XV CONGRESO IBEROAMERICANO Y IX CONGRESO NACIONAL DE DERECHO DE TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

CORTESIA DEL JURIDICO ORIENTAL

3er. Tema
Seguridad Social en Iberoamrica
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XV Congreso Iberoamericano y IX de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Particularidades del Sistema Dominicano de Seguridad Social Porfirio Hernndez Quezada Generalidades: 1. Se afirma con sobrada razn que tanto el Derecho del Trabajo como el de la Seguridad Social van de las manos en el desarrollo econmico de un pas. Diramos que ambas ramas del Derecho

Pblico deberan ir a la par, y nacen como una consecuencia de la industrializacin, de donde se colige que la primera etapa de la Seguridad Social es el Seguro Social. En nuestro pas, donde por primera vez se consagr el trmino seguros sociales fue en la modificacin constitucional del ao 1942. En efecto, el inciso 2 del Art. 6 de la Constitucin de 1942, el constituyente estableci que el seguro social era un derecho inherente a la persona humana. Coincidencialmente en la primera resolucin tomada por la Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social, celebrada en Santiago de Chile en 1942, tambin toca el tema al sostener que: la libertad y la dinidad son atributos esenciales e inalienables de la personalidad humana y que para gozar de esas libertades
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fundamentales todo hombre y mujer debe estar biolgica y econmicamente protegido frente a los riesgos sociales y

profesionales en funcin de una solidaridad organizada. En iguales trminos se pronunciaron los pases miembros del organismo regional (Conferencia Interamericana de Seguridad Social) en la conferencia celebrada en Ro de Janeiro en 1947. En ambas conferencias la Probablemente los

Repblica Dominicana estuvo representada.

textos aprobados en las conferencias mencionadas sirvieron de base para que el legislador dominicano votara la primera ley sobre seguros sociales. En efecto, en Diciembre del ao 1947 el Congreso Nacional dict la Ley No. 1376 creando el Seguro Social. Inexplicablemente, por razones desconocidas, esa norma fue sustituida por va congresional, por la No. 1896 del mismo mes y ao. Es bueno

apuntar que esta ltima ley conjuntamente con la No. 385 del ao 1932 sobre accidentes de trabajo, sentaron los primeros cimientos de lo que ser un verdadero rgimen de Seguridad Social.

2. Aos ms tarde, con el advenimiento al poder del gobierno del Prof. Juan Bosch aparece en la Carta Magna el tema del Seguro Social. Figura en el texto constitucional de una manera ms especfica todo lo
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relativo a la proteccin social. Prescribe la Constitucin del ao 1963 llamada de Bosch, que el Estado, por va legislativa, reglamentar los seguros sociales y ofrecer especial proteccin a la mujer en estado de gestacin, maternidad y al nio desde su nacimiento hasta su completo desarrollo. (Arts. 16 y 42).

Sin duda que la reforma constitucional del ao 63, adems de estipular en su articulado previsiones relativas al seguro social existente, en cierto modo, desde 1932 sobre accidentes de trabajo, y 1948 sobre salud y pensin (Leyes No. 385 y 1896, como se ha dicho), lo que se puede convenir es que no slo vino a reforzar dichas disposiciones, sino que sentaron las bases de un rgimen de Seguridad Social. En efecto, la parte in fine del Art. 14 del texto comentado pona a cargo del Estado la obligacin de proporcionar mantenimiento y asistencia social a todos los inhbiles para el trabajo, desprovistos de los recursos o asistencia necesaria para subsistir. Igualmente pona a cargo del Estado el velar porque el pueblo disfrutara de una alimentacin nutritiva y abundante, as como de proteccin a la vejez. Todos esos buenos propsitos fueron barridos con el fatdico golpe de estado septembrino.
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3. La Constitucin de 1966, vigente an en su mayor parte, adems de contener disposiciones relativas al seguro social, trae un texto mucho ms preciso en cuanto a la seguridad social propiamente dicha. Ser responsabilidad del Estado estimular el desarrollo progresivo de la seguridad social, de manera que cada persona llegue a gozar de adecuada proteccin contra la desocupacin, la enfermedad, la incapacidad y la vejez. El Estado igualmente, prestar asistencia social a los ancianos, de manera que se preserve su salud y asegure su bienestar (Art. 8, inciso 17). Es pues, a partir de esos textos y esa fecha cuando comienza a hablarse en nuestro pas de Seguridad Social.

Digno de mencionar en el intento por la modificacin de la legislacin social lo constituy la introduccin a la consideracin del Congreso Nacional, de un anteproyecto de ley durante el efmero gobierno del Prof. Juan Bosch, de la autora del entonces diputado Luis Henry Molina. De no haberse producido el cuartelazo del ao 1963,

probablemente esa iniciativa constitucional hubiera prosperado, y por ende, la situacin en materia de seguridad social fuera otra.
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Otro esfuerzo en el mismo sentido y a tomar en cuenta, se produjo durante el perodo constitucional 1982-86, en el gobierno del Dr. Jorge Blanco. Pero ste apenas fue presentado en el Congreso.

Luego en 1991, en el mismo sentido del llamado dilogo tripartito, el Poder Ejecutivo envi al Congreso un anteproyecto de ley cuya caracterstica principal era la eliminacin del tope de cotizacin y la extensin de la cobertura a los hijos y mujer del trabajador. El

proyecto pas todos los trmites constitucionales, y nunca fue promulgado por los diferentes presidentes que se sucedieron en el poder. Conviene para fines histricos sealar, que tras la cada de la dictadura trujillista el sector trabajador mantuvo vivo el anhelo por una modificacin de la legislacin vigente. El retraso en la actualizacin de la Ley de Seguros Sociales contribuy al desarrollo de un sinnmero de instituciones privadas paralelas que llevaban las veces de aquel. Entre stos, hubo algunos que prendieron en organismos del Estado (Banco Central, Banco de Reservas, Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, etc.). Exista una verdadera

atomizacin de planes privados de seguros mdicos y planes de

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pensiones para atender las necesidades de los trabajadores de las empresas que muchas veces financiadas con recursos compartidos y otras tantas con fondos propios.

4. A mediados de la dcada de los aos noventa, infundido el pas en la campaa poltica hacia las elecciones presidenciales del ao 1996, no hubo partido poltico que no tuviera en su oferta electoral el tema de la Seguridad Social.

En los programas de gobierno de los diferentes partidos, era frecuente encontrar expresiones como estas: la mayora de los dominicanos estn desprotegidos frente a la viudez, el desempleo, a los bajos salarios, a la invalidez y a la orfandad. En la Repblica Dominicana hay una ausencia de un verdadero rgimen de seguridad social, y lo poco que hay se caracteriza por una baja cobertura y prcticamente por una casi inexistencia de mecanismos financieros que garanticen la efectividad del sistema.

Para corregir esta situacin, los actores polticos propugnaban por la implantacin de un rgimen de seguridad social que satisfacen las necesidades de la poblacin.

Frente a un panorama nada halageo en lo que a proteccin social se refiere, todo el mundo estaba de acuerdo en que algo haba que hacer. Varias tesis se plantearon. Unos sostenamos que se deba proceder a adecuar mediante modificaciones sucesivas puntuales el sistema vigente. Dicho de otra manera, propugnbamos por la

instauracin de un proceso de reforma adecuacin, que a decir del Prof. Rodolfo Saldain, sin discutir los fundamentos ltimos de los sistemas existentes, tiende a introducir ajustes, adecuaciones y modificaciones ms o menos profundas en los aspectos

fundamentales en lo que se refiere a requisitos de calificacin y frmula de clculos de prestaciones. Para nuestro caso, eliminando como se ha dicho, el tope de exclusin, incluyendo los servidores pblicos e incorporando en ese sentido al trabajador informal de la economa.

Otros en cambio, sostenan que se deba efectuar una transformacin total y radical del sistema de seguros sociales. Como tambin dice el Prof. Saldain, se trata de una reforma refundacin en la que ms que mejorar el funcionamiento del sistema vigente, se tiene como punto de inflexin entre una secuencia aluvional de programas impuestos muchas veces por relaciones de poder, utilizados polticamente, carentes de planificacin y mala administracin. En

definitiva, los procesos de reforma refundacin implican un cambio estructural; disienten los sustratos deontolgicos de los sistemas, los instrumentos de proteccin, el rol de los diferentes agentes protectores, as como los regmenes tcnico financieros en que se basan1.

La tesis de la reforma refundacin triunf, procediendo en Febrero de 1997, el entonces presidente Leonel Fernndez a conformar, mediante decreto, una comisin para que iniciara los pasos necesarios tendentes a cambiar las obsoletas estructuras jurdicas del Seguro Social. Estos primeros tanteos comenzaron a materializarse con la elaboracin de un anteproyecto de ley. Aunque muy deficiente, cont con la participacin de los tres sectores que intervienen en la
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Reformas de la Seguridad Social en Iberoamrica. Madrid, 2004.

produccin. Sin duda que este primer esfuerzo tiene su validez e importancia en lo que sucedera luego. Ms tarde, ese primer ensayo fue abortado por una parte del sector empleador ligado a la salud, procediendo a preparar otro anteproyecto que corri la misma suerte que el anterior. Finalmente un grupo de siete u ocho senadores del denominado Acuerdo de Santo Domingo, present un tercer anteproyecto que logr obtener el voto favorable de los legisladores, convirtindose en la Ley No. 87-01. Hasta aqu una rpida pero

imprescindible sntesis histrica de lo que exista antes de esta ley y los pasos que se dieron para llegar a ella.

5. Particularidades del Sistema Dominicano de Seguridad Social.

Sin animo de denostar, porque estamos seguros de acuerdo con la proteccin social de los individuos sea por la ley vigente o por cualquier otra, algunas consideraciones se imponen en cuanto al aspecto formal de la ley 87-01 se refiere. Y que enfatizaremos como puntos negativos.

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La ley adolece en su contenido de una mnima tcnica legislativa. Se nota a simple vista la ausencia en la elaboracin de los conceptos de jurista. Comparto plenamente la opinin del Lic. Carlos Hernndez Contreras cuando afirma que: en tres aos de vigencia de la nueva ley han aflorado una serie de inconvenientes que revelan que la ley tiene numerosas incongruencias y ambigedades, instituye rganos a quienes se les dan funciones similares, lo que produce un choque de facultades y atribuciones; no contiene los rganos ni los

procedimientos adecuados para la solucin de los conflictos e interposicin de recursos. (Memoria presentada en la Universidad de Alcal).

La ley adems contiene disposiciones contradictorias y chocan con textos constitucionales. Reproduce aspectos que, con razn fueron motivos de crtica en la legislacin anterior, como son atribuir funciones legislativas, persemtorias y sancionadoras a una misma entidad. Otorga la facultad de juzgar a instituciones distintas a la Constitucin de la Repblica atribuye al Poder Judicial. La ley proriza el aspecto provisional al aspecto salud, lo que fundamentalmente ha trado serios inconvenientes para su implementacin. El concepto de
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derecho universal de que goza la seguridad social se encuentra limitado porque la ley supedita la aplicacin a la legalidad de la residencia del individuo. No protege ntegramente en todas las circunstancias al individuo porque excluye su disfante en las enfermedades originadas en los accidentes de trnsito. Prevee ms de una veintena de reglamentos lo que constituye un motivo de dispersin y contradiccin.

No obstante, pensamos que esas deficiencias podrn ser corregidas en el devenir y ponerla a tono con la realidad nacional.

6. Otras Particularidades.

Desde el punto de vista filosfico la ley tom algunos conceptos de aplicacin universal que denomina principios entre ellos: la

obligatoriedad de la norma para todas las personas sean empleadoras o trabajadores, desempleados, incapacitados, etc ; la libre eleccin, que significa que el afiliado puede elegir su prestadora de servicios; la equidad, la equidad, la universalidad, la flexibilidad y otras, y una muy
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importante es la gradualidad para su aplicacin. Al tratarse de un nuevo sistema que transforma el anterior resulta altamente

conveniente que su implementacin se vaya produciendo en forma progresiva pero constante.

Clasifica a los usuarios tomando como base la posicin econmica del individuo; estableciendo tres paremos para el disfrute de los derechos consagrados en la ley. As tenemos que el trabajador asalariado y subordinado constituye en una proposicin al pago de los servicios que vayan a disfrutar. Esa cae dentro del rgimen contributivo. La ley fija dos clasificaciones ms que son los regmenes contributivos subordinados y el subsidiado para las personas con la capacidad productiva ms baja.

El sistema Dominicano de Seguridad Social comprende una suma de instituciones pblicas, privadas y mixtas, pero la direccin, la regulacin y la supervisin corresponden exclusivamente al Estado cuya delegacin o alienacin estn prohibidas. Las funciones de administracin y prestacin de servicios pueden ser pblicas privadas o mixtas.
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La direccin est integrada por un rgano mixto donde hay representantes del Estado y del sector privado, entendindose por tal la representacin de trabajadores, empleadores y de agencias particulares. (El consejo, la tesorera y las Superintendencias. La supervisin corresponde a la Tesorera y a las Superintendencias. El Poder sancionador descansa en la Gerencia General, en las Superintendencias y en grado de apelacin en el C.N.S.S.)

7. El nuevo sistema transforma el viejo esquema de proteccin social basado en el reparto por otro de composicin mixta: capitalizacin individual y de reparto simple. Para ello clasifica a los futuros usuarios tomando como fundamento su posicin puramente econmica, con lo que se desvirtua la esencia de un gobierno rgimen de seguridad social.

El rgimen de capitalizacin individual se aplica a los trabajadores asalariados y subordinados cuyo financiamiento corresponde en un
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70% al empleador y en 30% al trabajador para cubrir los costos de las pensiones, en sus diferentes fases, y los servicios de salud. Aqu desaparece la contribucin del Estado. Es lo que se denomina rgimen contributivo. El resto de la poblacin, tomada siempre desde el punto de vista de su capacidad econmica, cae dentro de los llamados regmenes contributivo subsidiado y subsidiado cuyos costos sern financiados por el 0.4% de los salarios cotizables pagados exclusivamente por los empleadores y el Estado. La ley llama a esta forma como el reparto simple.

En el rgimen contributivo los fondos aportados por el trabajador y su empleador se convierten en una masa cautiva administrada por una entidad privada, pblica o mixta como se ver luego.

8. Estructura del Sistema

Como se recordar el antiguo sistema de proteccin social reuna en un mismo rgano las funciones
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de

direccin,

regulacin,

administracin, financiamiento, prestacin de servicios y supervisin. Era el viejo concepto de Caja de Seguro Social.

Ahora la ley crea una organizacin o estructura en la que algunas de esas funciones estn conferidas a entidades distintas pblicas o privadas.

La direccin, la regulacin y supervisin son funciones de la exclusiva competencia del Estado, cuya delegacin o alineacin estn prohibidas. Las funciones de administracin y prestacin de servicios pueden ser desempeadas por entes pblicos, privados y an de composicin mixta.

De los rganos que integran el sistema vamos a referir brevemente a algunos de ellos: el consejo, la tesorera, las superintendencias y los prstamos de servicios.

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9. El Consejo Nacional de la Seguridad Social, es una entidad pblica, autnoma, dotada de personera jurdica y ocupa la cima en la direccin del sistema. Tiene adems las funciones de regulacin y la facultad de juzgar en segundo grado. Su composicin es mixta y presidido por el Secretario de Estado de Trabajo. Sus decisiones son ejecutadas por la gerencia general. Del consejo dependen dos agencias de carcter tcnico: la Tesorera y la Direccin de Informacin y Defensa de los afiliados (DIDA). La primera tiene como funciones principales el recaudo, la distribucin de los fondos del sistema, as como la inscripcin o registro del afiliado y la persecucin de los infractores.

10. La direccin de Informacin y Defensa del afiliado popularmente conocida por su sigla DIDA es una dependencia tcnica con presupuesto definido y autonoma operativa dependiente del consejo, cuyas funciones la ley las define como de orientacin, informacin y defensa de los derechos de los afiliados.

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La creacin de este rgano o dependencia constituye una novedad no slo en la Repblica Dominicana, sino en todos los pases que han tomado como modelo el sistema chileno de proteccin social.

11. En el organigrama del Sistema Dominicano de Seguridad Social aparecen dos instituciones de carcter pblico, dotadas de

autonomas presupuestarias, administrativas propias y personeras jurdicas: Las Superintendencias de Pensiones y de Salud y Riesgos Laborales. Corresponde a la primera todo lo relativo a los seguros de viajes, discapacidad y sobrevivencia. Incluye tambin dentro de sus atribuciones la regulacin y supervisin de las actividades y funcionamiento de las llamadas Administradoras de Fondos de Pensiones pblicas, privadas o mixtas. La Superintendencia tiene la facultad de juzgar cualquier incumplimiento por accin u omisin de las obligaciones establecidas por la ley 87-01 y sus normas complementarias. La segunda, o sea la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, tambin es una entidad con personera jurdica, presupuesto y autonoma administrativa propios. Tiene a su cargo todo lo referente al seguro familiar de Salud y Riesgos Laborales.
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Tambin regula y supervisa las Administradoras de Riesgos de Salud y de Riesgos Laborales.

Tanto las administradoras de Fondos de Pensiones como las de Salud y Riesgos Laborales generalmente son entidades privadas.

La ley crea otras instituciones, pero que por razones de tiempo no hemos podido abordar en este trabajo. Sin embargo, no quisiramos terminar dejando de mencionar al menos, una funcin de la tesorera que aparece con injerto o parche mal pegado. El artculo 28 de la ley establece que la tesorera tendr a su cargo el sistema nico de informacin y proceso de recaudo, distribucin y pago de los fondos. Este rgano opera la base de datos del sistema a nivel nacional que permite la recepcin de todos los pagos de las cotizaciones y la inmediata transferencia a las diferentes prestadoras de servicios e instituciones encargadas de la supervisin del sistema.

Como se observa no era necesario la creacin de ese rgano, cuyas funciones pueden ser desempeadas por la tesorera.

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1. XV CONGRESO IBEROAMERICANO Y IX NACIONAL DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL Santo Domingo Repblica Dominicana del 17 al 19 de noviembre del 2004
PONENCIA FUTURO INCIERTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

EXPOSITOR TEODOSIO A. PALOMINO Presidente de la Asociacin Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Guillermo Cabanellas, Filial-Per, Decano de la Facultad de Derecho y CC.PP. de la Universidad Tecnolgica del Per. Publicista. PER

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PRESENTACIN La etapa histrica que en la actualidad vive el mundo exige la solucin del agudo problema de la Seguridad Social, es decir, que se produzca una suerte de unin propia de amigos entre la proteccin social y la economa competitiva. En el Siglo XXI, el problema de la Seguridad Social est sufriendo una suerte de cataclismo que la enfrenta a una situacin jams vista. Los medios, estrategias y mecanismos hasta ahora utilizados en garantizar la Seguridad Social estn rotos por ausencia de instrumentos adecuados, que impiden que ella pueda ser aplicada con la eficacia que anhela la gran mayora. Debido a la problemtica ahora existente, la llamada SS.SS. se est transformando en inseguridad, que impide que cuenten con la ayuda debida cuantos padecen, entre otros, de: los infortunios laborales, el desempleo, la invalidez, la maternidad, la enfermedad, la vejez, la muerte, las cargas de familia o simplemente el estado de pobreza. La SS.SS. ha desempeado, en el pasado Siglo XX, un papel de vital importancia, principalmente en Europa, pero su validez y equilibrio han empezado, desde principios del Siglo XXI, a sufrir una grave ruptura, que atrae la atencin de los ms preclaros pensadores y analistas. Tal fenmeno ha sido menos sensible en los pases en vas de desarrollo, en razn de que el nmero de quienes gozan de seguridad es menor que el de quienes pueblan esos pases. La situacin alcanza tal evidencia, en razn de los notables cambios y mutaciones producidos en las esferas de la economa. A medida en que el neoliberalismo se profundiza cada vez ms, en la economa globalizada que hoy envuelve al mundo, el nmero de quienes disfrutan de SS.SS. disminuye de modo notable. Esta situacin se debe al hecho innegable de que conjuntamente con los mayores ingresos de las grandes empresas dominadas por una ambicin
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desmedida, crece la explotacin y disminuyen los derechos laborales de los trabajadores. La insaciable voracidad mostrada por el empresariado, unido al neoliberalismo, ha sido motivo de que se sacrifiquen los derechos laborales en pro de una mayor produccin, que a la postre beneficia a la empresa pero condena al trabajador al corte de sus derechos y a la desocupacin permanente. En funcin del fenmeno que impulsa a las empresas a obtener mayores ganancias, los trabajadores son despojados impunemente de todo tipo de privilegios, entre los cuales el de la SS.SS. es el de mayor importancia. La situacin es cada vez ms grave a medida que el nmero de aportaciones disminuye, debido al creciente progreso de la ciberntica. La robotizacin de la industria se torna dramtica, originando que frente al poder de la alta tecnologa, se produzca una considerable disminucin de trabajadores. Ellos, al ser vctimas de la consiguiente desocupacin, dejan de ser aportantes y disminuyen los ingresos propios de la SS.SS. Las causas determinantes de la crisis que afecta la SS.SS. no han sido an debidamente esclarecidas y, por tanto, hay que agotar esfuerzos para saber a ciencia cierta cules son los autnticos fenmenos que la afectan, lesionan y maltratan. Es necesario, en primer lugar, obtener los remedios y calmantes para detener y frenar, en definitiva, ese problema que afecta a la mayor parte de los pases. Slo despus de solucionar esa temtica, mediante una reflexin profunda y minuciosa, ser posible dictar un veredicto ajustado a la verdad y al realismo social. Despus de emitir un diagnstico justo, ser posible aplicar un remedio adecuado que le permita al paciente recuperar la salud. a) NUEVO ROSTRO DE LA ECONOMIA

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La Revolucin Industrial, que en el campo de la tecnologa, fue testigo en el pasado de mltiples cambios y mutaciones, ha sido suplantada con las maravillas de la tecnologa ciberntica, que le ha permitido a la produccin industrial alcanzar niveles jams vistos, odos ni soados. Si en la antigedad se necesitaban 50 ms hombres para obtener en una semana un producto determinado, ahora ese mismo producto es elaborado por un robot que est al margen del cansancio y el aburrimiento laboral, que suelen afectar a los seres humanos en las labores montonas y donde cunde el peligro. En contraposicin al hombre, el robot jams recurrre a la huelga, solicita aumento de salario o plantea una reclamacin de corte sindical. Con cada escaln con que se progresa en el mundo ciberntico, aumenta el nmero de trabajadores desocupados. Los fenmenos citados han contribuido a producir notables cambios y mutaciones en las comunicaciones, transportes y en el mbito laboral. Las transformaciones de la tecnologa desplazan e incluso eliminan puestos de trabajo. El progreso industrial disminuye y merma la oferta de empleo y produce graves crisis sociales. A ms tecnologa, ms desempleo. En virtud de la gravitacin alcanzada por la accin de las empresas transnacionales se ha gestado la globalizacin de la economa que hoy impera a nivel mundial; la interconexin de las economas de la mayor parte de los pases, ha llegado a un grado tal que un cambio cualquiera en un punto determinado es capaz de repercutir en el todo, con fuerza de sismo. Ha cobrado vigencia en ese aspecto la llamada teora del domin, en la cual la variante de una sola pieza es capaz de modificar el conjunto total del panorama del juego. Al comps de ese vaivn se han abierto las fronteras, agudizado el comercio mundial de bienes y servicios y acentuado el movimiento de capitales. Puesto ese cuadro bajo la ptica de la OIT, se comprueba que los servicios de la SS.SS. han disminuido o desaparecido, abriendo frente al trabajador un camino empedrado de dificultades cada da ms intransitables.
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La competencia econmica es hoy encarnizada. Los lderes de la economa mundial estn entregados a la tarea de idear nuevos y ms finos mecanismos. Encaminados a mejorar sus acciones y ganados por ese afn, echan mano sobre las arcas destinadas a la SS.SS. de sus correspondientes pases. Es notoria la conexin existente entre el empleo y la Seguridad Social. Todo permite establecer la existencia de un concepto de naturaleza tal, que presupone al progreso econmico contrapuesto a la SS.SS. En razn de tal concepto, se trata en todo sentido de achicar las arcas destinadas a otorgarles SS.SS. a los trabajadores. Esa realidad ha sealado a la SS.SS. como enemiga del progreso econmico. A pesar de ser, en tal sentido, desolador el panorama econmico y social, cree el autor de esta ponencia que ese dilema puede ser solucionado. Constituye un reto de vital importancia que se debe afrontar a brazo partido y sin brindarse tregua. La existencia del MERCOSUR, la Unin Europea y el Tratado de Libre Comercio, entre otros, demuestran que frente al candente problema de la globalizacin, mundializacin o internacionalizacin de la economa, se est produciendo un fenmeno paralelo que hoy es conocido con el apelativo de fragmentacin de la economa mundial, orientada a frenar los males de la expansin y difusin capitalista neoliberal. El hoy es testigo de la batalla sin cuartel que han puesto en accin la mayora de los pases, con el fin de que su competitividad se difunda ms all de sus fronteras. De esa manera defienden su mercado interno y ponen en accin un operativo que les permite cosechar nuevos mercados en el exterior. Dentro de ese marco no faltan quienes piensan con pesimismo que las acciones utilizadas en la plasmacin de la SS.SS. constituyen un factor que frena y lesiona el afn competitivo. A pesar del pesimismo existente, no faltan quienes alentados por la fe piensan que ese dilema puede ser solucionado, y tanto la competitividad, como la vida de la SS.SS., pueden coexistir sin producir antagonismos molestos y perniciosos.
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Sobre el teln de fondo de la realidad contempornea se perfilan con nitidez los esfuerzos que se realizan por doquier, con el fin de generar novedosos procesos de integracin econmica, que son una respuesta a los males derivados de la globalizacin. b) MUTACIONES SOCIALES

c)

La restriccin de la natalidad, puesta en marcha por la mayor parte de los pases del globo y los avances obtenidos en el campo de la medicina, la qumica y las acciones sanitarias, han trado consigo que la vida humana se haya prolongado y supere en muchos casos los 70 y 75 aos. Esta situacin, unida a la poltica impuesta por un conjunto considerable de pases dispuestos a restringir la natalidad, han provocado un fenmeno singular: los integrantes de la juventud han disminuido, mientras los de la vejez han aumentado. Esta situacin, ligada a los despidos masivos que a diario se producen a nivel empresarial, han sido causa determinante de que el pasivo de la SS.SS. se eleve. Tal percance ha puesto al descubierto el irremediable dao de la SS.SS., que impide y frena a los Estados progresar en ese terreno. Quienes antes gozaban de buena salud pagaban con sus aportaciones las enfermedades de quienes eran pacientes crnicos o eventuales de sanatorios y hospitales. La situacin es particularmente grave por el hecho de que a medida que el nmero de las listas activas disminuyen, crecen las pasivas, originando una crisis que invade casi a la totalidad de los pases, sobre todo a los del Tercer Mundo. En el Per la situacin es paradjica y hasta risible. No obstante reconocerse que el promedio de vida es de 65 aos (el menor de Amrica latina). La ley seala esa edad como la de la jubilacin. En tono sarcstico puede afirmarse que la ley peruana jubila a sus trabajadores prcticamente cuando agonizan. Ese deprimente panorama de jubilar a un hombre quizs cuando ya le han aplicado los santos leos, constituye una cruel burla que peca de falta de tica y de sensibilidad social.
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Impera una suerte de satanismo que trata de encubrir los efectos perniciosos de la inseguridad social con un remedio peor que la enfermedad. El Per destina a su SS.SS. el 0.8% de su PBI, mientras que otros pases superan esa cuota con creces. El porcentaje puesto en marcha por el Per, es el ms pobre de Amrica latina. Es cada vez ms preocupante el modo como se incrementa en progresin geomtrica la deuda externa. El aumento considerable de esa deuda es acelerado y gravita sobre los porcentajes destinados al pago de la deuda contrada, no obstante las constantes y humillantes refinanciaciones a que se entregan los pases que desean disminuirla, sin satisfacer sus anhelos, pese a los esfuerzos desplegados. Tanto el Banco Mundial como el FMI, con la voracidad monetaria que los caracteriza, hablan con gran desparpajo y sin pizca de sensibilidad social de los porcentajes de su PBI que cada una de las naciones deudoras deben destinar al pago de lo que se le adeuda. En ese aspecto ambas instituciones actan con la insensibilidad propia de un prestamista sin entraas, que slo tiene ojos para su caja fuerte, sin importarle un comino, las estrecheces y calamidades de sus deudores. En ese aspecto el Per casi dedica la mitad de su PBI al pago de la deuda externa. Acta con el afn propio de un fiel cumplidor de sus obligaciones y observa con impotencia que su deuda no decrece, sino, por el contrario, aumenta sin cesar. En tal aspecto, los Ministros de Economa de los pases tercermundistas se han convertido, de maestros de la economa en meros cajeros del FMI. Mientras que el Japn y en EE.UU. el ingreso per cpita alcanza, respectivamente, la cifra de US 41,400 y US 24,000, en el Per tal ingreso alcanza la irrisoria suma de US 1,500 anuales. Como puede apreciarse, la diferencia existente entre los pases del Tercer Mundo y los del primero es abismal.

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PRIVATIZACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL En torno a esta ponencia manifiesto que la totalidad de los hechos negativos citados son atribuibles a las ideas no liberales. Ellas han dado lugar a que se produzca en Chile y aqu, en el Per, movimientos de neto corte humanista, con una mentalidad diferente a la de etapas pasadas. Incluso en la Iglesia Catlica, corren nuevos vientos que en sus niveles ms progresistas proclaman a voz en cuello que la pobreza es antinatural. El coro de quienes pregonan toda suerte de medios, encaminados a restaurar las desvalijadas arcas de la SS.SS. aumenta cada vez ms y en tal sentido surgen infinidad de posibles remedios. Entre ellos se cita la privatizacin de la SS.SS. En virtud de esa privatizacin ser ntegramente pagada por los trabajadores sin disponer de aporte alguno, salido de las arcas del Estado y de la empresa privada. e) d) EL FMI, EL BM, LA AFP Y LA SEGURIDAD SOCIAL

Dentro de la terapia que se pretende aplicar a la SS.SS., hay que citar la pregonada por el BM. Esta terapia bautizada con el ttulo de Envejecimiento sin crisis: Polticas para la Proteccin de los Ancianos y la Proteccin del Crecimiento, est orientada a cubrir la SS.SS. mediante empresas de carcter privado y de corte comercial, dispuestas a captar en sus arcas, slo los aportes de quienes figuran en planilla de remuneraciones o han figurado en ellas. El modelo chileno de las AFPs, es una muestra papable de las concepciones generadas en el plano de la SS.SS. por el BM. Esta entidad reconoce slo como destinatarios de los pagos de seguros y pensiones a quienes han sido aportantes, desconociendo a quienes por ser pobres y/o desocupados jams han aportado. Vale decir que la beneficencia est por completo alejada de su concepcin. El BM al igual que el FMI pusieron sobre el tapete sus objetivos y miras en torno a la SS.SS. en la conferencia de Madrid, celebrada en Agosto de 1994.
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All mostraron sin el menor rubor que el norte de sus planteamientos est orientado por la idea fundamental de que el pago de sus adeudos debe estar por encima de la SS.SS. La tesis puesta en marcha por el BM y el FMI puede enunciarse del modo siguiente. Paga primero lo que me adeudas y despus, ocpate de los dems. En contraposicin a lo dicho, puede asegurarse que el sistema europeo de SS.SS. preconizado por los modelos nrdico y los defendidos por Bismarck y Beveridge, son los de mayor prestigio. En esos pases se cubre a la mayor parte de la poblacin, por ser de amplia gama y extenderse con amplitud, en sentido vertical y horizontal. La eficiencia de estos sistemas es notoriamente reconocido en funcin de su eficacia. Las virtudes alcanzadas han determinado que sus prestaciones y la singularidad que exhiben sean universalmente elogiadas. Merece tambin ser citado por su carcter positivo, el sistema de la SS.SS. australiana, cuya caracterstica fundamental es analizar exhaustivamente la situacin, no slo la de los aportantes sino tambin la de quienes estn afectados por la pobreza. Tanto en Europa como en Australia, la poblacin se mantiene alerta en torno a la SS.SS., puesto que ella es materia de una permanente atencin. En tal medida, la poltica permanece en relacin a la SS.SS., con el ojo abierto y la mano dispuesta a entrar en accin. Acordes con la posicin adoptada, los lderes de la poltica europea siguen atentos a la confianza de quienes gozan de los frutos de la SS.SS. y animados por su vocacin, tratan, en lo posible, de adecuarse a los cambios sin menoscabar en lo ms mnimo el ideario que alimenta su filosofa poltica. Gran parte de los pases componentes del bloque latinoamericano han instaurado el rgimen de SS.SS. ideado por Bismarck, el llamado Canciller de Hierro, que postula, que los gastos generados sean cubiertos por el empresario y los trabajadores, mantenindose el Estado al margen de este sistema contributivo.
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Este sistema alcanz su mayor vigor en Alemania pero sufre de una fisura que lo convierte en fragmentario, tal como acontece en el Per, donde se le ha aplicado dbilmente, pues que slo cubre al 10% de la poblacin. Ella alcanza los 27 millones de personas y quienes reciben el beneficio son apenas 2,8 trabajadores. Tan grave situacin produce inestabilidad social, econmica y poltica, sumergiendo al pas en una oleada de constante ingravidez e incertidumbre cvica, cuyos negativos efectos son fcilmente comprobables a travs de la Estadstica. El modelo Bismarkiano ha quedado en el Per y en otros pases de Latinoamrica prcticamente desmaterializado en la rbita del tiempo y ha trado consecuencias negativas. La SS.SS. cumple en Europa un importante papel. En su planificacin interviene activamente el sector poltico. Su exacto desenvolvimiento y defensa es un factor vital capaz de contribuir a que tal o cual partido poltico llegue al poder o pueda mantenerse encaramado en l. Mediante la visin panormica de la SS.SS. en Amrica Latina, ella se ve en la prctica inmovilizada y sin merecer ningn reconocimiento trascendente sobre quienes detentan el poder o aspiran a poseerlo. Su importancia est tan limitada que en el Per pueden desinteresarse de ella quienes aspiran a llegar al Poder Ejecutivo. Ahora bien, a nivel parlamentario la defensa de la SS.SS. slo ha llevado como mximo apenas a uno o dos representantes de las filas del Congreso Nacional. Usualmente es dable observar en el Per, a millares de asegurados, sobre todo a miembros de la Tercera Edad que claman en el desierto y a voz en cuello por la mejora de su condicin de tales, sin escuchar siquiera una sola palabra de aliento. Para ellos, todo es desengao, decepcin y a veces hasta desamparo. Incluso, el Estado ha llegado en oportunidades a utilizar, sin pizca de remordimiento y ajeno a toda responsabilidad, las aportaciones de los asegurados en asuntos completamente ajenos a la SS.SS., encaminados usualmente, a captar votos electorales en otros sectores de la poblacin. Adems, la brecha financiera producida por el desnivel existente entre quienes aportan y quienes reciben los beneficios de la SS.SS. es cada vez ms ancha.

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El fenmeno ha sido negativo por la voracidad estatal, las leyes arbitrarias, generadas por la concepcin neoliberal y el constante y creciente desempleo que agobia a los trabajadores con dramticos caracteres. El FMI y el BM se han convertido en protagonistas de los cambios que se estn generando en los predios de la SS.SS. en Amrica Latina, que ambas entidades ejercen sobre los pases deudores y enlazados a ellas, les permiten realizar slida presin. Estas entidades preconizan, a raja tabla, sin miramientos, ni misericordia, la privatizacin de la SS.SS., movidas por un inocultable afn propio de usureros, a quienes slo les importa recuperar el dinero prestado, al margen de cualquier consideracin de corte tico y humanitario. La Repblica de Chile fue la primera nacin de Amrica Latina en acatar las exigencias puestas en accin por el BM y el FMI; en la actualidad est siguiendo el mismo camino la administracin encabezada por el Presidente Alejandro Toledo. As, hay el temor de que la SS.SS., tal como ahora est concebida, desaparezca, abrindole cauce a la instauracin de la privatizacin de la SS.SS. Los dems pases de Amrica Latina estn moviendo su SS.SS., en la misma direccin que Chile y el Per, pero matizndola con modalidades diferentes que les brindan una fisonoma individual muy propia y caracterstica. f) ALTERNATIVAS DE SOLUCIN

Actualmente impera en Latinoamrica la tesis acorde con el pensamiento neoliberal de que el progreso econmico y poltico est en desarmona con la SS.SS. As lo demuestran los efectos producidos por la globalizacin de la economa y la competicin sin cuartel que ella ha generado en nuestras naciones. Dentro del desolador panorama que en la actualidad exhibe la SS.SS., la OIT despliega un equilibrado papel y ha llamado la atencin sobre tan sofocante problema, surgiendo de ah vitales aportaciones. En esa esfera pretende, a la orilla de la globalizacin de la economa y de la competencia impetuosa, implantar en la legislacin laboral de los pases afectados por tan negativo fenmeno, las llamadas clusulas sociales.
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Ellas estn destinadas a estrechar y si es posible a desaparecer la brecha abierta en el plano de la SS.SS., que sita a gran parte de la poblacin latinoamericana, al borde de la pobreza y la inasistencia extrema. Es tambin necesario incidir en la problemtica producida por el llamado dumping, que contribuye con malsana eficacia, en funcin de su negativa influencia, a mermar el empleo del que disfrutan millares de trabajadores. Todos ellos pierden a la postre su trabajo, en virtud de una ausencia de demanda total de los productos que ellos elaboran, puesto que la competencia generada por el dumping los sita completamente al margen de la demanda. Al acentuarse su situacin acaban por ser vctimas de la desocupacin forzosa, y son objeto as de las calamidades que la ausencia de ingresos produce. No faltan dentro de ese inquietante panorama, quienes muestran un optimismo desbordante y creen posible acabar con la crisis que afecta a la SS.SS. Para ello postulan el establecimiento de una Carta Universal de la SS.SS., similar a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, con el fin de garantizar los derechos que merecen ejercer y reciben los trabajadores sin distincin alguna. En tal documento declarativo pueden ser admitidas novedosas e interesantes sugestiones contenidas primordialmente en el Convenio de la OIT, que engloba las condiciones mnimas de SS.SS. y sobre todo las contingencias sociales que deben ser objeto de reglamentacin. Las consideraciones que he expuesto en el ecran del inters pblico y en este auditorio que me ha prodigado su fina atencin, me permiten admitir que la solucin de la problemtica que hiere a la SS.SS. puede ser resuelta, a base de tica, de moral, esfuerzo y tesn permanentes. Las razones han sido puestas sobre el tapete de la accin y slo es menester lanzarse a la tarea de trabajar sin descanso para que la justicia impregne profundamente los anhelos de la poblacin que actualmente observa atemorizada el porvenir.

Lima, 15 de noviembre del 2004

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Teodosio A. Palomino

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XV CONGRESO IBEROAMERICANO DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL

SANTO DOMINGO, REPUBLICA DOMINICANA 16 al 18 de Noviembre de 2004

"NECESIDAD DE REAFIRMAR EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD COMO BASE DEL EJERCICIO DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL"

Abog.Mcs. Ivn Campero Villalba BOLIVIA

INTRODUCCION
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Al iniciar un anlisis introductorio de una disciplina como la Seguridad Social, involucra, muchas complejidades conceptuales y de aplicabilidad en la vida social, as la interaccin de la norma jurdica en su conceptualizacin axiolgica, deviene, necesariamente en el escenario social en el que se desarrolla dicha interaccin, por lo que en Seguridad Social, se encuentra en una realidad presente, como consecuencia de la

Internacionalizacin de la Economa, junto al avance de la Ciencia y la Tecnologa, adems de los crecientes modelos de integracin econmica (MERCOSUR, COMUNIDAD ANDICA, ALCA, etc.), presentan una

diversidad en las relaciones sociales de produccin, por lo que es importante que la norma jurdica en materia social, recupere su componente axiolgico, brindando un puente entre lo Real-Contrato de dichas relaciones desvirtuando lo formal-abstracto y concluyendo en una norma jurdica que reafirme los principios de la Seguridad Social y se aplique en base a los propios mtodos que nos brinda sta disciplina del conocimiento. Por lo que resulta prioritario construir una estructura sostenible en materia de Seguridad Social, ya que sta disciplina linda con lo social y ste con el que hacer cotidiano del ser humano.

II MARCO GENERAL
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Lo que al presente entendemos por Seguridad Social, ha tenido que surcar una larga evolucin, as el Profesor Fidel Ferraras afirma que la

Seguridad Social es producto de la evolucin cultural, social, econmica y poltica de los pases. Dentro de las etapas evolutivas de esta disciplina podemos encontrar varias clasificaciones, pero debemos considerar como una de las manifestaciones ms importantes, la que nos brinda Pal Durand, quin con acertada precisin nos menciona las siguientes etapas:

- Formas de Proteccin indiferenciada, desde los orgenes hasta la aparicin de los seguros sociales. - Nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el ltimo tercio del siglo XIX hasta la conformacin de los sistemas de Seguridad Social. - Sistemas de Seguridad Social que aparecen con fuerza a finales de los aos 30, cobran su impulso los aos 40, y van madurando, modificndose y adaptndose a las cambiantes situaciones sociales y econmicas.

II RELACION JURDICA Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

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Para entrar a analizar el campo de la relacin jurdica en la Seguridad Social, es preciso definir el objeto de la misma, ya que en Seguridad Social; EL OBJETO es la proteccin al riesgo o contingencia del trabajo y de la vida cotidiana, a travs de prestaciones, que se entienden como beneficios que pueden ser a corto plazo, en especie, sanitarios, farmacuticos, alimenticios y otros, protegiendo al SER HUMANO en su entorno familiar, los seguros que otorgan prestaciones a largo plazo, que son econmicas a travs de rentas; como el pago peridico en determinada proporcin del salario, reconocido a los asegurados en pago mensual en proporcin a la renta del causante a los Derecho habientes en los casos de invalidez, vejez, muerte incapacidad por muerte o causa profesional. Podemos concluir que el objeto de la Relacin Jurdica en la Seguridad Social, es el de brindar MEDIOS DE SUBSISTENCIA NECESARIOS Y OPORTUNOS, tutela que debe practicarse por el Ente Gestor, diseado sobre la base de una POLITICA SOCIAL DE ESTADO. El principal elemento de ste objeto de la relacin jurdica puede cimentarse en el PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD, entendiendo al mismo como la adhesin circunstancial a la causa de otros, lo que quiere significar una accin conjunta en la cual estn empeadas personas unidas como un vinculo solidario que se manifiesta en la atencin de necesidades reciprocas, aunque de algunos de sus miembros no se hubiere obtenido suficiente contribucin. La solidaridad es uno de los principios fundamentales de la Seguridad Social, pues constituye su

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razn de ser por cuanto se expresa de diversas maneras: a travs de la solidaridad econmica y de la solidaridad social, propiamente dicha. Mediante la solidaridad econmica, la sociedad asume responsabilidad del sustento de un rgimen de Seguridad Social que alcance a todos los que necesiten de una proteccin mnima frente a las necesidades, cuya creacin es la contribucin cuantitativa menores de aquellos que tienen menores ingresos o, en su caso, mediante financiamiento a cargo del Estado con recursos provenientes de sus recaudaciones impositivas.

La Solidaridad Social; resulta del encuentro entre las generaciones jvenes y por consiguiente econmicamente activas con aquellas que an no lo son (nios minusvlidos, etc.) Y aquellas que ya han dejado de serlo (anciano, etc.); generaciones vivientes a favor de los fallecidos, los sanos por los enfermos.

III A MANERA DE CONCLUSION La compatibilidad del Principio de SOLDIARIDAD ante los procesos de transformacin de la economa es posible, en virtud de una decisin poltica que respete las genuinas aspiraciones de todos los integrantes de la sociedad. Y es posible aun dentro de un modelo econmico de "racionalizacin". Si esta se entiende como una racionalizacin concertada a partir de los principios de equidad, igualdad, participacin y solidaridad. Por lo que podemos puntualizar lo siguiente:

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* La Seguridad Social es Derecho que debe ser ejercido dentro de de un marco reglamentario dentro de que le corresponde establecer al Estado; por ello, debe ser, necesariamente compatible con los modelos econmicos aplicables. * Se debe adaptar el modelo de Seguridad Social sin abandonar los principios esenciales y bajo la concepcin de que la aplicacin de recursos econmicos son una inversin y no un gasto. * Siendo la Seguridad Social un Derecho irrenunciable no puede estar supeditado al resultado econmico de ningn modelo. * Se puede concluir que es posible una compatibilizacin de la estabilidad de los modelos econmicos y el derecho del hombre a la Seguridad Social, no debe ser planteado como confrontacin sino en trminos de integracin y enriquecimiento mutuo. * Esto es as ya que debe existir una necesaria interrelacin entre los modelos econmicos y los objetivos de la Seguridad Social, plasmados en un modelo abarcativo que garantice la vigencia del PRICIPIO DE SOLIDARIDAD, como base de la PAZ SOCIAL. * Se coincide en que tanto la economa como la Seguridad Social deben estar al servicio del hombre. Por ello, los lmites que cada una debe aceptar quedan comprendidos entre el derecho a la vida digna y la racionalidad en la asignacin de los recursos. * En este ltimo sentido se advierte sobre la actual falta de patrones referenciales del gasto y estructuras del costo de la Seguridad Social que
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permitan realizar un serio anlisis. Su aplicacin en el marco de un proceso de reconversin resulta indispensable para dimensionar adecuadamente:

1. Cunto se necesita para financiar dicho modelo, y 2. Cmo se lo administra con eficiencia.

Los

modelos

econmicos

regionales

vigentes

no

apoyan

conceptualmente el sostenimiento de los principios de la Seguridad Social, por lo que se devienen movimientos sociales, ante la insatisfaccin de necesidades bsicas, crendose un escenario de conflicto social, que es importante reconocerlo y efectuar una correcta y adecuada lectura de dichos

acontecimientos.

IV A MANERA DE PROPUESTA

Es importante REAFIRMAR EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD como base de la Seguridad Social, con arreglo a las necesidades y los recursos con los que se cuenta para que los seguros sociales puedan hacerse efectivos en favor de los beneficiarios, donde se precisa que los organismos aseguradores cuenten con recursos suficientes, reafirmando las bases financieras o ver la factibilidad de un financiamiento va impuesto.

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La capitalizacin afianza la efectividad de las prestaciones y procura mayor solidez a las compaas aseguradoras frente al Estado, sobre todo en pocas de estabilidad econmica.

Pero el sistema se derrumba con la inflacin y la disminucin del valor monetario. En efecto, o se mantienen las indemnizaciones calculadas segn lo aportado, con lo cual se abonan sumas cada vez mas insignificantes; o si se actualizan los resarcimientos, como se haban contribuido con primas para desembolsos mucho menores, las empresas aseguradoras quiebran o han de ser subvencionadas por el Estado.

Algunos autores como Barroso Leite, proponen el rescate de la seguridad social restringiendo algo de las prestaciones modernizando los sistemas de gestin con miras a una mayor racionalidad y una justicia social ms autntica.

Francis Blanchard, anterior Director General de la O.I.T. advirti a los poderes pblicos contra los peligros de proseguir una poltica social, que se aparte de las realidades econmicas, manteniendo un costo de la seguridad social descolocado con relacin a la renta nacional.

Sin duda que no se propone un retroceso, pero si real acomodamiento a las circunstancias.
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Por lo que a manera de corolario, podemos referir que la Seguridad Social debiera plantear en la actualidad una REAFIRMACION DEL

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD, para lo cual se puntualiza tres aspectos

a) SISTEMA CONTRIBUTIVO El Reconocimiento pleno de SEGUROS SOCIALES OBLIGATORIO Y UNIVERSAL, a los grupos colectivos con dependencia laboral, que cubra al menos las contingencias de Enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte, Riesgos profesionales y vivienda social y servicios sociales, cuyo soporte financiero se encuentre apoyado en los aportes laborales de los empleadores.

b) SISTEMA MIXTO El reconocimiento de seguros de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte, riesgos profesionales y asistencia social, a las personas sin dependencia laboral ni directa ni indirecta ( trabajadores agrcolas, Artesanos, personas que presta servicios por cuenta propia y otros ), cuya contribucin se enmarcar en un aporte laboral directo y/o indirecto por medio de sistemas de recaudacin en funcin a la naturaleza de la actividad y tambin un aporte Estatal que apoye el financiamiento en la gestin de dichos seguros.

c) SISTEMA ALEATORIO

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Debido a la globalizacin de la economa, corresponde incorporar nuevas figuras protectivas, aunque ajenas a los principios sustantivos de la Seguridad Social, constituyen sistemas financieros importantes, formas individuales de proteccin, apoyadas bsicamente en la contribucin voluntaria, individual y complementaria.

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ASOCIACIN IBEROAMERICANA DE DERECHO DEL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL XV CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL MANUEL ALONSO OLEA SANTO DOMINGO, DEL 17 AL 19 DE NOVIEMBRE DE 2004
g) h) i) Resumen de la Ponencia: PROPUESTAS DE SOLUCIN A LA CRISIS DE LOS SISTEMAS PENSIONARIOS EN AMRICA LATINA

Hoy en da los sistemas de seguridad social, abiertamente rebasados por la realidad de los drsticos cambios en la variables demogrficas y epidemiolgicas que han trado consigo aumento en la esperanza de vida de nuestros pueblos, sufren sin aparente remedio las consecuencias de una lamentable ausencia de planificacin a largo plazo, aunada a la pattica indiferencia mostrada en nuestra generacin al ser incapaz de prever, con la debida oportunidad, que por el simple transcurso del tiempo ms temprano que tarde se colapsaran dichos sistemas de reaparto solidarios adoptados por nuestros Seguros Sociales. El crecimiento geomtrico y exponencial de los pensionados es inversamente proporcional al decrecimiento del empleo formal y decente al que propugna la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y fenmenos de esta era tecnolgica y ciberntica, tales como el tele-trabajo, junto a figuras jurdicas sin control legal como el outsourcing, han terminado por poner contra la pared a la seguridad social contempornea. Acaso es que se olvid una leccin de simple sentido comn: la realidad siempre es ms sabia que el Derecho. Ahora bien, jams perdamos de vista que para los especialistas de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), existen tan slo 2 alternativas viables para salvar los sistemas pblicos de pensiones de la seguridad social: a) O se modifican radicalmente las actuales tendencias demogrficas para que exista una tasa de reposicin en la natalidad y sean las nuevas generaciones corresponsables de sostener a las anteriores; o,

b) Se recortan las prestaciones de los jubilados en cuanta y duracin, elevndose a la par los requisitos de acceso si se quiere de manera gradual o escalonada, en aras de respetar la expectativa de derecho generadas con antelacin. Sin embargo, los involucrados directamente en esta problemtica jubilatoria y pensionaria se resisten al cambio estructural, porque no creen que sea la nica va de volver financieramente viables a dichos esquemas. Ahora bien, sentado todo lo anterior, una segunda conclusin sera que a pesar de lo frgil que puedan estar nuestra economas emergentes en Latinoamrica, es del todo falsa la tesis de que la seguridad social sea infinanciable, como se nos ha intentado hacer creer; vamos, ni siquiera debiramos estar discutiendo si es susceptible de ser o no financiada la seguridad social contempornea, pues hablamos nada menos que de simple dignidad de vida. Se nos olvida la leccin que nos leg, junto con un esquema protector que se ha convertido en fundamental, el creador del primer seguro social del planeta, en la Alemania de finales del siglo XIX el llamado Canciller de Hierro Otto Von Bismarck: ...por caro que parezca el seguro social resulta menos gravoso que el riesgo de una revolucin... 2 Ponemos entonces, en el tapete de las discusiones, las siguientes Propuestas viables y factibles que a nuestro parecer valdra la pena ponderar como una alternativa: I.- Desligar de una buena vez el servicio pblico de la seguridad social del trabajo formal o regulado. Si el trabajo ha mudado de piel, y segn datos estadsticos de la OIT el trabajo formal decrece, porqu entonces empecinarnos en seguir atando al manto protector de la seguridad social que es para todos y no slo para los trabajadores subordinados? II.- Crear un impuesto al consumo u otro similar, cuya recaudacin impositiva total se destine exclusivamente al financiamiento de la seguridad social. La idea que subyace detrs de esta propuesta es que el coste de la seguridad social (que oscila en Amrica latina, en promedio, entre el 25% y el 30% del ingreso del operario y que termina impactado en el precio final de los bienes y servicios que se ofrecen al consumidor, que somos todos), desaparezca y puedan ofrecerse a los trabajadores mayores ingresos para que su poder de consumo se eleve; amn que se lograra una carga ms equitativa y solidaria entre la sociedad en general que al final de cuentas termina sufragando

Citado por ngel Guillermo Ruiz Moreno en el proemio de su obra: Nuevo Derecho de la Seguridad Social. Octava edicin actualizada. Editorial Porra. Mxico, 2004.

el ingente costo de este servicio pblico que es un derecho humano y social inalienable. III.- Propugnar por la portabilidad de derechos en esquemas de seguridad social vigentes, incluidos los bonos de reconocimiento. De la misma manera en que se propone la unificacin de prestaciones en especie y en metlico para asegurados y beneficiarios, junto a un procedimiento comn que lo mismo se aplique en el norte, en el sur o en el centro de un pas cualquiera en Amrica Latina o el Caribe (con respeto irrestricto a los derechos ya generados), se propone ahora la anhelada portabilidad de derechos, esto es, que los aportes sigan toda la trayectoria laboral de una persona donde quiera que vaya, con independencia de la legislacin regulatoria que le resulte aplicable. IV.- Crear, donde no exista, un nico Instituto de Pensiones Nacional que aglutine paulatina y gradualmente a los esquemas de seguridad social ya existentes, con absoluta responsabilidad Estatal. En l coexistiran un sistema pblico, solidario y topado en cuanto a sus prestaciones en mnimos y mximos, junto a otro esquema complementario privado de capitalizacin individual; lo que significa que el bsico ser brindado siempre por el Estado al travs de los Seguros Sociales, en tanto que en el sistema complementario, si bien administrados los fondos por intermediarias financiaras privadas con afanes de lucro que aseguren mejores rendimientos, tambin estar regulado bajo la ms estricta responsabilidad del propio Estado. V.- Contar con un salario regulador que evite todo tipo de discrecionalidades para el clculo de pensiones. Con la finalidad de evitar discrecionalidades, deviene en imperativo que todo mundo sepa las reglas del juego en materia de pensiones, esto es, establecer reglas claras que no queden sujetas a criterios interesados de interpretacin, que eviten la defraudacin del esquema con base a un salario regulador para el calculo del monto de las pensiones. VI.- Establecer opciones diversas de atencin institucional para los servicios de salud integral a los derechohabientes de los Seguros Sociales, otorgada en los 3 niveles (familiar, especialidad y de alta especialidad), junto a la medicina preventiva. Nuestra propuesta es en el sentido de que exista un servicio bsico, brindado directamente por el personal mdico y paramdico adscrito a las clnicas u hospitales de los Seguros Sociales, con las caractersticas de ser pblico y general, semejante a la asistencia social tradicional. Concomitante y paralelamente habra un servicio mdico complementario, privado e individual, que tope el monto de las prestaciones para la salud (hospitalizacin, ciruga, medicamentes, anlisis clnicos, etc.), hasta cierta cantidad mensual, siendo el excedente costeado del bolsillo del interesado.

Porque el reto que en materia de seguridad social nos presenta el siglo XXI es enorme. Este es un momento histrico y slo quienes tengan visin de estadistas podrn afrontarlo e inscribir en letras de oro su nombre en la historia. El futuro de una sociedad Latinoamericana como la nuestra, verdaderamente humana y XV CONGRESO IBEROAMERICANO respetuosa de la dignidad de las personas, se halla en juego; como tambin est en juego la calidad MANUEL ALONSO OLEA generaciones entre las de vida de las siguientes cuales se hallan nuestros propios hijos. Y la verdad sea dicha, no es poco lo que est de por medio.

a)

IX CONGRESO NACIONAL Santo Domingo, Repblica Dominicana, a 17 de Noviembre de 2004. LUPO HERNANDEZ RUEDA 2. 3. DR. NGEL GUILLERMO RUIZ MORENO Investigador TRABAJO Y DE DE DERECHO DEL Nacional de Mxico y LA SEGURIDAD SOCIAL de la Universidad de Guadalajara

LA SEGURIDAD SOCIAL EN IBEROAMERICA

b)

EXPONENTE

1.

LIC. M. R. HERRERA CARBUCCIA

17, 18 Y 19 DE NOVIEMBRE DEL 2004 SANTO DOMINGO, REP. DOM.

Concepto.La Seguridad Social ha pasado por diferentes etapas desde que Bismarck el canciller de Alemania la concebi en sus inicios como una forma de proteccin a la clase trabajadora; hoy con un ropaje universalista e integral y con un contenido otorgado por el informe Beveridge (1942) en Inglaterra, el convenio 102 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en el 1952, y la declaracin de Filadelfia del 1944, que defini la Seguridad Social como el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad con el fin de garantizar a sus miembros por medio de una organizacin apropiada, una proteccin suficiente contra ciertos riesgos a los cuales se hallan expuestos. El advenimiento de esos riesgos entraa gastos imprevistos, a los que el individuo que dispone de recursos mdicos no puede hacer frente por s solo, ni por sus propios medios, no recurrente a sus economas, ni sindole tampoco posible recurrir a la asistencia de carcter privado de sus allegados3, se entiende en la actividad como un derecho vinculado a la naturaleza humana. El profesor francs Paul Durand entenda que la Seguridad Social era el fenmeno jurdico ms trascendente ocurrido en la mitad del siglo, es el advenimiento de la Seguridad Social4, en este siglo ser la encrucijada mayor de adaptacin, reforma, esperanza y estabilidad de los pueblos, ante los desafos y dilemas que presenta la realidad Iberoamericana. La Seguridad Social fue instituida en Amrica Latina, en los aos 20 a los 50 y ya en el 1970 se puede decir que abarcaba todos los pases; se puede decir que puede decir en base a la poca en que fueron introducidos en Amrica, de acuerdo con una clasificacin del experto Carmelo Mesa-Lago, estaran los pases Pioneros, como Argentina, Brasil, Cuba, Chile y Uruguay, Pasco, Mario. Son los sistemas privados de pensiones formas de la Seguridad Social? Las Reformas de la Seguridad Social en Iberoamrica, Madrid, 1998, pag. 164. 42 Durand, Paul, Droit Social, 1954 en la Revista Francesa. Droit Social 1953, pag. 573.
3

que introdujeron sus programas entre los aos 20 y 30 del presente siglo. Los intermedios dentro de los cuales se ubica Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Venezuela, que instauran sus sistemas en las dcadas siguientes, y por ltimo, los Tardos como el Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana, que corresponden a las dcadas del 50, 60 y 70 5, esta clasificacin en un estudio sopesado demostrar la relacin tiempo, desarrollo econmico y situacin poltica de cada pas al momento de la promulgacin e inicio de la legislacin social determinada. La Seguridad Social es siempre un ideal en proyecto y en proceso, pues tiene una relacin con planes y sistemas de atenciones medicas y hospitalarias, prestaciones en valores de curso legal o monetarias por enfermedad y maternidad, atenciones y prestaciones por riesgos profesionales y programas pblicos de salud6 , pensiones de vejez, invalidez y muerte, asistencia a nios y programas de manera universal e integral para la poblacin, es decir que desborda los limites de la subordinacin contractual y la base matriz de la relacin de trabajo y el marco clsico del Derecho del Trabajo, este ltimo vive tambin un proceso de redefinicin de sus bases no tan solo de cuestionamiento de su normativa sino de adaptacin a los mltiples situaciones no reglamentadas y realidades extraas y complejas a la disciplina del trabajo. La Seguridad Social al pasar en etapa del seguro social corporativa a una etapa universal, ya no es un capitulo del derecho del trabajo y se convierte en un derecho humano no tan solo del trabajador, sino de todo ciudadano de un pas.

Ramrez Montes, Francisco Javier. La Discusin sobre la reforma de la seguridad social XIII Congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, 27 al 30 de abril de 1998, Panam, pag. 194. 6 Margado, Emilio, Presente y Tendencias de la Seguridad Social, memorias del Duodcimo encuentro Iberoamericano de Derecho del trabajo y la Seguridad Social, Sinaloa 2001, pag. 183.
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El derecho de la seguridad social y el derecho del trabajo, tienen su independencia y su autonoma una de la otra, sin embargo estn unidas tambin por un nudo gordiano que es el trabajo humano, sea este regulado, independiente, profesional, informal, atpico y temporales y las diversas formas nuevas y viejas de contratacin, ambas tienden a satisfacer necesidades y ambas pretenden eliminar desequilibrios, una de un derecho caracterizado por la no reciprocidad y surgido para crear un mayor equilibrio en el desequilibrio social y el otro para buscar un equilibrio en las necesidades de vida (salud, atenciones, riesgos, pensiones, muertes, enfermedades, seguro de desempleo, etc), de los sectores ms necesitados en las deficiencias y desigualdades existente en la sociedad. DESAFIOS Y DILEMAS Los sistemas de seguridad social de reparto, colapsaron con la crisis econmica de los aos 70, y adems por una serie de factores que podramos clasificar en dos: Internos y Externos. Causas Internos: Burocratismo. una empleomania agobiante, en no pocos casos numerosos, con escasa formacin, mal remunerada y una estructura para complicar en vez de solucionar. Corrupcin. Los sistemas de seguro social estaban plagados de esa pandemia mundial que es la corrupcin administrativa, donde los presupuestos se perdan en proyectos no realizados y en juntas directivas, amigos y funcionarios inescrupulosos que usufructuaban los fondos recibidos. Ineficiencia e Incapacidad. Los servicios prestados por el estado en la realizacin de satisfacer necesidades de los trabajadores se caracterizaban por la Ineficiencia, ejemplo claro de ello son las pensiones pauprrimas que reciben muchos trabajadores despus durar 20 o 30 aos trabajando o los

valores

que reciban por

un accidente de trabajo o por maternidad.

Agregando esto a la incapacidad para aplicar los reglamentos o leyes que lo regan, pues los funcionarios no estaban preparados muchos para ejercer esas funciones, ni se le suministraba los recursos para ello, ni tampoco tenan inters en su mayora en buscarle soluciones a los mismos. Econmicos. Las crisis econmicas han hecho que el modelo estatal haya colapsado a niveles insostenible, situacin que ha colocado el estado en una posicin difcil ante la presin interna de los sectores financieros nacionales y los sectores que otorgan fondos frescos y rpidos como lo son el fondo monetario internacional y el Banco Mundial. Falta de Voluntad del Estado. El estado ha aceptado en la mayora de los casos su Ineficiencia y su incapacidad que son de las causas generadoras, junto con la corrupcin ms mencionada por los privatizadores de los sistemas de seguridad social, y no ha querido replantearse, salvo excepciones, sus logros, sus errores, debilidades, un estudio profundo, honesto y transparente de reingeneria de su sistema y como solucionarlos. Demogrfico: Amrica Latina y el Caribe, es una poblacin en Transicin a un crecimiento notable de envejecimiento de la poblacin, mientras que en el 1970, el 50% tenia menos de 19 aos, en el ao 2000, ese porcentaje corresponde a personas de 25 aos de edad, tambin se estima que en el ao 2020 la edad media de la poblacin ser de 30 aos y casi de 40 aos en el 2050. Asimismo se calcula que en los prximos 25 aos los adultos mayores sern ms que los menores de 15 aos7. Esos datos de estudios de la Cepal, revelan que ya en Amrica Latina, ya es una preocupacin la situacin espaola o uruguaya que el ndice de envejecimiento de la poblacin es preocupacin con relacin a las pensiones y servicios a prestar, a razn de que las perspectivas de vida de los ciudadanos, por la claridad de vida y los avances en la medicina, es mucho mayor.

Margado, Emilio, ob. Cit. Pag. 183.

Agotamiento del Modelo. El modelo clsico estaba requerido de cambios ante transformaciones de la demanda, por los cambios de la perspectiva de vida, el estancamiento de la gestin publica para dar respuesta a las necesidades de la sociedad, la falta de recursos, la degradacin de la economa, la globalizacion, estas y otras razones a veces de tipo estructural de la misma base social, pedian una reformacin y adaptacin del sistema de seguridad social. 4. j) Causas Externas

La globalizacion, la apertura de los mercados, son figuras propias

surgidas sobre todo luego del fin de la guerra fra que han sido determinante en nuestra situacin econmica y poltica de nuestros pases, modelos que son dirigidos y orquestados por los organismos financieros internacionales, estas, el fondo monetario y el Banco Mundial quienes promueven y han promovido la privatizacin de la seguridad social. El fondo monetario internacional y el Banco Mundial, son agentes financieros y monetarios de conceptos financieros e ideolgicos que dislan muchos de los conceptos y principios sociales de la mayora de la poblacin que chocan frontalmente con las ideas de la Organizacin Mundial de Trabajo (OIT). La implementacin de sus directrices o no limita el accionar de nuestros gobiernos siempre necesitados de recursos urgentes para cubrir dficits y situaciones de emergencias. La crisis de la Seguridad es de tal magnitud que algunos se preguntan si sobrevivir del hecho en algunos pases presenta serias dificultades en la presentacin de adaptacin ante las nuevas realidades histricas y sociales a partir de situaciones econmicas a las cuales es preciso buscarle salida. A esas causas y factores de la crisis de la seguridad social se une la desconfianza de la sociedad y el descontento creciente de los trabajadores, de los pensionados ante las sumas irrisorias y de los servicios dejados de recibir

con escasa calidad y tecnologa, por la pobre gestin pblica administrativa y el poco cuidado a los bienes que corresponden al Estado considerados como de todos y al mismo tiempo como de nadie, es decir no tiene dolientes ni responsables por lo menos en algunos pases de Amrica Latina ese es un compartimento comn que es preciso rectificar. Adems de los factores y causas mencionadas, se puede hacer constar, la inestabilidad de la moneda, que aumenta considerablemente los costos por paciente, los gastos mdicos y un buen servicio hospitalario pues las medicinas se disparan, incremento del desempleo, un total desbalance entre la poblacin acta para realizar labores y los empleos en si, el aumento de los trabajos temporales, atpicos, la precarizacin y una informalidad increble en grandes ciudades Iberoamericanas (Per, Mxico) y las desigualdades que promueven las polticas econmicas, las cuales necesariamente influyen directamente en la Seguridad Social. Esas crisis en esas dcadas negras de agotamiento del sistema clsico de la seguridad social, da oportunidad al surgimiento de un nuevo modelo8 en Chile en el ao 1981, que se caracterizaba en el sistema de pensiones en: 1) que es obligatorio el ingreso a todos los trabajadores dependientes a partir de la vigencia de la ley, mientras que es voluntario para los trabajadores independientes; 2) Mantiene vigencia para el antiguo rgimen para los trabajadores que optaron por no afiliarse al nuevos sistema; 3) Las pensiones son dirigidas por sociedades annimas con fines de lucro denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), reguladas, fiscalizadas y controladas por la superintendencia de administradora de fondos de pensiones (SAPP). La calidad de las pensiones, al decir de Emilio Morgado9, se deriva de tres factores condicionantes de naturaleza laboral, la existencia de una relacin Que no es nuevo en si, pues ya los sistemas de seguridad social privados haban surgido en Japn y Singapur. 9 Morgado, Emilio, Chile: Relaciones entre el Derecho Individual y el colectivo del trabajo y el actual rgimen de pensiones , pag. 4.
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de trabajo, la estabilidad y extensin de esa relacin y el monto y la naturaleza de la remuneracin imposible. La gran diferencia ser que las aportaciones de los trabajadores ya no sern aportadas a un fondo comn, colectivo, dirigido y administrado por el Estado, sino a una cuenta individual, de ahorro de cada trabajador, a su nombre en una compaa, organizacin, empresa o institucin con fines de lucro y que cobrar por su gestin administrativa, y la pensin depende de lo que el trabajador logre acumular en su cuenta durante los aos de labor en las diferentes empresas o en empleo que realice su labor, lo que le interesa es el ahorro obligatorio, con la finalidad de contribuir a la formacin de fondo de capitales destinados a planes distintos a los de la seguridad social, acumulacin que alcanza limites y crecimientos insospechados, en mi pas, ya tiene acumulado un total de RD$11,566.08 millones de pesos con una rentabilidad promedio de 25.2% sobre la base de su patrimonio de acuerdo a la estructura de la cartera de inversiones, los fondos de pensiones se encuentran fundamentalmente, en ttulos de bancos comerciales y de servicios mltiples, alcanzando los RD$2,516.05 millones equivalentes a un 54.6% del total de la cartera y en las asociaciones de ahorros y prestamos con RD$1,669.04 millones representando un 36.2%, de lo anterior en la participacin en el mercado, puede observarse que cuatro AFP concentran un 79.87% de los afiliados totales y un 80.4% de los cotizantes acumulados10, situacin que un estudio visible en la mayora de los pases, observar con claridad la acumulacin de los fondos de pensiones en Administradoras de fondos de pensiones (AFP) o grandes corporaciones dependientes de Bancos o Entidades financieras en grupos reducidos o grupos dominantes, cuyos intereses distan mucho de la seguridad social y buscan a veces soluciones problemas fiscales, financieros o de inversiones.

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Hoy, seccin econmica 19 agosto 2004, pag. 30.

El costo de administracin para algunos crticos resulta muy oneroso, dejando en manos del Estado, subsidiar las pensiones que no alcanzan al mnimo, adems de la incertidumbre de ese modelo sobre las inversiones a realizar, y los cuestionamientos inclusive internos realizados, por ejemplo ya hace unos aos el entonces presidente Eduardo Frei, advirti que era necesario una reforma de fondo al sistema Chileno. Es decir que el sistema chileno o el sistema privado: 1. No apela a la solidaridad, sino al individualismo, y ah se origina un debate abierto y a mi modo de ver que debe ser suficientemente debatido y analizado, donde se sostiene la solidaridad es donde encontramos el criterio diferenciador por excelencia: la seguridad social apunta a repartir desigualmente los ingresos de modo que los fuerte soporten a los dbiles, asumiendo as una funcin bsica de redistribucin de la renta, sin tal objetivo, la seguridad social desvirtuara sus esencias, de ah sostiene Mario Pasco que los sistemas privados no corresponden valorativamente a la idea de la seguridad social, puesto que no se ajustan a los principios inalienables que sustentan a esta11, lo que a entender de otro profesor12, este nuevo sistema ser lo que se quiera y nada bueno por supuesto, pero lo que no es, es un sistema de seguridad social, independientemente de esas ideas, a mi entender, no puede liberarse de la mano supervisin y administracin de lo colectivo., sin esto se pierde la responsabilidad del Estado y la misma responsabilidad de la empresa, entiendo con Francis Blunchard antiguo Director de la OIT en el prefacio de la obra La Seguridad Social en la Perspectiva del ao 2000, dice esta responsabilidad debe ser guiada por el sentido de solidaridad, pilar indispensable del esfuerzo consciente en pro de la seguridad social, cuya vitalidad debe preservarse cuando el campo en que se aplica se amplia, pues no puede existir una seguridad social digna de este nombre
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sin una gran solidaridad nacional e

Pasco, Mario, ob. Cit. Pag. 178 y 179. De buen, Nestor. La reforma de la seguridad social en Mxico, (Un cuento y no de hadas). Las reformas de la seguridad social en Iberoamrica. Madrid, 1998, pag. 166.
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incluso internacional13, creo es necesario buscar formulas intermedios donde este principio no se pierda. 2. Se establece un carcter obligatorio a la afiliacin a los trabajadores, sin embargo no se establece diferencias sobre las diferentes cargas familiares de estos. 3. Los fondos estn sometidos, a las fluctuaciones de mercados, lo que en no pocas ocasiones origina numerosos litigios y deudas millonarias considerables. 4. La incapacidad, al indeficiencia, la falta de gestin, y la corrupcin del Estado en la administracin de los seguros sociales, son las principales quejas o fundamentos de los defensores de los modelos de privatizacin de los sistemas de seguridad social, sin embargo y en otras formas, matices y tamaos los ltimos aos han sido demostracin palpable de los fraudes, actos de corrupcin, sometimientos criminales a gerentes, administradores y representantes de grandes emporios comerciales, Bancarios, de compaas internacionales que han desfalcado, sustrado y desviado fondos a otros nios y fines. En Amrica se han establecido varios modelos: 1. Un sistema de modelo nico, radical, de reforma estructural, de cambio profundo tpicamente privatizador, es el caso de chile, Salvador, Mxico. 2. Un sistema de aplicacin de los dos modelos, tanto el de reparto como el de capitalizacin individual, el antiguo y el nuevo modelo reformado, tales como Per, Colombia, Argentina y un 3. Modelo de aplicacin de tres pilares , tal es el caso de Argentina y Uruguay. Me preguntara si nuestros pueblos ante la definicin de leyes que determinan su futuro y su calidad de vida, no deberan ser consultado ms all de nuestros congresos imbuidos en sus intereses partidarios o a veces en fastidiarse mutuamente los partidos polticos sin importar si favorecen a los intereses de la nacin, entiendo que debe consultarse al pueblo, a sus organizaciones profesionales, obreros, empresarios y campesinos, ms all d reuniones o vistas publicas inducidas o predeterminadas para llegar a una Citado por Amrica Pla Rodrguez, estudios de la seguridad social, fundacin de la cultura universitaria Montevideo, Uruguay, agosto 1999, pag. 411.
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conclusiones predeterminada, creo tienen el derecho a equivocarse, pero es preciso que se le otorgue ese derecho que le asiste y que lo pueda ejercer libre y con toda la informacin objetiva posible. Es preciso que las modificaciones o reformas a realizar, no se siga realizando en base a la incoherencia14, o a la falta de estudios actuariales, pues podr resultar como bien expresa el profesor Campero Villalba 15 la aplicacin de nuevo sistema en materia de pensiones resulta aun incierta y se pude concluir para el caso Boliviano que sern inferiores en un caso de un pas en especifico, si es conveniente resultar que la capacidad de imitacin de nuestros gobiernos y nuestros congresos no pocas veces raya en lo poco prudente y contrario a los mejores intereses, al no adecuar un proyecto de ley, a la idiosincrasia, a los estudios actuariales que abarque a toda la poblacin, a la idiosincrasia y la cultura y posibilidades de realizacin, y no a los beneficios de acumulacin de capitales, que se pretende con los sistemas privados de pensiones, que es la piedra singular de los sistemas privados de seguridad social y que es el de primera aplicacin y vigencia, dejando en no pocas ocasiones con serios, graves y o pocas dificultades para la entrada en vigencia los sistemas de salud (V. Per y Repblica Dominicana), donde se pretende organizar la vejez y la muerte, sin organizar, estructurar, cuidar y proteger la vida. 5. Financiamiento

Quisiera abrir un abanico de interrogantes sobre una serie de cuestionamientos que en determinado momento nos hemos estado haciendo y que son motivo de reflexin:

Menacho Aguilar, Manfredo. La reforma de la seguridad social Boliviana...XIII congreso Iberoamericano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, 27 al 30 1998, Panam, ag. 261. 15 Campero Villalba, Ivan y Espada Lazacano Serapio. Introduccin al Estudio de la Seguridad Social. La paz Bolivia, 2003, 2ed. Pag. 279.
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1. Debe el estado mantener un sistema de seguro social y promover otro, que tendr una acumulacin considerable de capital administrado por particulares, para su beneficio. 2. No es conveniente revisar los costos de manejo de administracin de las grandes entidades administradoras de pensiones. 3. No debern utilizar parte de los beneficios de esos miles de millones de dlares en inversiones sociales a favor de las mayoras. 4. No se esta erosionando con la aplicacin de los sistemas privados de seguridad social, el derecho de proteccin. 5. No se esta cargando al Estado, los regmenes subsidiadas cuando la responsabilidad es de todos, cuando este avisa una crisis permanente de dficits econmico que le hace imposible cubrir mnimamente las obligaciones y necesidades de sus pueblos. Independientemente de las respuestas que usted quiera dar dependiendo de su formacin y sus inquietudes, lo que si es preciso concluir la seguridad social depende del rumbo de la economa y sta necesita de anlisis y estudios sin pasiones, ni determinaciones dirigidas a favorecer a las minoras, sino a la mayora y a las colectividades sociales de nuestros pueblos. 1. REFELXIONES FINALES

1. El principio de seguridad social, es un principio de ideal de justicia 16, lo que no difiere de los principios del derecho de trabajo 17, pero eso se logra en una lucha continua por el bienestar humano. 2. Entendemos que deben buscarse formulas donde la transparencia, la libre eleccin, la competencia y la obligatoriedad que caracterizan a los sistemas Barbagelatta, Hector Hugo, A propsito de las afinidades, las conexiones y la integracin de la formacin profesional y la seguridad social, en tiempos de privatizaciones. Las reformas de la seguridad social en Iberoamrica. Madrid, 1998, pag. 22. 17 Principio I del Cdigo de Trabajo dominicano.
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privados de seguridad social no violentan la solidaridad, se acerquen, se acorten las distancia y en esa medida se restablezcan principios necesarios para una seguridad social apegada a las normas fundamentales que le han dado su origen. 3. La transparencia no sea solo un modo de estimulo para captar cotizantes y acumular cotizantes, de ah que sea necesario la regulacin de la publicidad 18, por parte del Estado, para evitar compaas engaosas, adems de una comunicacin efectiva y clara a los afiliados que le permita dentro de las regulaciones y plazos que le permiten la ley, optar por una administradora o por otra, o saber, sin os ocultamientos que realizan a veces los Estados cuando una administradora esta en graves dificultades econmicas. 4. Darle certidumbre, coherencia y confianza a la obtencin de las pensiones mnimas con estudios actuariales cada cierto tiempo independientemente de las medidas compensatorias, para evitar una ley justa que no puede ser aplicada. 5. Eliminar las situaciones de discriminacin de genero y de edad que ocasionan daos a sectores sensibles necesarios de la proteccin de la seguridad social. 6. La aplicacin de los sistemas y beneficios de la proteccin de salud, a las enfermedades graves y crnicas y a las nuevas y variadas infecciones y virus que ataran la razn humana. 7. La aplicacin de la universalidad, en la seguridad social, como un derecho humano, a todos los hombres y mujeres, no sectorizado no parcializado, desconociendo el derecho de los trabajadores del campo, los mineros, los

Aparecio Valdez, Luis, Rgimen financiero y administrativo de la seguridad social. IV Congreso Regional Americano de Derecho del trabajo y de la seguridad social , Santiago de Chile, pag. 123.
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aborgenes, los informales, los independientes, favoreciendo con ello a todos los sectores. 8. Entiendo con Manuel Alonso Olea que el trabajo, es un bien escaso 19 que todos debemos luchar para que sea un trabajo digno, y con las garantas jurdicas de ley, de ah que es preciso se evale con detenimiento el llamado seguro de desempleo, su viabilidad, en pases donde el empleo formal es un privilegio e igualmente donde a veces se utiliza este derecho aplicado en la mayora de los pases industrializados, y en algunos de carcter indefinido como en Francia, para menoscabar derechos a prestaciones laborales, como es el caso de la Repblica Dominicano. Y por ultimo ah enfrentamos graves problemas que van desde la demografa, los costos, el desempleo, la desregulacion, la globalizacion etc., se requieren de soluciones realistas y duras20, pues no hay sistemas perfectos de seguridad social, pero como deca Simn Bolivia en un discurso pronunciado en Angostura en febrero de 1819, el sistema de gobierno ms perfecto es aquel que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad poltica21 y
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por eso es necesario una cuota de

Alonso Olea, Manuel . El Trabajo como bien escaso. Revista del ministerio de trabajo. Asuntos sociales. No. 33. 2001. 20 Alonso Olea, Manuel, Tortuero Plaza, Jos Luis, Las propuestas de privatizacin de la seguridad social en Iberoamrica. La situacin de Espaa. Las reformas de la seguridad social en Iberoamrica, Madrid 1998, pag. 90. 21 Pl Rodrguez, Americo, ob. Cit., pag. 319.

sacrificio, de voluntad y de inters social a fin de que podamos vivir en una sociedad con trabajo digno y una seguridad social posible, universal, solidaria y equilibrada.

1.

M. R. Herrera Carbuccia 17 de Septiembre del 2004 San Pedro de Macors, Rep. Dom. V-5

LA DEFENSA DE LOS AFILIADOS DEL SISTEMA DOMINICANO DE SEGURIDAD SOCIAL

PABLO NADAL SANTO DOMINGO 2004 REPUBLICA DOMINICANA

EXPOSICIN EN EL XV CONGRESO IBEROAMERICANO Y IX CONGRESO NACIONAL DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL CELEBRADO EN SANTO DOMINGO, REPUBLICA DOMINICANA

LOS DIAS 17,18 Y 19 DE NOVIEMBRE DEL 2004. 1.- Los afiliados al Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) han recibido en la ley 87-01 que lo cre, el reconocimiento que ellos constituyen su eje central, por ser ciudadanos dominicanos o residentes legales y por estar inscritos e incorporados activos a su seno, recibir las prestaciones y expresar su evaluacin. Hacindose ostensible que sin la participacin activa de dichos afiliados no puede concebirse la existencia, la permanencia y el desarrollo del Sistema. Estas caractersticas impresas en la ley no pueden considerarse solo como una nota de simple intencin, sino como objetivo para alcanzar y reclamar la confianza de la comunidad en la novedad que constituye el paso hacia una verdadera Seguridad Social, visto los antecedentes de otras instituciones nacionales donde los objetivos y los beneficios ofrecidos no han sido logrados total o parcialmente, por comisin u omisin, incluso en varios antecedentes de esta misma Seguridad Social y convertidos en canales mas que todo al servicio de los prestadores que de los usuarios. As la ley 87-01 otorga la defensa de los afiliados a un organismo claramente definido como independiente de cualquier otro dentro del Sistema o que pueda clasificarse como simplemente una nueva oficina burocrtica, tramitadora de quejas y reclamaciones sin resultados finales, cuya existencia abundan dentro del esquema del Estado Dominicano. A ese organismo, la ley la ha rodeado de los elementos imprescindibles de una Defensora del Pueblo, en este caso especializado dentro del campo de la Seguridad Social como son: - La autonoma (condicin de autogobierno con normas propias dentro del marco de una entidad mayor). - La prestacin de servicios completos de defensa a los poseedores de derechos y prestaciones. - Y funcionar como rgano de conciliacin, de mediacin y canalizacin (no sancionador) entre los afiliados y las entidades del Sistema. Lo cual confirma en todo, la misin de la vida de ese organismo como defensor del pueblo para hacer la promocin, la defensa y la vigilancia del Sistema. Ya que defender a los afiliados de una manera libre y autnoma asegura a su vez la vida del Sistema. Vocacin atribuida a toda defensora popular de servir de representante frente a todos los prestadores de servicios pblicos, sean estos entidades pblicas o privadas. Elementos bsicos recogidos en todas las legislaciones que han creado este elemento constitutivo de la participacin democrtica.

2.- La ley 87-01 presenta esa posicin al crear la Direccin de Informacin y Defensa de los Afiliados denominada por las siglas DIDA. El artculo 29 de dicha ley de una forma concisa as lo presenta Art. 29.- El CNSS crear una Direccin y Defensa de los Afiliados (DIDA) como una dependencia tcnica dotada de presupuesto definido y autonoma operativa responsable de: a) Promover el Sistema Dominicano de Seguridad Social e informar a sus afiliados sobre sus derechos y deberes, b) Recibir reclamaciones y quejas as como tramitarlas y darles seguimiento hasta su resolucin final, c) Asesorar a los afiliados en sus recursos amigables y contenciosos por denegacin de prestaciones mediante los procedimientos y recursos establecidos por la presente ley y sus normas complementarias, d) Realizar estudios sobre la calidad y oportunidades de los servicios de las AFP de Seguro Nacional de Salud (SNS) y las ARS y difundir sus resultados a fin de contribuir en forma objetiva en la toma de decisin del afiliado, e) Supervisar desde el punto de vista del usuario el funcionamiento del Sistema Dominicano de Seguridad Social" El prrafo de dicho artculo acenta esa proyeccin cuando dice: "PARRAFO: Las normas complementarias establecern las funciones especficas y las normas y procedimientos de la DIDA, procurando en todo momento que la misma sea un instrumento de defensa y orientacin real de los afiliados al SNSS". As se seala el camino en este prrafo para las normas complementarias que pueden surgir del alto organismo rector del Sistema, indicndole que deben de estar dirigidas por el espritu y la letra de la ley, y a que los afiliados tengan la seguridad que sern orientados y defendidos con toda libertad por la DIDA. La constitucin de esta defensora dentro de la Seguridad Social constituye una accin precursora y modelo del Sistema de Seguridad Social: - Ya que presenta una unificacin y concentracin de todos los servicios de defensa de la Seguridad Social (pensiones, salud, riesgos laborales, estancias infantiles, prestaciones econmicas).

- As como la separa de los organismos fiscalizadores (Superintendenciasrganos sancionadores). Accin pionera que de acuerdo con los resultados prcticos y reales que arroje podr conllevar a la modificacin y ajustes similares, especialmente en Amrica Latina en los Sistemas de Seguridad Social. 3.- Dentro de este marco legal y orgnico, los afiliados a travs de la DIDA tienen la va para que sus inquietudes y aspiraciones se canalicen y puedan integrarse al gran movimiento de lograr que la Seguridad Social de la Repblica Dominicana sea una realidad, que sea una Seguridad justa y que sea una Seguridad Social al servicio, aunque resulte paradjico mencionarlo, exclusivo y principal para los afiliados. Al mismo tiempo una Seguridad que se incorpore a los movimientos mundiales en procura de una "Seguridad Social mas Segura" y llevada cada vez mas cerca de todas las eventualidades de la persona humana. Y donde sta pueda determinar a simple comprobacin personal la calidad y el nivel de los servicios y que no pueda ser calificada solamente de una forma u otra y por diversas razones por tcnicos o por polticos. Dicho Art. 29 deposita en la DIDA las funciones de organismo retroalimentador del Sistema y proponente de medidas que hagan posible el mantenimiento en alto nivel, con las facultades que le otorga de realizar estudios y hacer desde el punto de vista del usuario las sugerencias de lugar. 4.- Es conveniente que en un anlisis de la DIDA como la instituye la ley como una defensora del pueblo especializada en Seguridad Social presentar y analizar algunas posibles inquietudes sobre el tema: - El por qu de una defensora del pueblo en la Seguridad Social. Hay que poner a relucir de forma recordatoria, que la Seguridad Social es un derecho humano tal como lo reconoce la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948) de una manera clara y determinante en su Art. 22 y lo reafirma el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la misma Naciones Unidas del ao 1966 especficamente en su Art. 9. As como desde el ao 1942, se ha venido incluyendo en la Constitucin dominicana dentro de la seccin de "Los Derechos Individuales y Sociales y actualmente en el Art. 8 en el acpite 17, la obligacin del Estado de estimular el desarrollo progresivo de la Seguridad Social de manera que toda persona llegue a gozar de adecuada proteccin contra la desocupacin, la enfermedad, la incapacidad y la vejez.

La tendencia mundial con referencia a los Derechos Humanos es que en todo Estado debe haber Defensores del Pueblo (incluso en nuestro pas, por medio de la ley 19-01 se ha creado la figura del Defensor (General) del Pueblo que entre otras funciones tendr la de vigilar los derechos humanos, el medio ambiente, los asuntos de la mujer, los asuntos de la niez, la juventud y la proteccin al consumidor). Siendo el legislador cuidadoso de no incluir en dicha ley 19-01 lo referente a la Seguridad Social, ya que tenia en sus manos, una defensoria especializada que tomara cuerpo en el texto, que muy pronto se convertira en la Ley 87-01 Es bueno resaltar que cuando en un pas no existe una defensoria especializada en Seguridad Social, esta es una funcin que ejerce el Defensor (General) del Pueblo. Y si lo hubiera como es en el caso dominicano, esta defensoria especializada debe operar con la autonoma y las caractersticas que dicho Defensor ejerce en otras reas, sin cortapisas ni condicionantes. - El por qu de la autonoma para la defensora del pueblo (defensora de los afiliados) en el Sistema Dominicano de Seguridad Social. La autonoma es la palabra clave para una defensora. Sin ella todo el esfuerzo de sus integrantes se dara al traste tarde o temprano; se encontrara de frente y no podra hacer nada con intereses personales, grupales, ansias de poder y deseo de intervenciones internas ajenas a los intereses de los afiliados o la tan comn enfermedad de la burocracia. Y es bueno una aclaracin, autonoma no es independencia total sino libertad de operacin, de que no haya obstculo para el trabajo. - Si las atribuciones de la DIDA responden afiliados dominicanos: a las necesidades de los

Los afiliados necesitan orientacin, educacin y canalizacin de sus inquietudes para su participacin en el Sistema y en el grado que demanda el desarrollo democrtico del pas y el desequilibrio social que se presenta. Y ah la DIDA lo ofrece eso dentro de la lnea que le otorga la ley 87-01. Pero algo ms, esa lnea de comunicacin se amplia para los afiliados cuando a travs de la DIDA pueden ir moldeando el Sistema a travs de sus aportes, supervisin y evaluacin (con respeto a los integrantes en particular o en su conjunto). El fruto de esa retroalimentacin ser la confianza que es imprescindible para el Sistema y que solo pueden aportar los afiliados de la DIDA, no slo frente a casos particulares sino frente a deficiencias estructurales. Pero para todo ello, la DIDA debe actuar con autonoma plena, que pueda y deba dar respuestas amplias sin barreras, incluso aunque stas provengan del propio Sistema. Autonoma para encontrar vas para que directamente o por medio de los afiliados se hagan contribuciones creativas (Asociaciones de afiliados, convenios entre grupos de afiliados y prestadores, proposiciones para nuevas normas, proposiciones legislativas y otras

acciones que pueden conllevar la incorporacin de nuevos modelos de trabajo que sean de su propia concepcin o adaptadas de las existentes en otras latitudes, que sean asimilables a nuestras caractersticas nacionales. Y abran la puerta a la sociedad hacia una defensa de sus derechos actuales e eventuales que posibilite la economa nacional. Esto ser aire fresco para el Sistema, continuamente necesario para vivir y crecer La Seguridad como un derecho, no puede estar atada a regulaciones de terceros, aunque stos sean bien intencionados. Este derecho debe ser ejercido plenamente por sus poseedores, aunque se le puede ofrecer facilidades para su ejercicio y las demandas sobre ellos. Y eso se aplica a los afiliados del Sistema y a la DIDA. 5.Ninguna persona puede negar los desafos que en los momentos actuales tiene frente a s la Seguridad Social en los pases desarrollados o los que no lo son. Pero hay que hacerle frente. La alternativa siempre ser peor. Y nuestra Seguridad Social aunque tarda, ya est aqu y tiene que afrontar vertientes adicionales de desafos por los antecedentes de servicios parciales que no pudieron dar respuestas eficientes, equitativas ni administrativamente morales. Por lo tanto es necesario afrontar ese esperado y buen desafo con una nueva mentalidad. Y tomando todas las previsiones para que no se desve y en todo momento sea un verdadero Sistema de Seguridad Social. Y antese bien, como un verdadero Sistema de Seguridad Social con caractersticas internacionalmente reconocidas que debe contener y mantener. Y eso reclama un conocimiento pleno de los derechos humanos y de la Seguridad Social y un respeto a las directrices de normas y programas internacionales sobre el tema, que pueden concretizarse en que el Sistema deben ser democrtico en su ejercicio, que los mismos afiliados deben de tener decisin sobre los servicios, que estos afiliados deben ser orientados, educados y defendidos por instituciones autnomas comprometido con el espritu de servicio y libertad como la ley 87-01 ha concebido a la DIDA. 6.- Es bueno resumir que la Direccin de Informacin y Defensa de los Afiliados (DIDA), de acuerdo con la ley 87-01, tiene caractersticas que la convierte en un nuevo modelo dentro de la Seguridad Social como son: - Que es una Defensora del Pueblo especializada que consolida su labor frente a todas las prestaciones (pensiones, salud, estancias infantiles, riesgos laborales, prestaciones econmicas). - Que es independiente de rganos fiscalizadores y sancionadores (Ej. Superintendencias). - Que es un organismo con autonoma operativa en relacin al Organo Rector del Sistema (CNSS).

7.- Con la Seguridad Social la Repblica Dominicana hoy apuesta a un pas ms justo y ms desarrollado. Posibilitando crecimiento econmico con ahorro interno, con una poblacin mas sana y mas cubierta de sus necesidades bsicas y que sea un espejo del proceso democrtico. Democracia que permite a cada ciudadano intervenir en los asuntos que le concierne a travs de los rganos ms inmediatos que puedan canalizar sus aspiraciones, como es el caso de la DIDA y especialmente en mejora de su status de vida y de su futuro. Y que ayudar en parte para que la poblacin pueda separarse definitivamente de ddivas, de clientelismo poltico y poder estar orgulloso de su propio esfuerzo. Y para eso la ciudadana necesita que sus derechos no les sean recortados o manejados por trasmanos sino ejercerlos directamente. ES UN CAMINO QUE CONLLEVA CORAJE Y TRABAJO, PERO MERECE LA PENA INICIARLO LIMPIAMENTE, PARA QUE ALGUN DIA TENGAMOS UNA SEGURIDAD SOCIAL QUE HAGA QUE NOS SINTAMOS SATISFECHOS DE SER DOMINICANOS.

Ponencia LIBRE

Perspectivas Actuales del Proceso de Reforma del Sistema Venezolano de Seguridad Social
Mara Eugenia Fernndez S.*
k) Introduccin

La Reforma del Sistema Venezolano de Seguridad Social se inici en 1997 con la firma del Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Poltica Salarial (ATSSI), entre representantes del gobierno nacional, de los patronos y de los trabajadores, en un momento en el que la concertacin social era el eje central del accionar del Estado. En este acuerdo se sentaron las bases de lo que sera la nueva estructura del sistema, con la cual se esperaba superar las limitaciones que siempre han caracterizado a la seguridad social venezolana, particularmente al seguro social, que durante los ltimos veinte aos ha visto desmejorar en forma galopante no slo sus prestaciones, sino tambin, el nmero de sus cotizantes o afiliados y por tanto, su cobertura.

Profesora de Derecho de la Seguridad Social, adscrita al Centro de Investigaciones y Estudios Laborales y Disciplinas Afines (CIELDA) de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la Universidad del Zulia. Correo-e: mefernandez5@cantv.net, mfernand92@latinmail.com

El nuevo sistema qued diseado y los instrumentos legales que haban de regularlo fueron dictados en las postrimeras del mandato presidencial de Rafael Caldera, pues ste deba comenzar a operar en enero del ao 2000, lo que no ocurri, pues se produjo el cambio de gobierno y con l se modificaron tambin las leyes que haban de regular el sistema, adems, se modific casi por completo su orientacin, si bien no al principio, ya que las reformas a las leyes de la administracin anterior no fueron significativas, si a partir del ao 2002, cuando es promulgada la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS), en la que en forma definitiva queda configurado un sistema integrado por tres pilares: uno asistencial para quienes carecen de capacidad contributiva; otro contributivo, previsional para los que estn en condiciones de aportar; y un tercero de carcter voluntario y complementario que puede ser administrado por el sector privado. Tras la promulgacin de la LOSSS y conforme a lo establecido en su texto, este sistema debe contar con una nueva institucionalidad y estructura organizativa que tendra que estar culminada y en funcionamiento en un mximo de cinco (5) aos, contados a partir del 30 de diciembre de 2002, es decir, para diciembre del ao 2007, lo que supone tambin una modificacin importante de los procesos y requisitos de acceso a los beneficios, para lo cual deben dictarse un conjunto de leyes especiales. Hasta ahora, transcurridos casi dos aos desde la vigencia de la LOSSS, estos instrumentos legales no han sido dictados y lo que es ms grave an, pareciera no existir la voluntad poltica de llevar adelante las transformaciones que supone la puesta en funcionamiento, esta vez de un verdadero sistema de seguridad social; por el contrario, el Estado ha implementado un conjunto de programas sociales, misiones, meros paliativos a la grave crisis econmica y social que padece la mayor parte de la poblacin, pero sobre todo un muy buen antdoto al veneno de la crisis poltica e institucional por la que viene atravesando Venezuela en los ltimos tiempos.

En este trabajo se hace un breve recorrido por lo que ha sido la reforma de la seguridad social venezolana, enmarcndola en el contexto de la seguridad social latinoamericana, precisando las distintas leyes que han sido dictadas, y los modelos que han sido considerados, hasta llegar al contenido en la LOSSS, indicndose adems, las condiciones mnimas necesarias para su puesta en marcha.

1. La Reforma del Sistema Venezolano de Seguridad Social en el contexto de las reformas latinoamericanas. La dcada de los ochenta fue el escenario temporal en el que se iniciaron las reformas a los sistemas latinoamericanos de seguridad social, especficamente a los seguros sociales y sus regmenes de pensiones, que desde los aos veinte se implementaron en la regin. Como se sabe, el pionero de esos cambios fue Chile (1979-1981), seguido de Per (1992), Argentina (1993), Colombia (1993), Uruguay (1995), Mxico (1995-1996) Brasil, Repblica Dominicana, Bolivia (1996), El Salvador (1996), los que implementaron reformas estructurales, adoptando modelos de privatizacin sustitutiva, selectivos o mixtos, algunos de ellos como el caso de Costa Rica (1990) y Mxico (1992), despus de haber intentado una reforma no estructural (Mesa-Lago, 1998: 86). Podra afirmarse que Venezuela entr tardamente en esta corriente de cambios, pues slo en 1997, en el marco de la implementacin de un programa de ajuste estructural de corte neoliberal, conocido como Agenda Venezuela, y tras la firma del Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Poltica Salarial (ATSSI), se plante la necesidad de realizar una transformacin profunda del sistema, concretamente del seguro social, el cual deba

desaparecer para dar paso a un sistema de seguridad social integral, aunque el mismo conservaba las caractersticas de un sistema previsional (seguro social), ms que las de un verdadero sistema de seguridad social . Realmente, el proceso de reforma comenz en 1992, cuando se dict la Ley de Reestructuracin del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), aunque hay quienes sostienen que data de 1989 cuando el Ministerio del Trabajo present un Proyecto de Ley. En todo caso, y atendiendo al conjunto de eventos que se sucedieron antes de 1997, la reforma al sistema venezolano de seguridad social puede dividirse cronolgicamente en tres perodos o etapas, que abarcan: el primero desde 1992 hasta noviembre de 1996; el segundo, desde noviembre de 1996 hasta enero de 1999; y el tercero, desde febrero de 1999 hasta el presente (Fernndez, 2002: 168). El primer perodo, se inici en 1992, cuando fue promulgada la Ley de Reestructuracin del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), en virtud de la necesidad de reorganizarlo, debido entre otras importantes razones al deterioro de su organizacin traducida en una disminucin de la calidad de los servicios y consiguiente insatisfaccin de sus beneficiarios (Fernndez, 1997: 56). Diversas Comisiones Reestructuradoras fueron nombradas y varios planes fueron elaborados sin lograr resultado alguno, pues los fondos continuaban descapitalizados, salvo el del Seguro de Paro Forzoso que debido al incumplimiento del propio IVSS en la cancelacin de las prestaciones acordadas por el Reglamento respectivo, luca un insospechado supervit. Sin embargo, las prestaciones eran insuficientes y adems llegaban con retraso de 2 y hasta 3 aos. Mltiples obstculos, polticos, econmicos y laborales impidieron que las comisiones avanzaran en la ejecucin de los planes propuestos, hasta que

finalmente, en noviembre de 1996 fue nombrada una Comisin Tripartita, nuevo intento de la Presidencia de la Repblica para buscar un consenso entre el Gobierno y los sectores sindical y empresarial, en torno a las acciones de naturaleza laboral contenidas en la Agenda Venezuela (Bernardoni, 1998: 17). Con la Comisin Tripartita, en noviembre de 1996, se inicia la segunda

etapa del proceso de reforma, la cual estuvo caracterizada por la gran importancia concedida a la consulta y a la participacin de los actores sociales (patronos, trabajadores y Estado) en la toma de decisiones. Dicha Comisin deba atender dos problemas fundamentales: la reforma al rgimen de clculo de las prestaciones sociales (antigedad), y la organizacin de un Sistema de Seguridad Social eficiente, estando integrada por el Ministro de Estado Jefe la Oficina Central de Planificacin y Coordinacin de la Presidencia de la Repblica (CORDIPLAN), el Ministro de Hacienda, y el de Industria y Comercio22, en representacin del Ejecutivo Nacional; miembros de la Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV), Confederacin General de Trabajadores (CGT), Confederacin de Sindicatos Autnomos (CODESA), obviamente en representacin de los trabajadores; y por parte del sector patronal, la Federacin de Cmaras de Industria y Comercio (FEDECAMARAS), la Confederacin Venezolana de Industrias (CONINDUSTRIA), la Federacin de Artesanos, Pequeos y Medianos Industriales de Venezuela (FEDEINDUSTRIA), el Consejo Nacional del Comercio y los Servicios (CONSECOMERCIO) y la Federacin de Agricultores (FEDEAGRO). Fue esta Comisin la que el 17 de marzo de 1997, firm el ATSSI, que sent las bases del nuevo sistema de Seguridad Social. Desde el inicio de las conversaciones, diferentes sectores apostaron por el fracaso de la Comisin, sealando entre otras razones, la falta de legitimidad de
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A partir de 1999 fueron modificados los nombres de estas carteras ministeriales, las que actualmente se denominan Ministerio de Planificacin y Desarrollo, Ministerio de Finanzas y Ministerio de la Produccin y el Comercio, respectivamente.

los representantes de los actores sociales, en especial de la CTV, la que aunque para el momento era la confederacin sindical ms numerosa, y estuvo acompaada por otras confederaciones sindicales, los vicios y partidizacin de muchos aos, as como los mecanismos de eleccin de las juntas directivas, haban debilitado enormemente su representatividad y consiguiente credibilidad, por lo que se deca que el proceso tendra lugar entre las cpulas y cogollos de siempre; asimismo, se indicaba que los interlocutores no estaban desempeando su papel adecuadamente y que adems no queran entenderse, y en caso de llegar a un acuerdo, lo aprobado por ellos difcilmente sera aprobado por la masa. Tras la firma del ATSSI, la Comisin Tripartita continu funcionando para disear todo el sistema, y su estructura legal, primero a travs de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI), y luego mediante las Leyes Especiales regulatorias de los Subsistemas de Pensiones, Salud, Paro Forzoso y Capacitacin Profesional y Vivienda y Poltica Habitacional, cuya aprobacin definitiva despus de un intenso debate parlamentario, qued en manos del Ejecutivo Nacional por intermedio de una Ley Habilitante otorgada al entonces Presidente de la Repblica, Rafael Caldera. En esta tarea la Comisin y luego el Ministerio del Trabajo, rgano a quien se encomend la labor ms ardua, contaron con el apoyo de expertos tanto nacionales como extranjeros en el rea de la Seguridad Social y muy especialmente, con la asistencia y colaboracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). El desarrollo del entramado jurdico en el que haba de soportarse el nuevo Sistema de Seguridad Social, incluyendo los reglamentos elaborados para profundizar aspectos concretos de las leyes especiales, marca el final de esta segunda etapa en el proceso de reforma, la que culmina definitivamente en

febrero de 1999, cuando asume la Presidencia de la Repblica Hugo Chvez Fras. Con la Ley Habilitante otorgada al Presidente Chvez en abril de 1999, comienza la tercera etapa de la reforma, que todava no ha concluido y que se ha caracterizado por la indefinicin y los aplazamientos, en buena medida, producto de los mltiples procesos electorales que se sucedieron entre 1999 y el ao 2000, as como la elaboracin de una nueva Constitucin, a la que deban adaptarse los instrumentos legales en materia de Seguridad Social, y obviamente, a la inestabilidad poltica que ha reinado en el pas desde el ao 2002, hasta el presente. La reforma ha sido asumida directamente por el Ejecutivo Nacional quien critic el modelo desarrollado durante la administracin Caldera, pero sin llegar a proponer modelos o sistemas alternativos, al menos hasta septiembre de 2001 (en el Anteproyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, que se transform en Ley el 30 de diciembre de 2002), y lo que es ms grave an, sin propiciar conversaciones con los actores sociales, que contribuyan a enriquecer el debate. En todo caso, es necesario dejar claro que el proceso seguido en Venezuela para reformar el Sistema de Seguridad Social durante la llamada segunda etapa (1996-1999), sin duda, la ms importante, pues en ella se adopt finalmente la decisin de modificar en profundidad el sistema, estructurndose un nuevo modelo, dista mucho del que tuvo lugar en Chile y Per, el pionero de las reformas y el segundo de los pases latinoamericanos en adoptar una de tipo estructural, respectivamente, puesto que las circunstancias polticas del momento (el gobierno de una dictadura militar y un perodo turbulento de suspensin de las garantas constitucionales tras lo que se denomin el autogolpe del presidente Alberto Fujimori), imposibilitaron cualquier

participacin o manifestacin de desacuerdo hacia el nuevo sistema, cuya transformacin fue decidida al ms alto nivel. Por todo esto, puede decirse que la participacin aunque parcial de los actores sociales venezolanos en la conformacin del nuevo sistema desde 1996 hasta 1999, se inscribe en una tendencia caracterizada por la consulta, el dilogo, la discusin y la negociacin entre los copartcipes sociales, tendencia que caracteriz el proceso de reforma de los Sistemas de Seguridad Social en Argentina, Colombia, Uruguay y Mxico, as como en Costa Rica, Honduras, Panam y Repblica Dominicana (Bonilla y Conte-Grand, 1998: 45), y que debe profundizarse en el final de sta tercera etapa del proceso.

2. Modalidades Adoptadas en Venezuela. Siguiendo la clasificacin de las reformas a los sistemas latinoamericanos de seguridad social desarrollada por Carmelo Mesa-Lago, en Venezuela desde 1997 hasta el presente, se ha planteado una reforma de tipo estructural, y bsicamente, han sido dos, los modelos propuestos (plasmados en leyes) en diferentes momentos a lo largo de este perodo de siete aos, a saber uno mixto, aunque con ciertas diferencias al aplicado en Argentina y Uruguay, y uno basado en tres pilares. 1. Modelo Mixto: en 1997, se proyect la creacin de un Sistema de

Seguridad Social integrado por seis Subsistemas: Subsistema de Pensiones, de Salud, de Paro Forzoso, de Capacitacin Profesional23, de Vivienda y de Recreacin, todos ellos de afiliacin obligatoria para los trabajadores

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Posteriormente, durante el mismo ao 1997 el Subsistema de Paro Forzoso y el de Capacitacin Profesional, se fusionaron en uno solo, el cual pas a denominarse Subsistema de Paro Forzoso y Capacitacin Profesional.

subordinados y facultativa para los independientes o cuenta propistas, financiado mediante contribuciones directas de patronos, trabajadores y Estado. Se considera mixto este diseo, toda vez que combinaba en materia de pensiones un rgimen de capitalizacin individual, base del modelo, cuyos recursos seran manejados por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP s) de carcter pblico, privado o mixto, y un rgimen solidario denominado Rgimen de Solidaridad Intergeneracional. A ambos regmenes deban cotizar obligatoriamente patronos y trabajadores, sin embargo, el Rgimen de Solidaridad Intergeneracional, que tambin recibira los aportes del Estado, no otorgaba pensiones complementarias a las otorgadas por el rgimen de capitalizacin individual, sino que entraba en accin nicamente en los casos en los que lo acumulado en la cuenta de capitalizacin individual del afiliado no fuera suficiente para garantizar la obtencin de una pensin mnima vital, lo que deslastraba al Estado de financiar pensiones mnimas vitales para aquellos que habiendo contribuido, lo acumulado en su cuenta no les permitiera obtener una. En todo caso, el Estado garantizaba pensiones mnimas asistenciales, es decir, no contributivas para aquellos que nunca hubieren cotizado y en general, para los carentes de recursos. En materia de salud, el Subsistema del mismo nombre otorgara proteccin nicamente a los contribuyentes, y estara integrado por dos regmenes, uno Solidario, de afiliacin obligatoria y otro Complementario de afiliacin voluntaria, perviviendo la asistencia social para quienes no podan afiliarse al Sistema de Seguridad Social. Las funciones de administracin y provisin de los servicios de salud, estaran separadas y podan ser adelantadas por instituciones de naturaleza pblica, privada o mixta. Concretamente, el manejo de los recursos estara en manos de las Administradoras de Fondos de Salud (AFSs). De igual forma, estaba incorporado en este Subsistema, un tercer rgimen, el de Prevencin y Riesgos en el Trabajo, dirigido a garantizar condiciones de seguridad, salud y bienestar en un medio ambiente de trabajo adecuado, as

como la implementacin de mtodos dirigidos a prevenir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, y la reparacin de los daos causados por los mismos. Este rgimen sera gestionado a travs de la Administradoras de Riesgos de Trabajo (ARTs), las que tambin podan ser de naturaleza pblica, privada o mixta. En cuanto a los restantes Subsistemas, es decir, el de Paro Forzoso y Capacitacin Profesional, y el Subsistema de Vivienda y Poltica Habitacional (conformado por el Rgimen de Ahorro Habitacional y el de los Aportes del Sector Pblico), el primero, tena por objeto ofrecer proteccin temporal al afiliado ante la prdida involuntaria del empleo, mediante prestaciones en dinero, capacitacin profesional e intermediacin laboral (Artculo 48 LOSSSI); y el segundo, estara dirigido a generar facilidades para el acceso a un vivienda digna y adecuada, estimulando y apoyando la participacin individual y comunitaria en la solucin de los problemas sociales (Artculo 53 LOSSSI); mientras que el Subsistema de Recreacin nunca lleg a desarrollarse. Como puede observarse, se trat de una variacin del modelo mixto que se ha implementado en pases como Argentina y Uruguay, en los que se combina un rgimen solidario y uno de capitalizacin individual, a los que debe cotizarse de manera obligatoria, proveyendo ambos pensiones. Con el inicio del gobierno, de Hugo Chvez, el proceso se transicin al nuevo sistema, que deba desarrollarse durante todo 1999, se paraliz, y a travs de una Ley Habilitante del 26.04.99, se autoriz al Presidente de la Repblica para reformar todas las leyes en materia de Seguridad Social, con el objeto de incluir mecanismos ms idneos de proteccin a los diferentes sectores sociales, garantizar la vigilancia y supervisin por parte del Estado de los diferentes fondos y tomar en consideracin la incidencia econmica financiera (Art. 1 Ley Habilitante).

En consecuencia, fueron modificadas la LOSSSI, y los Decretos-Leyes de los Subsistemas de Vivienda y Poltica Habitacional y el de Paro Forzoso y Capacitacin Profesional, cuya denominacin cambi a Sistema de Paro Forzoso y Capacitacin Laboral, mientras que los Decretos de los Subsistemas de Salud y Pensiones slo vieron modificada su vigencia, la cual qued diferida para el 01.01.2001 (Fernndez, 2001: 376). Despus de la primera reforma a la LOSSSI y a los Decretos Leyes ocurrida en Octubre de 1999, en el ao 2000 se plante la sustitucin de la primera por la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, elaborndose en este sentido varios Anteproyectos, entre ellos, uno presentado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social, a partir del cual se desarrollaron los Anteproyectos de Ley de los Subsistemas de Pensiones, Salud, Empleo y Desarrollo Laboral y Riesgos Laborales que durante el 2001 fueron discutidos, aunque sin llegar a su aprobacin, y sin que fueran eliminados los fondos privados de pensiones, tan duramente criticados por el gobierno y lo que se supona constituira el punto central de la reforma a dichas leyes, tanto por el ataque de que haban sido objeto, como por la decisin de mantener el IVSS y reconvertirlo. Paralelamente aparecieron nuevos Anteproyectos de Ley Orgnica de Seguridad Social, el ltimo de ellos, fue presentado el 24.09.2001 y aprobado en primera discusin por la Asamblea Nacional el 20 de noviembre del mismo ao, contentivo de cambios sustanciales tanto al modelo Caldera como a los planteados desde el inicio del gobierno chavista. 2. Modelo de Tres Pilares: El 30 de diciembre de 2002 fue promulgada la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS), en la que se plantea la creacin de un sistema de seguridad social pblico, universal, financiado mediante contribuciones directas e indirectas, acorde a lo previsto en el artculo 86 de la Constitucin vigente.

El mismo estar conformado por tres Sistemas Prestacionales, a saber: Sistema Prestacional de Salud, que ser gestionado por el Rgimen Prestacional de Salud; Sistema Prestacional de Previsin Social, que agrupar al Rgimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categoras de Personas, Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, Rgimen Prestacional de Empleo y Rgimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo; y el Sistema Prestacional de Vivienda y Hbitat, integrado por el Rgimen Prestacional del mismo nombre. La LOSSS slo esboza las caractersticas generales de cada uno de estos Sistemas y Regmenes, sin embargo, es evidente que se trata de un sistema de tres pilares, el primero no contributivo, asistencial, financiado por el Fisco Nacional, para el comn de la poblacin, que comprende la proteccin de la salud, a travs del Rgimen Prestacional de Salud, que atender tanto a quienes cotizan como a quienes carecen de capacidad contributiva y el Rgimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y otras Categoras de Personas, mediante el cual se suministrar proteccin, concretamente pensiones no contributivas a ancianos y discapacitados, as como ayudas familiares a quienes no contribuyan. El segundo pilar, de carcter contributivo, previsional, de financiamiento tripartito bajo un rgimen de prima media general uniforme, integrado por el Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, que otorgar pensiones de vejez, invalidez, incapacidad parcial, sobrevivientes, as como indemnizaciones diarias por incapacidad temporal a quienes coticen al sistema, y los Regmenes Prestacionales de Empleo y Seguridad y Salud en el Trabajo, dirigidos igualmente a los cotizantes que hayan perdido el empleo involuntariamente, o se encuentren en situacin de desempleo, as como a los trabajadores que hayan sido vctimas de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, correspondiendo tambin al ltimo de los Regmenes mencionados la creacin de un ambiente de trabajo seguro y saludable.

Finalmente, un tercer pilar, de carcter complementario y voluntario, financiado exclusivamente a travs de las cotizaciones de los trabajadores, cuya gestin puede estar en manos del sector privado, pblico o mixto, regulado por el Estado y mediante el cual se pretende complementar las prestaciones, concretamente pensiones de vejez que otorgar el Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, obviamente para aquellas personas que dispongan de suficientes recursos econmicos (Artculo 65 LOSSS). Para el funcionamiento de este sistema, adems, de los Sistemas y Regmenes Prestacionales que contarn con una alguna estructura burocrtica, aunque sea mnima, deber crearse el Instituto Nacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, el Instituto Nacional de Empleo, el Banco Nacional de Vivienda y Hbitat, la Tesorera de la Seguridad Social y la Superintendencia de la Seguridad Social, sta ltima sin mucha utilidad toda vez que su presencia se justificara si la administracin del sistema estuviere en manos del sector privado, y fuese necesario ejercer la supervisin del mismo, a travs de un organismo especializado, distinto a los que tradicionalmente cumplen esa funcin como sera la Contralora de la Repblica. Todas estas instituciones convivirn adems, con otros organismos ya existentes como el Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laborales, el Instituto Nacional de Geriatra y Gerontologa (INAGER) y el Instituto Nacional de Capacitacin y Recreacin de los Trabajadores (INCRET). La LOSSS no precisa los fondos que habrn de constituirse, slo indica que los Regmenes Prestacionales crearn uno o varios fondos para garantizar su funcionamiento, los cuales carecern de personalidad jurdica y por lo tanto, tampoco dispondrn de estructuras organizativas burocrticas (Artculo 107). Al

menos sern seis, teniendo en cuenta los Regmenes Prestacionales establecidos en la ley.

3. Caracterizacin del Modelo Previsto en la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS). 1. Con la LOSSS se pone fin a la discusin sobre la capitalizacin individual en Venezuela, pues se descarta por completo la posibilidad de implementar este rgimen para el financiamiento de las pensiones, como fue dispuesto en las leyes dictadas durante la administracin Caldera, retornndose a un modelo solidario, integrado por tres pilares, uniforme, al menos para pensiones. 2. El Sistema diseado es complejo, difcil de implementar y manejar, dado el gran nmero de instituciones que deben funcionar a la par, es decir, de manera coordinada, pues las limitaciones de una, sus deficiencias y retrasos afectarn directamente a las restantes, de ah que su actuacin deber ser engranada, casi sincronizada para dar respuestas a la poblacin. 3. Toda la administracin del Sistema estar a cargo del Estado, sin que participe el sector privado, salvo la posibilidad de celebrar convenios con ste sector, para la recaudacin e inversin de los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social, sin que ello implique transferencia de la propiedad de dichos recursos o su administracin, pues tales convenios slo estarn dirigidos al asesoramiento de las operaciones financieras y sobre la cartera de inversiones con la finalidad de alcanzar ptimos rendimientos del mercado monetario y de capitales tanto domsticos como externos, para acrecentar los fondos en beneficio de la poblacin afiliada (Artculo 11 LOSSS). con un rgimen financiero de prima

De igual forma, est prevista la creacin de planes complementarios de pensiones de vejez que pueden ser administrados por el sector pblico, privado o mixto (Artculo 65 LOSSS). Ciertamente, la administracin privada puede no ser garanta de pulcritud y exige mayor vigilancia por parte de las autoridades, pero no es menos cierto que podra contribuir a agilizar ciertos procesos y facilitar el acceso a las prestaciones por parte de los sujetos. Adems, el que la administracin se encuentre totalmente en manos del Estado, no es condicin sine quanon para considerar a la Seguridad Social como servicio pblico y tampoco constituye garanta de eficiencia en el uso de los recursos (Fernndez, 2003: 244). 4. Como en las Leyes y Proyectos de Leyes anteriores, no est previsto el corte de edades, de manera que todos los cotizantes a la vigencia de la LOSSS, necesariamente pasan al nuevo sistema sin que se tomen en consideracin el nmero de cotizaciones que tienen acreditadas, su edad, los aos de servicio, ni lo prximos que puedan estar o no a recibir la jubilacin o pensin de vejez. 5. No est claro cual ser el destino de los regmenes de jubilaciones y pensiones en el sector pblico, pues de la lectura de la LOSSS, concretamente, de su Artculo 121 se entiende que estos regmenes continuarn funcionando, y el Artculo 123, prev la posibilidad de que los regmenes especiales anteriores a la LOSSS puedan transformarse en Regmenes Voluntarios, pero financiados nica y exclusivamente por parte de los afiliados, lo que es contrario o rie con lo dispuesto en el Artculo 139, que ordena realizar un censo de jubilados y pensionados en el sector pblico con el objeto de llevar el control anual del gasto y limitar la inclusin de nuevos beneficiarios, lo que hace suponer que estos regmenes deben cerrarse y que slo podrn mantenerse si se transforman en complementarios de acuerdo al Artculo 123.

6. Se trata de un modelo muy costoso para el Estado quien se encargar de su gestin (burocracia, infraestructura, etc.), tendr que realizar aportes para su funcionamiento (pilar contributivo), financiar las prestaciones no contributivas, cada vez ms demandas ante el desempleo y el deterioro general de las condiciones de vida de la poblacin, y otorgar subsidios, tal y como est previsto para vivienda y a las cotizaciones de los trabajadores independientes; al tiempo, que debe cancelar pensiones a aquellos que las obtuvieron bajo el esquema anterior del seguro social.

4. Estado Actual y Condicionantes del Proceso De acuerdo con la LOSSS, la transicin al nuevo Sistema de Seguridad Social debe tener lugar en un plazo no mayor de cinco aos contados a partir del 30 de diciembre de 2002, fecha de su promulgacin, y para ello el Ejecutivo Nacional debi elaborar un Plan de Implantacin de la Nueva Institucionalidad en los seis meses siguientes a la fecha antes indicada (Artculos 117 y 118). El mencionado Plan no ha sido presentado y aunque han transcurrido casi dos aos desde la entrada en vigencia de la LOSSS, tampoco han sido dictadas las leyes que habrn de regular los Sistemas y Regmenes Prestacionales. En este sentido, la labor legislativa, hasta ahora, se ha limitado a la introduccin de los siguientes Proyectos de Ley ante la Asamblea Nacional: b) Proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, presentado el 17.06.2003, por varios diputados de la oposicin, entre ellos del partido Accin Democrtica.

c)

Proyecto de Ley del Sistema Prestacional de Vivienda y Hbitat, del 04.11.2003, presentado por Elas Mata, Enrique Mrquez y Angel Emiro Vera.

d)

Proyecto de Ley del Rgimen Prestacional de Empleo, presentado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral el 18.11.2003, aprobado en primera discusin el 22.01.2004.

e)

Proyecto de Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat, presentado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral el 20.01.2004, aprobado en primera discusin en la misma fecha.

f)

Proyecto de Ley del Rgimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categoras de Personas, aprobado en primera discusin el 01.06.2004. presentado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral el 20.05.2004,

g)

Proyecto de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), presentado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral el 22.06.2004, aprobado en primera discusin el 29.06.200424.

h)

Ms recientemente, fue aprobado por la Subcomisin de Salud el Anteproyecto de Ley del Sistema Nacional de Salud, elaborado por diputados del partido oficialista, Movimiento Quinta Repblica (MVR), el cual fue remitido a la Comisin de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional.

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La reforma de la LOPCYMAT se encuentra ordenada en el Artculo 146 de la LOSSS, segn el cual, la misma deba concretarse en un plazo no mayor de seis (6) meses contados a partir del 30.12.2002, fecha de promulgacin de la LOSSS.

No obstante, este Anteproyecto fue aprobado con el voto salvado del presidente de la mencionada Comisin, perteneciente a la oposicin, concretamente al partido Accin Democrtica, por considerar que el mismo no garantiza el Derecho a la Salud contemplado en la Constitucin Nacional como un sistema universal, participativo y descentralizado, indicando que por el contrario, se trata de un instrumento eminentemente asistencialista y medicalizado, lo cual significa un retroceso en las discusiones que se venan realizando en la Subcomisin, as como las tendencias mundiales para la construccin del sistema de salud (http://www.asambleanacional.gov.ve, fecha de la consulta: 05.11.2004). En cuanto a los condicionantes del proceso de reforma, estos no son otros que la crisis poltica en que se encuentra sumido el pas y por supuesto, la crisis econmica. Durante estos ltimos dos aos la vida nacional ha estado signada por la diatriba y los enfrentamientos polticos, con su carga de ingobernabilidad, lo que ha hecho que la discusin respecto al destino de la seguridad social venezolana se haya diluido y pasado inadvertida, sobre todo, ante el inters del gobierno nacional de que se discutan otras leyes de mayor importancia para consolidar el control poltico de todas las instituciones y sectores del pas. A la inestabilidad poltica, se suma la crisis econmica, pues a pesar de los elevados precios del petrleo25, los indicadores macroeconmicos muestran un retroceso en lo que a empleo, control de la inflacin, aumento del consumo, y disminucin de la pobreza se refiere.

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El precio promedio de la cesta petrolera venezolana en 2001 alcanz los 20,21 US$ por barril, en 2002, 21,95 US$, en 2003, 25,75 US$, y en lo que ha transcurrido de 2004, 32,58 US$. Sin embargo, para el 19.08.2004, el precio del crudo venezolano se ubic en 39,52 US$ por barril (http://www.gobiernoenlinea.ve, fecha de la consulta: 30.08.2004), y a finales del mes de septiembre lleg 41,61 US$ (Panorama, 02.10.2004: 2-1).

En efecto, aunque las cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadstica (INE), muestran que en los ltimos cinco aos se ha controlado la inflacin, ha disminuido la pobreza y el desempleo, aunque ste ltimo ha aumentado respecto a 1998, pero sin superar el 14%, datos manejados por otras instituciones, particularmente por el Centro de Documentacin y Anlisis de los Trabajadores (CENDA) evidencian todo lo contrario. El INE en su ltimo Informe de la Situacin en la Fuerza de Trabajo en Venezuela correspondiente al segundo semestre de 2003, sostiene que la tasa de actividad alcanz el valor ms alto de los ltimos seis aos al ubicarse en 69,5% (12.008.719 activos). Se observa una variacin de 0,5 puntos (215.250 activos) en relacin con el primer semestre del mismo ao (69%: 11.793.469 activos) y de 0,3 puntos (334.804 activos) en comparacin con el segundo semestre del 2002 (69,2%). Al analizar la estructura de la poblacin activa, resalta el incremento de 469.031 ocupados y la disminucin de 253.781 desocupados entre el primero y el segundo semestre del ao 2003 (http://www.ine.gov.ve, fecha de la consulta: 26.08.2004). Sin embargo, de acuerdo a datos del CENDA, el desempleo para mayo de 2004 alcanzaba el 22,2% en contraposicin al 11% existente en 1998, cuando Hugo Chvez asumi el poder (Rojas, 2004: 5). Actualmente, el nico sector que genera empleo es el informal, conformado por empresas con menos de cinco personas (incluido el patrono), servicio domstico, trabajadores por cuenta propia no profesionales (tales como vendedores, artesanos, conductores, pintores, carpinteros, buhoneros, ayudantes familiares no remunerados que trabajan 15 horas o ms a la semana), concentrando a cerca del 53% de la PEA26; mientras que las empresas
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Segn estadsticas del INE, en el segundo trimestre del ao 2003, el sector informal concentr 5.096.604 personas ocupadas (52,8%), constatndose un aumento de 0,7% expresado en 194.420 personas ocupadas adicionales, respecto al primer trimestre del mismo ao, en el que la cifra de ocupados alcanz 4.902.184 ocupados (52,1%), quienes en su mayora son trabajadores por cuenta propia no profesionales. De igual modo, hubo un ascenso del 2,2% (212.457 trabajadores) con respecto al segundo trimestre de 2002 (http://www.ine.gov.ve, fecha de la consulta 26.08.2004).

que se encuentran laborando en la mayora de los casos al 50% de su capacidad, se han visto limitadas para reducir su plantilla debido a la inamovilidad laboral existente desde mayo de 2002, la cual se ha mantenido hasta el presente. En cuanto a la cada del consumo y el aumento de la pobreza, debe indicarse que a pesar de los aumentos de salario mnimo, ambos son indetenibles. Ciertamente, a partir del 01.05.2004 se increment el salario mnimo en 30%, fraccionado en dos partes, es decir, 20% desde la fecha indicada y el restante 10% desde el 01.08.2004. Adems, se establecieron diferentes salarios mnimos en atencin al tamao de las empresas y al nmero de trabajadores y para el caso de los aprendices, pero estos aumentos slo benefician a cerca del 20% de la fuerza de trabajo que est empleada formalmente y que en efecto recibe salario mnimo, lo que equivale a 2.400.000 personas aproximadamente. Adems, hay que tener en cuenta que el salario real se ha depreciado en ms de un 40%, debido al incremento en la cotizacin del dlar, al punto que actualmente, quien percibe un (1) salario mnimo recibe menos dinero que quien cobraba de igual forma, un (1) salario mnimo en el ao 2001, y con este ingreso, actualmente apenas puede adquirir el 60% de la Canasta Alimentaria. Asimismo, de acuerdo con el CENDA, 57,5% de los hogares venezolanos tiene dificultades para acceder a la Canasta Alimentaria y slo 6,7% de los hogares puede adquirir la Canasta Bsica (Rojas, 2004: 5). Adems, 30,5% tiene necesidades bsicas insatisfechas, 15% de hogares pobres extremos tienen todos sus integrantes desempleados, 28% hace menos de tres comidas al da y 71% ha reducido su consumo de alimentos, lo que ha hecho que se incremente la desnutricin, que est afectando al 30% de los hogares ubicados en el estrato V o E, de manera que 50% de los nios lactantes (hasta los dos aos de edad), sufren de hambre oculta, es decir, deficiencia de micronutrientes,

mientras que entre los nios en edad preescolar (de tres a seis aos) de los estratos ms bajos, el hambre oculta afecta a 30% del grupo, y la desnutricin grave se ubica en 14,5% (Barreiro, 2004: 2). Ante estas realidades, la respuesta del gobierno nacional, lejos de culminar el diseo del nuevo Sistema de Seguridad Social, sobre todo para aprovechar los elevados precios del petrleo, ha sido la implementacin desde mediados del ao 2003, de un conjunto de Programas Sociales bajo la denominacin de Misiones Sociales27 la mayora de las cuales, oficialmente, est dirigida a sustituir la situacin de pobreza y de exclusin social por un nivel y calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la democratizacin de la educacin, la reivindicacin, la promocin y la justicia sociales, saldando la enorme deuda social acumulada por el Estado durante los ltimos cuarenta aos de democracia (desde 1958 hasta 1998). Sin embargo, es evidente que se trata de medidas de carcter coyuntural, con fines netamente populistas, pues estos programas, bsicamente estn dirigidos a atender a los amplios sectores de la poblacin que se encuentran desempleados y en situacin de pobreza extrema, y como se dijo, comenzaron a implementarse en la segunda mitad de 2003, tras cuatro aos de haberse iniciado el gobierno de Hugo Chvez, cuando aumentaron las posibilidades de un referndum revocatorio presidencial, que efectivamente se llev a cabo el 15 de agosto del presente ao, y tambin de cara a las elecciones regionales y locales. Dichas Misiones son las siguientes: 1. Misiones Robinson I y Robinson II: la primera estuvo dirigida a alfabetizar a ms de un milln de personas28; y la segunda, est orientada a la formacin
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Para denominar la mayora de estas Misiones se han utilizado los nombres de prceres de la independencia nacional e incluso americana, as como los de ciertos caudillos menos reconocidos por la historia, con la intencin de exaltar los valores patrios y destacar las luchas de nuestro pueblo por la independencia, la soberana y la autodeterminacin (http://www.misionribas.gov.ve, fecha de la consulta: 20.07.2004). 28 Segn datos del Instituto de Cooperacin Educativa (INCE), organismo encargado de llevar adelante este Programa, tras un ao de funcionamiento, se ha logrado alfabetizar a 1.250.000

educativa en la primera y segunda etapa de la escuela bsica en adultos (desde 1ero. al 6to. grado) (http://www.misionrobinson.gov.ve, fecha de la consulta: 20.08.2004). 2. Misin Ribas: atiende a aquellas personas de escasos recursos que no han logrado completar los estudios de bachillerato o educacin media. El programa como tal incluye tanto la formacin como el otorgamiento de becas (http://www.misionribas.gov.ve, fecha de la consulta: 20.07.2004). 3. Misin Sucre: oficialmente denominada Plan Extraordinario Mariscal Antonio Jos de Sucre, tiene por objeto garantizar el acceso a la educacin universitaria a todos los bachilleres sin cupo y transformar la condicin de excluidos del subsistema de educacin superior (http://www.misionsucre.gov.ve, fecha de la consulta: 21.07.2004). 4. Misin Vuelvan Caras: dirigida a transformar el modelo econmico en un modelo real de economa social, incorporando a los ciudadanos, particularmente a los sectores excluidos en el desarrollo endgeno y sustentable, formndolos integralmente. Su poblacin objetivo son los beneficiarios de las Misiones Robinson I y II, Ribas, Sucre, Miranda, Barrio Adentro, as como todos aquellos que se encuentran en situacin de desempleo y excluidos del desarrollo econmico. 5. Misin Piar: enfocada hacia las comunidades mineras del Estado Bolvar para lograr el desarrollo sustentable de la pequea minera, buscando adems el aprovechamiento racional y organizado de los recursos existentes en el rea. 6. Misin Barrio Adentro: promueve el desarrollo de la salud, educacin, cultura y deporte en las comunidades ms necesitadas del pas, mediante el otorgamiento de asistencia mdica primaria y ciertos medicamentos, a cargo de mdicos cubanos (13.000), y profesionales de la salud venezolanos (29
personas (http://www.misionrobinson.gov.ve, fecha de la consulta: 20.08.2004).

mdicos, 500 odontlogos y 2500 enfermeras, aproximadamente hasta agosto de 2004), atendiendo a ms de 17 millones de personas (http://www.misinbarrioadentro.gov.ve, fecha de la consulta 12.08.2004). 7. Misin Mercal: su objetivo es efectuar el mercadeo y comercializacin permanente, al mayor y detal de productos alimenticios y otros productos de primera necesidad, manteniendo la calidad, bajos precios y fcil acceso () incorporando al grupo familiar, a las pequeas empresas y a las cooperativas organizadas, mediante puntos de comercio fijos y mviles (http://www.misionmercal.gov.ve, fecha de la consulta 30.08.2004). 8. Plan Zamora: consiste en la adjudicacin de tierras agrcolas a los campesinos, as como el otorgamiento de crditos y maquinarias, y el suministro de capacitacin, asistencia tcnica y obras de infraestructura, transformando las tierras en unidades econmicas productivas integradas a las polticas agroalimentarias adelantadas por el ejecutivo nacional (http://www.inti.gov.ve, fecha de la consulta: 30.08.2004). 9. Misin Guaicaipuro: pretende atender a las treinta y tres etnias

autctonas que viven en el pas, representadas por ms de quinientos mil indgenas distribuidos en 2295 comunidades con organizacin social, poltica y econmica, idiomas, usos y costumbres diferentes (http://www.misionguaicaipuro.gov.ve, fecha de la consulta 25.08.2004). 10. Misin Miranda: est dirigida a los reservitas militares y consiste en la entrega mensual de un salario mnimo, as como adiestramiento para la formacin de cooperativas y la oportunidad de solicitar microcrditos (http://www.foronacional.gov.ve, fecha de la consulta: 25.08.2004). 11. Misin Identidad, supone el otorgamiento de documentos de

identificacin, Cdulas de Identidad a la poblacin, de manera expedita y

directamente en las comunidades, tanto urbanas como rurales, en oficinas mviles o instaladas de manera temporal y distintas a las sedes de la Direccin Nacional de Identificacin y Extranjera, dependiente del Ministerio del Interior y Justicia. 12. Misin Vivienda, a travs de esta Misin, se pretende construir 60.000 unidades en un plazo de dos aos, utilizando recursos provenientes de la industria petrolera, con los cuales se culminarn los desarrollos habitacionales ya iniciados y se proceder a nuevas construcciones (http://eluniversal.com, fecha de la consulta: 26.08.2004). Como puede observarse, estos programas no son otra cosa que subsidios directos (que en ningn caso pueden considerarse inversin social y menos an inversin reproductiva), aunque no est expresamente establecido as en los decretos y diferentes instrumentos de creacin de los mismos. Ciertamente, la capacitacin, la educacin, constituyen mecanismos para superar la exclusin, mejorar la calidad de vida y lograr movilidad social (como ocurri en el pas durante ms de tres dcadas), sin embargo, esto parece imposible si no se cuenta con fuentes de empleo para colocar a estar personas que se estn preparando, si no se crean condiciones de seguridad jurdica y econmica que faciliten y promuevan las inversiones y con ellas el crecimiento sostenible. Asimismo, se trata de programas de naturaleza rentista, prueba de ello, es que aunque las fuentes de financiamiento de estas Misiones son diversas, pues parte de los recursos proviene del Fondo Unico Social (FUS), de los presupuestos asignados a rganos del Estado (Ministerios), as como a diferentes organismos pblicos, en la actualidad el grueso de los dineros para garantizar su funcionamiento, es suministrado por Petrleos de Venezuela (PDVSA), que est aportando durante el 2004 el 30% de su presupuesto de

inversin equivalente a 5.000 millones de dlares, y adicionalmente, la mitad de los ingresos petroleros excedentarios, con los cuales se conform el Fondo Especial Petrolero29, ante el incremento sostenido de los precios del petrleo, producto entre otras razones de la crisis de Irak, los problemas que confronta la industria petrolera rusa y la misma inestabilidad poltica venezolana.

Consideraciones Finales Sin duda alguna no existe voluntad poltica para llevar adelante los cambios necesarios al sistema de seguridad social venezolano, pues el gobierno se encuentra orientado a atender la coyuntura tanto poltica como econmica, sin sentar las bases para el crecimiento econmico sostenido y la generacin de empleo, fundamentales para el funcionamiento de todo Sistema de Seguridad Social. Los programas sociales han servido como paliativo a la difcil situacin econmica que vive la mayor parte de la poblacin venezolana, distrayendo la atencin de las verdaderas soluciones a los problemas que afectan a la nacin. Ciertamente, el modelo diseado en la LOSSS, tal y como est previsto, es disperso, costoso y en general, difcil de implementar, dada la multiplicidad de instituciones y organismos que deben funcionar a la par, adems, y aunque pretende ser universal, es poco probable que logre ampliar su cobertura ms all de la poblacin que actualmente atiende el seguro social (IVSS), de aproximadamente ocho millones de personas, entre cotizantes y beneficiarios,
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Este Fondo se conform en mayo del presente ao y su creacin fue objeto de numerosas crticas pues se trata de recursos que no ingresan al Banco Central de Venezuela (escapando a sus controles), sino que por el contrario, son dineros que el poder ejecutivo inyecta directamente al mercado, lo que en opinin de muchos economistas ha contribuido a bajar el precio del dlar paralelo o negro, pero al mismo tiempo al dar lugar a mayor liquidez, puede conducir a mayor inflacin y como se sabe, Venezuela exhibe la ms alta de Amrica Latina, 22,3% (inflacin anualizada) a junio de 2004 (Barreiro, http://www.eluniversal.com, fecha de la consulta: 26.08.2004). En todo caso, est previsto que durante los meses de septiembre a diciembre de 2004, se inviertan 100 millones provenientes de este Fondo en el fortalecimiento de las Misiones (Panorama, domingo 29.08.2004: 2-4).

sin embargo, no se trata de un modelo equivocado, por el contrario, la existencia de tres pilares resulta adecuada y tampoco se aleja mucho de lo que hasta ahora ha sido el Sistema Venezolano de Seguridad Social, conformado por dos instrumentos bsicos, los seguros sociales y la asistencia social. El problema realmente radica en la institucionalidad que se encargar de su gestin, que no slo supondr mayor burocracia y con ella mayor gasto, sino tambin mayores dificultades para acceder a los beneficios, al tiempo que tal y como est planteado, el Presidente de la Repblica, y no el gobierno nacional, sera su rector y quien tomar las decisiones finales, lo que a todas luces resulta inconveniente, por no decir, absurdo. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ASAMBLEA NACIONAL. Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Gaceta Oficial No. 37.600. Caracas, 30 de diciembre de 2002. BARREIRO, Raquel. Se Desborda la Desnutricin. En: El Nacional. Caracas. Domingo 30.05.2004. Pp. 5. BARREIRO, Raquel. Venezuela con la Inflacin Ms Alta de Amrica. En: http://www.eluniversal.com. 26.08.2004. Fecha de la consulta: 26.08.2004. Barrio Adentro: Revolucin en la Salud. En: http://www.msds.gov.ve. Fecha de la Consulta: 25.08.2004. BERNARDONI DE GOVEA, Mara. Presentacin. En: VILLASMIL PRIETO, Humberto y CARBALLO MENA, Csar (eds.). Tripartismo y Derecho del Trabajo. La Reforma Laboral de 1997. Caracas. Universidad Catlica Andrs Bello. 1998. Pp. 245. BONILLA GARCIA, A. y CONTE-GRAND, A. H. Las Reformas de los Regmenes de Pensiones en Amrica Latina: Crnica y Reflexiones. En: Pensiones en Amrica Latina. Dos Dcadas de Reforma. BONILLA GARCIA, A. y CONTE-GRAND, A. H. (Compiladores). Ginebra. Oficina Internacional del Trabajo. 1998. Pp. 39-76. CONGRESO DE LA REPUBLICA DE VENEZUELA. Ley Orgnica que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Medidas Extraordinarias en Materia Econmica y Financiera requeridas por el Inters Pblico. Gaceta Oficial No. 36.687. Caracas, 26 de Abril de 1999.

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