Politici publice și

administraţie publică
 Cristian Pîrvulescu

POLITICI
ȘI
INSTITUŢII POLITICE

EDITURA TREI
 Editori
MARIUS CHIVU CUPRINS
SILVIU DRAGOMIR
VASILE DEM. ZAMFIRESCU
INTRODUCERE.......................................................................................7
CAPITOLUL I. POLITICA: DIMENSIUNI ȘI
Coperta: SEMNIFICAŢII ALE CONCEPTULUI.................................................10
Cristian Claudiu Coban 1.1 Emergenţa politicului ca domeniu autonom ...............................10
1.2 Raportul politic–politică...............................................................15
1.3 Politică și putere...........................................................................19
Redactor: 1.4 Politica și statul ............................................................................23
Daniela A. Luca 1.5 Apolitismul — iluzie sau strategie ..............................................27
1.6 Cetăţenia — formă a conștientizării dimensiunii politice .........28
1.7 Public sau privat — o redimensionare a politicii........................30
Tehnoredactarea computerizată:
Cristian Claudiu Coban CAPITOLUL II. STATUL–CADRUL INSTITUŢIONAL
AL POLITICII.........................................................................................33
2.1 Instituţionalizarea puterii ...........................................................33
2.2 Autoritate și politică.....................................................................37
2.3. Formarea statelor moderne..........................................................40
2.4 Funcţiile și organizarea statului .................................................44
2.5 Separaţia și echilibrul puterilor ..................................................47
2.6 Statul de drept..............................................................................50
2.7 Stat și societate civilă...................................................................54
2.8 Regim politic și tip de administraţie ...........................................55

Lucrare apărută cu sprijinul CAPITOLUL III. INSTITUŢII POLITICE ȘI GUVERNARE..............64

Comisiei Europene 3.1 Sistemul instituţional românesc..................................................64
Programul Tempus 3.2 Guvernul între parlament și Președenţie ...................................65
3.3 Alcătuirea și modul de funcţionare a Guvernului ......................67
3.4 Raportul dintre Guvern și Președenţie .......................................69
3.5 Raporturile Guvernului cu Parlamentul.....................................71
3.6 Tipologii ale regimurilor politice din
Europa Centrală după 1980.........................................................74
CAPITOLUL IV. CADRUL SOCIO-POLITIC AL
VIEŢII INSTITUŢIONALE ...................................................................81
4.1 Sisteme de selecţie și recrutare a personalului politic.
Sisteme electorale.........................................................................81
4.2 Locul și rolul partidelor în democraţie. Cazul românesc............85
© Editura Trei, 2000 4.3 Cultura politică — un instrument teoretic pentru estimarea
adaptării la schimbare a societăţii românești. .........................103
BIBLIOGRAFIE ...................................................................................113
ISBN 973-9419-55-0
 INTRODUCERE

Emergenţa statului în sensul modern al conceptului, în zorii epocii

moderne, în contextul procesului de tranziţie de la etapa medievală spre
cea modernă de organizare a puterii politice a fost urmată de o continuă
extindere a structurilor și prerogativelor sale. Asumându-și tot mai
multe funcţii sociale, economice sau culturale, statul a construit o formă
de monopol birocratic care revendica, în noile condiţii politice ce au ur-
mat dublei revoluţii — naţionale și industriale — atribuţii de regle-
mentare a noilor dimensiuni atașate arsenalului său tradiţional. Mo-
mentul de apogeu al extinderii acestor prerogative a fost reprezentat de
apariţia, anticipată încă din anii ’30 ai secolului al XX-lea și atingând
maxima dezvoltare după al doilea război mondial, statului social. Tre-
cerea de la statul paznic de noapte la walfare state a fost un proces ce a
reflectat schimbările profunde pe care le-a cunoscut societatea industri-
ală, în special în varianta sa occidentală.
Această transformare a realităţii statului a provocat o schimbare a
abordărilor teoretice care au evoluat de la raţionalismul hegelian sau
weberian, ca să nu mai vorbim de perspectiva marxistă a statului ca in-
strument de clasă, la o perspectivă acţională.1 Din această perspectivă
însăși noţiunea de politică va suferi revizuiri; sensul originar al concep-
tului, depreciat de folosirea sa abuzivă și de limitarea sa la jocul solitar
al statului, fiind restabilit și adaptat la exigenţele guvernării. Noua
tendinţă în analiza acţiunii publice depășește contururile investigării
clasice a rolului, locului și legitimităţii statului dezvoltând, fără a negli-
ja problematica tradiţională amintită, o viziune în care resorturile di-
verselor tipuri de intervenţie etatică sunt examinate pentru a identifica
specificitatea și dinamica relaţiilor dintre sectorul public și privat. Sunt
relevate astfel modalităţile în care acţiunea publică se adaptează la
geometria variabilă a raporturilor dintre stat și societate.
Legându-și începuturile de cele ale analizei politice americane, politi-
cile publice au profitat de transformarea teoretică a domeniului pentru
a-și delimita sfera de cercetare în cadrul știinţei politice. Dacă până în
anii ’70 analiza statului a fost dominată de instrumentele de tip insti-
tuţional sau administrativ, noi metode au fost acomodate aceluiași obiec-

1 Pierre Muller, Yves Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris,

Montchrestien, 1998, p. 9.
8 Cristian Pîrvulescu
tiv utilizând ca fundament tendinţele teoretice pe care știinţa politică și
sociologia le-au privilegiat în cercetarea acelor aspecte ce sunt astăzi de-
semnate sub eticheta de politici publice. Politicile publice sunt constant
asociate exerciţiului puterii, iar aceasta trebuie să fie examinată dintr-o
perspectivă care să urmărească cât mai exact procesele de reglementare
pe care fenomenul puterii le produce, ca și transformările pe care, în in-
teracţiune cu alte sisteme, sistemul politic le cunoaște. Procesele de re-
glementare sunt rezultatul acţiunii actorilor politici — demnitarii și par-
tidele pe care le reprezintă, agenţii administrative, grupurile de interese
și, nu în ultimul rând, populaţia — a căror influenţă asupra mijloacelor
puterii intervine determinant asupra elaborări și implementării politi-
cilor publice. Dacă o politică publică este produsul activităţii unei au-
torităţi investite cu putere publică și legitimitate guvernamentală,
atunci investigaţia va trebui să trateze conţinutul activităţii publice,
programele de măsuri și deciziile pe care le incumbă, publicul vizat și
efectele politicilor publice.
O politică publică nu este în exclusivitate rezultatul acţiunii guver-
namentale. Ea este elaborată cu sprijinul unui număr mult mai mare de
actori ce intervin în proces și constă, în egală măsură, în acţiuni sau
non-acţiuni (poate părea paradoxal dar a nu lua în seamă o problemă,
este tot o politică publică).
Toate colectivităţile organizate produc o anumită politică publică.
Câtă vreme sunt identificate problemele și sunt căutate soluţii pentru
rezolvarea acestora, procesul de elaborare a politicilor publice este in-
augurat. Politicile publice desemnează acest proces sistematic de regle-
mentare și rezolvare a situaţiilor problematice în cadrul unei colecti-
vităţi. Dintre diferitele colectivităţi, cele etatice atrag în primul rând
atenţia datorită specificului instituţiilor pe care le implică (politici re-
glementative, distributive, redistributive sau constitutive). Dar politicile
publice pot fi identificate și la alte nivele — colectivităţi locale, univer-
sităţi, spitale, sindicate sau întreprinderi — luând forma unor politici
specifice; politicile de organizare și reorganizare, politicile salariale sau
cele privind producţia de bunuri și servicii, constituie modalităţi de re-
zolvare sau generare de probleme. Doar problemele ce presupun o reală
dimensiune publică implică reglementarea prin intermediul politicilor,
iar determinarea acelor probleme ce au o implicaţie publică presupune o
analiză a dimensiunii politice a societăţii și a instrumentelor prin care
aceasta se realizează (inserarea pe agenda guvernamentală, constituire
referenţialului politicii publice, intervenţia decidenţilor, aplicarea, eva-
luarea). În fond, este vorba de maniera în care funcţionează regulile
jocului democratic din moment ce, pe lângă interesul euristic presupus
de conceptul de politică publică, un loc aparte îl ocupă problema reinte-
grării cetăţeanului în spaţiul deciziei.
Politici și instituţii politice 9
Modul în care instituţiile politice funcţionează influenţează de o
manieră determinantă politica. Departe de a fi doar simple instrumente,
instituţiile politice interacţionează cu lumea politică în interiorul, dar și
dincolo de cadrele juridice. Preluând influenţele politice pe care soci-
etatea le transmite prin vot sau prin formele mai mult sau mai puţin co-
erente de presiune și interpretându-le în funcţie de obiectivele specifice,
guvernanţii își pun amprenta asupra sistemului politic. Analiza modului
în care politica se constituie ca un domeniu autonom și își creează con-
turul instituţional prin care diversele interese sunt arbitrate și concili-
ate cu criteriile eficienţei guvernamentale, dezvăluie radiografia regimu-
lui politic și capacitatea acestuia de a construi politicile publice necesare
adaptării continue la o lume în schimbare.
Analiza politicilor publice constituie astăzi unul din sectoarele cele
mai dinamice ale cercetării raporturilor dintre latura instituţională și
cea acţională a politicii. Transformarea cadrului naţional sub impactul
mondializării, globalizării sau în context european, al integrării din ce
în ce mai structurate, a modificat viziunea tradiţională despre gu-
vernare. Încă din secolul al XIX-lea statul a început să dezvolte forme
de intervenţie politică indicând voinţa guvernamentală de acţiune.
Ansamblu structurat și coerent de decizii ale unor autorităţi publice,
politicile vizează alocarea sau realocarea de bunuri și resurse.2 Fără o
bună cunoaștere a dinamicii instituţionale și a puterilor și autorităţilor
publice politicile pot rămâne simple teoretizării, imagini coerente ca
structură interioară, construcţii intelectuale perfecte, dar neadaptate
mediului pe care urmăresc să îl influenţeze. Departe de a fi structuri
rigide și refractare unor demersuri ce urmăresc creșterea eficienţei gu-
vernamentale instituţiile politice pot fi promotoarele unor politici des-
chise în măsura în care acestea sunt adaptate la specificul sistemului și
regimului politic. Cunoașterea cadrului instituţional și a funcţionării
acestuia în raporturile sale cu tipul de cultură politică și mobilitatea ac-
torilor politici poate constitui un bun instrument în vederea promovării
unor politici adaptate prezentului cât și obiectivelor pe termen mediu și
lung.
2 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996, p. 471.

CAPITOLUL I
POLITICA: DIMENSIUNI ȘI SEMNIFICAŢII ALE
CONCEPTULUI
§ 1. 1 EMERGENŢA POLITICULUI CA DOMENIU AUTONOM
Concept de origine greacă politica implică o serie de precizări teore-
tice și chiar etimologice. Confuzia care la întâlnirea dintre civilizaţiile
greacă și latină s-a instalat asupra dimensiunii politicii persistă și
astăzi. Originalitatea polisul grec constă în conștientizarea „crizei de su-
veranitate“3 a modelelor tradiţionale (așa zis orientale) de organizare a
puterii politice. Cetatea greacă creează un nou spaţiu social, agora —
spaţiul public în care se confruntă interesele diverse și se dezbat pro-
blemele de interes general. Puterea nu mai este localizată în casa, pala-
tul, șefului individualizat al societăţii tradiţionale, ci în piaţa publică în
care cetăţenii determină deciziile. Un univers spiritual nou în care cu-
vântul devine principalul instrument al politicii se constituie, iar con-
strucţia sa, întreruptă și apoi reluată cu și mai multă energie, va duce
la instituţionalizarea puterii politice în forma statului modern.
Formula aristoteliciană zoon politikon prin care filosoful antic încer-
ca să determine dimensiunea specifică a Cetăţii4 a cunoscut o deformare
semnificativă în momentul traducerii sale în latină în forma animal so-
cialis, variantă ce va face apoi carieră prin Toma d’Aquino. Dar în cadrul
gândirii grecești clasice politicul este de fapt opus5 socialului câtă vreme
capacitatea de organizare politică este diferită esenţial de formele de
asociere de tipul gospodăriei sau familiei. Apariţia cetăţii, a spaţiului
politic implică o redimensionare a vieţii pe cel puţin două paliere, unul
privat, în care se desfășoară viaţa în familie, și unul public în care, egal
cu ceilalţi parteneri recunoscuţi ca atare, individul participă la luarea
deciziei. Real ca piaţa publică în care se desfășoară, ideal ca model al
3 Pierre Vidal-Naquet, Vânătorul negru, București, Eminescu, 1985, p. 385.
4 Aristotel, Politica, București, Antet, 1996, pp. 6-7.
5 Vezi Hannah Arendt, Condition de l’homme moderne, Paris, Callmann-Levy,
1988, pp. 60-65.
Politici și instituţii politice 11
unei noi construcţii umane, politicul își găsește prima exprimare au-
tonomă în Grecia clasică, ceea ce nu înseamnă că anterior, sub o forma
sincretică, nu funcţionase deja. Dar întreprinderea grecilor antici nu este
doar rezultatul unei sinteze teoretice, ci o revoluţie care implică o nouă
relaţie privat-public. Polisul grecesc sau res publica romană sunt an-
ticipări ale statului ca instituţie a puterii depersonalizate, dar spre de-
osebire de acesta nu au încă, nu existau motivele pentru aceasta, o di-
mensiune socială.
Cu un contur imprecis politica poate avea multiple sensuri ce depind
de semnificaţia care i-a fost atribuită cuvântului în cazul concret în care
a fost utilizat. Pornind de la etimologia termenului putem identifica o
primă accepţiune: arta de a conduce oamenii ce trăiesc în oraș (stat).
Dacă astăzi acest termen este perceput corelativ în raport cu ruralul (cli-
vajul urban-rural este unul dintre cele mai importante conflicte ale
modernităţii), în Grecia veche „polisul“, orașul deci, nu era un simplu su-
port material constituit din ansamblul de edificii, străzi, pieţe, ci un con-
cept uman și juridic. Faptul că polisul desemna ansamblul cetăţenilor
comportă câteva elemente distinctive precum numărul locuitori, o re-
cunoaștere juridică specială (cetăţenia) și consecinţă a acestora, un tip
de organizare și relaţionare a persoanelor ce dispuneau de acest statut.
Noţiunea de politică se referă, deci, la două aspecte distincte — pe de o
parte la stat, formă particulară de organizare a puterii, pe de altă parte
la putere considerată drept cadru al relaţiilor umane.
Sistem al coordonării comunităţii în raport cu principiile distinctive
ale umanităţii, moralitatea și raţiunea, politicul se adaptează perma-
nent, dar el dezvăluie mereu un câmp social controlat și reglat de o pu-
tere ce dispune de un anume control asupra mijloacelor de coerciţie.
Spaţiu al confruntărilor de interese contradictorii sau al agregărilor,
mereu parţiale, politicul se raportează în cel mai direct mod la aspectul
instituţional al puterii. Formă în care conștiinţa socială se maturizează
și tinde spre o dimensiune cuprinzătoare și coordonativă, politica se con-
cretizează în funcţia ce asigură, sau revendică ca principală resursă de
legitimare, realizarea binelui general.6 Specificul politic nu rezultă din
fapte, ci din modul în care raţiunea le interpretează și califică. Dacă
orice societate e organizată ierarhic (inclusiv societăţile animale) și se
raportează la un scop, doar când raţiunea relaţionează ierarhia și sco-
pul, fenomenul capătă o dimensiune politică.
Câtă vreme în societate nu ar exista conflicte, nu ar fi nevoie de o pu-
tere înzestrată cu atributele coerciţiei pentru a interveni. Antagonismele
ce rezultă din însăși faptul existenţei sociale se cer însă soluţionate prin
formule compatibile cu tendinţa conservării și durabilităţii ansamblu-
6 Georges Burdeau, Traité de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980, p. 127.
12 Cristian Pîrvulescu
lui comunitar. De aceea politicul poate fi asociat oricărui fapt, act sau
situaţie care dă seama despre un grup social, despre relaţiile de autori-
tate și supunere stabilite în vederea unui scop comun. Cele două aspecte
ale politicului — puterea și scopul — sunt astfel conexate. Relaţia de pu-
tere primește o semnificaţie politică doar în temeiul finalităţii sale. O
putere devine politică când dispune în mod evident și indiscutabil de ca-
pacitatea de a utiliza coerciţia pentru a garanta și aplica normele într-o
comunitate. Autoritatea presupusă de politic cunoaște un evantai de
posibilităţi de la formele de dominaţie nedisimulată până la sublimarea
sa în constrângere interioară.
Orice grup se raportează la un scop propriu care pentru a fi o valoare
autentică este obiectiv, deci îi este exterior. Pe de altă parte nu există
grup care să-și fie sieși suficient (a cărui singură raţiune să fie cea de a
exista pentru sine). Activitatea politică este instrumentabilă, ea nu-și
găsește în sine însăși propriul scop (valabil pentru grupuri cu scop spe-
cific). Societatea globală presupune propria sa finalitate, ceea ce face ca
societatea politică să fie una care găsește în ea însăși raţiunea de a fi,
constituindu-se într-un adevărat fundament al valorilor pe care le pro-
movează. Astfel politicul nu mai este doar un mijloc, ci devine scop. De-
parte de a fi pus în situaţia de a depinde de alte valori, el devine o va-
loare în sine. În societatea politică obiectivul este binele sau interesul
general. Primul bun pe care îl poate oferi societatea este însăși exis-
tenţa, astfel politicul tinde să valorizeze tot ce contribuie la reproducerea
acesteia. Din concept instrumental politicul devine unul existenţial.
Nouă realitate socială și structură a imaginarului colectiv de lungă
durată polisul implică ideea de dezbatere liberă, conduce deci inevitabil
la democraţie. Ca spaţiu al ordinii polisul se impune ca mod de organi-
zare a puterii în același timp — o simplă coincidenţă? — cu noi domenii
ale gândirii precum filosofia sau geometria, forme de cunoaștere speci-
fice ce inaugurează era domniei raţiunii. Emegrenţa polisului, sinonimă
începutului autonomizării politicului în raport cu alte dimensiuni so-
ciale, a indus un tip de organizare și conducere în care publicul capătă
un rol esenţial. Considerată fie ca regim politic, fie principiu de gu-
vernare sau formă de comportament democraţia a constituit și constitu-
ie un obiect al confruntărilor de idei privind raporturile dintre guver-
nanţi-guvernaţi și a evaluarării eficienţei acţiunii politice. Termenul, a
cărui carieră reîncepe, după 2000 de ani de la experimentul atenian, în
secolul al XIX-lea, definea regimurile apărute în urma revoluţiilor ame-
ricană și franceză din secolul al XVIII–lea. Inovaţie istorică majoră, sis-
temul de guvernare simbolizat de Atena a constituit sursa unor infinite
comentarii filosofice ce de la Platon și Aristotel la Montesquieu sau
Rousseau au contribuit la reconstrucţia politică democratică a lumii
moderne. Deși între democraţia directă a antichităţii și democraţia
Politici și instituţii politice 13
reprezentativă a secolelor XVIII — XIX deosebirile sunt numeroase, cele
două concepţii dau seama despre un numitor comun și se revendică, în
ultimă instanţă, de la o tradiţie comună — rolul spaţiului public ca rev-
elator al dimensiunii politice.
Judecăţile de valoare negative au dominat vreme îndelungată re-
flecţia asupra democraţiei, căci forjarea unui spaţiu public în care noi
categorii sociale își făceau simţită prezenţa nu găsea încă un ecou fa-
vorabil în filosofia și gândirea politică. Platon a criticat acid incompe-
tenţa cetăţenilor asupra problemelor dezbătute și a acuzat înclinaţia
acestora de a lua decizii sub influenţa demagogilor. Pentru Aristotel
democraţia era forma coruptă a unui regim armonios pe care el îl nu-
mea politeia (republică am spune astăzi). Ceea ce în ochii lui Aristotel
condamna democraţia ateniană era faptul că aceasta reprezenta gu-
vernământul celor săraci exercitat contra celor bogaţi, pe câtă vreme po-
liteia ar fi vizat utilitatea comună fără să pună în discuţie structura so-
cială. Disputa filosofică se suprapune însă uneia politice care își întinde
efectele până astăzi. Ea privește relaţia dintre spaţiul privat și cel pu-
blic, dintre eficienţa bazată pe profesionalizare și participarea și con-
trolul cetăţenilor asupra deciziilor.
Examinarea democraţiei ateniene, departe de a constitui o aridă
referinţă istorică, demonstrează compromisul social pe care de la în-
ceput îl inaugurează democraţia. Dincolo de rolul legendar (mit ce s–a
perpetuat și în timpurile moderne) al părinţilor fondatori — Solon sau
Clistene în cazul democraţiei antice — rezolvarea dificilei probleme a
ordinii, nucleu al puterii politice, a făcut ca diversitatea socială a Atenei,
în care categorii sociale cu interese opuse — proprietarii de pământ ne-
gustorii sau armatorii — să conducă la o nouă formă politică. În disputa
lor privind guvernarea, grupurile dominante economic au fost nevoite să
apeleze la consensul cel mai larg cu putinţă pentru a compensa lipsa
unei forţe particulare (ce ar fi înclinat balanţa spre una din facţiuni) sau
existenţa unei armate sau poliţii permanente (ce ar fi favorizat tirania)
printr–un proces de legitimare. Diviziunea elitelor a condus la apariţia
democraţiei antice, poporul fiind antrenat în apărarea regulilor pe care
însuși le–a aprobat.7
Dacă astăzi problema clasificării regimurilor beneficiază de o judecată
favorabilă, este datorită capacităţii regimului democratic de a oferi bunuri
politice evaluabile ca prosperitatea, libertatea si stabilitatea. Cu toate
acestea, critica democraţiei sau a democratismului societăţilor occidentale
nu a încetat. Argumentele împotriva democraţiei nu s–au schimbat radi-
cal în două mii de ani, ci au fost adaptate la specificul politic al momen-
7 Phillipe Braud, Science politique, 1. La démocratie, Paris, Seuil, 1997,
pp. 26–28.
14 Cristian Pîrvulescu
tului. Imaturitate civică, participare mimată, oligarhie manipulatoare ce
afectează participarea reală a poporului la putere sunt doar câteva din
formulele ce pun în discuţie democraţia contemporană. Și dacă influenţa
lor variază, forţa lor de persuasiune nu poate fi neglijată câtă vreme ele
pot genera curente de opinie a căror reprezentare politică poate influenţa
dinamica instituţională și coerenţa politicilor publice.
Rezultând din intersecţia a două tendinţe — presiunea majorităţii
pentru o mai mare participare politică și acţiunile guvernanţilor de a
limita această presiune — democraţia modernă este consecinţa unor
fenomene specifice. Uneori democraţia a fost mai degrabă produsul unor
accidente în care actorii politici au devenit promotori sau constructori ai
libertăţilor democratice independent, sau chiar împotriva voinţei lor. Al-
teori democraţia reprezentativă a fost rezultatul unor schimbări politice
ce nu au implicat majoritatea. În multe cazuri poporul a fost nu doar ab-
sent, ci chiar s-a împotrivit democraţiei, care uneori lua forma unui ade-
vărat despotism fie din orientarea revoluţiei burgheze (a cărei compo-
nentă urbană intra în contradicţie cu caracterul preponderent rural al
societăţii), fie în virtutea neîncrederii în discernământul poporului (vizi-
bil în conceperea sistemului electoral ca o formă de limitare a influenţei
majorităţii). Criza democraţiilor s–a datorat în unele cazuri bazei lor
prea înguste în condiţiile apariţiei pe scena politică a unor noi categorii
sociale odată cu impunerea votului universal masculin la sfârșitul se-
colului XIX–lea. Rezultat al unui acord între elite ce reia într–o anumită
formă compromisul antic, democraţia modernă a avut de făcut faţă unor
realităţi sociale și politice în transformare rapidă și a trebuit să gă-
sească soluţii la situaţiile de criză.8
Nostalgia autorităţii a făcut parte din istoria democraţiilor occiden-
tale. Faptele istorice dovedesc că uneori guvernaţii au stat la baza
regimurilor autoritare. Analiza tentaţiilor autoritare apărute la nivelul
majorităţii relevă atât dificultăţile cât și soluţiile crizei sistemului de-
mocratic.9 Caracterul de compromis al democraţiei îi oferă posibilitatea
de a depăși situaţiile problematice. Dar izolată de societate, redusă doar
la componenta sa instituţională construcţia democratică poate fi peri-
clitată. Forţa democraţiei constă în capacitatea sa de a oferi o bază le-
gitimă regimului, de a depăși cadrul strict parlamentar, de a crea
condiţiile participării cetăţenilor la luarea deciziilor și de a produce
bunuri politice concrete în funcţie de care binefacerile ei să poată fi eva-
luate. A reduce democraţia la o teorie înseamnă a-i reduce șansele.
Democraţia nu este și nu poate fi o doar o teorie; ea s–a dovedit o prac-
8 Ibidem, p. 30.
9 Vezi interesanta analiză a lui Guy Hermet, Poporul contra democraţiei, Iași,
Institutul european, 1998.
Politici și instituţii politice 15
tică redutabilă și costurile ei au apărut ca fiind acceptabile. Capacitatea
ei de a se adapta continuu, deschiderea sa, au creat tendinţa favorabilă
ce a produs valul de democratizare din ultimele decenii ale secolului al
XX-lea. Dincolo de diferenţele dintre democraţia antică și cea contem-
porană, de la numărul de participanţi până la orientarea valorică, pre-
ponderent orientată spre egalitate în primul caz, privilegiind libertatea
individuală în al doilea, ceea ce au în comun rămâne o centrare pe spa-
ţiul public, o dezinhibare a politicului care își poate dezvăluie caracte-
risticile specifice.
§ 1. 2. RAPORTUL POLITIC — POLITICĂ
În limbajul curent sunt deosebite două categorii de fenomene referi-
toare la spaţiul politic atunci când se atribuie unei aceleiași noţiuni
două genuri: masculinul și femininul, politicul și politica fiind feţele unei
aceeași realităţi. Forma masculină, politicul, desemnează o caracteris-
tică de profunzime a societăţilor, corespunzând nivelului structural prin
care sunt clasate și ordonate datele materiale ale unei colectivităţi și ele-
mente spirituale ce-i formează cultura. Politicul se asociază astfel ideii
unei ordini indispensabile impusă voinţelor umane și din această per-
spectivă el se detașează de lumea contingenţelor.
Când ne raportăm la un spaţiu în care credinţe, convingeri sau ide-
ologii se înfruntă, politicul își dovedește caracteristicile de concept neu-
tru perfect, insensibil la influenţele conjuncturii și fluctuaţiile istoriei.
Această neutralitate nu înseamnă însă pierderea dimensiunii concrete
câtă vreme politicul este parte integrantă a socialului. Rolul politicului
este acela de a prelua acele probleme pe care grupul nu le poate
soluţiona. Cum o societate fără probleme nu este o decât o societate stag-
nantă, politicul imprimă prin funcţiile sale un caracter dinamic colec-
tivităţii. Apariţia problemelor și conștientizarea acestora de către co-
munitate încarcă cu autoritate pe cei ce îţi asumă responsabilitatea
soluţiei. O problemă devine politică din momentul în care este rezolvată
prin intermediul unei puteri instituţionalizate.10 Soluţionarea unei
probleme și reglementarea ei prin intermediul puterii prezintă însă
diferenţe câtă vreme soluţia se găsește în chiar datele problemei ne-
făcând necesară, ca în cazul puterii, intervenţia unor factori externi care
să reglementeze prin decizie recursul la autoritatea deontică.
Caracteristica politicului constă în instrumentul folosit în rezolvarea
problemei. Politizarea problemelor le modifică natura prin includerea
puterii în datele problemei. Recursul la autoritate are cel mai adesea
rolul de a obișnui societatea cu problemele recurgând la o serie de pro-
10 Philippe Braud, La science poltique, Paris, PUF, 1990, p. 10.
16 Cristian Pîrvulescu
cedee adaptate situaţiei concrete precum compromisul, consensul, con-
tractul sau dictatul.
Astfel, suplu dar permanent, politicul se regăsește în toate mișcările
sociale integrând noile forţe într-o formă de ordine mereu instabilă, dar
nu mai puţin prezentă. Capacitatea sa de adaptare face ca politicul să
nu fie asimilat unor structuri instituţionale chiar dacă se manifestă prin
intermediul acestora.
Prin politic grupul se încadrează în spaţiul public iar societatea ia
într-un fel act de existenţa sa ca realitate autonomă. Spaţiu al con-
tradicţiilor și convergenţelor reglate prin instituţii, politicul reprezintă
faţeta stabilă a fenomenului guvernării exprimând căutarea echilibru-
lui, a ordinii necesare vieţii sociale.
Politica este activitatea desfășurată fie de guvernanţi, fie de un alt
grup pentru a ocupa posturi de conducere sau a influenţa deciziile con-
ducătorilor. Faptul că partea practică a acestei activităţi presupune o
paletă foarte largă de procedee, unele mai puţin sau deloc compatibile
cu morala dominantă, face ca politica să aibă în societăţile contempo-
rane un sens peiorativ. Acest aspect rămâne însă unul de suprafaţă. Po-
litica, funcţie necesară a vieţii sociale, introduce în cadrul grupului sau
a societăţii globale coeziunea ce face posibilă prevalenţa convergenţelor
asupra divergenţelor, pentru aceasta recurgând la coerciţie. Faptul că
forţa coercitivă este legitimă sau ilegitimă trebuie raportat la finalitatea
activităţii politice: cucerirea funcţiilor de putere.
Definind puterea și prerogativele acesteia politica este atât o funcţie
socială, câtă vreme se raportează la colectivitate, cât și o funcţie nece-
sară prin care grupul controlează tendinţele centrifuge sau anarhice ale
membrilor. Exersând aceste funcţii politica devine creatoare de valori.
Pentru o asemenea abordare pledează David Easton pentru care politi-
ca este o modalitate de alocare autoritară de valori, ordinea fiind una
dintre valorile esenţiale pentru guvernanţi.
Determinând regulile grupului, politica indică implicit un scop și
prin aceasta influenţează sau construiește valorile care justifică meca-
nismele de autoritate și de supunere. Dacă multe din valorile politice
sunt intrinseci naturii umane, politica le regrupează și le schimbă
conţinutul iniţial (moral — în cazul binelui, biologic — în cazul ierarhiei)
prin integrarea lor în spaţiul puterii. Astfel că principala funcţia a
politicii privește realizarea binelui social.11 Modul specific uman de
clasificare și interpretare a faptelor sociale, politicul se relevă în forma
ierarhică de organizare în raport cu un scop.
Orice societate este alcătuită dintr-un ansamblu de relaţii între in-
divizi sau grupuri sociale. Aceste relaţii sunt se dezvăluie prin vari-
11 Georges Burdeau, op cit., p. 128.
Politici și instituţii politice 17
etatea presiunilor anonime sau individualizate, induse sau spontane, a
căror acţiune produce un sistem de tensiuni și echilibre ce formează
mediul social. Scopul pentru a cărui atingere se stabilesc aceste relaţii
va interacţiona la rândul sau cu mediul influenţând în mod diferit com-
portamentele individuale sau colective. Prin intermediul finalităţilor, so-
cietatea politică își definește raţiunea de a fi, devenind fundamentul va-
lorilor pe care le promovează. Și cum asigurarea condiţiilor unei exis-
tenţe sociale stabile este un bine cu caracter suficient de general, poli-
tica se construiește astfel încât din concept instrumental se transformă
într-unul existenţial. Astfel politica constituie acea activitatea socială
care asigură, prin forţă fondată în general pe drept, securitatea exte-
rioară și convergenţele interne într-o unitate politică particulară, fiind
garantul ordinii în mijlocul confruntărilor ce rezultă din diversitatea și
divergenţele de opinii și interese.12
Dacă politicul relevă esenţa, politica pare a indica contingentul, fi-
ind considerată ca spaţiul confruntărilor pentru ocuparea poziţiilor de
putere. Noţiuni corelative, politicul și politica se presupun: politicul nu
poate ignora contingentul, fără a rămâne doar în sfera teoretizărilor
morale sau filosofice, dar pierzând caracterul practic ce îl particula-
rizează, pe câtă vreme politica considerată doar lupta pentru ocuparea
sau menţinerea poziţiilor de putere eșuează într-o perspectivă conflic-
tuală și rigidă câtă vreme nu se coordonează cu o viziune strategică ce
nu poate ignora principiile și reflecţia asupra societăţii.
De asemenea, sensurile noţiunii pot fi analizate pornind de la dis-
tincţia pe care limba engleză o permite între politics și policy. Această
distincţie deosebește Policy, politica în calitate de coordonatoare a unui
domeniu determinat printr-un organism specific (o politică sectorială:
industrială, socială, culturală etc.) de sfera luptei pentru putere, Politics.
Se poate astfel departaja între politică considerată drept competiţie pen-
tru cucerirea sau influenţarea puterii, exerciţiu general al puterii (ca gu-
vernare), alocare publică a bunurilor și valorilor, rezolvare a conflictelor
sau modul de selectare a celor care vor conduce și a felului în care vor
exercita această funcţie — și politică definită ca exercitare a puterii
într-un domeniu distinct bine definit.
Domeniu al cunoașterii politica presupune un triplu demers: des-
criptiv, explicativ și prescriptiv.13 Latura descriptivă presupune o
colecţie de informaţii dintre care unele nu tocmai ușor de găsit, ceea ce
face ca travaliul politic să aibă particularităţile sale. Dar o colecţie de
informaţii, chiar exhaustivă, este insuficientă pentru a înţelege carac-
12 Julien Freund, Que’est-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967, p. 177.
13 James Danziger, Understranding the Political World,, New York & London,
Lonngmon, 1991, p. 3- 18.
18 Cristian Pîrvulescu
teristicile spaţiului politic. Demersul explicativ decurge deci în mod nor-
mal din cel descriptiv. Informaţiile trebuie clasate, structurate și inter-
pretate ceea ce implică o întreprindere dificilă câtă vreme variabilele
politice sunt foarte numeroase. Cauzele unei greve, explicarea unui
rezultat electoral, departe de a rezulta din simpla enumerare a infor-
maţiilor presupun paradigme explicative și instrumente de interpretare.
Acţiune practică în direcţia realizării unor scopuri politica nu poate
rămâne doar la faza explicării, ci pe baza acesteia proiectează strategii și
aproximează viitorul. Latura prospectivă constituie demersul politic cel
mai important, de calitatea acesteia depinzând dezvoltările ulterioare
ale guvernării.
Tendinţa general-umană de a modela realitatea prin cunoaștere
găsește în politică un domeniu propice acţiunii. Cunoașterea politică, ca
parte a expertizei specifice pe care cei ce acţionează în acest domeniu ar
trebui să o aibă, implică, indirect dar indiscutabil, nu doar o percepţie a
valorilor, ci o determinare a acestora. Deși aparent profund ancorat în
prezent și preocupat doar de aspecte practice, omul politic este depozi-
tarul unor valori pe care prin acţiune sa le operaţionalizează. Departe
de a fi obiectiv, omul politic propune un adevăr, adevărul său și al grupu-
lui cu care se identifică. De aceea demersul prescriptiv este riscant da-
torită tendinţei de cunoaștere imediată ce corespunde exigenţelor im-
puse de aspectele concrete ale problemelor. Domeniu în care limbajul
rămâne principalul instrument politica împrumută de la acesta impre-
ciziile sale, putând aluneca, prizonieră a unui raţionalism cartezian în
exces, spre o perspectivă conspiraţională. Ca demers explicativ cu
valenţe prospective ideea conspiraţiei pleacă, dealtfel, de la presupoziţia
existenţei unui adevăr evident și absolut.14 Relevând tendinţa politicii
de a exprima prejudecăţi, de a oferi răspunsuri parţiale sau soluţii
eronate conștientizarea predispoziţiei spre explicaţiile de tip conspi-
raţional dezvăluie locul toleranţei ca antidot antiautoritar în același
timp politic și epistemologic. Tocmai de aceea cetăţenii oricărui stat de-
mocratic (ca să nu mai vorbim de statele autoritare și totalitare) mani-
festă neîncredere faţă de puterea politică cu atât mai mult cu cât între
declaraţiile guvernanţilor sau discursurile pretendenţilor la putere și re-
alitate există un decalaj ușor decelabil. Interesul pentru analiza rapor-
tului dintre discursul politic și realitate a constituit un permanent
subiect de reflecţie.
Politica nu este un domeniu al absolutului, regimurile politice sunt
rezultatele unor multitudini de factori a căror variaţie în spaţiu și
timp le explică diversitatea. Încă Aristotel se apleca asupra cercetării
14 Karl Popper, În căutarea unei lumi mai bune, București, Humanitas, 1998,
p. 158.
Politici și instituţii politice 19
regimurilor, încercând să surprindă regulile care conduc raporturile
politice. Cercetarea acestor reguli a dus la dezvoltarea diferitelor dis-
cipline care studiază fenomenele politice, a căror evoluţie a depășit
studiul formal al relaţiilor instituţionale încercând să stabilească fac-
torii care coordonează universul politic.
Latura formală a politicii se dezvăluie sub forma riguroasă a drep-
tului. Considerat fundamentul corpului social dreptul constituie o ex-
presie concentrată a politicii. Prin drept, ca și prin politică, omul
încearcă să reducă incertitudinile despre viitor, iar norma juridică, ex-
presie a unei politici ce urmărește să introducă în grup un anume tip de
relaţii corespunzătoare valorilor care trebuie respectate, corespunde
unui orizont impregnat de valori politice. Politicul ca mod de a determi-
na valori sociale considerate esenţiale, este corelativ juridicului, formă
de realizare a valorilor prin intermediul activităţii umane.
§ 1. 3. POLITICĂ ȘI PUTERE
Controversele în jurul conceptului de putere și implicit asupra de-
terminări contururilor politicii ca fapt social observabil prin mijloace
știinţifice au contribuit la o nouă abordare a puterii. În accepţiunea sa
cea mai generală, noţiunea de putere nu are un câmp unic de aplicaţie.
Viziunea cea mai des invocată referitoare la putere desemnează o re-
laţie asimetrică de control. Dintr-o asemenea perspectivă puterea poate
lua forma puterii asupra naturii sau, mai aproape de sfera ce ne in-
teresează aici, a puterii asupra fiinţelor umane. Cea de-a doua formă
se dezvăluie fie ca putere (stăpânire) asupra sinelui (libertate în sen-
sul stoicilor) sau al puterii în raport cu alţii (dominaţie). Dar puterea
ca dominaţie este o formă universală sau un aspect particular al re-
laţiilor politice! Tendinţa de a defini noţiunea de putere drept capaci-
tatea unui actor de a ajunge la rezultate vizate și în particular de a pro-
duce acţiuni eficiente încearcă să depășească disputele privind sfera și
conţinutul conceptului.
O definiţie generică a puterii care a exercitat și exercită încă o influ-
enţă considerabilă asupra cercetătorilor pune accentul pe mijloacele
apropriate, fără nici o referinţă explicită la intenţiile actorului. Hobbes
în Leviatan considera că „puterea unui om constă în mijloacele prezente
pentru a obţine un bun oarecare“. Acest tip de definiţie prezintă trei ca-
racteristici majore:
— puterea și acţiunea sunt strâns legate, iar dacă acţiunea implică o
intervenţie directă asupra evenimentelor, puterea constă în facili-
tatea de a le modifica cursul — deci puterea este aptitudinea de a
produce rezultatele dorite (puterea de a face cutare lucru).
20 Cristian Pîrvulescu
— puterea se relevă ca putere „asupra“ ceea ce presupune atât puterea
deasupra (superioară, dominatoare) și în funcţie de reacţie putere
contra (latura coercitivă a puterii).
— puterea este (rămânând la nivel conceptual, iar nu acţional) o ca-
pacitate deosebită ce are consistenţa esenţelor, care deci nu se
situează în orizontul evenimentului.
O altă direcţie vizează aspectele teleologice. În acest sens, Bertrand
Russell propunea în 1938 ca producerea efectelor dorite să devină „cri-
teriul distinctiv al puterii“.
Dar fie că se referă la mijloacele utilizate, fie că se face apel la sco-
puri, noţiunea de putere, noţiune centrală a oricărui demers știinţific de-
spre politică, este privită doar ca o formă de coerciţie.
În expresiile curente puterea este asimilată cu un soi de esenţă ca în
formule precum „deţinerea puterii“ sau „posedarea puterii“, formule ce
sugerează ideea unei „puteri — substanţă“, sau a unei „puteri — capital“
Viziunea puterii ca relaţie așa cum o definea Robert Dahl în Who go-
verns? oferă studierii fenomenului politic o altă perspectivă. Dar și aici
caracterul coercitiv al puterii privită ca o caracteristică universală a soci-
etăţii umane se menţine. Pentru Dahl, A (unde A este un individ sau un
grup) exercita o putere asupra lui B în măsura în care el obţine de la B o
acţiune pe care ultimul n-ar fi efectuat-o altfel. Astfel puterea, departe de a
desemna un atribut în sine, se prezintă ca o relaţie asimetrică, dar implică
ideea de reciprocitate: B este fiinţă liberă, niciodată complet dependentă.
În funcţie de accentul pus pe construcţia relaţiei de putere într-un
mediu competitiv, o altă perspectivă insistă asupra strategiei ca element
definitoriu al puterii. Într-o analiză strategică apare viziunea unui câmp
social unde actorii și subiecţii schimbă lovituri și se angrenează într-un
proces necunoscut. Nimeni nu deţine putere dacă nu pune în scenă ra-
porturi de forţă și strategii. Puterea se definește astfel prin obiective,
mijloace, viziuni și desemnează ansamblul de acţiuni coordonate exerci-
tate asupra altor acţiuni. Analiza puterii ca strategie evidenţiază relaţi-
ile conflictuale ce apar în procesul de influenţare a comunităţii și relevă
formele contra — puterii ca strategie de înlăturare a deţinătorilor pu-
terii. Într-un sens strict modern și politic această strategie vizează limi-
tarea puterii politice.
Puterea ca inovaţie socială așa cum o are în vedere Jean-William
Lapierre în Viaţă fără stat? are un caracter vital; în această accepţiune
ea desemnează „formarea raporturilor sociale și de grup ce tind să dis-
trugă cadrele societăţii stabilite, prin transformarea organizării sis-
temelor sociale“.15
15 Jean-William Lapierre, Viaţa fără stat?, Iași, Institutul european, 1997,
p. 161.
Politici și instituţii politice 21
Ideea puterii ca mecanism vital indică caracteristicile perspectivei
strategice conform căreia puterea tinde să devină permanentă dar se
confruntă cu reacţiile contrare. Pentru a-și consolida poziţia, deţinătorii
puterii urmăresc obţinerea stabilităţii în timp, făcând deci recurs la legi,
norme sau reglementări. Acceptarea acestei tendinţe de către societate
implică o serie de interogaţii: De ce există această voinţă de organizare?
Dacă puterea desemnează un mecanism vital ce asigură gestiunea
ansamblului, cum se explică diferenţierea pe care o induce între mem-
brii societăţii? Conceperea puterii ca mecanism vital permite în-
rădăcinarea puterii în libido dominandi (plăcere de a domina). Formă a
voinţei de putere, dorinţa de a domina înscrie în elanul vital relaţia asi-
metrică de putere. Prezentând diverse aspecte și justificării de compat-
ibile cu normativitatea comunităţii în cauză puterea se prezintă fie ca
nevoie de status, dorinţă de onoruri, fie se sublimează în voinţa de a sta-
bili fericirea socială, de a guverna, de a structura eficient. Oricum ar fi
justificat, acest tip de concepere a puterii gravitează în jurul statutului
de dominus, de stăpân, de suveran.
Dominarea și supunerea pun în discuţie două elemente de profun-
zime ale psihicului individual, libido dominandi (plăcerea de a domina)
simetrică și complementară nevoii de dependenţă, dar și problema prin-
cipiului vieţii și al organizării acestuia (vitale).16 Pornind de la această
constatare putem evidenţia, rămânând la nivelul conceptului, diferite
forme sau grade ale puterii, de la puterea asupra sinelui sau a naturii
la puterea asupra morţii (frica de moarte sau de decădere fiind unul din
resorturile ascunse ale strategiilor puterii) până la forma sa cea mai
politică, puterea asupra celorlalţi.
Acesta distincţie relevă mai bine puterea asupra altuia (celorlalţi),
această relaţie asimetrică, marcată de o inegalitate ierarhică care are
ca bază, după Hegel, conflictul de recunoaștere. Structură dinamică,
multiformă și complexă, puterea apare ca un mecanism de creaţie, de
echilibru, de viaţă (de afirmare a vieţii), dar și ca o strategie a morţii.
Dominaţia este legată strâns de putere. Plăcere de a domina sau
aspiraţie la prestigiu — faţete ale libido dominandi — furnizează re-
sortul de acţiune al puterii politice. Această viziune cunoaște cu Max
Weber forma sa clasică. „Cine face politică, aspiră la putere, fie la pu-
tere ca mijloc în slujba altor ţeluri (de natură ideală sau egoistă), fie
la putere „de dragul puterii“, de dragul plăcerii pe care o dă prestigiul
social“.17
Dominaţia și strategia formează axa tuturor formelor de putere co-
ercitivă. Dominaţia reprezintă situaţia de stăpân în raport cu cei ce se
16 Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche, 1994, p. 15
17 Max Weber, Politica, o vocaţie sau profesie, București, Anima, 1992, p. 9
22 Cristian Pîrvulescu
supun. Ascendentul exercitat de stăpân se bazează pe un regim al vio-
lenţei fie ea și simbolică.
Dar dacă puterea este coerciţie, toate societăţile umane, chiar și cele
primitive, au cunoscut o astfel de relaţie și în esenţă au cunoscut di-
mensiunea politică? Între maximaliști care susţin că toate formele de
organizare umană au cunoscut puterea și minimaliști ce contestă
atribuirea unei guvernări tuturor societăţilor umane există o dispută în-
delungată.18 Înscriindu-se în cadrul acestei dispute Pierre Clastres a în-
făptuit o „revoluţie copernicană“ construind conceptul de putere neco-
ercitivă degajând elementele etno- și europo-centriste ce au dominat
abordarea puterii în antropologia politică și știinţa politică clasice. În
eseul său Copernic și sălbaticii a răsturnat perspectiva etnocentristă și
a demonstrat că „nu putem împărţi societăţile în două grupe: societăţi
cu putere și societăţi fără putere. Credem că puterea este universală,
imanentă socialului … realizându-se însă în două moduri: putere co-
ercitivă și putere necoercitivă“.19 Puterea coercitivă nu ar fi decât un
caz particular al puterii caracteristică anumitor culturi între care cea
europeană este cea mai influentă. Eseul ce dă titlul celebrei cărţi a re-
gretatului antropolog francez Societatea contra statului dezvoltă această
idee aducând argumente ce vor duce la frumos exprimata concluzie „is-
toria popoarelor fără istorie … este istoria luptei împotriva statului“.20
Formele pe care puterea le ia în societăţile ce doar etnocentric ar putea
fi considerate „primitive“ dovedește înţelegerea riscurilor pe care pu-
terea coercitivă le aduce. Funcţionând la un nivel la care numărul mem-
brilor nu făcea necesară delegarea puterii, puterea coercitivă era rezul-
tatul mecanismelor de control ale comunităţii asupra șefului. Atribuţi-
ile acestuia erau invers constituite în raport cu mecanismele puterii co-
ercitive. Violenţa era un mijloc la care se făcea apel doar în cazuri ex-
cepţionale când șeful prelua comanda militară, dar utilizarea acestei
puteri era limitată de judecata comunităţii. Înţelegerea caracterului vio-
lent și abuziv al puterii coercitive consta tocmai în limitarea puterii mili-
tare a șefului. Cât privește celelalte puteri, ele erau necoercitive și asi-
gurau șefului doar o poziţie centrală de reper în raport cu care comuni-
tatea se orienta. Ca Povestașul lui Mario Vargas Llosa, șeful asigura coe-
ziunea și oferea suportul mitologic al convieţuirii, asigura continuitatea
și constituia totodată puterea personalizată, vizibilă.
Distincţia putere coercitivă/putere necoercitivă este una din cele mai
importante contribuţii la înţelegerea fenomenului politic. Ea oferă ști-
18 Georges Balandier, Antropologie politică, Timișoara, Amarcord, 1998,
pp. 38-41.
19 Pierre Calstres, Societatea contra statului, București, Ararat, 1995, p. 28
20 Ibidem, p. 182.
Politici și instituţii politice 23
inţei politice posibilitatea unei noi abordări a fenomenului politic și a
democraţiei ca formă negociată și pluralistă de negociere a poziţiilor de
putere și a influenţelor în raport cu aceasta.
Instrumentul folosit — puterea, relevă esenţa politicului prin modul
în care intervine asupra naturii problemelor abordate. Iar puterea
politică nu are valenţe miraculoase; intervenţia ei constă, de cele mai
multe ori, în a obișnui societatea să trăiască cu problemele, apelând pen-
tru aceasta la diferite metode în funcţie de legitimitatea și eficacitatea
politicilor vizate. Compromisul, consensul, contractul sau forţa sunt tot
atâtea mijloace la care deţinătorii puterii se simt îndreptăţiţi să recurgă
pentru a concilia exigenţele ordini cu dinamica problemelor.
Supleţea politicului îi permite să integreze noile forţe și să se adap-
teze la schimbare fără a fi destabilizat de criza și dispariţia celor vechi.
Și aceasta pentru că politicul nu poate fi asimilat unei structuri insti-
tuţionale, căci deși poate fi observat în instituţii, nu poate fi redus la vre-
una dintre ele. Prin ordinea pe care o încarnează, politicul transcende
instituţiile.
§ 1. 4. POLITICA ȘI STATUL
Multă vreme sinonim cu însăși noţiunea de politică, statul a consti-
tuit instituţia politică cea mai reprezentativă a ultimilor secole. Domi-
naţia sa asupra vieţii politice a dus la limitarea politicii la stat datorită
avantajelor pe care o asemenea perspectivă le presupune: precizia și
simplitatea. Iar dacă politica nu poate fi redusă la stat, acesta — formă
instituţionalizată a puterii — dezvăluie cea mai importantă expresie a
ordinii politice experimentată până în prezent. Spaţiu al agregărilor
parţiale și al conflictelor de interese, politica se inserează într–un câmp
social reglat de o putere ce prin referinţa la monopolul coerciţiei legitime
se concretizează în stat. Definită în acest fel politica se raportează la
dominaţie ca la principala sa resursă și prin afirmarea monopolului
asupra coerciţiei — forţă creează reflexul fricii.
Trecerea de la guvernare la dominaţie a produs o mutaţie în ceea ce
privește identificarea scopurilor politicii. Întâmplător sau nu, în perioa-
da în care medievalul regere face loc modernului dominus, statul, ca noţi-
une și ca practică, își construia fundamentele. Asocierea fricii cu statul
nu este atât de arbitrară pe cât s–ar crede. Ideea că puterea ar avea ca
scop doar perpetuarea sa, forjată de Machiavelli nu are corespondent în
ideea de guvernare medievală care indica o pluralitate de scopuri ale
politicii.21 Schimbând perspectiva asupra calităţilor necesare Principelui
și abandonând virtutea orientată spre binele general în favoarea vicle-
21 Michel Senellart, Artele guvernării, București, Meridiane, 1998, p. 15.
24 Cristian Pîrvulescu
niei și forţei ce asigură reușita, gânditorul florentin a inaugurat o nouă
epocă. Ca o consecinţă, imaginea ordinii tripartite, atât de dragă me-
dievalilor, s–a prăbușit, și dacă ea a mai supravieţuit până la revoluţia
franceză de al 1789 în forma Adunării celor Trei Stări, aceasta nu tre-
buie să inducă în eroare.
Ordonarea era la origine o înscriere. În Roma antică prin ordo băr-
baţii erau repartizaţi pe grupe în care să își realizeze mai bine rolul —
în grupe de luptă și în grupe de cetăţeni ce puteau contribui la adminis-
trarea treburilor publice — conferind individului un statut dincolo de
diferenţele sociale. Cele trei ordine erau văzute într–o relaţie organică,
astfel că nici oratores, nici bellatores, nici laboratores, nu ar putea exista
în absenţa celorlalte două categorii. În formula cea mai veche atribuită
lui Adalberon de Laon la începutul secolului XI „aici jos unii se roagă,
alţii se luptă și alţii lucrează…“22
Între aceste trei ordo complementaritatea era absolută. Într–o
asemenea perspectivă, ţelurile pe care activitatea politică urmărea să le
atingă constau în aceea realizarea Binelui Comun, a unei valori cadru
în funcţie de care întreaga comunitate se orienta. Reflectând asupra
scopului Thoma d’Aquino ajungea la concluzia perfecţiunii sale. „De aici
reiese că ceea ce este perfect până la sfârșit este binele suprem. …
Binele însă, având motivaţia de dezirabil, evocă ideea de cauză finală, a
cărei cauză primă este, deoarece un agent nu acţionează după un scop, ci
prin agent materia se mișcă spre formă, de aici se zice că scopul e cauza
cauzelor“.23 Expresia elaborată de Sfântul Thoma în Summa theolo-
giae — Binele Comun — a cunoscut o glorioasă carieră odată cu Renaș-
terea trecând printr–un proces de laicizare, astfel încât noţiunea a fost,
și în măsura în care mai are vreo relevanţă, este utilizată independent
de orice referinţă religioasă. Acest proces de laicizare a schimbat rapor-
tul de la perspectiva filosofică asupra Binelui Comun pentru care or-
dinea, de exemplu, poate fi considerată un scop (bine) în sine, la o per-
spectivă acţională în care binele se convertește în bunuri concrete.
Antiteza dintre a guverna și a domina a modificat viziunea asupra
finalităţilor politice. Nu Binele Comun ci binele Principelui, adică dom-
inaţia sa asupra unui popor gata să se revolte se transformă în scop în
sine al politicii. Definind coordonatele politicii ca dominaţie Machiavel-
li a avertizat în același timp asupra ei. Neîncrederea în deţinătorii pu-
terii a fost generată de frica de arbitrariu și de exercitarea neîngrădită a
violenţei. Prin teamă, teama de politică, de politicieni, de omnipotenţa
22 Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, București,
Meridiane, 1998, p. 25.
23 Thoma de Aquino, Summa theologiae, București, Editura știinţifică, 1997,
p. 91.
Politici și instituţii politice 25
statului — se anticipa pericolul exercitării neîngrădite a violenţei și a
imixtiunii în viaţa privată. Reflecţii ale unui fel de politică și de putere,
temerile nu pot fi însă exacerbate dincolo de orice limite. Există un
punct de la care nici frica, nici politica, nu mai sunt tolerabile, de la care
și una și cealaltă devin patologie. Vorbim atunci de politici ale fricii ce
vizează teroarea ca element de obţinere a consensului. Teama de
politică, reflex de apărare împotriva abuzului de putere, se convertește
în frica paralizantă.
Frica a însoţit puterea aproape permanent din momentul în care oa-
menii au acceptat autoritatea șefului. Născuta fie din nevoia de ordine,
ce produce consensul, de care manipulatorii fricii, mai mult sau mai
puţin rafinaţi, profită pentru a-și asigura confortabilele poziţii de pute-
re, dar și din conflictul, inevitabil, dintre interesele individuale, puterea
nu a produs întotdeauna frica. Cei pe care cu superioritate îi numim
primitivi au avut intuiţii mult mai profunde asupra naturii puterii decât
dorim în general sa acceptam. Șeful comunităţii nu avea o autoritate re-
ală; el doar oferea daruri, pentru care trebuia sa muncească, ţinea dis-
cursuri, pe care mai nimeni nu le asculta, și conducea operaţiunile mi-
litare doar atâta timp cât membrii comunităţii acceptau aceasta. Ei in-
tuiau că puterea este prin natura ei opresivă și o anihilau.24
Puterea ca dominaţie a devenit regula. Supunerea faţa de deţinătorii
puterii a fost acceptată cu toate consecinţele sale. Conjuncţia dintre con-
strucţia statului și ideea de naţiune s–a produs pe fundalul transfor-
mării guvernării în dominaţie. Legitimarea puterii a luat alte forme, iar
Binele Comun s–a transformat în Interes Naţional dând curs unei alte
ordini. Născută ca formă de uniformizare a unor diferenţe specifice
Ţărilor de Jos în lupta lor împotriva spaniolilor ideea naţională s–a
dovedit utilă în procesul de construire a unităţii politice și a culturi co-
mune. Dovedindu–și capacitatea de mobilizare și deci devenind utilă
politic ideea naţională s–a impus ca un element central al construcţiei
statelor moderne în Franţa, Marea Britanie sau Statele Unite în secolul
al XVIII–lea. Exclusivismul etnic și cultural, preambul al alunecării spre
teroare a însoţit construcţia statelor.
Statul ca instrument privilegiat al puterii a dezvoltat, legitimân-
du-se prin nevoia de a menţine ordinea, un întreg arsenal al dominaţiei.
În numele unei raţionalităţi care doar astfel s-ar fi putut realiza statul
nu a încetat să se întărească până acolo încât individul nu mai conta în
faţa logicii sale. Supunerea absolută, pe care a generat-o i-a fost însă fa-
tală. Incapabil să mai reacţioneze la semnalele din partea societăţii sta-
tul omnipotent a intrat în criză. Dar politica din care s-a născut i-a
supravieţuit. Politica ordinii care justifică folosirea forţei împotriva
24 Pierre Clastres, op. cit., p. 35.
26 Cristian Pîrvulescu
cetăţenilor și care protejează dictatorul împotriva revoltei nu a dispărut.
Încă definită ca dominaţie, politica nu mai regăsește guvernarea.
Considerată ca legitimă ordinea este afirmată ca scop politic pentru
a camufla puterea și privilegiile pe care aceasta le presupune. Dar drep-
tatea, valoare politică complementară ordinii, implică o relativizare a in-
fluenţelor acesteia. Forme ale Binelui Comun, ordinea și dreptatea mod-
elează acţiunea politică. Dacă ordinea este mai degrabă statică, orien-
tată spre conservare și restrictivă în raport cu libertăţile, dreptatea, el-
ement dinamic, exprimă adaptarea legislativă la o realitate în continuă
transformare. Normele juridice nu sunt nici expresia unei ordini imua-
bile, nici produsul unei generaţii spontanee. Recursul la norma juridică
pune în evidenţă încercarea indivizilor de a reduce incertitudinile de-
spre viitor fără a se abandona ordinii tradiţionale și rigide. Transfor-
marea viitorului necunoscut în funcţie de prezentul cunoscut implică
deja politică cât timp se operează o selecţie a scopurilor și mijloacelor de
realizare a acestora. Cum norma juridică este expresia unei politici, ea
tinde să impună grupului anumite valori. Din această perspectivă
politicul ar fi un mod de a determina valori sociale considerate esenţiale,
pe când juridicul ar reprezenta un mod de a realiza valori prin inter-
mediul activităţii umane.
Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru
a exprima opoziţia dintre regimurile democratice și dictatoriale, teo-
ria statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă perso-
nificare unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării
normelor. Ordinea de drept se opune politicii ordinii, puterii omnipo-
tente și abuzive. Pentru teoreticienii statului de drept o normă juridică
nu poate fi validă decât în măsura în care ea satisface, atât prin mo-
dul de legiferare, cât și prin conţinutul său determinările normelor de
nivel superior. Singura normă ce nu dezvoltă o altă normă superioară
este Constituţia; ea reprezintă modul în care poporul se constituie în
putere și este expresia voinţei generale. De aceea mecanisme de con-
trol sunt prevăzute pentru a verifica conformitatea normelor inferioare
cu cele superioare.
Garantând ordinea, dar nu orice fel de ordine, ci pe cea fondată pe
drepturile și libertăţile individuale, politica, în forma sa democratică de
manifestare, asigură securitatea externă și pacea internă a unei unităţi
politice, facilitând convergenţele și mediind divergenţele, fără a încerca
să le reducă pe unele la altele. Dar ordinea nu mai poate avea măreţia
Cosmosului elen. Rezultat al acţiunii umane, ordinea este efectul unei
viziuni asupra lumii. Politica nu poate face abstracţie de mersul ideilor,
nu poate să se replieze pe vechile redute fără a eșua într–o banală, dar
atât de tragică, politică a ordinii. Iar ordinea de dragul ordinii nu mai
este nici ordine, nici politică, ci încremenire.
Politici și instituţii politice 27
§ 1. 5. APOLITISMUL — ILUZIE SAU STRATEGIE
Dacă în orice societate există persoane sau grupuri ce afirmă că nu
fac politică, această afirmare a apolitismului nu înseamnă și un refuz al
angajării politice. Sistem de atitudini în raport cu politica apolitismul
poate fi analizat în mai multe variante. Toate au însă în comun senti-
mentul unei distanţări, involuntare sau nu, faţă de mediul politic. Exis-
tă în primul rând un apolitism pasiv, un punct zero al atenţiei și intere-
sului faţă de scena politică, de actorii săi, de dezbateri sau de reglemen-
tări sale. Consecinţa a numeroase cauze (orientarea spre preocupări pri-
vate sau profesionale, limite culturale, decepţii politice etc.) această in-
diferenţă în raport cu problemele deciziei politice și a decidenţilor oferă
o acestora din urmă posibilitatea unor activităţi politice dacă nu sus-
trase oricărui control, în orice caz puţin vizibile.25
Apolitismul activ este, din contră, o atitudine ce revendică protejarea
anumitor probleme sau domenii în faţa luptei politice dintre partide. Po-
litica externă, ordinea publică sau apărarea naţională sunt astfel de
spaţii în care consensul forţelor politice și rolul experţilor reduce nu doar
tensiunile inerente conflictului politic ci însăși esenţa lor politică.
Această voinţă de a circumscrie spaţiul luptelor politice se constituie
într-o autentică ideologie a managementului, în care rolul expertului
capătă dimensiunea grandioasă a eroului. Privilegind problemele
tehnice și economice această tendinţa tinde să considere politica în ter-
meni negativi ca o lume a pasiunilor, a incompetenţei și demagogiei.
clare. Tendinţele, discret sau manifest antiparlamentare și antipar-
tidiste ale apolitismului tehnocratic, au contribuit la discreditarea pro-
cedurilor democratice. Și cum indiferent de ţară sau perioadă, partidele
au fost mai degrabă tolerate decât apreciate, iar teme precum „divizarea
naţiunii“ sau „îmbogăţirea prin politică“ au contribuit la formarea unei
imagini defavorabile, o asemenea critică a prins cu ușurinţă.
O altă perspectivă ce o completează pe prima distinge între cei ce se
dezinteresează total de politică și cei ce refuză să se angajeze în raport
cu un partid politic. Primii reprezintă o minoritate câtă vreme în cadrul
democraţiilor interferenţele permanente și inevitabile dintre indivizi și
grupuri nu pot să nu influenţeze comportamentul lor politic. A doua ca-
tegorie este însă mult mai numeroasă. Refuzul acestora de a se alinia la
politica unui partid are sensul unei delimitări de clivajele dominante,
ceea ce nu înseamnă și refuzul asumării responsabilităţii.
Iluzie sau tactică apolitismul se constituie într-o atitudine cu con-
secinţe importante. Ca iluzie apolitismul exprimă credinţa în posibili-
25 Alain Lancelot, „L’orientation de comportament politique“, în J. Lecca, M.
Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 418.
28 Cristian Pîrvulescu
tatea evadării din sfera politicului, pe când apolitismul tactic afirmă că
se situează în afara politicii pentru a profita de unitatea astfel prezer-
vată a grupului, pentru a folosi pe această bază simbolul interesului ge-
neral. Biserica, sindicatele, grupurile de presiune practică un asemenea
apolitism diminuând șansele grupurilor politice de a-și exercita direct
influenţa.
În atitudinea lor de a se delimita de jocul politic cetăţenii sau
grupurile sunt încurajaţi de înșiși deţinătorii puterii. Interesul acesto-
ra de a demonstra natura specifică a problemelor politice și ideea că de-
ciziile sunt în mod univoc dictate de interesul general urmărește să con-
serve statu quo-ul. Referinţa la interesul general are sensul de a legiti-
ma acţiunile politicienilor și de a deplasa dezbaterea pe un alt teren,
tehnic. Clasa politică favorizează depolitizarea ca o manieră de salvgar-
dare a prerogativelor și prestigiului său. Dar caracterul politic al de-
politizării nu poate fi ascuns. Invitaţia la depolitizare nu conduce la
apolitism, ci la cedarea spaţiului politic doar unora. Încercând să justi-
fice scoaterea din joc a unor competitori și aproape integral a spectato-
rilor, agenţii depolitizării insistă asupra caracterului specializat al de-
mersului politic.
În democraţiile pluraliste, ce își fondează legitimitatea pe partici-
pare, politizarea excesivă a cetăţenilor poate duce la situaţii instabile.
De aceea indiferenţa politică nu este periculoasă dacă ea este dublată
de un interes și o informare politică reală. Este iluzoriu să se creadă că
cetăţeanul poate participa permanent la decizia politică26 dar el rămâne
ancorat în politică, el este, într-o oarecare măsură, politica.
§ 1. 6. CETĂŢENIA, FORMĂ A CONȘTIENTIZĂRII DIMENSIUNII
POLITICE
Formă a integrării politice și sociale cetăţenia descrie apartenenţa
la o comunitate politică, mai puţin din perspectiva raporturile actorului
cu structurile de putere cât ca relaţie de coapartenenţă.27 Doar ca indi-
vid cetăţeanul nu este decât o abstracţie, ca număr el își relevă forţa.
Având sens doar în cadrul democraţiei noţiunea de cetăţenie este ex-
presia unei relaţii active între individ, societate și stat. Simplu subiect în
cadrul formelor tradiţionale și autoritare de organizare politică,
cetăţeanul a devenit resursa principală a unui sistem în care afirmarea
participării la treburile publice urmărea să depășească modelul supu-
nerii feudale, personalizate și clientelare, și să afirme, în contrapartidă,
26 Jacques Ellul, L’illusion politique, Paris, Robert Laffont, 1977, p. 227.
27 Sophie Duchesne, Citoyenneté à la française, Paris, Presses de Sciennce Po,
1998, p. 309.
Politici și instituţii politice 29
autonomia politicului în raport cu celelalte domenii sociale. Conotaţiile
simbolice ale cetăţeniei — egalitate, responsabilitate și independenţa
opiniilor — dau seama despre un set de valori și despre ordinea politică
ce rezultă din operaţionalizarea acestora. Presupunând implicarea
politică activă — nu doar ca exercitare a dreptului la vot ci ca partici-
pare voluntară la activităţi de interes general — respectul legii și soli-
daritate între membrii comunităţii comportamentul cetăţenesc consti-
tuie un indicator al gradului de interiorizare a valorilor democratice.
Consensului ipocrit în jurul democraţiei îi poate fi astfel opusă, ca reve-
lator al situaţiilor reale, evaluarea obiectivă a participării cetăţenești.
Cetăţeanul, deși revendicat ca bază a sistemului politic sau prezent
în discursul politic, lipsește de multe ori din viaţa politică. Democraţia
participativă, ca mod de afirmare a rolului activ cetăţeanului, pune în
legătură democraţia reprezentativă — în care participare este redusă
la simpla și ocazionala prezenţă la vot — cu democraţia directă în care
guvernanţii sunt chiar cetăţenii. Democraţia directă, formă de auto-
guvernare imposibil de aplicat la comunităţile cât de cât numeroase,
imprimă democraţiei participative un caracter confuz. Făcând critica
justificată a democraţiei reprezentative și demonstrând că partici-
parea electorală nu este și activă, democraţia participativă a încercat
să mute accentul spre grupuri mici de interese în care intensitatea
participării poate fi menţinută la un nivel ridicat. Dar cetăţeanul nu
este recuperat prin această strategie. Redus la activitatea în grupuri,
acesta nu își poate manifesta dimensiunea comunitară pe care cetăţe-
nia o conferă.
Absenţa cetăţeanului, mai mult decât starea instituţiilor reprezen-
tative sau a sistemului politice, indică o criză a participării a cărei anal-
iză a început acum mai bine de un secol când problema sufragiului uni-
versal se situa în centrul dezbaterii politice. Apatia, absenteismul,
apolitismul sunt semne ale unei stări ce poate fi explicată dar, istoria o
demonstrează, nu poate fi decât tangenţial schimbată. Democraţia par-
ticipativă, sistemul de educaţie sau dinamica și obiectivitatea mass-me-
dia sunt soluţii pentru regăsirea cetăţeniei pierdute. De capacitatea lor
de a se adapta permanent realităţii în continuă mișcare depinde articu-
larea unei legături permanente și active între cetăţean și autorităţi.
Apolitismului, ce se manifestă ca o formă de respingere a jocului
politic, îi pot corespunde tipuri de participare grupală, în asociaţii de
exemplu, care se pot agrega în forme de realizare a intereselor generale.
De fapt apolitismul nu înseamnă un refuz al angajării politice. Dând for-
mă unui sistem de atitudini în raport cu politica apolitismul exprimă
sentimentul unei distanţări în raport cu mediul politic existent. Câtă
vreme însă se limitează doar la participarea grupală apolitismul oferă
guvernanţilor posibilitatea unor activităţi politice dacă nu sustrase
30 Cristian Pîrvulescu
oricărui control cetăţenesc, în orice caz puţin vizibile. Devenit activ
apolitismul urmărește să asigure anumitor probleme protecţie în raport
cu conflictul dintre partide. Un asemenea exemplu l-ar putea reprezen-
ta politicile publice, mai ales politica externă sau politica de apărare,
domenii în care consensul forţelor politice și rolul experţilor reduc ten-
siunile inerente conflictului politic. Apolitismul, dacă nu rămâne o iluzie
a despărţirii de politică și de politic, poate oferi participării cetăţenești
un spaţiu de manifestare.
Rolul activ al cetăţeanului în luarea deciziilor este limitat de com-
plexitatea și specializarea problemelor. Problema competenţei ca resursă
a deciziei politice pune cetăţenia într–o postură secundară. Afirmarea
expertizei, privilegierea problemelor tehnice și economice, dezvăluie o
tendinţă ce pune problema participării în dificultate. Politica se legiti-
mează prin eficienţă, dar se delegitimează prin restrângerea par-
ticipării. Distanţa dintre discursul politic și politicile efective oferă prile-
jul calificării democraţiei și stilului politic pe care aceasta îl presupune
drept demagogie. Popularitatea scăzută a parlamentelor și lipsa de în-
credere în partide exprimă, pe de o parte, distanţa tehnocrată faţă de
politică privită ca spaţiu al confruntării, pe de altă parte decepţia pu-
blicului în faţa lipsei de transparenţă a jocului politic.
Transformarea cetăţeanului în spectator se datorează și deţinătorilor
puterii. Insistând asupra specificităţii problemelor politice și promovând
ideea interesului general politicienii, și guvernanţii în mod special, ur-
măresc să conserve poziţiile de dominaţie pe care le deţin. Legitimân-
du-și astfel acţiunile și transferând dezbaterea politică spre domeniul
tehnic clasa politică favorizează un anume tip de depolitizare.
Redefinirea politicii prin asigurarea unor posibilităţi reale de par-
ticipare activă asigură nu doar suportul democratic al guvernării ci
chiar bazele bunăstării. Dacă politizarea cetăţenilor poate conduce la
situaţii instabile, absenţa ei duce spre oligarhie și autoritarism. Încre-
derea în capacitatea cetăţeanului de oferi soluţiile optime, dublarea
acestuia de către partide politice și grupuri de interese reprezentative
și responsabile, asigură participării, prin adaptarea permanentă a in-
strumentelor pe care se bazează — informaţie corectă, educaţie și par-
ticipare organizaţională — un real spaţiu de manifestare. În regăsirea
cetăţeniei pierdute rezidă capacitatea de a rezista sfidărilor globalizării
și supertehnologizării.
§ 1. 7. PUBLIC SAU PRIVAT — O REDIMENSIONARE A
POLITICII
Desemnând două caracteristici relaţionate, ceea ce se manifestă în
faţa tuturor cetăţenilor, adresându-li-se și antrenând participarea lor
Politici și instituţii politice 31
raţională, sau lumea însăși prin ceea ce este comun pentru toţi și este
diferit prin aceasta de locul pe care fiecare îl deţine cu titlu indivi-
dual28, conceptul public implică o abordare a politicului ca spaţiu al
raţionalităţii. Chiar dacă prin forme ale sensibilităţii individuale, cum
sunt expresiile artistice, anumite trăiri pot fi transferate din dome-
niul privat în cel public, în general separaţia dintre cele două este
strictă. 29 Ca spaţiu comun tuturor domeniul public el reunește dar
implică și repoziţionarea indivizilor în acest spaţiu. Un asemenea de-
mers politic anticipat de greci și romani a avut a se confrunta cu vizi-
unea antipolitică a creștinismului primitiv pentru care comunitatea
credincioșilor era o formă de asociere de tip familial. Niciodată nu s-a
instaurat între membrii unei familii un domeniu public. Refuzul lu-
mii că un fenomen politic nu este posibil decât dacă admiţi că lumea
nu durează veșnic. Diferenţa dintre binele comun așa cum a fost el
înţeles de către creștinism (salvarea sufletului) și lumea comună ceea
care ne primește încă de la naștere este aceea că lumea rămâne după
noi în momentul morţii. Ea transcende viaţa noastră atât în trecut cât
și în viitor, a fost acolo înaintea noastră și va supravieţui și după noi.
Dar această lume comună nu poate rezista mișcării de du-te–vino a
generaţiilor decât în măsura în care apare în public. Publicitatea
domeniului public clarifică încetul cu încetul ceea ce oamenii riscă să
uite de la o generaţie la alta. De a lungul secolelor oamenii au intrat
în domeniul public pentru ca anumite lucruri pe care le aveau în co-
mun să devină perene.
Distincţia public–privat, forjată de Hannah Arendt în Condiţia omu-
lui modern, relevă, plecând de la modelul polisului grecesc, importanţa,
chiar preeminenţa, spaţiului public, în care cetăţenii se exprimă în ra-
port cu spaţiul privat, considerat ca loc unde se afirmă apartenenţele so-
ciale, de la familie la grup sau clasă. Spaţiul public este un spaţiu al li-
bertăţii în care determinismele sociale caracteristice spaţiului privat
sunt înlocuite cu un demers raţional care fondează solidaritatea cetăţe-
nilor orientaţi către realizare binelui comun. Opunându-se formelor de
intervenţionism ce se legitimează prin temeiul preeminenţei socialului,
conceperea spaţiului public ca scop al construcţiei politice reduce influ-
enţele culturale sau religioase la sfera privată. Insistând pe separaţia
strictă între public și privat se pot pierde din vedere alte tipuri de re-
laţii între cele două spaţii care depind de caracterul istoric al comu-
nităţilor politice la care se aplică.
Puterea politică nu poate fi un simplu observator al proceselor so-
ciale și economice. Și dacă administraţia publică cucerește pieţe, plătește
28 Hannah Arendt, op. cit., p. 92.
29 Ibidem, p. 89.
32 Cristian Pîrvulescu
salarii, percepe impozite,30 sau chiar când încearcă să intervină cât mai
puţin, prin acţiunile sau nonacţiunile sale afectează domeniul social sau
economic. Intervenţia autorităţilor în spaţiul public influenţează di-
namica raporturilor între bunurile publice și cele private. Oferta sub-
stanţială de bunuri publice presupune limitarea accesului la bunuri pri-
vate. Raportul invers proporţional între public și privat nu este doar o
consecinţă a unor decizii și reglementări tehnice, ci este rezultatul unei
abordări profund politice. Chiar dacă ideea tehnocratică a lipsei de al-
ternativă în privinţa politicilor economice a cucerit din ce în ce mai
mulţi adepţi, valorilor pe care orice politică sectorială le presupune, im-
plică suportul politicului. Existenţa unui nucleu dur de tehnici care se
impune decidenţilor lasă acestora un spaţiu suficient de manevră. 31 Au-
torităţile publice au la îndemână mijloace pentru a acţiona asupra
economiei (bugetul, impozitele, moneda, creditul), dar alegerea politicilor
nu poate neglija orientările valorice dominante. Relaţia biunivocă din-
tre guvernanţi și guvernaţi imprimă actului guvernării cel puţin în
parte direcţia pe care grupurile influente din societate o sprijină. Dis-
persată în ministere, departamente, consilii judeţene, consilii locale, con-
silii de administraţie, autoritatea publică se dezvăluie sub forma unor
centre de decizie, cu mai multă sau mai puţină autonomie, care negoci-
ază permanent cu grupurile de interese și de presiune (asociaţii pa-
tronale, sindicate, organisme internaţionale, sau alte tipuri de asociere
ce practică lobby) politicile — seturi de reglementări și acţiuni — con-
siderate dezirabile pentru sectorul dat. Reduse, printr-o simplificare la
un singur actor — statul — aceste centre pot fi, funcţie de caracteristi-
cile regimului politic și ale dinamicii instituţionale, mai mult sau mai
puţin coordonate. Această structură multiformă a centrelor de putere
limitează libertatea de mișcare a statului.
Discursul care acuză de inconsistenţă, superficialitatea sau neprofe-
sionalismul acţiunile politice propunând ca alternativă o abordare rea-
listă (tehnică) a situaţiei economice și sociale este tot un discurs politic.
Stabilirea priorităţilor rămâne resortul politicii, iar tipul de decizie nu
poate fi extras din mediul la care urmează să se aplice. Doar spaţiul
politic asigură aspectul public al deciziilor care să aibă autoritatea nece-
sară transformării lor în acţiuni reale și eficiente. Iar în spaţiul public
instituţiile politice deţin rolul de reglatoare ale mecanismelor gu-
vernării.
30 Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas, 1994,
p. 103-104.
31 André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991, p. 13.
CAPITOLUL II
STATUL — CADRUL INSTITUŢIONAL AL POLITICII
§ 2. 1. INSTITUŢIONALIZAREA PUTERII.
Tendinţă constantă a puterii politice de a se permanentiza — insti-
tuţionalizarea — este un fapt istoric relativ recent, iar apariţia statului
a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca instituţie politică
și-a conturat dimensiunile în pragul secolului al XX-lea abia la începutul
acestui secol s–a deschis perspectiva unei analize instituţionale. Mau-
rice Hauriou, creatorul școlii instituţionaliste considera instituţiile drept
fundament al societăţii și al dreptului. Gândirea instituţionalistă con-
sideră că la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viaţă se
află instituţiile a căror specificitate — caracterul permanent — exprimă
o necesitatea socială. Astfel instituţiile operaţionalizează valori, prin-
cipii sau orientări relevante la nivel comunitar ce iau forme de organi-
zare permanentă și stabilă. Influenţate de componentele lor instituţiile
sunt structurate în virtutea unui scop, au deci o natură politică câtă
vreme stabilirea finalităţilor și a strategiilor de atingere a acestora este
resortul politicii. În accepţiunea sa tradiţională, instituţia desemnează
un ansamblu de organisme și mecanisme existând într-o societate la un
moment dat.32 Pornind da la această perspectivă reprezentanţii școlii
instituţionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins între două categorii:
instituţiile corp (numite și instituţii persoană prin referinţă la perso-
nalitatea lor juridică) și instituţiile mecanisme. Primele corespund unei
colectivităţi umane coordonate în funcţie de nevoi sau valori comune
care se supune unei autorităţi și acceptă un sistem de norme stabile. În
acest sens instituţiile transcend indivizii ce le compun și la care nu pot fi
reduse. Cel de-al doilea tip reprezintă un sistem de reguli de drept ce
formează un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri
asemănătoare.33 Cele două tipuri de instituţii se combină constituind
32 Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel,
Paris, Dalloz, 1987, p. 43.
33 Ibidem, p. 44
34 Cristian Pîrvulescu
împreună regimurile politice ce sunt vizibile în forma de organizare eta-
tică. Analiza juridică consideră instituţiile ca structuri fundamentale
care permit identificarea regimului politic și permit departajarea între
simpla voinţă a actorilor sociali și interesele de natură politică. Această
perspectivă a fundamentat curentul instituţionalist din știinţa politică
pentru care obiectele analizei sunt politice fiind cercetate în funcţie de
fundamentul structural și modelul organizaţional.
Dacă instituţionalizarea desemnează ansamblul acţiunilor și practi-
cilor ce sunt organizate în mod stabil, viziunea juridică și sociologică
asupra fenomenului de permanentizare a puterii diferă. Pentru sociolo-
gi deschiderea realizată de Max Weber implică analiza instituţiilor din
prisma asocierii indivizilor în grupuri în funcţie de reglementări struc-
turate pe baza unor criterii bine determinate de acţiunile caracteristice
unei zone clar delimitate. Instituţiile sunt privite în acest caz în primul
rând ca reglatori ai raporturilor sociale și abia apoi ca modele organiza-
ţionale. Principiul reglator contribuie la organizarea activităţilor mem-
brilor unei comunităţi după un model organizaţional definit în funcţie
de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de instituţionalizare
presupune astfel procesele și acţiunile ce urmăresc să organizeze în mod
stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica com-
parată la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituţio-
nalizării ca un element esenţial în procesul de dezvoltare și modernizare
politică. Din această perspectivă instituţiile se caracterizau prin adap-
tabilitate, complexitate și autonomie, dar și prin coerenţă cu valorile și
așteptările guvernaţilor.
Presupunând o schimbare de perspectivă asupra politicii considerată
ca o expresie a pluralismului politic și social analiza statului ca rezul-
tat, într-o oarecare măsură, întâmplător, al confruntării libere a intere-
selor particulare a implicat o transformare a instrumentelor și metode-
lor de analiză. În același sens a evoluat și analiza politicilor publice care
a reprezentat o ruptură cu tradiţia weberiană a statului ca mecanism
de aplicare a voinţei guvernanţilor. Pentru analiza politicilor acţiunea
în contextul mediului etatic și social face obiectul cercetărilor specifice.34
Dar statul exprimă nu doar diversitatea, ci și unitatea de acţiune acto-
rilor și de aceea studierea apariţiei, consolidării și acţiunilor statului tre-
buie să exprime această dublă caracteristică a sa. O asemenea tendinţă
este reprezentată de neo-instiuţionalism, curent teoretic ce se delimi-
tează atât de tendinţele behavioriste centrate pe analiza instituţiilor ca
principal factor de inducere a comportamentului individual sau public,
dar și de instituţionalismul descriptiv al începutului de secol XX. Vizi-
une interacţionalistă neo-instituţionalismul relativizează ideea depen-
34 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 40.
Politici și instituţii politice 35
denţei sistemelor politice în raport cu societatea pentru a favoriza per-
spectiva interdependenţei dintre instituţii relativ autonome.35 Această
abordare consideră instituţiile drept factori ordonatori prin intermedi-
ul sistemul de reguli, practici și cutume pe care le influenţează și care
contribuie la organizarea activităţii politice după criterii de eficienţă.
Dar regulile nu reprezintă doar un sistem de norme sau cutume ci și un
sistem de valori și credinţe, contribuind la conturarea finalităţilor. Car-
acterul politic al instituţiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la
ideea politicii ca o formă de interpretare a lumii. Politica nu este doar
expresia unor alegeri, ci și o formă de educaţie sau un mod de dezvăluire
a lumii. De aceea noua perspectivă instituţionalistă schimbă accentul de
la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politi-
cilor publice. Critica pe care noii instituţionaliștii o fac paradigmei plu-
raliste avertizează asupra relaţiilor dintre societatea civilă și stat. Astfel
instituţiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente și
strategii individuale caracteristice societăţii civile ci au propria lor raţi-
une de a fi. Diferitele variante ale neo-instituţionalismului urmăresc fie
analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insistă pe rolul insti-
tuţiilor de a reduce incertitudinea și de a contribui la degajarea prefer-
inţei actorilor sociali, fie privilegiază analiza variabilele culturale ca ele-
mente ce contribuie la formarea și funcţionarea organizaţiilor. Cele trei
instituţionalisme au tendinţe diferite (funcţie de metoda de analiză —
istorie, alegeri publice, sociologia organizaţiilor)36, dar sunt axate pe
aceeași perspectivă a statului în interacţiune cu mediul său mereu în
transformare.
Instituţiile politice desemnează în mod obișnuit organele statului ce
exercită funcţii legate de exerciţiul suveranităţii (elaborarea legilor,
punerea lor în practică și inducerea ordinii publice). Deși populară,
această definiţie prezintă dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe
care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare și
de integrare în noi forme politice precum Uniunea Europeană presupun
o transformare a noţiunii de suveranitate. Construcţie juridică me-
dievală care la origine permitea regilor în plin proces de respingere a
autorităţii pontificale să se legitimeze, suveranitatea este înţeleasă ca o
formă de competenţă ultimă ce nu poate suferi nici un fel de limitare.
Ori apariţia curţilor constituţionale, fenomen esenţial în practica statu-
lui de drept, a însemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale su-
veranităţii, unor limitări juridice și de competenţă. Faţă de această evi-
35 James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organizational Fac-
tors in Political Life“ în American Political ScienceReview, nr. 78\1984,
p. 738-742.
36 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 44-46.
36 Cristian Pîrvulescu
dentă imprecizie s-a încercat definirea instituţiilor pe baza proceselor
electorale. Instituţiile politice ar fi deci cele ce rezultă direct din com-
petiţia electorală. Cum însă și această soluţie prezintă dificultăţi
(monarhii constituţionali sunt ereditari, unii judecători americani sunt
aleși) impreciziile termenului obligă la o definire cât mai clară. Având
în vedere caracterul lor particular și relaţiile pe care le presupun insti-
tuţiile politice trebuiesc înţelese ca structuri relativ stabile de interacţi-
uni politice, juridice și culturale. Între acestea statul și instituţiile legate
direct de funcţionarea sa sunt privilegiate în orice analiză.
Statul reprezintă un mod de organizare al puterii politice. Reprezen-
tată prin instituţii, puterea de stat descrie modul de implantare al de-
ciziilor și mecanismele de funcţionare. Între diferitele formele de orga-
nizare a puterii statul este cea mai complexă și mai completă. Apariţia și
consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge
drumul de la formele personalizate de putere la cele instituţionalizate.
Cercetările antropologice evidenţiază existenţa societăţilor fără stat.
În societăţile arhaice — a le numi primitive însemnând a introduce un
criteriu de ierarhizare valorică de tip etnocentrist — nu exista un rege.
La contactul cu acest tip de comunităţi europenii le-au descris ca fiind
„fără rege și fără lege“,37 deci lipsite de instituţia care să asigure cadrul
de implementare a legilor. Această imagine s-a perpetuat astfel încât
puterea odată definită conceptual a fost multă vreme redusă la stat.
Spre o astfel de abordare conducea și ideea că șeful arhaic nu avea nici
autoritate, nici putere de coerciţie. Dar dacă nu poate exercita puterea
ca dominaţie șeful poseda însă calităţi ce îi asigurau o formă de autori-
tate. Chiar dacă societăţile fără stat nu cunosc instituţionalizarea pu-
terii politice, ele nu ignoră autoritatea ca formă de exercitare a influ-
enţei. Obiecţiile lui Clastres la adresa caracterului universal al domi-
naţiei politice nu priveau și autoritatea, câtă vreme șeful are câteva ele-
mente ce îl disting de ceilalţi membrii ai comunităţii (în perioada de
pace el trebuie să asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un
excelent orator și obligatoriu, o persoană generoasă pe câtă vreme în
timpul războiului șeful dispune de o putere aproape absolută asupra
războinicilor)38. Prima perioadă a organizări politice arhaice a fost deci
una sincretică, în care politica se confunda încă cu religia și morala.
Autoritatea, într-un prim stadiu, se introduce anonim în corpul social:
ea corespunde forţei de presiune a obiceiurilor și superstiţiilor. Șeful de
familie ori preotul profită de un ansamblu de credinţe constituind o forţă
dispersată în colectivitate. Această formă de putere nu este încă clar in-
dividualizată, pentru ca într-un al doilea stadiu societatea primitivă să
37 Jacqueline Russ, op. cit., p. 63
38 Pierre Calstres, op. cit., p. 35.
Politici și instituţii politice 37
cunoască puterea concentrată în persoana unui șef. Această transfor-
mare se produce pentru că o societate bazată doar pe cutume nu rezistă
unui grad de evoluţie socială; pentru a rezista grupul este nevoit să se
organizeze. Mutaţia în organizarea puterii înseamnă începutul puterii
individualizate, concentrate în mâinile unui singur om care posedă și
autoritatea și mecanismele de conducere. Câtă vreme rămâne o formă
simplă de conducere puterea individualizată se realizează pe baza unor
raporturi de la individ la individ. Devenind mai complexă ca urmare a
creșterii numerice a comunităţii șefia se restructurează luând forma
unei ierarhii a deţinătorilor puterii, a unei organizări a șefilor interpuși.
În noua sa formă, șefia dispune de forţă de coerciţie, presupunând nu
doar încarnarea puterii într-un om ce concentrează în propria-i persoană
atât instrumentele puterii, cât și justificările autorităţii. Individualizarea
apare ca o formă simplă și naturală a puterii, concretă și directă. Chiar
dacă raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modalităţi, în-
tre un șef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV-lea dife-
renţele sunt doar de formă, nu și de esenţă. În ambele cazuri puterea
rezidă în faptul că în persoana celui care comandă se găsesc atât exer-
ciţiul cât și proprietatea puterii. De la Mircea cel Bătrân a rămas o for-
mulă explicită a personalizării puterii: „Io, Mircea voievod, unic stăpâni-
tor și domn…“. Din stăpânire provine autoritatea domniei, formă de or-
ganizare a puterii încă neinstituţionalizată. Individualizarea raporturilor
politice, expresie a nevoii de concret, evidenţiază un tip de organizare al
puterii ce se fonda pe credinţa în virtuţile personale ale șefului.
Procesul de instituţionalizare a puterii este accelerat de situaţiile în
care calităţile personale ale șefului nu mai pot justifica autoritatea pe
care o exercită. Treptat comunitatea nu mai acceptă să organizeze în-
treaga comunitate conform voinţei unui individ, disociind între autori-
tate și individul care o exercită. Se impune în consecinţă ideea insti-
tuţionalizării, a transferului puterii de la persoana guvernanţilor, sim-
plii executanţi, la stat, autenticul proprietar.
§ 2. 2. AUTORITATE ȘI POLITICĂ
Operaţionalizarea conceptului de putere, mai ales în accepţiunea sa
relaţională, introduce două noi concepte corelative: autoritatea și legi-
timitatea. Privită din perspectivă analitică autoritatea se prezintă ca o
relaţie diferenţiată ce presupune un raport între posesorul autorităţii,
subiectul autorităţii și domeniul autorităţii.39 Dacă posesorul autorităţii
este specializat într-un domeniu anume deţine o autoritate epistemică.
Autoritatea epistemică nu poate fi delegată fiind exercitată numai de
39 J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, București, Humanitas, 1992, p. 53.
38 Cristian Pîrvulescu
posesor și doar în domeniul său de competenţă. Recunoașterea au-
torităţii epistemice este conferită de recunoașterea competenţei deţină-
torului său în domeniul său de referinţă. În consecinţă, acest tip de au-
toritate se referă la specializare, iar contestarea poziţiei exprimate de
un expert nu se poate realiza decât prin intermediul specialiștilor. Dar
când autoritatea privește coordonarea unui domeniu și se exercită prin
directive aceasta nu se mai referă la propoziţii precum autoritatea epis-
temică, ci la ordine; autoritatea este deontică. Un asemenea tip de au-
toritate constă în recunoașterea poziţiei ierarhice a celui ce o reprezintă
de către subiecţii asupra cărora se exercită și poate fi delegată. Orice tip
de autoritate rămâne însă din perspectivă analitică individuală.
Autoritatea politică este un tip de autoritate deontică. Privită din per-
spectivă juridică autoritatea politică este impersonală, fiind exercitată
prin instituţii. Caracterul impersonal al instituţiilor asigură permanenţa
acestora, schimbarea persoanelor ce deţin funcţii de autoritate politică
neafectând continuitatea statului. Existenţa mai multor forme de putere
și autoritate nu minimizează rolul puterii de stat — formă instituţiona-
lizată a puterii politice — care prin suveranitate deţine locul central.
Rolul puterii și al autorităţii politice în organizarea formală a relaţi-
ilor de conducere și supunere implică analiza formelor de acţiune colec-
tivă și a modurilor de coordonare a activităţilor particulare. Felul în care
aceste structuri se relaţionează cu procesele de control social, cu reţelele
de influenţă sau de presiune și relaţiile ca și cu situaţiile conflictuale ce
pot rezulta din acţiunea lor relevă specificul politicii ca domeniu al au-
torităţii. Definind capacitatea unor persoane sau instituţii de a obţine
din partea membrilor unei comunităţi sociale, în virtutea unor calităţi
sau împuterniciri, respectul, supunerea sau ascultarea faţă de acţiunile,
măsurile sau directivele lor autoritatea politică depinde de forma de or-
ganizare socială. Reflectând un anume statut pe baza căruia se exercită
autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile.
Aparţinând fie instituţiilor, fie fiind reflectată în texte de legi, reguli
sau cutume cu care persoanele individuale se identifică temporar au-
toritatea politică nu poate fi separată de purtătorii săi individuali. Pen-
tru a se concretiza aceasta ia forme personalizate. Dacă avantajul au-
torităţii impersonale este tocmai faptul că este abstractă, prezentând
însă în compensaţie caracteristicile duratei, stabilităţii și permanenţei,
criza autorităţii politice și a instituţiilor induce aportul persoanelor la
menţinerea statutului autorităţii. Criza instituţiilor este reversul faţadei
abstracte a autorităţii, confirmând rolul actorilor politici și administra-
tivi în definirea autorităţii.
Autoritatea este un fenomen de putere; ea implică dreptul de a co-
manda, dar rămâne dependentă de recunoașterea sa. Consensul unei
părţi a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotărârilor și de-
Politici și instituţii politice 39
ciziilor deţinătorilor autorităţii este determinant pentru ca directivele
să se transforme în acţiuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a
puterii autoritatea desemnează în același timp instituţia (persoana) și
puterea formală pe care aceasta o posedă. Distincţia dintre autoritate și
putere constă în atributele acestora; dacă puterea presupune atât relaţii
de conducere-supunere, cât și de dominare-subordonare, autoritatea se
rezumă la a reprezenta doar relaţiile de conducere-supunere.
Caracterul politic al autorităţii se prezintă în modul de manifestare
și referinţele acesteia. Deși este detectabilă ca voinţă a autorităţilor, jus-
tificarea poziţiilor de autoritate este extinsă la nivelul întregii societăţi
și prezentată ca voinţă naţională sau expresie a interesului general.
Legitimarea autorităţii urmărește concilierea intereselor grupului
minoritar aflat la guvernare cu interesele generale. Prin legitimitate,
principiul ce întemeiază sau justifică un sistem de guvernământ, se re-
alizează acomodarea guvernanţilor cu guvernaţii. De fapt nici un regim
politic nu poate funcţiona și nu se poate menţine în lipsa unui minim de
legitimitate. Calitate a puterii de a fi acceptată pe baza consimţămân-
tului și nu a forţei legitimitatea presupune atât caracteristici de natură
simbolică cât și practici ce variază în funcţie de context.
Weber, prin ideal-tipurile sale, a impus o influentă clasificare a
formelor de legitimitate. Legitimitatea tradiţională are un caracter in-
terpersonal, deţinătorii puterii fiind determinaţi în virtutea unor reguli
transmise și consfinţite de tradiţie. Cei ce recunosc un astfel de tip de
legitimitate se află de obicei în raporturi de dependenţă de tip patrimo-
nial. Legitimitatea carismatică se fondează pe calităţile excepţionale ale
celui ce o deţine și în jurul căruia se constituie o comunitate de tip
emoţional. Personalizată, această legitimitate nu se poate permanentiza,
neputând fi extinsă asupra comunităţii de discipoli. Legitimitatea
raţională sau legală presupune că relaţia de supunere este reglată prin
reguli abstracte acceptate de cetăţeni responsabili. Deţinerea puterii
presupune competenţa celui ce o exercită, fiind de natură impersonală.
Dar aceste tipuri nu sunt decât în mod excepţional detectabile în reali-
tate. Ele se prezintă în formă combinată una din componente având o
mai mare importanţă.
Legitimitatea raţională este un tip de legitimitate democratică. În acest
sens legitimitatea presupune că autoritatea acordată instituţiilor puterii
să reprezinte interesele majore ale comunităţii este rezultatul aplicării
unor proceduri electorale corecte. Pentru aceasta, poporul, unul din vectorii
relaţiei de legitimitate, se prezintă într-o dublă calitate: ca forţă propul-
soare a puterii (îi conferă legitimare și autoritare) și ca fundament social
al acestei puteri. În funcţie de sursa legitimării autorităţile pot fi reprezen-
tative (direct reprezentative) sau derivate (indirect reprezentative), din pri-
ma categorie făcând parte Parlamentul, iar din cea de-a doua Guvernul.
40 Cristian Pîrvulescu
§ 2. 3. FORMAREA STATELOR MODERNE
Constituirea statelor ca forme de organizare permanentă și stabilă
a puterii politice a fost influenţată de emergenţa unor factori al căror rol
nu poate fi neglijat. Fenomenul se manifestă începând cu secolul al XVI-
lea când încep să se întrunească condiţiile favorizante. Constituindu-se
mai întâi ca un experiment, dovedindu-și calităţile, statul devine un
model de organizare al puterii astfel încât în secolul al XIX-lea toate
formele de organizare a puterii erau reduse la acesta. Produs de export
european, statul a cunoscut în secolul al XIX-lea expansiunea în întregul
spaţiu euro-asiatic, pentru a fi în secolul al XX-lea transformat și adap-
tat ca formă politică la nivel planetar.
Procesul a demarat prin modificarea câtorva elemente ale orga-
nizării puterii preexistente statului, între acestea teritoriul determinat
în funcţie de frontieră. Element necesar existenţei statului, teritoriul a
răspuns interesului guvernanţilor de a consolida patrimoniul teritorial
și de a unifica și consolida dominaţia asupra populaţiilor ce îl locuiau.
Dacă teritoriul este relevant și pentru alte forme de organizare a puterii
politice în cazul statului apariţia conceptului de frontieră, ca limita unui
teritoriu supus unei autorităţi politice recunoscute, a marcat o schim-
bare fundamentală. Până în secolul al XVI-lea teritoriul, expresie a unei
stăpâniri cu titlu personal, nu era clar delimitat. Formele de organizare
a puterii caracteristice evului mediu aveau o viziune mai puţin precisă
asupra teritoriului, expresie a impreciziilor, dar și a sistemului feudal.
Hărţile medievale nu precizează frontierele. Odată cu sistemul de pace
din Westfalia, în 1648, sistemul frontierei se impune constituind un
atribut al noii forme de organizare politică. Dar politica de concentrare a
pământurilor nu este în sine un factor determinant al formării statului
câtă vreme unitatea spaţiului delimitat de frontiere nu corespunde unei
unităţi spirituale.
În paralel cu delimitarea din ce în ce mai precisă a frontierelor,
conștientizarea apartenenţei la un grup de tip special, se realizează prin
ideea comunităţii de aspiraţii și de reacţii care solidarizează durabil
membrii unei comunităţi. Cum șefii sunt trecători dar puterea rămâne
trebuie să existe ceva ce precedă individualitatea, ceva ce se transmite
de la șef la șef — interesul naţional. Naţiunea, alt factor al apariţiei
statelor moderne, presupune statul ca formă de organizare politică pen-
tru că tipul de putere pe care îl vizează poate impune o situaţie dura-
bilă. În Europa modernă naţiunea a creat statul care s-a format lent în
spiritul instituţiilor unificate de sentimentul naţional. 40 Statele „noi“,
cele ce au apărut în secolul al XX-lea ca urmare a proceselor de decolo-
40 Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1980, p. 36.
Politici și instituţii politice 41
nizare, au presupus o situaţie inversă și în acest caz există un cerc vi-
cios, pentru că statul nu are baza spirituală care să-i asigure durata, iar
aceasta nu se poate forma pe baza constrângerii, ceea ce explică crizele
continui pe care le cunosc statele postcoloniale.
Teritoriul și naţiunea, elemente ce facilitează operaţiunea intelectu-
ală ce se va desăvârși prin instituţionalizarea puterii, nu sunt însă sufi-
ciente pentru a da contribui singure la emergenţa ideii de stat. Pe de o
parte, supunerea tradiţională s-a transformat în relaţia de autoritate,
pe de altă parte în constituirea conceptului de stat, au intervenit o serie
de alte elemente legate de nevoia de securitate și aspiraţia către durată.
Transformare supunerii în legitimitate exprimă această preocupare a
conducătorilor de a da un fundament sigur dominaţiei lor. Necesară pen-
tru a fonda legitimitatea și continuitatea puterii, existenţa statului este
în mod egal o condiţie prin care se verifică competenţa guvernanţilor.
În încercarea de a-și asigura monopolul asupra deciziei guvernanţii
caută o sursă care să le justifice acţiunile. Ideea de stat a venit să fa-
ciliteze acest lucru prin relaţia de solidaritate dintre deţinătorii puterii
și reprezentările dominante din comunitate. Apare astfel ideea de su-
veranitate indivizibilă ce se afirmă puternic în urma unui efort doctri-
nar — oare, o simplă coincidenţă? — tot în secolul al XVI-lea. Conside-
rată ca o competenţă de ultimă instanţă ce nu poate fi limitată în nici
un mod suveranitatea nu corespunde realităţii raporturilor de putere ci
nevoii de a justifica reprezentarea politicii. Caracterul simbolic al su-
veranităţii este mai clar când sunt relevate contextele în care este afir-
mată. Pe scena internaţională suveranitatea evocă egalitatea juridică
între state constituind pentru unităţile etatice mai puţin favorizate un
mijloc de a rezista intervenţiei în trebuirile lor interne. Dar o între-
prindere de acest tip, apărarea unei politici economice naţionale să
zicem, presupune mijloace adaptate de influenţă sau de suplinire. Cu cât
procesele economice sau politice sunt mai intercondiţionate, cu atât mij-
loacele exclusive și suficient de importante la dispoziţia statului se
diminuează.
În accepţiunea sa internă suveranitatea este un atribut al poporu-
lui, sursă a oricărei legitimităţi instituţionale. Impusă în procesul de
transformare a cadrului politic din timpul revoluţiilor burgheze noţi-
unea de suveranitate cunoaște două forme: suveranitatea populară și su-
veranitatea naţională.41 Noţiunea de popor este suficient de abstractă
pentru a nu corespunde nici unei realităţi. Ceea ce există concret este
populaţia, dar populaţia nu este poporul în sens politic al termenului.
Pe de altă parte, noţiunea juridică de popor exclude o serie de categorii
41 Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Col-
in, 1991, p. 95.
42 Cristian Pîrvulescu
pe care realitatea populaţiei le conţine: copii, condamnaţi, alienaţi, imi-
granţi etc. De aceea, fiecare practică politică implică o construcţie speci-
fică a noţiunii de suveranitate. Iniţial suveranitatea populară a fost teo-
retizată de Rousseau pentru care toţi indivizii au dreptul la sufragiu și
îl exersează pentru a vota fiecare lege42. Caracterul prea abstract al
acestei teorii a făcut ca revoluţionarii francezi de la 1789, sub influenţa
lui Sieyès, să prefere conceptul de suveranitate naţională. Deși tot o en-
titate abstractă, naţiunea prezenta avantajul de a putea fi considerată
ca o persoană morală diferită de indivizii ce o compun și care dispune de
o voinţă proprie. Ca persoană morală naţiunea nu se poate exprima
decât în funcţie de un statut juridic ce definește organele abilitate să o
reprezinte. Democraţia directă rousseau-niană face astfel loc demo-
craţiei reprezentative prin intermediul constituţiei, statut comun în
același timp naţiunii și statului, care nu este decât un instrument prin
care se exprimă voinţa naţională.
În consecinţă statul a fost analizat ca un mod de organizare al pu-
terii politice pe un anumit teritoriu și în cadrul unei anumite comunităţi
umane (popor, naţiune) ce poate recurge legitim la constrângere pentru
a asigura coordonarea societăţii. Structură politică complexă statul pre-
supune, din perspectivă teoretică, recursul la o serie de elemente de
analiză. Între acestea, forma statului are în vedere modul de organizare
a puterii de stat și, în special, structura și funcţionarea organelor sale
de conducere. Aceasta se poate manifesta fie ca formă de guvernământ
(republică sau monarhie), fie ca regim politic (ansamblul instituţiilor,
practicilor și valorilor caracteristice unei comunităţi politice date), fie ca
structură de stat (stat unitar, stat federal, stat confederal).
Mecanismele pe care statul le utilizează în funcţionarea sa sunt al-
cătuite din totalitatea organelor de stat (autorităţi publice), constituite
într-un sistem unitar (parlament, guvern, justiţie etc.) precum și din
forţele de constrângere (armată, poliţie, închisori etc.)
Spaţiu al raporturilor dintre guvernaţi și guvernaţi statul a fost și
este încă subiectul unor controverse puternice. Pentru unii statul „este o
realitate atât de vie și de puternică, încât absoarbe individualitatea
noastră a tuturor, care se pierde într-însa. E o realitate atât de adâncă,
încât ea se întinde în timp și în spaţiu mult peste forţele și existenţele
persoanelor individuale. Este o realitate absolută, întrucât nu recu-
noaște nici o autoritate superioară, cum recunoaște persoana privată au-
toritatea statului. Statul nu recunoaște nimic superior sieși.“43 Pentru
alţii statul este Leviathanul modern care limitează orice formă de liber-
tate individuală. Contestat sau elogiat statul s-a impus ca o realitate
42 J-J. Rousseau, Contractul social, Iași, Moldova, 1996, p. 84.
43 M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, București, Editura ALL, 1995, p. 43.
Politici și instituţii politice 43
politică incontestabilă evoluând continuu în funcţie de interesele și va-
lorile la care aderau actorii sociali și politici.
Cuvântul stat provine din latinescul status ce indica poziţia în pi-
cioare, inducând deci ideea de stabilitate, permanenţă, continuitate. În
sensul său modern, de suport și cadru al puterii politice, noţiunea de stat
era deja folosită de Machiavelli. În prima frază din Principele Machia-
velli se referea la stat. „Toate statele, toate stăpânirile care au avut și
au autoritate asupra oamenilor au fost și sunt republici sau princi-
pate“44. Împreună cu Hobbes și Spinoza Machiavelli a contribuit la fun-
damentarea unei teorii laice a statului. Orientat spre analiza fenome-
nelor concrete Machiavelli nu reușise însă să detașeze ideea de stat de
personalitatea celor ce îl conduceau. Personalizarea machiavelliană a
statului prin principe demonstrează că fenomenul instituţionalizării
puterii nu se încheiase încă.
Abordat cu instrumente sociologice statul se prezintă ca o dimensi-
une a societăţii politice, societate guvernată de o putere instituţiona-
lizată, având capacitatea și mijloacele de a exprima și de a realiza voinţa
unei părţi din colectivitate ca voinţă generală. Această voinţă poate fi
revendicată, funcţie de condiţiile concrete, de un grup restrâns sau de
un grup majoritar sau cu o asemenea imagine.
Reprezentând ansamblul organelor politice de guvernare statul de-
semnează aparatul de conducere al societăţii politice. Această caracte-
ristică a puterii statale a fost analizată din două perspective: cea care
consideră statul ca instrument de constrângere sau cea care insistă
asupra statului ca rezultat al voinţei cetăţenilor.
Prima perspectivă are în Max Weber poate pe cel mai important
reprezentant al său. Weber asociază ideii de forţă, de dominare a statu-
lui, ideea de legitimitate, considerând statul „o întreprindere politică cu
caracter instituţional a cărei direcţie administrativă revendică cu suc-
ces în aplicarea reglementărilor, monopolul constrângerii fizice legiti-
me“45. Tot ca instrument de constrângere, dar care poate fi raţionalizat
prin intermediul dreptului, vede și Hans Kelsen statul. Acesta devine în
teoria kelsiană o persoana morală ce se ghidează după un ansamblu de
norme ierarhizate, a căror realizare este asigurată prin forţa de con-
strângere. Tot ca formă de constrângere, dar realizată în interesul unei
clase, văd statul și marxiștii. Pentru Karl Marx, statul reprezenta pu-
terea organizată a unei clase pentru asuprirea celorlalte.
A doua variantă este reprezentată de contractualism. Reprezentnţii
acestui curent (Th. Hobbes, J. Locke, J. J. Rousseau) definesc statul
pornind de la „pactul social“ pe care indivizii l-au încheiat pentru a be-
44 Machiavelli, Principele, București, Minerva, 1994, p. 4.
45 Max Weber, Économie et societé, Paris, Plon, 1971, t. 1, p. 57.
44 Cristian Pîrvulescu
neficia de binefacerile sociale renunţând în schimb la unele din li-
bertăţile lor. Statul astfel apărut este un organ suprem din partea căruia
cetăţenii așteaptă respect, protecţie și asigurarea drepturilor lor civile.
Acest contract iniţial a fost realizat pe baza voinţei liber exprimate a in-
divizilor care înţelegeau astfel să se supună unei voinţe comune încar-
nată în stat. Potrivit acestei concepţii, statul se caracterizează prin trei
dimensiuni fundamentale: naţiunea, teritoriul, autoritatea politică su-
verană (autoritatea publică sau puterea organizată statal).
§2. 4. FUNCŢIILE ȘI ORGANIZAREA STATULUI
Statul modern unifică o societate care, în absenţa puterilor conferite
acestuia, ar cunoaște atomizarea și conflictele fondând unitatea politică,
dar și viaţa de grup, pe baza Constituţiei. Ansamblu de norme ce deter-
mină forma de guvernământ, aplică principiile pe care se structurează
societatea și pe care aceasta le recunoaște constituţia dă sens orga-
nizării etatice. Dar unitatea corpului social nu este doar o rezultantă a
Constituţiei, ci și a altor simboluri sau valori ce permit adoptarea pro-
gresivă a puterii de stat la evoluţiile societăţii civile.
Ca organizare raţională statul construiește strategii de permanenti-
zare a ordinii sau pur și simplu de supravieţuire în faţa tendinţelor con-
tinue de dezorganizare. Conform principiului entropiei realitatea tinde
continuu către o stare simplă de organizare, stare de indiferenţiere pen-
tru a cărei contracarare este necesară organizarea raţională. De aceea
statul este justificat ca o creaţie continuă destinată stopării tendinţei de
disoluţie a comunităţii, ameninţată, din exterior (războaie), ca și în in-
terior (crize economice, sociale sau politice). Statul este organizarea
raţională și rezonabilă a comunităţii putând asigura și alte scopuri decât
durata. Statul ca formă de organizare raţională nu mai este însă la
Hegel un simplu instrument, ci condiţia perfecţionării omului.46 Re-
ducând violenţa și contribuind la permanentizarea comunităţii statul
pune în lucru funcţiile sale cele mai importante. Dar gândit în raport cu
raţionalitatea funcţionării sale statul poate fi implicat în noi sfere de ac-
tivitate pentru a contribui la transformarea omului în raport cu criteri-
ile raţiunii.
Pentru a asigura supravieţuirea comunităţii trebuiesc puse în lucru
strategii de echilibru și reglarea conflictelor. În calitate de arbitru, pu-
terea de stat, menţine un echilibru fără de care interesele divergente ar
putea distruge întregul. De aceea puterea de stat intervine pentru a re-
zolva diferendele și a concilia interesele opuse, permiţând intervenţia
arbitrajului politic și economic în vederea realizării interesului general.
46 Alexandre Passerin d’Entreves, La notion de l’Etat, Paris, Sirey, 1969, p. 207.
Politici și instituţii politice 45
Dintr-o perspectivă tradiţională, funcţiile statului nu sunt prezen-
tate doar într-o manieră descriptivă ci și normativă pentru a realiza
obiectivul liberal al limitării puterii prin putere printr-un sistem de de
puteri și contra-puteri. O clasificare a organizării și instituţiilor statu-
lui permite sesizarea funcţiilor, componentelor și multiplelor sale puteri.
Raporturile de putere ce se stabilesc în interiorul statului permit analiza
sa ca organizaţie.
Astfel statul ca organizaţie corespunde unui ansamblu de puteri ce
contribuie la formularea unor decizii legitime. Plecând de la Mon-
tesquieu putem, din motive de simplificare, să clasificăm puterea de stat
după criterii legislative, executive și juridice desemnând astfel funcţiile
statului.
Tabel 1. Funcţiile și organele statului (după Philippe Braud, Sociologie
politique)
FUNCŢII ORGANE DE STAT
Legislative Parlament (legi în sens strict)
Guvern (reglementări autonome)
Curţi supreme (hotărâri de principiu)
Executive Guvernul (metodologii de aplicare, măsuri in-
dividuale)
Administraţie (metodologii de aplicare, măsuri
individuale, operaţii efective)
Parlament (măsuri individuale excepţionale)
Juridice Parlament (legi de amnistie)
Guvern și administraţie (recurs extraordinar)
Autorităţi judiciare (recurs în contencios)
Spre deosebire de abordările clasice ale teoriei politice sau juridice
sociologia politică contemporană, făcând abstracţie de diversitatea mo-
durilor concrete de guvernare, a privilegiat analiza sistemică a statului
privit ca un ansamblu deschis ce întreţine intense schimburi cu mediul
său. Activitatea statului ar fi prezentă într-o dublă mișcare — dinspre
societatea civilă spre instituţii cu funcţia de a extrage și mobiliza
resurse, dinspre instituţii spre societate ca distribuţie de bunuri.47
47 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LDJG, 1996, p. 86.
46 Cristian Pîrvulescu
Dacă statul asigură echilibrul forţelor divergente și reglează schim-
burile dintre instituţii și mediu atunci el asigură un spaţiu al libertăţii.
Reglând conflictele prin drept și asigurând arbitrajul între interesele
concurente statul conferă siguranţă și garanţia unui sistem juridic egal
pentru toţi. Pentru a impune un astfel de sistem, statul instituie reguli
constituţionale, care să fondeze putere ca o formă politică legitimă. Și
dacă organizarea se dezvăluie în diversitatea „puterilor“ statul desem-
nează puterea politică prin excelenţă. Ca principală sursă și resursă de
putere statul dispune controlul administraţiei, armatei și de multiple
alte mecanisme de coerciţie prin care îţi impune autoritatea și rea-
lizează executarea deciziilor sale. Puterea sa materială lasă să se între-
vadă puterea sa reală.
Probabil cel mai important și influent produs de export european
statul s-a dovedit o instituţie cu un potenţial adaptabil important. Dacă
în urmă cu un secol numărul statelor era scăzut astăzi ele s-au extins
pe toată suprafaţa globului ajungându-se la aproape două sute de state.
Între acestea câteva zeci se prezintă drept comunităţi de state, statele
federale. Modul de funcţionare al acestor state se relevă cel mai bine din
compararea lor cu statele unitare. Statul unitar presupune existenţa
unei unice voinţe politice ce este impusă ansamblului cetăţenilor prin
intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul
său distinctiv îl reprezintă ideea indivizibilităţii statului introdusă de
Revoluţia franceză în 1792, ca răspuns la tendinţele federaliste ce se
manifestau în epocă.48 Principiul statului unitar este susceptibil de
diferite interpretări dependente de contextul și referinţele momentului
istoric analizat. Începutul a fost reprezentat de statul unitar centralizat
în care deciziile în materie administrativă erau luate de puterea cen-
trală. Dar pentru a nu fi paralizate de mulţimea problemelor statele cen-
tralizate recunosc o serie de competenţe organelor locale luând măsuri
de deconcentrare. Deconcentrarea constă în numirea unor agenţi ai pu-
terii centrale la nivel local, care rămân însă responsabili faţă de au-
torităţile centrale. Cererile de creștere a democraţiei locale au antrenat
tendinţa de descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune că
deciziile sunt luate sub controlul cetăţenilor de către autorităţi locale
alese. Descentralizare poate fi de natură funcţională atunci când se re-
cunoaște serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor in-
teresaţi să participe la gestiunea treburilor publice, sau de natură teri-
torială când se recunoaște autonomia entităţi administrative ce se pot
administra singure.
Statul federal implică existenţa unor unităţi teritoriale multiple ce
sunt dotate constituţional, legislativ și juridic cu autonomie. Numite
48 Bertrand Chantebout, op. cit., p. 65.
Politici și instituţii politice 47
state, aceste unităţi federate nu au însă competenţe internaţionale. De
la un federalism la altul organizarea de acest tip a statelor presupune o
mare diversitate de abordare. Ca origine statele federale pot fi rezultatul
unui proces de integrare, dar și de dezagregare. Statele Unite ale
Americii sau Elveţia sunt rezultatul federalizării mai multor state su-
verane. Funcţie de specificul perioadei analizate pericolul militar sau co-
operarea economică sunt cele mai importante motive pentru care o se-
rie de entităţi statale au renunţat la suveranitatea lor. Alte state fe-
derale au rezultat din dezagregarea unui alt stat, cum este cazul Fede-
raţiei ruse care a succedat Uniunii Sovietice.
Un caz aparte de asociere a statelor îl reprezintă confederaţia. Ca-
racteristica acesteia este că respectă suveranitatea internaţională a
membrilor săi, dar pune în funcţiune o serie de organisme ce coor-
donează politica lor în anumite domenii. Din perspectiva dreptului in-
ternaţional federaţia nu constituie un stat, relaţiile dintre membrii fi-
ind realizate pe baza unui tratat internaţional.
Spre deosebire de confederaţii statele federale sunt organizate pe
baza unei constituţii. Autorii constituţiei sunt reprezentanţii statelor
federate ce conservă drepturile componentelor federaţiei. O federaţie re-
cunoaște principiile autonomiei și participării. Conform autonomiei
fiecare stat deţine competenţe proprii pe care le exercită fără ingerinţa
guvernului federal, pe când principiul participării implică controlul și
intervenţia statelor federate asupra politicii federale prin intermediul
reprezentanţilor lor. De aceea federaţiile practică un bicameralism fe-
deral în care una din camere reprezintă naţiunea pe baze demografice,
iar cealaltă reprezintă fiecare componentă a federaţiei (Senatul în SUA,
Bundesrat-ul în RFG, Consiliul federaţiei în Rusia).
§ 2. 5. SEPARAŢIA ȘI ECHILIBRUL PUTERILOR
Din punct de vedere al structurii statele pot fi unitare sau federale.
Statele unitare au un singur centru de putere, un ansamblu unic de in-
stituţii cu atribuţii de decizie politică, și în consecinţă presupun un sin-
gur organ legiuitor, un singur executiv și o singură autoritate judecă-
torească. Statul unitar este indivizibil și dispune de o singură lege fun-
damentală. Constituţia (din latinescul constituere „a stabili, a decide, a
hotărî“) reprezintă legea fundamentală a statului și este formată din-
tr-un ansamblu de norme juridice care definesc și fixează principiile sta-
tului și ale organizării sociale, sistemul instituţiilor statului, bazele ju-
ridice ale statutului cetăţenilor.
Reprezentând forma în care poporul se constituie în putere Consti-
tuţia se impune faţă de toate celelalte actele legislative sau norme ju-
ridice. Prin Constituţia sunt stabilite organizarea, structura, competenţa
48 Cristian Pîrvulescu
și funcţiile instituţiilor supreme ale statului, exprimând în formă ju-
ridică cele mai importante raporturi din societate.
Forme istorice, datate, Constituţiile nu sunt imuabile; ele se modi-
fică în funcţie de schimbarea organizării de stat, de modificarea relaţi-
ilor de producţie, a relaţiilor politice ori sociale. Apărute ca modalităţi
de limitare a puterii regale în favoarea parlamentelor constituţiile pot
fi scrise sau nescrise, flexibile sau rigide. Cele scrise reprezintă un act
juridic unitar pe când cele nescrise cuprind diferite acte normative și
obiceiuri eterogene care, împreună, constituie legea fundamentală a
statului. Constituţiile flexibile pot fi modificate prin proceduri simple,
uneori asimilabile legislaţiei curente pe când modificarea cele rigide
urmează o procedură specială și complexă prin care transformările con-
stituţionale sunt limitate.
Orice constituţie presupune o abordare a raporturilor dintre executiv,
legislativ și judecătoresc. Executivul (puterea executivă) reprezintă acea
parte a puterii de stat care realizează, prin măsuri concrete, conducerea
nemijlocită a statului. Deși principiul suveranităţii poporului stabilește
supremaţia Parlamentului faţă de celelalte puteri în stat, prin prisma
teoriei echilibrului puterilor, puterea executivă are, în cadrul mecanis-
mului de stat, un rol egal cu puterea legislativă și cu cea judecătorească.
Funcţia executivă poate fi îndeplinită de un organ unic (Guvernul) sau
de unul dual (șeful statului — Președintele, monarhul și Guvernul).
Tendinţa de concentrare a puterii în zona executivului reprezintă un
proces de limitare a influenţei parlamentare și implicit a democraţiei
reprezentative. Transferul puterii de la Parlament — instituţie
reprezentativă, formată potrivit unei proceduri democratice și a cărei
activitate se desfășoară, pe baza unor principii democratice —, la insti-
tuţiile executivului, a căror activitate este în mai mică măsură și numai
indirect sub controlul opiniei publice, corespunde tendinţelor de eficien-
tizare a actului guvernării și exprimă tensiunea dintre abordările tehno-
cratice și cele democratice. De multe ori creșterea rolului executivului
are ca actori principali partidele ce controlează atât majoritatea parla-
mentară, cât și guvernul.
Legislativul (puterea legislativă), potrivit teoriei separaţiei puterilor,
este acea parte a puterii de stat care, înainte de toate, prin Parlament,
asigură conducerea statului. Parlamentul a avut un rol deosebit în pe-
rioada revoluţiilor din Anglia, Ţările de Jos, Franţa, în limitarea abso-
lutismului, în lărgirea participării populaţiei la viaţa politică. Apariţia
parlamentului ca instituţie reprezentativă a însemnat un progres con-
siderabil, pentru că fără instituţii reprezentative nu poate exista
democraţie (cu excepţia democraţiei directe). Semnificaţia deosebită a
parlamentului constă în legitimarea democratică a puterii de stat. Par-
lamentul este singura instituţie reprezentativă aleasă care, prin com-
Politici și instituţii politice 49
ponenţa sa, reprezintă, interesele întregii populaţii, autoritatea lui
bazându-se pe liberul consimţământ al electoratului, exprimat prin
alegeri parlamentare. Parlamentul are una sau două camere, purtând
diferite denumiri (în S. U. A. : Camera Reprezentanţilor și Senat, în
Marea Britanie: Camera Comunelor și Camera Lorzilor etc.). În Româ-
nia, principalele funcţii ale legislativului sunt legiferarea, investirea și
controlul Guvernului.
Teoria separaţiei și echilibrului puterilor transpune în gândirea
politică modelul influent în epocă al fizicii newtoniene. Încercare de a
aduce teoria politică la acurateţea fizicii a presupus copioase și uneori
necritice împrumuturi din știinţele exacte. Viziunea societăţii ca un sis-
tem în echilibru implica ideea că orice perturbare provoacă o adaptare
corespunzătoare a diferitelor subsisteme, astfel încât echilibrul global
să poată fi restaurat. Sistemul politic se află într-un echilibru dinamic,
iar adaptarea acestuia la schimbări se produce între anumite limite și
numai atâta timp cât raportul de forţe interior rămâne relativ stabil. În
momentul în care apare o răsturnare a acestui raport (o revoluţie, de
exemplu), soluţia nu se mai găsește decât printr-o depășire a sistemului
și o refacere a echilibrului la un nivel nou, superior.
Montesquieu, preluând o sugestie a lui Locke, a dezvoltat în Spiritul
legilor principiul separaţiei puterilor în stat prin delimitarea funcţiilor
legislativă, executivă și judecătorească, până atunci exercitate de o sin-
gură autoritate statală. Atribuind aceste funcţii unor structuri statale
distincte, apte să se controleze în mod reciproc, pentru a împiedica pre-
eminenţa uneia în favoarea alteia, Montesquieu urmărea limitarea pu-
terii prin putere. Acest principiu filozofic transpus în termeni juridici și
aplicat în planul practicii politice poate fi regăsit în diferite forme în ma-
joritatea statelor democratice.
Un efect pervers al aplicării rigide a separaţiei puterilor în stat con-
stă în minimizarea principiului suveranităţii naţionale, deoarece puterea
aparţine naţiunii iar nu puterilor publice care doar o exercită în numele
acesteia. Separarea completă a puterilor în stat poate produce un blocaj
instituţional care poate perturba eficienta funcţionare a puterilor în stat.
Montesquieu credea că tendinţele excesive ale uneia dintre puteri pot fi
stopate prin acţiunile conjugate ale celorlalte vizând echilibrarea pute-
rilor în stat prin mijloace de control reciproc care asigură informaţiile
necesare funcţionării instituţiilor și a raporturilor dintre ele.
Teoria echilibrului puterilor este o măsură de siguranţă care
împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri. Dacă la început s-a
insistat mai ales pe ideea separării puterilor în stat ca o compensaţie la
absolutismul monarhic, mai târziu, ca o contrapondere la tendinţa de
separare rigidă a acestora s-a impus practica colaborării și a echilibrului
puterilor, ceea ce a presupus constituirea unor autorităţi publice dis-
50 Cristian Pîrvulescu
tincte, fiecare cu rol bine determinat (de exemplu, puterea legislativă,
pentru exercitarea funcţiei legislative și puterea executivă, asociată
funcţiei executive în stat). Separaţia puterilor nu a fost niciodată în
practică perfectă căci ar fi condus la blocarea funcţionării sistemului
politic. Dacă regimurile prezidenţiale recunosc un rol important con-
trolului reciproc al puterilor în stat, regimurile parlamentare și semi-
prezidenţiale practică o colaborare a puterilor chiar mai evidentă, gene-
rând o puternică interferenţă a funcţiilor și o multiplicare a relaţiilor
dintre executiv și legislativ.
§ 2. 6. STATUL DE DREPT
Expresia stat de drept nu reprezintă doar o formulă juridică ab-
stractă, ci desemnează o realitate concretă, acea formă de organizare a
puterii de stat raţionalizată prin raportarea ei constantă și efectivă la
sistemul de legi și la principiul respectării libertăţilor individuale.
Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru a
exprima opoziţia dintre regimurile democratice și dictatoriale, teoria
statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă personifi-
carea unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor.
Pentru teoreticienii statului de drept o normă juridică nu poate fi validă
decât în măsura în care ea satisface atât prin modul de legiferare cât și
prin conţinutul său determinările conţinute în norme de nivel superior.
Singura normă ce nu depinde de o altă normă este Constituţia; ea
reprezintă modul în care poporul se constituie în putere și este expresia
voinţei generale (de unde și exigenţa aprobării constituţiilor prin refe-
rendum). De aceea, mecanismele de control sunt prevăzute pentru a ver-
ifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare.
Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentantului ca reprezen-
tant al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic po-
sesor al expertizei, statul de drept insistă asupra judecătorului ca expo-
nent al prevalenţei unei ordini etico–juridice. Rolul de apărătoare a va-
lorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor majorităţilor par-
lamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de eficacitate. Existenţa
judecătorului constituţional descrie nu doar un mecanism preventiv ce
protejează exprimarea voinţei generale contrabalansând principiul ma-
jorităţii prin exigenţa respectării drepturilor fundamentale, ci se înscrie
în mișcarea de reevaluare a formelor democraţiei contribuind la legiti-
marea acesteia.
Cultul legii implică o nouă viziune asupra democraţiei, care nu mai
este doar un instrument între altele, ci devine în societăţile contempo-
rane o formă de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor și de
garantare a drepturilor și libertăţilor. Statul de drept devine astfel un
Politici și instituţii politice 51
element esenţial al unei democraţii lărgite, în care noi actori își fac
simţită prezenţa. Însă orice ordine juridică este lipsită de suport în mă-
sura în care nu își găsește fundamentul în societate. Eșecul modelului
în cazurile Germaniei sau Austriei în perioada interbelică este ilustrativ.
Construcţia statului de drept variază în funcţie de gradul de democra-
tizare al societăţii; crizele economice, sociale sau politice pot antrena
prăbușirea celor două.
Chiar dacă tematica statului de drept este relativ recentă în gândi-
rea politică au existat abordări ce au premers analiza juridică a rapor-
tului stat-drept. În secolele XVI-XVIII Bodin, Hobbes și Montesquieu au
trasat fundamentele și principiile statului de drept. Jean Bodin în ale
sale Șase cărţi despre Republică a avut în centrul preocupărilor sale
modul în care comunitatea se organizează în funcţii de drept și morală.
Republica, putere suverană, are dreptul de a guverna și este deci o for-
mă legitimă de organizare politică. Hobbes în De cive și în Leviatan pune
accentul pe garantarea libertăţilor individuale, iar Lock, în Al doilea
tratat de guvernare, pune ideea de asociere la baza corpului politic des-
chis spre statul de drept. Montesquieu prin teoria separaţiei puterilor
în stat afirmă practic supremaţia regulilor în organizarea statului. În
fine, Contractul social al lui Rousseau, cu referinţele la lege și la su-
veranitate nu este străin genezei statului de drept.
Termenul stat de drept este o traducere literară a cuvântului german
Rechtsstaat care intră în vocabularul curent odată cu doctrina juridica
germană din a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Obiectivul pentru
care a fost construită este acela de a încadra și de a limita puterea sta-
tului prin drept. Teoria statului de drept exprimă dorinţa de a întări
rolul juridicului într-un stat în întregime acomodat dreptului. Acest
obiectiv a fost operaţionalizat în câteva viziuni distincte asupra rapor-
turilor dintre stat și drept: viziunea formală conform căreia statul de
drept este acea formă de stat care se folosește de mijloacele dreptului și
de forma juridică, viziunea ierarhică care implică superioritatea drep-
tului în raport cu statul și viziunea materială pentru care dreptul com-
portă anumite atribuţii intrinseci în interiorul statului.49
Spre deosebire de britanica Rule of law (domnia legii) teoria stat-
ului de drept a reprezentat o abordare formală fără nici o referinţă
procedurală sau substanţială. În viziunea iniţiatorilor săi teoria sta-
tului de drept urmărea să permită sesizarea legăturilor strânse dintre
stat și drept, analiza evoluţiei formelor de stat de tip european după
evul mediu și construcţia unei concepţii capabile să ofere o imagine
teoretică a raporturilor dintre ordinea politică și cea juridică. În esenţă
statul de drept este expresia unei tendinţe normativiste care viza lăr-
49 Jacques Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 1992, p. 11.
52 Cristian Pîrvulescu
girea continuă a spaţiului juridic. Schimbarea intuită de teoreticienii
statului de drept a urmat cursul transformărilor de natură morală:
tranziţia de la etica datoriei la etica postdatoriei, de la emanciparea
parţială de spiritul religie (reminiscenţa ideii de obligaţie) la abando-
narea datoriei în favoarea dinamicii drepturilor subiective.50 Această
lentă transformare a universului etic a contribuit la revigorarea teoriei
statului de drept.
În funcţie de contextul intelectual al dezbaterii teoria statului de
drept s-a centrat fie pe putere ca în Germania, fie pe legitimitate ca în
Franţa. În doctrina secolului al XIX-lea statul de drept era un stat care
în raporturile sale cu subiecţii săi accepta existenţa unui regim de drept.
Ca urmare deţinătorii puterii nu puteau utiliza în acţiunile lor decât
mijloace autorizate de ordinea juridică în vigoare.
Prim demers semnificativ, doctrina germană a Rechtsstaat-ului s-a
constituit printr-un șir de aporturi teoretice convergente. Două concepţii
s-au evidenţiat: cea liberală reacţiona împotriva omnipotenţei statu-
lui–jandarm și urmărea să limiteze sfera de acţiune a statului și să pro-
tejeze libertăţile individuale prin dictarea de legi precise, pe când cea
conservatoare considera dreptul un mijloc de organizare raţională a stat-
ului și de normalizare a raporturilor cu cei administraţi. Dincolo de
diferenţele de abordare, ideea centrală a teoriei germane a constat în
conceptul de auto-limitarea. Dacă statul este la originea dreptului, aces-
ta din urmă nu poate constitui o constrângere externă, o limită obiec-
tivă a organizării politice. Teoreticienii auto-limitării consideră dreptul
ca pe o veritabilă constrângere pentru stat. Statul nu poate suprima or-
dinea juridică fără să își distrugă propriile fundamente. Presiunile de
natură politică și socială obligă statul să acţioneze doar ca urmare a
unei abilitări juridice. Recursul la forţă trebuie să se fondeze pe norme
juridice și astfel exerciţiul puterii se transformă în competenţă, institu-
ită și încadrată de drept.
Organele de stat sunt obligate să respecte sub aspect formal o ier-
arhie de norme. Administraţia trebuie să se supună dreptului, legea
Constituţiei, instituţiile își exercită autoritatea în funcţie de atribuţiile
ce le sunt acordate de Constituţie. De aceea intervenţia judecătorului —
constituţional devine indispensabilă pentru a face respectată primor-
dialitatea legii și a Constituţiei.
Deci dreptul nu e o limită extrinsecă, el este o limitare intrinsecă,
exprimată printr-un proces de obiectivare a voinţei sale într-o ordine ju-
ridică stabilă, coerentă și ierarhizată. Astfel statul de drept nu ar de-
pinde de puterea dreptului, ci de reţeaua de credinţe care influenţează
organizarea politică.
50 Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, București, Babel, 1996, p. 20.
Politici și instituţii politice 53
Teoria auto-limitării a fost criticată în cadrul doctrinei franceze a
statului de drept. Plecând de la ideea statului — naţiune consfinţită de
Revoluţia de la 1789, juriștii francezi au acţionat pentru a fonda teoria
statului de drept pe baze sociale, făcând din drept o realitate distinctă
de stat. Norma juridică nu este rezultatul existenţei statului, ci reflexia
unui principiu anterior și superior: Dumnezeu, Natura, Omul sau Socie-
tatea. Astfel statul nu ar fi decât un interpret al acestei ordini preexis-
tente câtă vreme faptul ce generează legea se află în afara statului.
Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans
Kelsen. Aparţinând școlii normativiste de la Viena de la începutul sec-
olului al XX-lea Kelsen a reevaluat consecinţele ce rezultau din ideea
raţionalităţii formale care a stat la baza teoriei statului de drept con-
statând că dincolo de ideea de limitare a statului prin drept poate fi des-
coperit conţinutul intrinsec al ordinii statale existente. Concepţia for-
mală a statului de drept impune principiul ierarhiei normelor ce pre-
supune că dreptul se prezintă ca un edificiu format din niveluri supra-
ordonate și subordonate. O normă nu este valabilă decât dacă ea satis-
face dimensiunile unei norme superioare. Astfel toate normele își găsesc
fundamentul în alte norme superioare. Norma juridică subordonată ar
fi o extindere a normei juridice superioare. Dacă se face abstracţie de
procesele ce creează drept de tipul aprobării unei noi Constituţii toate
celelalte actele juridice sunt rezultatul aplicării unei norme superioare.
Procesul de consolidare a statului de drept în societăţile moderne a con-
stat în constituirea progresivă a unei noi ordini juridice ce a substituit
ordinea juridică preexistentă, devenind singurul cadru de referinţă pen-
tru întreaga comunitate. În spaţiul teritorial pe care îl descrie statul nu
există decât un singur cadru juridic legitim și suveran, cel al statului.
Kelsen afirmă absoluta identitate dintre stat și drept, care constituie o
singură ordine a constrângerii.
Dacă juridic teoriei statului de drept instituie un autentic cult al
dreptului și o formă de legitimare a puterii politice ca abordare valorică
această viziune accentuează pe rolul libertăţilor individuale integrate
unei concepţii democratice asupra rolului statului.
§ 2. 7. STAT ȘI SOCIETATE CIVILĂ
Apărută într–un context de criză a parlamentarismului, la sfârșitul
secolului al XIX–lea, teoria statului de drept reorganiza raporturile
dintre legislativ și juridic în favoarea celui din urmă. Ea exprima ast-
fel reacţia dreptului împotriva ordinii politice. Reprezentând o altă
viziune asupra democraţiei decât cea specifică statului liberal, teoria
statului de drept nu rămâne însă doar la nivelul dezideratelor, ci
capătă, odată cu apariţia curţilor constituţionale, o dimensiune reală
54 Cristian Pîrvulescu
ce presupune în practică o reducere a suveranităţii de care dispuneau
parlamentele. Dacă legea este rezultatul voinţei generale și este dea-
supra intereselor circumstanţiale ale aleșilor, atunci posibilitatea aces-
tora de a schimba continuu regulile trebuie să fie condiţionată de res-
pectarea legii.
Cultul legii, prin rolul proeminent pe care îl acordă valorilor de drep-
tate și egalitate, este o componentă esenţială a democraţiei, înţeleasă nu
doar ca simplu mecanism instituţional, ci ca o stare de spirit a societăţii.
Teoria statului de drept dă seama despre un compromis între ideologia
democratică și valorile liberale. Plecând de la constatarea că democrati-
zarea sufragiului transformă natura legislativului care devine victima
presiunii opiniei transformând aleșii în reprezentanţi ai unor interese
particulare, statul de drept asigură în egală măsură cu limitarea om-
nipotenţei parlamentelor și o formă eficientă de protecţie în faţa tiraniei
majorităţii.
Libertatea de decizie a statului este limitată în cazul statului de
drept de existenţa unor norme juridice superioare a căror respect este
asigurat de existenţa unei puteri judecătorești imparţiale. Judecătorul
devine deci cheia de boltă a realizării statului de drept, căci ierarhia
normelor nu devine efectivă decât dacă acestea sunt juridic sancţionate.
Drepturile fundamentale nu sunt în mod real asigurate decât dacă
justiţia le asigură protecţia. Cultul dreptului s–a tradus prin sacra-
lizarea judecătorului. Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentan-
tului ca exponent al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului
ca unic posesor al expertizei, statul de drept se centrează pe figura
judecătorului ca reprezentant al unei ordini etico–juridice. Rolul de
apărătoare a valorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor ma-
jorităţilor parlamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de efi-
cacitate. În acest context, existenţa judecătorului constituţional descrie
nu doar un mecanism preventiv ce protejează exprimarea voinţei gene-
rale contrabalansând principiul majorităţii prin exigenţa respectării
drepturilor fundamentale, ci se înscrie în mișcarea de reevaluare a
formelor democraţiei contribuind la legitimarea acesteia.
Societatea civilă ca asociere a indivizilor ce dispun de drepturi civice
are ca fundament drepturile ce rezultă din asumarea conștientă și ac-
tivă a calităţii de cetăţeni. Libera asociere și drepturile omului, alături
de principiul ierarhizării normelor și al independenţei justiţiei, creează
un binom între statul de drept și societatea civilă. Într-un stat de drept
cetăţenia reprezintă limita dincolo de care deţinătorii poziţiilor de pu-
tere nu pot să atenteze la drepturile cetăţenilor fără a justifica astfel ne-
supunerea sau revolta acestora. Dreptul de a combate încălcarea drep-
turilor cetăţenești, chiar prin violenţă în unele abordări, este una din
ideile ce fac ca statul de drept să existe.
Politici și instituţii politice 55
Reacţionând împotriva comandamentelor politicii centrată pe ordine
care tinde să reducă totul la simpla raţiune de stat, societatea se prote-
jează, și apără indivizii împotriva arbitrariului, instituind o nouă ordine,
a drepturilor și libertăţilor cetăţenești. Redus la simplul monopol al co-
erciţiei, statul nu mai poate fi protectorul libertăţilor, ci apărătorul pro-
priilor interese. Ideea monopolului asupra coerciţiei exprimă viziunea
conservatoare asupra statului de drept așa cum a fost ea prezentată în
cadrul școlii germane de către F.–J. Sthal pentru care dreptul nu ar
reprezenta o limitare, ci un mijloc de organizare raţională a statului și
de normalizare a raporturilor sale cu cei administraţi. Cunoscându-și
prerogativele, statul ar interveni fără complexe împotriva cetăţenilor
câtă vreme dreptul nu este o limită exterioară statului, ci consecinţă a
autolimitării acestuia.
§ 2. 8. REGIM POLITIC ȘI TIP DE ADMINISTRAŢIE
Forma în care se instituţionalizează relaţia între cetăţeni și guver-
nanţi este în general definită ca desemnând un regim politic. Deși exis-
tă interpretări ce variază în funcţie de autor sau de spaţiul cultural,
toate definiţiile au în vedere ca element central un ansamblu de insti-
tuţii. Maurice Duverger considera că, în sens larg, regimul politic este
„forma în care se face distincţie, într-un grup social dat, între guvernanţi
și guvernaţi“51. În sens restrâns, același autor consideră că regimul este
o anume combinare a sistemului de partide, a modului de scrutin, a une-
ia sau mai multor tipuri de decizie, ca și a uneia sau mai multor struc-
turi de grupuri de presiune. O asemenea definiţie nu poate să evi-
denţieze însă diferenţa conceptuală care există între regim și sistem
politic.
Conceptul de regim politic nu cunoaște o abordare unitară în știinţa
politică. În funcţie de context și de referinţe (juridice sau sociologice),
conceptul de regim politic are dimensiuni variabile. Alături de aceste
abordări teoretice, viziunea jurnalistică asupra regimului adaugă, prin
simplificare, dificultăţi suplimentare. La nivel teoretic confuzia cea mai
des întâlnită este cea între regim și sistem politic. Sistemul politic, mo-
del teoretic introdus sub influenţa teoriei sistemelor și folosit în special
în anii ’70-’80, exprimă la nivel conceptual interacţiunile politice și in-
stituţionale ce determină deciziile cărora li se supun colectivităţile și in-
divizi. Pentru unii, de exemplu, sistemul reprezintă exerciţiul puterii ce
rezultă din practica instituţională dominantă52, pentru alţii (școala de
politică comparată americană) el este rezultanta tuturor structurilor sub
51 Maurice Duverger, Les régimes politiques, Paris, PUF, 1981, p. 7.
52 Olivier Duhamel, op. cit., p. 276.
56 Cristian Pîrvulescu
aspectul lor politic. Prima variantă, care se încadrează în abordarea in-
stituţionalistă, dar depășește analiza strict constituţională, pune în evi-
denţă diferenţa dintre prevederile constituţionale, care ar caracteriza
regimul politic, și practica politică ce se face pe baza acestuia, dar căreia
i se adaugă dinamismul vieţii politice și rolul esenţial al structurării
partidelor politice în raport cu instituţiile.
Clasificarea tradiţională a regimurilor politice a cunoscut începând
Aristotel numeroase variante care nu au adus însă modificări impor-
tante, astfel că numărul de titulari ai puterii rămâne încă, pentru mulţi
autori, un criteriu valabil53. Pe de altă parte tendinţa de a aborda pro-
blema regimului doar din perspectivă juridică lasă numeroase și impor-
tante aspecte neclarificate. Chiar în interiorul perspectivei juridice exis-
tă diferenţe de la autor la autor, astfel că regimul politic este fie forma
pe care o ia într-o societate raportul între guvernanţi și guvernaţi, fie
ansamblul regulilor constituţionale54, fie un ansamblu de mecanisme ce
repartizează puterea între diferitele organe și fixează modul lor de re-
laţionare55. Pentru a depăși cantonarea într-o definiţie strict insti-
tuţională, fără însă a lărgi prea mult unghiul de abordare, Jean-Louis
Quermonne propune o definiţie intermediară a regimului politic ca
„ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituţional și sociologic care
concură la formarea guvernământului într-o ţară dată și într-o perioadă
determinată“.
În primul rând legitimitatea, pentru că un regim politic este rezul-
tatul unei anume legături între setul de valori acceptate de majoritatea
cetăţenilor și acţiunile guvernanţilor. Cultura politică își pune amprenta
asupra regimului politic de o manieră profundă și, de aceea, neluarea ei
în consideraţie poate duce la blocarea relaţiei dintre politică și societate.
Cât de mult se poate îndepărta acţiunea guvernanţilor de așteptările
opiniei publice este o problemă controversată. Un răspuns posibil poate
veni din cercetarea tipului de cultură politică și a subculturilor ce co-
există. Ele dau măsura gradului de toleranţă al activităţilor guverna-
mentale. Tipul de administraţie este dependent atât de latura instituţio-
53 Criteriul numărului de deţinători ai puterii este utilizat de Marcel Prelot,
Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz,
1987, care deosebesc între democraţii, monocraţii, oligarhii și regimuri mixte,
sau în Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude
Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 1983,
pentru care există două mari tipuri de regimuri politice: democraţia și cele-
lalte regimuri. În studiul nostru ne vom referi la modul de funcţionare a in-
stituţiilor politice în cadrul regimurilor democratice.
54 Olivier Duhamel, op. cit., p. 275.
55 Phillippe Parini, op. cit., p. 43.
Politici și instituţii politice 57
nală, de regimul politic și de forma statului, cât și cultura politică, de
tradiţiile fiecărei societăţi.
Școala comparativă americană face, de exemplu, în optica lui Almond
și Powel, diferenţa între ansamblul instituţiilor, care este regimul, și sis-
temul politic care, pe lângă instituţii include și structurile economice și
sociale, tradiţiile istorice, contextul cultural sau valorile definitorii pen-
tru o societate. Unii aduc acestui tip de definiţie obiecţia că este prea
vastă, producând o confuzie între sistem și societatea politică și negli-
jând distincţia dintre societate civilă și stat56.
Regimul politic al României actuale are ca fundament revoluţia din
1989. Ca element fondator revoluţia dă naștere unui nou regim a cărui
osatură instituţională a fost schiţată încă la 22 decembrie 1989. Acest
moment poate fi considerat ca momentul de început al celei de a doua
republici. În prima etapă a noului regim vor domina elemente juridice
și instituţionale ale perioadei anterioare. Distincţia între prima repub-
lică și cea de-a doua devine clară dacă luăm în considerare principiul le-
gitimităţii. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a
fost nici legitimă și nici legală. Nu a fost legitimă pentru că nu a fost
rezultatul unui consens popular și nu a fost legală pentru că nu a re-
spectat procedurile constituţionale.
Prima republică a fost creată de regimul comunist cu acordul și la
cererea URSS. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947
nu a fost nici legitimă și nici legală. Nu discutăm aici de regimul de ocu-
paţie militară care reducea independenţa României la o figură de stil.
Clarificarea statutului republicii cere deci examinarea legitimităţii și
legalităţii acţiunii de proclamare a Republicii Populare Române.
Legitimitatea presupune că acceptarea dominaţiei guvernanţilor se
bazează nu atât pe coerciţie, cât pe consimţământul liber al populaţiei.
Este vorba de o liberă acceptare a supunerii, ceea ce presupune o dublă
condiţionare: cei supuși se regăsesc în cei ce conduc (regăsesc re-
gulile — scrise și nescrise — acceptate, dar mai ales simbolistica ima-
ginarului politic), iar cei ce guvernează nu se tem de guvernaţi. Ori, ce
s-a întâmplat pe 30 decembrie 1947 nu s-a bucurat de consensul popu-
laţiei. Abdicarea forţată a regelui Mihai a avut caracterul unei lovituri
de stat. Liderii comuniști s-au ferit să recurgă, după model italian, la
referendum. Dacă legalitatea caracterizează conformitatea unui act cu
norma de drept ierarhic superioară, atunci proclamarea Republicii Po-
pulare Române a fost ilegală. Regula superioară la care trebuia să se
raporteze orice acţiune de schimbare a regimului era Constituţia din
1923, care, la articolele 129 și 130 prevedea condiţiile de revizuire a
56 Jean-Louis Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986,
p. 12
58 Cristian Pîrvulescu
legii fundamentale. Nerespectarea acestor proceduri și lipsa consensu-
lui popular și a confirmării democratice a acestuia fac din prima re-
publică o formă de guvernământ ilegitimă și ilegală. Existenţa sa de
facto a fost consecinţa directă a totalitarismului comunist a cărui soartă
a împărtășit-o.
Distincţia între prima republică și cea de-a doua devine clară dacă
luăm în considerare principiile legitimităţii și legalităţii. Republica a
doua poate fi considerată legitimă și legală. Legitimitatea ei își are
originea în legitimitatea revoluţiei române din 1989, în consensul ge-
neral al românilor asupra răsturnării dictaturii lui Ceaușescu și, im-
plicit, asupra căderii comunismului. Noua forma republicană de gu-
vernământ a fost afirmată (prin schimbarea denumirii statului) în De-
claraţia din 22 decembrie 1989. Prin aceasta, implicit, noua republica
a căpătat un caracter legal ce va fi confirmat prin Constituţia din
1991. Referendumul pentru aprobarea Constituţiei a avut, din acest
punct de vedere, un caracter formal. Totuși aprobarea Constituţiei nu
înseamnă și consolidarea regimului. Rezultată dintr-o anume configu-
raţie politică Constituţia nu poate trasa decât de o maniera generală
cadrul regimului politic. Alte variabile intervin în definitivarea fizio-
nomiei unui regim politic.
Slăbiciunile unei definiţii de tip duvergerian aplicată la cazul româ-
nesc devin evidente atunci când se pune problema caracterizării regimu-
lui. Au fost folosite, luându-se ca bază textul constituţional, toate
definiţiile posibile de la regim parlamentar la regim prezidenţial,
trecând prin regimul semiprezidenţial. O abordare specifică știinţei
politice depășește referinţa strictă la instituţii. Prin faptul alternanţei,
alegerile parlamentare și prezidenţiale din 1996 au un rol esenţial în
consolidarea regimului politic românesc. Credibilitatea instituţiilor
politice, mai ales în etapa consolidării regimului politic, poate fi afectată
de continuitatea la guvernare. Criza de încredere în deţinători puterii
nu înseamnă însă lipsa de încredere în instituţii. Este important deci a
se identifica caracteristicile regimului politic românesc.
Acesta trebuie analizat în raporturile sale cu viaţa politică, cu gradul
de structurare al partidelor și activitatea societăţii civile. Rolul formei
de guvernământ și al șefului statului nu poate fi exclus dintr-o aseme-
nea abordare. Prima perioadă a celei de a doua republici este legată de
președinţia Iliescu. Rolul determinant a fost în realitate rezervat preșe-
dintelui de la nominalizarea primului ministru, la viaţa internă a par-
tidului de guvernământ — care a funcţionat ca o majoritate prezi-
denţială — conduce la definirea regimului ca prezidenţialist. Prezi-
denţialismul nu se încadrează într-o definiţie riguroasă, ci ţine cont de
varietatea practicilor. Ceea ce îi dă specificitatea este însă rolul central
al președintelui, formal sau informal, în luarea deciziilor și tendinţa de
Politici și instituţii politice 59
a subordona alte puteri publice57. Dar tipul de regim politic nu apare ca
o construcţie independentă de așteptările sociale, mai mult sau mai
puţin manifeste.
Problema formei de guvernământ în România a devenit după 1989
temă de dezbatere publică. Evaluarea perioadei totalitare în condiţiile
(re)construcţiei sistemului de partide și al competiţiei politice a făcut ca
discuţia asupra formei de guvernământ să se pună în termenii diho-
tomiei monarhie constituţională-republică. Această temă a fost specu-
lată, cu rezultate diferite, în campaniile electorale din 1990, 1992 și
1996. Lucru cu atât mai ușor cu cît loialitatea faţă de regele Mihai a
unor lideri ai partidelor istorice era de notorietate publică.
Forma republicană de guvernământ apărea ca indestructibil legată
de totalitarismul comunist și, deci, compromisă. Dar republica ca formă
de guvernare trebuie disjunsă de încărcătura perioadei comuniste. Aici
poate interveni distincţia aristotelică între forme „pure“ și forme
„corupte“ de guvernământ. Republica comunistă a fost o formă coruptă.
Natura republicii se schimbă însă odată cu revoluţia din decembrie
1989. Schimbarea de regim politic este reală doar atunci când noul
regim se află într-o totală contradicţie cu cel precedent. O asemenea
situaţie este posibilă ca urmare a unei revoluţii, a unei lovituri de stat,
a restauraţiei sau a revizuirii integrale a constituţiei58. Ori, dacă în
1989 a avut loc o schimbare de regim, modul în care aceasta s-a produs
a fost receptat diferenţiat. Continuitatea la guvernare a unor persoane
cu influenţă și în vechiul regim la care s-a adăugat rezultatul electoral
al partidelor istorice în alegerile din 1990 și 1992 a provocat, fie rezerve,
fie chiar reacţii de respingere a revoluţiei. Treptat referinţa la revoluţie
a dispărut sau în cel mai bun caz s-a diminuat în discursul politic româ-
nesc. Oricum revoluţia nu mai constituie un izvor de legitimitate. Sus-
piciunea în raport cu deţinătorii puterii a fost treptat transferată asupra
evenimentelor din decembrie 1989 care capătă pentru unii contururile
unei lovituri de stat. Pentru ca o schimbare de regim să fie clasificată ca
revoluţie ruptura faţă de vechiul regim trebuie să fie radicală. Câtă
vreme se manifesta doar continuitatea la guvernare (continuitate la
nivelul forţelor politice guvernante dar și continuitate la nivelul unor
persoane ce au avut poziţii importante în vechiul regim), schimbarea de
regim apărea ca parţială. În paralel se manifesta tendinţa de a indivi-
dualizare a puterii, tendinţă ce va afecta imaginea procesului de insti-
tuţionalizare a puterii, de separare, deci, între persoană, care este doar
deţinător temporar al puterii, și stat, ce devine proprietarul acesteia.
57 Serge Sur, Le système politique de la Ve République, Paris, PUF, 1983, p112.
58 Jean-Louis Quermonne, op. cit., p. 31.
60 Cristian Pîrvulescu
Aparent între regim politic și administraţie relaţiile par mai degrabă
slabe. Cum ar putea regimul politic să influenţeze tipul de adminis-
traţie? Gradul participării politice a cetăţenilor, o variabilă importantă
în realizarea unui tip de administraţie, este influenţată în mod direct de
specificul regimul politic. Cadrul legal al administraţiei, dar mai ales
sistemul electoral practicat în România reduc participarea la viaţa
politică a cetăţenilor la simpla participare la alegeri. Absenţa sau slăbi-
ciunea vieţii asociative, activitatea formală sau deferenţa organizaţiilor
civice pot conduce la tipuri de administraţie locală neparticipative. De
fapt, tendinţa de a copia la nivel local comportamente tipice pentru un
regim nu poate fi neglijată. Tentaţia de a clasifica alegerile locale ca sim-
ple alegeri administrative pune în evidenţă încercarea de a considera
actul administrării locale ca fiind unul strict tehnic, deci ieșit de sub con-
trolul direct și nemijlocit al cetăţenilor. În realitate însă în cazul
alegerilor locale se manifestă o competiţie de programe politice, opţiu-
nile și soluţiile au o clară orientare politică, responsabilitatea aleșilor
locali este de asemenea politică. Rolul de „parlament local“ al consiliilor
locale este asumat mai degrabă parţial, iar întrunirea periodică a aces-
tuia face ca primarul să iasă într-o oarecare măsură de sub controlul
consilierilor. Sistemul alegerii directe a primarului care este în funcţie
în România conform Legii 70/1991 este o copie a alegerii Președintelui
statului. Se reproduce astfel la nivel local modelul prezidenţial al con-
ducerii statului. Dar acest tip de scrutin (majoritar uninominal în două
tururi) poate avea, în cazul administraţiei locale, drept consecinţă o situ-
aţie de blocaj în relaţiile dintre primar și consiliul local, dacă între afi-
lierea politică a majorităţii consilierilor și culoarea politică a primaru-
lui nu există corespondenţă.
Juridic regimul semiprezidenţial poate fi cercetat în funcţie de o se-
rie de variabile care par să îl particularizeze în raport cu alte forme de
regim. Regim intermediar între cel prezidenţial și cel parlamentar acest
tip de regim nu este inaugurat odată cu republica a V-a franceză în 1958.
Republica de la Weimar a cunoscut și ea un asemenea regim, iar această
experienţă îi evidenţiază limitele. Relaţia dintre ansamblul regulilor
constituţionale văzute ca regim politic și exerciţiul puterii ce rezultă
practica instituţională dominantă considerată ca sistem politic59, fără a
rezolva problema definiri celor două concepte, pune în evidenţă inter-
acţiunile dintre juridic și politic. Raporturile dintre regim și adminis-
traţie se realizează într-un cadru juridic determinat. Raportul dintre
politic și juridic pus în termenii anteriorităţii și ai preeminenţei implică
recursul la teoria statului de drept. Norma juridică este rezultatul unei
dezbateri politice, dar ea nu se poate intra în contradicţie cu ansamblul
59 Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1995, p. 276.
Politici și instituţii politice 61
legislaţiei existente la data aprobării ei. Dacă teoria statului de drept
pune problema ierarhizării normelor juridice și a respectării drepturilor
omului, ea nu pune politicul într-o stare de dependenţă faţă de juridic și
nu duce la limitarea sau autolimitarea statului. Controlul constituţio-
nalităţii legilor dă coerenţă cadrului legislativ, înlătură posibilitatea con-
tradicţiilor, voluntare sau involuntare, între norme juridice și asigură
continuitatea statului în condiţiile alternanţei la guvernare specifice
democraţiei. Caracterul politic al guvernărilor locale nu poate fi negat;
acesta se desfășoară însă în cadrul statului și pe baza normelor juridice
existente.
Exerciţiul puterilor în stat variază în funcţie de forma unitară sau
federală a statului. Centralizarea, fenomen specific statului unitar, a
apărut și s-a dezvoltat în acord cu voinţa cetăţenilor de a depăși tirani-
ile locale sau dezordinea de tip feudal. Departe de a fi privită întot-
deauna ca o constrângere în dezvoltarea liberă a societăţii, centralizarea
a constituit pentru unii expresia progresului. Emile Durkheim sublinia,
de exemplu, paralelismul între progresele centralizării și civilizaţie 60.
Evoluţia istorică a diferitelor state europene dezvăluie cauzele istorice
diferite ale existenţei diferitelor tipuri de administraţie. Prin natura sa,
statul unitar este centralizat concentrând ansamblul puterilor la nivel
central. Statul unitar este centralizat, iar organele de conducere exercită
toate competenţele legate de suveranitate. Statul unitar poate delega la
nivel local o parte din puterile sale. Este vorba de o deconcentrare prin
intermediul căreia statul prin mijlocirea agenţilor care au fiecare com-
petenţe de decizie asupra unei teritoriu, dar care se află într-o relaţie de
subordonare61. Cum o centralizare perfectă este impracticabilă, fenome-
nul deconcentrării acordă puteri unor autorităţi locale aflate sub coor-
donarea puterii centrale pe baza principiului subordonării ierarhice. De-
scentralizarea descrie o mișcare contrară centralizării, ea urmează unei
centralizări anterioare. De aceea descentralizarea se situează în gene-
ral în cadrul statului unitar62. Formă de redescoperire a identităţilor lo-
cale, descentralizarea nu pune în pericol identitatea naţională și expre-
siile politico-instituţionale ale statului unitar. Paralel cu descentra-
lizarea apare și un mecanism de control al autonomiei locale, control
care poate fi de oportunitate sau de legalitate în funcţie de gradul de
descentralizare pus în practică.
Tradiţia istorică contribuie de asemenea la constituirea unui tip de
administraţie. Modul de constituire al statului, statutul istoric al
diferitelor provincii sau minorităţi a influenţat decisiv tipul de admi-
60 Jacques Baguenard, La decenralisation, Paris, PUF, 1985, p. 106.
61 Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984, p. 15.
62 Jacques Baguenard, op. cit., p. 12.
62 Cristian Pîrvulescu Politici și instituţii politice 63

nistraţie. Statul federal nu cunoaște fenomenul descentralizării propriu- mărind să limiteze tendinţele expansioniste ale statului reliefate cen-
zise deoarece el nu este centralizat. Ceea ce poate varia în acest caz este tralizare, birocratizare și limitare a libertăţilor și drepturilor cetăţenilor.
gradul de autonomie acordat la nivelul entităţilor componente federaţiei Societatea civilă reprezintă tocmai forma de apărare a cetăţenilor faţă
nivelului administrativ inferior. de abuzurile statului. Ea este o formă de limitare a puterii arbitrare în
În Europa pot fi luate în considerare trei mari tradiţii administra- favoarea cetăţenilor. Societatea civilă poate fi definită ca ansamblul
tive63. Ele pun în evidenţă raportul dintre regimul politic și adminis- formelor de organizare ce nu sunt controlate de instituţii ale statului.
traţie. Corespunzând clivajului centru-periferie și depinzând de o serie Asociaţiile, fundaţiile, sindicatele, organizaţiile patronale sunt moduri
de factorii precum tradiţiile, forma statului sau circumstanţele politice de existenţă ale societăţii civile. Ele nu sunt îndreptate împotriva insti-
aceste tipuri de administraţie acordă roluri diferite eșalonului local. tuţiilor statului, colaborând cu acestea sub forma parteneriatului socie-
Tradiţia franceză, care s-a impus și în România, este rezultatul unei tate civilă-stat. Doar în măsura în care activităţile statului pun în peri-
evoluţii care are ca fundament revoluţia franceză de la 1789 și înche- col, sau par a pune în pericol, drepturi ale cetăţenilor, organizaţii ale so-
ierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distinc- cietăţii civile avertizează asupra pericolului și încearcă a-l corecta. So-
tive ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împărţit în cir- cietatea civilă este deci un element important al oricărui proces de
cumscripţii administrative dotate cu competenţe identice), echilibrul (în- democratizare, altfel democraţia rămâne fără realul său fundament și
tre descentralizarea colectivităţilor locale și deconcentrarea serviciilor motiv, participarea nestingherită de opreliști administrativ-birocratice
statului) și tutela statului asupra colectivităţilor locale (prin prefect). a cetăţenilor la viaţa comunităţii.
Acest model are ca rezultat centralizarea și atomizarea colectivităţilor
locale.
Tradiţia germană este rezultatul mozaicului etatic specific spaţiului
german care a dus la forma federală de organizare a statului. Landul,
preexistent statului, are în consecinţă competenţe legislative. Puterea
landurilor face ca acestea să își exercite tutela asupra comunităţilor lo-
cale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei cen-
tralizări la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar în care coexistă patru naţiuni.
Tradiţia administrativă britanică are ca element distinctiv eterogeni-
tatea. Anglia, Scoţia, Ţara Galilor au fiecare organizări locale specifice.
Autorităţile locale repartizate pe două niveluri, comitatul și districtul,
dispun de puteri importante punând în practică politicile guvernamen-
tale. Autonomia acestor autorităţi este însă delegată de legislator, pu-
tând fi deci oricând retrasă64.
Nu doar instituţiile influenţează tipul de administraţie, ci și cultura
politică dominantă sau subculturile regionale. Unităţile administrative
constituie cadrul instituţional al participării cetăţenilor la viaţa locală.
Participarea la viaţa comunităţii locale contribuie structurarea unor
moduri distincte de a face administraţie. Activismul asociativ, partene-
riatul societate civilă — administraţie, induc modalităţi de colaborare și
rezolvare a problemelor concrete ale comunităţii. Ca răspuns la tendinţa
statului de a controla societatea, aceasta la rândul său s-a organizat, ur-

63 Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de poche,

1995, p. 54-65.
64 ibidem, p. 58.

CAPITOLUL III
INSTITUŢII POLITICE ȘI GUVERNARE
§ 3. 1. SISTEMUL INSTITUŢIONAL ROMÂNESC
Sistemului instituţional reprezintă ansamblul relaţiilor dintre
diferitele puteri și autorităţi ale statului. În funcţie de atribuţiile ce
revin fiecărei autorităţi publice pot fi distinse autoritatea deliberativă,
îndeplinind în principal funcţia legislativă, autoritatea prezidenţială, în-
deplinind funcţia de mediere între puterile statului, precum și între stat
și societate, de reprezentare a statului român și de garant al indepen-
denţei naţionale și al integrităţii teritoriale a ţării și autoritatea guver-
namentală, având ca funcţie principală asigurarea înfăptuirii politicii
interne și externe a ţării și exercitarea conducerii generale a adminis-
traţiei publice. În raport cu specificul și nivelul de competenţă unele au-
torităţi sunt centrale (Parlamentul, Guvernul) sau locale (Consiliul lo-
cal, Primăria).
Sub aspect funcţional-relaţional autorităţile publice sunt rezultatul
unui proces în mai multe etape. Într-o primă etapă corpul electoral alege
prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat membrii
celor două camere ale parlamentului.
Ca urmare a constituirii unei noi majorităţi parlamentare și în con-
formitate cu procedurile constituţionale Președintele intervine într-o a
doua etapă prin desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-mi-
nistru.
A treia etapă constă în investirea Guvernului de către Parlament în
ședinţă comună a celor două Camere prin acordarea votului de în-
credere. Dacă votul de învestitură a fost acordat Președintele procedează
la numirea Guvernului.
Alte relaţii privesc revocare din funcţie. Parlamentul, în ședinţa co-
mună a celor două Camere, poate suspenda din funcţie Președintele
României în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă preve-
derile Constituţiei. Parlamentul poate, de asemenea, să ceară trimiterea
în judecată a Președintelui pentru înaltă trădare. În ce privește guver-
nul Parlamentul poate face uz de o procedură opusă votului de în-
credere, moţiunea de cenzură, prin care, în condiţiile acceptării ei prin
Politici și instituţii politice 65
vot, se retrage încrederea acordată Guvernului. Atât votul de încredere,
cât și moţiunea de cenzură, pot fi rezultatul deliberat al acţiunii guver-
namentale exprimate prin angajarea răspunderii în faţa Camerei Depu-
taţilor și a Senatului, asupra unui program, a unei declaraţii de politică
generală sau a unui proiect de lege.
Un alt aspect important și controversat al relaţiilor instituţionale îl
reprezintă delegarea legislativă. Parlamentul poate decide, printr-o lege
specială de abilitare, delegarea legislativă în favoarea Guvernului.
La rândul său Guvernul interacţionează cu Parlamentul prin câte-
va mijloace specifice: exercită dreptul la iniţiativă legislativă; poate so-
licita delegarea legislativă pentru emiterea de ordonanţe și trebuie să
solicite aprobarea Parlamentului pentru ordonanţele de urgenţă emise;
poate „provoca“ un vot de încredere implicit sau o moţiune de cenzură,
angajându-și răspunderea în faţa Parlamentului; poate solicita Parla-
mentului adoptarea unor proiecte de legi în procedură de urgenţă; mem-
brii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului
Între cele două Camere există relaţii caracteristice reglementate prin
regulamente speciale: organizarea unor ședinţe comune; transmiterea
proiectelor de legi și a propunerilor legislative de la o Cameră la cealaltă
în vederea dezbaterii și eventualei lor adoptări; constituirea comisiei
paritare pentru declanșarea proceduri de mediere, atunci când una din
Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o
redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră.
De asemenea, între Președintele Republicii și Guvern sunt stabilite
forme specifice de interacţiune: Președintele poate consulta Guvernul cu
privire la probleme urgente și de importanţă deosebită; el poate partici-
pa la ședinţele Guvernului, caz în care prezidează acele ședinţe; Primul-
ministru contrasemnează unele dintre decretele emise de Președintele
României, angajându-și astfel propria răspundere politică.
§ 3. 2. GUVERNUL ÎNTRE PARLAMENT ȘI PREȘEDINŢIE
Deși problema separaţiei puterilor în stat are o istorie lungă nu se
poate afirma că s-a cristalizat o concepţie unitară în această privinţă, cu
toate că în practica statelor democratice principiul funcţionează sub
diferite forme. Cele mai întâlnite critici acuză artificialitatea și datarea
teoriei în perioada luptelor împotriva absolutismului monarhic al seco-
lelor XVII-lea și al XVIII-lea. Pentru acești „puriști“ nu se poate susţine
existenţa în realitatea politică a statelor a diferenţierii între puteri.
Unitatea de esenţă a puterii, definită a fi de natură politică, în vir-
tutea teoriei că politicul își manifestă preeminenţa în raport cu celelalte
aspecte ale guvernării statelor, fiind la baza actului legiferării și putând
controla acţiunile justiţiei, este considerată a fi reprezentată de posibi-
66 Cristian Pîrvulescu
litatea de a obţine de la o persoană sau un grup de persoane o reacţie
scontată, fie că aceasta este acceptată sau impusă. Ca urmare, separaţia
puterilor nu ar porni de la un fapt real, ci ar urmări limitarea abuzurilor
și controlul relativ al acţiunii guvernelor.
În fapt, noţiunea de putere politică este o abstracţie, o construcţie
lingvistică care denumește o serie de acţiuni individualizate de influ-
enţare a diferitelor persoane, grupuri sau a colectivităţii. Avem de a face
nu cu o putere, ci cu puteri de tipuri de intensităţi diferite: puterea de a
emite legi, puterea de a executa legi, puterea de a iniţia proiecte de legi,
de a numi, de a elabora ordonanţe și hotărâri etc.
În măsura în care aceste puteri sunt precis definite, astfel încât să
nu conţină ambiguităţi sau concepte vagi, și sunt repartizate la insti-
tuţii și autorităţi diferite, astfel încât fiecare să deţină puteri de o in-
tensitate egală, se poate stabili un echilibru între puteri, evident insta-
bil și legat de persoanele care îl deţin. Posesorii acestor puteri devin
purtătorii unor interese specifice care au drept consecinţă comporta-
mente distincte și duc la exercitarea unui anumit control asupra po-
sesorilor altor tipuri de puteri cu care intră în concurenţă.
Atunci când persoanele investite cu putere dovedesc slăbiciuni sau
pot fi supuse presiunilor sau șantajelor, interesul specific este înlocuit
cu dorinţa de conservare și, evident, puterea în cauză se diminuează,
apărând astfel un dezechilibru. Însă atâta vreme cît asupra limitelor im-
puse prin convenţie juridică nu se intervine, pericolul de cronicizare a
abuzului de putere este remediabil. În centrul preocupărilor privind con-
trolul puterilor s-a aflat de la început guvernul, care prin pârghiile sale
coercitive, se dovedește a fi cel mai predispus spre exces. Adepţii acor-
dării unor puteri sporite guvernelor incriminează în special riscul crizei
de autoritate și al apariţiei dezordinilor, pe când adversarii acestora au
în vedere excesul și abuzul ce pot apare, datorită naturii corupătoare a
puterii, în acţiunea de guvernare. În subsidiar, divergenţele în această
privinţă pornesc de la o evaluare etică a naturii umane de o manieră bi-
valentă, considerându-se fiinţa umană fie cu precădere bună, fie în mod
irevocabil înclinată spre rău.
În teoria clasică a separaţiilor puterilor în stat, puterile guverna-
mentale sunt reunite în noţiunea de Executiv, care ar defini puterea de
a pune în aplicare, de a „executa“ legislaţia. Termenul de Executiv nu
este pe deplin satisfăcător deoarece organele politice, denumite astfel,
altele decât Parlamentul sau organele judecătorești nu se mărginesc
doar la a executa legile, ci asigură direcţia generală a politicii statutu-
lui, potrivindu-li-se termenul de guvernanţi, pe când parlamentul asi-
gură mai degrabă o funcţie de control și delimitare.65
65 Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974, p. 160.
Politici și instituţii politice 67
Practic, pentru cazul concret al României, există două categorii de
guvernanţi: Președintele și Guvernul, între aceste două autorităţi exis-
tând o anumită dualitate care face ca regimul politic românesc să fie
definit ca unul semiprezidenţial, deoarece șeful statului nu are doar
un rol pur onorific, ci puteri reale pe care le poate exercita în raport cu
Parlamentul prin intermediul mesajelor, prin posibilitatea dizolvării
camerelor legislative, în raport cu Curtea Constituţională prin nu-
mirea unui număr de judecători ai acesteia, în raport cu Guvernul sau
împreună cu acesta, precum și prin dreptul de a recurge la referen-
dum.
Pe de altă parte, în măsura în care precedentul constituit de simul-
taneitatea alegerilor legislative și prezidenţiale din septembrie 1992
devine cutumă, iar repetarea experienţei în 1996 și 2000 întărește
această ipoteză, posibilitatea ca între Președinte și grupul majoritar din
cele două Camere să existe afinităţi politice și interese comune este cres-
cută. Pot apare deci influenţe fie dintr-o direcţie, fie din alta, în funcţie
de conjunctura politică și de raportul de forţe. Guvernul devine astfel
rezultatul voinţei comune a Președintelui și Parlamentului și este de
presupus că doar cu greu și-ar putea exercita mandatul fără încrederea
Șefului Statului.
§ 3. 3. ALCĂTUIREA ȘI MODUL DE FUNCŢIONARE A GUVER-
NULUI
Conform Constituţiei României din 1991 Guvernul reprezintă, îm-
preună cu Parlamentul, Președinţia, administraţia publică și au-
torităţile judecătorești o autoritate publică. Activitatea și alcătuirea Gu-
vernului României se bazează pe reglementările constituţionale și pe
Legea 37/1990 la care se adaugă Hotărârile de Guvern ce completează
structura acestuia.
Guvernul este alcătuit din Primul-Ministru, miniștri de stat,
miniștrii și secretari de stat, membri ai Guvernului. Este vorba de un
organ colectiv, deoarece puterea de decizie a Guvernului se exercită sub
formă colectivă în cadrul Ședinţelor de Guvern. Legea 37/1990 definește
Guvernul ca „organ central al puterii executive, care exercită, în confor-
mitate cu legea, administraţia publică pe tot teritoriul ţării“. Ședinţa de
Guvern este funcţia guvernamentală cea mai importantă juridic,
deoarece reprezintă cadrul în care se dezbat și se decid ordonanţe și
hotărâri guvernamentale. O serie de puteri ale Guvernului nu pot fi
exercitate decât în ședinţele de Guvern sau ca urmare a deliberărilor
din acestea: aprobarea proiectelor de legi, ordonanţe sau hotărâri, au-
torizarea Primului Ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului
în faţa Parlamentului.
68 Cristian Pîrvulescu
În sens larg, prin ședinţa Guvernului se exercită puterile atribuite
acestuia prin Constituţie, exceptând cazurile în care există alte dispo-
ziţii. Articolul 6 al Legii 37/1990 stipulează ca obligatorie prezenţa a cel
puţin jumătate plus unu din membrii Guvernului pentru a se putea
exercita funcţia de decizie colectivă.
Miniștrii au putere de decizie personală asupra departamentului
ministerial pe care îl conduc. Dar, politic vorbind, ei aplică în sectorul lor
deciziile luate de ansamblul Guvernului. Dealtfel, o influenţă politică re-
ală au mai ales miniștrii membri ai Biroului Executiv. Biroul Executiv al
Guvernului are ca obiectiv rezolvarea operativă a unor probleme curente
ale guvernării și urmărirea punerii în aplicare a dispoziţiilor guverna-
mentale, fiind compus din Primul Ministru, miniștrii de stat, miniștrii
de finanţe, de interne, al apărării și de justiţie
Primul Ministru este șeful real al Guvernului, în acest punct preve-
derile Constituţiei fiind foarte clare, afirmând că acesta „conduce Gu-
vernul și coordonează activitatea acestuia“. Șeful Guvernului convoacă
și prezidează ședinţele Cabinetului66 și ale Biroului Executiv, semnează
ordonanţele și hotărârile aprobate în timpul dezbaterilor, contrasem-
nează decretele prezidenţiale când este cazul. Dacă Președintele ţării
asistă la ședinţele de Guvern (nu și la cele ale biroului executiv), atunci
acesta prezidează automat deliberările.
Din perspectiva importanţei funcţiilor în stat, Primul Ministru
urmează imediat după Președintele republicii, președintele Senatului și
președintele Camerei Deputaţilor. Ca influenţă, urmează în ierarhia gu-
vernamentală miniștrii de stat, care sunt însărcinaţi cu coordonarea ac-
tivităţii anumitor domenii, fără a ocupa în mod obligatoriu un portofoliu
ministerial. În cazul în care un ministru de stat dirijează un departa-
ment ministerial, acesta are un rang și o autoritate superioare minis-
terului pe care îl conduce.
Titulatura funcţiilor în cadrul Guvernului variază și exprimă prio-
rităţile politice ale fiecărui prim ministru și sprijinul pe care acesta îl
poate revendica. Este grăitoare în această privinţă dublarea funcţiei de
Ministru de Stat cu un portofoliu.
Independenţei totale a Președintelui faţă de Parlament și faţă de Gu-
vern i se opune dependenţa relativă a Guvernului în raport cu aceste
două autorităţi publice, care împreună au roluri specifice în numirea sau
în revocarea cabinetului. Președintele desemnează candidatul la funcţia
66 Termenul Cabinet are mai multe accepţiuni. În cazul de faţă, el are în vedere
Guvernul, deși în mod oficial această denumire nu este utilizată în Consti-
tuţia din 1991. În Franţa, Consiliul de Cabinet desemnează reuniunea tu-
turor miniștrilor și secretarilor de stat cu rol de pregătire a deciziilor, dar prin
Cabinet sunt desemnate uneori guvernele reduse numeric.
Politici și instituţii politice 69
de Prim Ministru, iar acesta alcătuiește Guvernul, de presupus nu fără
o prealabilă consultare a Șefului statului. Dar atât Președintele, cît și
Primul Ministru au o libertate de alegere limitată de acordarea încre-
derii de către Camerele legislative, astfel că atât nominalizarea Pre-
mierului, cît și alcătuirea Guvernului trebuie să fie susceptibile de a pri-
mi acordul majorităţii deputaţilor și senatorilor.
Revocarea Guvernului este consecinţa unui vot de neîncredere al
parlamentului, rezultat al unei moţiuni de cenzură depusă de cel puţin
o pătrime din senatori și deputaţi (art. 112 al Constituţiei), sau ca ur-
mare a angajării răspunderii de către Guvern asupra programului său,
a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege
(art. 113).
În cazul în care moţiunea de cenzură este votată ori dacă Guvernul
nu a mobilizat votul majoritatăţii asupra textului pentru care și-a an-
gajat responsabilitatea, Primul Ministru va prezenta demisia sa preșe-
dintelui, care va angaja consultări în vederea alcătuirii unei noi echipe
guvernamentale.
Președintele poate cere Parlamentului un nou vot de încredere
asupra Guvernului și dacă cele două camere resping de cel puţin două
ori cererea de investire, se poate recurge la dizolvarea acestora (art. 89).
Prin ameninţarea cu dizolvarea, Șeful Statului ar putea obţine sprijinul
majorităţii parlamentarilor, dar în condiţiile în care aceștia speră în
alegeri legislative favorabile șansele de menţinere a Guvernului dincolo
de data validării scrutinului sunt nule.
Cât privește incompatibilităţile, poziţia de membru al Guvernului nu
poate fi deţinută în cumul cu o altă funcţie publică de autoritate (excep-
tând pe cea de membru al Parlamentului) și, de asemenea, cu o funcţie
de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop
comercial.
§ 3. 4. RAPORTURILE DINTRE GUVERN ȘI PREȘEDINTE
În afara acestor puteri, care sunt exercitate în comun de Președinte
și de Parlament în raport cu Guvernul, între Șeful statului și echipa gu-
vernamentală există o serie de legături care fac ca dualitatea dintre
aceste două categorii de guvernanţi să se estompeze în anumite privinţe,
iar în altele să genereze ambiguităţi. Aceste legături iau forma, în gene-
ral a relaţiilor dintre Președinte și Primul Ministru, ultimul având drept
de contrasemnătură asupra unora din decrete prezidenţiale, ceea ce im-
plică o serie de puteri comune în domeniul politicii externe, apărării na-
ţionale, în acordarea graţierii sau conferirea decoraţiilor și a titlurilor
de onoare. Conform articolului 87 din Constituţie Președintele are pri-
oritate în ceea ce s-ar putea defini ca domeniul său rezervat politica ex-
70 Cristian Pîrvulescu
ternă, apărarea naţională și ordinea publică. Practicarea efectivă a aces-
tor puteri se lovește însă de tipul de sprijin pe care Președintele îl poate
revendica. Existenţa majorităţii prezidenţiale asigură președintelui o
largă marjă de manevră, pe câtă vreme coabitarea absolută sau relativă
îi limitează sfera de influenţă. Deși nu este prevăzută în textul consti-
tuţional majoritatea prezidenţială pe care Șeful statului se poate baza
în Parlament permite exercitarea unei largi influenţe politice. Coa-
bitarea absolută presupune că majoritatea guvernamentală este com-
pusă din reprezentanţii curentelor adverse Președintelui care astfel nu
beneficiază de nici un suport parlamentar, pe când coabitarea relativă
este rezultatul unei coaliţii guvernamentale din care fac parte și con-
curenţi sau adversari politici ai Șefului statului.
Președintele reprezintă statul în relaţiile externe și, în această cali-
tate, el încheie tratate internaţionale care au fost negociate anterior de
Guvern prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe sau a altor de-
partamente interesate, și sub rezerva ratificării lor de către Parlament.
La propunerea Primului Ministru Președintele acreditează sau rechea-
mă reprezentanţii diplomatici ai României sau înfiinţează, desfiinţează
și stabilește statutul misiunilor diplomatice din străinătate. În calitatea
sa de comandant al forţelor armate și de președinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, Șeful statului are o serie de atribuţii mili-
tare pentru realizarea cărora colaborează cu Premierul, care este toto-
dată și vicepreședintele acestui organism.
Primul Ministru are drept de contrasemnătură în problema mobi-
lizării parţiale sau generale a armatei, care în cazuri excepţionale va fi
supusă ulterior aprobării Parlamentului, dar nu la mai mult de 5 zile de
la luarea deciziei. Sunt de asemenea supuse contrasemnării măsurile
luate în caz de agresiune armată pentru respingerea agresorului. Și tot
în domeniul militar, Premierul contrasemnează decretele privind acor-
darea gradelor de mareșal, general sau amiral.
În afara procedurii de numire a Guvernului, în urma votului de în-
credere al Parlamentului, președintele este investit și cu dreptul de a
numi, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului,
la propunerea Primului Ministru, pe unii membrii ai Cabinetului (art.
85 al Constituţiei). După cum au dovedit remanierile guvernamentale
de după august 1993 ale guvernului Văcăroiu, ca și cele din decembrie
1997 sau ianuarie 1999 asupra acestui punct există divergenţe de opinie
alimentate de prevederile ambigue privind interimatul funcţiei de mi-
nistru ale art. 106, alin 3, cumulat cu art. 105 din Constituţie, care după
unii, ar putea fi interpretat în sensul că, în urma revocării, la pro-
punerea Șefului Guvernului, ar urma să se exercite un interimat de 45
de zile. Disputa a fost în general soluţionată în sensul art. 85, care
prevede că Premierul poate propune și Președintele poate numi mi-
Politici și instituţii politice 71
niștrii în caz de remaniere, fără a mai consulta Parlamentul, urmând ca
în alte cazuri să se stabilesc interimatul funcţiei (demisie, incompatibi-
litate, pierderea drepturilor electorale, deces etc.). În decembrie 1997
tendinţa paralmentaristă a fost mai puternică remanierea guvernului
Ciorbea implicând și o etapă de consultare a legislativului. Dar acest
interludiu ce părea să indice o scădere a influenţei prezidenţialiste s-a
încheiat în ianuarie 1999, când numirea ca Ministru de Interne a lui
Constantin Dudu Ionescu s-a făcut, în condiţii de urgenţă, fără con-
sultarea Parlamentului. Implicit s-a întărit tendinţa de prezidenţializare
a regimului politic românesc.
Președintele poate consulta Guvernul în probleme de urgenţă sau de
importanţă deosebită, însă nu rezultă că pot fi impuse prin aceasta
soluţii cu caracter obligatoriu echipei guvernamentale. Atât prin drep-
tul de consultare, cît și prin prezidarea ședinţelor de Guvern la care este
prezent, ori prin sprijinul oferit în cazul unui vot de neîncredere, se ex-
primă posibilitatea Șefului statului de a influenţa indirect acţiunile sau
deciziile guvernamentale.
§ 3. 5. RAPORTURILE GUVERNULUI CU PARLAMENTUL
Parlamentul își manifestă în raport cu activitatea guvernamen-
tală atribuţiile sale de control și de delimitare, deși între cele două
autorităţi publice partenariatul este mai degrabă regula, acordul în-
tre actul de decizie guvernamental și sprijinul majorităţii parlamen-
tare fiind destul de des.
Membrii Guvernului pot asista la ședinţele celor două Camere,
prezenţa devenind obligatorie atunci când există o solicitare în acest
sens legată de interpelările parlamentarilor sau de informaţiile și doc-
umentele cerute de plenul adunărilor ori de comisiile parlamentare.
Cererile de informare sau interpelările sunt trimise celor interesaţi prin
intermediul aparatului de lucru al ministerului sau secretariatului de
stat pentru relaţia cu parlamentul. În ceea ce privește interpelările
privind direcţia generală a politicii Guvernului, răspunsul este de com-
petenţa Premierului.
În teorie, un Guvern își poate exercita atribuţiile pe parcursul unei
legislaturi parlamentare, dar în practică puţine guverne reușesc acest
lucru. Una din modalităţile cele mai utilizate pentru înlăturarea guver-
nelor, ori pentru uzarea lor este moţiunea de cenzură, care poate fi in-
iţiată în legătură cu anumite aspecte ale politicii guvernamentale sau
ca urmare a angajării răspunderii — procedură prin intermediul căreia
Primul Ministru cheamă la ordine parlamentarii majorităţii în cazul
unor diferende în probleme considerate vitale pentru linia politică a ca-
binetului.
72 Cristian Pîrvulescu
Formă a luptei parlamentare dintre majoritate și opoziţie, moţi-
unea de cenzură reușește foarte rar să determine căderea guvernelor,
dar slăbește poziţia acestora în faţa partenerilor de coaliţie, a sindi-
catelor sau a opiniei publice. În cazul regimurilor multipartidiste, cum
este situaţia în România, majorităţile sunt rezultatul coalizării pe
bază principală sau de oportunitate a mai multor grupări politice, iar
moţiunile de cenzură sunt modalităţi tactice de evaluare a solida-
rităţii și gradului de cooperare dintre partidele parlamentare ma-
joritare. Pentru a se limita numărul de șocuri ce pot fi resimţite de
echipele guvernamentale eterogene ale coaliţiilor, moţiunile de cen-
zură nu pot fi iniţiate decât o singură dată pe parcursul unei sesiuni
parlamentare de către aceiași semnatari (art. 112 al Constituţiei). În
practica parlamentară românească s-a manifestat ca modalitate auxi-
liară cenzurii utilizarea moţiunii simple sau a moţiunii de cenzură
iniţiată în cadrul sesiunilor extraordinare.
Puterea de iniţiativă legislativă este împărţită între Guvern, cele
două Camere sau cel puţin 250000 de cetăţeni, dar în realitate, ea
este exercitată în cvasitotalitate de către Cabinet. Pentru introdu-
cerea proiectelor de lege pe ordinea de zi a Camerelor, în funcţie de
priorităţile Guvernului, este abilitat responsabilul pentru relaţia cu
Parlamentul (în funcţie de conjunctură ministru sau secretar de stat,
ceea ce demonstrează diferita abordare a relaţiei cu Parlamentul în
funcţie de contextul politic). Cel mai curent reproș care se adresează
Parlamentului este legat tocmai de ritmul redus de adoptare a pro-
iectelor de lege, dar Parlamentul este un organ deliberativ și dacă
atunci când este ales între alternative limitate majorităţile pot fi
frecvente, „când numărul de opţiuni este mare nu există nici un motiv
să se formeze o majoritate în favoarea fiecăreia dintre ele“67. Deciziile
de tip majoritar nu sunt cele mai potrivite pentru astfel de situaţii,
deoarece consensul este, dacă nu imposibil, în orice caz greu de rea-
lizat.
Slaba productivitate legislativă este argumentul invocat pentru
abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe. În fond este vorba de o
manieră prin care Parlamentul încearcă să eludeze o parte din res-
ponsabilitatea sa în probleme în care costul politic este mare și reper-
cusiunile asupra proximelor alegeri pot fi nefavorabile. Constituţia
României, la art. 114, stabilește posibilitatea emiterii de ordonanţe ca
urmare a votării unor legi speciale de abilitare, sau a ordonanţelor de
urgenţă emise în cazuri excepţionale, care intră în vigoare după
depunerea lor spre aprobare la Parlament. Delegarea legislativă prin
67 Frederich A. Hayek, Drumul către servitute, Humanitas, București, 1993,
p. 79.
Politici și instituţii politice 73
abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe are o valabilitate res-
trânsă la o perioadă strict delimitată, ordonanţele având putere până
la împlinirea termenului de abilitare, dacă la aceea dată nu au fost
aprobate de Parlament. Procedura ordonanţelor a fost folosită în-
cepând cu guvernul Stolojan, continuând cu guvernele Văcăroiu, Cior-
bea, Vasile și Isărescu din motive de eficienţă a activităţii guverna-
mentale. Împotriva acestor practici a fost invocat art. 85 alin 1 al Con-
stituţiei în Parlamentul este desemnat drept unica autoritate le-
giuitoare a ţării. Conform acestui punct de vedere, legiferarea prin
parlament trebuie să constituie regula, iar cea prin ordonanţe ex-
cepţia. Obiecţia are ca temei temerea că Guvernul s-ar putea trans-
forma într-un organ de planificare economică și legislativă. Pericolu-
lui scăpării de sub control a echipelor guvernamentale din motive de
optimizare a activităţii lor i se poate contrapune „delegarea doar a
atribuţiilor legate de detalii“68, problemele de principiu fiind re-
zervate dezbaterilor parlamentare.
Practica guvernării după 1997 a transformat ordonanţa de ur-
genţă într-o situaţie curentă. Această procedură a limitat în mod cate-
goric influenţa Parlamentului, subliniind în fapt rolul determinant al
partidelor politice, reprezentate atât în cele două Camere cât și în Gu-
vern, în definirea practicilor politice. În fapt locul și rolul partidelor
politice a crescut permanent în cadrul regimului politic românesc, vo-
luntarismul liderilor reprezentaţi în Guvern imprimând un caracter
guvernamentalist actului guvernării și inducând o situaţie conflic-
tuală între instituţia guvernamentală și cea prezidenţială.
În regimul politic și constituţional inaugurat de Constituţia din
1991 Guvernul are puteri însemnate, deși limitate prin controlul par-
lamentar și influenţa prezidenţială, care fac ca responsabilitatea aces-
tuia în conturarea liniei generale a politicii statului să fie de primă
importanţă.
Raportul de forţe la nivelul coaliţiei majoritare și conjuncturile
politice, economice sau sociale fluide pot influenţa echilibrul puterilor
prin stabilirea unui grad de dependenţă crescută sau favorizând unele
dezechilibre între diverși posesori ai puterilor și între instituţiile pe
care aceștia le reprezintă, cu accent pe relaţia Parlament–Guvern.
Rolul Președintelui, important în impunerea unei linii politice
generale datorită alegerii sale prin vot universal dar și puterile acor-
date acestuia prin Constituţie, conferă posibilitatea implicării, în situ-
aţii delicate, în susţinerea uneia sau alteia din părţi. Dar arbitrul ab-
solut în ultimă instanţă ar trebui să fie cetăţeanul, conștient de in-
teresul său și de forţa implicită a votului liber exprimat.
68 ibidem, p. 84.
74 Cristian Pîrvulescu
§ 3. 6. TIPOLOGII ALE REGIMURILOR POLITICE ÎN EUROPA
CENTRALĂ DUPĂ 1989.
Revoluţiile europene din 1989 au fost, în primul rând, un fenomen
central european, atât datorită ariei de pornire, cât și datorită con-
secinţelor, a cadrului de referinţă pe care îl vor reprezenta pentru evalu-
area procesului revoluţionar. Dealtfel cele trei state care vor fi primele
laboratoare ale tranziţiei spre regimurile democratice, Polonia, Cehoslo-
vacia și Ungaria, au avut o serie de experienţe antitotalitare care vor con-
verge spre afirmarea unei specificităţi a tranziţiei spre democraţie și
economia de piaţă. Revoluţia ungară din 1956, „primăvara pragheză“ din
1968 și „Carta 77“, mișcările studenţești și muncitorești din Polonia în
1968-1969, KOR-ul și apoi Solidaritatea stau mărturie despre respin-
gerea modelului comunist în cele trei state. Am putea, deci, vorbi despre
un model central european al tranziţiei? Trilaterala de la Vișegrad părea
să ducă spre o asemenea concluzie. Procesele de integrare în NATO și în
Uniunea Europeană indică o vizibilă preferinţă pentru aceste state. In-
tegrarea în două viteze este o realitate care pune o linie de separaţie, mai
mult sau mai puţin precisă, între cele trei state și restul.
Democraţia, regim a cărui stabilitate și beneficii sunt evidente în oc-
cidentul european și în SUA, a constituit referinţa revoluţiilor din 1989.
Între diferitele modele de urmat selecţia putea să se facă în funcţie de
proximitatea geografică, de istoria comună, dar și de tradiţiile insti-
tuţionale de la care Polonia, Cehia, Ungaria și România se puteau reven-
dica. Primul criteriu, proximitatea geografică și istoria comună ar evi-
denţia existenţa unui model de regim politic central european. Există
însă un model de regim politic central european? Și mai ales există o Eu-
ropă Centrală definibilă politic?
Europa Centrală este un concept ce revine periodic, mai ale în ceea
ce am putea considera momentele de criză ale regiunii69. Revoluţia de
la 1848 ar fi un astfel de moment de criză în care, incipient, ideea de Eu-
ropa Centrală s-a manifestat într-un context impropriu, în care emer-
genţa naţiunii ca entitate culturală și politică s-a dovedit un obstacol
real. Anul 1989 ar fi un alt moment important în evoluţia ideii de Eu-
ropă Centrală.
Conceptul de Europă Centrală se poate revendica de la două tradiţii
diferite, cea mai recentă ducând cu gândul al pangermanismul în-
ceputului de secol al XX-lea, cea de a doua la tradiţiile multiculturalis-
mului Imperiului Habsburgic70. Oricare ar fi tradiţia revendicată, rolul
elementului german este esenţial. Construcţia unei noi Europe Centrale
69 Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iași, Polirom, 1997, p. 19.
70 Ibidem, p. 21.
Politici și instituţii politice 75
nu s-a făcut însă, din punct de vedere politic, urmând modelul central
european care ar fi trebuit să fie, în măsura în care considerăm Austria
și Germania ca părţi esenţiale ale acestuia, federalist. Dar federalismul
a suferit în această parte a Europei eșecuri importante; Iugoslavia, cu
războiul de secesiune este exemplul tragic, Cehoslovacia, cu divorţul de
catifea din 1993, cel pașnic. Statul unitar este prevăzut în constituţiile
Poloniei (art. 3 al Constituţiei poloneze din aprilie 1997: „Republica
polonă este un stat unitar.“) și Cehiei (art. 1 al Constituţiei din 1992:
„Republica Cehă este un stat de drept suveran, unitar și democratic fon-
dat pe respectul drepturilor și libertăţilor omului și cetăţeanului.“), iar
în Constituţia Ungariei (Constituţia din august 1949 a fost modificată
în octombrie 1989) nu există nici o referire la forma statului, fiind pre-
văzut doar că „Republica Ungaria salvgardează libertatea și puterea
poporului, suveranitatea și integritatea teritorială a ţării, și frontierele
înregistrate în tratatele internaţionale“(art. 5). Ungaria este de fapt un
stat unitar. Din acest punct de vedere România se încadrează în viziune
despre stat ce a fost consacrată prin noile constituţii central europene
fiind tot un stat unitar („România este stat naţional, suveran și inde-
pendent, unitar și indivizibil“, art. 1 al Constituţiei din decembrie 1991).
Schimbarea sau apariţia unui nou regim implică explicarea
fenomenelor constitutive și a evoluţiei unui proces. Instituirea unui
regim politic presupune o perioadă de consolidare a cărui durată vari-
ază în funcţie de particularităţi. Prima etapă, cea a construcţiei insti-
tuţionale, este de altfel și cea mai dificilă, cea în care pot apare, datorită
flexibilităţii regulilor și a neprecizării rolurilor, crize de regim.
Un nou regim politic este rezultatul unei conjuncturi (revoluţie, lovi-
tură de stat, restauraţie sau revizuire integrală a constituţiei) ce va de-
termina transformarea instituţiilor și schimbări sociale ce vor evolua
spre forme stabile. În cazul statelor central europene originea noilor
regimuri politice apare diversă, relevând experienţe și soluţii particu-
lare.
O ipoteză de lucru ar fi cea conform căreia fondarea noilor regimuri
s-ar datora revoluţiilor. Schimbarea regimului prin revoluţie pune în dis-
cuţie câteva caracteristici importante: acţiunea de înlocuire a regimului
în funcţie în numele unei legitimităţi noi, încarnate de revoluţie; parti-
ciparea mulţimilor ce aspiră la a se identifica cu poporul și apelul la vio-
lenţă; minoritatea ce își asumă conducerea se legitimează în consensul
majorităţii privind înlocuirea regimului. Urmând în continuare această
ipoteză identificăm două forme ce s-au manifestat în 1989 în statele ce
constituie obiectul comparaţiei: „revoluţiile de catifea“ și „revoluţia vio-
lentă“. Primul caz, cel al „revoluţiilor de catifea“ s-ar aplica Poloniei, Ce-
hiei și Ungariei, cel de-al doilea României. Ar fi totuși exagerat să în-
cadrăm schimbările politice din Ungaria în schema revoluţiei. Evident,
76 Cristian Pîrvulescu
revoluţia este un proces de lungă durată și în acest sens semnificaţiile
anului 1956 sunt importante pentru a explica transformările din 1989,
dar în cazul Ungariei este vorba de fondarea noului regim politic prin
revizuirea Constituţiei, ceea ce exclude această ţară de la modelul origi-
nării noilor regimuri prin revoluţie. A vorbi despre revoluţie prin lege ar
fi în acest caz un abuz de limbaj.
În Polonia și Cehoslovacia schimbarea regimului a cunoscut fie for-
mula „mesei rotunde“ care aduce mai degrabă cu o revizuire a Consti-
tuţiei decât cu o revoluţie, fie „revoluţia de catifea“. Am putea avea în
vedere sensul originar al termenului constituţie, respectiv constituirea
poporului în putere. Delegitimarea comunismului a fost atât de pro-
fundă încât elitele comuniste au urmărit doar modalităţi de conservare
a influenţei și de a limita consecinţele directe care le-ar fi putut afecta
interesele și poziţiile, ale schimbării de regim. Doar Cehia cunoaște din
această perspectivă experienţa unei revoluţii.
Și din punct de vedere al schimbării constituţionale diferenţele între
cele două state sunt evidente. Ungaria doar a modificat Constituţia,
Polonia a recurs la modelul interimar al „Micii Constituţii“ din 1993 ce a
fost înlocuită cu o constituţie aprobată prin referendum abia în aprilie
1997, pe câtă vreme Cehia a adoptat noua Constituţia în 1992, presată și
de „divorţul“ iminent de Slovacia.
În privinţa definirii instituţiilor și a puterilor atribuite acestora
diferenţele sunt importante. Președintele Cehiei are puterea de a dizol-
va Camera Deputaţilor (art. 62, lit. c) ca și președintele Poloniei care are
dreptul de a dizolva Seimul ceea ce atrage automat și dizolvarea Senat-
ului (art. 98, al. 4). În cazul Ungariei președintele nu dispune de puterea
reală de a dizolva parlamentul, aceasta fiind condiţionată de neacor-
darea votului de încredere în Guvern (art. 28, al 3, lit. a și b). Durata
mandatului prezidenţial în cele trei state este de 5 ani.
Modelul parlamentar variază între monocameralism în Ungaria și
bicameralism în Cehia și Polonia. Mandatul camerei inferioare este
același în cele trei state, diferenţe apărând în ce privește durata man-
datului camerei superioare. În Polonia Seimul și Senatul au un mandat
de 4 ani (art. 98, al 1), în Cehia Camera Deputaţilor are un mandat de 4
ani (art. 16. al. 1), iar Senatul de 6 ani, o treime din senatori reînnoin-
du-se la fiecare 2 ani — după modelul Senatului Statelor Unite — (art.
16. al 2), în Ungaria Parlamentul având un mandat de 4 ani (art. 20. al.
1).
În România revoluţia, ca element fondator, a dat naștere unui regim
a cărui osatură instituţională a fost schiţată pe 22 decembrie 1989. Pro-
blema României se diferenţiază în acest punct de a celor trei state cen-
tral europene. Revoluţia violentă, ce a constituit specificitatea cazului
românesc, își are originea în baza diferită de la care regimul comunist
Politici și instituţii politice 77
românesc s-a revendicat. Naţional-comunismul a dus, încă din anii ’60,
la o răceală a relaţiilor româno-sovietice. Cum procesele din 1989 au fost
și consecinţe ale perestroikă-i și glastnost-ului gorbacioviste, iar influ-
enţa sovietică era scăzută, tendinţele caracteristice perioadei au lipsit
în România. Rigiditatea dictaturii lui Ceaușescu, ca și naţionalismul
său, nu cunosc echivalent în celelalte state central europene. Inexistenţa
dezbaterilor în interiorul partidul comunist, incapacitatea acestuia de a
genera o cât de mică tendinţă reformatoare a dus la forma violentă a
revoluţiei românești. Problema legitimităţii guvernării în România după
1989 a fost strâns legată de interpretarea revoluţiei.
Juridic vorbind, România cunoaște un regim intermediar, caracteri-
zat prin alegerea directă a președintelui (art. 81 din Constituţie) ce dis-
pune de câteva puteri importante (dizolvarea Parlamentului, chiar dacă
limitată la perioada desemnării Primului Ministru — art. 89 — și con-
vocarea referendumului prin care poate contracara hotărârile legisla-
tivului — art. 90), dar și prin existenţa unui guvern responsabil în faţa
Parlamentului (art. 108). Regimul intermediar, situat între cel prezi-
denţial și cel parlamentar, numit de Duverger, caracterizare însă vala-
bilă mai ales pentru Franţa Republicii a V-a, semi-prezidenţial, este însă
un hibrid care depinde de relaţiile de putere ce se stabilesc între preșe-
dinte, guvern și partidul(partidele) majorităţii parlamentare. Acest tip
de regim poate glisa în funcţie de forţa partidelor spre un regim parla-
mentar de fapt, ca în Austria, sau spre un regim prezidenţialist, cum a
fost cazul Franţei între 1958-1986 (până la prima coabitare), 1988-1993,
sau între 1995-1997. Corespondenţa dintre președinte și majoritatea
parlamentară, pe fondul gradului de structurare a partidelor, duce la
prezidenţialism, evident, în măsura în care influenţa președintelui
asupra partidului\lor majorităţii este determinantă (cum ar fi în Româ-
nia în perioada președinţiei Iliescu). Pe câtă vreme, coabitarea implică
parlamentarismul. Puterile pe care Constituţia le oferă președintelui
României îi permit acestuia să-și impună, în anumite condiţii, un can-
didat la funcţia de prim-ministru și, în eventualitatea unui conflict cu
Parlamentul să recurgă la referendum. Raporturile juridice dintre
Președinte, Parlament și Guvern sunt deci dependente de relaţia
Președinte-partid(e) politic(e). Alegerile din 1996 au conturat caracte-
risticile sistemului de partide românesc. Cum nici un partid nu a reușit
un scor electoral de peste 30% sistemul de partide poate fi considerat ca
un sistem de coaliţii de partide minoritare (inegale ca pondere — cu o
dominantă PNŢCD, PDSR) ce își desfășoară activitatea pe fundalul unui
pluralism polarizat.
Evaluarea critică a guvernării poate induce însă schimbări mai ales
în sensul apariţiei unui partid dominant. Dar stabilitatea sistemului de
partide românesc rămâne încă incertă.
78 Cristian Pîrvulescu
Eficienţa guvernării își găsește suportul în caracteristicile regimu-
lui politic. Sistemul de relaţii ce completează cadrul constituţional
evoluează direct proporţional cu structurarea actorilor politici. Raportul
dintre partide și șeful statului, stabilitatea instituţională și influenţa
acestuia din urmă asupra vieţii politice sunt factori importanţi în con-
solidarea regimului politic.
Regimul politic explică specificul organizării puterilor, respectiv mo-
dul de desemnare, competenţele, regulile juridice și politice care consti-
tuie cadrul raporturilor dintre ele.
Nu se poate vorbi despre un model al statului central european care
să fie comun și României. Dacă există o similitudine în ce privește ideea
statului unitar între statele central europene, o diferenţă importantă nu
trebuie neglijată; în cazul României este prevăzut și caracterul naţional
al statului. Statul unitar este un model administrativ, pe câtă vreme ca-
racterul naţional al statului trimite la alte dimensiuni decât cea admi-
nistrativă (culturale, etnice, politice). Caracterul naţional al statului
român nu poate fi supus modificărilor constituţionale. Constituţia din
1991 prevăzând la art. 148, al 1, „Dispoziţiile prezentei constituţii
privind caracterul naţional, independent, unitar și indivizibil al statu-
lui român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului,
independenţa justiţiei, pluralismul politic și limba oficială nu pot face
obiectul revizuirii“.
Fondarea noilor regimuri politice evidenţiază diferenţe importante
între cele patru cazuri examinate. Revoluţia, „violentă“ sau „de catifea“,
dar și revizuire constituţională, formele de emergenţă a noilor regimuri,
fac dificilă susţinerea ideii unui model unic al schimbării politice cen-
tral europene. Dacă în esenţă transformările ce s-au propagat în lanţ,
conform teoriei dominoului, au condus spre un deznodământ unic,
prăbușirea comunismului, modurile concrete de realizare au variat în
funcţie de specific. Iar modul în care se fondează un nou regim are con-
secinţe importante asupra legitimităţii noilor instituţii și asupra funcţio-
nării acestora.
Nu există un model central european nici în ceea ce privește rolul și
forţa președintelui. Diferenţa nu constă doar în faptul că Polonia și
România cunosc alegerea directă a președintelui — ceea ce conferă aces-
tuia o legitimitate crescută — iar Cehia și Ungaria alegerea acestuia de
către parlament. În fond rolul președintelui nu este încă clar delimitat
în nici unul din cazuri. Criza de guvern datorată scandalului de presă
privind finanţarea campaniei electorale a partidului fostului premier Va-
clav Klaus, Forumul Democratic, a dezvăluit o nouă dimensiune a
președinţiei lui Vaclav Havel. Dar președintele Cehiei nu dispune de
sprijinul unui partid și, constituţional, o persoană nu poate fi aleasă în
funcţia de președinte mai mult de două ori consecutiv. În Polonia, Lech
Politici și instituţii politice 79
Walesa a fost tentat să interpreteze de o manieră prezidenţialistă tex-
tul „Micii constituţii“ din 1993, ceea ce i-a atras critici din partea foștilor
aliaţi, iar eșecul său la alegerile prezidenţiale s-a datorat și absenţei
unui partid care să-i asigure un sprijin politic real.
Președintele României nu are o posibilitate reală de dizolvare a par-
lamentului, prevederile art. 89, al. 1 prevăzând condiţionarea dizolvării
parlamentului de respingerea de către acesta de două ori în 60 de zile a
votului de încredere pentru formarea Guvernului, ceea ce face posibilă
comparaţia cu Ungaria. Durata mandatului prezidenţial este diferită în
România (4 ani) faţă de celelalte trei state(5 ani). Puterea președintelui
României nu constă în prerogativele sale. Din cele trei elemente consi-
derate esenţiale pentru definirea sistemului politic prezidenţialist,
alegerea directă a președintelui, alegerea prin scrutin majoritar a par-
lamentarilor și puterea reală de a dizolva Parlamentul71, în cazul
României doar prima condiţie este întrunită. Influenţa președintelui
României vine din poziţia sa în raport cu principalii actori politici, cu
partidele.
Dacă din punct de vedere strict constituţional putem vorbi despre
două modele de regim politic specifice statelor analizate — semiprezi-
denţial și parlamentar —, din perspectiva sistemului politic se evidenţi-
ază guvernamentalismul și prezidenţialismul. Rolul partidelor politice
este determinant pentru construcţia instituţională. Modul în care sunt
organizate, rolul liderilor în viaţa de partid, capacitatea lor de a guverna
sunt elemente fără de care nu se poate analiza viaţa politică. În fond
parlamentarismul presupune supremaţia partidelor în influenţarea
vieţii politice, iar disciplina de partid asigură liderilor posibilitatea de a
controla parlamentul. Orientarea liderilor de partid spre funcţia de
președinte sau spre cea de prim ministru are consecinţe asupra rolului
instituţiilor. Funcţionarea de exemplu, a regimului semiprezidenţial
austriac ca un sistem guvernamentalist se datorează orientării liderilor
de partide spre funcţia de cancelar, ceea ce face ca funcţia de președinte
să fie ocupată de personaje secundare, ce nu dispun de resurse reale
pentru influenţarea vieţii politice.
Guvernamentalismul domină în acest moment statele Europei Cen-
trale luate in discutie. Nu doar Cehia și Ungaria, dar și Polonia după
alegerile parlamentare din 1997 corespund acestui model. Puterile
președintelui Poloniei sunt mult diminuate de coabitarea cu un guvern
de altă culoare politică. Dar evoluţiile în interiorul unui regim politic
sunt permanente. Rezultată dintr-o anume configuraţie politică Consti-
tuţia nu poate trasa decât de o maniera generală cadrul regimului politic.
Alte variabile intervin în definitivarea fizionomiei unui regim politic.
71 Olivier Duhamel, op. cit., pp. 277–278.
80 Cristian Pîrvulescu
Cultura politică este o astfel de variabilă. Ea își pune amprenta, de o
manieră indirectă, dar profundă, asupra regimului politic. Neluarea ei
în consideraţie poate duce la separare între acţiunea politică și tendinţa
generală a societăţii. Ori forţele politice care influenţează funcţionarea
regimului sînt dependente de sistemul de atitudini și comportamente
politice general acceptate. Dacă nu putem vorbi de o Europă Centrală
din punct de vedere politic, dacă nu se poate identifica un model de
regim politic, elementele de legătură între aceste state trebuiesc căutate
în stratul profund, și de aceea stabil, al culturii politice, ca și al culturii
în general.
CAPITOLUL IV
CADRUL SOCIO-POLITIC AL VIEŢII INSTITUŢIONALE
§ 4. 1. SISTEME DE SELECŢIE ȘI RECRUTARE A PERSONALU-
LUI POLITIC. SISTEME ELECTORALE
Dezbaterea privind sistemul de vot este strâns legată de lărgirea
democraţiei: problema sufragiului trimite la gradul de democratizare,
dar chiar în cadrul sufragiului universal, sunt de evidenţiat ratele
scăzute ale participării electorale. De altfel, tipul de sistem electoral
adoptat poate influenţa atât sistemul de partide cât și participarea
politică.
Funcţionarea unui regim democratic nu depinde doar de instituţiile
prin care se realizează diviziunea muncii între executiv și legislativ, ci
și de un număr de reguli formale și, deasemenea, de proceduri informale
prin care actorii politici influenţează funcţionarea regimului.
Depășirea viziunii centrate exclusiv pe confruntarea pentru cuce-
rirea și menţinerea poziţiilor de decizie presupune trecerea spre o abor-
dare strategică, profesionalizarea clasei politice, reforma instituţiilor și
transformarea comportamentelor instituţionale, consecinţe ale politicilor
de partid, câtă vreme acestora le revine sarcina de a exercita puterea și
de a indica direcţia de dezvoltare.
Reprezentarea politică depinde de aspecte tehnice precum sistemul
electoral, sistemul de partide și de modul de formare a guvernului. Cru-
cial pentru transformarea votului popular în reprezentare la nivelul par-
lamentelor, sistemul electoral influenţează constituirea sistemului de
partide, care, la rândul său determină caracteristicile și stabilitatea gu-
vernelor.
Dilema majoritar — proporţional domină disputa referitoare la
transformarea sistemului electoral. Ambiguitatea termenului uninomi-
nal, preferat în discuţia publică despre cel mai bun sistem electoral, de-
semnează în fapt o procedură majoritară ce funcţionează după formula
„câștigătorul ia totul“. Sistemul majoritar nu este însă doar uninominal,
ci și plurinominal (de listă), putându-se aplica într-un tur (ca în Marea
Britanie sau Statele Unite), sau în mai multe tururi, de regulă două (ca
în Franţa sau în România la alegerile prezidenţiale). Permiţând apariţia
82 Cristian Pîrvulescu
unor majorităţi stabile și deci a unor guverne puternice acest sistem
duce însă la nereprezentarea acelui segment din electorat care a votat
contra candidatului sau listei învingătoare.
Mai democratică decât sistemul majoritar reprezentarea proporţio-
nală permite o mai bună reprezentare a stării de opinie a electoratului
însă prezintă serioase inconveniente în ceea ce privește stabilitatea și
autoritatea guvernelor. Apărută ca o reacţie la sistemul majoritar la
sfârșitul secolului XIX-lea reprezentarea proporţională se regăsește
într-o formă sau în alta în mai toate statele europene, doar Marea Bri-
tanie și Franţa practicând formule majoritare. Efecte precum multipli-
carea partidelor, ca și conservarea forţelor politice în paralele cu apariţia
altora noi ce corespund altor diviziuni sociale sau culturale, au dus la
apariţia sistemului coaliţiilor de guvernare și la instabilitate guverna-
mentală (ca în cazul Italiei până în 1994). De aceea au fost introduse o
serie de proceduri majoritare ce au moderat efectul reprezentării pro-
porţionale absolute, de tipul pragului electoral sau al selectării de către
alegător a preferatului în interiorul listelor de partid.
Combinarea între cele două sisteme electorale, majoritar și pro-
porţional, a dus la apariţia sistemului mixt care poate rezolva, într-o
manieră acceptabilă, atât problema reprezentării minorităţii în organele
legislative, cât și formarea majorităţilor necesare guvernărilor stabile.
Dispunând de două voturi, unul proporţional și unul majoritar uninomi-
nal, alegătorul își poate manifesta sprijinul pentru interese specifice, dar
poate cu ajutorul votului majoritar să susţină și curentele majoritare.
Gradul în care diferă raportul dintre votul proporţional și majoritar în
cadrul sistemului mixt diferenţiază un sistem mixt echilibrat în care 50%
din aleși sunt desemnaţi prin reprezentare proporţională, iar 50% prin
vot majoritar (cazul Germaniei), respectiv sistem mixt cu preponderenţă
majoritară sau cu preponderenţă proporţională.
Considerat ca o tehnică de realizare a reprezentării politice, sistemul
electoral este un factor important în reforma politică, influenţând modul
de recrutare a clasei politice și prin aceasta sistemul de partide, și impli-
cit, stabilitatea și eficienţa guvernamentală. Primă etapă într–un proces
laborios, reforma recrutării politice nu se poate reduce doar la modificarea
sistemului electoral, dar nici nu poate face abstracţie de acesta. Un caz
exemplar îl constituie Italia unde, confruntată, la începutul deceniului X
al secolului al XX-lea, cu o criză ce prezenta unele similitudini cu situaţia
românească actuală, societatea italiană a impus, în procesul de transfor-
mare a vieţii politice, ca primă reformă, modificare sistemului electoral.
Instaurarea celei de a doua Republici în Italia a fost consecinţa unei cereri
sociale de asanare a politicii, afectată de instabilitate guvernamentală,
clientelism și scandaluri de corupţie. După 1994 alegerile legislative ita-
liene, desfășurate pe baza unui scrutin mixt, majoritar într-un tur pentru
Politici și instituţii politice 83
75% din locuri și proporţional pentru celelalte 25%, au ilustrat, pe de o
parte, mobilitatea sistemului de partide în faţa constrângerilor la care
sunt supuse în procesul de trecere de la un sistemul proporţional integral
la un sistem mixt cu preponderenţă majoritară, pe de altă parte, relativi-
tatea reformei electorale câtă vreme celelalte reforme nu au fost îndepli-
nite. Dacă stabilitatea guvernamentală nu a urmat reformei electorale,
media guvernării nedepășind, după 1994, 1, 3 ani, trecerea la practica al-
ternanţei la guvernare, într–o ţară în care 48 de ani (1946–1994) perma-
nenţa la guvernare a fost regula, a deschis o nouă etapă în democratizare
societăţii italiene și în reformarea sistemului politic și de reprezentare.
Cheia succesului procesului de reformare a sistemelor de recrutare
a clasei politice stă în capacitatea partidelor de a se transforma, de a–și
reorganiza structura, și implicit de a înţelege corect și responsabil rolul
dominant pe care îl au. Funcţionalitatea unui sistem de partide depinde
de modul în care constrângerile electorale creează un anumit spaţiu
politic, atât pentru organizarea sistemului concurenţial, cât și din per-
spectiva strategică.
Departe de a fi un doar o simplă tehnică, sistemul electoral se ra-
portează la cultura sau culturile politice existente, cu care inter-
acţionează. Multipartidismul specific Europei continentale nu este re-
flectarea directă a sistemelor electorale (chiar dacă în Uniunea euro-
peană sistemul proporţional este dominant, 11 din cele 15 state aplicând
variante ale acestui model), ci dezvăluie tradiţii istorice, specificităţi so-
ciale și aspecte culturale care împreună contribuie la constituirea unui
sistem de partide.
Eficientizarea politicii și stabilitatea guvernării, efecte vizate de par-
tide, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace pentru ce se cer dublate de de-
mocratizarea raporturilor dintre guvernaţi și guvernanţi. Crizele gu-
vernamentale din perioada 1997-2000 au ilustrat disfuncţionalităţile
sistemului politic românesc și a dat o nouă dimensiune dezbaterii, până
atunci mai degrabă teoretică, asupra reajustării acestuia. Unele din
soluţiile propuse pentru responsabilizarea clasei politice și pentru con-
solidarea majorităţii necesare guvernării au vizat schimbarea sistemului
electoral. Modificarea tipului de scrutin deși necesară, cel puţin în ce
privește alegerea membrilor senatului, nu este și suficientă pentru a re-
aliza o autentică reformare a politicii românești. Apariţia majorităţii gu-
vernamentale stabile și raporturilor între instituţiile politice sunt ele-
mente ale unei reforme ce trebuie să urmărească eficientizarea dar și
democratizarea reprezentării politice în România. Rolul cetăţeanului,
influenţa sa, participarea politică, nu crește automat odată cu transfor-
marea sistemului electoral.
Aflată în faţa examenului reformării sale, clasa politică româneas-
că trebuie să depășească o serie de provocări. Audienţa scăzută a par-
84 Cristian Pîrvulescu
tidelor politice, lipsa de popularitate a instituţiilor politice, dinamica
și aderenţa mișcărilor antisistem, efectele ale crizei politice, economice
și sociale indică urgenţa unei reforme care trebuie să fie în primul
rând una a recrutării cadrelor și a reprezentării politice. De capaci-
tatea de a da substanţă procesului de reformare a selecţiei reprezen-
tanţilor și decidenţilor depinde structura viitoare a sistemului de par-
tide românesc a cărui importanţă în definirea practicilor guverna-
mentale și instituţionale este esenţială. Trecerea spre un alt tip de
politică este o prioritate nu doar a partidelor politice, ci a societăţii
românești.
Dezbaterea privind modificarea legii electorale, dovedește starea de
spirit a clasei politice. Dar o reformă nu afectează în același fel diferitele
partide. Partidele mari, al căror vot contează în ultimă instanţă, vizează
modificări minimale, mai ales în privinţa pragului electoral. Astfel ar
putea fi limitat accesul în parlament al unor partide mai mici, cu efecte
asupra reprezentării unor curente minoritare, dar nu mai puţin legiti-
me, dar reforma partidelor și a relaţiei acestora cu societatea nu s-ar
realiza, decât dacă, ipoteză puţin probabilă, ele însele ar fi interesate.
Birocratizarea partidelor românești, fenomen normal, dar cu consecinţe
asupra reprezentării democratice a intereselor se cere contracarată prin
forme de control cetăţenesc. O trecere bruscă la un sistem electoral opus
celui actual, de factură majoritar–uninominală, nu presupune și schim-
barea comportamentului electoral al alegătorilor, iar parlamentarul
poate eșua într–un localism lipsit de perspective. Formula scrutinului
mixt — care întrunește calităţile celui majoritar și proporţional, dar le
minimizează defectele — este adecvată spaţiului politic românesc, dar
și în acest caz rămâne problema stabilirii circumscripţiilor uninominale
este dificilă câtă vreme nu există un consens al principalelor partide.
Dar reforma sistemului electoral deși necesară, nu este și suficientă pen-
tru a revigora viaţa politică românească. Rămâne de realizat redefinirea
rolului cetăţeanului, marele absent al politicii românești.
Rolul tipului de sufragiu a fost considerat de Maurice Duverger ca
putând defini „aproape o lege sociologică“. El considera că „scrutinul ma-
joritar într-un tur tinde spre dualismul partidelor“72 iar „scrutinul ma-
joritar în două tururi sau reprezentarea proporţională tinde spre multi-
partdism“.73 Această clasificare a suferit mai ales în ultimele două
decenii, din perspectiva studiilor empirice dar și dintr-o perspectivă
metodologică, criticile unei părţi a specialiștilor74, dar, cu amenda-
mentele de rigoare, ea rămâne încă de actualitate.
72 Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979, p 307
73 ibidem., p 331.
74 Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983, pp. 33-51.
Politici și instituţii politice 85
Unul din efectele ce se speră a fi produse de transformarea sistemu-
lui electoral este, dacă nu bipartidismul, cel puţin bipolarizarea vieţii
politice. Sistemul bipolar este regula în toate statele unde funcţionează
sistemul majoritar uninominal într-un tur sau cu două tururi: în Marea
Britanie mai toate alegerile au permis degajarea unei majorităţi în
favoarea unui partid, fie și de trei locuri cum a fost cazul în 1974 cu
laburiștii. În Franţa, după 1962, sub presiunea bipolarizării provocate
de alegerile prezidenţiale, alegerile legislative au luat forma unei în-
fruntări între stânga și dreapta, eliminând partidele intermediare sau
obligându-le să se alinieze. Dar bipolarizarea se manifestă și în multe
state cu scrutin proporţional sau mixt. În Germania competiţia este
limitată la două mari partide și câteva forţe minore (liberalii, verzii, iar
după 1990 ex-comuniștii din fosta RDG). Social democraţii și creștin
democraţii alternează la guvernare fie singuri, fie — de cele mai multe
ori — în coaliţie cu liberalii. După 1994 alegerile legislative italiene au
ilustrat constrângerile la care sunt supuse partidele în trecerea de la sis-
temul proporţional integral la un sistem mixt cu preponderenţă majori-
tară. Alt efect cumulat ţine de respingerea vechilor partide percepute ca
legate de corupţie rezultatele fiind devastatoare: dispariţia micilor par-
tide, redimensionarea drastică a partidelor de centru, construcţia difi-
cilă a coaliţiilor de dreapta și de stânga, cu candidat unic pentru fiecare
circumscripţie.
Una din consecinţele mai puţin discutate ale transformării sistemu-
lui electoral este desenarea circumscripţiilor uninominale. Structura
parlamentului face ca această problemă să fie reglată între marile par-
tide în funcţie de baza lor electorală. Gerrymanderingul, tehnica prin
care delimitarea circumscripţiilor se face pentru a maximiza șansele
partidelor la guvernare și/sau a celor fără de care decizia schimbării sis-
temului electoral nu poate fi luată, dezvăluie o altă dimensiune a in-
teresului pentru modificarea tipului de scrutin.
Simple instrumente, sistemele electorale sunt doar unul din ele-
mentele unei transformării reale și eficiente a sistemului politic, buna
lor funcţionare depinzând de numeroase alte variabile cum ar fi:
tradiţia, structura socială, clivajele specifice dar și capacitatea clasei
politice de a-și asuma rolul de agent al schimbării.
§ 4. 2. LOCUL ȘI ROLUL PARTIDELOR POLITICE ÎN
DEMOCRAŢIE. CAZUL ROMÂNESC
Relaţia dintre partide politice și democraţie nu a părut întotdeauna
nici directă, nici sigură. Viziunea despre democraţie, locul și rolul liber-
tăţii și egalităţii și ierarhia acestor valori în cadrul teoriilor politice, dar
și pentru opina publică a evoluat. Imaginea publică a partidelor a fost
86 Cristian Pîrvulescu
reprezentată, nu de puţine ori în istorie, prin reacţii de ostilitate, dar cu
toate acestea fenomenul partidist nu a fost, în general, respins, ci mai de-
grabă tolerat. Teme precum, „divizarea naţiunii“ sau „îmbogăţirea prin
politică“ au contribuit din la neîncrederea publică în partide. Dacă la
nivelul corpului social existenţa partidelor, asociată celei de politică (în
accepţiunea comună, de luptă pentru putere, și prin aceasta coruptă) a
fost privită cu rezervă, același lucru s–a întâmplat și la nivel teoretic.
Poziţia diferiţilor autori faţă de raportul între partide și democraţie
este legată de accepţiunea pe care aceștia o dădeau democraţiei.
Democraţia a fost numele dat regimului politic pe care în anul 508 î. ch.
Clistene l-a stabilit în Atena75. Dar această accepţiune a regimului
politic a fost mai puţin agreată în secolul al XVIII-lea, atunci când se
forjau marile teorii ce vor sta la baza evoluţiei viitoare a societăţii eu-
ropene. Cuvântul democraţie, în secolul al XVIII-lea, desemna o formă
politică desuetă76. Pentru Jean-Jacques Rousseau care va realiza, în
paralel cu Montesquieu, o abordare mai atentă a democraţiei, acesta de-
semnează un tip-ideal care ar putea fi analizat în cadrul unei tipologii,
dar care nu poate fi aplicat lumii moderne, și care dealtfel nici nu a exis-
tat, căci doar „dacă ar exista, un popor de zei s-ar guverna democratic.
Oamenilor nu li se potrivește un guvernământ atât de perfect.“77
Rousseau accentuează mult mai intens pe noţiunea de suveranitate
a poporului decât pe cea de democraţie și aceasta pentru că suverani-
tatea este calitatea care definește regimul pe care îl viza. Astfel că
democraţia devine la Rousseau mai degrabă o manieră de luare a de-
ciziei decât baza organizării societăţii.
Democraţia pe care o aveau în vedere teoreticienii sec. al XVIII-lea
era o democraţie directă. Rousseau respingea cu vehemenţă ideea
prezenţei intereselor particulare în actul de guvernare. „Nimic nu e mai
primejdios decât amestecul intereselor private în treburile publice și
folosirea abuzivă a legilor de către guvernământ este un rău mai mic
decât coruperea legislatorului, consecinţă de neînlăturat a scopurilor
particulare.“78 Ori dacă nu se pot coagula diferitele interese particulare,
partidele nu pot să apară.
Dealtfel partidele ar trebui să-și asume sarcina reprezentării intere-
selor. Dar în acest punct Rousseau, în numele suveranităţii poporului
respinge ideea legiferării prin reprezentanţi. „Deputaţii poporului nu
75 John Dunn, „Democratie : l’etat des lieux“, în La pensee politique, Situation
de la democratie. Hautes etudes, Paris, Gallimard, Seuil, 1993, p. 77
76 Pierre Rosanvallon, „L’histoire du mot democratie a l’epoque moderne“ în La
pensee politique.., p. 11
77 Jean-Jacques Rousseau, op. cit., p. 135.
78 ibidem., p. 133.
Politici și instituţii politice 87
sunt deci și nu pot fi reprezentanţii lui; ei nu sunt decât mandatarii lui
și nu pot să hotărască nimic definitiv. Orice lege pe care n-a ratificat-o
poporul în persoană este nulă; nici nu e lege.“79
Și pentru Montesquieu democraţia nu putea fi decât directă. „O altă
lege fundamentală a democraţiei este ca poporul să-și facă singur
legile.“80 Dar nici problema sufragiului nu poate fi neglijată, căci și aces-
ta este în egală măsură „o lege fundamentală a democraţiei“. Însă, pen-
tru a-și realiza esenţa, democraţia trebuie să ofere suveranităţii poporu-
lui posibilitatea de a se manifesta nemijlocit, astfel încât sufragiul
devine secundar în raport cu dreptul poporului de a legifera. Pentru a fi
democratic, sufragiul, trebuie să se efectueze prin tragere la sorţi ca în
Atena antică; „sufragiul prin alegere ţine de aristocraţie“81. De altfel,
referinţa în epocă, este numai la democraţia antică.
În cartea a XIX-a, capitolul XXVII–lea din Despre spiritul legilor Mon-
tesquieu elaborează o teorie, e adevărat încă embrionară, a partidelor
politice, pe care majoritatea a comentatorilor au neglijat-o. Făcând legă-
tura cu cele prezentate în cartea a XI-a referitor la constituţia engleză,
filosoful introduce în discuţie modul de funcţionare al democraţiei
reprezentative și se oprește asupra locului și rolului partidelor politice.
Observând caracteristicile asocierii în grupuri politice Montesquieu ana-
lizează mecanismul prin care cetăţenii se organizează în raport cu
deţinerea puterii pentru a-și maximiza șansele de a-și impune interesele.
Întărirea puterii executive îl face pe Montesquieu să observe riscurile
fenomenului partidist în cazul în care el nu se încadrează într–un sistem
în care echilibrul puterilor să fie protejat. „…Puterea executivă, dis-
punând de toate slujbele, ar putea să trezească mari speranţe și nicio-
dată temeri, toţi cei care vor obţine ceva de la ea ar fi înclinaţi să se dea
de partea ei și ea ar fi atacată de către toţi cei care nu ar avea nimic de
așteptat de la ea. Acolo toate pasiunile fiind libere, ura, pizma, invidia,
dorinţa de îmbogăţire și de evidenţiere s-ar arăta în toată tăria lor; iar
dacă lucrurile ar sta astfel, statul ar fi ca un om sleit de boală, care nu
mai are pasiuni pentru că nu mai are puteri. Ura dintre cele două par-
tide ar dăinui pentru că ar fi mereu neputincioasă. Fiind alcătuite din oa-
meni liberi, dacă unul din aceste partide ar deveni prea puternic, el ar fi
dat jos datorită libertăţii, iar cetăţenii asemenea mâinilor ce ajută cor-
pul, ar veni să se ridice pe celălalt. …Monarhul ar fi în aceeași situaţie
ca și cetăţenii; și împotriva regulilor obișnuite ale prudenţei el ar fi ade-
sea nevoit să acorde încrederea sa celor care l–ar fi supărat mai mult și
să retragă favoarea sa celor ce l–au slujit mai bine, făcând de nevoie ceea
79 ibidem., p. 163.
80 Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, București, Ed. Știinţifică, 1964, p. 23.
81 ibidem., p. 22.
88 Cristian Pîrvulescu
ce alţi principi fac din propria voinţă“82. Cum voinţa individuală nu este
suficientă pentru a impune un interes particular, asocierea în partide
devine forma de a participa la guvernare a oamenilor liberi și, ca efectul
libertăţii și în directă legătură cu obiectivul urmărit, de a legifera sub
rezerva aplicării principiului majorităţii parlamentare. Urmărind să-și
asigure o poziţie puternică în raport cu guvernarea și oricând suscepti-
bile de a ceda puterea dacă nu satisfac cerinţele alegătorilor, partidele
politice asigură sistemului constituţional capacitatea de a se adapta la
cererile în continuă schimbare ale societăţii. Garante ale libertăţii, par-
tidele politice devin componente sine qua non ale parlamentarismului.
Într-un astfel de regim diviziunea și limitarea puterii permite cetăţenilor,
limitaţi la rândul lor la propriile forţe, să intervină în jocul complicat al
luării deciziei. Condiţionându-se reciproc, guvernaţi și guvernanţi devin
un tot complex ce constituie temelia oricărei libertăţi autentice.
Profesionalizarea crescută a rolurilor politice, expresie a diviziunii
din ce în ce mai mari a muncii sociale, antrenează organizarea oli-
garhică a partidelor politice. Aceasta ar fi, pe scurt, esenţa analizei fun-
damentate pe investigarea cazului Partidului Social Democrat German,
pe care Robert Michels o face partidelor politice.
La începutul secolului al XX-lea când prin cercetarea sa Robert
Michels a încercat să demonteze iluzia tezelor socialiste privind gu-
vernarea directă de către mase, opera sa, precedată cu puţin de altă lu-
crare clasică asupra partidelor, Democraţia și partidele politice a lui
Moisei Ostrogorski (1901), deschideea drumul abordării sociologice a
fenomenului partidist. La începuturile sale, știinţa politică s-a dovedit
extrem de critică la adresa partidelor. Dacă Moisei Ostrogorski și Robert
Michels, pionieri ai analizei sociologice a partidelor, vor judeca sever
aceste organizaţii, considerându-le un obstacol în bunul mers al demo-
craţiei, aceasta se va datora climatului cultural al epocii dominat încă
de credinţa clasicilor în virtuţile democraţiei directe, ca și a tendinţelor
antidemocratice și oligarhice ce dominau aceste organizaţii. Afirmân-
du-și simpatia faţă de democraţia directă, Rousseau acuza în fapt același
fenomen când considera că delegarea reprezentanţilor exprimă lipsă de
spirit civic și democraţie căci „mulţumită lenei și banilor, ei (cetăţenii)
sfârșesc prin a avea soldaţi pentru a înrobi patria și reprezentanţi pen-
tru a o vinde“83. Cu aproape aceleași cuvinte Michels afirmă că „orice
reprezentare permanentă echivalează cu o hegemonie a reprezentanţilor
asupra reprezentaţilor“84
82 ibidem, p. 391.
83 J. J. Rousseau, op. cit., p. 162
84 Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques
des democraties, Paris, Flammarion, 1919, p. 22.
Politici și instituţii politice 89
Distincţia între Ostrogorski și Michels constă mai ales în modificarea
modului de abordare, ultimul atrăgând atenţia că funcţionarea partide-
lor, iar nu partidele ca atare, este nedemocratică, ducând la oligarhie și
personalizând liderii.
La originea lor partide democratice (altfel spus socialiste) imprimau
funcţiei de lider un caracter tranzitoriu, șeful fiind în fapt dependent de
masă, iar organizaţia de partid, fondată pe egalitatea absolută a tuturor
membrilor săi nu cunoștea ierarhiile osificate. Toate funcţiile de con-
ducere erau elective și masa aderenţilor deţinea, în raport cu conducă-
torii, o putere importantă. De exemplu, la originea mișcării muncitorești
șeful trebuia ales cu o mare majoritate de voturi (uneori de 3/4), iar ne-
gocierile cu patronatul nu puteau fi începute decât după obţinerea unui
mandat expres din partea organizaţiei. Asemenea metode deveniseră cu
timpul, considera Michels, imposibile. În cadrul mișcării socialiste adep-
ţii acţiunii politice se organizaseră în partide urmărind cucerirea puterii
politice. În 1875, la Congresul de la Gotha, social-democraţii germani
s-au unificat într-un singur partid, care va deveni un exemplu de orga-
nizare, căpătând astfel un important sprijin electoral. Această direcţie
de acţiune va milita pentru afirmarea primatului partidului în raport
cu organizaţiile muncitorești și sindicale. Rezultatul va fi birocratizarea
partidelor social-democrate fenomen ce îl va duce pe Michels la enun-
ţarea celebrei „legi de fier a oligarhiei“. Treptat, dezbaterea de idei și
doctrine va lăsa locul disputelor personale dintre lideri, partidele trans-
formându-se din promotoare ale unor principii și ţeluri politice în
grupări oligarhice de propulsare a șefilor. „În partidele politice conflicte
de opinie se desfășoară din ce în ce mai puţin pe terenul ideilor și cu
armele pure ale teoriei, degenerând în diatribe și atacuri personale“85.
Făcând o analiză a activităţii partidelor din Marea Britanie și
S.U.A., Moisei Ostrogorski, va ajunge la rândul său la concluzia că, or-
ganizarea acestora este nedemocratică. Evoluţia spre scrutinul univer-
sal a obligat partidele să-și construiască secţiunea electorală (cau-
cus-ul), însă acesta, „nu a reușit să organizeze democraţia și nici să
doteze partidele cu o conducere cu adevărat democratică; s-a realizat
forma, dar nu esenţa“.86
Organizarea partidelor în scopul câștigării alegerilor la care par-
ticipă din ce în ce mai mulţi cetăţeni, creează stereotipii, nivelează în
egală măsură opinia publică, dar și partidul în interiorul său, până la
nivelul conducerii. Dar în schimb, nu se realizează nici un progres; „cau-
cus-ul nu a înlăturat elementul plutocratic nici din consiliile partidelor,
85 Ibidem, p. 273.
86 Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil, Paris 1979,
p 43.
90 Cristian Pîrvulescu
nici dintre deputaţi“87. În același sens Michels observa că „alegerea can-
didatului depinde mai întotdeauna de o mică coterie formată din șefi și
mici șefi locali. În multe cazuri colegiul electoral este considerat ca o pro-
prietate de familie“88
Ori, dacă sistemul de partide analizat de Ostrogorski s-a dorit a fi
expresia democraţiei, propunându-și să menţină, pe de o parte, la o cotă
cât mai înaltă, puterea cetăţeanului și să permită, pe de altă parte,
funcţionarea mecanismelor guvernării, rezultatele s-au dovedit de-
cepţionante. Puterea cetăţeanului s-a volatilizat, iar în ceea ce privește
guvernarea, succesul a fost relativ.
Pentru a restitui partidului caracterul său esenţial de grupare a
cetăţenilor, Ostrogorski crede că acesta trebuie să se transforme din par-
tid-omnibus, rigid, incapabil să se adapteze la fluxul vieţii politice, în
partid ad-hoc, „care se va baza pe adeziunea inteligenţelor și conști-
inţelor la ceva bine determinat, la o cauză specifică“89.
Ideea că democraţia directă este, cel puţin teoretic, dezirabilă, se în-
tâlnește și la Michels. „Idealul practic al democraţiei constă în propria
guvernare a maselor în conformitate cu deciziile ansamblului popu-
laţiei“.90 Dar el constată imposibilitatea mecanică și tehnică a gu-
vernământului direct al maselor. Căci dacă deciziile adunărilor populare
limitează extinderea principiului delegării nu oferă, însă, „nici o garanţie
contra formării unui stat-major oligarhic“91. Guvernarea directă per-
mite, de fapt, apariţia unor indivizi care, mizând pe sugestibilitatea și
intoleranţa masei își asumă conducerea. De fapt democraţia este ne-
funcţională în absenţa organizării, și sesizând aceasta liderii consoli-
dează organizaţiile politice pentru a putea exercita controlul asupra par-
tidului, și odată cu accederea la funcţii de conducere, asupra aparatului
de stat cu consimţământul aderenţilor ce cred că astfel se realizează
valorile la care iniţial toţi își manifestaseră aderenţa. Faptul că popu-
laţia se află sub influenţa sugestiei de masă datorată elocvenţei puterii
oratorilor ca și realitatea că guvernarea directă a poporului nu permite
nici o discuţie serioasă, nici reflecţii deliberative, facilitează apariţia
unor oameni îndrăzneţi, energici și îndemânatici. Pentru Michels este
evident că democraţia nu se poate consolida fără organizare, însă prin-
cipiul organizării care face posibilă concentrarea forţelor pentru rea-
lizarea unor interese comune aduce cu sine alte pericole. „O organizaţie
puternică are, din raţiuni tehnic-administrative și tactice o conducere
87 Ibidem, p. 51
88 R. Michels, op. cit., p. 75.
89 Moisei Ostrogorski, op. cit., p 210.
90 R. Michels, op. cit., p. 8.
91 Idem.
Politici și instituţii politice 91
puternică.“92 Procesul de oligarhizare al partidelor politice, ca de altfel
al tuturor organizaţiilor, se datorează diferenţierii funcţionale. Apariţia
liderului profesionist, cu atribuţii accesorii și prestând activitatea gra-
tuit va deschide calea șefului stabil și inamovibil. Astfel începe procesul
ascensiunii conducerii profesionalizate în cadrul partidelor socialiste
(aceste fanatice ale organizării, ca să-l parafrazăm pe Michels), al în-
locuirii. Vertramensmann-ului (care continua să-și exercite profesia și
nu se putea întreţine de pe urma funcţiei din partid) cu Bezirksleiter-ul
(politicianul profesionist care trăiește de pe urma partidului). Însă „con-
ducerea profesionistă înseamnă pentru democraţie începutul sfârșitu-
lui“. Această conducere delegată a partidului are tendinţa să considere,
după un timp, delegarea ca pe o „ proprietate a sa“, cu atât mai mult cu
cât cetăţenii ce dispun de drepturi politice sunt în marea lor majoritate
dezinteresaţi de treburile publice. Dacă existenţa șefilor este inerentă
tuturor formelor de viaţă socială, apariţia oligarhiei are ca fundament
tendinţa acestora de a se organiza și coaliza, dublată de imobilismul
maselor ce îi recunosc ca lideri ca și de calităţile lor profesionale ce îi fac
treptat indispensabili. Organizaţiile devin oligarhice și blochează proce-
sele democratice. Doar prin intermediul organizaţiei masele pot să
creeze premise pentru viaţa comună, principiul organizării fiind o
condiţie absolută a luptei politice duse de mase. Cum masele nu se pot
guverna direct, organizaţia s-a impus ca o necesitate mecanică și teh-
nică. Psihologice (nevoia de șefi a masei), tehnico-administrative (con-
secinţă a neputinţei masei de a se guverna direct) și profesionale (supe-
rioritatea intelectuală a șefilor) cauzele ce au contribuit la consolidarea
organizaţiei au influenţat și deriva sa antidemocratică.
Desfășurându-și activitatea în interiorul statului a cărui amprentă
centralizatoare îi va imprima caracteristicile, organizaţia se va adapta
dezvoltând o structură solida pe baza autorităţii și disciplinei. Chiar în
confruntarea pentru cucerirea puterii un partid își poate pierde carac-
terul specific, care pentru Michels implica acordul tuturor părţilor com-
ponente în privinţa direcţiei de urmat în vederea atingerii unor scopuri
comune, revenind la forma sa primordială de organizaţie. Consolidarea
organizaţiei ca principiu de funcţionare a partidelor politice imprima
acestora caracteristici precum conservatorismul sau specializarea ce
duce la îngustarea bazei de luare a deciziilor. Dreptul la control pe care
iniţial masele îl deţineau face loc, pe măsură ce organizaţi se mărește,
dominaţiei aleșilor.
Specializarea tehnică este o consecinţă inevitabilă a tuturor organi-
zaţiilor, astfel că puterea de decizie este concentrată treptat în mâinile
92 Ibidem, p 9.
92 Cristian Pîrvulescu
șefilor. Organele executive devin independente, sustrăgându-se con-
trolului masei. Conducere superioară, caracteristică tuturor partidelor
politice devine promotoarea unui conservatorism ce se datorează atât
consolidării propriei poziţii cât și sentimentului tradiţiei pe care stabi-
litatea funcţiilor o dezvoltă. Această tendinţă se menţine nedefinit nu
pentru că este expresia raporturilor de forţe existente într-un partid, ci
pur și simplu pentru că este deja constituită. Cum doar prin interme-
diul organizaţiile politice se pot ocupa poziţiile de putere, iar puterea
este întotdeauna conservatoare, partidele politice devin la rândul lor
conservatoare. Natura oligarhică a partidelor politice face ca influenţa
exercitată de acestea asupra mașinii de stat să fie limitată. Astfel in-
teresele masei organizate care o constituie baza de aderenţi ai partidelor
sunt departe de a coincide cu interesele birocraţiei care o personifică. Cu
cât organizaţiile se birocratizează, și în măsura în care urmăresc ocu-
parea funcţiilor de decizie în stat acest fenomen devine inevitabil, cu
atât ele vor deveni mai oligarhice.
La Michels există un fatalism referitor la organizaţii care înlocuiește
dispoziţiile egalitare ale originilor cu divizarea ineluctabilă a tuturor
partidelor într-o minoritate ruptă de majoritatea condusă. Fără să fie
nevoie și fără ca ea să realizeze schimbarea de statut intervenită con-
trolul masei se reduce al un minim insignifiant. Domnia birocraţiei suc-
cede elementelor democratice ale începuturilor. Aceasta este o lege soci-
ologică și a o nega este pe cât de iluzoriu pe atât de mistificator.
Analizarea democraţiei ca metodă de selectare a elitelor ce permite
filiaţii între democraţie și totalitarism incită la examinarea stereo-
tipurilor pe care perspectiva mitologică asupra democraţiei le-a fa-
vorizat. O asemenea abordare permite constatarea cauzelor ce au dus,
plecând de la credinţa în superioritatea democraţiei, la succesul con-
cepţiilor antidemocratice, de la fascism la modelul marxist. Michels
însuși considera că aplicarea perseverentă și logică a democraţiei tre-
buie să facă abstracţie de toate consideraţiile personale și de atașamen-
tul pentru tradiţie.
Încă de la apariţia lor pe scena politică, partidele au fost discreditate,
aceasta fiind opinia dominantă a observatorilor care le considerau ca un
obstacol ce se interpune între guvernanţi și guvernaţi, ca o frână în ex-
ercitarea democraţiei. „Atunci când știinţa politică se debarasează de
considerentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan
va privilegia judecăţile factuale“93. Cartea lui Michels trebuie interpre-
tată în lumina tradiţiei cercetării critice și a libertăţii de expresie. În ab-
senţa acestei libertăţi dezvoltarea unei discipline devine în cel mai bun
caz dificilă, dacă nu imposibilă. Chiar dacă nu se desparte de presupo-
93 Daniel Louis Seiler, op. cit., p 26.
Politici și instituţii politice 93
ziţiile filosofice ce dominau epoca Partidele politice: eseu asupra ten-
dinţelor oligarhice ale democraţiilor rămâne mărturia unei abordări teo-
retice încărcate de consecinţe. Caracterul practic și valenţele explicative
pe care știinţa politică și le revendică sunt prezente în această lucrare.
Fiind unul din fondatorii știinţei politice, știinţă a secolului XX apărută
dintr-o nevoie socială de integrare conceptuală a unei realităţi tot mai
complexe, Robert Michels constituie nu doar o referinţă bibliografică
obligatorie oricui se interesează de problematica democraţiei și a locu-
lui și rolului partidelor politice în cadrul practicilor democratice, ci și o
mărturie lucidă a dificultăţilor pe care democraţia le implică. Și astăzi
nevoia unei analize critice a partidelor politice rămâne de actualitate,
iar fără aportul lui Michels este probabil că democraţia internă a par-
tidelor nu ar fi progresat.
Încă de la apariţia lor pe scena politică, partidele au fost discreditate,
aceasta fiind opinia dominantă a observatorilor care le considerau ca un
obstacol ce se interpune între guvernanţi și guvernaţi, ca o frână în exer-
citarea democraţiei. „Atunci când știinţa politică se debarasează de con-
siderentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan va
privilegia judecăţile factuale.“94
Optica se schimbă, iar partidele sunt acum privite ca instituţii ale
democraţiei. Între partide și democraţie pot exista două tipuri de relaţii.
Relaţia pozitivă evidenţiază legătura indisolubilă dintre democraţie și
partide; nicăieri în lume nu există o democraţie care să nu se fondeze pe
competiţia dintre partide. Chiar într-o democraţie directă, cum este cea
elveţiană, rolul partidelor se manifestă cu ocazia procedurilor referen-
dare când, pentru a coagula opiniile, se formează grupuri politice (cum
este cazul ecologiștilor sau Partidul automobiliștilor).
Într-un regim reprezentativ rolul partidelor este cu atât mai evident.
Necesitatea alegerii reprezentanţilor, a ocupării — deci — a locurilor din
Parlament este posibilă doar prin existenţa partidelor politice, care,
punându-și resursele în joc (atât simbolice cât și materiale), fac posibilă
alegerea între candidaţi, asumându-și responsabilitatea pentru evoluţia
acestora.95 Sigur, reducând la absurd, se poate imagina un sistem de
alegeri care să funcţioneze în absenţa partidelor, dar organele reprezen-
tative astfel desemnate nu ar mai putea lucra, diversitatea opiniilor
împiedicând procesul de legiferare.
Relaţia negativă dintre democraţie și partide este ilustrată atunci
când democraţiile se prăbușesc ca urmare a acţiunii unor partide cu vo-
caţie monopolistă care, ajunse la putere abolesc pluripartidismul (ca în
94 Daniel Louis Seiler, Les partis politiques, A.Colin, Paris 1993, p 26.
95 P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Buc. 1994, p 45.
94 Cristian Pîrvulescu
Germania hitleristă) sau reduc partidele la o obedienţă mimetică (cum a
fost cazul Partidului Ţărănesc în Polonia comunistă).
John Dunn consideră că trei ar fi beneficiile pe care democraţia
reprezentativă le poate aduce: faptul că asigură guvernământ moderat,
că oferă o doză de responsabilitate guvernaţilor și că asigură o protecţie
eficientă economiei de piaţă.96
Daniel Louis Seiler considera că între partide și democraţie există o
legătură ce implică două componente semnificative. „Aceasta (relaţia —
n. n.) este una pozitivă, pentru că nici o democraţie nu funcţionează fără
partide, și una negativă pentru că (democraţia) permite ajungerea la
puterea a unor partide cu vocaţie monopolistă.“97 Relaţia pozitivă este
în măsură să stabilească legătura evidentă care există între partide și
democraţie pentru că aceasta se bazează pe competiţia liberă între par-
tide. Partidele politice asigură reprezentarea cetăţenilor și conferă
aleșilor legitimitatea necesară îndeplinirii funcţiei reprezentative. Rolul
partidelor este precis ilustrat într-un regim bazat pe reprezentativitate
unde partidele asigură ocuparea locurilor în instituţia parlamentară.
Aspectul negativ al relaţiei despre care pomenea Seiler se referă la
faptul că există situaţii în care partide cu fizionomie totalitară pot uzur-
pa regimul democratic odată ajunse la putere. Pentru că „democraţia
reprezentativă este regimul exclusiv al partidelor“ orice criză a partide-
lor traduce o criză a medierii și, implicit, una a democraţiei. Modelul
democraţiei consociative98 care induce un rol esenţial partidelor este
criticat ca facilitator al partitocraţiei. În studiul său despre democraţia
consociaţională, Lijphart arată că în realitate modelul pe care l-a de-
scoperit nu creează riscul ca puterea să fie folosită discreţionar de marea
coaliţie deoarece ea nu poate funcţiona fără opoziţie99.
Rolul esenţial al partidelor se relevă și din perspectiva analizei
democraţiei ca regim. Raymond Aron folosește numărul partidelor
existente într-un stat la un moment dat, drept criteriu pentru con-
strucţia celor două tipuri ideale de regimuri politice, regimul consti-
tuţional-pluralist și regimul monopolist. Din momentul în care mai
96 John Dunn, op. cit., p 84-85.
97 Seiler, op. cit., pp. 28-33.
98 modelul democraţiilor consociative il regasim in : Austria, Belgia, Olanda.
Elvetia; trasaturile lui sunt: guvernarea este asigurata de o mare colitie a
liderilor celor mai importnate segmente ale societatii, exista un drept reci-
proc de veto al subculturilor sau regula majoritatii concurente care prote-
jeaza interesele minoritarilor, reprezentativitate proportionala, grad ridicat
de autonomie pentru fiecare segment in administrarea problemelor interne.
99 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration.
Yale University Press, 1977, p. 25-103.
Politici și instituţii politice 95
multe partide au legal dreptul să existe, ele sunt inevitabil în com-
petiţie pentru exercitarea puterii. „Un partid are într-adevăr în
definiţie drept obiectiv nu doar exercitarea puterii, ci participarea la
exercitarea puterii. Când sunt mai multe partide în concurenţă, sunt
necesare reguli după care aceasta se desfășoară. Deci, un regim de
partide multiple în concurenţă e constituţional; diferiţii candidaţi la
exerciţiul legitim al autorităţii, cunosc mijloace pe care au dreptul să
le folosească, și altele care le sunt interzise. Se poate deduce din plu-
ralitatea partidelor legalitatea opoziţiei. Dacă mai multe partide au
dreptul să existe și dacă nu sunt toate la guvernare în același timp,
inevitabil unele se află în opoziţie.“100
Regimurile specifice ţărilor occidentale prezintă din această per-
spectivă o organizare constituţională a concurenţei pașnice pentru cuce-
rirea și exercitarea puterii, sau măcar pentru influenţarea ei. Regimu-
rile monopoliste se caracterizează prin monopolul acordat unui partid
asupra activităţii politice legitime, monopol justificat, în funcţie de
cazurile concrete, fie de necesitatea păstrării unităţii naţiunii, fie pen-
tru a realiza obiectivele unei clase. În afara acestor două tipuri de re-
gimuri, Aron ia în considerare și un al treilea tip, regimul tradiţional,
care caracterizează acele state care au instituţii ce nu s-au transformat
sub impactul modernizării, cum ar fi Arabia Saudită.
Definirea partidului politic cunoaște o evoluţie continuă încă din
primele decenii ale secolului XIX. Benjamin Constant considera că un
partid „este o reuniune de oameni care profesează aceeași doctrină
politică“101. Un asemenea tip de definiţie are un caracter vag, cores-
punzând, în general, primelor decenii ale secolului XIX, în special pe
continent.
Perioada contemporană privilegiază o definiţie „realistă“ a par-
tidelor, pornind de la preocuparea esenţială a acestora, și anume in-
tenţia de a cuceri puterea. Din această perspectivă este secundar ele-
mentul doctrinar sau cel de reprezentare. Acest tip de definiţie este
mult mai satisfăcător, caracterizând partidul atât ca grup organizat
pentru participarea la viaţa politică, dar și în funcţie de finalitatea
sa-cucerirea totală sau parţială a puterii, astfel ca interesele mem-
brilor săi să se poată realiza. Partidele sunt rezultatul unei lungi
evoluţii și riscul prezenteismului în analiza activităţii lor poate duce
la concluzii eronate.102
100 Raymond Aron, Democratie et totalitarisme, Gallimard, Paris 1965, p. 74.
101 Apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Dal-
loz, Paris, 1986, p. 201.
102 Ovidiu Trasnea, Probleme de sociologie politica, Editura Politica, Bucuresti
1975, p. 96.
96 Cristian Pîrvulescu
În definiţia pe care o dă partidului, Dimitrie Gusti după ce insistă
asupra asocierii libere a cetăţenilor în funcţie de interese și idei comune
și accentuează pe obiectivul cuceririi puterii, deosebește partidul de ca-
marilă, clică și facţiune.103
O importantă distincţie trebuie operată între conceptele de facţiune
și partid, concepte care uneori au părut să semnifice același lucru. Hume
scria în eseul său asupra partidelor că facţiunile pot fi de două feluri:
personale și reale. Cele personale sunt fondate pe prietenie sau pe ură
(sentimente ce nu pot fi neglijate în analiza coeziunii grupurilor politice)
și se nasc cu mare ușurinţă în statele mici. Facţiunile reale se bazează
pe o contradicţie între sentimente sau interese și pot fi de trei feluri: de
interes, de principii și de acţiune. Cele care reprezintă acţiunile par a fi
cele mai rezonabile și acceptabile pentru că iau în considerare dife-
renţele de clasă sau de statut.104
Distincţia esenţială dintre facţiune și partid ţine seama că prima
reprezintă un fenomen disfuncţional, pe când cel de-al doilea este un ele-
ment necesar al unui sistem funcţional, fiind strâns asociat parlamen-
tarismului ca structură indispensabilă a democraţiei ce face posibilă se-
lecţia candidaţilor. În Federalist 10, Madison, consideră facţiunea „un
număr de cetăţeni, reprezentând o majoritate sau o minoritate, care sunt
uniţi și mânaţi de un impuls comun, de pasiune sau de interes (s. n.)
potrivnic drepturilor altor cetăţeni sau intereselor permanente și gene-
rale ale comunităţii“.105 Partidul poate redeveni facţiune când nu-și mai
îndeplinește rolul și când, în mod obiectiv predomină caracterul său de
„parte“ în defavoarea exprimării unui interes mai suplu și mai larg.
Pentru o mai bună caracterizare a partidului politic se pot desprinde
două criterii de definire ce privesc aspectele sale juridice și sociologice.
Din perspectivă juridică partidul apare ca un tip de asociere parti-
cular, a cărui activitate se exersează în cadrul statului. În calitatea sa
de asociaţie ce grupează un anumit număr de persoane cu opinii
asemănătoare asupra modului de realizare a Interesului General, par-
tidul are ca principal element concepţia comună care reunește indivizii
pentru a face posibilă victoria punctului lor comun de vedere. Această
concepţie comună nu este obligatoriu o doctrină, ea se poate rezuma la
dorinţa de a face să parvină o anumită persoană la putere, în calitatea
sa de șef recunoscut106. Partidele se opun în ceea ce privește susţinerea
103 Dimitrie Gusti, Sociologia naţiunii și a războiului, Floare albastră, București
1995, pp. 78-80.
104 Apud Pierre Avril, op.cit., p. 28.
105 R.F. Hassing, A.M. Hassing, Problemele republicanismului democratic, Bibl.
Apostrof, Cluj 1994, p. 28.
106 Charles Debbasch, Jean-Marie Pointier, op.cit., p. 204.
Politici și instituţii politice 97
unui tip sau altul de perspectivă asupra Interesului General. Unele se
dovedesc pluraliste, adică, dorind să convingă electoratul, acceptă în-
frângerea și trag consecinţe din aceasta, altele sunt monopoliste, neac-
ceptând nici un fel de altă perspectivă — în afara celei proprii — asupra
modului de realizare a Interesului General.
Din perspectiva sociologică, partidul este privit ca organizaţie cu
roluri și funcţii specifice, între care cucerirea și influenţarea puterii
rămâne esenţială. În teoria politicii există mai multe ipoteze cu privire
la definirea, din punct de vedere sociologic, a partidelor. Una din cele mai
influente are în vedere patru criterii, în același timp necesare și sufi-
ciente, pentru a stabili dacă avem a face cu un partid sau cu un alt fel
de organizaţie politică107.
Fenomenul partizan are rădăcini adânci în istorie însă nașterea par-
tidelor politice moderne este rezultatul unui proces relativ recent, care
s-a maturizat în cea de-a doua jumătate a secolului XIX. Apariţia par-
tidelor politice în forma modernă a fost posibilă atunci când au existat
anumite condiţii cu valenţe constitutive. În funcţie de premisele for-
mării partidelor știinţa politică a propus trei tipuri de perspective pen-
tru abordarea genezei formaţiunilor partizane. Abordarea instituţio-
nală leagă procesul de formare a partidelor de extinderea sufragiului
și a rolului adunărilor parlamentare; abordarea istorică atribuie
apariţia partidelor unor situaţii de criză; cea de-a treia perspectivă
pune în evidenţă nașterea partidelor ca expresie a unui proces general
de modernizare (LaPalombara, Weiner, 1966). Preocuparea pentru
geneza formaţiunilor politice este esenţială pentru construirea între-
gului demers de cercetare a partidelor și sistemelor de partide. Traiec-
toria pe care au evoluat partidele stă sub semnul momentului consti-
tutiv. Într-o frază sugestivă, Maurice Duverger exprima astfel acest lu-
cru: „După cum oamenii poartă mereu amprenta propriei lor copilării,
tot așa partidele sunt profund influenţate de originea lor“. 108 Fără o
deplină înţelegere a mecanismului care a generat emergenţa partide-
lor politice este imposibilă analiza diferenţelor structurale și a cauzelor
care au determinat proliferarea lor în anumite spaţii. În pofida deose-
birilor de abordare a fenomenului partidist, există un consens al auto-
rilor care s-au ocupat de studiul sistematic al fenomenului partizan de
a plasa geneza acestuia spre sfârșitul sec. XVII și începutul celui ur-
mător. Suplinitorul partidului în sens modern, protopartidul, reprezin-
107 Joseph LaPalombara, Myron Weiner, The Origin and Developement of Polit-
ical Parties, în J. LaPalombara, Myron Weiner (ed.), Political Parties and Po-
litical Development, Princeton University Press, 1966, p. 6.
108 Maurice Duverger, op cit, p. xxiii.
98 Cristian Pîrvulescu
tă forma neinstituţionalizată a cadrului de reglare a conflictelor și di-
vergenţelor exprimate la nivelul societăţii. „Se poate afirma că nașterea
lor (partidelor) este legată de sensul modern de partid politic (înainte
de apariţia lor). De fiecare dată când opinia publică este pusă în faţa
marilor probleme de bază, ea tinde să se cristalizeze în jurul a doi poli
opuși“.109 Însă structurarea partidelor în forma actuală se stabilește
abia în a doua jumătate a secolului trecut.
Literatura de specialitate a consacrat numeroase definiţii ale par-
tidului politic. Acestea cunosc o evoluţie de la viziunea lui Benjamin
Constant pentru care partidul politic era o asociaţie de oameni ce profe-
sau aceeași doctrină la Kelsen care în zorii secolului al XX-lea considera
partidul o grupare de oameni de aceeași poziţie politică care luptă pen-
tru a-și asigura o influenţă veritabilă asupra gestionării afacerilor pu-
blice sau Max Weber ce se apropie de ceea ce va fi perspectiva realistă
când definea partidul ca o organizaţie structurată politic care participă
la lupta pentru putere. Mai aproape de zilele noastre Georges Burdeau
propunea ca prin partid să definim grupul de indivizi care promovează
aceeași orientare politică și pentru aceasta fac efortul de a o impune cât
mai multor cetăţeni urmărind să cucerească sau cel puţin să influenţeze
puterea politică.
Un alt tip de definiţie, una minimală a partidului politic oferă Gio-
vanni Sartori care consideră că „un partid este orice grup politic care se
prezintă la alegeri și este capabil ca prin intermediul acestora să-și
plaseze candidaţii în funcţii publice.“110
Rolul partidelor a variat în scurta istorie de două sute de ani a aces-
tor organizaţii. În secolul trecut, rolul lor era redus deoarece partici-
parea cetăţenilor la viaţa publică era minimă iar funcţiile statului puţin
numeroase. În epoca actuală, situaţia este inversă, activitatea partidelor
fiind esenţială pentru întreaga societate. Este necesar, însă, de observat,
că funcţiile partidelor politice depind de natura acestora și de regimul
politic. Deși în privinţa funcţiilor partidelor nu există unitate de gândire
(David Apter propune trei funcţii: control asupra executivului, repre-
zentarea intereselor, recrutarea candidaţilor; iar Neil McDonald cinci
funcţii: asigurarea periodică a guvernării, intermedierea între guver-
nanţi și guvernaţi, reprezentarea opiniei publice, selecţia candidaţilor,
instrument de cucerire a puterii111), se acceptă, în general, două funcţii
primordiale: exprimarea clară a voinţei populare prin vot și educaţia
politică.
109 George Voicu, Pluripartidismul. București, All, 1997, p. 9.
110 Giovanni Sartori, Parties and party systems, Cambridge, Cambridge Univer-
sity Press, 1976, p. 64.
111 apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, op. cit., p. 210.
Politici și instituţii politice 99
Organizarea periodică a alegerilor permite exprimarea voinţei colec-
tive și încadrarea politică a opiniilor prin structurarea acestora spre
temele de dezbatere politică și doctrinară, prin ajustarea decalajului
inevitabil dintre opinia publică și opinia de partid, cât și încadrarea
aleșilor astfel încât ei să se găsească într-o relativă independenţă de
alegători și să respecte, cu ajustările de rigoare, interesele care i-au
propulsat. Influenţa asupra aleșilor la nivel central, regional sau local
este legată de tipul de scrutin. Se poate spune că, în general, sistemul
majoritar uninominal permite un control mai mare decât cel propor-
ţional pe liste.
Funcţia de educare politică are drept scop pregătirea alegătorilor
pentru a-și exercita responsabilităţile. Ea presupune acţiunea de infor-
mare, formarea arhetipurilor în cadrul opiniei publice și integrarea so-
cială a individului printr-un anumit tip de socializare politică.
Instituţionalizarea partidelor politice, fenomen prin care organizaţii
mai mult sau mai puţin structurate se transformă în veritabile partide,
pregătite pentru cucerirea și exercitarea puterii, presupune conjugarea
unor elemente „obiective“ (structurarea instituţională) și „subiective“
(acceptarea și legitimarea partidelor)112. Prin instituţionalizare, mai
ales din perspectivă juridică, se desemnează recunoașterea și integrarea
constituţională a partidelor în sistemul politic.
Există (apud Janda, Political Parties across National Survey, 1980)
trei parametri ai gradului de instituţionalizare: vechimea, deperson-
alizarea organizaţiei și diferenţierea organizaţională.
Vechimea este o formă de legitimare a partidelor prin experienţa și
rezultatele acţiunii lor. Acest parametru are relevanţă în cazul sis-
temelor stabile în care instituţionalizarea s-a produs relativ devreme iar
partidele au o continuitate de existenţă. Astfel, revenirea partidelor în
centrul atenţiei se va face printr-o relegitimare, așa cum este cazul Par-
tidului Liberal britanic sau, în România, cazul celor trei partide istorice.
Vechimea se repercutează negativ asupra instituţionalizării noilor
partide, cărora le este dificil să-și dezvolte organizaţia în absenţa accep-
tărilor în cadrul spectrului politic. Această caracteristică privește, însă,
perioadele de stabilitate, căci emergenţa partidului lui Silvio Berlusconi,
Fortza Italia, ajuns la guvernare în doar câteva luni de la crearea sa,
evident pe baza unui sistem politic delegitimat și relativ recent (doar
cincizeci de ani de funcţionare), dovedește că marketingul politic poate
propulsa, în anumite condiţii, partidele noi. Esenţială este însă stabili-
tatea lor, care depinde inevitabil de modul de organizare.
Depersonalizarea partidului este un element important de continui-
tate a unei organizaţii, în măsura în care ea permite depășirea speranţei
112 Yves Meny, Politique comparee, Paris, Montchrestien, 1991, p. 68.
100 Cristian Pîrvulescu
de viaţă a fondatorului său. Dacă un partid nu poate surmonta criza de
succesiune, dacă nu este dotat cu reguli de succesiune legitime, insti-
tuţionalizarea sa este precară.113
Diferenţierea organizaţională pe criteriile distincţiei între central/lo-
cal și pe tipurile de aderenţi permite realizarea obiectivelor prin care se
urmărește cucerirea puterii.
Ca organizaţii, partidele se afirmă drept câmpuri de luptă și de forţă,
drept sisteme mai mult sau mai puţin închise de relaţii concurenţiale
între agenţi interesaţi de posibilitatea de a folosi resursele colective acu-
mulate în organizaţie ca sub-câmpuri relativ autonome ale câmpului
politic. Între militanţii activi, (personalul auxiliar) și profesioniști, între
profesioniștii permanenţi și cei aleși, se desfășoară o competiţie care,
fără să fie critică ori viscerală, presupune o continuă ofensivă pentru
ocuparea poziţiilor de decizie din partid114.
Accesul la aceste poziţii presupune controlul resurselor colective și
individuale ale organizaţiei. Michel Offerle consideră că prima resursă a
unui partid este chiar sigla sa, care garantează, prin simplitate, prin
vechime și notorietate, un tip de identitate.
A discuta, însă, despre resurse înseamnă a avea în vedere mai întâi
banii, cu ajutorul cărora se poate organiza acţiunea politică a partide-
lor115. Problema finanţării partidelor, a corupţiei și a influenţelor oculte
(interne sau externe) este una larg dezbătută în viaţa politică. Multe din
crizele politice ale deceniului actual au la bază dispute privind fi-
nanţarea ilegală a partidelor, în special a celor de guvernământ (Italia,
Japonia, Spania, recent Belgia).
Banii, atât de indispensabili competiţiei politice, nu constituie însă
factorul capabil să explice în totalitate reușitele politice. Mediile de afa-
ceri însoţesc reușitele politice, dar acţiunea lor nu le generează în în-
tregime; dependenţa de alegători, autonomizează partidul în raport cu
finanţatorii săi.
Celelalte resurse al grupurilor politice, și implicit ale partidelor, sunt:
numărul aderenţilor, etalat de o manieră mult mai categorică decât mi-
jloacele financiare pentru a evidenţia caracterul reprezentativ și legitim
al partidului; competenţa, respectiv asocierea esenţială în epoca infor-
maţională a unor grupuri de experţi; informaţiile, resurse legate de com-
petenţă, căci pe această bază experţii își pot elabora studiile; relaţiile,
113 Monica et Jean Charlot, „Les groupes politiques dand leur envirennment“,
în J. Lecca, M. Grawitz, J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique,
Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 437.
114 Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie de France,
1987, p. 44.
115 idem.
Politici și instituţii politice 101
prin intermediul cărora se realizează accesul la informaţie, dar și influ-
enţarea factorului de decizie; combativitatea, dată de linia morală, mai
ales când celelalte resurse sunt limitate116.
Diferenţierile dintre partidele politice, menite să permită realizarea
competiţiei, a schimbării pașnice a majorităţilor parlamentare și a gu-
vernelor, sunt multiple. Se pot deosebi două tipuri de distincţii: ideolo-
gice și organizaţionale. Ideologia desemnează aici o gamă foarte mare
de referinţe și valori de la care se reclamă partidele politice. Este, de
aceea, poate mai indicat să vorbim de familii politice care caracterizează
lumea contemporană117.
Într-un regim mixt, care combină democraţia parlamentară cu un rol
important, formal sau informal, atribuit președintelui, partidele au ca
obiectiv nu doar câștigarea alegerilor legislative, ci și a celor prezi-
denţiale, pentru a asigura atât sprijin parlamentar pentru guvern, cât
și controlul unor instituţii și pârghii de influenţă esenţiale pentru gu-
vernare. Cum pentru a avea acces la poziţiile de decizie gruparea indi-
vizilor în partide este esenţială, iar fragmentarea vieţii politice — efect
al reprezentării tendinţelor economice, sociale și politice noi, dar și al
conservării celor vechi — impune asocierea în coaliţii pentru a forma gu-
vernul, disponibilitatea spre colaborare interpartinică devine obigatorie.
În asemenea situaţii victoria în alegeri este o condiţie necesară, dar nu
suficientă pentru realizarea obiectivului: guvernarea. Încă în faza elec-
torală, strategiile partidelor nu pot neglija armonizarea relativă a in-
tereselor în vederea formării guvernului în paralel cu abordarea com-
petiţională a campaniei pentru o poziţie cât mai avantajoasă la ne-
gocieri. Calculul coaliţiilor posibile presupune în primul rând privi-
legierea unei soluţii care să minimizeze șansele instabilităţii guverna-
mentale.
Normele constituţionale constituie cadrul oricărei proiecţii sau ne-
gocieri de coaliţii. De aceea interesul liderilor de partide pentru ocu-
parea poziţiei de președinte al statului dă cadrului constituţional o di-
mensiune politică aparte ce face ca tendinţa de multiplicare a partide-
lor să fie moderată de bipolarizarea indusă de cel de-al doilea tur de
scrutin al alegerilor prezidenţiale. Al doilea tur indică opţiunea elec-
toratului nu doar pentru președinte ci și preferinţa sa pentru o anumită
coaliţie. Simultaneitatea alegerilor prezidenţiale cu cele parlamentare
de după 1990 a facilitat formarea guvernelor tocmai datorită efectului
majoritar pe care prezidenţiale l-au asigurat. Dacă partidele nu obţineau
majoritatea, președintele era capabil să mobilizeze sprijinul parlamen-
tar necesar guvernării.
116 Monica și Jean Charlot, op. cit, p. 498.
117 Yves Meny, op. cit, pp. 50-67.
102 Cristian Pîrvulescu
După 1996 situaţia de coabitarea dintre președintele Emil Constan-
tinescu și PD nu a mai permis supravieţuirea majorităţii prezidenţiale.
Accentul guvernării s-a mutat pe partide și pe raporturile dintre aces-
tea. Condamnate să guverneze împreună de votul din noiembrie 1996
partidele coaliţiei CDR, PD, UDMR nu au reflectat la constrângerile
unei asemenea situaţii. O coaliţie stabilă presupune o prealabilă ana-
liză a comportamentelor, structurii și a obiectivelor partidelor politice
care să indice gradul de stabilitate al unei coaliţii, în funcţie de tacticile
optime pe care partidele le pot utiliza în campania electorală și în re-
laţiile postelectorale cu partenerii și adversarii, puterea reală a mem-
brilor unui grup politic, tipul de legătură dintre lideri și organizaţie,
specificul programului pe care un partid îl alege pentru a-și maximiza
șansele de a participa la guvernare și dinamica relaţiilor dintre executiv
(președinte și guvern) și parlament.
Bazele coaliţiei guvernamentale de după 1996 au fost repede erodate
de interesele și reperele opuse ale participanţilor. Analizate din per-
spectiva tipului de legitimare partidele parlamentare ale ultimelor două
legislaturi permit identificarea posibilelor surse de tensiune. Între par-
tidele ce își afirmă legitimitatea istorică, revendicându-se de la perioada
democraţiei parlamentare interbelice (PNŢCD, PNL, PSDR), partidele
cu legitimitate revoluţionară și/sau republicană, ce se consideră conti-
nuatoare ale revoluţiei din decembrie 1989 (PD și PDSR), partidele suc-
cesoare ale fostului partidului comunist — fie în ordinea afinităţilor so-
cio-economice (PSM, PS, PDAR), fie în ordinea naţionalismului (PUNR
și PRM) — sau partidele cu legitimitate comunitară sau etnică (UDMR)
există diferenţe ce evidenţiază limitele oricărei asocieri.
Existenţa protocoaliţiei, expresie a colaborării pe băncile opoziţiei,
element de natură să ușureze formarea guvernului a creat iluzia trans-
formării automate a colaborării parlamentare în coaliţie guvernamen-
tală. Specificul activităţii guvernamentale a demonstrat insuficienţa
acestei abordări. Lipsa unei strategii de durată în raport caracteristica
patritocratică a coaliţiilor, stabilirea sferelor de influenţă instituţională,
a permis privilegierea tacticilor partidiste concurenţiale ce vizează ma-
ximizarea electoratului și formarea unei clientele de durată în raport cu
perspectivă unei colaborări de durată la guvernare.
Multipartidismul românesc, consecinţă a unui cumul de factori pre-
cum tradiţia, lipsa unei opoziţii structurate la comunism, contextul ime-
diat postdecembrist și sistemul reprezentării proporţionale, reprezintă
o imagine destul de fidelă a fragmentării societăţii românești. El nu este
disfuncţional prin natura lui. Criza sistemului coaliţiei de guvernare nu
este rezultatul numărului mare de partide ci a bazei lor electorale in-
stabile. Concurenţa politică implică o continuă reașezare a actorilor
politici care își dispută poziţiile de influenţă și decizie. Crizele guverna-
Politici și instituţii politice 103
mentale, consistenţă a crizei sistemului politic, au scos la lumină o rea-
litate până atunci difuză, ocultată de existenţa majorităţii prezidenţiale
până în 1996, partitocraţia. În absenţa unor alte modalităţi de partici-
pare politică, partidele au devenit, în condiţiile guvernărilor de coaliţie,
forme de participare directă la luarea deciziei la nivel local sau central.
Dar în măsura în care dinamica schimbărilor sociale și economice le
afectează electoratul, partidele românești nu pot privi pasive erodarea
popularităţi lor, câtă vreme cucerirea și influenţarea poziţiilor de decizie
rămâne principalul scop al acestor organizaţii.
Guvernul de coaliţie a cunoscut în România trei perioade de la nos-
talgia guvernului de coaliţie ca expresie a legitimităţii, în perioada 1991-
1992, la permanentizarea guvernării de coaliţie ca expresie a majorităţii
prezidenţiale după 1992, la coaliţia parlamentară direct partidistă după
1996. Inexistenţa majorităţii prezidenţiale după 1996 a devenit un im-
pediment în relaţiile dintre partidele guvernamentale, mai important
decât afilierile doctrinare, cu atât mai mult cu cât unele partide au
suferit o depreciere importantă a sprijinului lor.
Caracterul partitocratic al regimului românesc poate fi evidenţiat
prin rolul pe care, dincolo de prevederile constituţiei, conducerile par-
tidelor și le-au asumat prin instituirea unor organizaţii parapolitice de
tipul comitetelor de coordonare a coaliţiei.
Dinamica la care consolidarea partitocraţiei românești obligă par-
tidele politice nu este un impediment nici în ceea privește democrati-
zarea, nici în ceea ce privește reforma. Ea exprimă starea actuală a sis-
temului de partide românesc iar depășirea ei prin proceduri tehnice de
tipul schimbării sistemului electoral este iluzorie. Departe de a consti-
tui o excepţie partitocraţia românească se înscrie într-o tendinţă la ni-
vel european și poate deveni, în condiţiile unei minime, dar necesare re-
forme o organizării și democratizării partidelor, o modalitate coerentă
de guvernare a unei societăţi pluraliste.
§ 4. 3. CULTURA POLITICĂ — UN INSTRUMENT TEORETIC
PENTRU ESTIMAREA ADAPTĂRII LA SCHIMBARE A SOCIE-
TĂŢII ROMÂNEȘTI
Afirmaţia conform căreia pentru România nu există alternativă la
schimbare trebuie examinată cu atenţie. Adaptarea la ambientul politic
este cheia stabilităţii oricărei guvernări, ceea ce presupune capacitatea
de a opera modificări tactice ale diferitelor politici sectoriale. Politica, în
accepţiunea sa de relaţie între grupuri ce concurează pentru exercitarea
și influenţarea puterii, este legată de contingent și deci, aparent, ar de-
limita o arie a superficialului. Însă nici o politică nu se construiește pe
un vid, ci pornește de la o serie de caracteristici ale comunităţii umane
104 Cristian Pîrvulescu
la care se aplică. Dorinţa de modernizare a societăţii românești în
funcţie de modelul de referinţă occidental a constituit aspiraţia obsesivă
a ultimelor două secole. Chiar comunismul se considera, cel puţin ca
proiect, o formă de accelerare a acestui proces. Eșecul experimentului
democratic interbelic, anterior ocupaţiei sovietice și instalării regimului
comunist, în faţa autotarismului monarhic al lui Carol al II-lea, exprimă
inadaptarea sistemului politic la sistemul de valori (fenomen pe care
Mattei Dogan îl numea „democraţie mimată“). Tensiunea dintre modelul
„societăţii închise“, rigidă și bazată pe credinţa în tabu-uri, întoarsă spre
trecutul „vârstei de aur“ și „societatea deschisă“, mobilă și critică118,
este actuală, dând seamă despre valori și comportamente specifice.
Schimbarea deci, nu este nici pe departe inevitabilă. Ea este doar alter-
nativa rezonabilă, dar care inadecvat aplicată, poate duce la efecte per-
verse. Una din posibilităţile de a preîntâmpina o asemenea evoluţie
rezidă în examinarea culturii politice românești în manifestările sale de
dată mai mult sau mai puţin recentă.
Departe de a fi o excepţie, schimbarea este o caracteristică perma-
nentă a sistemelor politice funcţionale. Schimbare de echilibru sau
schimbare de structură, transformarea spaţiului politic nu este posibilă
fără intermedierea, subtilă, dar necesară a culturii. Nu vom folosi aici
noţiunea de cultură în sens restrâns, ca sferă de preocupări specifice
gândirii și sensibilităţii estetice, ci, voltaire-ian cultivându-ne grădina,
ne vom referi la cultura politică, adică la ansamblul de atitudini, cre-
dinţe și sentimente care pun ordine și dau sens proceselor politice. Cul-
tura politică prin modul în care acţionează asupra tipului de participare
politica, prin amprenta pe care și-o pune asupra atitudinilor, este o com-
ponentă fără de care nu pot fi explicate relaţiile politice specifice unei
societăţi. Fiecare comunitate politică cunoaște o formă de cultură
politică, interpretează și se raportează la faptul politic în funcţie de va-
lorile dominante. Supunerea sau nesupunerea, toleranţa sau intoleranţe
sunt atitudini politice condiţionate cultural.
Cum un sistem politic vizează să se perpetueze și să se adapteze la
exigenţele mediului său este posibil ca repetând un număr de procese,
ca tendinţă cel puţin, aceste obiective să fie atinse. Tensiunea ce există
între tradiţie și modernitate și care, în general, este sintetizată în ideea
de schimbare pune în conversii și adaptări. La presiunea pe care reven-
dicările de diferite feluri o exercită asupra sistemului politic adaptarea
răspunde în două moduri: prin recrutarea unui personal politic capabil
să adapteze aceste presiuni la caracteristicile sistemului și socializarea,
respectiv difuziunea unei culturi civice compatibile cu exigenţele de
118 Karl Popper, Societatea deschisă și dușmanii ei, vol. l, București, Humani-
tas, p. 228-229.
Politici și instituţii politice 105
adaptare ale acestuia la mediu.
Funcţionând ca o memorie colectivă care vine dintr-o sensibilitate la
istorie cultura politică poate furniza explicaţii asupra diferenţelor ce ex-
istă între partide ce se revendică de la aceleiași familie politică sau de
ce Parlamentul nu funcţionează la fel în Marea Britanie sau în Româ-
nia. Tendinţa de a folosi doar perspectivele universaliste, ignorând cul-
tura, istoria și viaţa politică specifică fiecărei comunităţi riscă să trans-
forme orice întreprindere politică într-un eșec.
Așa cum vom mai aminti pe parcurs, trecerea târzie de la medieval
la modern, religia ortodoxă și slaba dezvoltare economică sunt cauzele
dar și efectele unui proces de transformare a societăţii românești. Pre-
ponderenţa elementului rural la rândul său nu putea să nu influenţeze
procesele de modernizare pe care plin de entuziasm liberalii secolului al
XIX-lea au încercat să le pună în practică. Eșecul dureros al democraţiei
românești interbelice odată cu instaurarea monarhiei autoritare în
1938, simpatia de care se bucura mișcarea legionară, antisemitismul și
influenţa de care se bucurau unii ofiţeri superiori arată caracterul am-
biguu al proceselor de modernizare și supravieţuirea modelelor culturale
tradiţionale. Supuse asaltului modernităţii, valorile tradiţionale au mo-
bilizat întreagă lor încărcătura sentimentală.
Dacă tranziţia românească nu se înscrie perfect în tipologia tran-
ziţiilor de la comunism la democraţie din alte ţări postcomuniste se da-
torează faptului că modelele precomuniste ale dezvoltării au rezistat pe-
rioadei comuniste și s-au grefat pe majoritatea obstacolelor care, în mod
diferit, au influenţat emergenţa societăţii civile și a liberalismului în
ţările central și est europene. Particularităţile societăţii românești pun
în evidenţă tipuri sociale ale tranziţiei postcomuniste elaborate în
funcţie de atitudinea faţă de reformă. Aceste atitudini sunt caracteris-
tice majorităţii ţărilor postcomuniste, dar ele au intensităţi diferite și
înrădăcinări diferite.
Un sistem politic nu poate supravieţui dacă nu există o legătură con-
sensuală între practicile politice și așteptările populaţiei. Acest raport
nu este unul mecanic, ci presupune influenţe reciproce. Conservatoris-
mul și absenţa culturii civice, cultura politică a democraţiei ce se
fondează pe participarea la guvernarea locală ca și centrală, nu sunt ob-
stacole fatale.
Relativ recent intrat în limbajul știinţelor politice, conceptul de cul-
tură politică este pe cât de fecund teoretic, pe atât de puţin înţeles de
marele public. Accesibil opiniei publice într-o variantă jurnalistică con-
form căreia termenul ar indica gradul de cunoștinţe politice, mai ales
cele referitoare la funcţionarea democraţiilor occidentale, conceptul se
cere precizat.
106 Cristian Pîrvulescu
Preluat din antropologie, conceptul de cultură, aplicat spaţiului
politic, desemnează setul de convingeri și sentimente ce determină ati-
tudini și comportamente caracteristice unei comunităţi umane, în raport
cu care se poate evalua eficacitatea unor iniţiative politice și gradul de
„loialitate partizană“ a cetăţenilor119.
Gabriel Almond și Sidney Verba, care în 1963 au lansat noţiunea
prin lucrarea lor Cultura civică au orientat cercetarea spre studiul ati-
tudinii în raport cu regimul politic, analizând încrederea în sistemul
politic, cunoașterea modului de funcţionare și satisfacţia faţă de proce-
durile de guvernare, pe această bază comparând ţări presupuse a fi de-
mocratice.
Pornind de la caracteristicile unei comunităţi, noţiunea facilitează
înţelegerea dezvoltărilor divergente în cazuri în care s-au aplicat ace-
leași norme constituţionale.
Chiar dacă, în general, cultura politică este privită ca o componentă
unitară a unei comunităţi statale, se pot face diferenţieri între diferite
tipuri de subculturi, ca acelea ale elitei și ale maselor, sau ale grupurilor
etnice, religioase120, care pot evalua, în funcţie de contexte, fie spre con-
tra-culturi politice, fie la intersecţia cu orizontul doctrinar se pot trans-
forma în familii politice, fie la intersecţia cu orizontul doctrinar se pot
transforma în familii politice. Distincţia între cele două ar fi mai de-
grabă una de organizare instituţională, decât una de conţinut. Contra-
culturile însă, pot genera fenomene marginale cu un pronunţat caracter
antisistemic.
Diferenţele de cultură politică între grupuri și inadecvarea modelului
propus de clasa politică cu credinţele și comportamentele politice ale so-
cietăţii globale creează dereglări în funcţionarea sistemului politic. Pen-
tru o acomodare a diferitelor subculturi politice cu scopurile politicii re-
formatoare este nevoie de o schimbare graduală, mediată prin acultu-
raţie și socializare. Cum însă gradul de adeziune la modele tradiţionale
este foarte crescut pe măsură ce se coboară scara socială, și cum moder-
nitatea pentru România a rămas un pariu de câștigat, o „schimbare a
imaginarului“121, este doar una din alternativele posibile.
Dacă politicul, chiar fără a fi agreat, nu poate fi ignorat de nici un
membru al comunităţii, iar acceptarea exerciţiului autorităţii presupune
119 Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civică, București, DUStyl, 1997,
p. 44.
120 Pornind de la acest fapt, Yves Schemil numește capitolul consacrat acestei
probleme „Culturile politice“ — vezi Traite de science politique, t. III, Paris,
PUF, 1985, p. 237.
121 Ioan Petru Culianu, Eros și magie în Renaștere, București, Nemira, 1994,
p. 19.
Politici și instituţii politice 107
raportarea, fie și inconștientă, la „ordine“ sau „justiţie“122, relaţia între
conservarea și modificarea sistemului depinde de centrarea comunităţii
pe una din cele două valori politice fundamentale.
Ordinea, atât de des evocată de politicieni, indică tendinţa spre
menţinerea statu quo-ului. În calitatea sa de valoare–cadru, ordinea in-
duce un tip de cultură politică pasivă și tolerantă în raport cu puterea.
Justiţia, cu accentul pus pe drepturi și/sau pe redistribuţie, presupune
mobilitate și implicit instabilitate. Considerând societatea ca per-
fectibilă, adepţii justiţiei urmăresc limitarea puterii. Apar astfel două
modele de societate: cea a consensului și cea a conflictului. Evident, cele
două există în orice societate, însă este o orientare predilectă spre una
sau alta dintre ele.
Rolul religiilor în formarea culturii politice este indiscutabil. Cum la
origine puterea a avut un caracter sacru, care treptat a fost desacralizat,
este indiscutabil că orice act politic rămâne, în esenţa sa, un act cu tentă
religioasă. Chiar dacă între politic și religios a apărut o separare, sacrul
fiind transferat în domeniul cultului, principiul ordinii face posibile îm-
prumuturile. Cadru de referinţă între lumea reală și cea ideală, autori-
tatea politică este învăluită de mister. Respectul faţă de norma politică nu
este dictat doar de interes sau constrângere, ci și de o aureolă magică.
Religia, de exemplu, a jucat întotdeauna un rol important în viaţa
politică americană. Convingerile religioase au influenţat, în anumite
domenii, spaţiul deciziei politice. Bisericile și alte organizaţii religioase
sunt încă active, chiar dacă rolul lor este probabil mai puţin important
ca altădată. Condiţionarea dintre „ethos“-ul economic modern și cred-
inţă a fost analizată, în cazul protestantismului de Weber123, care con-
sidera capitalismul ca pe o expresie a practicilor și tradiţiilor religioase.
Chiar proiectul moral al „părinţilor fondatori“ ai Constituţiei ameri-
cane nu face abstracţie de fenomenul religios, astfel că primul amenda-
ment aprobat în 1971 stabilește libertatea de manifestare a religiilor.
Legătura dintre religie și cultura politică este facilitată de existenţa
setului de credinţe și de scopuri prin care cea dintâi influenţează politi-
cul. Credinţa religioasă dă conţinut sentimentului că raţiunea nu re-
zolvă satisfăcător raportarea individului la umanitate și la univers. Po-
litica, înţeleasă ca luptă pentru influenţarea și cucerirea puterii, spaţiu
controlat de norme și tradiţii raţionaliste, apare unora dintre contem-
poranii noștri ca nesatisfăcătoare. Întrepătrunderea dintre viaţa reli-
gioasă și cea politică în cazul american, legată de puritanismul secolului
122 Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Paris,
Dalloz, 1986, p. 8.
123 Max Weber, Etica protestantă și spiritul capitalismului, București, Humanitas, 1993,
p. 17.
108 Cristian Pîrvulescu
al XVII-lea, a ajuns până acolo încât „Crezul American“ pastișează pe
cel al Apostolilor124.
Dincolo de acest aspect, pentru Statele Unite, pot fi reţinute și valori
derivate, precum libertatea, egalitatea, realizarea de sine, norma legală,
precedentul (ca act anterior pe care se legitimează o decizie), propri-
etatea privată, localismul și democraţia125.
O simplă analiză instituţională nu poate explica stabilitatea unor
sisteme politice în raport cu altele. Nici un sistem politic nu ar putea
rezista timp îndelungat în absenţa recunoașterii legitimităţii sale și a
mecanismelor care îl compun. Cultura politică are influenţă asupra sis-
temului, dar, în egală măsură, se poate accepta și ideea că sistemul de-
termină, în unele condiţii, schimbări în mentalul colectiv.
Reflecţia despre impactul credinţelor și valorilor asupra activităţilor
sociale este anterioară apariţiei conceptului de cultură politică. Existau
deja o serie de instrumente teoretice aparţinând unor discipline precum
sociologia, istoria, psihologia sau antropologia: ideologie, sistem de ima-
gini, mentalităţi colective, reprezentări colective, inconștient colectiv, mit
politic etc., care acopereau mai mult sau mai puţin fenomenul.
Produs al școlii politice americane, conceptul de cultură politică s-a
constituit ca un cadru de referinţă pentru măsurarea gradului de de-
mocratizare. Cultura politică americană s-a clădit prin acomodarea
mediului politic britanic rezultat din victoria „revoluţiei glorioase“, care
accepta ca legitimă opoziţia și existenţa a două partide ce își disputau
dreptul de a reprezenta naţiunea, la societatea americană multietnică
și multiculturală.
O explicaţie posibilă a acestui fapt ar fi că viaţa politică și, implicit
știinţa politică americană au ocolit o gamă de probleme, cum este cazul
luptei de clasă.
Pentru lumea anglo-saxonă, democraţia a avut o importanţă mult
mai mare decât în cazul Franţei126, de exemplu.
Avantajul conceptului de cultură politică constă în baza empirică
(constituită din anchete sociologice riguroase) pe care se dezvoltă apoi o
teorie explicativă cu caracter neutru.
Ideologia, de pildă, cu accentul pe contradicţiile sociale, operează o
fractură în interiorul societăţii, pe câtă vreme mitul are un caracter uni-
ficator (mai ales mitul fondator), dar mai puţin relevant pentru cer-
cetarea pozitivă a schimbărilor din societatea contemporană, iar repre-
zentările colective, concept elaborat de Levi-Bruhl, este legat de studiul
societăţilor primitive.
124 Samuel p. Huntington, Viaţa politică americană, București, Humanitas, 1994, p. 215.
125 Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984, p. 21.
126 Yves Schemil, op. cit., p. 238.
Politici și instituţii politice 109
În psihologie, teorie inconștientului colectiv a lui Carl Jung definește
arhetipul ca pe o formă preexistentă, a cărei transmitere este legată de
ereditate127.
Mentalităţile, concept aprofundat de istoricii de la Annales, se
apropie oarecum de modul de înţelegere al culturii politice, dar este
folosit mai ales pentru interpretarea epocilor trecute, în special a me-
dievalităţii și a tranziţiei la modern, fiind mai puţin adecvat analizei so-
cietăţilor contemporan.
În accepţiunea clasică, analiza de tip Annales, desconsidera nivelul
politic, evenimenţial, considerat epidermic, superficial. Interesaţi de
analiza în profunzime a istoriei, cercetători ca Lucien Fevre, Marc Bloch,
dar mai ales Fernand Braudel, au studiat din perspectiva lungii durate
fenomene ce aveau implicaţii asupra întregii vieţi sociale. Ei au repudi-
at istoria politică în favoarea celei economice, sociale și, nu în ultimul
rând, mentale, aplicând metoda structuralistă domeniului lor de cer-
cetare.
Această percepţie s-a modificat odată cu luarea în considerare a fac-
torului putere și a modului de raportare a societăţii la acesta.
Modelul societăţii tripartite, specific spaţiului indo-european, con-
stituie un exemplu pentru această situaţie128. Împărţirea societăţii în
oratores, bellatores și laboratores, exprimă o formă de raportare a mediu-
lui la putere. Funcţionarea acestei scheme până în societăţile contem-
porane (vezi teoria clasei de mijloc), dovedește existenţa unor paradigme
mentale înrădăcinate și greu de modificat. Chiar ideea de conflict, speci-
fică Occidentului, are o evoluţie îndelungată, revoluţiile politice ale
epocii moderne fiind doar partea vizibilă a unui aisberg. Instituţiona-
lizarea opoziţiei nu a fost o fractură, ci rezultatul unor lungi acumulări.
Pentru ca o societate democratică să funcţioneze, dincolo de aspecte
precum existenţa economiei de piaţă, a unei clase de mijloc importantă
numericește, a profesionalizării elitei politice, este nevoie și de o compo-
nentă culturală, numită de unii cercetători „competenţă civilizatoa-
re“129, care devine o condiţie necesară a integrării în lumea contempo-
rană. În această perspectivă, perioada comunistă a fost o formă de „in-
competenţă civilizatoare“, blocând o tendinţă naturală de adaptare a so-
cietăţii la normele pe care globalizarea vieţii politice și sociale din se-
colul al XX–lea le-a impus.
Tranziţia târzie de la medieval la modern, religia ortodoxă, cu obe-
dienţa sa faţă de fenomenul puterii (o tradiţie istorică preluată din
127 C. G. Jung, În lumea arhetipurilor, București, Jurnalul literar, 1994, p. 21.
128 Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, București, Meridiane, 1992, p. 454.
129 Piotr Sztompka, „Competenţa civilizatoare: condiţie prealabilă a tranziţiei
post-comuniste“, în Sociologie românească, nr. 3/1993, p. 262.
110 Cristian Pîrvulescu
lumea bizantină, unde basileul era și șeful Bisericii), înapoierea eco-
nomică au contribuit la crearea unei anumite raportări a societăţii
românești la fenomenul politic.
Inexistenţa conflictului dintre puterea temporară și puterea spiritu-
ală, specific creștinismului occidental, și care a avut atât de mare im-
portanţă în iniţierea procesului democratic, a făcut ca, în cazul româ-
nesc, religia să nu contribuie la formarea unor opţiuni democratice130.
Într-un asemenea spaţiu, rolul liderului politic de tip charismatic este
important, dezvăluind un model mitic de raportare la putere. Cum în
Eden, lume ideală și eternă, există un singur Dumnezeu, tot astfel, în
lumea terestră, nu poate exista decât un singur conducător. O zicală pre-
cum „Schimbarea, domnilor, bucuria nebunilor“ ilustrează elocvent o
predispoziţie spre acceptarea pasivă a puterii, indiferent de persoanele
care o exercită.
Elementul naţional a avut o importanţă mult mai mare decât Bise-
rica în manifestarea ostilităţii faţă de putere. Revoluţia lui Tudor
Vladimirescu s-a folosit, pentru a realiza consensul, de sentimentele
antigrecești acumulate în timpul domniilor fanariote.
Preponderenţa populaţiei rurale a constituit, de asemenea, un ele-
ment care trebuie luat în considerare. În Occident, orașele au fost spaţi-
ile în care democraţia s-a manifestat cu întâietate. Absenţa unei vieţi
urbane foarte importante, ca și economia bazată pe agricultură au
reprezentat fapte cu implicaţii asupra tipului de cultură politică româ-
nesc. Urbanizarea forţată, practicată de regimul comunist, legată de in-
dustrializare și de justificarea rolului partidului ca un „far călăuzitor al
clasei muncitoare“ nu a schimbat situaţia. Au fost practic mutate în
orașe importante segmente ale populaţiei rurale, fără însă a se fi modi-
ficat mentalitatea. Importând în mediul urban modelul tradiţional,
orașele au suferit practic un proces de ruralizare.
S-a consacrat opinia că jumătate de secol de dominaţie comunistă
a modificat în profunzime mentalitatea. Realitatea este că regimul co-
munist a folosit baza mentală preexistentă, ale cărei elemente pre-
cum ideea egalităţii în obște, refuzul economiei de piaţă, respingerea
capitalismului ca imoral au fost locuri comune. Aranjamente econo-
mice de tip feudal, care exprimau obișnuinţe mentale, rezistau încă
prin anii 30 ai secolului nostru în mediul rural. Capitalismul abia în-
cepuse să-și facă simţită prezenţa la sate. Dezbaterea democratică și
130 Există totuși diferenţe legate de contexte istorice, astfel că Biserica greco-
catolică din Transilvania, în lupta pentru emancipare naţională, a contribuit
la apariţia unei contraculturi politice în cadrul Imperiului habsburgic (mai
târziu dualist), ale cărei particularităţi s-au conservat și după unirea cu
România.
Politici și instituţii politice 111
ideea de conflict implicată de aceasta nu făceau parte din orizontul
civilizaţiei rurale.
Faptul că 50 de ani de regim totalitar au creat anumite obișnuinţe
politice este indiscutabil. Dar acestea s-au integrat unui sistem de valori
și tradiţii anterior. Societatea românească era, și în bună măsură mai
este, mai degrabă una a consensului decât una a conflictului.
Procesul democratic început în secolul al XIX-lea și a cărei expresie
instituţională a fost monarhia constituţională de după 1866 nu a reușit
să realizeze conexiunea cu baza societăţii. Clasa ţărănească (aproape
80% din populaţie) a fost practic exclusă de la luarea deciziilor politice
prin limitarea jocului politic la câteva categorii sociale iniţiate. Carac-
terul exclusivist al democraţiei românești interbelice a afectat răspândi-
rea modelului democratic la toate nivele vieţii sociale. Existenţa curen-
tului ţărănist în perioada interbelică, cu modelul conflictual pe care îl
conţinea, nu a modificat situaţia. Atașarea naţionalismului ardelenesc
(naţionalismul aici având sensul de privilegiere a valorilor naţionale în
raport cu cele sociale) a implicat abandonarea parţială a conflictului în
favoarea consensului, opţiunea cu valenţe în cucerirea puterii, dar fără
importanţă în răspândirea democraţiei.
O altă caracteristică a cazului românesc este supravieţuirea familiei
tradiţionale, cu implicaţia sa asupra spaţiului politic, dominaţia cla-
nurilor, organizate în funcţie de rudenie și nu pe considerente politice.
Este adevărat că modernizarea se poate realiza și fără a implica dispar-
iţia familiei extinse în favoarea familiei nucleare, cum arată cazul
japonez. Dar Japonia este moștenitoarea unei tradiţii culturale proprii,
iar problema democratizării de profunzime a acestei societăţi rămâne
încă actuală. Rezistenţa modelului familiei extinse este legată nu doar
de preponderenţa elementului rural în ansamblul societăţii, ci și de as-
pecte economice și culturale.
Tendinţa de transformare a culturii politice românești sub impactul
contactului cu Occidentul (atât spiritual, dar mai ales material) a fost
relativ „adormită“ în perioada dictaturilor succesive care din, 1940, au
exercitat puterea. După 1989, societatea s-a „dezmorţit“, dar de aici nu
rezultă că schimbarea culturii politice se va produce imediat. Rezultatele
unor sondaje de opinie realizate între 1990 și 1999 dovedesc că modelul
tradiţional de percepere a instituţiilor politice este predominant.
Pe de altă parte, instituţii ale consensului, precum Armata și Biser-
ica, întrunesc constant în sondaje scoruri de aproximativ 66 și 83 %, și
tot Barometrul de opinie publică, arată că Parlamentul întrunea, în oc-
tombrie 1999 în jur de 10 % din aprecierile pozitive, spre deosebire de
86 % aprecieri negative. Oricât de discutabilă ar fi fost prestaţia Parla-
mentului, acest scor nu se poate justifica dacă nu luăm în calcul și cul-
tura politică, care privilegiază instituţiile consensului în raport cu cele
112 Cristian Pîrvulescu

ale conflictului. Un sistem politic nu poate supravieţui dacă nu există o BIBLIOGRAFIE

legătură consensuală între practicile politice și așteptările populaţiei.
Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influenţe reciproce. În
ce privește România, analiza culturii politice, modul de formare al cul-
turii civice, sunt elemente care pot contribui la adaptarea deciziei
politice la specificul comportamentului și atitudinilor politice românești
în dinamica lor. Orice decizie politică reformistă ce se dorește, pe termen
lung, eficientă, trebuie corelată cu tipul dominant de cultură politică nu 1. Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civică, București, DUStyl,
în sensul subordonării, ci pentru depășirea în cunoștinţă de cauză a 1997.
crizelor de adaptare la noile forme de organizare. Rolul elitei politice ca 2. Thoma de Aquino, Summa theologiae, București, Editura știinţifică,
agent al schimbării este acela de a adapta exigenţele transformării eco- 1997.
nomice și sociale la sistemul de valori. 3. Aristotel, Politica, București, Antet, 1996.
4. Hannah Arendt, Condition de l’homme moderne, Paris, Callmann-
Levy, 1988.
5. Jacques Baguenard, La decentralisation, Paris, PUF, 1985.
6. Georges Balandier, Antropologie politică, Timișoara, Amarcord,
1998.
7. J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, București, Humanitas, 1992.
8. Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996.
9. Phillipe Braud, Science politique, 1. La démocratie, Paris, Seuil,
1997.
10. Philippe Braud, La science politique, Paris, PUF, 1990.
11. Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1980.
12. Georges Burdeau, Traité de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980.
13. Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique,
Paris, A. Colin, 1991.
14. Monica et Jean Charlot, „Les groupes politiques dand leur enviren-
nment“, în J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome
III, Paris, PUF, 1985.
15. Jacques Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 1992.
16. Pierre Clastres, Societatea contra statului, București, Ararat, 1995.
17. Ioan Petru Culianu, Eros și magie în Renaștere, București, Nemi-
ra, 1994.
19. James Danziger, Understranding the Political World, New York &
London, Lonngmon, 1991.
20. Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique,
Paris, Dalloz, 1986.
21. Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas,
1994.
22. M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, București, Editura ALL,
1995.
23. Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, Bu-
curești, Meridiane, 1998.
114 Cristian Pîrvulescu
24. Sophie Duchesne, Citoyenneté à la française, Paris, Presses de Sci-
ennce Po, 1998.
25. Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1995.
26. John Dunn, „Democratie : l’etat des lieux“, în La pensee politique,
Situation de la democratie. Hautes etudes, Gallimard, Paris, Seuil,
1993.
27. Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF,
Paris, 1974.
28. Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979.
29. Maurice Duverger, Les régimes politiques, Paris, PUF, 1981.
30. Jacques Ellul, L’illusion politique, Paris Robert Laffont,, 1977.
31. Alexandre Passerin d’Entreves, La notion de l’Etat, Paris, Sirey,
1969.
32. Julien Freund, Que’est-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967.
33. Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, București, Meridiane, 1992.
34. André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991.
35. Frederich A. Hayek, Drumul către servitute, Humanitas, București,
1993.
36. Guy Hermet, Poporul contra democraţiei, Iași, Institutul european,
1998.
37. Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984.
38. Samuel P. Huntington, Viaţa politică americană, București, Hu-
manitas, 1994.
39. C. G. Jung, În lumea arhetipurilor, București, Jurnalul literar, 1994.
40. Jean-Louis Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris,
Seuil, 1986.
41. Alain Lancelot, „L’orientation de comportament politique“, în J. Lec-
ca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF,
1985.
42. Jean-William Lapierre, Viaţa fără stat?, Iași, Institutul european,
1997.
43. Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, București, Babel, 1996.
44. Machiavelli, Principele, București, Minerva, 1994.
45. James Madison, „The federalist 10“, în Limitele puterii, volum edi-
tat de Adrian–Paul Iliescu și Mihail–Radu Solcanu, București, All,
1994.
46. James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organiza-
tional Factors in Political Life“ în American Political ScienceReview,
nr. 78\1984.
47. Yves Meny, Politique comparee, Montchrestien, 1991.
48. Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oli-
garchiques des democraties, Paris, Flammarion, 1919.
Politici și instituţii politice 115
49. Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, București, Ed. Știinţifică,
1964.
50. Pierre Muller, Yves Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris,
Montchrestien, 1998.
51. Pierre Vidal-Naquet, Vânătorul negru, București, Eminescu, 1985.
52. Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie
de France, 1987.
53. Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil,
Paris 1979.
54. Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984.
55. Karl Popper, În căutarea unei lumi mai bune, București, Humani-
tas, 1998.
56. Karl Popper, Societatea deschisă și dușmanii ei, vol. l, București,
Humanitas.
57. Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de
poche, 1995.
58. Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit consti-
tutionnel, Paris, Dalloz, 1987.
59. Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iași, Polirom, 1997.
60. Pierre Rosanvallon, „L’histoire du mot democratie a l’epoque mod-
erne“ în La pensee politique..
61. J-J. Rousseau, Contractul social, Iași, Moldova, 1996.
62. Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche,
1994.
63. Yves Schemil, „Culturile politice“, în Traite de science politique, t.
III, Paris, PUF, 1985.
64. Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983.
65. Michel Senellart, Artele guvernării, București, Meridiane, 1998.
66. Serge Sur, Le sysčme politique de la Ve République, Paris, PUF,
1983.
67. Piotr Sztompka, „Competenţa civilizatoare: condiţie prealabilă a
tranziţiei post-comuniste“, în Sociologie românească, nr. 3/1993.
68. Max Weber, Etica protestantă și spiritul capitalismului, Humani-
tas, București, 1993.
69. Max Weber, Politica, o vocaţie sau profesie, București, Anima, 1992.
70. Max Weber, Économie et societé, t. 1, Paris, Plon, 1971.