NOGUEIRA, C.A.G. A nova metodologia de clculo da cota parte do ICMS e a distribuio de recursos entre os municpios cearenses.

ENCONTRO DE PS-GRADUAO E PESQUISA, 10. Fortaleza (CE), 2010. Anais... Fortaleza: UNIFOR, 2010.
Artigo classificado em 1 lugar na rea de Cincias Sociais Aplicadas (Painel) do X Encontro de Ps-Graduao e Pesquisa da Unifor.

X Encontro de Ps-Graduao e Pesquisa

Universidade de Fortaleza 20 a 22 de Outubro de 2010

A NOVA METODOLOGIA DE CLCULO DA COTA PARTE DO ICMS E A DISTRIBUIO DE RECURSOS ENTRE O MUNICPIOS CEARENSES
Palavras-chave: Gesto por resultados. Incentivos. Cota parte. ICMS.

Resumo
A partir de 2009, o Governo do Estado do Cear implementou uma mudana na metodologia de clculo o rateio da cota parte do ICMS entre os municpios do Cear. Os critrios anteriores promoviam uma maior participao dos recursos para os municpios mais populosos e economicamente maiores. J a nova metodologia envolve o clculo de trs ndices, compostos por indicadores de educao, sade e meio ambiente. Trata-se de um mecanismo cujo objetivo dar incentivos para uma saudvel competio entre as gestes municipais de forma a recompensar aquelas que obtiverem melhorias mais expressivas nos indicadores considerados. Ento, o principal objetivo deste estudo analisar como essa nova metodologia modificou a distribuio de recursos da cota parte do ICMS, verificando se a distribuio se tornou mais equitativa entre os municpios e se os menores tm maiores chances de elevar o montante de recursos recebidos. Atravs de uma anlise exploratria dos dados e de uma srie de anlises estatsticas, verificou-se que, de maneira geral, houve mudanas expressivas na distribuio dos recursos. Aps a implementao da nova metodologia, as distribuies tenderam a se tornar menos assimtricas e menos dispersas, ou seja, mais equitativas. Os resultados indicaram, tambm, que os municpios menores agora podem ocupar posies de melhor destaque quanto aos recursos da cota parte. Em termos prticos, isso pode significar um aumento considervel nas receitas de um municpio pequeno que, se bem aplicadas, podem ajudar a melhorar as suas condies econmicas e sociais.

Introduo
Recentemente o Governo do Estado do Cear props uma mudana na metodologia de clculo do rateio da cota parte do ICMS entre os municpios do Cear, que foi instituda atravs da Lei N 14.023 de 17 de dezembro de 2007 e regulamentada pelos decretos N 29.306 de 05 de junho de 2008 e N 29.586 de 19 de dezembro de 2008 (HOLANDA et al., 2007). Anteriormente, a Lei N. 12.612/96 dispunha sobre os critrios para distribuio da parcela de 25% da receita sobre as operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS) que distribuda entre os municpios cearenses. De acordo com essa lei, a distribuio da receita do ICMS entre os municpios deve ser feito seguindo os seguintes critrios: I - 75% referente ao Valor Adicionado Fiscal - VAF, obtido mediante a aplicao dos ndices resultantes da relao percentual entre as mdias dos valores adicionados ocorridos em cada municpio, e dos valores adicionados totais do Estado, nos dois anos civis imediatamente anteriores; II - 5% conforme relao existente entre a populao do municpio e a populao total do Estado, medida segundo dados fornecidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE; III - 12,5% mediante a relao entre o somatrio das despesas realizadas pelo municpio na manuteno e desenvolvimento do ensino nos termos do Art. 212 da Constituio Federal e do Art. 2 da Lei n 7.348/85, e a receita municipal proveniente de impostos e transferncias constitucionais federais e estaduais, calculada com base em dados relativos ao segundo ano civil imediatamente anterior, fornecidos pelo Tribunal de Contas dos Municpios. IV - 7,5% correspondente quota a ser distribuda igualitariamente entre todos os municpios. Como possvel perceber, a diviso dos recursos muito influenciada pelo tamanho da populao de cada municpio e, principalmente, por sua condio econmica. Mais
ISSN 1808-8457

especificamente, nesse sistema, os municpios maiores e com melhores condies econmicas seriam aqueles que tendem a receber uma parcela mais significativa dos recursos. Assim, a proposta de modificao consistiu basicamente em ratear os recursos da cota parte de forma mais equitativa e com maior efetividade a partir da melhoria de indicadores sociais. Trata-se de um mecanismo cujo objetivo primordial dar incentivos para uma saudvel competio entre as gestes municipais de forma a recompensar aquelas que obtiverem as melhorias mais expressivas em indicadores selecionados de educao, sade e meio ambiente, que so consideradas reas estratgicas para o Governo do Estado (HOLANDA et al., 2007). A referida proposta insere-se, tambm, na perspectiva da Gesto Pblica por Resultados (GPR), que consiste na adoo por parte do setor pblico de uma postura empreendedora, voltada para o cidado como cliente e para a satisfao de suas necessidades, buscando reduzir custos para a sociedade. Vale salientar que essa nova postura faz-se necessria no contexto atual, em que a sociedade passa a cobrar por mais eficincia, eficcia e efetividade na execuo das polticas pblicas e fiscaliza com mais intensidade as aes do governo (MEDEIROS; ROSA; NOGUEIRA, 2008; HOLANDA, 2006; HOLANDA; ROSA, 2004). Mais especificamente, j que a Constituio Federal prev o critrio relacionado ao Valor Adicionado Fiscal (VAF), a proposta de mudana na diviso dos recursos concentrou-se nos 25% restantes da cota parte. Mas, no que consiste de fato a nova proposta? Como o rateio dos 25% da cota parte seriam efetuados? Conforme a proposta realizada (HOLANDA et al., 2007), os critrios a que se referem os pargrafos II, III e IV da Lei Estadual N. 12.612/96, relativos cota parte dos municpios no ICMS, passaram, a partir de 2009, a ser os seguintes: I. 18% em funo do ndice de Qualidade Educacional (IQE) de cada municpio, formado pelos indicadores de atendimento, aprovao e aprendizagem dos alunos, calculado com base em dados relativos aos dois anos civis imediatamente anteriores; II. 5% em funo do ndice de Qualidade da Sade (IQS) de cada municpio, calculado com base em dados relativos aos dois anos civis imediatamente anteriores; III. 2% em funo do ndice de Qualidade do Meio Ambiente (IQM) de cada municpio, calculado com base em dados relativos aos dois anos civis imediatamente anteriores. Nesse contexto, a questo de pesquisa deste trabalho seria a seguinte: Como a nova metodologia de clculo da cota parte do ICMS afetou a distribuio de recursos entre os municpios cearenses? Ento, o principal objetivo deste estudo analisar como o mecanismo de incentivo colocado em prtica em 2009 modificou a distribuio de recursos da cota parte do ICMS. Mais especificamente, deseja-se verificar se a distribuio se tornou mais equitativa entre os municpios e se os menores tm maiores chances de elevar o montante de recursos recebidos.

Metodologia
O estudo busca evidenciar por meio de uma anlise exploratria dos dados como a distribuio da cota-parte do ICMS modificou-se com a introduo da nova metodologia de clculo. Mais especificamente, as variveis a serem analisadas dizem respeito ao percentual da arrecadao que cada municpio cearense recebeu nos anos de 2008, 2009 e 2010 referente cota parte, de acordo com informaes disponibilizadas pela Secretaria da Fazenda do Estado do Cear (SEFAZ). Essas variveis vo ser representadas, respectivamente, por CP2008, CP2009 e CP2010, e somadas vo ser sempre iguais a 25%, o que equivale ao percentual total da cota parte do ICMS distribudo aos municpios. Uma vez que a soma das variveis a cada ano fixa e o nmero de municpios tambm no se modificou no perodo, ento, a mdia aritmtica de cada distribuio exatamente a mesma a cada ano. Assim, a anlise da distribuio deve considerar outras caractersticas. Primeiramente, so analisadas vrias estatsticas com o objetivo de descrever e comparar as distribuies em considerao. Adicionalmente, so comparados os formatos gerais das distribuies com base na estimao de funes densidades no paramtricas, por meio do estimador de ncleo (Kernel density) utilizando-se o mtodo de Epanechnikov, cujo parmetro de alisamento (h) selecionado otimamente segundo Silverman (1986). Lucambio (2008), por exemplo, argumenta que esse tipo de estimao lida com duas desvantagens fundamentais dos histogramas, que so dependentes do comprimento escolhido do intervalo e no geram uma

funo contnua. Em seguida, so efetuados testes de diferena de varincia entre as sries, como os testes F, de Bartlett, de Levene e de Brown-Forsythe, visando analisar como a disperso das mesmas foi afetada pela nova metodologia. Como alguns desses testes dependem da hiptese de normalidade, ento, foram realizados testes (Jarque-Bera, Kolmogorov-Smirnov e Shapiro-Wilk) para analisar essa caracterstica das distribuies. O passo seguinte avaliar de maneira mais formal se houve realmente mudanas significativas das distribuies da cota parte de 2009 e 2010 em relao distribuio de 2008, que foi obtida atravs da metodologia anterior. Duas estratgias so utilizadas neste contexto. Primeiramente, realizado um teste no paramtrico para se avaliar se as referidas distribuies so diferentes. Como as distribuies so relacionadas, o teste escolhido foi o teste dos sinais para amostras pareadas, cuja metodologia de clculo descrita, por exemplo, por Wackerly, Mendenhall e Scheaffer (1996) e Bisquerra, Sarriera e Martinez (2004). Conforme esses autores, esse teste bastante apropriado para se verificar se existem diferenas entre pares de distribuies em contextos em que so analisadas situaes do tipo antes e depois. Finalmente, as diferenas entre as distribuies so avaliadas, tambm, com base no clculo das correlaes ordinais de Spearman (BISQUERRA, SARRIERA; MARTINEZ, 2004; WACKERLY; MENDENHALL; SCHEAFFER, 1996). No caso, se forem encontradas correlaes positivas e significantes entre as distribuies da cota parte de 2009 e 2010 em relao de 2008, ser verificado que a mudana de metodologia no contribuiu significativamente para a mudana de posicionamento dos municpios na distribuio dos recursos. Assim, a nova metodologia no ter afetado tanto assim a distribuio dos recursos. Mas, se for encontrada uma correlao ordinal (positiva) baixa e estatisticamente insignificante, haver indcios de uma modificao considervel na ordenao das participaes. Vale salientar ainda que para a realizao dessas anlises foram utilizados dois softwares: Econometric Views, verso 3.1, e Statistical Package for the Social Sciences (SPSS), verso 15.0.

Resultados e Discusso
Conforme foi indicado na metodologia, o primeiro passo foi analisar o comportamento das sries em questo com base em estatsticas descritivas padres, que so apresentadas no Quadro 1. Estatstica .Mdia .Mediana .Desvio-padro .Mximo .Mnimo .Amplitude Total .Intervalo Interquartlico .Assimetria (erro padro) .Curtose (erro padro) CP2008 0,1359 0,1237 0,1065 1,5327 0,0468 1,4859 0,0187 12,489 (0,179) 164,053 (0,356) CP2009 0,1359 0,1328 0,0381 0,3651 0,0600 0,3050 0,0386 1,732 (0,179) 7,195 (0,356) CP2010 0,1359 0,1328 0,0255 0,2672 0,0817 0,1855 0,0291 1,143 (0,179) 3,329 (0,356)

Quadro 1 Estatsticas Descritivas CP2008, CP2009 e CP2010. Fonte: Elaborado pelo autor. De acordo com o que foi explicado anteriormente, a mdia das variveis exatamente a mesma em todos os anos j que a soma de todos os valores sempre igual a 25% e 184 municpios foram considerados. Assim, as diferenas entre as distribuies devem ser avaliadas com base nos demais indicadores. No caso, os dados indicaram um aumento na mediana das distribuies de 2009 e 2010 em relao de 2008. J o desvio-padro e a amplitude total sugerem uma reduo expressiva na disperso das sries a partir de 2008. Se as sries tenderam a ser tornar menos dispersas no total, o intervalo interquartlico sugere uma maior disperso entre o primeiro e o terceiro quartis. Ademais, em 2008, verificou-se uma expressiva e significativa assimetria positiva na srie, o que foi ocasionado, em grande parte, pela elevada participao do municpio de Fortaleza na cota

parte (de 1,5327% dentre os 25%) em relao aos demais municpios (a segunda maior participao em 2008 foi de Caucaia, com 0,2869% dentre os 25%). importante mencionar que nos anos subsequentes as sries continuaram apresentando coeficientes de assimetria positivos e significantes, mas bem menores que o de 2008. Finalmente, o Quadro 1 sugere que a distribuio dos recursos em 2008 era extremamente leptocrtica, j que o coeficiente de curtose apresentado era extremamente elevado e significante. As distribuies de 2009 e 2010, tambm, podem ser consideradas leptocrticas, mas com coeficientes de curtose consideravelmente menores que os de 2008. Essas concluses podem ser sintetizadas e ilustradas por meio das funes densidades (Kernel Density) no paramtricas estimadas, que so apresentadas a seguir.
Kernel Density (Epanechnikov, h = 0.0097) 30 25 20 15 6 10 5 0 0.2 0.4 0.6 0.8 CP2008 1.0 1.2 1.4 4 2 0 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.30 0.35 0 0.10 0.15 CP2010 0.20 0.25 5 14 12 10 8 10 15 Kernel Density (Epanechnikov, h = 0.0201) 20 Kernel Density (Epanechnikov, h = 0.0152)

CP2009

Figura 1 Funes Densidade Estimadas CP2008, CP2009 e CP2010 Fonte: Elaborado pelo autor. Conforme as funes densidade estimadas indicam, a distribuio dos recursos da cota parte do ICMS entre os municpios cearenses era, de fato, bastante assimtrica direita e extremamente leptocrtica, em 2008. Nos anos subsequentes, as distribuies indicam uma disperso bem menor e uma expressiva reduo da assimetria e da curtose em relao ao ano de referncia considerado (2008). Portanto, com base nas informaes apresentadas at o momento, possvel concluir que existem fortes indcios de que houve considerveis mudanas nas distribuies dos recursos da cota parte em 2009 e 2010, em relao a 2008. As distribuies aps a mudana da metodologia parecem ser menos dispersas e desiguais. Entretanto, para que essa concluso ganhe mais robustez, faz-se necessrio efetuar testes adicionais para avaliar essas modificaes. Assim, foram efetuados testes de diferena de varincias, comparando-se as sries de 2009 e 2010 com a de 2008. Os resultados do testes so apresentados a seguir. Estatstica .Teste F (P-valor) .Bartlett (P-valor) .Levene (P-valor) .Brown-Forsythe (P-valor) CP2008 x CP2009 7,8137 (0,0000) 166,1561 (0,0000) 0,0240 (0,8769) 0,3786 (0,3786) CP2008 x CP2010 17,4481 (0,0000) 289,1548 (0,0000) 0,7167 (0,3978) 0,1389 (0,7096)

Quadro 2 Testes de Homocedasticidade. Fonte: Elaborado pelo autor. Conforme o Quadro 2, dois testes (F e de Bartlett) indicaram que tanto a srie de 2009 como a de 2010 possuem varincias diferentes em relao srie de 2008, uma vez que os p-valores dos testes foram iguais a zero (at a quarta casa decimal). J os testes de Levene e de BrownForsythe (uma verso modificada do teste de Levene que supostamente mais robusta e que tem

maior poder) chegaram concluso exatamente oposta, uma vez que, em todos os casos considerados, os p-valores foram bastante superiores ao nvel de significncia considerado (5%). Ento, qual resultado considerar? Deve-se atentar que tanto o teste F como o teste de Bartlett so dependentes da hiptese de normalidade das sries, ao passo que os de Levene e o de Brown-Forsythe. Assim, faz-se necessrio testar se as sries em anlise seguem uma distribuio aproximadamente normal. Os resultados dos testes de normalidade so apresentados no Quadro 3. Estatstica .Jarque-Bera (P-valor) .Kolmogorov-Smirnov (*) (P-valor) .Shapiro-Wilk (P-valor) CP2008 199982,5 (0,0000) 0,360 (0,0000) 0,161 (0,0000) CP2009 462,7891 (0,0000) 0,102 (0,0000) 0,897 (0,0000) CP2010 118,2580 (0,0000) 0,085 (0,0000) 0,942 (0,0000)

Quadro 3 Testes de Normalidade. Fonte: Elaborado pelo autor. Nota: (*) Com correo de significncia de Lilliefors. Conforme os resultados dos testes efetuados, todas as sries em anlise apresentam distribuies que no podem ser consideradas normais, o que no surpreendente j que todas elas apresentaram coeficientes de assimetria e curtose significantes. Ento, conclui-se que, no caso dos testes de diferena de varincia, devem ser considerados os testes de Levene e Brown-Forsythe, que indicaram que as sries tm a mesma varincia. Vale salientar que este resultado um tanto inesperado, uma vez que os desviospadres de CP2009 e de CP2010 so bem menores que o de CP2008, como ficou bastante evidente atravs das funes densidade estimadas, alm de que a amplitude total das sries reduziu-se significativamente ao longo do tempo. Portanto, este parece ser um caso em que a significncia estatstica dos testes deva ser desconsiderada em favor da significncia prtica (HAIR et al., 2009), devendo-se avaliar os resultados baseado nas outras evidncias encontradas, que parecem ser bastante fortes. A anlise das distribuies prossegue com a realizao do teste dos sinais para distribuies relacionadas e pareadas, que procura verificar se duas sries seguem uma mesma funo contnua de probabilidade. Mais especificamente, esse teste tem como hiptese nula que a mediana dos desvios entre cada observao das duas sries testadas igual a zero contra a alternativa de que ela diferente de zero (WACKERLY; MENDENHALL; SCHEAFFER, 1996). O resultado do teste apresentado no Quadro 4. Estatstica .Z (Sig. Assinttica - bicaudal) CP2009 CP2008 -1,99 (0,047) CP2010 CP2008 -2,58 (0,010) CP2010 CP2009 -0,548 (0,122)

Quadro 4 Testes dos Sinais para Distribuies Relacionadas e Pareadas. Fonte: Elaborado pelo autor. Conforme o quadro 4 indica, ao nvel de significncia de 5%, as distribuies de CP2009 e CP2010 podem ser consideradas diferentes da de CP2008, mas no podem ser consideradas diferentes entre si. Esta mais uma evidncia de que a mudana de metodologia de clculo da cota parte do ICMS modificou a distribuio dos recursos entre os municpios cearenses. Finalmente, deve-se verificar se essa mudana ocorrida se deu de forma que municpios menores pudessem melhorar suas participaes. Essa verificao feita atravs do clculo da correlao ordinal de Spearman, cujos resultados so apresentados no Quadro 5. Como foi explicado anteriormente, valores no significantes da correlao ordinal indicam uma baixa associao entre os posicionamentos dos municpios de um ano para o outro, o que foi verificado nas comparaes de CP2009 e CP2010 com CP2008 (h uma correlao positiva e significante, mas fraca entre CP2009 e CP2010). Uma vez que o posicionamento de 2008 est diretamente associado com o tamanho da populao e da economia dos municpios, o resultado

encontrado indica que os municpios menores podem ocupar posies de maior destaque na distribuio dos recursos da cota parte. Estatstica .Rho (P-valor) CP2008 e CP2009 0,088 (0,236) CP2008 e CP2010 0,022 (0,764) CP2009 e CP2010 0,200 (0,007)

Quadro 5 Correlaes Ordinais de Spearman. Fonte: Elaborado pelo autor.

Concluso
A anlise dos dados referentes participao dos municpios cearenses na cota parte do ICMS antes (2008) e depois da mudana de metodologia de clculo (2009 e 2010), indicou que houve, de maneira geral, mudanas expressivas na distribuio dos recursos. Aps a implementao da nova metodologia, as distribuies tenderam a se tornar menos assimtricas e menos dispersas, ou seja, mais equitativas. Os resultados indicaram, tambm, que os municpios menores agora podem ocupar posies de melhor destaque quanto aos recursos da cota parte de acordo com os seus resultados alcanados nos indicadores de educao, sade e meio-ambiente contemplados pela nova metodologia. Em termos prticos, isso pode significar aumentos considerveis nas receitas de municpios pequenos que, se bem aplicadas, podem ajudar a melhorar as condies econmicas e sociais de suas populaes. Portanto, possvel dizer que os resultados apresentados so compatveis com as expectativas dos fazedores de poltica que implementaram o novo mecanismo. Entretanto, h espao para novas pesquisas. No caso, seria importante, por exemplo, avaliar at que ponto esse mecanismo, de fato, afetou a competio entre os municpios cearenses e se a nova distribuio de recursos foi, de fato, capaz de melhorar a qualidade de vida da populao.

Referncias
BISQUERRA, R.; SARRIERA, J.C.; MARTINEZ, F. Introduo Estatstica: enfoque informtico com o pacote estatstico SPSS. Porto Alegre: Artmed, 2004. HAIR et al. Anlise multivariada de dados. 6.ed. Porto Alegre: Bookman, 2009. HOLANDA, M.C. et al. Proposta de mudana no rateio da cota parte do ICMS entre os municpios cearenses. Fortaleza: IPECE, jul. 2007 (Texto para discusso n. 51). HOLANDA, M.C. (Org.) A prtica de uma gesto pblica por resultados. Fortaleza: IPECE, 2006, p. 159-167. HOLANDA, M.C. ; ROSA, A.L.T. Gesto pblica por resultados na perspectiva do Estado do Cear. Fortaleza: IPECE, 2004 (Nota Tcnica n. 11). MEDEIROS, A.C. ; ROSA, A.L.T. ; NOGUEIRA, C.A.G. Gesto pblica por resultados: uma anlise comparativa entre os modelos do Cear e do Canad. ENCONTRO ECONOMIA DO CEAR EM DEBATE, 4. Fortaleza (CE), 2008. Anais Fortaleza: IPECE, 2008, verso em CD-ROM. LUCAMBIO, F. Estimador de Kernel da funo de densidade. Universidade Federal do Paran, 2008. Disponvel em: http://people.ufpr.br/~lucambio/CE210/destimator.pdf SILVERMAN, B.W. Density Estimation for Statistics and Data Analysis. Chapman & Hall, 1986. WACKERLY, D.D.; MENDENHALL, W.; SCHEAFFER, R.L. Mathematical Statistics with applications. 5.ed. Belmont, Wadsworth Publishing Company, 1996. 798 p.

Agradecimentos