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Gerencia social: un nuevo enfoque en construccin

La gerencia social es el campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de prcticas, que apoyan los procesos de toma de decisiones estratgicas y la implementacin de acciones pblicas, orientadas al logro del bienestar social. En un sentido amplio, la gerencia social abarca el proceso de diseo e implementacin de las polticas sociales impulsadas por el Estado para mejorar las condiciones y calidad de vida de la poblacin, en forma integral y universal. Este enfoque amplio de gerencia social requiere de un conjunto de herramientas, estos es, de instrumentos que apoyen la funcin de direccin y el logro de objetivos y metas. As, esta caja de herramientas contendra metodologas y tcnicas de anlisis multidimensional de los problemas, para lograr una visin y comprensin holstica de la realidad. Adems, incluira instrumentos especficos para analizar y lidiar adecuadamente con los niveles de conflicto, complejidad, incertidumbre e innovacin que caracterizan el manejo de las polticas, programas y proyectos sociales, principalmente generados por: i) la participacin de diversos actores y organizaciones y la intervencin de los distintos niveles de gobierno y de diversas instituciones; ii) la influencia de los factores del entorno donde se desarrollan las polticas; y iii) los cambios introducidos en las prcticas tradicionales de las organizaciones e instituciones de los sectores sociales. Las herramientas de la gerencia social, adems de buscar una respuesta satisfactoria a las exigencias antes expuestas (manejo de la complejidad, incertidumbre, conflicto e innovacin), apuntan tambin al logro de tres cualidades principales de la gerencia social: la participacin intra e interorganizacional, el logro de resultados y la generacin de conocimiento/aprendizaje organizacional. Por consiguiente, las herramientas de la gerencia social incluyen aquel conjunto de metodologas e instrumentos para el anlisis, diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas sociales, as como las tcnicas para la resolucin de conflictos, las metodologas de participacin, y las de estructuracin y coordinacin de redes.

Estas herramientas se aplican mediante ejercicios participativos, que ayudan a potenciar la creatividad y el aprendizaje de los participantes, fortalecer el trabajo en equipos y desarrollar una visin compartida de los problemas y soluciones; adems, las metodologas de anlisis y toma de decisiones en el campo de la gerencia social requieren de mltiples iteraciones hasta llegar a enunciados y formulaciones coherentes y consensuadas sobre los problemas y diseos, y se orientan a determinar con precisin los resultados y efectos deseables de las acciones gerenciales. En su conjunto, estas herramientas apoyan la implementacin flexible de las polticas, programas y proyectos sociales, para dejar lugar a las correcciones oportunas que la accin de seguimiento de los mismos ayuda a identificar. La participacin ciudadana: elemento central del enfoque tericometodolgico de Gerencia social A medida que el proceso de descentralizacin fue avanzando, la participacin ciudadana fue vista crecientemente como el mecanismo fundamental para afianzar los gobiernos locales en sus nuevas responsabilidades con respecto a la entrega de un conjunto de servicios pblicos y al ejercicio del buen gobierno. En dicho marco, los municipios han ido adquiriendo mayor autonoma financiera, tcnica y poltica. Junto con la transferencia de competencias, se han desarrollado mecanismos de participacin ciudadana que contribuyen tanto a mejorar la gestin de los gobiernos locales como a profundizar la democracia. En la mayora de los pases latinoamericanos se han impulsado leyes orgnicas de municipalidades, que reconocen las facultades legislativas, ejecutivas, judiciales y de contralora de los municipios, las cuales reivindican reclamos histricos de los movimientos sociales comprometidos con las demandas de democratizacin y descentralizacin. En la mayora de los pases de la regin surgen o se fortalecen rganos de participacin y distintos mecanismos y modalidades que permiten institucionalizar la participacin ciudadana en la gestin de los gobiernos locales.

Algunos de ellos son: 1. las audiencias pblicas (cabildos abiertos) e informacin ciudadana, que normalmente informan pblicamente sobre la

gestin municipal y consideran temas solicitados por las asociaciones vecinales; 2. la consulta popular, para decidir sobre asuntos que interesen a los habitantes del municipio respectivo; 3. las juntas de accin comunal en cada barrio, las cuales pueden promover la conformacin de empresas de economa social e impulsar programas de desarrollo comunitario, construir obras, e informar sobre la gestin municipal; 4. las juntas administradoras locales, reconocidas como rganos delegatorios de los Concejos Municipales, facultados para actuar en temas relacionados con la administracin del rea de su jurisdiccin, con funciones de vigilancia y control de la prestacin de los servicios municipales, y en otros asuntos tales como las recomendaciones y sugerencias sobre impuestos y contribuciones; 5. los comits de participacin comunitaria, para el control y vigilancia de la comunidad sobre los recursos asignados a salud, rganos que definen las prioridades de accin en salud,reflejadas en los planes y presupuestos, y la gestin de los mismos para que respondan a las necesidades comunitarias (Cunill, 1991). Estos distintos rganos, mecanismos y modalidades de participacin ciudadana en el desarrollo local tienen la virtud de propiciar la articulacin la accin de los distintos actores locales en el desarrollo. Ellos son instrumentos de movilizacin socia y constituyen instancias de generacin de una comprensin amplia de los problemas locales. Son tambin canales de comunicacin entre sociedad y Estado, y posibilitan la participacin de la comunidad en la gestin local. En trminos generales estos consejos apuntan a promover el desarrollo local, entendido como una mejora sustantiva de la calidad de vida de la poblacin, una distribucin ms equitativa de las riquezas, un crecimiento econmico endgeno y sustentable. la preservacin de las culturas propias, y la defensa del ambiente. En general, podramos afirmar que los consejos de desarrollo son importantes instrumentos de articulacin de la sociedad civil con las acciones de promocin de desarrollo, as como tambin de intermediacin entre comunidad y gobierno. Segn Bandeira (1999), en el caso brasileo una evaluacin de los consejos regionales de desarrollo de Rio Grande Do Sul refleja que aunque estos concejos ocupan un espacio importante en la articulacin regional, y que muchos de ellos estn prximos a alcanzar su consolidacin definitiva, un buen nmero de ellos todava actan de manera precaria. Aquellos que exhiben mayor dinamismo y solidez son los que han contando con el apoyo de las universidades locales, cuyo liderazgo les han permitido asegurar credibilidad en su trabajo. En las zonas donde existe el apoyo de las universidades, los consejos de desarrollo ocupan un

espacio mucho mas logrado de articulacin de la sociedad regional y consiguen movilizar liderazgos importantes en la discusin de las acciones relacionadas con el desarrollo. Podramos concluir diciendo que estos consejos regionales de desarrollo actan como agentes de cambio social y cultural, haciendo que mediante la participacin se fortalezca el espritu asociativo y las estructuras de la sociedad civil, promoviendo por consiguiente la acumulacin de capital social. Es a partir de tales espacios que se elaboran los planes estratgicos locales, se mantiene un espacio permanente de participacin democrtica, se avanza en la municipalizacin de los programas, proyectos y presupuestos, y se ejerce la veedura ciudadana sobre las accciones de los gobierno locales. rganos, mecanismos y modalidades de participacin ciudadana El carcter de los nuevos rganos, modalidades y mecanismos de participacin es principalmente de concertacin para la definicin de polticas y planes de desarrollo municipal, as como de cooperacin en el control y ejecucin de los mismos. Otras veces el carcter es meramente consultivo e informativo. En trminos generales, se trata con ello de reactivar el papel de la ciudadana en la accin de gobierno, lo cual transforma tanto el papel pasivo de la ciudadana en otro mas activo y comprometido con la accin gubernamental, como la forma de gobernar que se vuelve mas abierta, participativa y consensuada. Ese es el papel primordial que cumplen los consejos sociales, foros, planes estratgicos e integrales y otros. Los mecanismos, cada vez ms consolidados, de participacin ciudadana en los gobiernos locales son los planes municipales y comunitarios, que consisten en la elaboracin de diagnsticos participativos, sobre cuya base se articulan programas sectoriales de empleo, educacin, cultura, salud, transporte, etc. Ellos permiten generar y consensuar una visin integral de los problemas enfrentados y sus soluciones.

Podramos decir que asistimos a la emergencia de un nuevo paradigma de la gestin local, que surge como necesidad de fortalecer las capacidades de los municipios a fin de garantizar una gestin exitosa, la cual es vista como el resultado de una accin articulada entre autoridades locales, agentes econmicos y comunidades, movilizados en torno a visiones y objetivos comunes (Velsquez y Rodrguez, 1999). De acuerdo a este nuevo enfoque, es preciso actuar en el fortalecimiento institucional, la

participacin ciudadana, el fortalecimiento organizacional, la planeacin zonal o municipal y la informacin intergubernamental y pblica. El fortalecimiento institucional de los municipios, adems de referirse a los procesos tcnicos y administrativos de la gestin local, tambin alude al cambio de la cultura y prcticas de los distintos actores locales que se requiere para avanzar en una visin compartida del desarrollo. Asimismo implica la necesidad de fortalecer a los actores locales para que puedan asumir un papel ms activo en las acciones de gobierno. Tal fortalecimiento incluye tanto a las organizaciones sociales y comunitarias, como tambin a los alcaldes y funcionarios pblicos, lo que se promueve a travs de la creacin de espacios de intercambio, encuentro, dilogo y concertacin, as como de la capacitacin de los recursos humanos que intervienen en los procesos de desarrollo local. El enfoque y las metodologas e instrumentos tcnicos de la gerencia social permiten apuntalar el nuevo modelo de gestin pblica local. La gerencia social y su caja de herramientas contribuyen a apuntalar los siguientes ejes: i. La planificacin estratgica municipal, que sirve para fortalecer el desarrollo institucional y alcanzar una gestin eficiente y eficaz; ii. La concertacin en la definicin de las polticas (dilogos estratgicos y mesas de concertacin entre actores); iii. la definicin de planes de desarrollo local, que atiendan las especificidades de la localidad y apunten al desarrollo integral de la zona; y iv. la elaboracin de proyectos de desarrollo (marco lgico participativo). Las metodologas de planificacin participativa reconocen cuatro momentos del proceso de planeacin: i. El momento explicativo: la comunidad explica los problemas; ii. El momento normativo: se disea el plan; iii. El momento estratgico: se analiza la viabilidad poltica del plan, identificando actores aliados y opositores; iv. El momento operativo: detalles de ejecucin, seguimiento y veedura del plan.

Los pasos pautados en el desarrollo de estos cuatro momentos se sintetizan a continuacin: Las tcnicas de concertacin Todo plan estratgico se apoya en mecanismos de dilogo y concertacin entre los distintos actores involucrados en el desarrollo local. Estos espacios permiten generar capacidades crticas, analticas y propositivas, en discusiones abiertas y regulares, entre los actores claves del desarrollo local.

Estos grupos de dilogo se apoyan en seminarios, eventos De capacitacin, y en esfuerzos sistemticos de investigacin y anlisis de la realidad, desarrollan el capital social y construyen enfoques compartidos sobre los problemas. Los espacios de dilogo y concertacin generan los elementos de base de los planes estratgicos, al evaluar la situacin enfrentada y las fortalezas y debilidades de los procesos en marcha; tambin al analizar las fuerzas del entorno y pronosticar las posibles tendencias y escenarios con base en tales anlisis. Se crean especialmente para impulsar acciones de desarrollo en sectores o zonas especficos. Muchos rganos recientemente instituidos para fomentar la participacin ciudadana en los gobiernos locales y rearticular las relaciones . Pasos Descripcin 1. Definicin del problema Se define participativamente la problemtica a enfrentar: p. e. la baja calidad de los servicios pblicos sociales, la dbil capacidad organizativa de la comunidad, etc. Se priorizan los mismos 2. Descripcin de los problemas priorizados en trminos de causas y efectos Tiene por objeto precisar cada problema y articular su interpretacin en el seno del comit 3. Construccin del rbol de problemas Se disea el rbol de acuerdo a las relaciones causa-efecto de los hechos descritos 4. Construccin del rbol de objetivos Con base en el anlisis de las causas y efectos, se transforman los descriptores en medios y fines, y se establecen las metas del plan, que son los objetivos cuantificados. 5. Diseo de las operaciones Se trata de responder con precisin a la pregunta de qu hacer y con qu para alcanzar las metas (qu hacer, con qu recursos y cules resultados). 6. Definir responsables Se identifican los responsables de la ejecucin de las operaciones. 7. Presupuestar las operaciones Se estima el costo de cada operacin y se desagregan los costos y fuentes de financiacin. Se identifican los recursos propios del municipio, lo que aporta el sector privado y la comunidad, en horas de trabajo comunitario. 8. Anlisis de la viabilidad poltica del plan Se analizan los opositores y aliados del plan y se emprenden acciones para validar el plan.

Estado-sociedad son en efectivamente espacios de dilogo y concertacin. Los medios que apoyan el trabajo de los grupos de dilogo y concertacin son las reuniones perodicas y los eventos especiales, como podran los seminarios, conferencias, talleres y ejercicios de bsqueda de futuro. Ellos lucen como las herramientas ms importantes para construir consensos en torno a estrategias de desarrollo. a. Los seminarios y conferencias son eventos formales donde los participantes juntos con los expertos se juntan para considerar informacin tcnica y clarificar algunos problemas y aspectos. Estos eventos implican discusin, intercambio y examen de informacin, con predominio de la experticia tcnica. b. La tcnica conocida como bsqueda de futuro permite la construccin de consenso entre actores en la etapa de diseo y planificacin del ciclo del proyecto. Se trata de la organizacin de un encuentro entre actores para que colectivamente creen imgenes del futuro deseable y diseen estrategias para alcanzarlo. Tales escenarios reflejan las percepciones de la realidad que tienen quienes participan; comunidades y organizaciones. Esta tcnica tiene bases tericas y experimentales probadas, lo que ha permitido refinarla progresivamente. La rutina que define el mtodo es la siguiente (vase IDB, 1996): i. Se revisa el pasado, con base en la experiencia especfica de la organizacin o comunidad en particular que hace el ejercicio y globalmente. ii. Se explora el presente, con base en la experiencia especfica de la organizacin o comunidad en particular que hace el ejercicio y globalmente. iii. Se crean los escenarios del futuro ideal, mediante una exploracin muy abierta de las tendencias dentro y fuera de las organizaciones y comunidades. iv. Se identifica la base comn de la accin, dejando de lado las diferencias no resueltas, incluyendo el amplio espectro de las diferentes perspectivas, percepciones e intereses de los actores que participan. v. Se disean los planes de accin, que se convierten en marcos referenciales para una accin pblica comprometida. Este ejercicio contribuye a crear consenso en las etapas iniciales de la accin pblica y a reducir por consiguiente los mrgenes para el surgimiento de conflictos. Adems sirve para ampliar el conocimiento y conciencia que se tiene de los problemas en los grupos sociales mas desfavorecidos.

Los instrumentos para fortalecer las instituciones y la participacin ciudadana a nivel municipal.Se refieren a un conjunto de herramientas y procesos que permiten fortalecer la capacidad de gestin de los municipios y fortalecer las organizaciones comunitarias y su participacin en la gestin local. Ello se logra mediante una sensibilizacin-capacitacin de los actores involucrados en el desarrollo local en torno a un nuevo enfoque de la gestin pblica en dicho mbito. El enfoque y herramientas de la gerencia social contribuye sin duda a la democratizacin de la esfera pblica, en la medida en que orienta y mancomuna esfuerzos para disear e implementar participativamente las polticas, programas y proyectos de desarrollo con base en los criterios de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad.

Conclusiones
A lo largo de este trabajo hemos visto cmo el fortalecimiento de la gestin municipal implica emprender acciones destinadas a desarrollar las habilidades, destrezas, conocimientos y oportunidades de los distintos actores involucrados en las polticas del desarrollo local. Ello implica, por una parte, el desarrollo de las capacidades de las organizaciones comunitarias y de los rganos de reciente creacin que la ley faculta para intervenir en los procesos de toma de decisin a nivel local. En dicho marco, se habr de actuar a dos niveles: el primero, est referido a la participacin ciudadana en la formacin de agendas comunitarias, que sustentan las acciones del gobierno, que se forman en espacios de dilogo, foros, asambleas, talleres y mesa de trabajos. En dichos espacios se analizan y debaten temas sectoriales relacionados con las distintas problemticas sociales: gnero, juventud, niez, familia, microcrdito, cooperativas, etc. El segundo nivel est referido al conjunto de actividades orientadas al fortalecimiento de las organizaciones sociales, va capacitacin y participacin comunitaria en la definicin de los planes. En este segundo nivel podemos contar las iniciativas relacionadas con la formacin de lderes, la creacin de redes de asociaciones comunitarias, la implementacin de espacios y mecanismos de participacin (como lo son los comits de participacin ciudadana, los comits zonales de planificacin, las veeduras ciudadanas, etc ).

En este nivel incluimos las iniciativas orientadas al fortalecimiento de la sociedad civil, que se proponen la creacin y promocin de nuevos actores sociales en cada localidad, para su participacin en la gestin del desarrollo en dicho mbito. Con las intervenciones a ambos niveles se garantiza la concertacin de todos los actores en torno a un plan de desarrollo, ya que el proceso de planeacin participativa permite generar visiones de futuro, identificar la misin de la organizacin, definir las reas estratgicas de accin, establecer los resultados y objetivos del plan, mediante un proceso participativo que articula y resignifica el plan de gobierno. De alguna forma son los lderes zonales quienes participan en las juntas administradoras locales, en los centros y comits de participacin comunitaria, o en cualquiera de los rganos e instancias creadas para articular los actores locales con los planes de desarrollo. Estos mecanismos tienen un papel fundamental en la gobernabilidad local, al ejercer funciones de veedura de los planes concertados e informar de la gestin gubernamental a la comunidad. Tambin porque articulan la accin de los distintos agentes del desarrollo, en la medida en que las asociaciones municipales, universidades, organizaciones comunitarias, concejos municipales, alcaldas, ONG, etc., confluyen peridicamente a eventos para deliberar en torno a problemas y planes de desarrollo. Tales encuentros promueven un enfoque nuevo de la gestin pblica a nivel local, basada en la pluralidad, democracia, cooperacin, consenso y una cierta visin de integralidad, al articular mltiples problemas e intereses. Bajo esta perspectiva la gerencia social est llamada a ser un instrumento fundamental para ampliar y profundizar la democracia y las polticas pblicas en Amrica Latina.

Referencias bibliogrficas
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