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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Autores

Adauto Beato Venerano Ana Maria de Macedo Ribas Araken Barbosa da Silva Camilla Ferreira Lobino Carla Fellows Fundao pblica vinculada Secretaria de Carlos Eduardo Saraa Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Dbora Zlotnik Werneck Ipea fornece Duarte deoSouza Rosa Filho suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao Fbio Arajo Fernandes Fernandode inmeras polticas pblicas e programas de Antonio Franco Montoro Greyce Umeki Hanashiro desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, Joo Augusto Pereira Neto para a sociedade, Joo Francisco Alves Veloso pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Jos Carlos Daleprani Jos Tarcsio Alves Ribeiro Josep Pont Vidal Presidente LeonardoMarcio Pochmann Chagas de Brito Leonardo Monteiro Monasterio Leonildo Pereira de Souza Diretor de Desenvolvimento Institucional Luciana Peixoto Santa Rita Fernando Ferreira Manuela Trindade Viana Maria de Lourdes Urban Kleinke Relaes Econmicas Diretor de Estudos e Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz e Polticas Internacionais Mirian da Mrio Salomo Silva Lisboa Theodoro Nadia Zaiczuk Raggio Diretor de Neide Csar Vargas Estudos e Polticas do Estado, das Instituies Nelsio Rodrigues de Abreu e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Patrcia de Oliveira Burlamaqui Patrcia Moreira Mendona e Silva Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Paulo da Cruz Freire dos Santos Joo Sics Ricardo Kingo Hino RobersonDiretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas Leite Silva Jnior e Silva Vieira Roberta da Ambientais Liana Rocha Rodrigo TaveiraMaria da Frota Carleial Rogrio Boueri Miranda Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Rosiany Miranda Regulao e Infraestrutura Slvia da Silva Craveiro Mrcio Wohlers de Almeida Silvia Rodrigues Bio Talita Pereira de Castro Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Gesto Municipal no Brasil


um retrato das prefeituras

Organizadores
Joo Francisco Alves Veloso Leonardo Monteiro Monasterio Roberta da Silva Vieira Rogrio Boueri Miranda

Braslia, 2011

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

Gesto municipal no Brasil : um retrato das prefeituras / organizadores: Joo Francisco Alves Veloso... [et al.]. Braslia : Ipea, 2011. 303 p. : grfs., mapas, tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-100-7

1. Administrao Municipal. 2. Municpios. 3. Gesto Pblica. 4. Finanas Locais. 5. Brasil. I. Veloso, Joo Francisco Alves. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 352.081

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Coordenao Geral
Ipea Liana Maria da Frota Carleial diretora da Dirur Bruno de Oliveira Cruz diretor adjunto da Dirur Equipe Tcnica Leonardo Monteiro Monasterio responsvel pelo projeto1 Rogrio Boueri Miranda responsvel pelo projeto2 Roberta da Silva Vieira coordenadora geral Joo Francisco Alves Veloso bolsista do PNPD Equipe de Apoio Joo Lima Dias e Maria da Glria Oliveira Esprito Santo Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) Caroline Jabour de Frana coordenadora geral dos projetos da Rede Ipea/Anipes Equipe Tcnica Adauto Beato Venerano coordenador estadual Jos Carlos Daleprani tcnico do IJSN Camilla Ferreira Lobino bolsista do PNPD/ProRedes Duarte de Souza Rosa Filho bolsista do PNPD/ProRedes Neide Csar Vargas bolsista do PNPD/ProRedes Equipe de Apoio Rodrigo Taveira Rocha

Coordenao Estadual
Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas (Seplan/AL) Jos Cndido do Nascimento representante institucional Equipe Tcnica Araken Barbosa da Silva coordenador estadual Roberson Leite Silva Jnior tcnico da Seplan/AL Paulo da Cruz Freire dos Santos (Ufal) bolsista do PNPD/ProRedes Nelsio Rodrigues de Abreu (Ufal) bolsista do PNPD/ProRedes Luciana Peixoto Santa Rita (Ufal) bolsista do PNPD/ProRedes Equipe de Apoio Adriano Vieira da Silva, Alysson Praxedes de Melo, Ana Paula Maria de Souza Ramos, Camilla Maria Cavalcante Guimares, Ricardo Luis Alves de Oliveira Ribeiro e Thayse Nayane Melo Ferro Par Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP) Equipe Tcnica Jos Tarcisio Alves Ribeiro coordenador estadual Josep Pont Vidal bolsista do PNPD/ProRedes Joo Augusto Pereira Neto bolsista do PNPD/ProRedes Mirian da Silva Salomo bolsista do PNPD/ProRedes Rosiany Miranda bolsista do PNPD/ProRedes Fabio Arajo Fernandes bolsista do PNPD/ProRedes Paraba Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraba (Ideme) Equipe Tcnica Flvia Tolentino coordenadora estadual3 Maria do Carmo A. Lima coordenadora estadual4 Francisco Carvalho bolsista do PNPD/ProRedes Paulo Galvo bolsista do PNPD/ProRedes Ionara Stfani Viana de Oliveira bolsista do PNPD/ProRedes Equipe de Apoio Ana Lcia Cordeiro Prmola, Carlos Gonalo de Oliveira, Luiz Gonzaga Costa de Arajo, Maria Arlete de Souza, Maria Auxiliadora Bezerra da Silva, Maria Deise Nbrega Trigueiro, Mrio Jos Ribeiro Alexandre, Neuma Benigno da Silva e Zlia Alves de Arajo 1. Aps abril de 2010. 2. At abril de 2010. 3. Aps maro de 2010. 4. At maro de 2010.

Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) Equipe Tcnica Nadia Zaiczuk Raggio coordenadora estadual Ana Maria de Macedo Ribas tcnica do Ipardes Dbora Zlotnik Werneck tcnica do Ipardes Leonildo Pereira de Souza tcnico do Ipardes Maria de Lourdes Urban Kleinke tcnica do Ipardes Gracia Maria Viecelli Besen diretora de pesquisa Greyce Umeki Hanashiro bolsista do PNPD/ProRedes Ricardo Kingo Hino bolsista do PNPD/ProRedes Carlos Manuel dos Santos diretor presidente5 Maria Lcia de Paula Urban diretora presidente6 Thais Kornin diretora do Centro de Treinamento para o Desenvolvimento (CTD) Deborah Carvalho Guimares diretora do Centro Estadual de Estatstica do Ipardes Equipe de Apoio Ciro Cezar Barbosa, Elaine Schraiber Trevisan, Elyane Neme Alves, Eloise Helene Hatschbach Machado, Emlio Kenji Shibatta, Francisco Carlos Sippel, Janana Gonalves, Luiz Antonio Cortesi, Maria Salete Zanchet, Marina Maruyma Mori, Marino Antonio Castillo Lacay, Nelson Ari Cardoso e Vilmar Gross Rio de Janeiro Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ) Equipe Tcnica Carlos Eduardo Santos Saraa coordenador estadual Patrcia de Oliveira Burlamaqui bolsista do PNPD/ProRedes Patrcia Moreira Mendona e Silva bolsista do PNPD/ProRedes Leonardo Chagas de Brito bolsista do PNPD/ProRedes Carla Fellows bolsista do PNPD/ProRedes Maria Alice Machado de Carvalho coordenadora de Apoio Gesto Municipal Marco Antonio Santos coordenador / coordenadoria de Informaes Geoespaciais CIGEO Equipe de Apoio Glria Maria Duarte Pinheiro 5. Diretor Presidente at abril de 2010. 6. Diretora Presidente a partir de abril de 2010.

So Paulo Fundao Prefeito Faria Lima Cepam Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal Presidentes Felipe Soutello7 Nelson Hervey Costa8 Lobbe Neto9 Equipe tcnica Ftima Fernandes de Arajo coordenadora da Cogepp10 Juliana G. Schneider coordenadora da Cogepp11 Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz coordenadora Estadual da Pesquisa Fernando Antonio Franco Montoro tcnico do Cepam Slvia Rodrigues Bio tcnica do Cepam Manuela Trindade Viana bolsista do PNPD/Proredes Slvia da Silva Craveiro bolsista do PNPD/Proredes Talita Pereira de Castro bolsista do PNPD/Proredes Equipe de apoio Carlos Eduardo Schad (estagirio), Maria Teresa Tavares de Lima Ferraz e Rosngela Alves da Silva

7. At maro de 2010. 8. De maro a dezembro de 2010. 9. Atual. 10. De agosto a dezembro de 2010. 11. De agosto a dezembro de 2010.

SUMRIO

APRESENTAO ........................................................................................9 CAPTULO 1 UMA VISO INICIAL DOS SUBSISTEMAS DA GESTO PBLICA MUNICIPAL .................................................................................11
Joo Francisco Alves Veloso Leonardo Monteiro Monasterio Roberta da Silva Vieira Rogrio Boueri Miranda

CAPTULO 2 FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E QUALIFICAO DA GESTO MUNICIPAL NO ESTADO DO PARAN .....................................41


Nadia Zaiczuk Raggio Ana Maria de Macedo Ribas Dbora Zlotnik Werneck Maria de Lourdes Urban Kleinke Leonildo Pereira de Souza Greyce Umeki Hanashiro Ricardo Kingo Hino

CAPTULO 3 GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE SO PAULO: ELEMENTOS PARA UM OLHAR ANALTICO .................................................87
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Fernando Antonio Franco Montoro Slvia Rodrigues Bio Manuela Trindade Viana Slvia da Silva Craveiro Talita Pereira de Castro

CAPTULO 4 ANLISE DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS DO ESPRITO SANTO.................................................................................141


Adauto Beato Venerano Camilla Ferreira Lobino Duarte de Souza Rosa Filho Jos Carlos Daleprani Neide Csar Vargas Rodrigo Taveira Rocha

CAPTULO 5 PERFIL DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO .................................................................................183


Carlos Eduardo Saraa Carla Fellows Leonardo Chagas de Brito Patrcia de Oliveira Burlamaqui Patrcia Moreira Mendona e Silva

CAPTULO 6 GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE ALAGOAS: DIAGNSTICO A PARTIR DE UMA AMOSTRA DE 21 MUNICPIOS ........................................................221
Paulo da Cruz Freire dos Santos Nelsio Rodrigues de Abreu Luciana Peixoto Santa Rita Araken Barbosa da Silva Roberson Leite Silva Jnior

CAPTULO 7 CONTINUIDADE E MUDANA NO FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL NO ESTADO DO PAR ..............................................................................269


Jos Tarcsio Alves Ribeiro Josep Pont Vidal Mirian da Silva Salomo Joo Augusto Pereira Neto Rosiany Miranda Fabio Arajo Fernandes

APRESENTAO

O presente livro est inserido no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes), cujo objetivo integrar aes e pesquisas em reas temticas definidas no planejamento estratgico do Ipea, com nfase na aplicao de resultados focados na sustentabilidade do desenvolvimento social e econmico brasileiro. Este programa busca melhorar o intercmbio do Ipea com instituies congneres nacionais e internacionais, estimulando a troca de conhecimentos e experincias. No mbito do ProRedes, criou-se a rede de pesquisa formada na cooperao entre o Ipea e instituies participantes da rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes). A rica experincia de trabalho em rede, com permanente troca de experincias e conhecimentos entre os pesquisadores das instituies, permitiu que se tivesse um produto de qualidade superior que seria obtida pelos partcipes de forma isolada. O todo superou a soma das partes. Espera-se que o resultado desse processo contribua para os debates sobre os caminhos do desenvolvimento nacional.

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro

CAPTULO 1

UMA VISO INICIAL DOS SUBSISTEMAS DA GESTO PBLICA MUNICIPAL


Joo Francisco Alves Veloso* Leonardo Monteiro Monasterio** Roberta da Silva Vieira*** Rogrio Boueri Miranda**

1 INTRODUO

Nas ltimas trs dcadas, a gesto municipal vem tornando-se um tema central na formulao e na execuo das polticas pblicas brasileiras. Isso decorre da redefinio do papel dos municpios brasileiros no provimento de bens e servios pblicos populao, causado principalmente pelos seguintes processos: a descentralizao federativa, a universalizao dos direitos da cidadania e a instituio da seguridade social. Esses processos resultaram em importantes impactos nas relaes fiscais da Federao brasileira, principalmente aps as mudanas constitucionais de 1988, com a ampliao das competncias tributrias e das responsabilidades de gastos municipais. No entanto, essas mudanas tambm afetaram as desigualdades na repartio dos recursos entre municpios, o que torna o tema ainda mais relevante e complexo. O objetivo geral desta pesquisa foi realizar diagnstico da atual gesto pblica municipal brasileira para avaliar seu nvel de qualificao e identificar entraves a seu fortalecimento institucional, com o intuito de subsidiar polticas pblicas voltadas para o aprimoramento da governabilidade, da transparncia e da eficcia da ao pblica municipal brasileira. O trabalho focou-se nos processos, e no nos resultados da gesto, pois no se pretende avaliar a eficincia no provimento de bens e servios pblicos. Dessa forma, foram avaliadas quatro importantes reas de gesto identificadas como centrais para o funcionamento das prefeituras:
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: joao.veloso@ipea.gov.br ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mails: leonardo.monaterio@ipea.gov.br e rogerio.boueri@ ipea.gov.br *** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mail: roberta.vieira@ipea.gov.br
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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao. O projeto Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal est inserido no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes), cujo objetivo integrar aes e pesquisas em reas temticas definidas no planejamento estratgico do Ipea, com nfase na aplicao de resultados focados na sustentabilidade do desenvolvimento social e econmico brasileiro. Este programa busca melhorar o intercmbio do Ipea com instituies congneres nacionais e internacionais, estimulando a troca de conhecimentos e experincias. No mbito do ProRedes, criou-se a rede de pesquisa formada na cooperao entre o Ipea e seis instituies participantes da rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes): Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP); Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraba (Ideme); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) do Esprito Santo; Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes); e Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan) de Alagoas. Posteriormente, o Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal (Cepam), representando o estado de So Paulo, integrou-se ao projeto. A pesquisa foi conduzida com dois nveis de coordenao: uma nacional e outra estadual. A coordenao nacional foi realizada pelo Ipea, por meio da Coordenao de Estudos em Desenvolvimento Federativo (CODEF), que est sob a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) deste instituto. No mbito estadual, as instituies ficaram responsveis pela coordenao de suas equipes e execuo das pesquisas. As equipes estaduais eram compostas por tcnicos da instituio e bolsistas escolhidos por processo de seleo local. Alm dessas atribuies, cada instituio foi responsvel pela produo de um captulo deste livro.1 Este captulo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 2 apresenta a evoluo do papel dos municpios brasileiros nos ltimos 30 anos e seu reflexo na gesto municipal. A seo 3 contm as etapas do projeto e a metodologia utilizada, incluindo formao da rede de pesquisas, definio da estrutura do projeto, determinao da amostra de municpios e elaborao e aplicao dos questionrios. A seo 4 apresenta viso geral dos resultados da pesquisa, abordando as quatro reas de gesto pesquisadas: financeira; capital e infraestrutura; pessoas; e tecnologia da informao. As informaes detalhadas
1. Apesar de ter concludo a pesquisa, por questes operacionais, o captulo elaborado pelo Ideme no pde ser includo nesta publicao.

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de cada estado nas quatro reas de gesto pesquisadas sero apresentadas nos demais captulos. Finalmente, a seo 5 apresenta as concluses e as recomendaes gerais do projeto.
2 O PAPEL DOS MUNICPIOS NO BRASIL

O aumento do papel dos municpios iniciou-se com o processo de descentralizao brasileiro, que teve por objetivo o fortalecimento financeiro e poltico dos estados e, principalmente, dos municpios em relao ao governo federal. Assim como em outros pases da Amrica Latina, esse processo esteve estreitamente ligado ao objetivo mais amplo de reforma do Estado e de redemocratizao da regio, baseados no argumento de que a descentralizao da gesto pblica seria o caminho mais adequado para aumentar a eficincia no uso dos recursos, a eficcia das polticas pblicas, a transparncia das decises e a gerao de condies propcias responsabilizao dos governantes perante seus cidados. No incio da dcada de 1980, observou-se forte processo de desconcentrao dos recursos, conforme apresentado por Boueri et al. (2009). O aumento da receita disponvel para os municpios deu-se, em parte, como consequncia da Emenda Constitucional no 23/1983, que elevou o percentual do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e fechou as brechas legais que permitiam Unio reduzir as bases sobre as quais incidiam os percentuais destas e de outras participaes dos municpios na receita tributria. A descentralizao foi acelerada com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), que transformou os municpios em entes autnomos e redefiniu o papel dos municpios no federalismo brasileiro. Nesse contexto, Rezende (1997) destacou quatro importantes aspectos do processo de descentralizao: i) o desequilbrio entre a repartio de recursos e de atribuies; ii) as assimetrias na repartio dos recursos entre municpios; iii) o incentivo criao de novos municpios; e iv) a dissociao das tendncias de concentrao de demandas de recursos. O primeiro aspecto refere-se ao desequilbrio entre a repartio de recursos e de atribuies entre as esferas de governo. O processo de descentralizao trazido pela Constituio no ocorreu de forma ordenada, causando maior descentralizao de recursos do que de atribuies. Este desequilbrio foi agravado pelo concomitante aumento das responsabilidades do Estado, devido universalizao dos direitos da cidadania e instituio da seguridade social. Na ausncia de definies claras sobre como reparti-las, coube ao governo federal o financiamento dessas novas responsabilidades na forma de contribuies sociais, conforme apresentado por Rezende (2007). Parte da perda inicial da Unio na participao da arrecadao tributria foi compensada com o aumento das contribuies sociais, promovendo recentralizao de recursos. No entanto, de acordo com Rezende e Afonso (2002),

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esses recursos foram vinculados para propsitos especficos de benefcios da seguridade social, deixando aos municpios a responsabilidade de ampliar seu envolvimento nas atividades em que a capacidade financeira da Unio foi diminuda, enquanto os estados no mostraram muita diferena quanto atuao em programas sociais, uma vez que no sustentaram os ganhos de arrecadao. Assim, observou-se ampliao da importncia dos municpios no provimento de bens e servios pblicos, com a elevao do coeficiente de distribuio do FPM e com a descentralizao do atendimento bsico de sade e da educao bsica, aumentando muito o poder poltico dos prefeitos, conforme apresentado por Boueri et al. (2009). Conforme Mora e Varsano (2001), o processo de recentralizao de receitas pelo governo federal foi acompanhado de descentralizao da ao pblica e do aumento da cooperao entre os nveis de governo para a realizao de programas de benefcios da seguridade social. Arretche (1999) mostra que na dcada de 1990 implementou-se extensivo programa de descentralizao, particularmente nas polticas sociais (educao fundamental, assistncia social, sade, saneamento e habitao popular), exceto previdncia, que transferiu paulatinamente conjunto significativo de atribuies de gesto para os nveis estadual e municipal. Embora parte significativa da receita das contribuies sociais seja devolvida aos governos subnacionais por meio de negociaes ad hoc (convnios), existem provises especiais anexadas a seu uso diminuindo a autonomia destes entes. Alm disso, a garantia da liberao dos recursos no tempo uma ameaa continuidade e ao equilbrio dos programas executados pelos estados e pelos municpios. Estes recursos esto sujeitos a revises anuais e a mudanas nas relaes polticas que no oferecem terreno slido para uma descentralizao sustentvel das responsabilidades do Estado em polticas sociais. Segundo Afonso (2006), o cenrio mudou um pouco recentemente, tende a ocorrer relacionamento direto entre a esfera central e a local, considerando a prpria natureza desses programas de benefcios da seguridade social, que possuem um foco bem localizado de diagnstico e atuao. Rezende e Afonso (2002) apontam que razes polticas e argumentos de eficcia resultaram em uma menor participao dos estados em relao aos municpios, j que estes possuam as melhores condies de atender s necessidades da comunidade local. Estes argumentos resultaram no aumento das transferncias da Unio para os municpios em detrimento do papel dos estados. Esse primeiro aspecto mostra que ocorreu crescente importncia dos municpios tanto nas atividades em que a Unio teve sua capacidade financeira reduzida quanto nas atividades relacionadas universalizao dos direitos da cidadania e instituio da seguridade social. A maior participao da esfera municipal no

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provimento de bens e servios pblicos por si s j justificaria a relevncia do tema de gesto municipal; porm, ao analisar a questo de forma horizontal, ou seja, entre os municpios, o assunto se torna muito mais complexo e relevante. O segundo aspecto da descentralizao refere-se s assimetrias na disponibilidade de recursos entre os municpios, o que reflete a dificuldade de se conciliar a descentralizao fiscal com as desigualdades regionais. Essas assimetrias, segundo Rezende (1997), so causadas por duas caractersticas: i) concentrao da base produtiva, que limita as possibilidades de gerao de recursos prprios em volume suficiente para atender s demandas da populao; e ii) viso estereotipada das desigualdades regionais na qual so baseados os critrios de rateio das partilhas de receita e das transferncias compensatrias, que no consideram as desigualdades intrarregionais. Ao analisar a receita corrente total per capita dos municpios desagregados por faixas populacionais, conforme apresentado por Gomes e Mac Dowell (2000), podem ser observadas trs situaes gerais. Os municpios de menor contingente populacional so os que apresentam os maiores valores de receita corrente total per capita por serem os grandes beneficiados dos critrios de repartio de recursos tributrios, especialmente os federais. Os municpios de maior populao tambm possuem valores elevados no indicador de receita corrente per capita, porm, em funo de maior arrecadao prpria e maior participao na cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestaes de Servios (ICMS). Finalmente, os municpios de populao mdia possuem a pior situao fiscal, por no terem os mesmos benefcios na repartio dos tributos que os menores possuem nem apresentarem a mesma capacidade de arrecadao e participao no ICMS dos municpios de maior contingente populacional. Assim, so observadas duas situaes antagnicas. Por um lado, os municpios que dispem de condies mais favorveis para gerar receita prpria tambm so aqueles que renem grande contingente populacional, limitando as possibilidades de gerao de recursos prprios em volume suficiente para atender s demandas da populao. Por outro lado, os municpios dependentes de recursos provenientes de transferncias, que geralmente no possuem base econmica desenvolvida, so desincentivados para o melhor uso das capacidades tributrias prprias. Como os critrios de rateio beneficiam os menores municpios em termos populacionais, o resultado da conjugao desses fatores acentuada assimetria na disponibilidade de recursos por habitante, o que dificulta a definio de padro compatvel com as demandas locais e as disponibilidades de recursos financeiros, humanos e gerenciais para atend-las, comprometendo a gesto eficiente dos gastos pblicos.

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O terceiro aspecto da descentralizao aborda a multiplicao de municpios, o que acentuou as desigualdades existentes. Facilitada pelas regras de emancipao de antigos distritos da CF/88 e incentivada pelas regras de rateio do FPM,2 havia tendncia dos estados de permitirem maior desmembramento municipal, pois aqueles aumentavam a respectiva participao no montante do FPM. No entanto, esse processo de multiplicao se dava em detrimento das reas mais pobres dos municpios desmembrados, pois os novos geralmente se localizavam nas zonas de maior concentrao das atividades econmicas. Assim, estes municpios passavam a absorver maior parcela da receita da unidade original, em funo dos tributos prprios e dos compartilhados como as cotas-parte do ICMS e do FPM. Essa situao resultava em um aumento da disparidade de recursos em termos per capita, dificultando a gesto local dos municpios situados nas reas mais pobres, que passavam a contar com menos recursos para o atendimento das necessidades de sua populao. Finalmente, o quarto aspecto remete separao entre as tendncias de concentrao espacial dos recursos e de concentrao das demandas por esses recursos. A descentralizao fiscal, conforme apresentado no segundo aspecto, tende a favorecer os municpios menores. No entanto, a dinmica socioeconmica concentra os problemas no sentido oposto. Observa-se que a demanda tende a se concentrar nos centros urbanos, devido ao ritmo de urbanizao e metropolizao da pobreza, combinados com maiores custos de soluo dos problemas enfrentados, que exigem maior complexidade tecnolgica. Dessa forma, as atenes do Estado deveriam voltar-se com prioridade para as populaes menos favorecidas economicamente localizadas nos centros urbanos, o que no observado no atual sistema de transferncias. Sob essa perspectiva, a concentrao espacial dos recursos pode gerar distores como maior dependncia das regies metropolitanas e das cidades de mdio porte pela atuao direta da Unio e dos estados na soluo de problemas sociais. Portanto, pode-se observar que nas ltimas trs dcadas houve redefinio do papel dos municpios brasileiros no provimento de bens e servios pblicos populao. A descentralizao possibilitou aos municpios acesso a maior parcela de recursos pblicos, e, ao mesmo tempo, ampliou sua atuao direta em reas que antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal. Com as novas responsabilidades e atribuies especficas assumidas, aumentaram tanto as exigncias de profissionalizao da gesto municipal quanto a necessidade de instituio de controles democrticos ou populares da ao pblica.

2. As regras de emancipao foram alteradas em 1996 pela Emenda Constitucional no 15, que modificou o 4o do Art. 18 da CF/1988. E o incentivo trazido pelo FPM foi corrigido em 1990 pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que fixou a participao estadual no rateio dos recursos.

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Essas exigncias de capacitao e qualificao da gesto pblica municipal tm sido um dos mais difceis obstculos para que as polticas de desenvolvimento possam efetivamente alcanar de forma homognea a populao das diversas regies do Brasil. Por conseguinte, o fortalecimento da capacidade de gesto municipal condio imperativa para que o desenvolvimento ocorra de forma menos desigual em um pas to descentralizado administrativamente como o Brasil. Outro problema que, em geral, tambm se abate sobre a gesto pblica brasileira o da falta de institucionalizao desta, possibilitando que mudanas polticas causem descontinuidades nas aes pblicas, principalmente no mbito municipal. Esse problema est diretamente ligado s deficincias existentes na gesto, mas tambm empecilho para que esta possa se desenvolver. Apesar do descrdito em relao habilidade e capacidade dos gestores locais de gerirem os recursos pblicos de forma eficiente, muitas vezes as administraes locais fazem um bom trabalho no provimento de servios. Infelizmente, no entanto, esses esforos so geralmente pouco notados dentro e fora dos municpios. Observa-se que, apesar do esforo das pesquisas recentes, que abrangem a gesto pblica municipal, ainda existe desconhecimento das reais necessidades dos gestores municipais. Isso se reflete na dificuldade, por parte dos gestores federais, de critrios mais adequados para direcionar as polticas pblicas destinadas aos municpios. Dessa forma, observa-se a necessidade de melhor conhecer a forma com que as administraes municipais esto organizadas, para que se possa melhorar a efetividade, a eficincia e a eficcia das polticas pblicas brasileiras. No entanto, a melhoria do desempenho da gesto municipal uma meta de difcil alcance, pois sugere maior eficincia nos gastos pblicos, foco em estratgias alternativas de prestao de servios, observncia da existncia de duplicao ou redundncia nas atividades governamentais e maior transparncia nas operaes do governo. Alm disso, ela no tende a ocorrer na ausncia de uma capacidade organizacional fundamental, cuja criao ocorre no longo prazo e baseada em sistemas e atividades institucionais, sendo a gesto um de seus componentes principais.
3 ETAPAS DO PROJETO E METODOLOGIA

As discusses sobre o projeto de diagnstico da gesto municipal iniciaram no fim de 2008; porm, o incio efetivo do projeto ocorreu apenas em julho de 2009, quando foram concedidas as bolsas de pesquisa aos selecionados pelas equipes estaduais. O projeto como um todo, incluindo a fase inicial de discusso, apresentou quatro etapas coincidentes em alguns momentos: formao da rede de pesquisa; definio da estrutura do projeto; determinao da amostra de municpios; e elaborao e aplicao do questionrio. As etapas so detalhadas a seguir.

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3.1 Formao da rede de pesquisa

No mbito do ProRedes,3 criou-se a rede de pesquisa formada por instituies filiadas Anipes,4 com a finalidade de formar uma rede de pesquisa e torn-la capaz de promover um debate de alto nvel tcnico e, deste modo, subsidiar polticas pblicas que possam favorecer o aprimoramento da governabilidade, da transparncia e da eficcia da ao pblica municipal brasileira. No fim de 2008, foram firmados acordos de cooperao tcnica entre o Ipea e seis instituies participantes da rede Ipea/Anipes: CEPERJ,5 IDESP, Ideme, IJSN, Ipardes e Seplan. Posteriormente, em novembro de 2009, aps uma busca por especialistas em gesto pblica para complementar a pesquisa, identificou-se que o Cepam, da Fundao Prefeito Faria Lima, referncia em estudos e pesquisas dos municpios de So Paulo, poderia contribuir com sua experincia na construo e na execuo da pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Pblica Municipal. Desse modo, firmou-se o acordo de cooperao tcnica com o Cepam, representando So Paulo e completando as sete equipes participantes do projeto. A pesquisa foi conduzida com dois nveis de coordenao: uma nacional e outra estadual. A coordenao nacional foi realizada pelo Ipea por meio da CODEF. No mbito estadual, as instituies ficaram responsveis pela coordenao de suas equipes e pela execuo das pesquisas. As equipes estaduais eram compostas por tcnicos da instituio e bolsistas escolhidos por processo de seleo local. Dada a diversidade cultural, social e econmica do territrio nacional, uma soluo padro que buscasse se encaixar uniformemente a todos os municpios brasileiros no seria producente. Por isso, a utilizao de uma rede integrada formada por centros de pesquisa regional poderia favorecer de forma decisiva a adequao das solues para as realidades locais. Para este projeto, o Ipea concedeu 23 bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional, da Dirur, sendo seis para doutores, 11 para mestres e seis para graduados, de diversas formaes acadmicas, em geral, provenientes das universidades localizadas nas respectivas capitais. Participaram diretamente do projeto em torno de 50 pessoas.

3. Portaria Ipea no 278, de 2 de setembro de 2008, que estabelece procedimentos relativos concesso de bolsas de pesquisa para o ProRedes, a serem observados pelo Ipea e/ou pelas instituies que venham a participar em regime de cogesto. 4. Disponvel em: <www.anipes.org.br>. 5. Anteriormente como Fundao Centro de Informaes e Dados (Cide) do Rio de Janeiro.

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3.2 Definio da estrutura do projeto

Nas primeiras reunies tcnicas do projeto, no primeiro semestre de 2009, foram definidos o escopo do estudo e sua metodologia. Como ponto de partida, decidiu-se adotar alguns conceitos e a estrutura da pesquisa Government Performance Project (GPP)6 e, a partir dela, buscar uma adaptao para a realidade brasileira. Conforme apresentado por Ingraham (2007), a capacidade de gesto pblica pode ser definida e descrita de diversas formas, mas basicamente consiste na habilidade das administraes de cumprir com suas responsabilidades em um governo democrtico: i) utilizar sabiamente os recursos pblicos e direcion-los para os objetivos desejados; ii) gerir programas e pessoas de forma eficiente; e iii) avaliar se os objetivos esto sendo alcanados. Nesse contexto, capacidade de gesto, definida no mbito municipal, a competncia do Poder Executivo municipal em cumprir seus objetivos e atribuies legais de acordo com o interesse pblico com eficincia, alcance e eficcia, utilizando para tanto os recursos disponveis por meio de instrumentos e ferramentas de gesto adequados, alm da capacidade de articulao com os outros entes federados e demais parceiros. O GPP fornece anlise da capacidade de gesto das entidades governamentais federais, estaduais e locais americanas, no intuito de fortalecer suas polticas e administrao. Esta pesquisa realizou avaliao baseada em critrios sobre cinco reas da gesto governamental, que formam um ncleo de funes administrativas encontradas em todos os nveis de governo: gesto financeira, gesto de recursos humanos, gesto de tecnologia da informao, gesto de capital e gesto de resultados. A gesto financeira (GF) incide sobre alocao do oramento, previso, execuo oramentria, contabilidade, relatrios financeiros e gesto da dvida e do investimento. A gesto de pessoas (GP)7 aborda planejamento pessoal, contratao, reteno, recompensa e disciplina, e treinamento. A gesto de tecnologia da informao (GTI) centra-se em utilizao de sistemas de tecnologia da informao (TI) na gesto de desempenho de hardware e software, integrao com outros sistemas de gesto, capacitao, custo e capacidade de comunicao. A gesto de capital (GC) age sobre planejamento de longo prazo, justificativa de construo inicial ou de compra, interao entre capital e oramento vigente, e manuteno. A gesto por resultados (GR) comporta planejamento estratgico, avaliao de desempenho e implementao de informaes de desempenho.
6. Utilizou-se a estrutura do GPP no perodo em que foi conduzida pela Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, da Syracuse University, quando foi realizada anlise de seis anos do sistema de gesto de todos os nveis de governo nos Estados Unidos. Atualmente, a pesquisa conduzida pela sua fundadora, a Pew Charitable Trusts, em seu centro de pesquisa em Washington, DC, e passou a abordar apenas os estados. 7. No GPP, utiliza-se o termo gesto de recursos humanos.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Conforme apresentado por Ingraham (op. cit.), essas reas foram escolhidas aps extensas consultas com gestores governamentais, acadmicos especializados em administrao pblica e outros especialistas da rea. A administrao do dinheiro, das pessoas e dos ativos fsicos responsabilidade fundamental tanto para governos grandes quanto para pequenos. A GTI, a mais recente nas atividades administrativas, atualmente crucial para maior eficincia no planejamento, na avaliao e na tomada das decises. Finalmente, o sistema de GR tem se tornado ligao crtica entre os recursos disponveis e os resultados obtidos em um perodo em que os governos baseados no desempenho so cada vez mais comuns. Ingraham (op. cit.) aponta importante ressalva acerca da metodologia do GPP, a saber: o fato de abranger apenas um componente de desempenho, o sistema de gesto. Apesar de este ser a base para uma melhor gesto, ficam fora do escopo do GPP outros elementos importantes do desempenho governamental, tal como o ambiente social e poltico em que as unidades governamentais esto inseridas. A partir dessa estrutura do GPP, foram discutidos os possveis ajustes para melhor adequao realidade dos municpios brasileiros. Decidiu-se pela pesquisa de campo com a aplicao de questionrio, formado por um ncleo comum a todas as equipes, com a opo de acrescentar suplementos estaduais de acordo com os interesses das equipes. A elaborao do questionrio ser detalhada a seguir, na seo 3.4. No primeiro workshop8 do projeto, cada equipe estadual apresentou sua proposta de abordagem. Ocorreu certa variao no grau de referncia da metodologia GPP por parte das equipes, visto que no houve consenso em sua utilizao, o que se mostrou til para uma melhor anlise crtica do projeto. Aps discusses sobre o tema, chegou-se a uma estrutura matricial do ncleo comum, com o cruzamento das reas de abrangncia do GPP exceto a GR, com os seguintes critrios: desenho institucional; , cultura organizacional; planejamento, controle e avaliao; articulao intergovernamental e interinstitucional; disponibilidade de recursos; qualificao de gestores e tcnicos municipais; controle gerencial; e participao, controle social e transparncia. A GP foi excluda por ainda ser realidade distante do atual padro da gesto municipal. A GC foi a rea que sofreu maior alterao em relao metodologia GPP. Nesta, a parte que tratava de capital financeiro foi suprimida, por no ser uma prtica dos municpios brasileiros, permanecendo a parte relacionada a capital fsico, patrimnio e infraestrutura, e passando a se chamar gesto de capital e infraestrutura (GCI) para melhor refletir essas alteraes. Como os municpios no possuem estrutura nica para a gesto do capital fsico, ou seja, esta se encontra distribuda em diferentes reas da administrao pblica local, os aspectos relacionados estrutura da GCI foram omitidos da pesquisa.
8. Realizado no Ipea, em Braslia, nos dias 10 e 11 de setembro de 2009.

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

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Aps o primeiro workshop, passou-se para a etapa de elaborao de propostas de questes para compor o questionrio, a partir dos cruzamentos do modelo matricial referido. Entretanto, foram observadas dificuldades na definio de alguns cruzamentos. A soluo surgiu de discusses por e-mails e foi consolidada no segundo workshop,9 resultando na estrutura final adotada. A nova matriz foi criada com base no cruzamento das mesmas quatro reas do GPP, denominadas de blocos; porm, conectadas com as fases de gerenciamento de projetos: i) aspectos gerais ou iniciais, que trazem o desenho institucional, a disponibilidade de recursos fsicos e financeiros e a qualificao dos gestores e tcnicos municipais; ii) planejamento, considerando a articulao e o controle; e iii) execuo, acompanhamento, controle e avaliao, abordando para estas fases a articulao, a transparncia e o controle social e formal. Esta matriz apresentada no anexo.
3.3 Determinao da amostra de municpios

Os municpios da amostra foram determinados em duas etapas. Na primeira etapa, definiu-se o nmero de municpios a serem visitados em cada estado participante. A quantidade de municpios de cada amostra estadual foi definida em reunio pelos coordenadores de cada equipe estadual, em funo de limitaes oramentrias, de prazos e da necessidade de abranger as diferentes regies dos respectivos estados. Ao longo do projeto, as amostras sofreram alguns ajustes, especialmente aps o pr-teste, quando se pode estimar efetivamente o custo das visitas aos municpios. A tabela 1 apresenta a amostra de cada estado, com a quantidade total de municpios e o percentual de participao em relao ao total do estado.
TABELA 1
UF AL ES PA PB PR RJ SP Total

Tamanho da amostra de cada estado


Amostra 21 24 13 23 40 23 50 194 Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao dos autores. Total 102 78 143 223 399 92 645 1.682 % 20,6 30,8 9,1 10,3 10,0 25,0 7,8 11,5

9. Realizado no IJSN, no Esprito Santo, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2009.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Na segunda etapa, realizou-se a seleo dos municpios por meio de amostragem aleatria estratificada e estratos certos. A amostragem aleatria estratificada utilizou as variveis municipais de produto interno bruto (PIB) per capita e populao. A equipe do Ipea realizou amostragem aleatria estratificada para cada estado, utilizando o mtodo de alocao de Neyman.10 Primeiramente, os municpios foram agrupados por cada estrato, formado pelo cruzamento de quatro faixas populacionais at 20 mil habitantes, de 20 mil a 100 mil habitantes, de 100 mil a 500 mil habitantes e mais de 500 mil habitantes e duas faixas de PIB per capita menor e maior em relao mdia estadual de PIB per capita. Essas variveis foram escolhidas por serem normalmente utilizadas como critrios de polticas governamentais e se adequarem como proxies para um padro de gesto pblica municipal. Foram utilizadas as estimativas municipais do IBGE para 2006.
TABELA 2
Total de municpios, amostra definida e amostra efetivamente coletada por estratos faixa populacional e comparao com o PIB per capita do estado
UF AL ES PA PB PR RJ SP At 20 mil habitantes Menor1 5987 4288 4342 1893316 2813121 2425 3581915 Maior 411 211 613 561 3195 4103 411612 De 20 mil a 100 mil habitantes Menor 3166 2147 7252 2353 6085 3137 14986 Maior 655 464 12155 3101 1111 693 241110 De 100 mil a 500 mil habitantes Menor 0 722 710 0 511 1622 4932 Maior 111 232 221 212 997 743 1553 Mais de 500 mil habitantes Menor 0 0 0 0 0 210 211 Maior 111 0 110 110 210 210 711

Fonte: IBGE. Elaborao dos autores. Nota: 1 Comparao do PIB per capita do municpio em relao mdia estadual do PIB per capita. Obs.: Os pontos intermedirios separam as seguintes informaes: total de municpios, amostra definida e amostra efetivamente coletada.

Os valores das clulas representam, respectivamente, total de municpios, amostra definida e amostra efetivamente coletada por estrato. Nas situaes em que o valor da amostra tima foi superior ao nmero de municpios do estrato, devido ao desvio-padro elevado, as equipes foram instrudas a ajustar as quantidades com outros estratos.

10. Para mais informaes sobre o mtodo, consultar captulo 5 de Scheaffer, Mendenhall e Ott (1996).

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Na aplicao dos questionrios, foram observadas diversas dificuldades que acabaram por afetar o tamanho final da amostra. Apesar da existncia de normas11 que obrigam os municpios a disponibilizar as informaes, observa-se falta de interesse e at mesmo desconfiana por parte dos gestores locais em disponibilizar as informaes das prefeituras. Nos captulos seguintes, para melhorar a consistncia e facilitar a apresentao das informaes, os municpios foram agrupados em apenas trs faixas populacionais: pequenos (at 20 mil habitantes), mdios (de 20 mil a 100 mil habitantes) e grandes (mais de 100 mil habitantes); e ignorou-se a separao relativa ao PIB per capita.
3.4 Elaborao e aplicao do questionrio

Aps a definio da estrutura do projeto, as equipes formularam questes fechadas e abertas para compor o ncleo do questionrio, de acordo com os critrios apresentados na seo 3.2. Essas questes foram enviadas equipe do Ipea para seleo prvia. Foram escolhidas cerca de 100 questes do total de 981 enviadas. As 981 questes estavam distribudas da seguinte forma: 293 no bloco de gesto financeira, 202 no bloco de gesto de capital e infraestrutura, 269 no bloco de gesto de pessoas e 201 no bloco de gesto de tecnologia da informao. Alm disso, 16 questes de identificao da prefeitura, do entrevistado e do entrevistador fizeram parte do questionrio. As questes selecionadas foram apresentadas no segundo workshop12 para discusso, em que foi organizada a primeira verso do questionrio,13 com questes fechadas. Essa verso passou por nova rodada de discusso por intermdio do grupo de e-mails e, no incio de fevereiro de 2010, resultou na segunda verso do questionrio. Foram introduzidas alteraes na organizao dos blocos, incluindo-se na estrutura final as fases de gerenciamento. Em algumas questes, foram acrescentadas respostas abertas para captar, ainda no pr-teste, possveis respostas no previstas nesta fase de formulao do questionrio. Na etapa do pr-teste, foram selecionados em torno de trs municpios por equipe das respectivas amostras para a aplicao do questionrio piloto. A aplicao seguiu o roteiro elaborado previamente, uniforme para todas as instituies, com as seguintes etapas: i) levantamento das informaes municipais e da prefeitura; ii) contato telefnico; iii) envio da carta de apresentao do Ipea e do questionrio com as respostas omitidas; e iv) aplicao dos questionrios por entrevista. Foram selecionados os gestores pblicos municipais como pblico-alvo da aplicao.
11. Algumas normas sobre o assunto: Art. 5, inciso XXXIII, da CF/88; Lei no 11.111/2005; Decreto no 1.171/1994; Lei Complementar no 101/2000; e Decreto no 7.185/2010. 12. Realizado no IJSN, no Esprito Santo, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2009. 13. A formatao do questionrio teve como base os questionrios da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC)/IBGE e Medeiros (2005).

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Os resultados do pr-teste foram analisados pelas equipes e as modificaes foram incorporadas ao questionrio no terceiro workshop.14 A verso definitiva do questionrio ficou pronta em maro de 2010 e sua aplicao ocorreu ao longo dos trs meses seguintes, conforme o mesmo roteiro de aplicao do pr-teste. Os resultados foram ento enviados ao Ipea, que os consolidou em um banco de dados e selecionou as tabulaes que seriam analisadas pelas equipes estaduais. Estes relatrios foram apreciados pela equipe do Ipea e posteriormente apresentados na segunda etapa do Seminrio ProRedes, realizada nos dias 2 e 3 de agosto de 2010 na sede do Ipea em Braslia.
4 RESULTADOS GERAIS DO PROJETO

Nesta seo, busca-se um olhar panormico sobre cada uma das reas de gesto pesquisadas. O intuito no apenas ter comparaes entre as realidades estaduais da gesto municipal, mas tambm identificar padres entre a escala populacional dos municpios e as caractersticas das prefeituras. Isso fornece ideia geral dos perfis das prefeituras para que se tenha um parmetro mais claro para avaliar a situao de cada estado no tocante a suas prefeituras. Vale lembrar que tal anlise impe cuidados redobrados. As amostras foram definidas para cada um dos estados e, conforme j apresentado na seo 3, algumas equipes estaduais apresentaram problemas que as impediram de completar todas as informaes sobre os municpios includos na amostra. Isso tornou a representatividade de algumas faixas populacionais questionvel em alguns estados. Por essa razo, optou-se por anlise geral em vez da utilizao de processos estatsticos sofisticados. A despeito destas limitaes, essa viso ampla e comparativa destaca os pontos de convergncia e divergncia entre as experincias estaduais quanto gesto municipal. desnecessrio afirmar que esta seo no substitui a leitura dos captulos estaduais, uma vez que estes apresentam recortes especficos, mais aprofundados e que se valem tambm do conhecimento local dos pesquisadores.
4.1 Gesto financeira

Em termos gerais, a existncia de uma estrutura organizacional pode significar maior estabilidade para a rea e contribui para garantir a continuidade das atribuies e das atividades em perodos de mudana poltica e administrativa. A dimenso hierrquica, ou a relevncia que uma rea tem na gesto pblica, avaliada a partir de sua posio no organograma do governo municipal,15 pode
14. Realizado no Ipea, em Braslia, nos dias 18 e 19 de maro de 2010. 15. Vale notar que, no questionrio da pesquisa, tem-se o organograma de cada uma das prefeituras da amostra. Tal informao ser examinada em estudos posteriores.

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revelar a autonomia oramentria e a capacidade de tomada de decises. As reas vistas como mais relevantes pelo gestor pblico tendem a se organizar na forma de uma secretaria exclusiva. Por outro lado, as reas de menor interesse no chegam a receber estrutura institucional definida. Obviamente, deve ser considerado que as prefeituras de municpios com grandes populaes tendem a ter estruturas administrativas mais complexas. De acordo com esses pressupostos, percebe-se que a rea de gesto financeira tem papel destacado na maior parte dos municpios, uma vez que em mais da metade das prefeituras da amostra existe uma secretaria exclusiva para a rea. De acordo com o grfico 1, em termos estaduais, os nicos casos em que tal fato no se verifica so Paran e So Paulo, mas mesmo nestes a parcela de municpios que tem secretaria exclusiva de 48% e 42%, respectivamente. Corroborando o que foi dito, em termos agregados, apenas na faixa dos municpios com menos de 20 mil habitantes isto , os ditos pequenos no se observa a Secretaria de Finanas como forma organizacional prevalecente para as atribuies da gesto financeira.
GRFICO 1
(Em %)
100 80 60 40 20 0

Estrutura organizacional por estado gesto financeira

AL

ES

PA

PB

PR

RJ

SP

No possui estrutura especfica Setor subordinado a uma secretaria Secretaria municipal exclusiva Fonte e elaborao dos autores.

Setor subordinado diretamente chefia do Executivo Secretaria municipal em conjunto com outras

Os dados sugerem que a prtica da terceirizao tambm chegou gesto financeira das prefeituras. Os pequenos municpios (43%) so aqueles que mais recorrem a servios externos de contabilidade. H tambm padro regional bem definido. Nos estados do Nordeste, a parcela de municpios com servios terceirizados parte de 71% em Alagoas e chega a 96% na Paraba. J em So Paulo, este valor de apenas 10%. Nos municpios menos desenvolvidos, com menores dotaes de pessoal qualificado, a gesto financeira entregue a escritrios

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

especializados por vezes distantes da sede. Apesar de a terceirizao poder ser defendida com base na eficincia e na flexibilidade, a gesto financeira terceirizada compromete a boa gesto municipal. Cerca de um quarto das atividades relacionadas gesto financeira16 so terceirizadas, mas mais uma vez existe diferena regional marcante. Enquanto no estado de So Paulo os municpios que terceirizam o fazem em mdia em apenas 6% de tais atividades, na Paraba a parcela chega a 58%. A tabela 3 apresenta anlise cruzada das relaes entre a posio da gesto financeira no organograma municipal e a questo da terceirizao das atividades. Entre os municpios que tm secretaria exclusiva voltada para a gesto financeira, a terceirizao mais frequente. Por outro lado, para aqueles que no tm tal secretaria, o mais comum no terceirizar. De incio, imaginava-se que as prefeituras que mais terceirizassem a gesto financeira fossem aquelas que dessem menos importncia ao setor. Os dados falseiam tal hiptese ao mostrar que exatamente naquelas em que existe secretaria exclusiva a terceirizao mais intensa. Seja qual for a explicao para tal fenmeno, plausvel afirmar que os 19% de prefeituras da amostra que no possuem secretaria exclusiva da rea e terceirizam devem ser as que tm menor capacidade de enfrentar os desafios da boa gesto financeira.
TABELA 3
(Em %)
Terceirizam Tm secretaria exclusiva No tm secretaria exclusiva Fonte e elaborao dos autores. 42 19 No terceirizam 17 22

Relao entre presena de secretaria exclusiva de gesto financeira e terceirizao para o total da amostra

A informatizao dos processos possibilita a maior transparncia nas aes do governo, alm de permitir a integrao das aes e da comunicao entre reas e servios. Portanto, esta pode refletir maior agilidade no atendimento de demandas internas e da populao, bem como da prestao de servios pblicos. Em termos de modernizao da gesto financeira, os dados mostram que a informatizao j chegou imensa maioria dos processos de gesto financeira e no mais se mostra como entrave decisivo. Mesmo no Par, o estado com os piores resultados, em mdia 80% dos processos de gesto financeira so informatizados.17

16. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos. 17. Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.

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Quo preparados so os funcionrios ligados rea de gesto financeira? Em geral, nota-se ampla discrepncia regional. A pior situao a de Alagoas, em que cerca de um em cada cinco funcionrios tem apenas at o nvel fundamental. Por outro lado, cerca de 50% dos ocupados na prefeitura do Rio de Janeiro e do Paran possuem ao menos nvel superior. Ainda no tocante aos recursos humanos da rea de gesto financeira, h uma lacuna notria no treinamento e na qualificao dos funcionrios. Na maioria das prefeituras de quase todos os estados, no existem programas neste sentido. Apenas no Paran tal valor chega a 63% e o grande outlier So Paulo, em que 96% das prefeituras realizam programas de qualificao e treinamento na rea. Aproximadamente metade dos municpios da amostra afirma que elabora estudos socioeconmicos para orientar seu planejamento financeiro. Como no existe controle sobre a qualidade desses estudos, tal informao deve ser vista com cautela. J em relao ao controle das operaes financeiras, os municpios tendem a disponibilizar informaes atualizadas de dotaes oramentrias para os gestores municipais (secretrios e diretores). Em termos agregados, 90% dos municpios enquadram-se nesta categoria e os resultados so relativamente homogneos em termos regionais. Com alguma surpresa, os municpios mostram esforo tributrio, ao menos se este for medido pela defasagem mdia da legislao da PGV, do cadastro de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e da legislao de Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). No tocante primeira varivel, a defasagem foi de cerca de oito anos. J no caso do cadastro do IPTU, houve alguma variao de acordo com a escala municipal. Os municpios do estrato mdio apresentaram as maiores defasagens (6,6 anos), enquanto os de menor defasagem foram os grandes (4,3 anos). Quanto ao ISQN, a maior defasagem da legislao foi de 5,3 anos para os municpios pequenos. Existem, assim, evidncias de que ao menos parte dos municpios da amostra fazem esforo tributrio razovel. No caso de dficit oramentrio, cerca de um tero dos municpios afirmam que tentam financi-lo por meio do aumento da arrecadao. Cerca de 40% responderam que tentam sanar tais dficits mediante aumento das transferncias voluntrias. Nesse sentido, pesquisas empricas mais profundas utilizando os dados contbeis municipais disponveis no Finanas do Brasil (Finbra) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2010) seriam recomendveis para verificar se os fatos corroboram tais afirmaes. Surpreende o grau de participao popular que os respondentes afirmaram haver. Mais de dois teros dos municpios brasileiros asseguraram que a sociedade civil participa da elaborao do PPA e do oramento. No Par, 11 dos 13

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

municpios da amostra disseram que seu PPA envolvia tal participao.18 Ao que parece, o entendimento sobre o que vem a ser a participao da sociedade varia nas regies brasileiras. De qualquer forma, mesmo que a participao popular efetiva esteja superestimada, as evidncias indicam que tal fenmeno cada vez mais presente nas prefeituras.
4.2 Gesto de capital e infraestrutura

Dados recentes mostram que os municpios so responsveis por mais de 40% da formao bruta de capital fixo (FBCF) brasileira, o que os faz a esfera governamental com maior parcela no investimento (AFONSO; JUNQUEIRA, 2009). Alm disso, essa rubrica que garante a base para o desenvolvimento futuro dos municpios. Apesar dessa importncia, tal dimenso da administrao municipal no recebe a ateno devida nem dos pesquisadores nem da opinio pblica. Dos municpios da amostra 75% afirmam ter equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos. No existe padro ntido neste aspecto em relao escala municipal. Contudo, a tabulao dos dados por estado mostra que os valores variam de 63% para o Esprito Santo a 87% para a Paraba. Em relao existncia de equipe responsvel pelo acompanhamento dos investimentos, os valores so, em geral, ainda mais altos. Salta aos olhos que a rea gesto responsvel por capital e infraestrutura seja aquela em que a escolaridade dos ocupados to baixa. No Par, 70% dos envolvidos tm at o nvel fundamental. Mesmo nas prefeituras do Rio de Janeiro e do Paran, que em outras reas possuem indicadores razoveis de escolaridade, na rea sob escopo, os indicadores apresentam mo de obra pouco qualificada. Como so definidas as prioridades para os investimentos? Para investigar esta questo, o questionrio apresentou opes no exclusivas de resposta. Em geral, as duas fontes mais frequentes mais de 90% dos municpios se enquadram neste mbito foram decises do prefeito e demanda da populao. Em ambos os casos, a variao regional e por escala populacional no parece ser relevante. Ao contrrio do esperado, tambm no se percebe tendncia regional clara na parcela de municpios que afirmaram elaborar estudos tcnicos para as decises de investimento. No Rio de Janeiro, 91% dos municpios enquadraram-se nesta categoria e, no outro extremo, So Paulo possui apenas 64% das prefeituras afirmando o mesmo. A resposta participao das entidades sociais cresce com a escala municipal. Nos municpios pequenos, apenas 57% afirmam que este instrumento existe, enquanto nos municpios maiores tal valor chega a 76%. A abertura dos dados
18. O captulo elaborado pelo IDESP (Par) avana nessa questo e alerta para os cuidados necessrios para a correta compreenso dos dados.

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por estado mostra discrepncia ainda maior. Na Paraba, apenas 44% dos municpios responderam que tais entidades participam, enquanto em Alagoas e Par tais valores chegam a 81% e 85%, nesta ordem. A gesto democrtica reaparece de outra forma. A participao da populao na escolha dos investimentos de 93% nos municpios grandes e de 77% nos municpios pequenos. Essas evidncias desafiam a viso do senso comum de associar a menor escala com gestes mais participativas ou democrticas. Volta-se a esta questo mais adiante. A presente pesquisa tambm averiguou os documentos que servem de subsdio para o planejamento. Foram revelados alguns pontos importantes. Como se sabe, o Estatuto das Cidades tornou obrigatrio o plano diretor para municpios maiores do que 20 mil habitantes. Mesmo assim, um tero das prefeituras de municpios de at 20 mil habitantes afirmou que se baseiam em tal plano para subsidiar esses investimentos. Isso sugere que as prticas dos municpios maiores tm chegado aos pequenos. Os dados tambm mostram que o plano estratgico ainda privilgio dos municpios mais organizados e de maior porte: 63% dos grandes nele se baseiam, enquanto nos menores apenas 27% o consideram em seu planejamento de investimentos. Estudos qualitativos mais aprofundados so necessrios para examinar os meandros das decises de investimento das prefeituras. As respostas afirmativas ao questionrio podem encobrir processos decisrios bastante diversos entre os municpios.
4.3 Gesto de pessoas

A pesquisa revelou as amplas disparidades na forma como as prefeituras gerenciam seus recursos humanos. Apesar de terem seus gastos com pessoal limitados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as prefeituras apresentam outros aspectos diferenciadores no tocante gesto de pessoas. Em termos de estrutura, a gesto de pessoas tem uma secretaria exclusiva em pouco mais de um tero dos municpios grandes. Para as faixas dos pequenos e mdios, uma secretaria exclusiva s existe em 14% e 12% das prefeituras, respectivamente. Isso sugere que a importncia de rea to relevante ainda est abaixo do adequado. Conforme indica o grfico 2, no h padro regional claro. Afinal, prefeituras em estados to dspares como So Paulo e Alagoas possuem parcela igualmente baixa de prefeituras dotadas de secretarias exclusivamente voltadas para a gesto de pessoas.

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GRFICO 2
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 AL

Estrutura organizacional por estado gesto de pessoas

ES

PA

PB

PR

RJ

SP

Setor subordinado a uma secretaria Secretaria municipal em conjunto com outras Secretaria municipal exclusiva
Fonte e elaborao dos autores.

No possui estrutura especfica Setor subordinado diretamente chefia do Executivo

Julgar, a priori, qual o perfil ideal dos recursos humanos municipais tarefa questionvel. Afinal, existem dilemas conhecidos entre incentivos, flexibilidade, estabilidade que mesmo sem contar as restries de ordem financeira levam a escolhas distintas por parte das prefeituras. Conforme indica o grfico 3, o primeiro fenmeno a se notar que existe ampla variao estadual entre os perfis dos vnculos empregatcios. Os empregados estatutrios so os mais presentes, mas sua participao vai de 55% para os municpios do Esprito Santo a 76% para os de Alagoas. O Esprito Santo chama ateno, mais uma vez, pela alta participao de cargos comissionados (12%).19

19. Os municpios da amostra que pertencem ao Rio de Janeiro tambm tm 12% de seus quadros como comissionados.

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

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GRFICO 3
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Pessoas ocupadas na prefeitura de acordo com o vnculo

AL Estatutrio

ES

PA Celetista

PB Comissionado

PR

RJ

SP

Sem vnculo permanente

Fonte e elaborao dos autores.

Ao se analisarem os dados dos funcionrios de acordo com seu vnculo empregatcio e por faixa populacional, nota-se verdadeiro contraste entre os municpios pequenos e os grandes. Enquanto aqueles tm 54% de seus funcionrios estatutrios e 11% em cargos comissionados, nos de maior porte tais percentuais chegam a 70% e 6%, respectivamente. Ao que parece, as prefeituras de maior porte tm maior estabilidade e precisam ou desejam recorrer com menor frequncia a cargos comissionados para funcionrios que no so de seus quadros permanentes. Provavelmente por exigir maior proximidade com as atividades cotidianas da prefeitura, a gesto de pessoas mostrou-se menos sujeita a terceirizao do que a gesto financeira. Foi na faixa de grandes municpios em que se obteve a maior frao de prefeituras (28%) que tinham alguma atividade terceirizada de gesto de pessoas. Mesmo entre estes, o percentual de atividades terceirizadas muito baixo, no passando de 7% do total nas prefeituras dos municpios pequenos.20
20. As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

A anlise do capital humano das prefeituras revela fatos inesperados e importantes. O grfico 4 e a tabela 4 mostram que as desigualdades de capital humano observadas entre a populao dos estados no totalmente refletida nos quadros das prefeituras. Somando-se as participaes de graduados e ps-graduados no total de funcionrios das prefeituras, chega-se a valores que variam de 18% para o Par a 43% para o Paran. fato digno de nota que Alagoas e Paraba tm percentuais de funcionrios com pelo menos nvel superior de 32% e 33%, valores inferiores aos observados em So Paulo, mas que no refletem completamente as discrepncias regionais de escolaridade. Em sntese, as prefeituras da amostra possuem mo de obra mais qualificada que a mdia dos estados em que se localizam, conforme pode ser observado na tabela 4. Alm disso, nas regies mais pobres, as prefeituras conseguem atrair funcionrios mais qualificados. Aparentemente, isso pode ser explicado pelo fato de essas regies apresentarem menos oportunidades no setor privado.
GRFICO 4
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 AL ES PA PB PR RJ SP

Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo

At fundamental Superior incompleto Fonte e elaborao dos autores.

Mdio incompleto e completo Superior e ps-graduao

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

33

TABELA 4
(Em %)
UF AL ES PA PB PR RJ SP

Comparao entre a escolaridade dos funcionrios das prefeituras e da populao entre 25 e 65 por estado
Funcionrios das prefeituras da amostra com ao menos nvel superior 32 37 18 33 43 40 38 Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2009/IBGE e dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Populao entre 25 e 65 anos com ao menos nvel superior 7 12 7 9 16 18 18

Segundo as respostas do questionrio, as demandas por criao de vagas nas prefeituras, qualquer que seja o porte municipal, ocorrem por demandas das secretarias. As informaes advindas de parmetros de polticas setoriais s so mais frequentes nos municpios de maior porte, em que 52% os consideram nas decises por mais vagas. Uma das informaes que indica o quanto ainda falta avanar em termos de gesto de pessoal a ausncia de Plano de Cargos e Salrios (PCS) e Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR) nas prefeituras. Mesmo nos municpios de maior porte, aproximadamente 48% no possuam o primeiro e 34% no possuam o segundo. A capacitao continuada dos profissionais pode indicar maior preocupao com a qualificao do quadro de pessoal. Grosso modo, as prefeituras parecem ter avanado na questo de cursos de capacitao e participao. Nas grandes, 83% afirmam realizar a capacitao dos funcionrios e mesmo nas pequenas tal valor de 63%. No tocante existncia de canais de participao dos funcionrios, so os maiores municpios que apresentam melhores resultados (66%), mas, mesmo na faixa dos pequenos municpios, a frequncia de tal participao considervel (44%). interessante que escalas municipais maiores tendam a apresentar maior participao, contrariando mais uma vez o senso comum, o qual esperaria que isso fosse observado nas prefeituras menores.

34

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Com a capacitao, torna-se mais fcil a adoo de procedimentos inovadores por parte de pessoal mais preparado e atualizado, no intuito de melhor atender s demandas de trabalho, bem como de promover a melhoria contnua dos servios pblicos. Esse padro observado intramuros da prefeitura se repete em suas relaes com os cidados. Aproximadamente 63% dos municpios grandes tm instrumentos de atendimento ao cidado, enquanto nos pequenos esse valor s chega a 28%. No mesmo sentido, 69% das prefeituras da faixa dos grandes municpios tm ouvidoria pblica e s 8% dos pequenos a possuem. Poder-se-ia argumentar que as formas citadas de participao seriam desnecessrias nas prefeituras pequenas, pois sua escala favoreceria mecanismos de voz informais (HIRSCHMAN, 1970). Contudo, a no institucionalizao de processos participativos os torna frgeis, uma vez que estaro sujeitos s idiossincrasias dos gestores municipais em ouvir ou no a sociedade e seus prprios funcionrios.
4.4 Gesto de tecnologia da informao

Sobre a estrutura organizacional da rea de gesto de tecnologia da informao, os principais fatos estilizados so: i) nas prefeituras pequenas, o setor no possui estrutura institucional exclusiva; ii) nas prefeituras de municpios mdios e grandes, o mais frequente observar o setor de TI como setor subordinado a outra secretaria; e iii) secretarias exclusivas de TI ainda so um fenmeno raro, sendo observado em apenas seis dos municpios da amostra. O grfico 5 indica que trs desses municpios esto localizados no estado do Rio de Janeiro. Este grfico sugere a ausncia de um perfil regional na distribuio desta varivel, uma vez que, por exemplo, Alagoas e Par, estados dspares em diversas dimenses, possuem perfis assemelhados. Poder-se-ia argumentar, pois, que no garantido que uma secretaria exclusiva de TI seja a melhor forma organizacional para a rea.

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

35

GRFICO 5
(Em %)
100 80 60 40 20 0

Estrutura organizacional por estado gesto de TI

AL ES PA PB No possui estrutura especfica Setor subordinado diretamente chefia do Executivo Setor subordinado a uma secretaria Fonte e elaborao dos autores.

PR RJ SP Secretaria municipal em conjunto com outras Secretaria municipal exclusiva

Das reas analisadas, na gesto de TI em que a terceirizao mais intensa. No geral, a terceirizao de alguma atividade de TI observada por volta de metade dos municpios da amostra e, entre estes, em mdia metade das atividades de TI listadas so terceirizadas.21 Neste caso, a terceirizao de diversas atividades parece fazer mais sentido, uma vez que os baixos custos de transao favorecem que se recorra ao mercado para servios de TI especficos. Ou seja, busca-se a terceirizao, porque seria ineficiente incorporar estrutura administrativa da prefeitura servios de TI espordicos e padronizados. Como era de se esperar, na rea de gesto de TI em que os indicadores de escolaridade so mais elevados. So raros os funcionrios que possuam apenas o nvel fundamental. No Esprito Santo e em So Paulo, mais da metade dos funcionrios tem ao menos nvel superior. Os municpios de Alagoas so, em certa medida, outliers, pois se, por um lado, todos os funcionrios tm mais do que o nvel fundamental, por outro, apenas cerca de 21% possuem nvel superior ou ps-graduao. O questionrio mostrou que a imensa maioria dos processos j se encontra informatizado nas reas de gesto de pessoas e financeira. O estudo examinou ainda outras 23 atividades de responsabilidade da prefeitura e averiguou qual a parcela estava totalmente informatizada. Os resultados indicam prefeituras bastante modernas, haja vista que, mesmo na faixa dos municpios pequenos, mais de 70% de tais atividades so integralmente processadas com as ferramentas de TI.
21. Os aspectos passveis de serem terceirizados foram os seguintes: manuteno de equipamentos; gerenciamento/ suporte de rede; locao de equipamentos; desenvolvimento de sistemas; desenvolvimento de web site da prefeitura; e manuteno corretiva, preventiva e evolutiva.

36

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

O ponto em que as prefeituras pequenas ainda esto muito atrs refere-se aos servios oferecidos pela internet. Enquanto apenas uma mdia de 27% dos 22 servios questionados est disponvel pela rede nesta faixa, os cidados de municpios grandes tm acesso a quase 73% de tais atividades na internet. A pesquisa tambm observou o alcance de conectividade dos computadores da prpria prefeitura quer internet, quer rede local. Existe notvel variao regional. Enquanto no Par cerca de 70% dos computadores esto conectados rede mundial, no Paran apenas menos de 2% no esto ligados a tal rede. No tocante conexo intranet, a mesma desigualdade regional se mostra. Enquanto na Paraba apenas 15% das prefeituras tm todos os computadores ligados rede local, tal valor alcana 54% em So Paulo. Conforme ser visto nos prximos captulos, existe um problema grave no planejamento de longo prazo do setor de TI no tocante a atualizao de hardware ou software, capacitao e infraestrutura de redes e seguranas. Este problema , em geral, mais grave nos municpios menores, em que comum no haver qualquer planejamento nestas atividades. Mesmo nos municpios grandes, cerca de 30% afirmam no ter qualquer planejamento na rea de atualizao de hardware ou software. As prticas de gesto de segurana dos dados ainda esto muito aqum do recomendado. Apenas 66% das prefeituras afirmam fazer back up dirio das informaes. Apenas 16% das prefeituras realizam o back up da forma semanal ou mensal. Os demais fazem cpias de segurana em perodos menos frequentes do que bimestrais ou sem regularidade. No geral, a viso que se tem sobre a gesto de tecnologia da informao nas prefeituras da amostra sugere uma rea em que muito se avanou. Porm, ainda falta aproveitar o potencial que a rea de TI oferece, tais como as prticas corretas de segurana de dados e os servios via internet oferecidos populao.
5 CONSIDERAES FINAIS

A boa prtica cientfica nunca fornece todas as respostas e muito menos capaz de afirmaes definitivas e inquestionveis. Ao longo de cada uma das fases desta pesquisa, novas perguntas e inquietaes surgiram para os envolvidos. Outras questes exigiro novas investigaes qualitativas, uma vez que certos aspectos no so capturados pelos dados e questionrios usuais. Ao longo dos captulos deste livro, os pesquisadores estaduais detalham os temas que demandam maior aprofundamento. A partir do slido banco de dados construdo, muitas questes de pesquisa podero ser examinadas com mais detalhes, tanto por meio de tcnicas simples de explorao dos dados quanto por mtodos quantitativos mais sofisticados. H

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

37

ainda imenso potencial de avano no conhecimento mediante a combinao do banco de dados gerado com os da MUNIC/IBGE e os de finanas pblicas municipais, disponvel no FINBRA/STN. Optou-se por no arriscar, neste primeiro captulo, recomendaes especficas sobre formas de melhorias da gesto municipal. As experincias e o conhecimento local das equipes estaduais tornam-nas mais aptas para identificar lacunas e formular polticas adequadas. Esses resultados sero apresentados, por cada instituio estadual, nos captulos seguintes.
REFERNCIAS

AFONSO, J. R. Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas sociais e as de transferncias de renda. In: FORUM OF FEDERATIONS E AS FAZENDAS ESTADUAIS BRASILEIRAS (CONFAZ) (Org.). FRUM MUNDIAL SOBRE FEDERALISMO FISCAL, 14-15 dez. 2005. Fev. 2006. AFONSO, J. R.; JUNQUEIRA, G. G. Investimento pblico no Brasil mais municipal que federal. Revista de Administrao Municipal, ano 55, n. 272, p. 18-25, 2009. ARRETCHE, M. T. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 14, n. 40, jun. 1999. BOUERI, R. A Lei de Responsabilidade Fiscal como coordenadora do desempenho fiscal dos municpios brasileiros. In: BRASIL. Cmara dos Deputados. Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica. Responsabilidade na gesto pblica: os desafios dos municpios. Braslia: Cmara dos Deputados, 2008. p. 145-169. (Srie Avaliao de Polticas Pblicas, v. 2). BOUERI, R. et al. A CF/88 e o federalismo fiscal. In: CARDOSO JR., J. C.; CASTRO, P. R.; MOTTA, D. M. A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009. p. 61-89. v. 2. BRASIL. Ministrio da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional: estados e municpios, [s.d.]. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_ municipios>. Acesso em: out. 2010. CASTRO, K. P.; AFONSO, J. R. Gastos sociais no Brasil ps 1988: uma anlise sob a tica da descentralizao fiscal. Revista Abrasco, v. 1, n. 1, p. 34-56, 2009.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao poltica, federalismo fiscal e criao de municpios: o que mau para o econmico nem sempre bom para o social. Braslia: Ipea, 2000 (Texto para Discusso, n. 706). GOVERNMENT PERFORMANCE PROJECT. Paths to performance in state and local government: a final assessment from the Maxwell School of Citizenship and Public Affairs. Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, 2003. INGRAHAM, P. W. Studying State and Local Management Systems: why we need to do it. In: ______. In Persuit of Performance: management systems in state and local government Baltimore, Maryland, EUA: The Johns Hopkins University Press, 2007. p. 1-14. HIRSCHMAN, A. O. Exit, voice, and loyalty: responses to decline in firms, organizations, and states. Cambridge: Harvard University, 1970. MEDEIROS, M. Questionrios: recomendaes para formatao. Braslia: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1063). MORA, M.; VARSANO, R. Fiscal Decentralization and Subnational Fiscal Autonomy in Brasil: some facts of the nineties. Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 854). REZENDE, F. Federalismo fiscal: novo papel para estados e municpios o municpio no sculo XXI cenrios e perspectivas. 1. ed. So Paulo: Cepam, 1999. p. 87-96. v. 1. ______. Descentralizao e transferncias intergovernamentais de recursos na Amrica Latina: Argentina, Brasil e Colmbia. Doc. Aportes Adm. Pblica Gest. Estatal, 9, 2007. REZENDE, F.; AFONSO, J. R. A federao brasileira: fatos, desafios e perspectivas. Disponvel em: <http://info.worldbank.org/etools/docs/ library/229990/Rezende%20e%20Afonso.pdf>. Acesso em: 18 de mar. 2010. SCHEAFFER, R. L.; MENDENHALL, W.; OTT, R. L. Elementary Survey Sampling. 5. ed. Duxbury, 1996. THE PEW. Charitable Trusts, [s.d.]. Disponvel em: <www.pewcenteronthestates. org>. Acesso em: set. 2010.

ANEXO

QUADRO 1
reas da gesto Capital e infraestrutura Desenho institucional Desenho institucional Disponibilidade de recursos Disponibilidade de recursos Qualificao de gestores e tcnicos Qualificao de gestores e tcnicos municipais municipais Articulao Participao social Articulao Articulao Desenho institucional Disponibilidade de recursos Qualificao de gestores e tcnicos municipais Pessoas Tecnologia da informao

Critrios utilizados na construo dos questionrios da pesquisa, por reas da gesto e etapas de gerenciamento de projetos

Etapas

Financeira

Aspectos gerais inicial

Desenho institucional Disponibilidade de recursos Qualificao de gestores e tcnicos municipais

A AP tem estrutura de servio pblico Os sistemas de TI da AP formam arquitetura coerente que apoia a sua capacidade de atingir seus A AP pode obter os sistemas de TI necessrios em tempo hbil objetivos de fora de trabalho

Articulao Participao social

Planejamento

A AP realiza anlise minuciosa das A AP tem perspectiva plurianual do A AP conduz anlises estratgicas da A AP realiza significativamente o planejamento plurianual necessidades futuras oramento necessidade presente e futura de pessoal de TI A AP se engaja em planejamen A AP se engaja em planejamento es A AP se engaja em planejamento estrat- A AP se engaja em planejamento estratgico orientado para to estratgico orientado para tratgico orientado para resultados gico orientado para resultados resultados resultados Articulao Transparncia Controle formal Controle social A AP realiza a manuteno adequada dos bens de capital A AP desenvolve indicadores e dados de avaliao que possam medir o progresso em direo a resultados e realizaes A AP monitora e avalia os projetos ao longo da sua implementao Os gestores utilizam os resultados de dados para elaborao de polticas, gesto e avaliao dos progressos Articulao Transparncia Controle formal Controle social A AP capaz de obter os empregados de que precisa A AP capaz de manter fora de trabalho apropriadamente qualificada A AP capaz de motivar os empregados para realizar de forma eficaz as suas metas A AP desenvolve indicadores e dados de avaliao que possam medir o progresso em direo a resultados e realizaes Os gestores utilizam os resultados de dados para elaborao de polticas e gesto e avaliao dos progressos Articulao Transparncia Controle formal Controle social O treinamento em TI adequado O sistema de TI suporta a habilidade da AP de comunicar e prestar servios a seus cidados A AP em geral e, no nvel das agncias, os sistemas de TI disponibilizam informaes que apoiam de forma adequada as necessidades dos gestores e os objetivos estratgicos A AP desenvolve indicadores e dados de avaliao que possam medir o progresso em direo a resultados e realizaes A AP pode avaliar e validar medida em que os benefcios do sistema de TI justificar o investimento Os gestores utilizam os resultados de dados para elaborao de polticas, gesto e avaliao dos progressos

Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal

Articulao Transparncia Controle formal Controle social

A AP tem controle apropriado sobre as operaes financeiras A AP desenvolve indicadores e dados de avaliao que possam medir Acompanhamento, controle e avaliao o progresso em direo a resultados e realizaes Informao financeira suficiente est disponvel aos agentes polticos, aos gestores e aos cidados Os gestores utilizam os resultados de dados para elaborao de polticas e gesto e avaliao dos progressos

39

Obs.: Em cada etapa, a linha superior contm os critrios definidos pelo grupo e a linha inferior, os critrios utilizados pelo GPP. AP = Administrao pblica.

CAPTULO 2

FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E QUALIFICAO DA GESTO MUNICIPAL NO ESTADO DO PARAN


*

Nadia Zaiczuk Raggio** Ana Maria de Macedo Ribas*** Dbora Zlotnik Werneck*** Maria de Lourdes Urban Kleinke*** Leonildo Pereira de Souza**** Greyce Umeki Hanashiro***** Ricardo Kingo Hino*****

1 INTRODUO

Nesta introduo pretende-se traar uma breve descrio dos municpios paranaenses selecionados, que responderam pelas principais caractersticas da atual gesto pblica. Entende-se que as condies socioeconmicas e, ainda, o tempo mdio de instalao dos municpios podem contribuir para que estes apresentem indicadores diferenciados relativos s capacidades tcnicas e gerenciais, expressos pela incorporao dos instrumentos e processos de gesto. No Paran, a pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal1 foi realizada em 40 municpios, 10% do total do estado. De acordo
A pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal foi realizada pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e coordenada pela Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. Encontra-se inserida no Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes) e foi, simultaneamente, desenvolvida por seis outras instituies regionais: Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ), Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social (IDESP/PA), Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB), Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES), Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL) e Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam/SP). O presente estudo contm os resultados da pesquisa realizada em 40 municpios paranaenses, estruturada com objetivo de analisar o funcionamento e os principais gargalos que impedem o aprimoramento da gesto dos setores financeiro, de pessoas, de capital e infraestrutura e de tecnologia da informao. Entendemos que o estudo no se esgota nesta pesquisa, uma vez que o conhecimento uma construo permanente, mas que ele pode contribuir para estimular o debate e consolidar aes de fortalecimento municipal. ** Coordenadora e tcnica do Ipardes. *** Tcnica do Ipardes. **** Tcnico do Ipardes. ***** Bolsista do PNPD/ProRedes. 1. Ao longo de sua realizao, esta pesquisa contou com os seguintes colaboradores: Ciro Cezar Barbosa, Elaine Schraiber Trevisan, Elyane Neme Alves, Eloise Helene Hatschbach Machado, Emlio Kenji Shibatta, Francisco Carlos Sippel, Luiz Antonio Cortesi, Maria Salete Zanchet, Marina Maruyma Mori, Marino Antonio Castillo Lacay, Nelson Ari Cardoso e Vilmar Gross.
*

42

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

com o critrio adotado2 foram constitudos trs grupos de municpios pequenos, mdios e grandes , considerando o tamanho da populao e a dinmica econmica, referenciada pela renda per capita. Buscou-se tambm garantir representatividade geogrfica, no sentido de contemplar as vrias regies paranaenses, conforme mostram o mapa 1 e grfico 1. Os 26 pequenos municpios possuem menos de 20 mil habitantes(hab.) e caracterizam-se por apresentarem o indicador de menor renda per capita, bem abaixo da mdia dos demais grupos. Eles representam 65% dos amostrados e abrigam uma populao de 210 mil habitantes. Em 2007, os municpios apresentavam em mdia 8 mil habitantes, ou, de outro modo, do total, 16 deles encontravam-se com menos de 10 mil habitantes e parcela significativa da populao, 40%, ainda era rural. Esses municpios no se destacam pelo dinamismo econmico, ao contrrio, esto basicamente assentados na atividade agropecuria tradicional ou intensiva de mo de obra. O setor urbano incorpora o comrcio e servios de produtos bsicos, condies estas que explicam o papel destacado da administrao pblica municipal na gerao de empregos. Nesse conjunto, significativa a presena de municpios desmembrados recentemente; entre os 26, oito foram criados na dcada de 1990, contribuindo para um tempo mdio de instalao de 40 anos. Os seis municpios mdios absorvem entre 20 mil e 100 mil habitantes, destacando-se, entre eles, um municpio que apresenta populao e renda per capita mais elevadas em relao aos demais do grupo. Estes mdios municpios representam 15% da amostra e absorvem 222 mil habitantes, sendo predominantemente urbanos (85,7%). Esses municpios ocupam a posio de centros regionais na hierarquia urbana paranaense, pois possuem uma estrutura econmica mais consolidada, comparativamente aos pequenos, apoiada no desenvolvimento de setores integrados ao mercado estadual e nacional. Foram criados durante a ltima onda de colonizao do estado, h cerca de 60 anos, ocupando reas bastante produtivas devido elevada qualidade das terras, a qual contribuiu, desde a origem, para a instalao de uma produo bastante dinmica.

2. O processo de seleo foi definido e realizado pelo Ipea com objetivo de homogeneizar os critrios de seleo dos municpios entre os estados que integram a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes).

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

43

MAPA 1

Localizao dos municpios da amostra

Estado do Paran
Municpios da amos tra P equenos at 20 mil hab. Mdios entre 20 e 100 mil hab. Grandes mais de 100 mil hab.

Fonte: Base Cartogrfica Sema 2007/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

GRFICO 1
(Em %)

Composio da amostra Paran, 2007

40 municpios

65

15

20

Populao de 2.302.195 hab.

10

81

Pequenos

Mdios

Grandes

Fonte: Contagem da Populao 2007/IBGE.

Os grandes municpios se caracterizam por conter populao de 100 mil a mais de 500 mil habitantes e, destacadamente, a maior renda per capita. Estes representam 20% dos municpios selecionados e somam uma elevada populao

44

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

de 1.869 mil habitantes, fundamentalmente urbana (96,5%). O conjunto absorve dois municpios, entre os oito amostrados, que apresentam populao em torno de 500 mil habitantes e encontram-se entre os maiores do estado (tabela 1 e grfico 2).
TABELA 1
Faixa populacional Municpios pequenos Municpios mdios Municpios grandes

Perfil dos municpios amostrados Paran


Populao mdia em 2007 8.105 37.067 233.633 Renda per capita mdia em 2000 (R$ 1,00) 181,30 257,58 322,58 Tempo mdio de instalao 40 57 118

Fontes: Contagem da Populao 2007/IBGE, Ipeadata 2000 e Base de Dados do Estado (BDEWeb 2010)/Ipardes.

GRFICO 2
(Em %)

Grau de urbanizao Paran, 2007


96,5

56,5

85,7

Pequenos Populao total Fonte: Contagem da Populao 2007/IBGE.

Mdios Populao urbana

Grandes

Quanto estrutura produtiva, trs se destacam por incorporarem economias bastante dinmicas, pela presena das atividades porturia, polo petroqumico e agronegcio, que viabilizam uma elevada participao no produto interno bruto (PIB) e situam-nas entre as primeiras do estado. Outra caracterstica est relacionada ao tempo mdio de instalao, 118 anos, bem acima da mdia dos demais municpios selecionados, tempo quepode contribuir para assegurar a consolidao das estruturas econmica e de gesto pblica. A esses conjuntos de municpios foram sobrepostos os resultados da pesquisa relativos ao desempenho e funcionamento da gesto dos setores financeiro, de capital e infraestrutura, de pessoas e de tecnologia da informao (TI). Considerando que todas as administraes encontram-se premidas legalmente, no

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

45

sentido de incorporar as mudanas definidas e, ainda, os programas definidos pela Unio, a pesquisa deveria revelar elevada homogeneidade em relao ao desempenho da gesto pblica, particularmente compromissada com a maior participao social e o controle dos investimentos e contas pblicas. Os vrios indicadores resultantes da pesquisa, a seguir apresentados, apontam para a condio diferenciada, entre os conjuntos de municpios, em internalizar os instrumentos que qualificam a atual gesto pblica. Os grandes municpios demonstram avanos no sentido de incorporar, de modo mais disseminado, os modernos instrumentos de gesto, comparativamente, ao conjunto dos demais municpios, embora estes j apresentem indicativos de alinhamentos na direo das mudanas. Tambm perceptvel que, independentemente do tamanho ou do tempo de criao dos municpios, os setores da administrao apresentam limites ou avanos que os particularizam, possivelmente associados ao papel desempenhado no contexto da administrao local. Vale explicitar a condio mais consolidada e estruturada do setor de finanas, relativamente aos demais pesquisados, devido s suas diversas funes no sentido de viabilizar as aes e as atribuies da administrao pblica. De modo geral, pode-se dizer que esse movimento de renovao da gesto pblica municipal tem como marco as definies de descentralizao estabelecidas na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e ganhou reforo particular com a institucionalizao dos instrumentos de gesto de controle e participao social. Nesta perspectiva, novas mudanas continuam a serem incorporadas no sentido de consolidarem prticas que efetivem o fortalecimento da gesto municipal no exerccio das transformaes sociais.
2 GESTO PBLICA E ORGANIZAO SETORIAL

As prefeituras municipais, com a descentralizao, definida constitucionalmente, sofreram profundas mudanas no sentido de assumirem atribuies antes de competncia dos estados e da Unio, em especial a ateno aos servios universais de sade, assistncia social e educao fundamental. At o momento, embora os processos de organizao e financiamento desses servios no estejam concludos e permanea a forte dependncia dos municpios sobre definies de programas, polticas e financiamentos em relao Unio, pode-se verificar avanos setoriais a partir de mltiplos resultados.3
3. Pode-se apontar a existncia de vrios indicadores de resultados, mas, considerando a temtica da pesquisa, cabe destacar a evoluo mais acelerada da incorporao dos modernos princpios e processos da gesto pblica. Os setores da sade, educao e assistncia social se destacam como setores alinhados com os princpios constitucionais e formas de gesto pautadas, entre outros instrumentos, na participao do cidado, nos conselhos gestores, na ampliao de mecanismos de controle e monitoramento, na transparncia da gesto e na participao de outros entes no controle do servio pblico (IBGE, 2008). Vale ressaltar, aqui, que no desconsideramos o possvel carter apenas formal destes instrumentos, em muitas circunstncias, como j apontado em vrias pesquisas.

46

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Nesse sentido, os municpios paranaenses encontram-se, em relao a essas reas, relativamente organizados e funcionando, dado o suporte das transferncias de recursos financeiros da Unio e articulaes de complementaridade com a esfera estadual. Tais condies os habilitam a cumprirem suas atribuies de estender os direitos de cidadania. J quanto aos setores de gesto financeira, capital e investimento, gesto de pessoas e tecnologia da informao, objetos deste estudo, pode-se entender que, diferente dos setores sade, assistncia social e educao apontados, estes so impulsionados, fundamentalmente, por deciso e capacidade dos governos locais. Ou ainda, que as formas de organizao, funcionamento e controle destes setores so institucionalizadas, na medida em que surgem demandas e capacidade financeira que induzam e permitam processos de reconverso da mquina administrativa, consolidando a ao de um sistema articulado com responsabilidades vinculadas s polticas pblicas. A importncia desta pesquisa est em revelar a existncia de diferentes graus de organizao da administrao pblica entre grupos de municpios e entre os prprios setores comprometidos com as atuaes diferenciadas.
2.1 Gesto financeira 2.1.1 Aspectos gerais

A par do domnio de legislaes e tecnologias aplicadas no exerccio de controle e execuo da receita e despesa das contas pblicas municipais, cumpre ao setor financeiro a atividade de planejamento, avaliao de projetos, estudos de viabilidade financeira de aes e servios do rgo pblico. Este papel tende a promover importante interao sistmica com vrias reas da administrao municipal e confere a este setor a particularidade de amplo conhecimento sobre as condies gerais da administrao municipal no que se refere expanso ou restrio das atividades, bem como explica sua condio de setor relativamente mais estruturado.
TABELA 2
(Em %)
Estrutura Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva 42,3 33,3 75,0 47,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Secretaria municipal em conjunto com outras 11,5 50,0 12,5 17,5 Setor subordinado a uma secretaria 19,2 16,7 12,5 17,5 17,5 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 26,9 No possui estrutura especfica _ _ _ _

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

47

A complexidade e a diversidade de processos assumidos por esse setor acabam definindo a instituio de secretarias exclusivas ou, em muitos casos, em conjunto com reas afins, a exemplo do planejamento, administrao e oramento. Nos grandes municpios este processo bem mais visvel, com 75% deles com rgos exclusivos. Este percentual eleva-se para mais de 80% nos grupos mdios e grandes, ao se considerar a condio de secretaria exclusiva somada de conjunto com outras reas. Nos pequenos municpios, ainda se observam 27% de casos de subordinao direta chefia do Executivo (tabela 2). A gesto financeira distingue-se, entre os setores pesquisados, pelo maior nmero de funcionrios, o que revela a importncia desta funo na estrutura da administrao municipal.
GRFICO 3
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto financeira
Municpios e total de ocupados

Pequenos

127

64

24 13
14

Mdios 143

56

25

6 13

Grandes

656

70

Total

926

67 Pessoas ocupadas (%)

15

10

Estatutrios
Fontes: Ipea e Ipardes.

Celetistas

Somente comissionados

Sem vnculo permanente

Na composio do quadro de pessoal do setor prevalece a categoria de estatutrios e celetistas, porm com peso significativo de comissionados e sem vnculo permanente. Esta composio parece se adequar natureza estratgica desta rea, que requer maior grau de manobra em termos de contratao de pessoas de confiana dos administradores. Esta situao se generaliza entre todos os tamanhos de municpios, o que pode fragilizar a estrutura do setor a cada mudana de gesto, em funo do peso das categorias com vnculos mais flexveis, comprometendo a possibilidade de continuidade da execuo de projetos a cada mudana do Executivo municipal. Nos municpios pequenos a maior presena das categorias

48

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

de comissionados e sem vnculos pode estar associada necessidade de suprir funes que requerem maior qualificao ou de preencher cargos de confiana. Vale dizer que a proporo destas categorias ressalta frente dimenso restrita do quadro total. Em relao aos municpios grandes sobressai a categoria de estatutrios, reflexo de sua condio de estruturas mais antigas e consolidadas, enquanto os mdios, se diferenciam com proporo mais significativa de celetistas, o que pode ser indicativo de contrataes mais recentes, que se explicam pelo menor tempo de instalao (grfico 3). Quanto ao porte do setor financeiro, verifica-se que, enquanto a mdia de servidores entre os pequenos de cinco pessoas, nos mdios o total cinco vezes maior e nos grandes 17 vezes maior, com mdia de 24 e 82 servidores, respectivamente.
GRFICO 4
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto financeira
Municpios e total de ocupados Pequenos 127 1 26 27 8 39
56 46 66 16 7 6

Mdios 143 1 Grandes 656

Total

926

36 Pessoas ocupadas (%)

50

Fundamental

Mdio

Superior

Ps-gradudao

Fontes: Ipea e Ipardes. Obs.: Os nveis de ensino compreendem a formao completa e incompleta.

O nvel de qualificao do pessoal ocupado apresenta-se elevado no setor de gesto financeira, considerando a maior participao de servidores com ensino mdio e superior, com a particularidade de melhor performance dos grupos de mdios e pequenos municpios. Este perfil do quadro de pessoal ocupado pode ser interpretado como uma resposta ao carter nevrlgico e complexidade inerentes gesto de finanas pblicas (grfico 4).

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49

TABELA 3
(Em %)

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira


Aspectos estruturais Faixa populacional Municpios com servios externos de contabilidade 34,6 12,5 25,0 Atividades terceirizadas1 (mdia) 16,8 6,3 15,6 15,0 Processos informatizados2 (mdia) 96,9 96,7 97,5 97,0 Municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios 53,9 83,3 75,0 62,5

Pequenos Mdios Grandes Total

Fontes: Ipea e Ipardes. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.

De modo geral os municpios encontram-se bastante estruturados quanto realizao de atividades prprias desse setor. Apenas entre os pequenos municpios uma parcela mais expressiva, 34,6%, informou contratar servios externos de contabilidade. O nvel de terceirizao pode ser considerado reduzido, verificando-se os percentuais em propores prximas para os grupos pequenos e grandes. Destaca-se que entre as atividades terceirizadas os pequenos contratam, sobretudo, a elaborao do oramento e do PPA, enquanto nos grandes a contratao da elaborao do PPA foi observada para apenas trs dos oito municpios. Nestes a terceirizao tende a voltar-se para consultorias mais especficas. Chama ateno o comportamento divergente dos municpios mdios em relao ao baixo grau de terceirizao. Pode-se supor que uma heterogeneidade, dada pelo maior ou menor grau de estruturao econmica e social, contribua para administraes muito diferenciadas, condies menos perceptveis nos grupos pequenos e grandes, possivelmente mais homogneos4 (tabela 3). importante notar a presena de investimentos na modernizao dos servios evidenciada pelo grau de informatizao dos processos estratgicos executados pelo setor e pelos investimentos em qualificao de pessoal. Em todos os grupos de municpios, mais de 90% das atividades esto informatizadas e bastante disseminada a prtica de programas de capacitao e qualificao dos tcnicos da rea, sobretudo nos municpios maiores. Uma possvel explicao da disseminao desses avanos pode estar associada ao uso de softwares desenvolvidos para padronizar informaes demandadas aos municpios por diversos rgos, a exemplo do Tribunal de Contas e do Datasus.
4. Este comportamento divergente dos mdios municpios ser verificado em vrias outras variveis desta pesquisa.

50

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Outro fator que impulsiona o uso da informtica a oferta crescente pelo mercado privado de softwares de administrao pblica. A difuso destas prticas eleva a incorporao e a necessidade de capacitao/qualificao dos servidores para viabilizar a aplicao dos novos produtos, internalizando o controle da execuo e dos aumentos de produtividade dos servios. Esse processo de inovao tecnolgica se realiza com a gradativa absoro dos novos conhecimentos e lgicas de implementao por servidores do quadro prprio, que em muitos casos j contam com o discernimento para identificao dos recursos mais adequados. Esta atuao pode ser considerada indicativa de um potencial de autonomia tcnica das gestes. Contudo, no pode ser desconsiderado que a fora do mercado ainda encontra-se muito presente na imposio de pacotes tecnolgicos.
2.1.2 Planejamento e execuo

Uma proporo elevada de municpios, principalmente mdios e grandes, informa sobre a incorporao de estudos socioeconmicos para subsidiar o planejamento oramentrio. Contudo, na observao dos pesquisadores este quesito foi respondido de maneira pouco segura, na medida em que foi possvel perceber relativo desconhecimento, por parte dos entrevistados, quanto dimenso e ao significado de um estudo socioeconmico. As relaes do setor financeiro com os demais setores, no que se refere disponibilizao de informaes atualizadas sobre as respectivas dotaes para gerenciamento de suas despesas, apresentam-se bastante amplas e generalizadas para todos os grupos, confirmando os ganhos possibilitados pelo uso da informtica.
TABELA 4
(Em %)
Realizam estudos socioeconmicos 42,3 66,7 62,5 50,0 Fontes: Ipea e Ipardes. Disponibilizam informaes de dotao 92,3 83,3 100,0 92,5 Possuem mecanismos de acompanhamento e controle Despesa pessoal 100,0 83,3 100,0 97,5 Endividamento no curto prazo 57,7 50,0 75,0 60,0 Endividamento no longo prazo 88,6 66,7 87,5 85,0

Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

Na gesto financeira, gradativamente vm sendo incorporados mecanismos de acompanhamento e de controle das contas pblicas, em especial pelos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que busca disciplinar a gesto dos recursos pblicos, atribuindo mais responsabilidade aos seus gestores. A aplicao dos inmeros

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

51

instrumentos desta lei tem obrigado as prefeituras a procedimentos mais rigorosos de organizao e sistematizao de seus registros com ganhos no controle do dficit e no acompanhamento e controle da execuo oramentria, incrementando a capacidade da gesto municipal. Cabe apontar que a organizao das informaes facilita sua disponibilidade pblica atendendo aos requisitos de transparncia (tabela 4). Em termos de despesa de pessoal esse procedimento est presente em praticamente 100% dos municpios. No endividamento de curto prazo, a presena desses mecanismos citada por apenas 24 dos 40 municpios pesquisados. Cabe observar, no entanto, que possvel que esse controle esteja sendo realizado para dvidas de gestes anteriores, uma vez que, entre os municpios pesquisados, nenhum informou ter compromissos de endividamento de curto prazo. No endividamento de longo prazo essa prtica bastante generalizada para todos os municpios pertencentes aos trsgrupos.
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao Planta Genrica de Valores 6,4 10,3 7,8 7,3 Fontes: Ipea e Ipardes. Notas: 1 Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). 2 Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). Cadastro do IPTU1 4,2 6,5 5,3 4, 8 Legislao ISSQN2 5,2 6,7 2,3 4,8

Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal

O esforo de aumento de arrecadao medido pela atualizao dos principais instrumentos de gerao de receita prpria distingue favoravelmente os pequenos municpios. Este grupo apresenta defasagem mdia de 6,4 anos para a PGV e de 4,2 anos para o cadastro do IPTU mais atualizado que os mdios e grandes. Este resultado surpreende, pois no se espera tal esforo por parte de municpios para os quais, em geral, estas fontes representam percentuais reduzidos na composio de suas receitas, ancoradas em recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). J nos mdios e grandes municpios, com maior potencial de ampliar suas receitas por estas fontes, o grau de atualizao apresenta-se comparativamente menos favorvel. O que pode ser explicado pelos elevados custos de atualizao da informaes da planta de valores (tabela 5). Em relao legislao do ISSQN, destaca-se o grau de atualizao entre os grandes municpios que encontram nesta fonte de arrecadao um ingresso significativo de recursos. possvel que este grau de atualizao, tambm presente

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

entre os pequenos, esteja associado relevncia desse imposto especialmente para municpios que se beneficiam pela fuga de inscries de municpios de maior porte econmico. Os mdios se destacam pela maior defasagem na atualizao da legislao do ISSQN, considerando a mdia de anos sem alterao dessa base tributria, prxima do limite mximo estabelecido legalmente em 2003.
TABELA 6
(Em %)
Municpios Faixa populacional Aumentaram a arrecadao de tributos prprios 7,7 25,0 10,0 Fontes: Ipea e Ipardes. Buscaram transferncia voluntria 19, 3 16,7 25,0 20,0 Solicitaram emprstimos 15,8 12,5 12,5 Reduziram despesas 92,3 100,0 87,5 92,5 Aumentaram o endividamento via inscrio em restos a pagar

Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio

Pequenos Mdios Grandes Total

Assim, pode-se observar que o aumento da arrecadao de tributos no se revela uma opo frequente entre os municpios. As situaes de dficit so, fundamentalmente, corrigidas mediante reduo de despesas, opo apontada pela grande maioria, 92,5% dos municpios. Entre as demais alternativas, a busca por transferncia voluntria destaca-se como estratgia para 20% destes. Esta receita, obtida de outros entes federados, depende da organizao das prefeituras e/ou da capacidade de articulao dos municpios no sentido de obt-las para viabilizar projetos especficos. Outras barreiras que podem limitar o uso dessa alternativa esto na exigncia de pagamentos de contrapartida e/ou desencontro, entre os entes, na definio dos projetos a serem contemplados. A ao mais disseminada na gesto pblica, de reduo do dficit pblico, que encaminha-se para a reduo de gastos pode ser a opo menos comprometedora da capacidade de realizao das atribuies, desde que este corte de despesas obedea critrios de maior racionalidade. Vale destacar que a opo de restos a pagar no foi citada por nenhum municpio, possivelmente, comprometidos com as definies da LRF (tabela 6).
2.1.3 Monitoramento e controle

O pressuposto de maior interao institucional entre a sociedade civil e o poder pblico, prevista na CF/88, contribui ao mesmo tempo para construo da democracia e fortalecimento da cidadania. Para responder a este princpio torna-se fundamental a estruturao da mquina pblica na organizao dos registros e informaes relativas gesto, o que vai contribuir para a transparncia e inovao administrativa. Esta perspectiva encontra em outras definies legais instrumentos que vm reforando o carter inovador da gesto pblica.

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TABELA 7
(Em %)

Participao da populao na gesto financeira


Municpios Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes. A sociedade civil participa da elaborao do PPA 69,2 66,7 100,0 75,0 A populao participa na elaborao do oramento 69,2 66,7 87,5 72,5 Os relatrios da execuo oramentria so divulgados para a populao 92,3 100,0 100,0 95,0

A participao da sociedade nas decises da administrao pblica fundamental para a legitimao das aes governamentais e para que sejam atendidas suas reais necessidades. No entanto, preciso ponderar que, a despeito da disseminao das instncias de carter participativo, em alguns casos elas no passam de estruturas formais, sem o exerccio de uma prtica efetiva ou de resultados coerentes.5 No mbito desta pesquisa, a participao da sociedade na elaborao do PPA e do oramento apresenta-se em torno de 70% dos municpios, com a particularidade de atingir maiores propores nos grandes. Entre os procedimentos de consulta sociedade, o mais usual tem sido a audincia pblica (tabela 7). O compromisso legal com a divulgao do relatrio de execuo oramentria tem sido observado pela quase totalidade dos municpios. Entretanto, a possibilidade de que este instrumento constitua-se como instncia de controle social encontra limites na capacidade de entendimento individual ou de movimentos sociais pela complexidade de sua apresentao em linguagem especializada. Esta barreira necessita ser rompida para que, efetivamente, as informaes disponibilizadas para a populao favoream um entendimento crtico do tema apresentado. O rgo de gesto financeira destaca-se pelo maior grau de estruturao e modernizao de suas atividades, perceptveis por meio de vrias caractersticas. significativo o nmero de prefeituras que apresentam secretarias exclusivas, e seus quadros possuem um elevado montante de pessoal ocupado, com formao escolar mdia e superior, alm de contarem com a promoo de cursos de qualificao especficos para o desempenho das atribuies. Outros fatores dizem respeito realizao das atividades prprias da gesto do setor, executadas em parmetros da legislao em vigor, com a presena de trabalho terceirizado e dos instrumentos
5. No pode haver dificuldades no acesso s contas municipais. A transparncia da gesto fiscal prevista no Art. 37 da CF/88, d suporte ao princpio da publicidade. A Lei Complementar (LC) no 101/2000, no Art. 48, estabelece os instrumentos de transparncia planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; relatrio resumido da execuo oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas destes documentos aos quais dever ser dada ampla divulgao.

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de informtica disseminados. H, ainda, a participao social na definio de programas e aes e no controle de contas pblicas por meio da sua divulgao. No entanto, vale esclarecer que este quadro bastante positivo est muito presente nos grandes municpios, comparativamente incorporao mais discreta nos mdios e pequenos. Estas diferenas sinalizam um espao de interveno pblica para identificar os fatores que dificultam a promoo e para atuar na sua superao.
2.2 Capital e infraestrutura 2.2.1 Aspectos gerais

No extenso e diverso rol de demandas por obras de infraestrutura que pressiona uma prefeitura, a motivao de estabelecer prioridades adequadas e compatveis s reais carncias da populao e aos recursos disponveis um dos grandes desafios de uma gesto municipal. A incorporao de instrumentos tcnicos e da participao da sociedade constitui contribuio fundamental para subsidiar aes de governo e avanar em processos de gesto comprometidos e modernos.
TABELA 8
(Em %)
Estrutura Faixa populacional Possui equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 69,2 83,3 62,5 70,0 Fontes: Ipea e Ipardes. Possui equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 65,4 50,0 75,0 65,0 Realiza parcerias para atender s demandas de investimento 92,3 83,3 100,0 92,5

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

Pequenos Mdios Grandes Total

Do total dos municpios amostrados, 70% dispe de equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos, com pequenas diferenas relativas entre os grupos. Este percentual ainda menor quando se refere a equipes responsveis por acompanhar a execuo dos investimentos. A opo de parcerias para atender demandas de investimentos tem sido uma soluo bastante utilizada em todos os grupos de municpios. A elevada presena desta prtica pode ser indicativo de uma estratgia que contribui para solues de problemas afetos a vrias reas da gesto pblica. Esta experincia pode potencializar a capacidade de oferta de servios especializados ou qualificados, contudo, cada vez mais importante que se observe as diferenas entre municpios em termos de necessidades de bens e servios e as condies de negociar sua insero no projeto (tabela 8).

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TABELA 9
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

reas em que se realizam parcerias


reas Educao 81,0 67,0 75,0 78,0 Fontes: Ipea e Ipardes. Sade 88,0 83,0 88,0 88,0 Meio ambiente 38,0 67,0 100,0 55,0 Transporte 65,0 67,0 63,0 65,0 Saneamento 50,0 67,0 63,0 55,0 Outras 31,0 33,0 25,0 30,0

As reas em que predominam as prticas de parcerias so as de sade e de educao, igualmente presentes em todos os tamanhos de municpios. Estas reas, descentralizadas a partir da CF/88, incorporam desde sua origem a gesto compartilhada com as demais esferas de governo, com base em transferncias de recursos vinculadas execuo de programas e prioridades das polticas. Nas demais reas a realizao de parcerias, de modo geral, est associada a projetos especficos e de interesse comum, principalmente entre municpios com financiamento de recursos de convnios. Na rea de meio ambiente a parceria , destacadamente, executada pelos grandes municpios, com predominncia em projetos de disposio de resduos slidos, uma soluo coletiva cada vez mais necessria nas maiores aglomeraes urbanas. As parcerias para projetos de transporte e saneamento, embora presentes em menor proporo, encontram-se distribudas de maneira mais equilibrada entre os vrios grupos de municpios (tabela 9).
2.2.2 Planejamento e execuo TABELA 10
(Em %)
Instrumentos Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estudos tcnicos 65,4 83,3 87,5 72,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Decises do prefeito 96,2 100,0 87,5 95,0 Decises do secretariado 73,1 50,0 75,0 70,0 Demandas da populao 92,3 83,3 87,5 90,0 Participao de entidades sociais 65,4 83,3 75,0 70,0

Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura

Na base das definies de prioridades, para 95% dos municpios ainda prevalece a deciso do prefeito e, contraditoriamente, com peso e distribuio similar, constam as demandas da populao. Embora em segundo plano, os demais

56

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

instrumentos estudos tcnicos, decises do secretariado e participao das entidades sociais fazem parte das rotinas de deciso de prioridades para parcela importante de municpios. Vale ressaltar a maior importncia relativa dos estudos tcnicos como suporte de deciso para os mdios e grandes municpios. Vale observar que dada a importncia estratgica da definio de prioridades, este tema merece ser melhor conhecido e aprofundado em razo do compromisso legal de incorporar, efetivamente, os novos instrumentos da gesto pblica (tabela 10).
TABELA 11
(Em %)
Instrumentos Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Plano diretor 84,6 100,0 100,0 90,0 Fontes: Ipea e Ipardes. PPA 96,2 100,0 100,0 97,5 Plano estratgico 15,4 33,3 62,5 27,5 Planos setoriais 30,8 66,7 62,5 42,5 Plano de desenvolvimento local sustentvel 23,1 50,0 62,5 35,0 Plano de governo 80,8 83,3 100,0 85,0

Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura

Os instrumentos legais mais empregados como subsdio ao planejamento dos investimentos so o PPA, o plano diretor e o plano de governo, integrando o rol daqueles definidos pela Constituio Federal. O alto ndice de utilizao do plano diretor, inclusive por pequenos municpios, uma particularidade do Paran, que estendeu a obrigatoriedade de sua elaborao para todos os municpios.6 J a incorporao de planos de desenvolvimento local sustentveis pode ser atribuda difuso das propostas da Agenda 217 por diferentes entidades governamentais e no governamentais. Os demais, estratgico e setorial, constituem subsdio ao planejamento, de modo mais expressivo, apenas entre mdios e grandes municpios. importante ressaltar que tais planos contribuem para a adoo de prticas de gesto mais padronizadas e afinadas entre os diferentes tamanhos de municpios (tabela 11).

6. De acordo com a Lei no 15.229/2006, a possibilidade de financiamento de obras de infraestrutura e servios com os municpios pelo estado, somente ocorrer quando os municpios possurem planos diretores aprovados, inclusive para municpios de menos de 20 mil habitantes. 7. A Agenda 21 o principal documento da Rio 92, conferncia organizada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) na qual mais de 170 pases assinaram compromisso em busca do desenvolvimento sustentvel. O estado do Paran, pelo Decreto no 2.547/2004 criou o frum permanente da Agenda 21 Paran, formado por representantes das secretarias de Estado, sociedade civil organizada e organizaes no governamentais. As atividades desse frum desenvolvem-se juntamente aos municpios para esclarecimentos e adeses aos compromissos da agenda.

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TABELA 12

Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras


Bens mveis1 Faixa populacional Possui (%) 96,5 83,3 87,5 92,5 Anos (mdia) 0,9 1,6 3,3 1,4 Demais bens mveis2 Possui (%) 96,2 83,3 87,5 92,5 Anos (mdia) 0,9 1,6 3,3 1,4 Bens de uso pblico especial Possui (%) 88,5 83,3 75,0 85,0 Anos (mdia) 0,9 1,6 3,7 1,5 Bens de uso comum Possui (%) 65,4 50,0 50,0 60,0 Anos (mdia) 0,7 0,7 0,8 0,7 Bens tombados Possui (%) 3,9 16,7 37,5 12,5 Anos (mdia) 1,0 1,0 1,3 1,2

Pequenos Mdios Grandes Total

Fontes: Ipea e Ipardes. Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados. 2 Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.

A rotina de levantamento peridico dos bens um procedimento que revela zelo com o bem pblico. A maioria dos municpios pesquisados mantm cadastros com grau de atualizao bastante recente, para os bens mveis e de uso pblico especial. J os bens de uso comum no tm um grau de controle equivalente aos bens mveis: apenas 60% dos municpios pesquisados cadastram este tipo de patrimnio, com o destaque de uma atualizao recente. A prtica de cadastramento de bens tombados pelos municpios bastante incipiente, uma vez que a gesto deste patrimnio, encontra-se sob responsabilidade, em geral, do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). A atualizao dos cadastros pode estar associada incorporao de sistemas informatizados para registro e controle dos bens (tabela 12).
2.2.3 Monitoramento e controle TABELA 13
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes. Participao da populao na escolha dos investimentos 76,9 83,3 100,0 82,5 Divulgao populao dos valores e prazos dos projetos de investimento 92,3 100,0 87,5 92,5

Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos

A prtica de interao institucional entre a populao e o poder pblico na escolha dos investimentos foi informada pela totalidade dos grandes municpios, pela maioria dos mdios e por parcela de 77% dos pequenos municpios. Tambm elevado

58

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

o nmero de municpios que afirmaram divulgar populao o andamento e os custos dos projetos. Este nvel de participao pode estar associado aos procedimentos previstos legalmente. A atribuio de poder ao cidado assegura que a formulao de polticas pblicas deixe de ser exclusividade do estado e, para tanto, indispensvel agir com transparncia e assegurar a oportunidades de conhecimento e participao, fortalecendo a construo democrtica (tabela 13). A gesto das reas de capital e infraestrutura apresenta estruturas e capacidades de desempenho pouco diferenciadas. De modo geral, pode-se observar a existncia de um padro homogneo na conduo dos investimentos, assim como no controle dos bens pblicos. Os instrumentos de gesto difundidos ps-CF/88 esto presentes por meio da participao social na definio de aes de governo, da presena destacada das relaes de parceria na realizao de investimentos, da valorizao do PPA e demais planos de governo, como referncias de programas. Vale destacar que as restritas consultas aos planos estratgicos revelam a frgil experincia dos municpios, em estabelecer planos com horizonte temporal alargado e definies fundamentadas por diagnsticos, condies que poderiam contribuir para reduzir a descontinuidade entre as gestes.
2.3 Gesto de pessoas 2.3.1 Aspectos gerais

O horizonte de modernidade da gesto de pessoas considera os diferentes aspectos do conhecimento administrativo, entre eles a colocao, a capacitao e o aproveitamento relacionados valorizao do elemento humano e sua insero institucional, posicionada na perspectiva de fortalecimento de um adequado servio pblico.
TABELA 14
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estrutura Secretaria municipal exclusiva 3,9 33,3 50,0 17,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Secretaria municipal em conjunto com outras 3,9 12,5 5,0 Setor subordinado a uma secretaria 80,8 66,7 37,5 70,0 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 11,5 7,5 No possui estrutura especfica

Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

59

Entre as prefeituras pesquisadas, a existncia de secretarias exclusivas em 50% dos grandes municpios pode ser entendida como indicativo de mudanas na direo de maior autonomia e de incorporao de atribuies associadas ao aperfeioamento da administrao pblica. Esta trajetria ainda incipiente, considerando que na grande maioria dos municpios este setor mantm-se subordinado a uma secretaria e, em alguns casos, diretamente chefia do Executivo, o que pressupe setores circunscritos, principalmente, a aes rotineiras e burocrticas tradicionais (tabela 14).
GRFICO 5
(Em %)
Municpios e total de ocupados Pequenos 52 67 12 13 8

Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de pessoas

Mdios

72

25

56

18

Grandes

250

78

11

Total

374

67 Pessoas ocupadas

20

Estatutrios Fontes: Ipea e Ipardes.

Celetistas

Somente comissionados

Sem vnculo permanente

A composio do quadro de pessoal ocupado no setor assemelha-se ao da gesto financeira, em que prevalecem os estatutrios e, em propores menores, os servidores celetistas Vale notar que o emprego comissionado se destaca nos grupos de mdios e pequenos municpios o que pode estar associado ao preenchimento de cargos que exigem perfil diferenciado em termos de qualificao ou de atender critrios de confiana. Quanto ao nmero de pessoas lotadas no setor, percebe-se uma similaridade em relao ao financeiro, pois a mdia de servidores entre os municpios grandes cerca de 16 vezes superior dos pequenos (grfico 5).

60

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

GRFICO 6

Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de pessoas


Municpio e total de ocupados Pequenos Mdios Grandes 52 2 72 250 3 33 31 29 33 57 52 29 13 7 11

Total

374

30 Pessoas ocupadas (%)

51

11

Fundamental

Mdio

Superior

Ps-graduao

Fontes: Ipea e Ipardes. Obs.: Os nveis de ensino compreendem a formao completa e incompleta.

Quanto ao nvel de instruo, para o conjunto de municpios, surpreende a participao de servidores com grau superior e ps-graduado ao lado daqueles com ensino mdio, exceo dos municpios mdios, para os quais predomina o ensino fundamental (grfico 6).
TABELA 15
(Em %)
Aspectos estruturais Faixa populacional Municpios que terceirizam atividades na rea de gesto de pessoas 11,5 16,7 37,5 17,5 Atividades terceirizadas1 (mdia) 4,8 3,1 3,8 Municpios informatizados 100,0 100,0 100,0 100,0 Processos informatizados2 (mdia) 98,7 94,4 95,8 97,5 Municpios com programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea 30,8 33,3 37,5 32,5

Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas

Pequenos Mdios Grandes Total

Fontes: Ipea e Ipardes. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados: folha de pagamentos, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores.

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61

Os municpios pequenos no recorrem terceirizao de atividades na rea de gesto de pessoas com a mesma frequncia com que os maiores o fazem. Esta condio sugere processos diferenciados de inovao e estruturao do setor nos grandes municpios, enquanto os pequenos tendem a realizar as atribuies mais tradicionais com recursos internos. Vale destacar que, do mesmo modo, comum a todos os municpios a estruturao das atividades a partir dos recursos da informatizao que viabilizam a execuo de 100% dos processos bsicos pertinentes ao setor, como folha de pagamento, dados cadastrais e movimentao dos funcionrios. Considerando que, em termos relativos, em todas as prefeituras verifica-se o mesmo nvel de capacitao e qualificao de pessoal, pode-se entender que esta formao esteja relacionada realizao informatizada daqueles processos desenvolvidos pelo setor. Em muitos casos so estimulados por empresas privadas das quais so adquiridos os programas e a respectiva capacitao dos usurios. Por sua vez o setor pblico ao impor o preenchimento padronizado de algumas informaes que compem bases de dados estaduais ou nacionais tambm oferece a necessria capacitao (tabela 15).
2.3.2 Planejamento e execuo TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes. Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos 80,8 83,3 100,0 85,0

Previso de concurso para os prximos dois anos

As prefeituras demonstram que a inteno em reforar o quadro de servidores bastante presente, pois a previso de realizao de concurso pblico nos prximos dois anos considerada por 85% delas a totalidade dos grandes municpios contempla esta possibilidade. A caracterstica do planejamento de curto prazo para a realizao de concurso indica a premncia de reposio de pessoal (tabela 16).

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TABELA 17
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura


Informaes Cadastro e movimentao de servidores 46,2 66,7 62,5 52,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Parmetros de polticas setoriais 46,2 50,0 75,0 52,5 Demandas das secretarias 96,2 100,0 100,0 97,5

O veculo considerado principal para a criao de novas vagas, no momento de definio do concurso, a prpria demanda estabelecida pelas secretarias. Assim informam 97,5% dos municpios, ou seja, apenas um dos pequenos municpios deixa de considerar esta via de informao. As demais fontes de consulta, como cadastros de movimentao de servidores e parmetros de polticas setoriais, encontram-se, igualmente, em um plano secundrio, o que parece refletir que o controle da demanda por pessoal encontra-se sob domnio das reas especficas ou da autoridade do Executivo. Assim o setor de pessoal ainda encontra-se circunscrito realizao das atividades de rotina (tabela 17).
TABELA 18
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total PCS1 65,4 83,3 62,5 67,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Notas: 1 Plano de Cargos e Salrios (PCS). 2 Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR). PCCR2 57,7 66,7 100,0 67,5

Existncia de PCS e de PCCR

Verifica-se que o setor de pessoal encontra-se relativamente estruturado quanto valorizao de seus funcionrios, considerando que a maioria dos municpios dispe de PCS e de PCCR. No entanto, significativo o nmero de municpios que ainda necessitam da implementao desta poltica de pessoal. Acredita-se que a existncia destes planos, em particular do PCCR, que, em geral, trazem embutidos critrios de aperfeioamento do funcionrio para progresso na carreira, representam estmulos importantes que contribuem para um quadro mais qualificado e comprometido com suas funes e, consequentemente, com a gesto pblica (tabela 18).

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TABELA 19
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura


PCCR/estatuto educao 76,9 83,3 75,0 77,5 Fontes: Ipea e Ipardes. PCCR/estatuto sade 15,4 16,7 25,0 17,5 PCCR/estatuto guarda municipal 25,0 5,0

De modo particular, o PCCR, previsto por estatuto para reas especficas, est incorporado predominantemente para servidores da educao e em maior abrangncia pelos mdios municpios. O Plano Nacional de Educao (PNE) prev na Lei no 10.172/2001 a obrigatoriedade da implementao de PCCR, o que justifica os indicadores mais elevados. Na rea da sade e da guarda municipal, independentemente do tamanho dos municpios, as definies deste instrumento so, comparativamente educao, bastante relegadas (tabela 19).
TABELA 20
(Em %)
Pessoal Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Mdicos 65,9 100,0 62,5 70,0 Fontes: Ipea e Ipardes. Professores 3,9 25,0 7,5 Engenheiros e arquitetos 46,2 50,0 12,5 40,0 Advogados 19,2 16,7 15,0 Economistas e administradores 23,1 15,00 Contadores 19,2 12,50

Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais

Entre os profissionais demandados para compor as administraes municipais, os mdicos, por maiores exigncias salariais, conformam a categoria profissional de mais difcil contratao para 70% dos municpios pesquisados, o que afeta, inclusive, municpios mdios e grandes. Em menor grau este problema apontado para casos de contratao de engenheiros e arquitetos. Em relao s demais categorias pesquisadas, poucos municpios apontaram limites (tabela 20).

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TABELA 21
(Em %)
Faixa populacional

Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura


Realizao de cursos de capacitao Programao de cursos 26,9 50,0 62,5 37,5 Demandas especficas 50,0 66,7 75,0 57,5

Que realiza capacitao de funcionrios 61,5 83,3 75,0 67,5

Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes.

As informaes sobre capacitao para funcionrios evidenciam iniciativas importantes em termos de investimentos na oferta de cursos, mais da metade dos municpios investe na capacitao dos funcionrios. Porm, mostram uma relativa fragilidade institucional para estabelecer uma programao, voltando-se principalmente para atender demandas especficas (tabela 21).
TABELA 22
(Em %)
Polticas Faixa populacional Existncia de instrumentos de participao dos funcionrios 46,2 33,3 87,5 52,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Existncia de instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios 11,5 16,7 12,5 12,5 Existncia de instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios 46,2 33,3 50,0 45,0

Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura

Pequenos Mdios Grandes Total

As informaes relativas existncia de instrumentos de participao, mensurao de satisfao e valorizao do desempenho dos funcionrios indicam a relativa distncia de encaminhamentos que possam corresponder a aspiraes de uma poltica de pessoal comprometida com a qualidade das condies de emprego. Nos municpios grandes estes instrumentos esto um pouco mais presentes, provavelmente propiciados pela existncia de secretarias mais estruturadas (tabela 22).

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2.3.3 Monitoramento e controle TABELA 23


(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total No possuem servios de participao e comunicao ao cidado 3,9 2,5 Existncia de pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao 96,2 100,0 100,0 97,5 Prefeituras que possuem Balco integrado de atendimento ao cidado 34,6 16,7 75,0 40,0 Servio de ouvidoria pblica 3,9 33,3 75,0 22,5

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1

Fontes: Ipea e Ipardes. Nota: 1 Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados foram: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.

Vrios instrumentos de comunicao so disponibilizados e aes so realizadas pela prefeitura para informar sociedade sobre a existncia de servios ou projetos de interesse social. A informtica o veculo que viabiliza ou facilita a relao entre poder pblico e sociedade. Verifica-se, nesse sentido, que, entre os municpios pesquisados apenas um informa no possuir servios disponibilizados ao cidado. Os demais, 97,5%, colocam ao menos um servio de atendimento ou de comunicao disposio. Entre as alternativas apontadas, o balco integrado mais generalizado enquanto a ouvidoria, um servio de natureza mais complexa ambos disponveis, particularmente, em grandes municpios (tabela 23). A gesto de pessoas parece encontrar-se em uma posio distante de setor estruturado para desempenhar as modernas prticas administrativas. Entre outras caractersticas constitudo por um nmero reduzido de pessoas, indicando que as muitas atribuies pertinentes ao setor vm sendo exercidas em diferentes reas, permanecendo ao pessoal do setor o exerccio das atribuies tradicionais, embora cerca de dois teros de seu quadro apresentem formao bastante qualificada. Em termos de estrutura organizacional, a condio dominante a de setor subordinado a secretarias de reas afins, o que pode confirmar a relativa fragilidade institucional na conduo de suas atribuies. Esta situao no impede que a mdia de atividades terceirizadas seja bastante reduzida ou, de outro modo, uma parcela significativa das atividades seja desempenhada internamente, condio que permite um controle mais efetivo das aes prprias do setor. De modo geral, o setor de gesto de pessoas possui programas, como o PCS e o PCCR, como nico estmulo de desempenho profissional.

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2.4 Gesto de tecnologia da informao 2.4.1 Aspectos gerais

Setor estratgico pela transversalidade, a gesto de tecnologia da informao confere forte impacto na operacionalizao dos servios e atividades inerentes ao funcionamento das prefeituras. Sua incorporao nos mais diversos setores de atividade representa o diferencial na organizao, agilidade e eficincia dos processos.
TABELA 24
(Em %)
Estrutura Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva 12,5 2, 6 Fontes: Ipea e Ipardes. Secretaria municipal em conjunto com outras Setor subordinado a uma secretaria 19,2 66,7 87,5 40,0 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 11,5 16,7 10,0 No possui estrutura especfica 69,2 16,7 47,5

Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao

A primeira caracterstica observada que o esforo por incorporaes tecnolgicas est diretamente relacionado ao porte da prefeitura. Enquanto para a maioria dos municpios pequenos no prevista estrutura especfica, para os mdios e grandes predomina a existncia de um setor responsvel subordinado a uma secretaria. A presena de uma secretaria municipal exclusiva para esta funo, em um nico dos grandes municpios, pode ser um indcio da indefinio ainda presente quanto forma pela qual esse setor vai fazer parte das administraes municipais. A incipincia do processo de consolidao das estruturas de TI, pode ser entendida pela condio recente da inovao tecnolgica, representada pela informtica, h pouco mais de uma dcada, nos municpios amostrados. No entanto, verifica-se que a TI encontra-se disseminada na gesto pblica seja por meio de servios terceirizados e/ou pela incorporao de programas que respondem por atividades especficas de reas diversas das prefeituras. Tambm pode-se entender que esta forma mais flexvel de assimilao represente a via pela qual esta rea tende a ser incorporada pelas gestes municipais (tabela 24).

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GRFICO 7

Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de TI


Municpios e total de ocupados 76 14 10

Pequenos

21

Mdios

11

55

18

Grandes

139

66

12

19

Total

171

67 Pessoas ocupadas (%)

11

17

Estatutrios

Celetistas

Somente comissionados

Sem vnculo permanente

Fontes: Ipea e Ipardes.

Quanto ao quadro de pessoal vale notar, inicialmente, que no conjunto de municpios pesquisados, a rea de TI rene apenas 170 funcionrios, substancialmente concentrados nos grandes municpios. Nos pequenos e mdios municpios a representatividade mnima considerando a mdia de, respectivamente, 0,8 e 1,7 pessoas especificamente vinculadas rea de TI. Em relao composio do setor de TI, a categoria de estatutrios predominante, contudo significativo o peso relativo dos empregados comissionados e dos sem vnculos permanentes em todos os grupos estes segmentos chegam a representar 22% do total, o que pode traduzir as dificuldades ainda presentes de estruturao interna da rea (grfico 7).

68

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GRFICO 8

Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de TI


Municpios e total de ocupados Pequenos Mdios Grandes 21 11 139 1 26 24 36 65 57 55 19 9 8

Total

171 1

26

63 Pessoas ocupadas (%)

Fundamental

Mdio

Superior

Ps-graduao

Fontes: Ipea e Ipardes. Obs.: Os nveis de ensino compreendem a formao completa e incompleta.

O setor de TI distingue-se por um perfil de ocupados com maior nvel deformao. Do total, 63% situam-se no patamar de ensino superior e 9% no de ps-graduao. Mesmo entre os pequenos municpios, o nvel de qualificao mantm-se elevado. Essa caracterstica generalizada do setor em absorver pessoal bastante qualificado pode ser explicada uma vez que os profissionais desse setor tendem, de modo geral, a serem responsveis por atividades de natureza mais complexa (grfico 8).
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes. Atividades de TI terceirizadas Governo federal 57,7 50,0 75,0 60,0 34,6 66,7 37,5 40,0 Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI Governo estadual 23,1 66, 7 62,5 37,5 Municpios e consrcios 16, 7 37,5 10,0

Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI

A gesto pblica tambm recorre, de modo significativo, terceirizao para complementar o atendimento s demandas de TI. Esta prtica apresenta-se como alternativa para 60% dos municpios, ainda com destaque para os grandes, pela

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69

maior capacidade de incorporar as inovaes disponveis no mercado. Entre as atividades desenvolvidas por meio de trabalhos terceirizados, o desenvolvimento de sistemas uma prtica verificada para todos os grandes municpios e parcela significativa dos pequenos e mdios; outras atividades so: manuteno de equipamento e gerenciamento/suporte de rede so igualmente terceirizadas em propores relativamente menores (tabela 25). O processo de disseminao do uso de TI pelos municpios encontra apoio em parcerias com s diferentes esferas de governo, com destaque para parcerias com o governo federal e estadual, no mbito de diferentes programas. Cabe observar que entre os municpios pequenos o instrumento da parceria menos explorado.
2.4.2 Planejamento e execuo TABELA 26
(Em %)
Existncia de planejamento Faixa populacional Atualizao de hardware 31,0 33,3 62,5 38,5 Fontes: Ipea e Ipardes. Atualizao de software 30,8 33, 3 62,5 38,5 Capacitao de pessoas 23,1 33,3 50,0 30,8 Infraestrutura de redes e segurana 31,0 33,3 62,5 38,5

Planejamento e segurana de dados

Pequenos Mdios Grandes Total

O planejamento das questes relativas informtica, essencial ao desempenho eficaz da gesto de TI, traduz-se no estabelecimento de critrios e estratgias para aquisio ou modernizao dos equipamentos, no desenvolvimento de projetos para aperfeioamento e atualizao de sistemas e redes, alm da elaborao de programas de capacitao de pessoas. A ateno a essa necessidade significativamente mais visvel nos municpios grandes, dos quais 62,5% planejam atualizaes de hardware e software e infraestrutura de rede e segurana e 50% planejam a capacitao de pessoas. No entanto, verifica-se que, para o conjunto de municpios, esta preocupao ainda incipiente menos de 40% do total de municpios amostrados desenvolvem aes na rea (tabela 26).

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TABELA 27

Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da prefeitura na sua proviso


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fontes: Ipea e Ipardes. Servios totalmente informatizados (%) 77,3 73,2 91,3 83,1 Servios disponveis no site da prefeitura (%) 18,5 51,6 88,7 37,5 Servios informatizados (anos) 13,0 13,3 16,4 13,7

Verifica-se que bastante elevado o nmero de servios totalmente informatizados nas prefeituras. Os municpios mdios foram os que apresentaram o menor ndice (73%), ainda assim, acompanhando a tendncia positiva do conjunto. Os fatores que impulsionaram a informatizao generalizada dos servios podem ser atribudos s relaes institucionais que demandam informaes padronizadas por exemplo, Datasus, Tribunal de Contas do Estado (TCE), Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e s presses do mercado que estimulam aquisio e desenvolvimento de softwares. A disponibilidade da informatizao veio de encontro ao exerccio da transparncia e da democratizao, favorecendo o atendimento dos dispositivos legais ps-1988. O incio do processo de informatizao das administraes municipais paranaenses data de uma mdia de 14 anos, portanto, contribuiu para realizao dos novos paradigmas da gesto pblica (tabela 27). Em relao aos servios de informaes e atendimento ao pblico na internet, quanto maior o municpio maior o nmero de servios encontrados no site da prefeitura, identificando-se uma diferena significativa em favor dos municpios grandes, nos quais cerca de 90% dos servios esto disponibilizados. Nos municpios mdios, pouco mais da metade, e, nos pequenos, apenas 18,5% do servios esto disponibilizados no site.
TABELA 28
(Em %)
Computadores em rede (local) Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Computadores com acesso internet 97,5 100,0 100,0 98,4 Fontes: Ipea e Ipardes. Todos os computadores 38,5 33,3 75,0 45,0 Todos os computadores de algumas secretarias 31,0 0,0 0,0 20,0 Parte dos computadores de todas as secretarias 7,7 16,7 25,0 12,5 Parte dos computadores de algumas secretarias 15,4 50,0 17,5

Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura

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71

A anlise da infraestrutura de informtica das prefeituras revela que, independentemente do tamanho do municpio ou do nvel de estruturao da rea responsvel pela TI, o acesso internet est praticamente universalizado. Tambm quanto existncia de rede local o cenrio pode ser considerado favorvel. Analisando-se o alcance das redes existentes observa-se que com maior ou menor abrangncia, exceo de dois pequenos municpios, todos contam com este recurso. Na condio da interligao entre todos os computadores encontram-se 45% dos municpios, com destaque para 75% dos grandes e percentual importante dos mdios e pequenos, respectivamente, 33% e 38%. Os demais contam com uma rede que integra parcialmente o rol de computadores (tabela 28). A gesto de TI revelada pela pesquisa sugere a presena de um setor em processo de construo. A rea entendida como estratgica para organizao, controle, monitoramento e planejamento das aes e servios est distante de uma estrutura que viabilize o atendimento no s das demandas internas das atividades, como tambm das condies de autonomia e capacidade de criao. As caractersticas de ausncia de secretaria exclusiva, de dependncia significativa de servios terceirizados, de um grupo bastante reduzido de pessoas trabalhando no setor, sendo parcela significativa na condio de comissionado ou sem vnculo, confirmam a necessria trajetria a ser percorrida na busca de se construir a rea de TI. Desse modo, ocorrem dificuldades de planejamento em todas as frentes que necessitam do uso de recursos da informtica, desde hardware, software, capacitao de pessoas, carncia de infraestrutura de redes e segurana e mesmo de computadores em redes locais. Vale ressaltar que as restries apontadas no impedem a realizao de servios totalmente informatizados, em nmero expressivo nas grandes prefeituras, viabilizada pela terceirizao, principalmente do desenvolvimento de sistemas e, secundariamente, do suporte de rede. Se, por um lado, esta poltica suficiente para atender s necessidades de um grande nmero de municpios, por outro compromete a consolidao da rea de TI, deixando a estrutura refm de especialistas externos e reforando a defasagem em relao prpria capacidade de processamento.
3 CONSIDERAES FINAIS

Os resultados da pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal so sintetizados e avaliados em dois itens complementares. Inicialmente, traado um resumo dos setores administrativos pesquisados, ressaltando as caractersticas bsicas identificadas segundo os conjuntos de municpios. Na sequncia, busca-se avanar na anlise das deficincias observadas nos respectivos setores da gesto municipal.

72

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3.1 Resultados gerais

O quadro administrativo das prefeituras, nos municpios pesquisados, est estruturado de forma bastante heterognea em relao ao pessoal ocupado total, vnculo empregatcio e nvel de escolaridade.
GRFICO 9
Municpios Pequenos Mdios Grandes 2,4 884 2,0 4.756 3,9 317

Pessoas ocupadas nas prefeituras

Total

2,2 1.290 Pessoas ocupadas

Mdia por prefeitura


Fontes: Ipea e Ipardes.

Representatividade (% de pessoas ocupadas na populao total)

As administraes municipais absorvem um nmero bastante diferenciado de pessoas, proporcionalmente, em relao ao nmero de prefeituras e habitantes, por grupo de municpios. No grupo de pequenos municpios trabalham em mdia 317 funcionrios por prefeitura, enquanto nos grandes este nmero mais que dezvezes superior. No entanto, a relao entre pessoal ocupado na administrao e populao local, explicita uma representatividade tanto menor quanto maior o municpio, ou seja, o grupo dos grandes incorpora uma mdia de 2% enquanto nos pequenos esta relao dobra, 3,9%. A reduzida relao nos centros maiores, apesar da maior complexidade de atribuies nas suas prefeituras, explica-se pela possibilidade de maior racionalidade, com possveis ganhos de escala na prestao dos servios, condio que tambm favorece as prefeituras de porte mdio. Nos pequenos centros, esta perspectiva menos favorvel mas, ao mesmo tempo, revela seu papel significativo na gerao de emprego (grfico 9).

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73

TABELA 29
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas nas prefeituras e nos setores de gesto financeira, de pessoas e de TI


Total de ocupados1 Prefeitura 8.248 5.302 38.045 51.595 Gesto financeira 127 143 656 926 Gesto de pessoas 52 72 250 374 Gesto de TI 21 11 139 171

Fontes: Ipea e Ipardes. Nota: 1 A pesquisa de campo no contemplou o levantamento das pessoas ocupadas no setor de gesto de capital e infraestrutura.

Observa-se, em face do montante de ocupados nas prefeituras, que os setores de gesto financeira, de pessoas e de TI, somados, apesar de seu papel estratgico, representam somente cerca de 3% do total. Como esperado, o porte do setor financeiro o maior dos trs, perfazendo em mdia 2,5 vezes o de pessoal e cinco vezes o de TI. O conjunto de suas atribuies pode se refletir na manuteno do maior nmero de servidores, com incumbncias de natureza organizativa da gesto e importante papel de interao entre os setores (tabela 29).
GRFICO 10
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na prefeitura
Municpio e total de ocupados Pequenos 8.248 75
13 2

Mdios

5.302

59

32

6 2

Grandes

38.045

74

16

4 6

Total

51.595

73 Pessoas ocupadas (%)

17

Estatutrios

Celetistas

Somente comissionados

Sem vnculo permanente

Fontes: Ipea e Ipardes.

74

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De modo geral, as prefeituras absorvem uma grande maioria de pessoas (71%) na condio de estatutrios. Este contingente com vnculos mais estveis se complementa com a parcela de celetistas. Os demais, comissionados e sem vnculo permanente, representam em torno de 10% no conjunto total de pessoas ocupadas. Esta distribuio no sofre grandes variaes quando se observam tamanhos diferenciados de municpios, mas sim quando se leva em conta a distribuio setorial (grfico 10). O pessoal ocupado nas gestes financeira, de pessoas e de TI possui, relativamente, condio de menor estabilidade em funo da maior proporo dos comissionados e sem vnculos permanentes no quadro funcional, comparativamente com o quadro do total das prefeituras. A particularidade destes setores no mbito da administrao municipal pode estar revelando a necessidade de relaes de trabalhos mais flexveis para suprir demandas de qualificao. Vale ressaltar que os comissionados apresentam maior participao nos trs setores, especialmente nos grupos de pequenos e mdios municpios, enquanto os servidores sem vnculo esto mais presentes nos grandes municpios.
GRFICO 11
Grau de instruo das pessoas ocupadas nas prefeituras
Municpio e total de ocupados
Pequenos Mdios Grandes 8.248 5.302 38.045 18 18 29 25 41 44 35 29 33 11 7 8

Total

51.595

19

31 Pessoas ocupadas (%)

41

Fundamental

Mdio

Superior

Ps-graduao

Fontes: Ipea e Ipardes. Obs.: Os nveis de ensino compreendem a formao completa e incompleta.

O desempenho das prefeituras dos pequenos e mdios municpios est apoiado em uma maioria de servidores com formao completa ou incompleta de ensino mdio, enquanto nos grandes municpios predomina o pessoal com ensino superior e ps-graduado. Nos setores da administrao pesquisados, os indicadores do grau de instruo mostram que, na mdia geral, estes superam as mdias verificadas para o conjunto das prefeituras analisadas. bastante reduzida

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75

a parcela de pessoal com formao de ensino fundamental e mdio completo e incompleto, destacando-se a parcela do pessoal com formao de ensino superior e ps-graduao. Entre os setores, o de TI se distingue pela maior participao de pessoal com alta escolaridade (grfico 11). O quadro dos setores pesquisados distingue-se do quadro geral da prefeitura, por possuir um contingente de servidores com vnculos menos estveis e maior nvel de formao. Pode-se entender, que estes quadros se diferenciam pelas exigncias da natureza das funes que caracterizam os setores meio das administraes locais. Na perspectiva de apreender as estruturas e o desempenho dos setores de gesto financeira, de pessoas, de capital e infraestrutura e de tecnologia da informao, foram selecionados alguns indicadores que os caracterizam e revelam o potencial de desempenho e de controle social.

76

QUADRO 1
Planejamento e execuo Aspectos estruturais da rea de gesto financeira Nvel de atualizao das bases tributrias (nmero mdio de anos de defasagem na atualizao) Mecanismos de correo do dficit oramentrio (% de municpios)

Gesto financeira

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira (% de municpios)

FAIXA POPULACIONAL

Secretaria municipal exclusiva Cadastro IPTU

Setor subordinado diretamente chefia do Executivo Atividades terceirizadas 1 (% mdia) Planta Genrica de Valores Legislao ISSQN 16,8 6,3 15,6 15,0 62,5 7,0 4,8 75,0 7,8 5,4 83,3 10,3 6,5 53,9 6,4 4,2 5,2 6,7 2,3 4,7

Existncia de programas de treinamento e qualificao para funcionrios (% de municpios)

Aumento da arrecadao de tributos prprios

Reduo de despesas

Municpios pequenos 0,0 0,0

42,3

26,9

7,7 0,0 25,0 10,0

92,3 100,0 87,5 92,5

Municpios mdios

33,3

Municpios grandes

75,0

Total

47,5

17,5

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Fontes: Ipea e Ipardes. Nota: 1 Indicador que no possibilita qualificar segundo o grau de favorabilidade. Obs.: Preto = mais favorvel; cinza escuro = intermedirio; cinza claro = menos favorvel.

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

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O rgo de gesto financeira se destaca pelo nmero de pessoas ocupadas bastante superior aos demais setores, indicativo do expressivo conjunto de atividades relacionadas gesto financeira e de maior capacidade de articulao com os demais setores da administrao pblica. Um percentual expressivo desses rgos se constitui de secretarias exclusivas, sobretudo nos grandes municpios. No entanto, encontram-se a caminho da modernizao 27% das estruturas de gesto financeira em pequenos municpios que ainda se acham subordinadas chefia do Executivo. O reduzido percentual de atividades terceirizadas, em mdia 15%, extensivo a prefeituras de todos os tamanhos, expressa que, internamente ao rgo, j existe infraestrutura de pessoal e de material, particularmente dos instrumentos de informtica, que viabiliza o desenvolvimento da maior parte das atribuies e contribui para viabilizar a padronizao e o desempenho setorial. A mdia de prefeituras que possuem programas de treinamento e qualificao para os funcionrios absorvidos na gesto financeira bastante elevada, particularmente nas prefeituras dos municpios de maior porte. Este tipo de investimento contribui de modo significativo para qualificar os servios prestados pela administrao pblica. Entre as atribuies da gesto financeira esto includas prticas utilizadas para equilibrar a receita oramentria e consolidar os oramentos pblicos. Verifica-se que a prtica de atualizao das bases tributrias, Planta Genrica de Valores, cadastro de IPTU e legislao de ISSQN, apontam para presena de defasagem, com variaes segundo o tamanho dos municpios. Esta informao indica que poucas administraes lanam mo dos instrumentos de arrecadao de tributos prprios como mecanismo bsico de correo do dficit oramentrio, permanecendo como prtica de conteno universalmente utilizada pelas gestes financeiras locais a reduo de despesas. A gesto de pessoas parece encontrar-se em uma posio distante de setor estruturado para desempenhar as modernas prticas administrativas.

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QUADRO 2
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas Planejamento e execuo

Gesto de pessoas

Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas (% de municpios)

Faixa populacional Atividades terceirizadas 1 (% mdia) Existncia de PCS Previso de concurso para os prximos dois anos (% de municpios)

Secretaria municipal exclusiva

Setor subordinado a uma secretaria 4,8 0,0 3,1 3,8 32,5 85,0 67,5 37,5 100,0 75,0 33,3 83,3 83,3 30,8 80,8 61,5 65,4 83,3 62,5 67,5

Existncia de programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea (% de municpios)

Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura (% de municpios)

Existncia de PCCR

Municpios pequenos

3,9

80,8

57,7 66,7 100,0 67,5

Municpios mdios

33,3

66,7

Municpios grandes

50,0

37,5

Total

17,5

70,0

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Fontes: Ipea e Ipardes. Nota: 1 Indicador que no possibilita qualificar segundo o grau de favorabilidade. Obs.: Preto = mais favorvel; cinza escuro = intermedirio; cinza claro = menos favorvel.

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

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Entre outras caractersticas, constituda por um nmero reduzido de pessoas, indicando que as muitas atribuies pertinentes ao setor esto sendo exercidas no mbito de diferentes reas das prefeituras, permanecendo ao pessoal ocupado no setor o exerccio das atribuies mais tradicionais. O status de secretaria exclusiva muito incipiente. Correspondem a 17,5% das prefeituras e predominam nos grandes municpios. Ainda assim, a condio dominante a de setor subordinado a secretarias de reas afins. Esta situao no impede que a mdia de atividades terceirizadas seja bastante reduzida ou, de outro modo, uma parcela significativa das atividades seja desempenhada internamente. Os recursos de TI devem contribuir para agilizar e homogeneizar o processamento das informaes relativas s atribuies bsicas pertinentes ao setor. A realizao de programas de formao e qualificao para o pessoal da rea deve incorporar tambm a capacitao para o uso de tecnologia de informao para viabilizar o desempenho padronizado do setor. As atividades executadas no setor para o conjunto de funcionrios municipais programas de treinamento, cursos de capacitao e presena de PCS e PCCR se mostram presentes, porm em ritmo mais lento nos pequenos municpios, principalmente quando se trata de incluir os planos de carreira para os servidores. O setor de gesto de capital e infraestrutura desempenha as funes de planejamento e de acompanhamento e execuo dos investimentos. Estas reas, apenas nos grandes municpios, encontram espao, ainda que reduzido, de representao como secretarias exclusivas. A situao dominante a de equipes de trabalho, subordinadas a outras secretarias ou setores afins.

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QUADRO 3

Gesto de capital e infraestrutura


Planejamento e execuo Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos Instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento dos investimentos

(Em % de municpios)

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

Faixa populacional Estudos tcnicos Decises do prefeito Plano estratgico Demandas da populao 92,3 83,3 87,5 90,0 62,5 27,5 33,3 15,4 30,8 66,7 62,5 42,5 Planos setoriais

Existncia de equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 65,4 50,0 75,0 65,0 72,5 95,0 87,5 87,5 83,3 100,0 65,4 96,2

Existncia de equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos

Plano de Desenvolvimento Local Sustentvel 23,1 50,0 62,5 35,0

Municpios pequenos

69,2

Municpios mdios

83,3

Municpios grandes

62,5

Total

70,0

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Fontes: Ipea e Ipardes. Obs.: Preto = mais favorvel; cinza escuro = intermedirio; cinza claro = menos favorvel.

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

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A pesquisa mostra que nas prefeituras a definio de prioridades de investimentos est centrada em dois polos bastante distintos, o de deciso do prefeito e o de demandas da populao, em torno de 90% de todos os municpios. Os instrumentos de participao da sociedade por meio de entidades sociais e o de consulta a estudos tcnicos esto representados por percentuais mais baixos, emparticular nos pequenos municpios. Este encaminhamento no esclarece qual instrumento de fato define as prioridades, mas revela a necessidade de continuar a investir no aprimoramento das formas de uma efetiva representao social na gesto pblica. Considerando a utilizao de documentos que podem subsidiar o planejamento da administrao pblica, valorizando o desempenho do setor, o PPA, o plano de governo e o plano diretor foram os mais indicados, pois constituem-se como obrigao legal. Os planos estratgico, setoriais e de desenvolvimento local sustentvel no se apresentam como fortes referncias de planejamento municipal nos pequenos municpios, sendo mais presentes nos mdios e grandes. Vale destacar que a existncia e/ou a incorporao de diretrizes estratgicas poderia contribuir para assegurar a continuidade da implantao de projetos, socialmente prioritrios, a cada mudana do Executivo. A gesto de TI revelada pela pesquisa sugere a presena de um setor em processo inicial de construo sua existncia em mdia de apenas 13,7 anos. Area entendida como estratgica para a organizao, o controle, o monitoramento e o planejamento das aes e servios est distante de uma estrutura que viabilize no s o atendimento das demandas internas das atividades, como tambm das condies de autonomia e capacidade de criao, nas respostas ao funcionamento da administrao municipal.

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QUADRO 4
Planejamento e execuo Existncia de planejamento (% de municpios) Atualizao de hardware 30,8 33,3 62,5 38,5 38,5 30,8 38,5 83,1 62,5 50,0 62,5 91,3 33,3 33,3 33,3 73,2 30,8 23,1 30,8 77,3 38,5 33,3 75,0 45,0 Atualizao de software Capacitao de pessoas Infraestrututura de redes e segurana Todos os computadores Servios totalmente informatizao Computadores em rede local (% de municpios) Parte dos computadores de todas as secretarias 7,7 16,7 25,0 12,5

Gesto de tecnologia da informao

Faixa populacional

Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia de informao (% de municpios) Atividades de TI terceirizadas1 (% mdia)

Setor subordinado a uma secretaria 57,7 50,0 75,0 60,0

No possui estrutura especfica

Municpios pequenos

19,2

69,2

Municpios mdios

66,7

16,7

Municpios grandes

87,5

0,0

Total

40,0

47,5

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Fontes: Ipea e Ipardes. Nota: 1 Indicador que no possibilita qualificar segundo o grau de favorabilidade. Obs.: Preto = mais favorvel; cinza escuro = intermedirio; cinza claro = menos favorvel.

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

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As caractersticas de ausncia de secretaria exclusiva, de dependncia significativa de servios terceirizados, de um grupo bastante reduzido de pessoas trabalhando no setor, parcela significativa na condio de comissionado ou sem vnculo, confirmam a necessria trajetria a ser percorrida na busca de se construir a rea de TI. Desse modo, ocorrem dificuldades de planejamento em todas as frentes que necessitam do uso de recursos da informtica, desde hardware, software, capacitao de pessoas, carncia de infraestrutura de redes e segurana, e mesmo de computadores em redes locais. Vale ressaltar que as restries apontadas no impedem a realizao de servios totalmente informatizados, do desenvolvimento de sistemas e de suporte de rede, possivelmente apoiados pela realizao de servios terceirizados. Se, por um lado, esta poltica suficiente para atender s necessidades de uma parcela de municpios, por outro compromete a consolidao da rea de TI e acaba deixando a estrutura refm de especialistas externos e reforando a defasagem em relao prpria capacidade de processamento.
3.2 Perspectivas de avanos

Os resultados da pesquisa de campo, inicialmente, confirmam a histrica distncia entre pequenos e grandes municpios, neste caso, considerando o tamanho da populao. Os indicadores da gesto setorial ressaltam a existncia de maior fragilidade em relao implantao e implementao dos instrumentos de gesto considerados caractersticos da moderna gesto pblica. Esta fragilidade refora a necessidade do conhecimento das razes que imprimem este distanciamento e limites incorporao das mudanas, por meio da realizao de pesquisas com objetivos dirigidos. Vale ressaltar a importncia desse conhecimento devido presena, em torno de 70%, de municpios paranaenses que possuem caractersticas semelhantes, de pequenos municpios, em particular de absorver menos de 20 mil habitantes. Esta realidade no distinta da verificada para o Brasil, para o qual, em 2007, estes representavam 75% do total. No entanto, mesmo abstraindo-se as diferentes configuraes setoriais conforme diferentes tamanhos de municpios, considera-se importante apontar algumas mudanas necessrias no sentido de tornar a administrao pblica mais consistente. Esse processo significa que reas, como formao de servidores pblicos, planejamento de investimento, participao e controle social, observadas como frgeis ao longo da anlise setorial, devem ser objeto de polticas pblicas voltadas para a consolidao da gesto municipal.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Em relao formao e qualificao dos servidores, verificou-se que uma mdia relativamente alta de municpios e prefeituras realiza programas de treinamento e qualificao de servidores. A rea de gesto de pessoas a que se encontra maisdescoberta quanto frequncia de cursos. Embora a pesquisa no detalhe, entende-se que os cursos so dirigidos, fundamentalmente, para formao e treinamento que viabilizam o desempenho dos servios bsicos ou de rotinas. Bastante frequentes, ainda, so os treinamentos para a incorporao de instrumentos novos, como a informtica ou para a absoro das legislaes, que informam para preenchimentos de matrias e documentos. Entende-se a importncia da realizao dessas etapas, mas considera-se de maior valor a ampliao dos horizontes dos servidores, para alm das rotinas setoriais especficas e da incorporao de tecnologia da informao. O desafio dot-los de instrumentos que permitam a leitura das questes sociais, econmicas e ambientais que marcam o desenvolvimento dos municpios em que habitam e trabalham. No adianta a produo de informaes se os servidores no as incorporam na sua percepo da sociedade. Esta perspectiva pretende reforar a inteno da realizao de cursos de formao integral, de saberes multidisciplinares que os habilitem para a leitura da realidade na construo de solues pblicas que consolidem a cidadania. A formao e a qualificao cvica dos servidores deve incorporar a capacidade de estabelecer dilogos intersetoriais, criando sinergias que potencializam o conhecimento e a deciso, fazendo os investimentos se transformarem em aes concretas, evitando custos duplicados na sua implantao. A importncia do processo de planejamento das atividades e dos investimentos indiscutvel no sentido de consolidar a gesto municipal medida que este processo se realize apoiado na participao social e no conhecimento tcnico e real do municpio. Este instrumento, com objetivos claros, contribui para a gesto, fundamentalmente, para afastar os interesses imediatos e preenchimentos protocolares, recolocando o desenvolvimento de atividades e projetos que devem equacionar os problemas sociais prioritrios em prazos estabelecidos, fortalecendo a governana municipal. Os instrumentos como PPA, LOA e plano de governo no devem ser realizados apenas com o objetivo de cumprir formalidades e, sim, para refletir propostas de avano que visem mudanas sociais concretas, como j vem acontecendo em vrios municpios que incluem efetivamente a participao social nas decises de governo. A participao social, a formao de conselhos municipais e o controle das contas pblicas so conquistas e tambm exigncias constitucionais que contriburam para a modernizao da gesto pblica. Os resultados da pesquisa apontam para um percentual relativamente elevado de municpios em que ocorre a prtica de participao na elaborao do PPA, do oramento e do plano de governo e, ainda, na escolha de investimentos. Mas, ao que parece, estas experincias preci-

Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal no Estado do Paran

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sam avanar e conquistar espaos, deixando de existir apenas burocraticamente ou alinhadas com interesses pblicos ou privados descolados de definies racionais e socialmente estabelecidas. Os integrantes de conselhos tm o papel de viabilizar a incluso de suas demandas prioritrias e de reforar as decises tcnicas apoiadas no conhecimento do social e das contas pblicas justas. Devem incorporar formao e informaes que os habilitem a ganhar maior espao nos debates e nas negociaes frente aos interesses que se contraponham s definies de reduo das desigualdades sociais. Estas conquistas permitem avalizar os processos de planejamento, como expresses legtimas da administrao pblica. As mdias e os canais de informaes pblicas permitem o acesso da sociedade s prestaes de contas pblicas e ao andamento da implantao de projetos incorporando valores e prazos. Ainda, encontram-se disponveis balces de atendimentos e servios de ouvidoria cumprindo papis de esclarecimento pblico. Estes instrumentos encontram-se menos incorporados pelas prefeituras. De qualquer modo, percebe-se que os indivduos, isoladamente, encontram dificuldades em decifrar os contedos veiculados. Experincias alternativas difundidas em vrios municpios evidenciam os ganhos sociais a partir do monitoramento e controle das prestaes de contas realizadas por grupos ou movimentos organizados. Desse modo, cabe ao setor pblico assegurar a implantao e difuso destas institucionalidades de participao e controle social, na perspectiva de que o amadurecimento social se reflita na construo de polticas publicas que incorporem prioridades socialmente definidas.
REFERNCIAS

BALDO, R. A. Horizontes para a administrao pblica: reflexes sobre a gesto pblica brasileira. 2008. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Paran, UFPR, Curitiba, 2008. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Perfil dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2007. ______. Perfil dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2008. ______. Perfil dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2009. ______. Perfil dos municpios brasileiros: . Rio de Janeiro, 2010. INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (IPARDES). Leituras regionais: mesorregies geogrficas paranaenses. Curitiba, 2004.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

MACHADO, H. E.; BAPTISTA, J. V.; KORNIN, T. Governana urbana: estudo sobre os Conselhos Municipais da RMC. Dinmicas intrametropolitanas e produo do espao na regio metropolitana de Curitiba. In: Observatrio das metrpoles: observatrio de polticas pblicas do Paran. Curitiba: Letra Capital, 2009, p. 315-340. SOUZA, C. Governos locais e gesto de polticas universais. So Paulo em perspectiva, So Paulo, Seade, v. 18, n. 2, p. 27-41, abr./jun. 2004. ULTRAMARI, C.; REZENDE, A. D. Mudana e continuidades na gesto urbana brasileira. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, Ipardes, n. 111, p. 19-28, jul./dez. 2006.

CAPTULO 3

GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE SO PAULO: ELEMENTOS PARA UM OLHAR ANALTICO


Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz* Fernando Antonio Franco Montoro** Slvia Rodrigues Bio*** Manuela Trindade Viana**** Slvia da Silva Craveiro**** Talita Pereira de Castro****

1 INTRODUO1

O presente captulo contm os resultados da pesquisa Fortalecimento institucional e qualificao da gesto municipal no mbito do estado de So Paulo. O estudo teve por objetivo apresentar um diagnstico da gesto pblica nos municpios paulistas e identificar os entraves ao seu fortalecimento institucional. Como uma empreitada exploratria, a pesquisa almejou identificar fatores que possam delimitar parmetros da capacidade de gesto municipal e apontar as questes que necessitam de aprofundamento, assim como as propostas de polticas pblicas voltadas sua melhoria. Neste contexto, capacidade de gesto a competncia do Poder Executivo municipal em cumprir seus objetivos e suas atribuies legais, de acordo com o interesse pblico, com eficincia, alcance e eficcia. Utiliza-se para tanto os recursos disponveis, de maneira a potencializ-los, por meio do aproveitamento adequado dos instrumentos e das ferramentas do processo de gesto e de sua capacidade de articulao com demais entes federados e demais parceiros.
Tcnica da Fundao Prefeito Faria Lima/Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam) e coordenadora do projeto. E-mail: mcmcruz@sp.gov.br ** Tcnico do Cepam. E-mail: fmontoro@sp.gov.br *** Tcnica do Cepam. E-mail: sbio@sp.gov/br **** Bolsista da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mails: manu_usp@ yahoo.com.br, silviacraveiro@gmail.com e talitapcastro@gmail.com 1. A equipe agradece o apoio de Felipe Soutello e Nelson Hervey Costa no desenvolvimento do trabalho. Esta pesquisa contou com a colaborao, em itens especficos, dos tcnicos Alfredo Santana, Antnio Celso Albuquerque Filho, Carlos Corra Leite, Cntia Melchiori, Josefina de Lo Ballanotti, Juarez Mota, Luis Antnio da Silva, Mrcia Dias, Maria de Fatima Porcaro, Ricardo Kadouaki, Sandra Yamasaki e Thais Ramires da Silva; e com o apoio administrativo de Maria Teresa Tavares de Lima Ferraz e Rosngela Alves da Silva. O captulo foi revisto por Eva Barbosa.
*

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

O estudo de campo foi realizado por meio de entrevistas estruturadas presenciais com os gestores e os tcnicos municipais, a partir de questionrios formulados conjuntamente pelas instituies participantes, abordando quatro eixos: gesto financeira, gesto de pessoas, gesto de capital e infraestrutura e gesto de tecnologia da informao (TI). Cada estado pde, a seu critrio, desenvolver suplementos aos questionrios-base. No caso de So Paulo, embora em todas as reas tenham sido includas questes especficas, a gesto de pessoas e de TI2 receberam especial ateno. Para definir a amostra de So Paulo, foram considerados os critrios de porte populacional e produto interno bruto (PIB) per capita. Os 50 municpios participantes (8% do total do estado) foram escolhidos aleatoriamente a partir das variveis estabelecidas. O municpio de So Paulo foi excludo do universo analisado, por ser considerado atpico, em vista do porte populacional e econmico. A amostra inicial sofreu ajustes para que todas as 15 regies administrativas do estado estivessem representadas com, pelo menos, um municpio (tabela 1).
TABELA 1
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes

Descrio da amostra do estado de So Paulo


Total de municpios no estado 399 173 73 Total de municpios na amostra 27 16 7 PIB per capita mdio dos municpios amostrados 2006 (R$) 30.475,95 31.711,03 17.491,78

Fonte e elaborao dos autores. Notas: At 20 mil habitantes. De 20.001 a 100 mil habitantes. Acima de 100 mil habitantes.

Precedendo a pesquisa de campo, um pr-teste foi aplicado em cinco municpios paulistas e, a partir da, feita a adequao dos questionrios. A pesquisa de campo nos municpios da amostra3 aconteceu entre maro e maio de 2010. A partir dos marcos conceituais do Government Performance Project (GPP), apresentados no incio desta publicao, e de princpios que norteiam a administrao pblica, alguns pressupostos orientaram a elaborao dos questionrios aplicados, relativamente estrutura organizacional do rgo responsvel pela rea e seu posicionamento no organograma municipal; ao vnculo empregatcio,
2. As informaes do suplemento do estado de So Paulo sero destacadas nas tabelas como suplemento SP. 3. O Cepam agradece a participao dos municpios de Altinpolis, Alumnio, Araariguama, Areipolis, Ariranha, Ava, Biritiba Mirim, Borebi, Buritizal, Cabrlia Paulista, Casa Branca, Cerquilho, Cordeirpolis, Coroados, Diadema, Gavio Peixoto, Guararema, Iporanga, Itapevi, Itapu, Itatiba, Jaborandi, Jaci, Jambeiro, Louveira, Macatuba, Miracatu, Monte Alegre do Sul, Monte Mor, Motuca, Nazar Paulista, Onda Verde, Perube, Rancharia, So Joo da Boa Vista, So Jos dos Campos, So Sebastio, Sorocaba, Sumar, Tabapu, Tabatinga, Tarum, Taubat, Trememb, Ubirajara, Uru, Valinhos, Vargem, Vinhedo e Votorantim.

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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escolaridade e capacitao do pessoal da rea; informatizao dos servios prestados; terceirizao de atividades; existncia de planejamento; e, por fim, aos instrumentos utilizados para promover a participao e o controle social. O primeiro pressuposto que a existncia de unidade administrativa na estrutura organizacional significa mais estabilidade da rea, na medida em que garante a continuidade das atribuies e das atividades em perodos de mudanas poltica e administrativa, conferindo-lhe mais capacidade institucional. A posio da rea na estrutura municipal revela a importncia e o poder que lhe dado. Nesse sentido, estar no primeiro escalo representa um papel de destaque j que fica diretamente vinculada ao gabinete do prefeito. O papel e as atribuies desempenhadas pelas reas tambm so parmetros para avaliar a capacidade de gesto. O segundo pressuposto que uma equipe efetiva, qualificada e em nmero suficiente significa mais possibilidades de reter conhecimentos e experincias no transcorrer das gestes e, portanto, garantir a qualidade e quantidade dos servios prestados. A quantidade de servidores efetivos, isto , celetistas ou estatutrios, comparada com a totalidade de pessoas ocupadas fundamental nesta anlise na medida em que minimiza problemas relativos descontinuidade administrativa. O nvel de escolaridade e a existncia de capacitao aos servidores tambm so considerados fatores condicionantes da capacidade de gesto, posto que permitem melhor desempenho da rea. Com relao ao grau de instruo, partiu-se da ideia de que quanto mais alta a escolaridade das pessoas melhor seria a qualidade dos servios prestados. A contnua capacitao dos profissionais garante o preparo e a qualificao adequados para atender s demandas de trabalho, facilita a adoo de procedimentos inovadores, bem como a melhoria constante dos servios prestados. O terceiro pressuposto que os processos e as atividades informatizados tambm qualificam a gesto, na medida em que aumentam a produtividade e melhoram a qualidade das informaes produzidas. Quando informatizados, contribuem para a reestruturao e a agilizao de servios, a integrao das aes, a comunicao entre reas e servios e possibilitam transparncia nas aes do governo. Ao permitir a organizao de informaes e o seu tratamento gerencial, esse instrumento pode ampliar, para os servidores e os gestores, as oportunidades de conhecimento acerca do repertrio de dados e prticas da administrao municipal, a partir do qual se torna possvel identificar lacunas nas polticas, bem como o planejamento de aes. inegvel que um processo de informatizao feito sob a tica de melhoria de servios ao cidado leva ampliao da capacidade de gesto e pode impulsionar novos espaos pblicos para facilitar a participao da sociedade na gesto. Portanto, identificar os servios informatizados, a infraestrutura e os sistemas existentes, e o uso da internet torna-se vital em cada eixo de anlise desta pesquisa.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

O quarto pressuposto que a contratao de servios externos um fator positivo capacidade de gesto, quando traz qualidade e economia. necessrio, pois, analisar o processo de terceirizao dos servios nas administraes municipais. Trata-se de conhecer os servios prestados e os processos qualitativo e quantitativo de acompanhamento destes para cada um dos eixos destacados. Assim, a terceirizao pode ser positiva desde que o poder pblico mantenha efetivo controle sobre a prestao do servio. Pode ser, portanto, um recurso de planejamento para que a administrao atenda qualificadamente demanda por servios.4 O quinto pressuposto diz respeito ao planejamento. Entendeu-se que na perspectiva de mdio e de longo prazo, o planejamento baseado em informaes tcnicas contribui positivamente para a capacidade de gesto. Assim, os instrumentos utilizados, a periodicidade, os atores envolvidos e os processos de deciso foram partes fundamentais dos questionrios. O sexto diz respeito importncia dos instrumentos utilizados para promover a participao externa, a divulgao das aes do estado e o controle social, entendidos como fundamentais na melhoria da capacidade de gesto. Compreende-se que a existncia de instrumentos (audincias pblicas, consultas populares, conselhos, entre outros) favorece o acompanhamento, a fiscalizao e a avaliao das aes do poder pblico. Por isto, estes foram analisados na perspectiva de sua existncia e utilizao, discutindo se, de fato, possibilitam as manifestaes da sociedade e permitem o monitoramento e a fiscalizao das administraes municipais. Buscou-se identificar, tambm, outros meios que facilitem a comunicao e interao entre a administrao com a populao, considerando que, quanto maior for o nmero de instrumentos utilizados, mais positiva poder ser a gesto pblica. O mesmo pode ser afirmado com relao participao interna dos servidores. Esses pressupostos so entendidos como fundamentais em um processo de consolidao da governana no setor pblico. Entretanto, importante lembrar a existncia de outros fatores, como cultura organizacional, papel da liderana e intersetorialidade, entre outros, que promovem a melhoria da capacidade de gesto. A seguir so comentados os resultados gerais obtidos pela pesquisa.

4. Esta pesquisa no considerou como terceirizao a contratao de programas de gesto informatizados (locao de softwares), uma vez que o controle e a realizao das atividades permaneceram como atribuies das equipes municipais.

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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2 GESTO FINANCEIRA 2.1 Aspectos gerais

A gesto financeira figura como uma importante rea para a gesto municipal. Pode ser entendida como central na medida em que prov condies materiais necessrias para as polticas finalsticas de determinada administrao. Aqui so analisados trs aspectos da gesto financeira: a estrutura da rea e sua insero no organograma do municpio; a formao do quadro de pessoal, por meio dos dados relativos ao vnculo empregatcio, escolaridade e capacitao; e, por fim, questes ligadas informatizao e terceirizao dos servios executados.
GRFICO 1
(Em %)
4 13 13 56 6 16 4 19 4 19 Pequenos Mdios Grandes Total da amostra 69 71 42 14 14 2 36

Estrutura organizacional responsvel pela gesto financeira

No possui estrutura Setor subordinado a secretaria Secretaria exclusiva Fonte e elaborao dos autores.

Setor subordinado ao Executivo Secretaria conjunta

A estrutura5 de finanas nos organogramas das 50 prefeituras analisadas revela que na maior parte da amostra o rgo responsvel pela gesto est no primeiro escalo, contando principalmente com uma secretaria exclusiva (42%) ou com um setor diretamente subordinado ao prefeito (36%). Apenas um municpio da amostra (2%) no possui estrutura especfica para a rea. Em 56% dos municpios pequenos, a rea responsvel pela gesto financeira est alocada em um setor diretamente ligado chefia do Executivo e, conforme aumenta o tamanho do municpio, passa a se constituir como secretaria exclusiva. Esta organizao
5. As opes de estrutura utilizadas na pesquisa foram as mesmas da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), realizada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Ressalta-se que o primeiro nvel hierrquico composto por diviso, departamento ou rgo similar foi classificado como setor subordinado diretamente chefia do Poder Executivo.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

encontrada em mais de 70% dos municpios grandes (grfico 1). Esses dados apontam para a importncia dada rea. Quanto ao vnculo empregatcio, h predominncia de servidores efetivos (estatutrios e celetistas) ocupados na gesto financeira (tabela 2).
TABELA 2
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Estatutrios 51, 8 41,6 64,6 55,0 Celetistas 31,2 38,9 14,9 25,6 Somente comissionados 14,6 17,1 10,3 13,3 Sem vnculo permanente 2,4 2,4 10,3 6,2

Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo vnculo empregatcio

Fonte e elaborao dos autores.

Nota-se pouca variao entre os estratos de porte populacional e baixos percentuais de servidores no efetivos, isto , somente comissionados e sem vnculo permanente. De acordo com as hipteses da pesquisa, tais dados garantem algum grau de estabilidade nas prticas da gesto financeira.
TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Sem instruo 0,0 0,0 0,0 0,0 Ensino fundamental incompleto e completo 4,0 4,5 7,0 5,6 Ensino mdio incompleto e completo 58,1 42,5 38,4 44,0 Ensino superior incompleto e completo 37,2 53,0 53,2 49,6 Ps-graduao 0,8 0,0 1,5 0,9

Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo grau de instruo

Fonte e elaborao dos autores.

No que diz respeito formao do pessoal ocupado na gesto financeira, observa-se, na tabela 3, que quase 50% dos funcionrios possuem ensino superior completo ou incompleto e um grande nmero (44%) possui ensino mdio completo ou incompleto. Os estratos de municpios mdios e grandes seguem esta tendncia e os pequenos apresentam mais pessoas com ensino mdio. baixo o percentual de pessoal com baixa escolaridade em todas as faixas populacionais.

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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TABELA 4
(Em %)

Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da gesto financeira


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Oferta de capacitao para seus funcionrios 92,6 100,0 100,0 96,0

O percentual de municpios que oferecem alguma capacitao para servidores da gesto financeira alto, atingindo 100% nas faixas dos mdios e dos grandes (tabela 4). Segundo os entrevistados, essas iniciativas so oferecidas principalmente pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP), por intermdio do Programa de Gesto Governamental (PGG), desenvolvido em parceria com o governo do estado,6 e por empresas fornecedoras de cursos ou de programas informatizados de gesto. O primeiro ofereceu, em 2009 e 2010, capacitaes presenciais nas regies e cursos a distncia para os municpios da amostra.7 J as empresas que disponibilizam o software para gesto financeira oferecem treinamentos regulares para sua utilizao, eventualmente adequando-se a alteraes legais. No se verificou papel protagonista dos municpios da amostra na escolha da necessria capacitao para o planejamento financeiro.
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Processos informatizados 99,3 97,5 100,0 98,8

Mdia de processos informatizados na gesto financeira

Fonte e elaborao dos autores. Nota: Os procedimentos passveis de informatizao descritos no questionrio foram: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do plano plurianual (PPA), controle da execuo oramentria, dvida ativa e outros.

6. O PGG objetiva melhorar o planejamento e o acompanhamento da gesto dos recursos pblicos, tornando mais eficiente e eficaz o trabalho realizado pelos rgos municipais, por meio da oferta de atividades permanentes de capacitao, sob a forma de educao continuada. Disponvel em: <http://pgg.fundap.sp.gov.br/plan/index. php?option=com_content&view=article&id=20:objetivos&catid=31:apresentacao-do-curso&Itemid=46>. 7. Foram oferecidos aos municpios paulistas os cursos de Planejamento e Oramento no Municpio, em 2009; e Contabilidade Pblica Aplicvel s Entidades Municipais e Estrutura de Auditoria Eletrnica do Estado de So Paulo (AUDESP), em 2010.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Para caracterizar a gesto financeira, tambm foram coletados dados a respeito da informatizao dos processos e das atividades, como a arrecadao de tributos, a manuteno de cadastros e o controle de execuo do oramento. As ferramentas contribuem para o aumento das receitas prprias e otimizam o acompanhamento e o controle das receitas e das despesas municipais. A mdia dos processos informatizados pelos municpios da amostra alcana altas cifras nos trs estratos pesquisados (tabela 5). A maioria destes processos so organizados por um sistema locado pelo municpio. Esses dados indicam uma importante caracterstica nas administraes: o alto grau de procedimentos informatizados na gesto financeira.
TABELA 6
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Existncia de servios externos de auxlio gesto financeira 44,4 37,5 85,7 48,0

Municpios com servios externos de auxlio gesto financeira

Para completar a caracterizao, outro fator analisado foi a terceirizao dos servios de gesto financeira. A tabela 6 mostra que 48% dos municpios da amostra declararam contratar algum servio externo. O percentual aumenta significativamente no estrato dos municpios grandes. Entre as atividades terceirizadas,8 a maioria relaciona-se com servios de assessoria ou consultoria contbil, tributria, financeira ou jurdica. Menor nmero de entrevistados mencionou a contratao de servios de contabilidade, bem como para a elaborao do PPA e da Lei Oramentria Anual (LOA). O controle dos servios terceirizados foi uma questo inserida no suplemento da pesquisa no estado de So Paulo. Entre os que afirmam terceirizar, no foram registrados instrumentos efetivos de controle; em sua maioria, possuem apenas mecanismos no institucionalizados. A maior parte revelou no acompanhar sistemtica e efetivamente a quantidade e a qualidade dos servios contratados.

8. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes, manuteno do cadastro de empresas, autnomos e outros.

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2.2 Planejamento e execuo

Esta subseo analisa dados das diversas fases do planejamento oramentrio municipal e questes especficas relacionadas sua execuo, como a obteno de receitas e a busca do equilbrio financeiro das contas pblicas. As informaes abordam as fases do processo oramentrio desde o planejamento das peas at sua execuo, seu acompanhamento e controle. No Brasil, o plano plurianual, institudo pela Constituio Federal de 1988, o instrumento definidor de diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, organizados em programas governamentais. A chamada Lei de Responsabilidade Fiscal9 (LRF) refora a importncia do planejamento na ao governamental e a necessidade de manter a coerncia entre as trs peas oramentrias: o PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a LOA. Aliada ao planejamento plurianual, a atualizao peridica de despesas e receitas e sua divulgao, de forma a permitir o acompanhamento e o controle da execuo oramentria, preservam a estabilidade fiscal do municpio e conferem qualidade gesto financeira.
TABELA 7
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Atualizao on-line, diria ou semanal das informaes 92,6 93,8 100,0 94,0 Atualizao sem periodicidade ou com periodicidade maior do que a semanal 7,4 6,3 0,0 6,0

Periodicidade de atualizao das informaes de execuo oramentria

A atualizao peridica dos lanamentos relativos execuo oramentria no sistema contbil proporciona ao municpio uma base real de informaes que lhe permite acompanhar a situao financeira e tomar decises mais fundamentadas. Ao divulgar as informaes financeiras atualizadas aos gestores municipais que acompanham a dotao de sua pasta, possibilita a melhoria no gerenciamento do oramento e incrementa a capacidade de gesto. A tabela 7 ilustra os dados relativos atualizao das informaes da execuo oramentria nos municpios analisados. Observa-se que em 94% deles tal processo realizado on-line, diria ou semanalmente, chegando a 100% no estrato dos municpios grandes. Este alto percentual indica que lhes possvel acompanhar a execuo oramentria pari passu com as ocorrncias das despesas e das receitas como meio, portanto, para tomar decises mais acertadas.
9. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar (LC) no 101/2000 estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, conforme sua ementa.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 8
(Em %)

Municpios que disponibilizam informaes sobre a execuo oramentria aos gestores municipais
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Disponibilizam informaes de dotao aos gestores municipais 92,6 87,5 100,0 92,0

A tabela 8 mostra que 92% dos municpios informaram disponibilizar informaes oramentrias atualizadas das dotaes aos secretrios/diretores municipais, fornecidas, principalmente, por meio de relatrios (66%), reunies (58%) e sistemas informatizados (38%). Isso se verifica em todos os estratos de municpios da pesquisa, o que provavelmente traz efeitos positivos na capacidade de gesto. No foi objeto da pesquisa identificar a periodicidade, a abrangncia e a qualidade da divulgao, assim como o uso pelo gestor no acompanhamento da dotao de sua pasta.
TABELA 9
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Despesa com pessoal 96,3 93,8 100,0 96,0 Endividamento de curto prazo 70,4 75,0 100,0 76,0 Endividamento de longo prazo 51,9 81,3 100,0 68,0

Municpios que possuem mecanismos de controle de despesas

Quanto s despesas, observa-se que determinados gastos, dada a importncia e a dificuldade de sua contrao, devem ser objeto de acompanhamento e controle permanente por parte do gestor pblico. A disponibilidade de dados e informaes acerca da execuo oramentria permite o efetivo controle, principalmente, das despesas com pessoal e do endividamento de longo e curto prazo. Nas prefeituras contempladas na pesquisa, verificou-se a existncia de tais mecanismos de controle (tabela 9). Embora o controle das despesas com pessoal e de endividamento de curto e longo prazo seja obrigatrio pela LRF, somente nos municpios de grande porte a totalidade dos respondentes afirmou dispor desses mecanismos, apesar dos elevados percentuais registrados nos demais portes populacionais.

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TABELA 10
(Em anos)

Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal


Mdia de defasagem na atualizao PGV Pequenos Mdios Grandes Total da amostra 9,8 9,8 7,5 9,5 Cadastro imobilirio do IPTU 6,3 7,0 5,5 6,4 Legislao do ISS 5,9 4,5 3,7 5,2

Faixa populacional

Fonte e elaborao dos autores. Notas: Imposto Predial e Territorial Urbano. Imposto sobre Servios.

A cobrana dos tributos prprios outro elemento que ilustra a capacidade de gesto das finanas de um municpio. Na administrao dos impostos municipais (o IPTU e o ISS),10 mister conhecer a defasagem na reviso da PGV, da atualizao do Cadastro Imobilirio Municipal e da adequao das leis municipais do ISS s alteraes da legislao complementar federal, pois a atualizao destes itens, em geral, aumenta a arrecadao prpria. A PGV e o Cadastro Imobilirio Municipal so instrumentos necessrios para a cobrana do IPTU. A referida planta estabelece os valores dos imveis (terreno e rea construda) das diversas regies do municpio. Por sua vez, o cadastro relaciona os imveis passveis de tributao. No entanto, revisar anualmente a PGV tarefa impossvel, dado o custo que representa para os cofres pblicos, por isso, atualiz-la a cada quatro anos evita distores no clculo do valor venal dos imveis municipais e do valor cobrado a ttulo de IPTU. Da mesma forma acontece com o Cadastro Imobilirio Municipal. Embora possa ser feita rotineiramente, por intermdio de comunicao entre as diversas reas da prefeitura, a atualizao geral interessante em periodicidade no superior a quatro anos, de modo a incorporar os novos imveis e as alteraes que, porventura, tenham sido feitas nos imveis antigos. O ISS, outro importante imposto de competncia municipal, sofreu importante alterao com a LC no 116/2003 que, entre outras mudanas, ampliou o rol de servios abrangidos pelo imposto. Por isso, as legislaes municipais tiveram que ser adequadas nova norma, inclusive com a atualizao da lista de servios e a incorporao de novos servios passveis de tributao, para potencializar a cobrana e a arrecadao. Assim, os municpios que no alteram a legislao do ISS h mais de sete anos esto desatualizados, o que denota baixa capacidade de gesto financeira.

10. O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) ser aqui denominado de ISS.

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A tabela 10 mostra o tempo mdio da defasagem de reviso e atualizao dos dois principais impostos municipais: a PGV tem defasagem de 9,5 anos e o cadastro imobilirio, de 6,4 anos. Com relao ao ISS, no entanto, a defasagem mdia da atualizao da legislao de 5,2 anos, tempo inferior promulgao da LC no 116/2003, o que revela a possibilidade de terem sido incorporadas as alteraes trazidas pela lei.
TABELA 11
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Mdia da receita no total de respostas Fonte e elaborao dos autores. Receita obtida por meio de convnios Governo federal 2,2 3,6 2,6 2,8 Governo estadual 3,7 4,5 1,0 3,8

Receita obtida por meio de convnios em relao receita oramentria municipal

Uma importante fonte municipal de recursos financeiros so os convnios celebrados entre a prefeitura e outras instituies, principalmente a Unio e o estado, destinados realizao de atividades ou projetos de interesse comum. So as transferncias voluntrias11 que, por no serem obrigatrias, dependem da relao do municpio com a entidade que disponibiliza tais recursos. Da a importncia da articulao com os governos estadual e federal para o conhecimento dos programas desenvolvidos, visando celebrao de convnios e obteno de recursos financeiros. Por isso, o percentual da receita oramentria advinda de convnios revela o grau de articulao do municpio com outras organizaes. A tabela 11 mostra o percentual da receita obtida por meio de convnios federais (2,8%) e estaduais (3,8%) na receita oramentria, considerando os 46 municpios da amostra. Os quatro restantes no responderam pergunta. Por fim, os mecanismos de correo adotados em caso de dficit podem revelar o conhecimento da legislao e a capacidade de manter o equilbrio e a sade fiscal. Quando se vislumbra a possibilidade de fechar o exerccio com dficit, a administrao pblica pode empreender vrias aes no intuito de evit-la.

11. O Art. 25 da LRF define transferncia voluntria como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Em geral, as transferncias voluntrias so concretizadas por meio da celebrao de convnios.

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Na hiptese de eventos imprevisveis acontecerem, os municpios teriam mecanismos de acompanhamento da execuo oramentria e controles para reverter a situao to logo ela aparea. Entre as opes com essa finalidade, esto o contingenciamento de despesas e a tentativa de incrementar receitas, por meio do aumento da arrecadao de tributos prprios, da melhoria da administrao tributria, da cobrana de atrasados (dvida ativa), da viabilizao de convnios previstos e da solicitao de emprstimos. No caso de essas opes no serem suficientes para reverter o dficit financeiro, resta ao municpio inscrever despesas em restos a pagar. Nota-se que a inscrio sem cobertura financeira no ltimo ano do mandato penalizada pela LRF e pela Lei no 10.028/2000.12 As tentativas de aumentar as receitas e, principalmente, de reduzir despesas parecem ser as aes que revelam mais capacidade de gesto financeira. O endividamento de curto prazo via inscrio em restos a pagar no se configura como medida corretiva para evitar um dficit oramentrio, mas o resultado de uma gesto financeira fiscalmente irresponsvel.
TABELA 12
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Aumentariam a arrecadao de tributos prprios 25,9 12,5 42,9 24,0 Buscariam transferncia voluntria 55,6 50,0 57,1 54,0 Solicitariam emprstimos 0,0 0,0 14,3 2,0 Reduziriam despesas 81,5 81,3 85,7 82,0 Aumentariam endividamento via inscrio em restos a pagar 37,0 12,5 28,6 28,0

Mecanismos de correo adotados pelos municpios em caso de dficit oramentrio

Fonte e elaborao dos autores.

Na maior parte da amostra (82% dos municpios), o gestor declarou preferir a reduo de despesas, na hiptese de perspectiva de dficit oramentrio (tabela 12). De fato, a alternativa mais razovel e efetiva para os municpios que, acompanhando a evoluo de suas despesas e receitas, vislumbram a possibilidade de um dficit na execuo oramentria e querem evit-lo. Alm disso, 54% das prefeituras buscariam transferncias voluntrias, isto , recursos do estado ou da Unio para realizar projetos ou atividades em parceria, iniciativa que exige certo grau de articulao com outras esferas de governo. No uma ao a ser empreendida durante a execuo para fazer frente a um eventual dficit, uma vez
12. Pelo Art. 42 da LC no 101/2000, a administrao municipal, nos ltimos oito meses de gesto, no pode assumir obrigaes de despesas a serem pagas no prximo exerccio e mandato, a no ser que tenha disponibilidade de caixa suficiente para sald-las. A Lei no 10.028/2000 incluiu o Art. 359-C no Cdigo Penal, prevendo pena de um a quatro anos de recluso para quem no obedecer quele artigo.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

que j deveria estar prevista na lei oramentria. No entanto, pode ser exigida durante a execuo, principalmente quando se tratar de emendas de parlamentares previstas e autorizadas, mas ainda no liberadas pelo Executivo. A inscrio em restos a pagar foi citada em 28% dos municpios. Por fim, 24% aumentariam a arrecadao de tributos prprios e apenas 2% (um municpio de grande porte) solicitaria emprstimo (endividamento de longo prazo).
2.3 Instrumentos de participao e controle social

Nesta subseo, so analisadas duas importantes questes: a existncia de mecanismos que promovam a participao da sociedade civil na elaborao das peas oramentrias e a divulgao para a populao de informaes relativas execuo oramentria. Tais prticas so condies necessrias para o controle social das finanas pblicas e podem promover a melhoria da gesto. A elaborao do PPA municipal deve contemplar a participao das diversas reas do governo, que o colocaro em prtica, e da sociedade civil, que estar sujeita s suas determinaes durante os quatro anos de vigncia. Tambm fundamental que os gestores municipais adotem mecanismos para que a populao participe da elaborao do oramento, que detalha as aes previstas pelo PPA para o ano seguinte. Tal controle social tem como condio necessria o acesso da populao a informaes atualizadas sobre a execuo oramentria.
TABELA 13
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Municpios onde as organizaes da sociedade civil participam da elaborao do PPA 55,6 68,8 85,7 64,0 Municpios que possuem instrumentos de participao da populao na elaborao do oramento 96,3 87,5 85,7 92,0

Participao na gesto financeira

A pesquisa levantou que 58% dos municpios da amostra declaram que todas as reas da prefeitura participaram da elaborao do PPA, sendo que, entre os estratos, esse percentual crescente conforme aumenta o porte populacional. Observou-se, no entanto, que em muitos municpios as reas fins ainda tm participao restrita. Dos municpios da amostra, 64% afirmam incorporar as organizaes da sociedade civil ao processo de elaborao do PPA percentual crescente quanto maior o porte populacional (tabela 13). Entre as instituies participantes, foram citados, principalmente, conselhos gestores (sade, educao etc.) e associaes

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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de moradores. Cabe destacar que os conselhos, por serem institucionalizados pelo governo municipal, so rgos do Executivo, mesmo contando com a participao da sociedade civil. Segundo os dados coletados, 92% citaram a audincia pblica como instrumento utilizado para permitir a participao da populao na elaborao do oramento, e esse percentual decrescente dos estratos dos municpios pequenos para os grandes. As consultas pblicas, reunies de bairro e o oramento participativo ou os formatos similares tambm foram citados como mecanismos para viabilizar a participao. digno de nota que todos os municpios da amostra, sem exceo, afirmaram divulgar relatrios da execuo oramentria para a populao, conforme as determinaes da LRF. Esses dados configuram um quadro positivo e podem ser interpretados como mais transparncia proporcionada pelo poder pblico com relao situao financeira do municpio condio fundamental para o controle social. A instituio de conselhos gestores municipais, a realizao de audincias pblicas para a elaborao das peas oramentrias e a divulgao da execuo oramentria, por sua vez, so determinaes legais. Isso posto, possvel considerar que tais dados podem refletir mais uma adequao exigncia legal do que propriamente a participao da comunidade. Verificou-se, nas entrevistas realizadas no suplemento de So Paulo, a dificuldade em confirmar a presena de um nmero razovel de cidados nas audincias pblicas. Foi recorrente a afirmao do baixo qurum obtido, apesar de os esforos na divulgao e na convocao popular informados pelos entrevistados.
3 GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA 3.1 Aspectos gerais

Neste trabalho, a gesto de capital e infraestrutura entendida como o conjunto de atividades que engloba o planejamento dos investimentos, o acompanhamento de sua execuo e a manuteno e a conservao dos bens pblicos municipais. Interessa, nesta subseo, analisar a elaborao de estudos sobre as necessidades futuras da populao por obras e instalaes, o acompanhamento da execuo destes gastos e a existncia de manuteno adequada dos bens pblicos municipais. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2001, Anexo II), os investimentos constituem despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Os bens submetidos manuteno e conservao foram divididos em quatro categorias: veculos, demais bens mveis patrimoniados, bens imveis de uso especial (escolas, hospitais, postos de sade, reparties pblicas etc.) e bens de uso comum (praas, parques, ruas e avenidas, pontes, viadutos etc.). As aes desse eixo, diferentemente dos demais analisados neste captulo, acontecem em vrias reas da administrao municipal e, muitas vezes, de forma independente. No comum uma nica rea responder por essas atividades. Dessa forma, e prevendo que esse seria o quadro encontrado nos municpios da amostra, as perguntas sobre a estrutura da gesto de capital e infraestrutura consideraram a existncia de servidores ou equipes e no setores responsveis pelo planejamento, acompanhamento e execuo dos investimentos e pela manuteno de bens.
TABELA 14
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 66,7 68,8 100,0 72,0 Equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 88,9 100,0 100,0 94,0

Municpios com equipe responsvel pela gesto de capital e infraestrutura

Fonte e elaborao dos autores. Nota: Na pesquisa, equipe foi entendida como uma ou mais pessoas, de um ou mais setores.

Os municpios pesquisados afirmam possuir um ou mais profissionais que realizam o planejamento dos investimentos e o acompanhamento da sua execuo em 72% e 94% deles, respectivamente (tabela 14). Na maioria dos municpios, estes no esto organizados em uma nica equipe. Em vrios casos, o planejamento dos investimentos concentra-se nas reas de finanas. J seu acompanhamento realizado principalmente pelas reas de obras ou de compras. A manuteno exercida em grande parte dos municpios pela rea de administrao, servios ou obras. Muitas vezes h participao de outras reas fins. No frequente a articulao e o trabalho conjunto entre essas reas. Observa-se que a totalidade dos municpios grandes e mdios acompanha a execuo de investimentos, enquanto nos municpios pequenos h ainda aqueles que no o fazem, apesar da obrigatoriedade da Lei de Licitao.13 Identificou-se que o monitoramento, na maioria das vezes, realizado por engenheiro ou arqui13. A Lei no 8.666/1993 estabelece, em seu Art. 67, que a execuo de contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.

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teto da prefeitura, ou por meio da contratao de servios tcnicos especializados. Entretanto, em vrias localidades, essa atividade tem sido compartilhada com os gestores da rea beneficiria do investimento.
TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Realizam parcerias para atender s demandas de investimento 100,0 93,8 100,0 98,0

Municpios que realizam parcerias para atender s demandas de investimentos

Outro aspecto interessante que refora o aspecto observado anteriormente e que difere da abordagem utilizada pelo GPP o fato de os municpios possurem poucos recursos para investimento e, por isso, buscarem parcerias com os governos estadual e federal para atender s suas demandas (tabela 15). A quase totalidade das administraes municipais pesquisadas, em todos os estratos de populao destacados, realiza parcerias para atender s demandas de investimentos.
TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Educao 85,2 93,8 85,7 88,0 Sade 85,2 87,5 100,0 88,0 Transporte 70,4 62,5 43,0 64,0 Saneamento 55,5 56,3 100,0 68,0 Infraestrutura 55,5 50,0 28,5 50,0 Habitao 29,7 37,5 100,0 42,0

reas em que os municpios realizam parcerias para atender s demandas de investimentos

Fonte e elaborao dos autores.

Tais parcerias ocorrem preponderantemente com educao e com sade (88% cada), reas em que h responsabilidade compartilhada entre as trs esferas de governo na implementao de polticas sociais (tabela 16). As parcerias voltadas s polticas de saneamento (68%) e de habitao (42%) tambm so significativas, em especial no estrato grande, possivelmente devido ao dficit habitacional e de saneamento. Diversamente, as parcerias na rea de transporte (64%) e de infraestrutura (pavimentao, guias e sarjetas etc.) (50%) ocorrem em maior nmero nos pequenos e mdios municpios. Em alguns casos, esse dado resulta da escassez de recursos e equipamentos, mais acentuada nesses municpios, condio que dificulta a execuo de obras de vulto.

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3.2 Planejamento e execuo

Dado que os municpios no dispem de recursos para realizar todas as obras e comprar os equipamentos necessrios gesto, ainda mais importante priorizar e planejar os investimentos. A presente pesquisa identificou os elementos considerados na escolha dos investimentos: todos os municpios da amostra afirmam considerar as decises do prefeito; as demandas da populao foram tambm mencionadas por 90% das prefeituras pesquisadas; as decises do secretariado, por 72% e os estudos tcnicos, por 64% dos municpios (tabela 17). Estes trs elementos foram significativamente citados em todos os estratos, com percentuais superiores a 50% e nos municpios de grande porte acima de 85%. Ressalta-se que as respostas no so exclusivas.
TABELA 17
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Estudos tcnicos 66,7 50,0 85,7 64,0 Decises do prefeito 100,0 100,0 100,0 100,0 Decises do secretariado 70,4 68,8 85,7 72,0 Demandas da populao 88,9 87,5 100,0 90,0 Participao de entidades sociais 44,4 56,3 85,7 54,0

Elementos considerados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura

Fonte e elaborao dos autores.

Por sua vez, a participao de entidades sociais na definio das prioridades de investimento menos expressiva: o percentual mdio inferior aos demais elementos (54%), enquanto a menor taxa encontrada nos municpios de pequeno porte (pouco mais de 44%) e aumenta conforme cresce o porte populacional. Ressalta-se que os pequenos municpios no possuem entidades sociais na mesma frequncia que os mdios e grandes. Nesse sentido, pertinente refletir em que medida a deciso do prefeito subsidiada por anlises tcnicas, assim como a dos secretrios e da demanda da populao, de modo a evitar que os compromissos polticos se distanciem da realidade socioeconmica do municpio. Assim, interessante examinar o papel da liderana poltica e sua correlao com a capacidade de gesto e como as demandas da populao se inserem nesse processo.

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TABELA 18
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura


Plano diretor 11,1 43,8 85,7 32,0 PPA 85,2 100,0 100,0 92,0 Plano estratgico 14,8 0,0 57,1 16,0 Planos setoriais 51,9 43,8 85,7 54,0 Plano de Desenvolvimento Local Sustentvel 7,4 0,0 0,0 4,0 Plano de governo 70,4 81,3 100,0 78,0

Fonte e elaborao dos autores.

A pesquisa levantou os instrumentos que subsidiam o planejamento dos investimentos. O PPA e o plano de governo foram os mais citados em 92% e 78% dos municpios, respectivamente (tabela 18). O ordenamento jurdico do pas criou instrumentos que podem ser utilizados para ampliar a capacidade de gesto dos municpios. Parte dos entrevistados declarou que esses instrumentos trouxeram melhorias para a administrao pblica, com prticas que proporcionam qualidade de vida s comunidades locais. Outros veem com restries o resultado concreto das obrigaes legais, em especial no que tange ao PPA. Ressalta-se que 78% dos municpios declararam utilizar o plano de governo como subsdio ao planejamento dos investimentos, o que mostra a preocupao dos gestores pblicos com os eleitores. A incorporao deste documento poltico, que remete ao embate eleitoral, indica um avano na prtica democrtica. Os planos setoriais das polticas pblicas so utilizados por 54% dos municpios no planejamento dos investimentos. Nesse quesito, destacaram-se as reas de sade e educao, que so estratgicas, tm recursos vinculados e a obrigatoriedade de elaborar planos. O plano diretor, por sua vez, utilizado por 32% dos municpios da amostra; vale lembrar que no h obrigatoriedade para sua elaborao em municpios de pequeno porte, exceto em condies especificadas no Estatuto da Cidade.14

14. Conhecida como Estatuto da Cidade, a Lei no 10.257/2001 dispe sobre a obrigatoriedade de elaborao do plano diretor para os municpios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; integrantes de rea de especial interesse turstico ou rea em que haja atividades com significativo impacto ambiental; e aqueles que queiram utilizar os instrumentos de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria de imveis.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Os dados levantados evidenciam uma correlao entre o porte do municpio e a utilizao dos diversos planos para orientar os investimentos: por serem mais complexos, os municpios populosos e com elevadas taxas de urbanizao tendem a utilizar com mais frequncia esses instrumentos.
TABELA 19
Municpios que possuem cadastros de bens e nmero de anos desde a ltima atualizao
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Veculos Possui (%) 92,6 93,8 100,0 94,0 Anos (mdia) 1,8 0,7 0,6 1,0 Demais bens mveis Possui (%) 96,3 93,8 100,0 96,0 Anos (mdia) 1,8 0,7 0,7 1,1 Bens de uso pblico especial Possui (%) 59,3 81,3 100,0 72,0 Anos (mdia) 2,5 3,7 1,1 2,4 Bens de uso comum Possui (%) 48,2 56,3 100,0 58,0 Anos (mdia) 1,9 4,3 2,57 2,9 Bens tombados Possui (%) 3,7 31,3 42,9 18,0 Anos (mdia) 1,0 1,4 2,0 1,5

Fonte e elaborao dos autores. Notas: Outros bens patrimoniados, como computador, mobilirio etc. Definidos como aqueles destinados a uma finalidade especfica; tm utilizao restrita, como veculos oficiais e reparties pblicas. Aqueles utilizados livremente pela populao, como ruas e praas.

Outro aspecto relacionado gesto de capital e infraestrutura diz respeito existncia e atualizao de cadastros de bens. Esta prtica remete ao tratamento gerencial da informao, ou seja, importncia de dispor de dados atualizados e disponveis para dar suporte gesto pblica. A maioria dos municpios possui cadastro de bens mveis, sendo que 94% possuem cadastros dos veculos e 96% dos demais bens mveis (tabela 19), e a situao semelhante nos diferentes portes contemplados no estudo. No caso dos bens mveis em geral, existem sistemas informatizados para registro e controle. Tais sistemas, em grande parte, atualizam os cadastros e geram relatrios, e so um diferencial na capacidade de gerenciamento, pois facilitam a manuteno do patrimnio pblico. Entretanto, diversos entrevistados apontam para o desafio de uma manuteno contnua. Quanto ao cadastro de bens de uso pblico especial e de bens de uso comum, verifica-se sua existncia em 72% e 58% dos municpios, respectivamente. O percentual cresce conforme aumenta o porte dos municpios. O tempo de atualizao dos bens de uso especial de 2,4 anos e dos bens de uso comum, de 2,9 anos.

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No que diz respeito ao cadastro de bens tombados e sua atualizao, verificou-se que especialmente os pequenos municpios no o possuem. Contudo, nos demais estratos, a existncia menor do que a dos demais cadastros, pois muitos municpios, quando possuem bens tombados, no tm polticas prprias voltadas ao seu gerenciamento. Recorrentemente, os processos de tombamento so feitos pelo estado ou pela Unio e so os conselhos estadual e/ou federal Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e Turstico (CONDEPHAAT) e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) que administram essa categoria de bens.
3.3 Instrumentos de participao e controle social

Com relao existncia e utilizao de instrumentos que possibilitem a participao da populao na escolha dos investimentos, verifica-se que 80% dos municpios afirmam consider-la, por meio das audincias pblicas. Os municpios declaram ainda divulgar os valores e os prazos dos projetos de investimentos (tabela 20). Estes dois aspectos parecem estar bastante vinculados aos procedimentos previstos em lei sobre as audincias pblicas e a prestao de contas dos gastos pblicos. Desse modo, creditar a incorporao de tais prticas s exigncias legais no diminui seu mrito ou sua importncia, mas evidencia que so instrumentos que podem ser potencializados.
TABELA 20
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Participao da populao na escolha dos investimentos 74,1 87,5 85,7 80,0 Divulgao populao dos valores e dos prazos dos projetos de investimento 96,3 100,0 100,0 98,0

Municpios em que a populao participa da escolha e informada sobre os investimentos

4 GESTO DE PESSOAS 4.1 Aspectos gerais

A gesto de pessoas uma rea estruturante da administrao. As pessoas so fundamentais para que a administrao municipal consiga proporcionar qualidade de vida aos cidados.

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GRFICO 2
(Em %)
7 26

Estrutura organizacional responsvel pela gesto de pessoas


6 4 16

71 94 67 29 Pequenos Mdios No possui estrutura Setor subordinado a secretaria Secretaria exclusiva Fonte e elaborao dos autores. Grandes 4 Total da amostra

76

Setor subordinado ao Executivo Secretaria conjunta

A parcela mais significativa dos municpios analisados (76% do total) insere as competncias relacionadas gesto de pessoas em um setor subordinado a uma secretaria (grfico 2). Na maioria dos casos, trata-se da secretaria de administrao, que responde por esse domnio, ao lado de outros, como servios gerais, patrimnio e TI. Por conseguinte, suas deliberaes podem concorrer com as demais atividades desta secretaria em termos oramentrios e decisrios. As nicas ocorrncias de secretaria exclusivas para a rea de gesto de pessoas encontram-se entre os municpios grandes talvez uma resposta dificuldade de gerir um quadro com mais servidores ou uma opo estratgica para a administrao municipal. Os municpios de pequeno porte, mesmo no contando com uma secretaria exclusiva, atribuem papel de destaque gesto de pessoas, quando a subordinam diretamente chefia do Executivo. Aproximadamente 26% dos pequenos encontram-se nesta situao. Analisar as diferentes estruturas organizacionais existentes uma das formas de identificar qual o entendimento da prefeitura em relao rea de gesto de pessoas. A subordinao secretaria de administrao pode representar uma associao direta com as atividades administrativas da prefeitura; concepo distante, portanto, da viso estratgica da rea, que plausvel considerar que esteja presente quando existe uma secretaria exclusiva.

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TABELA 21
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio


Estatutrios 40,1 53,3 69,9 50,0 Celetistas 47,1 32,8 16,2 38,0 Somente comissionados 8,1 6,7 4,9 6,0 Sem vnculo permanente 4,8 7,2 9,0 6,0

Fonte e elaborao dos autores.

A distribuio dos servidores municipais de acordo com seu vnculo empregatcio constitui outro foco de anlise da pesquisa. A situao da prefeitura como um todo e, particularmente, da rea de gesto de pessoas considerada de forma comparativa entre os eixos estudados. A maior parte das pessoas ocupadas nas prefeituras estatutria (50%) ou celetista (38%), e a proporo de funcionrios efetivos (celetistas e estatutrios) no varia significativamente conforme o porte populacional do municpio (tabela 21). Entre os pequenos, os estatutrios e os celetistas somam 87,2%; entre os mdios, essa soma chega a 86,1%; e, nos municpios grandes, os efetivos totalizam 86,1%. Observando as diferenas entre os portes populacionais, verifica-se que o percentual de servidores celetistas decresce medida que aumenta a faixa populacional do municpio, ao passo que a proporo de estatutrios aumenta conforme cresce a populao, o que era esperado, por serem os municpios de grande porte os mais antigos. No que diz respeito aos funcionrios comissionados, o percentual elevado observado em municpios pequenos (8,1%) tampouco foge ao esperado. Considerando que os cargos comissionados correspondem normalmente aos postos de chefia, a proporo destes maior em relao ao total de funcionrios nos municpios pequenos, comparativamente queles de portes mdio e grande. A categoria sem vnculo permanente inclui principalmente funcionrios terceirizados, servidores municipalizados de outros entes federados e estagirios. Os dados mostram aumento dos percentuais, conforme aumenta a populao.

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TABELA 22
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio


Estatutrios 46,8 66,4 66,8 63,9 Celetistas 30,8 16,8 13,9 16,9 Somente comissionados 17,0 12,8 11,3 12,4 Sem vnculo permanente 5,3 4,0 8,0 6,9

Fonte e elaborao dos autores.

As informaes sobre as pessoas ocupadas na rea de gesto de pessoas, de forma geral, obedecem ao padro observado para o conjunto da prefeitura. A maior parte dos funcionrios, nos trs estratos destacados, estatutria ou celetista. Entre os municpios de pequeno porte, os servidores empregados sob tais vnculos somam 77,6%; nos mdios, a soma chega a 83,2%; e, nos grandes, a 80,7% (tabela 22). A maior proporo de funcionrios comissionados na gesto de pessoas nos municpios pequenos tambm no foge ao padro do quadro geral das pessoas ocupadas na prefeitura: maior nos municpios pequenos.
TABELA 23
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Sem instruo 0,3 0,3 0,3 0,3 Ensino fundamental incompleto e completo 29,5 23,8 16,7 20,4 Ensino mdio incompleto e completo 31,6 33,4 32,7 32, 6 Ensino superior incompleto e completo 36,3 41,0 45,3 42,6 Ps-graduao 2,3 1,6 5,1 3,7

Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo o grau de instruo

Fonte e elaborao dos autores. Notas: Nesta tabela no est inserido um municpio de pequeno porte, que no conseguiu informar, em tempo hbil, a escolaridade de seus funcionrios. Entre os municpios de mdio porte, um no conseguiu levantar os dados de escolaridade dos funcionrios do estado municipalizados. Entretanto, em funo da pouca quantidade, essa informao no alterou os valores da tabela.

No quadro geral do grau de instruo do pessoal da prefeitura a maioria possui ensino superior incompleto e completo (tabela 23). Entretanto, o percentual de pessoas com, no mnimo, ensino superior incompleto, em municpios pequenos de 38,6%; em municpios mdios, de 42,6%; e nos grandes, 50,4%.

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TABELA 24
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo o grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo 8,5 0,0 5,3 4,5 Ensino mdio incompleto e completo 48,9 34,7 47,6 43,7 Ensino superior incompleto e completo 39,4 63,7 40,5 47,9

Sem instruo 0,0 0,0 0,2 0,1

Ps-graduao 3,2 1,6 6,4 3,7

Fonte e elaborao dos autores.

O grau de instruo na gesto de pessoas tambm segue o padro geral da prefeitura: observam-se nveis de escolaridade um pouco maiores na rea. O percentual de pessoas ocupadas com, pelo menos, ensino superior incompleto, de 51,6%, no total da amostra, sendo 42,6% nos municpios pequenos, 65,3% nos mdios e 46,9% nos grandes (tabela 24).
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Municpios que terceirizam atividades na rea de gesto de pessoas 29,6 18,8 57,1 30,0 Servios informatizados (mdia) 96,3 100,0 95,2 97,2 Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da gesto de pessoas 70,4 50,0 71,4 64,0

Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas

Quanto terceirizao, 30% dos entrevistados declaram terceirizar atividades na rea de gesto de pessoas (tabela 25). H que se destacar que a maior parte dos entrevistados declarou no terceirizar as tarefas rotineiras. Observou-se que a rea desempenha, tradicionalmente, atividades tais como gerao da folha de pagamento, levantamento de faltas e atestados mdicos, e clculo de frias. As respostas positivas sobre terceirizao referem-se, geralmente, a atividades vinculadas principalmente a empresas e a profissionais autnomos que atuam na rea de medicina e segurana do trabalho.

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A tabela 25 tambm revela dados expressivos quanto mdia de informatizao dos servios na rea de gesto de pessoas:15 96,3%, nos municpios de pequeno porte; 100%, nos mdios; e 95,2% nos grandes. A emisso da folha de pagamento, de dados cadastrais dos funcionrios e da movimentao dos servidores possui alta incidncia de informatizao. Tambm esto informatizadas outras prticas como o controle de frias, faltas, horas extras, 13o salrio, promoes, ponto eletrnico, licena-prmio e estgio probatrio. Quanto aos cursos de capacitao oferecidos aos funcionrios da rea, os dados mostram que 64% dos municpios da amostra possuem servidores da rea de gesto de pessoas beneficiados nos trs ltimos anos por alguma iniciativa (tabela 25). Ao analisar o contedo dos cursos ofertados, nota-se que se concentram no aprimoramento e na atualizao legislativa dos procedimentos da rea, destacando-se aqueles sobre fator acidentrio previdencirio (FAP), ponto eletrnico, aposentadoria, Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) etc. Os contratos com as empresas locadoras de sistemas de informatizao preveem o treinamento de servidores para oper-los. Tais treinamentos ocupam posio importante no quadro geral de cursos na rea. Por fim, destacam-se as qualificaes no que tange formao e s prticas de trabalho, como formulao e implementao de Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR); de assistncia social ao servidor; de administrao de pessoal e folha; de gesto de pessoas na administrao; de motivao; de reforma administrativa, de concurso pblico e atos admissionais; entre outras. H pouca incidncia de cursos vinculados motivao, ao trabalho em equipes, neurolingustica e outros relacionados melhoria da gesto.
4.2 Planejamento e execuo

No planejamento e na execuo na rea de gesto de pessoas, foram contemplados, nesta pesquisa, alguns elementos: a seleo e contratao de pessoal; a elaborao de planos de cargos, carreiras e salrios, e de estatutos; e a capacitao dos funcionrios da prefeitura. Tendo em vista que a seleo e a contratao de servidores uma das atribuies da rea, um ponto relevante analisado refere-se ao conhecimento da dinmica do quadro de pessoal. Nesse sentido, foram levantados os dados a respeito de informaes consideradas para a criao de novas vagas.

15. Os servios pesquisados foram: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e movimentao dos servidores. O entrevistado podia, entretanto, destacar outros aleatoriamente, caso desejasse.

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TABELA 26
(Em %)

Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Cadastro e movimentao de servidores 48,2 50,0 28,6 46,0 Parmetros de polticas setoriais 25,9 50,0 42,9 36,0 Demandas das secretarias 92,59 100,0 100,0 96,0

Para a contratao de novos funcionrios na prefeitura, observa-se que h pouca utilizao, pela rea (46%), do cadastro e da movimentao de seus servidores, ferramenta de controle e organizao dos dados dos funcionrios. As administraes municipais tambm foram questionadas quanto consulta dos parmetros estabelecidos por polticas setoriais para a criao de novas vagas na prefeitura. Os dados revelam que estes no constituem referncia majoritria para a contratao de profissionais pela rea de gesto de pessoas. Nos municpios de grande e mdio portes, tais parmetros so a base para a criao de novas vagas em 42,9% e 50% dos casos, respectivamente. J nos de pequeno porte, essa prtica ocorre em apenas 25,9% dos municpios (tabela 26). Nesse ponto, chama ateno o elevado percentual de municpios que consideram as demandas das secretarias para a contratao de novos funcionrios: 96% do total da amostra (tabela 26). Em municpios de portes populacionais mdio e grande, essa taxa chega a 100%. As elevadas taxas de demandas das secretarias para a criao de novos cargos na prefeitura podem ser interpretadas como uma interao da rea de gesto de pessoas com as demais. Porm, verificou-se em questes do suplemento de So Paulo que em 48% dos municpios no existe interao peridica entre gesto de pessoas e as demais reas. Ocorrem contatos espordicos, concentrados na resoluo de problemas administrativos pontuais relacionados aos servidores. Em vista disto, inexistindo essa interao, os elevados percentuais de demanda das secretarias pela contratao de pessoas aponta para a falta de iniciativa da rea de gesto de pessoas. Em suma, destaca-se posio preponderantemente executora e menos voltada ao planejamento dos concursos, com base em parmetros externos e internos realidade da prefeitura.

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TABELA 27
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Municpios com dificuldade de contratao de profissionais por questes salariais


Mdicos 48,2 75,0 85,7 62,0 Professores 0,0 6,3 14,3 4,0 Engenheiros e arquitetos 18,5 31,3 14,3 22,0 Advogados 14,8 25,0 14,3 18,0 Economistas e administradores 7,4 31,3 14,3 16,0 Contadores 7,4 18,8 14,3 12,0

Fonte e elaborao dos autores.

Ainda em relao contratao de novos funcionrios, a pesquisa detectou dificuldades enfrentadas pelas prefeituras em preencher vagas por aspectos salariais. Chama ateno, particularmente, o caso dos mdicos, categoria profissional em que os salrios oferecidos pelo setor pblico municipal se revelam menos atrativos, como apontado nos trs estratos da amostra (tabela 27).
TABELA 28
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Quadro de pessoal 25,9 6,3 0,0 20,0 PCS 55,6 75,0 28,6 54,0 PCCR 18,5 18,8 71,4 26,0

Municpios com quadro de pessoal, Plano de Cargos e Salrios (PCS) e PCCR

As prefeituras foram indagadas, ainda, quanto institucionalizao de normas de progresso funcional. Para tanto, foi pesquisada a existncia de: quadro de pessoal, PCS e PCCR. Entende-se que este ltimo confere mais estmulo ao desenvolvimento das capacidades dos servidores, uma vez que institui formalmente critrios de progresso funcional, bem como garantias de salrios e benefcios. Reflete um olhar mais ampliado sobre a estruturao e o desenvolvimento das carreiras profissionais em contraste extremo com o quadro de pessoal, que estrutura de maneira esttica os cargos na prefeitura. Observa-se que existe estreita relao entre porte populacional e o tipo de plano ou estatuto adotado pela prefeitura (tabela 28). De fato, a ocorrncia de PCCR incidiu predominantemente sobre os municpios de grande porte (71,4%). Parcela significativa dos municpios da amostra apresenta estgio intermedirio: 54% possuem PCS, sendo 55,6% de pequenos e 75% de mdios.

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Para aqueles que ainda no possuem PCCR, muitos mencionaram o seu desenvolvimento e a sua implementao como um desafio para a rea de gesto de pessoas.
TABELA 29
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra PCCR/estatuto educao 88,9 81,3 85,7 86,0 PCCR/estatuto sade 7,4 0,0 14,3 6,0 PCCR/estatuto guarda municipal 6,3 33,3 66,7 18,0

Municpios com PCCR e estatuto em reas especficas da prefeitura

Fonte e elaborao dos autores.

No que diz respeito existncia de planos de carreiras ou estatutos em reas especficas da prefeitura, os resultados obtidos no fogem ao esperado: parte expressiva dos municpios da amostra (86%) possui esse tipo de plano para a rea de educao (tabela 29). Isso porque se trata de medida exigida legalmente pelo governo federal,16 com vista a estimular o aperfeioamento do corpo docente nas instituies de ensino pblico. Este papel indutor da legislao federal reflete-se na alta taxa de casos que instituram normas para o magistrio e o PCCR aps 2001, quando da aprovao do PNE: 56% dos municpios se encontram nessa situao. Alm disso, destaca-se o elevado percentual de prefeituras, cujo nico plano ou estatuto foi adotado na educao: 76,7%. Quanto rea da sade, rara a ocorrncia de casos em que foi adotado o PCCR. Somente trs municpios da amostra contam com esse tipo de plano: dois de pequeno porte e um dos sete grandes. A tabela 29 tambm mostra os dados referentes adoo de planos ou estatuto especfico para os servidores da guarda municipal. Cabe destacar que 16 municpios analisados no possuem essa guarda. Dos que a possuem (34 ocorrncias), maior a incidncia de estatuto especfico nos municpios de grande porte: 66,7%. Nos mdios, o percentual de 33,3%; e, nos municpios de pequeno porte, 6,3%. Portanto, o PCCR constitui uma realidade mais presente nos municpios de grande porte da amostra, ao passo que ainda representa um desafio para aqueles de mdio e pequeno portes.

16. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB); a Lei Federal no 10.172/2001, que institui o Plano Nacional de Educao (PNE); a Lei Federal no 11.738/2008, que institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica; e a Resoluo no 2/2009, do Conselho Nacional da Educao (CNE) preveem que os municpios organizem legislao que estabelea as normas do magistrio (Estatuto do Magistrio) e o PCCR para os profissionais da rea.

116

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Observa-se ainda que 86% dos municpios afirmam possuir mecanismos de progresso funcional aos seus servidores, mas estes se institucionalizam, prioritariamente, por meio de critrios de antiguidade (80%) e cursos de aperfeioamento (36%). Apenas 22% realizam avaliao de desempenho. A mensurao do desempenho e a contratualizao dos resultados uma prtica restrita a poucas localidades.
TABELA 30
(Em %)
Realiza capacitao de funcionrios 66,7 68,8 85,7 70,0 Previu recursos no oramento de 2010 para treinamento, qualificao e/ou capacitao 25,9 50,0 42,9 36,0 Realiza cursos de capacitao por meio de Programao de cursos 18,5 18,8 71,4 26,0 Demandas especficas 55,6 68,8 85,7 64,0

Municpios com cursos de capacitao para seus funcionrios

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Fonte e elaborao dos autores.

Com relao existncia de capacitao para os funcionrios da prefeitura como um todo, os trs estratos da amostra revelaram elevados percentuais (tabela 30). No entanto, questionados se foram previstos, no oramento para 2010, recursos para treinamento, qualificao e/ou capacitao, as taxas so baixas (36%), sinalizando que a incorporao dessa prtica ao planejamento oramentrio das prefeituras ainda pouco expressivo. Outro ponto digno de nota est relacionado concentrao dos cursos de capacitao em algumas reas da prefeitura, notadamente em educao em maior grau e sade. A aprovao do PNE e da Lei do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) e as capacitaes realizadas pelos governos estadual e federal influenciam tal quadro. Ademais, os cursos de capacitao oferecidos aos funcionrios das prefeituras no seguem uma programao definida: apenas 26% das prefeituras a utilizam. Este esforo de aperfeioamento profissional dos servidores se concentra em municpios grandes. Nos mdios e pequenos, os dados sugerem que a rea de gesto de pessoas no a principal responsvel por estruturar estes cursos.

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TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra

Instrumentos de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura


Instrumentos de participao dos funcionrios na gesto da prefeitura 22,2 50,0 42,9 34,0 Instrumentos para mensurar a satisfao dos funcionrios 7,4 0,0 28,6 8,0 Instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios 22,2 31,3 28,6 26,0

Fonte e elaborao dos autores.

A pesquisa investigou, ainda, a existncia de outros mecanismos institucionalizados de valorizao dos servidores municipais, por meio de questes sobre instrumentos de participao e de medio da satisfao e do desempenho destes quanto gesto da prefeitura possveis indicadores de uma concepo mais estratgica da gesto de pessoas. Destacam-se menos instrumentos institucionalizados para a participao dos funcionrios em municpios de pequeno porte: 22,2%, contra 50% de mdio porte e 42,9% de grande porte (tabela 31). A mesma tabela revela dados substantivos quanto ocorrncia de instrumentos institucionalizados para medir a satisfao dos servidores. Dos 50 municpios da amostra, apenas dois relataram possuir alguma prtica nesse sentido: um entre os pequenos e um entre os grandes. Instrumentos de valorizao do bom desempenho dos servidores tampouco se apresentam como corriqueiros, ainda que os nmeros sejam relativamente mais expressivos. Entre os municpios de pequeno porte, apenas 22,2% relataram a existncia institucionalizada de um ou mais instrumentos; 31,3% entre os mdios; e 28,6% entre os grandes. O baixo desempenho da rea de gesto de pessoas relacionado existncia de instrumentos de participao, valorizao e medio da satisfao dos servidores municipais revela que a rea de gesto de pessoas atua basicamente em atividades rotineiras e no de forma estratgica.
4.3 Instrumentos de participao e controle social

A pesquisa debruou-se tambm sobre os instrumentos que permitem a comunicao entre a prefeitura e os muncipes. Se os dados relativos comunicao interna, antes apresentados, ilustram pouca participao dos servidores municipais na gesto da prefeitura, o quadro parece se inverter, quando envolve a comunicao e o atendimento externos. So poucas as prefeituras analisadas que afirmam no disponibilizar instrumentos de atendimento e comunicao com

118

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

o cidado17 (6%). Dos municpios pequenos, 92,6% possuem pelo menos um servio de atendimento ou comunicao com os cidados, 93,8% dos de porte mdio o possuem e todos os de grande porte tambm (tabela 32). Os servios informados mais frequentes so a pgina da internet (80%), o e-mail (72%) e informativos peridicos (60%).
TABELA 32
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra No possui servios de atendimento e comunicao ao cidado 7,4 6,3 0,0 6,0 Possui pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao 92,6 93,8 100,0 94,0 Possui balco integrado de atendimento ao cidado 22,2 31,3 57,1 30,0 Possui servio de ouvidoria pblica 11,1 43,8 71,4 30,0

Municpios que possuem instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado

Fonte e elaborao dos autores.

Observa-se, ainda, a ocorrncia de dois importantes servios de atendimento ou de comunicao da prefeitura com o cidado: o balco integrado de atendimento ao cidado e a ouvidoria. Dada a complexidade destes servios, necessrio alto grau de organizao para viabiliz-los. O balco concentra, em nico espao fsico, todos os servios pblicos da prefeitura e possibilita o encaminhamento dos muncipes para rgos especializados em suas demandas especficas. A ouvidoria pblica constitui um canal direto entre populao e instituio pblica, ao reunir reclamaes, elogios, denncias e dvidas a respeito do funcionamento dos rgos da administrao municipal. Nesses dois servios, a faixa populacional das prefeituras analisadas o fator diferencial. Tanto o balco integrado de atendimento ao cidado quanto o servio de ouvidoria esto presentes em apenas 30% da amostra no coincidentes e concentrados nos municpios maiores.
5 TECNOLOGIA DA INFORMAO 5.1 Aspectos gerais

A TI envolve variados instrumentos que possibilitam a melhoria da capacidade de gesto municipal por meio da agilizao de procedimentos e reestruturao de servios. Tais tecnologias permitem aumentar a produtividade e aperfeioar a qualidade das aes do governo, bem como garantir a transparncia, permitindo comunicao e interao mais dinmicas entre os cidados e a administrao.
17. Os servios e os instrumentos de comunicao ou participao do cidado so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, site, e-mail, informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas, e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.

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119

Aprimorar a infraestrutura (hardware e software) e os sistemas de gesto, viabilizar o governo eletrnico,18 o uso da web e a incluso digital, portanto, so aes importantes que podem ampliar a capacidade de gesto. Ainda, a adoo de sistemas interligados entre todas as reas como sade, educao, assistncia social, cultura, planejamento, finanas, recursos humanos e patrimnio cria a possibilidade de obterem-se melhores resultados nas polticas pblicas. Por isso, a TI tem papel de destaque na melhoria da qualidade da gesto.
GRFICO 3
(Em %)
6 6 36 63 8 100 88 11 56

Estrutura organizacional responsvel pela gesto de TI

26

Pequenos No possui estrutura

Mdios

Grandes

Total da amostra Setor subordinado a secretaria

Setor subordinado ao Executivo

Fonte e elaborao dos autores.

Assim como nos outros eixos, a anlise considera a insero da TI na estrutura organizacional da prefeitura. Em 56% da amostra, verificou-se a subordinao da rea a uma secretaria (grfico 3), com mais incidncia nos municpios mdios (88%) e grandes (100%), enquanto nos pequenos municpios predomina a inexistncia de estrutura especfica (63%).

18. No portal governoeletronico.com.br, governo eletrnico uma forma de modernizar a estrutura do Estado que passa a utilizar nos processos governamentais as novas tecnologias da informao na prestao de servios e informaes para cidados, fornecedores, servidores e demais governos. O conceito no se restringe simples automao dos processos e disponibilizao de servios pblicos por meio de servios on-line na internet, mas na transformao da maneira com que o governo, por meio da TI, atinge os seus objetivos para o cumprimento do papel do estado. O governo eletrnico engloba, principalmente, trs tipos de transaes, a saber: G2G (forma reduzida da expresso em ingls government to government), relao intra ou intergovernos; G2B (government to business), ou seja, transaes entre governos e fornecedores; e G2C (forma reduzida de government to citizen), relaes entre governos e cidados (FERNANDES, 2000). Essas transaes ocorrem no apenas por meio da internet, mas tambm por meio de telefonia mvel, televiso digital, call centers e outros tipos de aplicaes ligadas aos computadores (FERNANDES, op. cit.).

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Em grande parte da amostra, quando a TI subordinada a uma secretaria, trata-se da secretaria de administrao, e engloba atividades como recursos humanos e patrimnio. Em muitos municpios, a informtica tem sido utilizada para agilizar os procedimentos internos, mas no se verifica o desenvolvimento de uma poltica de TI consolidada em setor especfico. Nesse aspecto, vale ressaltar a existncia, em vrias prefeituras, de setores prprios de informtica nas reas de sade e educao com a funo de apoiar a gesto da poltica social, alm de disponibilizar informaes a rgos estaduais e federais. o caso da transmisso de informaes acerca do nmero de alunos matriculados na rede municipal ou do de atendimentos na sade, que orientam o clculo das respectivas transferncias setoriais. Muitas vezes, esses sistemas so desconectados de outros sistemas da prefeitura e as informaes no so apropriadas pelos gestores. A falta de integrao dos sistemas das diversas reas impede a construo de uma poltica municipal unificada de TI, preocupada com a atualizao e a manuteno do parque tecnolgico, com a adoo de ferramentas mais modernas, com o acesso internet de qualidade e com a troca de informao em rede, entre outros aspectos. De fato, observa-se que, em poucos municpios, a rea de TI faz parte da gesto estratgica da prefeitura, com forte articulao com as demais reas. A existncia de uma equipe de TI pode ser considerada um fator capaz de agregar capacidade de gesto administrao municipal. No conjunto dos municpios da amostra, verificou-se que h, em mdia, seis pessoas ocupadas na rea. Porm, nos pequenos municpios, identificaram-se duas; nos mdios, cinco; e, nos grandes, 20 pessoas ocupadas.
TABELA 33
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Estatutrios 23,8 36,3 26,6 28,9 Celetistas 28,6 10,0 4,4 9,6 Somente comissionados 26,2 33,8 8,2 18,2 Sem vnculo permanente 21,4 20,0 60,8 43,2

Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio

Fonte e elaborao dos autores.

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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Quanto ao vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de TI (tabela 33), verifica-se que h quantidade menor de servidores efetivos (estatutrios e celetistas) em relao aos comissionados e sem vnculo permanente, em todas as faixas populacionais. Nos grandes municpios, 60,8% das pessoas ocupadas em TI no possuem vnculo permanente e 8,2% so comissionadas. Observa-se que, conforme aumenta o tamanho do municpio, diminui a quantidade de efetivos e aumenta a quantidade de comissionados e sem vnculo permanente. Nota-se que o nmero de comissionados maior do que o de sem vnculo permanente para pequenos e mdios municpios, mas, nos grandes, a situao inversa. Assim, pode-se inferir que a TI est mais sujeita a mudanas em perodos de troca de governantes do que outras reas, pelo fato de ter nmero considervel de pessoas no efetivas em seu quadro.
TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Sem instruo 0,0 0,0 0,0 0,0 Ensino fundamental incompleto e completo 0,0 5,0 0,0 1,4 Ensino mdio incompleto e completo 35,7 22,5 15,2 20,4 Ensino superior incompleto e completo 59,5 71,3 69,6 68,6 Ps-graduao 4,8 1,3 15,2 9,6

Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo o grau de instruo

Fonte e elaborao dos autores.

Com relao ao grau de instruo das pessoas ocupadas na rea de TI (tabela 34), observa-se que a escolaridade dos seus profissionais maior do que a dos profissionais da prefeitura em geral. Do total das pessoas ocupadas na rea, a quase totalidade (98,6%) tem, ao menos, ensino mdio incompleto. H correlao direta entre o tamanho do municpio e a quantidade de pessoas com, no mnimo, ensino superior incompleto e completo e ps-graduao. Examinando, especificamente, o pessoal com nveis de ensino superior incompleto e completo e ps-graduao, obtm-se os seguintes percentuais: municpios pequenos com 37,1% na prefeitura em geral e 64,3% na rea de TI; mdios com 42,6% e 72,5%, respectivamente; e grandes com 50,4% e 84,8%. Destaca-se maior nmero de pessoas com ps-graduao na rea de TI do que na prefeitura como um todo, e com ps-graduao o registro 200% maior.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 35
(Em %)

Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da rea de TI


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Realiza capacitao de funcionrios da rea de TI 22,2 40,0 50,0 32,0

Os dados coletados indicam que as prefeituras no atuam de forma to intensa em relao capacitao oferecida a suas equipes: 32% da amostra afirmam a realizao de capacitao. Nos municpios pequenos, 22,2% disponibilizam ou custeiam cursos ou treinamentos para os funcionrios de TI e esse percentual vai para 50% no caso dos municpios grandes (tabela 35). Entre os cursos ofertados, 93% referem-se transmisso de conhecimento no manuseio de software privado ou de equipamento de informtica. A minoria refere-se a congressos da rea de tecnologia, sendo um deles sobre a tecnologia wireless. Dessa forma, interessante que as prefeituras canalizem esforos para o desenvolvimento dos funcionrios da rea de TI. Alguns gestores entrevistados apontam ser importante, nesse item, ter mais incentivo por parte dos governos federal e estadual. Tendo em vista o quadro geral da equipe encarregada de TI nas prefeituras pesquisadas, possvel compreender os elevados ndices de terceirizao de atividades desta rea: 92% dos municpios afirmaram que terceirizam atividades.
TABELA 36
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Atividades de TI terceirizadas 48,8 44,8 50,0 47,9

Atividades de TI terceirizadas

Fonte e elaborao dos autores. Nota: As atividades terceirizadas pesquisadas foram: manuteno de equipamentos, gerenciamento/suporte de rede, locao de equipamentos, desenvolvimento de sistemas, desenvolvimento de site, manuteno corretiva, preventiva e evolutiva, entre outras. No foi considerada a locao de software para a gesto como uma atividade terceirizada.

A tabela 36 apresenta o percentual de atividades terceirizadas por estrato de municpios que declararam faz-la. Os entrevistados apontam que a terceirizao ocorre por necessidade de especializao, busca de qualidade nos servios ofertados

Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico

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e, em alguns casos, falta de profissionais e de infraestrutura para realizar aes fundamentais. Entre as atividades terceirizadas, foram apontadas: desenvolvimento de site por 64% da amostra, desenvolvimento de sistemas por 62%, manuteno de equipamentos por 58%, gerenciamento e suporte de rede por 40%, manuteno corretiva, preventiva e evolutiva por 16% e locao de equipamentos por 12%. O fornecimento de provedor, a instalao de rdio para comunicao, o sistema de segurana e o servio de fotocpia so exemplos de outras atividades no executadas diretamente em algumas prefeituras. Chama ateno o elevado percentual de municpios que terceirizam o desenvolvimento do seu site; ressalta-se que, em muitas localidades, esta atividade no est vinculada rea de TI e sim de comunicao. A terceirizao das atividades de manuteno de equipamentos e de gerenciamento e suporte de rede reduz-se conforme aumenta o porte populacional. Ao longo das entrevistas, foi possvel identificar que no h unanimidade entre os gestores quanto terceirizao do desenvolvimento de sistemas: enquanto parte dos gestores afirma a importncia de desenvolver sistemas prprios para atender s especificidades locais, outra parte aponta que no papel da prefeitura desenvolv-los, mas sim gerenciar e acompanhar o seu uso. Verificou-se, ainda, nmero pequeno de fornecedores de softwares nos municpios visitados. Em alguns casos, os gestores municipais declaram possuir pouca governabilidade para modificar a ferramenta. H sistemtica padronizada de trabalho e de emisso de relatrios, e pouca autonomia para alter-los, a partir das necessidades das prefeituras.
TABELA 37
(Em %)
Faixa populacional Governo federal Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. 63,0 87,5 57,1 70,0 Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI Governo estadual 55,6 68,8 57,1 60,0 Municpios/consrcios 0,0 6,3 14,3 4,0

Municpios que realizam parcerias na gesto de TI, por parceiro

Os governos federal e estadual surgem como os principais parceiros dos municpios no processo de viabilizao das atividades de TI, conforme a tabela 37. Na amostra, 70% dos municpios mantm parceria com a Unio, e 60% com o governo estadual. Chama ateno o fato de que, quanto menor o municpio, mais as parcerias tendem a se restringir a essas instncias governamentais.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

A pesquisa identificou, ainda, outras organizaes parceiras, no constantes da tabela 37, como: instituio de ensino superior (cinco municpios), empresas (trs), instituies de pesquisa (um), instituies internacionais (um) e organizaes no governamentais (ONGs) (um). Os consrcios intermunicipais, mesmo aps a promulgao da Lei de Consrcios Pblicos, tm sido pouco utilizados para a criao de projetos na rea de TI: apenas duas localidades afirmam dispor desse arranjo. Os custos com infraestrutura, desenvolvimento de sistemas, capacitao de pessoas, entre outros investimentos poderiam ser socializados entre os municpios, por meio dos consrcios ou outras formas organizacionais. Assim, a articulao da poltica de TI est concentrada no poder pblico, carecendo ainda de estmulos para ampliao de parcerias nos projetos da rea, bem como de integrao com os diversos atores governo, empresas, sociedade civil (comunidade, universidade e ONGs).
TABELA 38
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Iniciativas promovidas pelo governo federal 77,8 73,3 75,0 76,0 Iniciativas promovidas pelo governo estadual 77,8 73,3 50,0 72,0 Iniciativas promovidas pela prefeitura 48,2 33,3 75,0 48,0

Municpios que ofertam programas de incluso digital suplemento SP

Fonte e elaborao dos autores.

Cabe ressaltar que as parcerias, firmadas pelos municpios com as esferas estadual e federal, esto centradas em aes de incluso digital (tabela 38). O Acessa So Paulo,19 do governo estadual, e os Telecentros,20 do governo federal, so as iniciativas mais presentes nos municpios entrevistados. As informaes coletadas indicam que esses programas tm o mesmo percentual nos trs estratos. Observou-se, tambm, que vrias localidades desenvolvem, com recursos prprios, iniciativas, como laboratrios nas escolas ou pontos de incluso digital. Alm do acesso, promovem cursos e outros projetos relacionados ao uso da internet.
19. Criado em 2000, o programa oferece populao do estado o acesso a novas tecnologias de informao e comunicao, por meio de espaos pblicos com computadores para acesso internet gratuita e livre. O Acessa So Paulo desenvolvido em parceria com os municpios ou outros rgos do governo estadual. Atualmente, possui postos em 525 municpios (ACESSA SO PAULO, 2010). 20. Os municpios denominam de telecentros os diversos programas federais de incluso digital presentes nos Pontos de Cultura, Casa Brasil, Centros de Incluso Digital, ProInfo, Infocentro, Gesac, entre outros. O governo federal apoia os municpios fornecendo mobilirio, computadores, infraestrutura de rede lgica e de sistemas, instalao de softwares livres e de programas informatizados de gesto do telecentro. Em contrapartida, as prefeituras devem oferecer local adequado, com acesso internet, luz, gua potvel, sanitrios, linha telefnica e acessibilidade s pessoas com deficincia. H 8.067 telecentros no Brasil. Fonte: Mapa dos Telecentros do Brasil (ONID, 2010).

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A incluso digital, enquanto acesso da populao s tecnologias de informao e de comunicao, passou a ser considerada estratgia de insero social e direito fundamental. A incluso digital valoriza o exerccio da cidadania, fortalece as instncias de participao social e, portanto, a democracia, na medida em que promove o conhecimento, a produo, a reflexo cultural e a troca de informaes. Entre os municpios pesquisados, h de 0,13 a 13,05 computadores pblicos disponveis para cada mil habitantes. Em geral, o acesso restrito e a melhor proporo ocorre nos pequenos municpios, todos com mais de dez computadores por mil habitantes. Parte dos entrevistados sugere que os programas de incluso digital sejam ampliados dimensionando a quantidade de equipamentos ofertados, combinado ao nmero de habitantes ou proporo de pessoas em situao de vulnerabilidade.
5.2 Planejamento e execuo

Por meio das entrevistas, verificou-se que todas as prefeituras tm acesso internet ainda que no na totalidade de seus equipamentos. As prefeituras pequenas so as que possuem maior percentual de mquinas com acesso rede (tabela 39).
TABELA 39
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total da amostra Fonte e elaborao dos autores. Computadores com acesso internet 97,0 93,2 84,0 94,0 Municpios que possuem intranet suplemento SP 18,5 50,0 57,1 34,0

Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura

Outro ponto que merece ser realado o acesso internet de banda larga (acima de 512 kbps), presente em praticamente todas as prefeituras, mas no disponvel a todos os equipamentos. No caso especfico do estado de So Paulo, em funo do programa Intragov, os municpios dispem de banda larga por causa da infraestrutura instalada e disponibilizada aos servios municipais de sade, educao, assistncia social e ao programa Acessa So Paulo. Apesar do acesso banda larga nos municpios paulistas, a sua qualidade ainda uma meta a ser alcanada. Vrios dos entrevistados afirmam que as operadoras de telefonia deveriam investir em infraestrutura para proporcionar melhor funcionamento e algumas prefeituras informam estar buscando alternativas para no depender unicamente de uma operadora, criando estrutura prpria ou utilizando mais de uma fornecedora.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

J a intranet utilizada como ferramenta da gesto apenas em 34% da amostra. Por proporcionar servios e comunicao interna integrados, um instrumento que pode ser mais explorado. Outro ponto analisado refere-se criao de redes entre as secretarias, com melhorias na estrutura existente. Existe rede na maioria dos municpios, mas apenas na metade abrange equipamentos de todas as secretarias.
TABELA 40
(Em %)

Servios informatizados na prefeitura e servios disponveis em site prprio


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Servios totalmente informatizados 81,3 84,8 89,4 Servios disponveis no site da prefeitura 41,1 49,4 66,7

Fonte e elaborao dos autores. Notas: Atividades informatizadas pesquisadas foram: cadastro de pacientes na rea de sade, agendamento de consultas mdicas, controle e distribuio de medicamentos, cadastro de alunos, matrcula de alunos, IPTU, ISS, Imposto sobre Transmisso de Bens Mveis (ITBI), dvida ativa, emisso de alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento, documentos processuais, protocolo, controle dos bens mveis, controle dos bens imveis, compras, cadastros de fornecedores, gerenciamento de estoque, administrao oramentria, administrao financeira, contabilidade, entre outras. Os servios disponibilizados no site : consulta de processos, Dirio Oficial, estatsticas (sobre o municpio), estrutura organizacional, legislao municipal, mapa do municpio, notcias informativo, ouvidoria municipal, prestao de contas, Fundao de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon), programas e projetos, protocolos, atividades das secretarias municipais, servio de atendimento ao cidado, servio de emisso de guia de ISS de autnomos, servio de emisso de guia de dvida ativa, segunda via de IPTU, links e telefones teis, editais de licitao, informaes tursticas, solicitao de servios de manuteno urbana e outros.

A pesquisa investigou os servios e as atividades informatizados. As 50 prefeituras afirmam possuir atividades, servios e/ou processos nessa situao (tabela 40). As atividades vinculadas gesto financeira (administrao oramentria e financeira, contabilidade, dvida ativa e IPTU) e a folha de pagamento, vinculada gesto de pessoas, esto informatizadas em todas as localidades; seguidas da administrao do ISS (98%) e do registro e do controle funcional (98%); do cadastro de fornecedores (96%); do controle dos bens mveis (92%); e do gerenciamento de estoque (90%) e do controle de bens imveis e compras (88%). Dessa forma, possvel observar que a prioridade da informatizao est nos processos internos da administrao, em busca de mais eficincia nas aes, de melhoria no gerenciamento dos recursos e de desburocratizao de procedimentos. As respostas indicam priorizao dos sistemas vinculados ao fornecimento de informaes ao TCESP e STN, ao cumprimento da LRF, bem como gesto da folha de pagamento. H, ainda, um conjunto de servios, inerentes s atribuies municipais e com vnculo direto ao cidado que foram apontados com incidncia menor pelos entrevistados, como agendamento de consultas (66%), cadastro de pacientes da sade (72%) e cadastro e matrculas de alunos (74%).

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Parte dos entrevistados declarou que os processos vinculados assistncia social, ao saneamento, gesto de frota, biblioteca, ao meio ambiente e vigilncia esto em fase inicial de informatizao. A pesquisa tambm identificou que todas as prefeituras possuem site.21 Analisou se estas implantaram o governo eletrnico, com destaque para a divulgao de informaes e servios ao cidado, pela internet, que garante a transparncia da ao pblica.22 De acordo com os dados obtidos, os municpios de grande porte possuem conjunto mais amplo de servios e informaes disponveis em site prprio (tabela 40). J os pequenos indicam oferta menor, exceo das estatsticas e do mapa do municpio. Notcias, links, telefones teis e informaes tursticas so os itens mais frequentes. A divulgao de informaes sobre a prestao de contas no site foi registrada em 80% da amostra. A LRF determina que planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, bem como o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal devem ser amplamente divulgados, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, como a internet. A publicao de editais de licitao nos sites foi observado em 78% da amostra. A Lei Federal no 10.520/2002 possibilitou aos entes federados a utilizao do prego como nova modalidade licitatria. Este no obrigatrio por lei, mas, com os Decretos Federal no 5.450/2005 e Estadual no 51.469/2007, passa a ser necessrio; caso contrrio, o gestor pblico deve justificar a opo por outra modalidade. As informaes disponibilizadas por editais possibilitam menos custos nos procedimentos de compra; reduzem a distncia entre o poder pblico, o setor privado e o cidado; e garantem mais transparncia. Alguns entrevistados declararam a existncia de outros itens: informaes sobre concursos pblicos, acompanhamento de obras, formulrios para cadastramento em programas sociais, programao de eventos, oportunidades de trabalho, galeria de fotos, nota fiscal eletrnica, abertura de empresa, informaes de interesse para o servidor, entre outros. Cabe destacar a nota fiscal eletrnica, pois alguns municpios optaram por estabelec-la. J os servios de emisso de
21. Verificou-se que os sites dos municpios da amostra possuem endereo oficial (sp.gov.br), diferentemente dos resultados da pesquisa da Secretaria Estadual de Gesto Pblica de So Paulo, concluda em maro de 2007. Segundo este estudo, 65% dos municpios apresentavam pgina oficial na internet, sendo que 5% apresentavam endereos alternativos e 30% no tinham site. Para mais informaes, ver: <www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/conteudo/ projeto.html>. Acesso em: 16 jul. 2010. 22. A LC no 131/2009 (Lei da Transparncia) altera a LRF no exerccio da transparncia, estabelecendo pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Ressalta-se que, at junho de 2013, todos os municpios devem possuir os sistemas de gesto integrada, e as informaes da gesto financeira devem estar em um portal de transparncia.

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guias de ISS ou dvida ativa, de segunda via de IPTU ou solicitao de servios de manuteno aparecem com menos frequncia nos sites. As informaes mostram que 18% dos municpios dispem de, no mnimo, dois desses servios on-line, o que representa 7,4% dos pequenos, 20% dos mdios e 50% dos grandes. Foi observado, ainda, que alguns sites no esto atualizados.23
TABELA 41
(Em %)

Municpios que realizam acompanhamento dos acessos ao site


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Realiza acompanhamento dos acessos ao site 37,0 60,0 100,0 54,0

Outra forma de visualizar a importncia atribuda ao site como ferramenta de gesto verificar o acompanhamento dos acessos. De fato, esta ao reflete no somente a organizao interna da rea de TI, mas tambm a preocupao com o gerenciamento dessa ferramenta enquanto canal de contato entre a administrao e os cidados. Na amostra desta pesquisa, 54% declararam acompanhar os acessos ao site (tabela 41). Outro instrumento de TI destacado na pesquisa diz respeito ao uso da web na relao entre as prefeituras e os cidados, com o objetivo de promover transparncia, participao e colaborao. O uso da web 2.024 uma inovao. Verificou-se que 16% da amostra afirma utilizar o YouTube; 10%, blogs; 8%, o Twitter (8%); 8%, formulrios da web. Identificou-se um municpio que usa o Orkut; um, o Facebook; um, RSS; e um, o Skype. O uso do software livre, isto , de tecnologia sem custo, amplia a capacidade de gesto, ao propiciar o desenvolvimento das equipes locais e a formao de rede de municpios que trocam experincias e capacitao permanente. Vem sendo utilizado por 64% dos municpios e seu uso cresce, conforme se amplia o porte populacional: 73,3% pelos mdios municpios e 75% pelos grandes.

23. Tal informao foi fornecida pelos prprios entrevistados. No entanto, a pesquisa no previu a consulta aos sites dos municpios pesquisados. 24. Web 2.0 um termo criado em 2004 e envolve uma forma de utilizao da internet que permite a interao entre os usurios e possibilita que o internauta publique contedo nos sites. As ferramentas da web 2.0 so simples, intuitivas e interativas, no precisam ser adquiridas nem instaladas e possvel utiliz-las em qualquer computador com acesso internet. Os fluxos de informaes criados pela web 2.0 no so uni ou bidirecionais, ou seja, de pessoa para pessoa ou do site para o internauta, mas multidirecionais e horizontais.

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TABELA 42
(Em %)

Municpios que oferecem acesso wireless populao suplemento SP


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Oferecem acesso wireless populao 18,5 6,7 12,5 14,0

Por sua vez, o acesso wireless populao um avano tecnolgico identificado em 14% da amostra (tabela 42), e concentrado nos pequenos municpios. Alguns destes concedem o uso do sinal de internet pessoa fsica que preencher uma srie de requisitos, entre eles, no possuir dbitos com a administrao municipal; isso a partir de lei autorizativa. O planejamento da gesto de TI deve abranger a disponibilidade da infraestrutura de comunicao e acesso pblico, a atualizao de hardware e de software e a capacitao das pessoas. Deve estar inserido no planejamento geral da prefeitura, incorporando as diretrizes do municpio contidas no plano diretor e no PPA. A no existncia de um planejamento de longo prazo gera, muitas vezes, aes imediatistas, que comprometem a efetividade das polticas pblicas. A pesquisa buscou identificar se havia planejamento de longo prazo para TI. Em 48% das localidades, os entrevistados declaram t-lo, citando itens relacionados infraestrutura fsica, com destaque para a atualizao de hardware (48%) e infraestrutura de redes e segurana (48%), seguido por atualizao de software (42%). Os entrevistados declaram dar menos ateno capacitao de pessoas no planejamento da rea. Por fim, alguns entrevistados destacam que sade e educao planejam parte a gesto de TI. Finalizando, os gestores relataram dificuldades na adeso a programas de apoio modernizao administrativa das prefeituras, nos moldes do Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais Bsicos (PMAT) e do Programa Nacional de Apoio Modernizao Administrativa e Fiscal (PNAFM). Explicitam que o acesso a esses recursos exige equipe capacitada, nem sempre existente nos quadros municipais, e que os juros cobrados so altos.

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6 ANLISE COMPARATIVA

Nesta seo, ser apresentada uma anlise comparativa entre as gestes estudadas e os pressupostos levantados quanto a estrutura organizacional e posicionamento no organograma municipal; equipe da rea vnculo empregatcio, escolaridade e capacitao do pessoal; informatizao; terceirizao; planejamento; e participao e controle social. Sero analisadas, com mais destaque, as gestes financeira, de pessoas e de TI. As prefeituras analisadas possuem, na maioria dos casos, estruturas organizacionais funcionais, verticais e hierarquizadas, com pouca flexibilidade e dinamismo que seria exigido para uma arquitetura organizacional voltada para resultados. Nas reas pesquisadas, verifica-se uma diferenciao com relao ao seu posicionamento na estrutura; a gesto de finanas ocupa predominantemente o primeiro escalo no organograma, diferentemente das reas de gesto de pessoas e de TI. A anlise dos dados indica que as tarefas associadas a estas gestes costumam apresentar carter executor de tarefas. Esse quadro permite compreender a importncia atribuda s reas, nessas instituies. A rea mais institucionalizada a de gesto financeira. Ao analisar as equipes dos eixos pesquisados, verifica-se que os municpios dispem de situaes diferenciadas nas gestes. Quanto ao vnculo empregatcio, as equipes das reas de gesto financeira e de pessoas so formadas, principalmente, por servidores efetivos, seguindo a tendncia das prefeituras como um todo; a rea de TI possui mais comissionados e sem vnculo permanente. Ao analisar a formao, observa-se que mais de 44% dos servidores da prefeit ura como um todo possuem, no mnimo, ensino superior incompleto. Nos trs eixos analisados, a escolaridade maior do que a dos servidores da prefeitura. A rea com maior escolaridade TI, seguida pela rea de gesto de pessoas e a financeira. Nos eixos analisados, a participao em cursos tambm no igualitria. A gesto financeira apresenta o maior percentual, seguida por gesto de pessoas e TI. Observa-se, ainda, que so escassos os planos estratgicos de capacitao, com aes continuadas. Estas atividades, geralmente, no tm sido incorporadas ao planejamento oramentrio das prefeituras e refletem a baixa importncia da temtica nas prefeituras. Os dados relativos informatizao dos servios municipais so expressivos, nos eixos analisados, alcanando ndices superiores a 80% das atividades desenvolvidas. As prefeituras dispem de sistemas para controle, cadastro e atendimento populao, em setores como finanas, pessoal, sade, educao e patrimnio. Entretanto, identifica-se a existncia de sistemas paralelos e burocratizados, a falta de integrao e a no apropriao das informaes produzidas, aos rgos estaduais e federais, pelos tcnicos e gestores muni-

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cipais. Estas no so utilizadas em todo o seu potencial como ferramentas para a gesto; sua anlise deveria ser permanente para promover melhorias nos processos. Nota-se, ainda, a dependncia dos gestores de softwares locados e a pouca governabilidade para promover alteraes. Entretanto, observou-se que a estruturao da rea de TI recente na maioria dos municpios da amostra e a anlise das informaes coletadas indica que a TI tem um papel para promover a modernizao dos servios. A pesquisa identificou que o uso da internet como ferramenta de comunicao um desafio, pois ainda h um conjunto de servios e informaes que precisam estar disponveis de forma abrangente para ampliar a transparncia e permitir o controle social. Os entrevistados afirmam que os sites so mais informativos e que deveriam possibilitar o recebimento de informaes e dados, fazendo a transao de informaes, valores e servios, como pagamentos, matrculas, entre outras aes pouco frequentes.
GRFICO 4
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Financeira Fonte e elaborao dos autores. Pessoas TI 48 92

Municpios com servios externos de auxlio gesto financeira, de pessoas e de TI

30

A terceirizao de atividades desenvolvidas pelas diversas reas, fenmeno recorrente nas prefeituras analisadas, mais utilizada na gesto de TI, seguida pela financeira e de pessoas (grfico 4). Observou-se que as prefeituras no possuem mecanismos formais para estabelecer parmetros de controle. Com efeito, nos poucos casos em que foi registrada alguma iniciativa nesse sentido, esta se dava por meio de contatos espordicos com o prestador de servio e para solucionar problemas pontuais.

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O planejamento comea a ser implantado nos municpios como um instrumento de gesto, mas ainda de forma incipiente para a administrao como um todo. Em muitas localidades, fica restrito aos instrumentos legais previstos (PPA, LDO e LOA), com vis oramentrio. O PPA e o programa de governo so os instrumentos mais citados como norteadores do planejamento de investimentos. Este frgil, pois a maioria dos municpios depende de parcerias com outros entes para concretiz-lo. Os investimentos, principalmente nas reas de educao, sade, saneamento e habitao e em programas de incluso digital, so realizados, em grande parte, por meio de convnios, com os governos federal e estadual, e h pouca articulao com outros atores. Os investimentos se relacionam a programas estaduais e federais ou emendas parlamentares e no so, necessariamente, as prioridades dos municpios. Na gesto de pessoas, verifica-se que o planejamento , ainda, um processo a ser empreendido, uma vez que h pouca autonomia e atuao da rea. No que se refere TI, est restrito implantao de infraestrutura fsica. A participao e o controle social carecem ser aperfeioados. Os instrumentos utilizados (audincias pblicas, consulta a demandas da populao etc.) so formais e esto vinculados ao cumprimento da legislao. O conselho gestor de polticas pblicas (sade, educao, etc.), principal ator citado na participao da sociedade civil na elaborao do PPA, rgo do Executivo, criado por lei, para viabilizar o princpio da participao da comunidade nas polticas pblicas. instrumento legal para garantir transparncia s aes do estado e assegurar processo permanente de mobilizao popular e tem como atribuies estabelecer diretrizes, acompanhar e fiscalizar a execuo das polticas pblicas. Verificou-se que a existncia dos instrumentos no garante a expressiva e representativa participao da populao. Em sntese, os resultados apresentados revelam que a capacidade de gesto na rea pblica aponta avanos, mas h a necessidade de aprimoramento dos instrumentos de gesto.
7 CONSIDERAES FINAIS

O carter inovador deste estudo, tanto pela sua temtica quanto pela dinmica do trabalho em rede com vrias instituies de pesquisa, permitiu identificar elementos para um diagnstico da capacidade de gesto das administraes pblicas municipais. Os eixos de gesto estudados (finanas, capital e infraestrutura, e pessoas e tecnologia da informao) formam um ncleo de atividades encontradas em todas as esferas de governo. So a base para o bom desempenho de qualquer poltica pblica. Administrar recursos financeiros, pessoas e ativos fsicos responsabilidade

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fundamental tanto para administraes de grandes municpios quanto de pequenos. E a gesto de tecnologia da informao, a mais recente nas atividades administrativas, atualmente crucial para promover mais eficincia e qualidade da gesto. Nesse contexto, a metodologia aplicada concentra-se em pontos pertinentes ao incremento da capacidade institucional de gesto municipal. O trabalho desenvolvido permite levantar importantes consideraes finais. Embora no esgotem todo repertrio possvel, algumas nos pareceram mais significativas para a discusso da capacidade de gesto dos municpios do estado de So Paulo. A primeira considerao diz respeito gesto financeira, rea tradicionalmente estruturada nas prefeituras. Em quase todos os municpios, tem posio de destaque no organograma, est institucionalizada e os servidores so, na maioria, efetivos. Todas estas caractersticas possibilitam mais estabilidade, continuidade das atividades, mesmo em perodos de mudana poltica e administrativa, o que confere capacidade de gesto. Observa-se, em relao gesto de capital e infraestrutura, a inexistncia de nica rea que concentra esta atividade nos municpios. Em geral, na arquitetura institucional brasileira, as atribuies deste eixo encontram-se dispersas em vrias reas: planejamento ou finanas, compras, administrao, servios urbanos ou obras. Com relao gesto de pessoas, na maioria dos municpios pesquisados, esta rea no goza de posio estratgica no mbito da administrao local e suas atribuies restringem-se emisso da folha de pagamento. Muitas vezes est situada em rgo de segundo escalo, subordinada rea de administrao, e no se percebe a existncia de planejamento da gesto de pessoas. As capacitaes e as qualificaes dos servidores observadas so fruto de demandas pontuais e a ocorrncia de PCCRs no prtica frequente s se verifica em poucos municpios de grande porte. A rea, na maioria dos municpios pesquisados, tem perfil executor de rotinas voltadas gerao e manuteno da folha de pagamentos. Poucas prefeituras pesquisadas atuam na gesto do desempenho, com contratualizaes, remunerao varivel aos servidores, e no estabelecimento de carreiras estratgicas. As aes relacionadas participao, valorizao e medio da satisfao dos servidores municipais so, ainda, embrionrias. necessrio, portanto, investir na valorizao e no desenvolvimento dos servidores e na interao com as demais reas, tendo como base paradigmas da administrao, por exemplo, a gesto voltada a resultados, bem como na adequao dos funcionrios aos novos perfis profissionais requeridos pelo setor pblico. Afinal, sendo importante rea, sua gesto deveria assumir papel de destaque na administrao municipal a fim de garantir sua capacidade de gesto.

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Outra considerao relativa rea de gesto de TI. Tambm no ocupa papel de destaque no organograma municipal e na maioria das vezes se encontra subordinada a outra secretaria ou setor, se bem que, em alguns municpios, observou-se a subordinao direta chefia do Executivo. Conta com poucos servidores efetivos e apresenta o maior nvel de escolaridade das reas analisadas. A gesto de TI, pela prpria natureza de suas atividades, transita entre todas as outras reas da prefeitura. Ainda longe de uma integrao satisfatria, vista com respeito pelas diversas reas da prefeitura e tem trazido inegveis avanos administrao, em termos de melhoria da produtividade e da qualidade dos servios prestados. Observou-se que os instrumentos e as ferramentas de TI vm sendo incorporados de forma gradual s prticas das administraes, seja pelo investimento que requerem, seja por desconhecimento de seu potencial. Com efeito, entrevistados de outras reas pesquisadas apontam a informatizao de seus setores como um dos principais avanos observados e em que h maior nmero de inovaes. Entretanto, h, ainda, um longo caminho, principalmente nos pequenos e mdios municpios, para que seus sites possam contribuir para a promoo da cidadania pela facilitao do acesso e o exerccio de direitos. De fato, as possibilidades que o desenvolvimento da rea de TI apresenta gesto municipal so enormes. Alm dos ganhos na produtividade, na qualidade dos servios, no aumento da arrecadao e na economia de gastos, abrem-se outras alternativas de aplicao da informtica gesto pblica, relacionadas transparncia das aes governamentais, integrao das aes e dos servios e comunicao da prefeitura com o cidado. Composta por pessoas jovens e entusiasmadas, a rea de gesto de TI estimula o uso de novas tecnologias na administrao municipal. Algumas vezes, no entanto, provoca reao de autoridades superiores que procuram inibir este uso, o que se configura em caso tpico de conflito de geraes. preciso, pois, que as prefeituras tenham conscincia do potencial da TI e avaliem de forma isenta as propostas inovadoras da rea, que aumentam sua capacidade de gesto. Finalmente, vale destacar questes especficas de alguns temas abordados na pesquisa. A terceirizao um destes temas, que aparece como importante instrumento utilizado nos eixos pesquisados da gesto pblica municipal. Pode-se dizer que a terceirizao de servios levada a cabo pelos municpios paulistas, muitas vezes, perde o foco principal da utilizao deste instrumento: a melhoria na qualidade e o menor custo do servio prestado. Para isto, imprescindvel o acompanhamento e o controle dos servios terceirizados, para poder avaliar as vantagens da terceirizao e, eventualmente, ter elementos para tomar medidas sua adequao.

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Alm disto, a terceirizao de atividades por rgos da administrao pblica deve considerar os objetivos institucionais, sob o risco de perder a identidade pblica e no atingir resultados satisfatrios. Nesse sentido, as atividades estratgicas e exclusivas de Estado, nas quais se exerce o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar (BRASIL, 1995, p. 52), devem ser desenvolvidas pela prpria prefeitura. So aquelas atividades inerentes ao poder pblico e indelegveis a terceiros, entre as quais se pode destacar o planejamento, a formulao de polticas pblicas, a cobrana e a fiscalizao de tributos, a polcia, o servio de trnsito e o controle do meio ambiente. Na pesquisa, h poucas prefeituras em que foram registrados instrumentos efetivos de controle sobre a terceirizao. A maior parte dos municpios no possui mecanismos que permitam o acompanhamento sistemtico e efetivo da quantidade e da qualidade dos servios contratados. Esta constatao preocupante e incita a realizao de novas investigaes para detalhar a situao, buscando tambm compreender as motivaes da terceirizao e sua possvel relao com gastos de pessoal e processo licitatrio. Assim, pode-se subsidiar e orientar os municpios na perspectiva de uso da terceirizao como instrumento que amplie, efetivamente, a capacidade de gesto. A gesto dos contratos com terceiros outro aspecto a ser aprimorado. Outro ponto analisado diz respeito ao planejamento que, como instrumento de gesto, necessita ser aprimorado nas prefeituras nos eixos analisados. Merece ateno na gesto financeira o processo oramentrio, em particular o PPA, instrumento legal, que procura atrelar a previso oramentria anual ao planejamento dos quatro anos da gesto. Observou-se que o PPA elaborado por todos os municpios da amostra paulista, o que demonstra no s a institucionalizao do instrumento, mas sua utilizao pelas gestes municipais. Por obrig-las a previses quadrianuais de suas receitas e despesas, possibilita na administrao pblica a gesto planejada, com horizonte de mdio e curto prazo, obrigando uma previso dos recursos e dos gastos e uma rotina de acompanhamento e controle. Sob este aspecto, a institucionalizao e o uso dos instrumentos de planejamento e oramentao pelos municpios representam um salto qualitativo na capacidade de gesto, que deve ser destacado. No entanto, bem verdade que em grande parte dos municpios, o PPA, como instrumento de planejamento estratgico, fica muito a desejar. Muitas vezes a soma de quatro oramentos anuais, cujas previses so estimativas baseadas em sries histricas. No se tem a expectativa de implementar polticas pblicas diferentes e alterar, durante a gesto, o perfil dos gastos municipais. Em alguns municpios, o PPA alterado a cada ano, conforme se apura a prxima previso oramentria. No h a perspectiva de mdio prazo dos quatro anos da gesto como seria de se esperar em um processo de planejamento. , simplesmente, a repetio de oramentos anuais.

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Da mesma maneira que ocorre com o planejamento, as questes relativas participao e ao controle social contam com mecanismos previstos na legislao, j institucionalizados nas administraes municipais. Na Constituio Federal de 1988 e na legislao complementar e ordinria do pas, estes temas so abordados. garantida a participao popular e a transparncia das aes do governo com intuito de favorecer o controle social. Foram institudos meios para viabilizar e facilitar a comunicao entre os cidados e a administrao pblica. A populao chamada a participar, por meio de audincias pblicas, da elaborao dos planos e das peas oramentrias; h a obrigatoriedade de divulgao de relatrios peridicos de gesto e da execuo oramentria; e, inclusive, est prevista a produo de relatrios simplificados e a divulgao eletrnica destas informaes. Na contratao de obras, obrigatria a licitao, que possibilita a transparncia do processo; tambm obrigatria a divulgao do prazo e do preo da obra em locais pblicos. Por fim, a instituio de conselhos gestores e a realizao de conferncias setoriais tambm so previstos como canais de participao da sociedade na elaborao, no acompanhamento e na fiscalizao das polticas pblicas. Tambm aqui se verificou o acato da maioria dos municpios paulistas a estas determinaes legais. Entretanto os instrumentos utilizados (audincias pblicas, consulta a demandas da populao, divulgao de prazos, valores e outras informaes etc.) contam com fraca participao popular e controle social. Muitas vezes, trata-se de um cumprimento formal que no promove os processos desejveis de participao da comunidade. Um exemplo so as audincias pblicas, cujas atas e listas de presena revelam um comparecimento pouco expressivo de muncipes. A divulgao dos preos das obras, determinada pela Lei de Licitao, e a dos resultados da execuo oramentria, pela Lei Fiscal, com as alteraes da Lei de Transparncia, evidencia mais uma vez esse fenmeno. So exemplos que destacam a necessidade de analisar a relao entre os dispositivos legais e a real participao registrada. necessrio, portanto, investigar em que medida a engenharia institucional, que possibilita a participao popular, incorpora a complexidade que envolve a relao entre o Estado e a sociedade civil. Neste quesito, seria interessante, tambm, estudar o potencial da tecnologia de informaes no sentido de promover a efetiva aproximao da sociedade civil gesto. O estudo levantou, ainda, que as exigncias legais, comuns a todos os municpios e seguidas pela maioria dos municpios paulistas, no consideram as diferentes realidades, a complexidade dos problemas enfrentados, as ferramentas disponveis e a capacidade de resposta dos diversos portes populacionais. Mesmo afinadas com a perspectiva de planejamento e transparncia na execuo das tarefas pblicas, essas obrigaes, apesar de representarem avanos, podem apresentar efeitos perversos quando implicam volume de trabalho incompatvel com a estrutura de determinada prefeitura, desafio mais recorrente em municpios de pequeno porte.

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interessante, em futura pesquisa, relacionar a capacidade de gesto municipal s condies de implementao das polticas pblicas federativas setoriais. A caracterizao dos municpios, por intermdio de tais parmetros, so de grande valia na escolha das reas que necessitam, prioritariamente, de investimentos ou incentivos. possvel agregar informaes quantitativas e qualitativas de vrias dimenses para conferir mais consistncia s anlises locais ou regionais, fazendo que a capacidade de gesto municipal seja um pano de fundo na definio de indicadores especficos para os programas, os projetos, as alteraes na legislao e a aprovao de leis especficas. Ao investigar os quatro eixos identificou-se, ainda, a possibilidade, no futuro, de estabelecer um padro de capacidade de gesto municipal, talvez pelos diferentes portes populacionais. Existem municpios que renem de forma razovel as condies consideradas necessrias para um bom desempenho da gesto municipal; outros se destacam em determinado eixo, mas necessitam aprimorar os demais. H, ainda, aqueles que possuem de forma integral todos os pressupostos para realizar a gesto municipal nas dimenses institucionais consideradas. Os dados apresentados na pesquisa tambm permitem readequar ou criar programas estaduais e federais considerando dificuldades de gesto municipal, muitas vezes diferentes conforme o porte populacional. Aes de assessoria, consultoria e capacitao tcnica, para auxiliar as administraes municipais no desenvolvimento de instrumentos que orientem a ao para resultados, precisam ser formatadas considerando os diferentes recursos disponveis nas prefeituras. necessrio disseminar informaes e instrumentos, bem como ampliar a capacidade de reflexo sobre a melhoria da gesto, por meio de debates, seminrios e oficinas e do desenvolvimento de instrumentos que orientem a ao municipal. Nesse cenrio, devem ser estimuladas reflexes sobre o papel estratgico da gesto de pessoas voltado para estruturao de carreiras, valorizao do servidor, avaliao de desempenho, entre outras. Os governos estaduais e federal podem assumir essas atividades como de sua responsabilidade. Para alm dos fatores contemplados em cada uma das reas isoladamente, fica colocado o desafio de desenvolver estratgias que incorporem fatores de alta complexidade analtica, tal qual o papel das lideranas na conduo de transformaes, da integrao e da intersetorialidade na gesto, e da cultura organizacional pblica, entre outros temas, que possam contribuir para qualificao e aperfeioamento da gesto. Neste contexto, uma agenda que se coloca para futuras pesquisas a reaplicao peridica deste estudo para o conjunto dos municpios do estado, objetivando estabelecer rotina de avaliao da capacidade de gesto municipal.

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CAPTULO 4

ANLISE DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS DO ESPRITO SANTO


Adauto Beato Venerano* Camilla Ferreira Lobino** Duarte de Souza Rosa Filho** Jos Carlos Daleprani*** Neide Csar Vargas** Rodrigo Taveira Rocha****

1 INTRODUO

Antes de iniciar as anlises que qualificam a gesto nos governos municipais da amostra, ser contextualizada, brevemente, a socioeconomia capixaba. O territrio do estado do Esprito Santo delimitado por uma extenso de 46.078 km e possui uma populao de 3,45 milhes de habitantes.1 Do ponto de vista econmico, a indstria abarca, no presente, peso relevante na renda estadual. Sua origem tem relao direta com a poltica de erradicao dos cafezais, implementada pelo governo federal na dcada de 1960, como reflexo da crise do mercado internacional do caf. Alm disso, configurou-se, a partir do desejo de uma elite local apoiada no discurso do progresso, como sada para a condio de atraso do Esprito Santo em relao aos outros estados da regio Sudeste. A ampliao do peso do setor industrial no territrio capixaba , portanto, relativamente recente, tendo como marco importante o fim da dcada de 1960. Acerca desta temtica da constituio de indstrias no Esprito Santo, desde esse marco temporal, diversos autores contriburam, entre os quais podem ser destacados Rocha e Cossetti (1983), Rocha e Morandi (1991), bem como Silva (1995).

Coordenador tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN). Bolsista da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes). *** Tcnico do IJSN. **** Estagirio. 1. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do IJSN (IBGE; IJSN, 2007).
* **

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A renda estadual sofreu fortes alteraes em decorrncia desse processo econmico recente. Em 1960, a produo agrcola representava 48,42% da renda capixaba, enquanto a indstria era responsvel por somente 5,91%, e o setor de comrcio e servios por 45,27%. A agricultura era representada em grande medida pela monocultura do caf. Uma dcada depois, em 1970, houve uma inverso desses nmeros. A produo agrcola foi reduzida para menos da metade: 23,09%, ao passo de que a indstria alcanou 17,33%. O aumento da participao da indstria na renda e o declnio do setor agrcola se mantiveram em 1985: a agricultura era representada por apenas 14,81% e a indstria, por 36,91%, alm de indicar uma pequena queda nesse ano para o setor de comrcio e servios (48,28%) (VARGAS, 1994, p. 43). Assim como em outros estados brasileiros, a consolidao do setor industrial no Esprito Santo foi estimulada por financiamentos realizados pelos governos estadual e federal, aliada entrada do grande capital nacional e internacional, especialmente ao longo da dcada de 1970. Esta combinao permitiu a estruturao dos seguintes segmentos de maior peso: siderrgico, paraqumico e porturio. Tal conjuntura envolveu uma poltica desenvolvimentista direcionada pelos governos militares da poca, notadamente no mbito do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), complementada por aes governamentais estaduais no plano do fomento. Alm da constituio de indstrias, outra contraface do processo de erradicao dos cafezais foi o fluxo migratrio das zonas rurais do Esprito Santo para outras regies atrativas no plano nacional e para o entorno da Grande Vitria. A partir da dcada de 1970, a atrao exercida pelos recm-criados centros industriais foi impulsionada pelo governo estadual e tinha como objetivo direcionar a migrao para estas localidades, segundo a perspectiva apresentada por Doimo (1984). Para a referida autora, esta estratgia aumentou o contingente de trabalhadores com mo de obra desqualificada, resultando na hipertrofia das periferias no entorno da capital. No que tange composio da renda no estado, em 2007, a agricultura atingiu participao de apenas 9,27%. J os setores industrial e tercirio representaram, respectivamente, 34,46% e 56,47% do total (IBGE; IJSN, 2007). Atualmente, o grau de urbanizao do Esprito Santo de 79,5%, prximo mdia brasileira, porm o menor da regio Sudeste (IJSN, 2009). J a populao economicamente ativa apresenta um total de 1,8 milho de pessoas, sendo que 1,4 milho localiza-se nas cidades e 379 mil no campo (IBGE, 2008b).

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

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O Esprito Santo possui 78 municpios, dos quais 24 foram includos na amostra da presente pesquisa para que fosse possvel analisar os processos que perpassam a gesto e a qualificao pblica municipal. Para melhor situar o contexto da pesquisa, so apresentadas, brevemente, algumas caractersticas dos governos municipais. Desde os dados mais sistemticos acerca dos municpios no Brasil, de natureza fiscal e organizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), vinculada ao Ministrio da Fazenda (MF), percebe-se forte heterogeneidade entre estes. Dados de 2008 evidenciam que a maior receita municipal per capita do estado equivale a R$ 8.913,07 e a menor a R$ 764,70. Tambm nos municpios da amostra, evidencia-se a heterogeneidade fiscal segundo este indicador e fonte, aparente inclusive no interior de cada estrato de tamanho, o que sinaliza as dificuldades de se trabalhar com agregaes de dados muito amplas, mesmo no mbito de um nico estado e por estrato de tamanho.

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MAPA1

Diviso regional do Esprito Santo


(Em microrregies de gesto administrativa)

Fonte e elaborao: Coordenao de Geoprocessamento/IJSN, dados de abril de 2010. Nota: 1 A Lei complementar no 318, de 17 de janeiro de 2005, reestrutura a Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV).

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

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1.1 Aspectos gerais da amostra de municpios

As caracterizaes dos estratos da amostra indicam especificaes mais detalhadas, incluindo alm da populao, o produto interno bruto (PIB) per capita em relao mdia estadual, como demonstra a tabela 1. No estrato 1, por exemplo, so categorizados os municpios pequenos e menos produtivos, com uma populao de at 20 mil habitantes e que apresentam o PIB per capita menor do que a mdia estadual. Na sequncia, o estrato 2 indica os municpios pequenos e mais produtivos, com o mesmo limite de populao do anterior, mas que apresentam o PIB maior do que a mdia estadual. O recorte amostral desenvolvido nesta lgica at os municpios muito grandes e mais produtivos, que comportam volume populacional maior que 500 mil habitantes e com o PIB mais elevado do que a mdia do estado. No caso do Esprito Santo, nenhum dos 78 municpios se enquadra neste estrato.
TABELA 1
Descrio do estrato municipal
Estrato municipal 1. Pequenos e menos produtivos 2 . Pequenos e mais produtivos 3 . Mdios e menos produtivos 4 . Mdios e mais produtivos 5 . Grandes e menos produtivos 6 . Grandes e mais produtivos
Fonte: Ipea, 2010.

Populao At 20 mil habitantes At 20 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes

PIB per capita em relao mdia estadual Menor Maior Menor Maior Menor Maior

Na tabela 2, descreve-se a distribuio da amostra por estratos. No estrato 1, representado pelos municpios pequenos e menos produtivos, so identificadas 42 localidades com estas caractersticas; destas, oito fizeram parte da amostra. A mdia da renda per capita nestes municpios do estrato 1 de R$ 200,30. A distncia mdia destes municpios at a capital, Vitria, de 116,44 km e apresentam o menor tempo mdio de criao dos demais estratos, 38,38 anos. No estrato 2 dos municpios pequenos e mais produtivos, foram identificados dois municpios, embora apenas um conste da amostra. A renda per capita mdia no estrato de R$ 229,92 e so, no geral, mais prximos que os municpios do estrato anterior, localizando-se 43 km de Vitria. E o tempo mdio de sua instalao de 71 anos.

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O estrato 3, que delimita os municpios mdios e menos produtivos, agrupa 21 municpios, sendo que sete deles foram identificados pela amostra. Este estrato possui a renda per capita mdia mais baixa do recorte amostral: R$ 190,48. A mdia de distncia deste estrato at a capital a maior de todas, 161 km, e tem tempo mdio de instalao de 53 anos. O estrato 4 agrupa os municpios mdios e mais produtivos do territrio capixaba, que foram representados na amostra por quatro municpios. Apresentam a renda mdia per capita de R$ 205,96 e a distncia mdia da capital de 123 km. Trata-se de um grupo de municpios fundados tambm em mdia 53,75 anos. O estrato 5, que identifica os municpios grandes e menos produtivos, representado por sete municpios, dos quais foram amostrados dois. A mdia de distncia at Vitria de 55 km, apresentando um tempo mdio de instalao de 71 anos e possuindo uma renda mdia per capita de R$ 245,41. O estrato 6 o grupo dos municpios grandes e mais produtivos; estes so identificados por dois municpios que fazem parte da amostra. Possuem a maior renda per capita de todo o recorte amostral, R$ 450,81, so mais prximos da capital e possuem o mesmo tempo mdio de instalao do estrato 5 e do estrato 2: 71 anos. Pode-se perceber, a princpio, que os municpios que apresentam maior renda mdia per capita esto mais prximos ao centro poltico e burocrtico, pois trs deles compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV), ao passo que o estrato representado pelos municpios com menor renda, referente aos municpios de tamanho mdio, esto localizados mais distantes da capital. No caso do Esprito Santo, houve uma escolha ad hoc de trs municpios. Trata-se de municpios que foram indicados pelos estratos e que, no entanto, no foram contemplados na amostra por motivos operacionais. Sendo assim, a equipe decidiu inclu-los na pesquisa em funo de relevantes, mas diferentes, critrios: Guau, Domingos Martins e Barra de So Francisco. O primeiro destes municpios foi includo por apresentar caractersticas considerveis de representao poltica; o segundo, por se tratar de uma importante estncia turstica do estado; e o ltimo, devido ao fato de estar localizado na regio norte capixaba, com baixa representatividade na pesquisa.

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TABELA 2
Estrato 1 2 3 4 5 6

Descrio da amostra por estrato


Total de municpios no estrato 42 2 21 4 7 2 Fonte: Ipeadata, 2010. Total de municpios amostrados 8 1 7 4 2 2 Renda per capita (mdia em 2000) 200,30 229,92 190,48 205,96 245,41 450,81 Distncia mdia dos municpios da capital do estado (km) 116,44 43,44 160,84 123,36 55,19 10,68 Tempo mdio de instalao dos municpios (anos) 38,38 71,00 53,29 53,75 71,00 71,00

As informaes da amostra foram colhidas por meio de questionrios aplicados no perodo de 2 a 19 de maio de 2010.2 Os questionrios foram respondidos por funcionrios pblicos comissionados e efetivos das reas especficas, segundo as reas de gesto indicadas pela pesquisa. Os funcionrios que serviram de interlocutores levaram aproximadamente duas horas para respond-los. Sendo assim, os questionrios foram trabalhados com os dados fornecidos somente por esses funcionrios e no por outras esferas institucionais, obedecendo ao recorte da pesquisa. Isso define os alcances deste modelo de investigao tanto de natureza qualitativa quanto quantitativa.
2 BLOCO A: GESTO FINANCEIRA

Nesta seo, a gesto financeira municipal analisada com base em dados que informam a estrutura administrativa presente na rea financeira, o seu funcionamento e operao nos municpios, bem como o controle externo exercido pela populao. Entende-se que a gesto financeira um ciclo que se completa nas seguintes fases: planejamento, execuo, acompanhamento e controle interno e externo das finanas municipais (ativo, passivo, receita e despesa).
2.1 Aspectos gerais

Para o conjunto dos municpios capixabas da amostra, predominam estruturas administrativas da rea financeira localizadas em uma secretaria municipal exclusiva (79,16%) e estas dominam nos municpios de maior porte. Ocorre situao relativamente distinta desta nos municpios de tamanho mdio, a despeito de tambm neste grupo de municpios predominarem secretarias exclusivas. Em 36,36% dos mdios, a gesto da rea financeira ocorre em secretarias que agregam outras atividades (tabela 3).
2. Alm dos pesquisadores da equipe tcnica, a pesquisa contou com a participao de Adilson Pereira de Oliveira Junior, Hamanda Marques de Antnio, Leonardo Santos Prata e Lus Felipe Nunes Coutinho.

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TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira


Secretaria municipal exclusiva 88,89 63,64 100,00 79,16 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras 11,11 36,36 20,83 Setor subordinado a uma secretaria Setor subordinado diretamente chefia do Executivo No possui estrutura especfica

Aproximadamente 46% dos municpios da amostra so atendidos por servios externos de contabilidade; isso vem ocorrendo em todas as faixas de tamanho, com ligeira predominncia em municpios maiores, faixa na qual 50% apresentam essa situao. Em termos globais, a terceirizao de servios tpicos de gesto financeira servios de contabilidade, elaborao do Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), elaborao do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos maior nos municpios mdios e grandes, equivalendo em ambos a um tero dos municpios que se localizam nestas duas faixas de tamanho. Nos municpios menores, a terceirizao s atinge cerca de 19% das atividades. A informatizao declarada bem intensa para o conjunto de municpios, sendo total nos maiores. O treinamento de funcionrios, por meio de programas de qualificao, mencionado por pouco menos da metade dos municpios (45,83%), sendo mais comum nos municpios grandes (75% dos de sua faixa) e tendo sua intensidade correspondente ao tamanho do municpio (tabela 4).
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Municpios com servios externos de contabilidade 44,44 45,45 50,00 45,83 Atividades terceirizadas1 (mdia) 19,44 31,82 31,25 Processos informatizados2 (mdia) 97,78 94,55 100,00 Municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios 22,22 54,55 75,00 45,83

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Notas: 1As atividades terceirizadas pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramento, elaborao da planta genrica de valores, execuo da LOA, manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.

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No que tange relao dos municpios com o terceiro setor, para provimento de servios de natureza pblica, existem menes de repasses de recursos em alguns municpios, notoriamente para organizaes sociais (OS), mas tambm havendo casos de repasses a organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) e organizaes no governamentais (ONGs), ocorrendo repasse aos trs tipos de organizaes em 50% dos grandes, 63,64% dos mdios e 11,11% dos pequenos. Outro aspecto de peso na amostra, envolvendo relaes intermunicipais, a ocorrncia de consrcios, enunciados em 50% dos grandes, 45,45% dos mdios e 44,44% dos pequenos, notadamente consrcios na rea da sade.
2.2 Planejamento e execuo

Os municpios que afirmam realizar estudos socioeconmicos para subsidiar o processo de planejamento oramentrio do governo municipal no atingem nem a metade do total da amostra (45,83%). Tais estudos so citados em todos os municpios de porte grande, citados em menor intensidade pelos de porte mdio (45,45%) e, nos de pequeno porte, citados por apenas 22,22% dos de sua faixa. Em grande parte dos casos, os estudos declarados so de mbito local (municipal): trs dos grandes, um dos mdios e dois dos pequenos, sendo de abrangncia nacional apenas estudos feitos por um municpio grande e um municpio mdio. A maioria dos municpios (83,33%) declara que viabiliza o acesso atualizado s informaes das dotaes para fins de gerenciamento de suas despesas aos gestores municipais secretrios e diretores municipais. Isso s um pouco menos intenso medida que o tamanho do municpio decresce, declarado pela totalidade dos grandes, 81,82% dos mdios e 77,78% dos pequenos. No que tange existncia de mecanismos de acompanhamento e controle atividades peridicas relativas ao registro e anlise de receitas e despesas , para subsidiar as aes a serem empreendidas, esta mencionada por todos os municpios grandes. Todos os mdios afirmam controlar gastos com pessoal e parcela relevante destes declara que controla o endividamento de curto e longo prazo (72,73% dos de sua faixa). Para os pequenos, o controle evidenciado s predominante para as despesas de pessoal (88,9%), sendo menos intenso nos demais itens (22% para o endividamento de curto prazo e 33,33% para o de longo prazo) (tabela 5).

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TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional

Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle


Disponibilizam informaes de dotao 77,78 81,82 100,00 83,33 Possuem mecanismos de acompanhamento e controle Despesas com pessoal 88,89 100,00 100,00 95,83 Endividamento de curto prazo 22,22 72,73 100,00 58,33 Endividamento de longo prazo 33,33 72,73 100,00 62,50

Realizam estudos socioeconmicos 22,22 45,45 100,00 45,83

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

A busca de uma base de gerao de receitas prprias mais ampla, aspecto que confere maior autonomia fiscal ao municpio (MCLURE JR., 1998, p. 1), no parece ser intensa para o conjunto dos municpios da amostra e tende a acompanhar o tamanho destes: quanto menor o municpio, piores os indicadores. Alguns indicadores pesquisados sugerem isso: a desatualizao da Planta Genrica de Valores (PGV), que no caso de municpios mdios e pequenos atinge 11 e 15 anos, respectivamente. Para os grandes, a desatualizao menor, apesar de relativamente elevada (5,5 anos). Os prazos de defasagem da legislao dos impostos municipais que os gestores afirmam existir so, em mdia, superiores a quatro anos. A meno do tempo de atualizao da legislao do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) nos municpios maiores de, em mdia, 3,75 anos, sendo este maior nos municpios mdios e pequenos (5,33 e 5,71 anos). No que tange ao Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU), existe a peculiaridade de os municpios mdios declararem que seu cadastro tem defasagem acima da desatualizao dos pequenos e dos grandes (5,14 e 4 anos), equivalendo a uma mdia de 8,89 anos (tabela 6).
TABELA 6
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao da(o) PGV 15,86 11,00 5,50 Cadastro IPTU 5,14 8,89 4,00 Legislao ISSQN 5,71 5,33 3,75

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O baixo peso da receita prpria no total da receita municipal para os municpios da amostra uma provvel explicao deste eventual desinteresse pela receita tributria prpria. A tabela 7 indica o grau de autonomia fiscal dos municpios da amostra em 2008, segundo o peso da receita prpria sobre a receita oramentria. Tal situao se verifica especialmente para os municpios mdios e pequenos, os quais, exceo de um municpio, tem uma relao receita prpria sobre receita total variando entre 2% e 15%. A explorao da receita prpria apresenta dificuldades de ordem tcnica e poltica. As dificuldades de ordem tcnica requerem atualizao da legislao e dos cadastros de contribuintes. No caso do IPTU, as dificuldades so maiores, especialmente as referidas manuteno de cadastros atualizados e adequados (DE CESARE, 2006, p. 52-57; REZENDE, 2001, p. 244-246). Adicionalmente, uma gesto voltada para a administrao desses tributos implica esforos tcnicos estritamente dependentes da qualificao da mo de obra envolvida na rea financeira e, muitas vezes, da contratao de consultorias externas para sua viabilizao. A carncia dessa condio ocorre em maior intensidade nos municpios de menor tamanho, como ser evidenciado no item acerca da gesto de pessoas.
TABELA 7
Municpio

Indicador de autonomia fiscal para o Esprito Santo municpios da amostra


Populao Receita oramentria Grandes Serra Cariacica Vitria Cachoeiro de Itapemirim 397.226 362.277 317.817 198.962 1.095.671.760,00 676.951.731,00 222.067.587,90 277.034.414,70 Mdios Aracruz Nova Vencia Domingos Martins Conceio da Barra Guau Pedro Canrio Pinheiros Sooretama Jaguar Anchieta Barra de So Francisco 77.414 46.080 32.304 27.029 26.648 24.196 23.656 23.268 23.125 20.144 nd 103.821.435,60 242.144.659,00 56.287.037,35 44.287.572,22 50.283.314,38 44.479.947,45 51.423.840,46 65.466.785,16 32.648.729,25 30.695.206,81 nd 5.153,96 3.127,92 2.434,03 1.872,15 1.860,35 1.669,17 1.591,87 1.420,72 1.403,16 1.268,61 14,18 4,59 10,35 10,14 3,72 6,35 6,35 2,71 5,77 28,04 nd (Continua) 3.447,49 1.704,20 1.116,13 764,70 18,64 16,01 29,71 12,44 Receita oramentria per capita Receita prpria/receita oramentria (%)

152 (Continuao) Municpio Populao

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Receita oramentria

Receita oramentria per capita

Receita prpria/receita oramentria (%)

Pequenos Montanha Pima Fundo Itaguau Vila Valrio Laranja da Terra So Roque do Cana Itarana Apiac 18.723 17.019 16.125 14.212 14.044 11.126 10.786 10.746 7.864 33.518.517,80 20.006.775,48 14.176.132,12 25.371.030,48 25.048.939,24 18.754.464,33 29.999.504,81 17.262.482,97 25.678.671,73 2.078,67 1.861,79 1.802,66 1.785,18 1.783,60 1.685,64 1.602,28 1.600,45 1.508,82 4,07 13,48 14,26 4,47 3,84 2,22 2,74 2,89 3,23

Fontes: IBGE (2007) e Brasil (2008) (dados fiscais). Obs.: nd = sem dado.

Alm das dificuldades de ordem tcnica, podem existir dificuldades de ordem poltica para a ampliao das receitas prprias, especialmente nas situaes dos municpios em que o peso das transferncias intergovernamentais frente ao total da receita muito elevado. Prudhomme e Shah (2004, p. 76-78) evidenciam tal situao em estudo economtrico feito para 367 municpios do Paran. Este estudo indica que os esforos requeridos para ampliar a base prpria, quando a participao das transferncias elevada, tornam-se politicamente proibitivos. Nestes casos, a taxa de elevao das receitas arrecadadas localmente pela prefeitura deve ser muito alta para que tenha impacto relevante na receita total do governo municipal e resulte em gastos que justifiquem essa elevao junto ao eleitorado, o que torna tal poltica passvel de questionamento pelos habitantes da localidade. Isso sugere que a motivao poltica da parte do governo municipal para ampliar a base prpria tende a declinar quanto menor for seu peso no total das receitas locais. No plano oramentrio, por outro lado, os mecanismos de correo adotados ante as situaes de dficit evidenciam como comportamento mais citado pelos municpios da amostra a busca da reduo de despesas. Segue a essa meno a busca por ampliao da arrecadao e por maior captao de transferncias voluntrias, com essa ltima alternativa aparecendo no caso de municpios grandes (tabela 8).

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TABELA 8

Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio


Municpios (%) Faixa populacional Aumentaram a arrecadao de tributos prprios 33,33 54,55 50,00 45,83 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Buscaram transferncia voluntria 33,33 45,45 75,00 45,83 Solicitaram emprstimos 11,11 9,09 _ 8,33 Reduziram despesas 88,89 90,91 100,00 91,66 Aumentaram endividamento via inscrio em restos a pagar 11,11 9,09 25,00 12,5

Pequenos Mdios Grandes Total

Em sntese, a anlise sugere que tende a prevalecer nos municpios capixabas, especialmente nos mdios e nos pequenos, uma cultura de priorizao de receitas de transferncias em vez da busca por gerao de receitas prprias. Esta cultura de complexa alterao, em funo de dificuldades de ordem tcnica e poltica associadas ao processo de ampliao da base prpria de arrecadao. Nos municpios com relativa autonomia fiscal, os espaos para as polticas de ampliao da arrecadao de suas receitas prprias, no plano tcnico e poltico, tendem a ser maiores. Deve-se pontuar adicionalmente que o prprio sistema de transferncias brasileiro tende a privilegiar em especial os municpios com populao abaixo de 5 mil habitantes, os quais, a despeito de englobarem 2,7% da populao total, recebem 3,7% dos recursos (PRADO, 2003, p. 102-103). No global, as distores verificam-se especialmente em funo dos critrios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Os primeiros, repartidos de forma inversamente proporcional populao, segundo faixas de tamanho, favorecem os municpios bem pequenos. A cota-parte do ICMS, ao definir constitucionalmente como critrio de repartio 75% do peso segundo o valor adicionado local, favorece os municpios que contam com grandes empresas em seu territrio, caso notrio de ao menos trs municpios no Esprito Santo. O resultado conjunto do sistema de transferncias penaliza notadamente os municpios populosos no capitais e com caractersticas de cidade-dormitrio.

154

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

As distores geradas pelo sistema de transferncias nos municpios j foram estudadas por inmeros autores (PRADO, 2003; MENDES, 2003) e requerem alteraes para que de fato funcionem como elementos de promoo da equidade na capacidade de gasto por habitante dos municpios brasileiros, como praxe em outras Federaes. Alm disso, o sistema de transferncias pode assumir importante papel para promover, por meio de seus critrios de distribuio, estmulo ampliao da base prpria de arrecadao, notadamente da parte dos municpios menores.
2.3 Monitoramento e controle

Para os municpios capixabas classificados como grandes, a populao tem acesso pela internet aos relatrios e aos dados de execuo oramentria. Como os municpios grandes englobam aqueles com populao acima de 100 mil habitantes, estes esto obrigados por lei (Lei Complementar no 131/2009 Lei da Transparncia) a manter na internet as suas peas e a execuo oramentria. No estado do Esprito Santo, os oito municpios deste porte implantaram, desde o fim de maio de 2010, seus portais de transparncia, com informaes bsicas acerca da execuo oramentria.3 Essa situao referente aos municpios grandes aparece nos dados da pesquisa pela declarao de 100% destes de que proveem populao os relatrios de execuo oramentria. A disponibilizao dos dados de execuo oramentria tende a ser cada vez mais ampla para o conjunto dos municpios e ser, em um ano, tambm obrigatria para parcela dos municpios mdios acima de 50 mil habitantes e abaixo de 100 mil habitantes e para todos os demais nos prximos trs anos, segundo os prazos da Lei da Transparncia. A meno ocorrncia de participao da populao no oramento verifica-se na maioria dos municpios associada elaborao do PPA e experincia do oramento participativo (OP), situao de 50% dos municpios da amostra. O restante dos municpios dessa faixa indica formas adicionais de participao alm do OP e do PPA. Situao semelhante parcela dos maiores em que a participao indicada apenas no OP e no PPA, mencionada em 45,45% dos municpios mdios e em 22,22% dos pequenos.

3. A qualidade e a clareza dessas informaes, bem como dos demais municpios do Brasil de mesmo porte, devem ser avaliados pela ONG Contas Abertas, por meio de um ndice de transparncia. Tal ndice possibilitar hierarquizar esses municpios, avaliando melhor a qualidade e a atualizao desses dados (MUNICPIO..., 2010).

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Carlos (2009) analisou as experincias do OP nas administraes municipais de Vitria entre 1997 e 2004. Para ela, a gesto compartilhada de polticas pblicas ameaada pelos problemas relacionados instrumentalizao da participao, alm das precrias condies de sustentao destas. A referida autora indica que as decises dos investimentos deliberados pelo OP que no so efetivadas pelo governo so meramente repactuadas para o OP do ano seguinte, enfraquecendo e desnutrindo possibilidades de decises coletivas sobre o destino dessas prioridades (op. cit., p. 244). Em sua anlise, a autora chama ateno tambm para o fato de como os agentes do Estado tendem a acionar a participao no plano puramente discursivo, promovendo o que ela identifica como democracia nos moldes gerenciais. Tal modelo de democracia caracterizado pelo estreitamento do espao poltico para a disputa e as questes a serem debatidas e, por fim, deliberadas. Ele impede, assim, a efetiva consolidao dos espaos institucionais participativos. Outro aspecto a se considerar diz respeito aos atores representantes da sociedade civil, os quais tendem a apresentar dificuldades no tocante ao aprendizado da articulao frente s bases que representam, bem como junto aos demais atores sociais que participam das definies de prioridades do OP. Por outro lado, tais atores demonstram mais apego aos resultados locais imediatos do que a temas e questes que podem abranger uma escala mais ampla do tecido social do qual fazem parte. Em uma discusso acerca do OP, as formas de participao, as condies que aliceram a institucionalidade destes espaos e a qualificao dos representantes da sociedade e do Estado na fiscalizao e no acompanhamento da execuo dos projetos devem ser sempre relativizadas e qualificadas. De modo que no aconselhvel naturalizar os espaos de participao do OP e do PPA como sinnimos de participao plena por parte dos agentes da sociedade civil frente ao corrente processo de democratizao das agncias do Estado. No caso do PPA, 75% dos grandes municpios afirmam haver participao da populao na elaborao deste. Para os municpios mdios e pequenos, a participao da populao na elaborao do PPA e do oramento foi declarada pela metade dos municpios mdios e apenas por um tero dos municpios pequenos pesquisados (tabela 9). Isso parece sugerir associao entre o indicador de participao utilizado e o tamanho do municpio: quanto menor o municpio, menor indcio de participao da populao no processo de elaborao oramentria. Em todos os casos, a questo da participao popular no plano municipal deve ser melhor qualificada, estando estreitamente associada aos casos em que existe o OP.

156

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TABELA 9
(Em %)

Participao da populao na gesto financeira


Municpios Faixa populacional A sociedade civil participa da elaborao do PPA 33,33 54,55 75,00 50,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. A populao participa na elaborao do oramento 33,33 45,45 100,00 50,00 Os relatrios da execuo oramentria so divulgados para a populao 100,00 90,91 100,00 95,83

Pequenos Mdios Grandes Total

Auxilia nessa qualificao da participao no mbito municipal o uso de dados de fonte complementar, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2008a). A tabela 10 apresenta informaes sobre os conselhos municipais, dando mais elementos objetivos para a questo da participao nos municpios da amostra. Deste conjunto da amostra, apenas oito contavam com conselhos municipais. Dos municpios grandes, um declarou que no possua conselho municipal em 2008 e um informou ter o conselho, mas no adotar paridade. Dos mdios e pequenos, a exceo de dois, todos os demais citados pelo uso do OP e da consulta no PPA no contavam com conselhos municipais em 2008.
TABELA 10
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Fonte: IBGE (2008a). Conselho municipal Existncia 75 36,36 11,11 Paridade 25 36,36 11,11 Reunies realizao 75 18,18 11,11

Existncia e caracterstica dos conselhos municipais nos municpios da amostra 2008

3 BLOCO B: GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA

Nesta seo, a gesto de capital e infraestrutura ser analisada desde sua estrutura presente, seu funcionamento e sua operao no municpio, at o controle externo exercido pela populao sobre o funcionamento e/ou resultados desta gesto. Entende-se que a gesto de capital e infraestrutura engloba todo tipo de investimento sob a responsabilidade das prefeituras, sendo responsvel tanto pelos investimentos futuros como pelos j realizados principalmente em sua manuteno e conservao.

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3.1 Aspectos gerais

Todos os municpios grandes declaram dispor de equipe prpria responsvel pelo planejamento de seus investimentos em infraestrutura e equipe responsvel pelo acompanhamento de sua execuo. Os municpios mdios e pequenos indicam ser o planejamento destes menos internalizado; 72,73% dos mdios e apenas 33,33% dos pequenos declaram ter equipe prpria. No caso do acompanhamento da execuo dos investimentos, 88,89% dos municpios pequenos e 72,73% dos mdios declaram possuir equipes prprias (tabela 11). Todas as faixas mencionam parcerias para realizao de seus investimentos, predominando convnios com os governos estadual e federal.
TABELA 11
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Possui equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 33,33 72,73 100,00 62,50 Possui equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 88,89 72,73 100,00 83,33 Realizam parcerias para atender s demandas de investimento 100,00 100,00 100,00 100,00

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

3.2 Planejamento e execuo

Para o conjunto da amostra, na definio das prioridades dos investimentos municipais em infraestrutura, quase todos afirmam ter como referncia as demandas da populao (91,66%), aparecendo em segundo lugar as decises do prefeito e a participao das entidades sociais ambas citadas por 79,16% dos municpios. Na terceira posio, aparecem os estudos tcnicos (70,83%) e por ltimo as decises do secretariado (66,66%). No obstante, nos grandes municpios, os estudos tcnicos so mencionados simultaneamente com a participao da sociedade e as demandas da populao em todos os da faixa. Nestes, as decises do prefeito e do secretariado so apresentadas como referncia para 75% dos municpios da faixa. Para os municpios mdios, as decises do prefeito e a participao de entidades sociais lideram, citadas em 100% deles. As demandas da populao so citadas por quase todos os municpios mdios (90,91%) e os estudos tcnicos e as decises do secretariado so citados por 81,82%. Nos pequenos, o destaque o item demandas da populao, sendo os demais itens citados por cerca de metade dos municpios da faixa (tabela 12).

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TABELA 12
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura
Estudos tcnicos 44,44 81,82 100,00 70,83 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Decises do prefeito 55,56 100,00 75,00 79,16 Decises do secretariado 44,44 81,82 75,00 66,66 Demandas da populao 88,89 90,91 100,00 91,66 Participao de entidades sociais 44,44 100,00 100,00 79,16

O considervel ndice percentual de decises de investimento cabidas aos prefeitos nos trs estratos de municpios pode ser qualificado pelas discusses de alguns autores sobre a cultura poltica brasileira. Queiroz (1957), Leal (1976) e Faoro (2000) dissertam sobre o controle poltico em nvel municipal no pas. Se, por um lado, a viso predominante refere-se escala local como espao de exerccio pleno da democracia, por outro, a viso da cultura poltica brasileira evidencia a vivncia dos princpios mandonistas e coronelistas que se expressam por meio de relaes hierrquicas e decises que atendem predominantemente a seus interesses instrumentais. Por fim, como subsdio ao planejamento dos investimentos, todos os municpios da amostra afirmam utilizar o PPA. Para o conjunto dos municpios, o plano de governo aparece em segundo lugar, citado por 91,96%. Para os grandes e mdios, este citado como referncia para todos os perguntados. O plano estratgico e os planos setoriais s so mais citados na faixa de tamanho grande (75% dos da faixa). O plano diretor mencionado como referncia por 100% dos grandes e 72,73% dos mdios, no sendo muito destacado pelos pequenos (tabela 13).
TABELA 13
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Plano diretor _ 72,73 100,00 50,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. PPA 100,00 100,00 100,00 100,00 Plano estratgico 22,22 27,27 75,00 33,33 Planos setoriais 22,22 63,64 75,00 50,00 Plano de desenvolvimento local sustentvel 77,78 45,45 50,00 58,33 Plano de governo 77,78 100,00 100,00 91,66

Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

159

No que tange ao controle do patrimnio, os bens mveis veculos leves e pesados so, em geral, registrados no patrimnio dos municpios, mas ainda existem alguns poucos pequenos que deixam de faz-lo. Os demais bens mveis computador, mobilirio etc. , bem como os bens tombados, so totalmente registrados no patrimnio pelos municpios grandes. Mas, no caso de bens de uso comum, 25% dos grandes ainda no fazem o registro no patrimnio. S 63,64% dos municpios mdios cadastram bens de uso pblico especial e bens de uso comum e apenas 18,18% cadastram bens tombados. Um total de 11,11% dos municpios pequenos deixa de cadastrar demais bens mveis e bens de uso especial. O cadastramento de bens comuns e de bens tombados s declarado, respectivamente, por 55,56% e 11,11% dos pequenos (tabela 14).
TABELA 14
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Bens mveis1 Faixa populacional Possui (%) Pequenos Mdios Grandes Total 88,89 100,00 100,00 95,83 Anos (mdia) 1,25 1,00 3,00 Demais bens mveis2 Possui (%) 88,89 81,82 100,0 87,50 Anos (mdia) 1,25 1,00 2,00 Bens de uso pblico especial Possui (%) 88,89 63,64 100,0 79,16 Anos (mdia) 2,25 1,0 2,75 Bens de uso comum Possui (%) 55,56 63,64 75,00 62,50 Anos (mdia) 3,00 3,00 3,33 Bens tombados Possui (%) 11,11 18,18 100,0 29,16 Anos (mdia) 1,00 1,50 1,00

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados. 2 Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.

3.3 Monitoramento e controle

Novamente, no caso dos investimentos, aparece na tabela 15 um indicador de ampla participao popular para o caso dos municpios grandes e sensvel percentual de participao para os mdios e pouco menor para os pequenos. Esses nmeros devem ser objeto das mesmas qualificaes feitas para a participao manifesta no PPA e nas experincias do OP, posto que envolvidas no processo de participao oramentrio municipal. Elas refletem a mesma informao que evidenciada anteriormente.

160

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e informada dos investimentos


Participao da populao na escolha dos investimentos 55,56 72,73 100,00 70,83 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Divulgao populao de valores e prazos dos projetos de investimento 88,89 90,91 100,00 91,96

4 BLOCO C: GESTO DE PESSOAS

Nesta seo, so apresentadas as informaes coletadas na amostra sobre o funcionamento da gesto de pessoas dos municpios selecionados, ou seja, como se d o planejamento, a execuo, o controle e o acompanhamento das atividades relacionadas contratao, ao treinamento e manuteno de um quadro de pessoal necessrio para a manuteno dos servios prestados pelas prefeituras municipais. Cada tabela traz informaes a respeito da estrutura presente, do funcionamento e da operao da gesto de pessoas nas prefeituras municipais por faixa populacional dos municpios da amostra.
4.1 Aspectos gerais

No que se refere aos aspectos gerais, tem-se que em dois teros dos municpios existe um setor subordinado a uma secretaria, normalmente a Secretaria de Administrao, responsvel pelas atividades de gesto de pessoas, conforme apresentado na tabela 16. Um menor nmero deles (em torno de 25%) possui secretaria municipal exclusiva. Um pequeno nmero de municpios (em torno de 8,33%) possui estas atividades em uma secretaria municipal em conjunto com outras funes municipais. Entre os municpios grandes da amostra, no se verificou a opo por agregar as atribuies de gesto de pessoas em uma secretaria municipal com outras atribuies. No que tange ao setor especfico de gesto de pessoas, segundo os dados apresentados pelos interlocutores da pesquisa, no foram informados casos em que inexistisse esta estrutura organizacional nas prefeituras. Da mesma forma, no se verificaram casos em que os setores responsveis pela gesto de pessoas estivessem diretamente ligados aos gabinetes dos prefeitos.

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

161

TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas


Secretaria municipal exclusiva 22,22 27,27 25,00 25,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras 11,11 9,09 8,33 Setor subordinado a uma secretaria 66,67 63,64 75,00 66,67 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo No possui estrutura especfica

O tipo de vnculo empregatcio do total das pessoas ocupadas nas vrias secretarias das prefeituras municipais apresentado em termos percentuais na tabela 17.
TABELA 17
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 35,71 55,86 58,17 54,56 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Celetistas 21,81 4,69 8,38 9,20 Somente comissionados 23,89 12,30 9,90 12,40 Sem vnculo empregatcio 18,59 27,15 23,54 23,84 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio

Observou-se que, em termos da porcentagem total para as trs faixas populacionais, grande o nmero de pessoas ocupadas das classes somente comissionados e sem vnculo empregatcio, que somadas representam 36,24% do total, em relao aos servidores estatutrios e aos celetistas das prefeituras municipais das trs faixas populacionais (63,76%). Nos municpios pequenos, proporcionalmente, maior ainda a relao entre o nmero de pessoas ocupadas das classes somente comissionados e aqueles das sem vnculo empregatcio, que totalizam 42,48%, em relao aos servidores estatutrios e aos celetistas (57,52%). As informaes anteriormente referidas sugerem maior influncia da poltica partidria na administrao pblica municipal dos pequenos municpios em relao aos municpios de maior tamanho, referendando os argumentos de Torres (2004, Cap. 4), que trata dos efeitos sobre a administrao pblica da engenharia institucional brasileira, em termos do presidencialismo de coalizo e da natureza do pacto federativo.

162

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

A tabela 18 indica o percentual relativo do pessoal ocupado no setor de gesto de pessoas conforme o vnculo empregatcio.
TABELA 18
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 50,91 66,67 63,29 62,73 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Celetistas 20,00 6,96 6,72 Somente comissionados 23,64 31,67 8,54 15,89 Sem vnculo permanente 5,45 1,67 21,20 14,66 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio

Tambm nesse caso, foi possvel verificar que a maior parcela do pessoal atuante no setor de gesto de pessoas de servidores estatutrios e celetistas (aproximadamente 63%), enquanto uma parcela menor, embora ainda significativa (em torno de 37%), seja composta de comissionados ou de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras municipais. A tabela 19 mostra a porcentagem de pessoas ocupadas na rea de gesto de tecnologia da informao (TI) nas prefeituras municipais, por faixa de populao. So aquelas pessoas que trabalham na gesto do conjunto de recursos tecnolgicos e computacionais para gerao e uso da informao. A TI trabalha com os seguintes componentes: equipamentos e instalaes de informtica (hardware) e seus dispositivos e perifricos; programas de computao (software) e seus recursos; sistema de telecomunicaes; e gesto de dados e informaes.
TABELA 19
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 33,33 40,91 45,98 44,64 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Celetistas 21,84 16,96 Somente comissionados 33,33 59,09 17,24 25,89 Sem vnculo empregatcio 33,33 14,94 12,50 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio

No caso de TI, verificou-se que a maior parcela do pessoal que atua no setor de servidores estatutrios e celetistas (aproximadamente 62%), enquanto uma parcela muito significativa (em torno de 36%) composta de comissionados ou

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

163

de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras municipais. Este fato pode ser explicado pela especializao necessria s caractersticas especficas desta rea, com o elevado grau de sofisticao e desenvolvimento apresentado nas ltimas dcadas. Deve-se destacar, todavia, que esta participao menor para os municpios mdios e pequenos. O percentual de profissionais que atuam na gesto financeira, ou seja, aqueles que trabalham com alocao do oramento, previso, execuo oramentria, contabilidade, relatrios financeiros, gesto da dvida e do investimento, esto distribudos de acordo com seu vnculo empregatcio (tabela 20).
TABELA 20
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 47,06 81,86 81,24 77,92 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Celetistas 15,29 5,10 4,89 Somente comissionados 35,29 18,14 6,56 12,29 Sem vnculo empregatcio 2,35 7,10 4,89 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo vnculo empregatcio

de se notar que a grande maioria das pessoas que trabalham nessa rea mais de 80% do total , nos municpios mdios e nos grandes, pertence ao quadro de pessoal permanente, ou seja, so estatutrios ou celetistas. A exceo ocorre nos municpios pequenos, que recorrem a uma significativa parcela (da ordem de 37%) de profissionais comissionados e sem vnculo empregatcio. Este fato pode ser atribudo especializao necessria a esta rea, em um contexto de pequenos municpios que tende a maiores dificuldades para manter profissionais em seu quadro permanente. Muitos dos pequenos municpios recorrem a escritrios de contadores especializados para suas atividades de gesto financeira. Os municpios da amostra foram questionados sobre a existncia de terceirizao de servios na rea de gesto de pessoas, ou seja, se possuam contratos com empresas privadas para a realizao de suas atividades; se os funcionrios da rea de gesto de pessoas receberam cursos/programas de treinamento e qualificao; e se esta informatiza seus servios. As respostas consolidadas em termos percentuais so mostradas na tabela 21.

164

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 21
(Em %)

Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas


Municpios que terceirizam atividades na rea de gesto de pessoas 22,22 9,09 _ 12,50 Municpios com programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea 33,33 27,27 75,00 37,50

Faixa populacional

Atividades terceirizadas1 (mdia) 5,56 2,27 _

Processos informatizados2 (mdia) 100,00 100,00 75,00 95,83

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Notas: 1 As atividades terceirizadas pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados no que tange informatizao: folha de pagamentos, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores.

Os dados demonstram que apenas os municpios pequenos e mdios terceirizam atividades da rea de gesto de pessoas, enquanto os municpios grandes no o fazem. Assim mesmo, relativamente insignificante o nmero destas atividades terceirizadas nos municpios mdios e pequenos. No que se refere informatizao dos processos de gesto de pessoas, apenas nos grandes municpios da amostra estes no esto totalmente informatizados. significativo que os municpios grandes, que no terceirizam atividades de gesto de pessoas, ofeream em maior recorrncia programas de treinamento e qualificao para o pessoal desta rea, sendo coerente que os pequenos e os mdios, que terceirizam atividades em dada medida, disponibilizem em menor intensidade programas de treinamento a seu pessoal. Um dos objetivos desta pesquisa foi verificar a composio do quadro de pessoal das prefeituras municipais em termos do grau de instruo. Foi possvel obter esta informao apenas no caso dos municpios grandes da amostra. Os municpios mdios e pequenos afirmaram dispor das informaes sobre o grau de instruo de seus quadros em arquivos, porm estas so de difcil compilao, uma vez que relatrios com tais informaes no so solicitados frequentemente. Os resultados so apresentados na tabela 22.

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165

TABELA 22
(Em %)

Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo 13,22 Ensino mdio incompleto e completo 34,98 Ensino superior incompleto e completo 41,40

Faixa populacional

Sem instruo

Ps-graduao

Total

Pequenos Mdios Grandes Total

0,91

9,49

100 100 100 100

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

Segundo informaes dos funcionrios da gesto dos municpios grandes, em torno de 50% do quadro de pessoal possui nvel superior, ainda que incompleto, e ps-graduao. Especificamente em relao ao grau de instruo para o pessoal que trabalha na rea de gesto de pessoas, a tabela 23 apresenta os resultados dos municpios pequenos e grandes. Os municpios de tamanho mdio da amostra no dispunham de informaes especficas sobre o grau de instruo dos servidores que trabalham na rea de gesto de pessoas pelas razes mencionadas anteriormente, ou seja, existem as informaes, porm estas so de difcil compilao, uma vez que relatrios com tais informaes no so solicitados frequentemente. Ao contrrio, os municpios pequenos neste caso forneceram as informaes, em funo do pequeno nmero de servidores alocados nesta rea.
TABELA 23
(Em %)
Ensino fundamental incompleto e completo 12,73 8,54 Ensino mdio incompleto e completo 29,09 39,56 Ensino superior incompleto e completo 54,55 44,94

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo

Faixa populacional

Sem instruo

Ps-graduao

Total

Pequenos Mdios Grandes Total

_ _

3,64 6,96

100 100 100 100

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

166

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Observou-se que a parcela de pessoal de nvel superior incompleto e completo e com ps-graduao preponderante em mais de 50%, tanto nos municpios pequenos como nos grandes. No foi possvel obter este detalhamento para os municpios de mdio porte da amostra. Foi identificado na pesquisa, cujos dados so apresentados na tabela 24, que a grande maioria do pessoal ocupado em gesto da tecnologia possui grau de instruo de nvel superior incompleto e completo e com ps-graduao. Uma parcela ainda significativa de pessoal com ensino mdio (50%) ainda atua nesta rea nos municpios mdios, enquanto nos municpios grandes esta parcela reduzida para aproximadamente 30% do pessoal.
TABELA 24
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo _ _ _ _ Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Ensino fundamental incompleto e completo _ _ 1,15 0,89 Ensino mdio incompleto e completo _ 50,00 29,89 33,04 Ensino superior incompleto e completo 100,0 45,45 54,02 53,57 Ps-graduao _ 4,55 14,94 12,50 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo

Na rea de gesto financeira, de acordo com os dados fornecidos e dispostos na tabela 25, o grau de instruo do pessoal ocupado distribudo entre ensino mdio incompleto e completo e ensino superior incompleto e completo somado ao pessoal com ps-graduao em partes aproximadamente equivalentes (50%). A situao dos municpios pequenos uma exceo, em que a maioria de pessoas com ensino mdio incompleto e completo.
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo _ _ 0,36 0,24 Ensino fundamental incompleto e completo 3,53 4,90 6,74 5,97 Ensino mdio incompleto e completo 67,06 59,80 42,99 49,52 Ensino superior incompleto e completo 29,41 31,86 45,90 40,81 Ps-graduao _ 3,43 4,01 3,46 Total 100 100 100 100

Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo grau de instruo

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

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167

4.2 Planejamento e execuo

A tabela 26 apresenta a porcentagem das prefeituras municipais da amostra que possuem previso de contratao de pessoal permanente por meio de concursos pblicos nos prximos dois anos.
TABELA 26
(Em%)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos 44,44 54,55 75,00 54,16

Previso de concurso para os prximos dois anos

Esses nmeros podem sugerir a falta de planejamento da gesto de pessoas, j que os dados demonstram que menos da metade dos municpios pequenos e pouco mais da metade dos municpios mdios possuem previso de realizao de concursos nos prximos anos. Deve-se recordar, conforme a tabela 17, que um nmero significativo de pessoas ocupadas nas prefeituras municipais de porte pequeno e mdio no possui vnculo empregatcio ou so apenas comissionados. Distintamente, entre os municpios maiores, 75% preveem realizar concursos pblicos nos prximos dois anos. Em relao aos dados usados no planejamento do quadro de pessoal das prefeituras municipais, a tabela 27 apresenta as informaes consideradas na criao de vagas, demonstrando que a grande maioria so demandas das diferentes secretarias, mais do que propriamente um planejamento em funo de parmetros comparativos de necessidades nas diferentes polticas setoriais.
TABELA 27
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Cadastro e movimentao de servidores 33,33 72,73 50,00 54,16 Parmetros de polticas setoriais 44,44 72,73 25,00 54,16 Demandas das secretarias 100,00 90,91 100,00 95,83

Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura

168

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

A grande maioria dos municpios possui planos de cargos e salrios (PCS) ou o Plano de Cargos, Carreiras, Salrios/Remunerao (PCCR), conforme a tabela 28. Muito embora seja possvel considerar que os conceitos de PCS e do PCCR se assemelham em termos de contedo, trata-se mais de questo de denominao (semntica) do que de diferena de significado.
TABELA 28
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. PCS 66,67 63,64 50,00 62,50 PCCR 77,78 63,64 75,00 70,83

Existncia de PCS ou do PCCR

Por outro lado, quando questionados sobre planos de cargos e salrios para pessoal de reas especficas das prefeituras, as respostas dos entrevistados indicam a ausncia deste instrumento de gesto de pessoas em algumas carreiras, como as da sade e da guarda municipal. Os resultados da pesquisa so apresentados na tabela 29.
TABELA 29
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. PCCR/estatuto educao 100,00 90,91 75,00 91,66 PCCR/estatuto sade 33,33 27,27 25,00 29,16 PCCR/estatuto guarda municipal _ _ 25,00 4,16

Existncia do PCCR em reas especficas da prefeitura

Questionados quanto s dificuldades de contratao de profissionais por questes salariais, a maioria dos municpios (67%) indicou haver problemas e rotatividade, especialmente no que se refere aos mdicos, conforme indicado na tabela 30. Menor proporo dos municpios pesquisados (54%) indicou dificuldade de contratao de engenheiros e arquitetos e um tero dos municpios relatou dificuldade de contratao de economistas e administradores, tambm por motivos salariais.

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169

TABELA 30
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais


Mdicos 66,67 72,73 50,00 66,67 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Professores 11,11 18,18 25,00 16,67 Engenheiros e arquitetos 33,33 72,73 50,00 54,16 Advogados _ 45,45 50,00 29,16 Economistas e administradores _ 54,55 50,00 33,33 Contadores _ 45,45 25,00 25,00

Em termos de capacitao e treinamento de recursos humanos, foram apresentadas informaes sobre a existncia de cursos de capacitao para o pessoal ocupado nas prefeituras municipais na tabela 31.
TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Realizao de capacitao de funcionrios 55,56 81,82 75,00 70,83 Realizao de cursos de capacitao Programao de cursos 55,56 36,36 75,00 50,00 Demandas especficas 33,33 72,73 75,00 58,33

Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura

Foi possvel observar que pouco mais da metade dos municpios pequenos declara realizar capacitao de seus funcionrios, a partir de demandas especficas. A maior proporo dos que realizam cursos de capacitao para seus servidores pertencem faixa populacional mdia. A implantao de polticas de participao, satisfao e valorizao dos funcionrios na gesto das prefeituras declarada pelos municpios grandes, por meio de instrumentos de participao e valorizao do bom desempenho, conforme mostrado na tabela 32. Menos da metade dos municpios das outras faixas populacionais relatou o uso destas polticas de gesto de pessoas. Cabe destacar que so poucas as prefeituras (25%) que relataram dispor de instrumentos para medir a satisfao de seus servidores.

170

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 32
(Em %)

Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura


Existncia de instrumentos de participao dos funcionrios 33,33 45,45 100,00 50,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Existncia de instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios _ 9,09 25,00 8,33 Existncia de instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios 22,22 9,09 100,00 29,16

Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

4.3 Monitoramento e controle

A tabela 33 mostra os resultados obtidos no que se refere a servios e instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado, quais sejam: a existncia de balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/ computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas, caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
TABELA 33
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Prefeituras que possuem Balco integrado de atendimento ao cidado 33,33 27,27 50,00 33,33 Servio de ouvidoria pblica _ 45,45 75,00 33,33

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Nota: 1 Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados no bloco de gesto de pessoas so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.

Observou-se que a maioria dos municpios relatou haver pelo menos um servio de atendimento ao cidado, embora tenha sido possvel identificar, em alguns dos municpios, apenas a existncia de balco integrado de atendimento ao cidado e de servio de ouvidoria pblica.

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

171

5 BLOCO D: GESTO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO

Nesta seo, so apresentados os resultados das entrevistas sobre de gesto de tecnologia da informao. No presente relatrio, gesto de TI engloba o planejamento, a execuo, o acompanhamento e o controle das atividades relacionadas aos servios tecnolgicos e computacionais necessrios para a gerao e o uso da informao nos municpios pesquisados. Cada tabela traz informaes a respeito da estrutura presente, no funcionamento e na operao da gesto de TI das prefeituras municipais, agrupadas conforme a faixa de populao dos municpios da amostra.
5.1 Aspectos gerais

No que se refere aos aspectos gerais, na maioria dos municpios (50% ou metade deles) existe um setor de gesto de TI subordinado a uma secretaria, conforme mostrado na tabela 34. Um menor nmero deles (em torno de 17%) o setor responsvel pela gesto de TI est subordinado diretamente chefia do Executivo. Em 25% dos casos, este setor no possui uma estrutura especfica.
TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva _ 9,09 _ 4,16 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras 11,11 _ _ 4,16 Setor subordinado a uma secretaria 33,33 54,55 75,00 50,00 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 11,11 18,18 25,00 16,67 No possui estrutura especfica 44,44 18,18 _ 25,00

Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao

Talvez a resposta para a falta de estrutura especfica de gesto de TI em 25% das prefeituras municipais da amostra e em at 44% dos municpios pequenos esteja nos dados apresentados na tabela 35, ou seja, nos municpios pequenos, mais de 75% das atividades de TI so terceirizadas, enquanto nas faixas de populao mdia e grande so de aproximadamente 50%. Um fato significativo a referir sobre os dados da tabela 35 a existncia de parcerias na gesto de TI tanto com o governo federal quanto com o governo do estado em mais da metade dos municpios pesquisados, por meio de convnios, repasses de recursos ou intercmbio de conhecimentos, tecnologias e equipamentos. Estas parcerias geralmente se do em reas especficas, tais como a sade e a educao.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 35
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI


Atividades de TI terceirizadas 75,93 48,48 54,17 Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI Governo federal 44,44 45,45 100,00 54,16 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Governo estadual 33,33 72,73 75,00 58,33 Municpios e consrcios 11,11 9,09 50,00 16,67

5.2 Planejamento e execuo

A tabela 36 apresenta a porcentagem das prefeituras municipais da amostra que planejam a atualizao de hardware e software, a capacitao de pessoas e a infraestrutura da rede fsica e da segurana de sua gesto de informao. Os municpios pequenos e mdios tm menor previso de atualizao de hardware e software e em infraestrutura de redes. Na atualizao de hardware e na infraestrutura de redes e segurana, apenas 33,33% dos pequenos e 45,45% dos mdios preveem atualizao. Na atualizao de software e capacitao de pessoas, apenas 22,22% dos pequenos informam esta previso. Para estas reas, respectivamente, 45,45% e 27,27% dos mdios planejam atualizao. J 75% dos grandes apresentam planejamento em todas as frentes avaliadas.
TABELA 36
(Em %)
Existncia de planejamento Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Atualizao de hardware 33,33 45,45 75,00 45,83 Atualizao de software 22,22 45,45 75,00 41,66 Capacitao de pessoas 22,22 27,27 75,00 33,33 Infraestrutura de redes e segurana 33,33 45,45 75,00 45,83

Planejamento e segurana de dados

A tabela 37 apresenta de forma resumida algumas porcentagens de seus servios que esto informatizados, alm dos servios disponveis populao em sua pgina da internet. Estas ltimas informaes foram agregadas em funo das poucas informaes obtidas de uma lista de diversos servios que constavam nos questionrios.

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

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Todos os municpios da amostra responderam que dispem de mais de 70% dos seguintes servios informatizados conforme indicado na segunda coluna da tabela 37: cadastro de pacientes na rea de sade, agendamento de consultas mdicas, controle e distribuio de medicamentos, cadastro de alunos, matrcula de alunos, Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), Imposto sobre Transmisso de Bens Inter Vivos (ITBI), dvida ativa, emisso de alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento, documentos processuais, protocolo, controle dos bens mveis, controle dos bens imveis, compras, cadastros de fornecedores, gerenciamento de estoque, administrao oramentria, administrao financeira e contabilidade. Os municpios grandes oferecem populao, em suas pginas da internet, quase 90% dos seguintes servios conforme indicado na terceira coluna da tabela 37: consulta de processos, dirio oficial, estatsticas sobre o municpio, estrutura organizacional, legislao municipal, mapa do municpio, notcias ou informativo, ouvidoria municipal, prestao de contas do municpio, Programa de Orientao e Proteo ao Consumidor (Procon) municipal, programas e projetos, protocolo, atividades das secretarias municipais, servio de atendimento ao cidado, servio de emisso de guia de ISS de autnomos, servio de emisso de guia de dvida ativa, segunda via de IPTU, links e telefones teis, editais de licitao, informaes tursticas do municpio e solicitao de servios de manuteno urbana. Por outro lado, as prefeituras dos municpios mdios e pequenos ainda carecem destes servios via internet. Os municpios grandes j informatizam seus servios (mdia de 17,25 anos), enquanto os mdios e pequenos apresentam informatizao mais tardia (12,38 e 11,33 anos, respectivamente).
TABELA 37
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Servios totalmente informatizados 77,78 72,33 78,26 Servios disponveis no site da prefeitura 30,69 44,16 89,29 Anos de servios informatizados 11,33 12,38 17,25

Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da prefeitura em sua proviso

A tabela 38 apresenta o indicador de acesso internet e de instalao de computadores em rede nas prefeituras municipais. De acordo com informaes dos gestores municipais, embora os pequenos e os mdios municpios da amostra

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

possuam maior acesso internet que os municpios grandes, o nvel de interligao entre os computadores de suas secretarias ainda restrito.
TABELA 38
(Em %)
Computadores com acesso internet 93,22 93,55 90,00 Computadores em rede (local) Todos os computadores 33,33 45,45 75,00 45,83 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Todos os computadores de algumas secretarias 33,33 36,36 _ 29,16 Parte dos computadores de todas as secretarias _ 9,09 _ 4,16 Parte dos computadores de algumas secretarias 22,22 9,09 25,00 16,67

Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

6 RESULTADOS GERAIS

A partir da pesquisa, possvel evidenciar alguns resultados em relao ao objetivo geral e alguns dos objetivos especficos deste projeto. Estes resultados so apresentados a seguir, de forma itemizada. Entre as principais barreiras e deficincias encontradas na gesto pblica dos municpios da amostra esto: A terceirizao de servios tpicos de gesto financeira, como contabilidade, elaborao do PPA, da LOA, de manuteno do cadastro de contribuintes, de empresas e autnomos, o que deveria ser realizado pela administrao direta da prefeitura municipal. Isto ocorre em 46% dos municpios da amostra. A baixa oferta de cursos de capacitao e treinamento para os funcionrios das prefeituras municipais, em especial na rea de gesto financeira. O uso ainda limitado rea da sade de instrumentos de cooperao entre os municpios, para solues conjuntas de problemas. Na pesquisa, foram mencionadas ocorrncias de consrcios em 50% dos municpios grandes e cerca de 45% nos mdios e nos pequenos. A no utilizao de informaes socioeconmicas mais abrangentes no planejamento oramentrio manifesta pela informao de que nem a metade dos municpios no Esprito Santo os realiza, e aqueles que o fazem em grande medida se restringem a estudos de mbito municipal.

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

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Os parcos esforos na gerao de receitas prprias, como ampliao das receitas oriundas do IPTU e do ISSQN, baixas inclusive nos municpios de maior porte. Este fato se reflete na menor proporo da receita prpria no total da receita municipal que, por sua vez, indica a forte dependncia dos municpios em relao aos repasses federais e estaduais. A relativamente baixa participao da populao dos municpios pequenos na elaborao do PPA e do oramento municipal (33%), bem como na escolha dos investimentos (55,56%). No que tange aos municpios maiores, a declarada plena participao no corroborada pelos estudos empricos especficos da temtica do OP na Grande Vitria, denotando que a participao ainda insuficiente, a despeito do que mostram os dados desta pesquisa. A existncia de grande nmero de pessoas sem vnculo empregatcio com a prefeitura mais de 35% do total de pessoas ocupadas so comissionados e sem vnculo empregatcio, enquanto nos pequenos municpios este nmero de mais de 42%. A situao mais grave em gesto de TI, para mdios e pequenos, e em gesto financeira, para os pequenos. Esta proporo indica a necessidade de maior contratao de efetivos no quadro de pessoal das prefeituras municipais, em especial nos pequenos municpios. A falta de informao sobre o grau de instruo do pessoal ocupado nas prefeituras municipais de tamanho pequeno e mdio indica sria deficincia na gesto de pessoas, inclusive no que se refere definio de vagas para futuros concursos e ao estabelecimento de programas de aperfeioamento. Apenas as prefeituras dos municpios grandes dispem deste tipo de informao. Alguns municpios da amostra pesquisada ainda no possuem PCS ou o PCCR. Apenas em 25% dos grandes municpios existe o PCCR ou estatuto para a guarda municipal. A maioria dos municpios da amostra afirmou ter problemas na contratao de profissionais de nvel superior, como mdicos, engenheiros e arquitetos. Esta dificuldade tambm ocorre em menor proporo para advogados, economistas, administradores e contadores. Ainda se mostram relativamente pouco utilizadas as polticas de participao, satisfao e valorizao dos funcionrios das prefeituras municipais.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Embora todos os municpios declararem dispor de instrumentos de atendimento e comunicao aos cidados, ainda so relativamente tmidas estas iniciativas. Poucas prefeituras informaram dispor de balco integrado de atendimento ao cidado (33% do total e 50% dos municpios grandes) ou servio de ouvidoria pblica (33% do total e 75% dos municpios grandes). Menos da metade dos municpios pesquisados planeja sua gesto de tecnologia da informao, embora parcela significativa disponha de servios totalmente informatizados, inclusive por meio de pginas da internet em menor proporo para os municpios mdios e pequenos.

7 CONSIDERAES FINAIS

A pesquisa de campo e a anlise de seus principais resultados permitem sugerir algumas frentes de atuao por parte dos poderes pblicos. A fragilidade dos estudos socioeconmicos que fundamentam o processo oramentrio indica que os municpios precisam de maior qualificao nesta frente, com reflexes acerca da importncia destes estudos especialmente na estruturao de seus PPAs. A abrangncia maior destes estudos essencial, notadamente porque grande parte dos investimentos municipais feita em parceria com os governos estadual e federal. O desinteresse pela base prpria de recursos deve ser combatido em mbito municipal, visando conferir-lhe maior autonomia fiscal e com nfase no IPTU, que um imposto de natureza mais estvel e de maior complexidade tcnica para sua administrao. Essa complexidade tem levado os municpios a buscar ampliar receitas prprias a partir do ISS, resultando em tendncias opostas nestes dois impostos: o ISS de ascenso e o IPTU de queda em termos de participao no total da receita municipal. Os impostos sobre propriedade, todavia, conferem maior sustentabilidade fiscal s finanas municipais frente s flutuaes normais da dinmica econmica, tpicas de impostos sobre a produo e a circulao de bens e servios. A ao do governo federal poderia se dar por meio de programas voltados a colher experincias nacionais e internacionais acerca do uso de impostos sobre a propriedade urbana, visando estabelecer polticas de melhor administrao desse tributo em mbito municipal. Ainda na gesto financeira, estudos e programas voltados para a qualificao de pessoal envolvido em tal campo seriam essenciais, especialmente para o caso dos municpios pequenos, visando estimular a montagem de equipes internas mais estveis na rea. Os municpios mdios e especialmente os pequenos necessitam de apoio tcnico do governo federal para montar seus portais de transparncia em tempo hbil. Os portais dos governos estaduais j avaliados pela ONG Contas Abertas

Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo

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mostram que estes no traduzem suficiente transparncia, ocorrendo casos de oito estados que ficam abaixo da nota 5,0 (ASSOCIAO CONTAS ABERTAS, 2010). No plano municipal, as dificuldades tendem a ser maiores. Desse modo, o governo federal poderia criar um programa voltado para assessoria dos municpios na montagem de seus portais de maneira padronizada. Uma leitura inocente dos resultados sugeriria que a participao social, nos municpios maiores, aproxima-se da plenitude do que seria uma gesto democrtica. No entanto, a bibliografia que reflete acerca do tema, mais precisamente no contexto da Grande Vitria, demonstra sobreposies dos interesses instrumentais sob as demandas das entidades representativas da sociedade civil, alm de limitaes institucionais que garantem a reproduo dos espaos, como o OP ou os conselhos municipais. Os dados indicam que os municpios grandes so os mais participativos, seguidos pelos mdios e, por ltimo, pelos pequenos. No obstante, Sampaio e Silva (2009, p. 252) ponderam, ao analisarem o OP de Vitria, que avaliar efetivamente a participao da populao e a democratizao das agncias do Estado requer problematizar acerca de quem participa, como participa e qual o poder de deciso dos participantes. Por outro lado, nesta pesquisa no se tem elementos suficientes para se ter clareza sobre as variveis que indicam as definies de prioridades dos investimentos das prefeituras. Nos estratos mdios e grandes, os dados demonstram semelhanas entre os diferentes instrumentos definidores das prioridades das polticas pblicas municipais: estudo tcnico, deciso dos prefeitos, deciso dos secretrios e participao de entidades da sociedade civil e demandas populares. Como visto, h necessidade de especificar os meandros presentes nos espaos de participao envolvendo os atores, as parcerias, as demandas da populao, as disputas pelas prioridades de aplicao dos recursos pblicos, os critrios de eleio dos delegados de bairros, ou das regionais, na relao com o governo municipal. Dessa forma, a pesquisa aproximar-se-ia de uma abordagem mais realista do processo de democratizao do Estado no mbito municipal. Tais qualificaes acerca da participao no plano municipal e dos resultados encontrados na pesquisa indicam que seriam necessrios estudos especficos adicionais, mais aprofundados e comparativos, sobre a arena oramentria municipal. Durante a realizao da pesquisa, foi possvel perceber alguns entraves que incidem sobre a gesto de pessoas. As condies de trabalho dos funcionrios, a ausncia de especificaes de algumas reas da administrao pblica reverbera na ausncia de atualizao tanto dos documentos internos da administrao municipal quanto do patrimnio material, que figuram como problemas recorrentes para as prefeituras municipais mdias e pequenas.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Um aspecto a destacar da realizao da pesquisa foram as dificuldades de obteno de informaes, especialmente nos municpios pequenos e mdios, sobre o grau de escolaridade do pessoal ocupado, uma vez que as prefeituras municipais no dispem de relatrios gerenciais para este acompanhamento. As informaes a este respeito constam dos registros individuais dos servidores, mas exigiriam um trabalho exaustivo de consulta para serem compiladas. notria a necessidade de maior contratao de servidores efetivos nos quadros municipais, bem como a adoo de polticas que visem garantir maior permanncia do servidor nesses quadros. Ainda na questo da gesto municipal, o espao fsico das prefeituras daqueles municpios de menor populao se apresentou insuficiente, pequeno e inadequado para as atividades desenvolvidas pelo pessoal envolvido na gesto de pessoas; mais pareciam espaos improvisados do que locais ergonomicamente adequados para os servios prestados. Isso sugere serem necessrios investimentos em espaos apropriados para o funcionamento das diferentes reas da gesto municipal. As informaes coletadas a respeito da gesto de tecnologia da informao demonstram a necessidade de apoio aos municpios de todas as faixas de populao para a disponibilizao de servios municipalidade, ainda que esta necessidade seja mais evidente nos municpios de portes mdio e pequeno. Uma anlise a ser aprofundada diz respeito natureza do fornecedor do servio de TI. Para o caso dos municpios menores, tem-se que um nmero relevante deles dependente de um sistema de informaes (software) de gesto de pessoas oriundo de um nico fornecedor privado. Por outro lado, existem casos de municpios maiores cujos servios de TI so totalmente fornecidos por uma empresa pblica. Isto gera algumas inflexibilidades notadamente no que diz respeito disponibilidade de softwares mais atualizados e ao atendimento adequado, especialmente do setor responsvel pela gesto de pessoas. Caberia avaliar em maior detalhe se os referidos sistemas de informao conseguem suprir as necessidades dos municpios, bem como propor um programa de desenvolvimento de sistemas de informao especialmente para atender a rea de gesto de pessoas. No plano da informatizao, tal sistema sinaliza ser um ponto de fragilidade das administraes municipais. Isso contribuiria para o fortalecimento institucional dos municpios, disponibilizando, compatibilizando e padronizando estas informaes. Deve-se adicionalmente destacar que no foi possvel avaliar com preciso se as administraes locais dispem dos meios necessrios para uma atuao adequada no que tange aos servios pblicos municipais prestados populao. Para este fim, seria necessrio consultar a populao, em estudo apropriado. Deveriam ser propostos estudos especficos que detalhassem a gesto municipal sob um

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ponto de vista de seus principais servios populao, notadamente nas reas de educao, sade, segurana pblica, servios e equipamentos de uso coletivo, meio ambiente e assistncia social, tendo em vista as caractersticas especficas da prestao de servios pblicos nestas diferentes reas. Por fim, a qualificao e a permanncia de pessoal em todas as reas mostram-se como o problema mais premente no mbito municipal, notadamente nas reas meio, visando maior avano institucional dos municpios. A profissionalizao e o fortalecimento do quadro de pessoal permanente seria essencial para minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal, com qualificao na rea de gesto financeira para a gerao de receitas prprias municipais e para a utilizao de tcnicas de planejamento das finanas e da infraestrutura baseadas em informaes e indicadores socioeconmicos. Da mesma forma, faz-se necessria esta profissionalizao para a prestao de servios de TI e para as iniciativas de maior transparncia e gesto democrtica de recursos financeiros e programas de investimento municipais.
REFERNCIAS

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CAPTULO 5

PERFIL DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO


Carlos Eduardo Saraa* Carla Fellows** Leonardo Chagas de Brito** Patrcia de Oliveira Burlamaqui** Patrcia Moreira Mendona e Silva**

1 INTRODUO

O presente trabalho o resultado da pesquisa Fortalecimento institucional e qualificao da gesto municipal. O objetivo desta pesquisa foi investigar as seguintes reas da gesto pblica dos municpios do Rio de Janeiro:1 gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao. E assim, identificar as principais dificuldades enfrentadas pelos municpios nestas reas. Para isso trabalhou-se com uma amostra aleatria estratificada de municpios,2 na qual foram utilizados dois critrios de seleo: nmero de habitantes e produto interno bruto (PIB) per capita. Os principais pressupostos para a escolha destas duas variveis foram que municpios com nveis de renda e tamanho populacional diferente tero capacidades distintas de gesto pblica. Foram aplicados quatro questionrios aos municpios que fizeram parte da amostra, abordando cada uma das reas da gesto pblica mencionadas anteriormente. Estes questionrios foram construdos ao longo da pesquisa em conjunto com a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes).3
Coordenador de estudos e pesquisas do Centro de Estatsticas, Estudos e Pesquisas da Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ) e coordenador local do projeto. ** Bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes) do Ipea. 1. A Fundao CEPERJ agradece a participao dos gestores das reas estudadas nesta pesquisa dos seguintes municpios: Areal, Armao de Bzios, Belford Roxo, Cabo Frio, Carapebs, Cardoso Moreira, Carmo, Engenheiro Paulo de Frontin, Itaperuna, Mangaratiba, Mendes, Miracema, Pira, Quaits, Quissam, Resende, Rio das Flores, Rio das Ostras, Silva Jardim, So Gonalo, Tangu, Terespolis, Trs Rios, Valena e Volta Redonda. 2. O nmero de casos da amostra foi determinado pelos estados, mas o formato desta foi determinado pelo Ipea. 3. As instituies que participaram da pesquisa: CEPERJ; Fundao Prefeito Faria Lima; Centro de Estudos e Pesquisa de Administrao Municipal (Cepam/SP); Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par (IDESP/PA); Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES); Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes/PR); e Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL).
*

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

importante ressaltar que o estado do Rio de Janeiro formado por 92 municpios e a amostra foi de 32 municpios, o que corresponde a mais 34% do total. Destes 32 municpios visitados, obteve-se resposta de 25, ou seja, 27% dos municpios do estado. Cabe esclarecer que embora a amostra seja aleatria, ela no representativa, ou seja, os valores encontrados para os 25 municpios investigados no permitem extrair inferncias para os 92 municpios do estado. Como este trabalho no pretende rankear os municpios estudados e sim descrever seu processo de gesto pblica nas reas delimitadas decidiu-se no divulgar, na anlise, o nome dos municpios selecionados na amostra. Por isso, resolve-se dispor os dados agrupando os municpios em trs grandes faixas: pequenos, mdios e grandes. Foram considerados municpios pequenos aqueles com populao abaixo de 20 mil habitantes; mdios aqueles entre 20 mil e 100 mil habitantes; e grandes os com mais de 100 mil habitantes. Os resultados da pesquisa sero mostrados, nos prximos captulos, por meio deste recorte populacional. Em relao amostra vale dizer que, primeiramente, os municipais foram divididos em quatro faixas populacionais e em cada faixa foram divididos em grupos acima e abaixo do PIB per capita em relao mdia estadual, o que resultou em oito estratos distintos. Por exemplo, os municpios da faixa populacional de at 20 mil habitantes foram divididos em dois estratos, o primeiro formado por aqueles com PIB per capita maior que a mdia estadual e o segundo com os municpios com PIB per capita abaixo da mdia. A tabela 1 mostra, para cada estrato, o nmero total de municpios amostrados, a renda per capita mdia entre eles, a distncia mdia entre os municpios e a capital do estado e o tempo mdio de criao (instalao). Percebe-se que a renda per capita mdia entre os municpios amostrados varia de R$ 190,5 menor valor encontrado no estrato 2 a R$ 341,3 maior valor encontrado no estrato 6. A distncia, em mdia, entre os municpios amostrados da capital do estado varia de 17,8 quilmetros menor distncia encontrada no estrato 7 a 155,7 quilmetros maior distncia encontrada no estrato 6. O tempo mdio de instalao dos municpios amostrados varia de 33,7 anos menor tempo encontrado no estrato 4 a 71 anos maior tempo encontrado no estrato 7. Observa-se na tabela 1 que no existe uma relao direta entre os municpios mais prximos da capital do estado e a renda per capita. Ao contrrio, pode-se observar que os municpios dos estratos 4 e 6, que ocupam, respectivamente, a terceira e a segunda maior distncia em mdia da capital do estado, so os municpios que possuem os maiores valores de renda per capita.

Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro

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TABELA 1

Descrio da amostra por estrato


Estrato Total de municpios no estrato 24 4 31 6 16 7 2 2 Total de municpios amostrados 6 3 6 4 2 3 1 0 Renda per capita mdia em 2000 245,1 190,5 224,8 324,3 274,5 341,5 268,8 Distncia mdia dos municpios capital do estado (quilmetro) 112,9 155,7 115,4 116,8 42,6 119,8 17,8 Tempo mdio de instalao dos municpios (anos) 38,5 34,7 56,5 33,7 44 66 71

1 2 3 4 5 6 7 8

Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ipeadata.

Optou-se por dispor os dados agrupando os municpios em trs grandes faixas: pequenos, mdios e grandes, como dito anteriormente. Por meio da tabela 2 podem ser observados os nmeros da amostra realizada em relao amostra sugerida e ao universo. Assim, 78% dos municpios equivale a 25 deles sugeridos na amostra responderam os questionrios. E, destes 25, apenas trs responderam parcialmente.
TABELA 2
Estrato Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores.

Municpios da amostra sugerida e da amostra realizada


Total de municpios 28 37 27 92 Amostra sugerida 12 12 8 32 Amostra realizada 9 10 6 25

Nas prximas sees, sero descritos os principais resultados encontrados por esta pesquisa.
2 BLOCO A: GESTO FINANCEIRA4

O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco A questionrio gesto financeira. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura da gesto financeira nos
4. Entende-se neste trabalho que a gesto financeira um ciclo que se completa nas seguintes fases: planejamento, execuo, acompanhamento e controle (interno e externo) das finanas municipais (ativo, passivo, receita e despesa).

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municpios estudados; a segunda busca identificar se os municpios planejam a execuo do oramento e quais os mecanismos utilizados para combater o dficit oramentrio, quando for o caso; e a terceira parte apresenta os instrumentos de participao social durante o processo decisrio da gesto financeira municipal.
2.1 Aspectos gerais

Alguns aspectos da estrutura da gesto financeira das prefeituras que participaram desta pesquisa foram julgados importantes para entender seu processo de funcionamento. Destacam-se neste relatrio seis aspectos: i) a estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira; ii) o percentual de municpios com servios externos de contabilidade nessa rea; iii) o percentual de municpios com atividades terceirizadas (mdia) nessa rea; iv) o percentual de municpios que possuem alguma das suas atividades terceirizadas nessa rea; v) o percentual de municpios com processos informatizados nessa rea; e vi) o percentual de municpios que possuem programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios nessa rea. Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira, a tabela 3 mostra que todos os municpios estudados possuem uma secretaria ou um setor responsvel por esta rea, mostrando assim, estabilidade e capacidade organizacional para gerir as finanas pblicas do municpio. Sendo que, 60% deles contam com uma secretaria municipal exclusiva, 30% com uma secretaria municipal em conjunto com outras e apenas 8% com um setor subordinado a uma secretaria. Cabe ressaltar que 75% dos municpios pequenos contam com uma secretaria municipal exclusiva de finanas. Em relao aos municpios mdios e grandes, observa-se que os valores so, respectivamente, 50% e 60%.
TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva 75 50 60 60,9 Fonte e elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras 12,5 50 20 30,4 Setor subordinado a uma secretaria 12,5 20 8,7 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo No possui estrutura especfica

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira

Destacam-se nas tabelas 4 e 5, trs aspectos da estrutura da rea de gesto financeira dos municpios: primeiro, se os servios administrativos que deveriam ser executados pelo rgo responsvel pela rea de finanas realmente o so.

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Assim, investigou-se se os municpios possuem servios externos de contabilidade ou alguma de suas atividades terceirizadas,5 para saber o grau de controle da gesto municipal destas atividades. Segundo, perguntou-se se os processos relacionados a arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do plano plurianual (PPA), controle da execuo oramentria e dvida ativa so informatizados, acredita-se que a informatizao dos processos melhora a qualidade da informao produzida. Por fim, supondo que o investimento contnuo na qualificao dos funcionrios uma atividade relevante para melhorar seu desempenho, perguntou-se aos municpios sobre a existncia de programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios. As tabelas 4 e 5 mostram que em nenhum dos municpios mdios estudados foram encontrados servios externos de contabilidade e que, em mdia, 6% deles tm alguma de suas atividades terceirizadas. Em contraposio, 40% dos municpios grandes utilizam servios externos de contabilidade, sendo que, em mdia, 25% deles apresentam alguma de suas atividades terceirizadas. Os municpios mdios so os que apresentam maior percentual no que se refere mdia de processos informatizados (94%), frente, portanto, dos municpios pequenos (90%) e grandes (80%). Em relao aos programas de treinamento e qualificao de funcionrios, como esperado, os municpios grandes se destacam (80%) em relao aos municpios mdios (50%) e aos pequenos (20%). Acredita-se que os municpios pequenos encontram mais dificuldade em realizar programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios por possurem menos recursos financeiros.
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Municpios com servios externos de contabilidade 25 40 17,4 Municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios 25 50 80 47,8

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira

5. As atividades investigadas com o objetivo de descobrir se eram terceirizadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, do oramento e da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos.

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TABELA 5
(Em %)

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Atividades terceirizadas1 (mdia) 25 6,5 25 Processos informatizados2 (mdia) 90 94 80

Fonte e elaborao dos autores. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, do oramento e da PGV, execuo da LOA, manuteno do cadastro imobilirio, do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.

2.2 Planejamento e execuo

Alguns aspectos sobre a forma como os municpios planejam, executam, acompanham e controlam determinadas atividades na rea de gesto financeira foram julgados importantes nessa pesquisa e, por isso, investigados. Nesse sentido, uma questo investigada a realizao de estudos socioeconmicos como subsdio ao planejamento oramentrio. Um estudo socioeconmico importante para que a prefeitura tenha conhecimento tanto da situao social, quanto da econmica do seu municpio e regio. Isto poder possibilitar que as propostas de interveno da prefeitura tenham maior efetividade e eficincia e consigam alcanar os objetivos inicialmente propostos. A tabela 6 mostra que este estudo pouco adotado pelos municpios estudados, apenas 39% destes municpios realizaram este tipo de estudo. Os municpios mdios foram os que mais realizaram estudos socioeconmicos (50% deles). A tabela 6 tambm mostra que a maioria expressiva dos municpios estudados conta com os mecanismos de acompanhamento e controle na rea de despesas com pessoal. No que se refere s outras reas, parece no haver grande distino no uso de mecanismos de acompanhamento e controle, independente da faixa populacional em que se situam os municpios. Alm disso, observa-se ainda na tabela que, os gestores municipais tm acesso situao atualizada de suas dotaes para fins de gerenciamento prprio de suas despesas, em 100% dos municpios pequenos, em 90% dos municpios mdios e 80% dos municpios grandes.

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TABELA 6
(Em %)

Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle


Disponibilizam informaes de dotao 100 90 80 91,3 Possuem mecanismos de acompanhamento e controle1 Despesa pessoal 87,5 100 80 91,3 Endividamento no curto prazo 12,5 40 40 30,4 Endividamento no longo prazo 37,5 30 40 34,8

Faixa populacional

Realizam estudos socioeconmicos 37,5 50 20 39,1

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte e elaborao dos autores. Nota: 1 Mecanismos de acompanhamento e controle: engloba atividades peridicas relativas ao registro e anlise de receitas e despesas, para subsidiar as aes a serem empreendidas. (REDE IPEA/ANIPES, 2010a).

A PGV um instrumento de planejamento municipal. Por meio deste instrumento so definidos os valores bases dos terrenos e, tambm, das edificaes do municpio. Isto permite que o governo municipal tenha uma ao regularizadora, em relao ao uso e ocupao do solo. A sua atualizao, assim como a reviso do cadastro imobilirio permitir melhor arrecadao dos tributos municipais. A tabela 7 mostra o nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao da PGV, do cadastro imobilirio do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e da legislao do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). importante destacar que o IPTU e o ISSQN so as principais fontes de recursos diretos dos municpios da amostra6 e que, sendo assim, a defasagem na atualizao do registro do IPTU e da legislao do ISSQN podem gerar consequncias negativas para as finanas municipais. A defasagem na atualizao do cadastro da PGV nos municpios pequenos , em mdia, de aproximadamente nove anos, nos mdios de quatro anos e nos grandes de oito anos. Em relao ao cadastro de IPTU, os municpios grandes encontram-se atualizados. J nos municpios pequenos e mdios, a defasagem de seis anos em mdia. A legislao do ISSQN encontra-se em defasagem para todos os municpios estudados. Os municpios pequenos so os que apresentam a maior defasagem, quatro anos em mdia, nos mdios a defasagem de trs anos e nos grandes dois anos.
6. Segundo Prado (2003) e Rezende (2003), as principais fontes de recursos diretos dos municpios definidos pela Constituio Federal de 1988. So eles: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial e Urbana IPTU e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISQN. (BURLAMAQUI, 2008, p. 12.).

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TABELA 7

Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal


Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao Faixa populacional PGV Pequenos Mdios Grandes Fonte e elaborao dos autores. 9,7 4,6 8,3 Cadastro IPTU 6 6,4 Legislao ISSQN 4,7 3,9 2,5

Outro ponto investigado diz respeito ao dficit oramentrio. Perguntou-se aos municpios quais os mecanismos utilizados para correo do dficit oramentrio (receita total menor que a despesa total). A tabela 8 mostra o resultado desta questo. Como possvel perceber, a maior parte dos municpios prefere utilizar o mecanismo de reduo de despesas (87%) para combater o dficit oramentrio. Destaca-se que este mecanismo utilizado predominantemente pelos municpios pequenos. O segundo mecanismo mais adotado pelos municpios foi o aumento da arrecadao de tributos prprios (47%). Ressalta-se que os municpios mdios so os que mais utilizam este mecanismo (60%). O terceiro mecanismo mais adotado pelos municpios a busca por transferncia voluntria (34%) dos estados e da Unio. Novamente os municpios mdios (50%) destacaram-se como os que mais utilizam este recurso. E o quarto mecanismo adotado foi o aumento do endividamento via inscrio em restos a pagar (26%). Destacam-se aqui os municpios grandes (40%) que foram os que mais buscaram este tipo de mecanismo. Alm disso, cabe dizer que o mecanismo de solicitao de emprstimo no foi adotado por nenhum dos municpios que participaram da nossa amostra. Destaca-se ainda que a arrecadao de tributos prprios dos municpios pequenos extremamente baixa no ultrapassam em mdia 3% da sua receita total,7 so muito reduzidos na maioria das cidades, quando no inexistentes. Alm disso, as dificuldades para aumentar o volume desta arrecadao so enormes, depende de diversos fatores, por exemplo, estar com a PGV e o cadastro imobilirio do IPTU atualizados, para que assim o municpio possa aumentar seu potencial de arrecadao de tributo. Outra questo a atividade econmica do municpio, que gera renda, emprego e consequentemente mais tributos. Os municpios pequenos da amostra, em geral, possuem baixa atividade econmica. Tendo em vista estas questes citadas, adotar como mecanismos de correo
7. Ver Burlamaqui (2008).

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em caso de dficit oramentrio o aumento de tributos prprios se mostra pouco atraente para a realidade da maior parte dos municpios pequenos da amostra.8
TABELA 8
(Em %)
Municpios Faixa populacional Aumentaram a arrecadao de tributos prprios 37,5 60 40 47,8 Fonte e elaborao dos autores. Buscaram transferncia voluntria 25 50 20 34,8 Solicitaram emprstimos Reduziram despesas 100 90 60 87 Aumentaram endividamento via inscrio em restos a pagar 12,5 30 40 26,1

Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio

Pequenos Mdios Grandes Total

2.3 Monitoramento e controle

Uma questo importante para a gesto pblica que emergiu ps-Constituio Federal de 1988 (CF/88), segundo a literatura (SILVA; BRITO JR., 2009), foi a sua democratizao, com a criao de canais de participao da sociedade civil. A suposio desta literatura em meados dos anos 1980 e incio dos anos 1990 era que o impacto da participao da sociedade civil na gesto pblica provocava o aumento da eficcia, efetividade, transparncia e controle da qualidade dos bens e servios pblicos, da atuao da administrao pblica e at mesmo do direcionamento das polticas pblicas. O objetivo da tabela 9 apresentar o grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da gesto financeira municipal. Destacam-se aqui trs questes: primeira, se a sociedade civil participa da elaborao do PPA; segunda, se a populao participa diretamente da elaborao do oramento da prefeitura e; terceira, se os relatrios de acompanhamento da execuo oramentria so divulgados para a populao.

8. Outra justificativa que pode estar desestimulando estes municpios o recurso que eles recebem do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Sabe-se que a transferncia do FPM estabelecida principalmente devido ao critrio populacional e, sendo assim, no se relaciona com a base econmica e tributria do municpio, ou seja, quanto menor o municpio mais favorecido ele por este fundo. Esse tema no foi aprofundado pela nossa pesquisa, mas importante destacar, que o FPM foi concebido pela Emenda Constitucional no 18/1965, este fundo formado por 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 22,5% do Imposto de Renda (IR), repasse de 50% do Imposto Territorial Rural (ITR), o imposto retido na fonte do funcionalismo municipal e 2,5% do IPI por meio do Fundo de Exportao (FPEX).

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Como pode ser observado na tabela, em mais de 50% dos municpios, a sociedade civil no participa da elaborao do PPA, nem da elaborao do oramento da prefeitura. Destacam-se aqui os municpios pequenos com os piores resultados (25%). A divulgao dos resultados dos relatrios da execuo oramentria para a populao realizada pela maioria dos municpios, mais de 80%. Destacam-se os municpios pequenos, os quais 87% afirmaram fazer tal divulgao.
Participao da populao na gesto financeira
(Em %)
Municpios Faixa populacional A sociedade civil participa da elaborao do PPA 25 50 80 47,8 Fonte e elaborao dos autores. A populao participa na elaborao do oramento 37,5 50 40 43,5 Os relatrios da execuo oramentria so divulgados para a populao 87,5 80 80 82,6

TABELA 9

Pequenos Mdios Grandes Total

3 BLOCO B: GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA

O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco B questionrio gesto de capital e infraestrutura. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura responsvel pelo planejamento e pela execuo do investimento nas prefeituras; a segunda busca identificar a capacidade dos municpios de planejarem e executarem seu investimento; e a terceira parte apresenta o grau de institucionalizao da participao social no processo de escolha dos investimentos que sero executados pela prefeitura, como tambm, faz referncia divulgao das informaes populao de projetos de investimento j executados.
3.1 Aspectos gerais

A gesto de capital e infraestrutura nas prefeituras foi interpretada nesta pesquisa como conjunto de atividades fundamentais em todo processo de investimento. Atividades estas que vo desde o gerenciamento da concepo e elaborao de projetos de investimentos a execuo, aperfeioamento, manuteno e avaliao desses investimentos realizados pelos municpios.

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Nesse sentido, perguntou-se s prefeituras sobre a existncia de um rgo responsvel pelo planejamento e pela execuo do investimento. Pouco mais de 69% das prefeituras afirmaram ter um rgo responsvel pelo planejamento dos investimentos, e 73% delas disseram haver um rgo responsvel pela execuo dos investimentos. Surpreendentemente, quando se observa a faixa populacional, percebe-se que apenas 40% dos municpios grandes afirmaram ter um rgo responsvel pelo planejamento e pela execuo dos investimentos. Em contraposio, 87% dos municpios pequenos informaram ter este rgo. Outra questo que se destaca, em relao estrutura do investimento das prefeituras, refere-se realizao de parcerias para atender s demandas de investimento: 82% das prefeituras responderam positivamente.
TABELA 10
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Possui equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 87,5 70 40 69,6 Possui equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 87,5 80 40 73,9 Realizam parcerias para atender s demandas de investimento 75 80 100 82,6

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

3.2 Planejamento e execuo

Outra questo investigada nesta pesquisa diz respeito capacidade dos municpios de planejarem e executarem seu investimento. Para medir o grau de capacidade dos municpios nestas duas aes, foram feitas as seguintes perguntas para as prefeituras: Quais instrumentos so utilizados como subsdios para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura? Quais instrumentos so utilizados como subsdios ao planejamento dos investimentos da prefeitura? iii) Existem atualizaes dos cadastros de bens da prefeitura? No que se refere aos instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura, a tabela 11 mostra que 95% dos municpios afirmaram que definem suas prioridades de investimentos a partir das demandas da populao, 91% deles por meio de estudos tcnicos, 87% deles por decises do prefeito; 69% deles por decises do secretariado e 65% por participao de entidades sociais. Destaca-se que todos os municpios grandes afirmaram definir suas prioridades a partir de trs instrumentos: demandas da populao, estudos tcnicos e decises do prefeito. Por outro lado, a participao de entidades sociais foi o instrumento menos utilizado.

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TABELA 11
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura
Estudos tcnicos 100 80 100 91,3 Fonte e elaborao dos autores. Decises do prefeito 75 90 100 87 Decises do secretariado 62,5 70 80 69,6 Demandas da populao 100 90 100 95,7 Participao de entidades sociais 75 60 60 65,2

Em relao utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura, observa-se na tabela 12 que 100% dos municpios afirmaram usar o PPA, 78% utilizam o plano diretor e o plano de governo, 47% contam com o plano estratgico, 34% apresentam planos setoriais, e 26% realizam planos de desenvolvimento local sustentvel.
TABELA 12
(Em %)
Plano de desenvolvimento local sustentvel 50 10 20 26,1 Plano de governo 75 90 60 78,3

Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura

Faixa populacional

Plano diretor

PPA

Plano estratgico

Planos setoriais

Pequenos Mdios Grandes Total

50 90 100 78,3

100 100 100 100

50 40 60 47,8

12,5 50 80 34,8

Fonte e elaborao dos autores.

Sobre a existncia e a atualizao dos cadastros de bens das prefeituras, observa-se na tabela 13 que 100% dos municpios afirmaram ter cadastrado ou atualizado o cadastro dos bens mveis e 78% deles cadastraram ou atualizaram os bens de uso pblico especial, 47% deles os bens de uso comum. Apenas 7% deles tiveram os bens tombados. Destaca-se que em nenhum municpio mdio ou grande os bens tombados foram atualizados ou cadastrados. Em relao mdia de atualizao dos cadastros nenhum municpio demorou mais que um ano para ser realizado.

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TABELA 13
Faixa populacional

Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras


Bens mveis1 Possui (%) Pequenos Mdios Grandes Total 100 100 100 100 Anos (mdia) 0,8 1,4 0,7 Demais bens mveis2 Possui (%) 100 100 80 95,7 Anos (mdia) 0,7 1,3 1 Bens de uso pblico especial Possui (%) 100 70 60 78,3 Anos (mdia) 1 1,2 1 Bens de uso comum Possui (%) 62,5 40 40 47,8 Anos (mdia) 10,8 10,3 1 Bens tombados Possui (%) 37,5 6 4 47,8 Anos (mdia) 10,3 20,8 14

Fonte e elaborao dos autores. Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados. 2 Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.

3.3 Monitoramento e controle

O grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da prefeitura foi uma dimenso considerada nessa pesquisa, como destacado anteriormente. Nesse sentido, foram elaboradas duas questes: uma referente participao da populao na escolha dos investimentos a serem executados pela prefeitura, e a outra, a respeito da divulgao para a populao das informaes sobre os valores e os prazos dos projetos de investimento executados pelo municpio. Os dados mostram que a maior parte dos municpios estudados afirma possuir canais de participao da sociedade civil. Como pode ser observado na tabela 14, 82,6% dos municpios afirmaram que a populao participa na escolha dos investimentos da prefeitura. Em 91% dos municpios h uma divulgao para a populao das informaes da prefeitura sobre os valores e os prazos dos projetos de investimento executados. Os meios de divulgao9 mais utilizados pelas prefeituras so as placas afixadas no local da obra e os jornais locais.
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Participao da populao na escolha dos investimentos 87,5 80 80 82,6 Divulgao populao dos valores e prazos dos projetos de investimento 75 100 100 91,3

TABELA 14

9. Perguntou-se s prefeituras se elas utilizavam os seguintes meios: placas afixadas em locais pblicos, placas afixadas no local da obra, site da prefeitura, jornais locais e rdios para divulgar sua populao as informaes da prefeitura sobre os valores e os prazos dos projetos de investimento executados.

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4 BLOCO C: GESTO DE PESSOAS10

O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco C questionrio gesto de pessoas. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura da gesto de pessoas nos municpios estudados; a segunda busca identificar como os municpios planejam e executam determinadas atividades nessa rea; e a terceira apresenta o grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da gesto de pesssoas nos municpios.
4.1 Aspectos gerais

Alguns aspectos da estrutura da gesto de pessoas das prefeituras que participaram desta pesquisa foram considerados relevantes para entender seu processo de funcionamento. Destacam-se cinco aspectos: i) a estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas; ii) o percentual de pessoas ocupadas por vnculo empregatcio, e por em toda a prefeitura e nos setores responsvel pela gesto de pessoas, pela gesto financeira e pela gesto de tecnologia da informao; iii) as atividades terceirizadas na rea de gesto de pessoas; iv) os processos informatizados na rea de gesto de pessoas; e v) os programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios na rea de gesto de pessoas. Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas, pressupe-se nesta pesquisa que uma secretaria exclusiva dedicada gesto de pessoas possibilita maior autonomia decisria e financeira a esta rea. Mas a tabela 15 mostra que esta no a realidade da maioria dos municpios estudados, sendo o setor subordinado a uma secretaria a estrutura mais encontrada nos municpios (45%). Esta estrutura alcana 60% nos municpios mdios, 33% nos pequenos e 40% nos grandes. Em segundo lugar, observou-se com maior frequncia a estrutura de secretaria municipal exclusiva, alcanando apenas 33% dos municpios estudados. Nos municpios pequenos esta estrutura chega a aproximadamente 55%, enquanto nos grandes atinge 40% e nos mdios cobre apenas 10%. Cabe ressaltar que 20% dos municpios grandes afirmaram no possuir uma estrutura especfica responsvel pela gesto de pessoas. A indefinio organizacional existente pode se constituir em um entrave para o pleno desenvolvimento das atividades previstas nessa rea de gesto.

10. Entende-se neste trabalho que a gesto de pessoas engloba o planejamento, a execuo, o controle e os acompanhamentos das atividades relacionadas contratao, ao treinamento e conservao de um quadro de pessoal necessrio para a manuteno dos servios prestados pela prefeitura.

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TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas


Secretaria municipal em conjunto com outras 11,11 20 12,5 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 10 4,2

Secretaria municipal exclusiva 55,6 10 40 33,3

Setor subordinado a uma secretaria 33,3 60 40 45,8

No possui estrutura especfica 20 4,2

Fonte e elaborao dos autores.

As tabelas de 16 a 19 tm o objetivo de identificar o percentual de pessoas ocupadas, por vnculo empregatcio, nas seguintes reas: em toda a prefeitura, somente no setor responsvel pela gesto de pessoas, somente no setor responsvel pela gesto financeira, e, somente no setor responsvel pela gesto de tecnologia da informao. Como esperado, a tabela 16 mostra que mais de 70% do pessoal ocupado nas prefeituras so funcionrio de carreira (estatutrio e celetista). Nos municpios pequenos esse percentual chega a aproximadamente 85%, nos mdios e grandes por volta de 70%.
TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 51,5 53,4 61,7 57,5 Fonte e elaborao dos autores. Celetistas 35 15,8 8,4 14,6 Somente comissionados 8 13,0 11,7 11,6 Sem vnculo permanente 5,6 17,8 18,2 16,3

Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio

Observa-se, tambm, que mais de 70% do pessoal ocupado no rgo responsvel pela rea de gesto de pessoas so funcionrios de carreira (estatutrio e celetista), como mostra a tabela 17. Nos municpios pequenos este percentual chega a aproximadamente 85%, nos grandes por volta de 70% e nos mdios em torno de 60%.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 17
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio


Estatutrios 33,3 56,7 48,8 48,3 Fonte e elaborao dos autores. Celetistas 44,4 18,3 16,3 22,7 Somente comissionados 19,4 8,3 12,5 12,5 Sem vnculo permanente 2,8 16,7 22,5 16,5

Na rea de gesto de tecnologia da informao, ao observar os dados por faixa populacional, v-se que no caso dos municpios pequenos e mdios a maior parte dos funcionrios no de carreira (estatutrio e celetista), como mostra a tabela 18. Apenas os municpios grandes possuem a maioria dos seus funcionrios de carreira, chegando a aproximadamente 69%. Nesta rea o percentual de pessoas ocupadas em cargos comissionados ou celetistas visivelmente mais elevado em relao aos estatutrios. Acredita-se que o percentual elevado de pessoas ocupadas em cargos comissionados nessa rea esteja relacionado ao fato de ela ter se constitudo recentemente na maioria dos municpios. A mesma hiptese pode valer para os celetistas, tendo em vista que h uma tendncia recente de contratao de servidores pblico sobre o regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
TABELA 18
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 7,7 38,7 15,8 23,5 Fonte e elaborao dos autores. Celetistas 38,5 4,8 56,8 36,5 Somente comissionados 15,4 46,8 27,4 33,5 Sem vnculo permanente 38,5 9,7 0,0 6,5

Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio

Sendo a gesto financeira um dos braos mais importantes da prefeitura, pois dela provem os recursos para os investimentos tanto de bens e capital como para pessoal, o vnculo empregatcio torna-se essencial para a continuao de um trabalho desenvolvido pela gesto municipal. Como esperado tambm, mais de 70% do pessoal ocupado no rgo responsvel pela rea de gesto financeira so funcionrios de carreira (estatutrio e celetista), como mostra a tabela 19. Nos municpios grandes este percentual chega a 83%, nos mdios em torno de 70% e nos pequenos aproximadamente 58%.

Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro

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Chama ateno o expressivo percentual de cargos comissionados na rea de gesto financeira, chegando a mais de 40% nos municpios pequenos. Destaca-se, tambm, a quase inexistncia de pessoal sem vnculo permanente nesta rea.
TABELA 19
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estatutrios 33,3 63,9 78,0 67,2 Fonte e elaborao dos autores. Celetistas 25,0 8,4 5,0 8,8 Somente comissionados 41,7 26,5 17,0 23,6 Sem vnculo permanente 1,2 0,4

Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo vnculo empregatcio

A tabela 20 destaca trs aspectos da estrutura da rea de gesto de pessoas dos municpios: primeiro, se os municpios possuem alguma de suas atividades terceirizadas, para se saber o grau de controle da gesto municipal destas atividades. Segundo, entre os diversos processos realizados na rea de gesto de pessoas alguns foram considerados primordiais: aqueles referentes folha de pagamentos, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores, acredita-se que a informatizao dos processos melhora a qualidade da informao produzida. Por isso, perguntou-se a cada municpio se tais processos so informatizados. Por fim, supondo que o investimento contnuo na qualificao dos funcionrios uma atividade de gesto relevante para melhorar seu desempenho, perguntou-se aos municpios sobre a existncia de programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios. A tabela 20 mostra que em nenhum dos municpios grandes estudados foi encontrada alguma de suas atividades terceirizadas. Em contraposio, 20% dos municpios mdios e aproximadamente 11% dos pequenos apresentam alguma de suas atividades terceirizadas. Os municpios pequenos e mdios ocupam as melhores colocaes no que se referem mdia de processos informatizados (100%). Nos municpios grandes, isso ocorre em 80% dos casos. No que se refere aos programas de treinamento e qualificao de funcionrios, como esperado, os municpios grandes apresentam a melhor colocao (80%), em relao aos municpios mdios (50%) e aos pequenos (22%).

200

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 20
(Em %)

Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas


Municpios que terceirizam atividades na rea de gesto de pessoas1 11,1 20 12,5 Processos informatizados2 (mdia) 100 100 80 95,8 Municpios com programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea 22,2 50 80 45,8

Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte e elaborao dos autores. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores.

As tabelas de 21 a 24 tm o objetivo de identificar o percentual de pessoas ocupadas, por grau de instruo nas seguintes reas: em toda a prefeitura, somente no setor responsvel pela gesto de pessoas, somente no setor responsvel pela gesto financeira ou somente no setor responsvel pela gesto de tecnologia da informao. Observa-se na tabela 21 que mais de 40% do pessoal ocupado nas prefeituras possui ensino superior incompleto ou completo. Nos municpios grandes este percentual chega a 54%. Menos de 1% dos funcionrios das prefeituras so sem instruo. No outro extremo, tambm muito pequeno o percentual de ps-graduados.
TABELA 21
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo 0,1 0,1 1,5 0,8 Fonte e elaborao dos autores. Ensino fundamental incompleto e completo 36,7 22,2 16,8 21,3 Ensino mdio incompleto e completo 38,5 42,0 26,8 33,5 Ensino superior incompleto e completo 22,5 34,6 54,3 43,3 Ps-graduao 2,3 1,1 0,7 1

Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo grau de instruo

Em relao ao percentual de pessoas ocupadas na rea de gesto de pessoas, 48% dos funcionrios possuem ensino superior incompleto ou completo. Nos municpios mdios, este percentual chega a 53%, nos pequenos 46%, e nos grandes 45%. Apenas 1% dos funcionrios desta rea so sem instruo e 4% deles tem ps-graduao. Cabe ressaltar ainda, que 36,4% dos funcionrios tm ensino mdio incompleto ou completo e que nos municpios grandes 20,3% dos funcionrios tm ensino fundamental incompleto ou completo.

Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro

201

TABELA 22
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo 4,7 20,3 9,8 Ensino mdio incompleto e completo 34,9 44,6 31,1 36,4 Ensino superior incompleto e completo 46,5 53,6 45,9 48,6

Sem instruo 2,7 1,2

Ps-graduao 14,0 1,8 4,0

Fonte e elaborao dos autores.

No que diz respeito ao percentual de pessoas ocupadas na rea de gesto de tecnologia da informao, 47% dos funcionrios possuem ensino superior incompleto ou completo. Nos municpios grandes este percentual chega a 54%, nos pequenos 46% e nos mdios 37%. Apenas 5% dos funcionrios desta rea possuem ensino fundamental incompleto ou completo e 5% deles tm ps-graduao. Cabe ressaltar ainda que 41% dos funcionrios possuem ensino mdio incompleto ou completo.
TABELA 23
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo Fonte e elaborao dos autores. Ensino fundamental incompleto e completo 3,2 7,4 5,3 Ensino mdio incompleto e completo 46,2 54,8 32,6 41,8 Ensino superior incompleto e completo 46,2 37,1 54,7 47,6 Ps-graduao 7,7 4,8 5,3 5,3

Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo grau de instruo

Sobre a tabela 24, vale dizer que 50% dos funcionrios ocupados na gesto financeira possuem ensino superior incompleto ou completo e 40% deles, ensino mdio incompleto ou completo. Apenas 6% dos funcionrios desta rea possuem ensino fundamental incompleto ou completo e 3% deles tem ps-graduao. Ao olhar a faixa populacional, cabe ressaltar ainda que menos de 2% dos municpios pequenos tm funcionrios com ensino fundamental incompleto e completo e 52,8% deles tm ensino superior incompleto ou completo.

202

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 24
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na gesto financeira, segundo grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo 1,9 8,1 6,6 6,6 Ensino mdio incompleto e completo 41,5 52,2 31,6 40 Ensino superior incompleto e completo 52,8 39,8 56,1 50

Sem instruo

Ps-graduao 3,8 5,7 3,5

Fonte e elaborao dos autores.

4.2 Planejamento e execuo

Alguns aspectos de como os municpios planejam e executam determinadas atividades na rea de gesto de pessoas das prefeituras foram investigados na pesquisa. Destacam-se nesta seo os seguintes: i) previso de concurso para os prximos dois anos; ii) informaes consideradas importantes para a criao de novas vagas na prefeitura; iii) existncia de Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR); iv) existncia de PCCRs em reas especficas da prefeitura; v) dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais; vi) existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura; e vii) polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura. Sobre a ampliao do quadro de servidores municipais, 54% dos municpios estudados afirmaram que pretendem realizar concurso pblico nos prximos dois anos. Em relao s faixas populacionais, observa-se que aproximadamente 45% dos municpios pequenos pretendem ampliar seu quadro, enquanto nos mdios e grandes o nmero de resposta chega a 60%.
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos 44,4 60 60 54,2

Previso de concurso para os prximos dois anos

Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro

203

Para a realizao de concursos pblicos, com o objetivo de ampliar o quadro de servidores municipais, fundamental que as prefeituras saibam das suas necessidades. Por isso, foram questionados os tipos de informaes consideradas no momento de criao de novas vagas. Cerca de 87% dos municpios afirmaram que criam suas vagas a partir de demandas das secretarias, 58% disseram que se baseiam nas informaes do cadastro e da movimentao dos servidores municipais, e 37% em parmetros de polticas setoriais.
TABELA 26
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Cadastro e movimentao de servidores 44,4 80 40 58,3 Parmetros de polticas setoriais 22,2 50 40 37,5 Demandas das secretarias 77, 8 100 80 87,5

Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura

No que se refere existncia de Planos de Cargos, Carreiras e Salrio/Remunerao nas prefeituras foi perguntado aos municpios se contam com: Planos de Cargos e Salrios (PCS) e PCCRs. Como mostra a tabela 27, com relao existncia de PCS, 80% dos municpios grandes afirmaram possuir, enquanto os mdios chegam a 60% e os pequenos apenas a 22%. Sobre a existncia de PCCR, 60% dos municpios mdios afirmaram ter e, apenas, aproximadamente 20% dos municpios grandes e pequenos.
TABELA 27
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. PCS 22,2 60 80 50 PCCR 22,2 50 20 33,3

Existncia de PCS e de PCCR

Com relao existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura, 87% dos municpios afirmaram ter para os servidores da rea de educao, 20% para guardas municipais e apenas 8% para a rea de sade. Destaca-se que os municpios mdios disseram no possuir PCCR na rea de sade.

204

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 28
(Em %)

Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. PCCR/Estatuto educao 77,8 90 100 87,5 PCCR/Estatuto sade 11,1 20 8,3 PCCR/Estatuto guarda municipal 22,2 20 20 20,8

No que diz respeito dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais observa-se que todos os municpios estudados possuem alguma dificuldade em contratao em todas as reas perguntadas nesta pesquisa, como mostra a tabela 29. Destaca-se que os municpios pequenos e mdios possuem maior dificuldade na contratao de mdicos, engenheiros e arquitetos e advogados, j os municpios grandes na contratao de professores. Fica claro que o porte do municpio um fator determinante na gradao das dificuldades de contratao, com exceo dos cargos de magistrio, em que os municpios de mdio e grande portes apresentam mais dificuldade que os pequenos.
TABELA 29
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Mdicos 66,7 70 20 58,3 Fonte e elaborao dos autores. Professores 22,2 40 40 33,3 Engenheiros e arquitetos 55,6 50 20 45,8 Advogados 55, 6 40 20 41,7 Economistas e administradores 44,4 30 20 33,3 Contadores 33,3 50 20 37,5

Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais

Sobre a realizao de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura, a resposta foi positiva em mais de 60% dos municpios pequenos. Entre eles, mais de 20% por meio de programao de cursos e mais de 40% por demandas especficas. Em relao aos municpios grandes e mdios, verifica-se que 80% realizam cursos de capacitao para funcionrios, entre eles, mais de 80% por demandas especficas.

Perfil da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro

205

TABELA 30
(Em %)

Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura


Realizao de cursos de capacitao Programao de cursos 22,2 30 20 25 Demandas especficas 44,4 80 80 66,7

Faixa populacional

Realiza capacitao de funcionrios 66,7 80 80 75

Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores.

Para apreender se as prefeituras contam com polticas de participao, satisfao e valorizao de seus funcionrios, perguntou-se pela existncia dos seguintes instrumentos: i) instrumentos de participao dos funcionrios; ii) instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios; e iii) instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios. Como pode ser observado na tabela 31, os municpios pequenos e grandes responderam no possuir instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios e 10% dos municpios mdios afirmaram possuir. Em relao aos outros dois instrumentos, 40% dos municpios grandes e 20% dos pequenos assinalaram possuir tais instrumentos.
TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Existncia de instrumentos de participao dos funcionrios 22,2 30 40 29,2 Existncia de instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios 10 4,2 Existncia de instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios 22,2 50 40 37,5

Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura

4.3 Monitoramento e controle

O grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da prefeitura outra dimenso considerada nesta pesquisa, como destacado anteriormente. Nesse sentido, foram elaboradas perguntas relacionadas aos instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado. As tabelas 32 e 33 apresentam os principais resultados sobre essa dimenso.

206

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

No que se refere aos servios de ouvidoria pblica, observa-se que mais de 70% dos municpios mdios e grandes pesquisados apresentam proviso destes servios. Em contraposio, nenhum municpio pequeno conta com este. J a disponibilizao de um balco integrado de atendimento ao cidado um servio que atinge uma parcela pequena dos municpios, no alcanando 30%. Percebe-se que mais de 50% dos municpios afirmaram ter pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao. Observa-se que mais de 80% dos municpios pequenos contam com proviso de pelo menos um servio. O servio de atendimento e comunicao mais utilizado pelo cidado dos municpios da amostra a internet (home page) e o menos utilizado a caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
TABELA 32
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes No possuem servios de participao e comunicao ao cidado 22,2 47,3 41,8 Existncia de pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao 88,8 52,7 58,2

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1

Fonte e elaborao dos autores. Nota: 1 Os servios e instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados na questo 23 do bloco de gesto de pessoas (Dos servios e instrumentos de atendimento ao cidado, quais so disponibilizados pela prefeitura?) so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais e computadores disponveis ao pblico; publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.

TABELA 33
(Em %)

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado


Prefeituras Faixa populacional Balco integrado de atendimento ao cidado 33,3 30 20 29,2 Fonte e elaborao dos autores. Servio de ouvidoria pblica 70 80 45,8

Pequenos Mdios Grandes Total

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207

5 BLOCO D: GESTO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO11

O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco D questionrio de gesto de tecnologia da informao. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura da gesto de TI nos municpios estudados e a segunda parte do funcionamento e operao da gesto de TI.
5.1 Aspectos gerais

Os recursos tecnolgicos so ferramentas fundamentais para auxiliar os gestores pblicos durante todo o processo de planejamento e execuo de tarefas. Acredita-se que estas ferramentas possibilitam aos gestores melhorar seu desempenho e assim alcanar seu objetivo fundamental que garantir o bemestar da populao, por meio da prestao de servios pblicos de qualidade e eficincia. Por isso, o uso de tecnologia da informao na administrao pblica municipal vem se tornando cada vez mais presente. Os aspectos da estrutura da gesto de TI das prefeituras analisados na pesquisa foram: i) a estrutura do rgo responsvel pela gesto de TI; ii) se terceiriza atividades nesta rea como manuteno de equipamentos, gerenciamento/suporte de rede, locao de equipamentos, desenvolvimento de sistemas, desenvolvimento de web site da prefeitura, manuteno corretiva, preventiva e evolutiva; e iii) se realiza parceria com outras esferas de governo. Uma estrutura responsvel pela rea de tecnologia da informao na prefeitura fundamental para garantir seu funcionamento. A indefinio organizacional existente pode gerar entraves e prejudicar o desenvolvimento de atividades previstas na rea. Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto de TI, a tabela 34 mostra que 60% dos municpios estudados possuem um setor subordinado a uma secretaria responsvel pela rea de gesto de TI. Apenas 13% afirmaram contar com uma secretaria municipal exclusiva de tecnologia da informao (TI). Somente 5% dos municpios disseram no possuir nenhuma estrutura especfica. Cabe ressaltar que 80% dos municpios grandes afirmaram contar com um setor subordinado a uma secretaria responsvel pela rea de TI e que 20% com uma secretaria municipal exclusiva nesta rea.

11. Entende-se neste trabalho que a gesto de TI engloba o planejamento, a execuo, o acompanhamento e o controle das atividades relacionadas aos servios tecnolgicos e computacionais necessrios para a gerao e o uso da informao.

208

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional

Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao


Secretaria municipal exclusiva 28,6 20 15 Fonte e elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 25 28,6 20

Setor subordinado a uma secretaria 62,5 42,8 80 60

No possui estrutura especfica 12,5 5

Pequenos Mdios Grandes Total

A terceirizao de atividades nos municpios pode significar a falta de investimento por parte da prefeitura em recursos tecnolgicos como hardwares, softwares, sistemas de telecomunicaes e gesto de dados e informao, como tambm, na contratao de mo de obra ou at mesmo no treinamento e na qualificao de seus funcionrios. A tabela 36 mostra que, em mdia, 38% dos municpios mdios apresentam alguma de suas atividades terceirizadas. Os municpios pequenos e grandes terceirizam suas atividades em mais de 50% dos casos. Outro aspecto investigado da estrutura da gesto municipal diz respeito s instncias de cooperao intergovernamentais, perguntou-se aos municpios estudados se realizam parcerias com outras esferas de governo. No que se refere realizao de parcerias12 na rea de gesto de TI, 75% dos municpios pequenos afirmaram fazer parcerias com o governo federal e estadual, enquanto as mesmas parcerias alcanam 33% dos municpios grandes e 57% dos mdios. Em relao a parcerias com outros municpios, apenas 14% dos municpios mdios responderam que realizam. Os municpios grandes parecem ser menos atrados por articulaes e parcerias institucionais.
TABELA 35
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI Governo federal 75 57,2 33,3 57,1 Fonte e elaborao dos autores. Governo estadual 75 57,2 33,3 57,1 Municpios e consrcios 14,3 4,8

Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI

12. Entende-se como parcerias: () convnios ou outros instrumentos de ajustes com instituies pblicas ou privadas, envolvendo repasse de recursos financeiros administrao municipal e/ou troca de conhecimento, tecnologia ou equipamentos. (REDE IPEA/ANIPES, 2010d).

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TABELA 36
(Em %)

Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Fonte e elaborao dos autores. Atividades de TI terceirizadas 52,8 38,1 52,8

5.2 Planejamento e execuo

Para medir o grau de planejamento de longo prazo na rea de gesto de TI nos municpios estudados, perguntou-se pela existncia dos seguintes itens: atualizao de hardware e software, capacitao de pessoas e infraestrutura de redes e segurana. Como pode ser visto na tabela 37, todos os municpios grandes afirmaram que realizam atualizao de hardware e software, e infraestrutura de redes e segurana. No entanto, os municpios pequenos apresentaram as menores incidncias de respostas sobre estes itens. A capacitao de pessoas foi a dimenso que apresentou o menor percentual: 47% dos municpios afirmaram realizar esse tipo de planejamento. Entre os municpios pequenos, apenas 25% disseram realizar capacitaes.
TABELA 37
(Em %)
Existncia de planejamento Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Atualizao de hardware 37,5 57,2 100 61,9 Fonte e elaborao dos autores. Atualizao de software 37,5 57,2 100 61,9 Capacitao de pessoas 25 42,8 83,3 47,6 Infraestrutura de redes e segurana 37,5 42,8 100 57,1

Planejamento e segurana de dados

No que se refere aos servios informatizados, observa-se que mais de 70% dos municpios pequenos e grandes pesquisados apresentam proviso destes. J a disponibilizao desses servios nos sites das prefeituras segue uma relao direta com o tamanho dos municpios, destacando-se que apenas 25% dos municpios pequenos disseram realizar este servio. Em mdia, verifica-se que os municpios mdios e grandes apresentam maior tempo de servios informatizados, cerca de dez anos, que os pequenos, com aproximadamente seis anos.

210

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 38

Indicadores de servios informatizados disponveis na internet e experincia da prefeitura na sua proviso


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Fonte e elaborao dos autores. Servios totalmente informatizados (%) 71,7 63,4 75,4 Servios disponveis no site da prefeitura (%) 25,6 55,1 65,8 Anos de servios informatizados 6,2 10,3 10,3

Alm do planejamento e segurana de dados e servios informatizados, foram realizadas perguntas sobre indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura, incluindo questes sobre cobertura de computadores com acesso internet. A tabela 39 mostra que os municpios mdios apresentam maior incidncia deste tipo de infraestrutura. Em geral, nem todos os computadores das prefeituras conta com acesso internet e computadores ligados rede (local). Em relao a computadores em rede (local) so muitas poucas as secretarias que tm todos os computadores em rede, quaisquer que sejam as faixas populacionais dos municpios. Estes dados relevam que ainda baixo o investimento das prefeituras em infraestrutura de informtica.
TABELA 39
(Em %)
Computadores com acesso internet 76,8 86,4 62,8 Fonte e elaborao dos autores. Computadores em rede (local) Todos os computadores 57,2 42,8 50 50 Todos os computadores de algumas secretarias 14,3 14,3 16,7 15 Parte dos computadores de todas as secretarias Parte dos computadores de algumas secretarias 28,6 42,8 33,3 35

Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

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6 RESULTADOS GERAIS: PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA POR REA DE GESTO 6.1 Gesto financeira

No que se refere a essa dimenso, destaca-se o fato de que todos os municpios apresentam algum rgo destinado a esse fim, sendo a secretaria exclusiva o principal rgo responsvel por esta atividade entre os municpios pesquisados (60%). Essa predominncia ocorre em todas as faixas populacionais. Ressalta-se, tambm, que nenhum municpio da pesquisa registrou a existncia de um setor subordinado diretamente chefia do Executivo como recurso organizacional destinado gesto financeira. Ainda no que se refere gesto financeira observa-se um elevado nmero de municpios que tm seus processos informatizados atingindo quase a totalidade das prefeituras dos municpios pequenos e mdios pesquisados. Alm disso, h certo esforo dos municpios com programas de treinamento e qualificao destinados a este tipo de gesto para seus funcionrios (quase 50%). A pesquisa retratou que poucos municpios realizam algum tipo de estudo socioeconmico como subsdio na elaborao de seus oramentos (39%). No entanto, quase todos (91%) afirmaram disponibilizar as informaes sobre as dotaes oramentrias. J os mecanismos de acompanhamento e controle oramentrios existentes recaem sobretudo sobre a despesa de pessoal (91%), sendo pouco mencionados no que se refere ao endividamento, seja de curto ou longo prazo. Do lado das receitas, observa-se certa defasagem na atualizao das bases tributrias sob competncia municipal. Particularmente, chama ateno a defasagem encontrada entre os municpios pequenos e os mdios no que se refere ao cadastro do IPTU e da legislao ISSQN. Tal fato no ocorre nos municpios classificados como grandes no que se refere ao IPTU e menor quanto legislao ISSQN. Provavelmente a explicao para esse fato se relaciona com a baixa participao das receitas prprias na receita oramentria total nos municpios menores. O dficit oramentrio corrigido, nos casos de sua identificao, predominantemente por meio da reduo de despesas (87%). Vale registrar que h grande variao, contudo, neste tipo de ao segundo o tamanho dos municpios 60% mencionado entre os municpios grandes contra 80% e 90% registrados, respectivamente, entre os municpios mdios e pequenos. No que diz respeito ao controle da populao na gesto financeira, percebe-se que a elaborao de relatrios da execuo oramentria divulgados para a populao predomina, com mais de 80% de registros. A participao da sociedade na elaborao do PPA somente elevada entre os municpios grandes (80%), abrangendo metade dos municpios mdios e um quarto, apenas, dos classificados como pequenos municpios.

212

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

6.2 Gesto de capital e infraestrutura

Essa dimenso revela um quadro diferenciado conforme o tamanho do municpio. A existncia de uma equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos e a ocorrncia de uma equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos foi confirmada por parcela elevada de prefeituras de municpios pequenos (87,5% em ambos os casos) e mdios (70% e 80%), mas pouco mencionada por aquelas dos grandes municpios (40% em ambos). Nestes municpios predominam as parcerias para atender s demandas de investimento (100%) item, no entanto, tambm relativamente mencionado nos municpios pequenos (75%) e mdios (80%). Demandas da populao e estudos tcnicos foram os itens mais mencionados nas entrevistas como instrumentos usados na definio de prioridades de investimentos realizados pelas prefeituras (95% e 91%, respectivamente). A participao de entidades sociais e decises dos secretariados receberam 65% e 69%, respectivamente. J os instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento de investimentos destacam-se o PPA (100%), o plano diretor e o plano de governo (ambos com 78% de respostas). Poucas prefeituras afirmaram contar, no trabalho de planejamento de investimentos, com o plano estratgico (47%), os planos setoriais (34%) e o plano de desenvolvimento local sustentvel (26%). Por fim, quanto gesto de capital e infraestrutura, observa-se que nmero elevado de prefeituras afirmou contar com a participao da populao na escolha dos investimentos (82%). Tambm foi elevado o nmero de municpios que disseram fazer divulgao dos valores e prazos dos seus projetos de investimentos (91%), atingindo a totalidade das prefeituras dos municpios mdios e grandes.
6.3 Gesto de pessoas

O bloco de questes sobre gesto de pessoas mostra que 4% das prefeituras no tm uma estrutura especfica para tratar desta dimenso. Entre aqueles em que h alguma estrutura, esta se configura como um setor subordinado a uma secretaria (41%) ou como uma secretaria municipal exclusiva (33%). A maior parcela do pessoal ocupado nas prefeituras constituda por vnculo estatutrio (57%). Registra-se que pessoal sem vnculo permanente constitui 16,3% das respostas. Os cargos comissionados perfazem cerca de 12% do total. O padro de vnculo empregatcio existente especificamente com o pessoal lotado em gesto de pessoas segue padro semelhante ao encontrado nas prefeituras como um todo. J no que se refere a pessoas ocupadas na gesto de TI, percebe-se percentual maior de celetistas (36%) e de cargos comissionados (33%) do que pessoas com vnculo estatutrio (23%). Ao contrrio, a dimenso gesto financeira a que conta com maior contingente de pessoas com vnculo estatutrio (67%).

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No que diz respeito ao grau de instruo, os funcionrios das prefeituras apresentam predominantemente ensino mdio (33%) ou superior (43%), sendo extremamente baixo o nmero de funcionrios nos extremos sem instruo (0,8%) e com ps-graduao (1%). Um pouco mais da metade das prefeituras pesquisadas afirmaram contar com previso de concursos para os prximos dois anos. O item que mais parece influenciar na criao de novas vagas so as demandas das prprias secretarias (resposta de 87% dos entrevistados). A considerao de parmetros de polticas setoriais foi mencionada por cerca de um tero das prefeituras (37%). Eventuais dificuldades na contratao de salrios por conta de questes salariais foram mencionadas pelas prefeituras no que se refere aos mdicos (58%), engenheiros e arquitetos (45%), advogados (41%), contadores (37%) e professores e economistas e administradores (ambos com 33%). Quase a totalidade das prefeituras disse ter os processos de gesto de pessoas informatizados (95%). Esta rea, em geral, pouco terceirizada (12% no geral) ou mesmo nula, como ocorre nos grandes municpios. Ressalte-se que cerca de 80% das prefeituras dos grandes municpios afirmaram realizar programas de treinamento e qualificao para o pessoal desta rea. Metade das prefeituras pesquisadas disseram contar com Plano de Cargos e Salrios, enquanto um tero delas afirmou ter PCCR. Este instrumentos so recorrentes na rea de educao (87%) e pouco comuns na rea de sade (8%). Registra-se que trs quartos das prefeituras disseram proporcionar programas de capacitao a seus funcionrios, sendo este realizado predominantemente por demandas especficas dos prprios funcionrios. J a existncia de programas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios foi pouco mencionada, em geral.
6.4 Gesto de tecnologia da informao

A ltima grande dimenso analisada, gesto de TI, geralmente executada por um setor subordinado a uma secretaria (60% das respostas), seguido por setor subordinado diretamente chefia do Executivo (20%). Vale mencionar que 5% dos municpios pesquisados afirmaram no contar com um rgo para a realizao deste trabalho. Cerca de metade dos municpios pequenos e grandes e um pouco mais de um tero dos municpios mdios afirmaram terceirizar a rea de TI. A existncia de parcerias nesta rea com o governo federal e com o estadual ocorre em 57,1% das prefeituras analisadas sendo esta parceria maior entre os municpios menores (75%). Consrcios intramunicipais em TI foram mencionados apenas por 14% dos municpios mdios.

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Atualizao de hardware e software foram os itens mais mencionados pelas prefeituras quando questionadas sobre a existncia de planejamento de TI (61% de respostas em ambos os casos). A capacitao de pessoal nesta rea abrange grande parte das prefeituras dos grandes municpios (quase 90%), sendo reduzida nas dos pequenos municpios (25%). Todos os municpios grandes apresentam infraestrutura de redes de segurana nmero que chega a menos da metade nos municpios mdios e pequenos (respectivamente, em torno de 43% e 37%). Observa-se uma cobertura razovel no que diz respeito aos servios totalmente informatizados e sua disponibilidade na internet nos grandes municpios. Os municpios pequenos apresentam baixa cobertura de servios disponveis no site da prefeitura (25%). Cerca de dois teros dos computadores das prefeituras dos grandes municpios tm acesso internet nmero menor do que o existente em municpios mdios e pequenos. Cerca de metade dos computadores das prefeituras so conectados em rede local.
7 CONSIDERAES FINAIS

Esta pesquisa, realizada em conjunto com a Rede Ipea/Anipes, elegeu quatro grandes reas da gesto municipal gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao para serem investigadas e, assim, proporcionar um quadro descritivo da gesto pblica das 25 prefeituras estudadas dos municpios do Rio de Janeiro. O objetivo foi apresentar um diagnstico da gesto pblica destes municpios fluminenses e identificar os principais entraves ao seu fortalecimento institucional. Especificamente, buscou-se retratar, por meio dos dados coletados, se os municpios possuem uma estrutura administrativa que se preocupa com a gesto, desde a estrutura fsica aos aspectos relacionados com a prestao de contas ao cidado que usufrui dos servios municipais. Sendo assim, procurou-se identificar como estes municpios, nas quatro reas estudadas, pensam e estruturam os rgos responsveis por estas quatro reas de gesto e como planejam, executam, acompanham, monitoram e avaliam suas prprias polticas pblicas. Nesse sentido, a pesquisa permitiu identificar diversos aspectos da estrutura da gesto municipal que precisam ser fortalecidos.
7.1 Aspectos da estrutura da gesto

No que se refere ao desenho institucional das reas de gesto analisadas, observase uma variabilidade na estrutura do rgo responsvel pela gesto, se secretaria exclusiva, secretaria em conjunto ou setor subordinado, ou uma secretaria ligada diretamente chefia do Executivo. Na gesto financeira, por exemplo, embora predomine entre os municpios uma secretaria municipal exclusiva para tratar dos seus assuntos, elevado o nmero de municpios com secretaria compartilhada. Nesse sentido, um estudo a ser aprofundado diz respeito relao entre as

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diferentes configuraes organizacionais e outras dimenses da gesto, a fim de observar o tipo de estrutura mais adequado para as tarefas que lhes so designadas. No que se refere especificamente aos dados coletados sobre a estrutura organizacional das gestes analisadas nos municpios do Rio de Janeiro, vale ressaltar que so muito poucos aqueles que no possuem uma estrutura especfica para lidar com as reas pesquisadas. De todo o modo, a indefinio organizacional existente pode se constituir em um entrave para o pleno desenvolvimento das atividades previstas nas reas de gesto. A terceirizao de atividade tambm alvo desta pesquisa foi um aspecto abordado nas trs reas estudadas. No que se refere s reas de gesto de finanas e de pessoas, a terceirizao de atividades um mecanismo pouco utilizado. Isto mostra o maior controle da gesto municipal de atividades importantes como elaborao do PPA, do oramento, da PGV, da gerao de folha de pagamento, da manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, entre outras atividades pesquisadas. Isto j no acontece na rea de TI, mais de 50% dos municpios pequenos e grandes possuem uma das suas atividades terceirizada, como manuteno de seus equipamentos, desenvolvimento de web site da prefeitura, gerenciamento/suporte de redes, entre outras atividades. Outro aspecto da estrutura da gesto municipal diz respeito s instncias de cooperao intergovernamentais e interinstitucionais. Abordou-se este aspecto em duas reas estudadas. Em relao gesto de capital e infraestrutura a maior parte dos municpios afirmou realizar parcerias para atender s demandas de investimento. Um estudo a ser aprofundado nesta rea diz respeito a identificar os tipos de instncias de cooperao destas parcerias, como tambm, que outros mecanismos e instrumentos so utilizados pela gesto municipal. A outra rea, gesto de TI, perguntou-se aos municpios se realizam parceria na rea com outras esferas de governo. O volume de parcerias com outras esferas ainda relativamente baixo, porm identifica-se nmero grande de municpios pequenos realizando parcerias em relao aos municpios mdios e grandes.
7.2 Planejamento, execuo, acompanhamento e controle

Para identificar a capacidade de planejamento, execuo, acompanhamento e controle nos municpios estudados foi elaborada uma srie de perguntas especficas em cada rea estudada. Observou-se por meio dos resultados algumas deficincias encontradas no decorrer destes processos. Tais problemas sero abordados a seguir. Em relao atualizao das bases tributrias sob competncia municipal, destaca-se aqui a defasagem na atualizao da PGV e do cadastro imobilirio do IPTU nos municpios estudados. A no atualizao destas bases pode prejudicar a capacidade tributria dos municpios, fragilizando-os de forma econmica e fiscal, fazendo com que eles fiquem ainda mais dependentes de transferncias. Embora novas pesquisas

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possam aprofundar o estudo sobre este tema, uma diminuio desta defasagem pode se constituir em instrumento fortalecedor da gesto financeira local. Apesar de o dficit oramentrio ser corrigido na maior parte dos municpios por meio da reduo das despesas, destaca-se que esta variao, contudo, est relacionada ao tamanho do municpio. Os municpios pequenos, por exemplo, encontram maior dificuldade em aumentar seus tributos ou em buscar mais transferncias voluntrias e, consequentemente, acabam depositando todas suas fichas na reduo de suas despesas. No que se refere ao planejamento oramentrio, um dado que se mostrou preocupante a pouca incidncia de municpios que realizam estudos socioeconmicos. Vale apontar que nada se sabe sobre a qualidade da tcnica cientfica dos estudos realizados. Nesse sentido, a falta de conhecimento da realidade social e econmica do municpio poder trazer prejuzo para as aes do governo local, e at mesmo, a no realizao dos objetivos propostos. Isto pode se constituir em um entrave para o planejamento oramentrio municipal. No que diz respeito ao planejamento de longo prazo na rea de TI das prefeituras observa-se que este planejamento no se d de forma igual nos municpios estudados. No que se refere atualizao de hardware e software e infraestrutura de rede e segurana o tamanho do municpio faz diferena. Quando maior o municpio maior sua capacidade de planejamento de longo prazo na rea de TI. Uma das justificativas possveis para o quadro encontrado seria o fato dos municpios pequenos e mdios terem menos recursos financeiros que os grandes, e como consequncia menor capacidade de investimento na rea. Um instrumento fundamental para subsidiar o planejamento da prefeitura o plano diretor. Este documento ir definir o planejamento da cidade, permitindo ao governo municipal elaborar e aplicar uma srie de outros instrumentos de planejamento urbano, como o IPTU. Apesar de o plano diretor ser obrigatrio apenas para os municpios com mais de 20 mil habitantes, 50% dos municpios pequenos estudados nesta pesquisa afirmaram j possu-lo. Vale destacar que a existncia do plano diretor no garante que esteja sendo aplicado. No que se refere ao planejamento da rea de gesto de pessoas foram feitas uma srie de perguntas relacionadas ao PCCR, expectativa de contratao, dificuldade de contratao de funcionrios, cursos de capacitao e polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios. Nestes aspectos o tamanho do municpio volta a fazer diferena. Por possurem menos recursos, os municpios pequenos encontram maiores dificuldades de realizar concursos pblicos, de capacitar seus funcionrios, como tambm, de contratar funcionrios em diversas reas por questes salariais.

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Vale relembrar que a maior parte dos municpios pequenos no possui plano diretor, encontram-se em situao de defasagem na atualizao da PGV de mais de nove anos em mdia e do cadastro imobilirio de seis anos em mdia, e 100% destes municpios utilizam como mecanismo para reduzir o dficit oramentrio a reduo de despesas. Esses resultados levantam as indagaes importantes a serem investigadas sobre qual poltica de planejamento oramentrio que esses municpios devem adotar.
7.3 Monitoramento e controle social

Como j foi dito na primeira parte desse trabalho, surge no cenrio ps-Constituio de 1988 temas como boa governana, transparncia e participao e controle da sociedade civil. Ou seja, a participao e o controle da sociedade civil nas atividades da gesto pblica passam a ser vistos, como fatores importantes e capazes de gerar boa governana, porque torna os atos administrativos da gesto pblica transparente (SILVA; BRITO JR., 2009). Uma forma encontrada nesse trabalho para identificar a participao da sociedade civil na gesto municipal foi perguntar aos municpios sobre instrumentos de participao social. Os dados mostram que os canais de participao da sociedade civil ainda no esto abertos e consolidados como processos da administrao pblica em todos os municpios. Estranhamente, a participao da sociedade civil nas elaboraes do PPA e do oramento foram os canais menos utilizados pelos municpios. Sendo o PPA que ir determinar quais as prioridades que o municpio ter nos prximos quatro anos. Cabe ressaltar que a baixa participao da sociedade civil nestes processos pode significar a no transparncia dos atos administrativos da gesto municipal, como tambm, a falta de organizao e de mobilizao dos movimentos sociais municipais.
7.4 Desafios futuros

O trabalho, no entanto, consiste em primeira abordagem sobre o tema e, nesse sentido, tem um carter exploratrio que precisa ser desenvolvido. Isto porque a possvel criao de uma srie histrica sobre o tema ser possvel identificar avanos e retrocessos na gesto municipal ao longo do tempo. Alm disso, a continuidade da pesquisa poder subsidiar a definio de indicadores, visando medir a qualidade das administraes municipais nas diversas reas da gesto pblica. Com isso, ser possvel preencher uma lacuna nos trabalhos e nos estudos sobre o processo decisrio da gesto pblica municipal. Vale ressaltar o carter inovador desta pesquisa, tanto por trabalhar um tema ainda pouco estudado no Brasil, quanto pelo formato de estudo em rede com diversas fundaes estaduais.

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REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. BURLAMAQUI, P. O. Abordagens tericas sobre o desenvolvimento econmico local. 2008. Monografia (Especializao) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008. FUNDAO CIDE. Sondagem estrutural dos fatores de desenvolvimento no estado do Rio de Janeiro: trs estudos de caso, Paraty, Pira e Nova Friburgo. Rio de Janeiro, 2007. LEITE, L. O; RESENDE. D. A. Modelo de gesto municipal baseado na utilizao estratgica de recursos da tecnologia da informao para a gesto governamental: formatao do modelo e avaliao em um municpio. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, v. 44, n. 22, p. 459-93, mar./abr. 2010. MARGARIDO, M. J. F. F. Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais. Braslia: ENAP, 2000 (Texto para Discusso, n. 35). MIRANDA, R. B. ndice de Gesto Municipal em Cultura. In: CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, 2., painel 65, gesto da cultura. Mimeografado. PRADO, S. Distribuio Intergovernamental de Recursos na Federao Brasileira. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributria. Rio de Janeiro: FGV, Konrad Adenauer, 2003. REDE IPEA/ANIPES. Bloco A Questionrio de gesto financeira. Projeto Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal. Braslia, 2010a. . Bloco B Questionrio de gesto de capital e infraestrutura. Projeto Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal. Braslia, 2010b. . Bloco C Questionrio de gesto de pessoas. Projeto Fortalecimento Institucional e Qualicidao da Gesto Municipal. Braslia, 2010c. . Bloco D Questionrio de gesto de TI. Projeto Fortalecimento Institucional e Qualificao da Gesto Municipal. Braslia, 2010d.

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REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributria. Rio de Janeiro: FGV, Konrad Adenauer, 2003. ROCHA, N. A. Melhoria da gesto municipal: poltica e tcnica de reestruturao. Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, IBAM, ano 53, n. 263, jul./ago./set. 2007. RUA, M. G. Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade. Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP, ano 48, n. 3, set./ dez. 1997. SILVA, M. Z; BRITO JR., B. T. (Org.). Participao social na gesto pblica: olhares sobre as experincias de Vitria/ES. So Paulo: Annablume Editora, 2009.

CAPTULO 6

GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE ALAGOAS: DIAGNSTICO A PARTIR DE UMA AMOSTRA DE 21 MUNICPIOS
Paulo da Cruz Freire dos Santos* Nelsio Rodrigues de Abreu* Luciana Peixoto Santa Rita** Araken Barbosa da Silva*** Roberson Leite Silva Jnior***

1 INTRODUO

Este trabalho tem o objetivo de analisar o estado atual da gesto pblica municipal alagoana a partir de dados coletados em 21 municpios distribudos por todas as mesorregies do estado de Alagoas. Os dados da pesquisa foram coletados durante os meses de abril e maio de 2010 utilizando-se questionrios estruturados, com questes fechadas, por meio de autopreenchimento e entrevistas realizadas com integrantes dos mdios e dos altos escales das prefeituras municipais. No atual cenrio poltico-administrativo, aparentemente os municpios alagoanos no diferem muito dos seus congneres de outros estados, porm, devido s condies prprias do estado de Alagoas, e a sua cultura regional, algumas peculiaridades so apresentadas e merecem anlise. Frise-se que o municpio brasileiro no uma forma de descentralizao administrativa recente, dado que ela existe desde a poca colonial (MELLO, 2001). Em relao aos municpios, remonta ao perodo imperial a competncia para disciplinar as posturas municipais, que englobam condutas pblicas, a forma de uso e de ocupao do solo urbano, as obras e as edificaes (BRANT et al., 2008, p. 32). Pelo tempo que passou desde ento, os municpios alagoanos, a exemplo da maioria dos municpios brasileiros, deveriam ter evoludo. No o que aparentemente aconteceu. Apesar da sua relativa autonomia em alguns campos uma de suas caractersticas poder promulgar leis (MELLO, 2001) , nem sempre tm conseguido por em prtica a governana e a governabilidade.

Professor da Universidade Federal de Alagoas (Ufal) e bolsista do Ipea. Professora da Ufal e bolsista do Ipea. *** Tcnico da Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas (Seplan).
* **

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Entende-se aqui a gesto, no mbito da administrao pblica municipal, como a ao de governo no sentido de alcanar objetivos e realizar o que lhe legalmente atribudo. Nessa ao espera-se que os administradores pblicos se utilizem de formas de gesto estratgica e participativa, em razo das solicitaes e das demandas de muncipes cada vez mais atuantes e conscientes dos seus direitos (OLIVEIRA; REZENDE, 2007). Dado que as novas formas de gesto pressupem que se aja estrategicamente e de forma participativa, pode-se perguntar: essas novas formas de gesto esto sendo praticadas pelos atuais prefeitos alagoanos? At onde existe participao popular no processo de tomada de deciso sobre questes relevantes para o municpio, como as definies oramentrias? Questes como essas, relativas gesto municipal, tm sido muito evidenciadas ultimamente em razo do fato de que as alteraes sofridas pela administrao pblica criaram novas responsabilidades, principalmente as decorrentes da descentralizao de atividades que antes estavam adstritas ao governo federal. As novas atribuies, como a elaborao do plano plurianual (PPA) municipal, do plano diretor da cidade e do planejamento estratgico, deveriam ter feito emergir a profissionalizao dos rgos pblicos e a introduo de uma nova postura administrativa (PEREIRA, 1997). Nesse contexto da nova administrao pblica alguns elementos so, no momento, extremamente importantes para o bom desempenho da gesto dos municpios alagoanos, a saber: o trato do oramento e das finanas pblicas, a transparncia e a accountability, a participao popular e o controle popular alm do provimento de servios pblicos. Todas essas questes esto, de alguma forma, conectadas com o processo de fortalecimento institucional da administrao pblica no s em Alagoas, mas em todo o territrio brasileiro. Este processo passa pelo conhecimento da realidade das administraes municipais, e das diversas instituies que as compem, e pelas sugestes que possam advir, aps a anlise de suas foras e deficincias, objetivando a melhoria das aes direcionadas ao atendimento das necessidades das populaes de cada unidade federativa municipal.
1.1 Alagoas e os municpios objetos do diagnstico

O estado de Alagoas atualmente ocupa uma rea de 27.818,9 km, equivalente a 0,32% do territrio brasileiro e 1,8% da regio em que est situado, o Nordeste. Dados da ltima contagem da populao, atualizada em 2007, informam que a sua populao alcana os 3.037.103 habitantes (IBGE, 2007). Na classificao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 1997), o estado composto de trs mesorregies e 13 microrregies, onde ficam

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distribudos 102 municpios (anexo). Desse total de municpios, foram estudadas as administraes de 21 municpios compondo um quadro o mais heterogneo possvel, para que se tivesse um retrato, sem muitos vieses, dos atuais processos de gesto municipal no territrio alagoano. O critrio orientador para a escolha dos municpios foi seu tamanho populacional e o seu produto interno bruto (PIB) per capita, ambos por serem utilizados em vrias polticas governamentais e se adequarem como proxies para campos de gesto (VIEIRA, 2009). Esse critrio (quadro 1) permitiu a estratificao dos municpios em oito estratos. Alagoas, no entanto, no apresentou municpios nos estratos 5 e 7. A amostra foi composta, portanto, de municpios constantes dos demais estratos, a saber: estrato 1 gua Branca, Anadia, Canapi, Messias, Olho dgua Grande, Porto de Pedras, Porto Real do Colgio e Santana do Munda; estrato 2 Santa Luzia do Norte; estrato 3 Igaci, Igreja Nova, Murici, Piranhas, Porto Calvo e Unio dos Palmares; estrato 4 Coruripe, Marechal Deodoro, Delmiro Gouveia, Pilar e So Miguel dos Campos; estrato 6: Arapiraca; e estrato 8 Macei. Problemas decorrentes da coleta de dados em Porto Real do Colgio o deixaram fora da pesquisa.
QUADRO 1
Descrio dos estratos para a seleo dos municpios a serem escolhidos para o diagnstico
Estrato municipal 1. Pequenos e menos produtivos 2. Pequenos e mais produtivos 3. Mdios e menos produtivos 4. Mdios e mais produtivos 5. Grandes e menos produtivos 6. Grandes e mais produtivos 7. Muito grandes e menos produtivos 8. Muito grandes e mais produtivos Fonte: Ipea. Populao At 20 mil habitantes At 20 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes PIB per capita em relao mdia estadual Menor Maior Menor Maior Menor Maior Menor Maior

A distribuio amostral por estrato contemplou municpios espalhados por todo o territrio alagoano (ver os assinalados no anexo), independendo da distncia para a capital. Apenas as microrregies de Batalha e de Santana do Ipanema no tiveram municpios compondo a amostra. Vale, no

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entanto salientar que os municpios dessas duas microrregies so muito assemelhados com os das microrregies Alagoana do Serto do So Francisco e Serrana do Serto Alagoano, microrregies que forneceram quatro municpios para a composio da amostra. Por conta disso, pode-se afirmar no houve concentrao demasiada em determinados espaos geogrficos (figura 1). A renda mdia per capita nos estratos que foram amostrados varia consideravelmente, perfazendo um intervalo de R$ 220,27 (tabela 1), demonstrando a disparidade de riqueza existente nos vrios municpios. Isso tem reflexos no recolhimento de impostos e consequentemente na capacidade de esses municpios realizarem benfeitorias e manuteno dos bens pblicos. Isso torna as prefeituras refns dos repasses estaduais e federais e da captao de recursos via projetos. Nesse tpico muitas vezes as prefeituras so penalizadas devido desinformao quanto captao de recursos e incapacidade tcnica para elaborar projetos. Essa desinformao muitas vezes decorrente da falta de qualificao dos quadros das prefeituras em relao utilizao dos modernos meios de busca de informaes, dado que, com o advento da internet e o surgimento de buscadores na internet, a obteno de informaes ficou bastante facilitada.
FIGURA 1
Distribuio dos municpios amostrados no espao geogrfico do estado de Alagoas

Fonte: IBGE (2010).

Alagoas, por ser um estado pequeno, no possui distncias considerveis entre os seus vrios municpios e a capital. A cidade mais distante pode ser alcanada em menos de quatro horas por via terrestre. Uma malha rodoviria, em sua

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maior parte asfaltada, cobre todo o estado e todas as sedes municipais possuem fcil acesso capital. possvel, no entanto, se encontrar cidades bem distantes e com alto grau de desenvolvimento, para os padres alagoanos, e cidades prximas capital com baixos ndices de desenvolvimento. Dada a dinmica poltico-administrativa do estado, estabeleceu-se como ponto de referncia cronolgica para a contagem do tempo mdio de instalao dos municpios o ano 1939, envolvendo a juno de reas municipais para a criao de novos municpios e a extino de outros. No entanto importante destacar que, em Alagoas, existem municpios cujos povoamento e fundao de aglomerados urbanos datam da poca da colonizao. Apesar de povoados, h muito tempo alguns territrios no se desenvolveram poltica e economicamente. Alguns at regrediram no tocante a sua importncia poltica. Um exemplo so os municpios de Delmiro Gouveia e Marechal Deodoro. O primeiro foi povoado no incio do sculo XX, tendo sido instalado como municpio em 1952 (IBGE, 2008a). O segundo, com o antigo nome de Alagoas, foi elevado em 1823 a cidade e se tornou capital da provncia (IBGE, 2008b). Essas disparidades em relao ao tempo de elevao a sede municipal no impediram Delmiro Gouveia de ser um municpio em franca expanso, mesmo estando a 294,8 quilmetros de distncia da capital (ALAGOAS, 2005). No entanto, ao se comparar as histrias dos dois municpios, ver-se- que cada um deles teve um trajeto diferente em relao explorao dos seus recursos naturais. Com a utilizao desse ponto de referncia cronolgico, os tempos mdios de instalao apresentados neste trabalho (tabela 1) indicam que o hiato entre a instalao dos municpios, nos vrios estratos, pequeno. No entanto, podem-se distinguir mdias diferentes para os vrios estratos, exceo dos de nmero 6 e 8.
TABELA 1
Descrio da amostra por estrato
Total de municpios no estrato 59 4 31 6 1 1 Total de municpios amostrados 7 1 6 5 1 1 Mdia de renda per capita 2000 (R$) 62,72 85,90 71,88 104,90 129,21 282,99 Distncia mdia dos municpios capital do estado (km) 118,95 11,81 103,92 81,12 102,05 Tempo mdio de instalao dos municpios (anos) 58,14 48,00 67,67 68,00 71,00 71,00

Estrato

1 2 3 4 5 6 7 8

Fontes: IBGE e Ipeadata.

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Frise-se que essas diferenas no mostram inconsistncias na distribuio amostral, dado que so resultantes de uma padronizao do IBGE quanto data de instalao dos municpios. A amostra foi calculada com base no tamanho da populao de cada municpio e na relao PIB per capita municipal e estadual.
2 GESTO FINANCEIRA

Esta seo apresenta um cenrio da gesto financeira dos municpios alagoanos, partindo-se de aspectos gerais, planejamento e execuo. Nos ltimos 20 anos, a gesto financeira municipal passou por profundas modificaes. Essas mudanas, em boa medida, foram resultados da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e da Reforma Gerencial de 1995, que permitiu iniciar uma discusso, principalmente, nos municpios brasileiros, relativa avaliao dos gastos pblicos e redefinio do papel do Estado nacional. Complementando esse raciocnio, Abrucio e Couto (1996) destacam que por fora dessas mudanas, foi imbuda aos estados e aos municpios a necessidade de uma redefinio de sua estrutura organizacional para caracterizar um novo papel diante de compromissos gerados durante o processo de descentralizao e redemocratizao. Para os autores, a municipalizao no deve ser considerada uma questo de ordem exclusivamente administrativa, mas um movimento chamado nova administrao pblica, administrao gerencial ou modelo ps-burocrtico de gesto pblica na medida em que, com a promulgao da Lei de Responsabilidade de Fiscal (LRF), os municpios passaram a se preocupar mais com suas finanas, tanto do lado da receita quanto do lado da despesa. Nesse contexto, o novo modelo de administrao pblica possui uma nfase maior em funes financeiras em detrimento das funes sociais. De forma geral, orientada para o cidado e para a obteno de resultados. Para isto, movimentos considerados essenciais reforma estrutural proporcionaram maior legitimidade aos governos, bem como o ajuste fiscal que proporcionou uma nova fase de governana pblica (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1988). Outro aspecto relevante deste contexto est relacionado ao fato de que uma boa gesto financeira do municpio importante no s do ponto de vista gerencial como tambm no que diz respeito aos aspectos legais. Na administrao municipal, o responsvel pela gesto financeira cuida da arrecadao de impostos, da administrao dos repasses estaduais e federais, bem como de outros recursos que a municipalidade venha a receber. Nesse nterim, a eficincia na coleta de impostos e na gesto dos recursos disposio da municipalidade por demais importante para a viabilidade

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administrativa do municpio e depende em alto grau de planejamento, organizao e controle. A inexistncia destes elementos pode conduzir ineficincia e ineficcia administrativa. Da a importncia de se conhecer como esto estruturadas e como funcionam as administraes financeiras dos municpios pesquisados.
2.1 Aspectos gerais da gesto financeira

Dada a importncia da gesto financeira em uma administrao municipal, as primeiras perguntas que so feitas so como ela est estruturada; se um rgo com atribuies exclusivas; se comparte as suas responsabilidades com outras reas ou se um mero setor arrecadador subordinado a outro departamento. A despeito dessa estrutura, uma condio importante da gesto municipal alagoana a existncia de um nmero expressivo de municpios que, embora apresentem uma dinmica regular de crescimento, possuem pouca representatividade em termos de estruturas organizacionais diferenciadas e elevada dependncia das flutuaes polticas e eleitorais. No estado de Alagoas, a gesto oramentria realizada por meio de ferramentas de planejamento que permitem a formulao de polticas. Como tal, as bases oramentrias de sua gesto financeira so dispostas por meio dos seguintes instrumentos: PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA) e Cronograma de Execuo Mensal de Desembolso (ALAGOAS, 2009). Da anlise superposta e referenciada dessas informaes resultou uma avaliao geral da situao dos municpios alagoanos, em termos de capacidades de gesto financeira e de condies de planejamento e execuo, que sero apresentadas nas anlises na sequncia, bem como a proposta de identificao das principais barreiras e deficincias observadas na gesto pblica municipal, assim como sugesto de agenda de temas prioritrios no sentido de subsidiar as decises relativas focalizao de aes de fortalecimento institucional em mbito municipal. Como se pode depreender da observao disposta na tabela 3, em Alagoas, na amostra de municpios pesquisados, 76% das prefeituras possuem uma secretaria exclusiva para cuidar da gesto financeira municipal. No entanto, esse percentual claramente influenciado pela participao dos municpios maiores. Ademais, somente os municpios classificados como grandes, em sua totalidade, possuem uma secretaria exclusiva. Alm disso, naqueles de tamanho mdio podem ser encontradas ainda reas de gesto financeira subordinadas a outras secretarias, perfazendo 5% dos municpios pesquisados. Por sua vez, nos municpios pequenos a situao bem diferente: apenas 50% deles possuem secretarias exclusivas, sendo que os restantes 50% repartem suas responsabilidades com outras reas. Qual a razo disso? Dificuldades

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financeiras para manter uma estrutura exclusiva ou ausncia de maiores atividades para serem desenvolvidas. Depreende-se que podem ser as duas coisas. Tal constatao reforada em municpios pequenos, em decorrncia da falta de recursos ou do que cobrar devido incipiente atividade econmica, e as chamadas secretarias de finanas tm atuado muitas vezes com estruturas funcionais pequenas, limitando-se s pequenas cobranas de impostos feitas pela prefeitura, ao controle dos valores depositados em banco, aos pagamentos e aos recebimentos e s devidas anotaes para atendimento aos preceitos legais de prestao de contas. Os indicativos apresentados na tabela 3 sugerem este estado de coisas. Como j visualizado no conjunto, sem uma anlise mais profunda dessa realidade, com a coleta de dados mais focada nesses tpicos e utilizando mtodos qualitativos, no se pode afirmar se esta situao boa ou ruim, pois depende da realidade municipal e do tipo de atividades que so realizadas na rea financeira. Municpios de porte mais acentuado, pela sua maior complexidade administrativa, requerem estruturas mais complexas e de maior especializao. Nos municpios menores, essas exigncias na maioria das vezes inexistem e em muitas ocasies se torna mais adequado condensar atividades, concentrar esforos e reduzir gastos com pagamento de pessoal.
GRFICO 1
(Em %)

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira municpios por categoria

rea de gesto financeira funcionando como setor subordinado a uma secretaria

Secretaria municipal englobando gesto financeira e outras atividades

Secretaria municipal exclusiva para a gesto financeira

0 Pequenos
Fonte e elaborao dos autores.

20 Mdios

40

60 Grandes

80

100

120

Os dados podem ser discutidos considerando tambm o fato de que, na realidade dos municpios alagoanos, percebem-se as primeiras interaes multis-

Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas

229

setoriais na construo de uma estrutura organizacional favorvel excelncia da gesto pblica no estado de Alagoas. Parece no haver dvidas de que existem aspectos de inovao organizacional na medida em que os impactos dessas interaes com outros setores em municpios menores resultaram na abertura de estruturas e trajetrias especficas, principalmente porque nenhum municpio deixa de apresentar uma estrutura ou se condiciona a um setor subordinado chefia do executivo (grfico 1). Assegura-se nesses municpios a importncia da avaliao dos gastos pblicos por um rgo competente, pois permite, entre outros aspectos, contribuir para a implementao do princpio da eficincia na administrao municipal. Ademais, percebe-se que pelos dados apresentados no grfico 2 na rea financeira dos municpios pesquisados existe uma grande utilizao da informtica nos processos administrativos. Em todos os segmentos da classificao dos municpios (pequenos, mdios e grandes), no mnimo, 80% dos processos, em mdia, so informatizados. Comparando-se com o percentual dos grandes municpios (90%), v-se que pequenos e mdios no esto distantes daqueles de maior porte. Considerando que nos dias atuais esperam-se agilidade e maior rapidez no controle administrativo, no se pode prescindir da informatizao, e as prefeituras aparentemente tm recorrido a essa condio.
GRFICO 2
(Em %)
Municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira municpios por categoria

Processos informatizados (mdia)

Atividades terceirizadas (mdia)

Municpios com servios externos de contabilidade

0
Pequenos

20
Mdios

40

60
Grandes

80

100

120

Fonte e elaborao dos autores.

230

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

No entanto, parece existir uma razo para o alcance desse patamar apresentado. o que evidenciam os percentuais de municpios com servios externos de contabilidade e de atividades terceirizadas. Constata-se, pelos dados da pesquisa, que a utilizao de servios externos de contabilidade indica que a maior parte dos municpios pesquisados disponibiliza as suas informaes contbeis a escritrios especializados em atender s demandas de informaes sobre entradas e sadas de recursos, bem como em atentar para os aspectos legais relacionados a aplicaes de verbas e as mais variadas formas de controle, oriundas dos Tribunais de Contas Estaduais e Federal. Em termos explicativos, esta alta utilizao talvez seja decorrente da grande quantidade de normas legais existentes para o setor, assim como de que muitas vezes as pequenas estruturas dos municpios de menor porte no conseguem manter-se atualizadas em relao a essas normais legais. Logo, basta observar os percentuais de municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios da rea financeira. Em relao aos programas de treinamento e qualificao, apenas 31% do total de municpios pesquisados declararam possu-los. Esses percentuais alm de serem pequenos tornam-se menores ainda quando a observao recai sobre os pequenos municpios (25%). No entanto, ao se comparar estes dados com os referentes terceirizao e execuo de servios contbeis por entidades externas, no se v uma associao lgica. Como tal, seria de se esperar que nos municpios em que houvesse maior investimento com treinamento e capacitao de servidores a utilizao de servios externos fosse menor, o que no o caso. Depender de servios externos, apesar de presena da informtica, pode em alguns momentos interferir na disponibilidade de dados para orientar uma melhor tomada de deciso. Isto pode ser visto em alguns municpios em que na prefeitura no se dispunha de um conjunto de informaes financeiras, dado que estas estavam em um escritrio de contabilidade contratado, a centenas de quilmetros dali. Apesar do avano das comunicaes e da presena da internet no cotidiano de muitas prefeituras, ainda existem aquelas em que o acesso informao rpida bastante precrio. Entende-se que em torno dos municpios alagoanos existam certas caractersticas partilhadas e comportamentos que formam uma referncia de debilidades no que concerne aos programas de treinamento e qualificao na medida em que o nmero apontado de municpios que possuem ainda reduzido. Ressalta-se que essa rea deve ser considerada como prioritria no que se refere s aes para fortalecimento da gesto municipal. Destaca-se que para a melhoria da qualidade da gesto o adequado seria maior investimento na capacitao dos funcionrios e melhoria no processo

Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas

231

de comunicao e disponibilizao de dados para os gestores financeiros, e por extenso, a todos os das demais reas da prefeitura. Assim, principalmente no quesito capacitao dos funcionrios, como detectado pela pesquisa, os pequenos municpios pesquisados ainda tm uma srie de desafios a vencer. Todavia, a heterogeneidade dos municpios analisados resulta que essa questo apresente tambm algumas fragilidades relacionadas ausncia de prticas vinculadas gesto da inovao, gesto de servios, gesto de projetos, entre outras. Como reflexo dos dados apontados, destaca-se a importncia de desenvolver capacidade gerencial para a melhoria da gesto financeira nos municpios alagoanos, criando oportunidades para que estes municpios se modernizem. Nesse caso, o conceito de gesto decisivo, pois traduz o enraizamento da competitividade. A capacidade de investimento dessas prefeituras em termos de ferramentas gerenciais cada vez mais relevante, seja para possibilitar a obteno de contratos de fornecimento, seja para permitir a absoro de custos referentes estrutura organizacional.
2.2 Planejamento e execuo oramentria

Esta subseo apresenta uma discusso do processo de planejamento oramentrio e sua execuo nos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao na atualizao das bases tributrias. Diante do contexto, a importncia relativa das gestes municipais em termos de planejamento financeiro vem sendo paulatinamente discutida a partir da CF/88. Ademais, o crescente ritmo das inovaes organizacionais tem contribudo para o aumento do planejamento e da elaborao de instrumentos de controle nos municpios brasileiros. O planejamento governamental tornou-se fundamental por conta da entrada em vigor da Lei Complementar (LC) no 101, de 4 de maio de 2000, tambm chamada de LRF (BRASIL, 2000). Nas prefeituras, tanto o planejamento como o controle tornaram-se ferramentas imprescindveis para o gestor municipal. Ressalte-se que provavelmente por conta disso que as administraes municipais vm procurando us-los de forma concomitante e preventiva, principalmente na execuo da receita, da despesa e da preservao do bem pblico. Nessa perspectiva, os resultados mais efetivos em um marco institucional adequado a partir de um novo processo de mobilizao e governana pblica, com princpios e objetivos definidos, maximizando a participao dos parceiros sociais no desenvolvimento local, j so uma realidade nos municpios alagoanos e apresentam um razovel nvel de participao e controle social.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

De forma geral, os principais instrumentos impem a participao local, entendida como fenmeno poltico, que pressupe uma real ampliao da estrutura de poder da gesto pblica, em direo a uma forma de governar em que os cidados atuam como sujeitos polticos capazes de orientar e fiscalizar a ao do Estado. Vale salientar que a pesquisa revelou que os gestores dos municpios menores possuem o entendimento do que um controle interno atuante e um processo de planejamento eficiente. Tal resultado pode ser verificado nos dados da pesquisa, pois 16 dos 21 municpios pesquisados declararam que realizam estudos socioeconmicos, ou seja, 76% da amostra. Destaque-se, ainda, que esse nmero mais expressivo no tocante disponibilizao de informaes quanto dotao oramentria, visto que 19 municpios, ou seja, 90% da amostra o fazem. Por sua vez, no que tange aos mecanismos de acompanhamento e controle, os dados da pesquisa mostram que 21 municpios, ou seja, 100% da amostra possuem mecanismos de acompanhamento de despesa pessoal. Por outro lado, a pesquisa revelou que apenas aproximadamente 50% dos municpios da amostra possuem mecanismos para acompanhamento do endividamento, seja a curto, seja a longo prazo. Alm disso, apenas dez municpios realizam mecanismos de acompanhamento e controle para o endividamento, a longo prazo. Percebe-se por meio dos dados coletados que todos os grandes municpios da amostra realizam tal controle. Todavia, apenas quatro dos de pequeno porte realizam esse tipo de controle. Percebe-se tambm que a categoria de municpios mdios apresentou reduzida representatividade de controle. Como marco contemporneo da gesto municipal alagoana, entende-se que os gestores municipais, principalmente atravs dos seus interlocutores privilegiados, trabalham as variveis que so indispensveis construo social dos processos polticos no que se refere mobilizao, representao e participao efetiva em diferentes estgios de planejamento de despesa. Todavia, o reduzido controle dos mecanismos de endividamento aponta a necessidade de maior interveno do governo federal para minimizar os gargalos oriundos da falta de controle de endividamento. Esses resultados, alm das especificidades locais de alguns municpios, demandam uma reflexo sobre uma situao peculiar ao analis-los pelo porte. Para isto, vale pena salientar que os dois municpios de grande porte da amostra executam de forma integral as atividades de planejamento e controle, conforme disposto no grfico 3.

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GRFICO 3

Atividades de planejamento e acompanhamento oramentrio realizadas pelos municpios


(Em no de municpios)

Disponibilizam informaes de dotao

Realizam estudos socioeconmicos

2 Pequenos

4 Mdios

6 Grandes

10

Fonte e elaborao dos autores.

A anlise do grfico 3 mostra que o processo de planejamento dos municpios alagoanos, apesar de atender s demandas do setor pblico, ainda apresenta barreiras e deficincias. Embora os municpios utilizem instrumentos institucionais da cultura de mobilizao, como consrcios, convnios intermunicipais e estudos tcnicos visibilizados pelas comunidades locais com participao de voluntrios e organizaes representativas, entende-se que avanar nesta perspectiva implica o seu uso integral por aqueles classificados como de pequeno e mdio porte. A utilizao dessas ferramentas permitir avaliar o potencial do municpio e da regio, assim como promover o empreendedorismo e aprimorar os pactos pontuais de gesto eficiente. Quanto s inovaes observadas, percebe-se que os instrumentos de planejamento, consolidados na CF/88, resultam para os grandes municpios na mobilizao dos atores locais, por meio da formalizao de pactos com foco definido, com convergncia de aes nas atividades produtivas dos territrios e por projetos tcnicos elaborados em comum acordo. Todavia os instrumentos de superviso e acompanhamento em municpios de menor porte so pouco visveis, sendo deste modo insuficientes para uma mudana tecnolgica e, por sua vez, um respaldo para a gesto estadual. Um aspecto a ser destacado no processo de atualizao das bases tributrias o fato de que se conhece pouco sobre o papel dos municpios alagoanos no

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

processo de atualizao. De forma geral, espera-se que as prefeituras ampliem a sua base tributria e invistam na melhoria de sua relao com os contribuintes e na recuperao dos dbitos. Todavia, o processo de atualizao do sistema tributrio uma tarefa complexa que interfere em interesses conflitantes e que no pode ignorar aspectos e desdobramentos sobre o ambiente econmico e os contribuintes. Os dados da pesquisa demonstram que a defasagem da atualizao nas bases mais intensa na Planta Genrica de Valores (PGV) na medida em que apresenta a maior mdia em anos (5,9). Igualmente, percebe-se nessa mesma base de comparao que existe maior defasagem quando o corte realizado em grandes municpios, com a mdia em anos ficando em 7,5. Por sua vez, os dados revelam na tabela 6 que os municpios menores apresentam um nmero inferior de anos no processo de atualizao (4,83). provvel que o tamanho do municpio auxilie na manuteno de um menor tempo entre uma atualizao e outra. Os municpios maiores, pela sua extenso de rea urbana e maior rapidez na ocupao de terrenos anteriormente no habitados, tm maior dificuldade em proceder essas atualizaes, que muitas vezes exigem a utilizao de instrumentos mais complexos, como levantamentos aerofotogramtricos de custo elevado. Na direo contrria, percebe-se maior defasagem em pequenos municpios quando apresentada a mdia de 6,43 anos para a legislao pertinente ao Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) em comparao com os grandes municpios que apresentam a mdia de trs anos (tabela 2). sabido que a atualizao contnua, independente do porte do municpio, permite o aproveitamento de sinergias tcnicas e produtivas das receitas municipais, a diluio dos riscos financeiros dos investimentos, alm de permitir que os gestores pblicos obtenham um melhor desempenho nas competncias especficas de gide tributria. Assim, entende-se a partir dos dados apresentados na tabela 2 que essa questo deve ser considerada prioritria como ao para fortalecimento da gesto municipal no estado de Alagoas.
TABELA 2
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao PGV 4,83 5,36 7,50 5,90 Fonte e elaborao dos autores. Nota: 1 Imposto Predial e Territorial Urbano. Cadastro do IPTU1 4,29 5,80 5,00 5,03 Legislao do ISSQN 6,43 4,00 3,00 4,48

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Diante do exposto, uma anlise mais detalhada dessa questo permite inferir que os arranjos institucionais devem ser fortalecidos para minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal, principalmente, por ser a atualizao das bases tributrias fundamental para o aumento das receitas municipais. A anlise dos dados permite averiguar (grfico 4) que a maioria dos municpios alagoanos reduziu as suas despesas para minimizar o dficit oramentrio. Os pequenos foram os grandes responsveis por essa conduta. Paralelamente ao corte de despesas, 57% das prefeituras procuraram incrementar suas receitas prprias, o que pode ser entendido por meio da reviso das pautas do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), do IPTU e do ISSQN, via trabalho mais profissional, com fiscalizao rigorosa. Saliente-se que 13% dos pequenos municpios recorrem solicitao de emprstimos e que 9% dos de porte mdio tambm adotam esse mecanismo de correo de dficit oramentrio. Os dados da pesquisa, como pode ser visto no grfico 4, apontaram quais so os principais instrumentos utilizados pelos municpios alagoanos, destacando que as prefeituras atuam, principalmente, o PPA com foco na reduo de despesas, com capacidade institucional para formulao de polticas pblicas e com capacidade institucional para a gesto das polticas, permitindo o incremento da cultura de controle nos municpios aumento da capacidade de endividamento.
GRFICO 4
(Em %)
Aumentaram endividamento via inscrio em restos a pagar

Mecanismos de correo do dficit oramentrio

Reduziram despesas

Solicitaram emprstimos

Buscaram transferncia voluntria

Aumentaram a arrecadao de tributos prprios 0 Pequenos


Fonte e elaborao dos autores.

50 Mdios Grandes

100

150

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Por sua vez, no tocante transferncia voluntria, endividamento via inscrio em restos a pagar e busca de emprstimos, percebe-se que esses mecanismos so usados pelos pequenos e mdios municpios, enquanto mostraram-se ausentes nos de grande porte. Percebe-se pelo grfico 4 que 63% dos pequenos municpios usaram o mecanismo de transferncia voluntria e nenhum grande municpio o utilizou. Observe-se tambm que 25% dos pequenos municpios e 36% dos mdios municpios aumentaram o endividamento via inscrio em restos a pagar. Uma especulao sob a no recorrncia dos grandes municpios a esses mecanismos pode ser uma decorrncia da menor incidncia de dficits oramentrios ou da melhor utilizao de outros mecanismos, como o aumento de arrecadao de tributos prprios e a reduo de despesas. preciso registrar, a partir dos dados obtidos, que podem ser consideradas fragilidades nos municpios alagoanos os instrumentos de gesto pblica como o plano diretor, os programas estratgicos de consolidao do Arranjo Produtivo Local (APL), de desenvolvimento da vocao do municpio e de implantao de saneamento bsico etc. Estes mecanismos de promoo de competitividade local carecem de uma maior ateno pelo estado.
2.3 Monitoramento e controle da gesto financeira

Esta subseo apresenta uma discusso do processo de monitoramento e controle dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao e do processo de participao popular na gesto financeira. Em geral, o monitoramento e o controle esto relacionados transparncia da gesto financeira dos recursos municipais e precisam estar, de alguma forma, associados participao da populao. Isso permite maior empoderamento populao. Como a participao permite o empoderamento, em um estgio mais avanado necessrio que os muncipes tambm participem de forma mais efetiva no s da elaborao do PPA, como tambm do oramento e tenham maior conhecimento de como est sendo feita a execuo oramentria. Nos municpios pesquisados, apenas os classificados como grandes, percebe-se, em todos eles, a participao da sociedade civil na elaborao do PPA, conforme declarado pelas gestes municipais. Nos mdios e nos pequenos municpios, o percentual dos que declaram esta prtica no ultrapassa 75% (tabela 3). A participao ideal e necessria seria o alcance dos 100%. Frise-se que mesmo sem alcanar tal patamar so bastante elevados os percentuais de municpios que j adotam esta prtica. Deve-se considerar que a tradio do estado de Alagoas, durante muito tempo, foi pautada pelos procedimentos de coronelismo de muitos prefeitos que consideravam a prefeitura uma extenso de sua casa ou de sua fazenda.

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Nessa direo, a questo deve ser considerada como um avano no estado de Alagoas, principalmente pelo fato de que nos anos recentes as prefeituras municipais apresentaram modelos de controle e fiscalizao, objetivando suprir as deficincias identificadas e permitindo que os rgos existentes no municpio de controle e fiscalizao de receitas e despesas atuassem com um maior nvel de estruturao.
TABELA 3
(Em %)
Municpios nos quais Faixa populacional A sociedade civil participa da elaborao do PPA 75 64 100 71 Fonte e elaborao dos autores. A populao participa na elaborao do oramento 38 27 50 33 Os relatrios da execuo oramentria so divulgados para a populao 50 91 100 76

Participao da populao na gesto financeira

Pequenos Mdios Grandes Total

Como pode ser visto na tabela 3, a participao popular nos diversos municpios alagoanos clara, mobilizando e capacitando atores locais e inserindo novos instrumentos legais que influenciam a institucionalidade dos municpios. Todavia, apesar de os grandes municpios informarem que a populao participa da elaborao do PPA, no tocante a essa participao ser estendida ao oramento verifica-se uma reduo de 50% no nmero de municpios. Apenas a metade dos grandes municpios adota a prtica, o que evidencia ser esta uma rea sensvel, ainda com restries participao popular. A situao mais frgil nos municpios de tamanho mdio, em que esta participao, em relao aos pequenos municpios, inclusive mostra-se inferior. Na realidade o que se observa so prticas descasadas, em termos de participao popular. Onde exista participao na elaborao do PPA deveria haver tambm na elaborao do oramento e ao mesmo tempo divulgao dos relatrios da execuo oramentria para a populao. Porm os nmeros no combinam. Nessa direo, essa questo apontada como uma fragilidade da gesto municipal alagoana e exige que os arranjos institucionais devam ser fortalecidos para minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal. Como se pode verificar existe uma ao em marcha que pode se converter em um esforo concentrado no sentido de dar seguimento a essa estratgia de fortalecimento municipal, focada em instrumentos de mobilizao e governana,

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

mas que deve ser devidamente integrada, inclusive nas esferas superiores do poder pblico e entre as entidades no governamentais. o que se v na tabela 3, quando se comparam os dados sobre a divulgao do relatrio de execuo oramentria e os demais sobre a participao popular na gesto financeira. Seria de se esperar que os percentuais fossem crescentes nas trs categorias de municpios, independentes de serem iguais ou no. Isto demonstraria uma possvel evoluo e que presumivelmente no futuro todos os municpios alcanariam esse patamar: 100% no que tange participao popular na gesto financeira municipal, por intermdio de instrumentos variados e no s por meio de representao parlamentar na cmara municipal. O argumento central que se quer ressaltar na anlise da gesto financeira dos municpios alagoanos retrata a situao atual, pelo menos nos municpios pesquisados. Em relao a um passado que provavelmente poucos tm saudade, em que o prefeito fazia tudo como queria, j se verifica um avano considervel, mas comparado ao que uma sociedade democrtica almeja, ainda existe muito a ser feito.
3 GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA

Esta seo apresenta um cenrio da gesto de capital e infraestrutura dos municpios alagoanos, partindo-se de aspectos gerais, planejamento e execuo. Analisando-se especificamente a situao dos municpios, Borges (2000) afirma que os distintos aspectos da gesto urbana, as contradies existentes e a demanda de uma viso sistmica so os elementos centrais para a gesto municipal na administrao pblica. No seu entendimento, saber provocar e analisar a correlao entre as diversas variveis existentes no municpio fundamental para o gerenciamento e a avaliao do impacto das polticas sobre os municpios, permitindo que estes diante do crescimento urbano definam as suas estratgias de gesto. Neste pressuposto, observa-se visitando os vrios municpios de Alagoas que, alm da construo de estradas vicinais no interior do municpio, os prefeitos dedicam bastante ateno s obras que os mostrem como realizadores e lhes tragam prestgio. H, no entanto, que observar que muitas vezes a manuteno e a conservao so relegadas a um segundo plano, pois como alguns observam no mostra servio e serve apenas para enterrar dinheiro. Esse tipo de comportamento de alguns administradores pblicos municipais relega a segundo plano as tarefas de planejamento de investimentos. Apesar de essa mentalidade estar pouco a pouco aparentemente desaparecendo, ainda restam alguns que pelas mais diversas justificativas ainda continuam agindo em desacordo com as boas prticas de administrao pblica.

Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas

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3.1 Aspectos gerais da gesto de capital e infraestrutura

Considerando a importncia da gesto de capital na municipal, esta subseo procura identificar a composio da estrutura de gesto de capital e infraestrutura. Em primeiro lugar, destaca-se que o quantitativo de municpios que possui uma equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos a serem realizados pelas prefeituras responde a 86% e pode ser considerado alto, levando-se em conta as disparidades existentes na forma como esses municpios so administrados. O que paradoxal ter 75% dos pequenos municpios admitindo essa prtica e em contrapartida apenas 50% dos grandes (tabela 4). Uma questo relevante o fato de que todos os municpios de porte mdio informam possuir essas equipes. Esse paradoxo se mantm em relao existncia de equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos. Todavia (tabela 4), apenas no que diz respeito realizao de parcerias que os municpios maiores se sobressaem em relao aos mdios e pequenos. Considerando que a rea de gesto de capital e infraestrutura de grande importncia, para qualquer prefeitura, deve-se considerar a possibilidade de, em pesquisas futuras, se procurar conhecer com maior profundidade as razes dessas discrepncias. Esse processo em destaque embora animador, principalmente quando a municipalidade por meio dos dirigentes pblicos se mobiliza para o planejamento da infraestrutura e comea a agir de forma ordenada, apresenta poucas respostas mais efetivas nos nveis de acompanhamento da execuo dos investimentos. Essa condio de notria fragilidade, principalmente nos pequenos municpios, na medida em que favorece prticas ilcitas de desvios ou crimes de corrupo.
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Possui equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 75 100 50 86 Possui equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 75 100 50 86 Realizam parcerias para atender s demandas de investimento 63 91 100 81

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

Um desdobramento que se pode realizar a partir dos dados mostrados na tabela 9, que esse processo necessita de maior organizao e articulao no nvel territorial, por parte dos mais diversos parceiros, que resultaro em maior rapidez

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

nas respostas s demandas e eficincia das aes de cunho local, funo catalisadora para que uma gesto municipal eficiente possa se caracterizar. Em termos tcnicos, a tabela 4 ratifica que existe uma boa participao dos pequenos municpios, no que se refere existncia de equipe especializada para se responsabilizar pela gesto dos investimentos e da infraestrutura, mostrando que h avanos. Sabe-se que esses municpios dispem de poucos recursos e precisam agir com bastante critrio na sua alocao. Precisa-se avanar mais e aumentar esse percentual de forma que alcance todos os municpios, mas, como j foi dito, ainda persistem muitas disparidades na forma como tratado o bem pblico. Em suma, necessrio que se aumente o quantitativo de pequenos municpios que recorrem s parcerias para atender as suas demandas de investimentos. bem verdade que eles tm dificuldades para estabelecer parcerias, mas urge super-las e adotar essa prtica que tem trazido bons resultados na gesto municipal.
3.2 Planejamento e execuo da gesto de capital e infraestrutura

Esta subseo apresenta uma discusso do processo de planejamento e controle dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao, e do processo de instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos e de instrumentos como subsdio ao planejamento. Sabe-se que o planejamento municipal e seus instrumentos devem integrar todo o processo administrativo e financeiro, quer seja na manuteno das atividades, quer seja na execuo dos projetos para atender s necessidades pblicas. importante citar que essa condio implica que o prefeito municipal possui discricionariedade, na medida em que a CF/88 criou ferramentas de controles (a LRF, os conselhos e o PPA) para que fosse possvel existir instrumentos utilizados pelo poder pblico para programar a administrao pblica por um perodo de at quatro anos. Por conta disso relevante a ideia de que o processo oramentrio deve permitir o envolvimento da populao. Como tal, a participao popular na esfera pblica vem sendo de grande importncia para a avaliao de potenciais investimentos. Estes ltimos relativos ampliao dos benefcios sociais, reduo de desigualdade, garantia de oferta de servios e equipamentos urbanos e valorizao da cidadania e da democracia. Isso sem esquecer a agenda poltica de novas inverses. Saliente-se que os municpios alagoanos assumiram novos papis, a saber: estabelecimento de novas formas de relao com a sociedade e busca de maior responsabilidade e eficincia na alocao de recursos. Nessa direo, a pesquisa permitiu aferir que independentemente do porte do municpio, a esfera municipal do estado de Alagoas j utiliza diferentes instrumentos para a definio de prioridades de investimentos. Um aspecto que destaque na anlise a intensa representao das demandas da populao na medida em que

Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas

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95% dos municpios sinalizaram a sua utilizao. Tal anlise contempla que 100% dos municpios de mdio e grande porte utilizam essa representao. Assim, percebe-se por meio da tabela 5 que a populao tambm participa da forma de gesto municipal, ou seja, observa-se uma gesto participativa, devido ao nmero de associaes de moradores, conselhos municipais em funcionamento e programas de integrao/parcerias municipais. Alm desses resultados, destaca-se tambm a utilizao de estudos tcnicos por 81% das prefeituras pesquisadas e a participao de entidades sociais com 81% das respostas (tabela 5). Os dados coletados apresentam, nesses instrumentos, elevadas representatividades nos mdios municpios (91% e 100%), enquanto nos grandes municpios essa representatividade cai (50%). A partir dos dados da pesquisa, possvel observar, ainda, que as decises do secretariado apresentam um amplo espectro de variao. Essa gradiente demonstra uma razovel assimetria entre perfis de municpios tendo em vista que os pequenos e mdios apresentam graus menores aos esforos em eficincia tcnica (tabela 5). Outro aspecto de destaque nos dados o fato de que em todos os municpios, independente do porte, as decises do prefeito influenciam a definio de prioridades dos investimentos realizados pelas prefeituras. Ademais, nos grandes municpios, as decises do secretariado tambm so relevantes na definio dessas prioridades. Embora os instrumentos propostos sejam distintos, estes deveriam ser pensados e estruturados, sempre que possvel, de forma articulada, conforme se v na tabela 5.
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estudos tcnicos 75 91 50 81 Fonte e elaborao dos autores. Decises do prefeito 100 100 100 100 Decises do secretariado 88 82 100 86 Demandas da populao 88 100 100 95 Participao de entidades sociais 63 100 50 81

Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura

de fundamental importncia compreender que as aes com vista ao planejamento integrado dos municpios alagoanos podem envolver um processo recorrente de inovao pelos agentes municipais. Nessa direo, fundamental o fortalecimento das aes de natureza institucional que visem a maior insero do planejamento governamental.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Uma averiguao importante quanto utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos das prefeituras na medida em que os dados do grfico 5 mostram nos grandes municpios a plena utilizao dos seguintes instrumentos: plano diretor (100%), plano estratgico (100%), PPA (100%) e plano de governo (100%). No entanto, observa-se pelos dados coletados uma reduzida utilizao pelos pequenos municpios dos seguintes instrumentos: plano diretor (13%), plano estratgico (13%) e planos setoriais (0%). Na anlise dos dados, perceptvel que a imposio legal, caracterizada pela regulamentao constitucional, por exemplo o PPA, significa maior insero no processo de planejamento. No que se refere aos mdios municpios, verifica-se que 73% utilizam o plano diretor, 91%, PPA, 27%, plano estratgico, 27%, plano setorial, 45%, plano de desenvolvimento sustentvel e 91%, plano de governo.
GRFICO 5
(Em %)
Plano de governo

Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura

Plano de desenvolvimento local sustentvel

Planos setoriais

Plano estratgico

PPA

Plano diretor 0 Pequenos 20 Mdios 40 60 Grandes 80 100 120

Fonte e elaborao dos autores.

Os percentuais dos trs agrupamentos municipais demonstram que em alguns instrumentos os pequenos municpios tm uma participao muito pequena e que os mdios situam-se, com algumas assimetrias, em direo aos grandes. Por conta das assimetrias, no existe um padro. Em alguns instrumentos, como o plano diretor, a distncia grande. Por outro lado, em relao ao PPA os pequenos municpios esto frente dos mdios.

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Por sua vez, quanto aos planos relacionados sustentabilidade, de forma semelhante aos pequenos e mdios, os grandes municpios tambm denotam reduzida utilizao destes instrumentos. Isso pode ser visto pelos percentuais dos pequenos (38), mdios (45) e grandes (50) municpios mostrados no grfico 5. Essas constataes reforam que crucial para a construo de ambientes competitivamente sustentveis a articulao entre as prefeituras municipais e, caso existam, suas instituies de desenvolvimento, com organizaes de empresrios e de trabalhadores, organizaes no governamentais e instituies do conhecimento na medida em que esses instrumentos destacam-se como importantes vetores de crescimento e desenvolvimento local. No que diz respeito aos bens das prefeituras, o ambiente competitivo e o novo papel dos governos marcaram uma srie de transformaes que fez renascer o interesse sobre a responsabilidade que a esfera municipal pode vir a assumir na reestruturao produtiva, assim como no uso dos bens pblicos. Um elemento importante nessa rea a existncia e a atualizao dos cadastros de bens das prefeituras municipais. Com base nos indicadores apresentados na tabela 6, v-se que independente do porte do municpio, na maioria deles existem cadastros de bens mveis, porm sua atualizao mais frequente nos grandes municpios, representado por 0,5 ano na mdia para atualizao. A partir da anlise dos dados, possvel se perceber que 76% dos municpios, independentemente do porte, possuem bens mveis. Outro aspecto a se ressaltar que 71% dos municpios possuem bens de uso especial, bem como 48% dos municpios possuem bens de uso comum e 29%, bens tombados. Quando se analisa o porte, verifica-se que apenas existe diferena no porte para a categoria de bens tombados, ou seja, mais incidente para os grandes municpios.
TABELA 6
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Faixa populacional Bens mveis1 Possui (%) 75 73 100 76 Anos (mdia) 1,00 1,00 0,50 0,83 Demais bens mveis2 Possui (%) 63 64 100 67 Anos (mdia) 0,80 2,17 0,50 1,16 Bens de uso pblico especial Possui (%) 83 82 50 71 Anos (mdia) 0,80 1,50 0,76 Bens de uso comum Possui (%) 38 55 50 48 Anos (mdia) 1,33 1,17 0,83 Bens tombados Possui (%) 13 36 50 29 Anos (mdia) 1,00 2,00 5,00 2,67

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte e elaborao dos autores. Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados. 2 Demais bens = mveis so os bens patrimoniados, como computador, mobilirio etc.

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Por sua vez, a tabela 6 destaca ainda que quando se analisa a existncia de cadastro de bens tombados, percebe-se o baixo percentual, 13% da amostra, para a categoria dos pequenos municpios, sendo mais incidente nos grandes municpios com 50% de participao, mas com atualizao do cadastro com a mdia de cinco anos. De maneira geral, a atualizao de bens tombados mais incidente em grandes municpios e razoavelmente em mdios municpios. A partir dos dados retratados na subseo, cumpre notar a necessidade de apoiar este processo de controle de bens, independente do porte, e as entidades propensas a intensificar a atuao das bases cadastrais no municpio alagoano e buscar ofertar alternativas de controle, alm de que devem ser propostos novos mecanismos de melhoria.
3.3 Monitoramento e controle da gesto de capital e infraestrutura

Esta subseo apresenta uma discusso do processo de monitoramento e controle dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao, e do processo de participao popular na gesto de capital. Para iniciarmos a discusso dessa temtica, convm reafirmar que a LC n 101, de 4 de maio de 2000, intitulada LRF (BRASIL, 2000), d destaque a trs elementos de fundamental importncia: planejamento, transparncia e participao popular.
o

Nessa direo, o percentual de prefeituras que permite a participao da populao na escolha dos investimentos a serem realizados semelhante ao apresentado na participao quanto elaborao do PPA (71). Eles diferem, no entanto, quando a comparao feita no nvel das faixas populacionais, ou seja, nos municpios considerados pequenos, mdios e grandes. Como pode ser visto nas tabelas 5 e 7, nos pequenos e nos grandes municpios a participao se d em um quantitativo menor, enquanto nos mdios h maior incidncia participativa. Em relao divulgao de dados, os percentuais tambm no combinam. Apenas os municpios de porte mdio mantm estes percentuais (91) para a divulgao populao dos valores e dos prazos dos projetos de investimento e dos relatrios da execuo oramentria, demonstrando coerncia quanto prtica de tornar pblica as suas aes. Nos pequenos municpios o percentual maior comparado com a gesto financeira (88 versus 50), enquanto nos grandes menor (50 versus 100).

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TABELA 7
(Em %)

Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte e elaborao dos autores. Participao da populao na escolha dos investimentos 63 82 50 71 Divulgao populao dos valores e dos prazos dos projetos de investimento 88 91 50 86

Esses dados evidenciam que a prtica da divulgao de dados populao difere em relao ao objeto dessa difuso, quando o esperado que ela seja uniforme. Aparentemente as prefeituras possuem procedimentos diferentes, selecionando o que divulgado. As duas reas podem ser vistas como sensveis e que o tornar pblico pode comprometer estratgias polticas ou dar munio a opositores. Porm este tipo de pensamento e comportamento no se adequa nova mentalidade que deve permear a administrao pblica, ou seja, a da transparncia e a do empoderamento. Assim, devem ser evidenciadas experincias de polticas setoriais, independentemente da natureza das polticas serem de cunho mais regulatrio, ligada criao e sustentao de uma instncia de consrcios intermunicipais e das parcerias pblico-privadas (PPPs) na gesto pblica municipal, fortalecendo a participao popular nas instncias relacionadas aos investimentos dos municpios alagoanos. No caso especfico dos pequenos municpios, necessrio maior avano, no sentido de aumentar o nmero dos que j adotam prticas participativas. Essa colocao mais forte ainda no tocante aos grandes municpios, dado que eles funcionam, s vezes, como condutores de boas prticas em relao aos de menor tamanho.
4 GESTO DE PESSOAS

Esta seo apresenta uma anlise do atual processo de gesto de recursos humanos dos municpios alagoanos, abrangendo os seus aspectos gerais, o planejamento e a execuo, alm do monitoramento e do controle. A administrao dos recursos humanos, ou a gesto de pessoas, tem sido uma das atividades mais importantes de uma administrao municipal. Isto verdade pelo fato de que uma prefeitura dedica grande parte de seus esforos para a prestao de servios, quer seja na educao, quer seja na sade, na segurana etc. Nessas reas emprega-se um grande contingente de pessoas que necessitam de adequada coordenao, treinamento e superviso, alm das atividades cartoriais, como contratao, remunerao e demisso.

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Todas as reas da administrao municipal dependem da gesto de pessoas. Portanto, h necessidade de que estas administraes tenham boas estruturas, montadas para que exista no s eficincia, como tambm eficcia na conduo desta rea to estratgica.
4.1 Aspectos gerais da gesto de pessoas

Em relao aos municpios que foram pesquisados, pode-se verificar que a maioria dos considerados pequenos (88%) tem o setor de gesto de pessoas subordinado a uma secretaria e o restante deles no possuem nem uma estrutura, conforme informaes coletadas nas prefeituras. Esta realidade tambm no difere dos municpios classificados como mdios ou grandes. Nos grandes, 50% das estruturas encontram-se subordinadas a uma secretaria ou a uma secretaria em conjunto com outras, sem foco de gesto de pessoas. Na mdia geral dos municpios pesquisados (76%), este setor est subordinado a uma secretaria; o que se pode analisar o no vislumbramento deste como um rgo estratgico para as prefeituras pesquisadas. preocupante quando os municpios no tm uma estrutura organizacional direcionada para a funo de gesto de pessoas, visto que essa estrutura visa atender, em princpio, ao melhor aproveitamento dos talentos humanos que atuam na administrao municipal. O grfico 6 mostra a atual distribuio de pessoal nas prefeituras estudadas.
GRFICO 6
(Em %)
Sem vnculo permanente

Pessoas ocupadas nas prefeituras segundo o vnculo empregatcio

Somente comissionados

Celetistas

Estatutrios

20 Pequenos

40 Mdios

60 Grandes

80

100

Fonte e elaborao dos autores.

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Em relao ao regime jurdico, os municpios do estado de Alagoas na sua maioria tm seus quadros compostos de estatutrios, com mdia geral da ordem de 71%, conforme dados coletados na pesquisa. Do mesmo modo, pode-se verificar, pelo grfico 6, a existncia de uma mdia de aproximadamente 6% nos cargos comissionados. A compreenso do regime de trabalho tem uma importncia estratgica na adoo dos regimes jurdicos possveis de serem adotados pela administrao pblica brasileira: em essncia a definio do futuro, para o qual a reforma administrativa sugere s organizaes pblicas se tornarem autoadaptveis e reinventarem a si mesmas, com objetivo de atender, com qualidade, s expectativas da sociedade. Ressalte-se que os municpios classificados como grandes apresentam maior percentual (86) dos servidores estatutrios e tambm no apresentam nenhum servidor sem vnculo permanente. Vale mencionar que os municpios classificados como mdios apresentam maior ndice de pessoas sem vnculo permanente com as prefeituras municipais (17%). Portanto, o nmero de pessoas sem vnculo, conforme reza o regime do servidor pblico, pode ser considerado relevante, quando da anlise das atribuies desenvolvidas por eles. Isso em razo da cultura brasileira no tocante ao servidor pblico, pois se tem uma percepo negativa quanto a eles, devido s disfunes que ocorrem nas burocracias governamentais. Do mesmo modo que no tpico anterior, que aborda a importncia da forma de vnculo, quando se analisa o setor de gesto de pessoas, verifica-se que esta mdia diminui no tocante aos estatutrios (62%), enquanto aumenta o nmero de pessoas com cargos comissionados, com especial destaque para os municpios de porte mdio (33%). importante aqui se destacar que 47% dos servidores dos municpios pequenos esto classificados como celetistas, comissionados e sem vnculo permanente, o que demonstra a necessidade de que sejam estabelecidas, com certa urgncia, polticas de gesto de pessoas para esses municpios. No tocante aos servidores sem vnculo, observa-se que os municpios de pequenos e mdios tm em mdia 5% e 4%, respectivamente, de servidores nesta modalidade (tabela 8).

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TABELA 8
(Em %)
Faixa populacional

Pessoas ocupadas nas diversas reas da gesto municipal segundo o vnculo empregatcio
Estatutrios Celetistas Gesto de pessoas Pequenos Mdios Grandes 53 59 72 27 4 9 Tecnologia da informao (TI) Pequenos Mdios Grandes 87 34 74 3 Gesto financeira Pequenos Mdios Grandes 50 49 81 11 1 14 17 26 5 22 24 7 31 26 7 31 15 33 18 5 4 Somente comissionados Sem vnculo permanente

Fonte e elaborao dos autores.

A forma de gerenciamento das relaes interpessoais nas instituies crucial para melhor aproveitamento das habilidades dos atores envolvidos e, deste modo, um melhor desempenho nos servios oferecidos para a comunidade. Assim, como se sabe da rotatividade existente nos cargos comissionados, por ocorrer uma no continuidade de polticas de gesto de pessoas nas prefeituras, deduz-se que isso pode vir a acarretar desmotivao nos servidores dessas instituies. Quanto ao setor de TI das prefeituras pesquisadas, verifica-se que tambm nele parte significativa de estatutrios (65%). Entretanto, nos municpios de mdio porte, ao se somar o nmero de comissionados com o de pessoas sem vnculo permanente, obtm-se 62% das pessoas envolvidas, o que remete s atividades terceirizadas (tabela 8). Assim, tem-se a contratao de servios por meio de empresas, intermedirias entre o tomador de servios e a mo de obra, mediante contrato de prestao de servios. No tocante s pessoas que esto envolvidas no setor de TI das prefeituras pesquisadas, os pequenos municpios apresentam a maior mdia de servidores estatutrios (87%). Vale destacar tambm que, nessa rea, todos os municpios apresentam baixo ndice de servidores celetistas (1%), conforme dados da pesquisa, entretanto, apresentam em mdia 13% de servidores sem vnculo permanente, o que pode ser decorrente das especialidades e das exigncias da rea de tecnologia.

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Ressalte-se que a intensidade e a complexidade da TI so maiores. Isso pode estar levando as instituies a optar pela terceirizao. A rpida evoluo tecnolgica e a crescente competitividade fizeram que algumas instituies mudassem suas estratgias de terceirizao de um foco centrado em tecnologia para um foco centrado na utilizao e no gerenciamento da informao. Como resultado, as instituies gastam menos tempo e recursos construindo uma infraestrutura interna de computao e concentram seus esforos na efetiva utilizao das informaes. Assim, as prefeituras concentram suas atividades em atender a sociedade. Saliente-se, no entanto, que, para as prefeituras que adotarem essa prtica, uma poltica de gerenciamento de informaes deve ser desenvolvida, pois, se tratando de terceirizao, informaes sigilosas podem ser acessadas por pessoas no autorizadas. Isso tambm poder gerar ausncia de polticas de aprimoramento das tecnologias de comunicao e informao (TICs) nas prefeituras que aderirem a essa prtica. Em relao ao pessoal ocupado na gesto financeira, segundo o vnculo empregatcio, observa-se o seguinte: os pequenos municpios (22%) e mdios (24%) utilizam pessoas na rea financeira sem vnculo permanente (tabela 8). Isso pode acarretar prejuzos para o capital intelectual da prefeitura ou para a continuidade das atividades na gesto do municpio em mudanas de governo. Seguindo a linha de raciocnio anterior, verifica-se nas prefeituras pesquisadas uma mdia geral de 66% de servidores estatutrios. Ao mesmo tempo, verifica-se que 34% das pessoas atuantes na gesto financeira das prefeituras pesquisadas esto classificadas como celetistas, comissionados e sem vnculo permanente, o que pode resultar em perda de know-how para essas prefeituras. O raciocnio decorre do fato de que so pessoas que podero ficar por pouco tempo em seus cargos, normalmente pelo perodo de um mandato. Isto pode ser ruim, em razo da possibilidade de descontinuidade nas polticas pblicas de investimentos. Como visto at agora, os setores de gesto de pessoas e de TI apresentam ndices altos de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras, de acordo com os dados coletados. Os municpios de mdio porte terceirizam 18% das suas atividades. Nos municpios classificados como mdios e grandes, a rea de informtica apresenta ndices de 91% e 100%, respectivamente, de atividades terceirizadas. Outro ponto a destacar a terceirizao dos treinamentos dos servidores das prefeituras pesquisadas, em que 100% das consideradas grandes, conforme a pesquisa, terceirizam estas atividades de qualificao profissional.

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bom lembrar que o treinamento, como um investimento, destinado a reduzir ou eliminar a diferena entre o desempenho atual e aquele desejado. Alm disso, o treinamento um processo contnuo, isto , deve cobrir uma sequncia programada de eventos, constituindo-se em um ciclo que se renova a partir das experincias anteriores. Em relao distribuio das pessoas ocupadas nas prefeituras segundo o seu grau de instruo, observa-se que nas prefeituras pesquisadas 3% do seu pessoal no possuem instruo. Esse percentual maior nos municpios qualificados como pequenos. O contingente com maior percentual (41) o das pessoas que tm ensino mdio incompleto e completo. Verifica-se tambm um percentual relativamente baixo de pessoas com ps-graduao (3%), o que aponta para uma necessidade de projetos de qualificao para estes colaboradores dessas prefeituras. O ensino superior incompleto e completo se apresentam com 31%, o que relevante para um estado carente de mo de obra qualificada e principalmente em que se destaca a quantidade de municpios de porte mdio. Em relao gesto de pessoas, como observado anteriormente, em que se mostra importante a qualificao profissional dos gestores e dos servidores pblicos, o setor de gesto de pessoas apresenta um ndice mdio de 35% dos participantes possuindo formao de nvel superior incompleto e completo. bom lembrar, no entanto, que parte significativa dos profissionais de nvel superior (18% nos municpios de mdio porte) terceirizada, o que pode levar aos problemas anteriormente discutidos. O que no se pode deixar de mencionar que, somando as mdias do sem instruo, ensino fundamental incompleto e completo e ensino mdio incompleto e completo, tem-se um percentual de 64%, o que demonstra a necessidade de polticas de qualificao dos quadros das prefeituras. Entretanto, conforme dados coletados na pesquisa, os municpios no possuem programas de treinamento para seus servidores e poucos terceirizam estas aes. Nos municpios classificados como pequenos e que apresentam um percentual de terceirizao de 13%, no existe qualquer profissional com ps-graduao, isto em uma rea vital para o gerenciamento das relaes pessoais nas instituies municipais. Ressalta-se aqui que a melhoria da qualidade da prestao dos servios pblicos passa pela modernizao da rea de gesto de pessoas, revisando os processos de trabalho e de informatizao das suas rotinas e, principalmente, pela capacitao dos servidores, representantes efetivos da vontade poltica do estado. Do mesmo modo, isso se verifica no setor de TI, rea que trata da construo, do tratamento e da divulgao de informaes de diferentes tipos, em parceria. Um produto que se destaca, nessas parcerias, a socializao da informao entre usurios e criadores de contedo. Nesse contexto o dilogo importante, pois so os usurios, ou seja, a sociedade que receber os servios e as informaes prestadas pelo setor pblico municipal, portanto, vislumbra-se a necessidade de gestores pblicos qualificados em TI.

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No entanto, na rea de TI, verifica-se que os servidores das prefeituras pesquisadas atingem na mdia geral 66%, em relao a possurem ensino mdio incompleto e completo. Nesta rea nenhum dispe de ps-graduao. Ressalte-se tambm que nesta rea que est localizada a maioria dos terceirizados (68%), o que sugere que as prefeituras devam rever suas polticas pblicas de incluso e manuteno de pessoal qualificado nos seus quadros de servidores permanentes. As aes de capacitao devem ser estruturadas de modo a contribuir para o desenvolvimento e a atualizao profissional do servidor, estando em consonncia com as demandas institucionais de rgo e das entidades federais. Estas aes podem ser descritas como cursos (presenciais e a distncia), treinamentos, grupos de estudo, intercmbios ou estgios, seminrios, congressos e outras modalidades de capacitao. O pessoal com ensino mdio, incompleto e completo, ocupado na rea de gesto financeira tambm apresenta uma mdia (51%) intermediria entre a de gesto de pessoas e a de TI. Este dado sugere que as prefeituras verifiquem suas polticas pblicas no sentido de aprimorar as qualificaes dos seus servidores. Vale destacar que, o percentual geral de pessoas possuidoras de curso superior (28%) inferior ao das reas de gesto de pessoas e a de TI. Dado que a rea financeira de grande relevncia para uma administrao municipal eficiente e eficaz, convm uma maior presena de profissionais possuidores de curso superior, preferencialmente na rea.
4.2 Planejamento e execuo da gesto de pessoas

No contexto do planejamento e da execuo, a evidncia a de que os grandes municpios so os que detm os maiores percentuais no que se refere previso de realizao de concursos pblicos para os prximos dois anos. Esse desempenho possivelmente resulta, em especial, da crescente modernizao das suas atividades, bem como de fatores como aumento de produtividade via progresso tcnico e aes relativas capacitao tecnolgica e gerencial. Observa-se tambm que apenas 38% dos pequenos municpios preveem a realizao de concurso pblico para os prximos dois anos, conforme respostas dos entrevistados. No caso dos pequenos municpios, essa situao aponta as fragilidades e vulnerabilidades de sua base econmica e da sua arrecadao. Essa fragilidade fica patente quando se compara esse percentual com o dos grandes municpios. A criao de novas vagas nos municpios alagoanos no se centra apenas na questo oramentria, mas na organizao interna e na perspectiva da avaliao processual, na tentativa de estabelecer expectativas, parmetros e modelos que proporcionem a otimizao dos gastos, planos de metas e avaliao do desempenho da ao governamental. Uma das discusses atuais nos municpios alagoanos gira em volta da questo da eficincia na contratao pela administrao municipal.

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Diante desse cenrio, os dados da pesquisa destacam que para a maioria (20) dos municpios da amostra o parmetro para a criao de novas vagas est centrado na demanda das secretarias, independente do porte. Com isso, sete pequenos municpios, 11 mdios e dois grandes consideram as lacunas oriundas das prprias secretarias (grfico 7). Pela anlise dos dados, percebe-se que a utilizao do cadastro e da movimentao de servidores, e dos parmetros de polticas setoriais so menos incidentes nos mdios municpios, mas significantes para os grandes (100%) e razoavelmente significantes para os pequenos municpios (50% e 75%). Nestes ltimos, as demandas das secretarias tambm so bastante consideradas (88%), o que tambm acontece nos mdios (100%) e nos grandes municpios (100%). Ao se comparar os dados, v-se que so as demandas das secretarias que se sobressaem, embora no se possa afirmar que elas tenham maior peso, o que passvel de ocorrer. O que aparentemente importa menos, dado que tem menor utilizao, o cadastro e a movimentao de servidores. O ideal seria que os parmetros de polticas setoriais fossem mais utilizados.
GRFICO 7
Informaes que so consideradas para a criao de novas vagas nas prefeituras
(Em no de municpios)
Demandas das secretarias

Parmetros de polticas setoriais

Cadastro e movimentao de servidores

2 Pequenos

4 Mdios

6 Grandes

10

12

Fonte e elaborao dos autores.

No que diz respeito aos Planos de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCRs) a situao observada no boa. Pelos dados da pesquisa, observa-se que apenas seis municpios da amostra possuem Plano de Cargos e Salrios (PCS), sendo que os pequenos municpios esto mais presentes (38%) do que os de tamanho mdio (18%). A situao se inverte no PCCR, em que os municpios de

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porte mdio se sobressaem. Era de se esperar uma participao maior dos municpios de grande porte, mas apenas 50%, ou seja, um deles, possui algum tipo de plano referente a cargos e salrios. O que se percebe pelos dados apresentados o fato de que mesmo os grandes municpios utilizam de forma reduzida PCCR em sua poltica de pessoal. A anlise desses indicadores de pessoal, por sua vez, tambm indica o fato de que nos municpios alagoanos existem problemas de qualificao da mo de obra e fragilidades no tocante a cargos e salrios. Frise-se que a existncia de programas de cargos e salrios em uma esfera municipal permite o estmulo formao de um quadro mais motivado e eficiente em termos de respostas ao atendimento das demandas da sociedade. Tal fato parece que no est sendo considerado com a ateno que merece. De forma geral, os dados da pesquisa, em relao existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura, no apresentam grandes diferenas em relao ao porte dos municpios. Vale salientar que PCCR/estatuto educao e PCCR/estatuto sade tm maior presena na poltica de pessoal dos municpios alagoanos, principalmente para os de porte mdio. O PCCR/estatuto educao e o PCCR/estatuto sade esto presentes, respectivamente, em 8 e 9 deles. Estas informaes, provenientes dos dados sobre cargos e salrios, sugerem maior ateno dos municpios para com seus servidores. Profissionalizar a mquina pblica deveria ser uma das prioridades. O que ocorre, de maneira genrica, que alguns municpios utilizam mais de uma forma de vinculao dos seus servidores. As formas de contratao temporria e de prestao de servios predominam amplamente sobre todos os outros modos de contratos e so usadas por conta das dificuldades recorrentes de contratao de pessoal. A maior dificuldade apresentada pelos municpios na contratao de pessoal, por questes salariais, est vinculada rea de sade, em especial os profissionais mdicos. Na rea de educao, essa dificuldade quase inexistente. Os pequenos municpios so os que tm maior dificuldade em contratar, e isso vale para todas as categorias profissionais, com menor destaque para os professores. Engenheiros e arquitetos, advogados, economistas e administradores, contadores, todos enfrentam dificuldades para a sua contratao pelos pequenos municpios, provavelmente em decorrncia das fragilidades financeiras destes. Quando no por conta disso, porque a municipalidade no sente a necessidade desses profissionais, por falta do que fazer com os seus conhecimentos ou por desconhecimento do que eles so capazes de fazer. Cabe salientar que entre os municpios de pequeno porte pesquisados, vrios deles s sobrevivem devido aos repasses de recursos que recebem.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Em consonncia com os demais pressupostos, destaque-se ainda que, embora segundo os dados da pesquisa, cerca de 57% dos municpios realizam capacitao para seus funcionrios e apenas 38% dos pequenos municpios realizam essa prtica, quando a totalidade dos grandes municpios que realizam chega a 100%. Nesse aspecto, tanto os mdios (64%) como os grandes esto mais avanados. Outro aspecto a salientar a baixa programao de cursos, independente da faixa populacional do municpio, na medida em que apenas 24% dos municpios declararam esta prtica. Em todos os municpios pesquisados foi informado que existem instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios. Por outro lado, muito reduzido o nmero de municpios em que existem instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios. Pelos dados coletados na pesquisa, apenas cinco pequenos municpios, sete mdios e um grande possuem instrumentos de participao dos municpios que garantem a satisfao e a valorizao dos funcionrios na prefeitura. Percebe-se, assim, a reduzida incidncia de mecanismos que promovam o bem-estar dos servidores municipais. Todavia, 21 municpios, ou seja, todos pertencentes amostra possuem instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios. Ressalte-se que a valorizao de desempenho destes ainda no uma prtica constante nas prefeituras na medida em que apenas quatro dos 21 municpios pesquisados a utiliza.
4.3 Monitoramento e controle da gesto de pessoas

Embora os cidados precisem se comunicar com a administrao do seu municpio para expor reclamaes ou fazer solicitaes, nem sempre dispem de mdias que atendam a essas suas necessidades de informao/comunicao. Nas prefeituras municipais essas mdias ou servios podem ser os mais variados, a includos balces de atendimento, telefones ou aparelhos de fax, site na internet, terminais de computador, informativos, caixas de coleta de sugestes e ouvidoria pblica. Em relao aos municpios pesquisados contata-se que, naqueles classificados como de pequeno tamanho, os servios de participao e comunicao com os muncipes s esto presentes em 50%. Uma realidade bem diferente da apresentada pelos mdios e grandes municpios, que em sua totalidade declarou os possuir. Esse estado de coisas tambm est presente quando se muda o tpico de participao para atendimento. Observa-se que 50% dos pequenos municpios no dispem deste servio e que a totalidade dos mdios e grandes o possui. Nos pequenos municpios em funo das dificuldades enfrentadas, devido ausncia de muitos servios, pblicos e privados, os cidados, notadamente aqueles de menor poder aquisitivo e que demandam bastante das prefeituras, talvez apresentem maiores necessidades quanto a esse tipo de atendimento.

Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas

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Em nenhuma prefeitura de municpio de pequeno porte encontrado um balco de atendimento integrado, fato que tambm verdade para os mdios e 50% dos grandes. Isto denota que a maioria das administraes municipais ainda no atentou para a importncia de um servio desse tipo. Apenas 5% dessas administraes, ou seja, um municpio no total pesquisado, descobriram o papel que pode exercer este tipo de servio, atendendo o muncipe, informando-o e propiciando-lhe condies para que possa sentir-se cidado. O grfico 8 mostra a situao dos instrumentos de atendimento ao cidado, por grupo de municpios.
GRFICO 8
(Em %)
Servio de ouvidoria pblica

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado

Balco integrado de atendimento ao cidado

Existncia de pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao

No possuem servios de participao e comunicao ao cidado

20

40

60

80

100

120

Pequenos
Fonte e elaborao dos autores.

Mdios

Grandes

No tocante ouvidoria pblica, a situao bastante precria. Podem ser encontrados servios desse tipo em apenas 9% dos municpios de porte mdio, o que representa apenas 5% do total pesquisado. Grandes e pequenos municpios esto igualados nesse instrumento, ou seja, eles no dispem de servios de ouvidoria pblica. Os dados obtidos no estudo levam constatao de que necessrio um esforo maior para aproximar o cidado da administrao municipal. A existncia de servios de participao e comunicao com o cidado ou de pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao no significa que o usurio maior deste servio est sendo servido em suas necessidades especficas. Quando se parte para os servios integrados via balco de atendimento o resultado decepcionante, pois apenas 5% dos municpios possuem este servio.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Enfatiza-se aqui a necessidade de os municpios executarem esses servios, no s porque atendero aos cidados em suas demandas, mas porque podero servir como um meio de recepo de feedback que poder ajudar a melhorar o processo de gesto municipal.
5 GESTO DE TI

Nesta seo apresentado um cenrio de TI e faz-se uma anlise da gesto da atual situao da gesto de TI nos municpios alagoanos. Como decorrncia do advento da informtica e da popularizao dos computadores, surgiu na administrao pblica o conceito de governo eletrnico e os processos ligados a ele, gerando como consequncia um fluxo intenso de informaes e demandando pessoas capacitadas para sua operacionalizao. No Brasil, o programa de governo eletrnico surgiu no governo Fernando Henrique Cardoso, em 2000 (DINIZ et al., 2009). O governo eletrnico (e-government) ainda um conceito novo, portanto, de difcil detalhamento. Pode-se dizer que:
Governo Eletrnico um conceito emergente que objetiva fornecer ou tornar disponvel informaes, servios ou produtos, atravs de meio eletrnico, a partir ou atravs de rgos pblicos, a qualquer momento, local e cidado, de modo a agregar valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pblica (JOI, 2007, p. 1).

Nesse contexto a TI, e como decorrncia a sua gesto, tem um papel fundamental. Entenda-se a gesto da tecnologia da informao como o conjunto de atividades e projetos criados com recursos de computao, ou no, objetivando alinhar a TI s estratgias das instituies. Hoje, com a internet, tem-se o maior e mais conhecido conjunto de redes interligadas, conectando centenas de milhares de redes individuais ao redor do mundo. Este fato no poderia deixar de impactar nas administraes municipais. Para a administrao municipal ela trouxe novas possibilidades. Ela abriu uma ampla variedade de oportunidades, que podem ser utilizadas para a troca de informaes internamente e para a comunicao externa com empresas e instituies, criando uma ampla plataforma para a aquisio de bens e servios ou para dirigir importantes processos de gesto. Com tais aplicaes, a internet tende a converter-se em expressivo catalisador, tanto do e-government como do e-commerce e do e-business (ABREU, 2006). O governo eletrnico depende essencialmente da tecnologia da informao. Portanto, a TI nas organizaes municipais deve ser bem estruturada para responder aos anseios dos gestores pblicos, da sociedade e dos rgos fiscalizadores, dando assim transparncia e tornando pblica as aes dos governos municipais. Nesse sentido, o uso da TI, e em especial, o da internet tem um nmero grande de usurios.

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Como vantagens, pode-se enumerar a uniformidade de aplicaes que existem em toda a rede, independentemente do local ou do pas onde se utilize, os custos reduzidos para acessar a informao e os diversos recursos de informao sobre qualquer assunto, facilitando os processos administrativos dos gestores pblicos.
5.1 Aspectos gerais do setor de tecnologia da informao

Com o avano tecnolgico dos computadores e das telecomunicaes, tornou-se possvel o gerenciamento de enorme quantidade de informaes, determinando-se um novo perfil de servios e provocando mudanas de comportamento nas sociedades. Nos mais diversos poderes pblicos o uso da TI tem auxiliado no aumento da eficincia e da eficcia. No mbito das prefeituras municipais a introduo da TI agilizou servios e trouxe mais eficincia. Para que essa tecnologia fosse implantada foi necessrio, em muitas delas, a adequao da estrutura organizacional. Nas prefeituras alagoanas pesquisadas, no setor de tecnologia de informao no h uma secretaria exclusiva, e sim, uma subordinada a outra determinada secretaria (48%), ou esta no existe na estrutura organizacional das prefeituras pesquisadas (38%), reforando mais uma vez a constatao de que essas atividades so terceirizadas e ligadas primordialmente rea da informtica, com uso de tecnologia na forma bsica e no como forma de gerenciamento de informao. O grfico 9 mostra o detalhamento da estrutura dos rgos responsveis por TI nas prefeituras estudadas.
GRFICO 9
(Em %)
No possui estrutura especfica

Estrutura dos rgos responsveis pela tecnologia de informao nas prefeituras municipais

Setor subordinado diretamente chefia do Executivo Setor subordinado a uma secretaria

Secretaria municipal em conjunto com outras Secretaria municipal exclusiva

0 Pequenos
Fonte e elaborao dos autores.

20 Mdios

40

60 Grandes

80

100

120

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Nos dados obtidos nas prefeituras, pode-se observar que as atividades de informtica so terceirizadas nas trs categorias de municpios pesquisados e que todas mantm parceria com o governo federal. Destacam-se os municpios classificados como grandes, que realizam parcerias com os governos federal e estadual e/ou municpios e consrcios. O destaque para a parceria com o governo federal (100%). Pode-se verificar ainda, conforme dados obtidos, que os pequenos e os mdios municpios no realizam parcerias com outros municpios ou com consrcios. Neste sentido, alm das parcerias entre os setores pblicos, importante destacar que, neste ambiente de severa dificuldade de financiamento estatal, a parceria com o setor privado comea a se desenvolver e pode ser uma alternativa para as prefeituras municipais. Destaque-se que a PPP uma modalidade de delegao de atividades, que tradicionalmente so executadas pelo setor pblico e que passam para a esfera de ao do setor privado. Pode ser uma boa alternativa para viabilizar projetos de infraestrutura e de proviso de servios pblicos.
5.2 Planejamento e execuo no setor de TI

Nos municpios classificados como pequenos, conforme observado nos dados da pesquisa utilizada para este trabalho, no existe planejamento quanto segurana de dados e isso preocupante. Pouca ou nenhuma segurana deixa as administraes municipais vulnerveis, principalmente devido existncia de dados sigilosos que se vazados podem afetar a administrao e a vida dos cidados. Nos municpios pesquisados, verifica-se que apenas naqueles classificados como grandes um percentual maior mantm uma poltica de atualizao de hardware e software (com mdia de 50% cada, respectivamente), com capacitao de pessoal e infraestrutura de redes e segurana com estes ndices. Frise-se que esses 50% representam quantitativamente apenas um municpio. Quantitativamente os municpios de porte mdio tm maior presena (2), embora percentualmente isso represente apenas 18%. Porm, so os pequenos municpios que se apresentam mais fragilizados neste ponto. Como no existe planejamento de atualizao ou programa de gerenciamento das informaes, isso pode tornar-se um grande problema na gesto dos recursos e na disponibilizao de informaes para a populao ou para a prpria gesto pblica, em razo das polticas pblicas e do uso intensivo do governo eletrnico. Os indicadores de servios informatizados, disponveis na internet, e a experincia da prefeitura na sua proviso mostram essas fragilidades (grfico 10).

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GRFICO 10

Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet, e experincia das prefeituras em anos de utilizao de servios informatizados

Anos de servios informatizados

Servios disponveis no site da Prefeitura %

Servios totalmente informatizados %

10
Pequenos

20

30
Mdios

40
Grandes

50

60

70

Fonte e elaborao dos autores.

Vale mencionar neste trabalho as novas polticas pblicas, como a do governo eletrnico que visa fornecer ou tornar disponveis informaes, servios ou produtos, via meio eletrnico, por intermdio de rgos pblicos, a qualquer momento, e local ao cidado. Como ser um modo de agregar valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pblica, importante que as prefeituras de Alagoas estejam preparadas para atender seus cidados com a tecnologia adequada, alm de participar de forma eficiente do processo de tornar pblico as suas contas, a participao em processos licitatrios e outras atividades cada vez mais dependentes da informtica e das novas TIs. Devido s novas necessidades que foram criadas, com o uso destas tecnologias, os municpios precisaro se adequar disponibilizando as mdias necessrias. Dos municpios pesquisados em Alagoas, 66% apresentam servios totalmente informatizados para a populao e outros setores/rgos pblicos (grfico 10). Deve-se atentar para o fato de que os grandes municpios esto, em mdia, informatizados h 15 anos. Entretanto, no site das prefeituras, apenas 34% disponibilizam servios, o que deve ser reavaliado devido ao potencial da internet e necessidade de transparncia junto populao, principalmente nos pequenos municpios onde este ndice de somente 3,6%. Ressalta-se aqui a sua importncia na gesto pblica, visto que, com

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o uso adequado da internet e da informtica, tem-se a aplicao da TI no aprofundamento da reforma da administrao pblica, nos aspectos de melhoria da prestao de servios, de acesso a informaes, de reduo de custos e de controle social.
TABELA 9
(Em %)
Porcentagem de computadores com acesso internet 66,5 98,2 95,0 Fonte e elaborao dos autores. Computadores em rede (local) Todos os computadores 20,0 100 42,0 Todos os computadores de algumas secretarias 14,3 10,0 8,5 Parte dos computadores de todas as secretarias 14,3 20,0 12,0 Parte dos computadores de algumas secretarias

Indicadores de infraestrutura de informtica das prefeituras

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

57,1 50,0 37,5

Constata-se que, no geral, todas as prefeituras possuem acesso internet, com destaque para os municpios classificados como mdios (98,2%). O que se constata tambm uma distribuio deste acesso entre as secretarias, o que significa a distribuio da informao entre os setores das prefeituras pesquisadas. No entanto, deve-se ressaltar a importncia de uma poltica pblica de planejamento de segurana de dados e de qualificao dos servidores envolvidos no processo de gerenciamento de tecnologias e de informao das prefeituras, o que, como visto anteriormente, apresenta-se ainda de forma falha. A interoperatividade entre os diversos rgos da administrao pblica, sem a qual no possvel atingir estgios mais avanados de e-governo, depende de investimentos considerveis na modernizao administrativa de estados e municpios. Isto pressupe no apenas informatizao de procedimentos, mas, sobretudo, treinamento e qualificao profissional dos servidores. Estes desafios, embora imensos, precisam ser superados para a viabilizao cada vez maior do desenvolvimento do e-governo no pas. Os indicadores aqui postos ressaltam a importncia de polticas pblicas direcionadas ao uso e ao manejo adequado das novas tecnologias para uma forma de gesto pblica eficiente e que leve sociedade informao, transparncia e agilidade na prestao dos servios pblicos.
6 RESULTADOS GERAIS

Nesta seo se faz, de forma genrica, uma discusso dos resultados da pesquisa sobre o atual estado da gesto municipal em vrios municpios alagoanos, aponta-se algumas deficincias desta gesto e sugere-se algumas aes que possam fortalec-la.

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O estado atual da gesto pblica municipal alagoana mostra altos e baixos descompassos se forem levadas em conta as assimetrias existentes entre os trs grandes grupos de municpios. possvel se ver em algumas situaes, como tempo mdio de defasagem da PGV e do cadastro do IPTU, que os pequenos municpios esto em vantagem sobre os mdios e os grandes, porm em clara desvantagem quanto legislao do ISSQN. praticamente nesse item que os pequenos se sobressaem, em relao aos mdios e aos grandes. Na maioria dos outros itens eles esto distanciados dos grandes municpios. Observa-se, entretanto que em relao aos mdios municpios, os pequenos conseguem aproximar seus percentuais, ou at mesmo super-los em algumas reas. o caso, por exemplo, do percentual de pessoas com escolaridade superior, completa e incompleta, na rea de gesto financeira, neste caso 30% versus 18%. Porm so situaes pontuais e que no revelam tendncias. O que se observou foi a existncia de assimetrias de forma esparsa. Em algumas poucas situaes, pode-se ver os pequenos municpios se sobressaindo, mas sem causar impacto no todo. Em muitas situaes, os mdios municpios se aproximando dos grandes, ou mesmo superando-os, e em outras, estes claramente em vantagem. No existe uma lgica que ordene as trs categorias. Isso dificulta a anlise e a conduz para o caminho qualitativo, em que apenas se pode descrever o fenmeno e tentar explicar possveis razes para sua ocorrncia. Talvez esta situao decorra do fato de que existe uma heterogeneidade muito grande, do ponto de vista do desenvolvimento econmico, com municpios muito pobres prximos da capital e municpios com maior poder econmico, porm bem distantes da sede do Poder Executivo estadual. Este fato acontece tambm com os ndices educacionais, com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e outros indicadores, sejam socioeconmicos ou no. Constatou-se que a maioria dos municpios alagoanos est situada na faixa daqueles considerados pequenos. Para eles, as dificuldades esto relacionadas aos baixos ndices de escolaridade, de renda per capita, de produo, de baixa captao de recursos para investimento etc. Aliado a isso, muitas vezes os investimentos feitos pelas suas municipalidades no so direcionados para reas verdadeiramente carentes, mas sim para aquelas onde possa fornecer maior visibilidade da gesto. Esse fenmeno no especfico dos pequenos municpios, ocorre tambm nos mdios e nos grandes. Apesar das diferenas existentes nos trs grupos de municpios, os dados da pesquisa no mostram a existncia de tendncias ou de modelos de gesto que possam ser atribudos especificamente a um determinado grupo. O que se observa que na maior parte das vezes os pequenos esto ainda atrs dos maiores, em termos de percentuais quanto existncia de determinadas caractersticas,

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mecanismos ou aes. Sobressaem-se apenas alguns casos pontuais, dignos de nota, como clara diferenciao. Pode ser citada neste trabalho a estruturao do rgo responsvel pela gesto financeira. Na quase totalidade dos grandes e dos mdios municpios, uma secretaria exclusiva, o que no ocorre nos pequenos, talvez por conteno de despesas ou por o municpio no comportar ainda este tipo de diviso. Nesse caso as atribuies so compartilhadas com outra secretaria. Ainda na rea de gesto financeira, especificamente na forma como enfrentam seus problemas de dficit oramentrio, os pequenos e os mdios recorrem a mais opes, provavelmente porque precisam a todo custo resolver seus problemas de caixa e buscam recursos onde eles possam existir. Os grandes, com maior folga financeira, recorrem a menos expedientes. Mas so diferenas apenas pontuais. Na rea de gesto de pessoas, a maioria absoluta dos pequenos e dos mdios municpios tem essa rea no como secretaria, mas sim como uma rea subordinada a outra secretaria, que pode englobar vrias reas, enquanto os grandes municpios dividem-se em relao ao modo como utilizam essa opo e meros 9% dos municpios de mdio porte adotam a secretaria nica. Na rea de TI os trs grupos distribuem-se, sem um padro, pelas vrias possibilidades apresentadas, exclusive a secretaria especfica. Notou-se no estudo realizado a existncia de algumas fragilidades. Uma das fragilidades encontradas nas prefeituras se relaciona utilizao de servios externos de contabilidade com dependncia extremada a eles no tocante ao controle da informao. possvel se encontrar casos de prefeituras cujos funcionrios precisam recorrer a esses escritrios para obter informaes que deveriam estar armazenadas nas prprias prefeituras. Prefeituras de pequeno porte, s vezes por falta de recursos para montar estruturas mais sofisticadas de controle financeiro, recorrem a esses escritrios e terminam tornando-se seus refns em relao disponibilidade de informaes que podem ser cruciais para o processo de tomada de deciso. Por outro lado, notou-se tambm durante o processo de coleta de dados que em algumas situaes os gestores financeiros no dominam da forma desejvel a rea sob sua responsabilidade e entregam o controle da informao para esses escritrios. Isso leva a outro problema tambm detectado, principalmente nos pequenos municpios, que a falta de qualificao de pessoal. Isso pode ser visto pelos baixos percentuais de programas de treinamento e qualificao. Paradoxalmente, nos municpios em que h maior investimento com treinamento e capacitao de servidores, a utilizao de servios externos no menor. A soluo pode ser a criao de mecanismos, e aqui no existe receita para isto. Eles devem ser desenvolvidos caso a caso, para que os dados financeiros permanentemente estejam sob o controle da prefeitura, com dados armazenados e de fcil acesso no local onde funciona a administrao.

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Outra das fragilidades encontradas e que merece aqui ser abordada a defasagem na atualizao nas bases de dados da PGV e do ISSQN. Sabe-se que a atualizao dessa base de dados crucial para o recolhimento de impostos. No um problema fcil de resolver, porque envolve custos, ateno dos gestores para os detalhes quanto aos prazos de atualizao e, muitas vezes, vontade poltica. Talvez esteja faltando um estudo genrico de algum rgo que assessore as prefeituras e que demonstre quais as perdas e os ganhos decorrentes da defasagem/atualizao, que motivem os gestores a serem mais geis quanto a essa atualizao. Uma outra fragilidade refere-se realizao e utilizao das demandas das secretarias municipais como parmetros para a criao de novas vagas. Apesar de a informao ser um tanto vaga, e no detalhar com maior profundidade o que significam essas demandas, a princpio sugere falta de planejamento de necessidades de recursos humanos, o que pode ser uma falta grave, alm de criar condies para o inchamento dos quadros de pessoal, um fenmeno que costuma ocorrer na administrao pblica. A soluo para isso um estudo das reais necessidades de pessoal por rea, o que pode detectar escassez ou excesso de pessoas e recomendar redistribuio de funcionrios para reas mais carentes. Alm dessas fragilidades citadas, pode-se ainda incluir a baixa atualizao de hardware e software e o pouco investimento na capacitao de pessoal e de infraestrutura de redes e de segurana. A rpida expanso da informtica, com o surgimento de novos sistemas, e os processos e os equipamentos ficando defasados cada vez mais rpido tm criado um problema de ordem financeira para as instituies pblicas. A soluo para manter-se operacional, mesmo com equipamentos ultrapassados, passa talvez pela adeso ao software livre. O governo federal um incentivador deste e j mantm um portal dedicado ao tema. Sugere-se que as prefeituras estudem a adeso ao software livre.
7 CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho buscou diagnosticar e analisar o atual estado da gesto municipal em vrios municpios alagoanos com o intuito de oferecer subsdios para o fortalecimento institucional e melhor qualificar as administraes municipais. Os dados utilizados foram resultantes de uma coleta realizada em uma amostra representativa de 21 dos 102 municpios alagoanos. Os municpios da amostra foram agregados em trs categorias, pequenos, mdios e grandes, a partir de critrios populacionais e dos PIBs per capita municipal e estadual. Com isso buscou-se obter uma radiografia do funcionamento atual da gesto municipal das unidades amostrais pesquisadas que sirva de indicador da realidade dos municpios de todo o estado de Alagoas. Para fins de estudo e anlise, os dados foram organizados em quatro grandes blocos: gesto financeira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e

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gesto de tecnologia de informao. Em cada um dos blocos buscou-se tratar dos aspectos gerais do tpico, o planejamento e a execuo e o monitoramento e o controle exercido pelos cidados. Como j citado anteriormente, foram observadas, de forma esparsa, algumas assimetrias e heterogeneidade muito grande, do ponto de vista do desenvolvimento econmico. Talvez por conta disso no se detectou tendncias ou modelos de gesto para determinados grupos. O que se observou foi em grande parte das vezes os pequenos municpios ainda distantes dos de maior porte em termos de posse e utilizao de mecanismos mais aprimorados de gesto municipal. Essas constataes permeiam todos os resultados da pesquisa. Constatou-se a existncia de percentuais diferentes para cada grupo, em cada indagao feita, mas sem indicar clara diferenciao na forma de conduo da administrao municipal. Em alguns pontos os grandes municpios esto frente, em outros eles se tornam semelhantes aos mdios ou at so superados, distanciando-se apenas dos pequenos. Isto conduz concluso de que no se pode afirmar que cada grupo possui caractersticas administrativas prprias e segue determinada tendncia. Se isto bom ou no os dados no permitem responder. Para isso necessrio uma investigao de cunho mais profundo que procure buscar razes e no apenas identificar ou diagnosticar situaes. A pesquisa cujos dados se utilizou neste trabalho mostrou, no entanto, que as prefeituras tm procurado se adaptar e acompanhar os novos tempos e as prticas da nova administrao pblica, como: possuir pessoal com maior grau de escolaridade, dispor de equipamentos informatizados, conexo com a internet etc. Porm reas como empoderamento e accountability ainda precisam avanar mais. Essa uma constatao que se aplica aos trs grupos de municpios estudados. Todas as constataes, porm, so de ordem descritiva, dado que a pesquisa que forneceu os dados para este trabalho foi de cunho exploratrio e no responde a questes como: Por que tais fatos acontecem? Quais as reais causas? O que pode ser feito para alterar o atual quadro? Uma das limitaes da pesquisa foi ter-se concentrado na coleta de dados categricos, limitando-se contagem da frequncia das vrias situaes investigadas. Apesar da riqueza dos dados coletados a anlise no permitiu se avanar alm de uma interpretao qualitativa, no sendo possvel se responder as questes colocadas no pargrafo anterior. Para se obter essas respostas, recomendvel que se faam mais investigaes, com foco causal, ou, dado que a pesquisa provavelmente foi a primeira radiografia que se fez sobre a administrao municipal, com tal amplitude no pas, se fazer novos estudos, de cunho longitudinal, para comparar situaes e se poder identificar avanos ou retrocessos.

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REFERNCIAS

ABREU, N. R. Comunidades virtuais como fonte de informaes para estratgias mercadolgicas: o caso do setor de turismo. 2006. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Lavras, Lavras, 2006. 233 p. ABRUCIO, F. L.; COUTO, C. G. A redefinio do papel do estado em mbito local. Revista So Paulo em Perspectiva, v. 10, n. 3, 1996. ALAGOAS. Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ). Balano geral de Alagoas 2009. Macei, 2009. Disponvel em: <http://www.sefaz.al.gov.br>. Acesso em: 23 set. 2010. ______. Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas (SEPLAN). Anurio estatstico de Alagoas 2005. Macei, 2005. BORGES, K. A. V. A gesto urbana e as tecnologias de informao e comunicao. Informtica Pblica, n. 2, 2000. BRANT, A. G. C. et al. Vinte anos da Constituio Federal sob o olhar da consultoria jurdica do Ibam. Revista de Administrao Municipal, n. 268, p. 23-39, 2008. BRASIL. Congresso Nacional. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. Braslia, 4 maio 2000. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/ download/contabilidade/lei_comp_101_00.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2010. BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV Editora, 1988. DINIZ, E. H. et al. O governo eletrnico no Brasil: perspectiva histrica a partir de um modelo estruturado de anlise. Revista de Administrao Pblica, v. 43, n. 1, p. 23-48, 2009. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Agropecurio 1995-1996. Rio de Janeiro, 1997. Disponvel em: <http://www. ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/1995_1996/ default.shtm>. Acesso em: 30 jun. 2010. ______. Contagem da Populao 2007. Rio de Janeiro, 2007.

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ANEXO BOX 1
Meso e microrregies do estado de Alagoas com seus respectivos municpios

Mesorregio do Agreste Alagoano Microrregio de Arapiraca Arapiraca, Campo Grande, Coit do Noia, Crabas, Feira Grande, Girau do Ponciano, Lagoa da Canoa, Limoeiro de Anadia, So Sebastio e Taquarana. Microrregio de Palmeira dos ndios Belm, Cacimbinhas, Estrela de Alagoas, Igaci, Maribondo, Mar Vermelho, Minador do Negro, Palmeira dos ndios, Paulo Jacinto, Quebrngulo e Tanque dArca. Microrregio de Traipu Traipu, Olho dgua Grande e So Brs. Mesorregio do Leste Alagoano Microrregio do Litoral Norte Alagoano Japaratinga, Maragogi, Passo de Camaragibe, Porto de Pedras e So Miguel dos Milagres. Microrregio de Macei Barra de Santo Antnio, Barra de So Miguel, Coqueiro Seco, Macei, Marechal Deodoro, Paripueira, Pilar, Rio Largo, Santa Luzia do Norte e Satuba. Microrregio da Mata Alagoana Atalaia, Branquinha, Cajueiro, Campestre, Capela, Colnia Leopoldina, Flexeiras, Jacupe, Joaquim Gomes, Jundi, Matriz de Camaragibe, Messias, Murici, Novo Lino, Porto Calvo e So Lus do Quitunde. Microrregio de Penedo Feliz Deserto, Igreja Nova, Penedo, Piaabuu e Porto Real do Colgio. Microrregio de So Miguel dos Campos Anadia, Boca da Mata, Campo Alegre, Coruripe, Jequi da Praia, Junqueiro, Roteiro, So Miguel dos Campos e Teotnio Vilela. Microrregio Serrana dos Quilombos Ch Preta, Ibateguara, Pindoba, Santana do Munda, So Jos da Laje, Unio dos Palmares e Viosa. Mesorregio do Serto Alagoano Microrregio Alagoana do Serto do So Francisco Delmiro Gouveia, Olho dgua do Casado e Piranhas. Microrregio de Batalha Batalha, Belo Monte, Jacar dos Homens, Jaramataia, Major Isidoro, Monteirpolis, Olho dgua das Flores e Olivena. Microrregio de Santana do Ipanema Carneiros, Dois Riachos, Maravilha, Ouro Branco, Palestina, Po de Acar, Poo das Trincheiras, Santana do Ipanema, So Jos da Tapera e Senador Rui Palmeira. Serrana do Serto Alagoano gua Branca, Canapi, Inhapi, Mata Grande e Pariconha.
Fonte: IBGE (1997). Elaborao dos autores.

CAPTULO 7

CONTINUIDADE E MUDANA NO FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL NO ESTADO DO PAR


Jos Tarcsio Alves Ribeiro* Josep Pont Vidal ** Mirian da Silva Salomo*** Joo Augusto Pereira Neto **** Rosiany Miranda*** Fabio Arajo Fernandes***

1 INTRODUO

O estado do Par possui uma populao de 7.321.493 habitantes (IBGE, 2003),1 distribuda em um total de 144 municpios. O estado se caracteriza pela grande quantidade de municpios de tamanho mdio, entre 20 mil e 100 mil habitantes, somando um total de 84. Seguido em nmero, os municpios pequenos, com menos de 20 mil habitantes, so 49. No que se refere aos municpios grandes, maiores de 100 mil habitantes, existem no total dez, embora entre estes se destaque a capital do estado, Belm, com 1.428.368 (IBGE, 2007). Contudo, analisam-se estes municpios a partir do parmetro da renda per capita, apenas 21 tm renda per capita superior mdia do estado, j por si s, baixa (renda per capita do estado do Par). Este fato mostra o baixo nvel de desenvolvimento econmico da maioria dos municpios. Tambm neste aspecto, aparecem diferenas substanciais entre o tamanho dos municpios e a renda per capita. Enquanto nos municpios pequenos apenas seis se encontram acima da mdia do estado, dez representam os 12,2%, este nmero aumenta rapidamente com os municpios mdios, ao ser 12 os que ultrapassam a mdia per capita do Estado, representando 14,2%. Os municpios maiores de 100 mil habitantes exigem estudo mais especfico. Sobre estes, cinco tm populao que oscila entre 100 mil e 160 mil habitantes:
Diretor de Estatstica e Tecnologia da Informao no Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP). ** Professor da Universidade Federal do Par (UFPA) e bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais de (Dirur) do Ipea. *** Bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea. **** Professor da Universidade Federal Rural da Amaznia (Ufra) e bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea. 1. Os dados que se expem continuao se encontram no Sistema de Informao do Estado (SIE) de 2006. Esses dados bsicos utilizados no projeto para a estratificao populacional no interferem na estratificao dos municpios referidos no ano 2000.
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o municpio de Castanhal com 158.462; o municpio de Santarm com 276.074; e o municpio de Ananindeua com 498.095 habitantes (IBGE, 2007). A capital Belm ultrapassa o nmero de 1.500.000 habitantes (2010). Contudo, a classificao dos municpios a partir destes trs grandes grupos de populao, pequenos, mdios e grandes, reclama por estudos mais precisos que contemplem estratificaes mais precisas. Como exemplo, cabe mencionar que entre os municpios mdios, os que correspondem a 10 mil e 50 mil habitantes somam 100 e os com 50 mil a 100 mil somam um total de 19 (IBGE, 2007). Para esta varivel proposta haveria que somar outra que contemple no apenas o nmero de habitantes, como tambm a tipologia de municpio percentual da populao rural e urbana, clusters minero-metalrgico ou agropecurio, agrovila, company town. Uma das caractersticas das cidades da regio da Amaznia o fato de uma parte da populao ser considerada rural e outra ser considerada urbana. Como caracterstica especfica da distribuio populacional da Amaznia, destaca-se a disseminao em extensas reas pouco povoadas, distantes geograficamente dos ncleos urbanos e sedes administrativas e em consequncia com poucos ou inexistentes servios pblicos e sociais. A populao rural foi mais numerosa at o fim da dcada de 1980. A partir desse perodo, a populao urbana foi crescendo constantemente at alcanar os 78,2% no fim de 2010 IDESP; Sistema Informao Estado, SIE, 2010). Essas propostas obedecem a necessidade de compreender o fortalecimento institucional e as demandas polticas, sociais e institucionais a partir de perspectivas muito diferentes, segundo a estratificao que corresponda atividade principal do municpio, posto que o perfil institucional deste depende tambm das atividades econmicas principais, por exemplo, a especificidade das company towns (tabela 1).
TABELA 1
UF1

Descrio do estrato municipal no estado do Par


At 20 mil habitantes PIB per capita abaixo do estado PA 43 PIB per capita acima do estado 6 Entre 20 mil e 100 mil habitantes PIB per capita abaixo do estado 72 PIB per capita acima do estado 12 Entre 100 mil e 500 mil habitantes PIB per capita abaixo do estado 7 PIB per capita acima do estado 2 Acima de 500 mil habitantes PIB per capita abaixo do estado PIB per capita acima do estado 1

Fonte: Pesquisa de campo. Nota: 1Unidade da Federao. 2 Produto interno bruto.

Finalmente, um dado no menos importante do estado do Par constitui as enormes distncias das sedes municipais da capital, Belm, e nos municpios a distncia entre a sede municipal e o extremo municipal, como o caso do municpio de Altamira, no qual a sede se encontra a mais de 700 quilmetros do permetro municipal (mapa 1).

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

271

MAPA 1

Municpios selecionados para a amostra, segundo a faixa populacional

Fonte: IDESP

A renda mdia per capita (IBGE, 2003) situa-se entre R$ 70,00 e R$ 205,00. Especialmente entre os municpios pequenos que so municpios recentes, cuja mdia de instalao de 14 anos. Uma caracterstica importante do estado sua extenso territorial, cujas distncias entre os municpios e a capital esto entre 490 km e 530 km. Como dado significativo, cabe mencionar que apenas trs municpios possuem PIB per capita superior aos R$ 30 mil (IBGE, 2007), sendo dois dos quais clusters minero-metalrgicos e um centro industrial metalrgico: Cana dos Carajs: R$ 50.448,1; Parauapebas: R$ 31.319,85 e Barcarena: R$ 46.851, respectivamente. Por outro lado, grande maioria dos municpios possui PIB per capita que oscila entre R$ 1.400 (Jacareacanga) e R$ 3 mil, em torno de 90% dos municpios restantes.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 2
Estrato 1 2 3 4 5 6 7 8

Descrio da amostra por estrato


Total de municpios no estrato 4 2 7 12 1 2 0 1 Total de municpios amostrados 2 2 2 4 0 2 0 0 Renda per capita (mdia, em R$ 2.000) 133,34 138,42 70,06 203,98 0,00 205,04 0,00 0,00 Distncia mdia dos municpios capital do estado (Km) 529,54 530,55 533,61 484,03 0,00 487,46 0,00 0,00 Tempo mdio de instalao dos municpios (anos) 15 13 117 39 0,00 59 0,00 0,00

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ipeadata.

Como elemento mais significativo no estudo emprico no estado do Par, considera-se necessrio mencionar que somente 12 municpios, de um total de 29 que constavam na amostra original proposta, enviaram os questionrios respondidos. Ressalta-se que foram visitadas com antecedncia todas as prefeituras dos 29 municpios, estabelecendo contato prvio telefnico, e-mail e envio prvio de questionrios, agendando telefonicamente o dia da visita da equipe de pesquisa do IDESP, com os chefes de gabinete e os secretrios. Ainda assim, apenas 12 enviaram os questionrios preenchidos, e em trs casos com algumas perguntas sem responder. Como hiptese se estabelece que no caso do estado do Par, dispor de mais tempo para a pesquisa emprica poderia trazer resultados quantitativos mais confiveis. As diferentes equipes enviadas nas datas acertadas foram bem recebidas pelos representantes das prefeituras, chefes de gabinete e secretrios. Aps informao e explicao prvia da importncia da pesquisa para o fortalecimento institucional, e da explicao das respectivas questes, informou-se da necessidade do compromisso para enviar em data marcada normalmente se estabeleceu um perodo entre 7 e 10 dias, embora dadas as circunstncias, aceitou-se que algumas prefeituras enviaram os questionrios devidamente preenchidos com vrias semanas de atraso. Entretanto, apesar da insistncia, por telefone e e-mail, ou inclusive de visitas repetidas e personalizadas por parte dos pesquisadores nas prefeituras prximas cidade de Belm, muitos questionrios no foram enviados para o endereo indicado, perderam-se na burocracia municipal das prefeituras, ou foram tratados como instrumentos no relevantes para a gesto municipal. Em alguns casos, apesar da insistncia, e da visita dos pesquisadores, a resposta da secretria do chefe de gabinete era: ele est doente, quando em realidade se comprovou que o chefe estava tratando de outros assuntos na prefeitura.

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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Em outras ocasies, os pesquisados eram novamente acolhidos, recebendo promessas sobre o envio de questionrios devidamente preenchidos em uma data marcada, mas apesar disso, os questionrios nunca foram enviados de volta ao IDESP. Para superar esta situao, a equipe tomou a deciso de convocar as associaes de municpios. Para isso, realizou-se uma reunio com o presidente da Federao das Associaes dos Municpios do Estado do Par (FAMEP), e os representantes das associaes que a compem, estando presentes: Associao dos Municpios do Arquiplago do Maraj (Amam), Associao dos Municpios do Araguaia e Tocantins (AMAT), Associao dos Municpios da Calha Norte (Amucan), Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belm (Ambel), Associao dos Municpios no Nordeste Paraense (AMUNEP), Associao das Rodovias Transamaznica Santarm/Cuiab e regio do Oeste do Par (AMUT), Consrcio Integrado de Municpios Paraense (COIMP), Consrcio de Desenvolvimento Socioeconmico Intermunicipal (Codesei). Apesar das intenes manifestadas pelos representantes no princpio, os resultados no foram os esperados. Na reunio, foi apresentado breve resumo da pesquisa, a parceria entre Ipea e IDESP e o destaque da importncia e da necessidade de apoio da FAMEP, sem a qual teria poucas possibilidades de alcanar seus objetivos. Diante desta explicao, a FAMEP e suas respectivas associaes demonstraram total interesse em apoiar a pesquisa, por sua grande relevncia para os municpios com relao construo de um diagnstico capaz de auxiliar a gesto municipal quanto otimizao de recursos, ao planejamento e capacitao tcnica de funcionrios em um momento de crise generalizada. Os representantes das associaes ressaltaram que os gestores municipais j vinham sentido a necessidade de uma pesquisa como esta h bastante tempo, porm, a carncia de recursos financeiros se constitua o principal entrave para sua concretizao. Uma primeira hiptese explicativa sobre o baixo nvel das respostas obtidas nos questionrios que os municpios que enviaram os questionrios devidamente respondidose nos prazos indicados, so os municpios nos quais se observam melhor planificao da gesto pblica e que, portanto, tendem a certa excelncia no nvel organizacional. Em nvel metodolgico, os dados obtidos geram um problema de diagnstico representativo e de interpretao da situao da gesto municipal no estado do Par. Um exemplo surge com a avaliao de municpios considerados grandes, dispondo apenas de um questionrio preenchido, o que comporta o risco e a dificuldade de poder oferecer tendncias neste tipo de municpio. Pelas razes expostas, torna-se difcil estabelecer percentuais que indiquem tendncias para todo o estado, quando talvez seria melhor falar quase de caso concreto.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 3

Descrio do estrato municipal


Estrato municipal 1. Pequenos e menos produtivos 2. Pequenos e mais produtivos 3. Mdios e menos produtivos 4. Mdios e mais produtivos 5. Grandes e menos produtivos 6. Grandes e mais produtivos 7. Muito grandes e menos produtivos 8. Muito grandes e mais produtivos Fonte: Pesquisa de campo. Populao At 20 mil habitantes At 20 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 20 mil a 100 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes De 100 mil a 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes Mais de 500 mil habitantes PIB per capita em relao mdia estadual Menor Maior Menor Maior Menor Maior Menor Maior

Como j se mencionou, um fato que prejudica os resultados o universo da pesquisa, calculado inicialmente com 29 prefeituras e sobre as quais se receberam 12 questionrios preenchidos. A renda mdia dos pequenos municpios est entre R$ 130,00 e R$ 140,00 (valor de 2000). Esta renda oscila entre os municpios mdios situando-se entre R$ 70,00 e um pouco mais de R$ 200,00. Nos municpios grandes, a renda per capita sensivelmente superior. Com relao distncia mdia dos municpios, os pequenos so os que esto mais afastados da capital, enquanto os mdios e os grandes situam-se mais prximos de Belm. importante assinalar que a distncia no significa necessariamente as horas de viagem, visto que em algumas ocasies o acesso a alguns municpios possvel apenas por via area ou fluvial. Considera-se importante mencionar que as equipes que viajaram em carro permaneceram imobilizadas de 4 a 8 horas em algumas estradas devido s interrupes causadas por conflitos fundirios. Finalmente, os municpios menores so os de criao mais recente, enquanto a antiguidade dos mdios aumenta consideravelmente. A seguir, ser feita a anlise das reas da gesto municipal.
2 BLOCO A: GESTO FINANCEIRA

Nos municpios pequenos, a gesto financeira divide-se entre diferentes rgos secretaria municipal em conjunto com outras, subordinada ao executivo , destacando-se em alguns casos como uma secretaria municipal exclusiva. Esta situao varia muito nos municpios mdios, nos quais a gesto financeira possui uma secretaria exclusiva, o que pode indicar maior complexidade e especializao de tarefas. Finalmente, na nica prefeitura considerada grande maior de 100 mil habitantes a secretaria municipal atua tambm em conjunto com outras, embora seja importante ressaltar que se trata de um nico caso analisado.

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Estrutura do rgo responsvel pela gesto financeira


Secretaria municipal exclusiva 40,00 100,00 _ 66,67 Fonte: Pesquisa de campo. Secretaria municipal em conjunto com outras 20,00 _ 100,00 16,67 Setor subordinado a uma secretaria 20,00 _ _ 8,33 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 20,00 _ _ 8,33 No possui estrutura especfica _ _ _ _

Praticamente todo tipo de prefeituras tem uma parte importante dos servios de contabilidade externalizados, alcanando 80% nos municpios pequenos e 100% nos municpios grandes. A terceirizao tambm observada de forma transversal, destacando os municpios grandes com mais de 60%. A informao est em grande medida informatizada, destacando-se as prefeituras mdias com mais de 90%. Entretanto, a formao de funcionrios para revolver os problemas informticos adequadamente, ainda precria, somente o municpio considerado grande oferece programas de treinamento. O nvel nos municpios pequenos muito baixo (20%). Nos municpios pequenos, os processos de informatizao variam muito segundo o municpio, embora prepondere a informatizao nos aspectos referentes arrecadao dos tributos. Os municpios mdios mostram uma tendncia informatizao de todos os processos de gesto financeira, predominando, entretanto, os processos de arrecadao dos tributos e a contabilidade balancetes e balanos.
TABELA 5
(Em %)
Municpios com servios externos de contabilidade 80,00 83,33 100,00 83,33 Atividades terceirizadas1 (mdia) 37,50 37,50 62,50 Processos informatizados2 (mdia) 72,00 93,33 80,00 Municpios com programas de treinamento e qualificao para seus funcionrios 20,00 33,33 100,00 33,33

Aspectos estruturais da rea de gesto financeira

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do Plano Plurianual (PPA), elaborao do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos. 2 Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Em relao ao planejamento e execuo, a realizao de estudos socioeconmicos varia em cada tipo de prefeitura, manifestando-se em mais de 33% nos municpios mdios, e sendo 100% no municpio considerado grande. Entre as prefeituras mdias, a realizao de estudos socioeconmicos varia, apontando algumas delas a realizao em nvel local, tanto por consultores externos como por tcnicos da prefeitura. Praticamente todos os municpios pesquisados, pequenos e mdios, disponibilizam informaes de dotao oramentria. Os municpios mdios utilizam basicamente como mecanismos de acompanhamento e controle: i) a execuo do PPA; ii) receitas prprias e transferncias; iii) gastos pblicos; e iv) gastos de pessoal. No entanto, existem poucos mecanismos de controle de endividamento a curto e longo prazo, respondendo afirmativamente a apenas 33% dos municpios no caso do endividamento em longo prazo. Em relao aos mecanismos de acompanhamento e controle, tais como quadro demonstrativo de despesa (QDD) ou balancete oramentrio, entre outros, somente o municpio maior possui estes mecanismos. Todos os municpios disponibilizam pessoal para realizar o acompanhamento e controle.
TABELA 6
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Realizam estudos socioeconmicos 80,00 33,33 100,00 58,33 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Disponibilizam informaes de dotao 100,00 100,00 _ 91,67 Possuem mecanismos de acompanhamento e controle Despesas com pessoal 100,00 100,00 100,00 100,0 Endividamento curto prazo 40,00 16,67 100,00 33,33 Endividamento longo prazo 40,00 33,33 100,00 41,67

Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle

difcil estabelecer uma tendncia geral entre as prefeituras grandes, visto que a prefeitura sobre a qual se possuem dados realiza em uma mdia de cinco anos as receitas tributrias correspondentes PGV, Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). A mdia aumenta consideravelmente entre as prefeituras mdias, passando de uma mdia mxima de 11, 2 anos a uma mnima de 8,5 anos. Entre as prefeituras pequenas estes dados variam, ao passar de uma mdia de 3,6 anos para a PGV e 5 anos para o ISSQN.

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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TABELA 7
(Em %)

Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal


Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao Planta Genrica de Valores Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. 3,67 11,20 5,00 Cadastro IPTU 4,50 8,20 5,00 Legislao ISSQN 5,00 8,50 5,00

Faixa populacional

O aumento da arrecadao de tributos prprios uma medida muito utilizada nos municpios pequenos (60%) e nos municpios mdios (50%). A busca de transferncias voluntrias tambm bastante utilizada nos municpios pequenos e em menor medida nos mdios. Os pequenos tambm recorrem aos emprstimos, embora no se especifica de que forma ou a que entidades. Frente ao dficit oramentrio todos os tipos de municpios recorrem reduo de despesas prprias. Finalmente, a estratgia de endividamento em curto prazo utilizada basicamente pelos municpios mdios (33%) e em menor medida pelos pequenos (20%).
TABELA 8
(Em %)
Municpios Faixa populacional Aumentaram a arrecadao de tributos prprios 60,00 50,00 _ 50,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Buscaram transferncia voluntria 80,00 66,67 _ 66,67 Solicitaram emprstimos 20,00 _ _ 8,33 Reduziram despesas 100,00 100,00 100,00 100,00 Aumentaram endividamento via inscrio em restos a pagar 20,00 33,33 _ 25,00

Mecanismos de correo adotados em caso de dficit oramentrio

Pequenos Mdios Grande Total

2.1 Monitoramento e controle

A participao da sociedade civil organizada ou no organizada formalmente constitui elemento importante para a legitimao das polticas municipais. A elaborao do PPA observada como majoritria na maioria das prefeituras, constituindo-se, na maior parte, instrumento bsico da poltica municipal. Embora no se especifiquem as tcnicas e formas especficas de participao, tambm se constata forte participao em todo tipo de prefeituras.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Um estudo detalhado por estratos mostra que nas prefeituras pequenas predominam conselhos gestores, sindicatos e outras categorias profissionais como formas de participao da sociedade civil no PPA. Com relao aos instrumentos mais utilizados, h variao, segundo a prefeitura, impossibilitando o estabelecimento de tendncia especfica. Por outro lado, nas prefeituras mdias, a sociedade civil participa na elaborao do PPA, por meio dos conselhos gestores, associaes de moradores, sindicatos e associaes de categorias profissionais e associaes empresariais. Segundo a informao, detecta-se, entretanto, menor participao das organizaes no governamentais (ONGs). Este fato pode ser explicado pela grande heterogeneidade deste tipo de organizaes e, frequentemente, s importantes diferenas ideolgicas e estratgicas do poder municipal. A populao participa diretamente na elaborao do oramento da prefeitura por meio de consultas e audincias pblicas, enquanto o oramento participativo e os escritrios so instrumentos menos utilizados. Finalmente, os resultados desta participao so disponibilizados a toda a populao, embora nas prefeituras mdias exista uma importante diferena com relao s pequenas e grande.
TABELA 9
(Em %)
Municpios Faixa populacional A sociedade civil participa da elaborao do PPA 80,00 83,33 100,00 83,33 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. A populao participa na elaborao do oramento 80,00 83,33 100,00 83,33 Os relatrios da execuo oramentria so divulgados para a populao 100,00 66,67 100,00 83,33

Participao da populao na gesto financeira

Pequenos Mdios Grandes Total

Em relao gesto financeira, a falta de normalizao de uma cultura de planejamento financeiro e de mecanismos de acompanhamento e controle, nesta rea de gesto nos municpios pequenos e nos grandes, tem efeitos negativos. Surpreendentemente, em todas as prefeituras, destina-se pessoal para estas tarefas. A falta de cultura de planejamento tem como consequncia, no caso de dficit oramentrio como na maioria das prefeituras do Par , possveis medidas drsticas de reduo de despesas e de procura de transferncias voluntrias, seja de origem federal, seja estadual. Entretanto, aparece a questo:

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

279

as prefeituras pequenas e mdias possuem pessoal suficientemente capacitado e qualificado para procurar linhas oramentrias e realizar os correspondentes trmites de formulao e gesto de projetos e aes governamentais? A terceirizao predomina em algumas atividades. As prefeituras pequenas diferenciam-se umas de outras no predomnio da terceirizao dos servios de contabilidade. Praticamente todas as prefeituras mdias mostram determinados aspectos da gesto financeira terceirizados. Em todas as prefeituras mdias, predominam trs atividades terceirizadas: servios de contabilidade, elaborao do PPA e elaborao do oramento. Em menor medida, encontra-se terceirizada a execuo da LOA. Para explicar este fato se formula a hiptese seguinte. A LOA diz respeito a uma lei que acompanha o PPA. Tanto a LOA como o PPA compromete os recursos municipais com despesas obrigatrias sade, educao etc. A LOA e o PPA so discutidos em audincia pblica na qual participa a sociedade civil do municpio, e que por sua vez exerce o controle social sobre o PPA.
3 BLOCO B: GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA 3.1 Aspectos gerais

A prefeitura grande pesquisada manifesta a existncia de equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos, evidenciando-se um descenso medida que diminui o tamanho da prefeitura. Esta tendncia se constata tambm na existncia de uma equipe de acompanhamento na execuo dos investimentos, ao passar de 100% na prefeitura grande a 85% nas mdias e a 75% nas pequenas. Em relao realizao de parcerias para atender s demandas de investimento, apenas metade das prefeituras pequenas o realiza. Algumas prefeituras pequenas no possuem equipe responsvel pelo planejamento. Quando existe, localiza-se basicamente em: Prefeitura 1 e 2: todas as reas e secretarias. Prefeitura 3: gabinete e diversas secretarias. Prefeitura 4: secretaria de planejamento.

Esse fato tem como consequncia um horizonte de tempo de planejamento variado de uma para outra e, em alguns casos, um horizonte de um ano enquanto em outro caso mais de quatro anos. Em relao s parcerias para atender as demandas de investimento, priorizam-se a educao, sade e meio ambiente. Nas prefeituras mdias, a equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos localiza-se entre diferentes rgos:

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Prefeitura 1: rgo Gestor Municipal do Desenvolvimento Urbano. Prefeitura 2: Secretaria de Obras e Infraestrutura e Secretaria de Finanas. Prefeitura 3: Instituto do Desenvolvimento Urbano e Secretaria de Gesto e Planejamento. Prefeitura 4: Secretaria Municipal de Planejamento e Secretaria de Finanas. Prefeitura 5: Assessoria do Planejamento e Secretaria Municipal de Obras e Planejamento.

O horizonte desse planejamento se mantm entre um e quatro anos em todas as prefeituras. No momento de realizar parceria para atender as demandas de investimentos, todas as prefeituras priorizam basicamente trs reas: educao, sade e meio ambiente. Em alguns poucos casos, abrangem tambm as reas de transporte e saneamento. A prefeitura grande possui uma equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos, estando localizado na Secretaria Municipal do Planejamento e Controle (Seplan). Em relao existncia de uma equipe de acompanhamento e controle, respondeu-se afirmativamente, estando localizado na Secretaria de Viao e Obras Pblicas (SEVOP).
TABELA 10
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Possui equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos 75,00 85,71 100,00 83,33 Possui equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos investimentos 75,00 85,71 100,00 83,33 Realizam parcerias para atender s demandas de investimento 50,00 100,00 100,00 83,33

Estrutura da gesto de capital e infraestrutura

3.2 Planejamento e execuo

Os estudos tcnicos so amplamente utilizados pelas prefeituras pequenas e pela grande, aparecendo uma sensvel baixa nas prefeituras mdias (somente 57%). As decises do prefeito tm enorme importncia nas prefeituras pequenas e mdias, talvez, pela proximidade do prefeito com os cidados e com seus problemas e demandas. As demandas do secretariado so tambm amplamente aplicadas em todas as prefeituras, destacando-se a prefeitura grande. Finalmente, as demandas da populao e da sociedade civil organizada em forma de entidades e

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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associaes so amplamente utilizadas para a definio de prioridades, existindo um descenso na participao das entidades sociais nas prefeituras mdias.
TABELA 11
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Estudos tcnicos 75,00 57,14 100,00 66,67 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Decises do prefeito 75,00 71,40 _ 66,67 Decises do secretariado 75,00 71,43 100,00 75,00 Demandas da populao 100,00 100,00 100,00 100,00 Participao de entidades sociais 100,00 71,43 100,00 83,33

Instrumentos utilizados para a definio de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura

O plano diretor (PD) priorizado pelos municpios pequenos quando se realiza o planejamento. Diferente a percepo deste instrumento pelos municpios pequenos apenas a metade o pe em prtica e em nico municpio grande que no o utiliza. Diferente a utilizao do PPA, adotado em todas as prefeituras, independentemente do tamanho que se trate. Com relao aos municpios mdios, embora o plano diretor seja obrigatrio e constitua instrumento bsico da poltica municipal de desenvolvimento e expanso urbana, apenas trs quartos da parte deste estrato de prefeituras utiliza este plano como instrumento de subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura. Referente ao plano estratgico observa-se notveis diferenas em sua utilizao entre as prefeituras pequenas apenas uma quarta parte o utiliza , nas mdias, algo mais de 14% e na maior, que o pe em prtica como instrumento de planejamento. Com relao aos planos setoriais, e ao plano de desenvolvimento local sustentvel, existe uma similitude entre todas as prefeituras. Finalmente, o plano do governo prioritrio na prefeitura grande, e menos utilizado nas mdias e nas pequenas. O plano diretor exige um conhecimento completo da realidade do municpio em que o governo local tem de intervir, j que em um primeiro momento requer a realizao de um diagnstico. De acordo com o Estatuto da Cidade, obriga-se aos municpios com mais de 20 mil habitantes formular e dispor de um plano diretor. O plano estratgico muito pouco utilizado. Trata-se de uma metodologia de carter gerencial que permite estabelecer a direo que requer uma organizao, com o objetivo de adquirir uma maior inter-relao com o ambiente. Entre as principais variveis esto: macropolticas, polticas funcionais e filosofia de atuao.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 12
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da prefeitura


Plano estratgico 25,00 14,29 100,00 25,00 Plano de desenvolvimento local sustentvel 25,00 28,57 _ 25,00 Plano de governo 75,00 71,43 100,00 75,00

Plano diretor 50,00 85,71 _ 66,67

PPA 100,00 100,00 100,00 100,00

Planos setoriais 25,00 28,57 _ 25,00

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

Os inventrios de cadastros, como os bens mveis, os demais bens mveis e os bens de uso pblico especial, existem na metade de prefeituras pequenas (50%) e em trs quartas partes das prefeituras mdias (71%). Diferentemente da prefeitura grande que ocorrem de forma transversal. Nas prefeituras pequenas, existem cadastros e inventrios especialmente sobre os bens mveis, como patrimnios, computadores, mobilirios e bens de uso pblico especial. O tempo de sua ltima atualizao oscila entre menos de um ano e um ano. Ruas e avenidas como bens de uso comum dispem de cadastros insuficientes. Em relao aos bens tombados, somente duas prefeituras manifestam possuir um cadastro, atualizado em 2009. Nas prefeituras mdias, existem basicamente trs tipos de inventrios ou cadastros sobre os bens mveis e demais bens mveis, tais como patrimnios, computadores, mobilirios e bens de uso pblico especial. O ano de sua ltima atualizao foi, em todos os casos, 2010. Sobre os bens de uso comum, tais como as ruas e as avenidas, as prefeituras possuem um cadastro insuficiente. Em relao aos bens tombados, somente uma prefeitura manifesta possuir um cadastro, atualizado em 2009.
TABELA 13
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras


Bens mveis1 Possui (%) 50,00 71,43 100,00 66,67 Anos (mdia) 0,5 0,83 1 Demais bens mveis2 Possui (%) 50,00 71,43 100,00 66,67 Anos (mdia) 1 0,83 1 Bens de uso pblico especial Possui (%) 50,00 71,43 100,00 66,67 Anos (mdia) 1 1 1 Bens de uso comum Possui (%) 50,00 28,57 00,00 33,33 Anos (mdia) 1 0,5 Bens tombados Possui (%) 25,00 42,86 100,00 41,67 Anos (mdia) 1 0,75 1

Fonte: Pesquisa de campo. Notas: 1 Bens mveis = apenas veculos leves e pesados. 2 Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.

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283

3.3 Monitoramento e controle

A participao da populao na escolha dos investimentos situa os conselhos e as audincias pblicas como forma muito utilizada. amplamente utilizada entre as prefeituras para a informao dos investimentos, especialmente entre as prefeituras mdias e a grande (100%), manifestando-se descenso nas prefeituras pequenas. Nas prefeituras pequenas, a populao participa na escolha dos investimentos basicamente nos conselhos, nas audincias pblicas e nas conferncias. Em termos gerais, os conselhos, o oramento participativo e as audincias pblicas so os meios mais utilizados pelas prefeituras mdias para a participao da populao na escolha dos investimentos. As consultas informais e as conferncias so menos utilizadas, e em nenhum caso as assembleias aparecem como meios de consulta. Em relao divulgao para a populao dos valores e prazos dos projetos de investimento, todas as prefeituras mencionam divulgar e informar a populao. Nas prefeituras mdias, a forma mais utilizada so as placas afixadas no local da obra, e os jornais locais, enquanto o site da prefeitura pouco utilizado.
TABELA 14
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Participao da populao na escolha dos investimentos 75,00 100,00 100,00 91,67 Divulgao populao de valores e prazos dos projetos de investimento 100,00 100,00 100,00 100,00

Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos

O plano diretor, o plano plurianual e o plano do governo so as formas de planejamento mais utilizadas por todas as prefeituras. Todas admitem uma participao grande por parte da populao, a partir de diferentes instrumentos, a divulgao ocorre em todas as prefeituras.
4 BLOCO C: GESTO DE PESSOAS 4.1 Aspectos gerais

O rgo responsvel pela gesto de pessoas a secretaria municipal em conjunto com outras no municpio grande. Esta situao difere muito nos municpios mdios e pequenos. O desenho institucional nos municpios pequenos quase unicamente de um setor subordinado a uma secretaria ou de uma secretaria municipal exclusiva. Nos municpios mdios, aparece como uma secretaria municipal

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

exclusiva e uma secretaria municipal em conjunto com outras secretarias, embora majoritariamente seja um setor subordinado a uma secretria. No caso especfico do municpio grande, o rgo responsvel para a gesto de pessoas a secretaria, dividida entre vrias subreas especficas. Nas prefeituras, o rgo responsvel pela gesto de pessoas, varia no organograma das prefeituras mdias. Em alguns casos, aparece a gesto de pessoas e recursos humanos de forma transversal entre as secretarias de administrao, educao e sade. Em outros casos a gesto de pessoas limita-se secretaria de administrao.
TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva 25,00 14,29 _ 16,67 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras _ 14,29 100,00 16,67 Setor subordinado a uma secretaria 75,00 57,14 _ 58,33 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo _ _ _ _ No possui estrutura especfica _ _ _ _

Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas

As pessoas ocupadas na prefeitura variam enormemente de uma prefeitura a outra e de acordo com o tamanho de cada prefeitura. Enquanto os estatutrios so a maioria nas prefeituras pequenas, o percentual quase inexistente quando se trata de celetistas ou somente comissionados. Tambm importante o nmero de pessoas sem vnculo empregatcio. Nas prefeituras mdias, diminui o nmero de estatutrios aumentando os celetistas (23%) e o pessoal sem vnculo empregatcio, em algo mais de uma quarta parte. Por ltimo, na prefeitura considerada grande, dominam os estatutrios e os celetistas, no existindo nenhum comissionado e sem vnculo empregatcio.
TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Estatutrios 64,19 40,73 61,75 50,21 Celetistas 3,44 23,14 38,25 25,32 Somente comissionados 6,63 9,98 _ 6,47 Sem vnculo empregatcio 25,74 26,15 _ 18,00

Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio

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285

Na maioria das prefeituras, pequenas, mdias e grandes, as pessoas empregadas esto includas no regime estatutrio, quer dizer, de servidores regidos pelo Regime Jurdico nico (RJU) especfico de cada municpio, aumentando este nmero medida que aumenta o tamanho do municpio. As pessoas ocupadas no regime celetista so regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) em um nmero mnimo no municpio grande (5,88%). Entretanto, enquanto no municpio grande se afirma que no existem comissionados ou sem vnculo empregatcio, estas duas categorias esto representadas nos municpios pequenos e mdios. Um nmero representativo de pessoal comissionado e de pessoal sem vnculo empregatcio aparece nas prefeituras pequenas, com 21% e quase 18% respectivamente. Como hiptese explicativa desta situao, consideram-se causas como planejamento deficiente ou oramentos oscilantes para o setor de pessoal.
TABELA 17
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Estatutrios 60,71 69,89 94,12 71,01 Celetistas _ _ 5,88 0,72 Somente comissionados 21,43 17,20 _ 15,94 Sem vnculo empregatcio 17,86 12,90 _ 12,32

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio

A quantidade de pessoas ocupadas na gesto da tecnologia da informao (TI) varia enormemente segundo o tipo de prefeitura que se trate. Na prefeitura grande, 100% do pessoal estatutrio, este nmero diminui nas prefeituras mdias (aproximadamente 40%) e nas pequenas (50%). Nestas prefeituras, a falta de pessoal estatutrio compensada basicamente por pessoal comissionado e sem vnculo empregatcio. Nas prefeituras mdias e pequenas, existem diferenas, nas mdias se prioriza o pessoal comissionado, o nmero dos funcionrios sem vnculo empregatcio diminui bastante. Este fato pode ser interpretado como falta de pessoal especializado e necessidade de terceirizar estas atividades.

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TABELA 18
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio


Estatutrios 50,00 39,58 100,00 44,07 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Celetistas _ 4,17 _ 3,39 Somente comissionados 25,00 37,50 _ 33,90 Sem vnculo empregatcio 25,00 18,75 _ 18,64

A gesto financeira nos municpios est em grande medida reservada para o pessoal regido pelo RJU. Enquanto na prefeitura grande esta ocupao 100% reservada ao pessoal estatutrio, diminui aproximadamente at a metade nas prefeituras mdias (54%) e nas pequenas (42%). O pessoal regido pela CLT no est includo em nenhum dos trs tipos de prefeitura. De novo, de forma semelhante com o pessoal ocupado em TIs, as prefeituras mdias e pequenas utilizam em grande medida os comissionados e o pessoal sem vnculo empregatcio. Enquanto estas duas categorias so utilizadas em mais de uma quarta parte das prefeituras mdias (aproximadamente 22%), nas prefeituras pequenas se utilizam especialmente os comissionados. Novamente existe a hiptese da terceirizao devido falta de pessoal qualificado nas prefeituras ou tambm conteno de gastos.
TABELA 19
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Estatutrios 42,22 54,78 100,00 57,46 Celetistas _ _ _ _ Somente comissionados 35,56 22,29 _ 22,37 Sem vnculo empregatcio 22,22 22,93 _ 20,18

Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo vnculo empregatcio

Nos aspectos estruturais da gesto de pessoas, ocorrem certas similitudes entre todos os tipos de municpios pelo que respeita ao percentual da terceirizao na gesto de pessoas. Apenas algumas poucas prefeituras mdias terceirizaram minimamente este aspecto da gesto (14%). Entretanto, no momento de definir os diferentes tipos de atividades terceirizadas, como gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos, todas as prefeituras manifestam a no terceirizao.

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287

O percentual de processos informatizados, tais como folha de pagamentos, bancos de dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores, aumenta significativamente em todas as prefeituras, mais de 80% nas prefeituras pequenas e mdias, enquanto aumenta 67% na grande. Finalmente, so os municpios mdios os que mais dispem de programas para o treinamento e a qualificao de pessoal da rea (quase 60%), enquanto nos pequenos, somente uma quarta parte destina programas e recursos para o treinamento de pessoal. Finalmente, resulta arriscado afirmar que os municpios grandes no destinam programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea, dado que apenas um municpio grande respondeu ao questionrio.
TABELA 20
(Em %)
Municpios com terceirizao em gesto de pessoas _ 14,29 _ 8,33 Atividades terceirizadas1 (mdia) _ _ _ Processos informatizados2 (mdia) 83,33 80,95 66,67 Municpios com programas de treinamento e qualificao para o pessoal da rea 25,00 57,14 _ 41,67

Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Notas: 1 As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos. 2 Os seguintes procedimentos foram: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores.

Nas prefeituras, predomina o percentual de pessoas ocupadas com um nvel de ensino ainda baixo. O ensino fundamental incompleto e completo majoritrio nas prefeituras pequenas (quase 35%) e nas mdias (37%), e na grande mais da metade das pessoas ocupadas. Existe aumento do nmero de pessoas com ensino mdio incompleto e completo em todas as prefeituras, especialmente nos pequenos municpios (quase 44%) e nos mdios (38%), sendo esta a faixa que domina em todas as prefeituras. O nvel de formao diminui paulatinamente, situando ao redor de uma quarta parte do pessoal ocupado em todos os tipos de prefeituras, oscilando entre 19% e 22%. A ps-graduao praticamente inexistente em todas as prefeituras.

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TABELA 21
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo 34,77 36,97 52,13 41,36 Ensino mdio incompleto e completo 43,71 37,96 28,46 35,78 Ensino superior incompleto e completo 20,11 22,54 19,41 21,26

Sem instruo 0,80 0,14 _ 0,18

Ps-graduao 0,60 2,40 _ 1,43

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

Dado que a gesto de pessoas um tema delicado, por contemplar a seleo, em todas as prefeituras esta tarefa realizada por pessoas com ensino mdio incompleto e completo. Especialmente nas prefeituras de tamanhos mdio e grande, o pessoal possui ensino superior, oscilando entre 42% nas mdias e 35% na prefeitura grande. A ps-graduao mnima, representando na prefeitura grande quase 6% do pessoal.
TABELA 22
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo 3,57 _ _ 0,71 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Ensino fundamental incompleto e completo 17,86 5,26 5,88 7,86 Ensino mdio incompleto e completo 53,57 49,47 52,94 50,71 Ensino superior incompleto e completo 25,00 42,11 35,29 37,86 Ps-graduao _ 3,16 5,88 2,86

Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo

A gesto de tecnologia da informao uma tarefa que exige qualificao. No entanto, em todas as prefeituras esta tarefa realizada por pessoas com ensino mdio incompleto ou com ensino superior completo. A faixa mais extensa corresponde s pessoas ocupadas com ensino mdio incompleto e completo nas prefeituras pequenas e mdias, enquanto na grande esta tarefa realizada 100% por pessoal com ensino superior. Como hiptese, estabelece-se que, ao aumentar o tamanho da prefeitura, aumenta tambm a complexidade de TIs e a especializao dos profissionais requeridos para geri-la.

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TABELA 23
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo


Ensino fundamental incompleto e completo _ 2,08 _ 1,75 Ensino mdio incompleto e completo 62,50 52,08 _ 52,63 Ensino superior incompleto e completo 37,50 39,58 100,00 40,35

Sem instruo _ _ _ _

Ps-graduao _ 6,25 _ 5,26

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

A gesto em geral e especialmente a gesto financeira tambm requer pessoal altamente qualificado ou especializado. Por este motivo, observa-se um nmero relativamente baixo de pessoal com nvel de ensino fundamental, sendo mais numeroso o pessoal com nvel de ensino mdio completo e incompleto nos trs tipos de prefeituras, oscilando entre 65% nas mdias, alm de trs quartas partes nas pequenas e nas grandes (75%). Destaca-se elevada presena na prefeitura considerada grande (20%) e tambm nas pequenas (13%).
TABELA 24
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Sem instruo _ _ _ _ Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Ensino fundamental incompleto e completo 13,33 8,92 20,00 11,01 Ensino mdio incompleto e completo 75,56 64,97 76,00 68,28 Ensino superior incompleto e completo 11,11 25,48 4,00 20,26 Ps-graduao _ 0,64 _ 0,44

Pessoas ocupadas na gesto financeira segundo grau de instruo

4.2 Planejamento e execuo

Todas as prefeituras tm previso de realizar concursos para os prximos dois anos, o que pode ser entendido como esforo para o planejamento. Entretanto, enquanto para a prefeitura grande este fato constitui uma segurana, para as prefeituras mdias menos da metade tem previso de concursos para os prximos dois anos. Como hiptese, pode-se mencionar a falta de oramentos seguros em um futuro prximo ou a situao de inadimplncia de muitas prefeituras no estado do Par.

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TABELA 25
(Em %)

Previso de concurso para os prximos dois anos


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos 75,00 42,86 100,00 58,33

Para a criao de novas vagas para funcionrios, especialmente nas prefeituras pequenas, considera-se importante todo tipo de informaes, privilegiando os parmetros de polticas setoriais e as respectivas demandas das secretarias. As prefeituras mdias tambm consideram importante todo tipo de informaes, sendo as demandas das secretarias as que adquirem maior importncia, seguindo os parmetros de polticas setoriais, tais como mdicos por habitante, professores por alunos etc. Estes aspectos tambm so determinantes para as prefeituras pequenas. Na prefeitura grande, a criao de novas vagas para funcionrios se realiza apenas a partir das demandas das secretarias.
TABELA 26
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Cadastro e movimentao de servidores 50,00 28,57 _ 33,33 Parmetros de polticas setoriais 100,00 28,57 _ 50,00 Demandas das secretarias 75,00 85,71 100,00 83,33

Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura

Nos municpios pequenos, a prefeitura utiliza majoritariamente o Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR), diminuindo mais da metade nas prefeituras mdias e utilizando 100% na prefeitura grande. Em relao s prefeituras mdias, prepondera claramente o PCCR em detrimento dos planos de cargos e salrios (PCS), utilizando-se este em quase 29% dos casos.

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TABELA 27

Existncia de PCS e do PCCR


Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. PCS 50,00 28,57 _ 33,33 PCCR 75,00 57,14 100,00 66,67

A educao e a sade so reas prioritrias nas prefeituras. Isto se manifesta na existncia prioritria do PCCR/estatuto para estas duas reas, com uma tendncia a priorizar o PCCR/estatuto educao nas prefeituras pequenas e grandes; j nas prefeituras mdias, prioriza-se o PCCR/estatuto sade. A maioria das prefeituras pequenas e mdias no possui corpo especfico de guarda municipal, motivo pelo qual no responderam sobre a existncia de PCCR para a guarda municipal. Apenas a prefeitura grande adota um PCCR/estatuto guarda municipal.
TABELA 28
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. PCCR/estatuto educao 100,00 57,14 100,00 75,00 PCCR/estatuto sade 50,00 28,57 _ 33,33 PCCR/estatuto guarda municipal _ _ 100,00 8,33

Existncia de PCCR em reas especficas da prefeitura

As prefeituras pequenas so as que apresentam mais dificuldades para a contratao de pessoal especializado em geral. A contratao de mdicos manifesta-se como grave problema nas prefeituras paraenses. Este fato constatado por diversos estudos realizados, os quais estabelecem como hiptese a possibilidade de: melhores salrios, oportunidades profissionais e assistncia para a famlia na capital. A procura por engenheiros, arquitetos, economistas, professores e contadores tambm constitui um problema. Esta dificuldade diminui quando as prefeituras so maiores e tambm se encontram mais perto das grandes cidades ou da capital. Para as grandes cidades no se contabiliza Belm , o problema no to grave, embora continue o sendo para o caso especfico da contratao de mdicos.

292

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 29
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Dificuldade na contratao de pessoal por questes salariais


Engenheiros e arquitetos 50,00 28,57 _ 33,33 Economistas e administradores 25.00 14.29 _ 16.67

Mdicos 75,00 71,43 100,00 75,00

Professores 25,00 _ _ 8,33

Advogados 25,00 _ _ 8,33

Contadores 25.00 0.00 0.00 8.33

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

A capacitao dos funcionrios no uma norma em muitas prefeituras, especialmente nas pequenas, e de forma concreta no que diz respeito realizao de cursos de capacitao por meio de demandas ou cursos j programados. Somente a grande realiza regularmente capacitao dos funcionrios em diversas formas. A falta de capacitao tem repercusses e consequncias na baixa capacitao e profissionalizao em numerosas prefeituras.
TABELA 30
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Realiza capacitao de funcionrios 75,00 71,43 100,00 75,00 Realiza cursos de capacitao Programao de cursos 50,00 57,14 100,00 58,33 Demandas especficas 50,00 57,14 100,00 58,33

Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura

A existncia de instrumentos participativos difere muito em cada tipo de municpio. relativamente elevado o nmero de municpios pequenos que afirmam possuir instrumentos de participao dos funcionrios (75%) e praticamente todos possuem instrumentos que mensuram a satisfao ou valorizam o bom desempenho destes. Tais meios diminuem nas prefeituras mdias, predominando apenas a existncia de instrumentos para medir a satisfao dos funcionrios. A prefeitura grande possui diversos instrumentos para mensurar a satisfao, como a pesquisa de Clima Organizacional.

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293

TABELA 31
(Em %)

Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura


Existncia de instrumentos de participao dos funcionrios 75,00 28,57 100,00 50,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Existncia de instrumentos que mensuram a satisfao dos funcionrios 100,00 85,71 100,00 91,67 Existncia de instrumentos para valorizar o bom desempenho dos funcionrios 100,00 57,14 0,00 66,67

Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

4.3 Monitoramento e controle

A existncia de instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado consideravelmente baixa nas prefeituras pequenas (aproximadamente 18%). A utilizao e a existncia deste tipo de instrumento aumenta, embora no significativamente, quando se trata de prefeituras mdias. As pequenas no dispem de servios ou instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado, sendo apenas uma prefeitura que disponibiliza informativos peridicos. No caso concreto das prefeituras mdias, o tipo de servios e instrumentos de atendimento e comunicao com o cidado que utiliza a prefeitura muito desigual, j que apenas a quarta parte delas dispe destes instrumentos. Os informativos peridicos, tais como jornais, revistas, so os mais utilizados seguidos de internet (home page e e-mail). Apenas uma prefeitura dispe de um balco integrado de atendimento ao cidado (tabela 32). Uma situao muito diferente vivida na prefeitura grande, embora ainda no normalizado, com a utilizao do balco integrado de atendimento ao cidado (100 %).
TABELA 32
(Em %)
Prefeituras que possuem No possuem servios de Existncia de pelo menos um Faixa participao e comunicao servio de atendimento e/ou Balco integrado de Servio de ouvidoria populacional ao cidado comunicao atendimento ao cidado pblica Pequenos Mdios Grandes Total 18,18 24,68 63,64 18,18 24,68 63,64 _ 28,57 100,00 25,00 25,00 14,29 _ 16,67

Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado1

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Nota: 1 Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados no bloco de gesto de pessoas so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.

294

Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

Nas pequenas e mdias prefeituras, o setor de gesto de pessoas est subordinado outra secretria, enquanto, com o crescimento da prefeitura grandes prefeituras que se realiza em conjunto com outros rgos. As pessoas empregadas nesta rea so basicamente estatutrias. Como possveis linhas de trabalho para futuras pesquisas em relao gesto de pessoas, h a seguinte hiptese: em todas as prefeituras se realizam poucos investimentos na formao de pessoal. Este fato tem como consequncia a existncia de pessoal pouco capacitado para dar as respostas adequadas s demandas atuais, assim como pessoal com pouca capacidade para a formulao e a gesto de projetos. Por este motivo, em numerosas ocasies, perde-se a oportunidade de acessar a linhas de cooperao e ajudas oferecidas pelo governo estadual e especialmente pelo governo federal.
5 BLOCO D: GESTO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO 5.1 Aspectos gerais

No desenho institucional, a localizao da rea de gesto da tecnologia da informao no organograma municipal varia segundo o municpio. Nos municpios pequenos, est assim distribudo: Prefeitura 1: setor da informao, subordinada chefia do gabinete. Prefeitura 2 e 3: no organograma, no aparece nenhuma rea especfica de gesto de TI. Prefeitura 1: A gesto relativa dos recursos relacionados tecnologia da informao realizada de forma descentralizada, por meio de departamentos, setores especficos pertencentes aos organogramas das secretarias municipais. Prefeitura 2: subordinada ao gabinete do prefeito. Prefeitura 3: subordinada secretaria de administrao. Prefeitura 4: Secretaria Municipal da Administrao e Planejamento (Semaplan), Departamento de Patrimnio.

Nos municpios mdios, aparecem:

difcil estabelecer tendncias gerais referentes ao rgo responsvel pela gesto de TI em cada prefeitura. Algumas prefeituras pequenas indicam a no existncia de uma estrutura especfica, estando o rgo repartido entre vrias secretarias, um setor subordinado a uma secretaria, um setor subordinado chefia do Executivo. Nos municpios mdios assim como no grande , destaca-se a existncia de um setor subordinado a uma secretaria aproximadamente 60%

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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nas prefeituras mdias e algo mais de 40% na grande. Nas prefeituras mdias, destaca-se tambm a existncia de casos em que a gesto das TIs est dividida entre diferentes secretarias, excetuando um setor diretamente subordinado chefia do Executivo. Por ltimo, no grande municpio analisado, divide-se a gesto das TIs em diferentes secretarias, destacada como um setor subordinado a uma secretaria.
TABELA 33
(Em %)
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Secretaria municipal exclusiva _ 14,29 _ 8,33 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Secretaria municipal em conjunto com outras 25,00 14,29 _ 16,67 Setor subordinado a uma secretaria 25,00 57,14 _ 41,67 Setor subordinado diretamente chefia do Executivo 25,00 _ _ 8,33 No possui estrutura especfica 25,00 14,29 100,00 25,00

Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia de informao

A terceirizao na rea da TI uma estratgia que predomina em todas as prefeituras, sendo observada, no mnimo, na metade de todas as atividades realizadas nas prefeituras pequenas e mdias. A tendncia se eleva notavelmente quando se analisa uma grande prefeitura. Em relao s parcerias realizadas na gesto de TI, todas as prefeituras afirmam ter esta prtica, destacando-se, em primeiro lugar, as parcerias com o governo federal. Em seguida, com o governo estadual; e, finalmente, em menor medida, com os consrcios e com outros municpios, prtica estendida, embora limitada, entre as prefeituras pequenas e mdias e nula no estudo da grande prefeitura. Nas prefeituras mdias, as atividades mais terceirizadas so o desenvolvimento de sistemas, seguido das atividades de manuteno de equipamentos. A locao de equipamentos aparece como menos terceirizada. Em relao s parcerias com o governo estadual, todas as prefeituras realizam parcerias na gesto das TIs. Enquanto as prefeituras mdias e as pequenas realizam parcerias com os trs nveis de governo, a prefeitura grande as realiza apenas com o governo estadual.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 34
(Em %)

Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI


Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI Governo federal 50,00 42,86 _ 41,67 Governo estadual 50,00 42,86 100,00 50,00 Municpios e consrcios 25,00 14,29 _ 16,67

Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total

Atividades de TI terceirizadas 54,17 50,00 83,33

Fonte: Dados da pesquisa.

5.2 Planejamento e execuo

O planejamento na gesto das TIs aparece como problema, especialmente nas prefeituras pequenas, visto que apenas uma quarta parte destas realiza o planejamento na gesto nos diferentes nveis das TIs a longo prazo. Esta situao varia muito nas prefeituras mdias. Nestas, o planejamento de hardware e as melhorias da infraestrutura de redes de segurana abrangem quase a metade das atividades, enquanto os aspectos da atualizao do software e a capacitao de pessoas se encontram em nveis muito baixos. Nestas prefeituras, o aspecto menos citado a atualizao de software. Trs prefeituras indicam que na rea de TI no realizam nenhum tipo de planejamento a longo prazo. Apenas a prefeitura grande planeja todos os nveis e as fases referentes segurana de dados.
TABELA 35
(Em %)
Existncia de planejamento Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Atualizao de hardware 25,00 42,86 100,00 41,67 Atualizao de software 25,00 28,57 100,00 33,33 Capacitao de pessoas 25,00 28,57 100,00 33,33 Infraestrutura de redes e segurana 25,00 42,86 100,00 41,67

Planejamento e segurana de dados

Disponibilizar as atividades informatizadas realizadas pela prefeitura, tais como controle de distribuio de medicamentos, dvida ativa, IPTU, ISS (Imposto Sobre Servios), ITBI (Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis), controle de bens imveis, entre outros itens, uma atividade muito recente nas prefeituras pequenas, com mdia de mais de cinco anos. A mdia aumenta para quase nove

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anos quando se trata das prefeituras mdias e para 15 anos quando se trata da prefeitura grande. Entretanto, o percentual de servios informatizados em todos os estratos de prefeituras se situa entre 30% na prefeitura grande e mais de 50% nas prefeituras mdias. A disponibilidade de servios no site da prefeitura muito baixa, alcanando somente 6% do total de informao que seria necessria. Esta tendncia cresce com o aumento populacional das prefeituras, duplicando nas mdias aproximadamente 14% da informao e sendo a quinta parte na prefeitura grande. Nas prefeituras mdias, muito variado o tipo das atividades informatizadas. De maneira geral, centram-se em: IPTU, ISS, ITBI, dvida ativa, emisso do alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento, documentos processuais, cadastro de fornecedores, compras, administrao oramentria, administrao financeira e contabilidade. Este amplo nvel de informatizao no corresponde aos dados disponibilizados no site da prefeitura, sendo estes muito escassos. Em nvel geral, disponibilizam-se apenas estatsticas sobre o municpio, a ouvidoria municipal, editais de licitao e as informaes tursticas sobre o municpio. Disponibilizam-se programas, projetos e atividades das secretarias municipais (em uma prefeitura), ademais de legislao municipal (em outra prefeitura). Duas prefeituras afirmaram no disponibilizar nenhuma informao em seu site. Nas prefeituras pequenas, a cobertura de atividades informatizadas realizadas muito baixa, destacando-se especialmente a rea de sade (cadastro de pacientes e agendamento de consultas mdicas) e educao (cadastro e matrcula de alunos). Grande parte das prefeituras no disponibiliza informaes em seu site, em vrios casos por no existir um site especfico; e, no caso de existir, oferecem aspectos como mapa do municpio, notcias e legislao municipal.
TABELA 36
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da prefeitura em sua proviso
Faixa populacional Pequenos Mdios Grandes Total Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Servios totalmente informatizados (%) 36,96 50,93 30,43 Servios disponveis no site da prefeitura (%) 5,95 13,61 19,05 Anos de servios informatizados 5,50 8,86 15,00

Surpreendentemente so as prefeituras pequenas as que possuem o maior percentual de computadores com acesso internet, alcanando mais de 86%. Nas prefeituras mdias, o acesso de somente 60%, enquanto na prefeitura grande alcana 75%. Com relao ao nmero total de computadores conectados

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

na rede, novamente so as prefeituras pequenas as que possuem o maior nmero, a metade, seguidas das mdias, com uma tera parte, enquanto a prefeitura grande pesquisada afirma no possuir nenhum computador interligado rede. Em nenhuma secretaria dos municpios pesquisados esto todos os computadores em rede; tem-se apenas parte dos computadores em todas as secretarias conectados em rede nos municpios pequenos e nos mdios. Somente algumas possuem os computadores conectados rede local, embora nos questionrios no tenha sido possvel identificar quais so estas secretarias.
TABELA 37
(Em %)
Computadores com acesso internet 86,25 59,41 75,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Computadores em rede local Todos os computadores 50,00 28,57 _ 33,33 Todos os computadores de algumas secretarias _ _ _ _ Parte dos computadores de todas as secretarias 25,00 14,29 _ 16,67 Parte dos computadores de algumas secretarias 25,00 14,29 100,00 50,00

Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura

Faixa populacional

Pequenos Mdios Grandes Total

As tecnologias da informao se realizam em todas as prefeituras estatutrias, mas tambm nas comissionadas. Nesta rea, quase a metade das prefeituras no realiza nenhum tipo de planejamento a longo prazo. Em relao capacitao de pessoas em TI, nas prefeituras pequenas e nas mdias, somente se realiza na quarta parte delas. O nvel de informatizao das atividades das prefeituras varia segundo o tamanho. As prefeituras menores informatizam especialmente os servios de educao e sade, enquanto as mdias informatizam a maioria de servios. Entretanto, este nvel de informatizao no corresponde informao oferecida no site das prefeituras. As pequenas disponibilizam no site apenas mapa e notcias, enquanto as prefeituras mdias disponibilizam outros aspectos, como estrutura organizacional do municpio, estatsticas, legislao municipal e editais de licitao. Seguem possveis linhas de trabalho para futuras investigaes em relao TI. De acordo com a gesto de tecnologias da informao, verifica-se que a informao oferecida nos sites das prefeituras absolutamente escassa. Com isso, no se fortalece a transparncia e consequentemente a participao cidad democrtica. Para futuras investigaes seria importante aprofundar duas questes: i) por que existe um escasso interesse por parte do poder pblico municipal em informar corretamente a populao?; e ii) como se pode entender uma informao de qualidade para a cidadania?

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6 AVALIAO GERAL DA GESTO MUNICIPAL

Como j mencionado na introduo, seria uma atitude metodologicamente incorreta estabelecer resultados que possam ser generalizados a todas as prefeituras de tamanho pequeno, mdio e grande no estado do Par, dado o baixo nmero de prefeituras que responderam aos questionrios e s dvidas quanto confiabilidade da informao disponvel. O caso dos municpios grandes, que se pretendia originalmente analisar um universo de seis, mas somente um questionrio preenchido foi devolvido. Semelhante a situao dos municpios mdios, pois, de um total de 18 programados no universo de pesquisa, foram recebidas informaes de apenas sete. Diferente a situao emprica dos municpios pequenos, visto que, de cinco selecionados, obtiveram-se dados de quatro. Entre os municpios pequenos e mdios, verifica-se o maior ndice de questionrios preenchidos. O ndice de respostas foi 80% nos municpios pequenos (quatro sobre uma mostra prevista de cinco) e, entre os municpios mdios, o ndice de retorno de questionrios preenchidos foi de quase um 40% (sete sobre uma mostra prevista de 18). Para os municpios grandes, estavam previstos seis questionrios preenchidos, recebendo-se ao fim da investigao apenas um, o que representa 16% do total dos municpios originalmente selecionados. Por estes motivos, realiza-se uma anlise mais exaustiva dos estratos de municpios pequenos e mdios. A despeito da equipe de pesquisadores ter contatado previamente os chefes de gabinete e os respectivos secretrios, viajado pessoalmente a todos os municpios, vrias so as causas formuladas em forma de hiptese para tais procedimentos das prefeituras contatadas no devoluo dos questionrios preenchidos: Nos municpios do interior, usual que muitos secretrios e chefes de gabinete possuam fazendas situadas a vrias horas do centro do municpio, assistindo e atendendo apenas s demandas urgentes no correspondente gabinete. Nas prefeituras mdias e pequenas, detecta-se um nvel de formao ainda insuficiente entre os secretrios, o que impediu que alguns disponibilizassem a coleta dos dados requeridos e o preenchimento correto das questes formuladas. Por conta do grau de profissionalizao de algumas prefeituras, o compromisso de enviar o questionrio ficou perdido entre os diferentes nveis da administrao municipal. diferena de outros estados, as pesquisas de campo no interior do Par ainda so muito escassas, o que cria desconfiana e dificuldades para responder a questionrios complexos, ou no disponibiliza de pessoal adequado para faz-lo.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

As principais barreiras e deficincias observadas na gesto municipal se devem a diversos fatores, tais como: planejamento insuficiente, baixa qualificao do corpo tcnico e dos gestores da prefeitura; baixa capacidade administrativa e de gesto, que se manifesta na incapacidade da seguir as diretrizes propostas no plano diretor em algumas prefeituras. No entanto, o problema surge para a busca de respostas de como resolv-las? No que se refere s inovaes observadas, difcil estabelec-las com exatido, dado os limites desta primeira etapa da pesquisa. Seria necessrio aprofundar-se em diversos aspectos dos muncipios. Para isso, prope-se uma pesquisa intensiva para detectar as lacunas internas nos aspectos: i) organizao e anlise da arquitetura organizacional ou organograma; ii) estudo e anlise das funes especficas dos funcionrios; iii) anlise das atribuies de responsabilidades; iv) anlise dos objetivos e das metas nas correspondentes reas; e v) anlise da tipologia, intensidade, carga horria e contedos dos programas de formao dos funcionrios. Os impactos dos programas federais e/ou estaduais direcionados ao fortalecimento da capacidade de gesto municipal precisam ser adequados. As prefeituras analisadas dependem em grande medida dos programas federais e estaduais. No entanto, em vrias ocasies se perdem recursos devido falta de pessoal capacitado para solicit-los. Nesse sentido, os consrcios intermunicipais e as parcerias pblico-privadas na gesto pblica municipal aparecem como estratgicas, pois os consrcios intermunicipais ainda no so explorados com suficiente intensidade. As parcerias pblico-privadas ocorrem basicamente nos municpios (enclaves) minero-metalrgicos. O nvel de participao e controle social da gesto pblica municipal baixo. Ainda que a maioria das prefeituras afirme realizar consultas pblicas, no se especifica a qualidade destas consultas ou a participao real da populao. Como sntese, considera-se que o nvel de controle social relativamente baixo. Como causas, podem-se mencionar a pouca disponibilidade das informaes por parte da prefeitura, especialmente nas prefeituras pequenas e mdias, em que os servios de participao e comunicao ao cidado so escassos. Destes dados, depreende-se a existncia de baixos mecanismos de empoderamento da populao. A partir dessas observaes, formula-se a hiptese terica de que quanto maior for o municpio, maiores sero as possibilidades da existncia institucionalizada de servios de participao e comunicao ao cidado. Do contrrio, quanto menor for o municpio, mais informal ser a forma de tratamento da comunicao, permitindo sua concentrao nas mos de uma elite que possui o poder. A disponibilidade de instrumentos de participao, comunicao e atendimento por parte do poder municipal aumenta segundo o tamanho do municpio. Assim, quanto menores forem os municpios, menores sero as possibilidades de comunicao e atendimento institucional. Estabelecem-se as seguintes hipteses:

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i) nos municpios pequenos, a comunicao e o atendimento se do a partir de canais informais; e ii) do contrrio, pode ser que nos municpios pequenos existam fortes reminiscncias patrimonialistas, personalistas e autoritrias por parte do poder municipal, o que inibe qualquer tipo de participao, comunicao e atendimento sociedade civil e populao.
GRFICO 1
Aumento de instrumentos de participao, comunicao e atendimento, segundo faixa populacional do municpio
Faixa populacional 63.64 Grandes

24.68

Mdios

18.18

Pequenos

Participao

Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores.

Com relao ao fortalecimento institucional e gesto democrtica, devem ser tomados arranjos institucionais para minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal. Para isso, observam-se questes relevantes como: o planejamento a mdio e longo prazos; a formao e a contratao de pessoal qualificado na prefeitura; a existncia de um plano de carreira seguro para o pessoal; o estudo de experincias bem-sucedidas em outras prefeituras; o envio de pessoal por espaos de tempo limitado realizao de prticas em outras prefeituras inovadoras no pas. Sobre as reas ou os setores prioritrios para as aes de fortalecimento da gesto municipal, o setor de gesto de pessoas ocupa espao estratgico.

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

TABELA 38

Aes de gesto de pessoas realizadas pela prefeitura


Gesto de pessoas Faixa populacional Cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura 75,00 71,43 100,00 75,00 Fonte: Dados da pesquisa. Elaborao dos autores. Realizao de curso de capacitao Programao de cursos (%) 50,00 57,14 100,00 58,33 Demandas especficas (%) 50,00 57,14 100,00 58,33 Gesto de TI Capacitao de pessoas

Pequenos Mdios Grandes Total

25,00 28,57 25,00 33,33

Com relao disponibilidade dos meios necessrios para atuao adequada por parte das administraes locais, difcil determinar uma tendncia, visto que existem prefeituras com modernos edifcios situadas nas cidades mineradoras e outras com instalaes e edifcios muito precrios. Em caso de dispor efetivamente, surge, novamente, a questo sobre se utilizam esses meios. Dispor de um sistema de informtica entre os funcionrios no significa que a gesto municipal seja moderna, eficiente e transparente. Em numerosos casos, o software e o hardware esto subutilizados ou no so adequadamente utilizados pelo pessoal ou utilizados apenas por uma minoria de funcionrios. Nos municpios pesquisados, detectam-se os seguintes aspectos: Organograma predominante nas prefeituras pequenas, a Secretaria de Finanas (Sefin) encontra-se subordinada diretamente ao prefeito, no mesmo nvel que as outras. Em um municpio de quase 10 mil habitantes, que enviou o organograma completo da prefeitura, a Sefin encontra-se subordinada coordenadoria de finanas e tesouraria. Nas primeiras, encontram-se, por sua vez, trs diferentes sees: Diviso de Receitas, Diviso de Despesas e Diviso de Fiscalizao Fazendria. Organograma dominante nas prefeituras mdias estabelece que a gesto financeira seja orientada pela Sefin, diretamente subordinada ao gabinete do prefeito, como outras secretarias. Entretanto, observam-se dois casos em que o departamento de contabilidade, o departamento da tesouraria e o departamento de tributos imobilirios esto subordinados Sefin. Em outra prefeitura, cada secretaria possui sua rea de finanas subordinada a cada secretaria.

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7 ESPECIFICIDADES DO ESTADO DO PAR

Sobre as especificidades regionais do estado do Par, e como recomendaes em nvel geral, so constatadas as questes a seguir. Uma especificidade da regio Amaznica, em geral, e do estado do Par, em particular, refere-se dificuldade de contratao de pessoal qualificado por questes salariais. Este fato no de responsabilidade, diretamente, da gesto municipal, seno de como outros fatores exgenos, no menos relevantes, incidem sobre a questo (tabela 38). Segundo o Relatrio do Conselho Federal de Medicina (CFM, Braslia, 2010), o estado do Par dispe de um mdico para cada grupo de 5.135 habitantes proporo similar a alguns pases africanos e cinco vezes menor que as recomendaes estabelecidas pela Organizao das Naes Unidas (ONU). As prefeituras do Par tm enormes dificuldades para contratar mdicos. Sobre um total de 144 prefeituras, 39 no possuem nem sequer um mdico com domiclio registrado no Conselho Regional de Medicina (CRM), concentrando-se 75,4% na cidade de Belm. Segundo o diretor administrativo do hospital municipal de Novo Progresso (39.245 habitantes),
Ns temos uma dificuldade enorme de trazer gente para c. A vaga estava aberta desde janeiro e ns s fechamos com um mdico na semana passada. Na prxima semana, vamos anunciar de novo. Precisamos contratar outro mdico para o programa Sade da Famlia (Belm, O Liberal, 18 abril de 2010).

A situao refletida por estes profissionais se manifesta de forma semelhante com a contratao de professores, advogados, economistas e contadores. Entre as causas alegadas por estes profissionais das cidades pequenas e mdias do interior do Par, apontam-se: isolamento afetivo da famlia, no cumprimento de bons salrios, dificuldade de atualizao profissional, condies precrias, entre outras (Estudo Conselho Regional Medicina, UFPA, 2008). Especialmente nas prefeituras pequenas, e em menor medida nas mdias, detecta-se baixa institucionalidade, manifestada em escassa informao oferecida aos cidados, pouco planejamento, escassa formao do pessoal para dar respostas adequadas etc. A partir deste diagnstico, surgem questes e interrogaes para futuras pesquisas, nas quais se teria de estabelecer conexes entre a tipologia do poder poltico autoritrio, paternalista, patrimonialista, elitista, democrtico e o tipo de ao cvica deste poder, tais como: as prticas e os instrumentos de participao e informao disponibilizados aos cidados. O planejamento a mdio e longo prazos constitui um problema para a maioria das prefeituras. Este est distribudo irregularmente entre os diversos setores das prefeituras. Para a realizao dos investimentos, prioriza-se o PD, o PPA, o PE (plano estratgico) e o PG (plano de governo).

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Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras

O PPA, como principal instrumento de planejamento estratgico de mdio prazo dos municpios, utilizado em todos os municpios. Neles, so definidas as diretrizes estratgicas e os objetivos da administrao municipal. Serve tambm de base para as aes de gestores de polticas pblicas. A utilizao deste instrumento em 100% dos municpios manifesta elevado grau, ao menos formal, de planejamento estratgico municipal, posto que se trata de um tipo de planejamento estratgico, ou seja, de um processo contnuo e sistemtico. Na pesquisa realizada nos municpios do Par, aparece o PPA em todos osmunicpios, o plano diretor em trs quartas partes dos municpios de tamanho mdio, enquanto o PE utilizado em poucas prefeituras, igualmente ao Plano de Desenvolvimento Local Sustentvel (PDLS). A partir desse diagnstico, formula-se a hiptese: observa-se em todas as prefeituras um tipo de planejamento estratgico. No entanto, este planejamento no contempla elementos participativos, ou em caso afirmativo, surge a partir do processo do plano diretor. O PE precisamente se baseia no carter gerencial. Como consequncia, planeja-se de forma pouco democrtica, com baixa capacidade gerencial. Finalmente, com relao ao baixo ndice de recebimentos de questionrios preenchidos somente 12 municpios do total de 29 constantes da amostra original , pode-se obedecer a diversas circunstncias, estabelecendo-se como hiptese a ser testada em futuras pesquisas a seguinte: supe-se que os questionrios preenchidos recebidos correspondem a prefeituras cuja organizao, atendimento, estruturao interna e gesto equivalem aos ou se aproximam dos critrios de eficcia e eficincia e, portanto, de excelncia. Pode-se afirmar que os municpios que responderam corretamente aos questionrios so considerados como casos bem-sucedidos de gesto.
8 CONSIDERAES FINAIS

No simples, a partir dos dados obtidos na pesquisa, afirmar idoneidade ou no do projeto institucional das prefeituras. A este fato se devem adicionar os diversos modelos de projeto institucional que aparecem. O que exige, portanto, outras pesquisas nesta direo. Os recursos esto disponveis de forma relativa. Se se analisa com detalhe a receita municipal nas prefeituras do Par entre 2000 e 2008, observa-se que a receita aumentou entre cinco e seis vezes (Instituo Desenvolvimento Econmico Social e Ambiental do Par; Sistema Informao Estado, 2010 ). Crescimento tambm importante tem sido o nmero de funcionrios, ao multiplicar-se por trs na maioria das prefeituras. Contudo, este aumento quantitativo no se reflete em aumento de equipamentos nem em crescimento qualitativo na formao destes funcionrios pblicos.

Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par

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Aparentemente, todas as prefeituras preveem concursos para os prximos dois anos. No entanto, no aparece suficientemente claro o tipo de informaes necessrias para tomada de decises sobre a criao de novas vagas. Privilegiam-se embora com diferente intensidade a depender do tipo de prefeitura as demandas procedentes das secretarias. Tambm parece arriscado determinar a articulao entre as reas da administrao na execuo dos projetos. Em nvel aproximativo, constri-se a hiptese de que a baixa existncia de rgos especficos na gesto financeira, de pessoas e de tecnologia da informao, especialmente nas prefeituras pequenas e mdias, tem como vetor baixa capacidade de realizao de estudos socioeconmicos, previso de concursos e atualizao de software especialmente nas prefeituras mdias (tabela 38). No que se refere cultura organizacional, pouco foi analisado especificamente na pesquisa de campo. Seria necessrio um estudo mais profundo para determinar primeiro conceitualmente um termo to vago, contraditrio e por vez importante como a cultura organizacional.
REFERNCIAS

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro, 2003. ______. Contagem da populao 2007. Rio de Janeiro, 2007.

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

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