Modulo1 PreciosTelecom6

REGULACIN DE PRECIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES, ED 6 REGULACIN DE PRECIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES , ED 6 REGULACIN DE PRECIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES D
MDULO 1: LOS PRECIOS EN TELECOMUNICACIONES: SU REGULACIN EN UN

ENTORNO DE COMPETENCIA
AUTORES: Juan Diego Otero Martn Ivn Santos Esteras
Regulacin de Precios de las Telecomunicaciones
NDICE
ndice ......................................................................................................... 2 CAPITULO 1: INTRODUCCIN A LA INTRODUCCIN. ......................................... 4 CAPITULO 2: ASPECTOS GENERALES. ............................................................. 6 2.1. Los niveles de comercializacin en las telecomunicaciones: servicios finales y servicios mayoristas................................................................................... 6 2.2. Fallos de mercado en el sector de las comunicaciones electrnicas. ............ 8 2.2.1 El mercado relevante: tipos de estructuras de los mercados. ................... 8 2.2.2. El poder de mercado: el poder de dominio. Las barreras de entrada....... 11 .2.2.3. El monopolio natural: su regulacin.................................................. 12 CAPITULO 3: Introduccin de la competencia en los servicios de
telecomunicaciones..................................................................................... 14 3.1. El intento de introducir competencia en las telecomunicaciones: primera etapa: liberalizacin y regulacin; segunda etapa: asentamiento. ................... 14 3.2. La bsqueda de las eficiencias econmicas............................................ 16 CAPITULO 4: Regulacin de precios............................................................... 18 4.1. La regulacin de los precios de telecomunicaciones en los mercados minoristas: por qu, qu y cmo................................................................ 18 Por qu? ............................................................................................ 18 Qu? ................................................................................................. 21 Cmo? ............................................................................................... 23 3.2. La regulacin de los precios de mayoristas: Determinacin de los costes. .. 24 CAPITULO 5: APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS Y MTODOS DE COMPETENCIA EN LA REGULACIN DE LOS PRECIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES. .................. 26 5.0. Introduccin. .................................................................................... 26 5.1. Regulacin sectorial versus aplicacin de las normas de competencia (antitrust) en la regulacin de las telecomunicaciones. .................................. 26
Mdulo 1: Los precios en Telecomunicaciones: su regulacin en un entorno de competencia. LosderechosdepropiedadintelectualsonpropiedaddelaComisindelMercadodeTelecomunicaciones 2
5.2. Dificultades en la aplicacin de las normas de competencia a las prcticas de los operadores en el establecimiento de los precios. ..................................... 29 5.3. Las normas de competencia y el servicio universal ................................. 32 4.4. Las normas de competencia y los objetivos de integracin territorial y de desarrollo. Razones de la existencia de ayudas pblicas. ............................... 35 4.5. Las ayudas pblicas al despliegue de banda ancha ................................. 39 4.5. Resumen ......................................................................................... 42 5. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................... 43
CAPITULO 1: INTRODUCCIN A LA INTRODUCCIN.

En este mdulo introductorio pretendemos ilustrar los elementos bsicos que enfrentan los reguladores a la hora de elegir las herramientas que sern analizadas en mdulos posteriores. Efectivamente, este es el primero que analiza los elementos ms econmicos de la regulacin y que seguir con el anlisis de los instrumentos de regulacin de precios minoristas (mdulo 2), mayoristas (mdulo 3) y la aplicacin del Derecho de la competencia en entornos regulados (mdulo 4). Por ello, este mdulo no pretende profundizar en elementos regulatorios concretos sino sealar grosso modo la problemtica que la regulacin ex ante pretende solventar as como los equilibrios que deben realizar los reguladores al objeto de compatibilizar una competencia sostenible en el largo plazo con una competencia que beneficie al consumidor en el corto plazo. Cabe recordar que los servicios de comunicaciones electrnicas se desarrollaron, en un principio, asumiendo que eran un monopolio natural, otorgando en general derechos exclusivos a una empresa de propiedad estatal que despleg la red prestando en exclusiva los servicios finales. La regulacin de los servicios debi ser consistente con este hecho compatibilizando, a travs de diferentes mecanismos, la suficiencia financiera de las tarifas con su asequibilidad y unos correctos incentivos para la empresa monopolista, en trminos de eficiencia e inversin. Con el paso del tiempo, el paradigma anterior cambi al objeto de mejorar la eficiencia en la prestacin de los servicios finales as como la innovacin en un sector estratgico en la economa. De esta forma, el proceso liberalizador se bas en combinar la anterior estructura en el nivel mayorista con la introduccin de competencia en el nivel minorista obligando al operador monopolista a ofrecer servicios a sus competidores. Finalmente, en la medida en que estos competidores han ganado cuota de mercado minorista, el reto que se plantea es cmo dar a los operadores entrantes los incentivos a desplegar sus propias infraestructuras al objeto de asegurar una competencia sostenible en el largo plazo en ausencia de una regulacin ex ante. De alcanzarse esta situacin, los mercados de comunicaciones electrnicas se convertiran en un mercado ms de la economa, donde probablemente existira una
empresa dominante, pero cuyo funcionamiento podra regirse, como el resto de mercados, nicamente mediante las previsiones del Derecho de la competencia. Para acabar de complicar el trabajo de los reguladores, las especiales circunstancias del estos servicios, considerados durante mucho tiempo como un servicio pblico, hacen que los gobiernos incluyan salvaguardas de cobertura y asequibilidad de precios. Este tipo de intervencin pblica se rige por principios completamente diferentes a los anteriores, que buscan la eficiencia productiva mediante la competencia, para abordar elementos ms relacionados con la distribucin social de los recursos. Estos elementos tambin sern tratados en este mdulo introductorio,
considerando dos mecanismos diferenciados: Servicio Universal y ayudas pblicas.
CAPITULO 2: ASPECTOS GENERALES.

2.1. Los niveles de comercializacin en las telecomunicaciones: servicios finales y servicios mayoristas. Los servicios de comunicaciones electrnicas se han prestado por operadores verticalmente integrados, esto es, el proveedor de servicios a los usuarios finales era, as mismo, el proveedor de la red que soportaba los servicios finales. Con la apertura de los mercados a la competencia ha surgido un nuevo nivel en la cadena de valor: los servicios mayoristas. Estos servicios se prestan entre operadores y no entre operador y usuario final, si bien, lgicamente, suponen un coste para el operador que acabar repercutiendo en los precios finales del mercado. En relacin con estos servicios pueden diferenciarse dos situaciones: Servicios mayoristas impuestos por la regulacin que, como se ver posteriormente, pretenden facilitar la entrada. En este grupo de servicios mayoristas no se prestaran libremente por el operador sino que son consecuencia de una obligacin regulatoria. Servicios mayoristas necesarios para completar las llamadas. Dado el principio, no escrito, de que todos pueden llamar a todos (any to any) todos los operadores de red estn obligados a interconectar sus redes para, al menos, terminar las llamadas que les llegan con destino a los abonados a los que ofrece acceso directo en su red. As pues, en la comercializacin de las telecomunicaciones hay, al menos, dos niveles de comercializacin: uno mayorista (entre operadores de red y proveedores de servicios) de establecimiento y operacin de redes y otro minorista, descendente del anterior (entre proveedores de servicios y consumidores) de provisin de servicios al consumidor (acceso, originacin y terminacin). Dado el origen y evolucin histrica de las telecomunicaciones, lo normal es que todos los operadores de red sean al mismo tiempo proveedores de servicios: son empresas verticalmente integradas. Lo contrario no es cierto: puede haber
proveedores de servicios que no dispongan de ningn elemento de red y alquilen a terceros todas sus necesidades. As pues, para asegurar una mnima posibilidad de xito en el proceso de apertura a la competencia de un sector basado en la utilizacin de redes, es vital todo lo relacionado con el precio y condiciones (access pricing, terms and condictions) en que un operador de red puede verse obligado a ofrecer su red a otros para que stos puedan competir con l mismo. Se entiende que nicamente con los principios de competencia y los procedimientos habituales de competencia (antitrust) no hubiera sido posible un proceso de apertura de redes como el que estamos dibujando: la evolucin de las jurisprudencias europea y USA en relacin con el concepto de negativa de suministro (refusal to supply) ms concretamente, de instalaciones esenciales o essential facilities, no ofrecan ninguna posibilidad de avance hacia la apertura de estos mercados. Por eso se juzg necesario establecer una regulacin sectorial a tal fin y dotar a un regulador sectorial de las competencias necesarias para intentar la introduccin de competencia en un sector tan difcil. La integracin vertical de los operadores preexistentes (incumbent operators) ha sido fuente permanente de numerosos conflictos nunca superados: el incentivo a discriminar a favor de tus propios servicios descendentes con vistas a expulsar del mercado a los competidores son difcilmente compensables o superables con ningn remedy: an est por ver si la solucin adoptada para BT en el Reino Unido llega a resolver algo (no se impone la separacin entre operador y proveedor, se establece una oficina independiente que asegurar el equal access de todos a la red de BT, es lo que se denomina separacin funcional). Con todo, la evolucin tecnolgica y la convergencia de redes, dulcificarn gradualmente esta dificultad actual: en un futuro no muy lejano los proveedores de servicios de telecomunicaciones competirn por el abonado, no por las llamadas, al que ofrecern todo tipo de comunicaciones (la movilidad slo ser un atributo ms) basadas en terminales adecuados y con sistemas de precios a la carta o precio de pago nico con trfico libre (flat rate). Lo intentarn fidelizar ofrecindoles tarifas on net atractivas y penalizarn las llamadas externas.
En
ese
escenario
futurista,
qu
sentido
tiene
hablar
del
precio
de
las
telecomunicaciones y, an ms de su regulacin? 2.2. Fallos de mercado en el sector de las comunicaciones electrnicas. Como se ha comentado en la introduccin, la regulacin pretende solucionar determinados fallos de mercado que limitan la competencia en los mercados de comunicaciones electrnicas. Estos fallos derivan de la estructura de estos mercados, caracterizados por elevadas barreras a la entrada (que alcanzan incluso el extremo de monopolios naturales). El marco europeo establece que, para que un regulador pueda imponer obligaciones sobre los agentes que participan en el mismo, debe en primer lugar definir el mercado relevante, para posteriormente examinar si dicho mercado puede ser regulado ex ante. Siguiendo el anterior esquema, a continuacin se describe qu se entiende por un mercado para posteriormente discutir en mayor profundidad los conceptos de barreras a la entrada y poder significativo de mercado. 2.2.1 El mercado relevante: tipos de estructuras de los mercados. Todos tenemos una idea intuitiva de en qu consiste un mercado: un lugar fsico en el que se intercambian productos. El elemento esencial es, en todo caso, la existencia de unos agentes que ofrecen algo y de otros agentes que tienen la intencin de adquirirlo: la oferta y la demanda. Esa idea que parece tan concreta y clara empieza a difuminarse cuando lo que se intercambia no son bienes o productos sino servicios y, an se desdibuja ms cuando estos servicios o bienes se intercambian a distancia.
Como siempre habr que definir (esto es acotar, recortar, delimitar) este concepto en razn del fin que perseguimos al manejarlo aqu: dibujar el campo de juego en el que poder valorar las restricciones a que estn sometidos los participantes en dicho juego (oferta y demanda) a la hora de establecer sus polticas comerciales (de venta y de compra) en particular, los precios. Como veremos en un mdulo posterior, la metodologa de definicin de mercados relevantes (en antitrust) es prcticamente comn a un lado y otro del Atlntico: las dimensiones esenciales a considerar son el producto (o servicio) y la geografa, aunque en ciertos casos se puede ampliar a dimensiones temporales. La previa definicin del mercado (antitrust) es una etapa imprescindible para poder determinar si hay o no una posicin de dominio y, en consecuencia si cabe hablar o no de un abuso de tal posicin, Tambin es imprescindible para adoptar decisiones en materia de concentraciones de empresas. No lo es tanto, al menos no es un paso imprescindible en el procedimiento para poder determinar la existencia de acuerdos anticompetitivos. La regulacin sectorial (obligaciones concretas de conducta impuestas ex ante) es mucho ms intrusiva que la regulacin antitrust (prohibiciones generales de conducta que slo se castigan ex post y se castigan con multas a veces no suficientemente disuasorias). Por esa razn, la determinacin de los mercados relevantes, a los efectos de imponerles una regulacin sectorial previa, es mucho ms restrictiva que la determinacin de mercados relevantes (antitrust). En suma se aplican criterios ms restrictivos: altas barreras de entrada, escaso impacto de la evolucin tecnolgica e insuficiencia de las normas generales de competencia para superar los llamados fallos del mercado. En todo caso, una vez delimitado el mercado relevante hay que estudiar su estructura. Hay dos tipos de estructuras extremas y un buen nmero de tipos de estructuras intermedias: Estructura de competencia perfecta: un nmero elevado de ofertantes y de demandantes que estn perfectamente informados, ninguno de los cuales influyen en el precio al que se intercambian los productos. No hay barreras de entrada ni de salida, etc. En suma una quimera.
Estructura de un solo agente: si es en la oferta se llama monopolio a este tipo de estructura y si es en la demanda se llama monopsonio. De las estructuras intermedias, sin duda la ms importante es aquella en la que hay un nmero pequeo de agentes (si es en la oferta, se llama oligopolio y si es en la demanda se llama oligopsonio). Hay tantas condiciones que prcticamente es imposible encontrar un mercado que tenga las caractersticas de competencia perfecta, desde luego no conozco ninguno en telecomunicaciones. Pero es un buen referente para saber qu es lo que tenemos que regular y cmo: a fin de cuentas, la regulacin pretende eso subsanar los efectos de los fallos de mercado intentando que este presente los resultados (sobre todo en precio) que se deberan dar si el mercado fuera de competencia perfecta. Unas veces, la estructura concreta de un mercado relevante en un momento determinado es simplemente el resultado de la evolucin tecnolgica y de la estructura de costes. Otras veces es el resultado de una decisin poltica (monopolio legal, oligopolio legal: impuesto por el poder pblico). Y, finalmente, otras veces la estructura del mercado ha sido condicionada por las estrategias competitivas de los agentes, si estas estrategias estn basadas en sus propios mritos no hay nada objetable pero si hay que objetar y sancionar los intentos de monopolizar los mercados basndose en prcticas abusivas. La regulacin sectorial se limita a determinar cules son los mercados en los que hay una posicin de dominio duradera (a un horizonte de medio plazo) e imponer las soluciones (remedies) que permitan compensar los fallos de mercado en que se funda esa posicin de dominio y los posibles efectos negativos de su existencia. Como veremos ms adelante puede haber otras razones (no slo los fallos del mercado) que pueden justificar el establecimiento de obligaciones a los operadores; muy en particular la consecucin de objetivos polticos legtimos que no se podran alcanzar en un sistema de mercado (servicio universal; integracin territorial) y la defensa de los consumidores (establecimiento de precios mximos en mercados con limitada competencia).
2.2.2. El poder de mercado: el poder de dominio. Las barreras de entrada En teora economa se entiende por poder de mercado que una empresa en un mercado no sea precio aceptante, esto es, su capacidad de establecer un precio por encima del nivel competitivo (en mercados sin costes fijos, el coste marginal de producirlo). Se suele medir con el ndice de Lerner. En el mundo de antitrust y de la regulacin sectorial este concepto tiene mayor amplitud y, por tanto es ms difcil de medir: algo as como la capacidad que tiene un operador de separarse de las condiciones que le establecera el mercado si estuviera en competencia perfecta, sin que por ello, por separase de esas condiciones- sus beneficios se vieran negativamente afectados. Dicho de otra manera, dicho operador tiene una cierta capacidad de sustraerse a las restricciones competitivas existentes en ese mercado (competidores, reales y potenciales; proveedores; demanda; evolucin tecnolgica). In extremis, cuando dicho poder tiene una dimensin apreciable (no hace falta que sea absoluto, total) decimos que ese agente tiene posicin de dominio: puede adoptar su poltica comercial (en particular los precios) sin estar sometido a la disciplina de sus competidores, proveedores o clientes. La adquisicin de una posicin de dominio en un mercado relevante, y su mantenimiento, no son en si mismo constitutivas de infraccin o ilegalidad pero s lo son las prcticas abusivas (no basadas en sus propios mritos o en prcticas comerciales normales) que pretendan el reforzamiento o mantenimiento de dicha posicin o la explotacin de sus clientes. Lo anterior es muy discutido en algunos foros acadmicos (Schumpeter, Escuela de Chicago, Escuela de Viena) pero no en las autoridades reguladoras y de competencia. Uno de los elementos esenciales para determinar la existencia de una posicin de dominio en un mercado es que el acceso al mismo este obstaculizado por unas elevadas barreras de entrada: si un operador con poder de mercado estima que no hay probabilidad de que un nuevo operador le vaya a disputar el mercado, esta ms libre para fijar su poltica comercial. Por el contrario, en ausencia de barreras a la entrada, las empresas de un mercado no podrn fijar precios por encima del nivel competitivo, dado que otros agentes entrarn en el mismo, reduciendo el precio y eliminando, por tanto, dicho poder de mercado.
As puede ser que dichas barreras sean legales (por ejemplo: licencias, uso del espectro, monopolios legales, etc.) o estructurales (que el servicio tenga una funcin de produccin, o su correspondiente funcin de costes, que determine la existencia de un monopolio u oligopolio natural; o la existencia de economas de escala, de costes hundidos, etc). Tambin puede ser que el propio operador con poder de mercado haya erigido artificialmente unas barreras de entrada para, de este modo, asegurar su posicin. Esto constituye una prctica prohibida .2.2.3. El monopolio natural: su regulacin. Se considera que un mercado es un monopolio natural si y solo si la funcin de costes del producto o servicio de referencia es subaditiva. Es decir que el coste de producir una cantidad determinada del producto o servicio con una sola empresa es inferior al coste de producir la misma cantidad con dos o ms empresas. El concepto de monopolio natural est fuertemente ligado a los de tecnologa y economas de escala. De un lado queda claro que, puesto que ligamos la existencia del monopolio natural a una caracterstica concreta de la funcin de costes y esta viene determinada por la tecnologa imperante, podemos concluir que podremos hablar de si hay o no monopolio natural con una tecnologa dada. Se dice que una empresa funciona en un punto de produccin con economas de escala si el coste medio total se reduce al aumentar el volumen de produccin. La relacin entre existencia de economas de escala y la existencia de monopolio natural es tambin casi intuitiva: cuanto mayor es el grado de economas de escala, menor es el valor del coste marginal, y menor es, en consecuencia, el precio de equilibrio. Esto significar que ser menor el ingreso total del mercado y por tanto ser menor el nmero de empresas que el mercado puede acoger manteniendo constante el coste total. Los monopolios no regulados pueden tener efectos negativos sobre el bienestar por lo que, normalmente, la existencia de un sector en el que se dan las condiciones de monopolio natural conduce a que o bien se instaura una empresa pblica o bien se regula la empresa privada monopolista.
Hasta fecha reciente se entenda que todo el sector de las telecomunicaciones constitua un caso claro de monopolio natural y la mayor parte de los pases adoptaron la primera solucin (el llamado modelo PTT) del monopolio pblico. Parece que salvo honrosas excepciones los resultados de este tipo de empresas no han sido los apetecidos: sobredimensionamiento de personal; fiscalizacin de los ingresos; dependencia total en las inversiones; condicionamientos polticos no legtimos;.. etc. Pocos pases (EE.UU y Espaa s lo hicieron) adoptaron la segunda: un monopolio privado regulado. Tampoco aqu se alcanzaron los resultados deseados: la regulacin de un monopolio privado es tarea ardua en la prctica, quizs no tanto en teora pero s en la prctica: asimetra de informacin sobre la produccin y los costes entre el regulador y el regulado; modelos de control de precios ineficientes; captura del regulador, etc.. Desde el punto de vista terico no hay excesiva dificultad en la fijacin del precio en una empresa monopolstica si el regulador dispone de los datos suficientes y correctos (lo que no es habitual) simplemente ha de establecer un precio igual al coste medio (para permitir que el monopolista recupere los costes fijos que supuestamente existen). Esto genera alguna prdida de bienestar (en relacin con el primer ptimo de igualar el coste marginal) pero son siempre menores que si se permite al operador que imponga su precio ptimo del monopolista (en el que el ingreso marginal igualara a su coste marginal). De producirse ms de un producto o servicio la teora econmica establece que los precios a establecer (tambin aqu, como segundo ptimo) deberan seguir la regla de Ramsey: el margen entre el precio y el coste marginal de cada servicio debe ser inverso a la elasticidad de la demanda de cada servicio. Costes y elasticidades son difciles de conocer, en particular por parte del regulador por lo que lo mejor, en estos casos, es establecer un sistema de precios que incentive al operador a seguir esta regla (por ejemplo un sistema de price cap o precios tope. Afortunadamente la tecnologa (microelectrnica; capacidad en transmisin y conmutacin) ha ido cambiando las estructuras de costes y, en consecuencia, se ha limitado drsticamente el campo o segmento en que an cabe hablar de monopolio
natural: prcticamente slo se podra intentar atribuirlo al acceso y algn tipo de servicio particular.
CAPITULO 3: INTRODUCCIN DE LA COMPETENCIA EN LOS SERVICIOS DE

TELECOMUNICACIONES.
3.1. El intento de introducir competencia en las telecomunicaciones: primera etapa: liberalizacin y regulacin; segunda etapa: asentamiento. Una cosa es que pensemos que la tecnologa permite olvidarse en buena parte de la necesidad de acordar que hay un monopolio natural y otra, muy distinta, que se introduzca y establezca la competencia en los diversos mercados de telecomunicaciones que vayan surgiendo. Es claro que los servicios que se apoyen en nuevas tecnologas pueden nacer desde el principio sin mcula y as ha ocurrido con la telefona mvil en la mayora de los mercados, a pesar de que seguimos teniendo que hablar de un monopolio legal (motivado por la restriccin del uso del espectro radioelctrico). No ocurre lo mismo con los mercados que se basan en el uso de las redes fijas desplegadas previamente al amparo del monopolio natural (y legal o no, esto es indiferente a estos efectos). Estamos hablando particularmente de la telefona fija en cualquiera de sus mbitos: acceso, local, larga distancia e internacional. La asuncin de que no haba una restriccin tecnolgica que obligara al monopolio natural, los gobiernos han intentado liberalizar la telefona fija y para ello lo primero que han hecho es eliminar las restricciones a la entrada de nuevos operadores al tiempo que se imponan unas fuertes obligaciones al operador preexistente para evitar que la apertura no se quedara simplemente en buenas intenciones: bsicamente se imponen obligaciones al incumbent de ofrecer el acceso abierto (open access) a su red a los nuevos entrantes, a unos precios tales que les traslada sus propias economas de escala. No es viable la liberalizacin de la telefona fija sin imponer una fuerte regulacin asimtrica. As pues, en esta primera etapa inicial de la introduccin de competencia, la regulacin es amplia, asimtrica, detallada., y procompetitiva, en el sentido que favorece la entrada de nuevos operadores eficientes. En esta primera etapa el
objetivo fundamental es la ruptura del monopolio mediante el establecimiento duradero de competidores.
Una vez conseguido que algunos operadores se hayan establecido en el mercado disputndoselo al operador histrico, procede pasar a una segunda fase de la regulacin sectorial menos intrusiva en la que antes de intervenir en un mercado relevante concreto imponiendo obligaciones el regulador estudia previamente si es necesario hacerlo. La regulacin sigue siendo asimtrica pero ms medida y adoptando soluciones o remedios adecuados y proporcionados. El nuevo marco regulador europeo, en funcionamiento desde el ao 2003 y en plena fase de desarrollo se sita ya en esta segunda etapa. 3.2. La bsqueda de las eficiencias econmicas. En general, en la Teora Econmica se habla de tres tipos de eficiencias en los mercados: asignativas (allocative), productivas (productive) y dinmicas (dynamic) 1. Se dice que un mercado es eficiente desde el punto de vista de asignacin de recursos cuando los precios reflejan la escasez de los recursos utilizados y la utilidad que le otorgan los consumidores. En concreto, un mercado tiene su mayor eficiencia cuando los precios igualan el coste marginal de producirlos. 2. Se dice que un producto o servicio se produce de manera eficiente en un mercado, para un volumen determinado del mismo, cuando la combinacin de insumos para su produccin es la ms eficiente. Estos dos conceptos de eficiencia son, por as decir, estticas es decir se analizan en un momento dado del tiempo. 3. Hay un tercer tipo de eficiencias en el que lo ms importante es justamente la optimizacin a lo largo de un periodo determinado. Se dice que hay eficiencia dinmica en un proceso cuando los recursos utilizados a lo largo de un periodo de tiempo son eficientes. La regulacin de los precios de los servicios de telecomunicaciones debe intentar conseguir el mximo de eficiencias de todos los tres tipos, lo cual es bastante difcil porque en algunos casos los efectos son contrapuestos. Lo que si es cierto es que algunos sistemas de precios se adaptan mejor que otros para la consecucin de un tipo u otro de eficiencias. La consecucin de eficiencias es un equilibrio an ms difcil de conseguir al regular los precios si, adems hemos de tener en cuenta otros objetivos aadidos como los
de financiacin (suficiencia de ingresos del operador regulado para acometer sus actividades corrientes y sus inversiones) y sociales (redistribucin de rentas, etc.)
A los operadores dominantes en los mercados finales o retail (muy pocos) se les establecen unas obligaciones genricas consistentes en la prohibicin general de conductas anticompetitivas y se detalla un sistema para estar informado de la evolucin de los precios finales. Pero no se impone un sistema concreto de precios. A los operadores dominantes en los mercados intermedios (o mayoristas, wholesale) si se les impone obligaciones ms detalladas en cuanto a los precios, normalmente con un sistema de tope individual.
CAPITULO 4: REGULACIN DE PRECIOS.

En un contexto como el que se ha descrito, con mercados recientemente liberalizados y, por tanto, con una competencia limitada o, incluso, todava en rgimen de monopolio, se hace necesaria una regulacin relativa a los precios. stos suponen la seal para los consumidores sobre el valor del producto o servicio en cuestin y, por tanto, determina su demanda. En este captulo se pretenden discutir elementos relevantes sobre la regulacin de los precios, tanto a nivel mayorista como minorista, teniendo siempre presente que existen mdulos especficos en los que se discutirn en profundidad ambos aspectos. 4.1. La regulacin de los precios de telecomunicaciones en los mercados minoristas: por qu, qu y cmo. Por qu? Se admite que hay tres tipos de razones por las cuales hay que establecer una regulacin sectorial: Existencia de fallos en los mercados de ese sector: fallos de la estructura de los mercados en relacin no con la existencia de una competencia perfecta en esos mercados sino de, al menos, una competencia efectiva (workable competition) en el que funcione mnimamente el mecanismo de mercado. La consecuencia de objetivos sociales y polticos legtimos: la teora econmica hace abstraccin de muchos aspectos que importan, y mucho, a la sociedad. Estos objetivos deben ser claramente determinados y su consecucin debe tener prioridad frente a los objetivos de eficiencia que persigue la competencia. La defensa de los consumidores: si el objetivo final de la competencia es el bienestar y, en particular, el beneficio de los consumidores no parece muy difcil justificar el que, cuando sea necesario, se impongan obligaciones sectoriales que les permita defenderse por ejemplo de la asimetra informativa o de poder de negociacin, el uso de estndares, la obligacin de interoperabilidad, etc.
Siendo el objetivo el establecimiento de que una se economa adoptan de en mercado virtud de se un entiende que las medidas reguladores objetivo social o en defensa de los consumidores deber ser legtima y proporcionada objetivo. Es en relacin el con tal a decir, objetivo
alcanzar ser razonable y la medida a adoptar ser de entre las posibles- la que menos distorsione la competencia. Finalmente, en relacin con la existencia de fallos en los mercados que induzcan a la adopcin de medidas o remedies compensadores, se entender que el sector de las telecomunicaciones al menos en sus primeras etapas de apertura- es propenso a la existencia de tales fallos: estructuras de costes que conducen a monopolios naturales o a un nmero limitado de operadores, es decir y en todo caso a la existencia de operadores con poder de mercado y con altos incentivos para ejercerlo expulsando a competidores reales o ahuyentando a competidores potenciales; altas barreras de entrada; economas de conocimiento; estrategias anticompetitivas. Lgicamente el volumen y la dureza- de las medidas a adoptar en las etapas iniciales de apertura son mucho mayores e irn disminuyendo a medida que se vayan estableciendo competidores del incumbent o que la evolucin tecnolgica lo vaya permitiendo. El principal fallo de mercado que solemos encontrar, en el sentido de que a falta de una regulacin especfica no ser posible alcanzar las eficiencias que permiten los mercados con competencia efectiva, es el de la existencia de una posicin de dominio duradera, individual o colectiva. Los anlisis de mercado muestran, al menos en los mercados de los pases europeos, que en la mayora de los mercados relevantes se da esta caracterstica. Y ello a pesar de que el proceso de apertura se inici en 1998 con una regulacin asimtrica claramente favorecedora de la entrada de nuevos agentes.
En los mercados, finales o mayoristas, basados en redes fijas son normales cuotas de mercado del operador histrico claramente indicativos de tal posicin (superiores al 60% y, muy normalmente entre el 70 y el 80%) que le permite a la empresa llevar a cabo todo tipo de prcticas anticompetitivas al establecer sus precios. Inclusive en los mercados asociados a las redes mviles, an en los casos en que no se infiere la existencia de una posicin de dominio conjunta (basada en los fuertes incentivos para la existencia de una colusin tcita entre los operadores) la exigencia de recurrir al espectro y su consiguiente barrera de entrada aporta enorme seguridad a los operadores oligopolistas respecto de la nula posibilidad de que vayan a entrar nuevos operadores. En ambos casos, la competencia podra presionar los precios de los servicios finales a la baja de una forma ms eficiente que la regulacin. As, por ejemplo, en las redes mviles, con caractersticas claramente oligopolistas y con incentivos a la coordinacin tcita (que no explcita, prohibida por el Derecho de la competencia), la entrada de operadores mviles virtuales supone una amenaza que limita potenciales comportamientos paralelos. De no establecer controles de precios, los operadores dominantes tienen incentivos suficientes para establecer precios excesivos: el caso de los precios de terminacin es paradigmtico. All donde se dej libertad de establecimiento al principio de la liberalizacin (terminacin en redes mviles), los operadores fijaron unos precios mayoristas muy por encima de los costes subyacentes. En toda Europa ha sido necesaria la intervencin del regulador para orientar dichas tarifas mayoristas a los costes de prestacin del servicio. Otra prctica a tratar de evitar, por cuanto provoca precios la expulsin de competidores que producen potencialmente eficientes, es la aplicacin de discriminatorios desventaja competitiva: es normal la utilizacin de proveedores pantalla a los que ofrecen precios y condiciones mucho ms ventajosas que a otros competidores que resultan expulsados del mercado.
Eso si no se aplica asimismo (integracin vertical) precios y condiciones que no ofrece a terceros (es el ejemplo de discriminacin prohibida estricta). Tambin es necesario, tratar de evitar la prctica habitual en las empresas integradas verticalmente de estrangulamiento de margen: el margen entre el precio que carga a un competidor por el uso de la red propia y el precio que cobra a los consumidores en el mercado minorista no deja un margen suficiente para que un operador suficiente pueda sobrevivir. Qu? 1. En una primera etapa, al inicio de la liberalizacin, hay que controlar los precios de casi todos los servicios tanto minoristas como mayoristas. Se actuar por excepcin: slo aquel servicio o mercado en que se pruebe fehacientemente que hay algo de competencia se librar de tener un fuerte control de precios. Normalmente, antes de la apertura de los mercados, el sector de las telecomunicaciones padece un fuerte desequilibrio de precios (escasa relacin entre los precios de los servicios y los costes correspondientes) producto de la fijacin discrecional de precios en la situacin de monopolio legal previa: prctica generalizada de las subvenciones cruzadas, polticas de precios condicionadas totalmente por la evolucin poltica Lo aconsejable en tales casos es que, antes de abrir los mercados, se proceda a su reequilibrio pues de otro modo las seales de los precios aplicados sern equvocas: los entrantes acudirn a los mercados en que aparentemente haya margen y el operador persistente se ver abocado a llevar a cabo drsticas reducciones en las inversiones y reducciones en los costes operacionales. Todo ello conducira a los clsicos efectos no deseados que se suelen atribuir a la liberalizacin cuando propiamente se deben a que sta no se ha llevado a cabo de forma adecuada: descremado, escasas inversiones de los entrantes salvo en larga distancia, disminucin del empleo, erosin de mrgenes, disminucin de beneficios, sin que se pueda decir propiamente que haya un aumento del bienestar en el sector. Lo normal es que ningn pas lo haya hecho as: se inicia la liberalizacin sin haber reequilibrado previamente y son las presiones de los entrantes las que conducen a las subidas y bajadas de precios que antes no se haba atrevido a
hacer el regulador limitando as la capacidad del regulador de intervenir en los precios. Es habitual que, al comienzo de esta primera fase, los precios estn en un segundo plano y resulte ms importante atajar otras prcticas anticompetitivas ms burdas.
La negativa de suministro, los retrasos deliberados, la imposicin de estndares, la falta de transparencia, la discriminacin., que intentan impedir o retrasar la entrada de los nuevos operadores.
Cuando ya la entrada es inevitable o se ha producido, es importante evitar la aplicacin de descuentos fidelizadores: el operador preexistente intenta impedir que los abonados que generan mayor volumen puedan cambiar de proveedor. Por tanto el regulador ha de evitar que el dominante tanto la promocin de
descuentos generales no basados en ahorros en costes (los descuentos por volumen puros nunca son anticompetitivos) como la aplicacin de ofertas individuales o personalizadas (customerized) del mismo tenor, en todos los casos el dominante intente sustraer mediante la aplicacin de descuentos no basados en el volumen- al cliente la libertad de que pueda elegir en cada momento entre uno y otros operadores. 2. En una segunda etapa del proceso de liberalizacin, cuando a pesar de todas las tcticas del incumbent ya se han establecido algunos proveedores entrantes, lo importante es evitar que el incumbent se erija en el verdadero regulador del mercado. Para ello el dominante dispone de una amplia gama de posibles prcticas anticompetitivas que tienen por objeto disciplinar a sus competidores: tcticas discriminatorias, represalias ante denuncias, estrechamiento de mrgenes, precios predatorios, provocando incrementos en los costes de sus competidores,.. Ya no hay tanto peligro respecto de los precios excesivos en los mercados minoristas pero s en los mayoristas. Lo lgico es mantener los topes
de precios en los mercados mayoristas y un control ms ligero de los precios en los mercados minoristas. Cmo? Como veremos ms adelante, hay bsicamente tres sistemas de fijacin de precios cada uno con sus virtudes y defectos: el discrecional, el basado en la fijacin de la tasa de beneficios, el basado en establecer incentivos al operador regulado y la orientacin de los precios a los costes. a) El sistema de fijacin discrecional de precios es el adecuado para alcanzar objetivos sociales o polticos pero tiene poco o nada que ver con la teora econmica y absolutamente nada con la economa de libre mercado: el regulador fija individualmente los precios de todos y cada uno de los servicios atendiendo nicamente a la presin poltica o social de cada momento, sin tener en cuenta los costes subyacentes y ni siquiera las necesidades de financiacin del operador regulado. Es el sistema de precios generalizado en la etapa previa a la liberalizacin y causa directa del desequilibrio tarifario. Totalmente inadecuado para un entorno liberalizado. b) El sistema de fijacin de la tasa de beneficios (rate of return) sigue siendo muy intervencionista ya que parte del sistema anterior pero mantiene a ultranza la capacidad financiera (en operacin e inversin) del operador regulado aunque no le da completa libertad para establecer los precios individuales en cada servicio. c) El sistema de incentivos, ejemplificado particularmente en el sistema de tope de precios, es el ms utilizado en las etapas iniciales de liberalizacin, al menos en los servicios minoristas. No as en los mayoristas (el precio que se pagan entre s los operadores por hacer uso de la red del otro) a pesar de las propuestas, y an de las escasas iniciativas de algunos reguladores, de su establecimiento tambin en este nivel de comercializacin. El sistema de price cap ser comentado ms adelante y explicado con detalle en uno de los mdulos del curso. En el fondo, un sistema de price cap puede convertirse en un sucedneo del sistema de tasa de beneficio si no se disea adecuadamente, en particular si el periodo de ajuste es breve (por ejemplo slo dos aos).
d) Finalmente, la orientacin de los precios a los costes que se ha convertido en el estndar ms utilizado en particular para los servicios mayoristas. Esta forma de regular los precios pretende emular el resultado competitivo, en particular, si se utiliza el estndar de costes incrementales para la determinacin del coste. Por otra parte, plantea dudas sobre la posibilidad de los operadores regulados para recuperar la totalidad de sus costes, en particular cuando se disean modelos de costes de operadores eficientes. Estos elementos, dada su importancia, se discuten en el punto siguiente.
3.2. La regulacin de los precios de mayoristas: Determinacin de los costes. La determinacin de los costes de un servicio de telecomunicaciones es necesaria tanto para poder establecer o aprobar un sistema de precios y tambin es de gran ayuda para determinar si unos precios concretos son o no anticompetitivos. Si bien a nivel mayorista estas metodologas no son muy utilizadas, a nivel mayorista estn muy extendidas dado que facilitan la entrada y evitan la traslacin de las ineficiencias y el poder de mercado del operador histrico a los operadores alternativos que pretenden competir en los mercados aguas abajo. El regulador adoptar uno u otro de los mtodos de costes segn el problema que quiere solventar. En general, la mayora de los mtodos de anlisis de costes siguen el principio de causalidad: los costes se han de recuperar de la fuente que los origin.
Una diferencia clara entre un tipo y otro de mtodos se da por el tipo de datos que utilizan: si son los histricos (normalmente asociados a los mtodos descendentes o de top down) o los basados en previsiones (normalmente asociados a los mtodos ascendentes o bottom up).
Todo ello est relacionado fuertemente con lo que se entiende por operador eficiente. As, por ejemplo, se puede entender que los operadores mviles nacieron en un entorno de competencia y que por tanto sus costes histricos pueden servir de referencia, no as en los operadores de telefnica fija que han podido ser ineficientes en sus costes por lo que, lo ms adecuado sera un mtodo basado en costes prospectivos. Un aspecto siempre dificultoso, cualquiera que sea el mtodo de anlisis de costes que se vaya a utilizar, es la determinacin del coste del capital (WACC) que tiene una relacin directa con el coste de oportunidad de las inversiones efectuadas ya que es el concepto que le permitir recuperar la inversin. Los mtodos basados en costes histricos tienen la ventaja de disponer de datos de la propia contabilidad, normalmente se basan en las cuentas de anteriores ejercicios y solo tienen como dificultad mayor el sistema de asignacin (si existe) de los costes comunes y conjuntos entre los diversos servicios. El aspecto negativo de estos modelos es que transfieren las ineficiencias en costes. Los mtodos basados en previsiones de los costes, requieren la elaboracin previa de modelos de costes (son modelos econmicos/de ingeniera) con los que se podrn determinar los costes de utilizacin de los elementos de red y de los servicios que utilizan dichos elementos. Las diversas versiones se basan en el modelo LRIC (long run incremental cost) el coste incremental que se genera a largo plazo debido a un aumento especfico en el volumen de produccin. Se calcula estimando los costes, basndose en el modelo, en el contexto de la mejor tecnologa disponible. Los costes comunes y conjuntos se recuperan mediante el establecimiento de mrgenes adicionales a los costes obtenidos por el procedimiento LRIC.
CAPITULO 5: APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS Y MTODOS DE COMPETENCIA EN LA REGULACIN DE LOS PRECIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES.
5.0. Introduccin. El nuevo marco regulador de la telecomunicaciones en Europa establece que las autoridades nacionales de regulacin seguirn los principios y mtodos de competencia cuando procedan a definir los mercados relevantes (es decir susceptibles de recibir regulacin ex ante o sectorial) y cuando procedan a analizar si en ese mercado hay o no algn o algunos operadores con posicin de dominio, individual o colectiva. Es posible que a la hora de seleccionar la solucin adecuada para solucionar el fallo de mercado detectado, las autoridades nacionales de regulacin sigan los mtodos que se utilizan en los casos de concentraciones de empresas. Resulta ms difcil que una autoridad nacional de regulacin pueda seguir dichos principios y mtodos en la fijacin de condiciones o establecimiento de medidas que tengan que ver con la consecucin de objetivos distintos a los de superar unos fallos de mercado y buscar las mayores eficiencias. Nos referimos a las medidas que deban adoptarse para conseguir objetivos legtimos de carcter social o para proteger a los consumidores.
5.1. Regulacin sectorial versus aplicacin de las normas de competencia (antitrust) en la regulacin de las telecomunicaciones. Es evidente que la regulacin sectorial es mucho ms intrusiva y sus obligaciones mucho ms radicales que las que se pueden imponer, normalmente, al amparo de las normas de competencia. Por eso, cuando la aplicacin de stas se adivinan insuficientes para superar los fallos de mercado en un horizonte temporal definidoes necesario recurrir a la regulacin sectorial.
Suele ocurrir que ante una misma conducta supuestamente anticompetitiva se plantea el conflicto de competencias: quin es la autoridad que ha de intervenir si la sectorial o la de competencia?
Siendo as, como reconoce el Juez Scallia en la conocida sentencia VerizonTrinko- que el objetivo de las dos regulaciones es el mismo, el fomento de la competencia, la existencia de una autoridad sectorial encargada de velar por este objetivo y que ha dictado o adoptado medidas a tal fin anula cual posible intervencin basada invocando las normas antitrust. La citada sentencia del Tribunal Supremo americano zanja de una vez la falsa disputa competencial y da una clara indicacin de cmo evitar el forum shopping (el demandante presenta su queja ante los dos reguladores intentando que entre ellos compitan por darle satisfaccin en sus demandas). Cuando el regulador sectorial acta regulando en un mercado de su sector y vigilando a los operadores presentes en el mismo no se pueden invocar los artculos antimonopolizacin de las leyes Sherman para analizar la compatibilidad con dichas normas de una conducta supuestamente abusiva. Lo mismo cabra concluir de la concurrencia en la aplicacin de las normas sectoriales y de las de competencia: cuando el regulador sectorial est actuando en un mercado, la autoridad de competencia debera de abstenerse en la aplicacin del artculo 102 del Tratado (abuso de posicin) En el Reino Unido, han sido ms prcticos: la autoridad de regulacin sectorial es al mismo tiempo la encargada de vigilar la aplicacin de las normas de competencia, as no hay ocasin para el forum shopping ya que detrs de la ventanilla se encuentra la misma autoridad. Entendemos que es una solucin adecuada, al menos para el caso espaol.
Y es que, al menos en las primeras etapas de liberalizacin de los mercados de telecomunicaciones, la mera aplicacin de las normas de competencia es claramente insuficiente en relacin con un pretendido objetivo de introducir un mnimo de competencia. Ni siquiera el denodado intento neozelands lleg a buen puerto y tuvieron que dotarse de normas sectoriales: 1. Por la propia naturaleza de las medidas de que dispone una y otra autoridad: una autoridad de competencia se limita a dictar si una cierta prctica es anticompetitiva o no, en nuestro caso (tratndose de precios) si un precio es por ejemplo- excesivo o no, pero no puede ponerle un lmite ni un price cap ni regularlo, medidas todas que si puede adoptar un regulador sectorial y adems- con antelacin y no despus de la instruccin de un expediente que puede durar ms de cinco aos, en el mejor de los casos. 2. Por la propia naturaleza extremadamente dinmica de nuestro sector: como deca un profesor del MIT, el largo plazo en telecomunicaciones son seis meses. El largo periodo necesario para adoptar medidas en aplicacin de las normas de competencia las convierte en intiles o inaplicables: para entonces la empresa demandante ya probablemente ni existe. El operador dominante es perfectamente consciente de ello y, por esta razn, pretende denodadamente con todo tipo de argumentos la eliminacin de la regulacin sectorial por cuanto se siente ms a gusto bajo la supervisin de la autoridad de competencia. 3. Por la necesaria especializacin en la materia, que permite la adopcin de medidas en plazos mucho ms cortos (sobre todo, medidas cautelar o provisionales) con una mayor garanta de acierto. Lo cierto es que, dado su carcter intrusivo, la adopcin de medidas sectoriales debe hacerse de una forma restringida y plenamente justificada, al tiempo que hay que mantener un constante anlisis de los mercados para tratar de eliminar aquellas medidas que ya no son necesarias o que no son adecuadas y hay que cambiarlas por otras menos fuertes. Una intervencin excesiva tiene efectos negativos en el bienestar: el mercado siempre ser el mecanismo ms adecuado para disciplinar las conductas de las empresas, siempre que dicho mecanismo funcione mnimamente.
Debe evitarse la tentacin de intervenir aunque lo cierto es que resulta extremadamente difcil aventurar una fecha en que la figura del regulador sectorial de telecomunicaciones resulte innecesaria: pinsese que la FCC de USA fue creada en el ao 1934.
5.2. Dificultades en la aplicacin de las normas de competencia a las prcticas de los operadores en el establecimiento de los precios. Centrmonos ahora en los mercados de telecomunicaciones en que no hay regulacin de precios y en los que se trata de hacer respetar las normas de competencia. La vigilancia resulta difcil sino un trabajo imposible, debido principalmente a: 1. Por la propia estructura de costes de las empresas de telecomunicaciones: altos costes fijos, bajsimos costes marginales, elevados costes comunes y conjuntos que permiten a la empresa afectada un amplio margen de maniobra para justificar el nivel (alto o bajo) del precio de un determinado servicio. 2. Por el desconocimiento de los costes de las empresas afectadas (si hubiera control de precios las empresas vendran obligadas a disponer de contabilidad de costes separada) 3. Por cuanto normalmente las empresas dominantes estn integradas verticalmente lo que les permite, en ausencia de obligaciones de contabilidad, justificar ampliamente cualquier precio de transferencia que descarte prcticas predatorias o discriminatorias, as como cualquier prctica de estrangulamiento de margen. 4. Por cuanto las empresas por lo general ofrecen diversos servicios y se encuentran unas a otras en diversos mercados (por ejemplo en diversos pases o, en el mismo pas, en diversos mercados de producto) por lo que las posibilidades de establecer mecanismos de colusin son mayores. Por estas razones es muy difcil para la autoridad poder llegar a establecer, de acuerdo con los estndares y criterios de prueba establecidos por la jurisprudencia en materia de competencia, la existencia de conductas contrarias a las normas de competencia en materia de precios.
En primer lugar, prcticas que pudieran constituir un abuso de posicin por parte de los operadores dominantes. Son excepcionales los casos en que las autoridades de competencia (incluida la propia comisin Europea) han llegado a determinar la existencia de precios que infringen las normas de competencia en mercados de telecomunicaciones y ms escasos an los casos en que dichas decisiones han sido convalidadas por los correspondientes tribunales, incluido el Tribunal de Justicia de la Unin Europea. Las actuaciones se han centrado, si bien en pocas ocasiones, en precios mayoristas exclusionarios (estrechamiento de mrgenes o precios predatorios). Ms difcil an resulta encontrar algn caso en que se haya podido imputar a varios operadores la existencia de acuerdos o prcticas paralelas anticompetitivas, ni siquiera en mercados tan estrechos que slo hay dos o tres operadores como ocurre en los mercados mviles y en los que los precios, aparentemente, dan lugar a rentas monopolsticas. Todo ello simplemente desde el punto de vista prctico pero tambin podemos hacer alusin a problemas conceptuales sobre la adecuacin de los estndares de prueba admitidos por la jurisprudencia para probar el carcter anticompetitivo de diversas prcticas. Por ejemplo, dificultades a la hora de apreciar el carcter predatorio del precio de un servicio de telecomunicacin: el estndar de prueba sera el de la sentencia AKZO (que viene a ser una adaptacin del test de Areeda-Turner) es decir, si el precio es inferior a los costes medios variables del producto o servicio relevante entonces nos encontramos ante un caso de predacin per se, esto es la intencin predatoria queda demostrada simplemente con el bajsimo nivel del precio ya que no hay ninguna racionalidad econmica que lo pudiera justificar. Si el precio estuviera entre el coste medio variable y el coste medio total, para imputar la infraccin hay que demostrar que la fijacin de tal precio forma parte de un plan para expulsar a un competidor (hay que probar la intencin predatoria por parte de la empresa a la hora de fijar tal precio). An suponiendo que podramos identificar correctamente los dos costes citados (a pesar de lo comentado anteriormente sobre la dificultad de conocer y an de determinar adecuadamente el coste de un servicio determinado) habramos de
tener en cuenta que nos encontramos en un sector en donde se dan los llamados efectos de red.
En estas economas el principio de optimizacin de beneficios se plantea a medio plazo o, dicho de otra manera, a corto plazo el objetivo de todas las empresas participantes de conseguir un nmero determinado de abonados (masa crtica) por lo que prcticamente la totalidad de las empresas al iniciar su actividad en un sector con presencia de efectos de red siempre aplican normalmente unos precios por debajo de los costes marginales y recuperan dicha prdida cuando ya han superado la masa crtica. Si bien todas las empresas llevan a cabo, slo aquella que dispusiera de poder de dominio en dicho mercado o lo que ya es ms normal en un mercado conexo, corre el claro peligro de que se le impute una prctica predatoria per se. Inclusive bajo los estndares de prueba de la justicia USA tendramos dificultades conceptuales en elacin con la figura de precios predatorios en servicios de telecomunicaciones: la sentencia Brooke, an sin abandonar completamente el test de Areeda-Turner, exige demostrar que es probable la recuperacin de lo que ha perdido el predador durante la fase de predacin. Peor an son los casos que afectan a mercados cuya estructura es un oligopolio cerrado (sin posibilidad de entrada de nuevos operadores a corto plazo) y se trata de probar que unos precios iguales y estables durante aos constituyen una prctica colusoria. Es misin prcticamente imposible si nos atenemos a la jurisprudencia en la materia, quizs menos difcil en la USA pero, desde luego, prcticamente imposible en la europea. Posiblemente sea por la inveterada aversin del antitrust norteamericano frente a los acuerdos entre competidores (casi la nica prctica que la Escuela de Chicago admite como realmente anticompetitiva) y por la opuesta constante permisividad de las autoridades de competencia comunitarias. En los mercados de telefona mvil se dan la prctica totalidad de los llamados factor plus usualmente admitidos por los jueces norteamericanos como circunstancias estructurales del mercado o de conducta de las operadoras que suponen indicio de la existencia de colusin: homogeneidad del producto, alta concentracin, etc.
Pues bien la justicia comunitaria (el Alto Tribunal Europeo) admite como justificacin objetiva suficiente para enervar cualquier posible imputacin de prctica colusoria en el establecimiento de precios paralelos el que pueda haber una explicacin racional de los mismos: obviamente en un mundo tan transparente como el de los precios de los operadores mviles, la justificacin inmediata del seguimiento del precio del lder (en esto caso, el no mover posprecios durante cinco aos a pesar de que los costes caigan drsticamente) sera suficiente segn la jurisprudencia europea. El estndar de prueba desde un punto de vista ex ante parece ser ms limitado, si bien los ejemplos son reducidos. De hecho, nicamente 3 pases europeos han sido capaces de establecer la posicin de dominio colectiva de los operadores mviles en el mercado mayorista de acceso y originacin. El razonamiento detrs de esta designacin ha sido la existencia de un punto focal consistente en la negativa de suministro de acceso. Por tanto, las conductas paralelas de precios no han sido un elemento esencial en la designacin de la posicin de dominio colectiva. Menos clara sera la reaccin de la justicia norteamericana frente a la misma imputacin: el caso de la sentencia Sirope de maz del juez Posner (Escuela de Chicago) admitiendo que de la presencia abrumadora de los citados factor plus se puede inferir la existencia de una prctica colusoria. Son pocos, pero claros ejemplos de que hay claras dificultades en la aplicacin de las normas de competencia a la poltica de precios de las empresas de telecomunicacin.
5.3. Las normas de competencia y el servicio universal Entenderemos por servicio universal de telecomunicaciones un conjunto de servicios de telecomunicacin de una calidad determinada al que tienen derecho, a un precio asequible, todos los ciudadanos de un pas por el mero hecho de serlo. Al liberalizar las telecomunicaciones todos los gobiernos quisieron asegurarse de que sus ciudadanos podran acceder a un determinado nmero de servicios. Debe tenerse presente que la libre competencia nunca va a asegurar que quien no tiene suficientes ingresos pueda disponer de un servicio de telecomunicaciones.
La idea de que las telecomunicaciones, o al menos un conjunto mnimo de dichos servicios, son un derecho de todo ciudadano est claramente establecida, al menos en Europa. Las normas de competencia no tienen por objetivo asegurar este derecho a los ciudadanos, sino asegurar las eficiencias econmicas comentadas (asignativa, de produccin y dinmicas) mediante la existencia de una mnima competencia o competencia efectiva. Tampoco las medidas regulatorias sectoriales que buscan compensar la existencia de fallos en el mercado tienen tal objetivo, simplemente persiguen establecer medidas tales que traten de recrear las condiciones de libre mercado. Por tanto, cada legislacin nacional ha de habilitar la posibilidad de establecer medidas sectoriales que definan con claridad el alcance del servicio universal, que determinen cmo se va a prestar y, asimismo, cmo se va a financiar. Estas medidas prevalecern siempre frente a las normas de competencia y frente a las medidas sectoriales procompetitivas, por lo que debern ser adecuadas y proporcionadas, en el sentido de que distorsionarn lo mnimo posible la competencia en los mercados. El derecho de cada nacin a determinar su propio servicio universal y a determinar su alcance est incluido en los acuerdos relevantes de la Organizacin Mundial del Comercio (y expresamente en el Documento de Referencia que suscribieron algunos pases como simultneamente con el Anexo y el Protocolo adjunto al Acuerdo General sobre el Comercio de los Servicios). Hay al menos tres factores determinantes en la carga financiera que puede suponer la prestacin del servicio universal en un pas determinado: i. ii. iii. su alcance: es decir, los servicios que incluir y la determinacin de quin puede requerir tal tipo de servicios. el estado de desarrollo de las redes y servicios correspondientes en el pas. el nivel de asequibilidad, que es un concepto subjetivo: depende de cada ciudadano. Normalmente, cuanto mayor sea el alcance, cuanto menor sea el grado de desarrollo y cuanto menor sea el PIB de los ciudadanos mayor ser la carga financiera y ms difcil ser intentar simultanear un proceso de liberalizacin del
sector con otro de extensin del servicio universal, a menos que se cuente con ayudad exterior. En resumen, nada impide que un estado concrete el alcance del servicio universal y que determine quin lo ha de prestar y cmo se habr de financiar; los operadores de telecomunicaciones son posibles contribuyentes de tal financiacin. En todo caso, habr de hacerse de manera que se minimice su potencial impacto distorsionando la competencia en los mercados. El servicio universal en Espaa: En Europa, el concepto de servicio universal proviene de las directivas europeas que despus cada pas debe adaptar a su legislacin nacional. All se especifican qu servicios debe incluir el servicio universal y, en el caso de Internet, hasta hace poco slo se especificaba el acceso de banda estrecha. En Espaa, la CMT calcula cada ao el coste de prestar el servicio universal; decide si supone una carga injustificada para el operador que lo da y, en su caso, reparte el coste entre varios operadores y se encarga de gestionar el fondo para financiarlo. Los servicios incluidos en el servicio universal estn definidos por el Gobierno en la Ley General de Telecomunicaciones y en el Real Decreto del reglamento del servicio universal. asequible. En la actual ley, el servicio universal incluye: Acceso a una lnea telefnica que no slo permitiese llamar sino tambin navegar a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet. Hasta hace poco esto se entenda como banda estrecha, pero con la aprobacin de la Ley de Economa Sostenible en marzo de 2011 el Gobierno indic que este acceso funcional deba permitir comunicaciones de datos en banda ancha a una velocidad en sentido descendente de 1Mbit por segundo, prestado mediante cualquier tecnologa. Una gua con los telfonos de los abonados que se actualizase anualmente. El 11818, un nmero de servicio de informacin telefnica. Cabinas pblicas. Son servicios que se deben garantizar a todos los usuarios, independientemente de donde vivan, con una calidad determinada y a un precio
Los usuarios discapacitados deben tener acceso a las prestaciones del servicio universal en condiciones equiparables a las que se ofrecen al resto de usuarios finales.
Ofertas o tarifas diferentes para personas con necesidades especiales. En concreto, existe el denominado abono social que permite disfrutar de tarifas ms reducidas jubilados y pensionistas cuya renta familiar no exceda de un determinado umbral que el Gobierno calcula peridicamente.
Hasta ahora, Telefnica siempre ha sido el operador designado para prestar el servicio universal. El Gobierno puede designar a un operador o a varios por real decreto o convocar un concurso para elegirlo. Incluso, se podran designar varios operadores en funcin de los servicios a prestar o de las zonas geogrficas. La CMT puede decidir que Telefnica asuma en solitario el coste de prestar el servicio universal o puede repartir la financiacin entre varios operadores. El mecanismo de compensacin a la operadora que presta el servicio universal slo se activa si la CMT considera que el coste del servicio universal supone una carga injusta para la compaa que le impide competir. Durante los primeros aos de la liberacin, Telefnica asuma en solitario el coste del servicio universal. Sin embargo, en noviembre de 2007, se cre el Fondo Nacional del Servicio Universal para financiarlo entre varios operadores, no slo Telefnica. Los operadores que hasta la fecha han contribuido al Fondo para financiar el coste son Telefnica, Movistar, Vodafone y Orange. El coste se reparte en funcin de los ingresos por operaciones de cada operador.
4.4. Las normas de competencia y los objetivos de integracin territorial y de desarrollo. Razones de la existencia de ayudas pblicas. Repetimos que el objetivo de la implantacin de las normas de competencia (y por extensin el de las medidas sectoriales que traten de compensar la existencia de fallasen el mercado) es lisa y llanamente la consecucin de las eficiencias econmicas (asignativas, productivas y dinmicas) que la teora econmica asegura que van de la mano de la existencia de un mercado en el que funciona eficientemente el mecanismo de la competencia. Pero nada ms.
Si, al igual que ocurre con el servicio universal, los poderes pblicos deciden que es necesario conseguir un determinado objetivo social o polticamente legtimo la autoridad sectorial deber establecer los medidas adecuadas y proporcionadas para ello. Proporcionadas en el sentido de distorsionen lo menos posible la competencia en los mercados. Normalmente tiene una cierta preocupacin con la aparicin de precios distintos en aquellos servicios que, de forma inveterada, tenan un mismo precio absoluto cualquiera que fuera el punto del territorio en que se prestaba. Muy particularmente est muy extendida entre los pases, probablemente por la existencia previa de monopolios nacionales, la idea de que es conveniente que el precio de los servicios de telecomunicaciones, al menos el que se establece en las tarifas generales, sea el mismo en cualquier punto del pas. Obviamente este no es un resultado que se suela dar con la mera aplicacin de la libre competencia. Al contrario, si los costes del servicio prestado en zonas distintas son distintos y si se sigue estrictamente el principio de orientacin a costes los precios deberan ser distintos siempre que los costes de aplicacin de precios distintos no fueran excesivos. Por tanto, un objetivo de precio igual (lo que se suele llamar premediacin de precios) deseable polticamente debe establecerse como medida sectorial y que distorsione lo mnimo posible la competencia en el mercado. Por ejemplo, el precio de la cuota mensual debe cubrir el coste de proveer el acceso, pero el bucle de abonado (local loop) puede tener un coste subyacente muy distinto segn el punto (urbano o rural) en donde se provea el acceso. Sin embargo, el precio es el mismo en toda Espaa, al menos por el momento. La aparicin de operadores alternativos a Telefnica que ofrecen acceso (los operadores de cable) est provocando el que se cuestione toda una serie de principios, uno de ellos, este de la igualdad de la cuota de abono del dominante. Otro tanto cabe decir en relacin con la superacin de objetivos de solidaridad o de integracin territorial distintos al de la promediacin: por ejemplo, la superacin de las dificultades inherentes a la situacin de insularidad. Algunas regiones espaolas estn constituidas por islas, inclusive algunas de ellas en otro continente (frica). Ello obliga a la instalacin de medios de transmisin especficos (en particular cables submarinos) que comportan costes especficos asignables directamente a la prestacin de servicios en dichas zonas.
Sin embargo, no sera socialmente aceptable que a las comunicaciones con esas regiones insulares se les aplicara un precio distinto al precio entre otras regiones espaolas no insulares, es decir el objetivo poltico exige que se trate a dichas regiones como si tuvieran continuidad geogrfica con la pennsula.
Un problema como el anterior puede abordarse desde varios enfoques: desde el punto de vista del derecho de la competencia, podra demostrarse que el operador histrico tiene poder de mercado en la ruta troncal que conecta el cable submarino y obligarle a abrir el cable a la competencia mediante la prestacin de servicios mayoristas a precios regulados. No obstante, esto podra no ser suficiente para garantizar la misma disponibilidad de servicios y precios que en la Pennsula y el poder pblico podra decidir complementar la regulacin consecuencia del poder de mercado del incumbente con ayudas pblicas para compensar los costes adicionales debidos a la insularidad. Asimismo, en los ltimos aos, uno de los objetivos ms perseguidos por las gobiernos ha sido la extensin de la banda ancha e incentivar al despliegue de redes de nueva generacin. En buen nmero de ocasiones, las medidas adoptadas para conseguir los fines sociales no inciden sobre la competencia en el mercado. En el caso de que si vayan a incidir, y si hay alternativas, se deben elegir aquellas que menos distorsionen la competencia. Finalmente, debemos recordar que la libre competencia no casa bien con la consecucin de objetivos de desarrollo de la red y, en consecuencia, de los servicios de telecomunicaciones. Ms bien lo contrario: al introducir competencia se pierden argumentos para obligar al monopolista a extender su red y proveer servicios en zonas de escaso o nulo atractivo econmico. La solucin para estos casos que van ms all de lo que podramos conseguir con el servicio universal se puede obtener con un procedimiento prcticamente parecido al de ste (el del servicio universal) pero con una clara diferencia: en ningn caso los operadores presentes en el mercado pueden verse obligados a cargar directa ni indirectamente con la financiacin de estos servicios de inters general. Habrn de ser los presupuestos de los rganos pblicos interesados en estos desarrollos los que carguen con esta financiacin.
La extensin de la cobertura de los operadores mviles a zonas de escaso trfico. Siendo as que el servicio de telefona mvil no formara parte del servicio universal y siendo que los operadores no tuvieran como obligacin de licencia el cubrir dichas zonas, la nica forma de extender la cobertura en dichas zonas integrndolas en las redes nacionales es la de costear con cargo a un presupuesto pblico el que un operador llevara a cabo dicha extensin y mantuviera operativo el servicio. El problema es que la forma de hacerlo puede distorsionar el mercado (ayudas pblicas) por lo que con el objeto de minimizar dicha distorsin el proyecto debera licitarse mediante un proceso abierto y transparente, como por ejemplo una subasta entre los operadores existentes. El ejemplo anterior tambin aplica, por ejemplo, si en vez de cobertura mvil se trata de la extensin de la cobertura de la banda ancha. 4.5. Las ayudas pblicas al despliegue de banda ancha Actualmente, el grueso de las ayudas pblicas al sector de las telecomunicaciones se centran en la extensin de la banda ancha tradicional o bien el despliegue de nuevas redes de banda ancha ultrarrpida. Por ello, este apartado se dedica a las consideraciones necesarias a tener en cuenta en este tipo de ayudas. En determinadas condiciones, las medidas de ayuda estatal pueden ser
instrumentos eficaces para alcanzar objetivos de inters comn. En concreto, pueden corregir deficiencias del mercado, mejorando as el funcionamiento de los mercados e incrementando la competitividad. Adems, cuando los mercados ofrecen resultados eficientes pero que no se consideran satisfactorios desde el punto de vista de la poltica de cohesin, pueden utilizarse las ayudas estatales para conseguir un resultado ms equitativo y conveniente. En particular, una intervencin estatal selectiva en el mbito de la banda ancha puede contribuir a reducir la brecha digital que se abre entre las zonas o regiones de un pas en las que se dispone de servicios de banda ancha asequibles y competitivos y las zonas que carecen de dichos servicios.
Al mismo tiempo, hay que garantizar que las ayudas estatales no desplacen la iniciativa de mercado en el sector de la banda ancha. Si las ayudas estatales a la banda ancha se utilizaran en zonas en las que los operadores de mercado normalmente decidiran invertir, o ya han invertido, esto podra afectar a las inversiones ya realizadas por los operadores en trminos de mercado y socavar significativamente los incentivos de los operadores de mercado para invertir en absoluto en banda ancha. En tales casos, las ayudas estatales a la banda ancha podran ser contraproducentes para el objetivo perseguido. El objetivo principal del control de las ayudas estatales en el mbito de la banda ancha es garantizar que las medidas de ayuda estatal se traducirn en un nivel superior de cobertura y penetracin de la banda ancha, o con mayor rapidez, que de no haber existido la ayuda, y garantizar que sus efectos positivos superen a los negativos en cuanto a falseamiento de la competencia. En Europa, la Comisin Europea es el principal organismo encargado de controlar y autorizar las ayudas pblicas que se prestan en la Unin Europea, y ha publicado unas Directrices especficas sobre las ayudas a la banda ancha. Para evaluar si una medida de ayuda puede considerarse compatible con el mercado comn, la Comisin sopesa la incidencia positiva de la medida de cara a un objetivo de inters comn y sus potenciales efectos secundarios negativos, tales como el falseamiento del comercio y la competencia. Para ello, la Comisin evala las siguientes cuestiones: a) Tiene la medida de ayuda un objetivo de inters comn claramente definido esto es, se orienta la ayuda propuesta a resolver una deficiencia de mercado u otro objetivo? b) La ayuda est concebida para alcanzar el objetivo de inters comn? En particular: i) Es la ayuda un instrumento poltico ms adecuado para lograr los objetivos perseguidos? ii) Tiene la medida efecto incentivador, es decir, modifica el
comportamiento de las empresas? iii) Es la medida de ayuda proporcionada o, en otras palabras, podra obtenerse el mismo cambio de comportamiento con menos ayuda?
c) Los falseamientos de la competencia y el efecto sobre el comercio son limitados de modo que el balance general sea positivo? Como las preguntas anteriores son bastante abiertas, la Comisin Europea consider necesario establecer unas reglas claras que permitieran conocer a las administraciones pblicas dnde y como se pueden conceder ayudas. Para ello, las Directrices de banda ancha clasifican el territorio en tres tipos de zonas: Zonas blancas: son zonas en las que ningn operador est presente ni tiene previsto estarlo. En estas zonas la Comisin Europea considera justificadas las ayudas de estado. Zonas grises: son aquellas zonas en las que existe un solo operador, normalmente el incumbente. En estas zonas, la Comisin considera que debe realizarse un anlisis detallado para justificar la necesidad de la ayuda. Por ejemplo, puede demostrarse que determinadas categoras de usuarios tal vez sigan sin recibir un servicio adecuado, bien porque algunos servicios de banda ancha solicitados por los usuarios no estaban a su disposicin o bien, al no haber tarifas reguladas de acceso mayorista, porque sus precios minoristas no eran asequibles en comparacin con los mismos servicios ofrecidos en zonas o regiones ms competitivas del pas. Zonas negras: son aquellas zonas en las que existe ms de un operador que presta los servicios en competencia. En estas zonas las ayudas pblicas no estn permitidas. Cuando se permiten las ayudas pblicas, con el objeto de minimizar la distorsin de la competencia, deben imponerse condiciones al operador beneficiario de la ayuda. En especial, el operador beneficiario de las ayudas debe ofrecer un acceso mayorista a precios regulados o supervisados. En palabras de la Comisin:
f) Acceso mayorista: Imponer el acceso mayorista efectivo de terceros a una infraestructura de banda ancha subvencionada es un componente necesario de toda medida estatal que financie la construccin de una nueva infraestructura de banda ancha. En particular, el acceso mayorista permite a operadores terceros competir con el licitador elegido (cuando este ltimo est tambin presente a nivel minorista), reforzando con ello la oferta y la competencia en las zonas afectadas por la medida y evitando, al mismo tiempo, la creacin de servicios regionales monopolsticos. El acceso mayorista efectivo a la infraestructura subvencionada deber ofrecerse como mnimo durante un periodo de 7 aos. Esta condicin no est supeditada a ningn anlisis de mercado previo con arreglo al artculo 7 de la Directiva marco. No
obstante, si al trmino del periodo de 7 aos, la ANR considera que el operador de la infraestructura en cuestin, con arreglo al marco regulador aplicable, tiene un peso significativo en el mercado especfico de referencia, la obligacin de acceso deber ampliarse en consecuencia. g) Anlisis comparativo de los precios: Con el fin de garantizar el acceso mayorista efectivo y de minimizar el falseamiento potencial de la competencia, es esencial evitar precios mayoristas excesivos o, por el contrario, precios predatorios o estrechamiento de mrgenes por parte del licitador seleccionado. Los precios mayoristas de acceso debern basarse en los precios mayoristas medios publicados (regulados) imperantes en otras zonas comparables ms competitivas del pas o de la Comunidad o, si dichos precios no estn publicados, en precios ya fijados o aprobados por la ANR para los mercados y servicios afectados. As pues, cuando ya existe regulacin ex ante (por ejemplo, en una zona gris) los precios mayoristas de acceso a una infraestructura subvencionada no debern ser inferiores al precio de acceso fijado por la ANR para la misma zona. El anlisis comparativo es una salvaguarda importante puesto que permite a los Estados miembros evitar el tener que fijar de antemano precios de acceso minorista o mayorista detallados y garantiza que la ayuda concedida servir para recrear las condiciones de mercado imperantes en otros mercados de banda ancha competitivos. Los criterios del anlisis comparativo debern estar claramente indicados en los documentos de la licitacin.
En definitiva, los operadores beneficiarios de ayudas pblicas tambin son objeto de regulacin de precios, con el fin de minimizar la posible distorsin de la competencia debida justamente a la ayuda pblica. En este caso, el regulador juega un papel clave, pues por su conocimiento del sector es el agente ms indicado para realizar la supervisin de los precios propuestos por las administraciones pblicas. 4.5. Resumen En resumen, nada impide el que el poder pblico fije objetivos sociales a los servicios de telecomunicacin siempre que se minimice su posible efecto distorsionador de la competencia en dichos mercados. Un instrumento fundamental para minimizar dicha distorsin es la regulacin de precios.
5. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Comunicacin de la Comisin Directrices comunitarias para la aplicacin de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rpido de redes de banda ancha Texto pertinente a efectos del EEE. Diario Oficial n C 235 de 30/09/2009 p. 0007 0025 http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):EN:NOT Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible: http://www.cmt.es/es/normativas/general/doc16364/Ley_22011_Economia_Sostenible.pdf Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible: http://www.cmt.es/es/normativas/general/doc16364/Ley_22011_Economia_Sostenible.pdf REAL DECRETO 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestacin de servicios de comunicaciones electrnicas, el servicio universal y la proteccin de los usuarios: http://www.boe.es/boe/dias/2005/04/29/pdfs/A14545-14588.pdf InfoDev (2004): Manual prctico para reguladores de telecomunicaciones, UIT- Banco Mundial, en particular los Mdulos 4 (Regulacin de los precios) y 5 (Poltica de competencia) y el Anexo B, que se puede encontrar en la siguiente direccin electrnica: http://www.infodev.org/content/library/detail/842 OCDE (2003): THE REGULATION OF ACCESS SERVICES (with a focus on telecommunications) DAFFE/COMP 82003/28, que se puede encontrar en la siguiente direccin: http://www.olis.oecd.org/olis/2003doc.nsf/0/d5013719dad97830c1256dd70053 bc71/$FILE/JT00153240.PDF Martin CAVE et allia (2002): Handbook of Telecommunications Economics Vol I, en particular el Cap. 8: THE THEORY OF ACCESS PRICING AND INTERCONNECTION, que se puede encontrar en la siguiente direccin:
http://www.econ.ucl.ac.uk/downloads/armstrong/mb8/access_pricing.pdf

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CAPITULO 1: INTRODUCCIN A LA INTRODUCCIN.

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considerando dos mecanismos diferenciados: Servicio Universal y ayudas pblicas.

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CAPITULO 2: ASPECTOS GENERALES.

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CAPITULO 3: INTRODUCCIN DE LA COMPETENCIA EN LOS SERVICIOS DE

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