JORGE MIRANDA Professor Catedrtico das Faculdades de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa " MANUAL DE DIREITO

CONSTITUCIONAL TOMO III ESTRUTURA CONSTITUCIONAL DO ESTADO 4.. EDIO, REVISTA E ACTUALIZADA . AB,,",AI)"""" COIMBRA EDITORA 1998 DO AUTOR I -Livros e monografias -Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade. Lisboa. 1968; -Poder paternal e assistncia social, Lisboa, 1969; -Notas para uma introduo ao Direito Constitucional Comparado. Lisboa, 1970; . -Chefe do Estado, Coirnbra, 1970; -Conselho de Estado, Coirnbra, 1970; -Decreto. Coirnbra, 1974; -Deputado, Coirnbra, 1974; -A Revoluo de 25 de Abril e o Direito Constitucional, Lisboa, 1975; -A Constituio de I976 -F ormao. e~trutura, princpios fundamentais, Lisboa, 1978; -Manual de Direito Constitucional, f,Otorno, 6 edies, Coirnbra, 1981, 1982, 1985, 1990, 1996 e 1997; 2,0 torno, 3 edies, Coirnbra, 1981, 1983 e 1991, reirnp, 1996; 3,0 torno, 3 edies, Coirnbra, 1983, 1987 e 1994, reirnp, 1996; 4,0 torno, 2 edies, Coirnbra, 1988 e 1993, reirnp. 1997; 5,0 torno, Coirnbra, 1997; -As associaes pblicas no Direito portugus, Lisboa, 1985; -Relatrio com o programa. o contedo e os mtodos do ensino de Direitos Fundamentais, Lisboa, 1986; -Estudos de Direito Eleitoral, Lisboa, 1995; -Escritos vrios sobre a Universidade, Lisboa, 1995, II -Lies policopiadas -Cincia Poltica -Formas de Governo, 4 edies, Lisboa, 1981, 1983-1984, 1992 e 1996; -Direito da Economia, Lisboa, 1983; -Funes. 6rgos e Actos do Estado, 3 edies, Lisboa, 1984, 1986 e 1990; -Direito Inter'1acional Pblico- I, 2 edies, Lisboa, 1991 e 1995. III -Principais artigos -Relevncia da agricultura no Direito Constitucional Portugus, in Rivista di Diritto Agrario, 1965, e in Scientia Iuridica. 1966; -Notas para um conceito de assistncia social. in Informao Social, 1968; -Colgio eleitoral. in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, II, 1969; -A igualdade de sufrgio poltico da mulher, in Scientia Iuridica. 1970; -Liberdade de reunio. in Scientia Iuridica, 1971; -Sobre a noo de povo em Direito Constitucional. in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa, 1973; -Inviolabilidade do domiclio. in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1974; -lnconstitucionalidade por omisso, in Estudos sobre a Constituio, 1, Lisboa, 1977; -O Direito eleitoral na Constituio. in Estudos sobre a Constituio, II, 1978; -Aspects institutionnels de I' adhsion du Portugal Ia Communaut coI: nomique Europenne, in Une Communaut Douze? L'lmpact du Nou! vel largissement sur les Communauts Europennes, Bruges, 1978; I -O regime dos direitos, liberdades e garantias, in Estudos sobre a ConsItituio, III, Lisboa, 1979;

i -A ratificao no Direito Constitucional Portugus, in Estudos sobre a I Constituio, III, Lisboa, 1979; i! -Os Ministros da Repblica PJra as Regies Autnomas, in Direito e Jusl j tia, 1980; ..-A posio constitucional do Primeiro-Ministro, in Boletim do Ministrio da Justia, n.o 334; -Autorizaes legislativas, in Revista de Direito Pblico, 1986; -glises et tat au Portugal, in Conscience et libert, 1986; -Propriedade e Constituio ( a propsito da lei da propriedade da farmcia), in O Direito, 1974l1987; -A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in O Direito, 1988; -Tratados de delimitao de fronteiras e Constituio de 1933, in Estado e Direito, 1989; -O programa do Governo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vI,1994; -Resoluo, ibidem, VII, 1996; -O Patrimnio Cu./tural e a Constituio- Tpicos, in Direito do Patrimnio Cultural, obra colectiva, 1996; -Les candidatures, in Annuaire International de Justice Constitu.tionnelle, 19%; -L' esperienza portoghese di sistema semipresidenziale, in Democrazia e forme di governo -Modelli stranieri e riforma costituzionale, obra colectiva, 1997; -Sobre a reserva constitucional da funo legislativa, in Perspectivas Constitucionais -Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, 1997. IV -Colectneas de textos -Anteriores Constituies Portuguesas, Lisboa, 1975; -Constituies de Diversos Pases, 3 edies, Lisboa, .!975, .!979 e 1986-.!987; -As Constituies Portuguesas, 4 edies, Lisboa, 1976, 1984, 1991 e .!997; -A Declarao Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, .!977; F ontes e trabalhos preparatrios da Constituio, Lisboa, 1978; -Direitos do Homem, 2 edies, Lisboa, 1979 e 1989; t-Textos Histricos do Direito Constitucional, 2 edies, Lisboa, 1980 e .!990; i -Jurisprudncia constitucional escolhida, 3 vo.!umes, .!996 e 1997. I ~ V- Obras polticas i I -Um projecto de Constituio, Braga, 1975; ! 1 -Constituio e Democracia, Lisboa, 1976; i -Um projecto de reviso constitucional, Coimbra, 1980; t i-Reviso Constitucional e Democracia, Lisboa, 1983; -Anteprojecto de Constituio da Repblica de So Tom e Prncipe, 1990; -Um anteprojecto de proposta de lei do regime do referendo, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, .!991; -Ideias para uma reviso constitucional em 1996, Lisboa, .!996. f c, ,j , ComposiO e impresso oimbra Editora, Limitada ISBN 972-32-0419-3 (obra completa) ISBN 972-32-0851-2 -Tomo III, 4." ed. (ISBN 972-32-0654-4 -Tomo III, 3." 00.) Depsito Legal n.O 118 734/97 Outubro de 1998 I I i I i

~ ! PARTE III i CONSTITUCIONAL DO ESTADO 1 CAPTULO I A PROBLEMTICA DO, ESTADO EM GERAL I. Sequncia I -Embora no falte nas ltimas dcadas quem ponha em causa o interesse do conceito de Estado -seja em nome de concepes tericas gerais, seja por pretender que este atravessa uma crise e quase se reduz a simples nome (I) -O presente volume tem por objecto o Estado. No vemos como prescindir dele, para efeito de anlise e de tratamento de situaes jurdico-positivas, desde logo porque nos situamos essencialmente no mbito do Direito constitucional. No vemos como seja possvel um Direito constitucional sem Estado. ~ II -Mas, na postura que preferimos, o Estado um fenmeno historicamente situado; no equivale ao poltico, to-s uma manifestao do poltico que ocorre em certas circunstncias e se reveste de certas caractersticas; ligado a eventos bem conhecidos, assume diversas configuraes consoante os condicionalismos a que se enconr j I I I!.(I) Cf~., por exem?lo, o vol. 7.0, n.O 2, 1986, da lnternational Political SClenCe Revlew, com artIgos de KLAUS VON BEYME, SABINO CASSESE e KARL. W. DEUTSCH. , : ; 8 Manual de Direito Constitucional tra sujeito; podendo emergir em qualquer poca, lugar ou civilizao, reporta-se, sobretudo -para o que aqui importa -ao Estado de matriz europeia dos ltimos quinhentos anos. Confrontado com categorias afins, o Estado traz consigo complexidade de organizao e de actuao -com cada vez maior diferenciao de funes, rgos e servios -institucionalizao do poder -ou subsistncia do poder como ideia para alm dos seus detentores concretos e actuais -e autonomia -ou formao de uma dinmica prpria do poder e dp seu aparelho frente vida social. Apresenta-se ainda atravs de -ou de monoplio do uso legtimo da fora -e de uma peculiar sedentariedade -do enlace com certo territrio. E a isso acrescem no Estado moderno a interdependncia com o factor nacional, a secularizao ou laicidade dos fms prosseguidos e a concepo do poder em termos de soberania. Enunciados os traos fundamentais do Estado conforme resultam da experincia (I), importa agora proceder sua anlise, enquadrando o Estado sempre pelas normas jurdicas que o regem -antes de mais, pela Constituio -e tendo em conta o Direito positivo portugus (2). Por outro lado, questo extremamente complexa e controversa saber qual a natureza ou essncia do Estado, saber qual a realidade a que correspondem todos os aspectos mencionados (e, a, evidentemente, Estado e poltico no se distinguem). Cabe tambm referi-la; e -porque se afigura ser questo prvia, pelo menos do modo como levar a cabo aquele exame descritivo -justifica-se, mesmo, comear por ela. III -Mais para efeitos didcticos do que cientficos, grande nmero de autores reconduz o tratamento do Estado aos dos seus (I) V. tomo I deste Manual. (2) As matrias abrangidas no presente volume correspondem, em parte, s que habitualmente so consideradas em sede de "Teoria Geral do Estado", Adoptamos, porm, a designao de "Estrutura Constitucional do Estado", j para salientar a

sua conexo com a temtica geral da Constituio -pois a Constituio que molda o Estado e confere sentido jurdico sua existncia -j para conjugar com os elementos de generalizao induzidos os necessrios dados de Direito constitucional positivo relativos ao Estado portugus. ~ Parte 1//- Estrutura Constitucional do Estado 9 trs "elementos": povo, territrio e poder poltico. tese a que no aderimos; quando muito, aceitamos falar em "condies de existncia". No obstante, iremos -pelo peso da tradio e por maior facilidade de exposio -dedicar os prximos captulos ao Estado como comunidade poltica (ou povo), cidadania como qualidade de membro do Estado, ao Estado como poder e ao territrio do Estado; s depois versaremos as formas de Estado. 2. As grandes correntes doutrinais acerca da natureza ou essncia do Estado No menos do que s cincias juspublicsticas diz respeito filosofia o problema da natureza, da essncia, do ser do Estado; e o debate sobre este ponto anda, desde h muito, bem prximo do debate acerca da formao ou da justificao do poder ( ou acerca da legitimidade do poder e dos govemantes). As grandes correntes que se deparam na doutrina -jurdica, ftlosfica e politolgica -podem sumariar-se a partir das seguintes contraposies: a) Entre correntes idealistas (o Estado encalado como ideia ou finalidade) e realistas (o Estado como ser de existncia temporal e sensvel); h) Entre correntes ohjectivistas (o Estado considerado como realidade exterior aos homens) e suhjectivistas (o Estado tomado como realidade predominantemente subjectiva ou at como expresso fundamentalmente psicolgica de relaes humanas); c) Entre correntes atomistas ou nominalistas ( o Estado, mero conjunto de indivduos, nome sem realidade substancial) e organicistas ou realistas (I) (o Estado, irredutvel aos indivduos, susceptvel de ser tomado como uma entidade especfica ou com vontade prpria); d) Entre correntes contratualistas (o Estado como produto da vontade, como associao) e institucionalistas (o Estado como sentido, relao, ordem objectiva ou objectivada, como instituio); {1) Noutra acepo do tenno. 10 Manual de Direito Constitucional e) Entre correntes monistas (o Estado como centro ou titular do poder poltico) e dualistas (o Estado como objecto do poder ou instrumento ao servio dos verdadeiros detentores do poder); i) Entre correntes normativistas (o Estado, realidade normativa ou, numa viso radical, identificado com o sistema ou a unidade de normas) e no normativistas (o Estado, no redutve] a normas jurdicas ou, numa viso radica], somente realidade sociolgica margem das normas jurdicas). A importncia terica de a]gumas das doutrinas e a projeco que alcanaram na prpria histria do Estado moderno exigem que se lhes faa referncia em particu]ar, ainda que curta. Trata-se das concepes contratualistas, das organicistas, da hegeliana, da marxista, da de JELLINEK, da da esco]a realista francesa e da de KELSEN. ,;1 Tambm o interesse que merecem ,as e]aborao de autores como :;1 { '. SCHMITT, SMEND, HELLER, SANTI ROMANO, BURDEAU, CABRAL DE ~ MONCADA, JULIEN FREUND, TALCOTT PARSONS e GOMES CANOTILHO justifica que as registemos com ~ devida ateno (I). (I) V. a exposio e, por vezes, a apreciao crtica das doutrnas em, por

exemplo, O. JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, 1900, trad. castelhana Teoria General dei Estado, Buenos Aires, 1954, pgs. 102 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Lies de Direito Poltico, Coimbra, 1900, pgs. 7 e segs.; J. FREDERICO LARANJO, Princpio de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, Coimbra, 1907, fascculo ", pgs. 49 e segs.; H. KELSEN, Allgemeine Staatslehre, trad. castelhana Teoria General del Estado, Barcelona, 1934, pgs. 35 e segs.; H. HELLER, Staatslehre, 1934, trad. portuguesa Teoria do Estado, So Paulo, 1968, pgs. 243 e segs. e 273 e segs.; ANTONIO FALCHI, Stato Collettivit, Milo, 1963, pgs. 153 e segs.; CABRAL DE MONCADA, Problemas de Filosofia Poltica, CoilTibra;'1963; O. BALLADORE PALLIERI, Dottrina dello Stato, trad. portuguesa A Doutrina do Estado, Coimbra, 1969, I, pgs. 30 e segs.; JULIEN FREUND, L'essence du politique, Paris, 1965, pgs. 46 e segs.; O. BURDEAU, Trait de Science Politique, ",2." ed., Paris, 1967, pgs. 7e segs.; RuI MACHETE, Direito das Instituies Pblicas, policopiado, Lisboa, Instituto de Estudos Sociais, 1967-1968, pgs. 22 e segs., e As perspectivas cientficas modernas sobre o poder poltico, in Estudos de Direito Pblico e Cincia Poltica, Lisboa, 1991, pgs.. 655 e segs.; ROGRIO SOARES, Lies de Direito Constitucional- Tpicos, policopiado, Coimbra, 1971, pgs. 44 e segs.; REINHOLD ZIPPELLIUS, Allgemeine Staatslehre, trad. portuguesa Teoria Geral do Estado, Lisboa, 1974, pgs. 23 e segs.; MANUEL DE LUCENA, Ensaio sobre o tema do Estado, in Anlise Social, n.OS 47 e 48, 1976, pgs. 621 e segs. e 917 e segs.; MARQUES OUEDES, Teoria Geral do Estado, po1icopiado, Lisboa, 1981, pgs. 13 e segs.; VIRGILIO OIORGIANNI, Analisi del conParte 111- Estrutura Constitucional do Estado 11 A despeito de se situarem nos estritos terrenos da Sociologia e da Cincia Poltica, no devem ser esquecidas ainda outras correntes, como as funcionalistas e as sistmicas, que, de resto, no lidam como o conceito do Estado (I). 3. As concepes mais significativas I -As concepes contratualistas tm razes no pensamento poltico medieval -que s a partir do contrato apreendia a organizao policntrica da sociedade e, que, quando afirmava a origem popular do poder, recorria aos conceitos de pactum unionis e de pactum subjectionis (2). Todavia desenvolveram-se sobretudo nos sculos XVII e XVIII e os seus mais significativos representantes vieram a ser HOBBES e ROUSSEAtJ, alm de ALTSIO, SUAREZ, GRCIO, LoCKE, PUFFENDORF, KANT e tantos mais. No se visa com estes escritores, sublinhe-se, um contrato que se tenha verificado de facto, mas um princpio lgico de explicao do Estado ou um fundamento tico em que este deva assentar (3). , cetto di Stato e dei processo didemocratizzazione dei potere. Pdua, 1983, pgs. 53 e seg.;FREITAS 00 AMARAL, Estado, in Polis, II, 1984, pgs. 1162 e segs.; GEORGES BALANDIER, Anthropologie politique. 2.. ed., Paris, 1991, pgs. 28 e segs.; MAURiciO GODINHO DELGAOO, Poltica: introduo conceituao do fen6meno. in Revista

Brasileira de EsJudos Polticos, 1993, pgs. 55 e segs. Aconselha-se ainda, em geral, v a leitura de CABRAL DE MONCADA, Filosofia do Direito e do Estado, I, 2.. ed., Coimbra, 1955. (I) Cfr. ADRIANO MOREIRA, Cincia Poltica, Lisboa, 1979, ou GOMES CANOTILHO, T6picos de Cincia Poltica, policopiado, Coimbra, 1985, (2) V. um resumo em PAULO MERA, Suarez-Gr6cio-Hobbes, Coimbra, 1941, pgs. 41 e segs., ou em MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, I, Rio de Janeiro, 1977, pgs. 303 e segs. (3) V., entre tantos, TH. REDPATH, Rflexions sur Ia nature du concept de Contrat Social chez Hobbes. Locke. Rousseau et Hume, in tudes sur le Contrat Social de Jean-Jacques Rousseau, obra co1ectiva, Paris, 1964, pgs. 55 e segs., e Democracy, Consensus and Social Contract, obra colectiva, ed. por PieITe Bimbaun, Jack Lively e Gerant PaITy, Londres, 1978; NORBERTO BOBBIO, Contrato Sociale. oggi, Npoles, 1980, pgs. 18 e segs.; BARBOSA DE MELO, Introduo s formas de concertao social, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de CQimbra. 1983, pgs. 65 e segs. e 76 e segs.; PAUL BASTID, L' Ide de Constitu12 Manual de Direito Constitucional Em HOBBES, pelo contrato social transfere-se o direito natural absoluto que cada um possui sobre todas as coisas a um principe ou a uma assembleia e, assim, constituem-se, ao mesmo tempo o Estado e a sujeio a esse principe ou a essa assembleia. , O nico modo de erigir um poder comum, capaz de defender os \ 1homens e de lhes assegurar os frutos da terra, consiste em c?nferir -- '~ todo o seu poder e fora a um homem ou a uma assemblela que 1) reduzir unidade a plural idade de vontades. Atravs de um s e ~ mesmo acto os homens formam a comunidade e submetem-se a um , soberano (I). ROUSSEAU, diversamente, v no pacto social a alienao total de cada associado, com todos os seus direitos, comunidade, de sorte que cada um, dando-se a todos, no se d a ningum, a condio igual para todos e cada um ganha o equivalente daquilo que perde e mais fora para conservar aquilo que tem. O acto de associao produz um corpo moral e colectivo, que dele recebe a sua unidade, o seu eu comum, a sua vida e a sua vontade, e se chama Estado quando passivo, soberano quando activo e potncia quando comparado aos demais. Esse acto encerra um compromisso recproco do pblico e dos particulares: contratando, por assim dizer, consigo prprio, cada indivduo fica vinculado, numa dupla qualidade -como membro do soberano para com os particulares e como membro do Estado para com o soberano r). Segundo KANT, apenas no contrato originrio se pode fundar / tion, Paris, 1985, pgs. 79 e segs.; LUCIEN JAUME, Hobbes et I' tat reprsentati! moderne, Paris, 1986; MARIA Jos STOCK, Contrato social, in Verbo. XXI, pgs. 376 e segs..; FRANK TINLANO, La notion de sujet de droit dans Ia philosophie politique de Th. Hobbes, J. Locke et J.-J. Rousseau, in Archives de Philosophie du Droit, 34, 1989; Jos AOELINO MALTEZ, Ensaio sobre o problema do Estado, II, Lisboa; 1991, pgs. 196 e segs.; FREITAS DO AMARAL, Francisco Suarez e Thomas Hobbes: uma comparao instrutiva, in Estado e Direito, 1994, pgs. 7 e segs., e Histria das ldeias Polticas. I, Coimbra, 1998, pgs. 351 e segs. (I) Leviathan, principalmente captlos XVII e XVIII (consultmos o 3.0 vol. de The English Works o! Thomas Hobbes, Londres, 1839, 2." reimpresso, 1966, maxime

pgs. 153 e segs.). (2) Du Contrat Social (1756-1760), livro 1, captulos VI e VII (seguimos as Oeuvres Completes, Paris, ditions du Seuil, 1971,11, pgs. 518e segs., maxime 522523). ~ Parte I1l-Estrutura Constitucional do Estado 13 entre os homens uma constituio civil, por conseguinte inteiramente legtima, e tambm uma comunidade. Mas este contrato ( chamado contractus origina ri us ou pactum socialis) enquanto coligao de todas as vontades particulares e privadas num povo numa vontade geral e pblica (em vista de uma legislao simplesmente jurdica) no se deve, de modo algum, pressupor necessariamente como um facto (e nem sequer possvel pressup-Io). E uma simples ideia da razo, a qual tem, no entanto, a sua realidade (prtica) indubitvel: obriga todo o legislador a fornecer as suas leis como se elas pudessem emanar da vontade colectiva de um povo inteiro, e a considerar todo o sbdito, enquanto quer ser cidado, como se ele tivesse assentido pelo seu sufrgio a semelhante vontade (I.). ;J II -As vrias correntes organicistas oscilam entre a considerao do Estado como unidade espiritual e a equiparao a um organismo natural ou biolgico. A primeira tendncia (GIERKE, designadamente) arranca da escola histrica alem e do romantismo, para os quais Direito e Estado no so seno expresses do esprito de um povo. O Estado um princpio vital, uma totalidade, uma integrao ou unio de vontades. I;>escrever o Estado como um organismo significa represent-Io simbolicamente como um corpo vivo, que se desenvolve segundo uma ideia prpria (2). A outra tendncia (SPENCER, designadamente) liga-se ao positivismo e ao cientismo, to caracteristicos de certo pensamento oitocentista, e procura, alargar ao domnio do poltico e do jurdico os esquemas dos cientistas da natureza. O Estado um ser vivo, sujeito a leis paralelas s dos restantes seres vivos. (I) Zum Ewigen Frieden, trad. portuguesa A Paz Perptua e Outros Opscu[os, Lisboa, 1988, pgs. 82-83. (2) C. F. VON GERBER, Ober offentliche Rechte (1852), trad. italiana Diritto Pubblico, Milo, 1971, pg. 197. Este autor adere concepo orgnica, embora a repute insuficiente ou carecida de complemento. pois apenas fornece a base da construo juridica do Estado e esta no pode fazer-se seno tomando o Estado enquanto dotado de uma especfica capacidade de querer, de uma personalidade. 14 Manual de Direito Constitucional O Estado desenvolve~se perfeitamente como os seres vivos. Segundo o meio em que se encontra assim evoluciona dum ou doutro modo, tornando-se predominante este ou aquele aparelho. Se as suas condies de existncia se modificam, adapta-se, directa ou indirectamente, s novas condies, experimentando metamorfoses; adquirindo novos rgos e desenvolvendo novas formas, Os Estados esto sujeitos morte, porque a maior parte daqueles de que fala a histria extinguiram-se. Os Estados podem escapar destruio total pela reproduo como os organismos, dando origem a outras sociedades que continuam a suas tradies, a sua civilizao; as suas ideias e as suas crenas (I). III -Para HEGEL, o Estado a realidade em acto da ideia moral objectiva, o esprito como vontade substancial revelada, clara para si mesma, que se conhece e se pensa, e realiza o que sabe e porque sabe. Como realidade em acto da vontade substancial, realidade que esta adquire na conscincia particular de si universalizada, o racional em si e para si: esta unidade substancial um fim prprio abso-

luto, imvel; nele a liberdade obtm o seu valor supremo e, assim, este ltimo fim possui um direito soberano perante os indivduos que em serem membros do Estado tm o seu mais elevado dever. E se o Estado o esprito objectivo, ento s como seu membro que o indivduo tem objectividade, verdade e moralidade (2). (I) MARNOCO E SOUSA; op. cit.. pg. 33 (ma:safirma que no aceita a escola homolgica-orgnica, nem a axiolgico-orgnica). (2) Rechtsphilosophie. trad. portuguesa Princpios de Filosofia do Diteito, Lisboa, 1959, 257 e 258, pgs. 246-247. A filosofia de HEGEL pode considerar-se, de uma maneira geral, uma grande tentativa no sentido de voltar a unir e a identificar o ideal e a realidade, includa nesta a histria. "Todo o racional real e tudo o que real racional". O ideal protende a conformar-se segundo o modelo da realidade; e esta, a realidade, passa a ser interpretada como revelao de um contedo ideal (CABRAL DE MONCADA, Filosofia. .., cit., I, pg. 282). HEGEL professa um idealismo objectivo, que no olha para as ideias como se elas se limitassem a provar a inteligncia dos homens; procura-as na realidade, isto , no curso dos acontecimentos histricos (ERNST CASSIRER, O Mito do Estado, trad., Lisboa, 1961, pgs. 305 e segs.). Cfr., entre tantos, tambm " Parte Ill-Estrutura Constitucional do Estado 15 IV -Na concepo marxista, o Estado surge sem substncia pr~pria perante a economia, consequncia da sociedade de classes e mquina de domnio de uma classe sobre as outras. f O Estado um prod~to da sociedade, quando esta chega a um r determinado grau de desenvolvimento; a confisso de que essa I sociedade se enredou numa irredutvel contradio consigo mesma e r est dividida por antagonismos irreconciliveis. Para que esses antaf gonismos, essas classes com interesse~ econmicos colidentes, no se t. devorem e no consumam a sociedade numa luta estril, toma-se ~ necessrio um poder colocado aparentemente acima da sociedade, ~ chamado a amortecer o choque e a mant-Io dentro dos limites da I"ordem": esse poder o Estado (I). O Estado o resumo, o ponto de condensao das contradies da sociedade; e da que o poltico em geral se aproxime do estadual. Por [ outras palavra: o estado poltico exprime, nos limites da sua forma, todos os combates, necessidades ou interesses sociais. E a Constituio Poltica de um Estado condensar ou procurar, a nvel jurdico, os processos intencionalmente polticos que se desenvolvem no seio de qma sociedade no homognea, antes dominada por clivagens ideolgicas, derivadas de antagonismo poltico-sociais e econmicos r). SHLONO AVINERI, Hegel's theory ofthe modern state, Cambridge, 1972; JEAN HyPPOLlTE, lntroduction la philosophie de l' h.istoire de Hegel. Paris, 1983, maxime pgs. 89 e segs. e 105 e segs.; KARL POPPER, The Open-Society and its enemies, 1945, trad. A sociedade aberta e os seus inimigos. Lisboa, 1993, II, pgs. 33 e segs. r) ENGELS, A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado. trad., Lisboa, 1970, pg. 225. Cfr. os desenvolvimentos de LENINE, L'tat et la Rvolution, trad., Paris, Seghers, 1971, pgs. 57 e segs. (frisando que a existncia do Estado prova que as contradies de classes so inconciliveis); de Nlcos PouLANTZAS, Poder poltico e classes sociais do Estado capitalista. trad., 1971, pgs. 33 e segs. (acentuando o papel do Estado como factor de coeso da sobreposio complexa de diversos modos de produo na mesma formao social historicamente

determinada); ou (em resposta s crticas de KELSEN) de MAX AOLER, La concezione dello Stato nel marxismo (1922), trad., Bari, 1979, maxime pgs. 60 e segs. Para uma viso panormica das correntes marxistas, neomarxistas e p6s-marxistas, cfr. CLYOE W. BARROW, Critical Theories ofthe State. Universidade de Wiscousin, 1993. (2) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 2.. ed., Coimbra, 1984, pgs. 83 e 84. Cfr., porm, a 6.. ed., pgs. 78-79. 16 Manual de Direito Constitucional V ~ A importncia da contribuio de JELLINEK reside na dupla perspectiva ou concepo -social e jurdica -do Estado que prope e na integrao dos trs elementos -povo, territrio e poder poltico -que recorta. No se trata, porm, propriamente de uma anlise da essncia do Estado. O Estado a unidade de associao dotada originariamente de poder de domnio e formada por homens assentes num territrio (concepo social); e a corporao formada por um povo, dotada de um poder de comando originrio e assente num determinado territrio (concepo jurdica) ( 1). VI -Para a escola "realista" francesa, o Estado apresenta-se como um puro facto: o facto de haver indivduos mais fortes (materil, religiosa, econmica, moral, intelectual ou numericamente) que outros e que querem e podem impor aos outros a sua vontade; o facto da distino positiva entre governantes e governados, com a possibilidade de aqueles darem a estes ordens sancionadas por um constrangimento material. Como diz DuGUIT , seja qual for a forma que revista a diferenciao social entre os fortes e os fracos, desde que ela se produz h um Estado (2). VII -Muito ao invs, para a escola normativista de Viena, o Estado aparece identificado com o Direito, como ordem jurdica relativamente centralizada. O Estado constitui uma ordem normativa de comportamentos humanos e s atravs desta forma se torna possvel conhec-lo no mbito da Teoria do Direito e do Estado. Os trs elementos tradi{1) Op. cit., pgs. 130 e segs. Cfr., em Portugal, no longe do pensamento de JELLINEK, MARCELLO CAETANO, op. cit., I, pgs. 157 e segs.; e, no Brasil, PAULO BONAVIDES, Cincia Poltica. 5.. ed., Rio de Janeiro, 1983, pgs. 55 e 56. (2) Trait de Droit Constitutionnel. 1,2.. ed., Paris, 1921, pg. 512. E, na doutrina portuguesa, com um ou outro cambiante, cfr. ROCHA SARAIVA, Construo Jurdica do Estado. ll, Coimbra, 1912, pgs. 6 e segs.; CAMPOS LIMA, O Estado e a Evoluo do Direito. Lisboa, 1914, pgs. 109 e segs.; MARTINHO NOBRE DE MELO, Lies de Direito Poltico (preleces, segundo Abel de Andrade, Filho, e J. A. Pinto Rodrigues, nos anos lectivos de 1921-1922, 1922-1923 e 1923-1924), pgs. 53 e segs. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 17 cionais do Estado no so mais do que a vigncia e a validade de uma ordem jurdica: a populao corresponde ao domnio pessoal de vigncia, o territrio ao domnio espacial e o poder eficcia dessa ordem jurdica (e no a qualquer fora ou instncia mstica escondida por detrs do Estado e do Direito) (I). 4. Outras elaboraes doutrinais I -Com CARL SCHMITr , no se visa encontrar uma substncia ou uma axiologia; procura-se o critrio, o princpio identificador do poltico. Ele consiste na distino -a que reconduz os actos e os mbeis polticos entre amigo e inimigo (distino essa que corresponde, na ordem poltica, aos critrios relativamente autnomos de diversas outras oposies -o bem e o mal na moral, o bonito e o feio na esttica, etc.).

Inimigo no significa inimicus, mas sim hostis (estrangeiro): um conjunto de indivduos agrupados, afrontando um conjunto da mesma natureza e empenhado numa luta, pelo menos, virtual, quer dizer, efectivamente possvel. E o Estado aparece ento como uma unidade poltica organizada, formando um todo a que cabe a diviso amigo-inimigo (2). II -Para RUDOLF SMEND, o Estado uma associao voluntria real, e tem de ser compreendido atravs de um pr~cesso de integrao (pessoal, funcional e material). O Estado no um fenmeno da natureza, mas uma realizao cultural, um conjunto de relaes objectivadas no mundo do esprito; como qualquer realidade da vida do esprito necessita de .renovao e desenvolvimento; e, se a sua dinmica corresponde a uma permanente restaurao como agrupamento soberano de vontades, ela no em si seno um sistema de integrao. (1) V., especialmente, KELSEN, Teoria General. .., cit.., pgs. 21 e segs. e 123 e segs., e Teoria Pura do Direito, 2." ed. portuguesa, Coimbra, 1962, II, pgs. 174 e segs. (2) Der Begriff des Politischen, 1928, trad. francesa La notion du politique, Paris, 1972, maxime pgs. 66, 69 e 70. ar. as anlises de HELMUTH KUHN, Der Staat (Munique, 1967), trad. castelhana EI Estado, Madrid, 1979, pgs. 405 e segs.; a obra colectiva La Politica oltre 10 Stato-Carl Schmitt, Veneza, 1981; GERMAN GMEZ ORFANEL, Excepcin y normalidad en el pensamiento de Carl Schmitt, Madrid, 1986; MARIA STELLA BARBIERI, II Senso deI PoIitico. Saggio su CarI Schmitt, Milo, 1990. 2- Manual de Direito Constitucional. III 18 Manual de Direito Constitucional Falar em Estado equivale a falar num plebiscito que se repete todos os dias (I). m -HERMANN HELLER adopta uma perspectiva dinmica, luz da qual o gnero prximo do Estado vem a ser a organizao, a estrutura de efectividade organizada de forma planejada para a unidade de deciso e de aco, e a diferena especfica a sua qualidade de dominao territorial soberana. A unidade estatal no se identifica com nenhum dos seus elementos. O Estado no uma ordem normativa e tambm no o o "povo"; no formado por homens, mas por actividades humanas; e to-pouco pode ser identificado com os rgos que actualizam a sua unidade de deciso e aco. A organizao estatal aquele status renovado constantemente pelos seus membros, a que se juntam organizadores e organizados. E a unidade real do Estado adquire existncia somente pelo facto de dispor de um governo, de modo unitrio, sobre as actividades unidas, necessrias auto-afirmao do Estado; assim como o povo, o territrio e os rgos do Estado s adquirem plena verdade e realidade na sua recproca relao r). IV -Para SANTI ROMANO, so entes polticos os entes de fins gerais, os entes que, embora propondo-se finalidades que em dado momento se podem precisar e circunscrever, so, apesar disso, susceptveis de assumir qualquer outra finalidade sem mudana de natureza. Todos os entes territoriais so tambm entes polticos, porque, de regra, a sua esfera de competncia se estende a uma infinita srie de interesses que se manifestam dentro do seu territrio. Todos os entes territoriais so entes polticos enquanto os seus fins (mesmo se em concreto e em determinado momento se restringem aos previstos nos ordenamentos jurdicos que os regulam) se apresentam sempre susceptveis de indefinidas mutaes, sem que os seus caracteres se transformem por isso. O Estado sempre um ente poltico, ainda quando a prossecuo dos seus fins gerais (que nunca faltam) surge coordenada ou subordinada a um fim particular (3). (I) Verfassung und Verfassungsrecht, 1928, trad. castelhana Constitucin y

Derecho Constitucional, Madrid, 1985, pgs. 52 e segs., maxime 61, 63 e 107. r) Op. cit., pgs. 246 e segs., maxime 282-283. Cfr. a interpretao de RENATO TREVES, La dottrina dello Stato di Hermann Helder, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1957, pgs. 50 e segs. (3) Principii di Diritto Costituzionale Generale, reimpresso, Milo, 1947 , pg. 53. Cfr., igualmente, VEZIO CRISAFULLl, Lezioni di Diritto Costituzionale, Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 19 V -GEORGES BURDEAU define O Estado a partir do poder institucionalizado e procura no apenas reter o facto histrico da sua existncia mas tambm tom-lo como fenmeno jurdico. O Estado um conceito; existe, porque pensado por governantes e governados; e uma instituio que incorpora uma ideia de Direito e, atravs dela, obtm a adeso dos membros do grupo (I). VI -Uma tentativa de perscrutar a essncia do poltico atravs de uma orientao fenomenolgica foi feita, na doutrina portuguesa, por CABRAL DE MONCADA. Segundo este autor, o "poltico" pertence ao domnio da cultura e corresponde a um momento susceptvel de ser distinguido, mas jamais radicalmente separado, do "jurdico" e do "social", da convivncia, das relaes entre o "eu" e o "outro". Pois todo o ordenamento jurdico tende a estabilizar-se, a converter-se em "estado", em "status". O "poltico", em todas as suas modalidades, includa a do Estado, outra coisa no seno "acto" daquilo que no "jurdico" se acha em "potncia". Todo o jurdico aspira ao poltico, bem como todo o poltico pressupe e reclama o jurdico. Como todos os "objectos intencionais", o "poltico" tem igualmente uma estrutura prpria, que a autoridade. A ideia de autoridade faz parte da essncia estrutural do objecto "poltico"; mas ela no se concebe dentro de quaisquer relaes intersubjectivas sem certa distino fundamental dos sujeitos destas mesmas relaes -entre governantes e governados, entre quem mande e quem obedea. Em terceiro lugar, a justia ingrediente to necessrio do conceito de direito como do conceito de poltico, ainda que se trate de uma justia distributiva, de superordenao e subordinao, de proporcionalidade em ateno funo que cada qual ter a desempenhar dentro da comunidade. Donde, certa coincidncia dos conceitos de "poltico" e "sociab>, por1que tudo no mundo, afinal, poltico, desde que os homens se congregam e se entra no domnio do colectivo humano estruturado. O "poltico" no i seno a vida humana perfilada em forma, um certo grau de condensao : .,~ do social. O "poltico" a forma natural de sociedade, uma vez ultrapassado o simplesmente multitudinrio e colectivo, logo que este se projecta e surge no plano do esprito para a realizao de uma ideia (2). 2,. ed., I, Milo, 1970, pg. 56; COSTANTINO MORTATI, Istituzioni di Diritto Publico, 9.. ed., Pdua, 1975, I, pgs. 19 e segs. (I) Trait,." II, cit., pgs. 156 e segs. e 251 e segs. (2) Problemas"., cit., pgs. 27 e segs., maxime 33 e 35. 20 Manual de Direito Constitucional VII -Anlise predominantemente filosfica (em que entram elementos vindos de SCHMI1T e de outros autores) a de JULIEN FREUND ao enunciar as caractersticas que diferenciam o poltico de outros fenmenos de ordem colectiva (como o econmico ou o religioso). Para ele, o poltico como categoria fundamental, constante desenraizvel da matriz humana, uma essncia que tem por pressupostos as relaes de comando e obedincia, de privado e de pblico e de amigo e inimigo; e a dialctica dessas trs relaes traduz-se, respectivamente, em ordem, opinio e luta. Por outro lado, o fim especfico do poltico o bem comum e a sua menor especificao a fora (como obstculo a outra fora). A poltica a actividade social que se prope assegurar pela fora, geralmente fundada no direito, a segurana exterior e a concrdia interior de uma unidade poltica particular, garantindo a ordem no meio de lutas que nascem da diversidade e da divergncia das opinies e dos interesses (I).

VIII -Como exemplo de viso exclusivamente sociolgica, em que se no depara ou se dilui o conceito de Estado, d-se conta da de TALCO1T PARSONS. Segundo este autor, a poltica um subsistema funcional primrio da sociedade, com status terico exactamente paralelo economia. Ela no deve ser identificada com nenhuma estrutura especfica de colectividade dentro da sociedade, como o governo (assim como a economia no deve ser concebida como o agregado de empresas de negcios), nem com nenhum tipo concreto de actividade individual. Analiticamente, a poltica entendida como o aspecto de toda a aco relacionada funo da busca colectiva de bens colectivos (2). IX -Finalmente, refira-se a maneira de entender o Estado como fenmeno de desenvolvimento poltico exposta por GOMES CANOTILHO nas penltimas edies do seu Direito Constitucional. O Estado, escreve, no um valor em si ou uma organizao finalisticamente racional, portadora de fins autnomos. O poltico e o Direito so, sim, subsistemas do sistema social. E h um triltero mgico de poder-normas-domnio. (I) L. essence du politique, cit., Paris, maxime pgs. 5, 44, 45, 84 e segs., 650 e segs. e 751. (2) O aspecto poltico da estrutura e do processo social, in Modalidades de Anlise Poltica, obra colectiva organizada por David Easton, trad., Rio de Janeiro, 1970, pgs. 95-96. I Parte 111- Estrutura ConstitucionaL do Estado 21 As normas jurdicas so criadas por um poder de natureza injuntiva e este concebe-se como uma modalidade de interaco social. A um nvel profundo, o poder poltico assenta em estruturas de domnio, entendendo-se por domnio a distribuio desigualitria de poder (produo de bens materiais, produo de bens simblicos, deteno de instrumentos de coero). ' ., Por seu turno, a articulao do domnio (nvel profundo) com o poder (nvel superficiar de interaces) pressupe esquemas de mediao ou modos de racional idade mediadora essencialmente revelada por normas jurdicamente vinculantes (I). 5. Posio adoptada I -Repetimos: o Estado um caso histrico de existncia poltica e esta, por seu turno, uma manifestao do social, qualificada ou especfica. O poltico assenta na intensificao, na diversificao e na extenso da vida em comum, na dimenso mais ampla ou no significado mais forte que ela adquire para ir ao encontro de necessidades no susceptveis (ou j no susceptveis) de satisfao a nvel de sociedades primrias ou menores (2). Consiste em determinada forma de conceber o social em termos de colectivo, de propor e prosseguir fins pluriinstitucionais e fins gerais a se (3), de se dotar de meios adequados a tais fins, de criar dependncias e interdependncias, numa solidariedade organizada segundo uma ideia da obra comunitria a empreender, a qual prevalece sobre todas as outras solidariedades baseadas em fins temporais. / O poltico o global (4); tudo aquilo que assume relevncia -para toda uma sociedade ou um conjunto de sociedades, em certo tempo e em certo lugar. E quanto maiores forem (como sucede na nossa poca) os condicionamentos e as interaces de sociedades (I) Op. cit., 6.. ed., 1993, pgs. 40 e segs., 45 e segs. e 48-49. r) Cfr. MARCELLO CAETANO, op. cit., I, pgs. 18 e segs. (3) Pois a sociedade poltica no se reduz a mera federao de sociedades menores. (4) Cfr. GERMAN BIDART CAMPOS, Teoria dei Estado, Buenos Aires, 1991, pg.49. 22 Manual de Direito Constitucional

menores e de interesses particulares -e nunca completamente redutveis ou amalgamveis -mais espao haver para o poltico. Poltico o que envolve, prende e insere num mesmo mbito uma multiplicidade de grupos e o que comporta contraposio, ascendente e descendente, entre diferentes fins gerais e diversos quadros institucionais em que esses fins podem ser concretizados (I). Naturalmente aqui se tornam mais ntidos os contornos da convergncia e do conflito, da integrao e da excluso, da igualiza~ga hierarquia, do consentimento e do constrangimento, da permanncia e da mudana (2). A essncia do poltico encontra-se sobretudo na dialctica do grupo humano e do poder. O grupo empresta enquadramento ao poder, modela os homens que o exercem, reconhece-lhes legitimidade; o poder poltico (a que se exige mais do que a qualquer outro poder) gera um processo prprio de agir e afirma-se em graus variveis que, no Estado, chegam autonomia (3). Mas, porque o poder est em relao com fins e pressupe pessoas que os partilhem, ele o poder numa comunidade,. pressupe obedincia e obedincia transformada (4); traduz-se em soberania de sujeio (5); certa forma de relaes humanas, inerente s condies de subsistncia do grupo (6); um universo de existncia social r); da, um constante influir e refluir da comunidade e do poder (8). r) A unidade poltica partitiva -ela no unifica nunca a sociedade humana globalmente, mas s uma sociedade detenninada (1. FREUND, op. cit.. pg. 37). (2) O poder o resultado, em cada sociedade, da necessidade de luta contra a entropia que a ameaa de desordem (GEORGES BALANDIER, op. cit.. pg. 43). (3) Sobre o Estado como associao de domnio institucional com o monoplio do poder legtimo, v. MAX WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft. trad, castelhana Economia y Sociedade. Madrid, 1969, II, pgs. 1056 e segs. (4) lELLINEK, op. cit.. pg. 319. (5) M. HAURIOU, Prcis de Droit Constitutionnel. 2.. ed., Paris, 1929, pg. 89. (6) CARL I. FRIEDRICH, Le probleme du pouvoir dans Ia doctrine constitutionnaliste. in Annales de Philosophie Politique -Le Pouvoir, 1, Paris, 1956, pgs. 35 e 39. r, NIKKLAS LUHMANN, Macht. trad. portuguesa Poder, Braslia, 1985, pg. 75. (8) Cfr. ANTNIO TEIXEIRA FERNANDES, Os fen6menos polticos, Porto, 1988, pgs. 43 e segs.; AFONSO D'OLIVElRA MARTINS, Sobre o conceito de poder, in Estado e Direito, 1989, pgs. 47 e segs. I Parte /lI- Estrutura Constitucional do Estado 23 O poltico possui uma estrutura dualista e implica um momento de unidade: estrutura dualista, na medida em que se analisa em comunidade e em poder, em participao e em sujeio a autoridade, em distino entre os membros da Civitas e os que detm o governo; "' momento de unidade, visto que comunidade e poder no existem ...~ por si, implicam-se reciprocamente e apenas podem ligar-se atravs de uma organizao e de valores jurdicos (I). Se a comunidade dilusse ou absorvesse o poder, no ocorreria fenmeno poltico; como no ocorreria, se o poder fosse um poder sem destinatrios; ou se a organizao no se referisse a uma comunidade e a um poder em concreto; ou se a chamada diferenciao poltica, ou de governantes e governados, fosse remetida para o mero domnio dos factos. Porm, para que se verifique fenmeno poltico, todos estes vectores tm de estar presentes, articulados e complementares, e tem de se encontrar o elemento valorativo que faz dessa unidade dialctica de comunidade e poder uma unidade de ordem. No se encontra o poltico sem o jurdico. II -Falar em Estado equivale, portanto, a falar em comunidade e em poder organizados ou, doutro prisma, em organizao da comunidade e do poder (2); equivale a falar em comunidade ao servio da

qual est o poder e em organizao que imprime carcter e garantias de perdurabilidade a uma e outro. As duas perspectivas sobre o Estado que a experincia ( ou a intuio) revela- o Estado-sociedade (ou Estado-colectividade) e o Estado-poder (ou Estado-governo ou Estado-aparelho) -no so ~ seno dois aspectos de uma mesma realidade; assim como a institucionalizao, sinal mais marcante do Estado no cotejo das sociedades polticas anteriores de poder difuso ou de poder personalizado, ,.~ corresponde fundamentalmente a organizao. O Estado institu(I) Assim, MIGUEL GALVO TELES, Estado. in Verbo. VII, pg. 1358, ou VIRGlLIO GIORGIANNI, opo cito, pgs. 235 e segso; cfr., numa perspectiva critica, ALFIO MAsTRO PAOLO, L' tat ou I' ambiguit: Hypotheses pour une recherche, in Revue franaise de science politique, 1986, pgs. 477 e segs. rJ Cfro, j, Cincia Poltica e Direito Constitucional, policopiado, Lisboa, 1972-1973, I, pgs. 136 e segso 24 Manual de Direito Constitucional . cionalizao do poder, mas esta no significa apenas existncia de rgos, ou seja, de instituies com faculdades de formao da vontade; significa tambm organizao da comunidade, predisposio para os seus membros serem destinatrios dos comandos vindos dos rgos do poder. O Estado aparece como comunidade de homens concretos, constituido com durao indefinida em certo lugar (I) (2). Comunidade na qual se exerce um poder em seu nome, dirigido a cada uma das pessoas e dos grupos que a integram; e poder de que se encarregam as pessoas investidas na qualidade de titulares de rgos. Comunidade e poder que se vertem em organizao -em organizao jurdica -como a que dada, primeiro que tudo pela Constituio (muito embora a organizao no se identifique propriamente com as normas em si, antes com a objectivao ou o resultado dessas normas) (3). O Estado comunidade e poder juridicamente organizados, pois s o Direito permite passar, na comunidade, da simples coexistncia coeso convivencial (4) e, no poder, do facto instituio. E nenhum Estado pode deixar de existir sob o Direito, fonte de segurana e de justia, e no sob a fora ou a violncia. No entanto, o Estado no se esgota no Direito (5) -assim como o Direito no se reduz sim(1) Falando aqui em "comunidade>" no nos comprometemos forosamente com a celebrrima dicotomia de TNNIES "comunidades"-"associaes". No entanto, no podemos deixar de atender, pelo menos, a um dos caracteres das "comunidades": o carcter natural e necessrio para os indivduos seus componentes. (2) O Estado moderno um Estado laico, mas o fenmeno poltico exibe fortes conexes com o fenmeno religioso. Como escreve um Autor (ERIC VOEGELIN, Die politischen Religionen, 1938, trad. francesa Les Religions Politiques, Paris, 1994, pgs. 107 e 108), o homem vive na comunidade poltica com todos os traos do seu ser, tanto em geral como espiritual e religioso; e a comunidade poltica aparece sempre incorporada na relao entre a experincia humana do mundo e a do divino, seja no caso de o domnio poltico ocupar um lugar inferior ordem divina na hierarquia do ser, seja no caso de o domnio poltico se achar ele prprio divinizado. (3) Sobre a organizao em sentido sociolgico, cfr. NIKlAS LUHMANN, op. cit., pgs. 81 e segs. (4) De resto, o Direito, o jus, o que liga os homens. (5) Cfr. Joo BAPTISTA MACHADO, Lies de Introduo ao Direito Pblico,

in Obras Dispersas, II, Braga, 1993, pg. 404: o Estado no parece ser uma reali/ / Parte /ll- Estrutura Constitucional do Estado 25 plesmente a forma de Estado (I). , sim, objecto do Direito, e, ape-nas enquanto estruturalmente diverso do Direito, pode ser a ele sub.metido, por ele avaliado e por ele tornado legtimo. Finalmente, o Estado no s se projecta em actividade como A obtm da actividade a constante renovao da sua unidade -actiJ vidade do poder desdobrada em actos tpicos juridicamente regulados, sujeitos a uma princpio da legalidade (lato ou latissimo sensu), bem como actividade proveniente da prpria comunidade e traduzida na transmisso de necessidades e na emisso de juzos sobre os comIportamentos do poder. A organizao condio da actividade, mas sem a actividade no poderia a organizao subsistir. 6. As relaes entre Estado e sociedade I -Quando se contrapem Estado-comunidade e Estado-poder (ou Estado-apareIho), est-se a raciocinar no interior de fenmeno estadual, com o seu enlace necessrio e dinmico entre comunidade e poder. Quando, contudo -noutra distino no pouco usada e importante -se contrapem Estado e sociedade, j o mbito se exibe diferente e mais largo. Convm evocar esta problemtica quer no plano histrico quer no plano conceitual (2). dade com assento exclusivo na esfera do cultural, mas representa uma realidade de ordem mediadora entre dois mundos -entre o mundo ideal da cultura (universo cul"" tural) e o mundo da facticidade social emprica, o mundo das necessidades, dos interesses e das foras que impulsionam a sociedade. (1) Cfr. CASTANHEIRA NEVES, A reduo poltica do pensamento metodol~,;' gico-jurdico, Coimbra, 1993, maxime pgs. 14-15. .-'.O' (2) Cfr., por todos, LORENZ VON STEIN, Geschichte der sozialen Bewegung in Frankzeich von 1789 bis auf unsere Tag. 1850, trad. castelhana Movimientos sociales y Monarquia. Madrid, 1957, pgs. 33 e segs.; ANTNIO COSTA LOBO, O Estado e a liberdade de associao. Coimbra, 1864, maxime pgs. 59 e segs.; Jos TAVARES, Cincia do Direito Poltico, Coimbra, 1909, pgs. 21 e 22; HELLER, Op. cit.. pgs. 139 e segs.; ROGRIO SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica. Coimbra, 1969, pgs. 39 e segs.; EGIDIO TOSATO, Op. cit., loc. cit., pgs. 1809 e segs.; SILVIO DE FINA, Ordinamenti giuridici e ordinamenti sociali, in Rivista Trimestrale di Diritto Publico, 1969, pgs. 126 e segs.; GERHARD LEIBHOLZ, Problemas fundamenta.les de Ia demo~ 26 Manual de Direito Constitucional II -No pensamento grego e romano no se encontra uma noo autnoma de sociedade fora da polis ou da Civitas. A Cidade Antiga no era constituda por uma sociedade civil que devesse ser governada como coisa distinta do Estado (I). Durante a Idade Mdia e na transio estamental, o poltico dispersa-se e est presente na sociedade e na sua riqussima teia de instituies -as ordens religiosas, as universidades, as obras assistenciais, as corporaes de mesteres, as comunas ou os concelhos, etc. Ou dantes: na sociedade como expresso integrante de todas as instituies (incluindo a instituio real) que reside o poltico. Pelo contrrio, com o absolutismo, o Estado identifica-se com o

poder, com a soberania, com o Rei, e a sociedade -seja naquilo que vem de longe, seja naquilo que traz de novo -aparece margem do poltico e sem projeco sobre o poder. Vem a ser apenas na pocpa liberal que a sociedade volta a afirmar-se, se bem que em termos negativos, abrangendo tudo quanto se pretende que fique subtrado aco do poder. Assim como vem a ser com as concepes contratualistas ento dominantes, primeiro, e, depois, com a passagem democracia que se toma ou se readquire conscincia da face comunitria do Estado. E, mais tarde, certos regimes polticos cracia moderna, trad., Madrid, 1971, pgs. 95 e segs.; R. ZIPPELIUS, op. cit., pgs. 157 e segs.; ERNST FORSTHOFF, El Estado de la Sociedade Industrial, trad., Madrid, 1975, pgs. 27 e segs.; NORBERTO BOBBIO, Societ civile, in Dizionario di Politica, obra colectiva, Turim, 1976, pgs. 952 e segs., e Contratto. .., cit., pgs. 25 e segs.; .DINO PASINI, Stato-Governo e Stato-Societ, reimpresso, Milo, 1978, pgs. 69 e segs.; H. KUHN, op. cit., pgs. 264 e segs.; JACQUES CHEVALLIER, L'association entre public etpriv, in Revue du droitpublic, 1981, pgs. 887 e segs.; GIOVANNI SARTORI, A Poltica, trad., Braslia, 1981, pgs. 158 e segs.; KONRAD HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, trad., Madrid, 1983, pgs. 12 e segs.; A. M. HESPANHA, Para uma teoria de histria institucional do Antigo Regime, in Poder e instituio na Europa do Antigo Regime, Lisboa, 1984, pgs. 26 e segs.; JEAN-LouIS QUERMONNE, Les rgimes politiques occidentaux, Paris, 1986, pgs. 187 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Lies..., cit., loc. cit.. pgs. 429 e segs. e 513 e segs.; ERNEST GELLNER, Conditions of Liberty, 1994, trad~ portuguesa Condies de liberdade, Lisboa, 1995, pgs. 111 e segs. (I) PAUL VEYNE, I Greci hanno conosciuto Ia democrazia?, in CHRISTIAN MEIR e PAUL VEYNE, L' identit dei cittadino e Ia democrazia in Grecia. trad., Bolonha, 1989, pg. 76. Parte lll-Estrutura Constitucional do Estado 27 afastam-se tanto da vontade e dos interesses dos cidados que o Estado-poder, no limite, se lhes entremostra completamento alheio e exterior (4. O Estado liberal tem em vista uma sociedade livre da gesto ou direco do poder. O Estado social intervm nela para a transformar ou conformar. Num caso ou noutro, a sociedade carrega-se de intenes polticas (2) ou, se se preferir, de funes polticas. Num caso ou noutro, a ::Qciedade corresponde ao Estado-comunidade, mas no tem de se lhe assimilar, de com ele coincidir ou de ser por ele absorvida. J no Estado marxista-leninista no existe sociedade civil. A evoluo do termo e do conceito da sociedade civil no deixa ela prpria de ser elucidativa. Comeou por equivaler a sociedade poltica, distinta da Igreja, do conjunto de fiis enquanto tais: societas civilis sive res publics. A partir de HEGEL recorta-se como conjunto de relaes e situaes que se projectam entre o indivduo e o Estado, como conjunto dos homens privados: burgerliche Gesellschaft: -m -Se a sociedade, a sociedade civil, sustenta o Estado-comunidade enquanto conjunto humano, no se confunde com ele dum prisma jurdico e institucional, pois guarda sempre um grau maior ou menor de distanciamento e, pelo menos, sempre seria configurvel para

efeito de anlise, como desprendida do poder (3). No significa isto que no haja pontes ou veculos de passagem, que a sociedade seja indiferente politicamente, sobretudo hoje, ou que ela possa captar-se sem o influxo do poder. Apenas se afmna a possibilidade de uma considerao da sociedade margem da reduo ao fenmeno estatal (ou ao poltico). Por outro lado, o Estado-comunidade apresenta-se como uma (1) O aparelho govemativo aparece como alguma coisa que a sociedade civil pode julgar, expulsar, tomar, reformar, destruir, sem perda da identidade do Estado e da sua prpria identidade (ADRIANO MOREIRA, op. cit.. pgs. 18-19). (2) Na expresso de ROGRiO SOARES, Direito Pblico. .., cit., pg. 46. (3) A sociedade forma-se na variedade e na ligao das suas partes pela liberdade, enquanto que o Estado investido do poder extemo de coaco (COSTA LoBO, op. cit.. pg. 59). 28 Manual de Direito Constitucional unidade em razo do poder e da organizao, como uma s sociedade poltica. J a sociedade, a sociedade civil, se apresenta como ambincia e feixe de classes, de estruturas, de grupos de natureza vria ( cultural, religiosa, socioprofissional, econmica, etc.). E cada vez mais, com a crescente circulao internacional de pessoas, ideias e bens, aqui se cruzam factores e presenas com origem no exterior (os estrangeiros radicados no pas, com actividade relevante, tambm acabam por pertencer sociedade civil da sua residncia). Os grupos e todas as foras sociais no podem, contudo, coexistir, prevaleam estes ou aqueles interesses, sem a garantia prestada pelo Estado. Em contrapartida, tambm o Estado da sociedade plural, industrializada, urbana dos nossos dias e que se pretende em regime democrtico no pode prescindir da regulao contratual dos conflitos (I). De tudo decorre que o Estado-comunidade ascende de pleno esfera do pblico, do que geral ou se torna geral e comum, para a res pub.lica,. e que a sociedade , por defmio, o domnio do privado ou onde o privado se pode manifestar e desenvolver. Somente na medida em que a sociedade em absoluto fosse, em toda a sua vida (e, por conseguinte, em toda a vida dos indivduos que a compem) determinada ou sujeita, toda ela, a injunes administrativas que deixaria de ter sentido distingui-Ia do Estado (tal como deixaria de ter sentido distinguir Direito pblico e Direito privado). Mas continuaria a justificar-se sempre discernir Estado-comunidade e Estado-poder. 7. Os elementos ou condies de existncia do Estado I- Na maneira mais corrente de configurar o Estado (e a que principalmente JELLINEK concedeu o seu prestgio), ele descrito (I) No cabe aqui entrar nas problemticas fundamentais, mas laterais a este tomo, dos grupos de interesses, do neocorporativismo e do pluralismo. Cfr., entre tantos, Trends toward corporatist intermediction., obra colectiva, ed. por Ph. Schmitter e G. Lehmbruch, Londres, 1972, e, entre ns, VIEIRA DE ANDRADE, Grupos de interesses, pluralismo e unidade poltica, Coimbra, 1977; MARIA LCIA AMARAL, O problema dafuno poltica dos grupos de interesse, in O Direito, 1974-1987, pgs. 147 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, A hiptese neocorporativa, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1987, pgs. 3 e segs. Parte IIl-'--Estrutura Constitucional do Estado 29 como o fenmeno histrico que consiste em um povo exercer em determinado territrio um poder prprio, o poder poltico. O largussimo acolhimento que tem tido esta focagem compreende-se bem pela importncia que confere a essas trs realidades e que, como quer que seja, efectivamente elas merecem. Ressalta, contudo, a ambivalncia do termo "elementos do Estado" com que

so designadas. Elementos do Estado tanto podem ser elementos constitutivos ou ; componentes do Estado, de[midores do seu conceito ou da sua essncia (I), quanto condies ou manifestaes da sua existncia (2). No primeiro sentido, na essncia do Estado, pelo menos, abrangem-se um povo, um territrio e um poder poltico (ainda que possam abranger-se (1) Alm de JELLINEK {op. cit.. pgs. 130 e segs. e 295 e segs.), cfr., por exemplo. Jos TAVARES, op. cit., pgs. 65 e 257 e segs.; ROCHA SARAIVA, op. cit.. II, pgs. 7 e segs. e 26 e segs.; SANTI ROMANO, op. cit., pgs. 50-51; QUEIROZ LIMA, Teoria do Estado. 8.. ed., Rio, 1957, pgs. 120 e segs. (numa viso positivista); BALLAOORE PALLIERI, op. cit.. II, pgs. 67 e segs. (que fala em elementos da ordem juldica estadual); MARCELlbCAETANO, op. cit.. I, pgs. 158 e segs.;TEMISTOCLE MARTINES, Diritto Costituzionale, Milo, 1978, pgs. 153 e segs.; MARQUES OUEDES, Ideologias e Sistemas Polticos. Lisboa, 1978, pgs. 22, 52 e segs. e 63 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, Braga, 1979, pg. 109 (que distingue entre o conceito de &tado -de que so integrantes o povo, o tenitrio e o poder poltico- e a estrutura do Estado -que mais ampla);FRANCoFARDELLA, I fondamenti epistemologici dei concetto di stato. Milo, 1981, pgs. 89 e segs. (no se trata de uma combinao esttica de elementos preconstitudos e justapostos, mas de uma perspectiva dinmica indicativa de um processo em que povo, territrio e poder soberano constituem, cada um, em sentido diacrnico, o momento ltimo de uma sequncia, e, em sentido sincrnico, o termo de uma interaco); FREITAS 00 AMARAL, Estado. in Polis. lI, pgs. 1130 e segs. Contra a teoria dos trs elementos, v., entre outros, CARR DE MALBERO, Contribution Ia Thorie Gnrale de I' tat. I, Paris, pg. 8; SMEND, op. cit., pgs. 52 e 104; KELSEN, Teoria General cit., pg. 124; O. BURDEAU, op. cit.. II, pgs. 77 e segs.; OIUSEPPE CHIARELLI, Popolo, in Novissimo Digesto Italiano. XIII, 1966, pg. 284; EOIDIO TOSAm, Sugli aspetti Jundamentali dello Stato, in Studi in memoria di Carlo Esposito. obra colectiva, III, Pdua, 1973, pgs. 1787 e segs. e 1800 e segs. (2) Assim, BURDEAU (que considera a aco do poder -na qual trata do tenitrio e da autoridade -e a obrado grupo -nao e consentimento ao poder); MIGUEL OALVO TELES, op. cit.. loc. cit., pgs. 1359 e segs.; VEZIO CRISAFULLI, op. cit.. I, pg. 150. 30 Manual de Direito Constitucional outros elementos). No segundo, para existir Estado, tem de haver um povo, um territrio e um poder poltico, sem com isso se aceitar, necessariamente, a reconduo a eles da estrutura do Estado. n -Qual deva ser o entendimento a atribuir aos "elementos do Estado" questo que se pe com mais acuidade a respeito do territrio. H quem sustente que o territrio adere ao homem e que todos os efeitos jurdicos do territrio tm a sua raiz na vida interna dos homens (1) ou que O Estado implica stare, sede fixa, de tal jeito que o territrio no equivale s a um espao reservado aco do Estado, entra tambm a constitu-Io (2). Ou que o poder soberano se traduz numa organizao, de que elemento dimensional o territrio (3). Ou que O territrio faz parte do ser do Estado, e no apenas do seu

haver (4). Em contrrio, diz-se que o territrio nao pode considerar-se como o "corpo" do Estado. No o territrio que delimita o mbito do senhorio, o senhorio que delimita o territrio (5). O territrio elemento meramente exterior ( quase como o solo para qualquer edifcio). Uma coisa dizer que ele elemento da idsia de Estado, outra coisa que elemento do Estado (6). E h quem tome o territrio, no como um elemento autnomo, mas como um elemento com recurso ao qual cada um dos outros, de acordo com a sua natureza, se qualifica e se caracteriza -e da a ideia de territorialidade. O territrio apenas se converte em elemento da definio do Estado enquanto serve para distinguir a ordem jurdica estadual de qualquer ordem jurdica no territorial r). S historicamente, no geneticamente, ele adquire prepunderncia (8). (I) JELLINEK, opo cit., pgo 130. (2) SANTI ROMANO, op. cito, pgso 50-51. (3) FRANCO FARDELLA, op. cit., pg. 155. (4) FREITAS DO AMARAL, opo cit., loco cito, pg. 1132. (5) TOMMASO PERASSI, Paese, territorio e signoria nella dottrina dello Stato, in Rivista di Diritto Pubblico, 1912, pgs. 146 e segs. (6) RENATO ALESSI, lntorno alia nozione di ente territoriale. in Scritti in onore di Arturo Carlo Jemolo, obra colectiva, III, Milo, 1963, pgs. 9 e 6. r) EGIDIO TOSATO, op. cit., loco cito, pg. 1802. (8) Jos ADELINO MALTEZ, op. cito, II, pgs. 31 e segs. , 1 ~ ,"' Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 31 III -Afastamos decididamente a ideia de elementos essenciais ou constitutivos do Estado. Os elementos no podem ser tomados como partes integrantes do Estado, visto que isso: 1) suporia reduzir o Estado a eles, sua soma ou sua aglutinao quase mecnica ou naturalstica; 2) suporia ainda assimilar a estrutura de cada um dos elementos dos outros dois ou, porventura, colocar todos em p de igualdade; 3) esqueceria outros aspectos ou factores to significativos como o sentido de obra comum (I) ou os fins (2); 4) no explicaria o papel da organizao como base unificante do Estado. Outra coisa vem a ser o segundo sentido. Aqui apenas se pretende inculcar que povo, territrio e poder poltico so pressupostos ou condies de existncia do Estado, indispensveis em todos os lugares e em todas as pocas em que pode falar-se em Estado, embora com funes e relaes diversas. Sociedade poltica complexa, o Estado traduz-se num conjunto de pessoas ou povo, fixa-se num espao fsico ou territrio e requer uma autoridade institucionalizada ou poder poltico. Ora, se o povo corresponde comunidade poltica e o poder o poder organizado do Estado, j o territrio, embora necessariamente presente, se situa fora do Estado, no se insere na substncia do Estado: os efeitos jurdicos fundamentais que se lhe ligam no postulam que ele seja Estado; postulam que ele uma condio sem a (I) Para HAURIOU (op. cit., pgs. 78 e segs.), os elementos essenciais do Estado so uma nao, um governo central e a ideia e a empresa de coisa pblica. (2) Assim, CABRAL DE MONCADA (Filosofia cit., II, Coimbra, 1966, pgs. 168 e segs.) aponta a ideia de Estado, a organizao jurdica e os fins como os verdadeiros elementos nticos do Estado; e MARCELO REBELO DE SOUSA (Estado, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, IV, pg. 211) refere-se personali-

dade jurdica. Contra os fins como elementos do Estado. MARQUES GUEDES, Ideologias. .., cit., pgs. 53-54. Os fins do Estado no constituem um novo elemento, pelo menos no sentido esttico, material, de parte que com as restantes se congrega para formar o todo. Em si mesmo considerados, os fins so algo de exterior, de transcendente ao Estado; ou ento, como as concepes monistas sustentam, algo de imanente, de consubstanciado no prprio Estado e, por conseguinte, imanente tambm em cada um dos elementos que o constituem. 32 Manual de Direito Constitucional qual o Estado no poderia subsistir. O territrio no vale por si, vale como elemento definidor (ou aglutinador) do povo e do poder (o que, alis, no pouco). Adoptado este sentido (1), a concepo dos trs elementos no oferece dificuldades particulares. Trata-se ento de uma certa ptica de encarar o Estado. E acaba por se mostrar algo secundrio, se bem que no despiciendo, dizer que h dois aspectos no Estado -a comunidade e o poder -com determinada base territorial ou considerar que, para que cada Estado exista, tm de se encontrar um povo, um territrio e um poder. Acima de tudo, o que importa ter a noo da perspectiva e do papel especfico dessas realidades no mbito da teoria constitucional e do Direito positivo. 8. As vicissitudes do Estado I -Relacionado com a estrutura, acha-se o tema das vicissitudes do Estado em concreto, pois as vicissitudes comprovam aquilo que a define, como ela depende sempre de regras jurdicas e como so essas regras que permitem a permanncia do Estado para alm de todos os eventos que possam ocorrer r). H vicissitudes totais -as que determinam a tormao e o desaparecimento do Estado -e vicissitudes parciais -as que acarretam transformaes ou meras modificaes. (I) Que adoptamos desde Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., I, pgs. 128 e segs. (2) Sobre o assunto, cfr. JELLINEK, op. cito, pgs. 109 e segs.; Jos FREDERICO LARANJO, opo cit., tomo 2.0, fascculo 3.0, livro II, Coimbra, 1908, pgs. 59 e segs.; GIUSEPPE BISCONTINI, L' annessione e Ia fusione di Stati ed i loro riflessi sul fenomeno successorio, in Rivista di Diritto Internazionale, 1940, pgs. 133 e segs. e 321 e segs.; COSTANTINO MORTATI, La Costituzione in Senso Materiale. Milo, 1940, pgs. 203 e segs., e Instituzioni. .., cit., I, pgs. 69 e segs.; QUEIROZ LIMA, pgs. 137 e segs.; BURDEAU, op. cit., 11, pgs. 210 e segs.; ANA BARAHONA, A nacionalidade e as modificaes territoriais dos Estados, Lisboa, 1984, pgs. 45 e segs.; NOUYEN Quoc DINH e OUtros, Droit International Public, 3.. ed., Paris, 1987, pgs. 457 e segs.; IAN BROWNLIE, Principies ofPublic International Law, 4.. ed., Oxnia, 1990, pgs. 131 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUADROS, Manual de Direito Internacional Pblico, 3.. ed., Coimbra, 1993, pgs. 332 e segs. '-' Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 33 A formao do Estado pode dar-se pela elevao a Estado de comunidade no estadual ou at ento politicamente dependente; pela agregao de dois ou mais Estados preexistentes em novo Estado; pelo desmembramento ou pela desagregao de anterior Estado; ou pela secesso de uma das suas partes. E pode ser a formao de um Estado novo ou equivaler, historicamente, reconstituio de um

Estado antigo. O desaparecimento do Estado, em contrapartida, ocorre pela reduo a comunidade no estadual ou politicamente dependente (por exemplo, reduo a colnia); pela agregao com outros. Estado.s num novo Estado a constituir ou pela desagregao em diferentes Estados novos; e pela integrao ou incorporao num ou em vrios Estados preexistentes (no caso de serem vrios Estados, fala-se em partilha). O Estado transforma-se no confronto de outros Estados por transformao da soberania (v. g., por sujeio a regime de protectorado ou sua cessao ou por incorporao ou desincorporao em confederao) e por perda ou aquisio da soberania internacional (por integrao em Estado federal ou por secesso deste). Modifica-se ainda sem alterao da sua estrutura (ou seja, mais quantitativa do que qualitativamente) quando se verificam migraes ou transferncias de populaes com reflexos na cidadania ou se registam modificaes territoriais, tais como ocupao ou desocupao de territrios no apropriados e anexao ou perda, por qualquer causa, de territrios em relao a outro Estado (I). Porm, o Estado no se transforma internacionalmente com quaisquer vicissitudes constitucionais, sejam totais (revoluo, transio constitucional) ou parciais (reviso constitucional, ruptura no revolucionria, etc.) (2). E subsiste na sua identidade e na sua unidade para alm de todos estes actos e eventos -exactamente porque envolve institucionalizao, continuidade, estabilidade, e porque r) A anexao pode ser unilateral (anexao stricto sensu) ou derivar de cesso de outro Estado a ttulo gratuito ou oneroso ou de adjudicao de terceiro ou de organizao internacional. r) Cfr. tomo II deste Manual. 3- Manual de Direito Constitucional. III 34 Manual de Direito Constitucional. O Direito internacional obriga os demais Estados a respeitarem a sua livre capacidade de deciso constitucional (1). A anlise em pormenor dos vrios tipos de vicissitudes e dos grandes problemas que suscitam no pode ser levada a cabo aqui. Melhor cabe noutros captulos (como a que, em breve, iremos fazer a respeito das modificaes de cidadania e de territrio) ou noutras disciplinas, designadamente o Direito intemacional (v. g" no tocante formao e ao desaparecimento do Estado). Aqui importa s deixar traado o quadro geral. II -O Estado uma criao da vida jurdica,' sendo um mecanismo de preservao da ordem, ao mesmo tempo um conjunto de situaes de direito (2). Nenhuma das suas vicissitudes vem a ser, portanto, indiferente ao Direito, nenhuma decorre fora do mbito das regras jurdicas, deixa de implicar um significado normativo, uma legitimidade ou uma regularidade. A prpria formao (originria) de um novo Estado no se reduz a puro facto ou a acto material ou metajurdico. Pelo contrrio, at pode resultar de um processo, no todo ou em parte, previsto pelo Direito do Estado a que estava sujeita a comunidade que se erige em estadual, Direito esse que chama a intervir ou apenas os rgos governativos competentes para manifestarem o consentimento definitivo do Estado ou tambm os rgos que j tenham sido institudos eventualmente em tal colectividade (3). Mas, ainda quando tudo se passe margem ou contra esse Direito, por declarao (unilateral ou revolucionria) de independncia, nem por isso cessa a juridicidade: a instituio do Estado, pelo menos, opera-se luz da concepo de Direito natural ou da ideia de Direito dominante na colectividade ou na vida internacional (4). (I) Sobre limites s mutaes constitucionais e continuidade do Estado, cfr, VEZIO CRISAFULLI, op, cit" I, pgs, 107-108,

(2) QUEIROZ LIMA, op, cit" pg, 139. (3) A descolonizao francesa e a britnica oferecem numerosos exemplos e tipos de processos de autonomia e de independncia regulados pelo Direito do Estado colonial; e mesmo a descolonizao portuguesa veio a ser feita, nas circunstncias conhecidas, ao abrigo da Lei n." 7/74, de 27 de Julho; (4) Recordem-se a declarao de independncia dos Estados Unidos e, mais recentemente, a da Guin-Bissau em 1973 (sobre esta, v. ANTNIO DUARTE SILVA, l , ~ f ~ ~ Parte [[[-Estrutura Constitucional do Estado 35 f f r f Ao Direito das Gentes cabe, por seu lado, dispor sobre o acesso [ comunidade internacional de qualquer dos seus membros ou, em cer! tos casos, promov-lo e orient-lo (I). Ele estabelece os requisitos de aquisio dessa qualidade ou soberania e os modos e efeitos do reconhecimento pelos demais Estados; ele define o mbito possvel das relaes entre a nova ordem jurdica estadual e a ordem ou as regras jurdicas preexistentes, em termos de uma eventual recepo ou novao destas r); ele ocupa-se da sucesso dos Estados quanto aos direitos e obrigaes internacionais, provenientes de tratados (3) ou doutras fontes. No faltam ainda Estados historicamente constitudos por tratado (4). 9. O Estado como pessoa colectiva I -A unidade jurdica que o Estado constitui pode exprimir-se com recurso noo de pessoa colectiva, distinta de cada uma das pessoas fsicas que compem a comunidade e dos prprios governantes e susceptvel de entrar em relaes jurdicas com outras entidades, tanto no domnio do Direito interno como no do Direito internacional, tanto sob a veste do Direito pblico como sob a do Direito pri. vado. Personaliza-se o Estado na estrutura que lhe pertence -na sua estrutura dual de comunidade e de poder (apesar de, umas vezes, a doutrina e o regime jurdico salientarem mais a comunidade, a base corporacional, e, outras vezes, mais o poder, a base institucional) (5). A natureza da formao do Estado: o caso da Guin-Bissau, in Boletim da Facu.ldade de Direito de Bissau, n.O 4, Maro de 1997, pgs. 161 e segs.). (1) V. os captulos da Carta das Naes Unidas, sobre "Declarao relativa aos territrios no autnomos" (arts. 73.0 e 74.) e sobre regime internacional de tutela (arts. 75." e segs.). (2) Cfr. SALVATORE VILLARI, La continuit juridique dans les pays nouveaux, in Scritti in memoria de Antonimo Giuffre, obra colectiva, 1/1, Milo, 1967, pgs. 993 e segs. (3) Cfr., entre ns, ANDR GONALVES PEREIRA, Da sucesso de Estados quanto aos tratados, Lisboa, 1969. (4) Desde a Alemanha (1871) a Chipre (1960), por exemplo. (5) Cfr. MIGUEL GALVO TELES, op. cit., loc. cit., pg. 1359. 36 Manual de Direito Constitucional Escusado ser sublinhar -tendo em conta as premissas de que partimos -que, se a unidade do Estado advm do sistema normativo, no este o substrato da personalidade do Estado ( I ), mas to-s o elemento donde, justamente, procede o fenmeno jurdico de atribuio da personalidade. II -A subjectivao ou personificao do Estado obedece a uma dupla finalidade: de racionalizao e de acentuao da subor-

dinao norma jurdica. Ela propcia, em primeiro lugar, um instrumento tcnico ou construtivo muito importante (embora, no o nico possvel) destinado a dar resposta a algumas das mais prementes necessidades da vida do Estado, na multiplicidade de actos e contratos que tem constantemente de celebrar e de direitos e obrigaes que se Ihes vinculam. Implica, em segundo lugar, uma mais imediata e ntida afIrmao de integrao no mundo jurdico, na medida em que, sendo sujeito de relaes e mesmo quando dotado de preffi)gativas ou privilgios de autoridade, o Estado tira a sua capacidade de querer e de agir da norma jurdica. No por acaso que (sem esquecer antecedentes diversos) esta figura remonta acerca de cento e cinquenta anos, formulada designadamente por GERBER (2) (3). Na concepo patrimonial, o Estado no era sujeito, mas objecto de um direito do monarca, e no Estado de Polcia procedia-se distino entre Estado propriamente dito e Fisco. Somente com o incio do aprofundamento dogmtico do Direito pblico e com as ideias e os conceitos do Estado de Direito se vai avanar na linha da personalidade do Estado (4) -a qual (I) Como seria se seguissemos o pensamento de KELSEN -para quem a "vontade" do Estado a ordem juridica total, a qual, personificada, constitui a vontade colectiva ou a pessoa colectiva complexa. (2) Op. cit., pgs. 95-96 e 200 e segs. O Estado, guardio e revelador de todas as foras do povo dirigidas realizao tica da vida colectiva, a suprema personalidade do direito; a sua capacidade de querer possui a mxima atribuio que o direito possa conferir (pg. 95). (3) Em Portugal, o Cdigo Civil de 1867 declarou o Estado, expressamente, pessoa moral para efeito de relaes juridicas civis (ar!. 37."). (4) Sobre a formao da teoria da personalidade do Estado, v. ROCHA SARAIVA, As doutrinas polticas germnica e latina e a teoria da personalidade jurdica do ~ ( Parte lll- Estrutura Constitucional do Estado 37 envolve, necessariamente, o reconhecimento de uma personalidade de direito pblico dos cidados, situaes jurdico-pblicas no apenas do Estado mas tambm das pessoas membros da comunidade poltica e, muito em especial, direitos fundamentais perante e contra o Estado. No por acaso, que em alguns pases, como a Alemanha, se afirma que a considerao do Estado como pessoa jurdica foi o mais relevante ataque intelectual contra a construo monrquica do Estado, por o monarca se converter em rgo do Estado ( I ). Ou que se nota, sem paradoxo, que a personalizao do Estado anda a par da despersonalizao ou da maior institucionalizao do poder poltico (2). As resistncias opostas teoria da personalidade radicam, umas, em vises do Estado que o identificam com o poder, a soberania, a autoridade, o jus imperii, outras, em contestaes globais do prprio conceito (3). Tm perdido crescentemente ressonncia, em face dos Estado, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. I, n.os 3 e 4, Julho-Dezembro de 1917, pgs. 283 e segs.; L. DUGUIT, La doctrine allemande d'autolimitation de l'tat, in Revue du droitpublic, 1919, pgs. 161 e segs.; FELILE BATTAGLIA, Estudios de Teoria del Estado, trad., Bolonha-Madrid, 1966, pgs. 71 e segs.; E. TOSATO, op. cit., loc. cit., pg. 1970; ALBERTO MASSERA, Contributo allo studio delle figure giuridiche soggettive nel Diritto Amministrativo, Milo, 1986, pgs. 10 e segs.; ALFREDO GALLEGO ANABITARTE, Constitucin y personalidad juridica dei Estado, Madrid, 1992, pgs. 20 e segs.

(I) ERNST FORSTHOFF, op. cit" pg. 13. (2) Cfr. VIRGILIO GIORGIANNI, op, cit., pg. 224. (3) Contra a personalidade do Estado, cfr., entre ns, CAMPOS LIMA, op. cit., pgs. 193 e segs.; FEZAS VITAL, Do Acto Jurdico, Coimbra, 1914, pgs. 76 e segs., e A situao dos funcionrios, Coimbra, 1915, pgs. 25 e segs.; MARTINHO NOBRE DE MELO, op. cit., pgs. 22-23, 23-24 e 31 e segs. E, no estrangeiro, por todos, ALFREDO GALLEGO ANABITARTE, op, cit., pgs. 33-34, 145 e segs. e 170. A favor, MARNOCO E SOUSA, op. cit., pgs. 37 e segs.; CAEIRO DA MATTA, Pessoas sociais administrativas, Coimbra, 1903, pgs. 87 e segs.; Jos TAVARES, op. cit., pgs. 51 e segs.; RocHA SARAIVA, Construo Jurdica do Estado, Coimbra, 1912, pgs. 9 e segs.; PINTO BARRIGA, Da Validade dos Actos Administrativos e Regulamentares, I, Lisboa, 1921, pgs. 78 e segs. E, no estrangeiro, por todos, ENRIQUE ALVAREZ CONDE, Reflexiones sobre um tema clasico: la personalidad juridica dei Estado, in Anuario dei Derecho Constitucional y Parlamentario, n.o 5, 1993, pgs. 61 e segs. Nos autores portugueses mais recentes, a questo da personalidade do Estado no tem sido controvertida. 38 Manual de Direito Constitucional progressos da elaborao jurdica do Estado e em face da demonstrao feita pelas doutrinas privatsticas e publicsticas de como a personalidade colectiva, longe decorresponder a qualquer pretensa realidade natural, apenas um conceito analgico ou um quadro especfico de trabalho de uma cincia normativa, susceptvel de explicar a unidade do ente e a imputao a ele de situaes e actos jurdicos (I). Em contrapartida, no deve esperar-se do conceito (como de tantos outros) mais do que ele pode dar. Parece exagerado aduzir que para conjurar o arbtrio, para submeter ao direito o poder pblico, nenhum meio mais eficaz, mais directo e mais seguro do que considerar o Estado como pessoa jurdica (2). E talvez haja mesmo que reconhecer que a personalidade colectiva, na medida em que tomada como mera unidade formal (como faz o positivismo) ou hipostasiada volta da temtica da formao da vontade serviu (ou pode servir) para abafar todas as investigaes sobre o cerne do Estado e do poltico (3). III -Isto o essencial acerca do conceito. Contudo, a personalidade de cada Estado em concreto e os termos em que se recorta dependem das regras jurdicas positivas. Pode asseverar-se que todos os Estados com acesso directo s relaes internacionais -os Estados soberanos -possuem personalidade jurdica, tal como personalidade jurdica possuem a Santa S, as organizaes internacionais e outras entidades. A presena nestas relaes, a capacidade de praticar actos jurdicos relevantes internacionalmente e a responsabilidade deles emergente postulam a subjectividade internacional dos Estados. J no interior dos respectivos ordenamentos apenas pode dizer-se que cada Estado, enquanto ente unitrio e perptuo que ultrapassa a r) Assim, por todos, JELLINEK, op. cit., pg. 125; L. MICHOUD, La thorie de Ia personnalit morale, Paris, 1906, I, pgs. 21 e segs.; ou BALLADORE PALLIERI, op. cit., II, pgs. 165 e segs. e 203 e segs. r) ROCHA SARAIVA, Construo..., cit., pg. 25. (3) ROGRIO SOARES, Direito Pblico. .., cit., pg. 123. I Parte III -Estrutura Constitucional do Estado 39 1 existncia dos indivduos que o compem, oferece susceptibilidade e, ~ mesmo, tendncia para se personificar (I ). O problema da sua exteniso e dos seus caracteres no pode, entretanto, resolver-se de modo absoluto e uniforme para todos os Estados; problema do respectivo .Direito positivo (2). Pelo menos, o caso britnico, em que a titula.~ ridade de poderes e direitos cabe a certas instituies (3), atesta que

pode haver Estados modernos sem personalidade de direito interno. Por outro lado, a personificao opera-se na base de regimes algo diversificados, quer no tocante capacidade de gozo de direitos atribuidos ao Estado, quer no tocante aos rgos atravs dos i quais se manifesta a capacidade de exerccio. Um desses regimes conf siste num eventual desdobramento em mais de uma pessoa colec~ tiva: o Estado (em sentido restrito) ou o Estado como pessoa colecf ~c tiva que, para efeito das relaes de direito interno, tem por rgo o t Governo (4); e as demais pessoas colectivas pblicas, dele distintas r com vista celebrao de actos e contratos, autonomizao de r patrimnios e assuno de responsabilidade civil (5). ! I i : IV -Que relao se produz entre o Estado pessoa colectiva de f. Direito internacional e o Estado pessoa colectiva de Direito interno? t H quem contraponha, em termos radicais, o Estado-colectivir dade (pessoa colectiva de Direito internacional) ao Estado-adminisr =:-.: vemos nem necessidade, nem possibilidade de tal r (1) SANTI ROMANO, op. cit., pg. 60. (2) SANTI ROMANO, op. cit., pg. 62. Ou, na nossa doutrina, AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra, 1959, pgs. 252 e segs.; MIGUEL GALVO TELES, op. cit., pg. 1359; MARQUES GUEDES, Ideologias..., cit., pgs. 64-65. (3) Como a Coroa (que uma corporation sole, formada pelo conjunto dos Reis que se sucederam no tempo), o Almirantado ou o Tesouro. uma viso ainda com ressaibos pr-modemos. (4) MARCELLO CAETANO, op. cit., I, pg. 178; e, mais desenvolvidamente, t Manual de Direito Administrativo, 10." ed., I, Lisboa, 1973, pgs. 185 e segs. r (5) Cfr. FREITAS 00 AMARAL,Estado, cit., loc. cit., pgs. 1154 e segs., e Curso ' l' de Direito Administrativo, I, 2." ed., Coimbra, 1994, pgs. 212 e 213. (6) Por exemplo, MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit., , pgs. 231-232. Diversamente, FREITAS 00 AMARAL, Estado, cit., loc. cit., pg. 1155. I"' 40 Manual de Direito Constitucional corte: sempre a mesma pessoa jwidica, o mesmo Estado, a agir tanto no mbito do Direito internacional como no mbito do Direito interno. Tudo est numa diferena de capacidade e de responsabilidade. Enquanto que o Estado (o Estado em sentido restrito) possui capacidade plena quer de Direito interno quer de Direito internacional, as demais pessoas colectivas pblicas tm uma capacidade circunscrita ao Direito interno e, com excepo das regies autnomas (ou dos Estados federados), funo administrativa. E por isso, justamente, que se diz que s o Estado soberano (I ). 10. O Estado nas Constituies portuguesas I -Para l das elaboraes doutrinais, vale a pena conhecer o modo como o prprio Estado a si prprio se considera, como se designa e configura. Outro tanto dizer: vale a pena ver como o Estado aparece na Constituio, ordem fundamental desse mesmo Estado e expresso mais elevada da sua existncia e da sua actividade jurdicas. Impossvel seria sair do mbito do Direito portugus. Mas uma indagao sobre as nossas seis Constituies, e mais em pormenor sobre a de 1976, oferece-se, j bastante elucidativa. II -Na Constituio de 1822, surgem trs denominaes: "Nao" (ou "Nao Portuguesa"), "Estado" e "Reino Unido"; e

prevalece a primeira, como se percebe no contexto da poca. A Constituio diz-se "Constituio Poltica da Nao Portuguesa" e esta "a unio de todos os portugueses de ambos os hemisfrios" (art. 20.0). "A Religio da Nao Portuguesa a Catlica Apostlica Romana" (art. 25.0). "A soberania reside essencialmente em a Nao" (art. 26.0). "A Nao livre e independente e no pode ser patrimnio de ningum. A ela somente pertence fazer pelos seus Deputados juntos em Cortes a sua Constituio ou Lei Fundamental, sem dependncia de sano do Rei" (I) Se, acaso, houver aces ou omisses dessas outras pessoas colectivas pblicas que envolvam responsabilidade internacional, ser o Estado que a assumir, ainda que, porventura, com direito de regresso perante elas. Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 41 (art. 27.0). "O Governo da Nao Portuguesa a Monarquia constitucional hereditria. .." (art. 29.0). "A Nao Postuguesa representada em Cortes. .." (art. 32.0). "Cada Deputado procurador e representante de toda a Nao e no somente da diviso que o elegeu" (art. 94.0). Pertence s Cortes promover em geral "o bem da Nao Portuguesa" (art. 102.0-11, 2." parte). "A autoridade do Rei provm da Nao..." (art. 121.0) e ele jura "ser fiel Nao Postuguesa" (art. 126.0). Conforme se observa, toma-se "Nao" ou numa viso sinttica da comunidade e do poder ou (na maior parte dos preceitos) na acepo revolucionria de povo, comunidade poltica, Estado-comunidade. Ao mesmo tempo, com a palavra "Estado", muito menos empregada, olha-se sobretudo ao poder e aos rgos do poder: so os Secretrios de Estado e o Conselho de Estado (arts. 123.0, 129.0, 157.0 e segs. e 162.0 e segs.); a "segurana do Estado" (art. 124.0-IV). Quanto ao "Reino Unido", este designa tanto o territrio, o territrio da Nao Portuguesa (arts. 20.0 ou 190.0), como o Estado-poder (arts. 141.0 e 143.0, que se referem "Coroa do Reino Unido"). III -Na Carta Constitucional, deparam-se os mesmos termos -"Nao", "Estado" e "Reino" -se bem que com algumas variantes. Continua a aludir-se principalmente a "Nao". Os cidados portugueses "formam uma Nao livre e independente" (art. 1.0, 2." parte). "Os Representantes da Nao Portuguesa so o Rei e as Cortes Gerais" (art. 12.0). O Poder Moderador compete ao Rei "como Chefe Supremo da Nao" (art.71.0). ~ O Estado continua a ser o Estado-poder, implcito nas expresses . "Ministro de Estado" (art. 74.0, 5."), "Secretrios de Estado" (arts. 75.0, 101.0 e segs. e 138.0), "Conselho de Estado" (art. 107.0), "salvao do Estado" (art. 74.0, 4.0), "bem do Estado" (art. 75.0, 5.0), "interesses e segurana 3 do Estado" (art. 75.0, 8.0) ou "servio feito ao Estado" (art. 75.0, 11.0). Aumentam as referncias a "Reino", agora tambm no sentido de comunidade poltica (I). A Carta destina-se ao "Reino de Portugal, Algar(I) Segundo LOPES PRAA (Estudos sobre a Carta Constitucional. Coimbra. 1879, 1, pg. 4) a palavra "Reino" parece significar a Nao com o governo monrquico. 42 Manual de Direito Constitucional ves e seus Domnios", que a "Associao poltica de todos os Cidados Portugueses" (art. 1.", 1.8 parte). "A Religio Catlica Apostlica Romana continuar a ser a Religio do Reino" (art. 6."), ou seja, do Estado (art. 145.", 41."). A Constituio a "do Reino" (arts. 11.", 139.", 140." e 145."). IV -Na Constituio de 1838 -"Constituio Poltica da Monarquia Portuguesa" (I) -encontra-se algum equilbrio entre as disposies centradas na "Nao", no "Estado" e no "Reino".

"A Nao Portuguesa a associao poltica de todos os Portugueses" (art. 1."). "O Governo da Nao Portuguesa o monrquico -hereditrio e representativo" (art. 4."). "A soberania reside essencialmente em a Nao. .." (art. 33."). Compete s Cortes "promover o bem geral da Nao" (art. 37."-11). "A Religio do Estado a Catlica Apostlica Romana" (art. 3."). "Todo o Cidado pode... apresentar aos Poderes do Estado reclamaes, queixas e peties. .." (art. 15."). E fala-se em "Ministros e Secretrios de Estado" (art. 31."), em "bem do Estado" (art. 52."), em "Chefe do Estado" (art. 84."), em "Constituio do Estado" (art. 119."), em "fora permanente do Estado" (art. 120.") e em "rendimentos do Estado" (art. 134."). "Todo o Cidado pode conservar-se no Reino..." (art. 12."). 0 Rei no pode, sem consentimento das Cortes "sair do Reino de Portuga1" (art. 84."-11) e, antes de ser proclamado, jura manter "a integridade do Reino" (art. 87."). Todos os Portugueses so "obrigados a pegar em armas para defender a independncia e a integridade do Reino" (art. 119."). No sentido de territrio, a Constituio reporta-se ainda, curiosamente, a "Monarquia" (art. 6."-1Il). V -Na Constituio de 1911 -"Constituio Poltica da Repblica Portuguesa" -persistem os termos "Nao" e "Estado" e, naturalmente, aparece a referncia a "repblica". "A Nao Portuguesa, organizada em Estado Unitrio, adopta como forma de governo a Repblica..." (art. 1."). Aqui se conglobam a Nao como comunidade poltica, o Estado como sistema de poder e a repblica como forma institucional. E nestes sentidos os trs termos vo aparecer em vrios (I) V., porm, o art. 87." Parte IIl- Estrutura Constitucional do Estado 43 preceitos (respectivamente, arts. 5.0, 11.0, 20.0, 2.0, 26.0, n.O 2, 37.", 43.0, 47.0, n." 2; arts. 3.0, n.os 5, 32 e 38, 21.", 37.0, 54." e 55.", n." 3; e art. 3.", n." 3). Afora isto, "Nao" continua a significar Estado numa perspectiva totalizante (arts. 2.0 e 55.") e parece ser elevada a pessoa colectiva (art. 45.", nico); e "repblica" surge como Estado nas denominaes "Congresso da Repblica" e "Presidente da Repblica" e em diversas disposies (arts. 26.", n." 3, 47.", n." 5, 70.", 73." e 78.). VI -Diferente vem a ser a Constituio de 1933. Mantendo os termos "Nao" e "Estado", reala a sua contraposio (em afastamento derivado de uma matriz no democrtica) e, ao mesmo tempo, multiplica as referncias a "Estado" (por inerncia a um pensamento dirigista e intervencionista). Alm disso, contempla outras designaes como "Portugal", "Repblica", "raa" e "pas". "Constituem a Nao todos os cidados portugueses residentes dentro ou fora do seu territrio, os quais so considerados dependentes do Estado. .." (art. 3."). "A Nao Portuguesa constitui um Estado independente. .." (art. 4.). "Incumbe ao Estado. ..promover a unidade moral e estabelecer a ordem jurdica da Nao" (art. 6.", n.O 1). Continua a encarar-se a Nao quer como Estado (arts. 1.0, nico, 55.", 91.", n.O 9, e 114.", n.O 1) quer como comunidade (arts. 18.0, 29.0, 71.", 72.", 78.", 79.", 81.0, n." 6, e 99."). Cura-se, todavia, muito mais do "Estado", do Estado-poder (arts. 2.", 5.0, 7.", nico, 8.0, n.O 7 e 3.", 9.", 11.", 13.", 14.", 19.", 20.", 22.", 25.0, 26.0, 27.0, 28.", 30.", 31.0, 32.", 33.", 34.0, 40.0, 41.0, 43.0, 44.", 45.", 46.", 47.0, 49.", 50.0, 51.0, 52.0, 53.", 56.0, 57.", 58.0, 59.", 61.0, 63.", 72.", 81.", n." 7, 90.", n." 3, 96.0, 117.0, 120." e 130.). Ao Estado f fica cabendo "coordenar, impulsionar e dirigir todas as actividades sociais", "zelar pela melhoria das condies das classes sociais mais desfavorecidas", agir "em ordem defesa da famlia", "defender a opinio pblica", "inter-

vir directamente na gerncia de actividades econmicas particulares", etc. A Constituio menciona ainda "Portuga1" como Estado com acesso vida internacional (arts. 4.", nico, e 90.0, n.O I), a "Repblica" como Estado-poder (arts. 5." e 72." e segs.), "raa" como comunidade poltica (art. 11.") e "Pas" como Estado ou como Estado-poder (arts. 87.", nico, e 114.0, n." 5). VII -Enfim, na Constituio de 1976, a extenso do seu mbito, a do papel pedido ao Estado e a complexidade de orientaes 44 Manual de Direito Constitucional levam no s multiplicao de normas mas tambm plural idade de sentidos. E se o termo "Estado" agora prevalece, outros perpas- ~ sam com no pouco relevo. ~\,' Uma leitura atenta do texto constitucional revela a dupla face do ,~~" Estado, permite discernir no Estado-poder trs subsentidos -o de sis- ,';"' tema institucional ou conjunto das entidades pblicas, o de entidade pblica central e soberana e o de regime -e permite encontrar outrossim o Estado como sujeito de Direito internacional e como pessoa colectiya pblica (de Direito interno) (I). As quatro revises constitucionais, longe de modificarem esta perspectiva, vieram claramente refor-la (e ser sobre o texto vigente que, de seguida, nos iremos debruar). VIII -So mltiplas as palavras utilizadas para descrever a comunidade poltica: a) "Povo Portugus" e "Povo" [prembulo e arts. 3.0, n.O I, 9.0, alneas d) e e), 10.0, n.O 1,90.0, 108.", 202.0 e 275.0, n.O 4]; b) "Portugab> (prembulo e arts. I." e 5.0, n.O I); c) "Sociedade portuguesa" (prembulo); d) "Pas" [prembulo e arts. 48.0, n.O I, 78.0, n.O 2, alnea a), 81.0, alneas !) e g), 87.0, 96.0, n.O I, alnea a), e 152,0, n.O 2]; e) "Repblica" [arts. 1,0, 134.0, alnea e), e 275.0, n." 1];!) "Comunidade nacionab> (art. 121.0, n.O 2); g) "Ptria" (art. 276.", n.O I). Os preceitos mais expressivos so os do art. 1,0 ( "Portugal uma Repblica soberana, , ." ) (2) e do art. 5.", n.O 1 "<Portugal abrange o territrio. .." ). A Constituio emprega, por vezes, a locuo "entidades pblicas" [arts. 18.", n.O 1,22.0,48.0, n.O 2,82.", n.O 2, 103.0, n.O I, 155.", n.O 3, 156.0, alnea e), 197.", n." 1, alnea h), 205.0, n.O 2,269.0, n.os 1 e 2,271,0, n.os I e 4, e 276,0, n." 6] ou o termo "poderes pblicos" (arts. 23.0, n.O I, e 38,0, n." 6). Muitas vezes, entretanto, fala em "Estado" para abranger tais entidades ou poderes, ou, num sentido mdio, o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais ou s o Estado e as regies autnomas [arts. 3.0, 0 2941 4430 "255 459 260 365 3n. , ., ., n. , ., n. , ., n. , ., n, , , , n. , , , n. , (I) Cfr, GoMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3,. ed., Coimbra, 1993, pgs. 61-62. (2) Sobre a elaborao do art. I.", v. VITAL MOREIRA, A formao dos "Princpios Fundamentais" da Constituio. in Estudos sobre a Constituio. obre colectiva, 111, Lisboa, 1979, pg. 75, Parte III -Estrutura Constitucional do Estado 45 66.0, n.O 2,67.0, n.os 1 e 2,68.0, n.O 1,69.", n." 1,70.0, n.O 3,71.0, n.os 2 e 3, 73.0, n.os 2 e 3,78.0, n.O 2,79.0, n.O 2,81.0,85.0, n.O 1,93.0, n.O 2,95.0,97, 235.0 e 288.0, alnea c)]. De qualquer sorte, "Estado" traduz, sobretudo, o Estado-poder central ou a entidade pblica soberana [arts. 3.0, n.O 3, 6.0, n.O 1, 14.0, 22.0, 27 538 os4546 248 258 263" nos

2e5., n. , ., n. e, ., n. , ., n. , ., n. , ., ., 64.", n." 3,65.",74.0, n.O 2,75.", n.OS 1 e 2, 82.", n.O 2, 84.", n." 2, 103.", n." I , 105.0, 107.0, 120.", 133.", alneas a), e), j), I), e n), 135.0, alnea c), 141.0 e segs., 161.0, alnea g), 162.0, alnea d), 163.0, alnea h), 164.", alneas q) e r), 167.0, n.os 2 e 3, 183.", n.O 1,184.", n." 3, 185.", n.O 2, 186.", n.O 3, 191.", n.03, 195.0, n.O 2, 199.", alneas h), d) e e), 201.", n.O 1, alnea h), e n.O 2, alnea h), 219.0, n.O 1, 225.0, n.O 3, 230.0, n.os 1 e 3, 238.", n." 2,243.", n.OS 2 e 3,269.0, n.os 1 e 2,271.0, n.os 1 e 4,272.", n.O 3,273.", n.O 1,276.", n.O 6, e 288.0, alnea a)]. E tambm, aqui e ali, "Repblica" [nos arts. 110.0, 112.", n.OS 4 e 5,120." e segs., 147.0 e segs., 226.0,227.", n.O 1, alneas a) e h), e n." 3, 229.", n." 3, 230.", 231.0, n.os 3 e 4, 233.",234." e 275.0, n." 1] e "Pas" (art. 182.0). A pesada carga que recai sobre o Estado no equivale absoro da sociedade. Pelo contrrio, a Constituio distingue um e outra (arts. 67.", n.O 1,68.0, n." 1, e 69.0, n.O 1) e analisa a sociedade numa vasta gama de grupos e realidades existenciais, com funes reconhecidas em domnios especificos ( I) r). So os partidos ou os partidos e as associaes polticas (arts. 10.0, n.O 2,40.0, n.os 1 e 2,51.",56.", n." 4, 114.", etc.); so as classes trabalhadoras ou os trabalhadores [arts. 54.", 55.", 56.", 80.", alnea g), 82.", n.O 4, alnea c), e 89."] e os seus organismos representativos [arts. 63.", n.O 2, 80.0, alnea g), 92.", n." 2, e 98."]; so os pais e as mes e, em geral, a famlia ou as famlias (arts. 36.", n." 5, 67.", 69.0, n.os 2 e 3, 70.0, n." 3, 71.0, n.O 2, e 92.0, n." 2); as organizaes e associaes sindicais [arts. 40.0, n.O 1, 55.0, 56.0, 63.", n.O 2, e 288.0, alnea e)]; as organizaes profissionais (art. 40.", n." I ); as Igrejas, comunidades e confisses religiosas [arts. 38.", n.O 2, 41.0, 55.0, n.O 4, e 288.0, alnea c )]; as escolas particulares e cooperativas (arts. 43.", n." 4, e 75.", n." 2); as comisses de trabalhadores [arts. 54.0, 55.0 e 288.", alnea e)]; o patronato (art. 55.0, n." 4), as organizaes sociais [art. 59.0, n.O 2, alnea d)]; as associaes de consumidores (art. 60.0, n.O 3); a iniciativa privada e as empresas privadas [arts. 61.0, n.O 1, 64.0, n.O 3, al(I) Designadamente, quanto ao exerccio dos direitos polticos e efectivao dos direitos sociais. (2) Alm disso, admite tribunais arbitrais (art. 209.0, n." 2) e formas no jurisdicionais de composio de conflitos (art. 202.0, n.O 4). " r i 46 Manual de Direito Constitucional nea d), 65.", n." 2, alnea c), 80.", alnea e), 82.0, n." 3,86.0 e 165,", n," I, al- ~ neaj)]; as cooperativas [arts. 61.0, n.oo 2 e 3, 65,", n," 2, alnea d), 80,", alnea e), 82.", n." 4, 85.",94.", n." 2, 95." e 97."]; a autogesto (arts. 61.", n." 4, e 85.0, n.O 3); as associaes representativas de beneficirios da segurana social

(art. 63.0, n.O 2); as instituics particulares de solidariedade social (art. 63,", n,O 5); as comunidades locais [arts. 65,0, n." 2, alnea d), 74.", n.O 2, alneaf), e 82,", n.04, alnea h)], a autoconstruo [art. 65,0, n.O 2, alnea d)]; as associaes representativas das famlias [art, 67.", n.O 2, alnea g)]; as escolas (arts. 70,", n." 3, 73.0, n." 2, e 79,", n.O 2); as empresas [arts. 70.0, n.O 3, e 81.0, alnea e)]; as organizaes de moradores [arts. 70.0, n.O 3, 73.0, n.O 3, 165.", n." I, alnea r), 263," a 265." e 267.", n.O I ]; as colectividades de cultura e recreio (arts, 70.", n.O 3, e 73,0, n.O 3); as organizaes juvenis (art, 70.0, n.O 3); as asssociaes de cidados portadores de deficincia (art, 71.0, n,O 3); os rgos de comunicao social (arts. 38.0 e 73.0, n.O 3); as associaes de defesa do patrimnio cultural (art. 73.0, n,O 3); as associaes e fundaes de fins culturais (art. 73.0, n.O 3), outros agentes culturais (arts. 73.0, n.O 3, e 78.0, n.O 2); as associaes e colectividades desportivas (art. 79.0, n." 2); as organizaes representativas de actividades econmicas [arts. 80,", alnea g), e 92.0, n.O 3]; e as unidades de explorao colectiva por trabalhadores [arts, 82.", n.O 4, alnea c), 94.", n,O 2, e 97.j; os agricultores e as suas organizaes (arts, 94.", n." 2, 97.", n,O I, e 99.j; as associaes de trabalhadores rurais e de agricultores [art. 97.", n." 2, alnea d)]; as associaes pblicas [arts. 165.0, n." 2, alnea s), e 267.0, n.os I e 4] (I). O Estado corresponde, aqui e ali, a configurao especfica da organizao constitucional, a regime, a regime democrtico [prembulo e arts. 2,", 9.0, alnea h), e 235.0, n." I] (2). E pode ser o Estado soberano, sujeito de Direito internacional, tanto sob o nome de "Estados [arts. 5.0, n," 3, 8.0, n.O 2, e 14.0) como sob o de "Portugal" (arts. 5.", n.O 2, 7.0, 8.0, n.O 3, 161.", alnea i), 164.", alnea g), e 293.0, n.O I] ou sob o de "Repblica Portuguesa" (designao da Constituio e art. 120.0), Por ltimo, pessoa colectiva de Direito pblico interno ou pessoa colectiva pblica [arts. 82.0, n." 2, e 199,0, alnea e)] (3). (I) Sobre toda esta matria ( face do texto de 1976), v. ANTNIO DA SILVA LEAL, Os grupos sociais e as organizaes na Constituio de 1976- A rotura com o corporativismo, in Estudos sobre a Constituio, III, pgs. 195 e segs., maxime 281 e segs, (2) Tal como "repblica" corresponde ainda a instituies republicanas (arts. 11.", n." 1, e 288.0, alnea b)]. (3) Cfr. arts, 50 1,0 e 1304,0 do Cdigo Civil. Parte IlI-Estrutura Constitucional do Estado 47 CAPTULO II O ESTADO COMO COMUNIDADE POLTICA 11. A comunidade poltica ou povo I -O Estado consiste, primordialmente, numa comunidade de pessoas, de homens livres (como, desde a Grcia, se pretende) (I), Constituem-no aqueles homens e aquelas mulherees que o seu Direito reveste da qualidade de cidados ou sbditos e que permanecem unidos na obedincia s mesmas leis, A tal comunidade, comunidade poltica, vrios nomes tm sido

dados ao longo dos tempos -em portugus gente (2), repblica (3), grei (4), povo (5), nao, Preferimos falar em povo como termo jurdico bem adequado ao conceito, trabalhado pela doutrina e com largo reflexo no direito positivo, No ignoramos que no unvoca a utilizao do termo Povo tem servido tambm para designar uma parte apenas da comunidade (6): assim, em Roma, onde se dizia Senatus Populusque Romanus " assim, o povo como terceira ordem do reino em Portugal ou o povo como agregado das classes trabalhadoras ou das classes populares nos ltimos duzentos anos; assim ainda, como lembraremos, (I) Cfr., portodos, JELLINEK, op. cit.. pgs. 305-306; M. HAURIOU, opo cito, pg. 87; G. BURDEAU, op. cit., V. pgs. 38-39; C. MORTATI. opo cit., I, pgs. 124-125; HELMUT KUHN, opo cit.. pgs. 145-146. (2) CAMES, Os Lusadas, "Lusitana Gente" (I, 30) ou "Gente Portuguesa" (I. 90). (3) RODRIGUES Lo"o. Corte na Aldeia. edio da Livraria S da Costa, Lisboa. 1945, pg. 274. (4) V. FRANCISCO JOS VELOZO, Estrutura do Estado, in Scientia Iuridica, 1981. pgs. 177 e segs. (5) Etimologicamente remontado, segundo parece, ao sanscrito purh (FRANCISCO PUV, Topica Jurdica. Santiago de Compostela, 1984, pg. 587). Cfr. o ingls people que tanto designa povo ou gente como pessoas. (6) V. PAOLO COLLIVA, Papolo. in Dizzionario di Politica. obra colectiva, Turim. 1976, pgs. 761 e 762. ~ 48 Manual de Direito Constitucional as acepes ideolgicas que se lhe associam. No entanto, mais forte e mais significativa revela-se a tradio ~ no estranha, de resto, prpria Roma (I) e, sobretudo, ligada ao pensamento judaico-cristo (2) (3) ~ do povo como conjunto de todas as pessoas. este sentido que, passando pela noo medieval de comunidade politicamente ordenada e diferenciada (4) e pela ideia de origem popular do poder dos governantes, se afirma na Revoluo americana (5) e na francesa, desemboca nos sistemas democrticos contemporneos e adoptado pela Constituio de 1976 (6). (I) CCERO (De Re Publica, I, 25): "Populus est non omnis hominis coetus quoque modo congregatus, sed coetus multitudinis juris consensu et utilitatis comunione sociatus>,. Cfr. LEO PEPPE, Popolo (diritto romano). in Enciclopedia dei Diritto, XXXIV, 1985, pgs. 315 e segs. (2) Cfr. OEORGE BOAS, Vox Populi -Essays in the History of an Idea. Baltimore, 1969 (estudo predominantemente cultural). (3) A teologia catlica refere-se ao povo de Deus ou ao povo cristo para descrever a comunidade dos fiis. V.. por exemplo. ANSCAR VONIER, O pOVO de Deus, trad., Lisboa, 1960. pg. 16: Igreja, Povo de Deus e Reino de Deus designam a mesma realidade observada de trs angulos diferentes. Cfr. JACQUES MARITAIN, Le Paysan de Ia Garonne. trad. portuguesa O Campons do Garona. Lisboa, 1967, pgs. 229 e segs.; ou M. ISIDRO ALVES, POVO de Deus. Corpo de Cristo. in Communio -Revista Internacional Catlica (ed. portuguesa), 1987, pgs. 389 e segs. (4) Cfr. MARTIM DE ALBUQUERQUE, Poltica, Moral e Direito na construo do conceito de Estado em Portugal. in Estudos de Cultura Portuguesa. Lisboa, 1983, pgs. 146-147. (5) We. the people. ..-diz-se na abertura da Constituio dos Estados Unidos, como se sabe. (6) Sobre o povo em geral, v., entre tantos, JELLINEK, Op. cit., pgs. 304 e segs.; Jos TAVARES, Op. cit.. pg. 92; HELLER, op. cit., pgs. 185 e segs.; KELSEN, Teoria

General..., cit., pgs. 196 e segs.; SERGIO PANUNZIO, Popolo. Nazione. Stato. Florena, 1933; OERHARDT LEIBHOLZ, Pueblo. Nacin y Estado en el Siglo XX. in Conceptos Fundamentales de Ia Politica y de Teoria de Ia Constitucin. trad., Madrid, 1964, pgs. 205 e segs.; OIUSEPPE CHIARELLI, Popolo. cit., loc. cit.; O. BURDEAU, Trait cit., V, 1970, pgs. 38 e segs., VI, 1971, pgs. 12 e segs., VII, 1973, pgs. 4 e segs.; JORGE MIRANDA, POVO, in Verbo. XV, pgs. 901 e segs., Sbdito. ibidem. XVII, pgs. 718 e 719, e Sobre a noo de povo em Direito Constitucional. in Estudos de Direito Pblico em Honra do Professor Marcello Caetano. Lisboa, 1973, pgs. 205 e segs.; OIOVANNI SARTORI, Thorie de Ia Dmocratie. trad., Paris, 1973, pgs. 15 e segs., e Democrazia Cosa e, Milo, 1993, pgs. 20 e segs.; ZIPPELLIUS, Op. cit.. pgs. 45 e segs.; C. MORTATI, Op. cit., I, pgs. 122 e segs.; MARCELLO CAETANO, Op. cit.. 1, pgs. 158 e segs.; MARQUES OUEDES, Teoria Geral do Estado. cit., pgs. 27 Parte III -Estrutura Constitucional do Estado 49 II -Escreve ROUSSEAU, no final do captulo VI do livro I do Contrat Social: "Os associados, os membros do Estado tomam colectivamente o nome de povo e chamam-se, em particular, cidados enquanto participantes na autoridade soberana e sbditos enquanto sujeitos s leis do Estado" (I) (2). O conceito de povo compreende, na verdade, duas faces ou dois sentidos: um sentido subjectivo e um sentido objectivo (3) ou, se se quiser, activo e passivo. O povo vem a ser, simultaneamente, sujeito e objecto do poder, princpio activo e princpio passivo na dinmica estatal. Enquanto comunidade poltica, o povo aparece como sujeito do poder, pois que o poder o poder do Estado. Como conjunto de homens livres, ele engloba pessoas dotadas de direitos subjectivos umas diante de outras e perante o Estado. Assim sucede em qualquer regime ou sistema poltico em concreto, embora a natureza ou a estrutura dos direitos e os graus de participao activa na formao da vontade do Estado se apresentem com largas variaes. Enquanto comunidade poltica ainda, o povo e cada um dos indivduos que o integram apresentam-se como destinatrios de normas jurdicas e objecto de Direito, se bem que um Direito prprio, e segs.; ROBERro RUMBOLI, Problemi interpretativi dei Ia nozione giuridica di popolo. in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1984, pgs. 159 e segs.; DAMIANO NOClLA, PapoIo (diritto costituzionale), in Enciclopedia deI Diritto, XXXIV, pgs. 341 e segs.; JESUS DE PRIETO DE PEDRO, Cultura, Culturas y Constitucin, Madrid, 1993, pgs. 106 e segs.; JNATAS MACHADO, Povo, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VI, 1994, pgs. 419 e segs. (1) Nas Oeuvres Completes, cit., II, pg. 523. (2) Uma idntica distino aparece tambm, a propsito da democracia, em MONTESQUIEU (De l'sprit des lois, livro II, cap. 2, in Oeuvres Completes, Paris, 1970, pg. 532). E vale ainda a pena lembrar KANT (A Paz Perptua, cit., pg. 75): "0 estado civil, considerado simplesmente como situao jurdica, funda-se nos seguintes"princpios a priori: I) a liberdade de cada membro da I comunidade como homem; 2) a igualdade deste com os outros como sbdito; I 3) a independncia de cada membro de uma comunidade como cidado."

(3) JELLINEK, op. cit.. pg. 304. 4- Manual de Direito Constitucional. III ~ .L8r ,c. -""' -50 Manual de Direito Constitucional no um Direito estranho. E, exactamente porque homens livres, podem os indivduos deixar de cumprir essas regras e, no limite, recusar o seu assentimento ao governo (I). 12. Povo e Estado I -No h povo sem organizao poltica, repetimos. a mesma a origem do povo e da organizao -pois o povo no pode conceber-se seno como realidade jurdica, tal como a organizao no pode deixar de ser a organizao de certos homens, os cidados ou sbditos do Estado. O povo s existe atravs do Estado, sempre o povo do Estado em concreto, dependente da organizao especfica do Estado (e a ela tambm subjacente). O povo, que nasce com o Estado, no subsiste seno em face da organizao e do poder do Estado, de tal sorte que a eliminao de uma ou de outro acan-etaria automaticamente o desaparecimento do povo como tal (2). II -Qualifica-se o povo como o substrato humano do Estado para significar: a) Que a razo de ser do Estado, aquilo que o modela em concreto, o seu povo; b) Que o Estado resulta de obra da colectividade que se h-de tornar o povo (ou de quem age ao servio dessa colectividade); c) Que o poder poltico se define, antes de mais, como poder em relao a um povo, e s depois como poder diante doutros poderes de idntica ou diferente natureza; d) Que o poder emerge (historicamente) sempre do povo -mesmo quanto seja atribudo a um nico homem, tem de ser sempre algum pertencente comunidade poltica, nunca um estrangeiro (da, a proibio em Portugal, pelo menos aps a Restaurao, de reis estrangeiros) -e tem de assentar numa convico de legitimidade; (I) Nisto consiste a referida soberania de sujeio de que fala HAURIOU, (2) Cfr., entre tantos, DINO PASINI, op. cit" pg, 33, ou HELMUT KUHN, op, cit" pgs, 145-146, \' " \ Parte 111- Estru.tura ConstituciQnal dQ EstadQ 51 C) Que O poder poltico exerce-se sempre, directa ou indirectamente, por referncia ao povo (em nome do povo, nos sistemas democrticos) e conformado pelo modo de ser, de agir e de obedecer do povo e das pessoas que o compem; 1) Que o territrio do Estado corresponde rea de fixao do povo (ou da colectividade donde provm) por direito prprio; g) Que, nas ocorrncias extraordinrias de Estado com territrio ocupado, temporariamente privado de governo ou com a soberania suspensa, pode pretender-se (quando elas no se prolonguem para l de certos limites) subsistir o Estado por permanecer o povo. III -A relao necessria entre povo e Estado no infirmada -ou posta em causa em favor de um conceito mais amplo (I) -por certos acontecimentos contemporneos, designadamente os que se prendem com a proclamao do princpio da autodeterminao dos povos. Em rigor, no h povo anteriormente efectivao deste princpio; no h povo, enquanto um grupo, por mais vocacionado para a independncia ou a autonomia que esteja, no disponha de possibilidades e de meios para realizar um destino poltico prprio. E,

ainda que se insista em falar ento em povo (para efeitos jurdico-internacionais, sobretudo), convm reconhecer que tal somente se justifica em correlao com o conceito de Estado: porque a autodeterminao de qualquer povo, no fundo, equivale sua passagem a povo de um Estado com que se reconhea identificado (seja povo de um Estado coincidente com ele, seja povo integrado com outro, formando uma parcela do povo de um Estado preexistente) (2). 13. O Estado, o povo e a colectividade pr-estadual I -Qualquer Estado surge como realidade necessria e envolvente, como ambiente em que cada cidado ou sbdito tem de se (1) Assim, CHIARELLI, QP. cit., iQc. cit., pgs. 289 e 290. (2) Cfr. ELOY RUILOBA SANTANA, Una nueva categQria en ei panQrama de ia subjetividad internacional: ei concepto de puebiQ, in EstudiQS de Derecho Internacionai- Homenaje ei Profesor Miaja de ia Mueia, obra colectiva, I, Madrid, 1979, pgs. 303 e segs., maxime 322 e segs. 52 Manual de Direito Constitucional inserir. Mas localiza-se tambm na histria, resulta de actos de vontade, sofre o influxo de factores muito variados, nasce e evolui, requer capacidade de adaptao aos tempos e s circunstncias. Deste modo, cabe distinguir: o Estado e a formao do Estado, o povo como colectividade estadual e a colectividade que historicamente precede o Estado, o Direito constitucional do Estado e as normas que regem esta colectividade, as condies sociais e econmicas subjacentes organizao poltica e as que provocam o seu aparecimento em certo momento. Entre a colectividade pr-estadual e o povo ou colectividade estadual a diferena no tanto de ndole cronolgica ou sociolgica -fases na sua existncia ou transformao de estruturas sociais, econmicas e culturais -quanto de ndole jurdica -adstrio a um Direito, a uma organizao que no procede do exterior e que se torna a fonte objectiva da sua unidade. Interessa, portanto, observar, se bem que em termos esquemticos, a situao (ou o modelo de situao) correspondente colectividade pr-estadual, ou seja, quele grupo humano que, em virtude da instituio do poder poltico, se vem a transformar em povo (I). II -Como se apresenta tal grupo? Os laos que o unem podem ser de diversa natureza: tnicos e geogrficos, lingusticos e culturais, religiosos e meramente polticos. No tipo europeu de Estado (em que entroncam quase todos os Estados contemporneos), tendem a mostrar um carcter simultaneamente mais profundo, duradouro e complexo por tomarem por base a existncia de uma nao. Quando uma colectividade bem diferenciada de outras e h muito estabelecida num territrio comea a tomar conscincia de si prpria, a sua natural aspirao est em que a considerem como um povo. Todavia, o elemento objectivo da transformabilidade em povo e at o elemento subjectivo da coeso da colectividade no bastam (1) Nem sociolgica nem jurdicamente, o Estado cria o seu povo, assim como no cria o seu poder. Estado, povo e poder so noes que se entrecruzam ou condicionam umas s outras, trs realidades formadas no mesmo instante em funo do facto constitutivo do Estado. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado ~ 53 para que se constitua em Estado; tem ainda de se verificar a presena de certos elementos jurdicos e polticos adequados a esse fim (I). Quer dizer: pressuposto da criao do Estado tanto a identidade de que o grupo se julga portador como o condicionalismo poltico interior e exterior, que propicia (ou no) a energia motriz de um Direito e de um poder independente ou soberano. E sabe-se que to prementes so as convenincias polticas que, no raro, tm levado a reunir a um ncleo nacional dominante populaes semelhantes.

III -O estatuto jurdico-poltico da comunidade pr-estadual desenvolve-se volta de uma de duas hipteses principais: ou o grupo no dispe de nenhuma organizao administrativa e poltica particular antes da criao do Estado; ou j existem instituies administrativas e polticas correspondentes ao grupo, atravs das quais pode vir a ser canalizada a sua evoluo. Como quer que seja, haja ou no entidades ou pessoas reconhecidas como representativas da colectividade, as suas atribuies e competncias provm sempre de um sistema de normas que no so prprias da colectividade. Por definio, uma colectividade no estadual vive a sombra das normas de Direito interno de um Estado ou, em alguma medida ainda, de normas de Direito internacional; e mesmo que goze de auto-administrao ou autogoverno, uma e outro derivam dessas normas e podem por elas ser retirados. So as leis do Estado de que a colectividade depende ou a que se acha anexada que regulam as relaes de Direito privado, ou, no o fazendo directamente, que autorizam os rgos internos da colectividade a proceder a essa regulamentao; so elas que prevem os crimes e as penas, os impostos e os demais encargos cvicos e que se ocupam dos tribunais, da administrao e da segurana pblica; e a Constituio do Estado que abre ou no colectividade a possibilidade de afirmar a sua expectativa de ter um destino poltico prprio. Por isso, s retrospectivamente se justifica falar em povo originrio do 54 Manual de Direito Constitucional No actual sculo, tem-se registado uma crescente interferncia do Direito internacional na ordem interna dos Estados onde se encontrem ou de que dependam grupos susceptveis de se converterem em Estados, quer para assegurar a sua subsistncia fisica e cultural e a proteco dos direitos fundamentais quer para os encaminhar para a separao ou a independncia. E tem-se chegado mesmo a atribuir em certos casos, aps a segunda guerra mundial, a essas colectividades ou aos movimentos ou organizaes que agem em seu nome (os "movimentos de libertao"), a qualidade de sujeitos de Direito internacional, embora com capacidade restrita defesa da sua identidade ou ao exerccio do direito autodeterminao (I). IV -O reconhecer-se, numa perspectiva realista, que o Estado se pode encontrar na continuao de uma colectividade preexistente e at que a sua criao se pode atribuir obra de indivduos que agem em nome dela suscita, por vezes, alguns equvocos a desfazer ou a evitar. Constitudo o Estado, nem por isso, necessariamente, se extingue aquela colectividade; desde que permanea a base que a suportava -geogrfica, cultural, econmica ou outra -decerto a colectividade tambm perdura. Simplesmente, mantm-se nessa base, com as caractersticas que tinha, e no como colectividade jurdica e poltica, porque o jurdico e o poltico so qualidades que lhe escapam por apenas pertencerem ao Estado ou ao povo. Os homens e as instituies que fazem parte do grupo que, por(I) Sobre o assunto, v., por exemplo, CALOGEROPOULOS-STRATIS, Le droit des peuples disposer d'eux-mmes, Bruxelas, 1973; A. RICO SUREDA, The Evolution of the Right of Self-Determination. A study of United Nations Practice, Leida, 1973; Jos OBIETA CHALBAUD, EI derecho de autodeterminaci6n de los pueblos, Bilbau, 1980; GIANCARLO GUARINO, Autodeterminazione dei Popoli e Diritto lnternazionale, Npoles, 1984; DAVID P. KNIGHT, Territory and People or People and Territory? Thoughts on Postcolonial Selfdetermination. in lnternational Political Science Review, 1985, pgs. 248 e segs.; ALEXANDRE KISS, The people s'right to selfdetermination, in Human Rights Law Journal, 1986, pgs. 165 e segs.; FLAVIA LATTANZI,

Autodeterminazione dei popoli, in Digesta delle Discipline Pubblicistiche, 4." ed., II, 1987, pgs. 4 e segs. E, entre ns, AFONSO QUEIR, Ultramar: direito a independncia? . Coimbra, 1974, ou FAUsro DE QUADROS, Autodeterminao, in Polis, I, pgs. 478 e segs. Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 55 ventura, esteve na origem do Estado no podem alcanar uma dimenso jurdica e poltica a no ser na medida em que participam do Estado, na medida em que vivem integrados nele. Nem outra se afigura a finalidade da organizao estatal: dar realizao poltica s aspiraes de determinado grupo humano, dar-Ihe a virtual idade de livremente definir e prosseguir o interesse colectivo (I). Nenhum lugar aqui existe para qualquer espcie de dualismo. Comunidade poltica apenas o povo, no esse grupo, mesmo que se trate duma nao. Direito apenas o do Estado; poder apenas o que se exerce no Estado (o eventual poder de a colectividade se constituir em Estado logicamente estranho ao Estado, mas o poder de fazer e modificar a Constituio e de governar s se compreende luz do Direito do Estado). Nenhuma tenso ou interaco pode ocorrer fora do mbito do Estado -dos seus cidados ou dos seus rgos. Se a nao condiciona indiscutivelmente o Estado, em contrapartida no age seno atravs do Estado (e o que se diz da nao, vale para qualquer outro tipo de colectividade); no sujeito de direitos, no pode formar qualquer vontade especfica. 14. A uriidade do povo e as distines polticas entre os cidados I -O povo a comunidade dos cidados ou sbditos, a universitas civium. E porque o poder sobre todos recai e alei a todos se dirige, bem pode aduzir-se que a regra fundamental que lhe preside vem a ser da unidade, a qual postula, logicamente, universalidade e igualdade de direitos e deveres. Mas, historicamente, a unidade do povo no determina, s por si, pelo menos, igualdade de participao no exerccio do poder poltico -tal como a igualdade dentro do Estado no acarreta, s por (1) Porque assim , porque a humanidade se divide em Estados, que a conservao ou transfolmao em Estado, a independncia poltica ou a soberania internacional continuam a ser uma necessidade das colectividades que querem ser senhoras do seu destino. 56 Manual de Direito Constitucional si, a abolio das diferenciaes e estratificaes que se verifiquem dentro da sociedade (I) e com as quais o poder vai ou no contemporizar. Uma anlise jurdica no o poderia obliterar. Como escreve BURDEAU, para o indivduo a sujeio sempre concreta, mas a sua cidadania pode ser abstracta ou efectiva; a essa efectividade comporta toda uma gama de cambiantes, em que se escalonam todas as formas polticas. Cidado abstracto o que somente cidado de um Estado livre; cidado real aquele cuja vontade pessoal, cujas determinaes particulares, cujas originalidades incomensurveis tm a possibilidade de pesar nas opes que valero como decises do Estado (2). li -A unidade bsica dos cidados ou sbditos vem a par da distino entre governantes e governados, inelutvel em qualquer Estado (seja qual for o fundo econmico e social que tenha e a traduo jurdica que alcance, embora sem ser a sua nota mais caracterstica, ao contrrio do que sustenta DUGUIT). Tal como existe (e deve salientar-se) a organizao do poder em

face da comunidade, assim devem salientar-se a autonomizar-se os homens que a concretizam, que ocupam os cargos pblicos, que detm o aparelho institucional do Estado, no confronto dos restantes homens. So eles os governantes latissimo sensu (3), em contraposio aos govemados -e eles agem quotidianamente como sendo o Estado a agir e, por isso, tendem a identificar-se com o poder poltico. Por certo, no so simples as relaes entre governantes e governados e a configurao que patenteiem pode servir para classificar os diferentes sistemas e regimes. Mas nenhum sistema poltico, por mais democrtico que seja, suprime a distino; s a pode mitigar ou reordenar mais em coerncia com os princpios. J; ; (1) Cfr, HELMUT KUHN, opo cit" pgso 154 e segso . (2) Op. cito. v, pg, 43, Como se v, a contraposio que faz entre cidado abstracto e cidado real situa-se num plano histrico, diferente do de ROUSSEAU: no so j duas faces da mesma pessoa, mas duas etapas de uma evoluo, (3) Abrangendo no apenas os titulares dos rgos govemativos como tais descritos na Constituio, mas tambm os titulares de quais quer rgos com relevncia poltica e at os agentes polticos, Parte I// -Estrutura Constitucional do Estado 57 No uma contraposio especfica da autocracia. Aparece na ~ democracia representativa. E recorta-se ainda na democracia directa mais pura, no s porque no deixa ento de haver menores e incapazes privados de direitos polticos como tambm porque cada cidado se apresenta ai uma vezes, sim, a legislar e a deliberar nos negcios do Estado e, outras vezes (fora da assembleia popular, isto , em quase toda a sua vida), a viver sob o comando das leis como em qualquer outro sistema; a ento, govemantes so os indivduos enquanto cidados e governados os indivduos enquanto sbditos. O que importa sublinhar que a separao entre governantes e governados deve ser compreendida no como uma abissal separao de pessoas, mas como uma necessria separao de funes. No se trata de qualidades inatas s pessoas, trata-se de funes voltadas para a prossecuo dos fins do Estado. S h governantes em razo das normas jurdicas. Os governantes fazem tanto parte do povo como os governados. Tm de ser cidados do pas, tm de vir do povo -seja qual for a sua condio social e sejam quais forem as formas de designao. Se pode dizer-se que encarnam o Estado-poder, j no pode pretender-se que s os governados formem o Estado-comunidade. Cidados como eles, recrutados entre eles, os governantes no podem deixar de viver e conviver com os governados e de se integrar tambm no Estado-comunidade. A condio jurdica dos governantes dupla. Como governan.tes tm um estatuto ditado pela Constituio. Como cidados so iguais aos outros cidados, e em tudo aquilo que no disser respeito ao exerccio dos seus cargos, em tudo aquilo que no for actividade funcional, mas apenas pessoal, esto sujeitos s normas comuns de Direito criminal e Direito privado, de Direito administrativo e Direito tributrio. Ponto est, por consequncia, em discernir e em evitar que eventuais imunidades e regalias funcionais se convertam em garantias e privilgios pessoais. III -O que se diz da distino entre govern!;lntes e governados vale analogamente para outra distino, esta especfica dos sistemas poltico-constitucionais em que os cidados tm direitos polticos: a distino entre cidados activos e no activos. : I

58 Manual de Direito Constitucional Cidados activos (na expresso vinda desde o constitucionalismo) (I) OU optimojure (retomando a expresso latina) ou ainda cidados eleitores (devido relevncia central da eleio) (2) vm a ser os titulares de direitos polticos, de jus suffragii e jus honorum,. os que atingem a plenitude dos direitos atribudos pela ordem jurdica estadual no seu grau mximo -o status activae civitatis (3); os que tomam parte na direco dos assuntos pblicos do pas (art. 21.0 da Declarao Universal dos Direitos do Homem e art. 48.0 da Constituio de 1976), no estabelecimento e no exerccio do poder pblico (art. 60.0 do antigo Cdigo Penal portugus). Cidados no activos vm a ser os que, por qualquer causa, no possuem capacidade de participao poltica. No Estado moderno, todas as pessoas que comunidade poltica estejam ligadas de modo duradouro e efectivo so cidados e todos os cidados, enquanto tais, tm direitos perante o Estado (4); mas a interferncia, actual e no puramente virtual, de cada cidado no poder depende da verificao de certas condies, em consonncia com os princpios enformadores do sistema constitucional. So cidados todas as pessoas desde o nascimento at morte; contudo, nem todos so titulares de direitos polticos. Como se sabe, as Constituies liberais estabeleciam largos condicionalismos, principalmente de natureza econmica, atribuio de direitos polticos; e, embora previsvel o resultado (5) (6) (1) v. a seco II do capitulo I do titulo III da Constituio francesa de 1791 ou o art. 63.0 da nossa Carta Constitucional. (2) Porque, como diz MONTESQUIEU (op. cit., pg. 532), o povo s pode ser monarca atravs dos sufrgios que so as suas vontades, as leis que os regulam so to importantes em democracia como em monarquia saber quem o monarca e de que maneira deve governar. (3) Na linha ascendente de situaes juridicas enunciada por JELLINEK (System der subjectiven iiffentlichen Rechts, 1892, trad. italiana Sistema dei diritti pubblici subietivi, Milo, 1912, pgs. 96 e segs.). (4) Os direitos politicos so direitos de cidadania, e no privilgios: SIEVEs, Qu' est-ce que le tiers-tat? (na edio critica de Roberto Zapperi, Genebra, 1970, pg. 210). (5) Inclusive tendo em conta a paralela instaurao do servio militar obrigatrio: cfr. O'ro HINTZE, Stato e Esercito, trad. italiana, Palermo, 1991, pgs. 42 e segs. (6) Para ALEXIS DE TOCQUEVILLE (De Ia Dmocratie en Amrique, Paris, I.a parte, 1835, na edio de 1951, pg. 90) trata-se de uma das regras mais invariveis Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 59 decorreria mais de um sculo at se passar do sufrgio censitrio e do capacitrio ao sufrgio universal (I). Entre ns, por exemplo, seria uma longa marcha r) at lei eleitoral para a Assembleia Constituinte de 1975-1976 (aprovada pelo Decreto-Lei n.O 621-A/74, de 15 de Novembro) que conferiu direito de voto aos cidados maiores de 18 anos, independentemente do sexo, do rendimento e de saberem ler e escrever. IV -O sentido do sufrgio universal no que todos, incluindo as crianas e os dementes, tenham direito de voto; que haja correspondncia entre capacidade civil e capacidade eleitoral, que tenham direito de voto e, assim, interfiram na regncia da comunidade todos aqueles que podem reger as suas prprias pessoas (3). No vigente Direito constitucional portugus, do sufrgio apenas no usufruem os que estejam feridos das incapacidades cominadas na lei geral (art. 49.0, n.O 1) e a exigncia de "lei geral" significa mais do que

a proibio de lei individual, visto que esta depreende-se logo do princpio segundo o qual as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir carcter geral e abstracto (art. 18.0, n.O 3, 1.3 parte). Esta exigncia significa, sim, que no pode haver incapacidades eleique regem as sociedades: medida que se recua o limite dos direitos eleitorais, sente-se necessidade de recuar mais; porque depois de cada nova concesso, as foras da democracia aumentam e as suas exigncias crescem com o seu novo poder. (I) Sobre a evoluo das atitudes polticas acerca do sufrgio, cfr., entre outros, REN REMOND, Pour une histoire idologique du suffrage universel. D'une utopie conteste au consensus relativis, in Itinraires -tudes en [' honneur de Lo Hamon, obra colectiva, Paris, 1982, pgs. 563 e segs. (2) v. art. 33.0 da Constituio de 1822, arts. 64.0 e segs. da Carta, arts. 72.0 e 73.0 da Constituio de 1838, art. 5.0 do Acto Adicional de 1852, a numerosssima legislao publicada na vigncia das Constituies de 1911 e 1933 (cujos arts. 8.0 e 85.0, respectivamente, remetiam a matria para alei) e o Decreto n.O 3997, de 30 de Maro de 1918. Sobre a ltima lei de capacidade eleitoral anterior a 1974, aLei n.O 2137, de 26 de Dezembro de 1968, v. o nosso estudo A igualdade de sufrgio poltico da mulher, in Scientia luridica, 1970. (3) No Direito portugus, ocorreu algo de pouco frequente em direito comparado: primeiro (em 1974), baixou-se para 18 anos a maioridade poltica e s depois 'i\ maioridade civil (pela reforma do Cdigo Civil operada pelo DecretoLei n.u 496/77, de 25 de Novembro). r i ,., } ! f 60 Manual de Direito Constitucional torais que atinjam a universalidade e a igualdade defrnidas como inerentes ao sufrgio (mesmo art. 49.0, n.O I), pois, doutro modo, seria diminuido o contedo essencial do direito (art. 18.0, n.O 3, 2.u parte). Assim, nos parmetros do Estado de Direito democrtico que as incapacidades da lei geral relativas ao sufrgio universal podem ser avaliadas. Somente critrios materiais que nesses parmetros se compreendam podem justificar a no concesso do status activae civitatis, sem arbtrios e sem discriminaes de categorias de pessoas por motivos polticos ou outros (I). Resta o problema, fundamentalmente terico, de saber como se enlaa o agregado dos cidados eleitores, o povo activo, com a total lidade dos cidados, o povo em geral, e de definir as relaes entre j uns e outros. Mas esse problema que releva mais para a teoria dos : rgos do Estado, e que no cabe aqui examinar r). v -Na democracia representativa do sculo xx, avulta extraordinariamente, como se sabe, o papel dos partidos polticos como veculos de mobilizao dos cidados e de simplificao das escolhas eleitorais e dotados, no raro, por normas constitucionais ou legais, de certos direitos e at de certos privilgios. E porque s os seus membros interferem na tomada das respectivas decises -mormente, na designao dos candidatos aos rgos polticos -acaba por ocorrer tambm uma diferenciao entre militantes e no militantes. Trata-se, aparentemente, apenas de diversos graus de intensidade de participao poltica e esta no se esgota, de resto, nos partidos. Todavia, no poucos problemas se suscitam -e, desde logo,

no prprio plano da autenticidade do sistema -quando os directrios partidrios comandam, de fora, a vida parlamentar ou quando, por si ou por intermdio dos militantes, penetram em todas as entidades pblicas e em mltiplos esferas da sociedade civil (3). (I) Seguimos nestes dois pargrafos o parecer n." 29/78, de 7 de Dezembro de 1978, da Comisso Constitucional, in Pareceres. VII, pg. 54. (2) V. uma referncia em A Constituio de 1976 -Formao. estrutura. princpios fundamentais. Lisboa, 1978, pgs. 365 e segs. (3) Para uma introduo, v. a nossa Cincia Poltica -Formas de governo. Lisboa. 1996, pgs. 294 e segs. ~Parte ll[-Estrutura Constitucional do Estado 61 15. Conceitos afins do conceito de povo I -Do conceito de povo distingue-se claramente o de populao. O povo corresponde a um conceito jurdico e poltico, a populao a um conceito demogrfico e econmico. O primeiro uma unidade de ordem, a segunda a simples soma de uma multiplicidade de homens atomisticamente considerados (I). A populao o conjunto de residentes em certo territrio, sejam cidados ou estrangeiros; o povo o conjunto de cidados, residentes ou no no territrio do Estado (como resulta do art. 14.0 da Constituio de 1976 e expressamente dizia o art. 3.0 da Constituio de 1933). Por sinal, o conceito de populao est contido (no plural), por referncia a autarquias e comunidades locais, em mais de um preceito constitucional actual [arts. 65.0, n.O 2, alnea d), 263.0 e 275.0, n.O 6]. II -Maior dificuldade h em separar povo e nao (2) (3). (I) VAscoTABORDA FERREIRA, A nacionalidade, Lisboa, 1950, pgs. 26-27. (2) Do latim natio, da famlia de nascere (donde, a referncia da nao a comunidade de origem). (3) Sobre a nao a bibliografia imensa. Alm da citada no tomo I, v., entre obras recentes, L'lde de Nation. obra colectiva publicada pelo Instituto Internacional de Filosofia Poltica, Paris, 1969; STANISLAW EHRLICH, State and Nation, in Theory and Politics -Theorie und Politics -Festschrift zum 70. Geburstag fiir Carl Joachim Friedrich, Haia, 1971, pgs. 486 e segs.; MARTIM DE ALBUQUERQUE, A conscincia nacional portuguesa, Lisboa, 1974, pgs. 49 e segs.; FRANCESCO RosSOLILLO, Nazione, in Dizionario di Politica, pgs. 639 e segs.; VEZIO CRISAFULLI e DAMIANO NOCILLA, Nazione, in Enciclopedia deI Diritto, XXVII, 1977, pgs. 787 e segs.; HUGH SETON-WATSON, Nations and States -An inquiny into the origins of nations and the politics of nationalism, Londres, 1977; JACQUES CHEVALLIER, L'tat-Nation, in Revue du droit public, 1980, pgs. 1271 e segs.; M. GARCIA PELAYO, La Teoria de Ia Nacin en 0110 Bauer, in ldea de Ia Politica y otros Ensayos, Madrid, 1983, pgs. 219 e segs.; FRANCO GOIO, Teoria deI Ia Nazione, in Quaderni di Scienza Politica, 1994, pgs. 181 e segs.; ADRIANO MORElRA, Nao, in Polis, IV, pgs. 493 e segs.; PIERRE FOUGEYROLLAS, La Nation -Essor et dclin des socits modernes, Paris, 1987; Jos FERNANDES FAFE, Nao -Fim ou Metamorfose, Lisboa, 1990; Jos ADELINO MALTEZ, op. cit., I, pgs. 281 e segs.; ERNST GELLNER, Naes e nacionalismos, trad., Lisboa, 1993, maxime pgs. 85 e segs.; CATHERINE COQUERY- VIDROUVITCH, The expectation of the European idea of Nation to Africa, 62 Manual de Direito Constitucional O moderno Estado de tipo europeu emergiu na histria como Estado nacional (foi a nao que lhe conferiu unidade e coeso); aps sculos de absolutismo, a Revoluo Francesa adoptou o termo "nao" para designar o povo; finalmente, a prpria existncia do ordena-

mento estatal e o convvio durante geraes na sujeio ao mesmo poder representam fortes veculos de criao de novos laos sociais e culturais, e no apenas polticos. Se na Europa a ideia de Estado e o sentimento de nao despontaram quase ao mesmo tempo, noutros continentes, nos sculos XIX e XX, o Estado tem vindo a preceder a nao e a servir de fulcro para a sua formao (at para que, com a nao formada, melhor fique assegurada a sua sobrevivncia). O especfico da nao encontra-se no domnio do esprito, da cultura, da subjectividade (embora de uma subjectividade inter ou multi-individual). Ela uma alma, um princpio espiritual, na conhecidssima definio de RENAN (I); ou, como j dissemos, uma comunidade histrica de cultura. Mas no se trata do cultural desligado do poltico, trata-se do cultural que assume dimenso poltica. Uma nao no qualquer grupo cultural, uma comunidade cultural com vocao ou aspirao a comunidade poltica. Uma nao funda-se, portanto, numa histria comum, em atitudes e estilos de vida, em maneiras de estar na natureza e no mundo, em instituies comuns, numa ideia de futuro (ou desgnio) a cumprir. Diferencia-se das demais pelos factores caractersticos que a fazem tomar conscincia de si mesma e que ficam a marcar o seu destino. Estes factores so extremamente variveis: h naes que aparecem vinculadas mais a factores lingusticos, outras a factores tnicos, ou religiosos, ou geogrficos ou institucionais (2). De acordo com os factores prevalecentes, diversos se manifestam os sentimentos nacionais. in European Review, vol. 5, Janeiro de 1997, pgs. 55 e segs.; ANTHONY D. SMITH, AJdentidade Nacional, trad., Lisboa, 1997; HAOEN SCHULZE, Estado e Nao na Histria da Europa, trad., Lisboa, 1997; Lus S, A crise das fronteiras -Estado, Administrao Pblica e Unio Europeia, Lisboa. 1997, pgs. 104 e segs. (I) Qu'est-ce qu'une nation?, Paris, 1882. (2) Sobre a influncia das instituies polticas na fonnao do carcter nacional, S. EHRLICH, op. cit., loc. cit., pgs. 491-492. Parte IIl- Estrutura Constitucional do Estado 63 Por outro lado, porm, a conscincia nacional revela-se conscincia dum povo que se sente ele prprio portador de valores humanos universais, dum povo que traz em si e nos seus flancos a prpria humanidade (RADBRucH) (I), "As naes todas so mistrios, cada uma toda o mundo a ss" (FERNANDO PESSOA) (2). H, assim, em cada nao, um cruzamento do particular e do universal: a nao ainda uma participao no universal. E da tambm as tenses profundas (em certas pocas, pelo menos) entre exclusivismo ou emulao e colaborao com as outras naes. III -Entre nao e ptria existe coincidncia no essencial. Todavia, podem ainda discemir-se. A nao um conceito cultural acompanhado de vivncias dominantes afectivas; a ptria pertence, toda ela, ao domnio da afectividade. Na nao realam-se sobretudo, o elemento pessoal e a ideia de uma comunidade transtemporal; a ptria tem de ser vista em relao a um territrio concreto (a ptria a terra dos pais) (3). 16. A relevncia jurdico-poltica do fenmeno nacional I -Assim como que tinha tido uma importncia decisiva na formao da maior parte dos Estados europeus, a nao volta a desempenhar um significativo papel nos ltimos 200 anos. E, sem se confundir com o Estado, vem a receber, no raro, projeco em normas jurdicas. Em primeiro lugar, se a nao fora sculos antes um poderoso veculo de apoio aco centralizadora do Rei, aquando da Revoluo francesa ela trazida para a luta poltica, identificada com o povo ou, segundo SIEYS (4) com o "terceiro estado". Num contexto de subs(I) Filosofia do Direito. 4.. ed. portuguesa, Coimbra, 1961, 11, pg. 166. (2) Mensagem, 1.. parte, II, quarto. (3) Sobre as relaes entre ptria e nao, v. Jos TAVARES, Cincia do Direito

Poltico, cit., pgs. 23 e segs.; M. HAURIOU, op. cit., pg. 82; PASSERIN D'ENTREvES, La Dottrina dello Stato, 2.. ed., Turim, 1967, pgs. 241 e segs.; MARTIM DE ALBUQUERQUE, op. cit., pgs. 99 e segs. (4) ,,0 Terceiro Estado abrange tudo o que pertence nao; e tudo o que no Terceiro Estado no pode tomar-se como sendo da Nao" (op. cit., pg. 126). Cfr., doutra perspectiva, as observaes de HELLER, op. cit., pgs. 198 e segs. 64 Manual de Direito Constitucional tituio de legitimidades, a nao ou "a alegoria naciona1" (I) d coeso e sentido ao conjunto dos cidados e habilita-os a reivindicar a titularidade da soberania. Em segundo lugar, a poca liberal vai assistir ao irromper do princpio das nacionalidades como traduo, em termos jurdico-polticos, da ideia de nao: cada nao deve (ou deve poder) erigir-se em Estado e cada Estado deve constituir-se na base de uma nao. Ideia racionalista de organizao da comunidade internacional, como a prope MANCINI (2), ela torna-se a bandeira romntica da unificao da Itlia e da Alemanha, da independncia (conseguida) da Grcia, da Romnia e de outros pases balcnicos e da independncia (no conseguida ento) da Polnia e da Irlanda (3). Em terceiro lugar, se os contrastes ideolgicos do sculo xx pareceram obnubilar a fora da ideia nacional em muitos pases, logo que eles foram ultrapassados ou atenuados esta reacendeu-se com vigor e at tem vindo a provocar o refazer das fronteiras dos Estados, no sem conflitos de maiores ou menores propores: o que tem sucedido em toda a Europa Central e Oriental, com os sucessivos desmembramentos da Unio Sovitica, da Jugoslvia e da Checoslovquia. E tambm na Europa Ocidental essa fora no deixa de se manifestar (4). II - na medida em que o cultural condiciona o poltico que a nao em si, adquire relevncia especfica no Estado contempor(I) Na expresso de BURDEAU, op. cit., II, pgs. 12 e segs. Apresenta as seguintes caractersticas da construo doutrinal de povo do sculo XVIII: I) ignora a oposio entre indivduo e grupo; 2) uma noo global, indiferenciada e unitria; 3) estranha a qualquer considerao de nmero. (2) Na clebre preleco Delta nazionalit come fondamento deI diritto delte genti. Thrim, 1851. r) Sobre o principio das nacionalidades, v., entre ns, MANUEL EMIDIO GARCIA, Plano desenvolvido de curso de Cincia Poltica e Direito Poltico. 3.. ed., 1885, pgs. 13 e segs.; J. FREDERICO LARANJO, Op. cit.. pgs. 64 e segs.; ou Jos TAVARES, Op. cit., pgs. 33 e segs.; e, recentemente, Lus S. op. cit.. pgs. 125 e segs. (4) Sobre o assunto, v. o n.os 57-58, de 1991, de Pouvoirs; JOAQUIM AGUIAR. Para alm do Estado nacional: da crise poltica crise dos conceitos. in Anlise Social. n.OS 118-119. 1992, pgs. 801 e segs.; MANUEL BRAGA DA CRUZ, Europeismo. nacionalismo. regionalismo. ibidem, pgs. 827 e segs. Parte l/l- Estrutura Constitucional do Estado 65 neo, quer gerando factos polticos ( I) quer obtendo traduo normativa enquanto tal. Em Constituies do sculo xx, recentes ou um pouco mais antigas, o fenmeno adquire relevncia jurdica sob vrios aspectos: a) Atravs da identificao do Estado por referncia nao a que corresponde (ou pretende corresponder) ou por meno da comunidade poltica desta indissocivel (assim, o prembulo da Constituio alem de Bona, antes e depois da reunificao, ou o art. 1.0

em Constituies como a italiana, a francesa, a portuguesa, a espa- I nhola ou a brasileira); b) Atravs da elevao da nao ou de um desgnio tido como da nao afundamento, finalidade ou limite do poder poltico, quando se trate de regimes inspirados no nacionalismo poltico (como o da ~ Constituio portuguesa de 1933 ou o das Leis Fundamentais franquistas, maxime no art. 3..0 da Lei Orgnica de 1967, que definia a Espanha como "unidade de destino" ); c) Atravs da garantia e da promoo da lngua e do acesso cultura nacional [assim, os actuais arts. 9.0, alneaf), e 74.0, n.O 3, alnea h), da Constituio portuguesa] ou da preservao das vrias 1 lnguas nacionais (assim, na Sua, o art. 116.0 da Constituio); e atra- i v s da proteco de outros elementos definidores da identidade da nao como a paisagem e o patrimnio cultural [art. 9.0 da Consti- ! .-. I..9I')66 2I'))78 I tulao lta lana, arts. ., a mea e, ., n. , a meas c e e, e. da Constituio portuguesa; ou art. 46.0 da Constituio espanhola]; d) Atravs do tratamento especial de certas pessoas, em virtude de estarem ligadas nao correspondente ao Estado (assim, no art. 51.0 da Constituio italiana, a equiparao quanto a empregos pblicos e cargos electivos em favor dos "italianos no pertencentes {1) MAURICE DUVERGEL (Introduo Poltica, trad., Lisboa, 1966, pgs. 122 e segs.) fala na influncia da nao sobre os antagonismos polticos como sistema de valor e quadro cultural; a nao teria funes de integrao e de encobrimento. Por seu lado, JACQUES CHEVALLIER (op. cit., loc. cit., pgs. 1285 e segs.) estuda o modo como a nao contribui para a unidade social atravs de processos de incluso e de excluso. Cfr., porm, a crtica do princpio das nacionalidades de KARL POPPER (Em busca de um mundo melhor, trad., Lisboa, 1989, pgs. 199 e segs.). 5- Manual e Direito Constitucional. III ~ 66 Manual de Direito Constitucional Repblica" ) ou em virtude de fazerem parte de naes ou povos com laos histricos com a nao correspondente ao Estado (assim, no art. 15.0 da Constituio portuguesa a atribuio aos cidados dos pases de lngua portuguesa, em certas condies, de direitos no conferidos aos estrangeiros em geral). Inspirada no mesmo esprito , ainda em Portugal, a dispensa de certos requisitos da naturalizao aos que forem havidos como descendentes de portugueses e aos membros de comunidades de ascendncia portuguesa (art. 6.0, n.O 2, da Lei n.O 37/81, de 3 de Outubro). Enfim, acrescente-se, em Direito internacional tem-se dado, em certas circunstncias, o reconhecimento como nao e como movimento nacional (como sucedeu com a Polnia e a Checoslovquia na primeira guerra mundial) (I). Mas, porque a aplicao do princpio das nacionalidades no fcil ou sequer possvel em todos os casos e porque no o nico princpio ou factor poltico, h Estados com plural idade de naes e Estados com minorias nacionais ou lingusticas, tnicas e religiosas. E da problemas de enorme delicadeza quer no tocante subsistncia da unidade de Estado, quer no tocante ao respeito dos princpios democrticos (2), a que nem sempre os respectivos ordenamentos tm sabido ou podido dar soluo. 111- Em nmero considervel e de no pouco interesse so as situaes dos rEstados plurinacionais e, mutatis mutandis, dos Estados plurilingusticos (3), dos pluriconfessionais e dos pluricomunitrios. Com excep(I) O fenmeno semelhante e antecedente do reconhecimento de movi-

mentos de libertao. (2) Cfr., por exemplo, JUAN J. LINZ, Plurinazionalismo e democrazia, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1995, pgs. 21 e segs. (3) Sobre a relevncia jurdica das lnguas, v. Guy HRAUD, Pour un droit linguistique compar, in Revue internationale de droit compar, 1971, pgs. 309 e segs.; MANUEL ARAGN REYES, EI tratamiento constitucional dei multilinguismo, in Federalismo y Regionalismo, obra colectiva, Madrid, 1979, pgs. 407 e segs.; ANTON MILIAN MASSANO, La regulacin constitucional dei multilinguismo, in Revista Espafiola de Derecho Constitucional, 1984, pgs. 123 e segs.; ALESSANDRO PIZZORUSSO, L'uso della lingua come oggetto di discplina giuridica, in Le Regioni, 1990, pgs. 7 e segs., e Minorauze e maggiorauze, Turim, 1993, pgs. 185 e segs. Noutra ~ Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 67 o talvez do Imprio Austro-Hngaro poucos eram os que em 1918 como tais se assumiam; no j depois. A pluralidade, s vezes, determina estatutos pessoais separados, garantias especficas ou simplesmente diviso ou reserva de cargos pblicos (como na Constituio libanesa de 1926 ou na cipriota de 1960). Na maior prte das vezes -at por isso poder contender com a unidade poltica e com a igualdade dos cidados -importa diferenciaes territoriais, leva adequao da forma de Estado e uma das principais causas de federalismo ou de regionalismo poltico. Outras vezes, ensaiam-se sistemas mistos (I). Casos tpicos de organizao territorial complexa eram os da U.R.S.S. -"Estado multinaciona1", assente na "livre autodeterminao das naes" (art. 70.0 da Constituio de 1977); da Jugoslvia -"comunidade poltica de naes livremente unidas" (art. 1.0 da Constituio de 1974) e cuja presidncia da Repblica era um rgo colegial composto de tantos membros quantas as repblicas e provncias autnomas (art. 321.0); e da Checoslovquia, entre 1969 e 1992. A Espanha, primeiro com a Constituio de 1931 e agora com a de 1978, adoptou uma estrutura diferente, mas de alcance semelhante. Se continua a invocar-se a "indissolvel unidade da nao espanhola", reconhece-se e garante-se, ao mesmo tempo, o "direito autonomia" das "nacionalidades e regies que a integram" (art. 2.0 actual) e distinguem-se provncias ou grupos de provncias com caractersticas histricas, culturais e econmicas comuns e provncias com mera entidade regional histrica (art. 143.0). Indiquem-se ainda: a China, "Estado multinacional unitrio, com zonas nacionais autnomas" (arts. 4.0 e 112.0 e segs. da Constituio de 1982); a ndia, cujos Estados federados reproduzem as grandes reas lingusticas; a Rssia, antes e depois do desmembramento da U.R.S.S. (cfr., hoje, art. 3.0 da Constituio de 1993); e a Blgica, com trs reas culturais, agora organizada sob forma federal (2). perspectiva, cfr., ainda, PEDRO PEREIRA DE SENA, Direito lingustico: direitos e deveres nas palavras da lei. in Administrao (Macau), n.o 36, Julho de 1997, pgs. 385 e segs.; ou BERNHARD GROSSFELD, Language, Writing and law, in European Review, Outubro de 1997, pgs. 383 e segs. (a lngua no s serva de Direito, tambm sua senhora). (I) Cfr. ANDR THOMASHAUSEN, Local and regional authonomy: the camparative law approach to residential and spatial conflicts, in Comparative and lnternational Law Review of Southern A/rica, 1985, pgs. 297 e segs.; ALESSANDRO PIZZORUSSO, op. cit., pgs. 105 e segs. (2) Portugal um pas linguisticamente homognio, o mais homogneo da Europa, mas numa pequena rea de Trs-os-Montes subsiste um falar diferente 68 Manual de Direito Constitucional 17. A proteco das minorias

I -A problemtica das minorias -nacionais ou lingusticas, tnicas ou religiosas (I) -e da sua necessria proteco vem de muito longe: recordem-se o tratamento dos judeus na Idade Mdia, o dito de Nantes ou as regras decorrentes dos Tratados de Vesteflia e da Acta final de Viena de 1815. Somente, porm, a partir da primeira guerra mundial (ou, mais recentemente, aps as grandes modificaes subsequentes a 1989) se lhe tem atribudo uma sistemtica ateno -e tanto na Europa como nos demais continentes. Est em causa, antes de mais, o reconhecimento aos cidados pertencentes a uma minoria dos mesmos direitos e das mesmas condies de exerccio dos direitos dos demais cidados. Mas no basta evitar ou superar a discriminao. necessrio assegurar o respeito -o mirands (seja este um dialecto ou uma lngua autnoma); e recentemente foi aprovado um projecto de lei tendente sua preservao e promoo, o projecto de lei n." 534/vll, dos Deputados Jlio Meirinhos e outros (v. Dirio da Assembleia da Repblica, VII legislatura, 3.. sesso legislativa, 2.. srie-A, n." 58, de 9 de Junho de 1998). (1) Sobre o conceito, cfr. FRITZ FLEINER, Le Droit des Minorits en Suisse, in Mlanges-,Maurice Hauriou, obra colectiva, Paris, 1929, pgs. 287 e segs.; ALESSANDRO PIZZORUSSO, Minorauze etnico- linguistiche. in Enciclopedia dei Diritto, XXI, 1976, pgs. 527 e segs., e Minorauze e maggiorauze, cit., pgs. 45 e segs. e 63 e segs.; JUAN OBLIETA CHALBAUD, op. cit., pgs. .179 e segs.; PIERRE GEORGE, Gopolitique des Minorits, Paris, 1984; Guy HRAUD, Minorits et Conflits thniques en Europe, in Le Reglement Pacifique des Diffrends lnternationaux en Europe: Perspectives d' Avenir, obra colectiva, Dordrecht, 1991, pgs. 41 e segs.; AUGUSTO CERRI, Libert, eguaglianza, pluralismo nella problematica dei Ia garanzia delle minorauze, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1993, pgs. 289 e segs.; JESUS PRIETO DE PEDRO, op. cit., loc. cit., pgs. 69 e segs.; VICTOR SEGESVARY, Group rights: the definitin of group rights in the contemporary legal debate based on sociocultural analysis, in lnternational Journal of Group Rights, 1995, pgs. 89 e segs. Guy HERAUD, por exemplo, apresenta uma tipologia das minorias (pgs. 61 e segs.), em que avultam as contraposies entre minorias em sentido puramente tnico e minorias nacionais, entre minorias territorialmente agrupadas e minorias dispersas, entre minorias resultantes de anexao e minorias resultantes de inverso das relaes demogrficas, entre minorias correspondentes a naes sem Estado e minorias nacionais stricto sensu (que so projeco alm-fronteiras de naes constituidas em Estado) e entre minorias reconhecidas e minorias no reconhecidas. Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 69 da identidade do grupo e propiciar-lhe meios de preservao e de livre desenvolvimento. Donde, a atribuio de direitos particulares -de direitos fundamentais prprios desses grupos, de carcter individual ou institucional -e a prescrio ao Estado de correspondentes incumbncias. Algumas Constituies contemplam expressamente a situao das minorias (v. g., os 14.0 e 50.0 da Constituio finlandesa, o art. 8.0 da Constituio austriaca, o art. 6.0 da Constituio italiana, os arts. 29.0, 30.0 e 350.0 da Constituio indiana, o art. 68.0 da Constituio hngara, reformada em 1989, o art. 6.0 da Constituio romena, os arts. 50.0 e 51.0 da Consti-

tuio estoniana, os arts. 5.0, 64.0 e 65.0 da Constituio eslovena o art. 10.0 da Constituio ucraniana, o art. 27.0 da Constituio polaca). E mais interessantes ainda se revelam as tentativas de garantia no mbito do Direito das Gentes, incluindo o acesso do individuo a instncias prprias de organizao internacionais (I). (1) Cfr., na doutrina, ANDR MALDESTAM. La protection des minorits, in Recueil des Cours, 1923, pgs. 367 e segs.; CHARLES ROUSSEAU, Protection des minorits et reconnaissance internationale des droits de I'homme, in Revue du droit public, 1930, pgs. 405 e segs.; RICCARDO MONACO, Minorits nationales et protection internationale des droits de I' homme , in Ren Cassin -Amicoram Discipulorumque Liber, obra colectiva, I, Paris, 19653, pgs. 175 e seg.; HUDISLAV VUKAS, Le projet de dclaration sur les droits des personnes appartenant des minorits nationales, thniques, religieuses et linguistique, in Annuaire Franais de Droit lnternational, 1979, pgs. 281 e segs.; FRANCESCO CAPOTORTI, I diritti dei membri di minorauze: verso una dichiarazione de[ [e Nazioni Unite, in Rivista di Diritto lnternazionale, 1981, pgs. 30 e segs:; LoUIS H. SOHN, The Rights of Minorities, in The lnternational Bill of Rights -The Covenant on Civil and Political Rights, obra colectiva, Nova Iorque, 1981, pgs. 270 e segs.; FELIX ERMACORA, The protection of minorities before the UnitedNations, in Recuei[ des Cours, 1983, IV, pgs. 251 e segs.; WARWICK MCKEAN, Equality and Discrimination under lnternationat Law, Oxnia, reimpresso, 1985; PATRICK THORNBERRY, Setf-determination, minorities, human rights: a review of international instruments, in lnternationat and Comparative Law Quarterty, 1989, pgs. 867 e segs.; F. SALERNO, Sutla tutetta internazionate dell'identita culturale deI [e minoranze straniere, in Rivista di Diritto lnternazionate, 1990, pgs. 257 e segs.; MARC GJIDARA, Cadres juridiques et regtes appticabtes au probleme europen des minorits, in Annuaire franais de droit international, 1991, pgs. 349 e segs.; GIORGIO MALINVERNI, Le projet de convention pour ta protection des minorits tabor por Ia Commission Europenne pour ta Dmocratie par te Droit, in Revue Universelle des Droits de I'Homme, vol. 3, n. 5, pgs. 157 e segs.; 70 Manual de Direito Constitucional Foram numerosos e alcanaram alguma efectividade os preceitos sobre minorias constantes de tratados bilaterais e multilaterais celebrados sob a gide da Sociedade das Naes. O rgo competente desta era o Conselho, chamado a intervir por qualquer dos seus Estados-membros e ao qual podiam ser dirigidas peties. No final da segunda guerra mundial, se disposies anlogas aparecem no tratado de paz com a Itlia e no tratado de Estado da ustria, a tendncia tem sido para a formulao de regras multilaterais gerais: assim, o art. 5.", n." 1, alnea c), da Conveno sobre a luta contra a discriminao no domnio do ensino (aprovada pela UNffiCO em 1960); o art. 27." do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos ( I) e o n." 1 , VII, da Acta final de Helsnquia (de 1975); a Declarao sobre os Direitos das Pessoas Pertencentes a Minorias Nacionais ou tnicas, Religiosas ou Lingusticas, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 1992; e a conveno-quadro para a proteco das minorias nacionais, aprovada pelo Conselho da Europa em 1994 (2). Da conveno-quadro constam o direito de cada pessoa pertencente a uma minoria nacional de escolher livremente ser ou no tratada como tal (art. 3."); a proibio de discriminaes e a promoo de igualdade efectiva na vida econrnica, social e cultural (art. 4."); a garantia das liberdades fun-

damentais (arts. 7.", 8." e 9."); o livre uso da lngua materna, inclusive atravs de meios de comunicao social (arts. 9.", 1 0." e 11."); a promoo do conhecimento da cultura, da histria, da lngua e da religio da minoria, inclusive atravs de escolas prprias (arts. 12..", 13." e 14."); a no modificao da composio demogrfica da rea geogrfica de implantao da minoria ANDR GONALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUADROS, Manual de Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1993, pgs. 387 e segs.; GUDMUNDUR ALFREDSSON e ALFRED DE ZAYAS, Minority rights: protection by the United Nations, in Human Rights Law Journal, vo1. 14, n.OS 1-2, 1993, pgs. 1 e segs.; BEN ACHMOUR, Souverainet tatique et protection internationale des minorits, in Recueil des Cours, 1994, I, pgs. 331 e segs. The Rights ofMinority Cultures, obre colectiva, Oxnia, 1995; Autonomies lucales, integrit territoriale et protection des minorits, obra colectiva, Zurique, 1996; NORBERT ROULAND, STPHANE PIERRE-CAPS e JACQUES POUMAREDE, Droit des minorits et des peuples autochtones, Paris, 1996; La tutella giuridica delle minorau.ze, obre colectiva, Pdua, 1998. (I) Cfr. SYMON KARAGIANNIS, La protection das langues minoritaires au titre de I' article 27 du Pacte lnternational de Droits Civils et Politiques. in Revue Trimestrielle des Droits du l'Homme, 1994, pgs. 195 e segs. r) Em 1993, o Conselho da Europa props um protocolo adicional Conveno Europeia dos Direitos do Homem respeitante a pessoas pertencentes a minorias nacionais; e, embora seja coisa distinta, aprovou, no ano anterior, uma Carta Europeia das Lnguas Regionais ou Minoritrias. Parte l/I-Estrutura Constitucional do Estado 7.1 (art. 16.0); O direito de livre comunicao com pessoas de outros pases com as quais partilhe a mesma identidade tnica, cultural, lingustica ou religiosa (art. 17.0). O regime das minorias foi um dos precursores da proteco internacional dos direitos do homem, mas no se reconduz simplesmente a esse domnio; est tambm na fronteira dos direitos dos povos, como a experincia histrica vem demonstrando. II -Diversas das minorias em sentido prprio so as comunidades de trabalhadores imigrantes e as de refugiados. Diversas, desde logo, porque elas mantm, em geral, as suas cidadanias e laos fortes com os seus pases de origem e porque resultam de causas econmicas, tm fixao conjuntural e requerem, sobretudo, interveno de reintegrao social ou sociocultural. No entanto, quando os imigrantes ou os refugiados so muito numerosos, se encontram radicados por perodos mais ou menos longos e quando se mostra dificil a assimilao nos pases de acolhimento (como a dos turcos na Alemanha ou a dos norte-africanos na Frana), os problemas acabam por ser no muito distantes dos problemas das minorias (I). No caso portugus, de pas tradicionalmente de emigrao tem-se passado, nos ltimos anos, a pas j com algumas dezenas de milhares de imigrantes, vindos sobretudo dos pases de lngua portuguesa. E algumas medidas tm estado a ser adoptadas perante essa nova situao. Citem-se a Resoluo do Conselho de Ministros n.O 38/93, de l5 de Maio, visando a plena integrao social e profissional dos imigrantes e minorias tnicas e a educao intercultural; o art. 6.0, n.O 7 do Decreto-Lei n.O 296-A/95, de l7 de Novembro, criando um Alto Comissrio para a Imigrao; a Lei n.O 20/96, de 6 de Julho, permitindo a constituio como assistente em processo penal, no caso de crime racista ou xenfobo, por parte de associaes de imigrantes e outras associaes; e o Decreto-Lei n.O 39/98, de 27 de Fevereiro, criando na Presidncia do Conselho de Ministros um Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigrao, de

modo a assegurar a participao e a colaborao de associaes representativas de imigrantes, dos parceiros sociais e das instituies de solida(1) Cfr. A. PEROTfI, Ligao de estrangeiros a vrias culturas e tenses da resultantes. in Documentao e Direito Comparado, n.o 18, 1984, pgs. 53 e segs. ~ I I j ! 721.1 /dD.. C.. 1IYlanua e Irelto onstltuclona riedade social na definio das polticas de integrao social e de combate excluso. Por seu lado, a reviso constitucional de 1997 aditou ao art. 74.0 da Constituio a incumbncia do Estado de assegurar aos filhos de imigrantes apoio adequado para efectivao do direito ao ensino [n.O 2, alnea j)]. 18. Povo e comunidades em diferentes estdios culturais I -Prximo do problema das minorias o da existncia no interior das fronteiras de alguns Estados -na Amrica, na sia, na Oceania e at na Europa -de comunidades ou populaes em estdio cultural ou civilizacional diverso do da generalidade da populao (ou da sua parte politicamente dominante). No seu conjunto ultrapassam 250 milhes de pessoas. Tanto as minorias como as comunidades nessas condies -ditas aborgenes, indgenas ou autctones -esto sujeitas a regras especiais, tenham estas origem nas prprias comunidades (sobretudo, ento, com carcter consuetudinrio) ou venham do exterior. Mas, at h poucos anos, entendia-se que diferentemente do regime das minorias, o regime dos indgenas ou aborgenes deveria visar a integrao ou assimilao na comunidade estadual a que pertencessem, por s essa integrao propiciar o desenvolvimento econmico, social e cultural e o acesso civilizao moderna (I). Hoje tende-se a realar as semelhanas no s por causa de maus resultados (ou dos maus meios) dos processos de assimilao como por a princpio da autodeterminao estar a encontrar eco nesses grupos. Da a recusa da integrao pura e simples, a afirmao da prioridade histrica, a reivindicao da identidade cultural e a procura de estatutos polticos compatveis, tanto a nvel interno quanto a nvel internacional (2) (3). (I) Nessa linha, Conveno n.o 107 da Organizao Internacional do Trabalho, de 26 de Julho de 1957, sobre integrao das populaes aborgenes e outras populaes tribais e semitribais em pases independentes. (2) Cfr. F. VAN LANGENHAVE, La protecton des populatons aborgenes aux Natons Unes, in Recuel des Cours, 1956, 1, pgs. 325 e segs.; FRANCESCO CAPOParte 111- Estrutura Constitucional do Estado 73 Por outro lado, h acentuadas afinidades sociolgicas entre os indigenas e os nativos de territrios coloniais ou dependentes e pode haver mesmo analogia de situaes jurdico-pblicas, quando os indgenas no gozem ou no gozem plenamente de direitos polticos. No entanto, no menos avulta a diferena. Os indgenas so cidados de um Estado, destin~dos, portanto, igualdade com os demais cidados. Os nativos de territrios coloniais ou dependentes no o so, fazem parte de comunidades distintas, destinada cada uma delas a constituir um novo povo, um novo Estado (ou a integrar-se noutro povo ou Estado); e, enquanto tal no se der, a sua relao com o Estado que os governa, directa ou indirectamente, de sujeio -so sbditos no sentido literal do termo, sbditos colo-

niais (I). II -Na expanso ultramarina portuguesa, houve, em vrios tempos e lugares, regimes especiais em razo das pessoas e comunidades locais. Foi o que aconteceu, por ltimo, com o regime do indigenato de Angola, Moambique e Guin at 1961 e com o dos "vizinhos das regedorias", nos mesmos territrios, at 1974- considere-se ou no que eram verdadeiros regimes de aborgenes ou de i sbditos coloniais (2). Segundo o art. 138.0 da Constituio de 1933 (aps a insero do Acto Colonial, feita pela Lei n.O 2048, de 11 de Junho de 1951 ), haveria nos territrios ultramarinos, "quando necessrio e atendendo ao estdio de evolurolm, opo cit" loco cito, pgo 42; DAVloB. KNIGHT, opo cito, loco cito, pgso 266 e segs.; Les Droits des Peuples Autochtones, edo das Naes Unidas, Genebra, 1990. (3) Em 1981, foi elaborado um projecto de Pacto, afirmando que o direito de autodeterminao poderia ser concretizado pela associao com um ou mais de um Estado, pela autonomia regional, pela autonomia interna ou pelo estatuto de Estado associado; e a partir de 1985 comeou a ser preparada uma Declarao de Direitos dos Povos Autctones. Por outro lado, em 1989 a O.I.To reviu a Conveno n." 107 em sentido inovador e no integracionista, donde resultaria a Conveno n.O 169. (I) Na expresso generalizada na doutrina. (2) Cfr. SILVA CUNHA, O sistema portugus de poltica indgena. Coimbra, 1953; J. HERMANO SARAIVA, Lies de Introduo ao Direito, Lisboa, 1962-1963, pgs. 400 e segs. 74 Manual de Direito Constitucional o das populaes, estatutos especiais que estabelecessem, sob a influncia do direito pblico e privado portugus, regimes jurdicos de contemporizao com os seus usos e costumes, se no fossem incompatveis com a moral, os ditames de humanidade e o livre exerccio da soberania portuguesa" (I). Tratava-se de cidados ou de nacionais portugueses, mas sujeitos a normas particulares quer de Direito pblico quer de Direito privado. Os indgenas definidos segundo um critrio misto, etnocultural, pelo art. 2." do "Estatuto dos Indgenas Portugueses das Provncias da Guin, Angola e Moambique" r), encontravam-se na seguinte situao: -O seu estatuto era pessoal, devendo ser respeitado em qualquer parte do territrio portugus onde se encontrassem (art. 1.", nico); -Regiam-se pelos usos e costumes prprios das respectivas sociedades (art. 3."); -Mantinham as suas instituies polticas tradicionais (arts. 7." e segs.), no sendo concedidos aos indgenas direitos polticos em relao a instituies no indgenas (art. 23."); -Na falta de lei especialmente a eles destinada, eram aplicveis as leis penais comuns (art. 25."); -Previam-se a opo pela lei privada comum (art. 27.") e, verificados certos requisitos (arts. 56." e segs.), a aquisio da cidadania comum ou condio de assimilado. O Estatuto dos Indgenas foi revogado em 1961 pelo Decreto-Lei n." 43 893, de 6 de Setembro. Todavia, no se achou possvel eliminar nem as instituies nem os usos e costumes correspondentes realidade social dos ex-indgenas. Por isso, mantiveram-se ou organizaram-se essas instituies ou regedorias (Decreto-Lei n." 43 896, tambm de 6 de Setembro de 1961) e ressalvaram-se os usos e costumes de Direito privado nas mesmas vigentes (Decreto-Lei n.O 43 897) (3). Como vizinhos das regedorias passaram a entender-se os indivduos que, tendo domiclio nas respectivas reas, devessem considerar-se vizinhos segundo o Direito tradicional (art. 2.0 do Decreto-Lei n.O 43 897). (I) No texto constitucional dedicava-se depois um captulo s "garantias especiais para os indgenas" (arts. 141." e segs.). (2) Na ltima verso, aprovada pelo Decreto-Lei n " 39 666, de 20 de Maio de 1954.

(3) Embora as disposies constitucionais pertinentes s tivessem sido suprimidas em 1971. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 75 O critrio de definio era agora meramente territorial, e no pessoal, o que no queria dizer que os usos e costumes no constitussem um estatuto pessoal "a respeitar em qualquer parte do territrio portugus". Admitia-se, alm disso, a opo livre pela lei escrita de direito privado. Mas a diferena fundamental entre a condio dos indgenas e a dos vizinhos das regedorias estava em que estes, ao contrrio daqueles, estavam sujeitos ao Direito pblico comum (sem embargo da subsistncia das suas instituies), com acesso aos direitos polticos em igualdade com os demais cidados portugueses (I). Finalmente, a partir de 1971, a nica norma constitucional que deva relevncia situao era a do art. 136.0, alnea i), que incumbia os rgos de soberania de "zelar pelos valores culturais das populaes e dos seus usos e costumes no incompatveis com a moral e o direito pblico portugus". III -No Brasil, a Constituio de 1988 dedica um captulo aos ndios, sendo ndio -segundo a Lei n.O 6001, de 19 de Dezembro de 1973 -"todo o indivduo de origem e ascendncia precolombiana que se identifica e identificado como pertencente a um grupo tnico cujas caractersticas culturais o distinguem da sociedade nacional". Aos ndios so reconhecidos a sua organizao social, os seus costumes, lnguas, crenas e tradies e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-Ias, proteger e fazer respeitar todos os seus bens (art. 231.0 da Constituio). E, embora o ensino fundamental regular seja ministrado em lngua portuguesa, so-1hes assegurados tambm a utilizao das suas lnguas maternas e processos prprios de aprendizagem (art. 210.0, 2.0). Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas para ingressar em juzo para defesa dos seus direitos e interesses, intervindo o Ministrio Pblico em todos os actos do processo (art. 232.0) (2). (I) Para maior desenvolvimento v. ANDR GONALVES PEREIRA, Administrao e Direito Ultramarino, lies policopiadas, 1971-1972, pgs. 371 e segs. (2) Cfr. (mas antes da Constituio) ANTNIO SEBASTIO DE LIMA, A proteco jurdica das comunidades indgenas, in Revista de Informao Legislativa, Janeiro-Maro de 1987, pgs. 245 e segs. 76 Manual de Direito Constitucional 19. As concepes poltico-constitucionais e ideolgicas de povo I -Como comunidade poltica, o povo identifica-se sempre com o conjunto dos homens, sejam estes quais forem, que, em certo momento, esto sujeitos s leis do Estado e tm um lao permanente com o poder poltico; define-se atravs da cidadania. Tal uma noo vlida para todos os Estados e para todos os sistemas polticos em concreto que se conhecem (I). Todavia, vm a ser diversas e antagnicas as interpretaes adoptadas acerca da comunidade poltica e daqueles que a integram. Distinguem-se elas em razo do papel de sujeito poltico efectivo que atribuem ao povo e, sobretudo, em razo da relevncia que emprestam a outros factores alm dos estritamente jurdicos. E essas vrias maneiras de conceber o povo -por vezes, para o converter ou reconverter -e com o povo, os.indivduos, traduzem-se em normas constitucionais caracterizadoras dos sistemas e regimes polticos. Olhando apenas s que so coevas do constitucionalismo, sem custo se reconhecem cinco mais significativas concepes poltico-constitucionais e ideolgicas de povo, consoante se esteiam em critrios puramente jurdicos, em critrios econmicos, em critrios rcicos, em critrios tico-histricos ou histrico-orgnicos e em cri-

trios religiosos. H noes de povo que se pretendem s jurdicas: as que remontam s Revolues americanas e francesa e prevalecem nos Estados de Direito de tipo ocidental. H noes econmico-sociais de povo: as que se encontram no marxismo e tambm, antes deste e com finalidade oposta, as que sustentam o sufrgio censitrio. H noes rcicas de povo: em especial, a da Alemanha nacional-socialista. H noes tico-histricas ou histrico-orgnicas de povo: as do fas(I) o conceito de povo no coincide com o da classe social. Nas situaes historicamente determinadas, o governo de uma classe exclui do poder econmico e poltico, mas no suprime irreversivelmente, outras classes e, assim, outras componentes do povo (GIUSEPPE DE VERGO1TINI, Diritto Costituzionale Comparato. 4." ed., Pdua, 1993, pg. 77). Parte /lI-Estrutura Constitucional do Estado 77 cismo italiano e do nacionalismo autoritrio. E h noes religiosas: as do fundamentalismo islmico (I). II -O constitucionalismo proclamou o povo como totalidade e unidade dos cidados e conferiu a esse povo a soberania, o poder. "O povo soberano constitudo pela totalidade dos cidados franceses" (art. 7.0 do "acto constitucional" inserido na Constituio francesa do ano I), "A Nao Portuguesa a unio de todos os Portugueses" (art. 20.0 da Constituio de 1822) e "a soberania reside essencialmente em a Nao" (art. 26.0). 0 povo aparece como um conjunto de homens livres que agem racionalmente. Trata-se, porm, de uma noo ideal e abstracta, de um povo de "indivduos sem individualidade" (2); e, por outro lado, de uma noo em correspondncia com a dominncia burguesa na sociedade, traduzida, designadamente, no sufrgio censitrio e capacitrio. Pretende-se ligar a participao na formao da vontade soberana capacidade de assumir responsabilidades familiares, propriedade ou a outras funes sociais. E, se com isso se supe acautelar o correcto exerccio do voto e o bem comum, objectivamente so um critrio econmico e uma opo de classe que avultam. 0 conceito d~ povo liberal tambm um conceito de povo burgus -a que se contrape o povo dos que aspiram ao acesso cidadania plena (3). Quanto se fez a seguir foi para tentar vencer a contradio.. 0 progressivo alargamento do sufrgio, ao longo de dcadas, visou aproximar do povo jurdico o povo politicamente activo. E veio (I) Cfr., principalmente, sobre a concepo liberal e a marxista, HERMAN VAN GUNSTEREN, Notes on a Theory of Citizenship. in Democracy, Consensus. Social Contract. obra colectiva. Londres. 1978, pgs. 9 e segs. E sobre a problemtica, prxima da relevncia da cidadania ou da relao entre subjectividade poltica e autonomia pessoal, cfr. SALVATORE VEGA, Una filosofia poltica dei Ia cittadinanza, in /l Politico. 1989, pgs. 553 e segs. (2) Na expresso de GUSTAV RADBRUCH, op. cit., I, pg. 168. Cfr., tambm, CABRAL DE MONCADA. Valor e sentido da democracia. in Estudos Filosficos e Histricos. Coimbra, 1958, I, pgs. 35 e segs. (3) Cfr. VnuRINO MAGALHES GODINHO, Estrutura da Antiga Sociedade Portuguesa, 2.. ed., Lisboa, 1975, pg. 142. 78 Manual de Direito Constitucional modificar tanto a considerao interna do povo correspondente sociedade como o prprio Estado-poder -porque a ascenso das classes trabalhadoras tira burguesia, pelo menos, o exclusivo do governo, desloca o fulcro das deliberaes colectivas e provoca o aparecimento de novas formas institucionais. O "advento do povo real", do homem "concreto" e "situado" (I) equivale ao advento do conceito

democrtico de povo (2). Para l da silhueta esboada do povo, vislumbra-se, portanto, quer numa quer noutra fase da evoluo do Estado constitucional elementos, foras, interesses, motivaes doutra ndole. Todavia, as mudanas de estrutura social e econmica que se operam vo inserir-se num mesmo quadro fundamental de referncia e, assim, se garante a continuidade jurdica. Precisamente por se recortar nos mais amplos termos, a noo de povo como universalidade de cidados pretende-se dotada da virtual idade de se adaptar a essas mudanas e de fazer dos homens situados cidados optimo jure (3). III -O conceito marxista de povo apresenta-se, em primeiro lugar, como resposta noo e prtica burguesas e, em segundo lugar, como resultado da anlise, at s ltimas consequncias, da situao econmica relativa das pessoas e dos grupos dentro da comunidade poltica. um conceito que privilegia a posio perante os bens e as relaes de produo e que se prende com a vontade de as transformar de acordo com a concepo do homem e da vida prpria do materialismo histrico e dialctico -de acordo com a concepo do individuo concreto e "socializado" (4) o que est em causa subs(I) BURDEAU, op. cit., V", 2." ed., Paris, 1973, pgs. 31 e segs., maxime 39-40, 118 e segs. e 180 e segs. (2) E passagem do governo representativo clssico ou liberal para a democracia representativa. (3) Mantemos a opinio exposta em Contributo para uma teoria da inconstitucionalidade, Lisboa, 1968, pgs. 60-61, diferente da de BURDEAU, op. cit., ", pgs. 118 e 298 e segs. (que fala em artifcio da continuidade democrtica e em falta de imaginao constitucional). (4) Na expresso ainda de GUSTAV RADBRUCH, Op. cit., I, pg. 174. Parte III -Estrutura Constitucional do Estado 79 tituir a actual diviso da sociedade em classes por uma unidade construda a partir da revoluo feita pelo proletariado, em que se alterem tanto a natureza da comunidade poltica como o estatuto do indivduo. O povo no pode abranger explorados e exploradores, somente pode abranger as classes trabalhadoras ou as classes revolucionrias. A emancipao poltica, escreve MARX, reduz O homem, por um lado, ao membro da sociedade civil, ao indivduo egosta independente, e, por outro lado, ao cidado, pessoa moral. "Ser apenas quando o homem real individual retomar em si o cidado abstracto e se tomar, na sua vida emprica, no seu trabalho, nas suas relaes individuais, um ser genrico, ser apenas quando ele reconhecer e organizar as suas foras prprias como foras sociais e no mais separar de si a fora social sob a forma de fora polfica, ser apenas nessa altura que se consumar a emancipao humana" (I) (2). A primeira e a quarta Constituies soviticas continham conceitos de povo -qualificado segundo o povo activo -paradigm- i ticos das duas sucessivas fases de "ditadura do proletariado" e de i "Estado de todo o povo": "A Repblica Russa uma livre comuni- i dade socialista de todos os trabalhadores da Rssia. Todo o poder. .. 1! pertence totalidade da populao operria do pas, organizada nos sovietes das cidades e dos campos" (art. 10.0 da Constituio de 1918); I I' "A U.R.S.S. um Estado socialista de todo o povo, que exprime a , I ~~uive, trad., in KARL MARX, Oeuvres choisis, 1, Paris, 1963' 1pgs. 88-89. (2) Cfr. GONZALO PUENTE OJEA, As revolues marxistas e a validade do ;

sufrgio universal, in Critrio, n." 3, Janeiro de 1976, pgs. 36-37: MARX no ignora o progresso implcito na consagrao do homem como cidado de pleno direito; mas no aceita o postulado de um cidado eleitor como sujeito de uma tica universal abstracta, incondicionada histrica e socialmente, como soberano absoluto de uma racionalidade incontaminada; em vez do homem abstracto, existe o homem concreto, sujeito de relaes de produo que o convertem ou em explorador ou em explorado e que, em qualquer das posies antagnicas, no pode iludir os condicionamentos sociais e econmicos da percepo da realidade que o circunda. V. tambm, por exemplo, UMBERTO CERRONI, La libertad de los modernos, trad., Barcelona, 1972, pgs. 201 e segs., ou GALVANO DELLA VOLPE, Rousseau eMarx -A liberdade igualitria, trad., Lisboa, 1982, pgs. 39 e segs. e 109 e segs.; e, de premissas bem diferentes, HELMUTH KUHN, op. cit., pgs. 163 e segs. 80 Manual de Direito Constitucional vontade e os interesses dos operrios, dos camponeses e dos intelectuais, trabalhadores de todas as naes e etnias do pas" (art. 1.0 da Constituio de 1977). E na actual Constituio chinesa, de 1982, ainda se l: "A Repblica Popular da China um Estado socialista subordinado ditadura democrtico-popular da classe operria e assente na aliana de operrios e camponeses" (art. 1.0). IV -Na Alemanha do nacional-socialismo -mas a ideia tinha antecedentes a e noutros pases (I) -dominou um conceito de povo na base de critrios biolgicos mitigados historicamente. O povo, de harmonia com a doutrina nacional-socialista, no nem o conjunto dos cidados, nem uma unidade poltica; uma unidade tnica que repousa na comunidade de sangue (2). Esta, porm, no se confunde com uma nao nica, at porque, em qualquer povo, se encontram elementos de vrias raas. A unidade nacional aparece quando uma histria e uma civilizao comuns operam uma ligao constante entre essas raas, j que uma delas (a raa nrdica no caso alemo) ter sempre a preponderncia e impor a sua marca prpria. O fim supremo a conservao do povo e da raa. O Estado possui mero valor secundrio diante desse fim e da vontade do Fiihrer: o Estado no seno a organizao poltica do povo conduzido pelo Fiihrer, o qual toma as decises, faz as leis, d ordens administrao e, assim, colabora tambm na formao do esprito popular (Volksgeist) (3). V -As concepes tico-histricas ou histrico-orgnicas de povo tm de comum o dilurem o povo numa realidade mais ampla (1) v., criticamente, HELLER, op. cit., pgs. 183 e segs., ou CASSIRER, op. cit., pgs. 277 e segs. (2) Segundo o programa do Partido Nacional-Socialista, ningum poderia ser cidado alemo se no tivesse "sangue alemo" (art. 4.0). (3) ULRICH SCHEUNER, Le peuple. L' tat. le droit et Ia doctrine nationale-socialiste. in Revue du droit public, 1937, pgs. 41, 43, 45 e 51. Cfr. ROGER BONNARD, Constitution et administration du ll/" Reich alemand. ibidem, pgs. 607 e segs.; CABRAL DE MONCADA, Filosofia. .., cit., I, pgs. 390 e segs.; ou PLAum FARACO DE AZEVEDO, Limites e justificao do poder do Estado. Petrpolis, 1979, pgs. 97 e segs. e 120 e segs. Parte 111 "'"'" Estrutura Constitucional do Estado 81 que O ultrapassa, em nome de imperativos mais fortes, sejam imperativos do Estado, sejam imperativos da Nao. "Tudo pelo Estado, nada contra o Estado" o lema do fascismo italiano. "Tudo pela Nao, nada contra a Nao", o lema do nacionalismo autoritrio portugus. Eticismo objectivo, conbio de idealismo hegeliano e de activismo vitalista (I ), o fascismo a teoria da minoria activa que age,

no em nome do princpio poltico da nao, mas em nome de uma noo meta fsica de nao (2). E essa ideia de nao---' ou de povo -surge implicada com o poder do Estado, do Estado que "a verdadeira realidade do indivduo" (MUSSOLLINI). Do prisma histrico, social, orgnico, o povo , no uma massa, uma multido, uma soma, um nmero, mas. uma colectividade irredutvel aos elementos que a compem, aos indivduos; o todo est antes e mais que as partes em sentido aristotlico, e universitas non sozvitur in singuzaritates; um ente em si, um sujeito, uma pessoa ideal, espiritual ou moral, mesmo se no juridica; um "organismo tico", no sentido hegeliano (3). "A Nao Italiana um organismo com fins, vida e meios de aco superiores, pelo poder e pela durao, aos dos indivduos, isolados ou associados, que o constituem. uma unidade moral, poltica e econmica, que se realiza integralmente no Estado Fascista" (art. 1.0 da Carta deZ Lavoro) (4). "A Nao Portuguesa constitui uma unidade moral, poltica e econmica, cujos fins e interesses dominam os dos indivduos e grupos que a compem" (art. 1.0 do Estatuto do Trabalho Nacional). (I) Na qualificao de CABRAL DE MONCADA, Filosofia"" cit" I, pgs. 388 e 390, r) MIRKINE-GUETZVITCH, Les thories de la dictature, in Revue politique et parlementaire, 1934, pg, 138. O "princpio poltico da nao" a que alude o da Revoluo francesa, (3) SERGIO PANUNZIO, op, cit" pgs, 27-28, Este autor distingue, alis, povo e nao (esta o povo privilegiado ou aristocrtico na hierarquia dos valores histricos, o povo tomado idealmente na perspectiva dos especiais vnculos nacionalizantes como a lngua, o territrio, a raa, a religio, o Estado ou a economia), (4) Cfr, a anlise julidica de CARLO ESPOSlTO, Lo Stato e la Nazione Italiana, in Archivio di Diritto Pubblico, II, 1933, pgs, 409 e segs, 6- Manual de Direito Constitucional, 1II 82 Manual de Direito Constitucional Na Nao Portuguesa, afirma OLIVEIRA SALAZAR, esto encorporados e por ela vivem os indivduos, as famlias, os organismos privados e pblicos. E na unidade resultante da sua integrao e da concordncia profunda dos seus interesses, ainda que s vezes aparentemente contrrios, no h que separ-Ios ou op-los, mas que subordinar a sua actividade ao interesse colectivo. Nada contra a Nao, tudo pela Nao (!). H, para MARCELLO CAETANO, duas acepes do termo nao: como povo portugus, elemento humano do Estado, e como comunidade cultural transpessoal "formada pela ininterrupta cadeia de geraes onde se conserva e elabora tudo o que d carcter aos portugueses e os diferencia no mundo, e donde resultam imperativos a que o Estado como expresso poltica da unidade nacional e instrumento da sua misso ecumnica tem de se subordinar" (2). E a soberania nacional no se confunde com a soberania popular, porque esta assenta na manifestao da vontade do povo pelos eleitores, enquanto aquela existe mesmo quando interpretada, e at adivinhada, pelos homens de escol que sabem dar conscincia a tendncias latentes, mas ignoradas ou passivas no seio da colectividade. -Mas a soberania nacional compatvel com a soberania popular, se admitirmos que em certo grau de evoluo da Nao os seus cidados e as sociedades primrias que a integram esto aptos a traduzir a conscincia e a vontade actuais da comunidade, embora no sejam senhores de dispor dela e devam ser considerados meros depositrios do poder para exercerem a delicada funo de realizar no presente a

continuao do passado e a preparao de um futuro segundo a mesma linha de continuidade tradicional" (3). Com relativa facilidade se reconhece que, apesar das semelhanas, a noo fascista italiana e a noo nacionalista portuguesa possuem sentidos diversos: a segunda est mais prxima das con(I) Discursos, I, 4.a ed., Coimbra, 1948, pg. 34. V., tambm, MANUEL RODRIGUES, Poltica, Direito e Justia, Lisboa, 1934, pgs. 7 e segs., maxime 63. (2) Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, 6.. ed., II, Lisboa, 1972, pg. 509. (3) lbidem, pgs. 542-543. Parte 11/- Estrutura Constitucional do Estado 83 cepes romnticas antiliberais do sculo XIX ( 1) e tem um cunho conservador, mas no totalitrio (2). (;; VI -Para o fundamentalismo islmico (3), no pode existir ,! .separao entre a esfera poltica e a esfera religiosa, o povo a comunidade dos crentes e a lei islmica deve vigorar como lei civil. A Repblica Islmica do Iro, proclamada em 1979, apresenta-se com a experincia mais radical de realizao desta ideia (4) e a sua Constituio, de 1986, patenteia-a bem impressivamente. Assim, a Repblica Islmica um "sistema baseado na f" (art. 2.0), em que o povo "chamado virtude" e "os crentes, homens e mulheres, so amigos uns dos outros, rejubilam no Bem e probem o Mal" (Alcoro, 9:70 (art. 8.0). Os princpios islmicos so limites aos direitos dos cidados e critrio de aco do Estado (arts. 21.0,24.0,27.0 e 28.0), embora o governo e todos os muulmanos sejam obrigados a conduzir-se "com moderao, justia e equidade" para com os no muulmanos e devam salvaguardar os direitos destes (art. 14.0, 2.u parte) e a nacionalidade seja um "direito absoluto" de todos os cidados (art. 41.0). Por outro lado, logicamente, os poderes soberanos exercem-se sob a superviso dos dirigentes religiosos (art. 57.0). r) Cfr. a critica da Constituio de 1822 por FAUSTINO JOS DA MADRE DE DEUS, A Constituio de 1822 comentada e desenvolvida, Lisboa, 1823. r) "O Estado que subordinasse tudo sem excepo ideia de nao ou de raa por ele representada, na moral, no direito, na poltica e na economia, apresentar-se-ia como ser omnipotente, princpio e fim de si mesmo. ..e poderia envolver um absolutismo pior do que aquele que antecedera os regimes liberais, porque ao menos esse outro no se desligara do destino humano" (OLIVEIRA SALAZAR, op. cit., I, pgs. 336-337; v., tambm, pgs. 71 e 78, 145 e 335, e II, pg. 132). Cfr. as observages de PEREIRA DOS SANTOS, Un tat Corporatif-La Constitution Sociale et Politique Portugaise, 2.. ed., Paris-Porto, 1940, pgs. 382 e segs. e 398 esegs.; ou de JORGE CAMPINOS, A ideologia poltica do Estado Salazarista, Lisboa, 1975, pgs. 20 e segs. (3) Que, alis, no o nico fundamentalismo religioso em expanso nos nossos dias. (4) Noutros paises muulmanos, ela tem, no raro, tambm uma influncia marcante. 84 Manual de Direito Constitucional Eis um programa que aponta para a teocracia e se afasta da moderna construo do Estado (I), como que pretendendo o retorno a concepes das primeiras pocas muulmanas (sem embargo da aceitao de certas formas jurdicas de origem europeia). 20. O povo nas Constituies portuguesas I -Nas Constituies portuguesas, como nas de outros pases, o conceito de povo acolhido espelha bem as respectivas linhas fundamentais e o tratamento que cada uma confere ao Estado. Como se viu, o povo, a comunidade poltica denomina-se nao

em todas elas, menos na de 1976 (2). Em todas, menos nas de 1911 e 1976, liga-se expressamente ao conjunto dos cidados portugueses. E o conceito liberal e mais ou menos voluntarista que aparece nos textos de 1822, 1836, 1838 e 1911; um conceito complexo, ambguo ou dividido ou uma plural idade de conceitos no texto de 1933; e um conceito prprio do Estado social, mas igualmente com aspectos particulares e no unvocos, que emerge em 1976. Nada h a acrescentar sobre as Constituies liberais. Algo mais h ainda a dizer a respeito da Constituio de 1933 e, sobretudo, naturalmente, da actual. II -O carcter compromissrio do texto constitucional de 1933 projecta-se com nitidez na concepo e na dimenso de povo, de nao (3) e de Estado. (I) Cfr. Manual. .., I, cit., pgs. 62-63 e 223. (2) Embora nesta o adjectivo nacional (refira-se ao Estado, ao povo ou nao) seja algo frequente -v. independncia nacional [prembulo e arts. 9.0, alnea a), 81.0, alnea .I), e 87.0]; problemas nacionais [art. 9.", alnea c)]; smbolos naciof nais (art. 11.0); territrio nacional (arts. 19.0, n.O 2, 33.0, n.Os 1, 2 e 3, 121.0, n.Os I i e 3, 129.0 e 272.0, n.O 4); libertao nacional (art. 33.0, n.O 7); salrio mnimo nacioI nal [art. 59.0, n.O 2, alnea a)]; servio nacional de sade [arts. 64.0, n.OS 2, alnea a), 3, alnea d), e 4, e 165.0, n.O I, alnea.1)]; poltica nacional [art. 81.", alneas I) e rn)]; comunidade nacional (art. 121.", n.O 2); percentagem de votos nacional mnima (art. 152.0, n.O 1) e defesa nacional [arts. 164.0. alnea d), 273.0 e 274.0]. (3) Sobre os sentido de nao na Constituio de 1933, v. JORGE MIRANDA, Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., II, pgs. 89 e segs. Parte II/ -Estrutura Constituciona[ do Estado 85 Por um lado, na nica definio de Nao Portuguesa que enuncia -a do art. 3.0 -a Constituio reporta-se ao Povo juridicamente recortado a partir da cidadania e no art. 71.0 (numa frmula idntica s de 1822, 1838 e 1911) declara que "a soberania reside em a Nao". Quaisquer dvidas que, a despeito disso, haja sobre o carcter democrtico do sistema objectivado no texto dissipam-se face do princpio da participao de todos os elementos estruturais da Nao "na vida administrativa e na feitura das leis" (art. 5.) ou "na poltica e na administrao geral e .1oca1" (art. 5.0, 1.0, aps a Lei n.O 3/71, de 10 de Agosto) e face de regras como a da eleio do Presidente da Repblica "pela Nao" (art. 72.) e a da Assembleia Nacional por sufrgio directo dos cidados eleitores (art. 85.) (I). A tese da dupla soberania, nacional e popular, com prevalncia da primeira sobre a segunda (2), no poderia aqui apoiar-se. Mas essa Nao no se resume nos indivduos. "Elementos estruturais da Nao" (3) so, alm deles (arts. 7.0 e segs.), a famlia (arts. 11.0 e segs.), as corporaes morais e econmicas (arts. 14.0 e segs.) e as autarquias locais (arts. 17.0 e segs.) OU, como se diria em 1971, "os cidados, as famlias, as autarquias locais e os organismos corporativos" (art. 5.0, 3.). Um dos fins do Estado de promover a unidade moral da Nao (art. 6.0, n.O 1). E "a organizao econmica da Nao" de uma sociedade corporativamente organizada (arts. 29.0 e 34.). Por outro lado, ainda, perpassa em vrios ttulos e captulos significativos um apelo Nao como comunidade transtemporal. Ele manifesta-se a propsito da famlia, da educao e do Padroado do Oriente (arts. 11.0, 43.0, 3~0, e 46.0, respectivamente). S ele explica a prioridade do territrio na configurao constitucional do Estado (art. 1.) (4) e o dever ser considerada a regra da inalienabilidade (art. 2.) -abrangendo o ultramar -um limite

material da reviso constitucional (5) (6). Ele sobressai ainda no art. 2.0 do (1) Assim, Cincia Politica..., cit., 11, pgs. 167-168. r) MARCELLO CAETANO, op. cit., II, pgs. 508 e segs. e 543 (passos j citados). (3) Cfr. ANTNIO DA SILVA LEAL, op. cit., [oc. cit" pgs. 224 e segs. (4) Na mesma linha, LucAS PIRES, Uma Constituio para Portugal. Coimbra, 1975, pg. 97 (que fala em esquema "para-imperial"); JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, Lisboa, 1978, pg.. 283. (5) Cincia Poltica. .., I, pg. 251, e 11, pgs. lll e segs. (6) J no tem que ver com essa concepo a regra da proteco dos monumentos artsticos, histricos e naturais e dos objectos artsticos oficialmente reconhecidos como tais (art. 52.0), embora situada no ttulo sobre domnio pblico e privado do Estado, e no no ttulo sobre educao e cultura. 1 li 86 Manual de Direito Constitucional Acto Colonial (convertido em 1951 no art. 133.0 da Constituio), onde se l: " da essncia orgnica da Nao Portuguesa desempenhar a funo histrica de possuir e colonizar domnios ultramarinos e de civilizar as populaes indgenas que neles se compreendem, exercendo tambm a influncia moral que lhe adstrita pelo Padroado do Oriente" (I) (2). Acrescem dois aspectos interessantes: a referncia, pela primeira vez entre ns (e uma das primeiras vezes em Constituies no marxistas) a "classes" no art. 5.0 ( "livre aCesso de todas as classes aos benefcios da civilizao" ) e no art. 6.0, n.O 3 ( "melhoria de condies das classes sociais mais desfavorecidas" ); e a referncia a "raa" no art, 11.0 (a famlia "como fonte de conservao e desenvolvimento da raa" ) (3) (4). So, porm, aspectos de menor importncia. Nem a Constituio -muito pelo contrrio -contempla uma viso classista da vida social, nem a meno de "raa" se relaciona com a concepo nacional-socialista: tem-se em vista, quando muito, a "raa portuguesa" como "povo", a "nacionalidade" como grupo caracterizado por uma cultura, uma moral e uma psicologia prprias, independentemente de qualquer uniformidade de tipo fisiolgico (5), e nunca nenhum efeito poltico foi atribudo a esse termo (6). De qualquer modo, de tudo resulta a presena na Constituio de 1933, (1) JORGE CAMPINOS (op. cit.. pg. 27) associa esta "funo" da Nao teoria do espao vital e ao princpio do expansionismo fascista. No se descortina, porm, de que maneira. Mais adequada parece ser a referncia de PAULO OTERO a "nacionalismo imperial" (A concepo unitarista do Estado na Constituio de 1933. in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. 1990, pgs. 428 e segs.). (2) A considerao da Nao como comunidade histrica seria reforada em 1951, ao declarar-se a religio catlica "religio da Nao Portuguesa" (art. 45.", aps a reviso desse ano) ou, como se fixaria em 1971, "religio tradicional da Nao Portuguesa" (art. 46.0). (3) Aps a reviso constitucional de 1959, passaria a falar-se (no agora art. 12.') em "Povo" (seria, alis, o nico preceito desta Constituio de 1933 em que se falaria em povo). (4) E poderia acrescentar-se, como terceira nota algo significativa, a meno de "sbditos portugueses" no art. 7.0 ( 2.", na verso final). (5) Parecer n.O 19/VII da Cmara Corporativa sobre o projecto de reviso constitucional dos Deputados Amrico Corts Pinto e outros (in Pareceres da Cmara Corporativa. VII legislatura, ano de 1959, II, pg. 214). (6) No tem, pois, razo GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, 1998, pg. 175), quando diz que "nesta exaltao da

raa talvez esteja presente a influncia anti-semtica que os doutrinadores do Integralismo Lusitano herdaram de MAURRAS". f , ! , Parte 1/1 ~Estrutura Constituc!onal do Estado 87 e ao longo da sua vida, de factores bastantes diversos em necessria tenso / -numa tenso que s no se transformou em difcil harmonia por fora das .circunstncias de funcionamento autoritrio das instituies. III -Os confrontos ideolgicos de 1975 tiveram directa repercusso ,~, nos projectos apresentados Assembleia Constituinte pelos diversos partidos polticos, no tocante ao conceito de povo. Ntido foi ento o contraste entre os projectos de Constituio do Centro Democrtico Social e do Partido Popular Democrtico que declaravam que constituam o povo portugus todos os cidados portugueses onde quer que residissem (arts. 2.0 e 3.0, n.O 1, respectivamente) e os projectos de Constituio do Movimento Democrtico Portugus e do Partido Comunista Portugus que tomavam a comunidade poltica em moldes classistas: "O Estado Portugus uma Repblica Democrtica que, baseando-se nas grandes camadas de populao historicamente oprimidas. .." (art. 1.0 do projecto do Movimento Democrtico Portugus); "0 Estado Portugus um Estado democrtico revolucionrio. .." (I) (art. 1.0 do projecto do Partido Comunista Portugus); "A aliana entre o povo e as foras armadas exprime a forma original de unidade e aliana da classe operria, das massas trabalhadoras, dos pequenos e mdios agricultores e de outras camadas sociais interessadas na luta contra os monoplios e latifundirios e no avano do processo revolucionrio a caminho do socialismo" (art. 4.0) (2). Por causa desse contraste e da ausncia de posio do Partido Socialista, o art. 4.0 da Constituio (que se segue a um art. 3.0 sobre soberania e legalidade e que antecede um art. 5.0 sobre territrio) viria a receber este teor: "So cidados portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por conveno internacional" (3). '~ (I) Significando isso, primeiro que tudo, que "a sua base social constituda por classes revolucionrias" (Deputado Vital Moreira, in Dirio da Assembleia -:;:iJ.i* Constituinte, n.O 22, pg. 563). ~ .(2) ~fr. ainda a ~rtica feita noo ~e pov~ dos projectos do Centro DemoI CrtlCO Social e do Partido Popular Democrtico: "Nao se tratava apenas de uma estra,nhssima noo de povo como titular da soberania ou do poder poltico; tratavase, acima de tudo, de tentar veicula uma noo idealista de Estado, sem qualquer c marca de classe, colocadoabstractamente por sobre uma base social constituda por um conjunto de cidados politicamente homogneos, ou seja, por uma abstraco cuja composio social era completamente iludida" (Deputado Vital Moreira, in Dirio..., n.O 27, pg. 679). (3) Aprovado por unanimidade. V. Dirio, n.O 29, pg. 740. II 88 Manual de Direito Constitucional Mas, logo no momento da aprovao do preceito, na nica declarao de voto emitida, foi afirmado que ele se referia ao povo portugus, ligando o conceito de povo ao de cidadania: "0 art. 4.", apesar de a sua letra no o dizer explicitamente, significa que constituem o povo portugus todos os cidados portugueses residentes dentro ou fora de Portugal... .Este conceito de povo o mesmo que se encontra consagrado, em alguns artigos dos princpios fundamentais, como oart. 3.", n." 1 (quando diz: "A soberania reside no povo"), o art. 9." (quando apela para a "participao do povo" e para "qualidade de vida do povo") e ainda o art. 1.." (quando fala em "vontade popular") ou o art. 2." (quando fala em "soberania popular") (I).

Tambm no processo de reviso constitucional de 1981-1982, a matria do art. 4," voltaria a ser debatida -mas s na comisso eventual, no no plenrio da Assemblei;! da Repblica -em face do projecto de reviso da Aliana Democrtica que retomaria as frmulas propostas em 1975. E houve ento quem as reputasse tautolgicas, porque "o povo portugus no poderia ser outra coisa seno constitudo por todos os cidados portugueses (2) ou, ao invs, quem chamasse "tolo" ao art. 4.", por declarar que "so portugueses os portugueses" (3). Pareceu prevalecer, entretanto, o entendimento segundo o qual a se consagra um princpio de universalidade no acesso aos direitos polticos, contraposto a um sentido econmico-social classista de povo, atravs do qual, eventualmente, certo nmero de portugueses fosse excludo de direitos polticos (4) (5); e porque hoje o "Estado democrtico est consolidado", j no teria "grande alcance" definir expressis verbis o que o povo (6). Finalmente, na reviso constitucional de 1987-1989, tentou-se, sem xito, introduzir o termo nao no art. 1." da Constituio, Foram os projectos individuais apresentados pelos Deputados Helena Roset;! e Sottomayor Cardia r). (I) Deputado Jorge Miranda, in Dirio, n." 29, pgs. 740-741. (2) Deputado Almeida Santos, Dirio da Assemb.leia da Repblica, II legisli latura, I.. sesso legislativa, 2.. srie, 3." suplemento ao n." 108, pg. 3332(43). (3) Deputado Sousa Tavares, ibidem. (4) Deputado Jorge Miranda, ibidem, pgs. 3332(44) e 3332(47). No mesmo sentido, Deputado Costa Andrade, ibidem, pg. 3332(45). (5) A formulao do art. 4." no , de resto, muito diferente da dos arts. 74.." da Constituio de 1911 e 7." da Constituio de 1933. E j o art. 21." da Constituio de 1822 dizia: "Todos os Portugueses so cidados. ..". (6) Deputado Jorge Miranda, ibidem. pg. 3332(47). r) v. a interveno da Deputada Helena Roseta, in Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2.. sesso legislativa, 1.. srie, n." 86, reunio de 23 de Maio de 1989, pg. 4213. Parte Il/ -Estrutura onstitucional do Estado 89 ,...'"C IV -A interpretao objectiva confirma a interpretao histrica aduzida (at porque nunca qualquer dvida poderia retirar-se da ausncia de definio de povo, muito rara, alis, em Direito comparado) (I). Em primeiro lugar, embora fosse possvel tomar em sentido restrito as referncias constitucionais a povo, vontade popular e soberania popular [prembulo e arts. 3.0, n.O 1, 9.0, alneas d) e e), 64.0, n.O 2, alnea b), 108.0, 202.0, n.O 1, e 275.0, n.O 4], tal sentido restritivo esbarraria contra o entendimento mais natural e mais comummente aceite (2). penas pode notar-se que umas vezes por povo se entende a totalidade dos cidados [prembulo e arts. 3.0, n.O 1, 9.0, alnea e), 108.0, 202.0, n.O I, e 275.0, n.O 4], e outras vezes cada cidado [arts.9.0, alnea d), e 64.0, n.O 2, alnea b)] (3). Em segundo lugar, a colocao do artigo 4.0 aponta para a considerao de todos os cidados como integrantes da comunidade poltica e no como meros sbditos do poder. A cidad~ia a base pessoal do Estado. E ningum pode ser dela privado seno nos casos e termos previstos na lei, e nunca com fundamento em motivos polticos (art: 26.0, n.O 4); nem pode haver expulso de cidados portugueses do territrio nacional (art. 33.0, n.O 1). Em terceiro lugar, todos os cidados tm a mesma dignidade social e ningum pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razo da sua situao econmica ou condio social (art. 13.0). Em quarto lugar, no s todos os cidados tm o direito de tomar parte na vida poltica e na direco dos assuntos pblicos do

pas, directamente ou por intermdio de representantes eleitos (art. 48.0, n.O 1 ), como a participao directa e activa dos cidados na vida (I) Seguimos A constituio de 1976, cit., pgs. 381 e segs. e 523, mas actualizamos as referncias, Cfr, a viso de JNATAS MACHADO, op. cit., loc. cit., pgs. 441 e segs. (2) Nem sequer, quando no texto inicial de 1976 se previa a "aliana com o povo" do Movimento das Foras Annadas (art. 3.", n." 2), se tratava de um conceito de menor extenso ou se visava uma qualquer aliana que no fosse a que se dava atravs dos "partidos e organizaes democrticas" (art. IO.", n." I). (3) E era neste segundo sentido que se falava em povo no art. 9;", alnea c), antes de 1989, e no art. 81.", alnea a), antes de 1997. ~ 90 Manual de Direito Constitucional poltica constitui condio e instrumento fundamental de consolidao do sistema democrtico (art. 112.0) e a Assembleia da Repblica a assembleia representativa de todos os portugueses (art. 147.0). 'Em quinto tugar, o sufrgio universal (arts. 10.0, n.O 1, 49.0, n.O 1, 121.0, 147.0 e segs., 231.0, n.O 2, e 239.0" n.O 2) limite inaterial da reviso constitucional [art. 288.0, alnea h)]. V -Tambm na Assembleia Constituinte se aduziu ainda a propsito do art. 4.0: "Este conceito de povo um conceito jurdico, no um conceito sociolgico. Com ele reconhecemos a todos os portugueses o direito J a ter uma posio dentro do Estado, sem ignorarmos que existem classes, j contradies ou antagonismos na nossa sociedade. Mas essas classes, essas , contradies, esses antagonismos ho-de ser superados atravs, precisaI mente, do respeito pela vontade popular democraticamente expressa" (I). " ; c , A Constituio viria, nessa linha, a admitir a presena, a par de um povo uno, de uma sociedade concreta, diversificada, complexa, plural. Todos aqueles grupos, associaes, organizaes, instituies, portadores de interesses prprios, com relevncia constitucional e interferncia maior ou menos na vida colectiva, a que atrs aludimos -para mostrar que o Estado no absorve a sociedade so ndices de que o povo j no o povo liberal, burgus, abstracto, formal. , antes, o povo cuja participao organizada na resoluo dos problemas nacionais" vem a ser "tarefa fundamental" do Estado "assegurar" [art. 9.0, alnea c)]. No texto originrio, havia "matizes classistas" (2) (fossem quais fossem) na enunciao do conceito de povo. E mesmo depois das revises constitucionais, os trabalhadores ou as "classes trabalhadoras" ocupam na Constituio um lugar eminente, quer no plano dos direitos fundamentais [arts. 53.0 e segs., 58.0, n.O 3, alnea c), 59.0, 63.0, n.O 2, e 288.0, alnea e)] quer no da organizao econmica [arts. 80.0, alnea g), 82.0, n.O 4, alnea c), 89.0, 92.0, n.O 2, 93.0, n.O 1 , alneas b) e c ), 94.0, n.O 2, 97.0, n.O 1, e 98.0]. Mas, de nenhum " 'c {1 ) Declarao de voto citada sobre o art. 4.0 c (2) GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional. 6.. ed., cito, pg. 103. ~ i! c~ ~ ~j J ", " ;a

, , Parte Ill-Estru.tura Constitucional do Estado 91 modo, seria admissvel restringir o conceito de povo ao "ncleo marxista de classes e fraces de classes capazes de levar a Revoluo at ao fim" (I); e j era assim mesmo quando se falava em "exerccio democrtico do poder pelas classes trabalhadoras" (primitivos arts, 2.0, 55,0, 80,0 e 90,0, n,O 2), pois que no se tratava de nenhuma atribuio qualificada de poder poltico, com reflexos nos rgos do Estado, mas to-s de uma sntese dos seus direitos ou de uma viso prospectiva do seu pleno exerccio (2). VI -Resta registar que, se a Constituio deixa intencionalmente de aludir a nao nos arts, 2,0, 3.0 e 4.0 reagindo contra o regime de 1933 (3), a nao em sentido prprio dela no est ausente -nem poderia estar -e adquire mesmo relevncia jurdica, A primeira das componentes da deciso constituinte "defender a independncia nacional" [prembulo e art. 9,0, alnea a)], Ora, esta no se reconduz (como veremos em breve) soberania na sua exacta acepo jurdica, nem se esgota no fenmeno econmico, no poltico ou no geoestratgico; envolve uma dimenso cultural, uma conscincia colectiva, que sempre tem sido o alicerce ltimo da diferenciao de Portugal relativamente a quaisquer outras comunidades polticas (4), Sem uma identidade nacional portuguesa no haveria independncia nacional portuguesa (5). Portugal -que uma repblica soberana -abrange o territrio historicamente definido no continente europeu e os arquiplagos dos Aores e da Madeira (art. 5,0, n.O I). E o reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade entre os portugueses torna-se uma das finalidades da autonomia poltico-administrativa dos dois {1) GOMES CANOTILHO, ibidem. (2) V. A Constituio de 1976, cit., pgs. 524 e segs. (3) A Constituio de 1976. cit., pg. 381; GOMES CANOTILHO e VITAL MoREIRA, op. cit.. pg. 71. (4) Assim tambm JNATAS MACHADO, op. cit.. loc. cit., pgs. 441-442. (5) No projecto de reviso constitucional da Aliana Democrtica, de 1981, preconizava-se que no prembulo da Constituio se dissesse: "A Constituio res: peita a identidade cultural da Nao Portuguesa". Caberia porm, perguntar se se " f justificaria proclamar deste modo um pressuposto to evidente da existncia do { L &...o """".".'--92 Manual de Direito Constitucional arquiplagos (art. 227.0, n.O 2), autonomia essa que, por seu lado, se fundamenta nas caractersticas (I) geogrficas, econmicas e sociais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes insulares (art. 227.0, n.O 1 ). No menos significativo ser na Constituio de 1976 que, pela primeira vez, aparece um preceito sobre smbolos nacionais, o art. 11.0 (2). E aparece exactamente para reafirmar, no contexto bem conhecido de formao da Constituio, a continuidade de Portugal, com os smbolos (a bandeira e o hino) que, adoptados em 1910-1911, mas no essencial vindos de muito antes, so smbolos. tanto do Estado como da Nao portuguesa (3) (4); Quanto relevncia jQfdica do factor nacional, conhecem-se d7 415 378 2as ISpOSIoeS que Importam. os arts. ., n. .., n. , e, ., n. I alnea d) (sobre laos especiais ou privilegiados com os pases e povos de lngua portuguesa); os arts. 9.0, alnea e), e 78.0, n.O 2, al-

nea c) (sobre a valorizao do patrimnio cultural, "tornando-o elemento vivificador da identidade cultural comum" ); o art. 9.0, alneaf) (sobre o ensino, a valorizao permanente, o uso e a difuso internacional da lngua portuguesa) (5) (6); O art. 66.0, n.O 2, alneas c) e d) (sobre proteco de paisagens e stios "de modo a garantir a conservao da natureza e a,preservao dos valores culturais de interesse histrico e artstico" e sobre proteco das zonas histII (I) No texto inicial, falava-se em condiciona[ismos. (2) Aprovado por unanimidade. V. Dirio. n." 30, pg. 783. II (3) No houve confuso constitucional, como pretende ADRIANo MOREIRA (O Novssimo Prncipe. Lisboa, 1977, pg. 93); muito pelo contrrio. Quando no art. 11.0 se fala em "Bandeira Nacional" ou em "Hino Nacional", o adjectivo inculca , o conceito de nao como sinnimo de povo "formado e determinado historicamente", como "portador de historicidade existencial" (GOMES CANOTILHO, op. cit.. 6.. ed., pg. 102). (4) Sobre a integrao atravs dos smbolos, v. SMEND, op, cit.. pgs. 97 e 98. (5) Sobre a lngua portuguesa, v. A Constituio de 1976. cit., pg. 290, e, noutra perspectiva, Reviso constituciona[ e democracia, Lisboa, 1983, pgs. 271 e segs. (6) Aditado na segunda reviso constitucional. Na terceira e na quarta, chegou a ser preconizado (desnecessariamente. por haver costume constitucional nesse sentido) um art. 5.0-A a declarar a lngua portuguesa lngua oficial da Repblica. ~ Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 93 ricas nas povoaes); e o art. 74.0, n.O 3, alnea h) (sobre a incumbncia do Estado de assegurar aos filhos dos emigrantes o ensino da lngua portuguesa e o acesso cultura portuguesa). CAPTULO III A CIDADANIA 1.0 A cidadania ou qualidade de membro do Estado 21. Povo e cidadania I -O povo abrange os destinatrios permanentes da ordem jurdica estatal; Em face desta, os homens dividem-se em duas categorias: aqueles cuja vida social est toda submetida sua regulamentao, e aqueles que no esto em contacto com ela ou s em contacto acidental ou transitrio. A vocao primria das leis do Estado para se aplicarem em razo das pessoas e no em razo de outros factores. As leis do Estado so pensadas e editadas para os membros da comunidade poltica, tendo em conta as suas experincias e os seus projectos comuns e os circunstancialismos concretos em que se encontram; s por via diversa, de harmonia com princpios de Direito internacional ou com outras regras, atingem os estrangeiros, ou sejam, os destinatrios doutras ordens jurdicas estatais ou os que no so destinatrios de nenhuma (aptridas ou aplidas). Por certo, do territrio depende largamente essa aplicao e s no seu territrio o Estado pode dar fora executiva e sancionatria s leis que decrete. Mas isso no impede que as situaes jurdicas que afectem cidados do Estado ou em que intervenham cidados do Estado possam ser contormadas pelo ordenamento estadual onde quer que decorram. E, por outra banda, tem sempre o Estado um dever geral (e, por vezes, deveres especficos) de proteco dos seus cidados frente aos Estados em cujos territrios residam. 94 Manual de Direito Constitucional

Eis, portanto, um princpio de pessoalidade, inerente ao Estado modemo -como mutatis mutandis ao Estado grego e ao romano ( 1) ainda que se lhe no possa atribuir um alcance absoluto e indiscriminado (2); ou, falando em mbito jurdico-constitucional, um princpio de cidadania. II -Ao conceito de povo reporta-se o de cidadania. Cidados so os membros do Estado, da Civitas, os destinatrios da ordem jurdica estatal, os sujeitos e os sbditos do poder. No existem, contudo, apenas, como se sabe, Estados -ou s Estados soberanos. Para alm deles existiram em nmero considervel e ainda existem outras comunidades polticas, em face das quais se estabelecem qualidades ou vnculos similares aos da cidadania: assim, a condio de sbditos feudais, a dos sbditos coloniais, a dos cidados de Estado sem acesso ou sem acesso pleno vida internacional, ou a dos territrios associados ou internacionalizados (3); e da entrosamentos com as leis dos Estados soberanos a que possam estar ligados (4). Por outro lado, em Estado complexos (Estados federais, unies reais) ocorre um desdobramento da cidadania em moldes variveis, embora (salvas algumas excepes), seja sempre a cidadania do Estado central a determinar ou a preceder a cidadania correspondente a qualquer das entidades competentes.. Diversamente, em confederaes, em organizaes internacionais e noutras entidades de Direito internacional no pode falar-se, em (1) Cfr. FERNAND DE VISSCHER, La cittadinanza romana, in Annali dei Seminario Giuridico dell' Universit di Catania, 1948-49, Npoles, 1949, pgs. I e segs. (2) V., por todos, BALLADORE PALLIERI, op. cit" 1, pgs. 73 e segs. (3) Cfr. H. F. V AN PANHUYS, The role of nationality in lnternational Law, Leida, 1959, pgs. 34 e segs. (4) o caso hoje da lei da nacionalidade britnica de 1981, a qual distingue trs categorias de cidados: britnicos, britnicos de territ6rio~ dependentes e britnicos do ultramar, alm dos estatutos dos British protected persons e dos British subjects without citizenshif(British subjects). Cfr. O. HOOD PHlLIPS e PAUL JACKSON, Constitutional andAdministrative Law, 3.. ed., Londres, 1987, pgs. 452 e segs. Parte /II -Estrutura Constitucional do Estado 95 rigor, em cidadania, nem uma verdadeira cidadania a, cidadania europeia consagrada no Tratado de Maastricht ou de Unio Europeia, de 1992 (I). III -Cidadania a qualidade de cidado. E por este motivo, a palavra "nacionalidade" -embora mais corrente e no sem conexo com o fundo do Estado nacional -deve ser afastada, porquanto menos precisa. Nacionalidade" liga-se a nao, revela a pertena a uma nao, no a um Estado r). Ou, se se atender a outras utilizaes consagradas, trata-se de termo com extenso maior do que cidadania: nacionalidade jm as pessoas colectivas e nacionalidade pode ser atribuda a coisas (navios, aeronaves) (3), mas cidadania s possuem as pessoas singulares (4). Cidadania significa ainda, mais vincadamente, a participao em Estado democrtico. Foi nesta perspectiva qlJe o conceito foi elaborado e se difundiu aps a Revoluo francesa. E se, por vezes, parece reservar-se o termo para a cidadania activa, correspondente capacidade eleitoral (5), a restrio acaba por radicar ainda na mesma ideia (6). (I) Cfr. infra. (2) Neste sentido.. CABRAL DE MONCADA, Lies de Direito Civil, 2.a ed., I, Coimbra, 1954, pg. 302, nota. Salienta que a expresso "nacionalidade" ambigua, por no se ligar rigorosamente a um conceito poltico. (3) V. art. 486.0 do Cdigo Comercial e Conveno de Aeronutica Civil de

Chicago, de 1954. Cfr. TABORDA FERREIRA, op. cit., pgs. 33 e segs. e 41 e segs.; DIAS MARQUES, Conceito e natureza jurdica da nacionalidade. in Revista da Ordem dos Advogados, 1952, n.O 3, pgs. 106 e segs.; FERNANDES COSTA, Da nacionalidade das sociedades comerciais, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, suplemento ao n.O XXVII, 1984, pgs. 1 e segs.; MARQUES DOS SANTOS, Algumas reflexes sobre a nacionalidade das sociedades em Direito internacional privado e em Direito internacianal pblico, Coimbra, 1985 (agora includo em Estudos de Direito da Nacionalidade. Coimbra, 1998, pgs. 7 e segs.). (4) Sobre a terminologia em Direito comparado, v. ROLAND QUADRI, Citadinanza.. in Novissimo Digesto Italiano, III, pg. 313. (5) o que sucede em alguns pases latin~-americanos, como o Mxico (arts. 30.0 e segs. e 34.0 e segs. da Constituio de 1917), o Equador (arts. 5.0 e segs., 12.0 e 133.0 da Constituio de 1979) ou a Colmbia (arts. 96.0, 98.0 e 99.0 da Constituio de 1991). Cfr. I. I. SANTA-PINTER, Ciudadania y nacionalidad en Ias Constituciones americanas, in Revista de Derecho Espaliol e Americano, 1964, pgs. 33 e segs. E tambm em alguns territrios dependentes dos Estados Unidos. 96 Manual de Direito Constitucional Falam em "qualidade de cidado portugus" as Constituies de 1822 (art. 21.0), de 1911 (art. 74.0) e de 1933 (art. 7.0), bem como o Cdigo Civil de 1867 (arts. 18.0 e segs.). O termo "nacionalidade" aparecena nas Constituies de 1911 e de 1933 a propsito dos requisitos de elegibilidade do Presidente da Repblica (arts. 39.0 e 73.0, respectivamente); e viria a ser adoptado pela Lei n.O 2098, de 29 de Julho de 1959. Na Constituio actual -e no por acaso, tendo em conta a inteno do regime -no se fala seno em "cidadania" [arts. 4.0, 19.0, n.O 4,26.0, n.os I e 3,59.0, n.O 1, e 167.0, alnea}) (I)], e, se, incidentalmente, ainda se aludia a "nacionalidade" nos primitivos arts. 38.0, n.O 4, e 53.0, tais referncias desapareceram na primeira reviso constitucional (2). Mas, contraditoriamente, "lei da nacionalidade" ainda a designao da actual -e, no demais, bastante equilibrada -Lei n.O 37/81, de 3 de Outubro (3). IV -A determinao da cidadania de cada indivduo equivale determinao do povo (e, portanto, do Estado) a que se vincula. Tal como a determinao de quem compe em concreto certo povo passa pelo apuramento das regras sobre aquisio e perda da cidadania a vigentes. Trata-se, antes de mais, de problema a equacionar pelo Direito interno de cada Estado. cada Estado que, interpretando o modo de ser da comunidade que lhe d vida, escolhe e fixa os critrios da (6) E, por isso, no pode ser argumento para -pelo menos, entre ns -preferir "nacionalidade" a "cidadanias". (I) Como se indica nas Actas da I.." Comisso da Assembleia Constituinte acerca do art. 4.", considerou-se dever rejeitar "a conceptualizao em termos de nacionalidade" (op. cit., loco cito, pg. 37). (2) Se no art. 38.", a supresso do termo "nacionalidade" decorreu da eliminao da discriminao que ai se fazia em relao cidadania de proprietrios de publicaes, j no art. 59.0, n." 1 (correspondente ao art. 53." inicial), foi o prprio conceito de cidadania que esteve em foco: Vo Dirio da Assembleia da Repblica, 1." srie, II legislatura, 2." sesso legislativa, n.O 107, pgs. 4378-4379. (3) Apesar de disso mesmo se ter advertido durante a sua elaborao: v., por exemplo, Dirio da Assembleia da Repblica, I." srie, II legislatura, I." sesso legislativa, n." II, pg. 319. Parte m -Estrutura Constitucional do Estado 97

cidadania. E h dois tipos fundamentais de critrios: o da filiao ou jus sanguinis ( I) -vindo da Grcia e de Roma, em conexo com a estrutura dos respectivos Estados, e hoje prevalecente em Estados de formao antiga -e o do local de nascimento ou jus soli -vindo da Idade Mdia, por influncia dos laos feudais e hoje prevalecente em Estados jovens e de imigrao. Por isso mesmo se trata tambm do problema substancialmente constitucional, a colocar em sede de Direito constitucional, embora com pressupostos de Direito civil e com incidncias directas em Direito internacional privado e em todos os outros sectores (2). As regras sobre quem ou deixa de ser cidado constituem (rigorosamente, no plano jurdico) o Estado. Mas a matria depende outrossim (e, antes de mais) do Direito internacional (3), porque nenhum Estado poderia gozar de uma liber(I) Mas at h pouco jus sanguinis a patre, e no a matre. (2) A maioria dos nossos privatistas tende a reconhec-lo: J. DIAS FERREIRA, C6digo Civil Portugus Anotado, 2.. ed., I, Coimbra, 1884, pg. 28; Jos TAVARES, Os Princ{pios Fundamentais do Direito Civil, II, Coimbra, 1928, pg. 32; CASTRO MENDES, Direito Civil (Teoria Geral), policopiado, I, Lisboa, 1978, pg. 251 ; CARVALHO FERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, vol. I, 2.. ed., Lisboa, 1995, pg. 203; OLIVEIRA ASCENSO, Teoria Geral do Direito Civil, I, Lisboa, 1997, pgs. 130-131. Mas h os que o integram num Direito Geral (assim, PAULO CUNHA, Teoria Geral da Relao Jur{dica, Lisboa, 1960, I, pg. 41) ou que consideram o problema "mal posto" (assim, DIAS MARQUES, op. cit., loc. cit., pgs. 109 e segs.). (3) Sobre o assunto, v., entre tantos, MACHADO VILELA, Tratado Elementar de Direito Internacional Privado, Coimbra, 1921, I, pgs. 96 e segs.; KELSEN, Thorie gnrale du droit international public -Problemes chotsis, in Recueil des Couss, 1932, IV, pgs. 242 e segs.; ACHILLE VENTURINI, L' A polidiQ, in Rivista diDiritto Internazionale, 1940, pgs. 379 e segs.; TABORDAFERREIRA, op. cit., pgs. 109 e segs. e 211 e segs.; H. F. VANPANHUYS, Op. cit.; ALFRED VERDROSS, Volkerrecht, trad. castelhana Derecho Internacional Publico, 4.. ed., Madrid, 1963, pgs. 236 e segs.; ERNESTO LAPENNA, Lacittadinanza nel Diritto Internazionale Generale, Milo, 1966 .(pronuncia-se pela inexistncia de regras de Direito internacional geral sobre a cidar dania); FRITZ MUNCH, Dveloppements rcents du droit de Ia nationalit, in Studi in onore di Manlio Udina, obra colectiva, II, Milo, 1975, pgs. 1109 e segs.; MOURA RAMOS, Nacionalidade e Descolonizao, in Revista de Direito e Economia, 1976, pgs. 139, 143 e segs. e 331 e segs.; e Nacionalidade, in Dicionriojur{dico da Administrao Pblica, VI, 1994, pgs. 107 e segs.; ANA BARAHONA, Op. cit., 7- Manual de Direito Constitucional. 1\1 98 Manual de Direito Constitucional dade ilimitada no estabelecimento daqueles critrios; bem ao invs, f cada Estado tem de os definir reconhecendo a existncia dos restanj tes Estado e, por conseguinte, est adstrito a certas balizas. Alm I disso, avulta a necessidade de regras destinadas a evitar ou a resolIver conflitos positivos (pluricidadania ou pluripatridia) ou negativos (apatridia, apolidia) de cidadania. I V -A cidadania apresenta-se como status (I) e apresenta-se, I simultaneamente, como objecto de um direito fundamental das pesIsoas. Num mundo em que dominam os Estados, participar num Estado participar na vida jurdica e poltica que ele propicia e beneficiar

, da defesa e da promoo de direitos que ele concede (2) -tanto na ordem interna como nas relaes com outros Estados. Num mundo em que se intensifica a circulao das pessoas e em que, apesar de todas as adversidades, se afirma a liberdade individual, a pertena a uma comunidade poltica, sendo embora permanente, j no tem de ser perptua como noutras pocas: o direito cidadania vai ser acompanhado, dentro de certos limites, de um direito de escolher a cidadania. Em contrapartida (ou, em contrapartida, s prima facie) num mundo em que se evidenciam afinidades (culturais, polticas, econmicas) entre alguns Estados ou em que se visa criar grandes espaos, a concepo tradicional da unidade e exclusividade da cidadania apapgs. 22 e segs.; RUTH DONNER, The Regulation of Nationality in International Law. Helsinquia, 1983; ANTONIO FILIPPO PANZERA, Limiti internacionali in materia di cittadinanza, Npoles, 1984; CELSO DE ALBuQUERQUE MELLO, Curso de Direito Internacional Pblico. 8.. ed., I, Rio de Janeiro, 1986, pgs. 608 e segs.; Jos FRANCISCO ~EZEK, Le droit international de Ia nationualit. in Recueil des Cours, 1986, III, pgs. 333 e segs.; ALBINO DE AZEVEDO SOARES.. Lies de Direito Internacional Pblico, 4.. ed., Coimbra, 1988, pgs. 276 e segs.; JOHANNES M. M. CHAN, The Right to a Nationality as a Human Right. inHuman Rights Law Journal, 1991, pgs. I1 e segs.; JEAN COMBACAU e SERaE SUR, Droit International Public, Paris, 1997, pgs. 318 e segs. (I) Cfr. j Cincia Polftica e Direito Constitucional. cit., I, pg. 154. (2) Cfr. ROLAND QUADRI, op, cit., loc. cit., pg. 315; e, de seu prisma, TALCOTT PARSONS. op. cit" loc, cit,. pg. 114. ~ Parte //1 ~ Estrut~r~ Constitucional d()Estado 99 rece, por vezes, atenuada -mormente atravs de convenes de ~ dupla nacionalidade e da extenso a certos estrangeiros de direitos, em princpio, reservados a cidados do prprio Estado (I ). 22. A cidadania no Direito internacional I -Comeando por uma brevssima referncia do Direito internacional (por mais no caber na economia deste livro), saliente-se que a a cidadania principalmente objecto de princpios gerais ou de regras consuetudinrias, e s em segundo nvel de convenes multilaterais e bilaterais. Nem poderia deixar de ser assim tendo em conta a natureza do fenmeno e a estrutura da comunidade internacional. Segundo o mais importante tratado sobre a matria -a Conveno da Haia, de 1930, relativa aos conflitos de leis no domnio da nacionalidade -as leis de cada Estado somente devem ser observadas pelos restantes Estados, desde que estejam de acordo com as convenes internacionais, o costume internacional e os princpios de direito reconhecidos. O Direito das Gentes devolve para o Direito interno de cada Estado a definio das regras de aquisio e de perda da cidadania respectiva. Ou seja: confere competncia para tanto aos ros estatais (2) e adstringe os demais Estados a respeitar as suas decises -tanto normativas como no normativas -pertinentes cidadania de qualquer pessoa (3). Mas, ao mesmo tempo, prescreve princpios, parmetros, grandes directrizes a que ficam sujeitos os diversos i. ordenamentos e que traduzem aquisies comuns. ~, (I) Cfr. MOURA RAMOS, La double nationalit et les liens spciaux avec I d' autres pays, in Revista de Direito e Economia, 1990-1993, pgs. 577 e segs. (2) Alis, uma competncia originria, e no delegada: cfr. Jos FRANCISCO REZEK, op. cit., loc. cit., pg. 353. (3) Cfr. FERRER CORREIA, O estatuto pessoal dos plurinacionais e dos aptridas, in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano III, 1947, n.o 2, pg. 471: aquele

Estado que, na legislao sobre nacionalidade das pessoas, afirmasse o seu desprezo pela personalidade e autonomia dos demais, cometeria uma violao do Direito internacional; e a obrigatoriedade de tal legislao seria restrita ao territrio em que o Estado legislador exercesse a sua soberania. .lOO Manual de Direito Constitucional Em resumo, ao Direito internacional no cabe, s por si, atribuir ou retirar a quem quer que seja a cidadania deste ou daquele Estado; apenas cabe estabelecer condies de relevncia (I), declarar ineficaz ou inoponvel erga omnes um acto de Direito interno que contrarie os seus princpios e cominar responsabilidade para o Estado seu autor (2). II -O primeiro dos princpios gerais de Direito internacional sobre cidadania o da ligao efectiva (entenda-se ou no como re.flexo do postulado da efectividade). Um Estado apenas pode atribuir a sua cidadania a pessoa que com ele tenha uma relao efectiva, sociolgica, sem formalismos ou artificialismos (3); apenas pode ser reputado como originariamente cidado de um Estado um indivduo que se lhe encontre ligado por qualquer vnculo material evidente (4); e O mesmo se diga mutatis mutandis quanto aquisio da cidadania por facto posterior ao nascimento (5). De certa maneira, um corolrio deste princpio a excluso do regime do jus soli quanto aos filhos dos diplomatas ou de outras agentes de Estados estrangeiros nascidos no pais onde um dos pais est prestando servio. Considera-se mais efectiva a ligao ao Estado de origem do que ao Estado do local de nascimento. To-pouco pode, qualquer Estado dispor sobre as condies de aquisio e de perda de uma cidadania estrangeira. Poder fazer depender a atribuio da sua cidadania a um estt:angeiro da renncia deste cidadania anterior; no poder, por acto de autoridade, determinar essa renncia. Se o fizer, a sua prescrio ser, em absoluto, irrelevante (pelo menos rio domnio jurdico-internacibnal). (I) MOURA RAMOS, Nacionalidade. in Polis. IV, pg. 108. (2) Cfr. VAN PANHUYS, op. cit.. pgs. 171 e segs. (3) ERNESTO LAPENNA, op. cit., pgs. 66 esegs.; ALFRED VERDROSS, op. cit., pg. 237; MouRA RAMos, Nacionalidade e descolonizao, cit., loc. cit., pgs. 334-335; Jos FRANCISCO REZEK, op. cit., loc. cit., pgs. 357 e segs.; MARQUES DOS SANTOS, Nacionalidade e efectividade, in Estudos de Direito da Nacionalidade, pgs. 279 e segs. (4) TABORDA FERREIRA, op. cit., pg. 105. (5) O clebre caso NOTfEBOHM (entre a Guatemala e o Listenstaino), julgado pelo Tribunal Internacional de Justia em 1955, mostrou bem a sentido desta exigncia. Para o Tribunal, a nacionalidade era "um lao jurldico com fundamento num facto social, numa conexo de existncia genuina traduzida em interesses, sentimentos e direitos e deveres reciprocos". Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 101 A aquisio e a perda da cidadania revestem, em princpio, alcance individual e no colectivo. Para que afectem categorias ou grupos de pessoas, para que se estendam a uma pluralidade de indivduos, tm de se verificar vicissitudes extraordinrias, como formao de novos Estados ou modificaes territoriais significativas; e importa ento encontrar o equilbrio entre os legtimos interesses do Estado recm-constitudo ou recm-administrante de certo territrio (que no pqde ser obrigado a conceder a sua cidadania a todos os habitantes) e as legtimas expectativas destes (os quais no podem ser tratados arbitrariamente) (I) r).. A naturalizao ou qualquer outra forma de aquisio superveniente da cidadania pressupe o consentimento (3); e este deve ser dado, em

regra, explicitamente e no pelo silncio (4), para garantia da liberdade das pessoas. Ocorrendo pluricidadania ou polipatridia, se a pessoa em causa se encontrar no interior do territrio de um dos Estados a que est vinculada, em princpio a s poder invocar a correspondente cidadania; e, se se encontrar no territrio de terceiro Estado, haver a de invocar a cidadania do Estado com que mantiver relao efectiva ou activa (5). O que no poder ser invocar a cidadania de um Estado contra a do outro (6). (I) Cfr. O'CONNEL, The Law of State Succession, Cambridge, 1956, pgs. 245 e segs.; ERNESTO LAPENNA, op. cit., pgs. 89 e segs., maxime 109; FRITZ MUNCH, op. cit., loc. cit., pgs.. 1140 e seg.; MOURA RAMOS, op. cit., loc. cit., pgs. 145 e segs. e 273, nota; ANA BARAHONA, op. cit., pgs. 11 e segs. e 41 e segs.; JOHANNES M. M. CHAN, op. cit., loc. cit., pgs. 111 e segs. (2) O art. 10.0 da Conveno sobre Reduo de Casos de Apatridia estabelece que os tratados relativos cesso de qualquer territrio devero conter disposies destinadas a impedir situaes de apatridia em sua consequncia. ~ (3) ALFRED VERDROSS, 9p. cit., pg. 238. Cfr. OPPENHEIM, lnternational Law, I, Londres, 1960, pgs. 643 e segs. (4) Jos FRANCiscoREZEK, op. cit., loc. cit., pg. 361. c';;" (5) Por isso, se distingue entre efectividade em sentido genrico, pressuposto geral de carcter qualitativo que permite a atribuio da cidadania de certo Estado a esta ou quela pessoa; e efectividade em sentido restrito ou quantitativo, traduzida em maior ou menor intensidade do vnculo, de tal sorte que, tendo um indivduo duas ou mais nacionalidades, s uma delas deva ser havida como efectiva ou dotada de mais efectividade: MARQUES DOS SANTOS, Nacionalidade e efectividade, cit., loc. cit., pgs. 280-281 e 285. (6) Por causa do princpio da igualdade soberana dos Estados: cfr. Jos FRANCISCO REZEK, op.cit., loc. cit., pgs. 363 e segs.; JEAN COMBACAU e SERGE SUR, op. cit., pgs. 325-326. 102 Manual de Direito Constitucional Ocorrendo apatridia, o Estado no qual o indivduo residir ou com que tiver qualquer outra ligao efectiva ter a faculdade de lhe atribuir a sua cidadania (I). m -Recolhendo e sintetizando toda essa experincia e indo ao encontro de uma longa aspirao, agora mais sentida, a Declarao Universal dos Direitos do Homem proclama, no seu art. 15.0: "1. Todo o indivduo tem direito a uma nacionalidade. -2. Ningum pode ser arbitrariamente privado da sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade" (2). E o Pacto In~ernacional de Direitos Civil e Polticos estabelece que "todas as crianas tm o direito de adquirir uma nacionalidade" (art. 24.0, n.O 3). H aqui dois direitos (3) -sobretudo o primeiro do maior relevo e ao qual corresponde a obrigao do Estado de atribuir a sua cidadania ou de no privar dela um indivduo que com ele tenha uma ligao efectiva e que no adopte um comportamento de sentido contrriO (4): E liga-se a cidadania vontade, admitindo-se o direito de opo por cidadania diferente da que se possua (5). IIPor seu turno, a garantia contra privaes arbitrrias consiste r na garantia de processos jurdicos regulares, com meios de defesa asseI gurados, e, especialmente, a proibio de privaes por motivos polticos, ideolgicos, religiosos ou rcicos (6) (como as que fizeram diversos regimes totalitrios ao longo deste sculo, inclusive contra residentes no prprio territrio do Estado) r).

Na linha da Declarao Universal, a Conveno sobre Reduo da (I) Cfr. MAURI, citado por TABORDAFERREIRA, loc. cit., pg. 117. r) Cfr. PHILIPPE DE LA CHAPELLE, La Dclardtion Universelle des Droits de l'Homme et le Cathol(cisme. Paris, 1967, pgs. 132 e segs.; GUNNAR G. SCHRAM, Comentrio, in The Universal Declaration o! Human Rights. obra colectiva, Oslo, 1992, pgs. 229 e segs. (3) Cfr. VAN PANH1JYS, op. cit.. pags. 220 e'segs.; MOURA RAMos, op. cit.. loco cito, pgs. 338 e 339; JOHANNES M. M. CHAN, opo cit., loc. cit.. pgs. 3 e 8 e segs. (4) Cfr. MARQUES DOS SANTOS, op. cit., loc. cit.. pgs. 300-301. (5) O princpio antigo, pelo contrrio, era de vinculao perptua de qualquer individuo ao seu Estado, salvo banimento. (6) As quais, doravante, se tornam invlidas ou, mesmo, ilicitas (contra: LAPENNA, op. cit.. pgs. 131 e segs.). r) So improcedentes, pois, as criticas ao art. 15." de ANA BARAHONA, op. cit., pgs. 32 e 33. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 103 Apatridia, de 1.961. , transformou em obrigao para as suas partes, em certos casos, a faculdade dos Estados de atribuiQ da sua cidadania dos indivduos com ligao efectiva com eles e, que, doutro modo, seriam aptridas; e fez depender a perda da cidadania,! em face de determinados Estados, da posse ou aquisio da cidadania doutro Estado. 23. A cidadania no Direito constitucional I -As trs primeiras Constituies portuguesas continham preceitos expressos sobre a aquisio e a perda da cidadania (arts. 21..0 a 23.0 da Constituio de 1.822, 7.0 e 8.0 da Carta e 6.0 e 7.0 da Constituio de 1838). J as trs Leis Fundamentais subsequentes se circunscreveriam a normas remissivas ou sem critrios materiais (arts. 74.0 da Constituio de 1911, 7.0 da Constituio de 1933 e 4.0 da Constituio de 1976). Esta uma primeira contraposio a fazer. Mas h outra, no menos significativa. Ao passo que as cinco Constituies anteriores se confinavam a dispor, desta ou daquela maneira, sobre o acesso cidadania, a Constituio actual toma-a tambm na perspectiva dos direitos fundamentais e isto no apenas por virtude da recepo da Declarao Uni.versa.1 operada pelo art. 16.0, n.O 2, mas tambm, directamente, por virtude do art. 30.0, n.O 4 (no texto inicial.) e (aps a reviso de 1982) dos arts. 26.0, n.os 1 e 3, e 19.0, n.O 4. Constante , porm, ao longo do constitucionalismo portugus (salvo em certo perodo) a atribuio ao Parlamento da competncia legislativa atinente a esta matria. Em geral assim sucedeu nas Cons/ .., tituies liberais. Na vigncia da Constituio de 1933 tal deixou de se verificar entre 1945 (ou 1933) e 1971 com a paridade ou quase paridade de poderes legislativos do Governo, mas em 1971 a aqui~. sio, a perda e a reaquisio da naciona.1idade foram includas na reserva relativa da Assembleia Nacional (I) [art. 93.0, alnea a)]; e, assim passariam para a Constituio de 1976 [art. 167.0, alnea a)]. (I) V. a justificao no relatrio da proposta de lei de reviso [in Dirio das Sesses da Assembleia Nacional, x legislatura, 1970, suplemento ao n.o 50, pg. 1048(13)] e a concordncia da Cmara Corporativa (in Actas, x legislatura, 1971, n.o 67, pgs. 651-652). --" 104 Manual de Direito Con.\'titucional Por ltimo, em 1.982, a matria seria includa no elenco da reserva absoluta da Assembleia da Repblica [art. 167.0, alnea I), hoje]. Ao mesmo tempo, pelo menos desde 1971, quaisquer tratados internacionais sobre cidadania tm de ser aprovados pelo Parlamento [art. 91.0, n.07, da Constituio de 1..933 revista eart. 164,0, alneaj), da Constituio de 1976]. II -Um re]ance comparativo mostra que no so muitas as Constituies formais doutros pases que contemp]am expressamente a prob]e-

mtica da cidadania (o que no significa que e]a no entre,' insistimos, no Direito constituciona] materia]) (I). Quando contemp]am, para prescrio de garantias conceme1'1tes perda da cidadania: art. 22." da Constituio italiana (fonte do nosso art. 26.", n." 3): art. ] 6." da Constituio alem federa]; art. 4.", n." 3, da Constituio grega de] 975; art. ] ] ,", n." 2, da Constituio espanhola de] 978; art. 8." da Constituio estoniana de] 992; art. ] 1." da Constituio checa de 1992; art. 20." da Constituio su]-africana de] 996. Ou para remisso para a lei: art. 4." da Constituio belga; art. 5." da Constituio romena de 1991; art. 5." da Constituio cabo-verdiana de 1992; art. 19." da Constituio angolana de 1992; art. 4." da Constituio ucraniana de] 996. Ou para previso de convenes de dupla cidadania: art. 11.", n.Os I e 3, da Constituio espanhola. Mas, s vezes, as prprias Constituies estabelecem os modos de aquisio e de perda da cidadania: arts, 2." e segs. da Constituio francesa de 1791 (a primeira discip]ina moderna da matria e fonte da nossa Constituio de 1822); 14." Aditamento, de 1866, Constituio dos Estados Unidos; arts. 30." e 37.0 da Constituio mexicana de 1917; arts. 35,0 e segs. da Constituio venezuelana de 1961; arts. 5." e segs. da Constituio equatoriana de 1979; art. 12." da Constituio brasileira de 1988; arts. 11." e segs. da Constituio moambicana de 1990; art. 25." da Constituio blgara de 1991; art. %.o da Constituio colombiana de 1991; art. 34.0 da Constituio polaca de 1997. 24. A evoluo do tratamento da cidadania, em Portugal, de 1822 a 1974 I I -No entra no mbito desta obra traar a evoluo do tratamento da cidadania ao longo da histria do Direito portu(I) Para o tratamento pela legislao ordinria, v. a colectnea, a cargo de GIOVANNI KOJANEC, La cittadinanza nel mondo, 3 vols., Pdua, 1977 a 1982. f .~ Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 105 gus (I ); S se justifica uma breve referncia evoluo ao longo ~ do constitucionafismo. n -Nas Constituies monrquicas verificou-se certa oscilao entre jus sanguinis e jus soli (prevalncia do primeiro em 1822 e 1838, prevalncia do segundo em 1826); mas, ao mesmo tempo nas trs previram-se diferenciaes em razo do sexo e da filiao legtima ou ilegtima. Gozavam da qualidade de cidado portugus os filhos de pai portugus e os filhos ilegtimos de me portuguesa nascidos (uns e outros) no reino ou no estrangeiro, quando aqui viessem estabelecer domiclio (2); gozavam dela tambm, sob certas condies, os filhos de pai estrangeiros nascidos em Portugal (3), assim como os naturalizados (4). Quanto perda da cidadania, resultava de naturalizao em pais estrangeiro e de aceitao, sem licena do Governo, de emprego, penso ou condecorao de Governo estrangeiro (5). O Cdigo Civil publicado em 1867 versou, tambm ele, a matria (no mbito da capacidade civil), embora se tenham suscitado dvidas acerca da sua constitucionalidade. Imps-se na prtica o entendimento, esteado no art. 144.0 da Carta Constitucional, segundo o qual a cidadania, por no dizer respeito s por si (ou imediatamente) nem aos direitos polticos, nem aos Poderes do Estado, poderia ser objecto da lei ordinria (6). De qualquer J (1) Sobre o assunto, v. MOURA RAMOS, Do Direito Portugus da Nacionalidade, Coimbra, 1984. (2) Porm, a Constituio de 1838 considerava portugueses os filhos de pai portugus nascidos em telTitrio portugus ou no estrangeiro (art. 6.0_1), sem

distinguir. (3) A Carta Constitucional aludia directamente separao entre Portugal e o Brasil. ao dizer que eram cidados portugueses "os que tiverem nascido em Portugal ou nos seus Domnios e que hoje no forem cidados brasileiros". E com isso, muito simplesmente, resolvia delicadas questes de sucesso e de estatutos de pessoas. (4) V. GUIMARES PEDROZA,Da naturalizao em Portugal segundo o Direito moderno, Coimbra, 1881 (com interessantes referncias histricas). (5) E ainda (na Constituio de 1838) da condenao por sentena no "perdimento" dos direitos de cidado portugus (art. 7."-1). (6) Cfr. VICENTE FERRER NETO PAIVA, Reflexes sobre os sete primeiros ttulos do livro nico da parte 1 do Projecto do Cdigo Civil Porgugus, Coimbra, 1859, pgs. 66 e segs. (o Cdigo seria alei regulamentadora da cidadania prevista na Carta); LOPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional, I, Coimbra, 1878, 106 Manual de Direito Constitucional fonna, os arts. 18." a 23." do Cdigo no trouxeram modificaes ao predomnio do jus soli vindo da Carta e de novo apenas vieram prever a aquisio derivada (bem como a perda) da cidadania, por virtude de casamento e no apenas por virtude de naturalizao (I). No projecto elaborado pela Comisso da Constituio eleita pela Assembleia Constituinte de 1911 continuava a haver disposies sobre "como se adquire, perde e recupera a qualidade de cidadoportugQs" (arts. 52." e 53."). Notou-se, porm, o perigo qu adviria de inserir semelhantes disposies na Constituio, pois levaria a considerar constitucional esta matria" r), e acabaria por se formular uma norma remissiva para a lei civil (o art. 74."). "O Cdigo Civil diz unicamente quais so os cidados portugueses para o efeito do exerccio dos direitos civis, no diz nada para o efeito dos direitos polticos, e por isso era preciso fazer referncia na Constituio s disposies do Cdigo Civil" (3). Na mesma linha, o art. 7." da Constituio de 1933 veio prescrever que a lei civil detenninaria como se adquire e como se perde a qualidade de cidado portugus; e, em 1971, por se ter tomado conscincia de que essa lei no era substancialmente civil, passou a falar-se apenas em "lei". Entretanto, tinham sido feitas algumas alteraes e adaptaes legislativas atravs do Decreto de 2 de Dezembro de 1910, do Regulmento de Recrutamento Militar de 23 de Agosto de 1911 edo Decreto n.t> 19 126, de 16 de Dezembro de 1930 (que as inseriu no texto do Cdigo Civil). pg. 154 (preconizando a substituio dos preceitos dos arts. 7.() e 8." da Carta por uma simples referncia legislao civil); ou BERNARDO DE ALBUQUERQUE E AMARAL, Direito Eleitoral Portugus, Coimbra, 1902, pg. 20 (seria v a garantia dos direitos polticos dos cidados se no abrangesse as condies de que eles dependem e o Cdigo Civil teria apenas esclarecido e regulamentado os arts. 7." e 8." da Carta). V. ainda DIAS FERREIRA, op. cit., I, pg. 28 (passo citado). No projecto de lei apresentado Cmara dos Deputados em 24 de Janeiro de 1872, por Jos Luciano de Castro, tendente reforma da Carta, previa-se a harmonizao dos seus preceitos com os preceitos homlogos do Cdigo Civil, at para que se no pusesse em dvida a legalidade "com que foram, por uma simples lei votada em cortes ordinrias, alterados preceitos essencialmente constitucionais" e para que no estivesse "em formal antinomia a legislao reguladora da capacidade civil com a que rege a aquisio e a perda' dos direitos polticos" (Dirio da Cmara dos Senhores Deputados, 1872, pg. 123). (I) V. DIAS FERREIRA, op. cit.; I, pgs. 27 e segs.; MACHADO VILELA, op. cit., I, pgs. 84 e segs.

(2) MARNOCO E SOUSA, Comentrio, cit., pgs. 612-613. (3) MARNOCO E SOUSA, op. cit., pg. 613. Parte m-Estrutura Constitucional do Estado 107 m -Mais significativa modificao de perspectiva ocorreria em 1959, com a publicao, pela primeira vez, de um diploma especial e abrangente, a Lei n." 2098, de 29 de Julho, dita "Lei da Nacionalidade Portuguesa". Como se escrevia no relatrio da proposta de lei de que saiu (I), "jus,. tificar-se-ia dar assento constitucional matria cm face dos efeitos da nacionalidade. Mas no so apenas os efeitos; so tambm os pressupostos da aquisio ou da perda da nacionalidade que principalmente se pretende regular; e estes, muito embora interessem grandemeriteao direito poltico, prendem-se, no geral, com elementos de direito privado, cuja minuciosa disciplina, nas conexes que tem com o tema da nacionalidade, no deve sobrecarregar o texto da Constituio, nem convm subordinar, em vista das suas possveis alteraes, rigidez prpria dos diplomas de carcter constitucionais r). A Lei n." 2098 um texto bastante completo e tecnicamente aperfeioado, que distingue entre aquisio originria (a que chama atribuio) e aquisio superveniente da cidadania e naquela, ainda, entre aquisio por mero efeito da lei e aquisio ~r efeito da vontade declarada ou presumida. Na aquisio originria continua a predominar o critrio do jus soli. Como inovaes registem-se: a faculdade dada mulher estrangeira que case com portugus de declarar que no quer adquirir a cidadania ~rtuguesa (base x); a perda da cidadania ~r deliberao do Conselho de Ministros relativamente aos portugueses havidos tambm como cidados de outro Estado que, "principalmente aps a maioridade ou a emancipao, se comportem de facto apenas como estrangeiros" e aos portugueses definitivamente condenados por crime doloso contra a segurana externa do Estado ou que "ilicitamente exeram a favor de ~rnciaestrangeira ou de seus agentes actividades contrrias aos interesses da Nao Portuguesas (base xx); o tratamento autnomo da reaquisio (bases XXII e XXIII); e O poder de oposio do Governo aquisio (mesmo originria) e reaquisio em certos casos (bases xxxv e segs.) (3). (1) V. o relatrio, in Dirio das Sesses da Assembleia Nacional, n." 71, de 13 de Fevereiro de 1959, pgs. 175 e segs.; o parecer da Cmara Corporativa, ibidem, pgs. 184 e segs. (e in Pareceres, 1959, I, pgs. 123 e segs.); e o debate na generalidade, in Dirio, n.OS 73, 75 e 76, pgs. 207 e segs., 224 e segs. e 236 e segs., respectivamente. (2) Relatrio cit., loc. cit. , pg. 176. (3) Sobre o regime da Lei n." 2098, em especial v. GONALVES DE PROENA, Comentrio Nova Lei da Nacionalidade, Lisboa, 1960. 108 Manual de Direito Constitucional ~ 1 1 , 25. A problemtica da cidadania aps 1974 I ~ A revoluo de 25 de Abril de 1974 e a nova ordem constitucional a seguir emergente produziram eventos extremamente itnportan:tes para toda a problemtica da cidadania. O acesso independncia dos territrios africanos, nos termos da Lei n.O 7/74, de 27 de Julho, determinou a cessao da cidadania portuguesa dos seus habitantes (a qual lhes era onferida face da Constituio de 1933 e das Constituies anteriores). E algo de semelhante se verificou, no plano do direito interno, com o reconhe:. cimento, autorizado pela Lei n.O 9/7 4, de 15 de Outubro, da soberania indiana sobre Goa, Damo e Diu. A reduo do espao territorial do Estado ao da Nao portu-

gUesa, o novo relevo adquirido pelas comunidades de emigrantes, o desejo de integrao europeia e a aproximao dos sistemas dominantes no resto da Europa levaram a que se repensasse a articulao entre os dois critrios clssicos de aquisio, de modo a diminuir a influncia do jus soli sem, contudo, aumentar acentuadamente a do jus sanguinis (I). Levaram ainda a que se realasse o papel da vontade, de modo a circunscrever a perda da cidadania praticamente a casos de renncia ou repdio. , Por seu turno, a Constituio de 1976, proibindo todas as discriminaes fundadas no sexo (arts. 13.0, n.O 2, e 36.0, n.O 3) e na filiao (art. 36.0, 0.0 4) e consagrando um princpio geral de jurisdicionalizao de defesa dos direitos (arts. 20.0 e 205.0, sobretudo), provocaria a inconstitucionalidade de certas disposies da Lei n.O 2098 (2). Para acautelar a conservao da cidadania portuguesa tendo em vista situaes de "especial relao de conexo com Portugal" ou de "inequvoca manifestao de vontade nesse sentido" foi publicado o Decreto-Lei n.O 308/75, de 24 de Junho. (I) Cfr. FRANCISCO LUCAS PIRES, op. cit" pg. 97: "Num momento em que o pais como se recria ou refaz internamente e muda o seu rosto, face ao mundo, esta alterao teria como que o sentido de uma nova chamada a todos os portugueses que o tivessem abandonado -ao pas velho -ou por ele tivessem sido abandonados". (2) Cfr. MOURA RAMQS, Do Direito. .., cit., pgs. 84 e segs. Parte III~Estrutura Constitucional do Estado 109 Para ir ao encontro das novas realidades polticas e dar satisfao aos imperativos constitucionais tornou-se evidente, desde 1976, a necessidade de preparao de um novo estatuto 1egislativo da cidadania. 11- Surgido num contexto muito complexo, o Decreto-Lei n." 308-A/75 provocou uma largussima polmica jurdica e poltica (I). Por exemplo, segundo MOURA RAMOS, O legislador ter optado por tratar as repercusses da descolonizao sobre a nacionalidade de forma unilateral "eventualmente pela dificuldade em delinear com os novos Estados uma soluo uniforme para os vrios problemas que se levantam". Ao faz-lo, no entanto, seguiu um caminho -a desnacionalizao pura e simples de alguns dos seus nacionais -com resultados, pelo menos, no adequados s linhas directoras do Direito internacional. "Assim no s se potehciou o aparecimento de situaes de apatridia como se no deu qualquer relevo vontade dos interessados na alterao da sua nacionalidade e se privaram da nacionalidade portuguesa indivduos que mantinham fundos los com Portugal e queriam continuar cidados portugueses" r) (3). Chegou a ser questionada a constitucionalidade do art. 4." (4), por essa norma, ao determinar a perda da cidadania portuguesa de cidados nascidos (I) Sobre o regime do Decreto-Lei n." 308-A/75, v. MOURA RAMOS, Nacionalidade e descolonizao. cit., loco cito, pgs. 148 e segs. e 333 e segs.; pareceres n.OS 152/76 e 263/78 da Procuradoria-Geral da Rpblica, in Boletim do Ministrio da Justia, noOS 274 e 290, pgs. 23 e segs. e 157 e segs., respectivamente; 9.0 relatrio do Provedor da Justia, in Dirio da Assembleia da Repblica, III legislatura, 3." sesso legislativa, 2.0 supl., 2." srie, n.O 61, pgs. 2125(40)-2125(41); ANA BARAHONA, op. cito, pgs. 81-82; acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 5 de Junho de 1984, in Boletim do Ministrio da Justia, n.O 338, Julho de 1984, pgs. 372 e segs.; acrdo de 23 de Junho de 1992 do Supremo Tribunal Administrativo (pleno), in Ac6rdos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.O 387,

pgs. 399 e segs.; parecer n." 34/93 da Procutadoria-Geral da Repblica, de 16 de Agosto de 1994, in Boletim do Ministrio da Justia, n.O 447, Junho de 1995, pgs.5 e segs.; acrdo n.O 332/94 do Tribunal Constitucional, de 13 de Abril de 1994, in Dirio da Repblica, 2." srie, n.O 200, de 30 de Agosto de 1994; MARQUES DOS SANTOS, op. cit., loc. cit., pgs. 289 e segs. (2) Op. cit., loc. cito, pg. 358. (3) V. a resposta a estas e outras crticas do principal autor do diploma, ALMEIDA SANTOS (interveno, in Dirio da Assembleia da Repblica, " legislatura, 1." sesso legislativa, I." srie, n.O 80, pg. 3168). (4) Assim como a do art. 1.0, n." I , alnea e). 110 Manual de Direito Constitucional em territrio ultramarino tornado independente e no abrangidos pelos arts. 1.0 e 2.0, t-lo feito sem lhes conceder a possibilidade de opo pela conservao da cidadania portuguesa. Mas o Tribunal Constitucional no tomou conhecimento do pedido, invocando a sua inutilidade superveniente (I). Em 1988, finalmente, seria revogado -pela Lei n.O 113/88, de 29 de Dezembro -por se entender que a grande maioria dos seus preceitos esgotara o seu efeito e por ser tempo de extinguir o regime excepcional de conservao (ou de concesso) de cidadania portuguesa que comportava (2). III -Dos projectos de Constituio submetidos Assembleia Constituinte, quatro referiam-se aquisio da cidadania, se bem que todos de forma muito sumria. Um ficava-se por mera norma remissiva (art. 3.0, n.O 1, do projecto dQ Partido Popular Democrtico) e dois outros diziam ou que alei atenderia predominantemente ao critrio da consanguinidade (art. 2.0, n.O 2, do projecto do Centro Democrtico Social) ou que eram cidados portugueses todos os indivduos nascidos em territrio nacional, filhos de pai ou me portuguesa, e aqueles que a lei considerasse como tais em razo da filiao, do lugar do nascimento ou do casamento (art. 2.0, n.O 4, do projecto do Partido Comunista Portugus). Em plano diverso, um quarto projecto prescrevia que "todo aquele que no estrangeiro conspire ou actue contra o povo portugus e as suas instituies democrticas ou revolucionrias ser privado da nacionalidade portuguesa" (art. 21.", n.O 2, do projecto do Movimento Democrtico Portugus). A Constituinte no consagraria, como j se disse, nenhum critrio e cingir-se-ia a remeter a definio da cidadania no apenas para a lei mas tambm para conveno internacional (art. 4.) (3). O exemplo das duas Constituies anteriores e as sequelas da descolonizao tero aconselhado aqui (I) Quanto aos territrios tomados independentes em 1975, por tal ter acontecido antes da entrada em vigor da Constituio e esta no se aplicar retroactivamente; quanto a 1imor, por, entretanto, o Decreto-Lei n." 308-A/75 ter sido revogado (acrdo n." 319/89, de 14 de Maro de 1989, in Dirio da Repblica. 2." srie. n.O 146, de 28 de Junho de 1989). (2) v. proposta de lei n.O 63/V (in Dirio da Assembleia da Repblica, v legis\atura, 1." sesso legislativa, 2." srie, n.O 82, pgs. 1579-1580); parecer da comisso parlamentar (ibidem. n.O 92, pgs. 1703 e 1704); e debate (ibidem. 1." srie, n.O 116, reunio de 14de Julho de 1988, pgs. 470\ e segs.). (3) Naturalmente, conveno de que Portugal seja parte; cfr. SOARES MARTINEZ, Comentrio Constituio Portuguesa de 1976, Lisboa, 1978, pg. 18. Parte ll/ -Estrutura Constitucional do Estado III alguma prudncia. O assunto no foi, porm, discutido no Plenrio da Assembleia (I). Em 1981, o projecto de reviso constitucional da Aliana Democrtica retomaria, sem xito, a ideia de, na definio das condies de aquisio,

perda e reaquisio da cidadania, se ter. em conta o "especial relevo dos laos de sangue e de cultura na consolidao da comunidade portuguesa" (art. 4.0, n.O 2, proposto) (2). E em 1987 algo de semelhante constaria, com resultado idntico, do projecto de reviso do Centro Democrtico Social (3). IV -No projecto de Constituio do Centro Democrtico Social estabelecia-se entre as garantias individuais a proibio de privao da cidadania portuguesa por moti.vos de ordem poltica ou em consequncia da aplicao de qualquer sano (art. 13.0, n.O 6). Foi a origem imediata do art. 30.0, n.O 4, inicial, da Constituio, que veio consagrar o direito de ningum ser privado por motivos polticos da cidadania portuguesa (assim como da capacidade civil ou do nome) (4). Nos projectos de reviso constitucional da Aco Social-Democrata Independente e da Frente Republicana e Socialista, em 1981, alvitrou-se a transplantao da regra para o art. 4.0, logo em sede de "Princpios Fundamentais". Essa transferncia no seria aprovada, mas dar-se-ia outra, no pouco importante: do art. 30.0 (que versa sobre limites das penas e das medidas de segurana) para o art. 26.0, n.O 3 (sobre direitos pessoais). E, alm disso, aditar-se-iam trs notas: referncia explcita ao direito cidadania (art. 26.0, n.O 1); proibio da sua suspenso em estado de stio (art. 19.0, n.O 4 e, aps 1989, n.O 6), elevando-se, pois, o direito cidadania ao elenco dos direitos mais protegidos e, portanto, mais valiosos da ordem jurdica portuguesa; prescrio de a privao da cidadania s poder efectuar-se nos casos e nos termos previstos na lei (art. 26.0, n.O 3, e, aps 1997, n.O 4, 1." parte). V -Finalmente, para uma nova lei de cidadania concorreriam uma proposta de lei (sobretudo) e dois projectos de leis apresentados Assembleia (I) Afora numa interveno do Deputado Amaro da Costa (in Dirio. n.O 24, pg. 606). (2) v. Dirio da Assembleia da Repblica, II legislatura, I.. sesso legislativa, 2." srie, 3." suplemento ao n." 108, pgs. 3332(40) e segs. (3) V. Dirio, v legislatura, 2.. sesso legislativa, 2.. srie, n.O 59-RC, acta n." 57, pgs. 1869 e 1870. (4) V. Dirio da Assembleia Constituinte, n." 37, pgs. 1019 e 1026, e n.O 131, pg. 4372. 112 Manual de Direito Constitucional da Repblica (I); e ela seria aprovada numa fase de estabilizao do regime e da vida do pas. aLei n.o 37/81 , de 3 de Outubro, alterada, em alguns pontos, pela Lei n.o 25/94, de 19 de Agosto; e regulamentada pelo Decreto-Lei n.o 322/82, de 12 de Agosto (este, por seu termo, com as modificaes introduzidas pelos Decretos-Leis n.OS 117/93 e 253/94, de 13 de Abril e 20 de Outubro, respectivamente). Ao estudo da actual legislao, cabe agora proceder esquematicamente r). 26. o actual regime de aquisio da cidadania portuguesa r ~ Diz-se originria a cidadania adquirida pelo nascimento ou por acto ou facto jurdico que se reporta ao nascimento. Diz-se no originria a adquirida por qualquer outro acto ou facto jurdico. Tal como a Lei n.O 2098, aLei n.037/8l chama atribuio aquisio da cidadania originria, querendo com isto salientar, segundo parece, a inerncia da cidadania prpria pessoa no caso dos cidados de origem (muito embora, em contrapartida, possa notar-se que aquisio da cidadania h sempre e que O termo aquisio melhor traduz a matriz individual do fenmeno e a sua projeco na esfera jurdica das pessoas). A cidadania originria adquire-se por mero efeito da lei -ou seja, automaticamente, por virtude do nascimento -e por efeito da lei e da vontade (art. 1.0) (3).

(I) Foram a proposta da lei n.o 29/II e os projectos de lei n." 53/II e n." 164111, o primeiro subscrito pelo Deputado Jorge Miranda e o segundo pelo Deputado Almeida Santos e por outros. A proposta de lei tinha por antecedente a proposta de lei n." 326/1 apresentada pelo 6." Governo constitucional em 1980, e o projecto de lei n." 53/II reproduzia ipsis verbis o projecto de lei n.o 22/1 (sobre este, v. Jos CARWS ROSA NOGUEIRA, Da lei da nacionalidade portuguesa, in Boletim da Direco-Geral dos Registos e Notariado, 1980, ano I, n." 1, pgs. 347 e segs.). V. a discusso, in Dirio da Assembleia da Repblica. II legislatura, 1." sesso legislativa, I." srie, n." 11, pgs. 318 e segs., n." 53, pgs. 2022 e segs., n." 80, pgs. 3160 e segs., e n." 90, pgs. 3716 e segs. (2) Desenvolvidamente, v. MOURA RAMOS, Do Direito..., cit., pgs. 129 e segs. (3) Deliberadamente, aLei n.o 37/81 aqui no distingue, ao contrrio do que fazia a Lei n." 2098. Parte ///-Estrutura Constitucional do Estado 11.3 A cidadania no originria adquire-se por efeito da vontade (arts. 2.0, 3.0 e 4.0), por adopo (art. 5.0) e por naturalizao (arts. 6.0 e 7.0) -ou seja, respectivamente, por meio de vontade unilateral do interessado, por acto de vontade doutrem, o adoptante, e por deciso da autoridade competente, o Governo, precedendo acto de vontade do interessado. S a filiao estabelecida durante a menoridade produz efeitos relativamente cidadania (art. 14.0). II -So portugueses de origem, por mero efeito da lei: -Os filhos de pai portugus ou de me portuguesa nascidos em territrio portugus ou sob administrao portuguesa [art. 1.0, n.O I, alnea a), 1." parte]; -Os filhos de pai portugus ou de me portuguesa nascidos no estrangeiro, se o progenitor portugus se encontrar a ao servio do Estado portugus [art. 1.0, n.O I, alnea a), 2." parte] (I); -Os indivduos nascidos em territrio portugus quando no possuam outra cidadania [art. 1.0, n.O I, alnea d)]. Presumem~se nascidos em territrio portugus ou em territrio sob administrao portuguesa, salvo prova em contrrio, os recm~nascidos expostos naqueles territrios (art. 1.0, n.O 2) (2). III -So portugueses, por efeito da lei e da vontade: -Os filhos de, pai portugus ou de me portuguesa nascidos no estrangeiro, se declararem que querem ser portugueses ou inscreve~ rem o nasimento no registo civil portugus [art. 1.0, n.O I, alnea b )]; -Os indivduos nascidos em territrio portugus, filhos de estrangeiros que aqui residam com ttulo vlido de autorizao de residncia h, pelo menos, seis ou dez anos conforme se trate, respectivamente de cidados de pases de lngua portuguesa ou de outros pases, e que no estejam ao servio do respectivo Estado, se declararem querer ser portugueses [art. 1.0, n.O 1, alnea c), aps 1994]. , r (I) Sendo de admitir talvez que a este servio possa equiparar-se o servio de f organizao internacional de que Portugal seja parte. I:: (2) Cfr. art. 12." da Conveno da Haia de 1930. 8- Manual de Direito Constitucional. III c , 114 Manual de Direito Constitucional A dupla exigncia de um perodo mnimo de residncia habitual dos pais e de uma manifestao da vontade o mais directo sinal de diminuio do jus soli, J no pode falar-se num princpio geral segundo o qual todos os indivduos nascidos em Portugal so portu-

gueses, salvo a chamada excepo diplomtica (I). O requisito de menos tempo de residncia quando os pais sejam cidades de pases de lngua portuguesa mais um sinal das relaes especficas de Portugal com esses Estados. Em contrapartida, o no se considerarem ope legis portugueses os filhos de qualquer portugus ou portuguesa nascidos no estrangeiro, mas apenas tambm quando declararem uma vontade nesse sentido (2), sinal de uma no prevalncia ou de uma no prevalncia absoluta do jus sanguinis (3). A atribuio da cidadania portuguesa produz efeitos desde o nascimento, sem prejuizo da validade das relaes jurdicas anteriormente estabelecidas com base em outra cidadania (art. 11,0). As declaraes relativas cidadania podem ser prestadas perante os agentes diplomticos e consulares portugueses (art, 17.0). A Lei n,O 25/94 estabelece ainda que pode ser reconhecida a cidadania portuguesa de origem aos indivduos que hajam sido havidos continuadamente como portugueses at data da publicao da Lei n,O 37/81 , em consequncia de inscrio ou matrcula consular anterior a 29 de Julho de 1959; e esse reconhecimento extensivo aos cnjuges, vivos, divorciados e descendentes, nos termos das leis da nacionalidade que Ihes sejam aplicveis, O reconhecimento da cidadania efectuado por despacho do Ministro da Justia, a pedido do interessado ou, quando seja o caso, (I) Como escrevia PAULO CUNHA, op. cit., pg. 45. (2) E era este j o regime da Lei n." 2098 (base IV). (3) Como foi logo dito no debate donde sairia a Lei n." 37/81, no possi vel preferir, de modo absoluto, o jus sanguinis ao jus soli. "o que dever, sim, procurar-se extrair de ambos todas as consequncias razoveis e compatveis coma sua necessria articulaos (Deputado Jorge Miranda, in Dirio, cit., n." 80, pg. 3165; cfr. as intervenes do mesmo Deputado, ibidem, n." 90, pg. 3717, e dos Deputados Almeida Santos e Barrilaro Ruas, ibidem. n." 80, pgs. 3167 e segs. e 3181-3182). Parte Ill-Estrutura Constitucional do Estado 115 do cnjuge sobrevivo ou de descendente, apresentado no prazo de dois anos, e mediante processo organizado e instrudo nos termos estabelecidos em decreto-lei (art. 2.0). .IV -A aquisio da cidadania no originria por efeito da vontade d-se em trs hipteses: -Os filhos menores ou incapazes de pai ou me que adquira a cidadania portuguesa podem tambm adquiri-Ia, mediante declarao (art. 2.0); -O estrangeiro casado com cidado portugus h mais de trs anos pode adquirir a cidadania portuguesa mediante declarao feita na constncia do casamento (art. 3.0, n.O 1, aps l.994) (I); -Os que hajam perdido a cidadania portuguesa por efeito de declatao prestada durante a sua incapacidade podem adquiri-la (ou antes, readquiri-la) quando capazes, mediante declarao (art. 4.0). O casamento passa apenas a ser um pressuposto da aquisio da cidadania r), no mais um modo de aquisio (3). Por outro lado, tanto podem adquirir a cidadania portuguesa a mulher como o marido, de acordo com o princpio constitucional. de igualdade de sexos e de conjuges (arts. 13.0, n;O 2, e 36.0; n.O 3, da Constituio). E a declarao de nulidade ou a anulao do casamento no prejudica a cidadania adquirida pelo cnjuge que o contrau de boa f (art. 3.0, n.O 2, da Lei). Em qualquer caso, a possibilidade de aquisio de cidadania pelos filhos menores ou incapazes ou pelo cnjuge tem como razo de ser a salvaguarda da unidade do estatuto familiar. V ..,-- O adoptado plenamente por cidado portugus adquire a

cidadania portuguesa (art. 5.0). Esta regra, coerente com a consagrao da adopo pelo Cdigo Civil d~ 1966, justifica-se por um objectivo de unidade (I) A prescrio de certo tempo de durao de casamento destina-se a evitar a fraude lei. (2) Na linha da Conveno de 1957 sobre Nacionalidade da Mulher Casada. (3) No Cdigo Civil de 1867, a aquisio da cidadania pelo casamento dava-se necessariamente e na Lei n." 2098 necessariamente, salvo declarao em contrrio. 116 Manual de Direito Constitucional da famlia ou de unicidade da cidadania dentro da famlia -tal como a regra paralela (embora no coincidente) sobre os filhos menores ou incapazes de quem adquira supe1Venientemente a cidadania portuguesa. VI -Pode ser deduzida oposio aquisio da cidadania portuguesa por efeito da vontade ou por adopo com qualquer destes fundamentos (art. 9.0, na verso da Lei n.O 25/94): a) A no comprovao pelo interessado de ligao efectiva comunidade nacional; b) A prtica de crime punvel com pena de priso de mximo superior a trs anos, segundo a lei portuguesa (I); c) O exerccio de funes pblicas (2) ou a prestao de servio militar no obrigatrio a Estado estrangeiro. A oposio deduzida pelo Ministrio Pblico no prazo de um ano a contar da data do facto de que dependa a aquisio da cidadania, em processo instaurado no Tribunal da Relao de Lisboa (art. 10.0, n.O I) (3). Vil -A naturalizao continua a repousar no poder discricionrio exercido pelo Governo. a soluo tradicional do nosso Direito (4), (I) No caso objecto do acrdo n.O 341/87 do Tribunal Constitucional, de 10 de Julho de 1987 (in Dirio da Repblica. 2.. srie. n.O 220, de 24 de Setembro de 1987), foi contestada a constitucional idade do preceito, por violao do art. 30.0, n.O 4, da Constituio; o Tribunal no conheceu, porm, do recurso. r) Cfr. MOURA RAMOS, Oposio aquisio da nacionalidade portuguesa. in Revista de Direito e Economia, 1986, pgs. 290 e segs.: para efeito de oposio, funes pblicas so apenas funes que envolvem dependncia tal do Estado estrangeiras que criem a convico de que o interessado no ir assumir os seus deveres para com o Estado portugus. (3) H numerosas decises judiciais, inclusive acrdos do Supremo Tribunal de Justia: v., por exemplo, o de 13 de Fevereiro de 1986, In Boletim do Ministrio da Justia, n.O 354, Maro de 1986, pgs. 488 e segs. (4) Nas Constituies monrquicas, a concesso da naturalizao cabia ao Rei, como chefe do Poder Executivo (art. 123.0, IX, da Constituio de 1822; art. 75.0, 10.0, da Carta; art. 82.0, VIII, da Constituio de 1838). Cfr., na doutrina, MACHADO VILELA, op. cit., I, pgs. 84 e segs.; GONALVES .DE PROENA, op. cit., pgs. 74 e segs. e 100 e segs.; MOURA RAMOS, Do Direito..., cit., pgs. 163 e segs. Parte III '"- Estrutura Constitucional do Estado 117 embora no a nica possvel, nem a nica compatvel com a natureza publicistica do vnculo da cidadania (I). O Governo pode conferir a cidadania portuguesa aos estrangeiros que satisfaam cumulativamente os seguintes requisitos (art. 6.0, n.O I, aps 1994): a) Serem maiores ou emancipados face da lei portuguesa; h) Residirem em territrio portugus ou em territrio sob admi-

nistrao portuguesa, com ttulo vlido de residncia, h, pelo menos, seis ou dez anos (2), consoante se trate, respectivamente, de cidados de pases de lngua portuguesa ou de outros pases; c) Conhecerem suficientemente a lngua portuguesa; d) Comprovaram a existncia de uma ligao efectiva comunidade nacional; e) Terem idoneidade cvica; 1) Possurem capacidade para reger a sua pessoa e assegurar a sua subsistncia. Os requisitos constantes das alneas h) e c) podem ser dispensados em relao aos que tenham tido a cidadania portuguesa -o que equivale a uma forma particular de reaquisio -aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros das comunidades de ascendncia portuguesa (3) e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar servios relevantes ao Estado poJtugus (art. 6.0, n.O 2). Os requisitos das alneas d), e) e h) ho-de ser densificados pelos tribunais, quando chamados a controlar as decises do Governo, nos termos gerais (4). {1) Nada impediria que se estabelecesse um poder vinculado e, at, que, na perspectiva de um mundo solidrio entre todos os homens, se viesse a admitir um direito ou uma expectativa de estrangeiros que se encontrassem nas condies legais de obter a naturalizao. Neste sentido, os projectos de lei n.o 22/I e n.o 53/II. (2) Antes eram trs anos. A elevao para seis ou dez anos resultou da inexistncia, face da Constituio, de incapacidades temporrias dos naturalizados, como sucedia na Lei n.o 2098 (base XXIX). Cfr. infra. (3) Conforme assim entenda o Governo e no conforme essas comunidades se considerem (como resultava da base XVII da Lei n.o 2098). (4) Cfr. CRIS11NA DE SOUSA MACHADO, Concesso da nacionalidade portuguesa e limites intrnsecos de discricionariedade, in XX Aniversrio do Provedor de Justia em Estudos, obra colectiva, Lisboa, 1995. 118 Manual de Direito Constitucional A naturalizao concedida por decreto do Ministro da Administrao Interna, precedendo requerimento do interessado e inqurito qrganizado e instrudo nos termos de regulamento (art. 7.0, n.O 1 ). A carta de naturalizao s produ~it: efeitos se o seu registo for requerido dentro do prazo de seis meses, a contar da data da notific~o para o seu levantamento (art. 13.0). VIII ~ Tendo em conta as modificaes do regime da cidadania e por razes de igualdade de tratamento prev-se aind~, a ttulo transitrio, a aquisio da cidadania mediante declarao (portanto, por efeito da vontade) relativamente: -Aos adoptados plenamente por cidados portugueses antes da entrada em vigor da Lei (art. 29."); - mulher que tenha perdido a cidadania portuguesa por efeito do casamento (art. 30.0) -o que um novo caso de reaquisio; -Aos que, nos termos da Lei n.O 2098 e da legislao precedente, perderam a cidadania portuguesa por efeito de aquisio voluntria d~ cidadania estrangeira (art. 31.0) -o que, pela prpria letra do preceito, no poderia abranger os naturais dos antigos territrios ultramarinos, os quais no adquiriram as respectivas cidadanias por manifestao de vontade, mas por virtude de independncia reconhecida internacionalmente (I). 27. O regime da perda da cidadania I -Como se viu, o actual n.O 4 do art. 26.0 da Constituio contm duas normas atinentes perda da cidadania, uma de carcter positivo ou prescritivo, outra de carcter negativo ou proibitivo: s pode dar-se perda da cidadania nos casos e nos termos previstos ria .

lei; vedada a privao com fundamento em motivos polticos. E ambas decorrem, em linha recta, dos princpios do Estado de Direito democrtico. I Quanto norma prescritiva, apesar de o art. 26.0, n.O 4, falar em 1 "privao", deve o termo ser entendido em sentido amplo -por ! identidade de razo; por no se compreender que, margem da privao (que resulta de actos de poder pblico, administrativo ou jurisdicional), pudesse haver outras causas de perda no cominadas na lei; (I) Como frisou o Deputado Azevedo Soares (v. Dirio. n." 80, pg. 3171). Parte lll-Estrutura Constitucional do Estado 119 e, para alm de tudo isso, por estar a perda da idadania includa na reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica e, assim, ter de estar abrangida na reserva da lei. Quanto norma proibitiva, ela j tinha, mesmo antes da primeira reviso constitucional, um alcance mais lato que o de mero limite da pena, ligado a motivos polticos (I). Proibia a privao da cidadania como pena ou efeito da pena para quaisquer crimes alm dos praticados por motivos polticos (2); e proibia outrossim medidas de outro tipo, fossem elas legislativas (por previso, v. g. , de "indignidades" nacionaisc ou sociais) ou administrativas (at porque as penas so aplicadas por. via jurisdicional e com as garantias de defesa correspondentes) (3). Isso mesmo ficou esclarecido ou reforado pelo n.O 3 (hoje n.O 4) do art. 26.0, conjugado com o n.O 1 (4). Direito, liberdade e garantia autnomo, o direito cidadania integra-se entre os direitos insl,1sceptveis de suspenso at em estado de stio com suspenso total de garantias (art. 19.0, n.O 6). E, como tal, ele constitui um Jimite material da reviso const~tucional [art. 288.0, alnea d)], no podendo admitir-se que, por via de reviso, se introduzisse na Lei Fundamental qualquer forma ou qualquer autorizao de privao arbitrria da cidadania (5) ou que, sim(I) Em paralelo com a proibio de extradio por motivos politicos do art. 23.0, n.O 2 (hoje art. 33.0, n.O 2). (2) A letra do art. 30.0, n.O 4, ter sido determinada apenas pela premncia ,.. de afastar taxativamente a possibiljdade de privao da cidadania nos casos em que --como a histria mostra -existe maior risco de isso acontecer. (3) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., I." ed., 1978, pg. 98, e I, 2.a ed., pg. 195; JORGE MIRANDA, Um projecto de reviso constitucional. Coimo:/ bra, 1980, pg. 17. (4) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., 3.a ed., pg. 180; e, em face do art. 22.0 da Constituio italiana, SILVANO LABRIOLLA, "Status civitatis" e norme costituzionli. in Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile. 1978, pgs. 1317 e segs. (5) Mesmo face da Constituio de 1933, j afirmvamos a existncia de limites materiais da reviso atinentes cidadania atravs da impossibilidade, por exemplo, de privar da cidadania portuguesa os fiis de qualquer crena ou os portugueses do Estado da ndia ou de, por outro lado, estabelecer discriminaes em razo da raa (Cincia Poltica. .., II, pg. 93). 120 Manual de Direito Constitucional ..~ plesmente, desde logo, deixasse de se consagrar a regra do art. 26.0, n.O 3 (I). II -Mas a Lei n.O 37/81 vai ainda para l da Constituio, porque no s no consente privao (imposta) da cidadania portuguesa (2) como apenas contempla a perda (voluntria) em certos casos (3).

Na verdade, s perdem a cidadania portuguesa os que, sendo cidados de outro &tado, declarem que no querem ser portugueses (art. 8.). este, porventura, o aspecto mais inovador do vigente estatuto da cidadania: o no haver, em caso algum, perda da cidadania por acto do Estado, nem sequer por sentena (como podia ocorrer na vigncia da Carta, da Constituio de 1838 e do Cdigo Civil de 1867); nem ocorrer por efeito de naturalizao noutro pas (como prev o art. 12.0, 4.0, 11, da Constituio brasileira); somente se produzir por acto de vontade do interessado e, mesmo assim (na esteira das preocupaes internacionais de reduo da apatridia), apenas quando se trate de cidados que o sejam tambm de outro Estado (4). Doravante, a aquisio voluntria de cidadania estrangeira deixa de acarretar a perda da cidadania portuguesa, seja automaticamente, seja sob condio de declarao em sentido contrrio do interessado (como sucedia na base XVIII da Lei n.O 2098) (5). Tem de se dar uma segunda manifestao de vontade, especificamente dirigida a essa perda -ou melhor, a essa renncia (ou repdio) (6). (1) Sobre os direitos, liberdades e garantias como limite material de reviso, v. Manual IV, pgs. 338 e segs. (2) Uma coisa isso, a situao dos portugueses; outra coisa a dos estrangeiros que pretendam ser portugueses e em relao aos quais podem ser deduzidos impedimentos ou exigidos requisitos de naturalizao a apreciar pelo Governo. ~(3) Cfr. MOURA RAMOS, Do Direito. ...cit., pgs. 177 e segs. (4) Sob este ltimo aspecto, aLei n.o 37/81 segue de perto o art. 7.", n." 2, da Conveno de 1961 sobre reduo dos casos de apatridia. (5) Por outro lado, o art. 115." do anterior Cdigo Penal ia ao ponto de punir j com a suspenso de direitos polticos por 20 anos o portugus que se naturalizasse J em pas estrangeiro sem autorizao do Governo. I(6) Nem com isto se afecta o direito de mudar de cidadania (art. 15.", n." 2, da Declarao Universal). Pelo contrrio, garante-se esse direito e apenas se impede que algum fique sem cidadania. Parte Ill-Estrutura Constitucional do Estado 121 O legislador vem, assim, preservar a liberdade actual do inte, ressado e a integridade humana da comunidade poltica portuguesa. . E tem em vista, designadamente, acautelar situaes que se verificam, com alguma frequncia: emigrantes que se naturalizam no pas onde ~ trabalham apenas porque da naturalizao depende atingirem a ple"I nitude de direitos e superarem discriminaes (I). Contudo, a dupla cidadania que, por esta via, se admite, pode criar problemas delicados: no tanto porque seja crvel uma permanncia da cidadania portuguesa por sucessivas geraes de descendentes de emigrantes quanto porque o exerccio de certos direitos ou o cumprimento de certos deveres por portugueses nessas condies pode brigar com outros valores e interesses (2) (3). III -A perda da cidadania portuguesa nunca definitiva ou irremedivel (4). Pode haver reaquisio, atravs de uma forma comum de aquisio superveniente ou de uma das formas especiais j mencionadas. No prev, porm, aLei n.o 37/81 nenhuma clusula geral de reaquisio, diversamente do que acontecia na legislao anterior em que bastava, para que se verificasse, o estabelecimento de domiclio em territrio nacional pelo naturalizado e a declarao de que pretendia readquirir a cidadania portuguesa [base XXII, alnea a), da Lei n.o 2098], salvo oposio do Governo (base XXXVII). 28. Outros aspectos da disciplina legal da cidadania .. .,. I -Complementarmente, importa ainda conhecer outras disposies da Lei n.o 37/81, com interesse para a compreenso da disci-

, plina legal vigente da cidadania portuguesa~ Referem-se elas ao : /jI', registo, prova, ao contencioso e aos conflitos de leis. ( [ Assim, os efeitos das alteraes da cidadania s se produzem a r , l. r , r(I) Assim, Deputado Jorge Miranda (in Dirio, n." 80, pg. 3166). (2) Assim, Deputado Lino Lima (ibidem, pg. 3175). (3) Cfr. infra. ; (4) A expresso de MACHADO VJLELA, op. cit.. pg. 110. r !22 , Manual de Direito Constitucional partir da data do registo dos actos ou dos factos de que dependem (art. 12.0) (I). obrigatrio ,o registo, a requerimento dos interessados, das declaraes para a atribuio, para a aquisio e para a perda da cidadania e para a naturalizao de estrangeiros (art. 18.0). As declaraes de que dependem a atribuio, a aquisio ou a perda da cidadania portuguesa devem constar do registo central de nacionalidade, a cargo da Conservatria dos Registos Centrais (art. 16,0). As declaraes relativas cidadania podem ser prestadas perante os agentes diplomticos ou consulares portugueses e, neste caso, so registadas oficiosamente (art. 17.0), mas a inscrio ou a matrcula realizada nos consulados no constitui s por si ttulo atributivo da cidadania portuguesa (art. 15.0). II -A cidadania originria de indivduo nascido em territrio portugus ou em territrio sob administrao portuguesa e a cidadania no originria adquirida por adopo provam-se pelo assento de nascimento, sendo havidos como filhos de cidados portugueses os indivduos de cujo assento no constar meno da cidadania estrangeira dos seus progenitores ou do seu desconhecimento (arts, 21.0, n.O 1, e 22.~, n.O 2). A cidadania portuguesa originria de indivdu nascido no estrangeiro prova-se, consoante os casos, pelo registo da declarao de que depende a atribuio ou pelas menes constantes do assento de nascimento lavrado por inscrio no registo civil portugus (art, 21,0, n.O 2). A aquisio da cidadania no originria e a perda provam-se pelos respectivos registos ou pelos consequentes averbamentos exarados margem do assento de nascimento (art. 22.0, n,O 1). , III -O contencioso da cidadania passou para os tribunais judiciais. Antes, a competncia para decidir as questes de cidadania (I) Cfr. o citado acrdo n." 54!/87 do Tribuna! Constitucional, de !O de Julho de !987. Parte /ll- Estrutura Constitucional do Estado 123 " .. cabia, de regra, ao Ministro da Justia, com recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo (bases LV e LVI da Lei n.O 2098). Tm legitimidade para interpor recurso de quaisquer actos relativos atribuio, aquisio ou ,perda da cidadania portuguesa os interessados e o Ministrio Pblico(att. 25.0).. O tribunal competente o da Relao de Lisboa (rt. 26.0) e ele tambm competente para decidir sobre a perda da cidadania portuguesa nos casos de naturalizao directa ou indirectamente imposta por Estado estrangeiro a residentes no seu territrio (art. 32.0).

IV -No poucos problemas surgem no domnio dos conflitos de leis (I ). Se algum tiver duas ou mais cidadanias e uma delas for a portuguesa, s esta releva em face da lei portuguesa (art. 27.0) (2). No se estabelece agora que o portugus havido tambm como cidado doutro Estado no poder, enquanto estiver no territrio deste, invocar a cidadania portuguesa perante as autoridades locais, nem reclamar a proteco diplomtica ou consular (como se prescrevia na base LVIII da Lei n.O 2098). Parece, no entanto, no se ter eliminado por completo a regra: no deve, obviamente, supor-se afastada no respeitante invocao da cidadania portuguesa perante as autoridades do outro Estado quando no territrio deste a pessoa em causa tenha a sua residncia habitual, salvo em caso de violao de direitos fundamentais (3). Nos conflitos positivos de duas ou mais cidadanias estrangeiras releva apenas a do Estado em cujo territrio o pluricidado tenha a sua residncia habitual ou, na falta desta, a do Estado com o qual mantenha uma vinculao mais estreita (art. 28.0).. (I) Cfr. MACHAOO VILELA, op. cit.. I, pgs. 111 e segs.; GoNALVES DE PROENA, op. cit., pgs. 195 e segs.; VAN PANHUYS, op. cit., pgs. 73 e segs.; MOURA RAMOS, Do Direito..., cit., pgs. 216 e segs.; MARQUES DOS SANTOS, op. cit., loc. cit.. pgs. 302 e segs. (2) Na Lei n." 2098 dizia-se que prevalecia sempre a cidadania portuguesa. A nova expresso mais correct~. (3) Cfr. infra. i I 124 Manual de Direito Constitucional 29. A cidadania dos habitantes de Macau e dos timorenses I -Sendo Macau (at 20 de Dezembro de 1999) um territrio sob administrao portuguesa com "estatuto adequado sua situao especial" (hoje art. 292.0, n.O 1, da Constituio), poderia supor-se, porventura, nele existir um tratamento especfico da cidadania ( I ). Mas nem o Estatuto Orgnico aprovado pela Lei n.O 1/76, de 17 de Fevereiro (com sucessivas revises), o previu, nem, na prtica, se sentiu necessidade de o editar. Muito simplesmente, os habitantes de Macau ou so cidados chineses ou cidados portugueses. Se dvidas houvesse, ficariam dissipadas pela Lei n.O 37/81, ao referir-se no seu dispositivo a territrios sob administrao portuguesa, para efeito de aquisio originria da cidadania [art. 1.0, n.O 1 , alnea a), e n.O 2], de naturalizao [art. 6.0, n.O 1, alnea h)], de prova (art. 91.0, n.O 1) e de registo (art. 38.0, n.O 1) (2). Todavia, a equiparao no total: se so portugueses de origem os filhos de pai portugus ou de me portuguesa nascidos em Macau [art. 1.0, n.O 1 , alnea a)], no o so os a nascidos de estrangeiros, nem os a nascidos quando no possuam outra cidadania [art. 1.0, n.O I, alneas c) e d)]. II -No que toca a Timor Oriental, a situao bem diversa, sendo juridicamente irrelevante a ocupao indonsia. Mas importa distinguir em face da evoluo do Direito portugus da cidadania. No domnio da Lei n.O 2098, eram portugueses os nascidos em Timor, a no ser que o pai (ou a me, se o pai fosse aptrida, de cidadania desconhecida ou incgnito) fosse estrangeiro e estivesse ao servio do seu Estado. Com a Lei n.O 37/81 -tal como em Macau -, so portugueses (de origem) os filhos de pai portugus ou de me portuguesa (portanto, de pai ou me timorense, enquanto, por isso, por(I) Como sugerimos noutras alturas: O regime dos direitos. liberdades e garantias, in Estudos sobre a Constituio. 111, pg. 49. e interveno citada, in Dirio da Assembleia da Repblica, n.o 80. pg. 3165.

(2) As competncias conferidas pela Lei n.o 37/81 ao Governo devem entender-se atribudas em Macau ao Governador. Parte /lI- Estrutura Constitucional do Estado 125 tugus) nascidos em Timor [art. 1.0, n.O 1, alnea a)]; no j os a nascidos de estrangeiros, nem os a nascidos quando no possuam outra cidadania [art. 1.0, n.O 1, alneas c) e d)]. E, assim como o facto da ocupao no implicou, nem podia implicar a perda da cidadania portuguesa pelos timorenses em geral, tambm nenhum acto das autoridades indonsias relativo a qualquer timorense em particular a poderia determinar. III -Como portugueses que continuam a ser at ser exercido o direito autodeterminao e independncia os timorenses gozam plenamente dos direitos constitucionais e legais dos cidados portugueses onde quer que se encontrem, dentro ou fora de Portugal. S em Timor no os podero exercer. 2.0 A condio jurdica das pessoas em razo da cidadania 30. Cidados originrios e no originrios I -Se a condio das pessoas frente ao Estado ditada pela cidadania, as prprias vicissitudes desta podem nela assumir influncia no despicienda. Designadamente, devem os cidados no naturais de origem (naturalizados lato sensu) e os que tenham readquirido a cidadania, depois de a terem perdido por qualquer causa, usufruir dos mesmos direitos dos cidados originrios? Pode entender-se, com efeito, que certos direitos ou funes se apresentam de tal sorte inerentes participao na soberania ou no ncleo essencial da identidade do Estado que s aquelas pessoas que comunidade poltica pertenam pelo nascimento ou por acto ou facto equiparado devem ter a sua titularidade ou o seu exerccio; ou que, pelo menos, necessrio decorrer um prazo de dilao antes de os cidados no originrios os poderem alcanar (I); donde incapa(I) Cfr. o parecer da Cmara Corporativa sobre a proposta de lei de reviso constitucional de 1971, in Actas da Cmara Corporativa. n." 67, pg. 627; MARCELLO 126 Manual' de Direito Constitucional cidades permanentes ou temporrias, umas de Direito pblico, outras de Direito priva:do, mais ou menos extensas. Em contrapartida, pode reputar-se menos avisado proceder a tais diferenciaes de tratamento, por contrrias ao princpio da igualdade e ao prprio sentido da atribuio da cidadania; e, quando muito, s admitir incapacidades a ttulo excepcional. II -As Constituies de 1822, 1826 e 1838 contrapunham, com nitidez, ao estatuto dos portugueses em geral o estatuto dos incorrectamente chamados "estrangeiros naturalizados": estes eram absolutamente inelegveis para as Cortes (I), embora fossem eleitores r), e no podiam ser nomeados Ministros ou Secretrios de Estado (3), nem Conselheiros de Estado (4) e Juzes letrados (5); no estavam, porm, obrigados a adoptar a religio do Estado (6). A Constituio de 1911 limitou-se a prescrever que apenas poderia ser eleito Presidente da Repblica o cidado portugus "que no tenha tido outra nacionalidade" (art. 39.") r). Ao invs, a Constituio de 1933 no somente exigiu como requisito de elegibilidade do Chefe do Estado o "ter tido sempre a nacionalidade portuguesa" (art. 73.") cpmo consagrou uma clusula geral ao submeter os naturalizados s restries quanto ao gozo dos direitos e garantias que fossem estabelecidas na lei ( art. 7.0); e a..reviso constitucional de 1971 veio CAETANO, Manua{ de Direito Administrativo, 9." ed., LisbOa, 1972, II, pg. 675 (onde se fala em precauo contra "naturalizaes formais"); parecer da Procuradoria-Geral da Repblica de 12 de Maio de 1976, in Boletim do Ministrio da Jus-

tia, n." 261, Dezembro de 1976, pg. 65 (onde se considera que os naturalizados experimentariam "alheamento dos interesses nacionais e da vivncia da comunidade portuguesa" ). (I) Constituio de 1822, art. 34.1', VI; Carta, art. 68.", 2." (e art, 7.", nico, n." 1, do Acto Adicional de 1852); Constituio de 1838, art. 74.", nico. (2) Constituio de 1822, arts. 21." e 33."; Carta, art. 64.", n." 2. (3) Constituio de 1822, art. 158."; Carta, art. 106."; Constituio de 1838, art. 118." (4) Constituio de 1822, art. 163.", n," 2; Carta, art. 108.0 (5) Constituio de 1822, art. 182."-1. (6) Como admitia o art. 7.", 4.", da Carta. r) MARNOCO E SOUSA (Comentrio, cit., pg. 492) justificaria o requisito, escrevendo que "os estrangeiros, mesmo naturalizados, podiam exercer na presidncia uma influncia nefasta para o pas". Parte /I/ -Estrutura Constitucionat do Estado 127 aditar uma longa lista de funes privativas dos portugueses originrios (1). Entretanto, a Conveno de Brasilia, de 7 de Setembro desse ano, criqu estatutos de iguald.ade de direitos e deveres dos portugueses no Brasil e dos brasileiros em Portugal "com os .respectivos nacionais" (art. 1.0). E, para que os portugueses no naturais de origem no tivessem menos direitos do que os brsileiros investidos nesses estatutos, perguntava-se, numa viso complexiva do ordenamento jurdico, se as normas da Conveno de Brasilia no teriam vindo afectar normas da legislao ordinria qUe estabelecessem incapacidades (2). Por ltimo, depois da revoluo de25 de Abril de 1974, o Decreto-Lei n.O 621-A/74, de 15 de Novembro, declarou inelegveis para a Assembleia Constituinte os que, no tivessem a cidadania portuguesa h, pel menos, quinze anos e o Decreto-Lei n.O 93-A/76, de 29 de Janeiro, co~siderou inelegveis para aA~s~mbleia LegisJativa os que tivessem adquirido por naturalizao a cidadania portuguesa h menos de dez anos e os que a tivessem h menos de cinco [art. 6.0, alnea a), em ambos]. A inelegibilidade j no iria achar-se, contudo, nos diplmas eleitorais posteriores Constituio de 2 de Abril de 1976. III -A Constituio de 1976 no insere qualquer disposio anIoga de 1933 (3). Ao mesmo tempo, prescreve que so elegvis para Presidehte da Repblica apenas portugueses de origem (art. 122.0) (4) (5). . . (I) As d~ Presidente da Repblica, de Conselheiro de Estado, de Deputado e de Procurador Cma~a Corpo.rativa, de membro do Governo, de Juiz do~ Tribunais Superiores, de Procurador-Geral da Repblica, de Governador de Provncia ultramarina, de agente diplomtico e de oficial general das Foras Armadas e a participao no colgio eleitoral para a designao do Presidente da Repblica ( 1.0 do art. 7.0). (2) JORGE MIRANDA, Cincia Polftica. .., cit., II, pg. 107. Diferentemente, MARCELLO CAETANO (Manual de Direito Administrativo, cit., 11, pg. 675) que parecia assimilar o brasileiro ao portugus originrio e no o poJ1ugus naturalizado ao brasileiro. (3) Nem tal constava de qualquer dos projectos de Constituio. (4) V. a votao (por unanimidade) do art. 125.0 (sem discusso sobre o requisito da cidadania originria), in Dirio da Assembleia Constituinte, n.O 144, pgs. 3764-3765. (5) Sobre aprova da cidadania originria dos candidatos a Presidente da

Repblica, v. acrdo n.O 327/85 do Tribunal Constitucional, de 30 de Dezembro de 1985, inAcrdos, VI, 1985, pgs. 1151 e segs. 128 M(lnul de Direito Constitucional Anote-se que o art. 125.0 tem alcance algo diverso tanto do art. 39.0 da Constituio de 1911 quanto do art. 73.0 da Constituio de 1933. Distingue-se do primeiro, porque no admite que um ex-aplida naturalizado venha a ser eleito. Distingue-se do segundo, porque ser portugus de origem no exclui, quanto a cidado portugus actual, que ele tenha possudo durante certo tempo outra cidadania ou at nenhuma. O que tem de se verificar a atribuio de cidadania originria por efeito da lei e da vontade, nos termos do art. 1.0, n.O I, alneas b ) e c ), da Lei n.O 37/81. J no uma sucesso de cidadanias, por um portugus de origem ter deixado de o ser, por deciso sua (arts. 4.0 e 8.0 da mesma Lei) e, depois, vir a recuperar a cidadania portuguesa por naturalizao (art. 6.0, n.O 2). Por outro lado, no parece que a norma possa estender-se ao Presidente da Repblica jnterino -que o Presidente da Assembleia da Repblica (art. 135.0) -quer porque ento se acabaria por estabelecer um requisito de elegibilidade dos Deputados no imposto pela Constituio (art. 153.0), quer porque o estatuto de Presidente interino um estatuto algo diminudo, com largas restries aos seus poderes (art. 142.0), Nenhuma outra incapacidade est prevista entre ns na Constituio, neste momento -pois iria brigar com os valores e as concepes fundamentais de igualdade e universalismo em que ela assenta e no teria mesmo apoio objectivo nas condies actuais da vida social (I) (2). E mesmo muito duvidoso que, em certas reas, possa haver uma ou outra regra especial ou excepcional (3). {I) v. a demonstrao no parecer n.O 30/79, da Comisso Constitucional, de 16 de Outubro de 1979, in Pareceres. X, pgs. 37 e segs. Estava em causa a base XXIX da Lei n.O 2098 que, na esteira do art. 3.0 do Decreto de 2 de Dezembro de 1910, estabelecia que "para o exercicio de funes pblicas ou de direco e fiscalizao de sociedades ou de outras entidades dependentes do Estado Portugus, a aquisio da nacionalidade portuguesa s produz efeitos decorridos dez anos aps a sua data". A Comisso concedeu, no entanto (pg. 50) que as especialidades de certas e determinadas funes pblicas, melindres politicos que envolvessem e outras circunstncias pudessem exigir ou aconselhar, eventualmente, regras especiais de acesso, baseadas no principio da independncia nacional (v. g.. no tocante carreira ~ Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 129 IV -Por maioria (ou, pelo menos, por identidade) de razo, to pouco poderia permanecer qualquer inabilidade ferindo, ainda que apenas durante certo tempo, os cidados que tenham readquirido -por qualquer modo -a cidadania portuguesa (I). 31. A condio dos cidados no estrangeiro I -A Constituio ocupa-se dos portugueses residentes no estrangeiro prescrevendo duas regras no art. 14.0: de proteco por parte do Estado e de atribuio (em nome do princpio da pessoalidade das leis) de todos os direitos e deveres "que no sejam incompatveis com a ausncia do pas" (2) (3). II -A regra de proteco reporta-se, antes de mais, ideia de proteco diplomtica (e consular) dos cidados de qualquer Estado no estrangeiro tal como, tradicionalmente, decorre do Direito

das Gentes (4). Alm disso, permite discriminaes positivas em diplomtica conforme, alis, resultava, do art. 25.0 do Decreto-Lei n.O 47 331, de 23 de Novembro de 1966, na redaco dada pelo Decreto-Lei n.O 83/78, de 2 1 de Maio). (2) Mais claramente no Brasil, cfr. art. 12.0, 2.0, da Constituio de 1988. (3) Por exemplo, no domnio das obrigaes militares h regras especiais quanto aos portugueses no originrios e quanto aos portugueses originrios tambm com outra cidadania (art. 32.0, n.os 2 e 3, da Lei n.o 30/87, de 7 de Julho). (I) Como previa a base xxx da Lei n.O 2098, por cuja inconstitucionalidade se pronunciou o parecer n.o 14/81 da Comisso Constitucional, de 26 de Maio de 1981, in Pareceres, XIV, pgs. 121 e segs. (2) Cfr. a diferena de perspectiva do art. 3.0 da Constituio de 1933, dizendo que os portugueses residentes fora do territrio "so considerados dependentes do Estado e das leis portuguesas". Sobre esse preceito, v. FERNANDO OLAVO, Direito Internacional Privado, policopiado, Lisboa, 1952-1953, pgs. 239 e segs. (3) Sobre o art. 14.0, v. Dirio da Assembleia Constituinte, n.O 34, pgs. 917 e segs., e n.O 35, pgs. 935 e segs., em especial a declarao de voto do Deputado Jos Lus Nunes (pg. 919). (4) Cfr., por todos, VAN PANHUYS, op. cit., pgs. 59 e segs.; M. DIEZ DE VELASCO, Instituciones de Derecho Internacional Pblico, I, 3." ed., Madrid, 1976, pgs. 337 e segs.; JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, 1, Lisboa, 1995, pgs. 297-298. 9- Manual de Direito Constitucional. III 130 Manual de Direito Constitucional favor dos cidados que se encontrem ou residam fora de portugal (I). So seus corolrios as incumbncias do Estado de assegurar "a proteco das condies de trabalho e a garantia dos benefcios sociais dos trabalhadores emigrantes" [art. 59.0, n.O 2, alnea e)], e de "assegurar aos filhos dos emigrantes o ensino da lngua portuguesa e o acesso cultura portuguesa" [art. 74.0, n.O 2, alnea i), j referido]. Muito especficamente -no s porque continuam sendo cidados portugueses (insistimos) mas tambm porque Portugal no consegue exercer poder efectivo no territrio e a garantir direitos fundamentais -os timorenses, onde quer que se encontrem, gozam de pleno direito da proteco do Estado portugus. No texto original"da Constituio havia duas discriminaes positivas quanto aos emigrantes: uma consistia em a lei reguladora da expropriao dos meios de produo em abandono ter "em devida conta a situao especfica da propriedade dos trabalhadores emigrantes" (art. 87.0, n.O I) (2); e a outra em a reforma agrria -a qual se efectuaria com "garantia da propriedade da terra dos pequenos e mdios agricultores enquanto instrumento ou resultado do seu trabalho" -salvaguardar "os interesses dos emigrantes" (art. 99.0, n.O I) (3). Aps a reviso constitucional de 1989, s a primeira se mantm (sendo o preceito hoje o art. 88.", n.O I, in fine). III -Quanto extenso aos portugueses no estrangeiro dos mesmos direitos e deveres dos portugueses em Portugal, tem por limite a incompatibilidade do exerccio de certos direitos e da sujeio a certos deveres com a ausncia do pas. Incompatibilidade significa impossibilidade ou grave dificuldade e a ausncia tem de ser entendida no apenas no sentido fsico mas ainda no sentido jurdico-poltico de no presena de autoridades portuguesas executivas. Em contrapartida tem o Estado (como qualquer Estado) um verdadeiro jus avocandi relativamente aos seus cidados no estrangeiro, cha(I) Permite, no estabelece s por si discriminaes positivas (ao contrrio do que escrevem GOMES CANOTJLHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 132).

(2) V. Dirio da Assembleia Constituinte, n." 73, pgs. 2337 e segs. (3) lbidem. n." 78, pgs. 2577 e segs., maxime 2582 e segs. Parte Ill- Estrutura Constitucional do Estado 131 mando-os a prestar funes pblicas ou a cumprir certas leis (v. g., de servio militar) no territrio nacional (I). Como o art. 14.0 uma clusula geral, com ele tm de ser conjugadas as normas constitucionais atributivas de direitos e deveres. Mas a aplicao do limite fica dependente tambm da diversa natureza dos direitos e deveres de que se trate e de outros princpios e valores constitucionalmente acolhidos. 32. Os direitos polticos dos portugueses residentes no estrangeiro I -Em relao aos direitos e deveres polticos, a Constituio aps 1997 estatui: a) No referendo poltico vinculativo nacional participam os cidados eleitores residentes no estrangeiro com efectiva ligao comunidade nacional, quando o referendo recaia sobre matria que Ihes diga tambm especificamente respeito (art. 115.0, n.O 12, e art. 121.0, n.O 2); e competindo ao Tribunal Constitucional apreciar previamente se este requisito se verifica [art. 223.0, n.O 2, alnea f), 2.a parte]. b) So eleitores do Presidente da Repblica os cidados portugueses eleitores residentes no estrangeiro com efectiva ligao comunidade nacional (art. 121.0, n.O 1, 2.a parte, e n.O 2), nos termos de lei a aprovar por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168.0, n.O 6), e, j, os que se encontrassem inscritos nos cadernos eleitorais para a Assembleia da Repblica em 31 de Dezembro de 1996 (art. 297.0). De notar a no coincidncia entre o universo referendrio (2) e o eleitorado presidencial -aquele, mais circunscrito e recortado caso a caso em face do objecto do referendo e este definido por norma geral. E de notar tambm que o legislador constitucional de 1997 se ter esquecido de Macau (talvez por a prxima eleio para (I) Cfr. AZEVEDO SOARES. op. cit., pgs. 283 e segs. (2) No art. 223.0, n.O 2, alnea f), in fine, erradamente, fala-se em "universo eleitoral". 132 Manual de Direito Constitucional Presidente da Repblica dever ser, salvo imprevisto, em 2001), apesar de, por costume constitucional contra legem, os eleitores portugueses desse territrio at agora terem sempre votado (I). c) So eleitores da Assembleia da Repblica os cidados eleitores residentes no estrangeiro, mas o nmero de Deputados a eleger por eles -ao contrrio do que sucede com o dos Deputados a eleger pelos crculos do territrio nacional -no proporcional ao nmero de eleitores a inscritos (art. 149.0, n.O 2). Tendo em conta a nova norma sobre eleio do Presidente da Repblica, dever ela estender-se, por analogia, eleio dos Deputados, cabendo lei tambm cuidar de uma efectiva ligao comunidade nacional? Ou poder admitir-se que cidados sem essa efectiva ligao sejam eleitores da Assembleia da Repblica? d) Em face da regra da reciprocidade (art. 15.0, n.O 5), os portugueses residentes em territrio de Estado membro da Unio Europeia podero, para efeito de eleio dos Deputados ao Parlamento Europeu, optar entre exercerem nesse territrio o seu direito ou exercerem-no em territrio portugus (2). Diversamente, por isso mesmo, no so eleitores, nem elegveis os residentes noutros territrios ou pases, porque ficam fora do mbito de aco do Parlamento Europeu (3) (4). e) Pelo contrrio, nas eleies para os rgos das regies autnomas e do poder local, assim como nos referendos regionais e locais s participam os cidados eleitores residentes nas respectivas reas

(arts, 232.0, n,O 2, 239.0, n,O 2, e 240,0, n,O I) -visto que as regies autnomas e as autarquias locais se definem como entidades essencialmente territoriais (5). (I) V. Manual..., 11, cit., pg. 124. (2) Sendo a opo anotada no caderno de recenseamento eleitoral (art. 75."-8 da Lei n." 69/78, de 3 de Novembro, aditado pela Lei n.o 50/96, de 4 de Setembro). (3) Cfr. o acrdo n." 320/89 do Tribunal Constitucional, de 20 de Maro de 1989, in Dirio da Repblica, I.. srie-A, n.o 78, de 4 de Abril de 1989; e Leis n.OS 3/94 e 4/94, de 28 de Fevereiro e de 9 de Maro. (4) Alis, at poderia haver mais eleitores residentes nesses territrios e pases do que em pases membros da Unio Europeia. (5) A regra constante do art. 239.", n." 2, vale, pois, por identidade de razo para as assembleias legislativas regionais. E, se dvidas houvesse, elas ficariam dissipadas pelo novo art. 232.", n." 2. Parte IlJ-Estrutura Constitucional do Estado 133 ft Apenas cidados que sejam eleitores do Presidente da Repblica ou dos titulares dos rgos do poder local podem integrar grupos de cidados proponentes de candidaturas para esses rgos (arts. 124.0, n.O 1, e 239.0, n.O 4, por coerncia com os arts. 121.0 e 239.0, n.O 2) (I). E segundo a legislao ordinria: g) S cidados residentes no pas podem requerer a inscrio de partidos polticos (art. 5.0, n.O 3 da respectiva lei, ainda hoje o Decreto-Lei n.o 595714, de 7 de Novembro) -o que se afigura, porm, de duvidosa constitucional idade. II -Antes da reviso constitucional de 1997 os cidados portugueses residentes no estrangeiro no podiam ser eleitores do Presidente da Repblica, nem votar no referendo nacional criado em 1989 (como resultava dos arts. 124.0, n.O 1, e 118.0, n.O 1). Mas h muito -logo na Assembleia Constituinte (2) e, depois, aquando das revises de 1982 (3) e de 1989 (4) -se advogava a soluo oposta. Em favor da extenso do sufrgio, invocavam-se o princpio democrtico e uma "nova ideia" de Pas, mais ligada s pessoas do que ao territrio. Contra, os princpios da liberdade e da seriedade do voto e o princpio da independncia nacional em face do estatuto do Presidente da Repblica (5). Prevaleceram agora aquelas razes sobre estas (6). (1) Cfr. art. 14.", n.O 6, do Decreto-Lei n.O 319-N76, de 3 de Maio (quanto ao Presidente da Repblica), e art. 18.0, n.O 3, do Decreto-Lei n.O 701-8/76, de 29 de Setembro (quanto s assembleias de freguesia). O primeiro destes preceitos carece de ser reinterpretado ou de ser completado depois da ltima reviso constitucional, porque s confere direito de candidatura aos cidados residentes no territrio nacional. "~,, (2) V. Dirio da Assembleia Constituinte, n.O 114, reunio de 4 de Maro de 1976, pg. 3764. (3) V. Dirio da Assembleia da Repblica, II legislatura, 2.. sesso legislativa, 2.. srie, 2.0 suplemento ao n.O 19, pgs. 432(51) e segs. (4) ~idem, v legislatura, 1.. sesso legislativa, 2.' srie, n.O 38-RC, acta n.O 36, pgs. 1184 e segs.; n.O 40-RC, acta n.O 38, pgs. 1244 e segs.; e 1.. srie, n.O 83, reunio de 18 de Maro de 1989, pg. 4029; n.O 84, reunio de 19 de Maro de 1989, pgs. 4069 e 4071 e segs.; n."86, reunio de 23 de Maio de 1989, pg. 4244; e n.O 89,

reunio de 30 de Maio de 1989, pgs. 4444-4445. (5) Cfr. Joo CAUPERS, Breves reflexes sobre o estatuto eleitoral dos emiL 134 Manual de Direito Constitucional De todo O modo, s um pragmatismo excessivo pode explicar a distino entre cidados inscritos no recenseamento eleitoral para a Assembleia da Repblica at certa data e os demais cidados potencialmente eleitores. E, sobretudo, nada justifica a no exigncia de VOto presencial quanto aos eleitores residentes no estrangeiro, ao invs do que sucede com os do territrio nacional (art. 123.0, n.O 3): tendo em conta as caractersticas de eleio presidencial, o voto por correspondncia ainda se revela aqui menos adequado e a sua admissibilidade genrica colidiria com o princpio da igualdade. III -O Direito ordinrio subsequente a 1976 confere certos direitos polticos apenas a cidados residentes no estrangeiro, a considerar tambm direitos fundamentais em face da clusula abecrta do art. 16.0, n.O 1, da Constituio ( I). ALei n.O 78/79, de 6 de Dezembro, tinha criado comisses consulares de emigrantes, de base electiva; e o Decreto-Lei n.O 373/80, de 12 de Setembro, comisses das comunidades portuguesas em sua substituio, depois designadas conselhos pelo Decreto-Lei n.O 101/90, de 21 de Maro. Mais recentemente, a Lei n.O 48/96, de 4 de Setembro, instituiu um Conselho das Comunidades Portuguesas. O Conselho das Comunidades Portuguesas , simultaneamente, rgo consultivo do Governo para as polticas relativas emigrao e s comunidades portuguesas e rgos representativos das organizaes no governamentais de portugueses no estrangeiro (art. 1.0 da Lei n.O 48/96). composto por um mximo de 100 membros (art. 3.0), eleitos por crculos eleitorais correspondentes a pases ou grupos de pases (art. 6.0), por sufrgio dos portugueses inscritos nos postos consulares da sua residncia (art. 4.0) r). E funciona ou sob a forma de plenrio em Portugal (art. 15.0) ou de seces regionais, por continente, ou locais, por pas (arts. 16.0 e 19.0). grantes, Lisboa, 1988, e a nossa posio (contrria) na 3.. edio deste tomo, pgs. 128 e segs. (6) V. Dirio da Assembleia da Repblica, VII iegislatura, 2.. sesso iegisiativa, I.. srie, n.o 100, reunio de 23 de Julho de 1998, pgs. 3683 e segs. (I) V. Manual..., IV, 2.. ed., 1993, pgs. 152 e segs. (2) O procedimento respeitante s primeiras eleies para o Conselho foi regulado pela Portaria n.o 626-C/96, de 4 de Novembro. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 135 IV -Finalmente, se todos os portugueses, residentes dentro ou fora do territrio nacional, tm o direito de se inscrever no recen~~ seamento eleitoral, j no seria razovel adstringir ao dever de o fazer (art. 113.0, n.O 2, da Constituio) os que se encontrem ou residam no estrangeiro. As dificuldades geogrficas e materiais que envolve o seu cumprimento tomam o dever de inscrio incompatvel (ainda art. 14.0) com a ausncia do territrio nacional (I). 33. A condio dos portugueses tambm cidados de outro Estado I -Os portugueses que tambm sejam cidados de outro Estado (situao que pode tomar-se no pouco frequente, como vimos, face da Lei n.O 37/81), quando se encontrem em territrio portugus, s podem invocar a cidadania portuguesa. No estrangeiro, podem invoc-Ia, a par da do outro Estado; e, inclusive, no territrio deste, podem at invocar o seu direito a proteco decorrente do art. 14.0 da nossa Constituio contra violao de seus direitos fundamentais (2) -pelo menos contra violaes dos direitos consignados no art. 19.0, n.O 6, direitos insusceptveis de suspenso mesmo em estado de stio e a que corresponde um

estatuto muito reforado (3). II -Apesar dos princpios da universalidade e da igualdade de direitos dos cidados portugueses, no domnio dos direitos polticos h que contar com o princpio da independncia nacional, o qual justifica duas restries: a) Os cidados portugueses, ainda que de origem e ainda que vivendo em territrio portugus, quando tenham outra cidadania, no so elegveis para a Presidncia da Repblica (4); (I) Nesta linha,parecer n.o 20/78 da Comisso Constitucional, de 3 de Outu- i i bro de 1978, in Pareceres, VI, pgs. 128 e segs. j(2) Neste sentido, parecer n.o 138/82 da Procuradoria-Geral da Repblica. in Boletim do( Ministrio da Justia, n.o 330, Novembro de 1983, pgs. 255 e segs. i (3) V. Manual..., II, cit.. pgs. 371, 432-433 e 505, e IV, cit., pgs. 145, 170 I e 317-318. i (4) Cfr., dubitativamente, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., Ipg. 560. I i I I I 136 Manual de Direito Constitucional b) Quando se encontrem no territrio do Estado de que so tambm cidados, no so elegV'e:is para Deputados Assembleia da Repblica pelo crculo eleitoral que abranja esse pas [conforme dispe o art. 6.0, n.O 2, da Lei n.O 14/79, de 16 de Maio (I)] e deve entender-se que to pouco possuem capacidade eleitoral activa quer relativamente Assembleia (2), quer, aps 1997, relativamente ao Presidente da Repblica. 34. A condio dos estrangeiros e o seu enquadramento pelo Direito internacional I -Tal como a cidadania, a condio dos estrangeiros, a estrangeiria, depende simultaneamente do Direito legislado de cada Estado e do Direito das Gentes. A diferena reside em que os cidados esto sujeitos directa, natural e plenamente lei do seu pas, salvas as limitaes decorrentes das normas internacionais recebidas na ordem interna, ao passo que os estrangeiros -sejam cidados de outro Estado ou aptridas -s lhes esto vinculados transitria e precariamente e o seu estatuto recortado a partir do Direito internacional (3). Nem sempre assim foi: em Roma, por exemplo, chegou a formar-se um Direito interno especial para os estrangeiros ou peregrinos, o jus gentium (4). Mas no sistema europeu de Estados surgido na Idade moderna, o lugar primacial tem pertencido ao Direito internacional e s depois tem intervindo o Direito interno. Em contrapartida, o Direito internacional convencional no molda de forma completa e uniforme a condio dos estrangeiros. (I) Sobre a formao deste preceito, v. Dirio da Assembleia da Repblica, I legislatura, 3.a sesso legislativa, n." 47, pgs. 1680, 1689, 1691 e segs., 1695 e 1696. r) Cfr. a colocao do problema no parecer n." 29/78 da Comisso Constitucional, de 7 de Dezembro de 1978, in Pareceres, VII, pgs. 52-53. No sentido do texto, art. 2." do projecto do Cdigo Eleitoral de 1987. r (3) Cfr. ALFRED VERDROSS, op. cit., pg. 290. (4) Cfr., por todos, RAL VENTURA, Direito Romano, policopiado, Lisboa,

1958, pgs. 148 e segs.; ou CARLOS FERNANDES, Lies de Direito Internacional Privado, 1, Lisboa, 1994, pgs. 100 e segs. Parte /// -Estrutura Constituciona[ do Estado 137 ~ De qualquer sorte, dois pontos de base parecem hoje (I) evi-( dentes: em primeiro lugar, que os estrangeiros devem ter uma condio jurdica compatvel com a dignidade da pessoa humana, que devem ser tratados como homens e mulheres livres e usufruir, por conseguinte, dos direitos que da decorrem; e, em segundo lugar, que podem estar privados de direitos polticos, ou, pelo menos, de participao na formao das decises fundamentais do Estado. Entre estas balizas abre-se uma gama variada de solues consoante os diversos ordenamentos jurdicos internos e as circunstncias culturais, polticas e econmicas de cada tempo. II -Comeando tambm aqui (e necessariamente) pelo Direito internacional, h que referir que o estatuto dos estrangeiros compreende um ncleo firme e mais elevado de princpios sedimentados na Declarao Universal, no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e noutros textos produzidos pelas Naes Unidas -princpios reconduzveis a jus cogens, inderrogveis por qualquer tratado (2); compreende depois os princpios e as regras consuetudinrias que Ihes so conexos ou que os complementam; e compreende ainda numerosssimas regras constantes de convenes bilaterais ou, em certos casos, multilaterais (3). (I) Cfr., por exemplo, DANIELE LoSCHAK, Lltranger et les droits de I'homme, in Services publics et liberts -Mlanges offerts au Professeur Robert-douard Charlier, obta colectiva, Paris, 1981, pgs. 617 e segs.; MOURA RAMOS, Estrangeiro, in ~ Polis, ", pgs. 1215 e segs.; n." 18, de 1984, de Documentao e Direito Compa..rado; LUCA BISI, Brevi note sul rapporto tra stato di necessit e diritti fondamentali dello straniero, in Jus, 1990, pgs. 77 e segs.; PEDRO CRUZ VILLALN, Dos cuestiones de titularidad de derechos: los estrangeros; Ias personas juridicas, in Revista Espaflola de Derecho Constitucional, n." 35, Maio-Agosto de 1992, pgs.65 e 66; FRANCIS DELPRE, Les droits politiques des trangers, Paris, 1995; n." 17, Outono de 1995, da Revue europenne de droit public; FAUSTO DE QUADROS, A proteco da propriedade privada em Direito internacional pblico, Coimbra, 1998, pgs. 113 e segs. (2) Cfr. JORGE MIRANDA, Direito Internacional Pblico, cit., pgs. 143 e segs.; ou, para todo o desenvolvimento, EDUARDO CORREIA BAPTISTA, Jus cogens em Direito Internacional, Lisboa, 1997. (3) Sobre os estrangeiros em Direito internacional, v. KELSEN, Thorie Gnral du Droit International Public, cit., loc. cit., pgs. 248 e segs.; ALFRED VER138 Manual de Direito Constitucional As regras de Direito internacional geral no pretendem estabelecer uma homogeneizao ou equiparao plena dos cidados dos diversos Estados; procuram apenas promover um tratamento razovel dos estrangeiros como pessoas, luz da conscincia tica universal ou dominante no nosso tempo. Equiparao ou tratamento mais favor. vel, com ou sem reciprocidade, visam, sim, os tratados e acordos (v. g., de emigrao, de segurana social, de cooperao, de igualdade de direitos) celebrados entre estes ou aqueles Estados, com base em laos histricos ou em factores de outra natureza. Por outro lado, os direitos dos estrangeiros contemplados por tais normas no so, de ordinrio, no estdio actual do Direito das

Gentes, verdadeiros direitos subjectivos internacionais dos indivduos que eles possam invocar directa e imediatamente enquanto tais. So, antes, direitos que os Estados concedem aos cidados doutros Estados por fora de normas jurdicas que os vinculam entre sr e cuja violao envolve responsabilidade desses mesmos Estados. Somente face de algumas -e, por agora, bem poucas -convenes se opera uma personalizao internacional dos indivduos. III -A Declarao Universal, proclamando que todos os seres humanos nascem livre e iguais em dignidade e direitos (art. 1.0), consagra as seguintes regras relevantes para os estrangeiros: a) A proibio de discriminaes entre estrangeiros (impostas arbitrariamente pelo Estado local) -pois no se admitem distines de origem nacional, nem fundadas no estatuto do pas ou territrio de naturalidade das pessoas (art. 2.0); DROSS, op. cit., pgs. 286 e segs.; J. L. BRIERLY, Direito Internacional, trad., Lisboa. 1965, pgs. 277 e ~gs.; GIUSEPPE BISCOTfINI, I diritti fondamentali dello straniero, in Studi in onore di Biondo Biondi, obra co!ectiva, III, Milo, 1965, pgs. 333 e segs.; ALEXANDRE-CHARLES KISS, La condition des trangers en droit international et les droits de I'homme, in Miscellanea W. J. Ganshofvan der Meersch, obra colectiva, I, Bruxelas, 1972, pgs. 499 e segs.; MANUEL DIEZ DE VELASCO, op. cit., pgs. 327 e segs.; WARWJCK MCKEAN, op. cito, pgs. 294 e segs.; AZEVEDO SOARES, opo cit., pgs. 290 e segs.; CELSO DE ALBUQUERQUE MELLO, op. cito, pgs. 675 e segs.; Jos FRANCISCO REZEK, Direito Internacional Pblico, cit., pgs. !95 e segs.; MARIA LusA DUARTE, A liberdade de circulao de pessoas e a ordem pblica comunitria, Lisboa, 1992, pgs. 22 e segs.; JEAN COMBACAU e SERGE SUR, op. cit., pgs. 370 e segs. Parte /Il-Estrutura Constitucional do Estado 139 b) O reconhecimento a todos os indivduos, em todos os lugares, da sua personalidade jurdica (art. 6.0); c) O direito de qualquer pessoa de abandonar o pas em que se encontre (art. 13.0, n.O 2); d) O direito de qualquer pessoa sujeita a perseguio de procurar e de beneficiar de asilo em outro pas (art. 14.0). O Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (I) acrescenta o direito de qualquer estrangeiro que se encontre legalmente no territrio de um Estado parte de no ser expulso a no ser em cumprimento de deciso tomada em conformidade com alei, e o direito, salvo motivos imperiosos de segurana nacional, de fazer valer as razes que militam contra a expulso e de as levar apreciao da ~ autoridade competente (art. 13.0). Assinalem-se ainda, entre outros textos feitos no desenvolvimento da Declarao Universal, a Conveno de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados (estendida a novas categorias de pessoas por um protocolo de 1966), o Protocolo Adicional n.O 4 (de 1963) Conveno Europeia dos Direitos do Homem, a Conveno de 1965 sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, a Declarao sobre Asilo Territorial (aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 1967), o art. 22.0 da Conveno Interamericana dos Direitos do Homem e o art. 12.0, n.O 3, da Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos. As Convenes sobre Refugiados e Aptridas (muito parecidas) consignam um princpio geral de no discriminao dos refugiados e dos aptridas entre si e deveres e direitos perante os Estados que os acolhem -dever de obedincia s leis e direitos e garantias respeitantes religio, propriedade, associao no poltica, ao exerccio da profisso, liberdade de circulao, concesso de ttulos de viagens para o exterior,

transferncia de bens, s facilidades de naturalizao, aos direitos sociais, etc. Sob reserva de disposies mais favorveis, os Estados partes concedem aos aptridas o regime que concedem aos estrangeiros em geral e, ao fim de trs anos, os refugiados beneficiam de dispensa de reciprocidade (1) Que retoma, nos seus arts. 16.0 e 26.0, os princpios dos arts. 6.0 e 2.0 da Declarao Universal, respectivamente. 1 ~stitucional Parte III = Estrutura Constitucional do Estado 143 ~ixar qualquer pas (art. 2.0, II -As nossas trs primeiras Constituies previam os direitos fundamentais como direitos dos Portugueses (I). A nica excepo referia-se ~ colectivas de estrangeiros ao exerccio do culto particular de outras religies que no a catlica, quando professadas por estrangeiros (art. 25.0 da Constituio de 1822 e \ art. 6.0 da Carta). , procura, por seu turno asse- -o o , Ih.' Isso nao querIa dizer, contudo, que eles todos fossem negados aos ormaao e aco Imento ade- . d' . ddo. fdod. d~ estrangeiros ou que, no omlmo os Ireltos nao un amentals, eslgna a~o menos favorvel que o dos mente no dos direitos privados, vigorasse qualquer exclusivismo. Basta e condies de trabalho, sin- recordar que o Cdigo Civil de 1867 viria consagrar duas regras complesso justia; e garantir o rea~ mentares: que s os cidados portugueses gozavam plenamente de todos >mo a transferncia das suas os direitos assegurados pela lei (art. 17.0), mas que os estrangeiros que viajassem ou residissem em Portugal teriam os mesmos direitos e obrigaes > e mais integrado da Comu- civis dos cidados portugueses enquanto aos actos que aqui houvessem de mais longe no rumo da equi- pr?duzir o seu e~e~to, excepto on~s casos em ~ue alei ~xpressamente .deter~ de cidadania, como adiante mInasse o contrario ou se existisse convenao especial que determInasse de outra forma (art. 26.0) (2) (3). Todavia, foi a Constituio de 1911 que expressamente, pela primeira vez, colocou a par os portugueses e os estrangeiros, ao dispor no art. 3.0 (4) no Direito portugus que "a Constituio garante a portugueses e a estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concementes liberdade, segurana e proos constitucionais ignoraram' priedade" (5). E a frmula era mesmo excessiva (tal como excessiva seria 'ase revolucionria francesa, a referncia apenas a portugueses rias Constituies anteriores). ou porque apenas cuidavam Mais mitigado e mais adequado situao geral do ordenamento jur)S Estados. dico portugus viria a ser o preceito constante do nico do art. 7.0 da Ds a segunda guerra mundi I Constituio de 1933. Este estatuiria que dos mesmos direitos e garantias tr..a, dos portugueses gozariam os estrangeiros residentes em Portugal, se a lei no ) angelrOS numa perspectIva d., .. d..I' odo . .-A. etermlnasse o contrarIo, e exceptuarla os lreItos po ltICOS e os lreItos

:lparaao. E a tendencIa tem pblicos que ~ traduzissem em encargos para o Estado, observando-se, rgarem crescentemente esses tratados, seja por lei ordin~~t()~ jus-uni- (I) Direitos e Deveres Individuais dos Portugueses, na Constituio de 1822; Direitos Civis e Polticos dos Portugueses, na Carta; Direitos e Garantias dos Portugueses, na Constituio de 1838. (2) Como dizia DIAS FERREIRA, op. cito, 1, pg. 26: " independente da qualidade de cidado o gozo dos direitos civis, que provm exclusivamente da natureza humana". Cfr. LOPES PRAA, op. cit., 1, pg. 158; MACHADO VILELA, opo cito, 1, pgs. 192 e segs. (sobre os antecedentes do princpio da equiparao entre ns); Jos TAVARES, Os Princpios Fundamentais do Direito Civil, 11, Coimbra, 1928, pgs. 33 e segs., nota; CABRAL DE MoNcADA, Lies. .o, cit., I, pgs. 303 e segs. (3) V., ainda, o art. 7.0 do Cdigo Comercial (de 1888). (4) Fonte: art. 72.0 da Constituio brasileira de 1891. (5) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Comentrio, cit., pgs. 40 e segs. 142 Manual de Direito Constitucional h) Toda a pessoa livre de deixar qualquer pas (art. 2.0, n.O 2); cr So proibidas as expulses colectivas de estrangeiros (art. 4.0) (I). A Carta Social Europeia (de 1961) procura, por seu turno, assegurar aos trabalhadores migrantes informao e acolhimento adequados; conceder-lhes um tratamento no menos favorvel que o dos cidados locais quanto a remunerao e condies de trabalho, sindicalizao, alojamento, impostos e acesso justia; e garantir o reagrupamento das suas famlias, bem como a transferncia das suas economias (art. 19.0) (2). Mas no espao mais homogneo e mais integrado da comunidade Europeia que se tem caminhado mais longe no rumo da equiparao de direitos, independentemente de cidadania, como adiante se mostrar. 35. A condio dos estrangeiros no Direito portugus I -Durante muito tempo, os textos constitucionais ignoraram os estrangeiros: ou porque, como na fase revolucionria francesa, pretendiam dirigir-se a todos os homens ou porque apenas cuidavam dos direitos dos cidados dos respectivos Estados. Seria no sculo xx e, sobretudo, aps a segunda guerra mundial, que eles se ocupariam de direitos dos estrangeiros numa perspectiva de maior ou menor aproXimao ou equiparao. E a tendncia tem sido para, mesmo no seu silncio, se alargarem crescentemente esses direitos, seja por simples aplicao de tratados, seja por lei ordinria ou por deciso da justia constitucional com fundamentos jus-universalistas. (I) A Conveno lnteramericana e a Carta Africana contm disposies semelhantes: arts. 22.0 e 12.0, respectivamente. r) V., tambm, o Acordo Europeu sobre a Transferncia de Responsabilidade Relativa a Refugiados (aprovado em Portugal para ratificao pelo Decreto n.O 140/81, de 15 de Fevereiro) e o Acordo Europeu Relativo Suspenso de Vistos para os Refugiados (aprovado para ratificao pelo Decreto n.O 75/81, de 16 de Junho). Parte 111- Estrutura C()nstitucional do Estado 143 ~::: II -As nossas trs primeiras Constituies previam os direitos fundamentais como direitos dos Portugueses (I). A nica excepo referia-se ao exerccio do culto particular de outras religies que no a catlica, quando professadas por estrangeiros (art. 25.0 da Constituio de l822 e

art. 6.0 da Carta). Isso no queria dizer, contudo. que eles todos fossem negados aos estrangeiros ou que. no domnio dos direitos no fundamentais. designadamente no dos direitos privados, vigorasse qualquer exclusivismo. Basta recordar que o Cdigo Civil de 1867 viria consagrar duas regras complementares: que s os cidados portugueses gozavam plenamente de todos os direitos assegurados pela lei (art. l7.0). mas que os estrangeiros que viajassem ou residissem em Portugal teriam os mesmos direitos e obrigaes civis dos cidados portugueses enquanto aos actos que aqui houvessem de produzir o seu efeito. excepto nos casos em que a lei expressamente determinasse o contrrio ou se existisse conveno especial que determinasse de outra forma (art. 26.0) (2) (3). Todavia. foi a Constituio de 1911 que expressamente. pela primeira vez. colocou a par os portugueses e os estrangeiros, ao dispor no art. 3.0 (4) que "a Constituio garante a portugueses e a estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concementes liberdade, segurana e propriedade" (5). E a frmula era mesmo excessiva (tal como excessiva seria a referncia apenas a portugueses nas Constituies anteriores). Mais mitigado e mais adequado situao geral do ordenamento jurdico portugus viria a ser o preceito constante do nico do art. 7.0 da Constituio de 1933. Este estatuiria que dos mesmos direitos e garantias dos portugueses gozariam os estrangeiros residentes em Portugal, se a -lei no determinasse O contrrio. e exceptuaria os direitos polticos e os direitos pblicos que se traduzissem em encargos para o Estado. observando-se, (I) Direitos e Deveres Individuais dos Portugueses, na Constituio de 1822; Direitos Civis e Polticos dos Portugueses, na Carta; Direitos e Garantias dos Portugueses, na Constituio de 1838. (2) Como dizia DIAS FERREIRA, opo cit., I, pg. 26: " independente da qualidade de cidado o gozo dos direitos civis, que provm exclusivamente da natureza humana". Cfr. LOPES PRAA, op. cito, I, pg. 158; MACHADO VILELA, op. cit., I, pgs. 192 e segs. (sobre os antecedentes do principio da equiparao entre ns); Jos TAVARES, Os Princpios Fundamentais do Direito Civil, II, Coimbra, 1928, pgs. 33 e segs., nota; CABRAL DE MoNcADA, Lieso.., cit., I, pgs. 303 e segs. (3) V., ainda, o art. 7.0 do Cdigo Comercial (de 1888). (4) Fonte: a11. 72.0 da Constituio brasileira de 1891.. (5) Cfr. MARNOCO E SOUSA, Comentrio, cit., pgs. 40 e segs. 144 Manual de Direito Constitucional porm, quanto a estes, a reciprocidade de vantagens concedidas aos portugueses por outros Estados (I) (2). Na reviso constitucional de 1971, o preceito sobre estrangeiros (que passaria a ser o 2.") sofreria alteraes no despiciendas. A fim de corresponder a necessidades frequentemente sentidas na prtica (3) ou de eliminar dvidas (4), a lei ordinria foi autorizada a permitir a estrangeiros o exerccio de funes pblicas de carcter predominantemente tcnico. Por outro lado, estabeleceu-se uma base constitucional para a equiparao entre brasileiros e portugueses ( 3.") (5). Entretanto, o Cdigo Civil de 1966 tinha vindo prescrever que os estrangeiros eram equiparados aos nacionais quanto ao gozo de direitos civis, salvo disposio legal em contrrio (art. 14.", n." 1 ), e que no eram reconhecidos aos estrangeiros os direitos que, sendo atribudos pelo respectivo Estado aos seus nacionais, o no fossem aos portugueses em igualdade de circunstncias (n." 2). A Constituio de 1976, declararia que "os estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres dos cidados portugueses" (n,O 1 do art. 15,0), que se exceptuam "os direitos polticos, o exerccio das funes pblicas que no tenham carcter predominantemente tcnico e os direitos e deveres reservados pela Constituio e pela lei exclusivamente aos cidados portugueses" (n.O 2); e que aos cidados dos

pases de lngua portuguesa (naturalmente no j apenas aos brasileiros) "podem ser atribudos, mediante conveno internacional e em condies de reciprocidade, direitos no conferidos a estrangeiros, salvo o acesso titularidade dos rgos de soberania e das (I) v. tambm o art. 16.", sobre participao de estrangeiros nos organismo! Iicorporativos, e o art. 32.", 2.", do Acto Colonial, sobre participao nos rgos de autarquias locais nas colnias. I (2) Sobre a situao dos estrangeiros frente Constituio de 1933, v. MAR!. CELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica..., cit., 11, pgs. 512 e segs. i (3) Justificao da proposta de lei de reviso [in Dirio das Sesses, n." 50, pg. 1048(12)]. (4) Parecer da Cmara Corporativa, in Actas. x legislatura, n." 67, 1971, pg.627. II(5) Alm do relatrio da proposta de lei e do parecer da Cmara Corporativa, cit., v. MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica..., cit., 11, pgs. 513 e 514. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 145 .~,.~... ~ regies autnomas, o servio nas foras armadas e a carreira diplomtica" (n.o 3) (I). Com a reviso constitucional de 1989, estabeleceu-se que a lei poderia "atribuir a estrangeiros residentes no territrio nacional, em condies de reciprocidade, capacidade eleitoral para a eleio dos titulares de rgos das autarquias locais" (novo n.o 4) (2). Finalmente, a reviso de 1992 acrescentou que a .lei poderia ainda "atribuir, em condies de reciprocidade, aos cidados dos Estados membros da Unio Europeia residentes em Portugal o direito de elegerem e de serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu" (n.o 5) (3) (4). III -O princpio geral do Direito portugus -na linha de uma bem ancorada e prpria tradio -, portanto, de equiparao, I de igualdade ou, talvez melhor, de extenso aos estrangeiros dos i direitos conferidos aos portugueses. Mas a Constituio de 1976 vai mais longe, numa perspectiva universalista desconhecida das Constituies anteriores e at de Constituies recentes de outros pases (5). (1) Sobre os n.OS 1 e 2 do art. 15.0, v. Dirio da Assembleia Constituinte, n." 59, pgs. 940 e 941. O n.O 3 teve por fonte o art. 7.0, 3.0, da Constituio de 1933 aps 1971 e foi introduzido pela Comisso de Redaco para ressalvar a Conveno de Braslia sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Portugueses e Brasileiros e como manifestao dos laos especiais de amizade com os pases de lngua portuguesa (v. Dirio, n." 131, pg. 4373). (2) V. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2.. sesso legislativa I.. srie, n.O 64, reunio de 14 de Abril de 1989, pgs. 2202 e segs. (3) Ibidem, VI legislatura, I.. s~sso legislativa, 2.. srie, n." 3-RC, acta pgs. 53 e segs.; 2.. sesso legislativa, 2.. srie, n." 10-RC, acta n.O 10, p' e segs.; n.O 14-RC, acta n." 14, pgs. 193 e segs.; e I.. srie, 2.. sesso reunio de 17 de Novembro de 1992, pgs. 435, 436 e 456-457. (4) Alm disso, no n.O 4 passou a falar-se em "capacidade e passiva" e a epgrafe do artigo ficou sendo "estrangeiros, aptridr peus" (como se houvesse cidados de um qualquer Estado E0/ cidados dos Estados da Unio no fossem estrangeiros!). / (5) Cfr., prximas da portuguesa, a Constituio italia~ nhola (art. 13."), a santomense (art. 16.0), a caboverdV 10- Manual de Direito Constitucional, 1I1 Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado regies autnomas, o servio nas foras armadas e a carreira diplo-

mtica" (n.o 3) (I ). Com a reviso constitucional de 1989, estabeleceu-se que a lei poderia "atribuir a estrangeiros residentes no territrio nacional, em condies de reciprocidade, capacidade eleitoral para a eleio dos titulares de rgos das autarquias locais" (novo n.o 4) r). Finalmente, a reviso de 1992 acrescentou que a .lei poderia ainda "atribuir, em condies de reciprocidade, aos cidados dos Estados membros da Unio Europeia residentes em Portugal o direito de elegerem e de serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu" (n.o 5) (3) (4). III -O princpio geral do Direito portugus -na linha de uma bem ancorada e prpria tradio -, portanto, de equiparao, de igualdade ou, talvez melhor, de extenso aos estrangeiros dos direitos conferidos aos portugueses. Mas a Constituio de 1976 vai mais longe, numa perspectiva universalista desconhecida das Constituies anteriores e at de Constituies recentes de outros pases (5). t(1) Sobre os n.OS 1 e 2 do art. 15.0, v. Dirio da Assembleia Constituinte, 'c n."59,pgs.940 e 941. i~ O n.O 3 teve por fonte o art. 7.0, 3.0, da Constituio de 1933 aps 1971 e " j' foi introduzido pela ~o~issO de Redaco para ressalvar a C~n~eno de Brasli.a r sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Portugueses e Brasllelros e como mam,.. festao dos laos especiais de amizade com os pases de lngua portuguesa (v. Dirio, n." 131, pg. 4373). (2) V. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2." sesso .Jegislativa, I." srie, n." 64, reunio de 14 de Abril de 1989, pgs. 2202 e segs. (3) lbidem, VI legislatura, 1." sesso legislativa, 2." srie, n." 3-RC, acta n.O 3, pgs. 53 e segs.; 2." sesso legislativa, 2." srie, n." 10-RC, acta n.O 10, pgs. 161 e segs.; n.O 14-RC, acta n." 14, pgs. 193 e segs.; e 1." srie, 2." sesso legislativa, reunio de 17 de Novembro de 1992, pgs. 435, 436 e 456-457. (4) Alm disso, no n." 4 passou a falar-se em "capacidade eleitoral activa e passiva" e a epgrafe do artigo ficou sendo "estrangeiros, aptridas, cidados europeus" (como se houvesse cidados de um qualquer Estado Europeu e como se os cidados dos Estados da Unio no fossem estrangeiros!). (5) Cfr., prximas da portuguesa, a Constituio italiana (art. 10.0, n.O 2), a espanhola (art. 13.), a santomense (art. 16.1, a caboverdiana (art. 23.1, a eslovena, 10- Manual de Direito Constitucional, III " 146 Manual de Direito Constitucional Essa perspectiva universalista resulta da insero dos direitos fundamentais no sentido decorrente da Declarao Universal dos Direitos do Homem (art. 16.0, n.O 2): se os preceitos sobre direitos fundamentais dos portugueses tm de ser interpretados e integrados de harmonia com a Declarao Universal, por princpio devem poder valer para todas as pessoas, seja qual for a sua cidadania. Resulta da previso do direito de asilo (art. 33.0, n.O 7, hoje, correspondente ao art. 22.0, n.O I, inicial), bem como do estatuto de refugiado poltico (art. 33.0, n.O 8); e de um conjunto vasto e preciso de garantias respeitantes permanncia, expulso e extradio [arts. 27.0, n.O 3, alnea c), e 33.0, n.os 2, 4, 5 e 6] (I). Traduz-se na expressa meno

da atribuio a todos os trabalhadores, sem distino de cidadania e de territrio de origem, dos principais direitos econmicos, sociais e culturais (art. 59.0). E reforada com o aditamento, feito logo na primeira reviso constitucional, do princpio do "respeito dos direitos do homem" como princpio norteador de Portugal nas relaes internacionais (art. 7.0, n.O I). Como clusula gera, o n.O 1 do art. 15.0 aplica-se a onde no sejam decretadas expressamente excluses de direitos dos estrangeiros e estas no podem ser tais (ou tantas) que invertam o princpio. Um limite absoluto excluso decorre do elenco dos direitos, liberdades e garantias insusceptvel de suspenso em estado de stio (art. 19.0, n.O 6) r). Mas no basta: se aos estrangeiros fossem negados quaisquer outros direitos que a nossa ordem jurdica contempla, o princpio ficaria frustrado na prtica (3) -o que justifica e impe de 1992 (art. 13.0) ou a ucraniana, de 1.996 (art. 26.0, n.O 1). E, na doutrina, por exemplo, IONACIO BORRADO INIESTA, EI status constitucional de los extranjeros, in Estudio sobre Ia Constituci6n Espaflola -Homenaje al Professor Eduardo Garcia de Enterria, obra colectiva, ", Madrid, 1991, pgs. 697 e segs.; PEDRO CRUZ VILLALN, op. cit., loc. cit., pgs. 63 e segs.; GIUSTINO D'ORAZIO, Lo straniero nella Costituzione italiana, Pdua, 1992. (I) Cfr. infra. (2) Neste sentido, MOURA RAMOS, Estrangeiro, cit., loc. cit., pg. 1220. (3) Ou, como nota VIEIRA DEANDRADE (Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pg. 184), as excepes estabelecidas por lei ordinria quele principio no so livres, pelo menos no que respeita aos direitos, liberdades e garantias, devendo as leis que reservem direitos deste tipo Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 147 um cuidadoso trabalho de apreciao a cargo dos rgos de fiscalizao da constitucionalidade. Designadamente, no que conceme aos refugiados, no poderia a lei recusar-lhes tal soma de direitos que vulnerasse o prprio sentido da concesso do asilo. Por outra banda, as excluses (ou as reservas de direitos aos portugueses) s podem dar-se por via da Constituio ou da lei. Quando no seja a Constituio a estipul-las, tem de ser a lei, e lei formal; no pode ser a Administrao -donde, uma verdadeira reserva de lei, que tambm uma reserva de competncia da Assembleia da Repblica quando se trate de direitos, liberdades e garantias [art. 165.0, n.O 1, alnea b)] (I). IV -Para l do princpio geral da equiparao, a anlise do art. 15.0 e dos outros preceitos pertinentes da Constituio revela o seguinte regime: a) Reserva aos portugueses da titularidade dos rgos de soberania e das regies autnomas (ou seja, sob outro prisma, da correspondente capacidade eleitoral passiva), do servio nas Foras Armadas (tambm art. 275.0, n.O 2), do acesso carreira diplomtica e da eleio do Presidente da Repblica (art. 121.0, n.O 1); b) Reserva aos portugueses, outrossim, de direitos e garantias inerentes relao da comunidade poltica com o territrio (arts. 44.0 e 33.0); c) Distino entre o regime aplicvel aos cidados dos pases de lngua portuguesa, o regime aplicvel aos cidados de Estados membros da Unio Europeia e o regime aplicvel aos cidados de quaisquer outros pases e aos aptridas; d) Possibilidade (no necessidade) de atribuio aos primeiros de quaisquer outros direitos, incluindo direitos polticos (2), a cidados portugueses ser consideradas verdadeiras leis restritivas para

efeitos do art. 18." (I) Cfr. os pareceres n.OS 5/77 e 36/79 da Comisso Constitucional, de 8 de Fevereiro de 1977 e de 13 de Novembro de 1979, in Pareceres, I, pgs. 89 e segs., e X, pgs. 167 e segs., respectivamente. r) Como a participao em referendo local (art. 4." da Lei n." 49/90, de 24 de Agosto) ou em referendo nacional (art. 38." da Lei n." 15-A/98, de 3 de Abril). 148 Manual de Direito Constitucional em condies de reciprocidade e mediante conveno internacional (I) -no mediante lei; e) Possibilidade (no necessidade) de atribuio, em condies de reciprocidade e por lei, aos cidados de Estados-membros da Unio Europeia de capacidade eleitoral activa e passiva na eleio do Parlamento Europeu (art. 15.0, n.O 5) (2); .I) Possibilidade (no necessidade ainda) de a lei atribuir a qualquer outro estrangeiro, em condies de reciprocidade, capacidade eleitoral activa e passiva nas eleies dos titulares dos rgos do poder local (art. 15.0, n.O 4) (3), bem como (por identidade de razo, apesar de faltar credencial directa) direito de participao em referendos locais (art. 240.0); g) No atribuio aos cidados de Estados no referidos nas alneas d), e) e.l) e aos aptridas de direitos polticos (4) e do acesso a funes pblicas sem carcter predominantemente tcnico (5); h) Impossibilidade tambm de atribuio aos cidados de Estados-membros da Unio Europeia de outros direitos polticos afora os indicados nas alneas e) e .I), bem como impossibilidade de acesso a funes pblicas sem carcter predominante tcnico (6); (I) E conveno necessariamente aprovada pela Assembleia da Repblica [arts. 161.0, alnea i), e 165.0, n.O I, alnea h)]. (2) E a opo tambm anotada nos cadernos eleitorais (art. 75.0-8, n.O 2, da Lei n.O 69/78, aditado pela Lei n.O 50/96). (3) A .lei a j citada Lei n.O 50/96, de 4 de Setembro (de alterao do Decreto-Lei n.O 701-8/76, de 29 de Setembro), a qual no faz depender a atribuio do direito de voto de qualquer tempo de residncia quanto aos cidados de Estados da Unio Europeia, mas, diversamente, exige o decurso de 2 e 4 anos (para a capacidade activa e para a passiva) quanto aos cidados de pases de lngua portuguesa e o decurso de 3 e 5 anos para os cidados dos demais pases. A diferenciao entre cidados de pases da Unio Europeia e cidados de pases de lngua portuguesa deve ter-se por inconstitucional. (44) Excluindo-se destes, obviamente, o direito de reclamao ou queixa para defesa dos direitos e interesses prprios (arts. 23.0, n.O 1, e 52.0, n.O l, da Constituio e art. 4.0, n." I, da Lei n.O 43/90, de 10 de Agosto). (5) Antes da primeira reviso constitucional, aos estrangeiros era tambm vedado a propriedade de publicaes jornalsticas (art. 38.0, n.O 4). (6) Podero os partidos polticos portugueses receber donativos de estrangeiros? O art. 5.0, alnea g), da Lei n.O 72/93, de 30 Novembro, s exclui as pessoas Parte ll/ -Estrutura Constitucional do Estado 149 i) Atribuio aos cidados de quaisquer outros Estados e aos aptridas de quaisquer outros direitos, salvo os reservados pela lei exclusivamente aos cidados portugueses; j) Possibilidade de a reserva legal de certos direitos aos portugueses ser feita tanto em termos absolutos como -por maioria de

razo -em termos relativos, atravs de clusulas de reciprocidade (I) (2); L) No sujeio dos estrangeiros, ainda quando tenharp os direitos correspondentes, a deveres de participao poltica (por implicarem valorao cvica que no tm de sentir), como o de defesa da Ptria (art. 276.0, n.O 1) (3), o de votar (art. 49.0, n.O 2), o de inscrio no recenseamento (art. 113.0, n.O 2) ou o de colaborao com a administrao eleitoral (art. 113.0, n.O 4) (4). V -Sobre o conceito de funes pblicas com ou sem carcter predominantemente tcnico e sobre o mbito das prescries do art. 15.0, n.O 2, algumas dvidas tm sido suscitadas (5). H quem tome funes com carcter predominantemente tcnico como funes dependentes de requisitos muito exigentes de preparao e especializao e chegue mesmo a afirmar que os estrangeiros s as podero exercer, desde que no existam, em princpio, portugueses com aptides semecolectivas, mas de entender, face do art. 15.0 da Constituio, que ficam tambm afastados os donativos de pessoas singulares -com excepo dos de cidados de pases de lngua portuguesa com estatuto de igualdade de direitos polticoS -pois contrih-' --.'I o financiamento de partidos significa ainda participar na vida poltica. (I) Na Constituio de 1933 a clusula de reciprocidade quanto aos direitos pblicos que se traduzissem em encargo para o Estado era imperativa. (2) Neste sentido, parecer n.O 65/82, de 22 de Julho, da Procuradoria-Geral da Repblica, in Boletim do Ministrio da Justia, n.O 325, Abril de 1983, pgs. 294 e segs. r) Sobre a excluso dos aptridas do servio militar, v. parecer n.O 18/82 da Comisso Constitucional, de 25 de Maio de 1982, in Pareceres, xx, pgs. 35 e segs. (4) Sobre a sujeio de estrangeiros a deveres fundamentais, cfr. CASALTA NABAJS, O dever fundamental de pagar impostos, Coimbra, 1997, pgs. 106 e segs. (5) Assim, parecer n.O 258/77 , de 16 de Fevereiro de 1978, da Procuradoria-Geral da Repblica, in Boletim do Ministrio da Justia, n.O 291, Dezembro de 1979, pgs. 195 e segs. 150 Manual de Direito Constitucional lhantes r ). Contudo, h quem entenda que tais funes no correspondem a um grau maior ou menor de tecnicidade ou de especializao, mas sim ao predomnio de um quantum tcnico por oposio a outro, de natureza diferente, que , na teleologia da norma, um quantum de autoridade pblica, ligado aos direitos polticos (2). Por ns, chamamos a ateno, antes de mais, para a circunstncia de a referncia a funes pblicas com carcter predominantemente tcnico ter de ser compreendida quer no plano desse preceito, quer no das suas relaes com o n.O 1 do mesmo art. 15.0 Por um lado, as funes pblicas em geral encontram-se vedadas aos estrangeiros -no propriamente por causa da sua ligao aos direitos polticos, mas por causa da sua imediata e necessria relevncia para a organizao administrativa ou para a autoridade do Estado [da, os arts. 21.0, 269.0, 270.0 e 165.0, n.O 1, alneas s) e t)]. Por outro lado, a abertura das que tenham carcter predominantemente tcnico a estrangeiros consonante com o princpio da equiparao de portugueses e estrangeiros. Funes pblicas com carcter predominantemente tcnico so -numa interpretao declarativa -as funes em que o factor tcnico avulta sobre qualquer outro, seja este a prestao de servios materiais, auxiliares ou administrativos, seja este o exerccio de autoridade ou de chefia (no tcnica). O nico critrio para as definir o da prevalncia desse factor e apoia-se tanto

na letra como na vantagem (e no apenas necessidade) de em tais funes poder haver estrangeiros (e at em concorrncia emulativa com os portugueses). Essa vantagem no existe quanto a funes com reduzida componente tcnica e quanto a funes de direco afins das funes de autoridade. Ainda por virtude do princpio geral da equiparao de portugueses e estrangeiros, resulta imediatamente da Constituio que quaisquer estrangeiros residentes em Portugal podero aceder a tais funes, observadas as condies da lei. No ser necessria lei especial para autoriz-los (3); apenas ser necessria, porventura, lei que defina o conceito (indeterminado) de funes ~~m carcter predominantemente tcnico (4). (I) Declarao de voto de vencido de J. N. Cunha Rodrigues anexa ao parecer citado da Procuradoria-Geral da Repblica, ibidem, pg. 202. (2) Cfr. Direito Comparado, FRANCIS DELPRE, op. cit., pgs. 152 e segs. (3) Neste sentido, MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, cit., 11, pg. 673; e parecer n.o 260/77 , de 21 de Dezembro, da ProcuradoriaGeral da Repblica, in Boletim do Ministrio da Justia, n.o 281, Dezembro de 1978, pg. 41. (4) Lei essa que, portanto, d exequibilidade, no referente a tais funes, s normas conjugadas dos n.OS I e 2 do art. 15.0 .1{ Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 151 ~ i r; I Todavia, a nonna do n.O 2 do art. 15.0 no lhes garante automaticamente I ,.; contra a lei esse acesso, assim como pode a lei vir ainda a reservar a cida~ dos portugueses !llgumas dessas funes (embora no todas, sob pena de coliso com o princpio geral). S que isto tem de ser feito por lei fonnal, no por acto da Administrao; tem de ser o legislador a estipular quais as ~ funes pblicas fechadas a estrangeiros, e no a Administrao; e to-pouco pode a lei remeter para a Administrao a concesso da autorizao para o exerccio ou no de qualquer funo pblica em princpio aberta a estrangeiros, sob pena de se agredir o sentido da reserva de lei (I). Discute-se ainda sobre se os estrangeiros que sejam admitidos a exercer funes pblicas com carcter predominantemente tcnico podem ser funcionrios ou se se tornam apenas agentes no funcionrios. Mas este problema a equacionar luz dos quadros gerais dos vnculos de emprego pblico, sem nele ter qualquer relevncia o art. 15.0 da Constituio. VI -O art. 14.0 do Cdigo Civil consagra, como se disse, a regra da equiparao dos estrangeiros aos portugueses quanto ao gozo de direitos civis e a regra do no reconhecimento aos estrangeiros de direitos que, sendo atribudos pelo respectivo Estado aos seus cidados, o no sejam aos portugueses em igualdade de circunstncias. E so dois princpios, em certa medida, autnomos, porquanto pela regra da equiparao podem ser atribudos aos estrangeiros direitos que o seu Estado no reconhea, desde que esse no reconhecimento no seja discriminatrio em relao aos portugueses (2). Quanto primeira regra, ela equivale afirmao da capacidade geral de gozo dos estrangeiros (3). Isto no significa, porm, que eles tenham precisamente os mesmos direitos que os portugue~ ses. Em concreto, podem ter mais ou menos. Tudo depende da lei aplicvel, da lei competente para atribuir o direito (4). .., r) Nesta linha, o parecer n.O 36/79, da Comisso Constitucional, cit., loc. cito. pgs. 170-171, mostrando que, se no houvesse esta reserva de lei, facilmente se poderia cair em discriminaes arbitrrias. r) PIRES DE LIMA e ANTUNES V ARELA, Cdigo Civil Anotado. I, 1967, pg. 20. Identicamente, Joo BAPTISTA MACHADO, Lies de Direito I!yernacional Privado, Coimbra, 1974, pg. 19; MARIA LusA DUARTE, op. cit.. pg. 24. (3) PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, ibidemo

(4) Joo BAPTISTA MACHADO, ibidem. 152 Manual de Direito Constitucional Com efeito, no so as regras de Direito dos estrangeiros que, s por si e em definitivo, decidem se um estrangeiro pode ser titular de certo direito em concreto e se pode exerc-lo no Estado local. antes lei reguladora da relao em causa, determinada pelo recurso norma de conflitos aplicvel, que cabe decidir se o estrangeiro adquiriu ou no certo poder e se est habilitado a exerc-lo. A norma de capacidade sobre a situao do estrangeiro fornece apenas o pressuposto geral e abstracto de funcionamento do conjunto das normas de conflito locais. Ou ento intervm directamente, quando leva a excluir o estrangeiro do gozo de um direito que em princpio a lei competente para reger a situao em causa lhe reconhecia (I). Quanto ao "sistema de reciprocidade de facto" do art. 14.0, n.O 2 (2), pode perguntar-se se ele se compatibiliza com o art. 15.0 da Constituio. A resposta no pode deixar de ser afirmativa (3) na lgica do princpio da equiparao -o qual dever jogar em ambas as direces e no favorecer apenas os estrangeiros -e tendo ainda em conta a referncia lei da parte final do art. 15.0, n.O 2: se alei pode reservar exclusivamente a portugueses certos direitos, pode no conceder a estrangeiros direitos civis que o respectivo Estado no conceda aos portugueses. A resposta s seria negativa, se a aplicao da regra da reciprocidade houvesse de levar inverso daquele princpio -o que no se vislumbra fcil (4). (I) ISABEL DE MAGALHES COLLAO, Direito Internaciona[ Privado, policopiado, III, Lisboa, 1963, pg. 76. (2) ISABEL DE MAGALHES COLLAO, op. cit., pg. 80 (reportando-se ainda ao projecto donde sairia o preceito). (3) Contra: CASTRO MENDES, Direito Civi[, cit., I, pgs. 253-254; CARVALHO FERNANDES, op. cit., I, pg. 204. A favor, parece, CARLOS FERNANDES, Lies..., I, cit., pg. 120. (4) Poderia ainda perguntar-se se no haveria aqui uma infraco do principio da no discriminao entre estrangeiros (assim, MRIO TORRES, prefcio ao Direito dos Estrangeiros de Ana Vargas e Joaquim Ruas, Lisboa, 1995, pgs. 2021). Mas no: 1.0) porque seria chocante que, a seu pretexto, a ordem jurldica portuguesa no pudesse responder a um tratamento menos favorvel dos seus cidados no estrangeiro; 2.0) porque, a reciprocidade um principio que aflora, desde logo no pr6prio art. 15.0 (n.os 3, 4 e 5). ~ ," ,; Parte lll-Estrutura Constitucional do Estado 153 !~ ; i 36. A condio dos cidados dos pases de lngua portuguesa -' \ I -A atribuio aos cidados dos pases de lngua portuguesa de certos direitos a que os estrangeiros em geral no podem aceder, ~ contanto que haja reciprocidade em favor dos portugueses em iguais .1 circunstncias, s aparentemente representa um desvio ao princpio da igualdade jurdica dos estrangeiros. Ela funda-se, nos "laos priviligiados de amizade e cooperao com os pases de lngua portu[ guesa" (art. 7.0, n.O 4, da Constituio) (I). ", Para O legislador constituinte, a comunidade cultural e humana ; criado pelo uso da lngua portuguesa ou pela pertena a um Estado :. que a adopta como expresso oficial justifica plenemante o trata;,: mento especial das pessoas nessas circunstncias (2) (3) (4).

~ ."' ~, II -Previsto no art. 199.0 da Constituio brasileira ~; de 1967-1969 e no art. 7.0, 3,0, da Constituio de 1933 depois .; ~; de 1971, o regime especial de direitos de brasileiros e portugueses foi ~ objecto da Conveno de Braslia de 7 de Setembro de 1971, regu~ lamentada no Brasil pelo Decreto n,O 70 436, de 18 de Abril de 1972, ' ; e, em Portugal, pelo Decreto-Lei n.O 126/72, de 22 de Abril. E conc ,f; firmam-no tanto o citado art. 15,0, n.O 3, da Constituio de 1976 !I\; ~ quanto o art. 12.0, 1.0, da Constituio de 1988. " r) At 1997 falava-se em laos "especiais". No se percebe por que se / alterou o adjectivo. .. , (2) Cfr. j o Decreto-Lei n.O 281/76, de 17 de Abril (publicado aps a aprovao da Constituio), ressalvando para efeito da aplicao do Protocolo de 1967 adicional Conveno sobre Refugiados, o tratamento concedido em Portugal aos + cidados de pases de lngua portuguesa (ou, como a se diz, no s aos cidados brasileiros mas tambm aos cidados de "outros pases com os quais possa Portugal vir a estabelecer relaes de comunidade" ). r) Cfr. tambm, noutro plano, os mais favorveis requisitos de naturalizao no Brasil dos originrios de pases de lngua portuguesa (art. 12.0, IX, alnea a), da Constituio de 1988]. (4) Os casos portugus e brasileiro no so nicos. So bem conhecidos, entre outros, o tratamento dos cidados irlandeses e de pases da COMMONWEALm. na Gr-Bretanha, ou as convenes de dupla nacionalidade entre a Espanha e os pases da lngua espanhola da Amrica. 154 Manua/ de Direito Constitucional Com este regime no se estabelece uma dupla cidadania ou uma cidadania comum luso-brasileira. Os portugueses no Brasil continuam portugueses e os brasileiros em Portugal brasileiros. Simplesmente, uns e outros recebem, margem ou para alm da condio comum de estrangeiros, direitos que a priori poderiam ser apenas conferidos aos cidados do pas (I). Definem-se, alis, no um, mas dois estatutos: o chamado estatuto geral de igualdade e o estatuto especial de igualdade de direitos polticos. E o segundo que hoje, sobretudo, oferece interesse, dado o princpio geral da equiparao entre portugueses e estrangeiros consagrado pela Constituio de 1976. Por outro lado, nem um nem outro estatuto se aplicam automaticamente. A atribuio dos direitos aos portugueses no Brasil ou aos brasileiros em Portugal no decorre apenas da Conveno e da lei de execuo; depende ainda de requerimento dos interessados s autoridades administrativas competentes. E trata-se de estatuto pessoal: no se estende ao cnjuge e aos descendentes. So requisitos de atribuio do estatuto geral a brasileiros a cidadania, a capacidade civil e a residncia permanente em territrio portugus. So requisitos da atribuio do estatuto especial de igualdade de direitos polticos a residncia principal e permanente em Portugal h cinco anos e o no se encontrar privado de direitos polticos no Brasil (2). O estatuto geral tem por contedo a no sujeio s restries da capacidade de gozo dos estrangeiros em Portugal, com excepo do

que respeita aos direitos polticos e deveres com estes conexos. Nele cabe o direito a no ser extraditado, salvo para o Estado de nacionalidade, embora no o direito permanncia em territrio portur) Cfr. MOURA RAMOS, Do Direito..., cit.. pg. 223. nota. e La double nationalit. .., cit.. loc, cit., pgs. 592 e segs.; Jos FRANCISCO REZEK. op. cit" loc. cit., pgs. 382 e segs.; MARIA LUSA DUARTE. A Conveno de Braslia e o Mercado Interno de 1993, Lisboa. 1990. pgs. 8 e segs. (2) Como se escreveu no parecer da Cmara Corporativa sobre a Conveno (Actas. ." n.o 77. de 27 de Outubro de 1971, pgs. 964-965). a chave tcnica do sistema a autorizao de permanncia no territrio. pois. nos termos do art. 6.0, a cessao de tal autorizao importa na perda do estatuto de igualdade. ~ Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 155 gus, O direito proteco diplomtica em terceiro Estado e o dever de servio militar. O estatuto especial de igualdade de direitos polticos abrange todos os direitos polticos, salvo os que estejam constitucionalmente reservados aos portugueses e quaisquer funes pblicas, menos a diplomtica e a militar (I). Tm os brasileiros com estatuto de igualdade de direitos polticos em Portugal o direito de elegerem e de serem eleitos para o Parlamento Europeu? Conforme ficou atrs pressuposto, entendemos que sim. Prima facie dir-se-ia haver incompatibilidade entre o art. 15.0, n.O 3, da Constituio -que apenas exclui os cidados dos pases de lngua portuguesa da capacidade eleitoral passiva, mas no activa, nas eleies para os rgos de soberania e das regies autnomas -e o art. 15.0, n.O 4- que apenas se refere aos cidados dos Estados membros da Unio Europeia. Deve resolver-se a dificuldade, fazendo prevalecer o princpio fundamental das relaes especiais de Portugal com os pases de lngua portuguesa, manifestada nos arts. 7.0, n.O 4, e 78.0, n.O 2, alnea d). Por certo, o art. 137.0 do Tratado de Roma declara o Parlamento Europeu composto por representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade. Mas, entendido letra, to pouco ele permitiria sequer a participao eleitoral em territrios de Estados diferentes daqueles a que pertencessem os cidados: representantes do povo portugus s deveriam ser cidados portugueses eleitos dentre cidados portugueses. Por conseguinte, como Maastricht acarreta um alargamento ou desvio em favor de espanhis ou alemes (por exemplo), mal se compreenderia que alargamento ou (I) Comparando o art. 15.0, n.O 3, da Constituio actual com o art. 7.0, 1.0 e 3.0, da Constituio anterior, aps 1971, verifica-se que aquele mais restritivo por vedar aos brasileiros o acesso magistratura de qualquer tribunal (e no apenas dos tribunais superiores) e s Foras Armadas (e no apenas a oficial general), mas, ao mesmo tempo, mais liberal, por Ihes permitir ser titular de rgos constitucionais afora os de soberania e os das regies autnomas. No Brasil, o art. 12.0, 1.0, da actual Constituio diz: "Aos portugueses com residncia permanente no Pas, se houver reciprocidade em favor dos brasileiros, sero atribudos os direitos inerentes ao brasileiro nato, salvo os casos previstos nesta Constituio". Cfr., por todos, CELSO BASTOS e IVE$ GANDRA MARTINS, Comentrios Constituio do Brasil, II, So Paulo, 1989, pgs. 558 e segs.; ou MANOEL GoNALVES FERREIRA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, I, 2." ed., So Paulo, 1997, pg. 114.

156 Manual de Direito Constitucional I desvio anlogo se no estabelecesse, luz da Constituio, em favor de bra,' 1 sileiros (I). .i i ., , : ). i lli ~ De acordo com a Conveno de Braslia, da regra de ) ,! equiparao entre portugueses e brasileiros exceptuam-se os direitos 4 reservados pelas respectivas Constituies aos cidados originrios ! Ij, (art. 4.0). Daqui no h-de resultar, porm, nenhuma dvida: no , havendo na Lei Fundamental de 1976 disposio anloga do art. 7.0, 2.0, da Constituio de 1933, os brasileiros podem gozar agora entre ns de todos os direitos dos portugueses, ano ser os que a prpria Constituio especificamente Ihes feche (de novo, arts. 15.0, n.O 3, 2.8 parte, e 121.0, n.O 1). O resto mera questo de tcnica de formulao normativa (2) (3). Mais delicado poderia vir a ser o problema da constitucionadade do art. 7.0, n.O 4, da Conveno, ao dispor que o gozo dos direitos polticos no Estado de residncia -assim, os de portugueses no Brasil -importa na suspenso do exerccio dos mesmos direitos no Estado da nacionalidade (4). Ela dir-se-ia contrariar os princpios do sufrgio universal (art. 10.0, n.O 1) e da atribuio aos portugueses no estrangeiro de direito de voto na eleio dos Deputados (I) Diferentemente, FRANcIsco LUCAS PIRES, Schengen e a Comunidade de Pases Lusfanos, Coimbra, 1997, pgs. 43 e segs. (2) Por isso no tem razo Jos FRANCISCO REZEK (Aspectos elementares do estatuto da igualdade, in Boletim do Ministrio da Justia, n.o 277, Junho de 1978, pg. 10), quando, referindo-se Constituio de 1976, afirma que se ela vedasse aos brasileiros cargos acessveis aos portugueses naturalizados, o Estado cocontratante estaria violando flagrantemente o compromisso bilateral. (3) Isso no significa, porm, que se aceite de jure condendo a discrepncia entre a Constituio brasileira e a portuguesa. Aquela s veda aos portugueses os cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, de Presidente da Cmara de Deputados ou do Senado e de Ministro do Supremo Tribunal Federal, ao passo que um brasileiro em Portugal no pode ser Deputado, membro do Governo ou juiz. Lamentavelmente, no se conseguiu, na ltima reviso constitucional, obter a maioria necessria para alterar o art. 15, n.o 3: v. Dirio da Assembleia da Repblica, vIIlegislatura, 2.. sesso legislativa, l.. srie, n.o 104, reunio de 30 de Julho de 1997, pgs. 3982 e segs. (4) O problema foi aflorado no parecer da Cmara Corporativa sobre a Conveno, cit., loc. cit., pg. 965, e no parecer n.o 29/78 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pg. 53. Parte II/ -Estrutura Constitucional do Estado 157 Assembleia da Repblica (arts. 14.0 e 152.0, n.O 2); e, de resto, se o art. 1.0, n.O 2, da Lei n.O 14/79, de 16 de Maio, declara que os portugueses havidos tambm como cidados de outros Estados no perdem por esse facto a capacidade eleitoral activa, a fortiori portugueses que s o sejam to pouco deveriam ter afectados os seus direitos polticos. No entanto, esta dvida tambm improcede, desde que se tomem em considerao quer o princpio da independncia nacional quer a prpria lgica do funcionamento do estatuto de igualdade. J atrs salientmos como o princpio da independncia nacio-

nal habilitava a excluir do direito de sufrgio portugueses cidados tambm de outro Estado em cujo territrio residissem -com a consequente interpretao restritiva da lei eleitoral. Ora, esse mesmo princpio poder levar a que portugueses (somente portugueses) que participem na vida poltica brasileira em igualdade de circunstncias com os brasileiros no devam participar na vida poltica portuguesa. Por seu turno, a ideia de igualdade de direitos polticos entre portugueses e brasileiros parece assentar numa alternativa que Ihes posta: ou usufruem de direitos polticos num pas ou usufruem noutro, no em ambos ao mesmo tempo. Cada portugus (ou cada brasileiro) s pode ter, em cada momento, ou os direitos polticos decorrentes do Direito constitucional portugus ou os decorrentes do Direito constitucional brasileiro. Decerto, podero suscitar-se, assim, algumas diferenciaes entre portugueses residentes no Brasil, por causa da concesso do estatuto de igualdade. Mas estas diferenciaes no se traduzem em discriminaes: no apenas por intercederem com a vontade dos cidados como por poder supor-se, num plano objectivo, ser mais significativo e de maior interesse para um portugus residente h vrios anos no Brasil possuir direito de sufrgio em eleies brasileiras do que vir a ser eleito para o Parlamento portugus; existe uma maior ligao efectiva s eleies brasileiras que compensar a menor amplitude dos direitos fo~almente atribudos (I ). (I) Segundo Jos FRANCISCO REZEK (Le droit..., cit., loc. cit., pg. 398, nota), entre 1972 e 1986, 1736 portugueses tinham obtido no Brasil a igualdade de direi158 Manual de Direito Constitucional IV -No est estabelecido (ou no est estabelecido por enquanto) nada de equiparvel Conveno de Braslia no tocante aos direitos de portugueses e de cidados dos novos pases africanos de lngua portuguesa. Os dois tratados (praticamente idnticos) que dela mais se acercam, pela 1atitude da equiparao, so os "Acordos Especiais" reguladores do estatuto das pessoas e do regime dos seus bens celebrados com Cabo Verde e a Guin-Bissau, de 15 de Abril e 21 de Junho de 1976, respectivamente (I) (2). Segundo estes "Acordos Especiais", os cidados de cada uma das partes beneficiam, no territrio da outra, de igualdade de tratamento com os naturais desta no que respeita ao livre exerccio das suas acti.vidades culturais, religiosas, econmicas, profissionais e sociais, aos direitos civis em geral, a actividades de carcter industrial, comercial, agrcola ou artesanal, ao exerccio de profisses liberais, faculdade de obter e gerir concesses, autorizaes e licenas administrativas e a direitos de trabalho e segurana social (art. 1.0), bem como no que respeita a impostos (art. 4.0) e a direitos patrimoniais (art. 6.0) (3). Entretanto, independentemente de conveno, os cidados dos pases africanos de lngua portuguesa podem obter, por lei e observada reciprocidade, o direito de eleger e de ser eleitos para os rgos das autarquias locais, ao abrigo do art. 15.0, n.O 4, da Constituio, a que h pouco aludimos. 37. A cidadania europeia I -J no Tratado de Roma, de 1957, institutivo da Comunidade Econmica Europeia, se declarava um princpio de no discriminatos civis elO 489 a igualdade plena, civil e poltica; e, no mesmo perodo, 1402 brasileiros tinham acedido igualdade de direitos civis em Portugal e 297 igualdade plena. (I) Aprovados para ratificao pelo Decreto-Lei n." 524-J!16, de 5 de Julho, e pelo Decreto n." 18/77, de 7 de Janeiro, respectivamente. (2) Cfr. ainda, com mbito mais reduzido, o Acordo Geral de Cooperao e Amizade com So Tom e Prncipe, de 15 de Julho de 1975, aprovado para ratifi-

cao pelo Decreto-Lei n.o 68!16, de 14 de Janeiro. (3) V., sobre o assunto, MOURA RAMOS, De Ia double nationalit. .., cit., loc. cit., pgs. 596 e segs. Parte IIl- Estrutura Constitucionatdo Estado 159 o entre os cidados dos Estados membros e se consagravam a liberdade de circulao dos trabalhadores (arts. 48.0 e segs.) e a liberdade de estabelecimento, no duplo sentido de acesso s actividades no assalariadas e de constituio e gesto de empresas (arts. 57.0 e segs.). Ao longo dos anos, medida que se avanava no processo de integrao e que se verificava a concomitante interferncia dos rgos comunitrios no s nas condies econmicas mas tambm no prprio estatuto jurdico dos particulares, foi-se afirmando a conscincia da necessidade da especfica considerao desses direitos e interesses pela Comunidade e de uma maior participao dos cidados dos Estados-membros na sua vida institucional. O Tratado de Maastricht, de 1992, dito de Unio Europeia, iria ao seu encontro, elevando a um dos objectivos da Unio "o reforo da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados-membros, mediante a instituio de uma cidadania da Unio" (art. E) e declarando o seu respeito pelos direitos fundamentais "tal como so garantidos pela Conveno Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais" e "tal como resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-membros, enquanto princpios gerais de direito comunitrio" (art. F, n.O 2). II -O art. 8.0 do Tratado de Roma, depois de alterado pelo Tratado de Maastricht, passaria a dispor: " I. cidado da Unio qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-membro. -2. Os cidados da Unio gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres previstos no presente tratado". E so tais direitos: -O direito de circulao e de livre permanncia nos territrios dos Estados-membros (art. 8.0_A); -O direito de eleger e de ser eleito nas eleies municipais e nas eleies para o Parlamento Europeu no Estado-membro da sua residncia (art. 8.0_E); -O direito de proteco diplomtica em pases terceiros, em que o Estado-membro de que nacional no se encontre representado, por parte das autoridades diplomticas e consulares de qualquer Estado-membro (art. 8.0_C); 160 Manual de Direito Constitucional -O direito de petio ao Parlamento Europeu sobre questes que se integrem no domnio da actividade da Comunidade e lhe digam directamente respeito (arts. 8.o-D e 138.o-D); -O direito de queixa ao Provedor de Justia (europeu) respeitante a casos de m administrao na actuao das instituies ou dos organismos no jurisdicionais comunitrios (arts. 8.o-D e 138.o-E). Em contrapartida, embora tenha ou possa ter importantssimas implicaes sobre os direitos dos cidados, no aparece configurada desta perspectiva a cooperao no domnio da justia e dos assuntos internos, com incidncia na poltica de asilo, na passagem das fronteiras exteriores, na luta contra a criminal idade e em assuntos judiciais civis e criminais (arts. K e segs. do Tratado de Maastricht). III -De todo o modo, no pode confundir-se a cidadania da Unio com a cidadania em sentido prprio que atrs versmos; nem se apresenta suficientemente denso e abrangente o elenco de direitos a que ela se reporta -direitos uns para serem exercidos a nvel comunitrio, outros a nvel interno dos Estados -para se poder falar num acervo autnomo e com valor a se.

No h uma cidadaniaeuropeia, equivalente cidadania estatal, porque o Tratado de Maastricht no a define margem dos Estados. So estes que livremente continuam a fixar quem seu cidado e, apenas como sua decorrncia, se fica sendo cidado da Unio. Mais do que sobreposio d-se, pois, aqui uma conexo entre o momento primrio -dentro de cada Estado -e o momento secundrio -relativo Unio Europeia. Quanto aos direitos, observe-se que a sua regulamentao cabe ao Conselho, com base na unanimidade, ou aos prprios Estados-membros; que se admitem derrogaes "sempre que problemas especficos dos Estados o justifiquem" (I); que, dificilmente, as pertinentes normas comunitrias tm efeito directo; e que, por(I) Sendo certo que o regime destas derrogaes nem obedece ao princpio da reciprocidade, nem a quaisquer normas materiais comunitrias. -J Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 161 tanto, a concretizao dos direitos pode ser diversa de Estado para Estado. Como escreve MOURA RAMOS, nos Tratados de Paris e Roma, os direitos dos cidados dos Estados-membros giravam sobretudo em tomo de uma l realidade econmica; no se dirigiam s pessoas como cidados, mas Ienquanto participantes num processo econmico. O Tratado de Maastricht, com a instituio da cidadania da Unio, vem representar a mudana do para\ digma dominante ao assentar o centro de gravidade de certos direitos de carcter pblico no homem europeu, e no j no operador econmico, elel vando-o assim ao status de verdadeiro cidado europeu. li Simplesmente, a cidadania da Unio bem diversa da cidadania estatal. Trata-se de um estatuto muito mais frgil e que no pretende substitu-Ia, , antes se lhe vindo sobrepor. E tal fragilidade resulta da sua falta de auto" nomia em relao nacionalidade dos Estados membros e resulta do con: junto de direitos que nela se englobam. Para alm da livre circulao e permanncia, cujos termos praticamente pouco distam do que o acquis communautaire j havia consagrado, a proteco diplomtica e consular no verdadeiramente um direito perante a Unio, embora resulte do estatuto desta, e as novas possibilidades de garantia dos direitos, num plano no contencioso, esto tambm ao alcance de outros, no cidados da Unio, o que lhes retira a qualidade de elementos caracterizadores do estatuto destes ltimos. Um tal papel parece caber assim sobretudo aos direitos de participao poltica, mas o seu carcter no unitrio e a dependncia em que se encontram, na definio do seu contedo, da ordenao de cada Estado-membro acabam por sublinhar de novo o relevo dos Estados na construo da Unio (I). ~ I , r> Maastricht e os direitos do cidado europeu, in A Unio Europeia. obra colectiva, Coimbra, 1994, pgs. 127 e 128. V. tambm Les Aspects Nouveaux de Ia Libre Circulatin des Personnes: vers une citoyennet europenne. obra colectiva, Lisboa, 1992; FERNANDO LOUREIRO BASTOS, A Unio Europeia -Fins. Objectivos e Eslrutura Orgnica. Lisboa, 1993, pgs. 45 e segs.; ANA MARIA MARTINS, O Tralado da Unio Europeia -Contribulo para a sua compreenso, Lisboa, 1993, t pgs. 50 e segs.; Los derechos dei europeo. obra colectiva, Madrid, 1993; VINCENZO ILIPPOLIS, La cittadinanza europea. in Quaderni Costitu.zionali. Abril de 1993, , pgs. 113 e segs.; GILES SBASTIEN, La ciloyennet de I' Union Europenne, in Revue l du droil public. 1993, pgs. 1263 e segs.; FRANCiSCO LUCAS PIRES, Os novos direilos dos Porlugueses. Lisboa, 1994, e Mlliplos da cidadania: o caso da cidadania euro-

peia, in AB V NO AD OMNES -Nos 75 anos da Coimbra Edilora, obra colectiva, II -Manua) de Direito Constitucional. 111 I i 162 Manual de Direito Constitucional No entanto, observa ainda o mesmo Autor, apesar de tudo no se escamoteie o carcter simblico do estatuto do cidado da Unio. Ao reforar o sentimento de pertena a um todo integrado dos nacionais de todos e de cada um dos Estados-membros que o compem, ele no despido de eficcia transformadora no que respeita ao relacionamento entre estes dois ~ plos (I) (2). / IV -Parecida com a cidadania europeia talvez pudesse vir a ser no futuro uma cidadania lusfona se se passasse de convenes multilaterais a um sistema multilateral correspondente comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (3). Coimbra, 1998, pgs. 1267 e segs.; MARIA LusA DUARTE, A cidadania da Unio e a responsabilidade dos Estados por violao do Direito Comunitrio, Lisboa, 1994, maxime, pgs. 25 e segs.; NUNO PIARRA, Cidadania europeia. direito comunitrio e direito nacional, in O Direito, 1994, pgs. 185 e segs. e 409 e segs.; MARIA EuSABETE GOMES RAMOS, Breves notas sobre a cidadania da Unio Europeia. in Temas de lntegrao, I." semestre de 1996, pgs. 63 e segs.; Lus S, A crise. .., cit., pgs. 440 e segs.; CARLA GOMES, A natureza constitucional do Tratado da Unio Europeia, Lisboa, 1997, pgs. 55 e segs. Sobre a situao anterior, v. MARIA ISABEL JALLES, Os direitos da pessoa na Comunidade Europeia. in Documentao e Direito Comparado, n." 2, 1981, pgs. 27 e segs.; ou MOITINHO DE ALMEIDA, Direito Comunitrio -A ordem jurdica comunitria -As liberdades fundamentais na C. E. E., Lisboa, 1985, pgs. 397 e segs. (I) MOURA RAMOS, op. cit., loc. cit., pgs. 128-129. (2) No concordamos, porm, com Moura Ramos, quando, por causa de o art. 137." do Tratado da C. E. E. dizer que o Parlamento Europeu representa os povos dos Estados, interpreta o art. 8."-B, n." 2, como vindo integrar os cidados da Unio Europeia residentes num dado Estado-membro no respectivo povo, independentemente da posse da nacionalidade respectiva (pgs. 120 e 121 ). Esta assero parece-nos contraditria: como pode algum pertencer a um povo sem ter a sua cidadania? De resto, esses cidados mantm todos os seus direitos, inclusive polticos (excepto os respeitantes s eleies municipais e ao Parlamento Europeu), no Estado de origem. Do que se trata apenas de uma extenso de direitos, verificados certos pressupostos. (3) V. a expresso cidadania lusfona em FRANCiSCO LUCAS PIRES, Schengen. .., cit., pg. 37. Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 163 CAPTULO IV O PODER POLiTICO 1.0 Poder e soberania 38. Estrutura e funo do poder O Estado surge em virtude de se instituir um poder que transforma uma colectividade em povo. Esta instituio (como salientmos), um fenmeno jurdico -ainda quando nasce margem de actos previstos em normas ordenadas a esse resultado; e a prpria

criao revolucionria do poder portadora de juridicidade plena, pois que no s define relaes jurdicas entre os cidados como se funda no Direito natural ou, se se preferir, na ideia do Direito dominante na colectividade em certa circunstncia (I). Constituir o Estado equivale a dar-Ihe a sua primeira Constituio, a lanar as bases da sua ordem jurdica, a dispor um estatuto geral de governantes e governados. Todo o Estado, porque constitudo, tem Constituio nesta acepo -em sentido institucional (por inerente institucionalizao do poder). O poder poltico , por consequncia, um poder constituinte enquanto molda o Estado segundo uma ideia, um projecto, um fim de organizao. E este poder constituinte no cessa quando a Constituio material fica aprovada; ele perdura ou est latente na vigncia desta, confere-lhe consistncia, pode substitu-Ia por outra em face da realidade poltica, econmica e social sempre mutvel (2). Mas o Estado no existe em si ou por si; existe para resolver problemas da sociedade, quotidianamente; existe para garantir segurana, fazer justia, promover a comunicao entre os homens, dar-lhes paz e bem-estar e progresso. um poder de deciso no momento pre.. (I) Cfr. BURDEAU, Trait..., cit., II, 2." ed., pgs. 209 e segs. (2) Para maior desenvolvimento, v. Manual..., II, cit., pgs. 81 e segs. 164 Manual de Direito Constitucional sente, de escolher entre opes diversas, de praticar os actos pelos quais satisfaz pretenses generalizadas ou individualizadas das pessoas e dos grupos. autoridade (I) e servio r). Repartido juridicamente por rgos e agentes do Estado, o poder toma, por outro lado, a configurao de um conjunto de competncias ou poderes funcionais de tais rgos, poderes esses estabelecidos pela Constituio, poderes constitudos e, portanto, defmidos e circunscritos pelas suas normas. Aumentando as necessidades sociais e aumentando a conscincia da necessidade de interveno e conformao pelo Estado, de crescente complexidade se revestem as suas funes e os seus meios. Da, igualmente, uma organizao cada vez mais intrincada, segundo c leis e regulamentos cada vez mais numerosos, que internamente disciplinam rgos e agentes e externamente fixam os seus poderes, deveres, tarefas e incumbncias em face dos cidados e dos grupos. Finalmente, o Estado vive em relao com outros Estados, em intercmbio tambm, por seu turno, cada vez mais intenso em todos os domnios. O Estado parte da comunidade internacional, da qual emergem mltiplas regras, de natureza consuetudinria e no consuetudinria, celebra tratados com os outros Estados, integra-se em organizaes dotadas de faculdades normativas. E, nesse plano, est ainda sujeito a regras e a princpios de Direito -de Direito internacional. 39. O problema da limitao do poder pelo Direito ) .1 I -O Estado no pode, pois, viver margem do Direito (nunca 1 de mais insistir). Ele actua sempre atravs de processos ou proi cedimentos jurdicos ou de operaes materiais que remontam a nor1 mas de competncia. Significa isto, porm, que o poder poltico se 1 submete efectivamente ao Direito? Significa isto que os detentores i do poder observam, na prtica, a Constituio e alei? i j (I) Do latim auctoritas, palavra de famlia de auctor e augere (fazer crescer, I aumentar, elevar em honra). ! r) Cfr., por exemplo, a obra co!ectiva do Instituto Internacional de Filosofia 1 Poltica, Le Pouvoir, Paris, !957, ou MANUEL GARCIA PELAYO, ldea de Ia Politica ~ y otros Escritos, Madrid, 1983, pgs. !83 e segs. 1

j j j I 1 1 , I! , ), :i! ; ~; Parte lll- Estrutura Constitucional do Estado t6S Mesmo que haja um ou mais rgos encarregados de velar pela 4 conformidade dos actos do Estado com o Direito, quis custodiet custodes? A quem cabe a ltima palavra? Em definitivo, quem decide eventuais conflitos e declara as situaes jurdicas recprocas das ); entidades pblicas e dos particulares? . E, declarado o direito, tem de se passar execuo. Admitindo que um tribunal profere uma sentena desfavorvel ao Estado -o qu~, primeira vista, dir-se-ia paradoxal, porquanto o tribunal funciona como rgo desse mesmo Estado -ser possvel obrig-lo a prestar-lhe acatamentos? Como explicar a execuo das sentenas pelo Estado? Por ser de homens, a autoridade est to propensa a infringir as normas jurdicas como a liberdade humana individual. Tem ento de se averiguar se racional recorrer a um sistema de sanes. Pois, se algum indivduo viola a lei, logo aquela autoridade, de regra, o vai ferir de uma sano; ao passo que o Estado o prprio titular do poder sancionatrio e, como tal, aparentemente, insusceptvel de a sofrer. Recai-se, de novo, na controvrsia sobre o conceito de Direito. A opinio ainda dominante fala em coercibilidade. Mas, como no se afigura fcil explicar como pode o Estado ser objecto de sano coactiva, de duas uma: ou a coercibilidade caracterstica de norma jurdica, e ento o Direito pblico no Direito na plena acepo do termo; ou a coercibilidade no caracterstica do Direito. Este o problema da limitao jurdica do poder poltico, conforme habit,.:;,: ~ posto. .., ." ", II - impossvel discutir aqui o ploblema, o qual careceria ~, de ser examinado e equacionado em instncia de Filosofia do Direito fedo Estado. Mas queremos reiterar clara adeso s teses que afir1\; ~ mam a limitao do Estado pelo Direito -mesmo pelas leis por si ~ decretadas -porque sem o seu cumprimento no subsistiria a orga" nizao indispensvel ao perdurar do poder e seria destruda a segurana em que assenta a comunidade jurdica. O Estado est adstrito ao seu prprio Direito positivo, seja este qual for, por uma necessidade lgica de coerncia e de coeso social. E isto at , 166 Manual de Direito Constitucional porque, como diz GUSTAV RAOBRUCH (I), "o positivismo jurdico e poltico pressupe, quando levado logicamente s suas ltimas consequncias, um preceito jurdico de direito natural na base de todas as suas construes". Eis esse preceito; "quando numa colectividade existe um supremo govemante, o que ele ordenar deve ser obedecido". Ora, s os govemantes, pela circunstncia de o serem, se acham em condies de poder pr termo por meio dum acto de autoridade luta das opinies -ou melhor, em condies de poderem impor, eles, uma deciso e de a tornarem eficaz -o que equivale a reconhecer unicamente neles o poder de garantia a segurana do direito. Mas se esta garantia da segurana jurdica que constitui o fundamento e o ttulo justificativo do poder dos govemantes para fundar e

criar o direito... so ainda essa mesma garantia e essa mesma segurana jurdica que devem afinal servir tambm de limites a esse mesmo poder". Continua RAOBRUCH; "s por via da obrigatoriedade das suas leis e da certeza dessa obrigatoriedade, que o Estado tem o poder legislativo. Mas uma tal certeza e a segurana que lhe est ligada desapareceriam, se o Estado pudesse, ele prprio, libertar-se da obrigatoriedade das suas leis. Ou, por outras palavras: pode dizer-se que o Estado no chamado ao poder de legislar seno porque promete, e no pode deixar de prometer, sujeitar-se s leis que ele prprio faz; esta sujeio a condio para ele poder ser chamado a legislar. E, assim, pode tambm dizer-se que os dois preceitos jurdicos de direito natural -o que estabelece o poder legislativo de todo o govemante e o que estabele a sujeio desse mesmo govemante s suas prprias leis -se acham indissoluvelmente ligados um ao outro. Os governantes cessariam de ter o direito de legislar, desde que procurassem fugir ao cumprimento e respeito devido s suas prprias leis, comprometendo assim, eles prprios, a segurana jurdica. no mesmo momento em que o poder assumido por algum que tambm por esse algum assumida, necessria e iniluludivelmente, a obrigao de fundar um Estado-de-direito... Em resumo: ainda um direito suprapositivo e natural que obriga o Estado a manter-se r) Filosofia do Direito, 4.' ed. portuguesa, Coimbra, 1961, II, pgs. 134 e segs. Cfr., entre tantos, Jos TAVARES, Cincia de Direito Poltico. cit., pgs. 79 e segs.; MAURICE HAURIOU, Prcis.., cit., pgs. 17 e segs. e 79 e segs.; BALLADORE PALLlERI, op. cit., vol. 11; CASTANHEIRA NEVES, Questo de facto -questo de direito. Coimbra, 1967, pgs. 537 e segs.; R. ZIPPELIUS, op. cit., pgs. 152 e segs.; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., I, pgs. 327 e segs.; MARTIN KRIELE, EinjUhrung in die Staatslehre, 1972, trad. castelhana lntroduccin a Ia Teoria dei Estado, Buenos Aires, 1980, pgs. 17 e segs.; Jos LuIs PEREZ TRIVINo, Les limites juridicos al soberano, Madrid, 1998. Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 167 sujeito s suas prprias leis. O preceito jurdico que isto determina O' mesmo que serve de fundamento obrigatoriedade do direito positivo". \,. III -Pode considerar-se, no sem razo, este tipo de limitao do Estado pelo Direito como puramente formal: porque, se o Estado deve obedincia s suas leis enquanto vigorem, tambm pode revog-las, substituindo ou negando os direitos e garantias que daquelas constem. No entanto, diante dos condicionalismos polticos, econmicos, sociais e culturais em que o Estado se move, podem os governantes encontrar obstculos para retirar ou apagar direitos e garantias dos indivduos e dos grupos, pois as reaces e as resistncias nem sempre so de afastar e, na nossa poca, ganham ressonncia internacional. E, por outro lado, as formas jurdicas possuem um dinamismo prprio, visto que as leis, uma vez decretadas, desprendem-se de quem as tenha feito, valem por si e o seu objectivo pode servir intenes ou interesses diferentes dos que tiveram em vista os seus autores (I). IV -Para alm disto, que j muito, importa ter em conta que a limitao do poder poltico pode e deve procurar-se noutra sede: em sede de uma limitao material, e no s formal, atravs de um contedo preceptivo que se impe por si ou atravs da referncia a valores permanentes e superiores a qualquer deciso poltica. Do que se trata ento no de limitao pelas formas dos actos, mas de limitao por regras que impeam o poder de invadir (ou deixar invadir por outros poderes sociais) as esferas prprias das

..pessoas. Limitao material significa disciplina do poder -incluJsive, do poder constituinte (2) -conteno dos governantes e defesa dos direitos dos governados; traduz-se no respeito pela autonomia .', destes ltimos; implica instrumentos jurdicos de garantia. Sejam quais forem os fins, a limitao do poder depende, em ltima instncia, da concepo de governantes e governados sobre as (I) Sobre auto-regncia de Direito, v. Manual l, cit., pg. 89, e autores citados. (2) Cfr., sobre limites materiais do poder constituinte (originrio) e da reviso constitucional, Manual..., II, cit., pgs. 105 e segs. e 175 e segs. ( , 168 Manual de Direito Constitucional suas relaes recprocas, do equilbrio entre liberdade e autoridade sem sacrifcio, em caso algum, da primeira segunda (salvo em estado de necessidade), da efectiva observncia pelos governantes dos direitos dos governados e da conscincia que estes possuam tanto dos seus direitos como dos seus deveres cvicos. Um Estado com fins muito reduzidos pode, na experincia vivida, salvaguardar pior a esfera livre das pessoas do que um Estado com dilatados fins, por no Ihes dar ou tirar-Ihe segurana no exerccio dos direitos e por, naquilo em que intervm, se afirmar prepotente e arbitrrio. Tal como, em contrapartida, mais acentuada interveno do Estado pode destinar-se justamente a dar condies de liberdade e igualdade s pessoas. Tudo consiste em saber se, diante dos fms que o Estado actual capaz de levar a cabo, h ou no respeito pela liberdade individual e institucional. Somente se verifica limitao quando o Estado -pelos pontos fixos em que assenta, pelo fundamento para que apela, pela coerncia da sua poltica com os princpios e valores professados -admite e promove esta liberdade na sua aco concreta, na prtica. Eis um feixe de perguntas cuja resposta tem de se encontrar, agora, no tanto no terreno da Filosofia jurdica e poltica quanto no terreno da Histria e do Direito pblico positivo. aqui que se vo encontrar diferentes situaes e sistemas; aqui que se exibe uma maior ou menor vinculao do Estado a normas jurdicas de sua lavra ou de origem que o transcende -com os inerentes reflexos nos cidados e na comunidade poltica em geral; aqui que tem ou no sentido falar em Estado de Direito, na acepo exacta do termo (I) (2). (1). Cfr. Manual..., IV, cit., pgs. 177 e segs. r) O que fica escrito no texto situa-se explicitamente no estrito campo do Direito constitucional, no no da Filosofia do Estado. Conceme ao modo como se suscita e verifica (ou no se verifica) a limitao do poder na experincia jurdico-poltica, no ao fundamento da limitao do poder ou fundamentao do prprio poder. E, por isso, no se justifica criticar a nossa viso, apodando-a de positivismo sociolgico (como faz FREITAS 00 AMARAL, Apreciao do currculo..., in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1985, pgs. 377 e 378). Parte I// -Estrutura Constitucional do Estado 169 40. Titularidade e exerccio do poder I -O poder qualidade ou atributo do Estado. Condio de existncia do Estado, ele aparece simultaneamente como a mais marcante das suas manifestaes e encontra-se-lhe ligado por um nexo de pertena. No plano sociolgico, porventura, o poder no tanto da comunidade estadual quanto do aparelho de rgos e servios que dentro desta se salientam. Existindo, embora, na e para a comunidade, o poder vai exercer-se sobre ela e vai agir, unificando-a e orientando-a.

No plano jurdico, pelo contrrio, no admissvel separar (ou separar inteiramente) a titularidade do poder da prpria comunidade. Pelo menos em trs aspectos: a) A pessoa colectiva Estado tem por substrato a comunidade, no se reduz aos rgos e agentes que formam e exprimem a sua vontade; b) Os titulares dos rgos e agentes detentores das faculdades ou parcelas de poder poltico provm da comunidade, tm de ser designados dentre os seus membros (seja qual for o modo de designao); c) O poder constituinte como poder de auto-organizao originria um poder da comunidade, e no evidentemente dos governantes institudos por essa organizao. II -No quer isto dizer que todo o Estado tenha de ser, em pura lgica, democrtico. A histria antiga e contempornea prova-o saciedade. O trao caracterstico da democracia -como governo contraposto autocracia -consiste em algo mais do que nessa relao do poder poltico com a comunidade e at, se se perfilhar um mnimo de concepo democrtica de legitimidade dos governantes, , J em algo mais do que na origem popular do poder. Com efeito, uma coisa a titularidade do poder no Estado, descrito como comunidade, organizao e pessoa colectiva, e poder esse necessariamente exercido por rgos, agentes, entidades ou pessoas fsicas no desempenho de servios ou funes em seu benefcio ou a ele imputados; outra coisa (importa sempre ter presente) a titularidade do poder no povo, conjunto de cidados dotados de direitos de participao activa na vida pblica (os direitos polticos). 170 Manual de Direito Constitucional Para l da criao do Estado, s deve falar-se em princpio democrtico (distinto, por exemplo, do princpio monrquico) quando o povo o titular do poder constituinte como poder de fazer, decretar, alterar a Constituio positiva do Estado. E s deve falar-se em governo democrtico, soberania do povo, soberania nacional ou soberania popular, quando o povo tem meios actuais e efectivos de determinar ou influir nas directrizes polticas dos rgos das vrias funes estatais (legislativa, administrativa, etc.); ou seja, quando o povo o titular (ou o titular ltimo) dos poderes constitudos (I). III -Seja como for, necessrio considerar em conjunto a titularidade e o exerccio do poder (grosso modo o aspecto esttico e o aspecto dinmico do poder), porquanto: a) A titularidade do poder no Estado vem a par da titularidade de poderes funcionais ou competncias nos rgos, poderes esses que correspondem ao desenvolvimento de funes do Estado e que so de exerccio obrigatrio (embora em termos bastante diversos conforme as funes) (2); b) Tambm a titularidade do poder no povo em democracia implica exerccio de poder, pelo menos o exerccio do poder de escolher todos ou alguns dos governantes atravs de qualquer forma de eleio; e a atribuio deste poder de escolha ao povo ou ao colgio eleitoral , sob alguns prismas, semelhante atribuio de competncia aos rgos governativos (3). 41. Poder poltico e soberania I -O poder poltico no Estado moderno de matriz europeia no se apresenta isolado, fechado ou dotado de uma expansibilidade ilimitada como noutros tipos histricos; assume sentido relacional -pois cada Estado tem de coexistir com outros Estados; pressupe (I) Toma-se, assim, possvel tentar conciliar a doutrina (de origem alem) da soberania do Estado com a doutrina (de origem francesa) da sobemnia do povo. (2) Cfr. Manual. ...v, Coimbm, 1997, pgs. 54 e segs. (3) Cfr. A Constituio de 1976, cit., pgs. 365 e segs. Parte 111- Estrutura Constituciona/ do Estado 111 uma ordem interna e uma ordem externa ou internacional em que se

insere; envolve capacidade simultaneamente activa e passiva diante de outros poderes (I). Como se sabe, a este poder assim bem localizado d-se, desde BOD[N, o nome de soberania. E, embora o conceito correspondente no possua hoje compreenso idntica que tinha h 400 ou h 100 anos, tem sobrevivido, susceptvel de adaptaes e de reconverses. No por acaso quer a generalidade das Constituies, quer a prpria Carta das Naes Unidas (art. 2.0, n.O 1) continuam a fazer-lhe apelo. Dentro da mesma perspectiva, tambm ns falaremos indiferentemente em poder poltico e em soberania. II -As Constituies portuguesas anteriores, com excepo da Carta Constitucional, consagraram o termo soberania para designar o poder inerente ao Estado: Constituio de 1822 (art. 26.0), Constituio de 1838 (art. 33.0), Constituio de 1911 (art. 5.~, Constituio de 1933 (arts. 4.0,71.0 e, aps 1971, 136.0). As Constituies liberais referiam-se ainda a poderes como fraces ou faculdades da soberania: Constituio de 1822 (arts. 29.0 e 30.0), Carta (arts. 10.0, 11.0 e 71.0), Constituio de 1838 (arts. 34.0 e 35.0), Constituio de 1911 (art.6.0). A Constituio actual alude tanto a soberania (arts. 1.0, 2.0, 3.0, 110.0, 111.0, 113.0, 116.0, 164.0,225.0,227.0,229.0) como a poder poltico (art. 108.0). E a soberania -una e indivisvel (art. 3.0, n.O 1) -tanto se manifesta na ordem internacional ( "Portugal uma Repblica soberana -l-se no art. 1.0) quanto na ordem interna ( "A autonomia poltico-administrativa das regies no afecta a integridade da soberania do Estado" -prescreve o art. 225.0, n.O 3) (2). (I) Cfr., por todos, JELLINEK, op. cit.. pgs. 331 e segs.; JORGE CARPIZO, La soberania dei pueblo en e/ Derecho interno y en el lnternaciona/. in Revista de Estudios Politicos. n.O 28. Julho-Agosto de 1982, pgs. 195 e segs.; ou LUIGI FERRAJOLI, La sovranit nel mondo moderno. Bari, 1997. (2) O art. 4.0 da Constituio de 1933, ao marcar os limites da soberania, tambm j distinguia entre ordem interna e ordem internacional. 172 Manual de Direito Constitucional 42. Sentido de soberania na ordem internacional I -A vida internacional que se desenvolveu a partir dos sculos XVI-XVII assentou num sistema de Estados que se declararam livres e iguais. E a soberania ou poder independente na ordem externa pretendeu significar acesso a tal sistema ou comunidade de Estados, igualdade de todos, no subordinao fora ou s directrizes de nenhum Estado estrangeiro e, explcita ou implicitamente, aceitao de um conjunto de normas jurdicas -de um embrionrio Direito das Gentes -regulador das relaes entre todos esses Estados. A vida internacional nunca foi ou conseguiu ser, porm, uma ordem puramente equilibrada de potncias soberanas. Por causa das dependncias ou interdependncias existentes, de direito ou de facto, de certos Estados perante outros, o grau de participao nela sofreu e continua a sofrer variaes considerveis, tanto na Europa como noutros continentes. Classicamente, revelavam a existncia de soberania trs direitos dos Estados: o jus tractuum ou direito de celebrar tratados, o jus legationis ou de receber e enviar representantes diplomticos e o jus belli ou de fazer a guerra. Agora, com a proibio da guerra pela Carta das Naes Unidas (art. 2.0, n.O 4), este ltimo interpretado como mero direito de legtima defesa, individual ou colectiva (art. 5] .0 da mesma Carta). Em compensao, acrescenta-se um novo direito, o de reclamao internacional, destinado defesa dos interesses dos Estado perante os rgos polticos e jurisdicionais da comunidade internacional; e autonomiza-se o direito de participao em organizaes internacionais -tudo traduzindo um direito geral de escolha de uma insero especfica na vida internacional. Ora, nem todos os Estados tm ou tm tido capacidade plena de gozo ou

de exerccio desses direitos e de outros que Ihes estejam conexos. Nem todos tm ou tm tido soberania internacional ou soberania plena nesse sentido (I). (I) Sobre a soberania em Direito internacional, v., para uma introduo, HANS KELSEN, Das Problem der Souveriinitiit und die Theorie des V'Jkerrechts. 1920, trad. II problema dei Ia sovranit e Ia teoria dei diritto internazionale. Milo, 1989; E. N. VAN KLEFFENS, A soberania em Direito internacional, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1956, pgs. 11 e segs.; GASPARE AMOROSINI, Sovranitdegli stati e comunit internazionale. in Scritti giuridici in memoria di ~ E. Orlando, obra colectiva, Pdua, 1957, I, pgs. 29 e segs.; CARRILLO SALCEDO, Soberania dei Estado y Derecho Internacional, Madrid, 1969; La Souverainet au XXlme Siecle, obra colectiva, Paris, 1971; ROOERT CHARVIN, La souverainet et Ia confrence sur Ia scurit et Ia coopration en Europe. in Mlanges offerts Georges Burdeau -Le pouvoir, obra colectiva, Paris, 1977, pgs. 1013 e segs.; FRANCINE Parte lll-Estrutura Constitucional do Estado 173 I I Por outro lado, nunca foram os Estados os nicos sujeitos de Direito ! internacional. A Santa S (expresso jurdica da Igreja Catlica) esteve "tambm na origem da comunidade internacional. E hoje, a par dela, avul'1 tam, entre outras sujeitos, as organizaes internacionais, de vrios tipos (universais e regionais, polticas, econmicas, culturais, etc.). S os Esta1 dos tm ou podem ter soberania, mas no so eles, como j dissemos, os nicos entes com personalidade internacional (I). II -Ao lado dos Estados soberanos, a observao da actualidade e, sobretudo, do passado -porque, apesar de tudo, algo se caminhou no sentido da igualdade jurdica entre os Estados -mostra-nos a existncia de: I.") Estados protegidos -Estados com a titularidade de direitos internacionais, mas s os podendo exercer atravs de outros Estados ditos protectores (a cuja supremacia territorial se encontram sujeitos) numa espcie de fenmeno de representao internacional (2). 2.") Estados vassalos -Estados que, tendo aqueles mesmos direitos, esto adstritos a certas obrigaes relativamente a outros, no podendo, nomeadamente, exercer alguns deles sem a sua autorizao (3). 3.") Estados exguos -Estados que, pela exiguidade do seu povo ou territrio, no possuem a plenitude da capacidade internacional e se encontram em situao especial perante os Estados limtrofes ou vizinhos (4). DEMICHEL, Le rle de Ia souverainet dans les relations internationales contemporaines, ibidem, pgs. 1053 e segs.; NGUYEN Quoc DINH, op. cit., pgs. 382 e segs.; R. P. ANAND, Sovereign Equality of States in lnternational Law, in Recueil des Cours, 1986-", pgs. 229 e segs.; OLIVEIRA BARACHO, Teoria Geral da Soberania, in Revista Brasileira de Estudos Polticos, n." 63-64, 1986-1987, pgs. 7 e segs.; IAN BROWNLIE, op. cit., pgs. 287 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUADROS, op. cit., pgs. 287 e segs.; JEAN COMBACAU e SERGE SUR, op. cit., pgs. 230 e segs. (I) Cfr. Direito Internacional Pblico. I, cit., pgs. 211 e segs. e autores citados. (2) Foram mltiplos os casos e enquadrveis em mais de uma categoria; e deveriam ainda distinguir-se os protectorados verdadeiros e prprios (de Direito internacional) dos protectorados coloniais. O ltimo ter sido Brunei. (3) Por exemplo, o Egipto no sculo XIX relativamente Turquia. Ou, se se tratasse de verdadeiros Estados, os reinos e principados da Europa medieval em relao ao Papa, ou alguns reinos do Oriente relativamente a Portugal no sculo

XVI. E tambm Andorra esteve at h poucos anos em situao de vassalagem em face do Chefe do Estado francs e do Bispo de Urgel. (4) Assim, S. Marinho em relao Itlia, Mnaco em relao Frana, Listenstaino em face da Sua, e, porventura, alguns novos muito pequenos Estados da Ocenia (Nauru, Tonga, Quiribati) em face da Austrlia ou da Gr-Bretanha. L 174 Manual de Direito Constitucional 4.0) Estados confederados -Estados que, por serem membros de uma confederao, ficam com a sua soberania limitada em certas matrias, ainda que se trate de uma limitao de soberania com a contrapartida, ao invs do que acontece nos outros casos, de participao na entidades que dela deriva (I). 5.0) Estados ocupados e Estados divididos -Estados em situao excepcional decorrente da guerra ou de outras vicissitudes e sujeitos a ocupao ou a formas especficas de limitao poltico-militar (2). Nos Estados protegidos, nos Estados vassalos, nos Estados confederados e nos Estados ocupados e divididos, como que se conserva intacta a capacidade internacional de gozo e s se restringe a capacidade de exerccio; j nos Estados exguos a prpria capacidade de gozo que fica limitada, se bem que eles tenham capacidade para exercer os direitos de que so titulares (3). Por outro lado, a experincia das federaes de Estados vem patentear que pode haver Estados, -os Estados federados -que apenas tm soberania na ordem interna (em concorrncia com a soberania dos Estados em que se integram), no na ordem internacional. E o mesmo acontece com os Estados membros de unies reais. Uns e outros no possuem, ou s possuem muito reduzidamente, sobretudo, os segundos, o direito de representao diplomtica e outros direitos internacionais (4) (5). (I) Assim, os cantes suos at 1848; os Estados Unidos entre 1781 e 1787; os Estados da Confederao do Reno de 1806, da Confederao Gerrnnica de 1815 ou da Confederao da Alemanha do Norte de 1866; os Dominios britnicos entre 1931 (Estatuto de Westmister) e o inicio dos anos 50; os Estados da Comunidade de Estados Independentes, formada aps a dissoluo da Unio Sovitica em 1991. (2) Assim, Japo entre 1945 e 1951, a ustria entre 1945 e 1955 ou a Alemanha (dividida entre Repblica Federal da Alemanha e Repblica Democrtica Alem) entre 1949 e 1990; e, de certo modo, ainda as Coreias (do Norte e do Sul) desde 1948. (3) H quem acrescente uma sexta categoria, a dos Estados neutralizados (ou Estados, como a Sua ou a ustria, que decidem ou se obrigam a s fazer uso do direito de legitima defesa individual e a no participar em alianas militares). Todavia, no supomos suficiente esta situao para s considerar semi-soberanos (sobretudo, hoje). (4) V., por exemplo, os arts. 9." e 10.0 da Constituio suia e o art. 32.", n." 3, da Constituio alem. (5) Crise diferente a chamada cooperao transfronteiria que at envolve, por vezes, autarquias locais. Parte l// -Estrutura Constitucional do Estado 175 III -Tomando, portanto, a soberania como capacidade internacional plena, os Estados classificam-se em: a) Soberanos -os que tm esse estatuto, sem que as restries, cada vez mais numerosas, que lhe impem as realidades do mundo contemporneo a afectem qualitativamente, mas s quantitativamente; b) Se~i-soberanos ou (talvez melhor), com soberania seduzida ou limitada -Estados protegidos, vassalos, exguos, confederados e ocupados e divididos; c) No soberanos -os Estados federados e os Estados-membros de

unies reais. S os Estados da primeira e da segunda categorias integram (a par de outros sujeitos) a comunidade internacional organizada, no os Estados no soberanos. E apenas eles participam na formao das prprias regras por que ela se rege: o Direito internacional pblico ainda primordialmente (embora no exclusivamente) um Direito de coordenao e cooperao de Estados soberanos e de Estados com soberania limitada. I -O Direito internacional dos nossos dias tem procurado definir direitos e deveres fundamentais dos Estados ( I), na base de uma distino que pode entender-se hornloga da que no Direito constitucional se faz entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais. Ha, por um lado, regras jurdicas atinentes existncia, independncia e participao jurdico-internacional dos Estados; h, por outro lado, regras -principalmente programticas -que estabelecem ou procuram estabelecer condies concretas dessa existncia, do seu desenvolvimento e do seu acesso (ou do acesso dos seus cidados) ao progresso material e 1=--(1) Cfr., por todos, ALFRED VERDROSS, op. cito, pgs. 167 e segs., ou, doutra perspectiva, NGUYEN Quoc DINH, op. cito, pg. 388. Este segundo Autor enuncia como princpios consagradores da liberdade de aco do Estado: a) a no subordinao orgnica a outros sujeitos de Direito internacional: h) a presuno da regularidade dos actos do Estado; c) a autonomia constitucional; d) o direito de participao nas relaes internacionais. E como princpios limitativos: a) o respeito do Direito internacional; h) a no ingerncia nos assuntos internos de outros Estados; c) a obrigao de soluo pacfica de conflitos; d) o dever de cooperao. 176 Manual de Direito Constitucional No essencial, as primeiras regras constam da Carta das Naes Unidas e, muito especificamente, do seu art. 2.0, e as outras da Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, aprovada em 1974 pela Assembleia Geral das Naes Unidas. II -Em resumo, o art. 2.0 da Carta enuncia os seguintes princpios: 1.0) Princpio da igualdade jurdica; 2.0) Dever de boa f; 3.0) Dever de soluo pacfica dos conflitos; 4.0) Direito integridade territorial e correlativo dever de respeito; 5.0) Direito independncia poltica e correlativo dever de respeito; 6.0) Dever de assistncia s Naes Unidas por parte dos seus membros; 7.0) Dever, mesmo dos Estado no membros, de actuarem de acordo com os princpios das Naes Unidas em tudo quanto for necessrio para a manuteno da paz e da segurana internacionais; 8.0) Garantia de no interveno das Naes Unidas em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado, ou garantia do domnio reservado dos Estados. III -O princpio da igualdade tambm algo de homlogo do princpio da igualdade dos cidados perante a lei, que aparece em qualquer Constituio. Mas, enquanto que o princpio da igualdade dos cidados perante a lei no sofre nenhum limite -ainda que a igualdade signifique no identidade, mas sim proporcional idade -j no concernente aos Estados, existem restries ou distines no mbito do Direito interno de certas organizaes internacionais. Basta recordar, no seio da prpria organizao da Naes Unidas, o estatuto excepcional dos cinco Estados que so membros permanentes do Conselho de Segurana e gozam de direito de veto (art. 27.0 da Carta). E tam-

bm se encontram diferenciaes, de carcter varivel na Organizao Internacional do Trabalho e noutras organizaes e entidades. IV -Em plano diferente surgem as desigualdades do facto entre os Estados, a que tm procurado responder as Naes Unidas e organizaes especializadas e regionais, atravs de diversas aces e medidas. Talo sentido do novo Direito internacional martimo, atento aos condicionalismos especficos desfavorveis dos Estados sem litoral, dos Estados costeiros sem acesso a zonas econmicas e dos Estados insulares. Tal o sentido do Direito int<;rnacional do desenvolvimentp e que procura adoptar tratamentos diferenciados dos vrios Estados consoante as suas situaes i I Parte Il/- Estrutura Constitucional do Estado 177 e, particularmente, atribuir aos mais pobres ou prejudicados por crises e cataclismos "vantagens compensadoras" (I). Esta distino de regimes e esta diversa distribuio de benefcios no pem, s por si, em causa o conceito tradicional de soberania. Elas so paraleIas mutatis mutandis s preocupaes de igualdade social, efectiva ou real de que se fala em Direito interno [cfr. art. 9.0, alnea d), da Constituio]; e assim como discriminaes positivas no pem em causa a igualdade fundamental dos cidados, tambm regras especficas em favor de certos Estados no comprometem a sua soberania e a soberania dos demais. Pelo contrrio, a concretizao de uma igualdade efectiva ou a remoo das desigualdades de facto que pode dar inteiro sentido igualdade jurdica formal. V -No sem ligao com esta ideia de igualdade efectiva entre os Estados, encontram-se os direitos enunciados na Carta de 1974. Eis alguns: -Cada Estado tem o direito soberano e inalienvel de escolher o seu sistema econmico, poltico, social e cultural (art. 1.0 do Captulo II); -Cada Estado tem e exerce livremente uma soberania plena e permanente sobre todas as suas riquezas, recursos naturais e actividades econmicas, a qual abrange o direito de regulamentar os investimentos estrangeiros e as sociedades transnacionais e o direito de nacionalizar ou expropriar bens estrangeiros, mediante indemnizao (art. 2."); -Cada Estado tem o direito de ter comrcio internacional (art. 4."); -Todos os Estados tm o direito de se agrupar em organizaes de produtores (art. 5."); -Todos os Estados tm o direito de participar nos benefcios do progresso e das inovaes cientficas e tcnicas (art. 13."). Enumeram-se simultaneamente deveres de cooperao (arts. 12.0 e 14.0 e segs.), de utilizao pacfica dos oceanos e dos fundos marinhos (art. 29.") e de preservao do ambiente (art. 30."). (I) Na expresso de CLAUDE-ALBERT COLLIARD, Spcificit des tats ~ThoIrie des Status Juridiques Particuliers et d'lngalit Compensatrice, in Mlanges offerts Paul Reuter -Le droit international- unit et diversit, obra co1ectiva, Paris, 1981, pgs. 153 e segs. Cfr., ainda, JORGE CAMPINOS, "Igualdade Jurdica" I e "de~igualda~~ e~~nmica" ~m Direito Internacional Pblico Contemporneo, in IBoletim do Mmlsterlo da Justica, n.O 334, Maro de 1984, pgs. 5 e segs.; J. SYMONIDES, The concept and claims of geographically disadvantaged States at the third I United Nations Law of the Sea Conference, in Recueil des Cours. 1988, I, pgs. 293 I e segs.; Jos MANUEL PUREZA, O patrimnio comum da humanidade, Porto, 1998, i pgs. 58 e segs. i 12- Manual de Direito Constitucional. III I I I

~ 178 Manual de Direito Constitucional 44. Soberania e ordem interna do Estado I -Os Estados federados no tm soberania externa ou de Direito internacional. Possuem, contudo, soberania do outro prisma por que o conceito pode ser encarado; possuem soberania face do seu Direito interno e at face do Direito do Estado federal que se coloca entre eles e a comunidade internacional. Verifica-se aqui o mesmo que sucede com a jurisdio pessoal e territorial (a que tambm, em breve, iremos aludir): o Estado federado detm supremacia, assim como detm jurisdio pessoal e territorial. E, porque o Estado federado faz parte da federao, verifica-se um fenmeno de desdobramento de tais faculdades ou atributos pelo Estado federado e pelo Estado federal. Esta supremacia poltica, existente em ambos os Estados, muito diversa da que se possa descobrir em qualquer hierarquia de sociedades infraestatais. Leva consigo uma caracterstica especial: uma supremacia originria, porque quer Estado federado quer Estado federal tm poder prprio e cada um cria um sistema jurdico que fonte de todos os que nele esto incorporados. No plano interno, o Estado federado (tal como o Estado protegido ou qualquer outro Estado) possui, pois, necessariamente soberania enquanto possui um poder originrio de se organizar e reger. Originariedade significa no s auto-organizao como ainda subsistncia por si da ordem jurdica, a qual no Estado (mesmo no Estado federado) no depende, quanto sua validade; de qualquer outra ordem jurdica estatal (I). Olhando de cima para baixo, ou seja, do Estado para as colectividades que se movem no seu mbito, os poderes que elas exeram e os sistemas jurdicos que estabeleam surgem agora como poderes e sistemas de segundo grau ou classe, como poderes atribudos ou sistemas derivados. No pode obnubilar-se o pluralismo das ordens jurdicas, mas s a ordem jurdica estatal ordem primria (2). r) Cfr., por todos, OLJVIER BEAUD, La notion d' tat, in Archives de Philosophie du Droit, t. 35, 1990, pgs. 127-128. (2) Cfr. R. ZIPPELIUS, op. cit., pgs. 58 e segs. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 179 II -A soberania como originariedade do poder do Estado deve ser entendida -quase escusado seria sublinh-lo -em tennos jurdicos, e no histricos. No se trata de remontar fonnao do Estado, at porque, como sabemos, bem numerosos so os Estados constitudos a partir de outros ou por actos de outros e muitos dos Estados compostos ou, pelo menos, Estados federais perfeitos resultam (ou tm de ser concebidos como resultantes) da agregao de Estados preexistentes. Do que se trata to-somente de recortar a posio do Estado frente s demais entidades ou pessoas colectivas pblicas de direito interno. Esta caracterstica ou differentia specifica do Estado , de longe, a dominante na doutrina. Todavia, o seu enquadramento dogmtico varia consoante as grandes concepes em precompreenses; ou, simplesmente, apresenta diversas fonnulaes. Assim, para JELLINEK, a nota essencial do Estado a existncia de um poder que no se deriva de nenhum outro, que procede dele prprio e de harmonia com o seu prprio direito. Onde haja uma comunidade com tal poder originrio e meios coercitivos de domnio sobre os seus membros e o seu teiTitrio, no mbito da sua ordem jurdica, a existe um Estado. Soberania significa capacidade de auto-organizao e autovinculao (I). Segundo SANTI ROMANO, O Estado sempre soberano face da sua ordem jurdica, pois a soberania deve ser vista perante a ordem jurdica que a estabelece. Uma coisa a soberania atribuda ao Estado pelo seu Direito interno, outra coisa a que lhe pode ser ou no atribuda pelo Direito de uma comunidade como o Direito de um Estado federal ou o Direito

internacional (2). Para KELSEN, a soberania uma qualidade de Direito, da vontade do Estado considerada como ordem jurdica na sua esfera especfica de validade. Um Estado soberano quando a ordem nele personificada uma ordem suprema insusceptvel de ulterior fundamentao, quando uma ordem jurdica total, no parcial (3) (4). (I) Op. cit.. pgs. 367-368 e 369 e segs. (2) Principii di Diritto Costituzionale Generale. cit., pgs. 64 e segs. (3) Teoria General del Estado, cit., pgs. 93-94. Cfr. Il problema delta sovranit cit., pgs. 17 e segs. (4) A ttulo exemplificativo. indiquem-se ainda outros autores que se pronunciam tambm no sentido da soberania como originariedade: CARR DE MAL~ 180 Manual de Direito Constitucional III -Problema diferente consiste em saber, no plano estritamente interno do Estado (e no j em relao a outras entidades compreendidas no seu seio), qual a manifestao especfica ou mais qualificada da soberania ou em saber qual o verdadeiro titular (poltico) da soberania ou o rgo hegemnico do aparelho do poder. As teses cl.ssicas so as legislativas e as executivas: as primeiras encontram a essncia da soberania na emisso da lei (assim, BODIN, LOCKE, ROUSSEAU), as segundas no momento da execuo ou da coero (assim, HOBBES). E tambm h. quem ligue a soberania ao poder de emitir moeda, ao de lanar impostos, ao de punir ou ao de recrutar tropas.. Assim como h. quem sustente que soberano quem decreta o estado de excepo (CARL ScHMm) (I) (2). O assunto no tem que ver propriamente com as condies de existncia do Estado. Pertence, antes, ao domnio das funes e dos rgos, ao das formas de governo, ao dos regimes polticos. 45. Soberania, descentralizao, autonomia I -O Estado no na generalidade dos pases a nica entidade pblica incumbida de realizar o interesse colectivo. Fala-se ento de BERG, op. cit., I, pgs. 172 e segs., maxime 186-187 (algo mitigadamente); MACHADO PAUPRIO, O conceito polmico de soberania, 2.. ed., Rio de Janeiro, 1958, maxime pg.207 (fala em autognese); C. MORTA11, lstituzioni..., cit., I, pgs. 19 e segs. (divide os ordenamentos polticos em originrios e derivados, sendo os primeiros -em que inclui o Estado e a comunidade internacional -aqueles que extraem a sua qualidade de polticos de si prprios); MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., I, pgs. 67 e segs. (embora distinga poder poltico e soberania); E. TosAm, op. cit., loc. cit., pg. 1795; MIGUEL REALE, Fontes e modelos de Direito, So Paulo, 1994, pg. 98 (a soberania como poder originrio de declarar, em ltima instncia, a positividade do Direito). Um tanto diferentemente, falam em ilimitao de objecto ou em competncia universal C. J. FRIEDRICH (Le probleme..., cit., loc. cit., pg. 48); e em realizao de interesses gerais BALLADORE PALLIERI (Dottrina..., cit., II, pgs. 218 e segs.). (I) Cfr., por todos, NICOLA MATTEUCCI, Sovranit, in Dizionario di Politica, pgs. 974 e segs.; ou GERMAN GMEZ ORPANEL, op. cit., pgs. 53 e segs. (2) Noutro plano, j se tem sustentado, em face das transformaes do Estado e do mundo, que, hoje, os valores substituem a autoridade como fundamento da soberania: assim, GAETANO SILVESTRI, La parabola deI Ia sovranit, Ascesa, declinio e trasfigurazione, in Rivista di Diritto Costituzionale, 1996, pg. 56. Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 181

descentralizao para designar o fenmeno da concesso de poderes ou atribuies pblicas a entidades infraestatais. E pode falar-se ainda em autonomia, autarquia, autogovemo, auto-administrao (I). Os conceitos aqui tornam-se mltiplos e s vezes flutuantes, j que mltiplos se revelam os modos e os graus, os pressupostos e os entendimentos da descentralizao. Entretanto, todos tm por base a separao entre a pessoa colectiva Estado e outras pessoas colectivas a ela subordinadas e chamadas tambm a participar na prossecuo de finalidades pblicas com poderes de autoridade (pessoas colectivas de direito pblico no estaduais) (2). (1) Cfr., entre tantos, CHARLES EISENMANN, La centralisation et Ia dcentralisation: principes d'une thorie gnrale, in Revue du droitpublic, 1947, pgs. 27 e segs., 163 e segs. e 247 e segs.; H. KELSEN, General Theory of Law and State, pgs. 303 e segs., e Teoria Pura, cit., II, pgs. 222 e segs.; FRANCESCO GULLO, Indagini critiche e spunti ricostrutivi in ordine al principio costituzionale deI decentramento amministrativo, in Studi in memoria di Enrico Guicciardi, obra colectiva, Pdua, 1975, pgs. 613 e segs.; SPYRlDON FLOGAITS, La notion de dcentralisation en France. en Allemagne et en Italie. Paris, 1979; DANIEL-Louls SEILER, La Politique Compare, Paris, 1982, pgs. 79 e segs.; YOiCHI HIOUCHI, La dcision de Ia dcentralisation, in Federalism and Decentralization, obra colectiva, Friburgo..1987, pgs. 23 e segs.; REN CHAPUS, Droit Administratif Gnral. I, 7.. ed., Paris, 1993, pgs. 312 e seg. E na doutrina portuguesa, JOAQUIM TOMS LoBO D'VILA, Estudos de Administrao, Lisboa, 1874, pgs. 50, 51 e 69 e segs.; MARTINHO NOBRE DE MELO, Noo jurdica de descentralizao, in O Direito. ano 63, pgs. 34 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA, Contribuio para uma teoria geral do Direito Municipal, indito, Lisboa, 1959, pgs. 123 e segs.; AFONSO QUEIR, Descentralizao, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. III, pgs. 569 e segs.; Joo LouRENO, Contributo para uma anlise do conceito de descentralizao, in Direito Administrativo, 1980, pgs. 251 e segs. e 351 e segs.; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo. I, Coimbra, 1980, pgs, 181 e segs.; SRVULO CORREIA, Noes de Direito Administrativo, Lisboa, 1982, pgs. 125 e segs.; Joo BAPTISTA MACHADO, Participao e descentralizao. 2.. ed., Coimbra, 1982; FREITAS DO AMARAL, Curso..., cit., I, pgs. 693 e segs.; Joo CAUPERS, A administrao perifrica do Estado, Lisboa, 1993, pgs. 245 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies de Direito Administrativo, Lisboa, 1994-1995, pgs. 166 e segs.; PAULO OTERO, O poder de substituio em Direito Administrativo, II, Lisboa, 1995, pgs. 673 e segs.; VITAL MOREIRA, Administrao autnoma e associaes pblicas. Coimbra, 1997, maxime pgs. 142 e segs. r) O conceito ingls de se/f-government e o alemo Selbstverwaltung envolvem, contudo, a ideia de uma organizao formada no mbito da comunidade local, no totalmente dependente das leis do Estado e com participao dos cidados. ~i .~", ";Ji;... , , i'c,~~ 182 Manual de Direito Constitucional Ao invs, na desconcentrao no se depara uma pluralidade de pessoas colectivas, e to-somente uma plural idade de rgos sem prejuzo da unicidade de imputao jurdica; existem vrios rgos do Estado por que se dividem funes e competncias, a diferente nvel hierrquico ou no (I), e de mbito central ou local.

Quer na descentralizao, quer na desconcentrao, trata-se sempre do Estado e de diversas formas de organizao do poder poltico ou de entidades em conexo especifica com este poder. O conceito (se bem que no necessariamente coincidente) homlogo no plano da sociedade o de pluralismo de grupos, de interesses e de iniciativas (2). II -A descentralizao ora assume a forma de descentralizao administrativa, ora a de descentralizao poltica. Nunca assume a forma de descentralizao jurisdicional, porque a funo jurisdicional est sempre reservada aos tribunais, rgos do Estado. Na descentralizao administrativa, atribuem-se poderes ou funes de natureza administrativa, tendentes satisfao quotidiana de necessidades colectivas. Na descentralizao poltica, poderes ou funes de natureza poltica, relativas defmio do interesse pblico ou tomada de decises polticas (designadamente, de decises legislativas). Em qualquer dos casos, as entidades beneficirias ou suportes de tais poderes tm existncia jurdica em virtude de uma criao ex novo ou de um reconhecimento feito pela Constituio ou pelas leis do Estado. III -Os modos de descentralizao administrativa so, em latitude crescente: a) Atribuio de personalidade jurdica de direito pblico; b) Personalidade com autonomia administrativa (isto , capacidade de praticar actos administrativos definitivos e executrios); (I) A desconcentrao (administrativa) tanto pode ser absoluta (quando os rgos por ela atingidos se transformam de subalternos em independentes) como relativa (ou desconcentrao respeitadora da hierarquia): FREITAS DO AMARAL, Conceito e natureza do recurso hierrquico, 1, Coimbra, 1981, pgs. 58 e segs. (2) Assim, C. MORTATI, Note introdutive ad uno studio sulle garanzie dei diritto dei singoli nelle formazioni sociali, in Scritti in onore di Salvatore Pugliatti, obra colectiva, III, Milo, 1978, pg. 1575. ! ! i t Parte lIl-Estrutura Constitucional do Estado 183 c) Personalidade com autonomia administrativa e autonomia financeira (isto , capacidade de afectar receitas prprias s despesas prprias); d) Personalidade com plena autonomia e faculdade regulamentares (I) (2). A descentralizao administrativa pode ainda ser territorial -pela outorga de poderes administrativos a entes territoriais menores -ou institucional ou funcional -atravs de instituies pblicas, corporaes, associaes pblicas, etc. Ali o factor territorial da vizinhana o detenninante da configurao do substrato, aqui o factor pessoal ou o simplesmente funcional. Tambm se contrapem descentralizao administrativa primria -atribuio, por via constitucional ou legislativa, de funes administrativas a pessoas colectivas de direito pblico -e descentralizao administrativa secundria -permisso legal de transferncia de poderes administrativos de pessoas colectivas de direito pblico para pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo r). (I) Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso cit., I, pg. 698. (2) Na doutrina, sobretudo italiana, distinguiu-se durante muito tempo, entre autarquia e autonomia. Haveria autarquia nas hipteses b) e c), ligando-se autonomia (de acordo com a ordem etimolgica) criao de normas; e interessante a aproximao entre autonomia pblica, autonomia privada e autonomia colectiva. Cfr.

SANTI ROMANO, Autonomia. in Frammenti di un dizionario giuridico. reimpresso, Milo, 1953, pgs. 14 e segs.; MASSIMO SEVERO GIANNINI, Autonomia. in Studi di Diritto Costituzionale in memoria di Luigi Rossi, obra colectiva, Milo, 1952, pgs. 197 e segs.; GUlDO ZANOBINI, Autonomia pubblica e autonomia privata. in Scritti vari di diritto pubblico, Milo, 1955, pgs. 391 e segs.; SABINO CASSESE, Autarchia, in Enciclopedia del Diritto, IV, pgs. 324 e segs.; ENRICO GUSTAPANE, "Autarchia". Profilo st6rico de un termine giuridico in disuso, in Rivista Trimestrale di Divitto Pubblico, 1980, pgs. 200 e segs.; ALBERTO ROMANO, Autonomia nel Diritto Pubblico, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, obra colectiva, II, Thrim, 1987, pgs. 30 e segs. E, na doutrina de outros paises, por exemplo, ROCHA SARAIVA, Construo,.., cit., 11, pg. 93, nota; DANIEL VIGNES, Sur Ia notion d' autonomie en droit constitutionnel, 1956, pgs. 88 e segs.; MARQUES GUEDES, Autarquia. in Verbo, III, pg. 67; BIGOTTE CHORO, Autonomia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. I, pgs. 606 e segs.; FREITAS DO AMARAL, Curso..., cit., 1, pgs. 417 e seg.; VITAL MOREIRA, Administrao. .., cit., pgs. 66 e segs. (3) MARCELO REBELO DE SOUSA, Estado, cit., loc. cit" pg. 241. 184 Manua/ de Direito Constituciona/ IV -Quanto descentralizao poltica, por maiores que sejam os poderes legislativos e govemativos dados s provncias ou regies -porque s h descentralizao poltica de mbito territorial estas no integram nunca o conceito de Estado. Esses poderes no so prprios delas e os ordenamentcs jurdicos que constituem no tm validade originria, nem dispem de eficcia ou executoriedade sem o apoio do brao do Estado. Descentralizao poltica equivale, no a soberania, mas apenas a autonomia poltico-administrativa ou, como se ver noutro captulo, a autonomia com integrao. 46. Descentralizao e subsidiariedade I -A propsito da problemtica da descentralizao alude-se correntemente ao princpio da subsidiariedade, ou princpio segundo o qual o Estado s deve assumir as atribuies, as tarefas ou as incumbncias que outras entidades existentes no seu mbito e mais prximas das pessoas e dos seus problemas concretos -como os municpios ou as regies -no possam assumir e exercer melhor ou mais eficazmente (I). O nexo entre ambos os termos no se mostra, contudo, to unvoco quanto pareceria prima facie, por mais de um motivo: 1.0 Porque na descentralizao parte-se do Estado para pessoas colectivas por ele criadas ou com poderes por ele outorgados, ao passo que na subsidiariedade o movimento inverso, ascendente, e em ltimo termo arranca da sociedade civil; (I) Cfr., na recente doutrina portuguesa, Joo BAPnSTA MACHADO, Participao e descentra/izao. Democratizao e neutralidade na Constituio de 1976. Coimbra, 1982, pg. 29, e Lies de Introduo ao Direito Pblico, in Obras Dispersas. II, Braga, 1993, pgs. 411 e segs.; ROQUE CABRAL, Subsidiariedade (princpio da), in Polis. V, pg. 1014 e segs.; VIEIRA DE ADRADE, Sup/etividade do Estado e desenvolvimento, Lisboa, 1988; FAUSTO DE QUADROS, O princpio da subsidiariedade no Direito comunitrio aps o Tratado da Unio Europeia. Coimbra, 1995; PAULO OrERO, O poder de substituio. .., cit., pgs. 65 e segs., III, 588-589, 677, 693 e 773;

VITAL MOREIRA, Administrao autnoma. .., cit., pgs. 249 e segs.; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional. .., pg. 340. E na doutrina brasileira, por todos, oLIVEIRA BARACHO, O princpio da subsidiariedade -conceito e evo/uo, Rio de Janeiro, 1996. Parte /lI -Estrutura Constitucional do Estado 185 2.0 Porque, por isso mesmo, a subsidiariedade dir-se-ia mais adequada a um Estado federal do que a um Estado unitrio (embora nem sequer esteja presente em todas as concepes de federalismo); 3.0 Porque a subsidiariedade no suficiente garantia de descentralizao, tudo depende do juzo que, em cada momento, se faa acerca das necessidades colectivas e acerca dos modos e dos meios de as satisfazer. De resto, se uma anlise vertical ou piramidal da vida colectiva (desde as sociedades menores at sociedades cada vez mais complexas) pode qui ser adoptada a ttulo explicativo da formao do Estado, ela tem de ser completada por uma anlise horizontal que capte os laos entre os cidados e a sua insero na comunidade. A estrutura real e actual ou o tecido conjuntivo da comunidade poltica assenta mais num princpio de solidariedade do que num princpio de subsidiariedade. II -A Constituio de 1976 no ter ignorado, desde o incio, a ideia de subsidiariedade, na medida em que, como atrs se sublinhou, sempre conferiu relevncia a mltiplos grupos, associaes, organizaes e instituies sociais de diversos tipos e os convocou, designadamente, para a concretizao de direitos econmico, sociais e culturais; sempre apelou participao organizada do povo (ou dos cidados) na resoluo dos problemas nacionais [art. 9.0, alnea h), depois alnea c)]; e, desde 1982, passou a aludir a democracia participativa (art. 2.0, in fine). Mas uma referncia explcita ao princpio surgiria somente aquando das revises de 1992 e de 1997: na primeira, em face da construo europeia (art. 7.0, n.O 6); e, na de 1997, em .ligao directiva com as regies autnomas e as autarquias locais (art. 6.0, n.O 1); na reviso de 1992, para preservar o mximo de soberania do Estado Portugus no mbito comunitrio; na reviso de 1997, para estabelecer um ponto de equilbrio, de sentido descentralizador, entre soberania e autonomias (I ). (I) Sobre o art; 7.0, n.O 6, v. Dirio da Assembleia da Repblica, VI 1egis1atura, 2.' srie, n.O 3-RC, acta n.O 3, pgs. 36 e segs., e I.' srie, n.o 14, reunio 186 Manual de Direito Constitucional III -No Direito ordinrio vigente, a subsidiariedade aparece definida em dois diplomas, um concernente s autarquias locais em geral e o outro destinado s das regies administrativas. Segundo a chamada Carta Europeia de Autarquias Locais (I), o exerccio das responsabilidades pblicas deve incumbir, de preferncia autoridade mais prxima do cidado. A atribuio de uma responsabilidade a outra autoridade deve ter em conta a amplitude e a natureza das tarefas e as exigncias de eficcia e economia (art. 4.0, n.O 3). Segundo a "Iei-quadro" das regies administrativas (a Lei n.O 56/91, de 13 de Agosto), a autonomia administrativa e financeira das regies administrativas funda-se no princpio da subsidiaried.de das funes destas em relao ao Estado e aos municpios e respeita a esfera de atribuies e competncias dos municpios e de seus rgos (art. 4.0). 2.0 A insero internacional do Estado portugus 47. Soberania e independncia nacional na Constituio portuguesa ,

I -Portugal uma Repblica soberana (para citar de novo o art. 1.0 da Constituio). um Estado com plenitude de direitos, dotado de directa e livre participao na comunidade internacional, no sujeito a qualquer outro e que, nessa qualidade, estabelece a sua ordem jurdica e organiza o seu poder. Das Constituies portuguesas a actual a primeira a aludir a soberania no especfico sentido jurdico do termo. A Constituio de 1822 e a Carta falavam em "Nao livre e independente" (art. 27.0 e art. 1.0, 2.. parte, respectivamente), a de 1911 em "independncia da Ptria portuguesa" (art. 43.0) de 17 de Novembro de 1992, pgs. 433 e segs. E sobre a incrio do princpio da subsidiariedade no art. 6.0, n.O 1, v. Dirio, VII legislatura, 2.. sesso legislativa, I.. srie, n.O 94, reunio de 15 de Julho de 1997, pgs. 3367 e segs. (I) Aprovada para ratificao pela Resoluo n.o 28/90 da Assembleia da Repblica, de 23 de Outubro. Parte lll-Estru.tura Constitucional do Estado 187 e a de 1933 em "Estado independente" (art. 4."); por sinal, a Constituio de 1822 fazia uma interessante ligao entre soberania do Estado e soberania do povo, dizendo que "a Nao livre e independente e no pode ser patrimnio de ningum". II -Ao mesmo tempo, a Constituio afirma "a deciso do povo portugus de defender a independncia nacional" (prembulo ); considera o princpio da independncia nacional o primeiro dos princ.pios por que Portugal se rege nas relaes internacionais (art.7.0, n.O 1 ); e impe ao Estado a tarefa fundamental de "garantir a independncia nacional e criar as condies polticas, econmicas, sociais e culturais que a promovam" [art. 9.0, alnea a)]. Curando, assim, da "independncia nacional", a Lei Fundamental parece no se contentar com a insistncia na realidade multissecular da soberania do Estado portugus. Pretende emprestar declarao normativa um alcance efectivo e mais concreto. "Nose significa apenas uma independncia formal, a: possibilidade de ter um hino, uma bandeira, uma representao prpria na Organizao das Naes Unidas. Significa-se, fundamentalmente, uma ideia-fora, uma aspirao veemente no sentido de que o povo portugus, ele e s ele, dentro do reconhecimento da identidade do gnero humano e da cooperao entre os povos, defina, livre de quaisquer influncias, o regime poltico, econmico e social que adopta e a posio nas relaes internacionais que entender mais correcta" ( 1 ) A soberania "mais que um dado jurdico fixo, uma vitria permanente a garantir" (2); trata-se de "defender e alargar a esfera de autodeterminao nacional, a capacidade de deciso autnoma quanto aos destinos da colectividade nacional", "a independncia em sentido material" (3), a capacidade do Estado de "gerir autonomamente os seus destinos" (4). (1 ) Declarao de voto sobre o art. 7." feita pelo Deputado Mota Pinto (in Dirio. n." 29, de 9 de Agosto de 1975, pg. 752). (2) FRANCISCO LUCAS PIRES, As Foras Armadas e a Constituio. in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, I, Lisboa, 1977, pg. 326. (3) GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 93. (4) Lus S, A crise. .., cit., pg. 156. 188 Manual de Direito Constitucional III -Para esta como que bifurcao da soberania em soberania e independncia nacional concorreram em 1975-1976 circunstncias bem conhecidas. A ideia da independncia nacional foi um Leit-Motiv da revoluo de 25 de Abril de 1974. Logo o Programa do Movimento das Foras Armadas mandava o Governo Provisrio orientar-se "pelos princpios da independncia e da igualdade entre os Estados, da no ingerncia nos assuntos dos outros pases e da defesa da paz, alargando e diversificando relaes internacionais com base na amizade e cooperao" (H. 7.) (I). E no foi ape-

nas por necessidade de uma nova poltica externa ou por influncias terceiro-mundistas, num fenmeno de mimetismo em relao aos movimentos emancipalistas dos antigos territrios africanos. Foi talvez por uma razo .. muito mais profunda: por a perda sbita destes territrios, encerrando uma aventura de expanso portuguesa noutros continentes e um longo ciclo de cinco sculos, ter deixado incertezas e interrogaes, seno sobre o destino nacional, pelo menos sobre as condies de viabilidade do Estado portugus no mundo moderno (2). No admira que, com uma s excepo, todos os projectos de Constituio apresentados pelos partidos Assembleia Constituinte falassem em independncia nacional, alguns em termos correspondentes ao ambiente da poca (3). Em contrapartida, viria a ser curto e relativamente pobre o debate travado na Assembleia sobre a matria (4). (1) Um ano depois, o Plano de Aco Poltica do Movimento das Foras Armadas chegava a dizer que o M. F. A. era o "movimento de libertao do povo portugus"! E seria curioso reler outros textos de 1975. (2) Cfr. MANUEL DE LUCENA, O Estado da Revoluo -A Constituio de 1976, Lisboa, 1978, pg. 186. (3) V. prembulo e art. 5." do projecto do Movimento Democrtico Portugus-Comisso Democrtica Eleitoral; art. 11.0 do projecto do Partido Comunista Portugus; prembulo e art. 7.0, n." 3, do projecto do Partido Socialista; art. 6.", n." 2, do projecto do Partido Popular Democrtico; prembulo e arts. 2.", 4." e 7." alO." do projecto da Unio Democrtica Popular. (4) Sobre os arts. I." e 9.", alnea a), na Assembleia Constituinte, v. Dirio. n.OS 26, 27 e 30, reunies de 5, 6 e 12 de Agosto de 1975, pgs. 649-650, 684 e 685 e 773 e segs. Sobre independncia nacional na reviso de 1982, v. Dirio da Assembleia da Repblica, IIlegislatura, 1.. sesso legislativa, 2.. srie, 4." suplemento ao n." 108, pgs. 3332(72) e segs. Parte Ill-Estrutura Cons.fituciOnaI do Estado 189 48. Dimenses da independncia nacional I -Tentando reconstruir, de uma perspectiva ampla e complexa, o significado da independncia nacional na Constituio, pode dizer-se que ela abrange trs dimenses: uma dimenso poltica, uma dimenso cultural e uma dimenso scio-econmica. Independncia nacional parece dever ser, no mnimo, capacidade de livre deciso dos rgos de soberania, afirmao de identidade nacional e superao ou atenuao de dependncias. Nenhuma assimilao pode sugerir-se com a doutrina denacionalismo poltico da Constituio de 1933, como pode verificar-se atravs da leitura quer dos preceitos pertinentes a essas trs dimenses quer daqueles que cuidam das relaes internacionais do Estado. li -Em primeiro lugar, sob o aspecto jurdico-poltico, independncia nacional equivale a soberania posta em acto. "Criar condies polticas que a promovam" equivale a estabelecer, por um lado, garantias da prpria subsistncia do Estado e, por outro lado, requisitos de livre exerccio do poder poltico, especialmente dos rgos de soberania, de tal sorte que eles venham a agir em estreita conformidade com os interesses do Pas e dos Portugueses. Acarreta ainda medidas preventivas e repressivas em relao a tal exerccio. III -Garantias da prpria subsistncia do Estado so: a proibio de alienao de qualquer parte do territrio portugus ou do direito de soberania sobre ele exercido, sem prejuzo de rectificao de fronteiras (art. 5.0, n.O 3); a garantia dos smbolos nacionais (art. 11.0); a sujeio ao ordenamento jurdico portugus, observadas certas condies, dos cidados portugueses que se encontrem ou

residam no estrangeiro e dos estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam em Portugal (arts. 14.0 e 15.0) e ano admissibilidade de extradio de cidados portugueses do territrio nacional salvo em casos excepcionais e com todas as garantias (art. 33.0, n.O 3); a proibio de associaes armadas ou de tipo militar, militarizadas ou paramilitares (art. 46.0, n.O 4); a atribuio ao Presidente da R~pblica da funo de garantia da independncia nacional e da unidade do Estado (art. 120.0); a declarao de guerra em caso de 190 Manual de Direito Constitucional agresso efectiva ou iminente [art. 135.0, alnea c)]; o reforo da unidade nacional como um dos fins e a integridade da soberania do Estado como limite material da autonomia poltico-administrativa dos Aores e da Madeira (art. 225.0, n.os 2 e 3); a obrigao do Estado de assegurara defesa nacional (art. 273.0); a defesa da Ptria como dever fundamental de todos os Portugueses e a obrigatoriedade do servio militar nos termos e pelo perodo que a lei prescrever (art. 276.0, n.os 1 e 2). Sinal e garantia da soberania ainda hoje, para a quase totalidade dos Estados do mundo, a existncia de Foras Armadas, e especialmente importantes vm a ser as regras que Ihes concernem. As Foras Armadas Portuguesas tm por primeira, essencial e permanente funo a defesa militar da Repblica (I) (arts. 275.0, n.O 2, 1.a parte, e 15.0, n.O 3); compem-se exclusivamente de cidados portugueses e a sua organizao -tal como a das foras de segurana (art. 272.0; n.O 4) - nica para todo O territrio (art. 275.0, n.O 2, 3.11 parte); so rigorosamente apartidrias e os seus elementos no podem aproveitar-se do seu posto ou da sua funo para qualquer interveno poltica (art. 275.0, n.O 4) (2). IV -Requisitos de livre exerccio do poder poltico so: o dever de respeito da independncia nacional da parte dos partidos polticos (art. 10.0, n.O 2) (3); a excluso de direitos polticos e do exerccio de (I) Ou seja: da comunidade poltica portuguesa (art. 1.0); no, obviamente, da fonna republicana de governo (art. 288.0, alnea h)]. (2) Cfr., por todos, MARQUES GUEDES, A segurana, a defesa nacional, as foras armadas e os cidados numa perspectiva constituciona[, separata de Nao e Defesa, n.O 19; FREITAS 00 AMARAL, A Constituio e as Foras Armadas, in Portuga[- O sistema po[tico e constituciona[- 1974-1987, obra colectiva, Lisboa, 1989, pgs. 647 e segs. (3) Significa isto que partidos que no defendam a independncia nacional ou que preconizem a reduo ou a supresso da soberania externa do Estado (por exemplo, por via do federalismo europeu) devem ser banidos? Por certo que no. Uma coisa o programa, outra coisa a actuao de um partido, e dentro de uma Constituio democrtica pluralista, s a actuao e no a ideologia, pode ser passvel de sanes. O que o art. 10.0, n.O 2, preceitua que, ao concorrerem para a organizao e a expresso da vontade popular, os partidos devem agir sempre sem afectarem Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 191 funes pblicas que no tenham carcter predominantemente tcnico dos estrangeiros e aptridas (art. 15.0, n.O 2) e a excluso dos cidados de pases de lngua portuguesa do acesso titularidade dos rgos de soberania e das regies autnomas, ao servio nas Foras Armadas e carreira diplomtica (art. 15.0, n.O 3, 2.a parte); a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, em todo ou em parte do territrio nacional, nos casos de agresso efectiva ou iminente por foras estrangeiras (art. 19.0, n.O 2); a reserva do direito de participao em referendas polticos vinculativos e do direito de eleger o Presidente da Repblica aos cidados portugueses eleitores recenseados no territrio nacional e aos recenseados fora dele com laos

de efectiva ligao comunidade nacional ( arts. 115.0, n.O 2, e 121.0, n.O 2) e a elegibilidade apenas de cidados portugueses de origem (art. 122.0); a necessidade de assentimento da Assembleia da Repblica, sob pena de perda do cargo, para o Presidente da Repblica se ausentar do territrio nacional em viagem no particular (art. 129.0); e a proibio de dissoluo da Assembleia da Repblica ou da prtica de qualquer acto de reviso constitucional na vigncia do estado de stio ou de emergncia (arts. 172.0, n.O 1, e 289.0). Em caso de agresso efectiva ou iminente por foras estrangeiras e para salvaguarda do livre exerccio da soberania portuguesa em face do inimigo, alei de defesa nacional impe ao Presidente da Repblica a ausncia da capital do Pas, permanecendo ento plenamente em funes e devendo, logo que lhe seja possvel, regressar capital ou estabelecer-se de novo em qualquer parte do territrio nacional (art. 38,0, n,O 3, da Lein,O 29/82, de 11 de Dezembro) (I). Requisito, ainda de independncia nacional , para a Constituio, a prpria forma de governo democrtico: a Repblica soberana baseia-se na vontade popular (art. 1.0). Na concepo constitucional s a soberania do povo d cabal realizao soberania do Estado. a independncia do Pais e sem obedecerem a directivas, ordens ou instrues do estrangeiro. (I) Esta lei, ao contrrio da anterior lei de "organizao da Nao em tempo de guerra" (Lei n." 2084, de 16 de Agosto de 1956, base xxx), no prev formas especiais de substituio do Presidente da Repblica quando no possa exercer livremente a sua competncia. 192 Manual de Direito Constitucional A independncia nacional no seno a independncia colectiva dos Portugueses, a qual passa pelo respeito daquela vontade, expressa nos termos constitucionais ( I) (2). V -Em segundo lugar, independncia nacional implica identidade nacional. Implica-a a dois ttulos: o alicerce ltimo, a razo de ser da independncia nacional a diferenciao de Portugal como comunidade histrica de cultura; e, por outro lado, a independncia nacional ser tanto mais forte quanto mais fortes forem os factores de coeso entre os Portugueses, sobretudo os de ordem cultural. Mas este ponto j foi considerado a respeito da relevncia constitucional da Nao portuguesa. VI -Em terceiro lugar, independncia nacional corresponde a um conjunto de condies que propiciem a realizao dos interesses colectivos e individuais dos portugueses, sem sacrificios perante os interesses estrangeiros e na perspectiva de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justia entre os povos (art. 7,0, n,O 2, in fine), Ela no surge, obviamente, por mero efeito da Lei Fundamental; tem de resultar do esforo nacional (art. 22.0, 2,u parte, da Declarao Universal) e da diversificao de dependncias, com base na cooperao com todos os outros povos para a emancipao e o progresso da Humanidade (art. 7.0, n,O 1, in fine) (3). O Estado deve pois, promover as condies para que a educao, realizada atravs da escola e de outros meios formativos, contribua para o desenvolvimento da personalidade, para o progresso r.) Sobre a relao entre independncia nacional e democracia poltica, cfr. Deputados Medeiros Ferreira e Jorge Miranda, in Dirio da Assembleia Constituinte, n.O 26, de 6 de Agosto de 1975, pgs. 649-650, e n.O 27, de 7 de Agosto, pg. 684. V., ainda, MARCELO REBELO DE 5OUSA, Direito Constitucional, cit., pgs. 346 e 347. (2) Cfr., de novo, o art. 27.0 da Constituio de 1822. (3) Cfr., a interveno do Deputado Antnio Reis, na Assembleia Constituinte, in Dirio, n.O 65, de 17 de Outubro de 1975, pg. 2027; e ainda JORGE BRAGA DE MACE 00, Princpios Gerais da Organizao Econ6mica, in Estudos sobre

a Constituio, I, pgs. 191 e 197 e segs.; ou GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cito, pgs. 78, 398 e segs., 436 e segs. e 450 e segs. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 193 social e para a participao democrtica na vida colectiva (art, 73,0, n,O 2); desenvolver as relaes culturais com todos os povos, especialmente os de lngua portuguesa [art, 7 ,o, n,O 2, alnea d)]; desenvolver as relaes econmicas com todos os povos, salvaguardando sempre a independncia nacional e os interesses dos portugueses e da economia do pas [art, 81,0, alnea f)] (I); assegurar uma poltica cientfica e tecnolgica favorvel ao desenvolvimento do pas [art, 81,0, alnea j)] (2); e adoptar uma poltica nacional de energia, com preservao dos recursos naturais e do equilblio ecolgico, promovendo, neste domnio, a coopera,o internacional [alnea m)], A lei disciplina a actividade econmica e os investimento por parte de pessoas singulares ou colectivas estrangeiras, afim de garantir a sua contribuio para o desenvolvimento do pas e defender a independncia nacional e os interesses dos trabalhadores (art, 87,0) (3); os planos tm por objectivo promover o crescimento econmico, o desenvolvimento harmonioso e integrado dos sectores e regies, ajusta repartio individual e regional do produto nacional, a coordenao da poltica econmica com as polticas social, educativa e cultural, a preservao do equilbrio ecolgico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo portugus (art, 90,0); a poltica agrcola tem entre os seus objectivos aumentar a produo e a produtividade da agricultura, dotando-a das infra-estruturas e dos meios humanos, tcnicos e financeiros adequados, tendentes ao reforo da competividade e ao melhor abastecimento do pas, bem como o incremento da exportao, e assegurar o uso e a gesto nacionais dos solos e dos restantes recursos naturais, bem como a manuteno da sua capacidade de regenerao [art, 93,0, n,O 1, alneas a) e d)]; a poltica comercial visa o desenvolvimento e a diversificao das relaes econmicas externas [art, 99,0, alnea d)]; e a poltica industrial visa o aumento da produo industrial, num quadro de modernizao e ajustamento de interesses sociais e econmicos e de integrao inter(I) v. Dirio. n." 71, de 29 de Outubro de 1975, pgs. 2256 e segs, (no se discutiu o tema da independncia nacional). (2) Antes de 1989, acrescentava-se "tendo em vista a progressiva libertao de dependncias externas". (3) v. Dirio. n." 74, de 3 de Novembro de 1975, pgs. 2425 e segs. 13- Manual de Direilo Constilucional, III 194 Manual de Direito Constitucional nacional da economia portuguesa, e o apoio s iniciativas e empresas geradoras de emprego e fomentadores de exportao ou de substituio de importaes, assim como projeco internacional das empresas portuguesas [art. 100.0, alneas a), d) e e)]. VII -A independncia nacional e a unidade do Estado so limites materiais de reviso constitucional [art. 288.0, alnea a)], e, como tais, compreendem a soberania do Estado no sentido jurdico-internacional do termo, a garantia das condies de existncia (tais como o povo e o territrio) e das condies de unidade (tais como a unidade das Foras Armadas) e o contedo essencial dos preceitos sobre independncia em sentido maternal. 49. As relaes internacionais do Estado portugus I -Situado ainda em sede de "Princpios Fundamentais", o art. 7.0 da Constituio de 1976 tem por objecto especificamente a insero internacional do Estado portugus. No sem antecedentes nas duas Constituies republicanas (I) -O art. 7.0 (com emendas e aditamentos provenientes das sucessivas revises constitucionais) vai muito mais longe quer na extenso quer nas intenes (2). II -No n.O 1 e no n.O 3, a Constituio faz profisso de f nos

grandes fins e princpios da Carta das Naes Unidas (arts. 1.0 e 2.0) ou, mais amplamente, da vida internacional da actualidade: independncia nacional, respeito dos direitos do homem, direito dos povos autodetefQ1inao e independncia e ao desenvolvimento (3), igualdade entre os Estados, soluo pacfica dos conflitos internacionais, (I) Pois o art. 73.0 da Constituio de 1911 e o art. 4.0 da Constituio de 1933 preconizavam a arbitragem como meio de dirimir os litgios internacionais e este segundo preceito dizia ainda que cumpria ao Estado "cooperar com outros Estados na preparao e adopo de solues que interessem paz entre os povos e ao progresso da humanidade. (2) V. Dirio da Assembleia Constituinte. n.OS 29 e 131, reunies de 8 de Agosto de 1979 e de 1 de Abril de 1976, respectivamente pgs. 751- 752 e 4372. (3) Sobre direitos dos povos, v. Manual..., IV, pgs. 62 e segs. e autores citados. ~Parte llI- Estrutura Constitucional do Estado 195 no ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados e coopera.o com todos os outros povos para a emancipao e para o progresso da humanidade. Estes princpios vinculam o Estado Portugus no apenas positiva e bilateral ou multilateralmente como ainda negativamente e em relao a si prprio. Vinculam o Estado no sentido de que os seus rgos no podem, por actos ou omisses, limitar ou negar o direito do povo portugus autodeterminao e independncia, pr em causa a sua igualdade frente aos demais Estados, adoptar formas no pacficas de soluo de conflitos, consentir ingerncia nos assuntos intemos de Portugal ou desenvolver cooperao com outros povos que no seja para a emancipao e para o progresso da humanidade. Seria materialmente inconstitucional, com as consequncias que decorrem dos mecanismos de fiscalizao (arts. 277.0 e segs.), por exemplo, um tratado pelo qual a Repblica Portuguesa aceitasse restries da sua soberania em favor de outro Estado, admitisse o trfico de escravos ou se propusesse fazer guerra a terceiros. Tal a relevncia constitucional especfica destes princpios, para alm da sua vigncia na ordem interna portuguesa por virtude do art. 8.0, n.O I, e da relevncia ou recepo constitucional da Declarao Universal dos Direitos do Homem por fora do art. 16.0, n.O 2. III -A seguir, o art. 7.0 contm grandes directrizes, metas ou desgnios de poltica externa a acrescer ao n.O 1 e recorta os dois espaos primordiais da sua actuao -os pases de lngua portuguesa e a Europa. '"' "Portugal preconiza a abolio do imperalismo, do colonialismo e de quaisquer otras formas de agresso, domnio e explorao nas 1- relaes entre os povos, bem como o desarmamento geral, simult.,. neo e controlado, a dissoluo dos blocos poltico-militares e o estabelecimento de um sistema de segurana colectiva, com vista criao de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justia nas relaes entre os povos" (n.O 2). Eis um preceito com expresses descabidas (as da sua primeira parte), mormente aps 1989. "Portugal mantm laos privilegiados de amizade e cooperao com os pases de lngua portuguesa" (n.O 4), o que tem como consequncias o j atrs estudado estatuto possvel dos respectivos cida196 Manual de Direito Constitucional dos residentes em Portugal (art. 15.0, n.O 3) e a incumbncia, tambm j referida, de especial desenvolvimento das relaes culturais com esses povos [art. 78.0, n.O 2, alnea d)]. "Portugal empenha-se no reforo da identidade europeia e no fortalecimento da aco dos Estados europeus a favor da democracia, da paz, do progresso econmico e da justia nas relaes entre os povos"

(n.O 5, aditado em 1989) (I) (2). O que seja a "identidade europeia" afigura-se nebuloso e as finalidades apontadas j esto compreendidas no n.O 2; ainda assim, sublinha-se um enquadramento bsico de poltica externa. "Portugal pode, ...convencionar o exerccio em comum dos poderes necessrios construo da unio europeia" (n.O 7, aditado em 1992 e a que vamos voltar de seguida). um objectivo mais intenso, mas de menor mbito do que o de preceito anterior; o n.O 5 dirige-se a toda a Europa, no o n.O 6. Tero tais directrizes, metas ou desgnios fora jurdica idntica dos princpios do n.O I ? Logo ressaltam diferenas de formulao "<Portugal rege-se...", "Portugal reconhece" -por um lado; e "Portugal preconiza...", "Portugal empenha-se", "Portugal pode" -por outro lado); de funo -eminentemente prospectiva a do n.O 2 ou a do n.O 5; e de eficcia ~ pois no depende, ou no depende s de Portugal, decerto, a realizao dos desideratos a expressos. Apesar disso, com estes limites e alcance, possvel pensar em normas constitucionais programticas (3) e, embora porventura, muito remotamente, no rejeitar mesmo a priori hipteses de inconstitucionalidade por a"o ou por omisso (4). (1) v. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, 2." sesso legislativa, 2." srie, n.o 60-RC, acta n.O 58, pgs. 1889 e segs.; n.o 106-RC, acta n.O 104, pgs. 2973 e segs.; n.O 108-RC, acta n.O 106, pgs. 3050 e segs.; e 1." srie, n.O 89, reunio de 30 de Maio de 1989, pgs. 4439-4440. (2) No texto de 1989 no se falava em "democracia"; esta meno proveio da reviso de 1992. (3) Cfr. ANDR GONALVES PEREIRA, O Direito Internacional na Constituio de 1976 (in Estudos sobre a Constituio, obra colectiva, I, pg. 38), que fala em "regras programticas", mas quanto a todo o art. 7.0 (4) Cfr., em sentido muito mais afirmativo, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 78, para quem esta norma, como directriz constitucional ~ 'O9Z '~yd .1!J .0:>1lqflJ lVUO!:>vUJalUI 01!aJ!a .VaNVMIW 3DMOf ~'S~'JS 'J I 's~yd .0UJai\OD .010doJ .01VlS U! .01VlS 11ap {Jl!nU!IUO:> v7 .I1Jf1dVSIM;) OlZ3A ~'S~'JS 'J t9 's~yd .696 I .'P'J .' I. AI .'1!:> 'do .f1V3aMf1g .SOpo1 lod .'lJ;) {v) '8L '~yd .'1!:> 'do .VMI3MOW JV.LJA 'J OHJ(.LONV;) S3wOD (J ,( .,.u o) o' L 'UU Op ol'Jw9u ows'JW op ~A1J1SUOJ .OY~!m!1SUO;) 1Jp I1J!J!U! YSl'JA 1JN (V 'oY~~'Jq!I 'Jp S01U'JW!AOW SOA!1J'JdS'J.J SO1J 'J oyss'J.Jdo 1J 1!l1UOJ w'J1nI 'Jnb SOAod SO1J I1J~nuod 'Jp o!odV 0 -l!~!X'J oyU'JS -IP.W!1!~'JI 'Jp P!1u'JS ou w9<1wm S1JW oy~!'J.J i -lnSU! ~ 01!'J.J!P op 01u'JW!J'JquOJ'J.J op P!1u'Js ou 9s oyu opm'Jldl'J1U! l'JS 'Jp-yq u'u o! .sopun~'Js so l!l1Jd 'O!dJJU!ld op oY~1Juuy1J 1J 1JJ!1l}ld 1J! JuyA'JI'Jll'JnbI1Jnb 'Jp 'J1U'JW1J!AqO .,. 'JJ'JIP.J 'Jnb 1'Jd .0S1JJ l'Jnb[1Jnb w'J l!AJ'J1UJ l}l'Jpod oyu .0y~!'JllnSU! ~ SOAod sol1no 'Jp i 01!'J.J!P O 1J~'JqUOJ'J.J Opmsg O 'Jnb 1JpU!1J "Jnb 'JJ'Jl1Jd .0l!'JW!ld O l! l1Jd '8L '~yd .'1!:> 'do' .VMJ3MOW JV.LJA 'J OHJJ.LONV;) S3wOD 'Jp 'J '6-8 's~yd .'1!:> ':>01 .1! J ."'lVUo!:>vUJalUI 01!aJ!a O 'VMI3M3d S3AJVjNOD ';IMaNV 'Jp S'J1U1J1SI!l1UOJ s'JQ~!sod S1J 'lJ;) (I) 'SO!lI}l1UOJ W1Jr'JS S'Jq[ 'Jnb OP1J1S3 op S01J1J no S!1JUO!J1JU -l'J1U! S'JQ~U;}AUOJ ;}P ;}p1Jp!I1JAU! 1J l1J1U;}W1JpunJ ;}pod ;} .01U;}W!

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se encontrava tal r). Entretanto, aquando da votao da alnea a) do art. 290.0 (hoje 288.0), houvera o cuidado de observar que a referncia independncia nacional no devia prejudicar formas de participao de Portugal em organizaes internacionais, nomeadamente a nvel europeu, desde que ressalvada a igualdade de direitos entre Portugal e os demais Estados (3). E, sem embargo de algumas dvidas -alis, de pouca consistncia (4) -acerca da compatibilidade entre a Constituio e o Tratado de Roma, foi logo em 1977 que Portugal formulou o seu pedido de adeso. II -A primeira reviso constitucional, efectuada em 1982, elimmou todas as normas que poderiam, eventualmente, suscitar obstculos integrao e, sobretudo, aditou ao art. 8.0 (concernente ao Direito internacional) um nmero, 3, dizendo: "As normas emanadas dos r) Constituies francesa (prembulo da Constituio de 1946); italiana (art. 11.0); alem (art. 24.0). E, mais recentemente, j depois de 1976, Constituio belga (art. 25.0-bis), holandesa (art. 92."), luxemburguesa (art. 49.0-bis), dinamarquesa (art. 20.0, n.o 1), grega (art. 28.0, n.o 3) e espanhola (art. 93.0). r) Mas chegou a ser proposto na Assembleia Constituinte: projectos de Constituio do Centro Democrtico Social (art. 7.0, n.o 2) e do Partido Popular Democrtico (art. 6.0, n.o 2); e proposta de substituio dos Deputados Baslio Horta e S Machado relativa ao primitivo art. 110.0 da Constituio (in Dirio da Assembleia -Constituinte, n.O 80, pg. 2682). ,.. (3) Deputado Jorge Miranda, in Dirio, n.O 128, de 30 de Maro de 1976, pg.4253. (4) Como demonstrmos em A Constituio Portuguesa e o ingresso nas t Comunidades Europeias, in Portugal e o Alargamento das Comunidades Europeias, / obra colectiva, Lisb19a, 1931, pgs. 81 e segs. Cfr. os diferentes prismas de PAULO PI1lA E CUNHA, A regulao constitucional da organizao econmica e a adeso C. E. E., in Estut;los sobre a Constituio, obra colectiva, III, Lisboa, 1979, pgs. 439 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, A adeso de Portugal C. E. E. e a Constituio de 1976, ibidem, pgs. 457 e segs.; MARIA .ISABEL JALLES, Implicaes jurdico-constitucionais da adeso de Portugal s Comunidades Euvopeias -Alguns aspectos, Lisboa, 1980; e MOTA CAMPOS, A Ordem Constitucional Portuguesa e o Direito Comunitrio, I, Braga, 1981, pgs. 52 e segs. 200 Manual de Direito Constitucional rgos competentes das organizaes internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre expressamente estabelecido nos respectivos tratados constitutivos" (I). Ainda que extensivo ao Direito criado por quaisquer organizaes internacionais que satisfaam as suas exigncias (como, em certos termos, aO. N. U. e algumas das organizaes especializadas da sua "famlia" ), este novo preceito foi pensado em funo da C. E. E. e em relao C. E. E. que faz inteiro sentido a sua aplicao (2). A reviso ocorrida em 1989 (portanto j depois de consumada a adeso de Portugal s Comunidades), iria bem mais longe. Mais do que o novo preceito do art. 7.0 sobre o empenhamento de Portugal na aco dos Estados europeus, atrs mencionado -e cujo mbito vai para alm das Comunidades -ele trouxe a constitucionalizao de um rgo comunitrio, o Parlamento Europeu [nos arts. 136.0, al-

nea h), e 139.0, n.O 3, alnea c), a propsito de matrias eleitorais] (3) (4). Ter sido a primeira vez que um rgo prprio de uma instituio internacional adquiriu relevncia no interior de uma Constituio estatal (5). A assinatura em 7 de Fevereiro de 1992, em Maastricht, de um tratado de "Unio Europeia", conduziria a uma terceira reviso cons(I) Dirio da Assembleia da Repblica. 2.a srie, II legislatura, I.a sesso legislativa, 4.0 suplemento ao n.O 108, pg. 3332(71); 2.a sesso legislativa, 2.0 suplemento ao n.O 80, pg. 1508(14); suplemento ao n.O 98, pg. IR7R(6); e 2.0 suplemento ao n.O 136, pgs. 2438(21)-2438(22); e l.a srie, n.O 130, pgs. 5472 e segs. (2) Cfr., por todos, ANDR GoNALVES PEREIRA e FAUSro DE QUADROS, op. cit., pgs. 112 e segs. e 124 e segs.; e o nosso Direito Internacional Pblico. I, cit., pgs. 182 e segs. (3) Alm disso, a segunda reviso constitucional retirou do art. 8.0, n.O 3, o advrbio expressamente. (4) Em 1997, o art. 136.0 passaria a ser o art. 133.0, mas a referncia expressa ao Parlamento Europeu no art. 139.0 (agora 136.} seria eliminada por causa da meno genrica de actos eleitorais. (5) Todavia, curiosamente, a constitucionalizao do Parlamento Europeu foi feita no tanto por razes de integrao comunitria quanto para dissipar dvidas sobre a sujeio da eleio de Deputados portugueses aos princpios gerais de Direito eleitoral consignados na Constituio: v. o nosso artigo A questo da lei eleitoral para o Parlamento Europeu. in Estudos de Direito Eleitoral, Lisboa, 1995, pgs. 128 e segs. Parte 111-Estrutura Constitucional do Estado 201 titucional, semelhana do que aconteceria noutros Estados-membros das Comunidades. III -Antes de Maastricht, no sofria dvida que a participao do Estado Portugus nas Comunidades (ou, no singular, na comunidade Europeia) no colidia com a sua qualidade de soberano e com o princpio da independncia nacional. Seguramente, a estrutura das Comunidades apresentava-se muito diversa da das organizaes internacionais at ento existentes, devido ao conjunto das suas atribuies, autonomia relativa de alguns dos seus rgos (ou de titulares de seus rgos) perante os Estados e imediatividade dos seus actos e normas. Nem por isso (mesmo aps o (Acto nico Europeu" de 1986) (I) os factores de integrao (reforados pela jurisprudncia do Tribunal de Justia) obnubilavam os factores de cooperao intergovernamental, determinante das grandes opes polticas. E as aludidas normas constitucionais de outros pases no operavam uma transferncia definitiva de prerrogativas de soberania, mas to s uma delegao -e delegao para organizaes ainda enquadrveis no Direito internacional verdadeiro e prprio (2). Da mesma maneira, a independncia nacional no deveria -nem deve -ser encarada, num plano meramente formal; deveria -e deve- ser encarado de uma perspectiva material (repetimos), atenta s condies concretas de exerccio do poder poltico e econmico. Ora, numa poca de grandes espaos, mostrava-se -e mostra-se prefervel ser sujeito activo nas instituies de deciso do destino europeu do que ficar delas arredado e sem a poder defender os seus interesses vitais (3). (1) Cfr. MARIA EDUARDA AzEVEDO, O Acto nico Europeu: os novos equilbrios institucionais, in Revista da Ordem dos Advogados. 1988, pgs. 941 e

segs.; PAULO DE PI1TA E CUNHA, Um novo passo na integrao comunitria: o Acto nico Europeu, in lntegrao Europeia, Lisboa, 1993, pgs. 389 e segs.; MOURA RAMOS, O Acto nico Europeu, in Das Comunidades Unio Europeia, Coimbra, 1994, pgs. 143 e segs. (2) Neste sentido, FAUSTO DE QUADROS, Direito das Comunidades Europeias e Direito Internacional Pblico, Lisboa, 1984, pgs. 129 e segs. e 213 e segs. (3) Cfr. MARIA ISABEL JALLES, Implicaes cit., pgs. 244 e segs. 202 Manual de Direito Constitucional O problema todo hoje, depois do Tratado da "Unio Europeia", est em saber se este raciocnio permanece vlido. 52. A "Unio Europeia" e as suas implicaes I -Os pontos fulcrais do Tratado de Maastricht (I) so os seguintes: a) A criao de uma Unio Europeia, que se baseia nas comunidades Europeias "completadas pelas polticas e pelas formas de cooperao institudas pelo Tratado" e que "tem por misso organizar de forma coerente e solidria as relaes entre os Estados-membros e entre os respectivos povos". b ) A instituio de uma "cidadania da Unio", nos termos atrs descritos. c) A atribuio ao Conselho -nuns casos tendo de deliberar por unanimidade, noutros por maioria qualificada -do poder de exigir vistos de entrada nos Estados-membros a cidados de terceiros pases. d) A considerao como questes de "interesse comum", da , "' poltica de asilo, da passagem e do controlo das fronteiras externas c;~' dos Estados-membros, da poltica de imigrao em relao a cidados de terceiros pases, a cooperao judiciria civil e penal e a cooperao policial quanto a certos tipos de crimes, podendo a execuo de aces comuns ser decidida, em certos casos, por maioria qualificada. r> Cfr., entre ns, a obra colectiva A Europa ap6s Maastricht -Ciclo de Colquios, Lisboa, 1992; FRANCISCO LUCAS PIRES, introduo a Tratados que instituem a Comunidade e a Unio Europeia, Lisboa, 1992; PAULO DE Pfn'A E CUNHA, Reflexes sobre a Unio Europeia, in lntegrao Europeia, pgs. 397 e segs.; ANA MARTINS, O Tratado da Unio Europeia, cit.; FERNANOO LoUREIRO BASTOS, A Unio Europeia, cit.; a obra colectiva A Unio Europeia, cit.; Portugal e a unio poltica e econmica da Europa, obra colectiva, Coimbra, 1994; FAUSTO DE QUADROS e FERNANOO LoUREIRO BASTOS, Unio Europeia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VI, pgs. 543 e segs. E noutros pases, por exemplo, JEAN-LouIS QUERMONNE, Trais lectures du Trait de Maastricht, in Revue franaise de science politique, 1992, pgs. 802 e segs.; ou FRANCO MOSCONI, Il trattato di Maastricht: una costituzione per I' Europe, in Il Politico, 1992, pgs. 421 e segs. Parte II/ -Estru.tura Constitucional do Estado 203 e) A fixao de concretas polticas financeiras e a superviso multilateral da sua execuo pelos Estados membros. 1) A adopo, antes do fim do sculo, de uma moeda nica. g) A afirmao de uma "identidade" na cena internacional, atravs da execuo de uma poltica externa e de segurana comum, com a definio, a prazo, de uma poltica de defesa comum que poder conduzir, no momento prprio, a uma defesa comum. h) As reformas institucionais previstas, a curto e a mdio prazo, como a regulamentao uniforme da eleio do Parlamento Europeu, o reforo de alguns poderes deste rgo, a criao de um Provedor de Justica europeu e a de um Comit (consultivo) das Regies.

i) Novas disposies sobre o processo de formao dos actos comunitrios e o aumento significativo dos casos em que o conselho -rgo representativo dos Governos dos Estados -pode deliberar por maioria qualificada, e no por unanimidade. j) O estmulo aos partidos polticos a nvel europeu. L) Como limite (ou limite aparente) aos poderes da comunidade, a proclamao de um princpio de subsidiariedade, segundo o qual nos domnios que no sejam das suas atribuies exclusivas, ela apenas intervm na medida em que os objectivos da aco tida em vista no possam ser suficientemente ou melhor alcanados pelos i Estados (art. 3.o-B do Tratado de Roma, modificado pelo art. a do I Tratado de Maastricht) (I). t r) Dizemos "limite aparente", porque o princpio pode ser entendido (e i tem-no sido) em sentido oposto. Assim, LUCAS PIRES (Unio Europeia: um poder tt prprio ou delegado? in A Unio Europeia, pg. 154), para quem a subsidiariedade um critrio de repartio vertical do poder tambm de inspirao tipicamente federal, pelo menos na verso que reveste na Constituio alem. Tal critrio aponta para um acantonamento de competncias em que o Estado um patamar entre outros. O que que tal princpio pode significar seno a impossibilidade de o Estado nacional ultrapassar o nvel de subsidiariedade, que definido exante e em comum, alis com a sua prpria participao? A subsidiariedade inscrita no Tratado s pode, de facto, revelar, alm do mais, que o poder de delimitao das fronteiras respectivas de competncia entre a Comunidade e os Estados j no est disposio destes ltimos e entronca no Tratado. O critrio de repartio vertical ~ 204 Manual de Direito Constitucional II -O Tratado de Maastricht viria a ser revisto, a partir do trabalho de uma conferncia intergovemamental (I), sendo assinado um novo tratado em Amesterdo a 2 de Outubro de 1997, o qual, todavia, na data em que escrevemos (Setembro de 1998) ainda no entrou em vigor, por nem todos os Estados (entre os quais Portugal) o terem ratificado. O Tratado de Amesterdo pretende ser, essencialmente, mais um aperfeioamento do instrumento anterior do que um novo avano qualitativo, salvo no domnio dos vistos, do direito de asilo, da imigrao e da circulao das pessoas, assim como da poltica de emprego. De alcance muito mais importante vir. ser a efectivao da unio monetria j. a partir de 1 de Janeiro de 1999. III -O que seja a Unio Europeia no se antolha muito claro, por causa das indefinies e ambiguidades dos textos, das declaraes anexas, das cl.usulas de excepo ou de excluso (admitidas em do poder poderia mesmo vir a ter por sede o Tratado e por rbitro o Tribunal de Justia. Cfr. GEORGES VANDERSANDEN, Considrations sur le principe de subsidiarit, in Prsence du DroitPublic et des Droits de I' Homme -Mlanges offerts Jacques Velu, obra colectiva, Bruxelas, 1992, 1, pgs. 193 e segs.; PAOLO CARlml, /l principio di sussidiariet e i suoi riflessi sul piano dell' ordinamento comunitario e dell' ordinamento nazionale, in Quaderni Costituzionali, Abril de 1993, pgs, 7 e segs.; ANGELO RINEU.A, Osservazioni in ordine alia ripartizione delle competenze tra Comunit europea e Stati membri alIa luce dei principio di sussidiariet, in Quaderni Costituzionali, 1994, pgs. 431 e segs.; JOHN PETERSON, Subsidiarily: A Definition to Suit Any

Vision? , in Parlimentary Affairs, 1994, pgs, 116 e segs.; FAUSTO DE QUADROS, O princpio"" cit., pgs. 30 e segs.; J, M. DE ARElZA CARVAJAS, EI principio de subsidariedad en Ia construcin de Ia Union Europea, in Revista de Estudios Politicos, SetembroDezembro de 1995, pgs. 53 e segs,; PIERRE-ALEXIS FERAL, Principe de subsidiariet dans I' Union Europenne, in Revue du droit public, 1996, pgs. 203 e segs.; MARIA LUSA DUARTE, A teoria dos poderes implcitos e a delimitao das competncias entre a Unio Europeia e os Estados membros, Lisboa, 1997, pgs. 517 e segs,; MARTA BORGES, Subsidiariedade: controlo a priori ou a posteriori, in Temas de Jntegrao, 1,0 trimestre de 1997, pgs, 67 e segs,; CARLA GOMES, op, cit" pgs. 60 e segs,; ANTONIO D' ATENA, /l principio di sussidiariet nella Costituzione italiana. in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, 1997, pgs. 603 e segs, (I) Cfr. a obra colectiva Em turno da reviso do Tratado da Unio Europeia, Lisboa, 1997 , Parte 111- Estrutura Constituciona/ do Estado 205 favor do Reino Unido e, mais tarde, da Dinamarca) e das posies no coincidentes sobre as metas finais a atingir. Se parece no caber j nas chamadas organizaes supranacionais, tambm no se reconduz a federao (I ), porque o Tratado no constitui um Estado que se sobreponha aos Estados-membros. Aproxima-se mais de uma confederao -de uma confederao diferente das confederaes clssicas, com elementos provenientes de outras estruturas (2). Mas talvez seja prematuro procurar uma qualificao (3). E outrossim a soberania dos Estados, se surge diminuda ou reduzida pela expanso das atribuies comunitrias e das matrias de interesse comum, pela unidade monetria prevista, pela convergncia econmico-financeira e pelo peso acrescido das decises maioritrias (4), no fica substituda por um poder prprio da Unio (5). Os poderes desta derivam de um tratado internacional e s por outro tratado ho-de vir, a ser alargados ou modificados (6); no h uma cidadania da Unio, mas uma "cidadania europeia", (o que outra coisa, como se viu); nem um territrio da Unio; nem autoridades comunitrias de coero r). (I) Mesmo se no prembulo do Tratado se fala, imitando a Constituio dos Estados Unidos, numa "unio mais estreita". (2) Neste sentido, ANTONIO LA PERGOLA, Sguardo sul federalismo e i suoi dintorni, in Diritto e Societ. 1992. pgs. 491. e segs., maxime 503 e segs. Cfr. PHIL/PPE SCHMITTER, A Comunidade Europeia: uma forma nova de dominao po/tica, in Anlise Social. n.o 1.18-1.1.9, 1992, pgs. 739 e segs. (este Autor opta pela designao de "condomnio". mas escreve antes de Maastricht). (3) V., ainda, entre ns, ANDR GONALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUADROS, op. cit., pgs. 421 e segs. e 651 e segs.; FRANCiSCO LUCAS PIRES, Introduo ao Direito Constitucional Europeu, Coimbra, 1997, pgs. 85 e segs.; CARLA GOMES, op. cit., pg. 32; Lus S, A crise. .., cit., pgs. 282 e segs. (4) Recorde-se, porm, a nvel mundial o captulo VII da Carta das Naes Unidas impondo a todos os Estados o acatamento das decises do Conselho de Segurana em caso de ruptura da paz e de agre:sso. (5) Cfr. THIBAUT DE BERANGER, Constitutions Nationales et Constrution Com-

munautaire. Paris, 1995, pgs. 27 e segs. (6) V. a demonstrao em MARIA LusA DUARTE, A teoria. .., cit., pgs. 357 e segs. r) Como se l no acrdo do Tribunal Constitucional Federal alemo de 12 de Outubro de 1993 [II, I, a)]: "A Repblica Federal da Alemanha continua mem206 Manual de Direito Constitucional Maastricht no foi uma primeira manifestao de um poder constituinte europeu (I). Bem pelo contrrio: a necessidade de se tazerem alteraes constitucionais em alguns dos Estados-membros envolve o reconhecimento do primado das Constituies estatais. Se o Tratado valesse (ou valesse desde logo) como base de um novo e superior Direito, ele vincularia os Estados e entraria em vigor independentemente disso e, depois, seriam as normas constitucionais desconformes que seriam tidas por ineficazes ou por revogadas; ora, no foi isto que aconteceu em 1992, nem est acontecendo agora com o Tratado de Amesterdo. Como escreve um Autor, MANUEL ARAGN, as enfticas declaraes do Tribunal de Justia das Comunidades acerca do carcter irreversvel da cesso de competncias pelos Estados membros e acerca da incondicionada primazia do Direito comunitrio sobre as normas de produo interna (incluindo as normas constitucionais) no podem ocultar a realidade que os Tribunais Constitucionais espanhol, francs e alemo puseram a claro: que, enquanto a Europa for uma unio de Estados soberanos e no uma federao, a validade do Direito comunitrio nos pases europeus fundamentar-se-, em ltima anlise, na Constituio de cada um deles. E esta verificao no supe uma reaco anticomunitria, mas sim uma exigncia inelutvel: a de que no pode avanar-se mais na construo europeia sem cumprir as regras do Estado de Direito (2). Noutra ptica, criticando tanto o reducionismo nacionalista como o reducionismo europeista, observa GOMES CANOTILHO: "Um poder de estado europeu neutralizaria o carcter supranacional da comunidade a favor de uma construo federal substancialmente revisora de "forma estadual". Mas, por outro lado, o estado constitucional nacional toma-se, no contacto da Unio Europeia, um estado constitucional cooperativo que, sem deixar bro de uma associao de Estados, cujo poder comunitrio deriva dos Estados-mem. bros e no pode exercer-se de maneira coerciva sobre o territrio alemo a no ser com fundamento numa ordem de execuo dada na Alemanha". H traduo portuguesa, de MARGARIDA BRrro CORREIA, in Direito e Justia. 1994, pgs. 263 e segs. (I) Como pretendem LUCAS PIRES, Introduo cit., pgs. 25 e segs., 55 e segs. e 110 e segs., ou CARLA GOMES, op. cit.. pgs. 24 e segs. (falando em hetero-pr-Constituio a pgs. 34 e segs.). (2) La Constitucin Espafiola y el Tratado de Union Europea. in Revista Espafiola de Derecho Constitucional. Setembro-Dezembro de 1994, pg. 25. Parte /// -Estrutura Constitucional do Estado 207 de observar os padres bsicos do estado constitucional (soberania popular, diviso de poder, garantia de direitos, primazia de constituio, superioridade da lei do parlamento) passou a incorpar competncias normativas europeias" (I) (2). (I) Direito Constitucional..., cit., pg. 1224. (2) Cfr. ainda o nmero de Abril de 1992 de Quaderni Costituzionali; o n." 12 da Revue franaise de droit constitutionnel; CONSTANCE GREWE e HLENE RulZ FABRI, Le Conseil Costitutionnel et I'intgration europenne, in Revue universelle des droits de I' homme, 1992, pgs. 277 e segs.; FRANOIS LUCHAIRE, L' Union Europenne et Ia Constitution, in Revue du droit public, 1992, pgs. 956 e segs.; BRUNO GENEVOIS, Le trait sur I' Union Europenne et Ia Constitution, in Revue franoise de droit administratij; 1992, pgs. 373 e segs.; MASSIMO LUCIANI, La

Costituzione italiana e gli ostacoli alI' integrazione europea, in Politica dei Diritto, 1992, pgs. 557 e segs.; JUAN FERNANDO AGUILAR, Maastricht y Ia problematica de Ia reforma de Ia Constitucin, in Revista de Estudios Politicos, n." 77, JulhoSetembro de 1992, pgs. 57 e segs.; JORGE MIRANDA, O Tratado de Maastricht e a Constituio Portuguesa, in Brotria, 1993, pgs. 363 e segs.; a obra colectiva Les Constitutions Nationales I' preuve de I' Europe, Paris, 1993; PABLO PREZ TREMPS, Constitucin espanola y Comunidad Europea, Madrid, 1993; TREVOR C. HARTLEY, Costitutional and Institutional Aspects of Maastricht Agreement, in International and Comparative Law Quarterly, 1993, pgs. 213 e segs.; SANTIAGO MuNoz MACHADO, La Uni6n Europea y Ias mutaciones dei Estado, Madrid, 1993; GUILHERME D'OLIVEIRA MARTINS, A reviso constitucional de 1992. Algumas notas, in Estado e Direito, 1993, pgs. 59 e segs.; DoMINIK HANF, Le jugement de Ia Cour Constitutionelle fdrale allemande sur Ia constitutionnalit du Trait de Maastricht, in Revue trimestrielle de droit europenne, 1994, pgs. 391 e segs.; THIMUT DE BERANGER, op. cit., pgs. 47 e segs.; ALBRECHT WEBER, EI control dei Tratado de Maastricht por Ia jurisdiccion constitucional desde una perspectiva comparada, in Revista Espaflola de Derecho Constitucional, Setembro-Dezembro de 1995, pgs. 31 e segs.; JUAN JOSE SOLZABAL EcHEVARRIA, Algumas consideraciones constitucionales sobre el alcance y los efectos de Ia integracin europa, in Revista de Estudios Politicos, Outubro-Dezembro de 1995, pgs. 45 e segs.; MARTA CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, Milo, 1995; FRANCESCO SORRENTINO, Profili costituzionali dell' integrazione comunitaria, Turim, 1996; ENZO CANNIZZARO, Esercizio di competenza e sovranit nelI' esperienza giuridica dell' integrazione europea, in Rivista di Diritto Costituzionale, 1996, pgs. 75 e segs.; maxime 118 e seg.; FRANCISCO RUBlO LLORENTE, Constituci6n Europea e reforma constitucional, in Perspectivas Constitucionais -Nos 20 anos da Constituio de 1976, obra colectiva, II, Coimbra, 1997, pgs. 695 e segs.; JEL RIDEAU, L' Europe dans Ias Constitutions des tats membres de I'Union Europenne, ibidem, pgs. 717 e segs. 208 Manual de Direito Constitucional 53. As modificaes constitucionais de 1992 e de 1997 I -Para efeito do presente captulo, as duas principais modificaes introduzidas na Constituio portuguesa em 1992 foram as atinentes ao art, 7.0 (I) e ao art, 105,0 (2). Ao art. 7,0 juntou-se um n,O 6 deste teor: "Portugal pode, em condies de reciprocidade, com respeito pelo princpio da subsidiariedade e tendo em vista a realizao do princpio da coeso econmica e social, convencionar o exerccio em comum dos poderes necessrios construo da unio europeia", O art. 105.0 passou a ter a seguinte redaco: "O Banco de Portugal como banco central nacional colabora na definio e execuo das polticas monetria e financeira e emite moeda, nos termos da lei", No captulo anterior j mencionmos o novo n." 5 do art. 15." (sobre capacidade eleitoral para o Parlamento Europeu) e o n." 4 do mesmo artigo (sobre capacidade eleitoral nas eleies para os rgos das autarquias locais), vindo de 1989 e ligeiramente modificado nessa altura. As outras duas alteraes ligadas a Maastricht -as novas alneas 1) do art. 166." (hoje 163,") da Constituio e i) do art. 201.", n." I (hoje 198.", n," I) -versam sobre as competncias relativas da Assembleia da Repblica e do Governo no domnio da poltica comunitria. Extremamente significativas no plano do sistema poltico, situam-se fora do mbito deste

volume (3), II -Numa brevssima referncia ao novo n,O 6 do art. 7,0, saliente-se que a norma est colocada dentro do preceito geral sobre relaes internacionais, no se tendo autonomizado ( como na Frana (I) v. Dirio da Assembleia da Repblica, VI legislatura, 1." sesso legislativa, 2." srie, n." 3-RC, acta n." 3, pgs. 36 e segs.; 2." sesso legislativa, n." II-RC, acta n.o 11, pgs. 169 e segs.; n." 12-RC, acta n.o 12, pgs. 180 e segs.; e I." srie, 2." sesso legislativa, n.o 14, reunio de 17 de Novembro de 1992, pgs. 433 e segs. e 456. (2) lbidem, VI legislatura, I." sesso legislativa, 2.. srie, n.o 4-RC, acta n." 4, pgs. 58 e segs.; n." 8-RC, acta n." 8, pgs. 134 e 141; e n." 10-RC, acta n.o 10, pg. 163; e 1.. srie, 2." sesso legislativa, n.o 14, reunio de 17 de Novembro de 1992, pgs. 436-437 e 451. (3) Sobre o assunto, v. a nossa interveno na comisso eventual de reviso constitucional, in Dirio da Assembleia da Repblica, VI legislatura, 2.. sesso legislativa, 2." srie, n." 8-RC, acta n." 8, pgs. 135 e 136; O Tratado de Maastricht e a Constituio Portuguesa, cit., loc. cit., pgs. 378-379; Manual..., V, pgs. 177 e 178. Parte l/I -Estrutura Constitucional do Estado 209 e na Alemanha) uma disposio sobre a Unio Europeia. E subsiste o n.O 5, o que implica que Portugal no s continua a tomar a poltica europeia como um aspecto da sua poltica externa como ainda no a confina Comunidade e Unio Europeia (I). A frmula "convencionar" obriga a que apenas por tratado, e no .por qualquer deciso de rgos comunitrios, se possa estabelecer o "exerccio em comum" de quaisquer poderes. O falar-se em "exerccio" aponta para uma ideia de delegao, e no de transferncia ou de renncia r) -at porque a soberania continua sendo "una e indivisvel" (art. 3.0, n.O I ). E o terem de ser "poderes necessrios construo da unio europeia" para uma ideia de proporcionalidade (3). Alm disso, conquanto atravs de clusulas gerais com conceitos indeterminados, prescrevem-se trs elementos: a) o requisito de reciprocidade relativamente ao "exerccio em comum dos poderes" -quer dizer, de igualdade em face dos demais Estados envolvidos no processo (4); b) a exigncia de respeito pelo princpio da subsidiariedade como limite material a esse exerccio em comum (5); c) o objectivo programtico da coeso econmica e social (6) (1). (I) Sobre o art. 7." aps 1992, cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio,.., cit.. pgs. 80 e 81. (2) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA. Fundamentos da Constituio. Coimbra, 1991, pg. 76: um conceito constitucionalmente adequado de independncia nacional no exclui uma "soberania europeia compartilhada", mas no autoriza a adeso a uma soberania comunitria. (3) Sobre o princpio da proporcionalidade, v. Manual"" IV, pgs. 216 e segs. e autores citados. (4) No se trata, naturalmente. de reciprocidade na acepo correspondente ao .Direito internacional das relaes bilaterais. (5) Cfr. MARGARIDA" SALEMA D'OLIVEIRA MARTINS, O princpio da subsiariedade na Constituio de 1976: os trabalhos preparatrios da terceira reviso constitucional- Perspectivas Constitucionais, obra colectiva, II, pgs. 851 e segs.

(6) Sobre a coeso econmica e social, v. art. 130."-A do Tratado de Roma, na verso do Tratado de Maastricht. (1) Seria interessante fazer o cotejo com os novos preceitos das Constituies francesa e alem. Diz o novo art. 88." da primeira: " 1. A Repblica participa nas Comunidades Europeias e na Unio Europeia, constitudas por Estados que escolheram livremente I 14- Manual de Direito Constitucional, III 21.0 Manual de Direito Constitucional Um conflito bem provvel de interpretaes pode, entretanto, conjecturar-se a respeito desse princpio de subsidiariedade entre o nosso Tribunal Constitucional -guardio das normas constitucionais portuguesas, entre as quais, portanto, o art. 7.0, n.O 6 -e o Tribunal de Justia das Comunidades -guardio do Direito comunitrio e constantemente voltado para uma viso "federalista" ou at "centralizadora". Como ser ele resolvido? -eis a pergunta que em Portugal e nos demais pases se tem vindo a enunciar. III -Em 1996 e 1997 viria a ser realizada uma quarta reviso constitucional, com incidncia de novo em matria de integrao comunitria (I ). Curiosamente, apesar de coincidir com a conferncia intergovernamental de reviso do Tratado de Maastricht, esta no teria efeitos sobre o resultado do trabalhos parlamentares. No foi acrescentado nenhum novo preceito substantivo e o art. 7.0, n.O 6, ficou intocado, ao contrrio do que sucedeu com o art. 105.0 (agora 102.0). Este ficou assim formulado: "O Banco de Portugal o banco central nacional e exerce as suas funes nos termos da lei e das normas internacionais a que o Estado Portugus se vincula" (de notar a supresso da referncia a polticas monetria e financeira e a insero de referncia a normas internacionais). exercer em comum algumas das suas competncias. -2. Sob reserva de reciprocidade e de acordo com as modalidades previstas no Tratado da Unio Europeia, assinado em 7 de Fevereiro de 1.992, a Frana consente na transferncia de competncias necessrias ao estabelecimento da unio econmica e monetria europeia e determinao das regras relativas passagem das fronteiras exteriores dos Estados-membros da Comunidade Europeia...". E consta do novo art. 23.0 da Constituio alem: " I. A fim de realizar uma Europa unida, a Repblica Federal da Alemanha contribui para o desenvolvimento da Unio Europeia, com base no respeito dos princpios do Estado de Direito democrtico, social e federal e do princpio da subsidiariedade, e garantindo a proteco dos direitos fundamentais em termos comparveis aos da presente Lei Fundamental. -2. Para esse efeito, a Federao pode transferir direitos de soberania, por via legislativa, mediante aprovao do Conselho Federal". (I) Sobre os projectos de reviso, v. JORGE MIRANDA, A integrao comunitria e a presente reviso constitucional, in Em torno da reviso do Tratado da Unio Europeia. pgs. 145 e segs. Parte 1// -Estrutura Constitucional do Estado 211 Em contrapartida, foram algo significativos as modificaes introduzidas na parte organizativa, em reforo dos poderes da Assembleia da Repblica [arts, 161,0, alnea n), e 164,0, alnea p)] e das regies autnomas [ art, 227,0, n,O 1, alneas v) e x )] , 3,0 Descentralizao e poder local na Constituio portuguesa 54. A descentralizao como princpio constitucional I -A descentralizao administrativa , a par da descentralizao poltica manifestada na autonomia regional dos Aores e da Madeira, uma das ideias cardeais da actual Constituio portuguesa,

Assim, o Estado respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica (art, 6.0, n,O 1), Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado (art, 63,0, n.O 2). O servio nacional de sade tem gesto descentralizada e participada (art, 64,0, n,O 4), As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutria, cientfica, pedaggica, administrativa e financeira (art. 76,0, n,02), A execuo dos planos nacionais descentralizada regional e sectorialmente, (art, 91,0, n,O 3), ..As atribuies e a organizao das autarquias locais, bem como a competncia dos seus rgos sero reguladas por lei, de harmonia 1 com o princpio da descentralizao administrativa (art, 237,0, n.O 1), ~..A., A lei estabelecer adequadas formas de descentralizao e desconcentrao administrativa (art, 267,0, n,O 2), No contexto deste Manual, apenas ser, porm, aqui considerada a descentralizao territorial traduzida na autonomia das autarquias locais, no poder local, remetendo-se o tratamento da autonomia regional ou regime poltico-administrativo prprio dos arquiplagos dos Aores e da Madeira ( art, 227,0, n.O 1) para o captulo das formas de Estado, Manual de Direito Constitucional II -O princpio descentralizador um princpio constitucional (I); e so a Constituio e .(ou) a lei que conferem poderes ou atribuies, de diversa natureza e extenso, a entidades infra-estaduais. Confirma-se ento como o poder de raiz ou soberano pertence em exclusivo ao Estado e como as outfas entidades, por maior que seja a sua autonomia, s possuem poderes derivados ou de segundo grau. Da mesma maneira que concede tais faculdades e que as regulamenta, pode o Estado vir a alter-las, observadas as regras pertinentes; e at poderia, por hiptese, vir a diminui-las ou, no limite, a retir-las -nuns casos por lei ordinria, noutros por lei de reviso constitucional, noutros ainda (quanto autonomia poltico-administrativa regional e autonomia das autarquias locais) por novo exercicio de poder constituinte (originrio). S assim no far por fora de razes histricas, sociolgicas e polticas profundas. S assim no far, mantendo-se a Constituio de 1976, por coerncia com a sua concepo de democracia: porque a democracia nela instituda se pretende uma democracia descentralizada (2); porque, luz dessa Lei Fundamental, no h democracia sem descentralizao, nem descentralizao sem democracia (no duplo sentido de insero no Estado de Direito democrtico e de exigncia de participao democrtica) (3). Diferentemente, para PAULO OTERO (4), a descentralizao assentaria, na Constituio de 1976, num equvoco em relao ao princpio socialista e estaria em contradio com a amplitude do estatuto do Governo, cuja (I) Um princpio poltico-constitucional, distinto dos princpios axiolgicos fundamentais (v. Manual. .., II, cit., pgs. 229-230); uma opo estatal soberana (VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia regulamentar e reserva de lei. Coimbra, 1987, pg. 21); um processo de autovinculao, e nunca de heterovinculao. (2) JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., pgs. 435 e segs. Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, pg. 226. (3) Cfr. o parecer n." 3/82 da Comisso Constitucional, de 12 de Janeiro de 1982, in Pareceres, XVIII, pgs. 146-147 (a descentralizao como processo de realizao da liberdade); ou'JoO BAJYrISTA MACHADO, Participao e

descentralizao, op. cit., pgs. 59 e segs. (4) O poder de substituio. .., cit., pgs. 680 e segs. ~ ~: Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 213 " fonte directa seria a Constituio de 1933; e nem o desaparecimento daquele princpio teria reduzido essa amplitude. Em particular, quanto ao poder .local, o equvoco teria resultado de duas tendncias opostas: o poder popular das foras revolucionrias e a ideia de aliar a democracia participativa democracia representativa das foras moderadas (I). Julgamos ser uma viso algo desfocada, por no corresponder nem relao de foras na Assembleia Constituinte e ao sentido das votaes nela efectuadas, nem (o que, sobretudo, importa numa interpretao objectiva) ao lugar sistemtico do princpio da descentralizao e a todo o aprofundamento que ele recebe em vrios ttulos e captulos da Lei Fundamental. 55. A descentralizao local ao longo das Constituies portuguesas I -A autonomia administrativa local no comeou com a Constituio de 1976. Vem desde os primrdios do Estado portugus, como se sabe. Os concelhos ou municpios sempre foram instituies presentes em todas as fases da histria do nosso Direito pblico, embora com contedos e formas variveis conforme os sucessivos regimes polticos (2). A prpria monarquia absoluta condescendeu com a teia vasta de autoridades municipais, muitas vezes electivas (3). Pelo contrrio, o primeiro liberalismo -no tanto por influncia jacobina quanto pela necessidade de reformar ou recriar as estruturas sociopolticas e socioeconmicas do pas -fez delas tbua rasa e ergueu, desde a ~ (1) Ibidem. pg. 688. l (2) Cfr., por todos, MARCELLO CAETANO, Concelho, in Verbo, v, pgs. 1201 ..4.. e segs., Manual de Direito Administrativo. I, 10." ed., Lisboa, 1973, pgs. 304 e segs., I e Histria do Direito Portugus, Lisboa, 1981, pgs. 219 e segs., 320 e segs. e 495 ! e segs.; MARIA HELENA DA CRUZ COELHO e JOAQUIM ROMERO DE MAGALHES, , O poder concelhio -Das origens s Cortes Constituintes. Coimbra, 1986; FREITAS DO AMARAL, Curso..., cit., pgs. 462 e segs. (:\) Cfr. ANTNIO PEDRO MANIQUE, Mouzinho da Silveira -Liberalismo e Administrao Pblica, Lisboa, 1989, pgs. 15 e 207; Jos DAMIO RODRIGUES, O poder municipal do Antigo Regime ao Liberalismo: da autonomia jurisdicional s Juntas Gerais. in I Congresso da Autonomia dos Aores. obra colectiva, I, Ponta Delgada, 1995, pgs. 103 e segs. 214 Manual de Direito Constitucional base, um novo sistema, com alcance mais ou menos centralizador. Os decretos de Mouzinho da Silveira de 1832, os de Passos Manuel de 1836 e os subsequentes Cdigos Administrativos exibem essa tendncia, com oscilaes (I). Um novo mapa administrativo do pas resultou da extino de centenas de concelhos; e, at certo ponto para compensar as populaes, instituram-se entidades inframunicipais, as freguesias. Entretanto, esboaram-se entidades supramunicipais, os distritos ou as provncias r). A 1.8 repblica foi sensvel a certo pensamento municipalista e at federalista romntico do sculo XIX (3) e mostrou-se favorvel descentralizao. J no o regime autoritrio de 1926-1974, cujas caractersticas dominaram tambm (o que no surpreende) toda a organizao administrativa local, sem embargo do aperfeioamento tc-

nico representado pelo Cdigo Administrativo de 1936-40. II -As cinco Leis Fundamentais anteriores ocuparam-se ex professo da administrao local em ttulos prprios (4). As de 1822 e 1933 emprestaram-lhe maior nmero de preceitos. Mas as normas das Constituies monrquicas ofereciam-se algo incipientes, ao passo que as das duas Constituies republicanas eram mais elaboradas e continham conceitos gerais (I) V. MARCELLO CAETANO, Manual I, cit., pgs. 144 e segs. (2) As antigas provncias do Continente -Minho, Trs-os-Montes, Beira, Estremadura, Alentejo e Algarve -eram meras circunscries militares. As Constltuies monrguicas enunciaram-nas, porm, para efeito de definio do territrio (art. 20.0-1 da Constituio de 1822; art. 2.0, 1.0, da Carta; art. 2.0 da Constituio de 1838). (3) Cfr. Lus FILIPE COLAO ANTUNES, Fdralisme et municipalisme dans Ia pense politique portugaise du XJXe siecle, in Il Politico. 1985, pgs. 83 e segs. (4) Ttulo VI da Constituio de 1822, sobre "Governo Administrativo e Econmico" (arts. 212.0 e segs.) e dividido em dois captulos; ttulo VII da Carta, com a rubrica "Administrao e economia das provncias" (arts. 132.0 e segs.); ttulo VIII da Constituio de 1838, sob a rubrica "Governo administrativo e municipal" (arts. 129.0 e segs.); ttulo IV da Constituio de 1911, sobre "Instituies locais administrativas" (art. 66."); e ttulos v da parte I e VI da parte II da Constituio de 1933, respectivamente com as rubricas "Da famlia, das corporaes e das autarguias como elementos polticos" (arts. 17.0 e segs.) e "Das circunscries polticas e administrativas e das autarguias locais" (arts. 123.0 e segs.). Parte [[[-Estrutura Constitucional do Estado 215 como "instituies locais administrativas" (a primeira) e "autarquias locais" (a segunda) (I). ~ Pontos comuns a todas as Constituies eram a garantia da existncia de concelhos ou de "cmaras", onde assim conviesse ao bem pblico (como se lia no art. 219.0 da Constituio de 1822); a reserva de lei quanto diviso administrativa do territrio; a separao entre rgos deliberativos, de natureza colegial e electiva, e rgos executivos; e a sujeio de todos os seus actos ao princpio da legalidade. As trs Constituies monrquicas definiam as atribuies municipais atravs de uma clusula geral, a referncia a governo econmico e municipal (2), e as duas primeiras previam um poder regulamentar. Por seu turno, as Constituies de 1911 e 1933 garantiam a eficcia das deliberaes dos rgos locais e a autonomia financeira dos municpios. A inteno descentralizadora da Constituio de 1911 tornava-se mais patente ao estatuir que o Poder Executivo no teria "ingerncia na vida dos corpos administrativos" (art. 66.0, n.O 1), assim como a inteno democrtica, ao prever referendo (que tambm passaria para a Constituio de 1933) e representao de minorias (art. 66.0, n.os 4 e 5). A Constituio de 1933 consagraria, finalmente, as freguesias e o princpio segundo o qual os corpos administrativos (os rgos de gesto permanente das autarquias) s poderiam ser dissolvidos nos casos e nos termos estabelecidos na lei, devendo as novas eleies realizar-se em prazo no superior a 90 dias. Ao mesmo tempo, na sua perspectiva corporativista, considerava as autarquias locais "elementos polticos" (art. 12.0) ou "elementos estruturais da Nao" (art. 5.0, 3.0; aps 1971), com representao na Cmara Corporativa (art. 102.0) (3). "' (1) Mas j em 1910 FERNANOO EMDIO DA SILVA (na comunicao Descen..tralizao administrativa ao 1.0 Congresso internacional de cincias

administrativas) falava em "autarquias locais" (pg. 20). (2) Na Constituio de 1822, havia ainda uma enumerao (art. 223.0). (3) Cfr., na doutrina, LOPES PRAA, op. cit.. II, pgs. 85 e segs.; MARNOCd E SOUSA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa -Comentrio, Coimbra, 1913, pgs. 588 e segs.; MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional. 11, 6." ed., Coimbra, 1972, pg. 530, e Manual de Direito Administrativo, I, cit., pgs. 129 e segs.; JORGE MIRANDA, A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in O Direito, 1988, pgs. 609 e 610; PAULO OTERO, A Administrao Local nas Cortes Constituintes de [821-1822, in Revista de Direito e Estudos Sociais, 1988, pgs. 237 e segs., e A descentralizao territorial na Assembleia Constituinte de 1837-1838 e no Acto Adicional de 1852, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1989, pgs. 298 e segs.; ANTNIO 216 Manual de Direito Constitucional III -Na Constituio de 1976 (mais uma vez) em ttulo autno mo (da parte III), sob a epgrafe nova de "poder local" (I) e em trinta longos e repetitivos artigos, que se trata da descentralizao administrativa local (2), Para l da reiterada consagrao dos concelhos ou municpios stricto sensu e das freguesias como autarquias locais (manteve-se a expresso de 1933), da reafirmao da autonomia administrativa e financeira (arts, 237,0 e 238,0, hoje) e da predisposio de um sistema de rgos na base da dicotomia deliberao-execuo (art, 239,0), ela traz como inovaes ou como traos dominantes os seguintes: a) A distino entre autarquias e comunidades locais [arts, 65,0, n,02, alneas h) e d), e 82,0, n,O 4, alnea h), hoje] (3); h) A previso de regies administrativas no continente (arts. 255.0 e segs,), autarquias supramunicipais que se pretendem CNDIDO DE OLIVEIRA, Direito das Autarquias Locais. Coimbra, 1993, pgs. 11 e segs. (I) Sobre a origem desta epgrafe, v. JORGE MIRANDA, O conceito do poder local. in Estudos sobre a Constituio, I, obra colectiva, Lisboa, pgs. 317 e segs. r) Sobre as autarquias locais na Constituio de 1976, v. VITAL MOREIRA, As regies. a autonomia municipal e a unidade do Estado, in Poder Local. n." 3, Setembro-Outubro de 1977, pgs. 11 e segs.; JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976 cit., pgs. 451 e segs.; parecer n." 28118 da Comisso Constitucional, de 28 de Novembro de 1978, em Pareceres, VII, pgs. 3 e segs.; ROGRiO SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1980, pgs. 83 e segs.; SRVULO CORREIA, Noes cit., pgs. 127 e 130; ALMENO DE S, Administrao do Estado, Administrao local e princpio da igualdade no mbito do estatuto dos funcionrios. Coimbra, 1985, pgs. 19 e segs.; Jos GABRIEL QUEIR, Autarquia local, in Polis, I, pgs. 472 ~ .eg~.; "IFIRA DE ANDRADE, Autonomia regulamentar e reserva de lei. cit., pgs. 21 e segs., e Distribuio pelos municpios de energia elctrica em baixa tenso, Lisboa, 1989; MARCELO REBELO DE SOUSA. Distribuio pelos Municpios da Energia Elctrica de Baixa Tenso. in Colectnea de Jurisprudncia da Associao Sindical dos Magistrados Judiciais, V, 1988, pgs. 28 e segs.; Lus S. CABRAL DE MONCADA, Direito Econmico, 2.. ed.. Coimbra, 1988, pgs. 123 e segs.; Rui MACHETE, O poder local e o conceito de autono-

mia institucional, in Estudos de Direito Pblico e Cincia Poltica. pgs. 562 e segs.; Jos MIGUEL SARDINHA. As Foras Armadas e as Autarquias Locais na Ordem Jurdica Portuguesa, Coimbra, 1991, pgs. 54 e segs.; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit.. pgs. 880 e segs.; ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA, op. cit.. pgs. 197 esegs.; FREITAS DO AMARAL. Curso I, cit., pgs. 417 e segs.; JORGE CORTS, Regio administrativa, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, pgs, 108 e segs. (3) As autarquias locais esto para as comunidades locais como o Estado para a Repblica (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit.. pgs. 881). Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 217 diferentes dos distritos, os quais sero extintos logo que elas sejam ~ concretamente institudas (art: 291.0); c) A consagrao das associaes e federaes de municpios (art. 253.0); l ..d) A possibilidade de a lei estabelecer nas grandes reas urba..nas, de acordo com as suas condies especficas, outras formas de organizao territorial autrquica (art. 236.0, n.O 3); e) A explcita previso de poder regulamentar prprio (art. 241.0); 1) O duplo princpio da justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e da necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (art. 240.0, n.O 2); g) A participao dos municpios nas receitas provenientes de k impostos directos (art. 254.0); ~ h) A possibilidade legal de substituio, nas freguesias de ~ P?pul~o d.iminuta, da assembleia de fregue~ia .pelo p~enrio ~e ; cldadaos eleitores (art. 245.0, .n.o !) -o que slgmfica a mtroduao ~ de um elemento de democracia dlrecta; j i) A incorporao das organizaes populares de base -chamadas em 1989 organizaes de moradores -nas freguesias (arts. 248.0 e 263.0 e segs.). Na reviso constitucional de 1982 consagrou-se a possibilidade de formas de organizao territorial especfica nas ilhas (art. 236.", n." 3, hoje); admitiram-se consultas directas aos cidados eleitores (art. 240.) -quer dizer, a democracia semidirecta; cingiu-se a tutela administrativa tutela de legalidade (art. 242.", n." I); garantiram-se s autarquias quadros de pessoal prprios (art. 243.); ligou-se a modificao dos municpios a consulta dos rgos das autarquias abrangidas (art. 249.); e eliminou-se a possibilidade legal da obrigatoriedade de federaes de municpios (art. 253.). :.. Na reviso de 1989, extinguiram-se os conselhos municipais'e regionais, rgos consultivos de representao de interesses (primitivos arts. 253.0 e 261.") e suprimiu-se o princpio da correspondncia entre as reas das regies administrativas e das regies-plano (art. 256.0 primitivo). Finalmente, em 1997, alm da j mencionada incluso do princpio da subsidiariedade entre os princpios fundamentais (art. 6.0, n.O 1), passou a prever-se a existncia de polcias municipais para cooperarem na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades locais (art. 237.0, n.O 3), e a admitirem-se poderes tributrios das autarquias locais 218 Manual de Direito Constitucional -nos termos previstos na lei (art. 238.0, n.O 4); devolveu-se para a lei a forma de eleio dos titulares dos rgos executivos colegiais, sendo o presidente de cada um deles o candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo de acordo com a soluo a adoptar nessa lei (art. 239.", n.O 3); explicitou-se a possibilidade de candidaturas de grupos de cidados (art. 239.0, n.O 4); admitiu-se a iniciativa popular de referendo (art. 240.", n.O 2); contemplaram-se associaes de freguesias (art. 247.0) e atribuies prprias das associaes e federaes de municpios (art. 253.0); e fez-se depender a instituio em concreto das regies administrativas (a instituio

em concreto, no a prpria existncia constitucional) de referendo de alcance nacional e relativo a cada rea regional (art. 256.0) (I). IV -Tambm na maior parte das Constituies de democracia pluralista aprovadas nas ltimas dcadas, seno o postulado geral da descentralizao, pelo menos o da descentralizao territorial e da autonomia local ou municipal aparece ai recorrentemente enfatizado (2). E a doutrina tem-se debruado sobre ele, procurando captar o seu exacto significado no mbito dos respectivos sistemas jurdico-polticos ou elaborando estudos comparativos (3). . (I) V. Manual..., v, cit., pgs. 173-174. (2) Cfr. art. 92." da Constituio japonesa de 1946, art. 5." da Constituio italiana de 1947, art. 128." da Constituio alem de 1949, art. 72:' da Constituio francesa de 1958, art. 137." da Constituio espanhola de 1978, art. 114." da Constituio santomense de 1990, art. 2." da Constituio blgara de 1991, art. I." da Constituio colombiana de 1991, art. 119." da Constituio romena de 1991, art. 252." da Constituio caboverdiana de 1992, art. 16." da Constituio polaca de 1997. Um caso parte o do Brasil: cfr. infra. (3) Cfr. CARLO ESPOSlTO, Autonomie loca li e decentramento amministrativo neli' art. 5 dei Ia Costituzione, in La Costituzione Italiana -Saggi, Pdua, 1954, pgs. 67 e segs.; C. J. FRIEDRICH, La Dmocratie Constitutionnelle, trad., Paris, 1958, pgs. 205 e segs.; Pouvoirs locaux en Europe, obra colectiva, Milo, 1964; a obra colectiva Decentralist Trends in Western Democracies, Londres, 1979; FRANCO PlZE1TI, /I sistema costituzionale delle autonomie locali, Milo, 1979; DILYS M. HILL, Democratic Theory and Local Government, London, 1974, trad. castelhana Teoria democratica y rgimen local, Madrid, 1980; HRISTIAN AUTEXIER, L' ancrage constitutionnel des collectivits de Ia Rpublique, in Revue du droit public, 1981, pgs. 581 e segs.; LUCIANO PAREJO ALFONSO, Garantia institucional y autonomias locales, Madrid, 1981; GIUSEPPE DE VERGO1TINI, Modelli compara ti di autonomie locali, Roma, 1982; ANDREA PUBUSA, Sovranit popolare e autonomie locali neli' ordinamento costituzionale italiano, Milo, 1983; PASQUALE CIRIELLO, Governo locale e sistema costitucionale francese, Npoles, 1984; La Libre AdmiParte [[[-Estrutura Constitucional do Estado 219 56. O problema das regies administrativas I -Quatro factores explicam o aparecimento da nova figura das regies administrativas no Continente, em vez de recriao das provncias ou de reconverso dos distritos. Tero sido uma inteno de coerncia e de equilbrio do todo nacional em face da formao de regies autnomas nas Ilhas, a considerao de experincias anIogas noutros pases, a procura de uma conexo com as regies de planeamento e a racionalizao das autarquias locais (I). As regies previstas para o Continente seriam de natureza diversa da das regies insulares, as quais compreenderiam especialmente, faculdades legislativas e govemativas. Mas o fenmeno da regionalizao no poderia deixar de abranger, embora sob formas adequadas, o Continente por um princpio de unidade do pas, por um nistration des Collectivits Locales, obra colectiva, Paris, Aix-en-Provence, 1984; MAURICE BOURJOL e SERGE BODARD, Droit et liberts des collectivits territoriales, Paris, 1984; MARTIN LoUGELIN, Local government in the modern state, Londres,

1986; Central and local government relations: a compara tive analysis ofWest European unitary state, obra colectiva, Londres, 1987; LuiS MORELL OcANA. Las Entidades locales, elementos integrantes de Ia organizacin territorial dei Estado y de Ias Comunidades Autnomas, in Civitas -Revista espanola de derecho administrativo, 1987, pgs. 325 e segs.; CHRISTIAN STARCK, L' autonomie de gestion des collectivits territoriales et des autres personnes morales de droit public dans le cadre du fdralisme allemand, in Revue franaise de droit administratif, 1989, pgs. 93 e segs.; MIGUEL SANCHEZ MORN, La autonomia local. Antecedentes historicos y significado constitucional, Madrid, 1990; ANTONiO FRANCO LoRAS, Fundamentos constitucionales de Ia autonomia local, Madrid, 1990; SERGE REGOURD, De Ia dcentralisation dans ses rapports avec Ia dmocratie, in Revue du droit public, 1990, pgs. 961 e segs.; Jos ESTEVES PARDO, Garantia institucional y/o funcin constitucional en Ias bases dei regimen local, in Revista Espaliola de Derecho Constitucional, 1991, pgs. 125 e segs.; EBERHARD SCHMIDT-AsSMANN, The Constitution and the Requirements of Local Autonomy, in New Challenges to the German Basic Law, obra colectiva, Baden-Baden, 1991, pgs. 167 e segs.; FRANCISCO SOSA WAGNER, La autonomia local, in Estudios sobre Ia Constitucin espaliola -Homenaje al Profesor Eduardo Garcia de Enterra, obra colectiva, IV, Madrid, 1991, pgs. 3185 e segs.; ANDR Roux, Droit Costitutionnel Local, Paris, 1995. \, (I) V. Dirio da Assembleia Constituinte, n.() 29, reunio de 8 de Agosto de 1975, pgs. 746 e segs.; n.() 104, reunio de 14 de Janeiro de 1976, pg. 3392; e n.() 106, reunio de 16 de Janeiro de 1976, pgs. 3457 e segs. 220 Manual de Direito Constitucional princpio de participao democrtica por uma preocupao de distribuio de poderes e por terem de ser corrigidas assimetrias quase to graves como as ditadas pela insularidade. Em segundo lugar, em vrios pases europeus -no s a Itlia e a Espanha mas tambm a Frana, a Blgica ou a Gr-Bretanha- estavam sendo ensaiados (embora nem sempre com resultados plenamente satisfatrios) esquemas de organizao regional contrapostos s frrnulas do passado (1). Embora os modos da regionalizao e a extenso da autonomia no surgissem idnticos, quase todas as regies europeias ocupavam um espao fsico maior e possuiam muitas mais capacidades de interveno do que os distritos portugueses. Um terceiro motivo prendia-se com o planeamento regional: ele remontava ao regime anterior (2) e era enfatizado pela Constituio (arts. 91.0 e segs.). Ora, para que ele se no tomasse mais um instrumento favorito da tecnocracia ou de burocracia, antes uma instncia de democratizao do Estado e da sociedade, importaria que os correspondentes rgos assentassem na participao dos cidados, e no se via como esta pudesse dar-se com eficcia sem o emergir de autarquias regionais. Nem se justificaria, olhando escassez de recursos, qualquer duplicao (3). Em quarto lugar, no obstante se querer desenvolver e reforar a autonomia municipal, entendia-se que a maior parte dos concelhos s dificilmente poderiam exercer sozinhos todas as suas atribuies, morrnente as ligadas a novas tarefas de preservao do ambiente, de (I) Cfr., por exemplo, ROBERT LAFONT, La rvolution rgionaliste, Paris, 1967; FRANOISE MASSART-PIRARD, Pour une doctrine de Ia rgion en Europe, Bruxelas-Lovaina, 1974. E, mais recentemente, Federalismo, sistemi regionali e governi loca li in alcune esperienze europee, obra colectiva, Cosenza, 1986; The Territorial Distribution ofPower in Europe, obra colectiva, Friburgo, 1990; Les

paradoxes des rgions en Europe, obra colectiva, Paris, 1997. (2) O Decreto-Lei n." 48 905, de 11 de Maro de 1969, havia criado quatro embrionrias regies de planeamento no Continente (alm das duas dos Aores e da Madeira). (3) Era a tese que j em 1970 advogvamos (Aspectos institucionais da promoo social comunitria, in Informao Social, n." 17, Janeiro-Maro de 1970, pgs. 46 e segs.). Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 221 urbanismo e de salubridade pblica. Apenas num quadro mais vasto de articulao orgnica as poderiam exercer (I). II -As atribuies das regies haviam de consistir na participao na elaborao e na execuo dos planos regionais, na coordenao e no apoio aco dos municpios e na direco de servios pblicos (art. 257.0). Revestidas todas de carcter algo instrumental, contrastavam bem com os vastos e diversificados poderes das regies autnomas, reconduzveis ao conceito abrangente de "interesses regionais" ou de "interesse especfico" (arts. 227.0 e 229.0). Dai que as reas das regies devessem corresponder s das regies-plano (arts. 256.0, n.O 2, e 95.0, n.O I); dai que as assembleias regionais fossem compostas quer por representantes eleitos directamente pelos cidados quer por membros eleitos pelas assembleias municipais (art. 259.0), ao passo que as assembleias das regies autnomas -entidades polticas a se -seriam designadas exclusivamente por sufrgio universal (art. 233.0, n.O 2); dai que em cada regio administrativa houvesse um representante do Governo (art. 262.0) -ao passo que em cada regio autnoma haveria um representante da soberania da Repblica nomeado pelo Presidente da Repblica [arts. 136.0, alnea e), e 232.0, n.O I]. Distinguia-se entre criao legislativa de todas as regies, em simultaneidade, e a instituio em concreto de cada uma (art. 256.0, n.os 1 e 3), dependente de voto favorvel da maioria das assembleias municipais que representassem a maior parte da populao da rea regional (art. 256.0, n.O 3); e admitia-se diferenciaes de regime (art. 256.0, n.O 1,2.8 parte). Ficava, pois, a cargo da lei ordinria, em momento ulterior, o cumprimento de tal desgnio -ao passo que as regies autnomas surgiam desde logo com a Constituio (arts. 227.0 e segs. e 302.0) e entrariam em funcionamento ainda em 1976 (2). (1) As regies eram criadas apenas expressamente no projecto de Constituio do CDS (art. 10.). Porm, o do PPD incumbia a lei de criar regies administrativas a par das autarquias locais e das regies autnomas (art. 7.0, n.os 2 e 3), o do MDP-CDE mencionava conselhos regionais (art. 105.0) e o do PCP previa agrupamentos de concelhos (art. 97.0). (2) O art. 302.0 era uma disposio transitria, que, desde logo, previa prazos para a formao dos estatutos provisrios das regies autnomas e para as primeiras eleies, sem que se encontrasse preceito anlogo para as regies administrativas. 222 Manual de Direito Constitucional III -As revises constitucionais de 1982, 1989 e 1997 interfeririam, em alguns pontos, com as regies administrativas (I) e em 199 1 viria a ser publicada uma "lei-quadro" (a j citada Lei n.O 56/91, de 13 de Agosto). Todavia, at agora as regies ainda no passaram do texto prtica. Tambm aqui no custa sumariar elementos de diferenciao entre as Ilhas e o Continente e obstculos de outra ordem. Factores de diferenciao: o carcter natural das regies insulares, por um lado, e a falta de um quadro de regionalizao ou de consenso quanto s regies a constituir no Continente. Obstculos de outra ordem: 1.0) continuadas resistncias centralizadoras e tambm necessidade de o Estado, abalado pelas convulses revolucionrias e, desde 1985,

empenhado na participao nas Comunidades Europeias, se reorganizar antes de proceder regionalizao integral; 2.0) receios de que, em fase de acentuada partidarizao, a criao das regies (ou de certas regies) redundasse em partilha de poder (ou em excessiva (1) Na primeira reviso constitucional, estabeleceram-se: necessidade de audio das assembleias municipais logo para a criao legislativa das regies em geral (art. 256.", n." I); correspondncia entre as reas das regies administrativas e as das regies-plano (art. 256.", n." 2), em vez de correspondncia das primeiras s segundas (afastando certa subordinao das regies administativas s regies-plano); prescrio de que as tarefas de coordenao e apoio aco dos municpios se fariam sem diminuio dos respectivos poderes (art. 257."). Da segunda reviso resultaram: separao mais acentuada entre a fase da criao legislativa (art. 255.") e a da instituio em concreto (art. 256."), devendo na primeira o respectivo diploma definir os poderes das regies e a composio, a competncia e o funcionamento dos seus rgos; eliminao da correspondncia respeitante s regies-plano, por ter desaparecido tambm a garantia institucional desta; em conexo com essa alterao, explicitao do poder das regies de elaborarem planos regionais (art. 258."); supresso do conselho regional (art. 259.0); valorizao do sufrgio directo, por na eleio dos membros das assembleias regionais a designar pelas assembleias municipais s participarem os membros destas tambm designados por sufrgio directo (arts. 260." e 251."); constitucionalizao ainda aqui do mtodo de HONDT (art. 260."). A reviso de 1997, alm da referida sujeio da criao das regies a referendo (art. 256.0), viria a aplicar designao do presidente da junta regional (art. 261.") o sistema comum de designao do presidente dos rgos executivos locais, abrindo a possibilidade de ele vir a ser o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia regional (art. 239.", n." 3). Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 223 fora de certos partidos); 3.0) finalmente, todas as dificuldades derivadas dos custos financeiros da operao. Estes aspectos -bem como a desnecessidade de novos centros de poder em pas pequeno como Portugal e at os riscos para a coeso nacional que a sua formao representaria -tm sido invocados como argumentos contra as regies administrativas. Em resposta, h quem continue a aceitar as motivaes do legislador constituinte de 1976, considerando insuficientes as associaes e federaes de municpios para os fins a atingir e invocando o paralelo com a autonomia dos Aores e da Madeira -uma autonomia poltico-administrativa, e no apenas administrativa, e que, nem por isso, pe em causa a unidade do pas (I). Em face da controvrsia assim instalada, o Parlamento optou, em 1997, por estabelecer um referendo especial para o tentar ultrapassar: nem quis manter a mera previso constitucional das regies (com a prolongada inrcia do legislador ordinrio), nem se julgou habilitado a extinguir, pura e simplesmente, as regies administrativas e nem sequer devolveu ao povo esse poder (porque no se trata de um referendo de reviso constitucional (2). Se o povo se pronunciar favoravelmente, a Assembleia da Repblica ficar vinculada a concretizar a criao das regies. Mas, se se

pronunciar negativamente, as regies continuaro a existir nas pertinentes normas constitucionais e apenas em nova sesso legislativa ou aps nova eleio da Assembleia poder a questo ser recolocada ao sufrgio (I) Cfr. os diversos prismas do Livro Branco sobre a Regionalizao (Ministrio da Administro Interna), Lisboa, 1981; Conferncia sobre regionalizao e desenvolvimento, obra colectiva, Lisboa, 1982; MANUEL PORTO, Os pa{ses da Penfnsula Ibrica e a problemtica regional no seio da CEE, in Economia, 1982, pgs. 471 e segs.; MIGUEL CAETANO et ali, Regionalizao e poder local em Portugal. Lisboa, 1982; n." 2 de 1982 do Boletim da Sociedade de Geografia; ERNESTO V. S. FIGUEIREDO, Portugal: que regies?, Braga, 1988; Regionalizao do Continente -Colquio parlamentar, Assembleia da Repblica, 1989; Lus S, Regies administrativas -O poder local que falta, Lisboa, 1989; FREITAS DO AMARAL, Curso. .., I, cit., pgs. 539 e segs.; ANlNIO CNDIDO DE OLIVEIRA, A regionalizao: um caminho aberto, in Scientia juridica. 1995, pgs. 301 e segs.; Regionalizao- sim ou no, Lisboa, 1998. r) V. Dirio da Assembleia da Repblica. VII legislatura, 2." sesso legislativa, 1." srie, n." 104, reunio de 30 de Julho de 1997, pgs. 3937 e seg. 224 Manual de Direito Constitucional dos cidados (art. 112.0, n.O 10, da Constituio). O referendo equivale a uma condio suspensiva, no a uma condio resolutiva (I). 57. Administrao directa, administrao indirecta e administrao autnoma I -Antes de se passar adiante, importa aludir distino constituciona1 entre administrao directa, administrao indirecta e administrao autnoma, feita a propsito da competncia do Governo [art. 199.0, alnea d)] para "dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, civil e militar, superintender na administrao indirecta e exercer a tutela sobre a administrao autnoma" (2) A administrao directa corresponde a centralizao administrativa, com ou sem desconcentrao: so rgos e servios do Estado, centrais e locais ou peritricos. A administrao indirecta e a autnoma pressupem descentralizao: so rgos e servios de outras pessoas colectivas pblicas que no o Estado (3) (4). II -A linha divisria entre administrao indirecta e administrao autnoma dir-se-ia apenas externa, ligada diferente natureza (I) As regms especiais sobre este referendo constam dos arts. 245." e segs. da Lei n." 15-N98, de 3 de Abril. Fala-se a em natureza obrigatria (art. 245:'), mas isso no significa que a Assembleia seja obrigada a propor a sua realizao; o Presidente da Repblica que fica adstrito a convoc-lo se a Assembleia o propuser; e sem referendo, e referendo de resultado positivo, as regies administrativas no podem ser institudas em concreto. (2) A referncia a tutela tambm sobre a administrao indirecta foi introduzida apenas em 1997. (3) A locuo "administrao autnoma" nova em Portugal, surgiu na 5.a Comisso da Assembleia Constituinte por iniciativa do Deputado Vital Moreira. No nova, porm, por exemplo, na Alemanha (onde aparece associada, desde 1808, autonomia municipal, depois aos grupos socioprofissionais e, aps a Constituio de Weimar, a reas crescentes da economia e da cultura). (4) Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 181 e 182; Joo CAUPERS, A administrao perifrica..., cit., pgs. 197 e segs., maxime 208 e

segs.; FREITAS DO AMARAL, Curso..., I, cit., pgs. 219 e segs., 331 e 393 e segs.; MARCELO REBELO DE SOUSA, Lies. .., cit., pgs. 373 e segs.; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma. .., cit., pgs. 78 e segs. c" " Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 225 dos poderes do Governo ou dos rgos competentes (como diz, a seguir a 1997, o art. 267.0, n.O 2) (I) -de resto, no sem interpenetrao e de amplitude varivel quanto s categorias de entidades que entram numa e noutra (2). prefervel, contudo, apontar para um acepo material da administrao autnoma, conotando-a com realidades sociologicamente distintas (no todo ou em parte) do Estado-comunidade, que o Estado-poder configura como entidades administrativas com grau I qualificado de autonomia. As autarquias locais so as primeiras desI sas realidades, tambm no plano histrico e no das normas constitucionais (arts. 235.0 e segs.). E como tais podem ainda ser considerados as universidades pblicas (arts, 76.0 e 77.0) (3); dentre as associaes pblicas, sem dvida as ordens e cmaras profissionais (arts. 47,0 e 267,0, n.O 4) (4); e, na medida das tarefas que alei Ihes (I) Sobre direco, superintendncia e tutela, v., por todos, FREITAS DO AMARAL, Curso..., I, cit., pgs. 716 e segs. (2) Na verdade, a administrao indirecta est tambm sujeita a tutela (conforme explicitou a reviso constitucional de 1997) e h entidades pertencentes administrao autnoma, as associaes pblicas profissionais, nem sequer sujeitas a tutela. (3) J tinha havido referncias Universidade e ao ensino superior na Carta Constitucional (art. 145.0, 32.0), na Constituio de 1838 (art. 28.0, n." 2) e na Constituio de 1933 (art. 43.0). Mas foi s a Constituio de 1976, aps a reviso de 1982, que garantiu a sua autonomia. face da Constituio e da Lei n." 108/88, de 24 de Setembro (lei de auto. nomia), as universidades constituem uma categoria a se de pessoas colectivas pblicas, embora com elementos afins ora das associaes pblicas, ora dos institutos pblicos. Cfr., algo proximamente, MARCELO REBELO DE SOUSA, A natureza juridica das Universidades no Direito Portugus, Lisboa, 1992, pgs. 34 e segs.; PAULO OTERO, Institutos pblicos, in Dicionrio Juridico da Administrao Pblica, v, pgs. 257, 258, 266 e 267 e segs.; VITAL MOREIRA, Constituio e Direito Administrativo, in AB UNO AD OMNES, pg. 1149; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional..., cit., pg. 615. E v., doutro prisma, CASALTA NABAIS, Consideraes sobre a autonomia financeira das universidades portuguesas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor A. Ferrer Correia, obra colectiva, III, Coimbra, 1991; pgs. 359 e segs. (4) Assim, JORGE MlRANDA, As Associaes Pblicas no Direito Portugus, Lisboa, 1985; GoMES CANanLHo e VrrAL MOREIRA, Constituio. .., cit., pg. 782; Joo CAUPERS, A Administrao. .., cit., pgs. 210 e segs.; FREITAS 00 AMARAL, op. cit. .pgs. 413 e segs.; VITAL MOREIRA, Auto-regulao profissional e administrao pblica, Coimbra, 1997, maxime pgs. 257 e segs. 15- Manual de Direito C"nstitucional. III 226 Manual de Direito Constitucional confina ou os rgos das freguesias nelas deleguem, as organizaes de moradores (arts. 248.0 e 265.0, n.O 2).

s autarquias locais (e, de certa forma, s organizaes de moradores) correspondem interesses pblicos de estrutura semelhante dos interesses radicados no Estado. Nas universidades e nas associaes pblicas avultam, ao invs, interesses sociais diferenciados e entrelaam-se descentralizao e pluralismo social (I) Em qualquer caso, d-se o reconhecimento de vontades prprias suportes de auto-administrao. Ao contrrio da Administrao indirecta -a qual reflecte sobretudo exigncias de racionalizao -a Administrao autnoma vincula-se, a uma relativa capacidade de autodeterminao ou de orientao poltico-administrativa. Donde a sua conexo com o princpio democrtico: os corpos da administrao autnoma so dirigidos por representantes da prpria comunidade cujos interesses especficos constituem objectos de auto-determinaes (2). As pessoas colectivas a integradas podem pois, prosseguir o interesse pblico de forma distinta ou segundo critrios diferentes dos adoptados pelo Governo (3) (4); os titulares dos seus rgos -quando entrem no contraditrio poltico -podem pertencer a foras diversas ou de oposio s que detm o poder central; e este no pode invocar razes de oportunidade ou de convenincia para inflectir tal orientao ou para afectar qualquer acto praticado por essas pessoas colectivas; s pode faz-Io em nome do cumprimento da lei (que , conforme corrobora o art. 266.0, tanto a lei ordinria quanto a lei constitucional). (1) Para maior desenvolvimento, v. parecer n.o 2/78 da Comisso Constitucional, de 5 de Janeiro de 1978, in Pareceres. IV, pgs. 164 e segs. e 173; e As associaes pblicas cit., pg. 26 (onde falamos em auto-administrao pblica de interesses sociais especficos compenetrados com interesses pblicos). (2) VITAL MOREIRA,Administrao autnoma cit., pgs. 172 e segs. (que fala mesmo em autogovemo). (3) Cfr., por exemplo, M. S. GIANNINI, Autonomia. cit., loc. cit.. pg. 225; Joo BAPTISTA MACHAOO, op. cit., pg. 15; SRVULO CORREIA, op. cit.. pg. 145. -(4) Neste sentido se escreve ainda que a descentralizao no s jurdica mas tambm poltica (FREITAS 00 AMARAL, op. cit., I, pg. 423). Cfr. CASALTA NABAIS, A autonomia local (alguns aspectos gerais), Coimbra, 1990, pgs. 33 e 82 e segs. Parte II/ -Estrutura Constitucional do Estado 227 III -No entram, entretanto, na administrao autnoma sob tutela do Governo: a) Por virtude do princpio democrtico representativo (arts. 2.0, 3.0, 10.0, n.O 1, etc.), a administrao eleitoral (art. 113.0, n.O 4); b) Por imposio do princpio da separao dos rgos de soberania (art. 111.0), a administrao acessria de outros rgos constitucionais, designadamente da Assembleia da Repblica (art. 181.0) (I) e do Presidente da Repblica (Lei n.O 7/96, de 29 de Fevereiro); c) Por decorrncia da autonomia poltico-administrativa regional (arts. 6.0, n.O 2, e 227.0), a administrao das regies autnomas, subordinada ao poder executivo prprio destas [art. 227.0, n.O 1, al- 4 neas m) e 0)); d) Por directa imposio de especficas normas constitucionais, ou luz de certas exigncias de garantia, alguns rgos, como a Alta Autoridade para a Comunicao Social (art. 39.0), o Conselho Superior da Magistratura (arts. 217.0 e 218.0), a Procuradoria-Geral da Repblica (art. 220.0), e o Conselho Superior de Defesa Nacional (art. 274.0, n.O 2, in fine) -ditos rgos ou entidades independentes da Administrao (art. 267.0, n.O 3) r); e) Por necessidade de flexibilizao, embora com limites de razoabilidade e at de constitucionalidade, a administrao pblica sob forma jurdico-privadas (sob forma de fundao e sob forma de socie-

dade de capitais total ou maioritariamente pblica), que tem vindo a alargar-se nos ltimos tempos (3). Observa-se que a administrao acessria de rgos de soberania e a administrao independente traduzem um princpio de centralizao (1) Cfr. acroo n.o 205/87 do Tribunal Constitucional, de 17 de Junho de 1987, in Dirio da Repblica, I.. srie, n.O 150, de 3 de Julho de 1987, pg. 2609. (2) v. JORGE MIRANDA, Sobre a Comisso Nacional de Eleies, in O Direito, 1992, pgs. 335 e 334, e Manual. .., v, cit., pgs. 37 e segs.; FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit., pgs. 300 e segs.; PAULO OrERO, O poder..., cit., pgs. 578 e 722 e segs.; cit., VITAL MOREIRA, Administrao. .., cit., pgs. 126 e segs. (3) Cfr. MARIA JoO EsTORNINHO, A fuga para o direito privado -Contributo para o estudo da actividade de direito privado de Administrao Pblica, Coimbra, 1996, maxime pgs. 47 e segs. 228 Manual de Direito Constitucional (OS rgos ou entidades independentes da administrao so independentes apenas em relao ao Governo ); e que, pelo contrrio, a administrao sob forma jurdico-privadas uma administrao descentralizada, materialmente mais prxima da administrao indirecta, mas perante a qual no parece fcil definir os poderes do Governo. Como quer que seja, todos estes tipos de administrao no deixam de estar submetidos ao controlo contencioso dos tribunais administrativos (arts. 212.0 e 268.0, n.O 4) e ao jurdico-financeiro do Tribunal de Contas ( art. 214.0) e os da administrao acessria de rgos de soberania, da administrao independente e da administrao sob formas jurdico-privadas tambm fiscalizao da Assembleia da Repblica [art. 162.0, alnea a)]. 58. Descentralizao territorial e poder local I -So de diversa natureza a descentralizao territorial e a habitualmente chamada descentralizao institucional ou funcional ( 1 ), e inconfundveis os respectivos regimes jurdicos. A descentralizao territonal decorre da existncia de comunidades definidas em razo de certo territrio (2); a descentralizao institucional de funes ou instituies a que se atribui relevncia a se. A primeira d satisfao a finalidades (imediatamente polticas) de autonomia -j que "a organizao democrtica do Estado compreende a existncia de autarquias locais" (art. 235.0); a segunda ao objectivo de "evitar a burocratizao, aproximar os servios das populaes e assegurar a participao dos interessados na sua gesto efectiva" (art. 267.0, n.O 1 ). Por isso, as atribuies regionais e locais so definidas atravs de clusulas gerais: "a autonomia das regies visa... a promoo e a (I) Cfr., por exemplo, AFONSO QUEIR, A Descentralizao Administrativa "sub specie iuris", Coimbra, 1974; parecer n.o 3182 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pgs. 147-148; Joo BAJYrISTA MACHADO, Participao e Descentralizao, cit., pgs. 8 e segs.; CASALTA NABAIS; Op. cit.. pgs. 76 e segs.; VITAL MOREIRA, Administrao..., cit., pgs. 167 e segs. e 244 e segs. (2) Da falar-se em pessoas colectivas de populao e territrio, tal como o Estado: MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, cit., pg. 185. Parte III ~ Estrutura Constitucional do Estado 229 defesa dos interesses regionais" (art.. 225.0, n.O 2); "as autarquias locais so... dotadas de rgos representativos que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas" (art. 235;0, n.O 2). O princpio da especialidade no est ausente, na medida em que se entenda que as atribuies se recortam a partir da sua localizao; no obstante, no menos sobressai o contraste com o modo como so definidas as atribuies dos demais entes descentralizados.

As regies autnomas e as autarquias locais so as nicas pessoas colectivas de direito pblico, como tal declaradas pela Constituio (arts. 221.0, n.O 1, e 235.0, n.O 2) (I) (2); so as nicas que, com o Estado, tm o domnio pblico (art. 84.0, n.O 2); e so as nicas que, afora o Estado e as universidades pblicas (art. 76.0, n.O 1) (3), recebem directamente da Constituio poder normativo -poder legislativo e regulamentar as regies autnomas [art. 227.0, n.O 1, alneas a) a d), i), p) e q)], poder regulamentar as autarquias locais (art. 241.0, como j se viu) (4). As receitas tributrias so constitucionalmente repartidas entre o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais [arts. 103.0, 227.0, n.O 1, alnea i), 238.0, n.os 2 e 3, e 254.0]. As autarquias locais so as nicas pessoas colectivas da Administrao autnoma apenas submetidas a tutela de legalidade, e no tambm a tutela de mrito (art. 242.0) (5). A lei ordinria poder r) Estes preceitos (o primeiro s aps 1997) falam em "pessoas colectivas territoriais", mas bvio que tal implica personalidade de direito pblico. r) E, conjuntamente com as universidades (art. 76.0), as empresas pblicas (art. 165.0, n.O 1, alnea x)] e as associaes pblicas (arts. 165.0, n.O 1, alnea u), 1e 267.0, n.Os 1 e 4], as nicas entidades pblicas para alm do Estado nominatiYamente indicadas na Constituio. (3) O art. 76.", n.O 2, confere s universidades autonomia estatutria; logo, por maioria de razo ho-de usufruir de poder regulamentar. (4) Alm de receberem directamente da Lei Fundamental representao no Conselho Econmico e Social (art. 92.0, n.O 2). (5) Sobre o sentido da tutela das autarquias locais, cfr. Joo BAPTISTA MACHADO, op. cit., pgs. 16 e segs.; SRVULO CORREIA, Noces..., cit., pg. 201; VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia..., cit., pg. 27; CASALTA NABAIS, op. cit., pgs. 65 e segs.; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 893; ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA, op. cit., pgs. 299 e segs.; e tambm acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Janeiro de 1988, in Acrdos Doutrinais, n.O 324, 1988, pgs. 1514 e segs. 230 Manual de Direito Constitucional estabelecer regimes semelhantes, ou at (qui) mais favorveis, para outras pessoas colectivas pblicas; no est obrigada a estabelec-los. Enfim, e no pouco significativo, a autonomia das autarquias locais e a autonomia poltico-administrativa dos Aores e da Madeira so limites materiais de reviso constitucional [art. 288.0, alneas n) e o)] (I) -embora no a descentralizao administrativa em geral. E isso implica tanto a existncia de autarquias locais como a prpria subsistncia das autarquias concretamente existentes -os municpios e as freguesias (2) (3). II -Inserindo o poder local no mbito do poder poltico, aLei Fundamental de 1976 pretende impregn-lo de um relevo mais rico e mais slidQdo que aquele que tinham tido em qualquer momento do passado as autarquias locais (4). Estas so deslocadas da mera instncia administrativa para a instncia poltica e para a directa subordinao aos princpios e preceitos constitucionais. E o poder poltico como que assume uma feio tripartida, de limitao recproca e colaborao (5). So, assim, formulados conjuntamente para o Estado, as regies autnomas e o poder local o princpio da conformidade dos actos jurdico-pblicos com a Constituio (art. 3.0, n.O 3), o princpio electivo (arts. 10.0, n.O I, e 113.0, n.O 1) e em geral todos os princpios de Direito eleitoral (art. 113.0, n.os 2 e segs.), o princpio da competncia (art. 111.0, n.O 2), o princpio da colegialidade (art. 116.0, n.O 1), o princpio da responsabilidade poltica, civil e criminal dos titulares de cargos polticos (art. 117.0) e o princpio da renovao dos mesmos titulares (art. 118.0). (I) Cfr. Manual..., II, cit., pgs. 190 e segs. e autores citados.

(2) J entendamos assim antes de 1997. O novo art. 256." no viola limites materiais de reviso constitucional. (3) Diferentemente, ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA, op. cit., pgs. 252-253. (4) Todavia. j no sculo XIX.. havia quem falasse em "poder municipal". como um quarto poder a acrescentar aos trs poderes de MONTESQUIEU: assim, logo nas primeiras Cortes Constituintes, mas sem xito (v. PAULO OTERO, op. cit., loc. cit., pgs. 237 e segs.). (5) Cfr. CARLO EsPOSlTO, op. cit.. loc. cit., pgs. 82 e segs.; ou GOMES CANOTILHO, "Espaos de poltica" e "espaos de competncias" nas novas abordagens do "local", Figueira da Foz, 1988, pgs. 10 e segs. '. ~ 11 Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 23 Idntica aproximao vai deparar-se noutros preceitos e institutos: , a) O dualismo de rgos assembleia-rgo colegial executivo ..perante ela responsvel [arts. 163.0, alneas d) e e), 187.0 e segs., 231.0 e 239.0]; 1;1 b) A atribuio aos partidos representados na Assembleia da ~ Repblica, nas assembleias legislativas regionais e nas assembleias das autarquias locais do direito de informao, regular e directamente, pelo Governo, pelos Governos regionais ou pelos executivos locais, respectivamente, sobre o andamento dos principais assuntos de interesse pblico ( art. 114.0, n.O 3 ); , c) A previso de referendo nacional de referendo regional e de referendo .1ocal (arts. 115.0,232.0, n.O 2, e 240.0), todos dependentes de fiscalizao preventiva da constitucional idade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional [art. 223.0, n.O 1, alnea 1)]; d) A extenso aos funcionrios e agentes das autarquias locais do regime dos funcionrios e agentes do Estado (art. 243.0, n.O 2); e) A reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica sobre a eleio e sobre estatuto dos titulares dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local, bem como sobre referendo nacional, regional e local [arts. 161.0, alnea b ), e 164.0, alneas a), b), j) e I)]; 1) A reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da Repblica sobre regime geral de elaborao e organizao dos oramentos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais [art. 164.0, alnea r)]; g) A forma procedimental de lei orgnica quanto s leis regu~ ladoras das eleies dos titulares dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local e quanto aos referendos (art. 166.0, n.O 2), inc)uindo, designadamente, veto qualificado do Presidente da RepII blica (art. 136.0, n.O 3). O relevo concedido pela Constituio s autarquias locais exibe-se ainda na reserva absoluta de competncia legislativa do Parlamento acerca do regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais [art. 164.0, alnea n)] (I) e na reserva relativa acerca (1) A criao, a modficao e a extino em concreto de autarquias locais cabem 'TI:o Continente Assembleia da Repblica (Leis n.OS I 1/82, 142/85, 8/93 232 Manual de Direito Constitucional de estatuto das autarquias locais ()), incluindo regime das finanas locais [art. 165.0, n.O I, alnea s)]. 59. Contedo da descentralizao local autrquica I -A clusula geral (2) do art. 235.0, n.O 2, da Constituio -e que o art. 2.0 da lei das autarquias locais (hoje Decreto-Lei n.O 100/84, de 29 de Maro) reproduz quase ipsis verbis (3) envolve um alcance reforado. Mais do que uma garantia institucional da existncia de autarquias locais, envolve a garantia da prossecuo dos interesses locais pelas autarquias locais, a regra da correspondncia (embora no exclusiva)

entre descentralizao territorial e poder local. Mais do que em descentralizao administrativa justifica-se falar em descentralizao autrquica. No so as autarquias locais, necessariamente, as nicas entidades colectivas, personalizadas ou no, cuja aco se delimita segundo o factor territorial. A Constituio prev, desde logo, como se sabe, associaes de freguesias (art. 247.0) associaes e federaes de municpios (art. 253.0) e organizaes de moradores (arts. 263.0 e segs.), e no impede que, por lei, surjam outras (4); o que veda que para elas sejam transferidas tantas e tais atribuies que esvaziem de sentido as atribuies das autarquias locais. Se no fosse assim, se o Estado pudesse criar institutos pblicos e 56/91, respectivamente de 2 de Junho, de 18 de Novembro, de 5 de Maro e de 13 de Agosto) e nas regies autnomas s respectivas Assembleias Legislativas [arts. 229.0, n.O I, alinea j), e 234.0, n.O I, da Constituio]. (I) Sobre o que seja estatuto das autarquias locais, cfr. ANTNIO CNDIDO DE OLIVEIRA, op. cit., pgs. 240 e segs. (2) Ou principio da universalidade dos interesses prprios das autarquias locais (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 883). Cfr. LUiS MORELL OcANA, op. cit., loc. cit., pg. 345. (3) O art. 235.0, n.O 2, alude a "interesses prprios", e o art. 2.0, n.O I, da lei a "interesses prprios, comuns e especificos das populaes respectivas". O aditamento parece redundante. (4) Como so as regies de turismo (Decreto-Lei n.O 327/82, de 16 de Agosto) e como foram as casas do povo at h pouco (at ao Decreto-Lei n.O 246/90, de 27 de Julho). i I Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 233 ~ ou associaes pblicas sem limite e cometer-lhes quaisquer atribuies " de mbito local, poderia haver ainda descentralizao, mas estar-se-ia 4 frustrando a razo de ser do poder local. A descentralizao territorial deve operar em beneficio das autarquias locais e no, salvo casos con~ tados, atravs de outras pessoas colectivas. Por regra, aquilo que local ~ (na medida em que seja local) deve caber s autarquias locais. II -A ideia de descentralizao local no , contudo, um prin& cpio absoluto e nico (no h princpios constitucionais absolutos e nicos afora o princpio da dignidade da pessoa humana); tem de ser entendida em conjugao com outros postulados. O prprio modo como vem declarada elucidativo. O Estado continua unitrio e neste contexto que tm de ser compreendidas tanto a autonomia poltico-administrativa insular e a autonomia local quanto o princpio da subsidiariedade (art. 6.0 da Constituio, de novo) -tal como o sistema de segurana social descentralizado, mas unificado (art. 63.0, n.O 2); o servio nacional de sade tem gesto descentralizada, mas nacional (art. 64.0, n.O 4); as universidades gozam de autonomia nos termos da lei (art. 76.0, n.O 2); e, em geral, a descentralizao e a desconcentrao administrativa no afectam a necessria eficcia e unidade de aco da Administrao (art. 267.0, n.O 2). No esto aqui em causa somente limites orgnico- formais de descentralizao. Esto igualmente em causa -e ser, porventura, isso que mais avulta na perspectiva das autarquias locais -princpios materiais, princpios constitucionais ligados natureza do Estado de Direito democrtico (art. 2.0) e s "tarefas fundamentais do Estado" (. (art. 9.0). A descentralizao, que no um fim em si mesma, no pode sobrepor-se aos fundamentos e aos fins assumidos pela Constituio e qualificativos do regime poltico.. ? Impe-se, por conseguinte, ao legislador uma harmonizao ou concordncia prtica entre o princpio da descentralizao e o princpio da unidade de aco na prossecuo do interesse pblico, de

modo a conseguir um equilbrio eficiente entre os interesses e poderes em presena (I). (I) VIEIRA DE ANDRADE, Distribuio cit., pg. 20. V., tambm, Jos MIGUFL SARDINHA, op. cit.. pgs. 64 e 71 e segs. 234 Manual de Direito Constitucional III -Curiosamente, no no ttulo da Constituio consagrado ao poder local, mas sim no ttulo dos direitos econmicos, sociais e culturais e no dos princpios gerais da organizao econmica que se encontram preceitos constitucionais que apontam formas directas e indirectas (ou explcitas e implcitas) de interferncia das autarquias locais em grandes reas de actividade Da satisfao de necessidades colectivas. , Verifica-se isso no art. 65.0, n.O 2, alnea d), sobre constru~o de habitaes; no art. 65.0, n.O 4, sobre ocupao, uso e transfotmo de solos urbanos; no art. 70.0, n.O 3, sobre organizaes de juventud; no art. 73.0, n.O 3, sobre fruio e criao cult.ri:"al (I); no art. 84.0, n.O (j citado), sobre domnio pblico; e no art. 92.0, n.O 3, sobre plano de desenvolvimento econmico social. De todo o modo, nestas reas e naqueloutras que alei venh a abrir ao poder local no se depara ou no se depara sempr , pela natureza das coisas, uma reserva absoluta de atribuies o poder local. Poder haver, aqui e ali, interesses locais exclusi os ou predominantes, ms ser mais frequente a confluncia de jilteresses locais e interesses nacionais ( ou, nos Aores e na Madeira, de interesses locais e regionais ou de interesses locais, regIonais e nacionais) (2). De resto, mais do que nas normas h,.de ser na realidade constitucional que ter de se fazer a destrina de crculos de interesses e, na nossa poca, ela revela-s extremamente voltil. , Por certo, a confuso de interes locais e nacionais ou a abso:o sistemtlc~-i>fi .pelos. se?u.ndos infringiria~ manifes~i Fundamental. Os pnnclplos da descentrallzao e de subsidiariedade acenam para o mximo possvel de actividade das autarquias locais, a partir da considerao dos interesses prprios das populaes respectivas. Entretanto, nada jus(1) Tanto o art. 70.0, n.O 3.. como o art. 73.0, n.O 3, apelam apenas colaborao do Estado com as organizaes de moradores para a consecuo daqueles objectivos, mas como estas organizaes entroncam na freguesia (arts. 248." e 265.", n.o 2), indirectamente esses preceitos reportam-se ao poder local. (2) Cfr. o parecer n.O 3/82 da Comisso Constitucional, cit., loc. cit., pg. 152; ou o art. 2.0, n.o 1, da Carta Europeia da Autonomia local. 'I .'kt ~-~~~~~~ tificaria a contraposio, a compartimentao a priori ou a irrelevncia dos interesses nacionais a pretexto da relevncia dos interesses locais (I). Assim como reconhecida e coexistncia de uns e outros, nada justificaria a recusa de cooperao entre o Estado e as autarquias locais na sua prossecuo (2) OU a recusa de cooperao entre autarquias do mesmo ou de diverso grau r). Nada a justificaria -nem a admitiriam as exigncias da vida e a integrao do poder central e do poder local no mbito de um mesmo poder poltico. IV -Apesar da clusula geral do art. 2~5.o, n.o 2, o princpio da descentralizao no de aplica~ta,rto(unciona sem lei. No h atribuies locais por natureza (4). O art. 237~? requer uma interpositio legislatoris (5) (6), O que bem se compreende;'Por aquilo que acaba de ser sublinhado; por si s serve to somente\{e no pouco) de critrio de interpretao e integrao. \\

Isto no significa, porm, que o legislador goze a de plena liberdade. Bem pelo contrrio, o legislador ter de respeitar o Contedo essencial da autonomia enquanto limite absoluto; no p~e ofender o ncleo fundamental de garantia, o espao de maior inteqsidade valorativa que d carcter autarquia local (1). Se o desre~ peitar, ocorrer desvio de poder (8). c t~,~. I' -j (I) Cfr., ainda antes de 1997, CASALTA NABAIS, op. cit.. pg. 57. (2) Neste sentido, o acrdo n.O 432/93 do Tribunal Constitucional, de de Julho de 1993 (in Dirio da Repblica. 2.. srie, n.O 193. de 18 de Ago to de 1993): as matrias de ambiente e urbanizao interessam tambm ao Estad , e, por isso, justifica-se a interdependncia da sua aco e da aco das auta uias : locais. V. tambm acrdo n.O 379/96, de 6 de Maro de 1996, in Dirio da/Repblica. 2.. srie, n.O 162, de 15 de Julho de 1996, ou acrdo n.O 548/97, de 1 d~Outubro de 1997, ibidem. 2.. srie, n.o 279, de 3 de Fevereiro de 1997. ; (3) Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Formas jurdica de cooperao i termunicipal. Coimbra, 1986. (4) Diversamente, FREITAS DO AMARAL, op. cit.. pg. 477. (5) E tambm o art. 4.0 da Carta Europeia de Autonomia Local. (6) Da a especificao ou enumerao de atribuies do art. 2.0 da lei das autarquias locais. r) VIEIRA DE ANDRADE, Distribuio..., cit., pg. 20. Cfr., na mesm linha, NUNO PIARRA, A reserva de Administrao, in O Direito. 1990, pg. 56; GOMES 236 Manual de Direito Constitucional Afora isso, o princpio da descentralizao no encerra um domnio predeterminado ou uma extenso definida de uma vez por todas (I). O legislador moldar a autonomia -observado essecontedo essencial - luz das suas opes polticas, dentro da alternncia propiciada pela democracia pluralista e tendo em conta as variaes das conjunturas econmicas e sociais. Mold-la- quer no tocante ao elenco de atribuies especficas das diversas categorias de autarquias quer no tocante aos modos de colaborao entre elas e entre elas e o Estado. , E poder o legislador diminuir as atribuies das autarquias locais, retirar atribuies depois de lhas ter concedido? Ser aplicvel aqui um princpio do no retorno (2)? H quem entenda que O legislador no pode voltar atrs; que s possvel, face da Constituio, que as atribuies no essenciais do Estado vo sendo, cada vez em maior nmero, transferidas para os municpios (3). tese excessiva. Relativamente~~direitos fundamentais -enunciados e definidos na Constitui -o, um a~m, e no na base de uma s clusula ger -a regra do no retorno ~z sentido. J ho relativamente rganizao do poder poltico, e~ que prevalecem elementos objr6tivos: conferir mais ou menos atr~uies s autarquias locais !,\ uma questo de diviso de poder, qut( a lei -fundada na legitimidMe democrtica -poder equacionar modos diferentes em sucessivos momentos. CANOTILHO, Direito Constitucional. o ., cit., pgs. 339-340; doutro prisma, ANTN CNDIDO DE OLIVEIRA, op. cit., pgs. 177 e segs., maxime 195-196; e no es ngeiro, por exemplo, CHRISTIAN STARCK, op. cit., loc. cit., pg. 98. (8) Sobre este conceito, v. Manual..., II, cit., pgs. 344 e segs. e a ores citados. (I) Neste sentido, sob diferentes prismas, MARCELO REBELO D OUSA, opo cito, loc. cit., pg. 30; CASALTA NABAIS, opo cit., pg. 69; GOME NOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pg. 887. (2) V. Manual..., II, cit., pgs. 251-252. (3) FREITAS DO AMARAL, op. cit., pgs. 728 e 729; SRVULO CORREIA e JORGE

BACELAR GOUVEIA, Direito do Ordenamento do Territrio e Constituio, Lisboa, 1998, pg. 139; mais mitigadamente, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, opo cito. pg. 887. Contra, RUI MACHETE, op. cit., loc. cit., pgs. 567-568. Parte III -Estrutura Constituciona/do Estado 237 CAPTULO V O TERRITRIO DO ESTADO 60. O territrio, condio de existncia do Estado I -O teITtrio o espao jurdico prprio do Estado, o que signifiea que: a) S existe poder do Estado quando ele consegue impor a sua autoridade, em nome prprio, sobre certo territrio; h) A atribuio de personalidade jurdica internacional ao Estado ou o seu reconhecimento por outros Estados depende da efectividade desse poder; c) Os rgos do Estado encontram-se sempre sediados, salvo em situao de necessidade, no seu territrio; d) No seu territrio cada Estado tem o direito de excluir poderes concorrentes de outros Estados (ou de preferir a eles); e) ;~ No seu territrio, cada Estado s pode admitir o exerccio de poderes doutro Estado sobre quaisquer pessoas com a sua autorizao; 1) ( Os cidados s podem beneficiar da plenitude de proteco dos seus direitos pelo respectivo Estado no territrio deste. Isto no prejudica a opinio atrs expendida de que o territrio no elemento essencial do Estado, mas to-somente condio de existncia do Estado. O territrio no faz parte da comunidade estadual, nem do seu poder ou organizao. , sim, factor de identificao e integrao da comunidade, objec.to do poder do Estado e limite da sua autoridade em face dos .restantes Estados. Nem o territrio que define o mbito de validade do Direito pf' io do Estado. A sua especfica relevncia no exclui o j referido po ulado da personalidade das leis e, muito menos, o pluralismo de o enamentos jurdicos. II -Como verifica, o territrio tem de ser encarado quer na perspectiva do Direi interno quer -ainda mais que a cidadania 238 Manual de Direito Constitucional na perspectiva do Direito internacional (que tambm apenas mencionaremos de relance) (I) (2). Somente no interior das suas fronteiras, o Estado exerce em plenitude o seu poder e nenhum Estado renuncia faculdade de declarar qual o territrio que considera seu e de estabelecer as parcelas que o compem. Mas a fixao dessas mesmas fronteiras cabe a normas de Direito internacional convencional (sem embargo de no poucas situaes de facto sua margem). III -A configurao e a dimenso do territrio de qualquer Estado em concreto projectam-se, mais ou menos directa e intensamente, na sua forma poltica. (I) Sobre o tenitrlo em Direito constitucional, v. JELLlNEK, op. cit.. pgs. 130 e 295 e segs.; Jos TAVARES, Cincia do Direito Poltico, cit., pgs. 257 e segs.; ROCHA SARAIVA, C;onstruo jurdica..., cit., ", pgs. 30 e segs.; SMEND, op. cit., pgs. 103 e segs.; HELLER,Op. cit... pgs. 166 e segs., 245, 265 e 281 e segs.; SANTI ROMANO, Principii..., cit., pgs. 50-51, 52, 53 e 78 e segs., e Osservazioni nella natura giuridica dei territorio deito Stato, in Scritti Minori..., 1, Milo, 1950, pgs. 167 e segs.; CARLO CERETTI, Costituzione e territorio, in Scritti in memoria di \1:

E. Orlando, obra colectiva, 1, Milo, 1957, pgs. 397 e segs.; COSTANTINO MORTATI, Istituzioni.." cit., I, pgs. 130 e segs.; VEZIO CRISARJLLI, Lezioni..., cit., I, pgs. 73 e segs.; MARCELLO CAETANO, Direito Constitucional, cit., 1, pgs. 162 e segs.; GIUSEPPE CHIARELLI, Territorio deito Stato, in Novissimo Digesto Italiano, XIX; 1977, pgs. 196 e segs.; MARTIN KRIELLE, Op. cit., pgs. 123 esegs.; TEMISTOCLE MARTINES, Diritto Costitu.zionale, cit.,.. pgs. 153 e segs.; FRANCO FARDELLA, op. cit., pgs. 134 e segs. e 150 e segs.; GIORGIO LOMBARDI, Spazio e Irontiera tra eguaglianza e privilegio: problemi costituziorali Ira storia e diritto, in Diritto e Societ, 1985, pgs. 47 e segs.; THOMAS FLEINER-GERSTER, op. cit., pgs. 165 e segs.; BISCARETTI 01 RUFFIA, Territorio, i'n EnCiclopedia dei Diritto, XLIV, pgs. 333 e segs. (2) Sobre o territrio em Direito internacional, v. KELSEN, Thorie du Droit International Public, cit., loc. cit., pgs. 204 e segs.; ALFRED VERDROSS, Op. cit., pgs. 202 e segs.; BRIERLY, Direito Internacional, trad., Lisboa, 1965, pgs. 159 e segs.; MARQUES GUEDES, Territrio..., in Verbo, XV", pg. 1428; MANUEL DIEZ DE VELASCO, Op. cit., 1, pgs. 256 e segs.; CELSO DE ALBUQUERQUE MELLO, Op. cit., I, pgs. 717 e segs.; NGUYEN QUOC DINH, Op. cit., pgs. 376 e segs.; AzEVEDO SOARES, op. cit., pgs. 219 e segs.; IAN BROWNLIE, op. cit., pgs. 107 e segs.; MALCON N. SHAW, International Law, 3.. ed., Cambridge, 1991, pgs. 276 e segs.; FRANCISCO RESEK, Direito Internacional Pblico, cit." pgs. 163 e segs.; SILVA CUNHA, Direito Internacional Pblico (A Sociedade Internacional), 4.. ed., Lisboa, 1993, pgs. 207 e segs.; JEAN COMBACAU e SERGE SuR, op. cit., pgs. 417 e segs. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 239 A histria mostra como a Repblica Romana no sobreviveu muito tempo conquista de um vasto imprio para alm da Itlia (I); como, em contrapartida, as caractersticas de pequenas terras de montanha constituram um dos factores de criao da Confederao Helv tica; como para o Ancien Rgime no foi indiferente a evoluo da composio do territrio (2); como, na poca moderna, uma larga extenso ou a descontiguidade geogrfica tm contribudo para a adopo de estruturas federativas ou de descentralizao poltica; ou ainda, como os espaos econmicos se reflectem em diferentes formas de organizao poltica-administrativa do territrio, a nvel interno e a nvel internacional (3) (4). 61. O territrio e o Direito do Estado I -Se o ordenamento jurdico estatal parece regular, antes de mais, factos que ocorrem dentro do territrio, ele no esgota a a sua validade e eficcia. Criado em funo das pessoas que compem a comunidade poltica -os cidados -aplica-se-lhes, ou pode aplicar-se-lhes, onde quer que se encontrem (5). Sucede isto com a lei civil e com a lei constitucional, com alei tributria e at com a lei penal (6). E h mesmo regras jurdicas (1) Assim, 01T0 HINTZE, op. cit., pgs. 14 e segs. (2) Cfr. ANTNIO MANUEL HESPANHA, L'espace politique dans l'ancien rgime, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LVIII, 1982, pgs. 455 e segs. (3) Cfr. FRANCESCO D'ONOFRIO, Ordinamento territoriale, in Enciclopedia

dei Diritto. xxx.. 1980, pgs. 937 e segs. (4) Cfr. Joo CAUPERS, op. cit.. pgs. 165 e segs. (5) Sobre a aplicao das leis no espao em geral, cfr., por todos, OLIVEIRA ASCENSO, O Direito -Introduo e Teoria Geral, 10." ed., Lisboa, 1997, pgs. 573 e segs. (6) A lei penal portuguesa aplicvel a determinadas categorias de crimes praticados no estrangeiro (designadam_en!e contra a segurana que o Estado), a crimes cometidos contra portuguese$/6 a crim~ o Estado portugus se tenha obrigado, / , por tratado intervencional, punir (art. 5.0 do Gdigo Penal) -quando o agente no tenha sido julgado no pas da prtica do facto ou'quando o agente se haja subtrado ao cumprimento total !ou parcial da condenao (a~ 6.0). Cfr. JULIEN SCHU1fE, O Direito Internaciorl Pblico e a competncia extrat~orial em matria penal. / ""' // ""' 240 Manual de Direito Constitucional estaduais editadas justamente tendo em vista a sua aplicao no estrangeiro ou por causa de situaes ou relaes que decorram no estrangeiro (I). II -De igual modo, a considerao do papel do territrio do Estado no exclui o carcter positivo de outros Direitos, estaduais ou no, com as quais tem, portanto, o Direito do Estado de estabelecer relaes intersistemticas (2). O pluralismo das ordens jurdicas evidencia-se na observao da realidade. Em Portugal, por exemplo, aplicam-se, como tais, no apenas o Direito portugus (Direito legislado pelo Estado portugus, e Direito regional, municipal e doutras entidades ou sociedades subordinadas ao Estado) mas tambm o Direito internacional (Direito da comunidade internacional), o Direito cannico (Direito da Igreja Catlica) -este no adstrito a nenhuma base territorial -e leis ou algumas leis, de outros Estados (merc de normas de remisso ou recepo, designadamente de recepo formal) (3) (4). orno escreve utor, a doutrina clssica (que remonta a Savigny) pronunciou-se decididarn e a favor da territorialidade das normas de Direito pblico, entendida esta sentido de que cada Estado aplicava tais normas indistintamente no seu te .trio a nacionais e estrangeiros, indec inRevista de Cincias Criminais. 1993, p s. II e segs.; ou Lus BARRETO XAVIER, mbito espacial de aplicao da lei pena portuguesa, in Direito e J ustia, 1997, pgs. 49 e segs. / (I) Quanto a nonnas constitucio is, v. Manual. .., ", cit., pgs. 301 e segs. (2) Sobre as relaes de remis o entre sistemas jurdicos, DIAS MARQUES, Introduo ao Estudo do Direito, 4.. ed., Lisboa, 1972, pgs. 372 e segs. (3) As regras de conflitos (d Direito internacional privado) pennitem tanto a aplicao de nonnas de Direito aterial portugus no estrangeiro como a aplicao de nonnas de Direito materia estrangeiro em Portugal. (4) Cfr. BALLAOORE PALLIER , op. cit., pgs. 89 e segs.; NORBERTO BOBBIO, Teoria dell' ordinamento giuridico, rim, 1960, pgs. 185 e segs.; FRANOIS RJGAUX, Le pluralisme juridiqut: face au rincipe de ralit, in Estudios de Derecho Internacional- Homenaje al Profesor Miaja de Ia Muela, obra colectiva, I, Madrid, 1979, pgs. 291 e segs., maxime 295 e segs.; PIERRE MAYER, Le rle du droit public en droit international priv, in Revu international de droit compar, 1986, pgs. 467 e segs.

I,,' '" Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 241 pendentemente do que determinasse, quanto a estes ltimos, a respectiva lei do domiclio enquanto lei reguladora do estatuto pessoal. A ideia da no aplicao do Direito pblico estrangeiro est hoje abandonada, com base na contestao ou no esbatimento da diferena entre Direito pblico e Direito privado, na necessidade de incrementar a cooperao internacional e na indispensabilidade de incrementar a harmonia internacional de solues tambm no mbito de matrias de Direito pblico (o que no significa que no haja graves problemas, como o da qualificao das regras de Direito pblico estrangeiro e o da sua autolimitao espacial) (I). Mais ainda: se o poder do Estado sobre o territrio implica que toda a pessoa que a se encontra est, nos limites do Direito internacional, sujeita sua autoridade (2), isso no impede que possa ser exercida dentro do territrio uma autoridade que no derive do prprio Estado (3), desde que se trate de uma autoridade no estadual. o que sucede com a autoridade da famlia e com a das Igrejas, as ~rto, em coordenao com a autoridade estadual, ~uns planos, e em sub~o, noutros, mas nunca por mera derivao da vontade do Estado. ~ III -O princpio da territorialida~as leis -enquanto prin'.. cpio geral, no enquanto critrio desta ou ~ela norma -deve ~ entender-se como concernente execuo autorit~ou coerciva, aos modos de garantia da efectividade das normas. ~'.." A territorialidade das leis significa que as normas da ordernjurdica de um Estado ou as que ele receba s podem ser execut~as, como tais, no territrio do mesmo Estado. E a sujeio das pess~s autoridade do Estado depende, em cada caso, do modo que a exe~\ cuo deva revestir; o que importa, para que exista, que se verifique uma conexo tal com o territrio (presena fsica, titularidade de (I) MARQUES DOS SANTOS, As normas de aplicao imediata no Direito Internacional Privado, Lisboa, 1990, II, pgs. 767 e segs. r) Recorde-se o nico do art. 3." da Constituio de 1933: "Os estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal esto tambm sujeitos ao Estado e s leis portuguesas, sem prejuzo do preceituado pelo direito internacional". (3) Como pretende R. ZIPPELIUS, op. cit.. pg. 41. 16- Manual de Di~ito Constitucional, III 242 Manual de Direito Constitucional direitos sobre coisas situadas nesse teuitrio...) que pennita a execuo da lei (I). H, de resto, excepes a essa execuo coerciva. So, classicamente, Os privilgios de extrateuitorialidade de que gozam os Chefes de Estado e os funcionrios diplomticos ou imunidades destinadas ao cabal exerccio das suas funes (2); so tambm os privilgios de extraterritorialidade dos navios e avies pblicos; a renncia a certas faculdades em favor doutros Estados -dando origem a direitos territoriais menores destes -ou a constituio, por exemplo, de zonas francas (para efeitos tributrios) ou de zonas desmilitarizadas (3); e ajnda, no mbito do combate ao crime, a admissibilidade mesmo de actos de cooperao de autoridades e agentes de autoridade estrangeiras com autoridades e agentes de autoridade do Estado no seu teuitrio (4). 62. Territrio, poder e povo I -Da referncia do teuitrio ao Estado atravs do seu Direito decorre o princpio da sua unidade jurdica. O territrio, ainda que ~r) MARCELLOCATANO, Direito Constiiuc' nal, cit" I, pg. 164. Cfr. MARQuES GUEDEs..lntegrao, aplicao e integra o das normas jurdicas, in Cincia

e Tcnica Fiscal, 1962, n.OS #45, pg. 196; NSO QUEIR, Lies"" cit., pgs. 528 e segs.; B~IGITfE STERN, Quelques observ ions sur les regles internationales relatives I' applicationextraterritoriale du !oit, in Annuaire franais de droit international, 1986, pgs. 7 e segs., maxi 13 e segs.; ALBERTO XAVIER, Direito Tributrio Internacional, Coimbra, 199 , maxime pgs. 18 e 22 e segs. r) E no, quanto aos locais as misses diplomticas, quaisquer formas de prolongamento do territrio do Es ado. (3) Cfr. E. w. KEETON, E raterritoriality in International and Comparative Law, in Recueil des Cours, 19 , 1, pgs. 287 e segs.; MILAN SABOVIC e WILLIAM W. BISHOP, The authority of tJe State: its range wick respect to persons and places, in Manual of Public Interriational Law, ed. por Max Sorensen, Londres, 1968, pgs, 355 e segs.; JORGE MIRANDA, Imunidade diplomtica, in Verbo, x, pgs. 1089 e 1090; R, ZIPPELIUS, Op. cit., pg. 41; MARCELLO CAETANO, Op. cit., 1, pg. 165; SILVA CUNHA, Op. cit., pgs. 261 e segs. (4) Cfr. parecer n.o 153/88 da Procuradoria-Geral da Repblica, de 11 de Maio de 1989, in Boletim do Ministrio da Justia, n." 387, Junho de 1989, pgs. 31 e segs. / ~" , Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 243 geograficamente descontguo, sempre uno em virtude de ser territrio do Estado, sujeito ao mesmo poder e ao mesmo Direito. D-se isto tanto em Estado unitrio como em Estado composto (quando considerado todo o seu territrio, ou soma dos territrios dos Estados componentes, em relao ao poder poltico central). ' ~ II -A unidade do Estado, do povo e do territrio correspondem / a universalidade e a igualdade dos direitos e deveres dos cidados, dos I membros do Estado: todos eles gozam, em princpio, de todos os ! direitos e esto sujeitos a todos os deveres -e aos mesmos.direitos I e deveres -previstos na Constituio e nas leis (arts. 12.0 e 13.0 d !Constituio) (1). Nem isso infirmado por diferenas geogrficas ou outras, pro jectadas nas divises ou circunscries administrativas ou polticas qo territrio, poderem conduzir a especialidades da lei (mas no a discriminaes ou privilgios) ou de competncias de rgos legisiati., vos e executIvOS. / // m -o territrio um limite para o poder poltico ef7Ctivo, no para o povo. Os cidados do Estado, sem perderem a cidadania, podem sair do territrio e viver no estrangeiro e aqui cjOhtinuam a pertencer ao povo. J o vimos atrs. /1 63. O direito do Estado sobre o seu t,rritrio ./ I -Problema dIverso vem a ser O ~ natureza do poder ou do direito do Estado sobre o seu territrio <fenhorio territorial). Bastante rduo e com numerosas implicaes/apenas se torna possvel aqui =vfssima alusf r) E h uma relao estreit~~ima entre a territorialidade tpica do Estado sado da Revoluo francesa e a afirmao do princpio da igualdade perante a lei, a soberania popular e a lei como expresso da vontade geral; no por acaso se afirmam a unidade e a indivisibilidade da Repblica (GEORGIOLoMBARDI, op. cit., loc.

cit., pgs. 52-53). --244 Manual de Direito Constituciona.l II -As teses ou teorias mais importantes podem agrupar-se consoante tomam esse direito ou poder: a) Como direito real, como direito sobre coisas -seja como espcie de propriedade de Direito internacional (tese clssica) (I), como espcie de domnio eminente (UGO FORTI) (2), ou como direito real institucional, direito que pe o bem do territrio ao servio da instituio estadual (DABIN, BURDEAU) (3); b) Como mero reflexo do Direito do Estado sobre as pessoas (JELLINEK) (4) ou como Direito do Estado sobre a prpria pessoa (SANTI ROMANO) (5) -coerentemente, num caso e noutro, como tomar-se o territrio como elemento constitutivo do Estado; c) Como simples mbito espacial de vigncia da ordem jur\ dica estadual, pois Direito e Estado identificam-se (KELSEN) (6); d) Como direito de jurisdio, direito que abrange simultaneamente o territrio e as pessoas no territrio ou, melhor, as pessoas atravs do territrio C) (8). III -Propendemos para esta ltima teoria, talvez hoje dominante, por nos parecer a mais idnea a explicar a complexidade de fenmeno e a salientar que o poder do Estado sobre o seu territrio (1) Cfr. RENATO ALESSI, lntorno..., cit., loc. cit., pgs. 10 e ll. (2) II diritto dello Stato sul territorio, in Studi di Diritto Pubblico, I, 1937, pgs. 197 e segs., maxime 216 e segs. (3) Op. cit., II, pg. 97. (4) Op. cit., pgs. 298 e segs. (5) Osservazioni sulla natura giuridica deI territorio dello Stato..., cit., loc. cit., pgs. 167 e segs. Cfr. ROCHA SARAIVA, op. cit., pg. 32; ou BISCARETrI DI RUFFIA, op. cit., loc. cit., pgs. 337 e 339. (6) Teoria Pura..., 11, pg. 179. r) Nesta linha, por exemplo, TOMASO PERASSI, op. cit., loco cit., pgs. 152 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Comentrio, cit., pgs. 28-29; PIETRO CHIMIENTI, Note su alcune questioni di Diritto Costituzionale, in Studi Ranelleti, obra colectiva, Pdua, 1936, pg. 146; QUEIROZ LIMA, op. cit., pgs. 131 e 132; R. ZIPPELIUS, op. cit., pg. 40; MARCELO REBELO DE SOUSA, op. cit., pg. 127. (8) Cfr., algo diversamente, o quadro classificatrio de FRANCO FARDELLA (op. cit., pgs. 156 e segs.), que distingue: a teoria do territrio objecto, a do territrio espao, as teorias mistas, a teoria do Direito internacional privado e a teoria . da competncia. / / f/ I \: Parte 1llyEstrutura Constitucional do Estado 245 c ifi li releva no tanto por causa do espao fsico, em si, que abrange, ou das utilidades que ele da retira, quanto por causa das pessoas que l 1se encontram e que, ento, de certa forma, ficam sujeitas ao seu ordenamento jurdico. Esta teoria aproxima-se das teses do direito real, enquanto toma r o territrio como obj~cto e, por isso, pode adoptar mutatis mutandis algumag; das anlises que elas propem. Distingue-se dessas teses, por procurar ver para alm da configurao esttica e patrimonial (I) e por

dar todo o realce relao, de natureza poltica, com as pessoas. O poder de mandar e a autoridade pblica s podem ser exercidos sobre pessoas (2), O direito sobre o territrio no fundamento do direito de senhorio, mas o contrrio, e o direito integridade do territrio no seno o direito ao respeito do senhorio (3). Por outro lado, no deixa a teoria da jurisdio de colher alguns contributos das duas outras teorias, mas afasta-se, liminarmente, de ambas, em virtude das diferenas de viso global acerca do Estado. IV -Quanto sua estrutura, o direito de jurisdio territorial do Estado costuma ser apresentado como sendo um direito ou poder indivisvel, inalienvel e exclusivo. indivisvel: da o princpio da unidade jurdica do territrio. inalienvel: o Estado no pode alienar o seu territrio, embora algumas Constituies admitam a cesso ou alienao de algumas das suas parcelas. exclusivo: sobre o territrio do Estado s este pode ter senho\ rio, embora possa haver direitos de outra espcie de outros Estados e embora haja como que um desdobramento de tal senhorio no caso de se tratar de Estado composto (4). r) Alis, a tese clssica ostenta uma evidente marca histrica: era a que estava em sintonia com a concepo patrimonial do Estado prpria da monarquia absoluta. (2) MICHOUD, op. cit., II, pgs. 61-62; MARNOCO E SOUSA, op. cit., pg. 29; DUOUIT, Trait, cit.., II, pg. 58; R. ZIPPELIUS, op. cit., pg. 40. (3) TOMASO PERASSI, op. cit., loc. cit., pgs. 152 e segs. (4) Cfr. NOUYEN QUOC DINH, op. cit., pgs. 419 e segs. 246 Manual de Direito Constitucional 64. Outros direitos territoriais do Estado e outras situaes territoriais I -O exame da vida jurdica internacional mostra a necessidade de atender a outros direitos sobre o territrio do Estado, alm do senhorio territorial. Aproveitando (at certo ponto apenas) o paralelismo com o que se passa em Direito civil, justifica-se discemir entre soberania territorial (titularidade do poder sobre o territrio) e supremacia territorial (efectividade do poder ou posse do territrio). E justifica-se ainda discemir entre direito territorial mximo ou supremacia territorial com soberania (em termos homlogos aos da propriedade, direito real mximo); e direitos territoriais menores ou poderes de um Estado sobre territrio de outro Estado ou de nenhum Estado, ou supremacia territorial sem soberania (homlogos dos direitos reais menores como o usufruto, o uso e habitao ou a superfcie) (I). II -Em regra, verifica-se a cumulao da soberania territorial com a supremacia territorial (posse do territrio): o Estado, senhor do territrio, exerce, de harmonia com o Direito internacional, um poder geral e efectivo sobre esse territrio. o que se passa com os Estados soberanos (e at com os Estados exguos e os Estados confederados). Todavia, a experincia mostra situaes de dissociao, ora em moldes de supremacia territorial geral, ora em moldes de supremacia territorial especial. So casos de supremacia territorial geral sem soberania as ces(I) Cfr. GIUSEPPE CAVARRETTA, Diritti sui territori altrui, Palerrno, 1905; SUZANNE BASTID, Les problmes territoriaux dans Ia jurisprudence de Ia Cour lnternationale de Justice, in Recueil des Cours, 1962, III, pgs. 365 e segs.; ELIE VAN BOGAERT, The Lease of Territory in lnternational Law, in Miscellania w. J. Ganshofvan der Meersch, Bruxelas, 1972, pgs. 315 e segs.; NGUYEN Quoc DINH, op.

cit., pgs. 379 e 433 e segs.; IAN BROWNLIE, op. cit., pgs. 110 e segs.; BISCARETTI DI RufFIA, op. cit., loc. cit., pgs. 350 e segs.; SILVA CUNHA, Op. cit., pgs. 267 e segs.; JORGE BACELAR GOUVEIA, O direito de passagem inofensiva no novo Direito do Mar, Lisboa, 1993, pgs. 98 e segs. , Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 247 i ses de administrao (I) ou por arrendamento (2), os mandatos (3) ~ e os fideicomissos internacionais (4), os protectorados internacio] nais (5) ou os direitos de ocupao militar (6). I So casos de supremacia territorial especial as servides esta1 duais {7) ou a fiscalizao de alfndegas Ou de portos (8). ~ E, se estas situaes hoje se encontraltl ultrapassadas ou quase no existem, certo que o Direito Internacional do Mar contemporneo conhece duas figuras de significativa importncia que se reconduzem ainda apoderes territoriais sem soberania: a zona contgua e a zona econmica exclusiva. A zona contgua no pode estender-se para alm de 24 milhas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. Nele, o Estado costeiro pode tomar medidas de fiscalizao necessrias a prevenir ou reprimir infraces -~revenir infraces das suas normas aduaneiras, fiscais, de imigrao ou sanitrias, reprimir a infraco de quaisquer normas (art. 33.0 da Conveno de Montego Bay, de 1982). A zona econmica exclusiva, por seu lado, no pode estender-se para alm de 200 milhas (art. 57.0 da mesma Conveno). Apesar de a se falar em "direitos de soberania" (art. 56."), na realidade a ela liga-se um conjunto de poderes tipificados relativos aos recursos naturais, explorao e ao aproveitamento econmico e jurisdio quanto a ilhas artificiais, investigano cientfica e meio marinho (art. 56."). Ao mesmo tempo, implica determinadas obrigaes (arts. 61.0 e segs.) e os demais Estados gozam da liberdade de navegao e de sobrevoo, bem como de outros usos internacionalmente lcitos (art. 58.") (9). (I) Situao de Bsnia entre 1878 e 1905 ou de Chipre entre 1878 e 1914. (2) Situao da zona do Canal do Panam at h pouco. (3) Os mandatos constitudos ao abrigo do Pacto da Sociedade das Naes (Palestina, Sudoeste Africano, etc.). (4) Ou territrios sob tutela previstos no cap. XII da Carta das Naes Unidas. (5) Cfr. supra. (6) No sentido clssico e de que pode aproximar-se o direito de uso de bases militares em territrio estrangeiro. r) o antigo direito de passagem de Portugal entre Damo e Dadr e Nagar-Aveli. (8) Frequentes na Amrica Latina at h pouco. (9) Cfr. Rui MACHETE e GIL GALVO, Consequncias da evoluqo do Direito Internacional do Mar nos tratados e acordos de pescas que Portugal sub$creveu, in . 248 Manual de Direito Constitucional III -Em plano diverso situam-se os problemas de contitularidade territorial: haver dois ou mais Estados que sobre o mesmo territrio tm e exercem poderes de idntico contedo e cuja hiptese mais importante a de condomnio ou co-soberania (I). A contitularidade territorial no contraria, porm, a regra da exclusividade do direito de cada Estado sobre o territrio, visto que aqueles poderes se reconduzem a quotas ideais de um direito nico de todos os contitulares. Alis, a regra da exclusividade da soberania s vale, em rigor, para territrio integrado no Estado (em que vive o povo do Estado, e onde assenta o seu poder poltico) e no para territrios dependentes, sem natureza de Estado. Numa colnia o poder poltico estranho comunidade que a vive e pode pertencer a um ou mais

Estados diferentes. IV -Acrescente-se que h ou tem havido ainda territrios sobre os quais nenhum Estado exerce senhorio ou soberania, mas to-s supremacia r), e territrios sobre os quais nenhum poder se exerce (territrios neutros) (3). Alm disso, tem havido at territrios sob administrao directa de organizaes internacionais sem mediao de quaisquer Estados (4) (5). Relaes Internacionais, 1982, pgs. 21 e segs.; VlCENTE MAROTrA RANGEL, O Direito do Mar e a sua unificao legislativa entre pases de lngua portuguesa, in Estudos em Homengem ao Prof Doutor A. Ferrer Correia, I, Coimbra, pgs. 69 e segs.; PEREIRA COUTINHO, Poderes do Estado costeiro sobre os recursos vivos da zona econmica exclusiv~, in O Direito. 1988, pgs. 371 e segs.; MARQUES GUEDES, Direito do Mar, Lisboa, 1989, pgs. 103 e segs. e 115 e segs.; PEDRO MACHETE, A zona econmica exclusiva: um conceito do novo direito internacional do mar, in Direito e Justia, 1991, pgs. 221 e segs.; ANGELA DEL VECCHIO, Zona economica exclusiva, in Enciclopedia dei Diritto, XLV, 1993, pgs. 1176 e segs.; JORGE BACELAR GOUVEIA, Zona econmica exclusiva, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, 1996, pgs. 611 e segs. (I) Assim, o Sudo, ang1o-egpcio antes de 1956, ou as Novas Hbridas (hoje Vanuatu), ang1o-francesas at 1981. (2) A cidade de Ber1im, entre a segunda guerra mundial e 1990. (3) Por exemplo, entre o Iraque e a Arbia Saudita. (4) Assim, o Sarre, entre 1919 e 1935; ou a Nova Guin Ocidental, entre 1962 e 1963; e de jure (mas no de facto) o Sudoeste Africano ou Nambia de 1966 ~ .Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 249 O problema da aquisio de direitos sobre terras livres ou sem dono (ou tidas como sem dono) foi, como se sabe, da mais alta importncia quando 1 dos Descobrimentos e da expanso colonial. Hoje, num momento inverso, uma noo de "patrimnio comum da humanidade" que vai aparecendo. A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, acolheu-a ao estabelecer que os fundos marinhos do alto mar e os seus recursos so patrimnio comum da humanidade (arts. 136.0 e segs.) r). o mesmo poder vir a acontecer, em futuro prximo, Antrctida (sujeita desde 1959 a um tratado pelo qual no se reconhece sobre ela qualquer pretenso territorial). Quanto ao alto mar, ele declarado, pelo costume e pela referida Conveno (art. 87.}, aberto a todos os Estados, quer costeiros, quer desprovidos de litoral. 65. Referncia ao domnio pblico e ao domnio privado I -Os direitos do Estado sobre o territrio correspondentes a jurisdio distinguem-se dos direitos do Estado sobre parcelas do territrio correspondentes grosso modo a propriedade no sentido de direito real ou de estrutura prxima da propriedade, e estejam estes submetidos ao Direito pblico ou submetidos ao Direito privado. Uma coisa o senhorio territorial; outra coisa o domnio pblico, ou a propriedade pblica, ou o domnio privado do Estado ou o patrimnio do Estado. a pouco antes da independncia em 1990; e foi tambm para a intemacionalizao de Jerusalm que apontou a resoluo n.o 181/II, de 29 de Novembro de 1947, da Assembleia Geral das Naes Unidas. (5) Cfr., sobre o assunto, MERCEDES SOLA DoMINGO, La competncia de administracin de territorios por Ias organizaciones internacionales, in Revista Espaflola de Derecho Constitucional, 1982, pgs. 125 e segs. (I) Cfr. MAHOMED BEDJAOUI, Para uma nova ordem econmica internacional, trad., Lisboa, 1980, pgs. 239 e segs.; REN-JEAN Dupuv, La notion de patrimoine commum de l'humanit aplique aux fonds marins, in Droits et liberts Ia fin

du XXeme siecle -tudes offertes C. A. Colliard, obra co\e.ctiva, Paris, pgs. \97 e segs.; ROBERT A. GOLDWIN, Le droit de Ia mer: sens commun contre "patrimoine commun", in Revue Gnrale de Droit International Public, 1985, pgs. 719 e segs.; PAULO OTERO, A Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, Lisboa, 1988; SILVA CUNHA, op. cit., pgs. 317 e segs.; Jos MANUEL PUREZA, op. cit., pgs. 173 e segs. 250 Manual de Direito Constitucional O Estado tem senhorio e exerce junsdio tanto sobre os bens do domnio pblico e do domnio privado quanto sobre os bens de propriedade dos particulares. A nica diferena est em que s atinge os segundos na medida em que exerce jurisdio sobre as pessoas suas proprietrias . II -Por domnio pblico entende-se o conjunto de coisas pblicas ou de direitos sobre coisas pblicas, sendo coisas pblicas as que so submetidas por lei ao domnio de uma pessoa colectiva de direito pblico e subtradas ao comrcio jurdico privado por causa da sua primacial utilidade colectiva (I). Do domnio pblico distingue-se o domnio privado. Este ltimo abrange bens sujeitos, em princpio, a um regime de Direito privado e inseridos no comrcio jurdico, sem embargo das excepes e especialidades introduzidas pelas leis administrativas r). Por outro lado, nem todo o domnio pblico equivale a propriedade pblica, pois o conceito de propriedade exige a possibilidade de apropriao: Finalmente, por patrimnio do Estado entende-se o conjunto dos bens do seu domnio pblico e privado e dos direitos e obrigaes com con~ tedo econmico de que o Estado titular, como pessoa colectiva de direito pblico (3). III -Na Constituio de 1933, o art. 49.0 enunciava os bens do domnio pblico do Estado, embora no exaustivamente. A Constituio de 1976, no seu texto inicial, no continha norma semelhante, mas, obviamente, os efeitos daquela norma e da paralela legislao ordinria no caducaram, ainda que no pudesse admitir-se a sua subsistncia, agora como norma ordinria, a ttulo de desconstitucionalizao (4). Con(1) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, II, 9.. ed., Lisboa, 1972, pg. 857; Jos PEDRO FERNANDES, Domnio Pblico, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, IV, pgs. 166 e segs. (2) Cfr. MARCELLO CAETANO, op. cit., 11, pgs. 936 e segs. (3) Art. 2.0 do Decreto-Lei n.O 477/80, de 15 de Outubro (que criou o inventrio geral do patrimnio do Estado). (4) Manual..., II, cit., pg. 295. Diferentemente, DIOGO FREITAS 00 AMARAL e JOS PEDRO FERNANDES, Comentrios Lei dos Terrenos do Domnio Hdrico, Coimbra, 1978, pgs. 37 e 38. Parte 1[].-Estrutura Constitucional do Estado 253 Isso mesmo explcita a Constituio, em preceitos j atrs indicados: "o regime poltico-administrativo prprio dos arquiplagos dos Aores e da Madeira fundamenta-se nas caractersticas geogrficas..." (art. 225.0, n.O I); "regies autnomas e as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais..." (arts. 227.0, n.O 1, e 237.0 n.O 1). Por conseguinte, nota bsica do Direito municipal ou do Direito regional a sua territorialidade. Em regra, nem um nem outro regula ou se aplica seno s pessoas residentes ou domiciliadas na respectiva rea. Enquanto que as leis dimanadas dos rgos do Estado tanto podem ser de mbito geral (e, em Estado unitrio, por princpio, so-no) como de mbito local, as leis dimanadas de rgos de regies autnomas -assim como os regulamentos de autarquias locais -so sempre de mbito estritamente local.

Por outro lado, participao (ou plenitude de participao) na vida colectiva regional -e, por maioria de razo, local -s podem possuir os cidados residentes nas circunscries respectivas. Admitir o voto de cidados no residentes equivaleria a criar uma qualidade pessoal, uma espcie de subcidadania regional, incompatvel com a unidade do Estado e do recenseamento (art. 113.0, n.O 2) (I). Assembleia da Repblica, in Dirio, III legislatura, 2.. sesso legislativa, 2.. srie, n.O 101, pgs. 3360 e segs. (1) Assim j O direito eleitoral na Constituio, in Estudos sobre a Constituio, II, Lisboa, 1978, pg. 484. No mesmo sentido, logo se pronunciou a Comisso Constitucional, pel0 parecer n.O 26/80, de 31 de Julho de 1980 (in Pareceres, XIII, pg. 186), e pelo parecer n.O II/82, de 31 de Maro de 1982 (ibidem, XIX, pgs. 65 e segs.). Em sentido contrrio, LVARO MONJARDINO, O voto dos no residentes, in A autonomia como fenmeno cultural e poltico, obra colectiva, Angra do Herosmo, 1987, pgs. 119 e segs. Manifestamente inconstitucional , por isso, o art. 13.0, n.O 3, do estatuto dos Aores, ao instituir dois crculos eleitorais para eleio dos Deputados Assembleia legislativa regional, um compreendendo os aorianos residentes noutras parcelas do territrio portugus e outro os aorianos residentes no estrangeiro. De resto, no tem sido aplicado. O problema voltaria a ser discutido na quarta reviso constituconaJ: v. Dirio da Assembleia da Repblica, VII legislatura, 2.. sesso legislativa, 1." srie, n.O 103, reunio de 29 de Julho de 1997, pgs. 3909-3910 e 3913 e segs. 254 Manual de Direito Constitucional III -Os poderes territoriais dos Estados compostos so, em tudo, de natureza idntica dos poderes dos Estados simples ou unitrios, com os problemas conexos. Deles se aproximam at certo ponto os que se exercem em comunidades com autonomia sem integrao, a que adiante iremos aludir. Ao invs, oferecem-se de carcter limitado, porventura excepcional e relativamente precrio os poderes territoriais das confederaes. No entanto, o territrio desempenha um papel no despiciendo quer nas confedemes clssicas, quer na Comunidade Europeia enquanto mbito de vigncia espacial do Direito emanado dos respectivos rgos. 67. Composio e limites do territrio do Estado Portugus I - tradio constitucional portuguesa (mas no da maior parte dos outros pases) definir o territrio do Estado, embora com diversidade de critrios: o da enumerao e o da definio genrica. O critrio de enumerao foi adoptado pelas Constituies monrquicas, com base em elementos geogrficos temperados por elementos histricos (numa poca de reivindicao de territrios coloniais por diversas potncias) (I). O da defmio genrica foi adoptado pela Constituio de 1911 r). A soma dos dois critrios deu-se na Constituio de 1933 (3). Por sinal, a tradio viria a ser respeitada, mesmo no refluxo histrico, quando o art. 2.0 da Lei n.O 7/74, de 27 de Julho, ao reconhecer o direito independncia dos povos dos territrios ultramarinos, declarou derrogar a parte correspondente do art. 1.0 da Constituio de 1933 (4). (I) Constituio de 1822, art. 20.0; Carta Constitucional de 1826, art. 2.0; Constituio de 1838, art. 20.0

(2) Art. 2.0: "O territrio da Nao Portuguesa o existente data da proclamao da Repblica,>. (3) Art. 1.0: "0 territrio de Portugal o que actualmente lhe pertence e compreende...". AI.. parte era redundante em face da 2.. parte. (4) 0 mesmo fez o artigo nico da Lei n.O 9/74, de 15 de Outubro, que autorizou o tratado entre Portugal e a Unio Indiana relativo ao reconhecimento da soberania desta sobre Goa, Damo, Diu, Dadr e Nagar-Aveli. Parte IIJ -Estrutura Constitucional do Estado 255 Na Constituio actual, segue-se ainda um critrio de enumerao (I), pois, conforme o art. 5.0, n.O 1, Portugal abrange o territrio historicamente definido no continente europeu e os arquiplagos dos Aores e da Madeira (2). E esse preceito deve aproximar-se do art. 1.0, em que tambm se fala em Portugal: Portugal, a Nao Portuguesa, .a comunidade poltica dos portugueses, que traa o perfil do territrio e no o contrrio (3). II -No se preocupa o texto constitucional com uma descrio das I v~as dimen~e~ do te.rritrio, alis desnecessri_a: ,bvio que, na defi- : li mao do temtono naclonal, se compreendem nao so o espao terrestre !:1 como o espao hdrico e o espao areo (4). Mas O art. 5.0, n.O 2 diz que ;1' a lei define a extenso e os limites das guas territoriais, a zona econ- !,~ mica exclusiva e os direitos de Portugal aos fundos marinhos contguos. III -O problema da extenso do mar territorial tem suscitado grande debate em Direito internacional e tambm algum interesse entre ns (5). semelhana do decretado noutros pases martimos, a Lei ln.O 33/77, de 28 de Maio, fixou-a em 12 milhas (art. 1.0) -o que corresponde ao limite mximo admitido pela Conveno de Montego Bay I (art. 3.0). Da sua medio cuidam a base I da Lei n.O 2130, de 22 1 de Agosto de 1966 (ainda em vigor) (6), e o Decreto-Lei n.O 495/85, 1 I de 29 de Novembro. : Os fundos marinhos contguos identificam-se no essencial com ( I , , \ ! .I r) Nenhuma objeco se levantou na Assembleia Constituinte formulao: v. Dirio, n.o 29, pgs. 741 e segs. (2) A definio do temtrio continental inculca a incluso de Olivena; e a da Madeira, a do arquiplago das Selvagens, que historicamente (embora no geograficamente) lhe pertencem. (3) Como os Aores e a Madeira fazem parte da Nao, no se trata propriamente do regresso, aps a descolonizao, aos limites anteriores aos Descobrimentos. (4) O espao areo (objecto da Conveno sobre Aviao Civil de 1944) no se confunde com o espao csmico (regulado pelo Tratado de 1967). (5) Na Assembleia Constituinte no teve acolhimento a tentativa de alargar as guas territoriais at 200 milhas: v. Dirio, n.o 29, pgs. 741 e segs. (6) Tambm est em vigor a base 11 dessa lei, sobre direito de passagem inofensiva de navios de todos os Estados pelas guas territoriais portuguesas. I 256 Manual de Direito Constitucional a plataforma continental, objecto da Lei n.O 2080, de 21 de Maro de 1956, e dos arts. 76.0 e segs. da Conveno de Montego Bay. A exerce o Estado direitos de soberania (art. 9.0 da Lei n.O 33/77). A zona econmica exclusiva obteve consagrao na Constituio desde 1982 (I). Alm da Lei n.O 33/77, dela tratam o Decreto-Lei n.O 119/78, de 1 de Junho, e o Decreto-Lei n.O 52/85, de 1 de Maro. A Lei n.O 2130, feita na sequncia de Conveno de Genebra de 1958 sobre mar territorial e zona contgua, tinha previsto uma zona contgua,

com a largura de 12 milhas. Mas a Lei n.O 33/77 , ao fixar o mar territorial tambm em 12 milhas, revogou as normas dessa lei que se lhe reportavam (bases III e IV). Entretanto, como a zona contgua pode ir at 24 milhas por virtude da Conveno de Montego Bay (atrs citado art. 33.0), cabe perguntar se no seria de repristimar tais normas, embora atravs da disposio expressa de Direito interno (na medida em que a Conveno parece no obrigar os Estados costeiros a ter e exercer os poderes correspondentes; apenas Ihes concede uma faculdade) (2). IV -A matria dos limites do territrio pe-se menos agudamente perante o Direito constitucional do que perante o Direito internacional (3). Para definir os limites, pode haver que proceder a rectificao de fronteiras -sempre, pela natureza das coisas, feita por tratado, cuja (I) v. Dirio da Assembleia da Repblica. Illegislatura, I.. sesso legislativa, 2.. srie, 3.0 suplel;nento ao n.o 108, pgs. 3332(50)-3332(51); 2.. sesso legislativa, 2.0 suplemento ao n." 80, pg. 1508(12), e 2.') suplemento ao n.O 136, pg. 2438(20); e I.. srie, n." 250, de 30 de Julho de 1982, pg. 5467. (2) Cfr., diferentemente, SILVA CUNHA, op. cit.. pg. 232. (3) Sobre fronteiras em Direito intemacional cfr. TRUYOL Y SERRA, Las fronteras y las marcas. in Revista Espaliola de Derecho Internacional. 1057, pgs. 805 e segs.; JORGE CAMPINOS, La frontiere en droit international public: l' actualit de l' "ut possidetis". policopiado, Poitiers, 1979; DANIEL BARDONNET, quit et frontieres terrestres. in Mlanges o.fferts Paul Renter. obra colectiva, Paris, 1981, pgs. 35 e segs.; IAN SINCLAIR, Boundaries. in Le Rglement Pacifique des Diffrends Internationaux en Europe. obra colectiva, Dordrecht, 1991, pgs. 25 e segs.; J. M. CALVET DE MAGALHES, Fronteira. in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. IV, pgs. 401 e segs.; BISCARETTI DI RUFFIA, op. cit.. loc. cit" pgs. 342 e segs.; SILVA CUNHA, op. cit., pgs. 257 e segs. Parte lIl- Estrutura Constitucional do Estado 257 aprovao cabe Assembleia da Repblica [art. 161.0, alnea i)], sem possibilidade de referendo a seu respeito (art. 115.0, n.O 5) (I). Teoricamente possvel o perigo de fraude Constituio: rectificao de fronteiras s compreende as aquisies e cedncias de iparcelas territoriais indispensveis exacta definio dos limites do territrio nacional, no quaisquer outras; e deve processar-se em obedincia a um princpio de razoabilidade. ! V -Diferente de rectificar alienar o territrio ou ceder territrio que no seja para rectificao de fronteira (no interessa que com ou sem contrapartida, e eventualmente, com aumento de terri- : trio por aquisio simultnea ou subsequente de qualquer nova parIcela). O conceito de alienao no de diminuio de superficie ou de habitantes do territrio nacional em globo e no conjunto de quaisquer operaes; de diminuio estrita do territrio por subtraco de uma sua parcela.' A Constituio veda a alienao de territrio ou de direitos de I soberania que sobre ele o Estado exera (art. 5.0, n.O 3). E a razo : de ser do preceito oferece-se com nitidez: a integridade do territrio decorre da integridade da Nao e liga-se garantia da independncia nacional e da unidade do Estado, limite material de reviso constitucional [art. 288.0, alnea a)]. Dele s aparentemente se acerca a regra do art. 2.0 da Consti-

tuio de 1933, a qual visava, na concepo de nacionalismo poltico do regime, manter perpetuamente sob soberania portuguesa os territrios ultramarinos, o que, alm de contrrio ao sentido da histria ; -como se veria -no tinha precedentes sequer no Direito pblico portugus, anterior e posterior ao constitucionalismo r) (3). (I) A autonomizao jurdico-constitucional dos tratados de rectificao de fronteiras -necessariamente submetidos a aprovao parlamentar -remonta apenas ao Acto Colonial (art. 7.0); dele passou para a Constituio em 1951 (art. 2.0); e da Constituio de 1933 para a de 1976 [art. 164.0, alneaj)]. V. JORGE MIRANDA, Tratados de delimitao de fronteiras e Constituio de 1933, in Estado e Direito, 1989, pgs. II e segs. (2) A Constituio de 1882 previa, implicitamente, a separao de provncias do Reino (art. 162.0); a Carta Constitucional e a Constituio de 1838 admitiam 17- Manual de Direilo Constitucional. III 258 Manual de Direito Conslitucional Da actual Lei Fundamental deixou de constar, entretanto, a regra presente nas anteriores Constituies, segundo a qual "a Nao no renuncia aos direitos que tenha ou possa vir a ter sobre qualquer territrio" (I). O facto no possui signiticado especial, at porque ou era regra redundante ou intil ou se referia apenas a direitos territoriais menores (2). VI -De referir ainda a proteco penal da integridade do territrio, sendo considerado crime de traio Ptria tentar por meio de violncia, ameaa ou auxlio estrangeiro, separar ou entregar a pas estl:angeiro ou submeter soberania estran,geira todo ou parte do territrio portugus [art. 334.", alnea a), do Cdigo Penal de 1982]. Mas, naturalmente, a lei constitucional (hoje o art. 5." da Constituio) e no lei penal, que cabe qualificar o territrio (ou este ou aquele territrio) como portugus (3). 68. A cidadania e O acesso ao territrio do Estado I -Uma das manifestaes mais directas e imediatas da cidadania o direito dos cidados a uma livre relao com o territrio do seu Estado (4). a celebrao de tratados de cesso ou de troca de telTitrio (respectivamente al1s. 75.0, 8.0. e 37.", n." IX); e na reviso da Constituio de 1911, feita pela Lei n.O 1005, de 7 de Agosto de 1920, admitiam-se leis que abrangessem cesses de direitos de soberania [art. 2.", alnea a)]. Sobre o problema. v. LoPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional I, cit., pgs. 5 e segs.; MARNOCO E SOUSA, Administrao Colonial, Coimbra, 1905, pgs. 374 e segs. (3) Cfr. a Constituio francesa de 1958, cujo art. 53." permite a alienao de telTitrios (ultramarinos), desde que haja o consentimento das populaes (como sucedeu, por referendo, com as Comoras e Jibuti). (I) Constituio de 1822, art. 20."; Carta, art. 3.0; Constitl1io de 1838, art. 2.", nico; Constituio de 1911. art. 2.", nico; Constituio de 1933, art. 1.0, nico. (2) Neste sentido, Cincia Poltica..., cit., 11, pgs. 113-114. Cfr. MARNOCO E SOUSA, Comentrio. cit., pg. 27. (3) O contrrio j se chegou a pretender, por motivos polticos, aps a descolonizao. (4) Cfr. art. 13." da Declarao Universal dos Direitos do Homem. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 259 No caso portugus, isso comporta:

a) Direito de livre deslocao dentro do territrio nacional (art. 44.0, n.O 1, 1." parte), o que implica livre trnsito entre qualquer das suas trs partes geogrficas -Continente, Aores e Madeira -ou livre entrada em qualquer delas (I); b) Direito de livre fixao em qualquer parte do territrio nacional (art. 44.0, n.O 1, 2." parte); c) Direito de livre circulao em qualquer local (arts. 27.0 e 44.0, n.O I) (2); d) Direito de livre sada do territrio nacional, incluindo o direito de emigrao (art. 44.0, n.O 2, 1." parte) (3); e) Direito de regresso ao territrio nacional (art. 44.0, n.O 2, 2." parte). A lei pode regulamentar estes direitos, designadamente dispondo sobre o ttulo da entrada e sada do territrio nacional ou prescrevendo que uma e outra s possam fazer-se pelos postos de fronteira legalmente estabelecidos e depois de cumpridas as formalidades previstas na lei (art. 1.0 do Decreto-Lei n.O 438/88, de 29 de Novembro). Pode criar condicionamentos, no restries (4); (I) O art. 230.", alnea a), at 1997 prescrevia-o expressamente como limite , aos poderes das regies autnomas, mas trata-se de princpio geral e que subsiste " necessariamente como tal. Frmula semelhante continua a constar, alis, do art. 120.0 da Constituio italiana e do art. 139.", n." 2, da Constituio espanhola. (2) A Lei n." 5/95, de 21 de Fevereiro, ao exigir aos cidados maiores de 16 anos que sejam portadores de documento de identificao sempre que se encontrem em lugares pblicos, abertos ao pblico ou sujeitos a vigilncia policial (art. 2.") cria um condicionamento que, se no for entendido em termos razoveis, pode afrontar este princpio. Uma coisa essa obrigatoriedade genrica, outra coisa o dever especfico de identificao que impende sobre suspeitos de prtica de crimes (art. I."). Por outro lado, a deteno at duas horas no posto policial em caso de impossibilidade de identificao (art. 3.") s pode admitir-se quanto a suspeitos, e no quanto a qualquer pessoa [at por fora do novo art. 27.", n." 3, alnea g), da Constituio, interpretado luz do princpio da liberdade]. Cfr., sobre alguns aspectos do problema, o acrdo n." 479/94 do Tribunal Constitucional, de 7 de Julho de 1994, in Dirio da Repblica, I." srie-A, n." 195, de 24 de Agosto de 1994. (3) V. o parecer n." 7/80 da Comisso Constitucional, de 20 de Maro de 1980, in Pareceres, xx, pgs. 3 e segs. (4) Cfr. Manual..., IV, ct., pg. 297. 260 Manual de Direito Constitucional 1) Impossibilidade de expulso do territrio nacional (art. 33.0, n.O I); g) Impossibilidade de extradio, salvo, em condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada e desde que a ordem jurdica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo (art. 33.0, n.O 3, aps 1997) (I). II -Os estrangeiros em geral no gozam de direitos idnticos. No tm a liberdade constitucional de entrada no territrio portugus; s, quanto aos cidados de alguns Estados, existe, e com restries um direito anlogo proveniente de normas internacionais. Nem tm uma liberdade plena de deslocao no interior do pas (mesmo face da Conveno Europeia dos Direitos do Homem) (2).

O que a Constituio garante aos estrangeiros em geral , como j se disse, um conjunto vasto e preciso de garantias {3): a) Sujeio a controlo judicial de priso, deteno ou outra medida coactiva respeitante a pessoa que tenha penetrado ou permanea irregularmente no territrio nacional [art. 27.0, n.O 3, alnea c)]; b) Deciso s por autoridade judicial, e segundo formas expeditas, da expulso de quem tenha entrado ou permanea regularmente no territrio nacional, de quem tenha obtido autorizao de residncia ou de quem tenha apresentado pedido de asilo no recusado (art. 33.0, n.O 2); c) Inadmissibilidade de extradio por motivos polticos (art. 33.0, n.O 4, I.a parte); d) Inadmissibilidade de extradio por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena de morte ou outra de que resulte leso irreversvel da integridade fsica (art. 33.0, n.O 4, 2.a parte) (4) (5); {1) Antes da reviso de 1997, a proibio era absoluta. (2) Cfr, MARIA LusA DUARTE, A liberdade..., cit" pgs. 30 e segs" maxime 32 e 33; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs, 210 e segs, (3) Cfr. Manual"" IV, cit" pgs, 88 e segs. (4) V. os acrdos n.OS 417/95 e 1146/96 do Tribunal Constitucional, de 4 de Julho de 1995 e de 12 de Novembro de 1996, in Dirio da Repblica, 2,. srie, Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 261. e) Admissibilidade de extradio por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena ou medida de segurana privativa ou restritiva da liberdade com carcter perptuo ou de durao indefinida s em condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional e desde que o Estado requisitante oferea garantias de que tal pena ou medida de segurana no ser aplicada ou executada (art. 33.0, n.O 5, aditado em 1997) (I); 1) Deciso de extradio s por autoridade judicial (art. 33.0, n.06) (2). O nico direito (em sentido prprib) contemplado o direito de asilo de estrangeiros -em certas condies (art. 33.0, n.O 7). Os que dele beneficiem obtm o estatuto de refugiado nos termos da lei (art. 33.0, n.O 8). III -O regime de entrada e permanncia no territrio nacional de estrangeiros consta hoje de dois diplomas bsicos: um diploma de carcter geral -o Decreto-Lei n.O 244/98, de 8 de Agosto (3); e n.O 266, de 1.7 de Novembro de 1995, e 1.. srie-A, n." 294, de 20 de Dezembro de 1.996, respectivamente; e as nossas crnicas de jurisprudncia, in O Direito, 1.995, p.gs. 429 e segs., e 1996, p.gs. 111 e segs. Como resul.ta cla~ente desses acrdos -e bem, sob pena de se frustrar a garantia constitucional. -o probl.ema nunca seria de aplicao ou no em concreto de pena de morte, mas de aplicabilidade face do Direito do Estado requisitante. (5) A proibio de extradio em caso de leso irreversvel da integridade fsica foi acrescentada em 1.997, mas j. era exigida pel.a coerncia do sistema constitucional (art. 19.0, n." 6, designadamente). (I) No acrdo n." 474/95, de 17 de Agosto de 1.995 (in Dirio da Repblica, 2.. srie, n." 266, de 1.7 de Novembro de 1995), o Tribunal Constitucional tinha al.argado priso pelptua a garantia de no extradio: se a extradio no era permitida quando o extraditando pudesse ser condenado morte, porque em Portugal. no havia pena de morte (art. 24.0, n." 1 , da Constituio), to pouco deveria ser permitida quando ele pudesse ser condenado a priso perptua, porque em Portugal.

no existia igualmente esta pena (art. 34.", n.O 1). E logo apl.audimos esta orientao (in O Direito, 1996, p.gs. 113-1.14). Mas a Assembl.eia da Repblica, na reviso de 1997, no entendeu assim. r) Cfr. JORGE MIRANDA e MIGUEL PEDROSA MACHADO, Processo de extradio e recurso para o Tribunal Constitucional, in Direito e Justia, 1995, p.gs. 226 e segs. (3) Que revogou o Decreto-Lei n.O 59/93, de 3 de Maro. . 262 Manual de Direito Constitucional um diploma de carcter especial, aplicvel aos cidados dos Estados-membros da Comunidade Europeia -o Decreto-Lei n.O 60/93, de 3 de Maro. O primeiro, feito tambm luz da Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen, apresenta-se fortemente restritivo; o segundo bastante favorvel (tendo em conta a "cidadania europeia", a que atrs nos referimos). So duas as principais diferenas: a) Quanto aos estrangeiros em geral, estatui-se que possuam meios de subsistncia suficientes (art. 14.0 do Decreto-Lei n.O 244/98) e interdita-se a entrada daqueles que se encontrem em determinadas situaes, como haver "fortes indcios de que tencionam praticar factos punveis graves ou de que constituem uma ameaa para a ordem pblica, para a segurana nacional ou para as relaes internacionais de um Estado-membro da Comunidade Europeia ou de Estado onde vigore a Conveno de Aplicao [art. 25.0, n." 2, alnea e)]; no j quanto aos cidados de Estados-membros da Comunidade Europeia; h) Quanto aos estrangeiros em geral, eles carecem de uma autorizao de residncia a pedir s autoridades administrativas (arts. 80." e segs.); quanto aos cidados comunitrios, admite-se um direito de permanncia a ttulo definitivo e um direito de residncia, verificados determinados pressupostos (arts. 5." e segs. e 9." e segs. do Decreto-Lei n." 60/93). IV -Cabe legitimamente perguntar se no deveria haver tambm um regime especial, paralelo, para os cidados dos pases de Ingua portuguesa (I) (2). face das regras constitucionais sobre laos de amizade e cooperao com esses pases (arts. 7.0, n,O 4, e 15.0, n.O 3), dir-se-ia at ocorrer uma inconstitucionalidade por omisso, Mas, no tocante ao Brasil, pode, porventura, entender-se que continua em vigor o art, 5.0 do Tratado de Amizade e Consulta de 1953, segundo o qual cada um dos Estados se compromete a permitir o estabelecimento de domiclio no seu territrio aos nacionais (I) At porque pode continuar a dizer-se que os Estados-membros mantm intacta a sua tradicional competncia para adoptar as regras atinentes ao estatuto de cidados de pases terceiros (cfr. MARIA LUSA DUARTE, A Conveno cit., pgs. 45 e 46). (2) O Projecto de reviso constitucional n." 4IVII previa-o (no art. 15.", n." 3) e o art. I.", n." 2, do Decreto-Lei n." 244198 no o exclui. Parte I//- Estrutura Constitucional' do Estado 263 I i de outra parte, com ressalva apenas das disposies relativas defesa da segurana nacional e proteco da sade pblica (I). Iv- Em plano diferente, situa-se o Acordo de Schengen (celebrado entre vrios Estados da Comunidade Europeia em 1986 e a cuja .conveno de aplicao Portugal aderiu em 1993 (2)), por virtude do qual as fronteiras internas (quer dizer, entre quaisquer dos Estados parte) podem ser transpostas em qualquer local sem controlo das pessoas -mas a que corresponde um redobrado controlo das

fronteiras externas e a criao de um sistema muito completo de troca de informaes entre os servios de polcia. O Acordo representa um passo muito importante para a livre circulao no interior da Comunidade (embora, at ao momento, sem abranger todos os seus membros). Mas no deixa de levantar alguns problemas quer por afectar alguns tradicionais poderes soberanos em relao ao territrio, quer por envolver riscos para certas garantias pessoais que podem conduzir quilo a que j se tem chamado a "Europa-fortaleza", quer, no tocante a Portugal, por dificultar ou contrariar a construo da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (3). VI -A expulso de estrangeiros regulada pelos arts. 99.0 e segs. do aludido Decreto-Lei n.O 244198, que estabelece os seus fundamentos e o seu processo. E este de natureza judicial relativamente aos que tenham entrado ou permaneam regularmente no territrio nacional: (arts. 111.0 e segs.) e de natureza administrativa quanto aos que tenham entrado ou permaneam ilegalmente (arts. 119.0 e segs.). A expulso no pode ser efectuada para pas onde o estrangeiro Ipossa ser perseguido pelos motivos que, nos termos da lei, justificam a concesso de direito de asilo (art. 105.0, n.O I). \ (I) Contra, MARIA LUSA DUARTE, op. cit., pgs. 61-62. (2) A conveno de aplicao foi aprovada pela Resoluo n." 35/93 da Assembleia da Repblica, de 25 de Novembro. (3) Cfr. as perspectivas diferentes de MRiO TORRES, prefcio a Direito dos Estrangeiros, cit., pgs. 26 e 27, e de FRANCiSCO LUCAS PIRES, Schengen cit., pgs. 35 e segs. E, para anlise do texto, Jos MARQUES VIDAL, Os Tratados Comunitrios e o Acordo e Conveno de Schengen, in Documentao e Direito Comparado. n.o 69/70, 1997, pgs. 5 e segs. 264 Manual de Direito Constitucional Todavia, atribui-se efeito meramente devolutivo ao recurso da deciso de expulso (arts. 118.0, n.O 2, e 123.0) -o que frustra o princpio da tutela judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos (arts. 20.0 e 268.0, n.os 4 e 5, da Constituio); e prev-se a colocao dos expulsandos em centros de instalao temporria (arts. 107.0 e 108.0) (I) -o que s se tornou supervenientemente constitucional pela introduo da referncia a "medidas coactivas" no art. 27.0, n.O 3, alnea c), em 1997 r). Vil -A condenao penal de estrangeiros residentes em territ6rio portugus no implica a sua expulso, porque nenhuma pena envolve como efeito necessrio a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou polticos (art. 30.0, n.O 4, da Constituio) (3). Quando o crime seja de certa gravidade, pode, porm, ser aplicada (no tem de ser) a pena acessria de expulso (art. 101.0 do Decreto-Lei n.O 244198). 69. O direito de asilo I -Se em todas as pocas o asilo noutro pas, noutra terra, tem sido o ltimo recurso dos perseguidos pelo poder (4), s no Estado moderno ele aparece formalmente consagrado, seja por imperativo de uma maior conscincia dos direitos do homem, seja em nome de qualquer solidariedade ideolgica ou revolucionria. E, assim como um Estado de Direito no pode consentir a expulso, o banimento ou o exlio de quaisquer cidados por quaisquer razes (5), tambm ele tender, naturalmente, a acolher no seu seio quaisquer estran(I) o regime da instalao consta da Lei n.o 34/94, de 14 de Setembro. (2) Cfr. MRIO TORR~, A Lei dos Estrangeiros face Constituio, in O Cidado, Abril-Maio-Junho de 1993, pgs. 27 e segs.; e prefcio, cit., pg. 21. (3) Cfr. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal Portugus -As consequncias jurdicas do crime, Lisboa, 1993, pgs. 175 e segs.; e acrdo n." 442/93 do Tribunal Constitucional, de 14 de Julho de 1993, in Dirio da Repblica, 2.. srie. de 19 de Janeiro de 1994.

(4) Cfr., por todos, CARLOS FERNANDES, op. cit., pgs. I e segs.; PHILIPPE DE LA CHAPELLE. op.cit., pg. 355. (5) Cfr. MARINO BON VALSASSINA, Esilio (diritto costituzionale}, in Enciclo~;~. pedia dei Diritto, xv, 1966, pgs. 722 e segs. _:T Parte 1/1- Estrutura Constitucional do Estado 265 geiros que precisem de proteco contra o arbtrio ou a violncia dos govemantes nos respectivos pases. A primeira Constituio a proclamar o direito de asilo foi a francesa de 1793 e hoje -apesar de dificuldades surgidas, aqui e ali, por causa de crises econmicas ou de manifestaes de xenofobia no so poucas as que lhe seguem o exemplo (I); e, como se sabe, o direito de asilo consta tambm da Declarao Universal (art. 14.0). No caso portugus foi s a Constituio de 1976 que o reconheceu (2). Segundo o art. 33.0, n.O 7, da Constituio (art. 22.0, n.O I, na verso inicial), garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aptridas perseguidos ou gravemente ameaados de perseguio em consequncia da sua actividade em favor da democracia, da libertao social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana. uma frmula ainda ideologicamente marcada (3), mas que deve ser lida no contexto do sistema constitucional e da Declarao Universal. (1) Cfr., em textos vigentes: prembulo da Constituio francesa de 1946; art. 10.0 da Constituio italiana; art. 16.0-A (aps 1994) da Constituio alem federal; art. 13.0, n.O 4, da Constituio espanhola; art. 42.0 da Constituio nicaraguana; art. 40.0, n.O 4, da Constituio de S. Tom e Prncipe; art. 64:', n.O 2, da Constituio moambicana; art. 33.0 da Constituio croata; art. 36.0 da Constituio cabo-verdiana; art. 18.0, n.O 2, da Constituio romena; art. 26.0 da Constituio angolana; art. 63.0, n.O I, da Constituio russa; art. 26.0, n.O 2, da Constituio ucraniana; art. 56:' da Constituio polaca. (2) Cfr., na doutrina de outros pases, CARLO ESPOSlTO, Asilo ( diritto costituzionale), in Enciclopedia del Diritto, III, 1958, pgs. 222 e ~egs.; MARiO BETATI, L' asile politique en question, Paris, 1985; PAOLO ZIOTTJ, II diritto d' asilo nell'ordinamento italiano, Pdua, 1988; FRANOIS-JULIEN LAFERRIERE, Le traitement des rfugis et des demandeurs d'asile au point d'entre, in Revue universelle des droits de I' homme, 1990, pgs. 53 e segs.; DIEGO LPEZ GARRIDO, EI derecho de asilo, Madrid, 1991; FERNANDO LEDESMA BARTRET, Libertad de circulacin y derecho de asilo en Ia Unin Europea. La doctrina dei Consejo de Estado, in Civitas -Revista espafiola de derecho administrativo, 1996, pgs. 5 e segs.; FRANCK MODERNE, Le droit constitutionnel d'asile dans les pays de I' Union Europenne, Paris, 1997. E, entre ns, a obra colectiva (editada pelo Conselho Portugus para os Refugiados) O asilo em Portugal, 2 vols., Lisboa, 1994 e 1996. (3) Fontes: art. 5.0, n.O 2, do projecto de Constituio do Movimento Democrtico Portugus, art. 28.0 do projecto de Constituio do Partido Socialista e art. 16.0 do projecto de Constituio do Partido Popular Democrtico. Cfr. o art. 25.0 do nosso projecto de Constituio. V. na Assembleia Constituinte, Dirio, n.O 36, reunio de 22 de Agosto de 1975, pgs. 385 e segs.

266 Manual de Direito Constitucional II -Portugal parte da Conveno de 1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados, e do Protocolo adicional de 1966 (.I ), bem como da Conveno sobre a Determinao do Estado Responsvel pela Anlise de um Pedido de Asilo Apresentado num Estado-membro das Comunidades Europeias, de 1989 (2). E o Tratado de Amesterdo passou a englobar nas polticas comunitrias, alm de polticas relativas a vistos, imigrao e livre circulao de pessoas, a poltica de asilo (arts. 73.0-1 e 73.0-K do Tratado de Roma, aps esse Tratado). A actual lei interna reguladora do direito de asilo aLei n.O 15/98, de 26 de Maro (concebida j numa perspectiva de integrao europeia) (3). De harmonia com o princpio da clusula aberta de direitos fundamentais tm direito de asilo, alm das pessoas compreendidas no art. 33.", n." 7, os estrangeiros e aptridas que, receando com fundamento ser perseguidos em virtUde da sua raa, religio, nacionalidade, opinies polticas ou integrao em certo grupo social, no possam ou em virtude desse receio no queiram voltar ao Estado da sua nacionalidade ou da sua residncia habitual (art. I.", n." 2). A concesso do asilo obsta a que tenha seguimento qualquer pedido de extradio do asilando fundada nos factos com base nos quais o asilo concedido (art. 5.", n." I). No podem, porm, beneficiar de asilo os que tenham praticado actos contrrios aos interesses fundamentais ou soberania de Portugal. ou que tenham cometido crimes contra a paz, crimes de guerra ou crimes contra a humanidade [art. 3.", ri." 1 , alneas a) e b )]. O asilo s pode ser concedido ao estrangeiro que tiver mais de uma nacionalidade, quando os motivos que o justifiquem se verifiquem relativamente a todos os Estados de que seja cidado (aIt. I.", n." 3). E poder ser recusado se da sua concesso resultar perigo comprovado ou fundada ameaa para a segurana interna ou externa ou para a ordem pblica (art. 3.", n." 2) (4). (I) A Conveno foi aprovada para adeso pelo Decreto-Lei n." 43210, de 1 de Outubro de 1960, e o Protocolo pelo Decreto n." 207/75, de 17 de Abril. (2) Aprovada para ratificao pela Resoluo da Assembleia da Repblica n:' 34192, de 18 de Dezembro. (3) Cfr. LUISE DRUKE, A harmoniZIlo da poltica de asilo e a CIG 1996 -Perspectivas de proteco dos refugiados nos pases da Unio Europeia, in O Estado do Mundo. obra colectiva, Cascais, 1998, pp. 165 e ss. (4) Na lei anterior (a Lei n." 70/93, de 29 de Setembro) admitia-se ainda a recusa quando a proteco da populao, em razo da situao social ou econParte Ill- Estrutura Constitucional do Estado 267 Os efeitos do asilo podem - luz de um objectivo de unidade ou reagrupamento familiar -ser declarados extensivos ao cnjuge e aos filhos menores, adoptados ou incapazes do requerente ou, sendo este menor de 18 anos, ao pai, me e aos irmos menores ( art. 4.0). A concesso do asilo depende de procedimento administrativo, com duas fases: uma primeira, respeitante admissibilidade do pedido, e uma segunda, de deciso (arts. 10.0 e segs.). O Estado portugus assegura ao requerente, at deciso final, condies de dignidade humana e apoio social (arts. 49.0 e 50.0), incluindo apoio judicirio (art. 52.") (I); e, em caso de recusa, o requerente pode permanecer em territrio nacional por um perodo que no exceda trinta dias (art. 25.0, n.O I). A perda (em sentido prprio) do direito de asilo e a expulso do asilado implicam processo judicial (arts. 36.0 e segs.). Finalmente institui-se um Comissariado para os Refugiados, com estatuto de independncia e de imparcialidade (art. 34.0 e Decreto-Lei n." 242/98, de 7 de Agosto). III -A par do asilo, alei prev duas outras figuras, de alcance mais restrito: a autorizao de residncia por razes humanitrias e a proteco temporria.

 concedida autorizao de residncia pelo perodo mximo de cinco anos aos estrangeiros e aos aptridas em relao aos quais se no verifiquem os requisitos de concesso do direito de asilo e que sejam impedidos ou se sintam impedidos de regressar ao pas da sua nacionalidade ou da sua residncia habitual, por causa de grave insegurana devida a conflitos armados ou sistemtica violao dos direitos do homem (art. 8.0). O Estado Portugus, em articulao com as medidas tomadas no mbito da Unio Europeia, pode conceder proteco temporria, por um perodo no superior a dois anos, a pessoas deslocadas do seu pas em consequncia de graves conflitos armados que originem, em larga escala, fluxos de refugiados (art. 9."). mica do Pas, o exigisse (art. 4.", n." 2) -o que devia ter-se por inconstitucional, pois uma coisa consiste em inexistir asilo por motivos econmicos (externos), outra coisa inviabilizar o asilo por motivos econrnicos (internos). Mas h quem conteste mesmo a constitucionalidade da recusa por razes de segurana interna ou externa: assim, VITAL MOREIRA, O direito de asilo entre a Constituio e a lei, in O direito de asilo, I, pg. 74. (I) Nesse sentido, j acrdo n." 339/95 do Tribunal Constitucional, de 22 de Junho de 1995, in Dirio da Repblica. 2." srie, n." 176, de 1 de Agosto de 1995. 268 Manual de Direito Constitucional 70. Relevncia poltico-constitucional do territrio I -O territrio assume uma forte relevncia poltico-constitucional no respeitante aos direitos fundamentais, com implicaes ora negativas -no sentido de se impedirem diferenciaes -ora positivas -no sentido de ele se projectar limitativamente sobre a titularidade ou o exerccio de certos direitos polticos. As mais importantes dessas implicaes (algumas j mencionadas noutros captulos) so: a) Ningum pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razo do territrio de origem (arts. 13.0, n.O 2, e 59.0, n.O I); b) Os cidados portugueses que se encontrem ou residam no estrangeiro gozam da proteco do Estado para o exerccio dos direitos e esto sujeitos aos deveres que no sejam incompatveis com a ausncia do pas (art. 14.0); c) Os estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus (art. 15.0, n.O 1); d) O estado de stio ou o estado de en1ergncia, com suspenso de direitos, liberdades e garantias, podem ser declarados -'-- em razo das suas causas e da necessidade de restabelecimento da normalidade constitucional -em todo ou em parte do territrio nacional (art. 19.0, n.O 2); e) A participao em eleies e em referendos, bem como a capacidade eleitoral passiva, a nvel nacional, regional e local, depende, nos termos atrs indicados, em maior ou menor medida, de residncia no territrio. II -Num escrito anterior, defendemos uma total correspondncia entre capacidade eleitoral activa e capacidade eleitoral passiva. Esta dependeria da capacidade activa: s seria elegvel quem fosse eleitor (quem no pudesse o menos no poderia o mais); porque os eleitores do Presidente da Repblica devem estar recenseados no territrio nacional, tambm o deveriam estar os candidatos; e porque para eleger uma cmara municipal, necessrio residir na respectiva rea, tambm o deveria ser para se ser elei~o vereador (I). (I) O Direito Eleitoral na Constituio, cit., loc. cit., pgs. 473 e 474.

Parte ll/ -Estrutura Constitucional do Estado. 269 Mantemos essa posio a respeito da eleio do Presidente da Repblica. certo que o art. 122.0 alude a "cidados eleitores" e poderia supor-se que so quaisquer pessoas com direito de sufrgio face do art. 49.0 Mas como o art. 121.0, n.O 2, faz depender a capacidade eleitoral activa na eleio presidencial de laos de efectiva ligao comunidade nacional, tambm s os cidados que satisfaam esse requisito, dentre os residentes no estrangeiro, ho-de poder ser eleitos: no se compreenderia que fosse elegvel um cidado sem tais laos. Quanto s eleies dos Deputados Assembleia da Repblica, fazemos uma preciso: como o seu mbito nacional, embora por colgios eleitorais dentro e fora do territrio portugus (e trata-se da "assembleia representativa de todos os cidados portugueses", como diz o art. 147.0), a correspondncia entre capacidade activa e passiva d-se no conjunto, no sendo exigvel a residncia neste ou naquele crculo para se ser por a eleito. E, mutatis mutandis o mesmo vale para as eleies dos Deputados ao Parlamento Europeu, com a ressalva de que s so elegveis -porque s so eleitores -os residentes em pases ou territrios da Comunidade. Quanto s eleies regionais e locais, adoptamos hoje uma perspectiva menos rgida. A Constituio impe a residncia como requisito de capacidade activa, mas no a impe, nem impede que seja fixada como requisito de capacidade passiva. O legislador ordinrio poder estipul-la ou no, tendo em conta as funes e as condies de funcionamento dos rgos regionais e locais. E, assim, o estatutopo1tico-administrativo da Madeira (art. 12.0) exige a residncia habitual como requisito de elegibilidade para a assembleia legislativa; e o mesmo exigia o estatuto dos Aores (art. 13.0) antes das alteraes de 1998. No as leis eleitorais das autarquias locais (citado Decreto-Lei n.O 701-B/76, de 29 de Setembro, e art. 2.0 do Decreto-Lei n.O 778-PJ76, de 27 de Outubro) (I). Nem se invoque contra a prescrio de residncia o direito de acesso a cargos pblicos (art. 50.0 da Constituio), conjugado com as regras sobre restries de direitos, liberdades e garantias ( art. 18.0, n.O 2), porque pode haver restries decorrentes de princpios -como os da autonomia regio(I) No sentido da no inconstitucionalidade do art. 2.0 do Decreto-Lei n.O 778-E/76, o acrdo n.O 689/93 do Tribunal Constitucional, de 9 de Novembro de 1993, in Dirio da Repblica, 2." srie, n.o 16, de 20 de Janeiro de 1994. 270 Manual de Direito Constitucional nal e local- e no s. necessariamente, de preceitos constitucionais ( I). Desproporcionado e, portanto, inconstitucional, seria. sim, o requisito de residncia por certo tempo antes da eleio (2). III -Por seu turno, enunciem-se como principais manifestaes de relevncia do territrio quanto organizao poltica as seguintes: a) So leis gerais da Repblica as leis e os decretos-leis cuja razo de ser envolva a sua aplicao a todo o territrio nacional e que assim o decretem (art. 112.0, n.O 5) (3) e os decretos legislativos regionais regulam matrias de interesse especfico para as respectivas regies [arts. 112.0, n.O 4, e 227.0, n.O 1, alneas a), h) e c)]; h) O Presidente da Repblica no pode ausentar-se do territrio nacional, sob pena de perda do cargo, sem o assentimento da Assembleia da Repblica, ou da sua Comisso Permanente se aquela no estiver em funcionamento (art. 129.0) (4); c) Os Deputados Assembleia da Repblica so eleitos pelos crculos eleitorais geograficamente definidos na lei, a qual pode tambm determinar a existncia de crculos plurinominais e uninominais, bem como a respectiva natureza e complementaridade (art. 149.0, n.O 1). Os Deputados representam, porm, todo o pas e no os crculos por que so eleitos (art. 152.0, n.O 2), e o princpio vale tambm para

os titulares de quaisquer outros rgos colegiais eleitos por crculos eleitorais (5); d) O nmero de Deputados por cada crculo plurinominal do territrio nacional, excepto o crculo nacional quando exista, proporcional ao nmero de cidados eleitores nele inscritos (art. 149.0, n.O 2); (I) v. Manual..., IV, cit.. pgs. 300 e segs. (2) Neste sentido. parecer n." Il/82 da Comisso Constitucional, de 31 de Maro de 1982, in Pareceres. XIX, pgs. 93 e segs., e acrdo n." 136/90 do Tribunal Constitucional. de 23 de Abril de 1990, in Dirio da Repblica. I." srie, n." 126, de I de Junho de 1990. (3) V., sobre o assunto. este Manual..., V. cit.. pgs. 389 e segs. (4) A Constituio tambm prev viagens "sem carcter oficial" (art. 129.". n." 2). (5) o princpio geral da representao poltica que outras Constituies j tinham igualmente consagrado. V., por todos, o nosso estudo Colgio eleitoral. in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. II. pg. 482. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 271 e) Na 1.a e na 2.a instncias, os tribunais tm ou podem ter competncia territorial (art. 210.0); 1) Quer a autonomia poltico-administrativa das regies dos Aores e da Madeira, quer a autonomia administrativa dos concelhos, freguesias e regies administrativas tm mbito territorial (arts. 225.0 e segs. e 235.0 e segs., de novo); g) As circunscries territoriais correspondentes a autarquias locais so estabelecidos por lei (art. 236.0, n.O 4); h) A fim de intensificar a participao das populaes na vida administrativa local podem ser constitudas organizaes de moradores correspondentes a reas inferiores da freguesia, a demarcar pela assembleia de freguesia (art. 263.0); i) A organizao de cada uma das foras de segurana e a das Foras Armadas so nicas para todo o territrio (arts. 272.0, n.04, e 275.0, n.O 2); j) No pode ser praticado nenhum acto de reviso constitucional na vigncia do estado de stio ou do estado de emergncia, em qualquer parte do territrio (art. 289.0); L) .A liberdade do territrio condio de livre exerccio da soberania: havendo ocupao do territrio por foras estrangeiras, o Presidente da Repblica dever ausentar-se da capital ou do pas, no pleno exerccio das suas funes (art. 38.0, n.O 3, da Lei n.O 29/82, de II de Dezembro). IV -Em plano diverso, recorde-se que constitui "tarefa fundamental" do Estado "assegurar um correcto ordenamento do territrio" [arts. 9.0, alnea e), 65.0, n.O 2, alnea a), 66.0, n.O 2, alnea b), e 93.0, n.O 2] (I). 71. O territrio de Macau I -As Constituies portuguesas anteriores incluam Macau entre as partes integrantes do territrio de Portugal (2). No era, (I) Cfr. Manual IV. cit., pgs. 473 e segs. (2) V. JORGE NORONHA E SILVEIRA, Subsdios para a Histria do Direito Constitucional de Macau (1820-1974), Macau, .1991. 272 Manual de Direito Constitucional porm, uma provncia ultramarina como as outras; a realidade constitucional era bem diversa do que diziam os preceitos (I). A Assembleia Constituinte de 1975-1976 procurou ir ao encontro dessa realidade, reconhecendo que Macau nem era susceptvel de autodeterminao e independncia, nem podia ser tido como territrio do Estado Portugus (2). Adoptou-se uma frmula original: "O territrio de Macau, sob administrao portuguesa, rege-se por

estatuto adequado sua situao especial" (art. 5.0, n.O 4, da Constituio, a seguir aos preceitos sobre o territrio nacional). Em 1987, por tratado -chamado "Declarao Conjunta" entre Portugal e a China, ficou estabelecido que em 20 de Dezembro de 1999 o Governo da Repblica Popular da China voltaria a assumir "o exerccio da soberania sobre Macau"; que, contudo, a partir dessa altura e por um prazo de cinquenta anos, ficaria o territrio constitudo em "Regio Administrativa Especial"; e que esta gozaria de "alto grau de autonomia, excepto nas relaes externas e de defesa", e que teria "poderes executivo, legislativo e judicial independentes, incluindo o de julgamento em ltima instncia" (3) (4). Na sequncia deste tratado, a reviso constitucional de 1989 transferiu a norma sobre Macau para "Disposies finais e transit(1) Cfr. o que perante certos acontecimentos ocorridos no territrio, dizia, em 1967, OLIVEIRA SALAZAR (segundo FRANCO NOGUEIRA, Um poltico confessa-se. Porto, 1986, pg. 217): "Existiam sinais exteriores da soberania: a bandeira, a moeda, umas autoridades. Mas os elementos efectivos da soberania haviam-se dissolvido mais do que em pocas passadas. No ramos soberanos: sob fiscalizao alheia, administrvamos um condominio". (2) v. o debate, in Dirio. n." 29, reunio de 8 de Agosto de 1975, pgs. 741 e segs. (especialmente as intervenes do Deputado Diamantino Ferreira). (3) V. o debate sobre a aprovao da Declarao Conjunta, in Dirio da Assembleia da Repblica. v legislatura, I.. sesso legislativa, I." srie, n." 20, reunio de II de Dezembro de 1987, pgs. 684 e segs. O tratado foi aprovado pela Resoluo da Assembleia da Repblica n." 25/87, de 14 de Dezembro. (4) Sobre a "Declarao Conjunta" e o futuro, v. LAZAR FOCSANEANU, La dclaration conjointe sino-portugaise sur Macao. in Revue gnrale de Droit International Public. 1987, pgs. 1279 e segs.; ARNALDO GONALVES, Macau, no tringulo das relaes externas da China com o Ocidente ps 1999- O estatuto poltico-constitucional. in Administrao, n.o 21, 1993, pgs. 569 e segs. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 273 . rias" no mbito do art. 292.0 (sobre estatuto de Macau). E passou a dizer-se: "0 territrio de Macau, enquanto se mantiver sob administrao portuguesa, rege-se por estatuto adequado sua situao especiaL." (I). II -At 1999 Portugal continuar, pois, exercendo poderes em Macau, regidos pela Constituio, pelo estatuto politico-administrativo do territrio e pela "Declarao Conjunta" (2). Esses poderes reconduzem-se a um direito territorial menor sui generis, semelhana dos direitos territoriais menores de diversos tipos h pouco mencionados. A organizao politico-administrativa local assenta num Governador nomeado pelo Presidente da Repblica e numa Assembleia Legislativa parcialmente eleita. Embora prima facie prxima da das antigas provncias ultramarinas, no obsta a um grau bastante elevado de autonomia, reforado nos ltimos anos (3). As alteraes ao estatuto so aprovadas pela Assembleia da Repblica, mediante proposta da Assembleia Legislativa ou do Governador, nesse caso ouvida a Assembleia, e sempre precedendo parecer do Conselho de Estado. Sendo a proposta aprovada com modificaes, o Presidente da Repblica no promulgar o decreto do Parlamento sem a Assembleia Legislativa ou o Governador, consoante os casos, se pronunciar favoravelmente (art. 292.0, n.os 3 e 4). (I) V. Dirio da Assembleia da Repblica, v legislatura, I.a sesso legislativa, 2.a srie, n." 55-RC, acta n." 53, pgs. 1769 e segs., e 2.. sesso legislativa, n.o 99-RC, acta n." 97, pgs. 2838-2839; e I.. srie, n." 86, de 23 de Maio de 1989,

pgs. 4206-4207, e n." 90, de 31 de Maio de 1989, pgs. 4497-4498. (2) Sobre a aplicao da Constituio em Macau, v. Manual..., II, cit., pgs. 303 e segs. (3) Cfr. AFONSO QUEIR, Lies..., cit., pgs. 378 e segs. (Macau seria hoje uma colnia autnoma); NUNO BESSA LoPES, A Constituio e o Direito Internacional, Vila do Conde, 1979, pg. 27, nota (as relaes de Portugal com Macau revestiriam a forma de uma comunidade unida pelo Chefe de Estado); VITALINO CANAS, Relaes entre o ordenamento constitucional portugus e o ordenamento jurdico do territrio de Macau (separata do Boletim do Ministrio da Justia, n.O 365), Lisboa, 1987 , e Quadros e padres do fenmeno poltico em Macau, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1992, pgs. 393 esegs.; GlOVANNl VAGLl, La questione di Macao, in Diritto e Societ, 1996, pgs: 283 e segs. 18- Man.al de Direito Constitucional. III 274 Manual de Direito Constitucional 72. A situao de Timor I -Muito diferente e muito mais dramtica a situao de Timor, juridicamente ainda sob soberania portuguesa, embora no integrado (ou tendo deixado de estar integrado) no territrio de Portugal. A Lei n.O 7/75, de 17 de Julho, estabelecera o processo de descolonizao do territrio, o qual, no chegou a efectuar-se at agora por causa do eclipse da autoridade do Estado portugus em 1975, da guerra desencadeada no territrio e da ocupao militar pela Indonsia. 1 Mas, face do ordenamento jurdico portugus, esta lei ainda est em 1 vigor, embora carea de ser devidamente interpretada para adequao ou actualizao de prazos. O art. 293.0 da Constituio (correspondente ao art. 307.0 primitivo, com algumas alteraes) afirma que Portugal continua vinculado s responsabilidades que lhe incumbem, de hrmonia com o Direito internacional, de promover e garantir o direito autodeterminao e independncia de Timor Leste, competindo a prtica de todos os actos necessria realizao desse objectivo ao Presidente da Repblica e ao Governo (I). E esta norma (a conjugar com O art. 7.0, n.O 3, de que atrs tratmos) tem, pelo menos, um bem peremptrio sentido: obstar ao reconhecimento de qualquer pretenso de soberania da lndonsia (2). Os tratados intemacionais celebrados por Portugal antes da ocupao e vinculativos tambm do territrio (como, por exemplo, o Acordo Missionrio de 1940) continuam a aplicar-se de jure em Timor. (1) Sobre a fonnao do preceito, v. Dirio da Assembleia Constituinte, n.O 130, de 31 de Maro de 1976, pgs. 4347 e segs. E sobre as suas alteraes nas duas primeiras revises constitucionais, v. Dirio da Assembleia da Repblica, II legislatura, 2.. sesso legislativa, 2.. srie, 2.0 suplemento ao n." 77, pg. 1456(44), e suplemento ao n." 93, pg. 1762(21 ), e 2.. sesso legislativa, 1.. srie, n." 129, de 29 de Julho de 1982, pgs. 5432 e segs.; e v legislatura, 1.. sesso legislativa, 2.. srie, n." 55-RC, acta n.O 53, pgs. 1774 e segs., e 2.. sesso legislativa, 2." srie, n.O 95RC., acta n.O 93, pg. 2771, e 2." sesso legislativa, I." srie, n.O 86, de 23 de Maio de 1989, pgs. 4208 e segs, e n.O 89, de 30 de Maio de 1989, pgs. 4435 e 4454. (2) Que as Naes Unidas to pouco aceitam: v. a resoluo n." 3485(XXX) da Assembleia Geral e outras posteriores (podem ler-se em JORGE BACELAR GOUVEIA, Timor Leste- Textos jurdicos fundamentais, 2.. ed., Lisboa, 1993).

Parte 1//- Estrutura Constitucional do Estado 275 II -Portugal no exerce de facto os poderes que lhe cabem -e que so poderes de soberania -sobre o territrio de Timor. Exerce-os, contudo (ou deve exerc-Ios) em relao aos timorenses que se encontrem ou residem em Portugal e no estrangeiro (I). E estes poderes so poderes de Direito interno (at por fora da Lei n.O 7/75), e no simplesmente de Direito internacional. Eis ainda uma manifestao do princpio da pessoal idade das leis. CAPTULO VI FORMAS DE ESTADO 1.0 As formas do Estado em geral 73. Conceito de forma de Estado I -O conceito de forma de Estado, dos mais trabalhados pelos tratadistas de Direito pblico, conceito bsico com que se tem de contar na configurao em concreto de cada Estado e dos seus diversos elementos ou condies de existncia. E , assim, tambm um conceito de sntese de toda a matria atinente estrutura constitucional do Estado ou relao entre comunidade e poder poltico. Dele se devem distinguir, naturalmente, outros conceitos de formas polticas (lato sensu), como tipos histricos de Estado, formas de governo, sistemas de governo e regimes polticos. II -Formas de Estado no equivalem a tipos histricos de Estado, tal como, desde JELLINEK, so enumerados (Estado oriental, Estado grego, Estado romano, Estado medieval ou pretenso Estado medieval e Estado moderno) (2). (1) Como cidados portugueses que continuam sendo at ao exerccio da aut{)determinao, os t.imorenses no estrangeiro beneficiam, como quaisquer outros, da proteco diplomtica e consular portuguesa. (2) V. Manual. .., I, cit., pgs. 49 e segs. 276 Manua/ de Direito Constituciona.l Os tipos histricos de Estado so fonnas de organizao poltica correspondentes a concepes gerais sobre o Estado enquanto sociedade poltica ao lado de quaisquer outras sociedades humanas e, doutros prismas, a formas de civilizao e a estdios histricos determinados. J as formas de Estado apenas tm que ver com as concepes e os quadros de relacionamento entre poder, por uma parte, e comunidade poltica (bem como territrio), por outra parte. O conceito de formas de Estado s se torna verdadeiramente operacional no interior de um mesmo tipo histrico de Estado. Em rigor, s interessa distinguir Estado unitrio e Estado federal no mbito do Estado moderno de tipo europeu e, especialmente a partir do despontar do constitucionalismo. III -Fonnas de Estado no se confundem com formas de governo e com sistemas de governo, tal como, desde h muito, estes conceitos so propostos (como formas de governo dos ltimos 200 anos, a monarquia absoluta, o governo representativo liberal, o governo jacobino, o governo cesarista, a monarquia constitucional propriamente dita ou limitada, a democracia representativa, o governo leninista, o governo fascista; e como sistemas de governo, designadamente, os sistemas parlamentar, presidencial, directorial, orleanista, semipresidencial, representativo simples, convencional). Forma de Estado o modo de o Estado dispor o seu poder em face de outros poderes de igual natureza (em tennos de coordenao e subordinao) e quanto ao povo e ao territrio (que ficam sujeitos a um ou a mais de um poder poltico). Fonna de governo a fonna de uma comunidade poltica organizar o seu poder ou estabelecer a diferenciao entre governantes e governados; e encontra-se a partir da resposta a alguns problemas bsicos -o da legitimidade, o da participao dos cidados, o da liberdade poltica e o da unidade ou

diviso do poder. Muito menos amplamente, sistema de governo o sistema de rgos de funo poltica, apenas se reporta organizao interna do governo e aos poderes e estatutos dos governantes (I). V. o nosso estudo Governo (Formas e sistemas), in Po/is, III, pgs. 76 Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 277 Acentuando um pouco mais a distino entre fonnas de Estado e formas e sistemas de governo, vale a pena citar alguns autores: -As fonnas de Estado referem-se composio geral do Estado, ao passo que as fonnas de governo se referem ao exerccio do poder poltico (I). -As fonnas de Estado so os mtodos possveis de criao da ordem estadual, as fonnas polticas os contedos tpicos das nonnas reguladoras da criao do Direito (2). -O problema da fonna de Estado concerne o nmero de aparelhos governamentais e, se h vrios, as suas relaes; diz respeito "extenso humana" da sua competncia, estrutura constitucional da prpria colectividade, sua unidade ou sua diviso para efeito do poder governamental; j o problema das formas de governo concerne a organizao de um dado aparelho de governo, independentemente da extenso do exerccio dos seus poderes (3). -As fonnas de Estado so os vrios processos de combinao jurdica dos seus elementos, as fonnas polticas os diferentes sistemas de organizao e actuao do Governo (4). -As fonnas de Estado dizem respeito estrutura do poder no Estado -poder poltico uno ou associao de poderes; os regimes polticos em sentido amplo ou fonnas polticas dizem respeito aos fins do poder (regimes polticos em sentido estrito) e s suas modalidades de exerccio (5). -As fonnas de Estado reportam-se configurao externa da sociedade poltica, que ora se apresenta como uma unidade, ora se mostra como uma combinao de diferentes unidades; as fonnas de governo referem-se estrutura ou arranjo interno da sociedade poltica, maneira como interionnente se revela organizado (6). IV -To pouco se identificam formas de Estado e regimes polticos, visto que estes no so seno expresses, objectivaes ou concretizaes das diferentes Constituies materiais r), ainda quando (I) MARNQCO E SOUSA, Direito Poltico -Poderes do Estado, Coimbra, 1910, pg. 105. (2) KELSEN, Teoria General..., cit" pg. 409. (3) CHARLES, EISENMANN, Cours de Droit Constitutionnel Compar, policopiado, Paris, 1950-1951, pg. 43. (4) QUEIROZ LIMA, op, cit., pg. 162. (5) Seguindo BURDEAU, op. cit., II, 2.a ed., pgs. 347-348. (6) MARQUES GUEDES, Teoria.." cit., pg. 41. (1) Cfr., pr6xim~, BURDEAU, op. cit" II, pg. 347. 278 Manual de Direito Constitucional se reconduzern a grandes tipos constitucionais (Estado liberal, Estado social do direito, Estado sovitico, Estado fascista). A forma de Estado , simultaneamente, mais e menos que o regime poltico. mais, porque envolve uma permanncia que o regime no tem ou pode no ter: um Estado unitrio ou composto ao longo da sua histria ou subsiste muito mais tempo sob certa forma do que sob certo regime ou sob certa Constituio. menos, porque a forma de Estado no vai alm dos aspectos polticos estruturais e o regime (que no tanto o modo como o poder se rege quanto os fins a que se dirige) constri-se a partir de todos os aspectos da vida poltica e social polticamente relevantes; no regime para l da organizao do poder, avultam o sistema de direitos fundamentais e o sistema econrnico. No entanto, cada forma de Estado e cada regime poltico em concreto no so sem implicaes; na experincia histrica desde ou daquele pas condicionam-se ou interpenetram-se.

V -Na Constituio portuguesa, estes diversos conceitos (salvo o de tipo histrico de Estado, por natureza pressuposto) aparecem mais ou menos explicitamente. A forma de Estado est patente no art. 6.0: "O Estado unitrio... Os arquiplagos dos Aores e da Madeira constituem regies autnomas dotadas de estatutos poltico-administrativos e de rgos de governo prprio". A forma de governo definida nos arts. 9.0, alnea c), e 10.0, n.O 2, como "democracia poltica" e recortada atravs de elementos como a soberania popular (arts. 2.0, 3.0, n.O 1, e 108.0), o pluralismo (art. 2.0), a representao poltica (arts. 10.0, 49.0 e 113.0) e a separao e a interdependncia de rgos de soberania (arts. 2.0, 110.0 e 111.), das regies autnomas (arts. 231.0 e 232.0) e do poder local (art. 239.0). O sistema de governo a nvel nacional decorre dos poderes, das aces recprocas e dos estatutos dos vrios rgos polticos de soberania -Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica e Governo (maxime arts. 120.0, 121.0, 133.0 e segs., 161.0 e segs., 187.0 e segs. e 197.0 e segs.); e, a nvel regional, do relacionamento entre as assembleias legislativas e os governos regionais (art. 231.0). Parte II/ -Estrutura Constituciona[ do Estado 279 O regime poltico est explicitado nos arts. 2.0 e 9.0, sobretudo. "A Repblica Portuguesa um Estado de Direito democrtico, baseado na soberania popular, no pluralismo de expresso e organizao poltica democrtica, no respeito e na garantia da efectivao dos direitos e liberdades fundamentais e na separao e interdependncia dos poderes, visando a realizao da democracia econmica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa". 74. A contraposio fundamental: Estados simples e compostos I -A diviso fundamental, de h muito formulada pela doutrina e ainda hoje vlida, d-se entre Estados simples ou unitrios e Estados compostos ou complexos. Critrios de distino so: unidade (I) ou plural idade de poderes polticos (ou de poderes soberanos na ordem interna) unidade ou pluralidade de ordenamentos jurdicos originrios ou de Constituies; unidade ou plural idade dos sistemas de funes e rgos do Estado; e unidade ou plural idade de centros de deciso poltica a se (2). Apesar das diferenas de perspectivas, coincidem nos resultados. II -O Estado unitrio tanto pode ser Estado unitrio centralizado como Estado unitrio descentralizado ou regional. Se todos ou quase todos os Estados do mundo admitem descentralizao administrativa, quer de mbito territorial -atravs de municpios ou comunas e atravs de circunscries mais vastas (3) i quer de mbito institucional ou funcional -atravs de associaes, fundaes, institutos ou outras entidades pblicas -s alguns Esta(I) Ou talvez melhor: unicidade. (2) BURDEAU (Trait..., cit., 11, 2.. ed., pg. 348) alude ainda a unidade ou plural idade de ideias de Direito, mas este critrio de rejeitar em nome, exactamente, da distino entre regime e forma de Estado. Em qualquer Estado, ainda que composto, dificilmente pode admitir-se mais de um regime ou mais de uma ideia de Direito (cfr. infra). (3) A descentralizao administrativa territorial pode ser, assim, consoante os pases, municipal, provincial ou simultaneamente municipal e provincial. ~ 280 Manual de Direito Constitucional dos comportam descentralizao poltica. E no a descentralizao administrativa, mas sim a poltica que aqui importa. Esta descentralizao poltica sempre a nvel territorial: so provncias ou regies que se tornam politicamente autnomas por os seus rgos desempenharem funes polticas, participarem ao

lado dos rgos estaduais, no exerccio de alguns poderes ou competncias de carcter legislativo e governativo (I). Da que se fale em Estado regional (2). III -Por sua vez, o Estado composto ora se configura como , federao ou Estado federal (3) ora se configura como unio real. Num caso e noutro, a sua base de organizao tambm geogrfica ou territorial (4). Quer na federao quer na unio real regista-se uma associao ou unio de Estados dando origem a um novo Estado que os vai englobar ou integrar. A diferena est em que na federao se criam rgos completamente distintos dos rgos dos Estados-membros e todo um sistema jurdico e poltico-constitucional novo, enquanto que na unio real se aproveitam alguns dos rgos dos Estados-membros elevando-os a comuns. A estrutura federativa de sobreposio, a da unio real de fuso ou de comunidade institucional. IV -A maior parte dos Estados do mundo, ontem e hoje, constituem-se em Estados unitrios e centralizados. Isso no significa que (I) Poderia imaginar-se ainda descentralizao poltica a nvel institucional: atravs, por exemplo, da atribuio de faculdades legislativas a organismos corporativos. Mas no se conhecem exemplos de tal fenmeno, que seria como que a revivescncia do Estado estamental ou corporativo da passagem da Idade Mdia para a Idade Moderna. O chamado sufrgio orgnico ou a participao de representantes de organizaes socioprofissionais em rgos do Estado. deliberativos ou consultivos, tem ndole diversa. pois, que, de qualquer modo, tudo se passa a no interior dos rgos do Estado. (2) Alis, regio tem a mesma raiz de regere (governar). (3) De foedus, aliana, tratado. (4) Uma excepo parece ser, at certo ponto, o recentssimo federalismo belga, face da Constituio de 1993, com a sua estrutura compsita de regies e comunidades. v. FRANCIS DELPRE, Le fdralisme belge, in Revue europenne de droit public, 1993, pgs. 29 e segs. Parte /11- Estrutura Constitucional do Estado 281 a fonna unitria seja a fonna nonnal de existir dos Estados. To normais como o Estado centralizado so o Estado regional e o Estado federal. O que pode dizer-se, entretanto, que no seio dos Estados compostos existem sempre Estados unitrios. Os Estados componentes so, em geral, com rarssimas excepes, imediatamente Estados unitrios. E, claro est, qualquer Estado, mesmo o Estado federal, unitrio no sentido de que, em si, na respectiva estrutura interna, o seu poder uno (ou, se se preferir, nico). 75. O Estado unitrio descentralizado ou regional I -A concepo constitucional especfica e a elaborao terica do regionalismo poltico so relativamente recentes, sem embargo de certas notas caractersticas se encontrarem antes. Remontam Constituio espanhola de 1931 e italiana de 1947. A doutrina dominante parece inclinar-se para a sua insero dentro do Estado unitrio. Mas h tambm quem pense tratar-se de um tertium genus e quem entenda que, por causa dele, fica posta em causa a distino clssica entre Estados unitrios e Estados federais (I). r) Cfr. GASPARRE AMBROSINI, Un tipo intermedio di Stato tra I'unitario e il federale caratterizato dall'autonomia regionale, in Rivista di Diritto Pubblico, 1933, pgs. 92 e segs.; GUlDO LUCATELLO, Lo stato regionale quale nuova forma di Stato, in Atti dei primo convegno di studi regionali, Pdua, 1955, pgs. 136 e segs.;

CHARLES DURAND, De I' tat fdral I' Etat unitaire dcentralis, in L' volution du droit public -tudes en I' honneur d'Achille Mestre, obra colectiva, Paris, 1956, pgs. 193 e segs.; JUAN FERRANDO BADIA, Formas dei Estado desde Ia perspectiva dei Estado regional, Madrid, 1964; CLAUDE PALAZZOLI, Les rgions italiennes. Contribution I' tude de la dcentralisation politique, Paris, 1966; FAUSTO DE QUADROS, A descentralizao das funes do Estado nas provncias ultramarinas portuguesas, Braga, 1971; AMNCIO FERREIRA, As regies autnomas na Constituio portuguesa, Coimbra, 1980, pgs. II e segs.; RAFAEL ENTRENA CUESTA, Estado regional, Estado autonmico, Estado federal, in Administracin y Constitucin -Estudios en homenaje al Professor Mesa Moles, obra colectiva, Madrid, 1982, pgs. 209 e segs.; JUAN GONZLEZ ENCINAR, El Estado unitario regional, Madrid, 1985; GARCIA DE ENTERRA, Estudios sobre autonomias territoriales, Madrid, 1985; ANTONIO D' ATENA, Costituzione e Regioni, Milo, 1991; L'tat autonomique;forme nouvelle ou transitoire en Europe?, obra colectiva, Paris, 1994. 282 Manual de Direito Constitucional II -Podem ser apontadas vrias categorias de Estados descentralizados. No Estado regional integral, todo o territrio se divide em regies autnomas. No Estado regional parcial, encontram-se regies . politicamente autnomas e regies ou circunscries s com descentralizao administrativa, verificando-se pois, diversidade de condies jurdico-polticas de regio para regio. E esta tambm uma diferena clara em relao ao Estado federal, sempre integral por natureza (sempre formado, inteiramente, por um maior ou menor nmero de Estados federados). No Estado regional homogneo, seja integral ou parcial, a organizao das regies , seno uniforme, idntica (a mesma no essencial para todos). No Estado regional heterogneo, ela pode serdiferenciada ou haver regies de estatuto comum e regies de estatuto especial (I). Em geral, as regies so criadas pela Constituio, mas conhecem-se casos -ainda que de necessria relevncia a nvel de Constituio material -de regies institudas por lei (caso da Gronelndia) e at pelo Direito internacional (caso do Alndia). Como exemplos de Estados regionais integrais apontem-se o Brasil (no Imprio, aps a reviso da Constituio em 1834), a ustria (antes de 1918), a Itlia, a Espanha, agora (na vigncia da Constituio de 1978) ou a frica do Sul (com a Constituio de 1996). Como exemplos de Estados regionais parciais indiquem-se a Finlndia (por causa da Alndia), a Espanha (quando da Constituio de 1931 ), a Dinamarca (quanto s Ilhas Fero e Gronelndia), Portugal (desde 1976, em virtude das regies autnomas dos Aores e da Madeira), a Rssia, a Ucrnia (por causa da Crimeia), a China (sobretudo, por causa de Honcongue desde 1997 e de Macau a partir de 1999) ou o Reino Unido (com a Irlanda do Norte, a Esccia e Gales, a partir de 1998 e 1999). Como exemplos de Estados regionais heterogneos refiram-se a Itlia, com regies de estatuto especial -Siclia, Sardenha, Vale de Aosta, Trentino -Alto dige r) e Friul -Vencia Jlia -e regies de estatuto (1) No Estado regional parcial e no Estado regional heterogneo pode falar-se em regionalismo assimtrico. (2) Esta ainda com a situao particular das duas provncias de Trento e Bo1zano. Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 283 ~~ comum -as restantes -e a Espanha actual (com comunidades autnomas

de regimes diversos). III -O grau de descentralizao varia muitssimo; desde regies que pouco mais parecem do que colectividades administrativas a regies que parecem Estados-membros de uma federao. Geralmente, os estatutos so-lhes outorgados pelo poder central, mas h casos (as regies italianas, as regies autnomas portuguesas) em que elas chegam a participar na elaborao e na reviso desses estatutos (I). A maior semelhana possvel entre Estado regional e Estado federal d-se quando aquele integral e as regies, alm de faculdades legislativas, possuem faculdades de auto-organizao. Mesmo assim, porm, cabe distinguir: I a) Porque o acto final, a vontade ltima na elaborao ou na alterao dos estatutos regionais pertence ao poder central (2); ou seja, as regies no tm poder constituinte; b) Porque as regies to pouco participam na elaborao e na reviso da Constituio do Estado, como unidades polticas distintas dele; ou seja, o poder constituinte do Estado de]as independente. Juridicamente o Estado federal dir-se-ia criado pelos Estados i componentes. Pelo contrrio, as regies so criadas pe]o poder cen, traI, e as atribuies polticas que tm tanto podem vir a ser alargadas como extintas por este. Mais ainda: se o Estado federa] desaparecer, em princpio os Estados federados adquirem ou readquirem plena soberania de Direito internacional; no assim as regies autnomas, as quais, como quaisquer outras colectividades descentralizadas, ou desaparecem com o Estado ou carecem de um acto expecfico para obterem a soberania (3). Os recentes desmembramentos da Unio Sovitica e da Iugoslvia, com o acesso plena soberania dos Estados que as compunham, mostra bem (I) No sentido de que s haveria verdadeiramente Estado regional quando existisse tal participao das regies na sua prpria organizao, FAUSTO DE QUADROS, op. cit.. pgs. 58 e segs. r) lbidem, op. cit., pg. 62. (3) Cfr. JELLINEK, op. cit., pgs. 371-372. "' 284 Manual de Direito Constitucional -> que, mesmo em federaes politicamente fictcias (I), perdura um resduo de estadualidade pronto a revivescer se as condies o permitem. N -Com a descentralizao poltica regional no se confunde a regionalizao, traduzida em desconcentrao regional e, sobretudo, na criao de autarquias supramunicipais, a que aludimos em captulo anterior. Se a dimenso e alguns dos objectivos das regies que assim se apresentam em alguns pases podem ser semelhantes aos das regies autnomas, os meios orgnicos e funcionais oferecem-se bem diversos. S as regies autnomas possuem rgos e funes de natureza poltica e, portanto, afectam a forma do Estado. 76. Autonomia poltica com e sem integrao I -A par da autonomia regional, que efeito de descentralizao poltica ou poltico-administrativa, conhece-se a autonomia (ou talvez melhor, uma gama algo diversificada de formas de autonomia) de que so dotadas certas comunidades territoriais dependentes doutros Estados ou em regimes especiais. Trata-se aqui de um conceito emprico destinado a descrever algo de situado entre a no autonomia territorial e o estatuto de Estado independente (2) (3) ou entre a no autonomia territorial e a integrao em Estado independente, em igualdade com quaisquer outras comunidades que deste faam parte. II -So, designadamente, quatro os tipos de estatutos de autonomia de comunidades territoriais: a) Autonomia derivada de antigos laos feudais (a Ilha de

Man e as Anglo-Normandas em relao Coroa Britnica); (I) A!is, a Constituio sovitica reconhecia o direito de secesso das repb!icas (art. 72.0 da Constituio de !977). (2) Cfr. DANIEL VIGNES, Sur Ia notion d' autonomie en droit constitutionnel, in Revue internationale d'histoire politique est constitutionnelle, !956, pgs. 87 e segs.; ou RUTH LAPlDOTH, Some Rejlections on Authonomy, in Mlanges offerts Paul Reuter, obra co!ectiva, Paris, 198! , pgs. 379 e segs. (3) Cfr., supra, o que dissemos acerca das co!ectividades pr-estaduais e da formao de novos Estados. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 285 h) Autonomia ligada a vnculos coloniais ou semicoloniais (as colnias autnomas e semi-autnomas britnicas, como foram antes de acederem independncia quase todos os pases do Commonwealth e como ainda hoje so as Bermudas e Gibraltar; de certo modo, os territrios ultramarinos franceses como a Nova Calednia ou a Polinsia; Guam, em relao aos 'Estados Unidos) (I); c) Autonomia com associao a outros Estados (as Antilhas Holandesas e Aruba em face da Holanda, Porto Rico e Marianas do Norte perante os Estados Unidos, as ilhas Cook e Niue em face da Nova Zelndia); d) Autonomia ligada a situaes internacionais especiais (Macau em face de Portugal; e ainda Fiume entre 1919 e 1924, o Sarre entre 1919 e 1935 e entre 1945 e 1955, Dnziga entre as duas guerras mundiais, Trieste durante alguns anos aps a 2.3 guerra; Berlim entre 1949 e 1990 (2); numa fase de preparao para a autodeterminao, alguns territrios sob mandato ou sob tutela). III -A estrutura da autonomia das regies autnomas e a das comunidades territoriais dependentes acabadas de enunciar dir-se-iam prima f(;Jcie similares. H autonomias mais extensas ou menos extensas num lado e noutro e tambm so variveis os poderes de controlo e de interveno das autoridades estatais (3). Mas a natureza e o sentido da autonomia so completamente diversos, consoante se trate da autonomia com integrao ou sem integrao. A autonomia prpria das regies autnomas uma autonomia com integrao. a autonomia -sejam quais forem as razes em que se funde -de comunidades que compem, com outras, um povo, ao qual corresponde um certo e determinado Estado r) Cfr., sobre os territrios ultramariHos franceses, THIERRY MICHALON, La Rpublique Franaise. une fdration qui s' ignore ? .in Revue du droit public, 1982, pgs. 623 e segs. r) Sobre o estatuto de Berlim. v. HONOR MARC CATUDAL, Origins and Early Development of the Berlin Problem. in Revue de droit international. 1983, pgs. 81 e segs. (3) Cfr. RUTH.LAPlDOTH, op. cit., loc. c ii, pgs. 384 e segs. 286 Manual de Direito Constitucional e que, por essa via, tm pleno acesso soberania desse mesmo Estado. Pelo contrrio, a autonomia sem integrao -resulte ela de laos feudais, coloniais; associativos, internacionais ou outros implica uma separao e, ao mesmo tempo, uma subordinao. A comunidade que dela goza no se considera constitutiva do povo do Estado soberano a que se encontra vinculada e est, portanto, numa espcie de capitis deminutio perante ele; o seu territrio no parte integrante do territrio desse Estado soberano (ou se, porventura, declarado parte integrante, encontra-se numa condio particular frente metrpole),. e, por virtude desta diferenciao, avulta a imperfeio do respectivo estatuto constitucional.

No seu estudo iiber Staatsfragmente (trad. castelhana Fragmentos de Estado, Madrid, 1978), JELLINEK faz distino anloga (pg. 103) acerca das situaes de que se ocupa: situaes procedentes do Antigo Regime (por exemplo, no Imprio Austro-Hngaro), a Finlndia e a Alscia-Lorena do seu tempo, colnias autnomas britnicas, etc. Mas a sua perspectiva diversa, pois que, embora considere quatro graus de participao das comunidades na definio da sua prpria organizao (pg. 100), para ele trata-se essencialmente do conceito de "fragmentos de Estado" ou "Pas" (Land) como descritivo de situaes em que se deparam a]gum ou a]guns dos e]ementos do Estado, mas no todos -quer dizer -situaes nas quais. em vez de povo, territrio e poder poltico aparecerem reunidos, aparecem dissaciados uns dos outros (pg. 57). E natura]mente, por isso, JELLINEK exc]ui deste conceito os Estados federados (I). Abundantes noutras pocas, as autonomias sem integrao so hoje pouco numero~as, em consequncia do princpio da autodeterminao dos povos levada s suas ltimas consequncias (de inder) Cfr. as observaes crticas de SANTI ROMANO, Sui cosidetti "Stoatsfragmente", in Scritti Minori, I, pgs. 41 e segs.: os trs elementos do Estado s o so, quando todos reunidos; se no h os trs juntos, tambm no h nenhum, tambm no h "fragmentos de Estados". Ou as de KELSEN, Teoria General..., cit., pgs. 249 e segs.: s a grande diversidade e a forma poltica existente nos teITitrios parciais e certos aspectos de natureza tico-poltica podem ocultar a unidade jurdica e conduzir hiptese perturbadora de uma forma peculiar de descentralizao. Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 287 pendncia ou de integrao de pleno direito noutros Estados). Mas no seguro que se extingam por completo, porque algumas traduzem singularidades irredutveis e outras so geradas por vicissitudes internacionais ~ que, sob vestes mI.tiplas, no deixam de se repetir em sucessivos momentos. 77. Os Estados compostos. Federaes e unies reais I ~ Passemos anlise do Estado composto ou complexo, nas duas grandes formas conhecidas, de unio real e de federao ~ aquela surgida empiramente, esta em resultado de uma construo racional coeva do constitucionalismo moderno. Precisando ainda a distino: a federao repousa na sobreposio, porque um poder novo e distinto, o poder federal, surge acima dos poderes polticos dos Estados nela integrantes, os Estados federados; ao invs, a unio real na fuso ou na colocao em comum de alguns dos rgos dos Estado que a constituem, de tal modo que fica a haver, ao lado dos rgos particulares de cada Estado, um ou mais rgos comuns (pelo menos, o Chefe do Estado comum) com os respectivos servios de apoio e execuo. Complementarmente, o grau de integrao dos Estados componentes e, portanto, a complexidade jurdica da organizao so muito mais acentuados no Estado federal do que na unio real. O poder central mais forte naquele e maiores, por isso, quer a interpenetrao no plano do Direito interno quer a identidade de sistemas polticos; pelo contrrio, os Estados-membros da unio real ~ muitas vezes, uma formula de transio ~ conservam as suas peculiaridades e, no raro, mantm uma limitada capacidade internacional (I). II ~ A unio real distingue-se da unio pessoal. Esta no um Estado composto, mas, quando muito, uma associao de Estados: o (I) Parte da doutrina sustenta, por isso, que a unio real no um novo Estado, mas uma associao de Estados, mais prxima da confederao do que da federao: v., por todos, GARCIA PELAYO, Derecho Constitucional Comparado, 8.. ed., Madrid, 1967, pgs. 206 e segs.

288 Manual de Direito Constitucional Chefe do Estado tambm aqui comum aos dois Estados, embora somente a ttulo pessoal e no orgnico; o que comum o titular do rgo e no o prprio rgo. A unio real regulada por uma Constituio ou por outro acto jurdico especfico; a unio pessoal normalmente (embora nem sempre) resulta da mera coincidncia de designao da pessoa do Chefe do Estado pelos Direitos prprios de dois ou mais pases. Distingue-se outrossim a unio real da unio incorporada. Esta j no um Estado composto, mas um Estado simples ou unitrio ou pelo menos, uma fase de transio de um Estado composto (sob a forma de unio real) para um Estado simples. Como escreve um autor, os Estados incorporados deixam-se absorver pela unio e, a par de certa autonomia administrativa, apenas conservam a reminiscncia da designao honorfica de reinos ou repblicas (I). III -As federaes tendem a corresponder a repblicas; as unies reais, pessoais e incorporadas a monarquias. Mas com atenuaes importantes, porque, logicamente, nem as federaes tm de ser federaes de repblicas ou com forma de repblicas, nem as unies reais tm de ser unies monrquicas. Federaes republicanas: os Estados Unidos, a Sua ou o Brasil. Federaes monrquicas: a Alemanha entre 1871 e 1918 r), a Mal sia e os Emirados rabes Unidos, por englobarem Estados monrquicos r). Federaes sob forma monrquica: alm desses, o Canad, a Austrlia e a Blgica. E h federaes com diferentes sistemas de governo: com sistema presidencial (Estados Unidos, Mxico), com sistema directorial (Sua), com sistema parlamentar (Alemanha, ndia). Unies reais: a Inglaterra e a Esccia a seguir a 1707 (3); a Rssia e a Finlndia de 1809 a 1917; Portugal e o Brasil de 1815 a 1822; a Sucia e a Noruega de 1815 a 1905; a ustria e a Hungria de 1867 a 1918 (4); a Dinamarca e a Islndia de 1918 a 1944. De unio real, sob forma republicana, (I) QUEIROZ LIMA, op. cit., pg. 175. (2) Mas o Imprio alemo tambm abrangia repblicas: as cidades hanseticas. (3) Com o Act of Union. (4) Com antecedentes na Pragmtica Sano de 1713. Cfr. JEAN BRENGER, L'Empire Austro-Hongrois, in Le concept de fEmpire, obra colectiva, Paris, 1980, pgs. 311 e segs. --~~ --Parte Il/ -Estrutura Constitucional do Estado 289 aproxima-se a unio estabelecida entre Tanganica e Zanzibar desde 1964, sob o nome de Tanznia. Unies pessoais: Espanha e Imprio Germnico no tempo de Carlos V; Portugal e a Espanha de 1580 a 1640 (I); Inglaterra e a Esccia de 1603 a 1707; Inglaterra e Hanover de 1714 a 1837; Holanda e Luxemburgo de 1816 a 1890; Portugal e o Brasil em 1826 (D. Pedro IV) (2); a Gr-Bretanha e os pases da Commonwealth que mantm fidelidade Coroa brtnica (Canad, Austrlia, Nova Zelndia, Jamaica, etc.) (3). Unies incorporadas: a Gr-Bretanha ou unio entre a Inglaterra e a Esccia, pelo menos, nos dois ltimos sculos. Por detrs das frmulas jurdicas das unies urge, porm, discemir fenmenos de supremacia,ou domnio poltico de uns Estados sobre outros, como no caso de Portugal e Espanha em 1580-1640 ou da Inglaterra sobre os outros pases das Ilhas Britnicas (4). ' " IV -Estados compostos, as federaes e as unies reais so, do mesmo passo, associaes de Estados cuja integrao orgnica promovem. So as mais intensas das associaes de Estado (5) que possvel encontrar; as que conduzem ao aparecimento de novos Estados. Delas se distinguem as confederaes e as novas realidades jurdico-internacionais de integrao econmica e at poltica (recondu- f, zveis ou no quelas) (6), como as Comunidades Europeias e ai

Unio Europeia e a Mercosul (que liga o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o Paraguai). (I) Sobre a unio pessoalluso-espanhola, v., recentemente, ANTNIO MANUEL HESPANHA, Revolta e revolues: a resistncia das elites provinciais, in Anlise Social, n.o 120, 1993, pgs. 82 e segs. (2) O ttulo de imperador reconhecido a D. Joo VI pelo tratado luso-brasileiro de 1825 era meramente honorfico. (3) Uma espcie de unio pessoal -de partido poltico -foi a atribuio do poder, entre 1975 e 1980, na Guin-Bissau e em Cabo Verde ao Partido Africano da Independncia da Guin e Cabo Verde. (4) Sobre o assunto, v. JIM BULPITr, The making of the United Kingdom: Aspects on English Imperialism, in Parliamentary Affairs, vol. XXXI, n.o 2, 1978, pgs. 174 e segs. (5) Cfr. JORGE MIRANDA, Unio de Estados, in Verbo, XVIII, pgs. 439 e segs. e autores citados. (6) Cfr. supra. 19- Manual de Direito Constitucional, III 290 Manual de Direito Constitucional Do pacto confederativo resulta uma entida,de a se, com rgos prprios (pelo menos, uma assembleia ou dieta eonfederal). No chega a emergir um novo poder poltico ou mesmo uma autoridade supraestadual com competncia genrica. Tudo se passa ainda no campo do Direito internacional, e no j no do Direito interno como sucede nos Estados compostos (I). Acrescente-se uma nota interessante sobre as Comunidades Europeias: que tendo surgido originariamente separadas -Comunidade Europeia do Carvo e do Ao, Comunidade Econmica Europeia e comunidade Europeia de Energia Atmica -fundiram as suas instituies a partir de 1965, embora tenham mantido distintas as individualidades jurdicas e as competncias dos respectivos rgos luz dos seus tratados constitutivos; o Acto nico Europeu confirmaria esta evoluo, ao formalizar o Conselho Europeu e ao consagrar a cooperao em poltica externa; e mais ainda Maastricht e Amesterdo (2). Dir-se-ia uma unio real de organizaes internacionais. 78. Os Estados federais em particular I -O Estado federal ou federao assenta, repetimos, numa estrutura de sobreposio, a qual recobre os poderes polticos locais (isto , dos Estados federados), de modo a cada cidado ficar simultaneamente sujeito a duas Constituies -a federal e a do Estado federado a que pertence -e ser destinatrio de actos provenientes de dois aparelhos de rgos legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais. Assenta tambm numa estrutura de participao, em que o poder poltico central surge como resultante da agregao dos poderes polticos locais, independentemente do modo de forma(I) Cfr. ALEXIS DE TOCQUEVILLE, op. cit., I, pg. 224; LOUIS LE FUR, tat Fdral et Confdrations d'tats, Paris, 1986; CARL J. FRIEDRICH, Constitutional Government and Democracy, 1950, trad. francesa La Dmocratie Constitutionnelle. Paris, 1958, pgs. 164 e segs.; ALFRED VERDROSS, op. cit., pgs. 280 e 281; PAUL REUTER, Confdration et fdration. in Mlanges offerts Charles Rousseau, obra colectiva, Paris, 1974, pgs. 209 e segs.; LUCIO LEVI, Confederazione. in Dizionario di Politica, pgs. 211 e segs. (2) Da falar-se em Comunidade Europeia (no singular). Parte IIl-Estrutura Constitucional do Estado 291 o (I): donde, a tern1inologia clssica de Estado de Estados. Se participao h igualmente na unio real, no atinge nesta o desenvolvimento e a sistemtica racionalizao que atinge na federao.

Tal a nossa maneira de ver (2) -como se verifica, uma maneira de ver dualista da organizao federal. Naturalmente, no original, nem nica: h os que negam ou diminuem o carcter de Estado do Estado federal (assimilando-o confederao) ou o dos Estados federados (reduzidos a algo parecido com regies autnomas) e h tambm os que tomam o Estado federal como a totalidade ou a soma dos Estados federados e da unio (e s essa totalidade teria a soberania) (3). {1) Pois a histria mostra federalismo por agregao (Estados distintos que se unem: caso dos Estados Unidos) e por desagregao (Estados unitrios que se transformam em federais: caso do Brasil em 1889). (2) V. j o nosso artigo Federao, in Verbo, VII, pg. 486. (3) Cfr. JELLINEK, Teoria General..., cit., pgs. 577 e segs.; LABAND, Le Droit Public de r Empire Allemand. trad., I, Paris, 1960, pgs. 202 e segs.; CARR DE MALBERG, op. cit.. I, pgs. 90 e segs.; SMEND, op. cito. pgs. 176 e segs. e 235 e segs.; KELSEN, Teoria General..., cit., pgs. 272 e segs.; MICHEL MOUSKHLY, La thorie juridique de l'tatFdral. Paris, 1931; C. SCHMITT, Teoria..., cit., pgs. 417 e segs.; auloo LUCATELLO, Lo Stato Federale. I, Pdua, 1939; PABLO LucAs VERDU, Estado Federal. in Nueva Enciclopedia Juridica, IX, Barcelona, 1958, pgs. 1 e segs.; auy HRAUD, Aspects juridiques de Ia gnese fdrale, in Estudios Juridico-Sociales en Homenaje al Professor Luis Legaz y Lacambra, obra colectiva, Santiago de Compostela, 1960, 11, pgs. 885 e segs.; a. BURDEAU, Trait,.., cit., 11, pgs. 461 e segs.; aARCIA PELAYO, op. cito, pgs. 215 e segs.; Le fdralisme et le dveloppement des ordres juridiques, obra colectiva, Bruxelas, 1971; E. STEIN, Derecho Politico. trad., Madrid, 1973, pgs. 107 e segs.; R. ZIPPELIUS, op. cit., p.gs. 220 e segs.; WILLIAM H. STWART, Concepts of Federalism, Lanham, 1984; STANISLAW EHRLICH, Theoretical Reflections ou Federations and Federalism, in Revue internationale de science politique, vol. 5, n." 4, 1984, pgs. 359 e segs.; OLIVEIRA BARACHO, Teoria geral do federalismo, Rio de Janeiro, 1986; STPHANE RIALS, Destin du fdralisme, Paris, 1986; PAUL-CHARLES aOOSSENS, Esquisse d' une typologie diffrentielle du fdralisme, in Prsence du Droit Public et des Droits de r Homme -Mlanges offerts Jacques Velu, obra co1ectiva, 11, Bruxelas, pgs. 929 e segs.; Fdralisme et Cours Suprmes, obra colectiva, Bruxelas, 1991; SERGIO ORTONI, lntroduzione al diritto costituzionale federativo, Turim, 1993; Quali dei tanti federalismi. obra colectiva, P.dua, 1997; DIRCO TORRECILLAS RAMOS, O federalismo assimtrico, So Paulo, 1998. 292 Manual de Direito Constitucional II -De qualquer sorte, a dualidade de Estados no tem de significar separao ou polarizao. A dupla estrutura de sobreposio e de participao s pode sobreviver com integrao poltica e jurdica; e esse papel cabe Constituio federal. Em cada federao, se pode no ter havido historicamente um acto constitutivo, pelo menos ele tem de ser pressuposto (entenda-se ou no como acto-unio). Mas, formada a federao, doravante a Constituio federal -obra de um poder constituinte distinto do de cada um dos Estados federados, embora resultante da sua interveno -que contm o fundamento de validade e de eficcia do ordenamento jurdico federativo; e ele que define a competncia das

competncias (I) (ao passo que na confederao, subsiste sempre, e s, o respectivo pacto confedera]). Por outro lado, confederao inerente o direito de secesso dos Estados confederados. J no federao, em que tal direito ou no reconhecidocaos Estados-membros ou depende da Constituio federal. Do mesmo modo, em rigor s em Estado federal h cidadania comum e, na maior parte dos casos, a cidadania federal precede a de cada Estado federado. III -Das duas caractersticas expostas -sobreposio e participao -procedem os seguintes princpios directivos: 1.0) Dualidade de soberanias -a de cada um dos Estados federados e a do Estado federal, tendo cada um deles a sua Constituio (e Constituio emanada de um poder constituinte originrio, exercido em nome prprio), bem como o correspondente sistema de funes e rgos (legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais); 2.0) Participao dos Estados federados na formao e na modificao da Constituio federal, seja a ttulo constitutivo, seja a ttulo de veto colectivo, sja por via representativa, seja por referendos parciais (2); (1) Na conhecida expresso da doutrina alem. (2) Referendos ou votaes populares em que os resultados so apurados por Estados, no bastando a maioria obtida pela soma de votos em toda a unio. P{1rte l/l -Estrutura Constitucional. do Estado 293 3.0) Garantia (a nvel de Constituio federal) da existncia e dos direitos dos Estados federados; 4.0) Interveno institucionalizada dos Estados federados na formao da vontade poltica e legislativa federal, atravs de rgos federais com adequada representao dos Estados (senados ou conselhos federais, os primeiros com titulares eleitos os segundos com titulares delegados dos Governos locais) ( I ); 5.0) Igualdade jurdica dos Estados federados, traduzida em igualdade de direitos dos seus cidados, em reconhecimento do valor dos actos jurdicos neles celebrados e em participao por igual (ou em base proporcional) nos rgos federais ou em alguns deles; 6.0) Limitao das atribuies federais, o que deriva da ideia de agregao dos Estados como hiptese explicativa da federao e possui o sentido (inverso do da descentralizao poltica e administrativa) de que todas as matrias no reservadas ao Estado federal incumbem ou podem incumbir aos Estados federados (2). IV -Naturalmente, s-O diferentes as concretizaes destes princpios. Porm, mais do que isso, nem sempre eles se verificam e, por isso, torna-se necessrio considerar Estados federais de mais de um tipo ou grau: pelo menos, Estados federais perfeitos e imperfeitos (3). Os primeiros so os que apresentam todas aquelas caractersticas (como os Estados Unidos ou a Sua). Os segundos so os que apresentam a maior parte delas, mas no todas, nomeadamente a interveno dos Estados nas modificaes da Constituio federal (como o Brasil ou a Rssia). (I) Cfr. G. LEIBHOLZ, La Rappresentazione nella Democrazia, trad., Milo, 1989, pgs. 286 e segs. (2) E podem ser consideradas normas centrais da Constituio federal precisamente as que traduzem estes grandes princpios organizativos da forma federal: cfr. RAL MACHADO HORTA, Normas centrais da Constituio federal., in Revista de Informao Legisl.ativa, n." 135, Julho-Setembro de 1997, pgs. 175 e segs. (3) Nas duas primeiras edies deste tomo, admitamos em terceiro termo: Estados federais fictcios. 294 Manual de Direito Constitucional

V -Refiram-se ainda outras distines. Todos os Estados federais actuais, so de um grau: abaixo do Estado federal apenas h um grau de Estados federados. Na U. R. S. S., pelo contrrio, a Rssia -uma das repblicas federadas -era, por seu turno, j por si um Estado federal, que agrupava Estados federados -repblicas socialistas soviticas autnomas (I). As unies reais nunca agrupam mais de dois ou trs Estados e a individualidade concreta de cada um conta sempre bastante. Mas a federao tanto pode ser apenas de dois Estados federados (por exemplo, a Checoslovquia entre 1969 e 1992), ou de meia dzia (a Austrlia, a ex-Jugoslvia) como de vrias dezenas (os Estados Unidos, o Mxico). H Estados federais igualitrios e no igualitrios (o que se prende, quase sempre, com diferenas de dimenso territorial, humana ou econmica dos Estados federados) e pode haver hegemonia de um Estado federado sobre os demais (v. g., a Prssia na Alemanha imperial ou a Rssia na U. R. S. S.). \ H federalismos de largos espaos e de pequenos espaos. Os Estados federados, umas vezes, tm grande extenso populacional e territorial, (como nos Estados Unidos, no Canad, no Brasil); outras vezes, pouco mais so que cidades ou distritos (caso dos cantes suos ou de alguns dos Liinder alemes). Naqueles avulta a complexidade, nestes o carcter quase municipal, com implicaes poltico-administrativas inerentes. VI -Situao particularssima vem a ser a do Brasil, onde se articulam federalismo a nvel de Estados e regionalismo poltico a nvel de Municpios. Segundo a Constituio de 1988, a organizao poltico-administrativa da Repblica compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, "todos autnomos" (art. 18.0); compete aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e a estadual e instituir e arrecadar tributos (art. 30.0); r) A Rssia antes de 1991 era, assim, um Estado federal, mas no um Estado soberano de Direito internacional (o que mostra que no se pode simplesmente dividir os Estados soberanos em unitrios e federais). De resto, pode haver ou tem havido federaes de entidades polticas no estaduais, como antigas federaes coloniais britnicas (ndias Ocidentais, Rodsia e Niassa, Arbia do Sul). Parte Il/- Estrutura Constitucional do Estado 295 e eles regem-se por leis orgnicas votadas pelas respectivas cmaras municipais (art. 29.0). Os municpios so, pois, entidades polticas integrantes da estrutura do Estado, embora no propriamente entidades estatais de 2.0 grau (I) (2). 79. O sistema jurdico complexo dos Estados federais I -A coexistncia de vrias ordens jurdicas no interior do Estado federal no se presta a uma fcil explicao dogmtica. Ela tem, contudo, de se procurar na relao entre a Constituio federal e as Constituies dos Estados federados; envolve supremacia, mas em termos de supracoordenao,. e exige uma viso conjugada de normas e competncias. Esta supremacia traduz-se em: a) Os princpios bsicos do regime, tal como constam da Constituio federal, impem-se s Constituies dos Estados federados (conforme estabelecem, v. g., o art. 5.0, seco 3.8, n.O 3, da Constituio dos Estados Unidos, o art. 28.0 da Constituio alem ou os arts. 19.0 e 20.0 da Constituio brasileira); {1) Cfr., algo diversamente, Jos AFONSO DA SILVA, O Municpio na Constituio, So Paulo, 1989, maxime pgs. 7 e 8; CARLOS MRIO DA SILVA VELLOSO, Estado Federal e Estado Federado na Constituio Brasileira de 1988: do equil-

brio federativo, in Revista de Informao Legislativa, 1992, pgs. 66 e segs.; ANDREAS J. KREIL, Diferenas de conceito, desenvolvimento e contedo da autonomia municipal na Alemanha e no Brasil, in Revista de Informao Legislativa, n." 128, Outubro-Dezembro de 1995, pgs. 107 e segs.; ROCHA FILHO, O municpio no Brasil: aspectos histricos, jurdicos e econmicos, ibidem, pgs. 237 e segs.; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, I, 2.. ed., So Paulo, 1997, pgs. 204 e segs. (2) Alm do Brasil, outros Estados federais contm "distritos federais" destinados a colocar as respectivas capitais fora de influncia imediata de qualquer dos Estados federados. A sua natureza jurdica no se oferece fcil. Cfr. NINO OLIVETrI RASON, Washington D. C. tra "centro" e "periferia", in Quaderni Costituzionali, 1990, pgs. 192 e segs.; GILBERTO TRISTO, O Distrito Federal nas Constituies e na Reviso Constitucional de 1993, in Revista de Informao Legislativa, n." 118, 1993, pgs. 31 e segs. 296 Manual de Direito Constitucional b) As Constituies dos Estados federados no podem contrariar a Constituio federal, sob pena de inconstitucionalidade -que em rigor, envolve, porm, ineficcia e no invalidade, porque a Constituio federal no o fundamento de validade das Constituies estaduais; c) So rgos federais, designadamente jurisdicionais, que decidem conflitos de competncias; d) O Estado federal pode adoptar medidas coercitivas para impor o seu Direito aos lgos dos Estados federados. e) A comunicao e a unidade inter-sistemtica dos ordenamentos estaduais assentam no Direito federal. Em contrapartida, o poder constituinte federal tem como limite absoluto o respeito do contedo essencial das soberanias locais (I); as leis dos Estados federados fundam-se nas respectivas Constituies, e no na Constituio federal (2); e federao incumbe garantir o exerccio efectivo da autoridade dos Estados federados. II -Em quase todos os Estados federais, prevem-se matrias reservadas aos Estados federados, matrias reservadas Unio e matrias concorrentes, bem como diversas formas de interveno relativamente a elas (por meio de competncias legislativas e por meio de competncias executivas) (3). H dois sistemas tpicos. No federalismo clssico (Estados Unidos, Sua), procede-se a uma repartio horizontal ou material: o dualismo de soberania envolve um dualismo legislativo e executivo (o Estado federal faz e executa as suas leis, e o mesmo fazem os Estados federados). No federalismo dito cooperativo (Alemanha), tende-se a uma repartio vertical: o Estado federal legisla ou define as bases gerais da legislao e os Estados federados executam ou desenvolvem as bases gerais. (I) Um limite heternorno de direito interno: v, Manual.." II, cit., pgs, 109110. (2) Sobre lei do Estado federado e lei de regio autnorna, cfr, Manual.", v, cit" pgs, 381 e 382, (3) V, os arts, 22,0 e segs, da Constituio brasileira, Parte II/ -Estrutura Constitucional do Estado 297 80. Os condicionalismos das formas de Estado I -As formas de Estado no podem ser apercebidas isoladamente como produtos autnomos. Devem ser vistas nas suas razes, no seu ambiente institucional, nos seus objectivos. As razes por que um pas adopta forma unitria ou federativa so sempre peculia-

res a ele, conquanto propiciem generalizaes (I). No , por acaso que Frana revolucionria e jacobina, primeiro, e, depois, napolenica se liga o modelo de Estado unitrio centralizado, reforando a obra do absolutismomonrquico; nem foi por acaso que a primeira unio real surgiu nas Ilhas Britnicas ou o federalismo nos Estados Unidos -tudo no sculo XVIII (2). II -Fundamentalmente, o Estado unitrio prova ou expresso de homogeneidade nacional e social, de continuidade histrica, de contiguidade geogrfica; e o Estado composto uma resultante de heterogeneidade, descontinuidade, descontiguidade. Mas pode o Estado unitrio traduzir o desejo de fazer a unidade de regies ou povos dspares atravs da centralizao e o Estado federal representar um processo de melhor organizao de um grande pas homogneo. O factor tcnico -distribuio do poder pelos rgos centrais e locais para maior eficincia -o factor econmico-fmanceiro -distribuio de receitas e despesas pela Administrao central e pelas locais -e o factor poltico -papel do Estado perante os outros Estados e na satisfao de aspiraes polticas, assim como aproximao dos cidados do poder -jogam aqui amplamente. Nuns casos, prevalecem as tendncias centrfugas com a diminuio do poder central; noutros, as tendncias centrpetas com o consequente engrandecimento. r) v. ALEXIS DE TOCQUEVILLE, De Ia Dmocratie en Amrique, I, cit., pgs. 224, 231,235 e segs. r) V. Manual..., I, cit., pgs. 123, 139 e segs. e 155 e segs. e autores citados. Cfr. o cotejo (embora no em termos jurdicos) que OLIVEIRA MARTINS estabelece entre os federalismos latino e germnico (em Teoria do Socialismo -Evoluo poltica e econmica das sociedades na Europa. na edio de 1974, pgs. 101 e segs.). 1 J 1 ! ., 1 298 Manual de Direito Constitucional \ f .j 1 Quer O federalismo quer o regionalismo poltico so tentativas j de equilbrio: o federalismo, entre a independncia dos Estados fedei rados e a centralizao; o regionalismo entre o federalismo e o Estado 1 unitrio centralizado. j J. 1 III -O factor poltico , em cada pas, determinado por pres1 supostos histricos -modo como o Estado se constituiu ou expanj diu; pressupostos geogrficos-, afastamento entre as parcelas do j mesmo Estado; pressupostos nacionais, culturais e tnicos -dife'! renciaes no povo; pressupostos sociais e econmicos -interesses 1 ' a defender ou disfunes sociais e econmicas a atender; pressui postos ideolgicos -filosofias de centralizao ou descentralizao ~ e movimentos partidrios ou no, favorveis ou desfavorveis. j H federalismo institucional (Estados Unidos, Sua, Alemanha), ! geogrfico (Canad, Brasil, Austrlia), multinacional (Rssia), linj gustico (ndia), tribal ou tnico (Nigria). H federalismo de origem I (Estados Unidos, Austrlia), de tradio (Alemanha), de imitao ii' (Mxico, Brasil, ~ene~uela), de necessidad~ ,(.ndia), etc. ~ algo de semelhante podena dIzer-se do Estado umtano descentralIzado ou

! at do centralizado. 1 Hoje, a tendncia parece ser para o empolamento do poder cenI traI, quer seja nico quer seja federal. Ao mesmo tempo, assiste-se 1 a um realar de certos aspectos da descentralizao poltica e admi.1 nistrativa, advogados segundo os diversos quadrantes (em nome de r uma maior funcionalidade, ou dos particularismos locais, ou de um ! princpio de participao, ou do desenvolvimento ou do equilbrio I econmico-social). E, no raro, sustenta-se mesmo a convergncia na I prtica de Estados unitrios e federais, atravs da descentralizao e f do federalismo cooperativo (I). I ! I j r) Cfr. KLAUS VON BEYME, Federalismo, in Marxismo y Democracia-Poli! tica, III, obra colectiva, trad., Madrid, 1975, pgs. 45 e segs.; MICHEL FROMONT, I L'volution du fdralisme allemand depuis 1949, in Mlanges offerts Georges Bur! deau -Le pouvoir, pgs. 661 e segs.; Descentralist trends in Western Democracies, , obra colectiva, Londres, 1979; Federalismo y regionalismo, obra colectiva, Madrid, 1979; VERNON BOGDANOR, The English Constitution and Devolution, in The Political Quarterly, 1979, pgs. 36 e segs.; /l federalismo statunitense ira autonomie e cenParte 111- Estrutura Constitucional do Estado 299 IV -No menos relevante vem a ser a relao entre formas de Estado e regimes polticos, realidades independentes s at certo. Um poder autocrtico um poder fortemente centralizado: da a subsistncia apenas do Estado unitrio ou a reduo do federalismo a mera fachada (I). Um poder democrtico e liberal propender a acolher a descentralizao ou o federalismo: o federalismo uma espcie de separao de poderes de mbito territorial (C. J. FRIEDRICH) (2), e o mesmo talvez se possa dizer do regionalismo. Em Estado federal, o indivduo est simultaneamente sujeito a dois poderes polticos -o federal e o do Estado federado. Todavia, o resultado pode no ser, ao contrrio do que prima facie seria de supor, ter ele de suportar o peso redobrado da autoridade pblica. Na realidade, esse peso pode ser menor, porque as atribuies poltralizzazione, obra colectiva, Bolonha, 1979; CONSTANCE GREWE-LEYMARIE, Le fdralisme coopratif allemand, Paris, 1981; n.o 16 de Pouvoir, 1981; MACHADO HORTA, Reconstruo do federalismo brasileiro, in Revista Brasileira de Estudos Polticos, 1982, pgs. 60 e segs., e O Estado-membro na Constituio federal brasileira, in Revista Brasileira de Estudos Polticos, n.OS 69-70, Julho de 1989-Janeiro de 1990, pgs. 61 e segs.; nmero de 1984 de Le Regioni; vol. 5, n.o 4, de 1984, de lnternational Political Science Rewiew; PHILIP MAWHOOD, The Politics of SurvivalFederal States in the Third World, in Revue internationale de science politique, 1984, pgs. 521 e segs.; BERNARD SCHWARTZ, O federalismo norte-americano actual, trad., Rio de Janeiro, 1984; ANTONIO JIMENEZ-BLANCO, Las relaciones de funcionamento entre el poder central y los entes territoriales, Madrid, 1985; GIOVANNI BOGNETTI, Le Regioni in Europa: alcune riflessioni sui loro probemi e sul loro destino, in Studi in onore di P. Biscaretti di Ruffia, obra colectiva, Milo, 1987, pgs. 91 I e segs.; Jos MARIA BANo LEN, Las autonomias territoriales y el princpio de

uniformidade de Ias condiciones de vida, Madrid, 1988; ENOCH ALBERTI ROVlRA, Los convenios entre el Estado y Ias Comunidades Aut6nomas, in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, 1990, n.o 2, pgs. 71 e segs.; The territorial distribution ofpower in Europe, obra colectiva, Friburgo, 1990; PETER HBERLE, Problemi attuali dei federalismo tedesco, in Giurisprudenza Costituzionale, 1992, pgs. 3353 e segs.; MAURICE CROISAT, Le fdralisme d' aujourd' hui: tendances et controverses, in Revue franaise de droit constitutionnel, 1994, pgs. 451 e segs.; KEITH RUSEN, Federalism in the Americas in the Comparative Perspective, in lnter-American Law Review, Outubro de 1994, pgs. 1 e segs.; nmero de Dezembro de 1995 de Quaderni Costituzionali. (I) Recorde-se os casos da Unio Sovitica ou do Brasil entre 1964 e 1985. (2) Ou um dos aspectos do constitucionalismo moderno: op. cit., pg. 162. 300 Manual de Direito Constitucional ticas se dividem entre os dois Estados e os rgos respectivos, defendendo a sua esfera prpria da aco, se limitam reciprocamente. Em contrapartida, o exerccio do poder em comunidades polticas ou regionais de dimenso reduzida, com frequncia, vem a degenerar em abusos ou em intromisses menos suportveis pelas pessoas; certos localismos podem enfraquecer a liberdade poltica e a igualdade. E ento h que contar com a garantia dos direitos a prestar pela autoridade federal ou central (I). Mas a pluralidade de centros de deciso poltica propicia ou favorece o acesso ao poder de diversos partidos e foras polticas que, assim convivendo e concorrendo umas com as outras, impedem o monolitismo (inversamente, o federalismo fica diminudo, quando so sempre as mesmas foras e orientaes que dominam a nvel central e local). Por causa dessa diviso de poder e da complexidade de que se revestem os ordenamentos jurdicos federais e regionais tomam-se ento mais necessrios e delicados os mecanismos de fiscalizao -poltica e, sobretudo, jurisdicional -da constitucionalidade das leis. A experincia confirma-o (2). 2.0 Portugal, Estado unitrio regional 81. A transformao de Portugal em Estado unitrio regional I - uma constante do Direito constitucional portugus a unidade do poder poltico, com mais ou menos descentralizao e desconcentrao (embora a locuo "Estado unitrio" s aparea desde a Constituio de 1911 ). Apenas a Constituio de 1822 esboara algo (I) Recordem-se a luta pelos direitos civis no sul dos Estados Unidos e a reseIVa pela Constituio portuguesa aos rgos de soberania da legislao sobre direitos, liberdades e garantias (arts. 167.0, 168.0 e 229.0). (2) Cfr. tomo II. Parte IJ/ -Estrutura Constitucional do Estado 301 diferente: uma unio real com o Brasil (I) -alis, bastante imperfeita, por faltar uma assembleia prpria do Brasil, e logo ultrapassada, por, ainda antes da aprovao final do texto constitucional, o Brasil ter-se declarado independente. Para alm disso, no houve seno a aplicao tendencial dos princpios da especializao e da descentralizao legislativas aos territrios ultramarinos pelas Constituies de 1838, 1911 e 1933 e pelo Acto Adicional Carta de 1852 (2). O art. 6.0 da Constituio actual, em contrapartida, vem, como j dissemos, converter os Aores e a Madeira em regies autnomas, dotadas de estatutos poltico-administrativos e de rgos de governo

prprio (n.O 2) (3). E esta uma fortssima alterao qualitativa, introduzida no somente na situao dos arquiplagos -cujos distritos desde 1895 gozavam de maior autonomia administrativa de que os distritos continentais (4) -mas tambm na prpria estrutura do Estado portugus -correspondente agora Nao portuguesa, no seu espao europeu e atlntico (5) -que, pela primeira vez na histria, assim confere poderes substancialmente polticos a rgos regionais com titulares no designados pelo poder central. No se adoptou uma regionalizao poltica integral: as regies administrativas previstas para o Continente -se e quando existirem -sero, como se sabe, meras autarquias locais. Nem por isso (1) Sob o nome de Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves (art. 20.0); mas nas Cortes Constituintes chegou a ser preconizado um sistema federal. Cfr., recentemente, PAULO OTERO, O Brasil nas Cortes Constituintes Portuguesas de 18211822, in O Direito, 1988, pgs. 399 e segs. r) Sobre o assunto v. JORGE MIRANDA, Decreto, cit., pgs. 42 e segs. (3) A referncia a rgos de governo prprio provm da reviso constitucional de 1982. (4) Era o chamado regime autonmico dos distritos das Ilhas Adjacentes, com credencial constitucional desde 1933 (pois a Constituio desse ano, no art. 124.0, 2.0, previa que a diviso administrativa das Ilhas Adjacentes seria regulada por lei especial). V. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, cit., I, pgs. 360 e segs.; e REIS LEITE, A Autonomia dos Aores na Legislao Portuguesa -1892-1947, Horta, 1987. (5) At 1974 dito metrpole (inclusive no art. 150.0 da Constituio de 1933, entre 1951 e 1971). 302 Manual de Direito Constitucional Portugal deixa de ser hoje um Estado unitrio regional (apesar de esta designao no estar expressamente consagrada no texto constitucional) (I) (2). II -Se bem que situada no contexto de 1975-1976 (com o Pas saindo do processo revolucionrio, com o poder central enfraquecido e perante certos receios de separatismos), a deciso constituinte correspondeu a algo de muito profundo. Foi uma resposta adequada tanto s reivindicaes de desenvolvimento e autonomia das populaes insulares como aos prprios princpios constitucionais proclamados de descentralizao e participao. Trs dos projectos de Constituio apresentados Assembleia Constituinte j contemplavam um regime poltico-administrativo (3), mas O impulso para a sua definio viria das "juntas regionais" entretanto constitudas nos dois arquiplagos pelo Governo provisrio e, sobretudo, da 8.3 Comisso (4) e dos debates travados no plenrio da Assembleia Constituinte quase no termo dos seus trabalhos (5). Entrada em vigor a Constituio, logo o Governo provisrio publicou -em obedincia ao seu art. 302.0 -estatutos provisr) Contra, invocando o carcter de excepo, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional. .., cit., pg. 338. (2) Sobre a questo da designao, v. Dirio da Assembleia da Repblica, II legislatura, 2." sesso legislativa, 1." srie, n.O 130, pg. 5469. (3) V. art. 9.0, n.O 2, do projecto da Constituio do Centro Democrtico Social; art. 99.0 (preceito nico de ttulo especfico) do projecto do Partido Socialista; art. 8.0, n.O 1, do projecto do Partido Popular Democrtico. Tambm o projecto do Partido Comunista Portugus continha uma disposio sobre "administrao regional dos Aores e da Madeira", a que, muito mais tarde (cfr. Dirio. n.O 121),

se agregou um aditamento relativo s regies autnomas em oito artigos. No nosso projecto (doutrinrio) da Constituio (Braga, 1975) j o preconizvamos (art. 8.0, n.O 3): "Os Aores e a Madeira tero estatutos especiais como regies autnomas dotadas de faculdades legislativas". (4) V. o relatrio da comisso, in Dirio, n.O 122, reunio de 18 de Maro de 1975, pgs. 4050 e segs. Mas na sistematizao inicialmente adoptada pela Assembleia Constituinte no se previa um ttulo sobre regies autnomas (v. Dirio, n.O 13, reunio de 4 de Julho de 1975, pgs. 271 e segs.). (5) V. Dirio, n.OS 123, 124, 125 e 126, reunies de 19, 23, 24 e 25 de Maro de 1975, pgs. 4072 e segs., 4100 e segs., 4129 e segs. e 4171 e segs., respectivamente. Parte /l/ -Estrutura Constitucional do Estado 303 rios e leis eleitorais para as primeiras eleies regionais (I). Estes estatutos vigorariam at serem elaborados estatutos definitivos (art. 302.0, n.O 3), o que aconteceria, quanto aos Aores, com a Lei n.O 39/80, de 5 de Agosto (depois alterada pela Lei n.O 9/87, de 20 de Maro, e pela Lei n.O 61/98, de 27 de Agosto), e, quanto Madeira, com a Lei n.O 13/91, de 5 de Junho. III -As revises constitucionais no afectaram no essencial o modelo de autonomia estabelecido em 1976, embora tenham trazido, sobretudo a de 1997, clarificaes e modificaes importantes sempre no sentido de um aumento da autonomia. Em 1982, as regies autnomas recttberam poder tributrio prprio, o poder de definir actos ilcitos de mera ordenao social, o poder de criar e extinguir autarquias locais e o poder de participar na definio das polticos respeitantes s guas territoriais, zona econmica exclusiva e aos fundos marinhos contguos (art. 229.0, hoje 227.0). Foram aperfeioadas as regras sobre reserva de competncia da assembleia regional e sobre veto do Ministro da Repblica (arts. 234.0 e 235.0, hoje 232.0 e 233.0). Desapareceu a possibilidade de suspenso dos rgos regionais pelo Presidente da Repblica (art. 234.0 inicial). Foi extinta a comisso consultiva para os assuntos das regies autnomas (art. 236.0 inicial). Assimilou-se o contencioso de legalidade de normas regionais ou perante os estatutos region&is ao contencioso de constitucional idade (arts. 280.0 e 281.0). Em 1989, reconheceu-se s assembleias agora chamadas legislativas regionais o poder de desenvolver leis de bases. Admitiram-se autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica a essas assembleias para efeito de derrogao de leis gerais da Repblica em matrias no reservadas aos rgos de soberania. Concedeu-se s regies o poder de estabelecer cooperao com entidades regionais estrangeiras e de participar em organizaes que tenham por objecto fomentar o d~logo e a cooperao inter-regionais (art. 229.0, hoje 227.0). Em 1992, nenhum preceito sobre regies autnomas foi afectado. (I) ~Atravs dos Decretos-Leis n.OS 318-B/76, 318-C/76, 318-D/76 e 318-FJ76, de 30 de Abril. 304 Manual de Direito Constitucional Por ltimo, a reviso constitucional de 1997 reforou o poder legislativo das regies, pela subordinao de respectivos decretos aos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica, e no simplesmente s leis gerais da Repblica (quer dizer, aos preceitos, um a um, destas leis), e pela enunciao, a ttulo exemplificativo, de matrias de interesse especfico [arts. 112.0, n.O 4, 227.0, n.O 1, alnea a), e 228.0]. Abriu caminho a um regime estvel de finanas regionais, objecto de lei orgnica [arts. 164.0, alnea t), 227.0, n.O 1, alnea j), e 229.0, n.O 3]. Consagrou a participao das regies no processo de construo europeia [ art. 227.0, n.O 1, alneas v) e x )] .Eliminou a clusula de vedaes do art. 230.0 inicial. Reduziu o contedo funcional do estatuto dos Ministros da Repblica, que deixaram de representar a soberania da Repblica, de ter assento em Conselho

de Ministros e de exercer funes administrativas, salvo, mediante delegao do Governo, poderes de superintendncia nos servios regionais do Estado, e cujos mandatos ficaram a coincidir com o do Presidente da Repblica (art. 230.0). Atribuiu ao governo regional um poder de auto-organizao (art. 231.0, n.O 5). Criou referendo regional (art. 232.0, n.O 2). E passou a admitir a dissoluo das assembleias legislativas apenas por prtica de actos graves contrrios Constituio (art. 234.0). 82. Sentido da autonomia I -O art. 225.0 da Constituio aponta (em parte, parecendo uma exposio de motivos) os fundamentos, as finalidade e os limites da autonomia regional: " 1. O regime poltico-administrativo prprio dos arquiplagos dos Aores e da Madeira fundamenta-se nas suas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes insulares. -2. A autonomia das regies visa a participao democrtica dos cidados, o desenvolvimento econmico-social e a promoo e defesa dos interesses regionais, bem como o reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade entre todos os portugueses. -3. A autonomia poltico-administrativa regional no afecta a integridade da soberania do Estado e exerce-se no quadro da Constituio." Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 305 A despeito de muito denso, deve ser lido em conexo com os arts. 9.0, alnea g), 81.0, alnea d), 90.0 e 229.0, n.O 1: tarefa fundamental do Estado promover o desenvolvimento harmonioso de todo o territrio nacional, tendo em conta, designadamente, o carcter ultraperifrico dos arquiplagos dos Aores e da Madeira [art. 9.0, alnea g)]; OS rgos de soberania asseguram, em cooperao com os rgos do governo regional, o desenvolvimento econmico e social das regies autnomas, visando, em especial, a correco das desigualdades derivadas da insularidade (art. 229.0, n.O 1) (1). A par dos elementos estritamente polticos, pem-se, assim, em foco elementos econmicos e sociais. Para alm da autonomia como valor em si e da maior e mais directa participao dos cidados na gesto dos assuntos que Ihes dizem respeito, pretende-se realizar a igualdade efectiva entre os portugueses [ainda art. 9.0, alnea d)]. Porque a vida nas ilhas, mormente nas menores e mais afastadas, arrasta carncias e obstculos ao pleno fruir de direitos econmicos, sociais e culturais, incumbe ao Estado e s regies, em dilogo e obra comum, procurar remover tais carncias e obstculos atravs do desenvolvimento e da solidariedade (2) (3). (I) A referncia insulariedade remonta a 1976, a referncia ao carcter ultraperifrico vem apenas desde 1997 (decerto, com base em expresses usadas em textos comunitrios europeus). Uma e outra apelam a factores de ordem geogrfico. r) Cfr. JORGE MIRANDA, Solidariedade e autonomia. in O Direito. 1996, pgs. 9 e segs. (3) Sobre as regies autnomas em gera!, v. AFONSO QUEIR, Lies..., pgs. 106 e segs.; JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976 pgs. 438 e segs.; Le Regioni Autonome Portoghesi, in Le Regioni. 1986, pgs. 1042 e segs.; e Regies Autnomas. in Polis. V, 1987, pgs. 182 e segs.; FERNANDO AMNCIO FERREIRA, op. cit.; EDUARDO PAZ FERREIRA, As finanas regionais. Lisboa, 1985; A autonomia como fenmeno cultural e poltico. obra colectiva, Angra do Herosmo, 1987; MARGARIDA SALEMA, A diviso de competncia e a resoluo de conflitos entre o poder central e as regies autnomas. in Portugal- O sistema poltico e constitucional- 1974-1987. obre colectiva, Lisboa, 1987, pgs. 973 e segs.; FRANCK MODERNE, Les rgions autonomes dans Ia jurisprudence constitutionnelle portugaise. in La Justice Constitutionnelle au Portugal. obre colectiva, Paris, 1989, pgs. 327 e segs.; DUARTE REGO PINHEIRO, Para o enquadramento jurdico da autonomia. in Atlntida

-Cincias Sociais. 1989, pgs. 81 e segs.; LVARO MONJARDINO, Sobre os limites 20- Manual de Direito Constitucional. III ~ , -,~;J."J i306 Manual de Direito Constitucional II -No essencial, o regime poltico-administrativo dos Aores e da Madeira consiste em: a) Atribuio de poderes atinentes prossecuo dos interesses especficos regionais, designadamente poderes legislativos [art. 227.0, n.O 1, alneas a), b), c), i), j), I) e q)] regulamentares [art. 227.0, n.O 1, alnea d)] e executivos [art. 227.0, n.O 1, alneas g), h), m) e o)]; b) Atribuio tambm de poderes de participao em actos de rgos do Estado que afectern especificamente as regies [ art. 227.0, n.O 1, alneas e), 1), p), r), s), t), v) e x)]; c) Atribuio ainda de poderes adjectivos ou de garantia [arts. 281.0, n.O 2, alnea g), e 283.0, n.O 1 ]; d) Criao de uma assembleia representativa e de um governo perante ela responsvel como rgos de governo prprio (arts. 231.0 e 232.0); e) Articulao dos rgos de soberania e dos rgos de autonomia, atravs de vrios poderes do Presidente da Repblica [art. 136.0, alneas b), d), j) e I)], dos poderes de participao das regies (acabados de referir), do Conselho de Estado [art. 242.0, alnea e)] e do Ministro da Repblica (arts. 230.0 e seg.); 1) Integrao da produo legislativa regional no sistema legislativo nacional (arts. 112.0, 227.0 e 278.0 e segs.), bem como das da autonomia, Angra do Heroismo, 1991; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., pgs. 843 e segs.; CARLOS BLANCO DE MORAIS, A autonomia legislativa regional, Lisboa, 1993; MARIA LCIA AMARAL, Questes regionais e jurisprudncia constitucional; para o estudo de uma actividade conformadora do Tribunal Constitucional, in Estudos em mem6ria do Prof. Doutor Joo de Castro Mendes, obra colectiva, Lisboa, 1993, pgs. 511 e segs.; ANTNIO BARREro, Autonomia regional, descentralizao e limites ao poder poltico: reflexes sobre o caso aoriano, in Anlise Social, n.OS 125-126, 1994, pgs. 267 e segs.; CARLOS PACHECO AMARAL, Autonomia: uma aproximao na perpectiva da filosofia social e poltica, Ponta Delgada, 1995; I Centenrio da Autonomia dos Aores, obra colectiva, 5 volumes, Ponta Delgada, 1995; JORGE PEREIRA DA SILVA, Regies Aut6nomas, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica. VII, 1996, pgs. 130 e segs.; RUI MEDEIROS e JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto Poltico-Administrativo dos Aores Anotado, Lisboa, 1997; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional. .., cit., pgs. 337 e segs. Cfr. ainda a colectnea de JORGE MIRANDA e JORGE PEREIRA DA SILVA, Estudos de Direito Regional, Lisboa, 1997. indispensvel ainda conhecer a vastissima jurisprudncia produzida pela Comisso Constitucional e pelo Tribunal Constitucional. Parte lIl- Estrutura Constitucional do Estado 307 finanas regionais no sistema financeiro nacional [arts. 106.0, n.O 3, alnea e), 164.0, alnea t), 227.0, n.O 1, alneaj), e 229.0, n.O 3]. III -Em confronto com os sistemas regionais mais prximos (o italiano e o espanhol) deparam-se, como notas individualizadoras do sistema portugus, alm do seu carcter parcial: a) A aprovao do estatuto de cada regio por lei ordinria (art. 166.0, n.O 3) e no por lei constitucional, ainda que o seu processo oferea significativas particularidades (art. 226.0); b) O valor reforado do estatuto (arts. 280.0, n.O 2, alneas b),

c) e d), e 281.0, n.O I, alneas c) e d); c) A definio da autonomia legislativa por meio de clusulas gerais com conceitos relativamente indeterminados -interesse espec(fico e leis gerais da Repblica [arts. 112.0, n.os 4 e 5, e 227.0, n.O 1, alneas a), b) e c)] -embora completadas, desde 1997, por um elenco de matria (art. 228.0) (I); d) A explcita consagrao constitucional de poderes de incidncia internacional [art. 227.0, n.O I, alneas s) a x)] (2); e) A atribuio s regies no s de poder tributrio prprio mas tambm de todas as receitas tributrias nelas cobradas [art. 227.0, n.O 1, alnea i)]; 1) O sistema de governo regional, diferente do sistema de governo a nvel nacional; g) A instituio do Ministro da Repblica -no tanto por causa da sua existncia (3) quanto pela confluncia nele de diversos r) Cfr. art. 117." da Constituio italiana e art. 148." da Constituio espanhola. (2) Poderes anlogos no so desconhecidos da prtica regional da Itlia e da Espanha, mas para alm das respectivas Constituies. Cfr. Constitucin, comunidades autonomas y derecho internacional. obra colectiva, Santiago de Compostela, 1982; UGO DE SIERVO, Le Regioni ltaliane ed. i suoi rapporti internazionali, in Quaderni Regionali, 1985, pgs. 58 e segs.; ANroNIO LA PERGOLA, Regionalismo, federalismo e potere estero, ibidem, 1985, pgs. 923 e segs. (3) Figuras semelhantes ou homlogas, encontram-se, com efeito, noutros pases: o prefeito na Alndia, nomeado pelo Presidente da Repblica finlandesa com o acordo do Governo local (art. 6." da respectiva lei de autonomia); o Alto Comissrio {Rigsombudmand) nas ilhas Fero; o Comissrio do Governo em cada regio italiana (art. 124.0 da Constituio); o Delegado do Governo em cada comul 308 Manual de Direito Constitucional poderes de coordenao poltica e administrativa (arts. 230.0, 231.0, n.os 3 e 4, 233.0 e 234.0, n.O 2); h) A proibio de partidos regionais ( art. 311.0, n.O 2, no texto inicial; art. 51.0, n.O 4, hoje) (I ). IV- Na ltima reviso da Constituio de 1933, a de 1971, as provncias ultramarinas (2) foram chamadas "regies autnomas" (arts. 5.0 e 133.0) "com organizao poltico-dministrativa adequada sua situao geogrfica e s condies do respectivo meio social" (art. 5.0) (3) (4). Ora, porque poderia supor-se haver algumas similitudes nidade autnoma espanhola (art. 154.0 da Constituio); ou at, apesar de se tratar de Estado federal, o Governador em cada provncia do Canad. Cfr. AQUlLINOGONZALEZ HERNANDO, EI Delegado dei Gobriem en Ias Comunidades Autonomas, Madrid, 1980; MARCO DI RAIMONDO, II comissario dei Governo, Pdua, 1983; CARLOS BLANCO DE MORAIS, O Ministro da Repblica -Digresso sobre as figuras comissariais do Estado em regies autnomas, Lisboa, 1995. (1) Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA. A proibio de partidos regionais, in Direito e Justia, 1996, pgs. 73 e segs. (2) A designao "provncias ultramarinas" para os territrios sob soberania portuguesa de fora da Europa era a que constava das Constituies liberais: Constituio de 1822, arts. 74.0,85.0, 117.0 e 162."; Constituio de 1838, art. 137.0; 1." Acto Adicional Carta, art. 15.0; Constituio de 1911, art. 67." Diversamente, o Acto Colonial de 1930 adoptou o termo "colnias", que passaria para a Constituio de 1933 at reviso de 1951. Sobre a evoluo do Direito colonial portugus desde o con~titucionalismo, v. MARNOCO E SOUSA, Administrao Colonial, cit.; SILVA CUNHA, Questes ultra-

marinas e internacionais, 2 vols., Lisboa, 1960; ADRIANO MOREIRA, Poltica ultramarina, Lisboa, 1960; NARANA COISSOR, Os princpios fundamentais do direito ultramarino portugus, in Estudos Polticos e Sociais, 1966, pgs. 77 e segs.; ANDR GONALVES PEREIRA, Administrao e Direito Ultramarino, policopiado, Lisboa, 1971; parecer da Cmara Corporativa sobre a reviso da Lei Orgnica do Ultramar em 1972, in Actas..., x legislatura, n." 100. (3) A concepo do Estado portugus como Estado regional foi proposta por MARCELLO CAETANO na 5.a ed., de 1967, do Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, pela primeira vez (pgs. 125-126 e 491 e segs.). Cfr., na 6.a ed., I vol., 1970, pg. 135. (4) V. a proposta de lei de reviso, in Dirio das Sesses da Assembleia Nacional, 1970, 2.0 suplemento ao n." 50, pgs. 1048(10) e 1048(15) e segs.; e o parecer da Cmara Corporativa, in Actas..., 1971, n." 67, pgs. 619,623 e segs. e 662 e segs. ~' Parte 1/l -Estru~ura Constitucional do Estado 309 ,. com o actual regime das ilhas atlnticas ('), importa. muitosumaria, mente, desfazer quaisquer equvocos (o que, alis, no difcil). Que a qualificao de "regies autnomas" aplicada s "provncias ultramarinas" se devesse ter por correcta, mesmo juridicamente, era j bastante duvidoso (2). Fosse, porm, como fosse, so patentes as diferenas entre o seu regime -no reforado, alis, pela Lei Orgnica do Ultramar de 1972 (3) e O regime constitucional dos Aores e da Madeira. Com efeito, basta assinalar: a) As provncias ultramarinas, atravs das suas assembleias legislativas, apenas emitiam parecer sobre os respectivos estatutos [bases XIV, n.O I, alnea b), e XXXVI, n.O 5, da Lei Orgnica do Ultramar], os quais eram "estabelecidos" pelo Ministro do Ultramar [art. 136.0, alnea b), da Constituio e citada base XIV da Lei Orgnica]; b) As atribuies legislativas das provncias no abrangiam as matrias de seu interesse especfico, mas apenas as matrias de interesse exclusivo [art. 135.0, alnea b), da Constituio]; o Ministro do Ultramar podia revogar ou anular, no todo ou em parte, os diplomas legislativos das provncias quando inconstitucionais, ilegais ou contrrios aos interesses superiores do Estado (base XIV, n.O 2, da Lei Orgnica); e salvo, porventura, autorizao dada caso a caso, elas no tinham poder regulamentar das leis gerais emanadas dos rgos de soberania; c) As provncias ultramarinas no tinham poder executivo prprio, pois, em cada uma, o governador era o chefe dos rgos executivos locais [art. 136.0, alnea c), da Constituio]; e em Angola e Moambique o governador-geral era coadjuvado por um Conselho de Governo constitudo por secretrios provinciais nomeados e exonerados pelo Ministro do Ultramar (bases XXVIII e XXXIX da Lei Orgnica); , (1) Ou uma continuidade conceptuaI entre uma e outra organizao (PAULO OTERO, O poder cit., pgs. 684-685). (2) Cfr. FAUSTO DE QUADROS, A descentralizao..., cit., pgs. 113 e segs.; ANTONIO E. GONZALEZ DIAZ-LIANOS, Una interpretacin dei actual sistema poltico portugus, in Estudios de Ciencia Politica -Homenaje al Profesor Carlo Ollero, obra colectiva, Madrid, 1972, pgs. 269 e segs.; JORGE MlRANDA, Cincia Pol! tica..., II, pgs. 150 e segs.; MARQUES GUEDES, A unidade poltica nacional e a : autonomia das provncias ultramarinas, in Estudos de Direito Pblico em Honra do Professor Marcello Caetano, pgs. 141 e segs.; FRANCISCO LUCAS PIRES, Soberania e Autonomia. Coimbra, 1974. (3) Alm do parecer j mencionado da Cmara Corporativa, v. os debates sobre a lei orgnica de 1972, na Assembleia Nacional, in Dirio das Sesses, x

legislatura, n.Os 184 a 193. 310 Manual de Direito Constitucional 1 .1 d) A assembleia legislativa em cada provncia ultramarina no tinha nem o exclusivo, nem talvez sequer o primado da competncia legislativa, pois o governador podia legislar sobre as matrias que lhe no estivessem reservadas (base XXIII); e) A assembleia legislativa no era formada apenas na base do sufrgio directo -tambm se previa representao das autarquias locais, dos grupos populacionais e dos interesses sociais -e era presidida pelo governador (base xxxv) (I). 83. Os estatutos das regies autnomas I -As regies no possuem poder constituinte -porque no so Estados federados. Intervm, todavia, de modo qualificado no procedimento estatutrio, atravs da reserva de iniciativa originria sobre os estatutos e sobre alteraes aos estatutos. Cada projecto de estatuto (ou de alterao ao estatuto existente) elaborado pela respectiva assembleia legislativa regional e enviado para discusso e aprovao Assembleia da Repblica. Se o Parlamento rejeitar o projecto ou lhe introduzir alteraes r), remet-Io- (I) No fundo, o esquema constitucional de 1971 era, talvez deliberadamente, um esquema ambguo -donde, as trs expresses adoptadas "<regies autnomas", "provncias ultramarinas" e, no art. 133.0, "Estados") -e de transio (de uma transio apenas esboada e que no chegaria a concretizar-se). r) A Assembleia da Repblica pode, adoptar solues diversas das preconizadas pelas Assembleias legislativas regionais; no tem apenas de aprovar ou rejeitar as propostas estatutrias destas; pode aprovar propostas de alterao de iniciativa (superveniente) de Deputados e grupos parlamentares. E poder tratar ex novo matrias no consideradas nas propostas de estatutos? Designadamente, aditar novos preceitos ou fazer alteraes aos estatutos em vigor no constantes das propostas vindas das regies? Respondemos afirmativamente, por causa da rigidez e da restrio aos poderes do Parlamento -rgo com o primado de competncia legislativa -que envolveria a posio contrria. De resto, perante quaisquer alteraes introduzidas pela Assembleia da Repblica, as Assembleias legislativas regionais tero sempre ainda a faculdade de se pronunciar (art. 228.0, n.O 2). Cfr., porm, diversamente a interveno do Deputado Almeida Santos (in Dirio da Assembleia da Repblica, IV legislatura, I.a sesso legislativa, I.a srie, n.O 92, reunio de 8 de Julho de 1986, pgs. 3505) e relatrio da Comisso de Assuntos Constitucionais (ibidem. IV legislatura, 2.a sesso legislativa, 2.a srie, n.o 31, pg. 1281 ). Parte 111- Estrutura Constitucional do Estado 311 assembleia legislativa regional para apreciao e emisso de parecer. Elaborado o parecer, a Assembleia da Repblica proceder discusso e deliberao final (art. 226.0 da Constituio) (I). No demais, o processo idntico ao das restantes leis, havendo nomeadamente, possibilidade de sujeio a veto poltico pelo Presidente da Repblica (art. 136.~ e a apreciao preventiva da constitucional idade pelo Tribunal Constitucional, se o Presidente a solicitar (arts. 278.0 e 279.0). II -Como outras categorias de leis presentes na ordem jurdica portuguesa -desde o oramento e a respectiva lei de enquadramento s leis de autorizaes legislativas -os estatutos devem considerar-se

leis ordinrias reforadas (2). Enquanto vigorarem, no podem ser contrariados por outras leis: a Assembleia da Repblica poder, decerto, modific-los a todo o tempo, mas com essa inteno especfica (e precedendo iniciativa regional, insista-se), no por disposio avulsa. To importante se revela este princpio -conexo com uma ideia de salvaguarda da autonomia das regies -que a Constituio coloca a ilegalidade decorrente da violao das normas estatutrias (por normas emanadas dos rgos regionais ou por normas emanadas dos rgos de soberania do Estado), a par da inconstitucionalidade, no tocante ao regime de fiscalizao (arts. 280.0 e segs.). O regime de fiscalizao da constitucionalidade -seja de fiscalizao sucessiva abstracta, seja de fiscalizao concreta -estende-se ilegalidade por infraco de normas dos estatutos regionais (tal como, inversamente, se estende ilegalidade por infraco de princpios fundamentais de leis gerais da Repblica por leis regionais). Os tribunais em geral e o Tribunal Constitucional em particular so os rgos competentes (arts. 204.0 e 280.0 e segs.). III -A funo de cada estatuto (note-se poltico-administrativo) consiste em definir as atribuies regionais ( art. 227.0 da Constituio) e o sistema de rgos de governo prprio da regio, incluindo (I) O art. 226.0 fala em projecto, mas a fonna constitucional e regimental de actos de iniciativa externa Assembleia da Repblica de proposta de lei, (2) Sobre o conceito, v. Manual,." v. cit., pgs. 344 e segs. e autores citados. i I 312 Manual de Direito Constitucional os estatutos dos respectivos titulares (art. 231.0); ou, em geral, em desenvolver, explicitar ou concretizar as normas do ttulo VI da parte III da Lei Fundamental, adequando-as s especificidades e s circunstncias mutveis dessa regio; no consiste em estabelecer os princpios de toda a vida poltica, econmica, social e cultural que a se desenrola, porque isso cabe Constituio -que a Constituio da Repblica, e no s do continente. H uma reserva de estatuto, com a necessria densificao (quer dizer, com adequado, til e preciso preenchimento de contedo) (I). Mas esta reserva define, concomitantemente, o objecto possvel de cada estatuto em concreto. O estatuto no uma Constituio com amplitude potencialmente ilimitada. Cabe-lhe definir o interesse especfico, ceme da autonc;>mia, mas no regular matrias de interesse especfico. Cabe-Ihe assegurar um sistema poltico regional, mas no substituir-se-lhe ou substituir-se aos rgos de soberania. Por outro lado, competindo a iniciativa originria do estatuto ou das suas alteraes (como bem se compreende) assembleia legislativa regional (art. 226.0), se o estatuto pudesse abarcar qualquer matria, ficaria, por esse modo, reduzido o poder de iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares, de grupos de cidados ou do Governo da Repblica relativamente a essa matria (art. 167.0). A assembleia pode, certamente, apresentar propostas de lei "no respeitante" regio sobre qualquer objecto (art. 167.0, n.O 1, 2.a parte), O que no se justifica transformar essa matria em matria estatutria (2). IV -Se um dos estatutos contiver normas sobre outras matrias que no as atinentes s atribuies, aos rgos e aos titulares dos rgos regionais, essas normas no adquiriro a fora jurdica especfica das normas estatutrias. Por conseguinte, podero ser modificadas ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais da (1) Cfr. o acrdo n.O 637/95 do Tribunal Constitucional. de 15 de Novembro de 1995, in Dirio da Repblica, I.. srie-A, n.o 296, de 26 de Dezembro de 1995. (2) a doutrina que sempre temos sustentado, v. Manual. .., v, cit., pg. 366

e autores citados. Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 313 Constituio; ou podero, desde logo, ser consideradas inconstitucionais por invadirem domnios prprios de outras leis (I). 84. O contedo da autonomia regional I -A Constituio confere s regies autnomas uma larga soma de poderes ou atribuies de natureza poltica, legislativa e administrativa, sem paralelo em qualquer outro momento de descentralizao do Direito portugus e que, em alguns pontos, vai muito alm do que se encontra em Direito comparado. As regies autnomas portuguesas so chamadas a interferir em todas as funes do Estado, excepto na funo jurisdicional -reservada aos tribunais, que so rgos de soberania da Repblica (arts. 110.0 e 202.0) -e na reviso constitucional -reservada ao Parlamento (arts. 161.0 e 284.0 e segs.), em consequncia directa do princpio do Estado unitrio (2). Mas, como dissemos, as regies no tm somente poderes de realizao de autonomia qua tale ou poderes de prossecuo dos interesses regionais por meio de rgos prprios representativos. Tm ainda poderes de participao na poltica e na administrao geral do Pas, numa dupla perspectiva de representao regional e integrao nacional. E detm ainda poderes instrumentais de defesa da autonomia perante o Tribunal Constitucional. 11- Os poderes de prossecuo de interesses regionais por actos prprios so: 1.0) Legislar em matria de interesse especfico para as regies que no estejam reservadas Assembleia da Repblica e ao Governo, com respeito pela Constituio e, salvo autorizao legislativa da Assembleia da Repblica, pelos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica [arts. 112.0, n.O 4, e 227.0, n.O 1, alneas a), h) e c)]; 2.0) Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei [art. 227.0, n.O 1, alnea i), 1.8 parte], e adaptar O sistema fiscal nacio(I) Para maior desenvolvimento, tomo v, pgs. 367 e 368. (2) Inclusive, no tm as regies o direitos de ser ouvidas pela Assembleia da Repblica acerca de projectos de reviso constitucional: v. Manual II, cit., pgs. 166-167. 314 Manual de Direito Constitucional nal s especificidades regionais, nos termos da lei-quadro da Assembleia da Repblica [art. 227.0, n.O I, alnea i), infine] (I); 3.0) Criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar as respectivas reas, nos termos da lei, e elevar povoaes categoria de vilas ou cidades [art. 227.0, n.O 1, alneas I) e m)]; 4.0) Definir actos ilcitos de mera ordenao social e respectivas sanes [art. 227.0, n.O 1, alnea q)]; 5.0) Aprovar o plano econmico regional, o oramento regional e as contas da regio [art. 227.0, n.O 1, alneap), 1.8 parte]; 6.0) Estabelecer cooperao com entidades regionais estrangeiras e participar em organizaes que tenham por objecto fomentar o dilogo e a cooperao inter-regional, de acordo com as orientaes definidas pelos rgos de soberania com competncia em matria de poltica externa [art. 227.0, n.O I, alnea u)]; 7.0) Participar no processo de construo europeia, mediante representao nas respectivas instituies regionais [art. 227.0, n.O 1 , alnea x), 1.8 parte]; 8.0) Regulamentar a legislao regional e as leis gerais emanadas dos rgos de soberania que no reservem para estes o respectivo poder regulamentar [art. 227.0, n.O 1, alnea d)] (2); 9.0) Exercer poder executivo prprio [art. 227.0, n.O 1, alnea g)] -o que significa funo administrativa derivada directamente da Constituio, e no da lei, e subtraco da administrao regional tutela do Governo da Repblica, mas no poder executivo exclusivo

(pois o Estado conserva servios administrativos na regio) (3); (I) Cfr. SOUSA FRANCO, Sobre a Constituio financeira de 1976-1982. Lisboa, 1983. pgs. 57 e segs.; TEIXEIRA RIBEIRO, Criao de impostos pelas regies autnomas. in Revista de Legislao e de Jurisprudncia, n.O 3743. Junho de 1986, pgs. 33 e segs.; MARIA LUSA DUARTE, As receitas tributrias das regies autnomas. in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1988, pgs. 99 e segs.; EDUARDO PAZ FERREIRA, Estudos de Direito Financeiro Regional. 2 vols., Ponta Delgada. 1995. Ou, por exemplo, acrdo n.O 348/86 do Tribunal Constitucional, de II de Dezembro de 1986, in Dirio da Repblica. 1." srie, n.O 7, de 9 de Janeiro de 1987. (2) Os regulamentos regionais -tal como os locais (art. 241.0) -tanto podem ser regulamentos de execuo como autnomos ou independentes. (3) Cfr. RUI MEDEIROS, mbito e limites da autonomia administrativa regional. in 1 Centenrio de Autonomia. III, pgs. 115 e segs. ! Parte lI/-Estrutura Constitucional do Estado 315 I 10.0) Exercer poder de tutela sobre as autarquias locais [arts. 227.0, n,O 1, alnea m), e 242,0, n,O 1]; 11,0) Superintender nos servios, institutos pblicos e empresas pblicas e nacionalizadas que exeram a sua actividade exclusiva ou predominantemente na regio e noutros casos em que o interesse regional o justifique [art, 227.0, n,O 1, alnea o )]; 12,0) Dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participao nas receitas tributrias do Estado, estabelecida de acordo com um princpio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que Ihes sejam atribudas e afect-Ias s suas despesas [art, 227.0, n,O 1, alnea j)]; 13.0) Administrar e dispor do seu patrimnio e celebrar os actos e contratos em que tenha interesse [art, 227.0, n,O 1, alnea h)], sendo, porm, este ltimo poder comum s autarquias locais (art. 238,0, n,03). m -Constituem poderes de participao em funes e actos do Estado: 1.0) Intervir na feitura dos respectivos estatutos poltico-administrativos nos termos j expostos [arts. 226.0 e 227,0, n.O 1, alnea e)]; 2.0) Exercer iniciativa legislativa sobre matrias respeitantes s regies, perante a Assembleia da Repblica [arts, 227,0, n,O 1, alnea e ), e 167,0, n.O 1] -entendendo-se que se trata essencialmente de matrias de mbito regional, e no de matrias de mbito nacional, salvo quando haja outro poder de participao das regies [como no art. 227,0, n,O 1, alneas r) e s)]; 3.0) Participar na elaborao dos planos nacionais [art, 227,0, n,O 1, alnea p), 2,a parte] (I); 4,0) Participar na definio e na execuo das polticas fiscal, monetria, financeira e cambial, de modo a assegurar o controlo regional dos meios de pagamento em circulao e o financiamento dos investimentos necessrios ao seu desenvolvimento econmico-social [art. 227,0, n,O 1, alnea r )]; (I) Em conexo com a participao das regies no Conselho Econmico e Social (art. 92.0, n.O 2). 316 Manual de Direito Constitucional 5.0) Participar na definio das polticas respeitantes s guas territoriais, zona econmica exclusiva e aos fundos marinhos contguos [art. 227.0, n.O I, alnea s)]; 6.0) Participar nas negociaes de tratados e acordos internacionais que directamente Ihes digam respeito, bem como nos bene-

fcios deles decorrentes [art. 227.0, n.O I, alnea t)]; 7.0) Participar, em matrias de interesse especfico, na definio das posies do Estado Portugus no mbito do processo de construo europeia [art. 227.0, n.O I, alnea v), 2.8 parte] e nas delegaes envolvidas em processos de deciso comunitria [art. 227.0, n.O I, alnea x), 2.8 parte]; 8.0) Pronunciar-se, por sua iniciativa ou sob consulta dos rgos de soberania, sobre as questes de competncia destes que Ihes digam respeito [arts. 227.0, n.O I, alnea v), 1.8 parte, e 229.0, n.O 2]. Noutro nvel, assinale-se a representao existencial das regies, atravs dos presidentes dos governos regionais, em dois rgos constitucionais: no Conselho de Estado [art. 143.0, alnea e), j citado] e no Conselho Superior de Defesa Nacional (art. 46.0 da Lei n.O 29/82, de II de Dezembro) (I). IV -Por ltimo, poderes de garantia so: 1.0) Requerer ao Tribunal Constitucional, atravs da assembleia legislativa regional do seu presidente ou do presidente do governo regional, a declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral de normas jurdicas emanadas dos rgos de soberania, por violao dos direitos da regio consagrados na Constituio [art. 281.0, n,O 1, alnea a), e n,O 2, alnea g)]; 2,0) Requerer ao Tribunal Constitucional, atravs do presidente da assembleia legislativa regional, do presidente do Governo ou de um dcimo dos deputados assembleia legislativa, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral de qualquer norma constante de diploma emanado dos rgos de soberania, com fundamento em (I) Bem como no Conselho Superior de Informaes [art. 18.0, n.O 2, alnea c), da Lei n.O 30/84, de 5 de Outubro], no Conselho Superior de Segurana Interna (art. 11.0, n.O 2, da Lei n.O 20/87, de 12 de Junho) e no Conselho Superior de Proteco Civil (art. 14.0, n.o 2, da Lei n.O 113/91, de 29 de Agosto). Par1e 111- l:' s# . C, , ..-, .ru.ura OnS1l1UCIO11a1 do EStado :~Ola~ dos direitos da regio Consagrados no seu estatuto o .1, ~IInea d), e n.O 2, alnea g)]; [art. 281. , 3. ) Requerer ao Tribunal Consti ., da assembleia legislativa regional t~CJOnal, atraves do presidente direitos das regies aut6nomas a' c~; U~damento em violao dos COnstituio POr omisso das m~i;:JIJC~ao, do no cumprimento da nar exequveis as normas co nstJ'tu' e~JS (latJvas necessrias para torCJonaJS art. 283.0, n.O 1). V -A quase totalidade das atr'b ' -, , normas COnstitucionai sau' oex' ,1 UJoes regJonaJS decorre de l -eqUJveJs S6 o -- tes das alneas i) J~I 2 " .nao serao as constan' /, .parte, e r) do n.O 1 do art. 227.0 85. A funo legislativa regional Bmp' , , , d l"JncJPJO, aos orgaos legislativos centrais (ao ParI e certo modo, ao Gove11JO) com t .amento e, nacional e aos 6rpos leo J' slatJ' vpe ~ le~JSlar Para todo o terrjt6rio ' -o o Os regJonaJs leoisl , vas regJoes aut6nomas. o ar Para as respectJ-

COntudo, nem sempre so Os 6r -,legislar para as reoies. pod-gao,s das regJoes aut6nomas a ' -o, em ser tambem (ou t" orgaos centrais, 6rgos de soberan ' 11 em mesmo de ser) e Os decretos-Ieis so Para todo o ::. .t,al, ~omo nem sempre as leis uma Parte. SUcede isto, or u rrJ Ol"Jo, Podem Ser apenas Para Estado federal; COntinua S~dO ~ lado, porq~e, ~Ortugal no um centralizado; e, POr OUtro lado, :IiBstad~ un.Jtal"JO, Conquanto desIntegral, um Estado reoional P .q lUe nao e um Estado regional A' o parcJa . SSJm, a distribuio do POder I. I , rania e Os 6rgos de autonom' egJS ativo entre os 6rgos de sobe- 1 0\ RJa assenta nas seguintes notas b' , , ./ eserva absOluta (horiz I) asJcas, mento, Assembleia da Re p'bl' on (ta de certas matrias ao Parla2) .u JCa arts. 161.0, 164.0 e 165). ' .Reserva (vertJcal) de certas mat ' , ., latJvas regionais 'art 227 1I' ~as as assembleJas legis- L' .., n. , a Ineas c) 2" Part ) Ii 3.0) Poder das regies de le .I' .e, i, :' n), p) e q)]. matrias, quando se Verifi que' t gJS arem ~~bre quaJsquer OUtras e 227 n 1I' In eresSe especJfico [arts. 112 n 4., ., a Ineas a) h) e c)] 11 ., ., vectores -exclusividad~ es ' I.d ecortado este a partir de trs relevncia. , PecJa J ade da matria, intensidade da 318 Manual de Direito Constitucional 4.0) Considerao como sendo de interesse especfico qualquer matria que se subsuma na lista constitucional (art. 228.0) ou estatutria ou que, em caso contrrio, satisfaa em concreto qualquer daqueles requisitos. 5.0) Fora da dupla reserva (da Assembleia da Repblica e das assembleias legislativas regionais), concorrncia de competncias legislativas, em moldes de leis gerais -as leis gerais da Repblica -e de leis especiais -os decretos legislativos regionais. 6.0) Prevalncia material, por conseguinte, das leis gerais da Repblica atravs dos seus princpios fundamentais, [ arts. 112.0, n.O 4, e 227.0, n.O 1, alnea a)], sendo ilegais os decretos legislativos regionais que os contrariem [arts. 280.0, n.O 2, alneas b) e d), e 281.0, n.O 1, alnea c)] (I). 86. Os poderes de participao I -Os poderes de participao das regies autnomas podem ser exercidos por diversas formas, por ordem crescente de intensidade: -Participao atravs de pronncia (espontnea); -Participao atravs de audio dos rgos de soberania no constitucional, nem legalmente obrigatria; -Participao atravs da formulao de propostas; -Participao atravs de audio legalmente obrigatria; i -Participao atravs de audio constitucionalmente obrigatria; , -Participao atravs da iniciativa exclusiva ou reservada. II -Assim como possvel contrapor: -.-Parti~i~ao atravs de relaes interorgnicas e participa- I ao mtra-orgamca; -Participao a nvel intemo do Estado portugus e participao a nvel internacional. 111- Entre a participao prevista nas alneas t), v) e x), 2.a parte, do n.O 1 do art. 227.0 e no n.O 2 do art. 229.0 e a participao prevista (I) O tratamento destes pontos cabe no tomo v, pgs. 381 e segs. Parte lll- Estru.tura Constitucional do Estado 319 nas alneas r) e s) do n.O 1 do art. 227.0 existem sensveis diferenas

de fundo e de forma. Nos primeiros preceitos, trata-se de questes respeitantes s regies autnomas -quer dizer, de questes que respeitem a interesses predominantemente regionais ou que, pelo menos, meream, no plano nacional, um tratamento especfico no que toca sua incidncia nas regies, em funo das particularidades destas e tendo em vista a relevncia de que se revestem para elas (I). J nos outros preceitos, trata-se de questes respeitantes a todo o Estado Portugus: esto em causa polticas -econmicas, sociais, financeiras, monetrias e martimas -que no podem deixar de ser configurados globalmente para todo o Pas. Por outro lado, ao passo que no n.O 2 do art. 229.0 se postula uma iniciativa dos rgos de soberania competentes para ouvir os rgos de governos regionais, nos demais preceitos tanto pode a iniciativa ser deles como dos rgos regionais ou traduzir-se em integrao em instncias diplomticas ou comunitrias. E, enquanto que a preterio do dever de audio -no, evidentemente, do dever de conformao do contedo dos actos -envolve inconstitucionalidade formal, j nos casos das alneas r) e s) do n.O 1 do art. 227.0 a falta de participao dos rgos regionais poder no a determinar (2). IV -O art. 227.0, n.O I, alnea v), e o art. 229.0, n.O 2, impem, relativamente a cada questo respeitante s regies autnomas, a definio dos rgos que a devem interferir -o rgo do Estado em concreto que deve ouvir e o rgo da regio que deve ser ouvido. E tal pressupe a competncia para a prtica dos correspondentes actos. Para cada questo, o rgo de soberania o competente para a decidir e o rgo de governo prprio o que possui competncia da mesma natureza. Aquele pode ser ou o Parlamento, ou o Governo, ou, (I) Parecer n.O 20/77 da Comisso Constitucional, de 18 de Agosto, in Pareceves. II, pg. 166. V. tambm parecer n.o 2/82, de 12 de Janeiro, ibidem. XVIII, pgs. 107-108; ou acrdo n.o 264186 do Tribunal Constitucional, de 23 de Julho, in Dirio da Repblica. 2.. srie, n.o 275, de 28 de Novembro de 1986. (2) Cfr. parecer n.o 26/78 da Comisso Constitucional, de 16 de Novembro, in Pareceres. VI, pgs. 321 e segs. 320 Manual de Direito Constitucional inclusive, o Presidente da Repblica (aquando da nomeao ou da exonerao dos Ministros da Repblica). Quanto ao rgo regional competente sempre a assembleia legislativa, sendo a matria legislativa; o governo regional, sendo a matria administrativa; e a assembleia ou o governo regional, tratando-se de questo essencialmente poltica (I). A Lei n." 40/96, de 31 de Agosto, veio re~lar a forma de audio, dispondo, designadamente, que: -Com os pedidos de audio devem ser remetidos elementos, trabalhos preparatrios e informaes que possam habilitar os rgos de governo prprio a pronunciarem-se (art. 5."); -O competente rgo de governo prprio pronuncia-se atravs de parecer fundamentado, especialmente emitido para o efeito (art. 3.", n." 2), admitindo-se formas complementares de inforinao (art. 3.", n." 3); -O parecer emitido no prazo de quinze ou dez dias, consoante caiba assembleia legislativa ou ao governo regional, sem prejuzo do disposto no estatuto (2) ou de prazo mais dilatado previsto no pedido de audio ou de prazo mais reduzido, em caso de urgncia (art. 6."); -Sempre que a audio tenha incidido sobre proposta concreta qual venham a ser introduzidas alteraes que a tomem substancialmente diferente ou inovatria, devem ser remetidos aos rgos de governo prprio cpias das mesmas e a respectiva justificao (art. 7."); -Os actos normativos devem conter expressa referncia consulta e o sentido do parecer, quando emitido (art. 8."). 87. Os poderes de incidncia internacional I -Os poderes de incidncia internacional das regies autno-

mas recaem, como se viu, uns no conjunto dos poderes de prossecuo, outros no mbito dos poderes de participao. No implicam, em caso algum, a transformao das regies em sujeitos de Direito internacional (3). (I) Cfr. LVARO MONJARDINO, Um caso de inconstitucionalidade formal (a propsito do acrdo n.o 403/89 do Tribunal Constitucional), in Atlntida -Cincias Sociais, 1991, pgs. 3 e segs.; GOMES CANOTILHO e VITAL.MOREIRA, op. cit" pg. 868. (2) Segundo o estatuto dos Aores (aps 1997), os prazos so de 20 e 15 dias, respectivamente, e de 10 dias em caso de urgncia. (3) Cfr. ANTONIO MARTINEZ PUNAL, As Regies Autnomas dos Aores e da Madeira e a actividade externa de Portugal, separata de Scientia luridica, 1983. ~ Parte III -Estrutura Constitucional do Estado 321 Na cooperao com regies estrangeiras e na participao em organizaes de cooperao inter-regional verifica-se, por certo, uma actuao externa dos rgos de governo prprio das regies. Todavia, uma cooperao com entidades que tambm no tm personalidade jurdica internacional e (lembre-se) "de acordo com as orientaes definidas pelos rgos de soberania com competncia em matria de poltica externa" [referida alnea u), 3.a parte, do n.O 1 do art. 227.0]. Quanto representao em instituies regionais europeias, ela refere-se a um rgo (o 'Comit das Regies, previsto nos Tratados de Maastricht e de Amesterdo) sem poderes de deciso; e, de todo o modo, os representantes das regies s sero titulares desse rgo a ttulo de representantes do Estado portugus. Na participao nas negociaes dos tratados e acordos internacionais que directamente digam respeito s regies, pelo contrrio, tudo se passa no interior da delegao ou misso diplomtica do Estado portugus, e algo de parecido ocorre em processos de decises comunitrias. No se d desdobramento. O que se d a representao efectiva da regio autnoma na delegao do Estado e, depois, nas comisses de execuo ou de fiscalizao que venham a ser constitudas (art. 84.0 do estatuto dos Aores e art. 58.0 do estatuto da Madeira). Tratados que directamente digam respeito s regies so tratados que versem sobre matrias acerca das quais ocorreria, paralelamente, a necessidades de audio dos rgos regionais pelos rgos de soberania (art. 229.0, n.O 2, da Constituio, ainda). E o rgo regional competente no pode deixar de ser o governo [art. 60.0, alnea h), do estatuto dos Aores e art. 49.0, alnea a), do estatuto da Madeira]. 88. Os rgos de governo regional I -A autonomia poltica-administrativa em sistema democrtico no consiste s na concesso formal de um conjunto maior ou menor de poderes ou direitos. Consiste tambm, ou sobretudo, no exerccio destes poderes e direitos por rgos democraticamente legitimados nas regies: a assembleia legislativa regional e o governo regio21- Manual de Direito Constitucional, III l. 322 Manual de Direito Constitucional nal, que so os rgos de governo prprio de cada regio ( arts. 6.0, n.O 2, e 231.0, n.O 1, da Constituio) . A assembleia legislativa regional uma assembleia poltica representativa formada nos termos gerais (arts. 10.0 e 113.0). O governo regional politicamente responsvel perante ela e o seu presidente nomeado tendo em conta os resultados eleitorais (art. 231.0, n.O 3). A legislatura dura quatro anos ( art. 17.0, n.O 1, do estatuto dos Aores e art. 14.0, n.O 1, do estatuto da Madeira). II -A assembleia legislativa regional eleita por sufrgio uni-

versal, directo e secreto, de harmonia com o princpio da representao proporcional (art. 231.0, n.O 2). Seguindo o sistema eleitoral consagrado na Constituio para o Parlamento, o legislador ordinrio estabeleceu, por seu lado, a diviso do territrio regional em crculos eleitorais (correspondentes nos Aores a cada uma das nove ilhas e na Madeira a cada um dos onze municpios); a reserva das candidaturas aos partidos, embora com a possibilidade de candidatos no inscritos; e o mtodo de Hondt como mtodo proporcional. A assembleia legislativa regional tem competncia exclusiva: na feitura das leis regionais, sem possibilidade de delegao no governo regional: na iniciativa legislativa perante o Parlamento; no exerccio do poder tributrio; na criao e na extino de autarquias locais; na defmio de actos ilcitos de mera ordenao social; na aprovao do oramento regional, do plano econmico e das contas da regio (art. 232.0). Alm de rgo legislativo, a assembleia possui competncia regulamentria (o que no se verifica com a Assembleia da Repblica). Cabe-Ihe regulamentar as leis gerais emanadas dos rgos de soberania que no reservem para estes a sua regulamentao (art. 232.0, n.O 1) e regulamentar decretos legislativos regionais, quando os respectivos decretos regulamentares tenham sido objecto de veto do Ministrio da Repblica e o governo os converta em propostas a ela submetidas (art. 233.0, n.O 4, in fine). A assembleia legislativa regional -e, consequentemente, o govemo regional que dela depende -pode ser dissolvida pelo Presidente da Repblica, ouvidos o Conselho de Estado e a Assembleia da Repblica, mas somente por prtica de actos graves contrrios ConstituiParte 111- Estrutura Constitucional do Estado 323 o (art. 234.0, n.O 1) (I). A fundamentao estrita desta medida na defesa da Constituio e os seus limites processuais impedem qualquer deciso por critrios de convenincia ou discordncia poltica, e ainda qualquer analogia com a tutela sobre as autarquias locais (art. 242.0) r). ..J. Os estatutos podem admitir tambm outra causa de dissoluo, ligada ao funcionamento do sistema poltico regional (que seu objecto prprio): a instabiljdade ou a crise governamental, traduzida em determinados factos objectivos (v. g., aprovao de uma ou mais de uma moes de censura ao governo regional) {3). O estatuto dos Aores passou a contempl-la a partir de 1998 (arts. 53.0 e 54.0) (4). De acordo com o princpio geral da Constituio, a dissoluo obriga realizao de novas eleies a efectuar no prazo de 60 dias, pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo, sob pena de inexistncia jurdica do decreto de dissoluo (art. 113.0, n.O 6). li -Constituem o governo regional o seu presidente e secretrios e subsecretrios regionais. O Ministro da Repblica nomeia o presidente, tendo em conta os resultados eleitorais e, sob proposta deste, nomeia e exonera os restantes membros do governo (art. 231.0, n.os 1 e 4). .A efectivao da responsabilidade poltica do governo regional perante a assembleia legislativa regional faz-se -tal como a do Governo da Repblica perante a Assembleia da Repblica -por trs formas: pela apreciao do seu programa pela assembleia; pela solicitao de um voto de confiana pelo governo; e pela aprovao ! de moo de censura (arts. 49.0 e segs. do estatuto dos Aores e t ~. 41.0 e segs. do ~sta~to da Madeira). O voto negativo da assembIela envolve a demlsSao do governo. i { ; (I) A Constituio italiana (art. 126.0) e a espanhola (art. 155.0) vo mais longe, porque cominam medidas sancionatrias tambm por violao da lel bem como por razes de segurana nacional (Itlia) ou por grave ofensa ao interesse geral (Espanha). Mas as medidas coercitivas espanholas no abrangem a dissoluo.

(2) Sob alguns aspectos, a situao mais se aproximar. do instituto da inlerveno federal nos Estados, consagrado no Brasil (hoje, arts. 34.0 e segs. da Constituio). (3) A questo foi muito discutida, inconclusiva e pouco adequadamenle, na ltima reviso constitucional. (4) Em termos, porm, no muito claros. ~ 324 Manual de Direito Constitucional No h responsabilidade poltica perante o Ministro da Repblica ou outra forma de responsabilidade anloga do Governo perante o Presidente da Repblica (arts. 190.0 e 191.0 da Constituio) e que permite a este demiti-lo, "quando tal se torne necessrio para assegurar o regular funcionamento das instituies democrticas" (arts. 195.0, n.O 2). Compreende-se a diferena: se o Ministro pudesse demitir, por razes polticas, o governo regional, seria gravemente afectada a prpria esfera da autonomia. Ou seja: o sistema de governo regional s pode ser um puro sistema parlamentar (I). No seio do governo regional, encontra-se, todavia, como no Governo da Repblica, uma estrutura mista de colegialidade e de supremacia do presidente do governo -de direco poltica geral a cargo do plenrio ou conselho de governo, de coordenao a cargo do presidente e de participao e de responsabilidade poltica escalonada dos secretrios regionais (2). A Constituio no explicita as competncias do governo regional, salvo, desde 1997, a de auto-organizao (art. 231.0, n.O 5). Elas resultam do paralelo com o Governo da Repblica e da natureza de algumas das atribuies regionais, no exercitveis seno atravs de um rgo com as suas caractersticas (assim, a regulamentao da legislao regional, o exerccio do poder executivo regional, a administrao do patrimnio regional, a tutela sobre as autarquias locais, a propositura do oramento e do plano, a participao na definio e na execuo da poltica econmica e financeira, a participao em negociaes internacionais, etc.). IV -A instituio do Ministro da Repblica (art. 230.0), apesar de alguma desvitalizao feita em 1997, continua a apresentar um carcter polivalente interessante (3). (I) Cfr. DUARTE REGO PINHEIRO, Uma concepo do sistema de governo regional, in Dirio Insular, de 27-28 de Outubro de 1990. r) JORGE MIRANDA, A posio constitucional do Primeiro-Ministro, separata de Democracia e Liberdade, 1985, pgs. 21 e segs. (3) Cfr. JORGE MIRANDA, Ministro da Repblica, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, v, pgs. 597 e segs.; BLANCO DE MORAIS, O Ministro. .., cit., pgs. 81 e segs. Parte III-Estrutura Constitucional do Estado 325 Ele representa o Estado -em territrio geograficamente descontguo da capital -e, por conseguinte, primeiro que tudo, o rgo que a Constituio declara mais representativo dessa soberania, o Presidente da Repblica (art. 120.0). No representa o Governo, mas : politicamente responsvel perante os dois rgos de soberania (I). .Competem-lhe funes que, a nvel central, so cometidas ao Presidente da Repblica -as funes de promover a constituio e o funcionamento de outros rgos polticos e de intervir em actos desses rgos. E pode ter de assumir, excepcionalmente, por perodo limitado -em caso de dissoluo da assembleia legislativa regional -o governo da regio (art. 234.0, n.O 2). Por outro lado, pode exercer, mediante delegao do Governo, de forma no permanente, competncias de superintendncia nos servios do Estado na regio r). Coloca-se entre o Presidente da Repblica e o Govemo: nomeado e exonerado por aquele, a nomeao e a exonerao dependem de pro-

posta do Primeiro-Ministro. Como que vigrio local do Presidente da Repblica (3), as suas principais funes so polticas (4), mas no lhe so estranhas certas funes administrativas. E situa-se ainda entre os rgos de soberania e os rgos regionais (apesar de nunca poder presidir ao plenrio do governo regional ou intervir na assembleia legislativa regional). Nomeado pelo r) A Constituio no declara expressamente este princpio de dupla res::.. ponsabilidade, mas ele resulta das funes e do sistema de designao do Ministro. (2) Muito mais forte era aqui o estatuto do Ministro da Repblica antes de 1997, pois lhe competiam tambm a coordenao da actividade dos servios centrais do Estado no tocante aos interesses da regio e a das funes administra~j tivas exercidas pelo Estado na regio com as exercidas pela prpria regio; e, com competncia ministerial, tinha assento em Conselho de Ministros nas reunies que tratassem de assuntos de interesse para a respectiva regio (art. 232.0, n.os 2 e 3). Cfr. JORGE MlRANDA, Ministro da Repblica, cit., loc. cit., pgs. 605 e segs.; RuI MEDEIROS, O Ministro da Repblica e a coordenao de actividade dos servios centrais do Estado no tocante aos interesses da Regio, in Direito e Justia, 1993, pgs. 87 e segs. (3) Mas a ttulo independente (BLANCO DE MORAIS, O Ministro. .., cit., pg. 96). (4) Cfr., pelo contrrio, o estatuto do Governador Civil Regional previsto na Lei n.O 56/91 (arts. 40.0 e segs.). ~ 326 Manual de Direito Constitucional Presidente da Repblica, tem por suplente, na regio, o presidente da assembleia legislativa regional (art. 230.0, n.O 4). Representante do Estado, participa em actos especficos ligados autonomia: a nomeao do presidente e dos restantes membros do governo regional, a assinatura dos decretos regionais com poder de iniciativa de fiscalizao da constitucionalidade e com poder de veto (1.). E a sua forma mais intensa de interveno -a substituio dos rgos regionais quando dissolvidos (2) -revela-se, simultaneamente, expresso da soberania ( na legitimidade da soberania da Repblica que repousa) e aflrrnao como rgo que deve ento agir luz do interesse regional. FIM DO TOMO m (1) Embora o veto (poltico) deva ser entendido, na perspectiva da autonomia, apenas como poder de pedir uma nova deliberao sobre o diploma. (2) No entanto, neste caso, o poder legislativo regional no transferido para o Ministro da Repblica. Resulta isto da letra do preceito constitucional, da no previso de outra forma de acto alm da de decreto legislativo regional de autoria da assembleia e da circunstncia de ser dificilmente configurvel uma situao de urgncia a nvel da regio autnoma que no possa esperar pelas novas eleies. O poder legislativo regional nunca pode ser exercido seno por um rgo regionalmente legitimado pelo sufrgio. I . l NDICES ~ ~ ) , ;

(.. ; .J J, I I NDICE DE AUTORES ( ; ACHMOUR, Ben -70 BALLAOORE PALLIERI, G. -10, 29, 38, ADLER, Max -15 94, 166, 180, 240 AGUIAR, Joaquim -64 BANo LEN, Jos Maria -299 AGUILAR, Juan Fernando -207 BAJYrISTA MAcHAoo, Joo- 24, 26, 27, ALBERTI ROVIRA, Enochi -299 151, 181, 184, 212, 226, 228, 229 ALBUQUERQUE, Martim de -48, 61, BARAHONA, Ana -32, 97, 101, 103 63 BARBIERI, Maria Ste11a -17 ALBUQUERQUE CALHEIROS, Jos -298 BARBOSA DE MELO -11 ALBUQUERQUE E AMARAL, Bernardo -BAROONNET, Daniel -256 106 BARRETO, Ant6nio --, 306 ALBUQUERQUE E MELLO, Celso de -98, BARRETO XAVIER, Lus -240 l38, 238 BARROW, Clyde W. -15 ALESSI, Renato -30, 244 BARTRET, Fernando Ledesma- 265 ALFREDSSON, Gudmundur- 70 BASTID, Paul -11 ALTSIO -II BASTID, Suzanne -246 ALVES, M. Isidro -48 BASTOS, Celso -155 ALVES CORREIA, Fernando -235 BATTAGLIA, Fe1ipe -37 AMARAL, Carlos Pacheco -306 BEAUD, Olivier -178 AMARAL, Maria Lcia -28, 306 BEDJAOUI, Mahomed -249 AMBROSINI, Gaspare -172, 281 BERANGER, Thibaut de -205, 207 ANTUNES VARELA, Joo- l5l BRENGER, Jean -288 ARAGN REYES, Manuel -66 BESSA LoPPES, Nuno -273 r;... AREIZA CARVAJAS, J. M. -204 BETATI, Mario -267 ARNAND, R. P. -173 BIGOTTE CHORO -183 AUTEXIER, Christian- 218 BISCARETTI DI RUFFIA -238, 244, 246, AVINERI, Shlono- l5 256 """I AzEVEOO, Maria Eduarda -201 BISCONTINI, Giuseppe -32, 138 AzEVEOO, Plauto Fraco de -80 BISHOP, William W. -242 AZEVEOO SOARES, Albino -98, l31, BISI, Luca- l37 l38, 238 BLANCO DE MORAIS, Carlos -306, 308, 324, 325 BACELAR GOUVEIA, Jorge -236, 246, BOAS, George -48 248, 274 BOBBIO, Norberto -11, 26, 240 BADIA, Juan Ferrando- 281 BODARD, Serge -219 BALANDIER, Georges -11, 22 BODIN, Jean -l80 J 330 Manual de Direito Constitucional i 1 i. 1 BOGDANOR, Vemon -298 CASTANHEIRA NEVES -25, 166 : BOGNETfI, Giovanni -299 CASTRO MENDES -97, 152 ~ BONAVIDES, Paulo -16 CATUDAL, Honor-Marc- 285 i BONNARD, Roger- 80 CAUPERS, Joo- 133, 181,239 , BORGES, Marta -204 CAVARRETfA, Giuseppe -246 BORRADO INIESTA, Ignacio -146 CERE1l, Carlo -238 BOURJOL, Maurice -219 CERRI, Augusto -68 BRAGA DA CRUZ, Manuel -64 CERRONI, Umberto "'-- 79 BRAGA DE MACEDO, Jorge -192 CHAN, Johanes M. M. -95, 101, 103 BRIERLY, J. L. -138, 140, 238 CHAPUS, Ren -181 BRITO CORREIA, Margarida -206 CHARVIN, Robert -l72 BROWNLIE, Ian -32. 173, 238 CHEVALIER, Jacques -26,61, 65 BULPITf, Jim -289 CHIARELLI, Giuseppe -29,48, 51.238

BURDEAU, Georges -10, 19, 29, 32, CHIMIENTI, Pietro -244 47, 48, 56, 64, 78, 163, 197, 277, CCERO -48 279,291 CIRIELLO, Pasquale -218 COISSOR6, Narana -308 CABRAL DE MONCADA, Lus -10, 11, COLAO ANTUNES, Lus Filipe -214 14, 19,31, 77,80,95. 143 COLLARD, Claude-Albert -177 CABRAL DE MONCADA, Lus S. -216 COLLIVA, Paolo -47 CABRAL, Roque -184 COMBACAU. Jean -98, 101, 138, 173, CAEIRO DA MATfA -37 238 CAETANO, Marcello -11, 16,21, 29, CONDE, Enrique Alvarez -37 39, 48, 82, 85, 126, 127, 144, 150, COQUERY-VIDROUVITVH, Catherine -61 166, 180, 213, 214, 215, 238, 242, CORREIA BAPTISTA, Eduardo -137 250, 301, 308 CORTS, Jorge -216 CAETANO, Miguel- 223 COSTA, Femandes -95 CALOGEROPOULOS-STRATIS -54 COSTA LoBo -25, 27 CALVET DE MAGALHES, J. M. -256 CRISAFULLI, Vezio -18, 29, 34, 61, CAMES, Lus -47 197.238 CAMPINOS, Jorge -83,86, 177,256 CROISAT, Maurice -299 CAMPOS LIMA -16,37 CRUZ COELHO, Maria Helena -213 CANAS, Vitalino -273 CRUZ VILLAL6N, Pedro -137, 146 CANNADA BARTOLI -248 CUNHA, Paulo -97, 114 CANNIZARO, Enzo -207 CAPOTORTI, Francesco -69, 72 D. ATENA, Antonio -204, 281 CARETfI, Paolo -204 DE FINA, Silvio -25 CARPIZO, Jorge -171 DE LA CHAPPELLE, Philippe -102,266 CARR DE MALBERG -29, 179,291 DELGADO, Maurcio Godinho -11 CARRILO SALCEDO -l72 DELPRE, Francis -137, 150,280 CARTABIA, Marta -207 DELVECCHIO, Angela -248 CARVALHO FERNANDES, L. -97, 152 DE MICHEL, Francine -173 CASALTA NABAIS -149, 226, 228, 229, DE SIERVO, Ugo- 307 235, 236 DEUTSCH. Karl w. -7 CASSESE, Sabino -7, 183 DE VERGOTfINI, Giuseppe -76, 218 CASSIRER, Emst -14, 80 DIAS FERREIRA, J. -97, 106, 143 fndice de Autores 331 DIAS MARQUES, J. -95,97,239 FORSTHOFF, Emst -26,37 DIAZ-LIANOS, Antonio E. Gonzalez -FORTI, Ugo -244 308 FRANCO LoRAS -219 DIEZ DE VELASCO, Manuel- 129, 138, FREITAS 00 AMARAL, -11, 12, 29,30, 238 39, 168, 181, 182, 183, 190,213, DONNER, Ruth -98 216, 223, 235, 236, 250, 252 D'ONOFRIO, Francesco -239 FREUND, Julien -10,20,22 D'ORAZIO, Giustino -146 FRIEDRICH, Carl J. -22, 180,218,290, DRUKE, Luise -266 299 DUARTE, Maria Lusa -138, 141, 151, FROMONT, Michel- 298 154, 162, 204, 205, 260, 262, 263, 314 GALLEGO ANABITARTE, Alfredo -37 DUGUIT, Lon- 16,37, 56,245 GALVO, Gil- 247 Dupuy, Ren-Jean -249 GALVO TELES, Miguel -23, 29, 35, DURAND, Charles -281 39 DUVERGER, Maurice -65 GANDRA MAR'nNS, Ives -155 GARCIA, Manuel Emdio -64 EHRLICH, Stanislaw -61, 62, 291 GARCIA DE ENTERRA -252, 281 EISENMANN, Charles -184,277 GARCIA PELAYO, M. -61, 164, 287, EMDIO DA SILVA, Femando -215 291 ENGELS- 15 GELLNER, Emst -26,61 ENTRENA CUESTA, Rafael -281 GENEVOIS, Bruno -207 ERMACORA, Feliz -69 GEORGE, Pierre -68 ESPOSITO, Carlo -81,218, 230, 267 GERBER, C. F. Von -13, 36 ESTEVES DE OLIVEIRA, Mrio -181 GIANNINI, Massimo Severo -183, 226 ESTEVES PAROO, Jos -219 GIERKE- 13 ESTORNINHO, Maria Joo -227 GIORGIANNI, Virgilio -10, 23, 37

GJIDARA, Marc -69 FALCHI, Antonio -10 GOIO, Franco -61 FARDELLA, Franco -29, 30, 238, 244 GOMES, Carla -162, 204,205,206 FERAL, Pierre-Alexis -204 GOMES CANO'nLHO, J. J. -10, 11, 15, FERNANDES, Ant6nio Teixeira -22 20,44,86,90,91,92,119, 130,135, FERNANDES, Carlos -136, 140, 152, 184, 187, 192, 196, 197,209, 212, 264 216,229, 230,232,236, 251,260, FERNANDES, Jos Pedro -250 301, 306, 320 FERNANDEZ, Tomas-Ramon -252 G6MEZ ORFANEL, German -17, 180 FERRAJOLI, Luigi -171 GONALVES, Amaldo -272 FERREIRA, Amncio -281,305 GONALVES FERREIRA, Andr -32,35, FERRER CORREIA -99 70,75, 173, 181, 196, 197,200, 205, FERRER NETO PAIVA, Vicente -105 252,308 FEZAs VITAL -37 GONALVES FERREIRA FILHO, Manoel FIGUEIREOO, Emesto -225 -155,295 FLEINER, Fritz -68 GONALVES DE PROENA -107, 116, FLEINER-GERSTER, Thomas -238 123 FLOGAITS, Spyridon- 181 GONZLEZ ENCIMAR, Juan -281 FOCSANEANU, Lazar -272 GONZLEZ HERNANOO, Aquilino -308 332 Manual de Djrejto Constjtucjonal GOOSSENS, Paul-Charles -291 KRIELE, Martin- 166,238 GREWE, Constance -207,299 KuHN, Helmut- 17,26,47,50, 56,79 GR6cIO- 11 GROSSFELD, Bemhard -67 LABAND -291 GUARINO, Giancarlo -54 LABRIOLLA, Silvano -119 GUIMARES PEDROZA -105 LAFERRIERE, Franois Julien -265 GULLO, Francesco -181 LAFONT, Robert -220 GUSTAPANE, Enrico- 183 LAPENNA, Emesto -97, 100, 101, 103 LA PERGOLA, Antonio -205,307 HBERLE, Peter -299 LAPlDOTH, Ruth -284, 285 HANF, Dominik -207 LARANJO, Jos Frederico -10,32,64 HARTLEY, Trevor C. -207 LATTANZ, Flavia -54 HAURIOU, M. -22,31,47,50,62, 166 LE FuR, Louis -290 HEGEL -14, 27 LEIBHOLZ, Gerhardt -25, 48, 293 HELLER, Hermann- 10, 18, 25, 48, 63, LENINE- 15 80, 238 LEVI, Lucio -290 HENCKAERTS, Jean-Marie -141 LIMA, Ant6nio Sebastio de -75 HRAUD, Guy -66,68, 291 LINZ, JUAN J. -66 HESPANHA, Ant6nio Manuel -26, 238, LIPPOLIS, Vincenzo -161 289 LOBO D' AVILA, Joaquim Toms -181 HESSE, Konrad -26 LocKE -11, 180 HIGUCHI, Yoichi -184 LOMBARDI, Giorgio -238,243 HILL, Dilys M. -218 LoPEs PRAA -41, 105, 143.. 215,258 HINTzE, Otto -58, 239 LoPEZ GARRIDO, Diego -265 HOBBES -II, 12, 180 LoUGELIN, Martin- 219 HYPOLLlTE, Jean -15 LoUREIRO BASTOS, Femando- 161,202 LOURENO, Joo -181 JACKSON, Paul -94 LOSCHAK, Danile -137 JALLES, Maria Isabel -162, 199, 201 LUCATELLO, Guido- 281,291 JAUME, Lucien -12 LUCENA, Manuelde -10, 188 JELLINEK, G. -10, 16, 22, 28, 29, 30, LUCHAIRE, Franois -207 32,38,47,48,49, 58, 171, 179,238, LUCIANI, Massimo -207 275,283, 286,291 LUHMANN, Niklas -22,24 JIMENEZ-BLANCO, Antonio -299 MACHADO, JNATAS -49, 89, 91 KANT -11, 12, 49 MACHADO, Miguel Pedrosa -261 KARAGIANNIS, Symon -70 MACHADO HORTA -293, 299 KEETON, E. W. -242 MACHADO PAUPRIO -180 KELSEN- 10, 15, 17,29, 36,48,97, MACHADO VILELA -97,106,116, 120, 137, 172, 179, 181,238,277,286, 123, 143 291 MACHETE, Pedro -248, 298

KISS, Alexandre -54, 138 MACHETE, Rui -10, 236, 247 KNIGHT, David P. -54,73 MADRE DE DEUS, Faustino Jos da KOJANEC, Giovanni -104 -83 KREIL, Andreas -295 MAGALHES COLLAO, Isabel -152 fndice de Autores 333 MAGALHES GODINHO, Vitorino -77 209, 2l2, 2l6, 226, 227, 228, 229, MALDESTAN, Andr -69 232,236, 251, 260,267,320 MALINVERNI, Giorgio -69 MORELL-OcANA, Lus -2l9, 232 MALTEZ, Jos Adelino -12,30,61 MORTA11, Costantiano- 19, 32,47,48, MANCINI -64 l80, 182, 238 MANIQUE, Ant6nio Pedro -2l3 MOSCONI, Franco -202 MARITAIN, Jacques -48 MOTA CAMPOS, Joo -199 MARNOCO E SOUSA -10, l4, 37, 106, MOURA RAMOS, -97, 98, lOO, lOI, l26, l43, 2l5, 244,245,258,277, 103, l05, .l12, l16, l20, 123, 137, 308 l46, l54, l58, l61, l62 MARQUES GUEDES -lO, 29, 31, 48, MOUSKHLY, Michel- 29l l83, 238,242,248,277,309 MUNCH, Fritz -97, l01 MARQUES VIDAL, Jos -263 MuNoz MACHAOO, Santiago -207 MARTINES, Temistocle -29, 238 MUSSOLINI -8l MARTINEZ PuNAI:, Antonio -320 MARTINS, Ana Maria -l61, 202 NIGRO, Mario- 252 MARX, Karl- 79 NOBRE DE MELO, Martinho- l6, 18l MASSANO, Anton Milian -66 NOCILA, Damiano- 49, 6l MASSART-PIRART, Franoise -220 NOGUEIRA, Franco -272 MASSERA, Alberto -37 NORONHA E SILVEIRA. Jorge -271 MATTEUCI, Nicola -180 MAURI- l02 O'CONNEL- l01 MAURRAS -86 OLBIETA CHALBAUD, Juan -54, 68 MAWHOOD, Philip -299 OLIVEIRA ASCENSO, Jos -97, 239 MAYER, Pierre -240 OLIVEIRA BARACHO -l73, 184,291 MCKEAN, Warwick -69, l38 OLIVEIRA MAR11NS -297 MEDEIROS, Rui -314, 325 OLIVEIRA MARTINS, Afonso D' -22 MEIR, Christian -26 OLIVEIRA MARTINS, Guilherme D' MERA, Paulo -II 207 MICHALON, Thierry -285 OLIVEIRA MARTINS, Margarida Salema MICHOUD, L. -38, 245 -209, 305 MIRANDA, Jorge- 48,84,85, l19, l27, OLOZABALEcHEVERRIA, Juan Jose l29, l37, 197. 207, 2l0, 2l2, 2l5, 207 216, 227,242, 256, 261, 289, 301, ORmNI, Sergio -29l 305, 308, 324, 325 OTERo, Paulo -86, l81, l84, 2l2. 227, MIRKINE-GUETZVITCH- 8l 230,249, 301, 308 MODERNE, Franck -265, 305 MOmNHO DE ALMEIDA -l62 PALADIN, Lvio -252 MONACO, Riccardo -69 PALAZZOLI, Claude -28l MON]ARDINO, lvaro -253, 305, 320 PANNUNZIO, Sergio- 48, 8l MONTESQUIEU -49, 55, 230 PANZERA, Antonio Filippo -98 MOREIRA, Adriano -II, 27, 92, 286, PAOLO, Alfio Mastro -23 308 PAREJO ALFONSO, Luciano -2l8 MOREIRA, Vital- 47, 91, l19, l30, l35, PARSONS, Talcott -lO, 20, 98 l81, l83, l84, l87, 192, 196, 197, PASINI, Dino -26,50 334 Manual de Direito Constitucional PASSERIN DE ENTREvES -63 QUERMONNE, Jean-Louis -26, 202 PAZ FERRElRA, Eduardo -305,314 Quoc DINH, Nguyen -32, 173, 175, PEPPE, Leo -48 238, 245, 246 PERASSI, Tomaso -30, 244, 245 PEREIRA COUTINHO -248 RADBRUCH -63,77,78, 166 PEREIRA DA SILVA, Jorge -306 RAIMUNDO, Marco -308 PEREIRA DE SENA, Pedro -67 RAMOS, Maria Elisa Gomes -162 PEREIRA DOS SANTOS -83 RANGEL, Vicente Marotta -248 PEREZ TREMPS, Pablo -207 RASON, Nino 01ivetti -295 PEREZ TRIVINo, Jos Luis -166 REALE, Miguel- 180

PEROTTI, A. -71 REBELO DE SOUSA, Marcelo -29, 31, PESSOA, Femando -63 39, 181, 183, 192, 199,216,236, PETERSON, Joan -204 244, 308 PHILIPS, O. Hood -94 REDPATH, Th. -11 PIARRA, Nuno -162,235 REGOURD, Serge -219 PIERRE-CAPS, Stphane -70 REiS LEITE -301 PINHEIRO, Duarte Rego -305, 324 REMOND, Ren -59 PINTO BARRIGA -37 REUTER, Paul -290 PIRES, Francisco Lucas -85, 156, 161, REZEK, Jos Francisco -98, 99, 100, 162,187,202,203,205,206,263, 101,138,154,156,157,238 308 RIALS, Stphane -291 PIRES DE LIMA -151 R[DEAU, Joel- 207 PITTA E CUNHA, Paulo -199,201,202 RIGAUX, Franois -240 PI7ZErn, Franco -218 RINELLA, Angelo -204 PIZZORUSSO, Alessandro -66, 67, 68 ROCHA FILHO -295 POPPER, Karl- 15,65 ROCHA SARAIVA -16, 29, 36, 37,38; PORTO, Manuel -223 183 POULANTZAS, Nicos -15 RODRIGUES LoBo -47 POUMAREDE, Jacques -70 RODRIGUES, Jos Damio -213 PRIETO DE PEDRO, Jesus de -49, 68 RODRIGUES, Manuel -82 PUBUSA, Andrea -218 ROMANO, Alberto -183 PUENTE OJEA, Gonzalo -79 ROMERO DE MAGALHES, Joaquim PUFFENDORF- 11 213 PUREZA, Jos Manuel- 177,249 ROSA NOGUEIRA, Jos Carlos -112 Puy, Francisco -47 ROSSOLILLO, Francesco- 61 ROUSSEAU, Charles -69 QUADRI, Rolando -95,98 ROUSSEAU, J. J. -II, 12,49,56, 180 QUADROS, Fausto de -32,54,70, 137, ROULAND, Norbert -70 173, 184,200,201,202,204,205, Roux, Andr -219 281,283, 308 RUBlO LLORENCE, Francisco -207 QUEIR, Afonso -39, 54, 181, 228, RUMBOLI, Roberto- 49 242, 273, 305 RUSEN, Keith -299 QUEIR, Jos Gabriel -216 QUEIROZ LIMA -29,32,34,244,277, S, ALMENO -216 288 S, Lus -61, 162, 187,205,223 335 SABOVIC, Milan -242 STOCK, Mnriil Jos -12 ! SALAZAR, Oliveira -82, 83, 272 STWART, William H" -291 SALERNO, F. -69 SUAREZ- 11 SANCHZ MORN, Miguel -219 SUR, Serge -98i 101.,13S, 173,238 SANTANA, Eloy Ruiloba- 51 SUREDA, A. Rico -54 SANTA-PINTER, J. J. -95 SYMON.IDES, J. ~j77 sANTrRoMANo -10, 18, 29, 30, 39, 179, 183, .238; 286 TABORDA FF.RREIRA,~o'."...6l, 95,97, SARAIVA, J. Hermano -73 100, 102 SARDINHA, Jos Miguel -216, 232 TAVARES, Jos -25,29,37,48,63,64, SARTORI, Giovanni -26,48 97, 143, 166,238 SCHEUNER, Ulrich -80 TEIXEIRA RIBEIRO -314 SCHMITT, Carl- 10, 17,20, 180,291 THOMASHAUSEN, Andr -67 SCHMITTER, Philippe -205 THORNBERRY, Patrick -69 SCHRAM, Gunnar G. -102 TINLAND, Franck -12 SCHULER, Hagan -62 TOCQUEVILLE, Alexis de -58, 290, 297 SCHUTTE, Julien -239 TORRES, Mrio -152, 245, 263, 264 SCWARTZ, Bernard -299 TOSATO, Egidio, -25, 29, 30, 37, 180 SBASTIEN, Giles -161 TREVES, Renato -18 SEGESVARY, Victor -68 TRISTO, Gilberto -295 SEILER, Daniel-Louis -181 TRUyOL Y SERRA- 256 SRVULO CORREIA, Jos Manuel- 181, 216, 226, 229, 236 VAGLI, Giovanni -273 SETTON-WATSON, Hugh -61 VALSASSINA, Marino Bon -266 SHAW, Malcom N. -238 VANDERSANDEN, Georges -204

SIEYEs -58,63 VAN BOGAERT, Elie -246 SILVA, Ant6nio Duarte -34 VAN GUNSTEREN, Herman -77 SILVA, Jos Afonso -295 VAN KLEFFENS, E. N. -172 SILVA CUNHA -73, 242, 249, 256, 308 VAN LANGENHAVE, F. -72 SILVA LEAL, Ant6nio da -46, 85 VAN PANHUYS, H. F. -94, 97, 100, 102, SILVESTRI, Gaetano -180 123, 129 SINCLAIR, Ian -256 VEGA, Salvatore -77 SMEND- 10, 17,29,92,238,291 VELLOSO, Carlos Mrio da Silva -295 SMITH, Anthony J. -62 VELOZO, Francisco Jos -47 SOARES, Rogrio -10,25,27,38,216 VENTURA, Ral- 136 SOARES MARTINEZ, Pedro -108 VENTURINI, Achille -97 SOHN, Louis B. -69 VERDROSS, Alfred -97, 100, 101, 136, SOLA DOMINGO, Mercedes -249 137, 175,238,290 SORRENTINO, Francescu -207 VERDU, Pablo Luca -291 SOSA WAGNER, Francisco -219 VEYNE, Paul- 26 SOUSAFRANCO -314 VIEIRA DE ANDRADE -28, 146, 184, SOUSA MACHAOO, Cristina -117 212,216,229,232,235 SPENCER- 13 VIGNES, Daniel -183, 284 STARCK, Christian -219, 236 VILLARI, Salvatore -35 STEIN, E. -291 VISSCHER, Fernand de -94 STERN, Brigitte -242 VOLPE, Galvano Della -79 336 Manual de Direito Constitucional VON BEYME, Klaus -7, 298 XAVIER, Alberto -242 VONIER, Anscar -48 VON STEIN, Lorenz -25 ZANOBINI. Guido- 183 VUKAS; Budislav -69 ZAPPERI, Roberto -57 ZAYAS. Alfred de -70 WEBER, Albrecht -207 ZIOTTI, Paol0 -265 WEBER, Max- 22 ZIPPELIUS, Reinhold -10, 26, 48, 166, WHELAN, Frederick G. -141 178, 241, 242, 244, 245, 291 NDICE GERAL DO TOMO III PARTE m ESTRUTURA CONSTITUCIONAL DO ESTADO A PROBLEMTICA DO ESTADO EM GERAL Pgs. 1. Sequncia 7 2. As grandes correntes doutrinais acerca da natureza ou essncia do Estado 9 3. As concepes mais significativas 11 4. Outras elaboraes doutrinais 17 5. Posio adoptada 21 6. As relaes entre Estado e sociedade 25 7. Os elementos ou condies de existncia do Estado 28 8. As vicissitudes do Estado 32 9. O Estado como pessoa colectiva 35 10. O Estado nas Constituies portuguesas 40 CAPTULO II O ESTADO COMO COMUNIDADE POLTICA II. A comunidade poltica ou povo 47 12. Povo e Estado 50 13. O Estado, o povo e a colectividade pr-estadual 51 14. A unidade do povo e as distines polticas entre os cidados 55 15. Conceitos afins do conceito de povo 61 16. A relevncia jurdico-poltica do fenmeno nacional 63 17.. A proteco das minorias 68 18. Povo e comunidades em diferentes estdios culturais 72 19. As concepes poltico-constitucionais e ideolgicas de povo 76 20. O povo nas Constituies portuguesas 84 338 Manual de Direito Constitucional CAPTULO III A cmADANIA

 1.0 A cidadania ou qualidade de membro do Estado Pgs. 21. Povo e cidadania 93 22. A cidadania no Direito internacional 99 23. A cidadania no Direito constitucional 103 24. A evoluo do tratamento da cidadania em Portugal, de 1822 a 1974 104 25. A problemtica da cidadania aps 1974 108 26. O actual regime de aquisio da cidadania portuguesa 112 27. O regime de perda da cidadania 118 28. Outros aspectos da disciplina legal da cidadania 121 29. A cidadania, dos habitantes de Macau e dos timorenses 124 2.0 A condio jurdica das pessoas em razo da cidadania 30. Cidados originrios e no originrios 125 31. A condio dos cidados no estrangeiro 129 32. Os direitos polticos dos portugueses residentes no estrangeiro 131 33. A condio dos portugueses tambm cidados de outro Estado 135 34. A condio dos estrangeiros e o seu enquadramento pelo Direito internacional 136 35. A condio dos estrangeiros no Direito portugus 142 36. A condio dos cidados dos pases de lngua portuguesa 153 37. A cidadania europeia 158 CAPTULO IV O PODER POLTICO 1.0 Poder e soberania 38. Estrutura e funo do poder 163 39. O problema da limitao do poder pelo Dire. o 164 40. Titularidade e exerccio do poder 169 41. Poder poltico e soberania 170 42. Sentido da soberania na ordem intemacion 172 43. Direitos e deveres dos Estados 175 fndice Geral 339 Pgs. 44. Soberania e ordem interna do Estado 178 45. Soberania, descentralizao, autonomia 180 46. Descentralizao e subsidiariedade 184 2.0 A insero internacional do Estado portugus 47. Soberania e independncia nacional na Constituio portuguesa 186 48. Dimenses da independncia nacional 189 49. As relaes internacionais do Estado portugus 194 50. A Comunidade ds Pases de Lngua Portuguesa 198 51. Portugal e a Comunidade Europeia 198 52. A "Unio Europeia" e as suas implicaes 202 53. As modificaes, constitucionais de 1992 e de 1997 208 3.0 Descentralizao e poder local na Constituio portuguesa 54. A descentralizao como princpio constitucional 211 55. A descentralizao local ao longo das Constituies portuguesas 213 56. O problema das regies administrativas 219 57. Administrao directa, administrao indirecta e administrao autnoma 224 58. Descentralizao territor!al e poder local 228 59. Contedo da descentralizao local autrquica 232 ! CAPTULO V ~ O TERRITRIO DO ESTADO I' 60. O territrio, condio de existncia do Estado 237 61. O territrio e o Direito do Estado 239 : 62. Territrio, poder e povo 242

t 63. O direito do Estado sobre o seu territrio 243 r 64. Outros direitos territoriais do Estado e outras situaes territoriais 246 " 65. Referncia ao domnio pblico e ao domnio privado 249 66. O Estado e outras colectividades territoriais 252 67. Composio e limites do territrio do Estado Portugus ; 254 68. A cidadania e o acesso ao territrio do Estado 258 69. O direito de asilo 264 ! 70. Relevncia poltico-constitucional do territrio 268 i 71. O territrio de Macau 271 t 72. A situao de Timor 274 , p f I 1340 Manual de Direito Constitucional CAPTULo VI FORMAS DE ESTADO 1.0 As formas do Estado em geral Pgs. 73. Conceito de fonna de Estado 275 74. A contraposio fundamental: Estados simples e compostos 279 75. Estado unitrio descentralizado ou regional 281 76. Autonomia poltica com e sem integrao 284 77. Os Estados compostos. Federaes e unies reais 287 78. Os Estados federais em particular 290 79. O sistema jurdico complexo dos Estados federais 295 80. Os condicionalismos das fonnas de Estado 297 2.0 Portugal, Estado unitrio regional 81. A transfonnao de Portugal em Estado unitrio regional 300 82. Sentido da autonomia 304 83. Os estatutos das regies autnomas 310 84. O contedo da autonomia regional 313 85. A funo legislativa regional 317 86. Os poderes de participao 318 87. Os poderes de incidncia internacional 320 88. Os rgos de governo region 1 321 ndices ndice de Autores 329 ndice Geral 337