Pérez Sáinz, Juan Pablo - Sociedades Fracturadas: La Exclusión Social en Centroamérica

La exclusin social en Centroamrica.
Sociedades Fracturadas.
Juan Pablo Prez Sinz

Editor
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Acadmica, Costa Rica.
La exclusin social en Centroamrica.
Sociedades Fracturadas.

Editor,
Diego Fernndez Montero Rafael Segura Carmona Jorge Vargas Cullell
362.5 S678s
Sociedades fracturadas: la exclusin social en Centroamrica / Juan Pablo Prez Sinz, a edit.- 1 . ed, San Jos, C.R. : FLACSO, 2012. 171 p. ; 24 x 16 cm. ISBN 978-9977-68-234-1 1. Amrica Central - Aspectos socioeconmicos. 2. Poltica social - Amrica Central. 3. Pobreza - Amrica Central. I. Prez Sinz, Juan Pablo, edit. II Ttulo
Esta publicacin es posible gracias al apoyo institucional de la Agencia Sueca de Cooperacin para la Investigacin (SAREC) y de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI)
Director de FLACSO Costa Rica: Coordinador editorial: Produccin editorial: Primera edicin:
Jorge Mora Alfaro Abelardo Morales Gamboa Jorge Chvezcruz Enero 2012
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Costa Rica. Apartado Postal 11747, San Jos, Costa Rica. Tel. (506) 2224-8059 Pgina Web: http://www.flacso.or.cr
Sociedades Fracturadas. La exclusin social en Centroamrica.
nDICE Introduccin Por Juan Pablo Prez Sinz .................................................................. 7 Captulo I EXCLUSIOn SOCIAL. Una propuesta crtica para abordar las carencias materiales en Amrica Latina Por Juan Pablo Prez Sinz ................................................................. 11 Captulo II LA EXCLUSIn SOCIAL En CEnTROAMRICA A InICIOS DEL SIGLO XXI Una interpretacin cuantitativa Por Juan Pablo Prez Sinz, Rafael Segura Carmona y Diego Fernndez Montero .................................................................49 Captulo III EL BLOQUEO POLTICO A LA REDUCCIn DE LA EXCLUSIn SOCIAL En CEnTROAMRICA Por Jorge Vargas Cullell ................................................................. 111
Sociedades fracturadas; la exclusin social en Centroamrica
InTRODUCCIn
Juan Pablo Prez Sinz, Editor.
l presente texto tiene un doble origen. Por un lado, desde hace ya varios aos en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede de Costa Rica, se ha venido desarrollando un enfoque sobre las carencias materiales de la poblacin, alternativo al de pobreza. Se ha elaborado una propuesta terica y metodolgica en torno al concepto de exclusin social que se ha aplicado en estudios tanto de alcance regional como nacional. Por otro lado, el Estado de la Regin, para su IV Informe, identific la problemtica de la exclusin social como una de las cuestiones centrales a abordar en Centroamrica. En este sentido, ambas instituciones colaboraron para generar documentos a base de estudios tanto de tipo cuantitativo como cualitativo, que han servido de insumos para la elaboracin del captulo 10 de este IV informe. A partir de este doble origen se ha estructurado el presente texto. Originalmente, se planteaba incorporar una reelaboracin del estudio cualitativo para el IV Informe del Estado de la Regin complementando el anlisis de orden cuantitativo. Desgraciadamente no se ha podido contar con esa reelaboracin que hubiera provisto una perspectiva cualitativa sobre el fenmeno de la exclusin social, que consideramos imprescindible. Por lo tanto, el texto consta de tres captulos, adems de esta breve introduccin. El primero es de orden terico y ha sido elaborado por Juan Pablo Prez Sinz, de FLACSO-Costa Rica. Es un texto que recupera la propuesta analtica ya de7
sarrollada por este autor, conjuntamente con Minor Mora Salas, del Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico, pero evidenciando de manera ms clara la articulacin entre la problemtica de la exclusin con la de las desigualdades. En un primer apartado, se lleva a cabo una crtica al enfoque de pobreza, a partir de sus premisas bsicas, y se argumenta cmo esta visin de las carencias ha desembocado en una despolitizacin de lo social. En un segundo acpite, se hace un breve recorrido por las interpretaciones sobre exclusin, desarrolladas en los pases del norte, pero rescatando tambin la tradicin latinoamericana sobre marginalidad que se plante en la regin en las dcadas de los 60 y 70 del siglo pasado. El tercer apartado, basndose en un balance de proposiciones a rescatar y problemas a afrontar resultante de la revisin del acpite previo, formula un marco analtico sobre la exclusin social pensando en las realidades latinoamericanas. Este ejercicio parte de dos ejes analticos claves: la configuracin de desigualdades de excedente que pueden resultar en una exclusin primaria, y la ciudadana social que puede neutralizar o consolidar tal exclusin. El texto finaliza identificando tres respuestas desde el mundo de la exclusin: el conformismo religioso, la emigracin y la trasgresin delictiva. Respuestas, en especial esta ltima, la cual propicia que la exclusin social se convierta en una cuestin insoslayable para el funcionamiento de la sociedad. Rafael Segura Carmona y Diego Fernndez Montero, del Estado de la Regin, conjuntamente con Juan Pablo Prez Sinz, son los autores del segundo captulo. En este texto, se operacionaliza la propuesta analtica del captulo anterior. En su primer apartado se explicitan las decisiones analticas que han orientado la propuesta de operacionalizacin, aunque los pasos concretos de este ejercicio se encuentran en un anexo metodolgico que se adjunta al final de este captulo. A partir de esta propuesta, en un segundo acpite, se analiza la evidencia emprica proveniente de encuestas de hogares o de condiciones de vida en seis pases del Istmo (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, nicaragua y Panam) a inicios del presente siglo. El resultado principal de este esfuerzo analtico ha sido la configuracin de mapas sociales cuyas coordenadas son el mercado, en concreto el laboral, y el Estado, especficamente su componente de ciudadana social. A partir de estos dos referentes bsicos, se analizan las dinmicas de exclusin/inclusin existentes en la regin. La interpretacin de la evidencia emprica contina en un tercer apartado en el que se muestra la incidencia de la exclusin y los perfiles de los hogares que la padecen mostrando la existencia de dos Centroamricas: una donde las dinmicas de inclusin social prevalecen (Costa Rica y el Panam urbano) y otra signada por la exclusin (el resto de la regin). En el cuarto acpite se plantean ejercicios de simulacin tendientes a
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mostrar qu implicara intentar reducir los niveles de exclusin social en nuestra regin. Y se concluye sintetizando las principales reflexiones analticas y los hallazgos empricos ms relevantes. El tercer y ltimo captulo, elaborado por Jorge Vargas Cullell, del Estado de la Regin, realiza un anlisis poltico de la alta y persistente exclusin social en Centroamrica, especialmente en los pases del centro y norte del Istmo. Aborda, en primer trmino, la siguiente pregunta: qu factores polticos impiden reducir los altos niveles de exclusin social en estos pases? La principal conclusin del estudio es que los pases centroamericanos con altos niveles de exclusin tienen sistemas polticos bloqueados a la redistribucin social. Se argumenta que la falta de progreso en este tema refleja la existencia de un complejo dilema de accin colectiva, decisivamente agravado por las resistencias de los poderes fcticos a cambios en la organizacin y funcionamiento de los mercados laborales y en los regmenes de bienestar social. La identificacin de sistemas polticos bloqueados abre paso a una segunda pregunta: bajo qu condiciones es probable disminuir la exclusin social en sociedades con desigualdad pronunciada, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social? La clave para cambiar el rumbo de las cosas es la accin poltica inclusiva: acuerdos duraderos para reducir la exclusin social. Esta accin inclusiva no surgir por un cambio de conciencia de las lites, sino, probablemente, como respuesta defensiva a una amenaza letal e inminente cuya gravedad impide a lites salvarse solas. En estas condiciones, una convergencia de factores crear una oportunidad para que una alianza de partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales concierten acciones pblicas con profundas implicaciones redistributivas. El captulo utiliza la metodologa de escenarios polticos para analizar las consecuencias del bloqueo poltico a la exclusin -el probable surgimiento de estados degradados en Centroamrica- as como de los factores que podran dar paso a escenarios alternativos. Se presenta, por tanto, un texto que aborda la problemtica de la exclusin social en la regin no solo desde una perspectiva estructural sino tambin en trminos de agencia, lo cual muestra que se est ante un campo de poder. Este enfoque supone recuperar una mirada crtica sobre lo social que se aleja de la neutralidad y la despolitizacin que han predominado en los ltimos tiempos. Con esta visin, que invoca la conflictividad y el poder, se intenta comprender qu est pasando en las sociedades centroamericanas y qu retos se deben afrontar. Como sealan los anlisis de este texto, se est ante sociedades fracturadas cuya sutura necesaria pasa por lo poltico.
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EXCLUSIOn SOCIAL. Una propuesta crtica para abordar las carencias materiales en Amrica Latina
CAPTULO I
esde hace tres dcadas, la problemtica de la carencias bsicas de la poblacin latinoamericana se analiza desde el enfoque de pobreza con sus mltiples variantes metodolgicas. Ya desde los aos 80, con el giro que se empezaba a imprimir a las polticas sociales con los programas de ajuste estructural, comienza a emerger con fuerza este enfoque. Con l se cuestionaban las polticas sociales del perodo anterior porque haban favorecido a ciertos sectores sociales, los ligados al empleo formal y que tuvieron acceso al sistema de seguridad social, en detrimento de los ms necesitados. Pero, tambin se construa toda una nueva visin de cmo entender la cuestin social estructurando un sentido comn centrado sobre la pobreza como forma nica de entender las carencias bsicas. 1 En trabajos previos hemos cuestionado el enfoque de pobreza (Prez Sinz y Mora Salas, 2006, 2007; Mora Salas y Prez Sinz, 2009) proponiendo un marco analtico alternativo basado en el concepto de exclusin social. Fundamentalmente, desde esta perspectiva, se ha argumentado que en los denominados mercados bsicos existen procesos de desempoderamiento extremo que, si no son neutralizados por el acceso a la ciudadana social, desembocan en situacio1. Incluso en los discursos anti(neo)liberales, la categora pobreza aparece incorporada acrticamente. Por eso no es de extraar que los gobiernos de la regin que han proclamado revertir las polticas inspiradas en el denominado consenso de Washington, no han cuestionado este elemento que ha redefinido -de manera drstica- la cuestin social. De ah que programas de transferencias condicionadas, la expresin ms lograda de esta nueva poltica social, se han aplicado tanto en el Mxico del PAn como en el Brasil de Lula.
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nes de no participacin en dinmicas bsicas de pertenencia en la sociedad. Este proceso constituye el fenmeno de la exclusin social. En el presente texto, se quiere recuperar este planteamiento pero reforzndolo con reflexiones ms slidas sobre las dinmicas de (des)empoderamiento en tales mercados y con las dificultades de acceso a la ciudadana social. Este captulo se inicia con una crtica al enfoque de pobreza, tanto en trminos de sus premisas bsicas como de sus consecuencias polticas, para plantear, en un segundo acpite, los orgenes e itinerario analtico del trmino exclusin. En el tercer apartado, el central, se aborda tanto la problemtica de (des)empoderamiento en los mercados bsicos como los alcances limitados de la ciudadana social. Se concluye identificando las problemticas sociales que plantean las respuestas que se dan desde la exclusin social y que hacen que esta sea una problemtica que no se puede soslayar. 1. El enfoque de la pobreza: la despolitizacin de lo social no est de ms recordar que el enfoque de pobreza se impone en Amrica Latina en los aos 80; o sea, no siempre en la regin la problemtica de las carencias, en concreto las materiales de la poblacin, se pensaron en trminos de pobreza. Ms an, en las dcadas de los 60 y 70, fue ms bien en clave de marginalidad, desde concepciones distintas2, que se abord esta problemtica. S conviene recordar que, en los 80, acaeci la crisis de la deuda externa que marc el fin de un modelo de acumulacin, basado en la industrializacin sustitutiva de importaciones, que imper en la regin durante varias dcadas3. La respuesta a la crisis conllev procesos de ajuste estructural que actuaron como autnticas acumulaciones primitivas para un nuevo orden econmico. Y dentro de este orden (neo)liberal, las polticas sociales comenzaron a redefinirse drsticamente y la pobreza surgi como el nuevo enfoque para abordar la problemticas de las carencias, especialmente las materiales de la poblacin. Este enfoque tena sus orgenes en la teora de las necesidades bsicas que promovi el Banco Mundial,
2. Haremos una breve referencia a estos distintos enfoques en el siguiente apartado. 3. Esta apreciacin debe ser matizada ya que este modelo se impuso -de manera clara- en aquellos pases donde la crisis de las exportaciones, durante la Primera Guerra Mundial, incentiv el desarrollo de la industria a partir de una base manufacturera generada durante el siglo XIX. Se est hablando en concreto de seis pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay (Bulmer-Thomas, 1998; Thorp, 1998). En el resto de la regin, acaeci ms bien una hibridacin entre el modelo primario-exportador, que mantuvo su centralidad, y el nuevo modelo que tuvo un desarrollo ms tardo que en los pases mencionados. Este fue el caso de Centroamrica y, al respecto, Bulmer-Thomas (1989) considera que la industrializacin (que en nuestra regin tuvo adems la peculiaridad de asociarse a un proceso de integracin regional) fue ms bien una fase ms del desarrollo del modelo primario-exportador.
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durante la dcada de los 704, con una fuerte impronta (neo)liberal, nutrindose tambin de ideas cepalinas (Alvarez Leguizamn, 2005). 5 En tanto que este nuevo enfoque cuestionaba la poltica social previa, porque no se haba concentrado en la poblacin con mayores carencias, una crtica parcialmente acertada, especialmente respecto de la poblacin rural, gener la impresin que -por primera vez en la regin- se reflexionaba sobre las carencias de la poblacin. En este sentido, y por la fuerza que tuvieron las ideas y las prctica (neo)liberales en Amrica Latina, se gest un sentido comn que equiparaba pobreza a carencias, instaurando as un autntico monopolio cognitivo de este fenmeno. De esta manera, las carencias (fenmeno social) solo podan entenderse desde una sola ptica interpretativa (la de la pobreza) y ambos trminos devinieron intercambiables; o sea, se ha estado ante un autntico ejercicio de pensamiento nico propio del (neo)liberalismo. Para los propsitos analticos que se persiguen en este texto, es fundamental desmontar este sentido comn. Para ello hay que discutir las tres premisas bsicas que sustentan este enfoque de la pobreza. La primera de estas premisas parte de que pobreza es sinnimo de integracin social deficiente. Los hogares identificados como pobres participan de las dinmicas fundamentales que definen la vida social, aunque lo hacen de una manera disminuida; es decir, se est ante una cuestin de grado. Esta premisa estaba implcita en las polticas de los 90 con las redes de proteccin social que se basaban en la idea de manejo social del riesgo. En tanto el concepto de riesgo supone vulnerabilidad ante una amenaza externa, la caracterstica de los hogares que se privilegia es la de su vulnerabilidad. Este rasgo expresa, justamente, la situacin de integracin social deficiente y la poltica social pretenda minimizar tal vulnerabilidad para maximizar la integracin social. Pero, es necesario determinar de qu riesgo y de qu vulnerabilidad se est hablando. Esta reside, desde la perspectiva de la pobreza, en la incapacidad de un consumo mnimo (la alimentacin y otras necesidades bsicas) que corre el riesgo de deteriorarse ante situaciones econmicas adversas (como la crisis de los aos 80 del siglo
4. Durante esa dcada esa institucin estuvo dirigida por Robert Mcnamara, exsecretario de defensa de los Estados Unidos durante la guerra de Vietnam. Su direccin supuso una reforma en profundidad del Banco Mundial el cual se erigi como la institucin lder dentro de los organismos internacionales, especialmente de los financieros, despojando al Fondo Monetario Internacional del protagonismo que haba tenido hasta ese momento. 5. Este ltimo organismo, la CEPAL, llev a cabo un giro hacia el neoestructuralismo, durante esa dcada de los 80, basado en cinco conceptos claves: competitividad sistmica, progreso tcnico, flexibilidad laboral proactiva, accin concertada y crculo virtuoso (Leyva, 2008).
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pasado). Pero, como siempre existir un consumo mnimo, la pobreza refleja solo una situacin de vulnerabilidad. Desde esta perspectiva minimalista 6 no cabe plantearse la situacin de desastre ya que el riesgo nunca se concreta. 7 Por tanto, se estara en situacin de mayor o menor riesgo (cuestin de grado) pero no de desastre que implicara una condicin cualitativamente distinta que el enfoque de pobreza no considera. Pero se puede formular una pregunta ms sustantiva: qu significa integracin social para este enfoque? La respuesta es consumo y al respecto hay que admitir que, indudablemente, el consumo integra socialmente, especialmente, en la actualidad donde el consumismo se ha erigido como un rasgo clave de la globalizacin. Pero el problema radica en considerar que este consumismo se ha convertido en la accin social clave que explica la pertenencia social pues se estara ante una sociedad que se estructura en torno al consumo y no ms en trminos de produccin. 8 Pensamos que esta es una idea mixtificadora del consumismo que conlleva a considerar al mercado de bienes y servicios un mbito donde el crdito posibilita un consumo ilimitado. De hecho, es una comprensin muy similar a la que se ha tenido -hasta hace poco- de los mercados financieros. Es decir, sus dinmicas autorreguladoras generaron la ilusin de que no haba lmites. La actual crisis, de una profundidad que an no vislumbramos, nos ha recordado cmo los lmites de la economa real se imponen a las imaginaciones infinitas de la virtualidad. 9 En otros trminos, seguimos ante sociedades donde mecanismos, como la insercin en los mercados bsicos (laboral, de capitales y de seguros, etc.) y la ciudadana social, son ms determinantes en trminos de pertenencia social que el consumo. Pero estos mecanismos son silenciados en el enfoque de pobreza. A ellos nos referiremos al hablar de exclusin social en el tercer apartado. La segunda premisa es corolario de la primera: si se aplican las polticas sociales correctas, la superacin de la pobreza es posible. Se est, entonces, ante un enfoque que recupera el viejo tema de la movilidad social ascendente y muy afn a los planteamientos de inspiracin liberal basados en la autonoma individual. Esta situacin es evidente en los actuales programas de transferencias condicionadas y su apuesta por la creacin y fortalecimiento de capital humano de los menores con el fin de romper la transmisin generacional de pobreza y lograr
6. Esta lnea de crtica al enfoque de pobreza ha sido desarrollada por lvarez Leguizamn (2005). 7. La excepcin la representaran situaciones extremas como las hambrunas. 8. Al respecto, vase el anlisis de Baker (2009). 9. Probablemente el ejemplo ms esclarecedor de los lmites del consumismo lo representa lo que se ha denominado hipotecas basuras.
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que las nuevas generaciones alcancen posiciones sociales mejores que las de sus progenitores. El problema lo representa ese conjunto de hogares no en condicin de vulnerabilidad sino de desastre social, los que el enfoque de pobreza invisibiliza y que identificaremos en el tercer apartado como los excluidos de la sociedad. Es suficiente este tipo de polticas o se requieren polticas ms radicales? Para empezar a esbozar una posible respuesta, queremos remitirnos a cierta evidencia emprica, referida a varios pases centroamericanos, que ha servido para someter a falsacin la hiptesis de la movilidad social ascendente postulada por el enfoque de pobreza. Al respecto, se han hecho simulaciones de superacin de la pobreza en las que a los hogares calificados pobres se les ha conferido perfiles de los hogares calificados como no pobres en trminos sociodemogrficos (menos cargas demogrficas), educativos (mejor entorno educativo del hogar) y laborales (ms posibilidades de trabajo); o sea, se han simulado polticas sociales adecuadas -desde la perspectiva (neo)liberal- y adems exitosas. no obstante, no se ha afectado su condicin de exclusin social. 10 Los resultados han mostrado -de manera consistente- que porcentajes nos desdeables de hogares, dependiendo del contexto del pas, se han visto bloqueados para superar la pobreza (Prez Sinz y Mora Salas, 2007; Mora Salas y Prez Sinz, 2009). Es decir, este bloqueo insina que hay un ms all de lo que se logra visualizar como pobreza, incluso en su expresin extrema; hay miseria persistente, un fenmeno que este enfoque no logra captar. Y la tercera premisa es -sin duda- la ms trascendental. Los hogares denominados pobres, as como los no pobres, se definen respecto a estndares que establecen los expertos. En la definicin de estos estndares, los analistas suelen adoptar enfoques normativos a partir de los cuales se fija un conjunto de condiciones bsicas de vida que constituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad para satisfacer las necesidades esenciales. Aqu emergen dos cuestiones de gran relevancia. Por un lado, se est ante una semntica minimalista que se materializa en el acceso, con suerte para algunos, a mnimos entre los mnimos y que lleva a promover una visin biolgica de la vida y, paradojalmente, una culturizacin de las capacidades de los pobres (Alvarez Leguizamn, 2005: 243). 11 Y, por otro lado, y esto es lo que se quiere enfatizar, al definir la pobreza como un concepto de orden normativo se est reconociendo que carece de una perspectiva relacional (Prez Sinz y Mora Salas, 2007).
10. Operacionalmente esto supone, por ejemplo, que se ha generado ms trabajo para los pobres (poltica de reduccin de la pobreza) pero no necesariamente ms empleo (condicin de inclusin social). (En el tercer apartado nos referiremos a la diferenciacin entre trabajo y empleo). Por consiguiente, se est hablando no solamente de cantidad (ms trabajo) sino de calidad (ms empleo). 11. En este sentido, esta autora critica el concepto de ncleo irreducible de la pobreza que plante, aos atrs, Sen (1983).
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De esta manera, la discusin sobre pobreza se torn rpidamente en Amrica Latina, ya en la dcada de los 80, en una discusin fundamentalmente metodolgica sobre la naturaleza de los estndares sin cuestionamiento alguno de las premisas de este tipo de enfoque. Comenzaron los ejercicios taxonmicos de la poblacin a interpelar y se dio una autntica pugna entre los expertos con sus respectivos estndares, por identificar y contabilizar a los pobres. En este sentido, merece la pena recordar la propuesta que, con cierta nostalgia del perodo anterior, revindicaba la accin del Estado a travs de la provisin de servicios bsicos (el enfoque de necesidades bsicas insatisfechas) mientras que otro enfoque, alineado con los nuevos cambios, emplazaba la problemtica en el mercado en trminos de ingresos (enfoque de lnea de pobreza). 12 Este ltimo, propugnado por el Banco Mundial, con el apoyo de la CEPAL, ha prevalecido en la regin con sus innumerables variantes nacionales. Y ello ha supuesto erigir al consumo bsico como el estndar por excelencia con varias consecuencias notables sobre la manera de abordar la cuestin social. La primera es la mercantilizacin de la ciudadana social, lo que torna factible una relacin amigable entre poltica social y mercado. De hecho, esta mercantilizacin ha tenido otra faceta clave que ha afectado al ncleo de la ciudadana social, desarrollada durante el perodo de modernizacin nacional, 13 y que tuvo su materializacin en el empleo formal (Roberts, 1995, 1996). Se est hablando de los cambios que han acaecido en los dos componentes del sistema de seguridad social. As, por un lado, la apertura hacia el sector privado ha profundizado la estratificacin del sistema de salud por las diferencias que introduce, incluso dentro de los segmentos, la capacidad monetaria del/de la paciente (Tmez Gonzlez y Moreno Salazar, 2000; Barrientos, 2004). Y, por otro lado, en cuanto a las pensiones -en los casos de reformas estructurales- ha habido una prdida del principio de solidaridad en detrimento del de equivalencia estricta entre la cotizacin y el nivel de la pensin (Madrid, 2003; Mesa-Lago, 2004). Esta mercantilizacin supone la erosin de este ncleo gestado en la modernizacin nacional. La segunda consecuencia es que la individuacin pasa por el consumo, un fenmeno ms complejo y que va mucho ms all de la mera satisfaccin de necesidades alimenticias planteando el tema del consumismo con la globalizacin,
12. Enfoques que no son incompatibles, tal como ha demostrado la propuesta metodolgica que los integra. 13. Esta distincin entre momentos modernizadores ya la hemos planteado en otro trabajo (Prez Sinz y Mora Salas, 2006) y, en este sentido, recordemos que el primer momento se caracteriz por el intento de construccin de la nacin a partir del Estado, mientras que en el actual momento viene marcado por el impacto del proceso de globalizacin.
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al cual ya hemos hecho referencia. Hay una redefinicin del sujeto y de los derechos de la ciudadana social: del trabajador/a con derecho a un estatuto no mercantil de su trabajo se pasa al hogar con derecho a un consumo mnimo. Implica que la individuacin que antes responda a una lgica de compensacin de las desigualdades generadas por las dinmicas de clase, en el mbito laboral, se encuentra actualmente sumida en una deriva hacia un consumo que la propia globalizacin presenta como ilimitado. Es decir, se est pasando del individuo/ ciudadano al individuo/consumidor (Haglund, 2010), lo que supone una transformacin radical del proceso de individuacin. La tercera consecuencia es que se escinde -de nuevo- ciudadana y trabajo lo cual implica una autntica regresin al perodo oligrquico -signado tambin por un orden liberal- y se pierde toda referencia a los mecanismos sociales de generacin de las carencias bsicas. Esta escisin opera de ambos lados de la vieja ecuacin. Por un lado, las ocupaciones asalariadas han ido progresivamente perdiendo su naturaleza formal, pues lo que caracteriza al actual proceso de salarizacin es su precarizacin generalizada. 14 Por otro lado, la ciudadana social ya no se define ms en trminos de empleo formal sino que se ha orientado hacia el consumo bsico del hogar. 15 Esta reorientacin se sustenta en discursos minimalistas que tienden a transmutar las relaciones sociales que generan carencias (y, por tanto, tambin opulencias) en procesos de tipo biolgico. De esta manera, se abre la puerta a discursos que naturalizan las desigualdades. La cuarta consecuencia es que esta nueva definicin de la ciudadana social opera un desplazamiento de su espacio de materializacin. As, se pasa de la esfera primaria de distribucin (el mercado y -en concreto- el de trabajo) a la esfera secundaria concretada en el hogar. Tal situacin conlleva a que mercado y polticas sociales, que ya no tienen pretensin reguladora alguna del mbito mercantil, se muestren compatibles. Se colige que la nueva concepcin de lo social respeta escrupulosamente la autorregulacin del mercado. Adems, la focalizacin, como estrategia de interpelacin de unidades domsticas, puede conllevar su tutelaje por parte del Estado. 16
14. Esto supone adems que el mundo del trabajo desaparece como un espacio de experiencia de la ley (Kessler, 2002: 348). 15. En este sentido, como argumenta Bauman (2000), los pobres son consumidores imperfectos y defectuosos. 16. Como interpreta Valencia Lomel (2008), respecto a los programas de transferencias condicionadas, cuando critica la idea de corresponsabilidad que conlleva la condicionalidad.
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Y, la ltima consecuencia es que, a pesar de este desplazamiento, la accin estatal es temporal; se trata de que los hogares superen su condicin de pobreza. La verdadera resolucin -por su carcter permanente- se encontrara en el mercado. Como argumenta Contreras Osorio (2009), se trata de reemplazar el principio de responsabilidad colectivo, propio de lo social, por el de los consumidores que, en su accin independiente los unos de los otros, restablece la responsabilidad individual. Todas estas transformaciones tienen una consecuencia fundamental: la despolitizacin de lo social. Por esa razn el trmino pobreza, desde su concepcin no relacional, es polticamente tan correcto por cuanto evita cualquier alusin al conflicto social y al poder. 2. El enfoque de exclusin: breve recorrido por su genealoga Por lo argumentado en el apartado precedente, se impone la necesidad de desarrollar una interpretacin alternativa a la de pobreza acerca de las carencias. Como se ha sealado en la introduccin, hemos optado por la de exclusin social. Pero exclusin no es un trmino nuevo sino que tiene ya una propia historia en la que ha adquirido significados distintos, ha mostrado fortalezas analticas, pero tambin ha dado lugar a crticas que no pueden ser ignoradas. Hagamos un breve recorrido por el itinerario de este trmino. Es sabido que la discusin sobre exclusin se genera en Europa, en concreto en Francia a mediados de los 70 y a partir del muy mencionado texto de Ren Lenoir, Les exclus: un franais sur dix. Como se ha sealado, el trmino gan popularidad en el pas galo por dos razones. Por un lado, implicaba levantar una nocin alternativa a la de pobreza que, por su origen britnico, conllevaba connotaciones ligadas a la idea de caridad propia del Antiguo Rgimen y, por tanto, poco afines a la de ciudadana republicana tan importante en Francia. 17 Y, por otro lado, serva para analizar las desventajas sociales que se mostraban como efectos de la crisis del Estado del bienestar que comenzaba ya a manifestarse en esos aos (De Haan, 1999). no obstante, se debe mencionar que el trmino fue utilizado por Lenoir de manera amplia y emprica, puesto que dentro de esta categora se incluan grupos sociales dispares tales como desempleados de larga duracin, drogadictos, discapacitados, etc. Ello supuso que esta nocin viniese,
17. Sen (2000) ofrece una interpretacin distinta: argumenta que la idea de fraternidad (una de las tres demandas bsicas de la Revolucin Francesa) lleva a la necesidad de evitar la exclusin, mientras que la idea de igualdad (otra de las tres) al compromiso de superar la pobreza.
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desde sus orgenes, signada por cierta ambigedad. 18 A partir de ese momento, el trmino comenz a ser reinterpretado desde distintas posiciones tericas lo que origin diversas concepciones. En este sentido, y sin lugar a dudas, Silver (1994) ha identificado y sintetizado mejor esa diversidad interpretativa. Esta autora identifica lo que denomina tres paradigmas. El primero es el de la solidaridad, que corresponde a la acepcin francesa. De inspiracin rousseauniana, enfatiza el lazo cultural y moral entre el individuo ciudadano/a con el Estado que genera solidaridad en el marco de la comunidad republicana. La exclusin sera resultado de la ruptura de este lazo. El segundo paradigma, denominado de especializacin por esta autora, por el contrario, tiene como referente a Locke y, obviamente, es de inspiracin liberal. En este sentido, exclusin es sinnimo de discriminacin en virtud de que la pertenencia a ciertos grupos priva al individuo (sujeto social -por excelencia- del liberalismo anglosajn) de la participacin plena en los mercados y en la interaccin social. Y, finalmente, estara el paradigma de monopolio donde el gran referente intelectual sera Weber y su concepto de cierre o clausura social. Esta concepcin se ha utilizado ms en los pases nrdicos de Europa y remite a las relaciones jerrquicas de poder que crean monopolios sobre recursos socialmente valiosos por parte de grupos de status que impiden que otros grupos accedan a ellos; es decir, exclusin sera imposibilidad de acceso a recursos para ciertos grupos. Veamos algunas de las fortalezas de estos paradigmas pero tambin crticas que ha generado, ya que nos servirn para formular nuestros propios planteamientos en el prximo apartado. En cuanto al paradigma de solidaridad, en nuestra opinin, su principal virtud es la de incorporar, en el anlisis, al Estado a travs del vnculo de ciudadana. En el prximo apartado rescataremos este elemento aunque reducindolo a una sola dimensin de la ciudadana: la social. Pero ahora importa recordar las crticas que este paradigma ha recibido en el mismo pas donde se gest. Al respecto, merece la pena destacar tres cuestionamientos de gran significado. El primero se relaciona con el riesgo de hacer absoluta la dimensin metafrica del trmino exclusin, la idea de afuera, pues se perdera toda perspectiva relacional. Es decir, la exclusin nunca es absoluta sino relativa y, por tanto, los excluidos se encuentran solo donde pueden estar, en la propia sociedad, aunque estn a su manera. Como seala Castel (2010: 260): nunca hay en una sociedad situa18. Ms adelante abordamos esta problemtica de la ambigedad.
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ciones fuera de lo social. Esta realidad hace que el trmino exclusin resulte paradjico (Karsz, 2004). La segunda crtica tiene que ver con que los anlisis sobre exclusin, en el pas galo, se han confinado a reflejar un conjunto heterogneo de situaciones y no los procesos que las han gestado; se est ante un enfoque esttico que se centra sobre los efectos y que elude la reflexin sobre las causas que los generan (Castel, 1997). Y, en tercer lugar, esa heterogeneidad ha supuesto que el trmino exclusin sea ambiguo, cargado de polisemia y que, por tanto, lo hace simultneamente demasiado amplio y estrecho con poca capacidad explicativa. Al respecto se ha sealado que se est ante un trmino que juega un papel central en el discurso hegemnico; en el caso francs, de la nueva cuestin social 19 que por su carcter polismico, paradjico, especulativo y, sobre todo, consensual no identifica las causas de exclusin y, por tanto, establece como axioma la no superacin de las sociedades actuales (Karsz, 2004). En esta perspectiva, estaramos ante un nuevo ejercicio de fetichizacin del capitalismo como sistema natural y a-histrico. Y, en este sentido, el pensamiento de la exclusin y la lucha contra la exclusin corresponde as, finalmente, a un tipo clsico de seleccin de accin social: delimitar zonas de intervencin que pueden dar lugar a actividades de reparacin (comillas del autor) (Castel, 2010: 260). 20 En cuanto al paradigma de especializacin, se impone sealar que es, de los tres, el nico que ha logrado aplicacin en Amrica Latina a partir de los trabajos realizados por el BID. Se le otorga una relevancia especial y, al respecto, es necesario detenerse a discutir las definiciones de exclusin social que se han utilizado. As, en un primer trabajo, el de Behrman et al. (2003), la definicin de exclusin remite a la negacin de acceso igual a oportunidades impuesto por ciertos grupos de la sociedad a otros. En principio, esta definicin parece ser un hbrido del paradigma de especializacin con el de monopolio. Pero la propuesta, tanto analtica como metodolgica que desarrollan estos autores, hace que la interpretacin se decante hacia la discriminacin de individuos por pertenencia a un cierto grupo. En efecto, se seala que debe haber dos condiciones para que acaezca exclusin. La primera se relaciona con la existencia de interaccin al interior de los grupos. Este nfasis tiende a minimizar las relaciones entre grupos y, por tanto, el ejercicio de poder de exclusin propio del enfoque de monopolio.
19. Discurso desarrollado por autores como Donzelot (1991) o Ronsavallon (1995). 20. Esta idea de reparacin es similar a la intervencin en la esfera secundaria de la distribucin, los hogares, que hemos criticado del enfoque de pobreza.
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Y la segunda remite a la idea de que la membresa a un grupo tiene un impacto significativo en el acceso a oportunidades para la superacin socio-econmica. En esta segunda condicin, se refleja ms ntidamente la idea de discriminacin y la centralidad de los individuos, propia del liberalismo anglosajn. 21 Adems, se pone el nfasis en las oportunidades antes que en los recursos, como hace el enfoque de monopolio. 22 Esta propuesta plantea -en nuestra opinin- dos tipos de problemas relacionados entre s. El primero tiene que ver con la centralidad otorgada al individuo, como no podra ser de otra manera, dada la corriente de pensamiento en la que se inscribe el paradigma de especializacin. Pero, conlleva que no se pueda evitar crticas en trminos de individualismo metodolgico. 23 Con esto no estamos negando la posibilidad de que la exclusin pudiera resultar tambin de factores de orden individual ligados a trayectorias biogrficas de tipo anmico. Pero, este es un fenmeno de mucha menor incidencia que la exclusin de carcter ms estructural, especialmente en sociedades como las latinoamericanas. 24 El segundo problema es el de la interpretacin de la discriminacin que nos parece que se limita a los efectos enfatizando el elemento de membresa. 25 Por el contrario, buscando ms bien identificar factores de gnesis, este fenmeno remite a cmo en la sociedad se procesan las diferencias. 26 Si estas se abordan en trminos de inferiorizacin, el resultado es la configuracin de pares categricos, en el sentido dado por Tilly (1999), donde las relaciones entre las categoras son claramente asimtricas. Y, por lo tanto, la categora subordinada se relacionar en los mercados, o en cualquier otro mbito social, de manera desventajosa. Esa situacin hace que esa desventaja no sea un atributo del individuo sino del grupo, por lo que se cuestiona la centralidad otorgada al individuo en este enfoque.
21. Tambin metodolgicamente se muestra este sesgo puesto que el anlisis se sustenta en un modelo multivariado donde la variable dependiente es el comportamiento socioeconmico de los individuos y las dependientes remiten a caractersticas observables y no observables de las personas, de la comunidad y a indicadores de membresa. 22. En trminos de desigualdades, significa poner el nfasis sobre las oportunidades y no sobre las condiciones (Mora Salas, 2004). 23. Tilly (1999) argumenta que el individualismo metodolgico parte de la premisa de considerar al individuo como esencia autnoma. Se supone que las desigualdades (sean de gnero, raza, etnia o ciudadana) son abordadas como casos de la desigualdad general que se caracteriza por dos elementos: los integrantes de una cierta categora social comparten algn atributo lo que hace que se relacionen de manera similar con los mercados; y los grupos presentes en el mercado definen preferencias sobre cmo relacionarse con ciertas categoras en trminos de maximizar sus utilidades. En este sentido, Tilly seala que los mecanismos causales se reducen a decisiones, como sucesos mentales, lo cual impide al individualismo metodolgico explicar cmo tales decisiones producen desigualdades en un contexto de estructuras sociales complejas y de comportamientos humanos errticos. no obstante, Wright (1999) ha sealado que en Tilly hay confusin entre individualismo y atomismo metodolgicos. 24. Tezanos (2004: 142, cuadro 1) plantea una tipologa de la diferencia basada en dos criterios: individual versus colectiva y voluntaria versus padecida. Los fenmenos que identifica en las diferencias individuales voluntarias son los de aislamiento y desviacin mientras que en las padecidas, son la marginacin y la descalificacin. 25. Esta idea podra ser reinterpretada como capital social negativo a partir de la propuesta de Portes (1998) sobre este manoseado trmino. O sea, reflejara las desventajas de pertenecer a un cierto grupo social mostrando as, como argumenta este autor, que no siempre este trmino de capital social tiene connotaciones positivas. 26. En este caso, seran culturales o de fenotipo pero acaece tambin con las de sexo, edad, localizacin, etc.
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En un segundo trabajo, el BID (2007) ha desarrollado su propuesta de exclusin social sealando que se est ante un proceso disfuncional, de carcter multidimensional (econmico, poltico y social), que niega a individuos y grupos el acceso a oportunidades y servicios de calidad para poder llevar una vida productiva fuera de la pobreza. Lo crucial de esta definicin es que remite al concepto de funcionamientos (functionnings) de Sen. Y, en este sentido, la exclusin erosiona la confianza y limita la accin colectiva 27 y, por tanto, conlleva a que los mercados fallen, lo que genera prdida de bienestar en la sociedad. De esta propuesta del BID hay varios puntos que merecen comentarios. Lo primero es la caracterizacin del fenmeno de la exclusin como multidimensional. Invocar la multidimensionalidad, en general, es valorado como positivo en tanto que evita los reduccionismos. Pero suele tener el costo de abarcar fenmenos que pueden tener procesos de gestacin diferenciados por lo que se plantea el siguiente dilema: o se asume esa especificidad y eso implicara que -en este caso- no habra que analizar la exclusin social (en trminos genricos) sino distintos tipos de exclusin (econmica, poltica, etc.) con sus respectivos marcos interpretativos; 28 o el anlisis se restringe a los efectos con lo que deviene meramente descriptivo. El segundo comentario remite a la invocacin a la autoridad de Sen. Este autor ha abordado la problemtica de la exclusin 29 y su conclusin principal es que el principal mrito de este trmino enfatiza en la naturaleza relacional de la privacin de capacidades (capabilities) y, por tanto, de la experiencia de la pobreza; pero, tambin este autor deja claro que este nfasis no es nuevo ya que se encuentra en el concepto de necesarios (necessaries) de Adam Smith. Es decir, exclusin social es un trmino sin estatuto epistemolgico propio, lo que conlleva el peligro de que resulte redundante con el concepto de pobreza (Sen, 2000). 30 En este sentido, el alineamiento de la propuesta del BID con el enfoque de capacidades de Sen paradjicamente lleva a su debilitamiento. Y, finalmente, lo que consideramos ms importante de la propuesta del BID: la exclusin es causa de los fallos en los mercados y no resultados de ellos. Este punto es clave y se
27. Entendida esta no como accin de actores colectivos que responderan a movimientos sociales, sino como accin individual en arenas de interaccin social. 28. As, Gacita y Davis (2000) han propuesto hablar de tres tipos de exclusin: la socio-econmica referida a privacin material y dificultad de acceso a mercados; la poltica e institucional relacionada con carencia de derechos civiles y polticos que afectan la participacin ciudadana; y la sociocultural, que remite al desconocimiento de ciertas identidades de grupo. 29. Curiosamente, este texto no aparece en la bibliografa del documento del BID. 30. no obstante, Gore (1995) ha argumentado que el enfoque de exclusin sobrepasa la propuesta de capacidades de Sen, encerrada en una visin individualista limitada. Sen (2000) ha respondido a esta crtica argumentando que su anlisis es muy sensible a las causas sociales de la privacin individual.
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retomar en el siguiente apartado porque -desde nuestra perspectiva- postulamos lo contrario: el desempoderamiento extremo en mercados bsicos es la causa primaria de la exclusin social. Finalmente, sobre el paradigma de monopolio se pretende hacer dos observaciones. Por un lado, conlleva el peligro de que la propuesta weberiana de clausura, subyacente en este enfoque de monopolio, resulte en la delimitacin de una frontera rgida entre inclusin y exclusin. De esta manera, la exclusin puede ser entendida como un fenmeno consumado y, por tanto, absoluto. Y aqu tendra pertinencia la crtica del carcter paradjico del trmino que se ha sealado respecto del paradigma de solidaridad. Pero, por otro lado, el gran potencial analtico de este paradigma es la centralidad otorgada a la problemtica del poder que hace posible ligar la cuestin de la exclusin social con la de desigualdades, lo que conlleva una serie de ventajas analticas, como se intentar demostrar en el siguiente apartado. Pero queremos finalizar este acpite, sealando que la reflexin sobre exclusin social no se ha limitado a esos tres paradigmas gestados en el norte. En Amrica Latina, durante las dcadas de los 60 y 70 del siglo pasado y en la fase ms prolfica del pensamiento sociolgico latinoamericano, hubo una discusin clave sobre lo que se denomin marginalidad y que representa los antecedentes analticos de la cuestin de exclusin social en nuestra regin. El trmino fue planteado, inicialmente, por la teora de la modernizacin y remita a esa poblacin que quedaba fuera de la dinmica modernizadora que haba comenzado a gestarse en las sociedades latinoamericanas con la superacin del orden oligrquico. La propuesta analtica central era que esta poblacin acabara siendo integrada al proceso modernizador, perdiendo as su condicin de marginal. O sea, se estaba ante un fenmeno transitorio entre la sociedad tradicional y la moderna, destinado a desaparecer, Perlman (1976) llev a cabo una revisin exhaustiva de los distintos enfoques sobre marginalidad (psico-sociolgico, ecolgico, cultura de la pobreza, DESAL, etc.) dentro de la teora de la modernizacin e identific ocho proposiciones bsicas que desembocaban en la construccin de un tipo ideal de la marginalidad urbana. 31 En trminos sociales, se postulaba tanto la tesis de desorganizacin (los residentes de este tipo de asentamientos urbanos eran individuos atomizados
31. La reflexin de la autora norteamericana fue hecha a partir del estudio de dos favelas y de un suburbio de Ro de Janeiro.
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por su falta de organizacin y cohesin social) como la del aislamiento (ausencia de integracin al medio urbano). En trminos culturales se propugnaba la primaca de valores tradicionales (el asentamiento marginal era un enclave de localismo rural dentro de la ciudad) como la existencia de una cultura de la pobreza (pesimismo inherente de estos pobladores que generaba un crculo vicioso el cual impeda la superacin de la condicin pauperizadora). En lo econmico, se argumentaba tanto el parasitismo (los marginales obtenan ms de la economa urbana que lo que contribuan a ella) como el localismo (resultado de las conductas culturales prevalecientes ya sealadas). Y, polticamente, este tipo de pobladores no estaban incorporados a la vida poltica (tesis de la apata poltica) y debido a su frustracin, desorganizacin social y anomia eran susceptibles de ser captados por el radicalismo de izquierda (tesis del radicalismo poltico). Adems de exponer sistemticamente todos estos rasgos a verificacin emprica para refutarlos, el principal cuestionamiento de Perlman tuvo que ver con la crtica de las tres proposiciones bsicas que sustentaban la teora de la marginalidad. As, en primer lugar, impugn la co-variacin de estos ocho atributos y que no se considerasen como dimensiones independientes. 32 Segundo, cuestion que la condicin de pobreza se interpretase en trminos de condiciones individuales y no como resultado de procesos de naturaleza estructural. Y, la principal crtica, que el paradigma de marginalidad se basase en un modelo de equilibrio o integracin social en el que las relaciones entre las partes resultaban mutuamente beneficiosas. Por el contrario, esta autora argument que es perfectamente posible un sistema estable inclinado hacia la ventaja de algunos debido precisamente a la explotacin, implcita o explcita, del resto. Los grupos explotados no estn marginados sino, al contrario, fuertemente integrados al sistema, funcionando como parte vital de este. Es decir, integracin no implica necesariamente reciprocidad (Perlman, 1976: 244-245). 33 Con esta ltima reflexin, esta autora se inscriba en la reformulacin del fenmeno de la marginalidad que se haca desde la teora de la dependencia dentro de la cual se haba generado un debate. Al respecto, el texto inaugural fue el de Nun (1969) quien haba reflexionado sobre los conceptos marxistas clsicos de sobrepoblacin relativa y ejrcito industrial de reserva y su aplicacin al anli32. Esta crtica fue tambin asumida por Castells (1986). 33. La traduccin de esta cita es nuestra, el texto original est en ingls.
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sis del proceso de acumulacin en Amrica Latina, en concreto de la profundidad de la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones. Su tesis fue que con el desarrollo de un sector monoplico y la utilizacin de mano de obra calificada, resultado de tal profundizacin, las funciones tradicionales de tal ejrcito (la de presionar a la baja los salarios y la ofrecer una oferta amplia de fuerza laboral en momentos expansivos del ciclo econmico) perdan relevancia. Esto le llev a plantear la existencia de fuerza laboral que no resultaba funcional para las necesidades del capital y que denomin masa marginal, lo que gener un debate. 34 Pero, probablemente, el texto que zanj esta discusin fue el de Oliveira (1981), a inicios de los 70, que constituye -sin duda- uno de los mayores hitos del pensamiento latinoamericano. Si bien el anlisis de este autor versaba sobre el desarrollo y los cambios acaecidos en la economa brasilea de aquel entonces, cuestionando numerosos mitos, su ejercicio iconoclasta supuso plantear una serie de cuestiones tericas cruciales que ataan la interpretacin vigente, en aquel entonces, del desarrollo latinoamericano. En lo que nos concierne en este momento, lo esencial fue la interpretacin que hizo este autor sobre el fenmeno de la terciarizacin urbana. En este sentido, hay que rescatar dos ideas bsicas. Por un lado, formul como hiptesis que el crecimiento del sector terciario era parte del modo de acumulacin urbano y que, por tanto, no se estaba en presencia de un segmento marginal de la economa ni de un fenmeno de hiperterciarizacin. Y, por otro lado, como corolario de lo anterior, el crecimiento del sector terciario esconda un mecanismo de explotacin, puesto que la fuerza laboral en tal sector, con bajsimas remuneraciones, transfera plusvalor a las actividades capitalistas (Oliveira, 1981). 35 Es decir, se cuestionaba las dos tesis bsicas de las perspectivas marginalista y dependentista (en concreto, la de nun) sobre la fuerza de trabajo: su externalidad respecto al proceso acumulativo y su funcionalidad en relacin con este. 36 Es decir, en Amrica Latina, antes que en el norte se plantease la cuestin de la exclusin social a partir de la crisis del Estado del Bienestar, se haban desarrollado una serie de reflexiones de gran inters analtico sobre poblacin y fuerza de trabajo que permaneca en los mrgenes de la sociedad con nexos peculiares con el proceso de acumulacin de aquel entonces.
34. Cardoso (1970) hizo una crtica a la que respondi nun (1971). Posteriormente tambin intervino Quijano (1974). 35. Kowarick (1975) matiz este argumento sealando que esa transferencia era mnima y, por tanto, no era clave para la acumulacin capitalista. 36. Posteriormente, Bennholdt-Thomsen (1981) reformulara la tesis de la funcionalidad en trminos de lo que esta autora denomin produccin de subsistencia como resultado de un rasgo peculiar del capitalismo en Amrica Latina: la proletarizacin sin salarizacin.
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Por consiguiente, este breve recorrido nos ofrece un conjunto de elementos importantes para construir un enfoque de exclusin social adecuado a las realidades latinoamericanas, pero tambin plantea un conjunto de crticas, ligadas a este trmino, que no pueden ser obviadas. Este doble desafo marca el siguiente apartado que, como se ha mencionado en la introduccin, es el central del presente texto. 3. Exclusin social: una propuesta analtica para Amrica Latina. En la introduccin se ha aludido a qu se entiende por exclusin social: en los denominados mercados bsicos existen procesos de desempoderamiento extremo que, si no son neutralizados por el acceso a la ciudadana social, desembocan en situaciones de no participacin en dinmicas bsicas de pertenencia en la sociedad. En la anterior frase hay un cierto nmero de conceptos que deben ser explicitados, as como precisar su articulacin. Para ello se va a seguir el itinerario analtico que se muestra en el siguiente esquema:
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El punto de partida son los mercados bsicos, mbitos mercantiles donde se definen las condiciones de produccin material de una sociedad capitalista. Nos referimos a mercados como el laboral, el de capitales o el de seguros 37 sin olvidar la mercantilizacin de la tierra (y lo que ha podido implicar como despojo de sus propietarios ancestrales) y del recurso clave de la globalizacin: el conocimiento. Hay que recordar que fuerza de trabajo, capital y tierra, y habra que incorporar conocimiento, son las mercancas que Polanyi (1992) calific como ficticias. 38 Este adjetivo responde al hecho de que si el respectivo mercado acta de manera autorregulada, se transforma, segn la expresin del economista hngaro, en un molino satnico que acaba destruyendo la correspondiente mercanca. 39 Este hecho trae a colacin al Estado, sea por su ausencia o por las modalidades de su presencia, en los mercados bsicos como un elemento insoslayable en el anlisis de las dinmicas de estos mercados. Es decir, los mercados siempre estn regulados, la cuestin es cmo lo estn y, sobre todo, quines lo regulan. Esto ltimo introduce la problemtica del poder que se abordar ms adelante. 40 Y, como se est hablando de una sociedad que ha superado su etapa de reproduccin simple, lo que realmente est en juego son las condiciones de produccin del excedente. Los mercados bsicos son aquellos donde se definen las condiciones de generacin y apropiacin de excedente en una sociedad capitalista por lo que el anlisis de la gnesis de la exclusin se plantea en trminos de desigualdades de excedente. Estas son las que, en nuestra opinin, podran explicar por qu Amrica Latina es la regin ms desigual del mundo. no se trata de cualquier tipo de desigualdad sino de la de ingresos ya que, respecto a otras dimensiones (salud, educacin, etc.), la regin tiene mejores desempeos que otras del planeta (Reygadas, 2008). Pero el tipo de explicacin que predomina, inscrita en la tradicin liberal y propugnada por organismos internacionales, se limita a analizar desigualdades de resultado (los ingresos) en trminos del accionar de los individuos que es el sujeto social privilegiado. 41 Por el contrario, recuperando
37. Para Figueroa (2000), desde su propuesta de una economa Sigma que es la que correspondera a sociedades heterogneas como las latinoamericanas, es en estos mercados bsicos donde se puede generar la exclusin. 38. Se puede reformular ampliando el trmino tierra al de naturaleza; de hecho, en el ttulo del captulo XV de su texto, Polanyi utiliza el trmino naturaleza. 39. La actual crisis, originada en mercados de capital autorregulados, es ms que elocuente de la actualidad y pertinencia de las propuestas de Polanyi. 40. Hay una tendencia, acentuada en los ltimos tiempos, a sustancializar el mercado, como si fuera un sujeto social. Los mercados (no el mercado en abstracto) son campos de poder donde actan diversos tipos de sujetos sociales. 41. Incluso cuando el anlisis toma en cuenta dimensiones sociales (de gnero, tnicas, territoriales, etc.), como suele hacerse en ejercicios de descomposicin de medidas de desigualdad, estas dimensiones son consideradas como meros atributos de los individuos.
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la tradicin radical y su vocacin crtica, hemos planteado otras respuestas a las dos preguntas bsicas sobre desigualdades. 42 As, al interrogante sobre desigualdad de qu, la respuesta es: poder en los mercados bsicos para posibilitar la generacin y apropiacin de excedente. Y, a la pregunta desigualdad entre quines, la respuesta es: no solo los individuos sino tambin los pares categricos (de gnero, etnia, territorialidad, etc.) y, sobre todo, las clases sociales (Prez Sinz y Mora Salas, 2009). En trminos de excedente y siguiendo a Tilly (1999), habra que diferenciar dos mecanismos bsicos de generarlo y apropirselo: la explotacin y el acaparamiento de oportunidades. Para este autor, hay explotacin cuando personas poderosas y relacionadas disponen de recursos de los que extraen utilidades significativamente incrementadas mediante la coordinacin del esfuerzo de personas ajenas que quedan relegadas de este valor agregado. El acaparamiento de oportunidades acaece cuando miembros de una red circunscrita en trminos categricos ganan acceso a un recurso valioso y renovable y que est sujeto a monopolio por las actividades de esta red que, a su vez, se ve fortalecida por el modus operandi. La explotacin, para este autor, es la principal forma de apropiacin de las lites, mientras que el acaparamiento lo sera para las no lites; pero, esto no supone que las lites no puedan acaparar y las no lites, explotar. 43 La existencia de dos mecanismos diferenciados de generacin de excedente, la explotacin y el acaparamiento de oportunidades, implica que se deba hablar de dos campos de desigualdades de excedente. El primero estara referido a las condiciones de explotacin de la fuerza de trabajo asalariada y el segundo campo materializa el acaparamiento de oportunidades de acumulacin. En la comprensin de cada uno de ellos se encuentran conceptos claves: el de explotacin del trabajo por el capital en Marx (1975) y el de cierre o clausura en Weber (1984). Estos dos conceptos implican lgicas distintas en trminos de desigualdades: as, en el caso de las condiciones de explotacin, se est refiriendo al funcionamiento dentro de ese campo mientras que en el caso de acaparamiento de oportunidades de acumulacin, se trata ms bien de acceso o no al campo, o sea de inclusin/exclusin.
42. Bobbio (1993) ha planteado que cualquier discusin sobre desigualdades debe de partir de la respuesta a dos preguntas bsicas: desigualdad de qu? y desigualdad entre quines? 43. Esta diferenciacin de tipo de desigualdad segn grupo social, ha sido cuestionada por Morris (2000) para quien las lites siempre explotan y acaparan oportunidades.
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El primero de estos campos, el referido a las condiciones de explotacin, se materializa en el mercado laboral. Ello supone que el pulso primordial entre capital y trabajo no acaece en la produccin sino previamente en ese mercado. Solo si se logra relativizar la igualdad (y la libertad), inherente al intercambio, 44 podr generarse excedente. As, en el mercado de trabajo, quien compra es propietario de medios de produccin y quien vende solo posee su capacidad de trabajo. El intercambio, a pesar de las apariencias, ni es entre iguales (sus propiedades son radicalmente distintas) ni entre libres (los vendedores se ven compelidos a ofertar su capacidad laboral para poder subsistir). 45 Al respecto, es muy difcil resistirse a no citar al propio Marx (1975: 214), justo al concluir su anlisis de la compra y venta del trabajo al inicio de su obra magna, cuando sarcsticamente sealaba que el otrora poseedor de dinero abre la marcha como capitalista; el poseedor de fuerza de trabajo lo sigue como su obrero; el uno, significativamente, sonre con nfulas y avanza impetuoso; el otro lo hace con recelo, reluctante, como el que ha llevado al mercado su propio pellejo y no puede esperar sino una cosa: que se lo curtan (cursivas del autor). Es decir, se trata de un paseo triunfal en el que se muestra, de manera inequvoca, quien gan y quien perdi el pulso primordial y anuncia qu pasar en el proceso productivo. Establecida la asimetra, que tiene que ver con las condiciones bajo las cuales la explotacin tendr lugar, esta se ha validado socialmente y, por tanto, deviene eficaz en el proceso productivo donde el excedente se generar. 46 Conviene aclarar que el nfasis en la esfera del intercambio no implica negar la centralidad de la productiva puesto que en ella el excedente se genera. En este sentido, se piensa que el fundamento de la relacin capital-trabajo se encuentra en la produccin porque en ella ocurre la explotacin aunque sus condiciones se establezcan en la esfera del intercambio y la apropiacin del excedente acontezca tambin en el mercado. El segundo campo, el de acaparamiento de oportunidades de acumulacin, se materializa en un conjunto de mercados: el de capitales y seguros, sin olvidar la mercantilizacin de recursos claves como la tierra o el conocimiento. Tal acaparamiento es posible porque ciertos tipos de propietarios tienen capacidad de eri44. Esta idea clave sobre el intercambio mercantil, como acto social basado en la libertad y la igualdad, ser retomada ms adelante. 45. Como seala Salvat (2002), autores como Bentham o Smith confundan la defensa de la igualdad como ideal con la declaracin de la igualdad como punto de partida. 46. Esto no supone que al interior del proceso productivo el capital no tenga que seguir ejerciendo su poder sobre el trabajo; este puede desarrollar resistencias ms o menos explcitas. Pero este poder se puede ejercer sin ningn tipo de tapujo por cuanto la empresa es un mbito autoritario. De hecho, el proceso laboral al interior de esta organizacin se sustenta en relaciones jerrquicas ntidas, como no puede ser de otra manera. Recurdese que Marx (1975) hablaba del despotismo fabril.
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gir barreras que generan situaciones de monopolio. Esta capacidad tiene origen mltiple (empresarios innovadores de corte schumpeteriano, conexiones polticas, redes sociales, etc.) y marca de manera originaria este campo. Al respecto, el propio Estado puede constituirse en sujeto directo en estos tipos de mercados y, por tanto, apropiarse de excedente. En este caso se estara hablando del Estado como un capital con capacidad para acaparar oportunidades de acumulacin. Este acaparamiento se materializara a travs de la estatizacin de actividades generadoras de bienes y servicios que se realizan a travs del mercado. 47 La propiedad pblica emerge como barrera que permite tal acaparamiento. A estas alturas del argumento, resulta obvio que los mercados bsicos son campos de poder. 48 La concepcin de poder que se asume es la clsica weberiana de imposicin de voluntad dentro de una relacin social, de un sujeto social sobre otro. Pero, como seal el propio Weber (1984), se trata de un concepto sociolgicamente amorfo, por lo que es necesario especificar las formas que puede adoptar en los mercados bsicos. 49 Pero antes queremos referirnos, aunque sea muy brevemente, a las dimensiones del poder. Lukes (2004), en un texto clave, ha propuesto tres dimensiones. La primera se referira a los conflictos abiertos y es una dimensin perfectamente observable. 50 Pero el poder remite tambin segunda dimensin, la de los conflictos encubiertos, en virtud de que los procesos de (des)empoderamiento, como cualquier proceso social, no son consumados; no hay (des)empoderamiento total, siempre es relativo. En este sentido, la resistencia est presente, aunque no siempre se manifiesta de manera abierta, como formas de resistencia pblica declarada, sino que existe tambin en modalidades disfrazadas, ocultas como infrapoltica (Scott, 2007). Pero tambin hay conflictos latentes, que representan una tercera dimensin del poder, cuando los deseos de las personas se contraponen a sus intereses. De hecho, se recuerda que power is a capacity not the exercise
47. Si esta estatizacin se hace respecto al capital extranjero, se est ante una nacionalizacin. Un fenmeno relevante en la historia de Amrica Latina como mecanismo redistributivo. 48. Incluso, se podra decir, siguiendo a Giddens (1989: 115) cuando enfatiza coincidencias entre Marx y Weber, que en el capitalismo, el mercado es intrnsecamente una estructura de poder en la que la posesin de ciertos atributos da ventajas a algunos grupos de individuos en relacin con otros (cursivas del autor). 49. El autor germano plantea, para superar este amorfismo, el concepto de dominacin. Un intento de especificacin interesante lo encontramos en el propio Giddens cuando, argumentando la debilidad analtica del marxismo respecto del trmino no propiedad de los medios de produccin porque insina la idea del/de la trabajador/a como un sujeto sin capacidad de accin, postula hablar de capacidad de mercado como todas las formas de atributos relevantes que los individuos pueden aportar a la negociacin (cursivas del autor). En este sentido, este autor identifica tres modalidades de capacidades de mercado: la posesin de la propiedad de los medios de produccin; la posesin de cualificaciones educativas y tcnicas; y la posesin de fuerza de trabajo manual. En la medida en que estas tienden a estar unidas a pautas cerradas de movilidad intergeneracional e intrageneracional, la situacin deriva hacia la consolidacin de un sistema bsico de tres clases en la sociedad capitalista: unas clases alta, media y baja u obrera (cursivas y comillas del autor) (Giddens, 1989: 115 y 121-122). 50. Hay que precisar que no se est hablando solo de conflictos entre los dominantes y los subalternos; al interior de cada uno de ellos se establecen tambin relaciones de poder (Gledhill, 2000).
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of that capacity (it may never be, and never need to be, exercised); and you can be powerful by satisfying and advancing others interests (Lukes, 2004: 12). Esta tercera dimensin del poder remite a la problemtica de la legitimacin de las desigualdades de excedente. Por consiguiente, el anlisis del poder, en este caso en los mercados bsicos, no puede limitarse a conflictos abiertos (por ejemplo, una huelga de trabajadores de cierta empresa) sino que debe considerar tambin los encubiertos (por ejemplo, ausentismo por parte de algunos de estos trabajadores) y los latentes (por ejemplo, la aceptacin de los trabajadores de esa empresa de las condiciones de trabajo existentes como legtimas). Regresando a la superacin del amorfismo sociolgico del concepto de poder, en el caso de los mercados bsicos se puede lograr identificando el tipo de pugnas por las condiciones de generacin y apropiacin de excedente. As, en el caso del campo de condiciones de explotacin, la pugna se dirime en torno a la dicotoma trabajo versus empleo, en tanto que este ltimo expresa trabajo con estatuto de garantas no mercantiles Castel (1997, 2004). Tal dicotoma supone que, cuando se pugna por condiciones de explotacin basadas en el predominio de trabajo, se est ante un campo signado por una gran asimetra a favor del capital; por el contrario, cuando predomina el empleo, la asimetra se ha relativizado. El campo de acaparamiento de oportunidades de acumulacin debera ser abordado en trminos de la oposicin inclusin versus exclusin. El primer trmino es sinnimo de un contexto, donde las asimetras de este campo se han relativizado mientras el segundo remite a lo contrario: a un campo donde se ha operado monopolizacin del recurso y -por tanto- prevalece una situacin de clausura la cual incide para que ciertos sujetos sociales no tengan acceso a las verdaderas oportunidades de acumulacin. La comprensin de las pugnas por el excedente se concreta en distintos tipos de dinmicas. As, respecto del campo de condiciones de explotacin, las dos dinmicas a considerar son las de proletarizacin y la de salarizacin. La primera sustenta y posibilita ese acaparamiento primario que se expresa en la propiedad de los medios de produccin. Tres elementos deberan ser tomados en cuenta. El primero es la naturaleza de la coercin que lleva a que los trabajadores pierdan el control de sus medios de subsistencia y se vean compelidos a vender su fuerza de trabajo. Esta naturaleza puede variar desde la abierta, de carcter ntidamente extraeconmico, a la silenciosa propia de la coercin econmica. La importancia de este factor tiene que ver con la legitimacin dentro de este campo de desigualdades. Al respecto, se puede postular que cuanto ms abierta, la legitimacin tendra que recurrir al viejo argumento de las desigualdades na31
turales propias de rdenes histricos previos del capitalismo. Y viceversa y, en este ltimo sentido, se debe enfatizar si las necesidades son de mera subsistencia o si remiten a niveles de consumo ms desarrollados. Un segundo elemento a tomar en cuenta es el grado de proletarizacin alcanzado. Proletarizaciones no suficientemente consumadas expresan articulaciones entre los dos campos de desigualdad de excedente y suelen corresponder a situaciones muy perversas de desempoderamiento acentuado de trabajadores semiproletarizados. Y, en trminos de desempoderamiento extremo, hay que llamar tambin la atencin sobre un tercer elemento: el desempleo. Se est ante una situacin en la que la proletarizacin se consum, pero la fuerza de trabajo no es reconocida por el capital. En cuanto a la salarizacin, se est ante un proceso que no se limita nicamente a la determinacin del salario sino que incluye el conjunto de condiciones laborales que definen al trabajo asalariado: (in)estabilidad laboral, duracin de la jornada laboral, cotizacin o no a la seguridad social, (in)existencia de otros derechos laborales, etc. En otro orden, representa el conjunto de normas que definen la disputa en este campo de condiciones de explotacin, lo cual no implica que este campo est slo limitado a esta dimensin de salarizacin; el sustrato del mercado laboral lo constituye el proceso de proletarizacin. La distincin de Castel (1997) entre trabajo y empleo, ya mencionada, sirve para dar contenidos analticos al proceso de salarizacin. En trminos de empleo, lo crucial es determinar los contenidos del estatuto no mercantil que redefine al trabajo y el mbito de su vigencia. Respecto al otro campo, el de acaparamiento de oportunidades de acumulacin, se resaltara tres factores. El primero se relaciona con el recurso (tierra, capital o conocimiento) que se intenta monopolizar y que determina de qu mercado bsico se trata. 51 Un segundo factor tiene que ver con las modalidades de acaparamiento que hacen posible la monopolizacin del recurso. Estas reflejan estrategias concretas de poder por grupos dominantes que, en el caso de Amrica Latina, se han expresado en la ofensiva liberal sobre las tierras corporativas durante el perodo oligrquico, la oligopolizacin de mercados internos durante la modernizacin nacional o la configuracin de tramas productivas en el actual contexto de globalizacin. Finalmente, se deben valorar tambin los efectos excluyentes del acaparamiento sobre los grupos subalternos y cul es la relacin de esa exclusin (funcional, a-funcional o disfuncional) respecto del proceso de generacin y apropiacin de excedente.
51. Pero tambin entrara el mercado de trabajo en el sentido de acaparamiento de cierto tipo de mano de obra por capitales particulares, en detrimento de otros capitales.
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Este nfasis, en nuestra propuesta, en la pugna del excedente conlleva que el sujeto social a considerar -en primera instancia- son las clases sociales. no es este el lugar para entrar en la discusin sobre la definicin de clases sociales que, como se sabe, ha dado lugar a debates inevitablemente inconclusos por la complejidad de la cuestin. Solo adelantar que, desde nuestra perspectiva, las clases sociales se definen en su pugna por el excedente y no tienen existencia fuera de esa pugna. 52 Pero esto no implica que las dinmicas de poder en los mercados bsicos solo se puedan abordar en trminos de clase. Eso supondra el retorno al reduccionismo sociolgico de antao en el que las clases sociales lo explicaban todo. En esos mercados hay tambin dinmicas de individuacin, basadas en procesos de ciudadana y/o de consumismo, que pueden relativizar las dinmicas de clase haciendo que las desigualdades de excedente devengan legtimas. Pero tambin, hay dinmicas relacionadas con pares categricos a los que ya hemos hecho referencia. Si estos se constituyen de manera asimtrica, porque el procesamiento de las diferencias no logra suficiente homogeneizacin, sus dinmicas se pueden acoplar a las de clases reforzndolas. Por consiguiente, en los mercados bsicos inciden no solo dinmicas de poder de clase sino tambin de individuacin y de oposicin entre categoras de pares (de gnero, etnia, territorialidad, etc.) lo cual hace que en cada sociedad, y en cada momento histrico, la configuracin de los campos de desigualdad de excedente sea especfica y no se pueda postular a priori el predominio de algn tipo de sujeto social (clases sociales, individuos o pares categricos). Podemos concluir esta parte de la argumentacin sealando que en los mercados bsicos, en tanto que son campos de desigualdades de excedente, hay procesos de (des)empoderamiento que pueden alcanzar manifestaciones extremas. En el caso de desempoderamiento - el que nos interesa- este se expresa, en el campo de condiciones de explotacin, en el trabajo sin ningn tipo de estatuto no mercantil; y tampoco hay que olvidar el fenmeno del desempleo; este implica que la capacidad laboral no es reconocida en el mercado de trabajo. En cuanto al campo de acaparamiento de oportunidades de acumulacin, la situacin de no acceso al recurso clave, en ese momento, es otra expresin de desempoderamiento. Cuando los asalariados no pueden hacer valer derechos laborales mnimos, o se encuentran en situacin de desocupacin, o cuando los pequeos propietarios se ven excluidos de las oportunidades de acumulacin condenados a la mera subsistencia, hay desempoderamiento extremo en los mercados bsicos.
52. Esto nos aleja de concepciones que priman el consumo y los estilos de vida para caracterizar a las clases sociales.
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Aqu radica la causa que da lugar a una exclusin primaria. Esos trabajadores y pequeos propietarios no se benefician de la pertenencia social que conlleva el empleo o la capacidad de acumular, que son mecanismos bsicos de participacin en la sociedad. Pero esta exclusin primaria puede ser neutralizada y esto nos lleva a tomar en cuenta el segundo momento en el proceso de generacin de exclusin: el acceso o no a la ciudadana social. El desarrollo de la ciudadana no es ajeno a las contradicciones que genera la configuracin de los mercados en el capitalismo. Debe recordarse que, a la base, se encuentra un acto social nico en la Historia: el intercambio mercantil. Decimos nico porque es un acto que requiere de los sujetos que participan en l dos atributos bsicos: libertad, pues la participacin es voluntaria e igualdad para que el intercambio se realice. 53 Pero, la constitucin de mercados implica que el capital tiene que generalizar ese intercambio mercantil y al hacerlo viola esos dos atributos. Esa violacin tiene su consolidacin en la ciudadana civil que hace del derecho de la propiedad su piedra angular (Bowles y Gintis, 1987; Barbalet, 1988). 54 En ese sentido, consagra esa separacin fundamental del capitalismo entre dos tipos de propietarios: los de medios de produccin y los de su propia capacidad laboral. Esta separacin conlleva que los sujetos no participen de manera voluntaria en el intercambio porque los segundos no tienen otra opcin que la de vender su fuerza de trabajo para subsistir. O sea, la coercin sorda niega el principio originario de libertad. Y el intercambio no confronta sujetos equivalentes, por lo que el principio de igualdad se viola tambin. De esta manera, la generalizacin del intercambio que induce el propio capitalismo conlleva que propiedad e igualdad sean trminos en contradiccin (Murillo, 2008). Pero, esta no ha sido una situacin inamovible y en la historia del capitalismo ha habido reacciones por hacer vigente esos principios de libertad e igualdad del intercambio mercantil. As, la ciudadana poltica, a travs del desarrollo de la democracia representativa, ha sido la respuesta para intentar hacer valer la libertad. Por eso, mercado y democracia, los dos estandartes que esgrime el capitalismo para hacer valer la superioridad civilizadora de Occidente, estn en permanente tensin. Y el establecimiento de ciudadana social, fijando un piso
53. Justamente por esto ltimo, desde el mbito del intercambio es factible plantearse la desigualdad como problemtica porque la igualdad es posible (Reis, 2006). As acaeci con la modernidad capitalista occidental y en este contexto histrico hay que emplazar las reflexiones tanto de Hobbes como de Rousseau, los dos padres de las tradiciones de reflexin sobre las desigualdades en Occidente, la liberal y la radical, respectivamente. 54. Por el contrario, el contrato de trabajo es un ejemplo obvio de las debilidades de los derechos civiles, como acertadamente seala Dahrendorf (1996).
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social mnimo, ha representado el intento por imponer la igualdad. 55 Esta ltima nos concierne. En su concepcin originaria, Marshall (1998: 21-22) postul que la ...propia ciudadana se ha convertido, en ciertos casos, en el arquitecto de una desigualdad social legitimada. 56 Ha permitido potenciar los procesos de individuacin en los mercados bsicos, neutralizando as las dinmicas de clase que originariamente les define. En este sentido, el Estado entra a jugar un papel determinante en el proceso de individuacin; es lo que Beck y Beck (2003) han denominado la individuacin de la segunda modernidad. As, al primer proceso de individuacin signado por la contradiccin entre su generalizacin y el cuestionamiento de sus principios bsicos, ha seguido un segundo proceso de individuacin donde el Estado ha intentado paliar la violacin referida al principio de la igualdad al reconstituir individuos menos desiguales. En trminos de los soportes de los individuos, postulado por Castel (2010), en la primera modernidad lo constituy la propiedad privada (ciudadana civil) mientras que en la segunda modernidad ha sido la ciudadana social actuando como una suerte de propiedad social. En este sentido, la ciudadana social es clave en los procesos de individuacin y plantea la cuestin de la legitimidad de las desigualdades de excedente; problemtica de gran inters pero que no se puede abordar en el presente texto. Lo que interesa destacar no son tanto los efectos de la ciudadana social, sino sus contenidos. Citando de nuevo al propio Marshall (1998: 23): el elemento social (de la ciudadana -JPPS) abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estndares predominantes de la sociedad. Este segundo aspecto nos interesa porque insina que la ciudadana social conlleva la inclusin en la sociedad. Es decir, si los mercados bsicos, por sus asimetras, pueden generar procesos de desempoderamiento extremo que implican que ni el trabajo (en el caso del campo de condiciones de explotacin) ni la propiedad (en el caso del campo de acaparamiento de oportunidades de acumulacin) aseguren la participacin plena en la sociedad, la ciudadana social puede corregir esa situacin y garantizar la inclusin social. Se trata de que el modo de vida, en su expresin mnima en trminos de bienestar material y de valores civilizatorios, definido por las lites, sea compartido por toda la sociedad.
55. Se sigue la propuesta clsica de Marshall (1998) sin que implique aceptar la secuencia histrica de emergencia y desarrollo de los distintos tipos de ciudadana que seal el autor britnico. La literatura sobre el tema ha dejado claramente sentada la posibilidad de diferentes genealogas al respecto. 56. Como se ha dicho, el Estado benefactor es la respuesta marshalliana a esta contradiccin entre mercado y democracia (Turner, 1993).
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Pero, esa capacidad de neutralizar la exclusin primaria, generada en los mercados bsicos por la ciudadana social, no es ilimitada y, por tanto, no est garantizada. Al respecto hay que formular un par de observaciones. Por un lado, los fundamentos y la viabilidad del contrato social radican en los propios procesos de generacin y apropiacin de excedente. Las contradicciones que las caracterizan y los lmites histricos a los que estn expuestos conllevan tambin cortapisas en la dinmica y alcance de la ciudadana social. 57 Es decir, la legitimacin de las desigualdades siempre tiene ciertos lmites. Sobre el particular, Barbalet (1988) ha sido enftico al sealar que los lmites histricos de la ciudadana social estn dados por la naturaleza de clases de las sociedades capitalistas. As, este autor seala que si bien la ciudadana social constituye un medio que amortigua las desigualdades sociales de forma alguna representa una solucin a las desigualdades de clase que la propia dinmica del capitalismo tiende a regenerar. 58 Y por otro lado, hay que sealar que las polticas sociales bsicas, las que constituyen los pilares de la ciudadana social, conllevan una separacin analticamente significativa: la distincin entre ciudadanos y poblaciones. Los primeros quedan en el dominio de la teora, las segundas pasan a ser el objetivo de las polticas. En este sentido, se produce, necesariamente, una construccin heterognea de lo social. Existe un quiebre entre el muy poderoso imaginario poltico de la soberana popular y la realidad administrativa mundana de la gubernamentalidad: el quiebre entre lo nacional homogneo y lo social heterogneo (Chatterjee, 2008: 191). 59 Esta lcida observacin plantea dos cuestiones interesantes para el problema de la legitimacin de las desigualdades de excedente. Por un lado, las polticas de gubernamentalidad, utilizando la expresin de este autor, explicitan los dficits ciudadanos, mostrando diferentes tipos o grados de ciudadana. Entonces, se evidencian las propias desigualdades. Y, por otro lado, estas polticas buscan compensar tales dficits, lo que implica tutelar a las poblaciones en cuestin en vista de que, disminuidas desde la visin estatal, no pueden por s solas acceder a la ciudadana plena. Pero este tutelaje es sinnimo de control y, por tanto, de reproduccin de su desempoderamiento de esas poblaciones, lo que fortalece las desigualdades que se intentan corregir.
57. Al respecto, el mejor ejemplo lo constituye el denominado contrato fordista, alcanzado y desarrollado en la llamada edad de oro del capitalismo y que entr en crisis en los 70 del siglo pasado como resultado del agotamiento de ese ciclo de acumulacin. 58. De hecho, en la concepcin de Marshall, el papel del conflicto de clase en el desarrollo de la ciudadana est en gran parte ignorado. Esto se debe a una concepcin funcionalista de la ciudadana respecto del desarrollo del capitalismo, lo cual implica que los intereses del capital y de trabajo son considerados ms bien como complementarios que contradictorios (Oxhorn, 2003). 59. En este sentido, este autor seala cmo Marshall crey que la ciudadana social constitua el estadio superior de la soberana popular y de la ciudadana igualitaria cuando, en el fondo, lo que anticipaba era la proliferacin de las polticas de gubernamentalidad con sus mltiples efectos de heterogeneidad (Chatterjee, 2008).
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Por consiguiente, la exclusin primaria generada por procesos de desempoderamiento extremos en los mercados bsicos puede ser neutralizada por los efectos niveladores de la ciudadana social. Pero, si no se tiene acceso a este tipo de ciudadanas, la exclusin primaria se consolida como exclusin social. Esta es la concepcin que se postula sobre este fenmeno. Pensamos que esta propuesta analtica responde a las distintos tipos de crticas que han surgido en la reflexin sobre esta problemtica, tal como se ha podido apreciar en el segundo apartado de este texto. Veamos cada una de ellas por separado. En primer lugar, se puede decir que el trmino sigue siendo paradjico. 60 Pero la propuesta analtica planteada no insina, para nada, que metafricamente se est hablando de sujetos fuera de la sociedad. Para sufrir desempoderamiento extremo se tiene que estar dentro de la sociedad y, en concreto, interaccionar en los mercados bsicos. De lo que s estn afuera es de la participacin en mecanismos centrales de pertenencia a la sociedad moderna: la posesin de un empleo o la capacidad de acumular y el acceso a los beneficios de la ciudadana social. En ese sentido el afuera de la exclusin debe ser entendido. Segundo, la propuesta analtica se basa justamente en la identificacin de procesos de generacin de exclusin. Las dinmicas que definen la pugna por el excedente, tanto en el campo de condiciones de explotacin como de acaparamiento de oportunidades, son las causas que generan exclusin primaria. Y el no acceso a la ciudadana social que podra neutralizar esa exclusin primaria, son las razones que explican que tal exclusin se consolide. Por consiguiente, no se est ante una propuesta que se limita a identificar efectos ignorando los mecanismos de causalidad. Tercero, como corolario de lo anterior, no hay pluralidad de situaciones que respondera a fenmenos con gnesis diferentes. Se est hablando de un fenmeno acotado y, por tanto, no hay polisemia. Cuarto, la propuesta va mucho ms all de los individuos. De hecho, por plantearse en trminos de pugnas sobre la generacin y apropiacin del excedente, el sujeto inicialmente privilegiado es el de clases sociales pero, como se ha ar60. Debemos confesar nuestra tentacin por regresar al trmino de marginalidad o marginalizacin que, adems, supone reivindicar la tradicin de pensamiento latinoamericano, tan poco valorada en la actualidad. Pero estos trminos tambin tienen sus estigmas.
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gumentado, no el nico y no siempre el ms determinante. Entran tambin en juego tanto dinmicas individualizadoras como las relacionadas con los pares categricos (de gnero, etnia, territorialidad, etc.). Quinto, si la reflexin sobre exclusin se plantea a partir de estos mercados bsicos, exclusin no supone un mero complemento de la teora de capacidades de Sen (2000). El concepto de necesarios, prestado de Adam Smith, que se refiere no solo a los bienes imprescindibles para la mera supervivencia sino tambin aquellos necesarios, valga la redundancia, para ser admitido en la sociedad, remite al consumo. Aunque se tenga una concepcin ms sofisticada del consumo como mecanismo de pertenencia social, la teora de capacidades de Sen se inscribe dentro de los parmetros del enfoque sobre pobreza. La reflexin sobre exclusin, a partir de los mercados bsicos, supone un derrotero analtico distinto que prioriza -en nuestra opinin- mecanismos ms sustantivos de pertenencia social. Y sexto, se est ante un enfoque en el cual el poder y el conflicto tienen un lugar central en la interpretacin. De hecho, exclusin social puede entenderse como una condicin de desempoderamiento extremo. De ah que se est ante un enfoque que repolitiza la cuestin social. 4. Conclusiones Se quiere finalizar este texto, esbozando las respuestas que se dan desde la exclusin, por cuanto los excluidos no son sujetos sin capacidad de accin social. De hecho, sus respuestas son muy reveladoras de malestares profundos de nuestra sociedad. Veamos muy brevemente tres tipos de respuestas: el conformismo religioso, la emigracin y la trasgresin delictiva (Prez Sinz y Mora Salas, 2007). La primera respuesta, la del conformismo religioso, nos remite a una problemtica compleja. Coto Murillo y Salgado Ramrez (2008), a partir de su reflexin sobre la percepcin de la pobreza desde dos teologas de gran influencia en Amrica Latina, la de la liberacin y la de la prosperidad, nos ofrecen algunas claves al respecto. Segn estos autores, en las diversas variantes de la teologa de la liberacin, la coexistencia de pecado original/pecado estructural -en el discurso- hace que el primero desplace al segundo y, por tanto, se pierdan tanto la comprensin de la injusticia social como la necesidad de la liberacin. Y, en cuanto a la teologa de la prosperidad, su idea central es la de mayordoma, pro38
cedente de la parbola de los talentos, que sostiene que Dios ha puesto el mundo al cuidado de los hombres, quienes adquieren responsabilidades por las cuales sern juzgados (Coto Murillo y Salgado Ramrez, 2008). Por consiguiente, parecera que el discurso religioso se puede mover entre la naturalizacin de la exclusin con el consiguiente ocultamiento de sus causas y la estigmatizacin de la exclusin legitimando las desigualdades generadas en el mercado y justificando la no pertenencia a la sociedad que conlleva. En este sentido, la exclusin sera, por un lado, una situacin que solo la intervencin divina podra solucionar puesto que se trata de un orden natural. Pero, por otro lado, hay delegacin divina para que los creyentes, individuos empoderados por tal delegacin y obligados a actuar como tales -especialmente en el mercadopuedan superar la exclusin e ingresar en el reino de la prosperidad. Quienes no lo logren merecen su condicin de exclusin, lo cual supone un destierro ms all de la frontera de la civilizacin del mercado que ha recreado el orden (neo) liberal y que la idea de mayordoma equipara al Reino de Dios en este mundo. La segunda respuesta sera la salida, o sea la emigracin, respecto a la cual interesa destacar una dimensin simblica de gran relevancia. Desde el discurso del poder, los emigrantes fueron simbolizados como perdedores que no supieron aprovechar las oportunidades de reconversin que ofrecieron los procesos de ajuste estructural. 61 Su marcha fue una autntica expulsin de la sociedad con la correspondiente estigmatizacin. Fenmeno este ltimo que se prolong, aunque redefinido segn otros cdigos socioculturales, en los pases de destino: mano de obra barata, ocupada en actividades tambin estigmatizadas y -en muchos casos- en condiciones de presencia considerada como ilegal. Pero, como siempre, la Historia sorprende con sus paradojas interminables. La importancia que ha adquirido el flujo de remesas en la regin, y en especial en ciertos pases, ha conllevado un cambio radical de la representacin de los emigrantes. Este flujo ha servido para mltiples propsitos: equilibrar la balanza de pagos, alimentar el sistema financiero, contribuir a superar carencias materiales bsicas de los respectivos hogares y, en algunos casos bajo la forma de remesas colectivas, financiar infraestructura fsica y social de las comunidades de origen, liberando as al Estado de estas obligaciones. Se puede decir que para ciertos pases, como algunos de los centroamericanos y los caribeos, la insercin de
61. En el caso del agro, de donde proviene un buen porcentaje de emigrantes, implicaba el paso del campesinado de subsistencia al de agricultura de exportacin.
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esas sociedades en la globalizacin ha tenido lugar -fundamentalmente- a travs de la emigracin; o sea, ha sido una globalizacin desde abajo. Tal situacin ha supuesto que los emigrantes han pasado de ser los perdedores del ajuste a los nuevos hroes globalizadores. Esta transmutacin, en la que el discurso del poder ha hecho gala de su cinismo innato, ha supuesto su reincorporacin por la puerta grande de la sociedad. Finalmente, hay una tercera respuesta, la ms temida socialmente: la transgresin delictiva. Se est, de nuevo, ante una problemtica compleja: la del delito, que tiene su contraparte en la seguridad ciudadana la cual -en muchos pasesse ha erigido en la preocupacin primordial de la sociedad. En trminos de su relacin con la exclusin social, se puede sealar la existencia de dos tipos de situaciones que remiten, justamente, a los dos elementos bsicos de la definicin de exclusin social: la exclusin primaria generada en los mercados bsicos, especialmente el laboral; y la consolidacin de tal exclusin ante la ausencia estatal. Sobra decir que estas dos situaciones no agotan la diversidad y complejidad de situaciones delictivas. La primera tiene que ver con la articulacin perversa de la exclusin primaria, generada en los mercados bsicos y especialmente en el laboral, y el consumismo una de las dimensiones claves de la actual globalizacin. Esta es una situacin caracterizada por los siguientes elementos. Primero, se est preferentemente ante personas jvenes y urbanas que seran las ms expuestas al consumismo globalizado. Segundo, no hay rechazo inicial de medios institucionales, educacin y trabajo, pero se exige que sirvan para sus fines consumistas. Tercero, el rechazo posterior de los medios institucionales implica desafeccin con el orden social, lo que conlleva una identificacin social de las causas, en concreto en trminos de las desigualdades imperantes. Cuarto, hay un sentimiento de tener lo necesario pero no lo suficiente. Y quinto, la relacin victimario/vctima es percibida en trminos de desigualdad social e invertida, por lo que la trasgresin es considerada legtima (Caldern Umaa, 2010). Al respecto, Kessler (2002) ha planteado la existencia de dos lgicas, la del trabajador y la del proveedor, que tienen su legitimidad. As, esta segunda se basa, no en el origen delictivo del dinero, sino en su utilizacin para satisfacer necesidades, lo que conduce a que las diferencias entre legalidad e ilegalidad tiendan a borrarse. El segundo tipo de situacin muestra sus orgenes en la ausencia del Estado y tiene una expresin primordial en trminos territoriales. Es decir, hay un abandono estatal que -ante el vaco creado- lleva a que otros actores ocupen ese territorio
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para intentar apropiarse del monopolio de la coercin y, por tanto, controlarlo. Se est, como se puede sospechar, ante situaciones de pandillas juveniles que luchan por el control de territorios ubicados en zonas urbanas marginales. Grupos que reciben denominaciones diferentes segn los pases: desde combos en Colombia a las temidas maras en Centroamrica. En este sentido, el referente territorial en este segundo tipo de situaciones es fundamental y esto se confirma en la definicin del otro al momento de delinquir. En este sentido, se debe diferenciar dos tipos de otros. El primero tiene que ver con personas que por habitar esos territorios, abandonados por el Estado, tienen que pagar tributos: peajes por entrar y salir de ese territorio o transitar dentro de l; o, por ejercer actividades econmicas ligadas a ese territorio (pulperas, buses, etc.). 62 Como se puede apreciar, la definicin territorial de la vctima es inequvoca, as como la del victimario; este impone sus tributos porque controla ese territorio excluido. Pero hay un segundo otro, la pandilla rival que disputa el territorio. Aqu el conflicto muestra un sello indiscutiblemente territorial y la lucha no es solo material sino tambin simblica. 63 Por consiguiente, si exclusin social conlleva la no participacin en los mecanismos fundamentales de membresa de la sociedad, los excluidos no siempre se conforman con su condicin y pueden reivindicar su pertenencia plena a la sociedad. Y esa reivindicacin puede tomar derroteros que cuestionan los meros fundamentos del orden social. De hecho, las dos manifestaciones de trasgresin delictiva que se han abordado en los prrafos precedentes suelen ser -en algunos casos- la punta de un iceberg de procesos de ilegalidad mucho ms corrosivos. De esta manera, la exclusin social se ha desplazado de la periferia al centro de la sociedad como una problemtica que no puede ser ignorada.
62. En este sentido hay tambin un alejamiento del cdigo clsico del delito en el que no se selecciona a personas con carencias como vctimas por que se empeora su condicin y adems es poco eficaz por el monto del botn (Mguez, 2002). 63. Al respecto, trascribimos el relato estremecedor de Ricardo Falla, en la introduccin del estudio, probablemente ms comprensivo del fenmeno de las maras en Centroamrica. Antes de la navidad del 2000, en la ciudad de La Lima -al norte de Honduras- un joven marero, dirigente local de la Mara 18, fue asesinado por integrantes de la Mara Salvatrucha, en venganza de un asesinato previo. Su madre y sus amistades lo velaron y lo enterraron al da siguiente. Probablemente en ese funeral se platic de la venganza. Y, como para aplastar al enemigo, a los dos das, la misma mara que lo haba asesinado fue por la noche al cementerio, sac su cadver y le prendi fuego con gasolina, irrespetando las ms sagradas tradiciones populares. no bastaba con haberlo matado fsicamente, haca falta algo as como aniquilarlo simblicamente y ultrajar a todo el grupo del que era jefe, con lo cual, evidentemente, se le echaba gasolina al fuego de la violencia para que la espiral siguiera interminablemente (ERIC/IDESO/ IDIES/IUDOP, 2001).
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LA EXCLUSIn SOCIAL En CEnTROAMRICA A InICIOS DEL SIGLO XXI. Una interpretacin cuantitativa Juan Pablo Prez Sinz, Rafael Segura Carmona y Diego Fernndez Montero
CAPTULO II
l presente texto retoma las propuestas analticas formuladas en el captulo anterior para llevar a cabo una interpretacin de orden cuantitativo del fenmeno de la exclusin social en Centroamrica durante la primera dcada del presente siglo. En un primer apartado se explicitan las decisiones analticas que han orientado la propuesta metodolgica para operacionalizar el enfoque de exclusin social que se asume. Los pasos concretos de este ejercicio se encuentran en un anexo metodolgico que se adjunta al final de este captulo. En un segundo apartado se intenta analizar evidencia emprica proveniente de encuestas de hogares o de condiciones de vida en seis pases del Istmo: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, nicaragua y Panam. En concreto, el esfuerzo analtico de este segundo acpite se centra en los mapas sociales que han generado las dinmicas de exclusin/inclusin en Centroamrica. Esta interpretacin contina en un tercer apartado donde se muestra la incidencia de la exclusin y los perfiles de los hogares que la padecen. En el cuarto acpite se plantean ejercicios de simulacin tendientes a mostrar qu implicara intentar reducir los niveles existentes de exclusin social en nuestra regin. Y se concluye sintetizando las principales reflexiones analticas y los hallazgos empricos ms relevantes.
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1. Exclusin social: una propuesta metodolgica para Centroamrica Esta es una propuesta condicionada por las fuentes de informacin que se van a tomar en consideracin: las encuestas de hogares y de condiciones de vida realizadas en Centroamrica en la ltima dcada. 1 Se supone que, con cierta frecuencia, hay que recurrir a aproximaciones para intentar compatibilizar lo mximo posible los trminos analticos postulados con la informacin disponible. Para este propsito de operacionalizacin, el siguiente diagrama ayuda a seguir la argumentacin. Como se ha sealado en la introduccin, no se trata de detallar el ejercicio de operacionalizacin, para ello est el anexo metodolgico, sino de sustentar analticamente las decisiones ms relevantes que se tomaron. Diagrama de operacionalizacin del concepto de exclusin social
Insercin Laboral
Asalariados Precarizacin salarial Escala de precarizacin salarial Imputacin hogares sin PEA
Desempleados
Escala laboral
Promedio por hogar
No asalariados
Autoempleo
Escala de acumulacin Empresarios no pequeos Promedio por hogar
Trabajadores no remunerados
Ciudadana Social
Conglomerados de exclusin/inclusin
Educacin
Escala de niveles de escolaridad
Seguridad social
Escala de cobertura de seguro social por hogar
1. Al respecto se puede consultar el anexo metodolgico.
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Para comenzar, se aclara que la unidad de anlisis va a ser el hogar. En las fuentes utilizadas, suele corresponder al grupo humano que comparte recursos para satisfacer necesidades mnimas; en este caso, alimenticias; es una aproximacin muy acorde con el enfoque de pobreza. Coincide con el trmino unidad domstica que corresponde a la unidad residencial, si bien hay casos donde dentro de una misma vivienda se encuentran dos o ms hogares (comparten techo pero no alimentacin). Y tambin suele corresponder con la unidad familiar, aunque esta puede tener mltiples formas: la tradicional nuclear, la ampliada (con algn miembro agregado), la extensa (dos o ms ncleos familiares), la monoparental, la unipersonal o incluso ausencia de lazos familiares. 2 Si bien, de acuerdo con la argumentacin del apartado precedente, se podra tomar a la persona3 como unidad de anlisis, el hogar tiene varias ventajas. Primero, remite al proceso de reproduccin de la poblacin, cuya organizacin central es justamente el hogar, justificando que al sustantivo exclusin se le aada el calificativo social. Este principio supone que una persona puede sufrir exclusin primaria, pero esta se puede compensar si en el hogar de pertenencia otros miembros, tambin insertos en mercados bsicos, no la sufren. En este sentido, el hogar puede generar efectos compensatorios como la ciudadana social provista por el Estado.4 Segundo, hay dimensiones de la ciudadana social que se concretan al interior del hogar. Por ejemplo, los beneficios de la seguridad social obtenidos por alguna persona, debido a la naturaleza de su ocupacin, pueden ser compartidos por familiares de su hogar. Y tercero, la insercin en el mercado de trabajo no suele responder a decisiones estrictamente individuales, es resultado de una negociacin al interior del hogar. Y, de la misma manera, en sociedades como las centroamericanas donde no existen subsidios para el desempleo, la bsqueda activa de un trabajo se posibilita por la solidaridad del hogar que asume esos costos. Si bien es sabido, que el hogar -en tanto que organizacin- est estructurado a base de relaciones de poder (especialmente, de gnero y edad), la informacin disponible no permite captarlo.5 Este aspecto resulta fundamental por cuanto las agregaciones, desde la informacin captada a nivel de personas a hogares,
2. Pinsese en amigos viviendo y compartiendo gastos de alimentacin juntos. 3. Hablamos de personas y no de individuos pues aquellas no se reducen a estos. Si bien toda persona tiene una dimensin individual, que la hace nica, tambin se caracteriza por su pertenencia a grupos sociales, de clase o de otra naturaleza. Y esta pertenencia no se puede caricaturizar como atributos de los individuos. La persona es una fusin de distintos tipos de sujetos sociales. 4. De hecho, esta idea est recogida en el enfoque sobre regmenes de bienestar en los que este no es solo provisto por el Estado sino tambin por el mercado (para aquellos con suficientes ingresos) y por la familia. 5. Distinto es el caso de la insercin laboral respecto a la cual hay un par de propuestas de cmo captar relaciones de poder a partir de la informacin manejada.
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se han hecho como promedios simples, lo que implica homogeneidad entre los miembros del hogar, un supuesto poco realista pero insalvable. Este esquema tiene una doble entrada: la insercin laboral y la ciudadana social. Responde as a la lgica de la argumentacin sobre exclusin social desarrollada en el captulo precedente: la generacin de una exclusin primaria en los mercados bsicos y la falta de acceso a la ciudadana social. Vamos a comenzar con esta ltima con varias reflexiones. La primera es que la dimensin de educacin ha sido operacionalizada en trminos de credenciales y no de aos de educacin. Esta decisin remite al tema del capital humano respecto al cual se deben hacer dos observaciones. Primero, se ha tomado en cuenta solo la dimensin educativa pues se piensa que la referida a la experiencia laboral 6 ha perdido importancia con la globalizacin del proceso de acumulacin. El hecho de que las trayectorias laborales hayan perdido su linealidad, como las estructuraban los mercados internos de las grandes firmas e instituciones pblicas, hacen que esta dimensin revista menor relevancia. En este sentido, las trayectorias devienen ms errticas y, sobre todo, inciertas, al convertir la cultura del riesgo en un elemento ms relevante pero que no se puede captar con la informacin que se procesa y analiza. Y segundo, en cuanto a la dimensin educativa se le aborda en trminos ordinales y no como variable continua, puesto que se considera que el mercado de trabajo reconoce credenciales y no mera acumulacin de aos de escolaridad. 7 En otras palabras, los empresarios no definen el perfil de los puestos de trabajo, ni remuneran la fuerza laboral, en funcin de si tienen uno, dos o tres aos de educacin, sino ms bien de si han culminado ciclos educativos completos que, en el plano formal, les acreditan para desarrollar un conjunto de labores especficas (Mora Salas y Prez Sinz, 2009). La segunda reflexin procura sealar que educacin y seguridad social remiten a los dos principios que ha caracterizado el desarrollo de ciudadana social en nuestra regin, como en el resto de Amrica Latina. La seguridad social est asociada al perodo previo a la crisis de los 80 del siglo pasado y a la centralidad que adquiri el empleo formal en el mercado de trabajo con el que se articul estrechamente (Roberts, 1995, 1996). Su desarrollo tuvo momentos y caracte6. Recordemos que en la perspectiva de Becker (1975) el capital humano es un concepto sntesis de tres condiciones del individuo: salud, educacin formal y conocimiento aprendido en la prctica (experiencia laboral). Empero, en los estudios sobre el tema se suele usar la variable aos de educacin como el indicador sinttico de este concepto. La razn de esta seleccin es de orden prctico pues no suele haber informacin confiable sobre las otras dos dimensiones. 7. Esta constituye una diferencia notoria con el enfoque tradicional del capital humano.
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rsticas diferentes en la regin, tal ha quedado plasmado en la conocida tipologa de Mesa-Lago (1994). 8 En cuanto a la primera, es sabido que la ltima fase de polticas sociales del orden (neo) liberal, el de programas de transferencias condicionadas, se ubica al fortalecimiento del capital humano en el centro de su accin y, por tanto, la educacin juega un papel fundamental al respecto. En este sentido, contrastar los impactos correctores de la exclusin primaria de estos dos principios constitutivos de la ciudadana social puede ser interesante para apreciar la capacidad incluyente de cada uno de ellos. Pero hay que tener cuidado con este ejercicio y no llevar las conclusiones demasiados lejos por dos razones. Primero, el desarrollo de la educacin no es privativo de las polticas sociales actuales. Ya en el perodo anterior hubo intentos y de hecho se puede decir que, junto a las polticas de salud, las de educacin constituan los pilares bsicos de la ciudadana social, aunque su piedra angular fuera el sistema de seguridad social. Adems, hubo pases donde las polticas educativas, con pretensiones universalizantes, se desarrollaron antes. 9 Y segundo, los sistemas de seguridad social no han llegado intactos al presente, todo lo contrario. En trminos de salud, la reforma se ha expresado en la apertura hacia el sector privado. 10 Pero, sin lugar a dudas, las pensiones han sufrido mayores cambios. La privatizacin alcanzada ha representado la mayor transformacin en toda la historia de la seguridad social, ms all incluso de Amrica Latina (Madrid, 2003). Mesa-Lago (2010: cuadro 1) ha clasificado, hacia fines de la primera dcada del actual siglo, las reformas de las pensiones en dos grandes grupos. Por un lado, estn los casos en los que no ha habido reformas estructurales y este autor los
8. Este autor diferenci entre un grupo pionero (Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay) cuyos programas de pensiones se comenzaron a desarrollar en las dcadas de los 20 y 30; por su carcter temprano, los diversos sistemas de la seguridad social tuvieron una evolucin fragmentada e independiente entre s y su cobertura habra tenido forma piramidal, con un vrtice de grupos pequeos con buena proteccin y una amplia base, menos protegida. El segundo grupo, compuesto por nueve pases (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Venezuela) configuran el grupo intermedio que tiene sus inicios en la dcada de los 40, o sea con el inicio del momento de modernizacin nacional. (Costa Rica, por su desarrollo posterior, se acerc al primer grupo). Su estructura fue, institucionalmente, ms unificada con una cobertura menos estratificada que la anterior pero espacialmente limitada al nivel superior del sistema urbano. Y en tercer lugar, est el resto de pases (El Salvador, Guatemala, Honduras y nicaragua), el grupo tardo, con un inicio de sus programas de pensiones en las dcadas de los 60 y 70, aunque los programas de enfermedad y maternidad son anteriores. Su cobertura fue la ms baja de los tres grupos. Por consiguiente, en trminos del desarrollo histrico del sistema de seguridad social, en la regin tenemos representantes de los tres grupos: Costa Rica (primero); Panam (segundo); y el resto (tercero). 9. Este habra sido el caso de pases que, en el ltimo tercio del siglo XIX, propiciaron la inmigracin europea por problemas de falta de mano de obra pero, sobre todo, con fines civilizadores. La educacin represent el mecanismo de integracin a la comunidad nacional y, al respecto, destaca el caso argentino. En Centroamrica, los intentos de atraer inmigrantes fracasaron, salvo casos de grupos muy especficos. No obstante, en Costa Rica, las lites liberales de ese perodo fueron exitosas en su ejercicio de imaginar la nacin en trminos de blanqueamiento, negando el pasado de mestizaje, e idearon un ejercicio de auto-inmigracin. El desarrollo de la frontera agrcola, asociada al desarrollo de la caficultura, se hara con la propia poblacin blanqueada y civilizada (Palmer, 1995). En su civilizacin la educacin fue fundamental. 10. Siguiendo a Mesa-Lago, Martnez Franzoni (2010) ha identificado tres grupos de pases en la regin. El primero corresponde a un sistema unificado con gran protagonismo estatal y cobertura alta o universal; Costa Rica pertenece a este grupo (tambin Belice pero este pas no est considerado en el presente estudio). Panam se inscribe dentro de un modelo denominado dual con presencia estatal notable pero diferenciada en dos entidades (la salud pblica y la seguridad social) y una participacin marginal del sector privado. Finalmente, est el resto de los pases donde la accin estatal es deficiente; entre un cuarto y la mitad de la poblacin tiene que recurrir a mecanismos privados o comunitarios. Es una situacin de segmentacin.
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califica de sistemas pblicos por sus caractersticas: cotizacin no definida al contrario de la prestacin; rgimen financiero de reparto o capitalizacin parcial colectiva; y administracin pblica. Dentro de esta categora se encuentran tres pases centroamericanos: Guatemala, Honduras y nicaragua. 11 Y, por otro lado, estn los casos con reformas estructurales que presentan distintos modelos: sustitutivo (con un solo caso centroamericano: El Salvador); paralelo (sin ningn caso centroamericano), y mixto (con dos casos centroamericanos: Costa Rica y Panam ) 12. El primer modelo, el sustitutivo, es diametralmente opuesto al sistema pblico (cotizacin definida al contrario de la prestacin, rgimen de capitalizacin plena individual y administracin privada) mientras los otros dos tienen un carcter intermedio, lo cual ha supuesto que la privatizacin haya sido ms profunda en el primer modelo. Aprovechemos para destacar el principal efecto de la privatizacin de las pensiones: la prdida del principio de solidaridad como criterio fundamental en la concepcin de este sistema. Como lo seala -de manera lapidaria- Mesa-Lago (2004: 79), este principio es sustituido en el sistema privado por el principio de equivalencia estricta entre la cotizacin y el nivel de la pensin, que reproduce las desigualdades existentes en el mercado de trabajo y el salario, elimina la distribucin entre generaciones y traspasa al Estado la funcin redistributiva (externa al sistema privado), mediante la garanta de una pensin mnima y la concesin de pensiones asistenciales. Por consiguiente, la privatizacin del sistema de pensiones ha impedido que la ciudadana social juegue su papel nivelador mnimo y se ha convertido, ms bien, en caja de resonancia de las desigualdades del mercado de trabajo. Y la tercera reflexin se relaciona con retos analticos y metodolgicos. Es sabido que la oferta en servicios educativos, de salud y de pensiones, no es exclusivamente pblica. Por el contrario, con el nuevo orden (neo) liberal la privatizacin ha ganado fuerza. Este fenmeno no se puede captar satisfactoriamente por la informacin utilizada pero se quiere llamar la atencin respecto a esta cuestin de cara al futuro. Igualmente, est la problemtica de la calidad. En el estudio -como no puede ser de otra manera- se asume la cobertura de los servicios sociales que reflejan los datos. Poder incorporar criterios de calidad podra modificar
11. En este ltimo pas se promulg una ley de privatizacin pero que no se ha aplicado. 12. En este pas su instauracin es reciente, del 2008. En cuanto a Costa Rica, se debe sealar que todos los asegurados deben estar en el pilar pblico y todos los asalariados, en el privado.
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esas primeras estimaciones, rebajndolas. 13 Este es otro reto metodolgico que habr que afrontar en el futuro cuando haya informacin sobre la calidad de la ciudadana social. En cuanto a la parte superior del diagrama, la referida a la insercin laboral, hay que destacar -en primer lugar- que la diferenciacin entre asalariados y no asalariados remite a la problemtica de la heterogeneidad que ha caracterizado histricamente la configuracin y el desarrollo de los mercados de trabajo en la regin. Los procesos de salarizacin no han logrado ser universales en el pasado ni en el presente. Esta ha sido una preocupacin de larga data en las reflexiones latinoamericanas sobre mercados de trabajo y, al respecto, ha habido cuantiosas contribuciones. 14 Pero esta fue una reflexin que tuvo como referente histrico el perodo previo a la crisis de los 80 del siglo pasado y que enfatiz la distincin entre formalidad/ informalidad. La actual situacin, gestada a partir de procesos de ajuste estructural y signada por la globalizacin, ha introducido notorios cambios entre los resaltan la crisis del empleo formal, referente central de los mercados laborales en la modernidad previa y sinnimo de empleo moderno (Prez Sinz, 2003). Esta crisis tiene una consecuencia analtica de gran significado: cuestiona la distincin formal/informal que caracterizaba la heterogeneidad del mercado de trabajo en el perodo de modernizacin previo, como se acaba de mencionar. Merece la pena detenerse un momento en esta cuestin; los anlisis siguen recurriendo a esta distincin y es necesario justificar por qu no se toma en cuenta en la presente propuesta analtica y metodolgica. En la regin ha habido dos interpretaciones serias para argumentar ese corte que implican miradas distintas y que merecen ser consideradas. 15 La primera fue la propuesta por el ya extinto Programa Regional de Empleo para Amrica Latina y El Caribe (PREALC) que puede ser denominada estructuralista. Partiendo de la heterogeneidad estructural que caracterizaba las economas latinoamericanas
13. Este es un ejercicio que ya hace la Caja Costarricense del Seguro Social, en trminos de auto-evaluacin, cuando compara coberturas simples con aquellas que toman en consideracin los denominados criterios de compromiso de gestin que, justamente, remiten a la calidad de la prestacin. 14. El texto pionero es el de Singer (1976). Pero, sin lugar a dudas, fue el Programa Regional de Empleo para Amrica Latina y el Caribe (PREALC) el que asumi, con ms decisin, este enfoque de heterogeneidad dando lugar a un impresionante volumen de trabajos empricos, en relacin con toda la regin, as como sugerentes propuestas tericas y metodolgicas. Al respecto, vanse, entre otros, Souza y Tokman (1976), Solimano (1985) y Mezzera (1985). 15. La problemtica de la informalidad, desde mediados de los 80, adquiri una gran relevancia y origin numerosas propuestas interpretativas pero algunas de ms que dudosa rigurosidad cientfica. En este ltimo sentido hay que destacar la formulada por Hernando de Soto, sin duda la de mayor difusin y aceptacin. Un perfecto ejemplo del nuevo sentido comn que empezaba a imponerse en la regin. Para un anlisis de este conjunto de propuestas, vase Prez Sinz (1991).
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durante el perodo previo a las crisis de los 80, postul la existencia de dos sectores en el mbito urbano: uno formal y otro informal. El primero estaba constituido por empresas de mediano o gran tamao cuya caracterstica fundamental era la alta productividad. Por el contrario, el sector informal urbano lo configuraban establecimientos pequeos de baja productividad. Es decir, desde este enfoque, la distincin formal/informal invocaba sectores diferenciados por distintos tipos de unidades econmicas (empresas en el formal, meros establecimientos en el informal) y los criterios diferenciadores eran el nivel de productividad asociado al tamao del establecimiento: a mayor este, mayor la productividad (sector formal) y viceversa (sector informal). Por el contrario, el segundo enfoque, que se puede denominar como regulacionista, est asociado a autores como Portes y sus colaboradores (Portes, 1994; Portes y Walton, 1981; Portes y Benton, 1987; Itzighson, 2000). El nfasis es distinto; se focaliza en las relaciones asalariadas y en el propio mercado de trabajo. Si estas estn reguladas, de acuerdo con los estndares vigentes en la respectiva sociedad, se estara ante formalidad; de lo contrario, tales relaciones seran informales. 16 De hecho, el uso que se ha dado previamente a la relacin entre seguridad social y empleo formal, responde a este enfoque. Pero, los actuales cambios del mercado de trabajo cuestionan estos cortes entre formalidad/informalidad. As, respecto al enfoque del PREALC hay que hacer un doble sealamiento. Por un lado, el hecho de postular la asociacin entre tamao del establecimiento y nivel de productividad responde a un mundo fordista, basado en las economas de escala. La actual revolucin tecnolgica, en especial en su componente de microelectrnica, ha cuestionado esa asociacin por cuanto se puede encontrar empresas pequeas pero de alta productividad. Si bien no se puede hablar de la desaparicin del fordismo, hay sectores de la economa que responden ya a otros criterios organizativos de naturaleza postfordista. Y, por otro lado, la propuesta del PREALC fue pensada teniendo como referente histrico la modernizacin previa, o la industrializacin sustitutiva de importaciones; era una propuesta histricamente acotada. En cuanto al enfoque regulacionista, hay que destacar que lo que caracteriza al mundo salarial en la actualidad, son las tendencias hacia la precarizacin. Este fenmeno supone que la frontera de antao entre empleo formal y trabajo informal se muestra difusa.
16. Portes (1994: table 7.2) plantea la existencia de cuatro tipos de estndares: derechos bsicos (contra el uso de trabajo infantil; contra el trabajo forzado; contra la coercin fsica); derechos de supervivencia (de salario mnimo; de compensacin por accidente; de limitacin de la jornada laboral); derechos de seguridad (contra despido injustificado; por compensacin por finalizacin de contrato; por compensacin para familiares sobrevivientes); derechos cvicos (de asociacin libre; de representacin colectiva; denuncia de abusos).
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Por consiguiente, independientemente del enfoque que adopte, estructuralista o regulacionista, el corte formal/informal no tiene ms el poder diferenciador de antao (Prez Sinz, 1998). Por las razones indicadas, en la presente propuesta no se utilizan estas categoras porque se consideran que ya perdieron su pertinencia heurstica aunque, paradjicamente, siguen gozando de amplia aceptacin. 17 En este sentido, la operacionalizacin de las ocupaciones asalariadas (empleados de empresas privadas, del sector pblico y empleadas domsticas) se ha abordado en trminos de precarizacin. La precarizacin de las relaciones salariales, como ha argumentado Mora Salas (2010), conlleva una triple dimensin: la desregulacin laboral (Bulmer-Thomas, 1997; Lozano, 1998); la flexibilizacin de las condiciones de empleo a nivel de las empresas (Carrillo, 1995; De la Garza, 2000); y la crisis de la accin colectiva de orden laboral, en concreto del movimiento sindical (Zapata, 1993; Murillo, 2001). Estos tres procesos se han desarrollado, con ritmos distintos segn el pas y el momento, desde la crisis de los 80 del siglo pasado y el mundo asalariado de la regin se ha redefinido en torno a la precarizacin. La informacin manejada en este estudio permite solo una aproximacin en trminos de estndares laborales. Es preciso aclarar el trmino estndar pues trae reminiscencia de los utilizados en la definicin de pobreza criticada en el captulo precedente. En este caso, no se trata de estndares fijados por expertos, sino de normas laborales vigentes en cada pas y que reflejan la codificacin de la correlacin de fuerzas del mundo laboral en una sociedad dada y en un cierto momento histrico. Es decir, retrata una normatividad que expresa una realidad social signada por relaciones de poder. Esta aproximacin privilegia la dimensin de regulacin sobre la de flexibilizacin y la de accin colectiva. En el caso de la flexibilizacin de las condiciones de empleo a nivel de empresas, encuestas de establecimientos seran ms adecuadas que las utilizadas, que son de hogares. no obstante, algunos de los estndares podran ser utilizados como proxies de flexibilizacin como el referido a la estabilidad laboral o la jornada laboral. Y en cuanto a la accin colectiva, si bien en algunas bases de datos se tiene informacin sobre afiliacin a sindicatos u otras organizaciones laborales, lo indicado seran datos sobre acciones.
17. La OIT ha intentado rescatar esa distincin combinando los enfoques estructuralista y de regulacin (Tokman, 2004). Pero esa conjuncin no supone que las crticas a ambos enfoques dejen de ser pertinentes.
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La escala construida se mueve entre un valor mximo, el cual refleja que en el puesto de trabajo ocupado por la persona cumple con todos los estndares considerados. Lo contrario ocurre con el valor mnimo que expresa una situacin de precariedad extrema. Esta es una escala de empoderamiento de trabajadores asalariados pues refleja capacidad de negociacin de sus condiciones de trabajo. El desempoderamiento mayor, el de ausencia de cualquier estndar, se capta sin problema alguno y es la situacin que se asocia con la de exclusin primaria. no pasa lo mismo con su opuesto: el de mayor empoderamiento. En esa posicin podemos encontrar, por ejemplo, tanto a un/a gerente de multinacional como a un/a trabajador/a manual del sector pblico donde se suele cumplir con la normativa laboral vigente. Para poderlos diferenciar sera necesario informacin adicional como, por ejemplo, la existencia de bonos que s se aplicara al/a la gerente pero no al/a la trabajador/a manual; pero esta informacin no est disponible en las fuentes utilizadas. La idea de (des)empoderamiento se mantiene respecto de los trabajadores no asalariados (trabajadores por cuenta propia y propietarios de establecimientos con menos de 10 trabajadores). Lo que se tiene es una escala de acumulacin entendida como la capacidad de contratar mano de obra. 18 Se tratara, por consiguiente, de acumulacin de capital variable segn la tradicin marxista. En este sentido, a mayor control de fuerza laboral, mayor empoderamiento y viceversa. Se debe aclarar que el trmino contratacin implica mano de obra que se remunera. La categora de trabajadores no remunerados se incorporan a esta escala en su valor mnimo en vista de que se trata de trabajadores altamente desempoderados cuya capacidad laboral no es reconocida por el mercado a travs de una remuneracin. 19 El caso opuesto lo constituyen los propietarios no pequeos (con empresas que emplean 10 o ms trabajadores) a quienes se les asigna al valor mximo de la escala. Pero aqu tenemos una situacin similar a la sealada respecto de la escala de asalariados. no es lo mismo emplear a 10 trabajadores que a 500, puesto que se est ante diferentes tipos de empresas y, por tanto, de niveles de acumulacin. Pero la informacin de la mayora de las bases impide establecer esas distinciones.
18. Esta escala se ha matizado de doble manera. Por un lado, se ha tomado en cuenta la existencia o no de un local destinado a fines propiamente econmicos y, por tanto, separado de la vivienda. El logro de tal separacin sera indicativo de mayor capacidad de acumulacin. Y, por otro lado, se ha tratado de manera separada a los profesionales independientes que constituyen una categora empoderada de trabajadores por cuenta propia gracias a sus credenciales educativas. Para ambas cuestiones, vase el anexo metodolgico. 19. Esta es la razn de no haberlos considerado como asalariados. De hecho, en la gran mayora de los casos se trata de trabajadores laborando en el seno de una economa familiar. Esta situacin podra concebirse como una especie de trabajador familiar colectivo y el mercado suele reconocer, mediante el ingreso, solo a la persona que encabeza tal economa.
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Esta capacidad de contratacin de mano de obra es solo una dimensin para diferenciar entre distintos tipo de productores y capitales. Sera necesario tomar en cuenta tambin otros mercados bsicos (el de capitales o el de seguros) a fin de captar de manera ms precisa- las posibilidades para acaparar oportunidades de acumulacin. Por ejemplo, el acceso a crdito sera un excelente indicador de tal acaparamiento pero, desgraciadamente, este tipo de informacin est ausente en la evidencia que se utiliza en el presente estudio. Como se muestra en el diagrama, ambas escalas homologadas se juntan en una sola. A ella, en su valor mnimo, se incorporan los desempleados, sean cesantes o personas que buscan empleo por primera vez. La parte superior derecha del diagrama refleja un grupo especial de hogares: aquellos que no tienen ningn miembro ocupado ni desempleado. Para no perderlos, en virtud de que en pases como Costa Rica constituyen un porcentaje cercano a un 10% del total de los hogares, se ha recurrido a un procedimiento de imputacin. Esta se ha basado en los tipos de ingresos no laborales (pensiones, remesas, transferencias privadas, etc.) y la frecuencia de su recepcin para ubicarlos en la escala laboral; es decir, se ha elaborado una escala ad hoc que refleja patrimonio y estabilidad de los ingresos no laborales. Por consiguiente, la operacionalizacin del concepto de exclusin social propuesto desemboca en tres escalas. La primera refleja, a travs de credenciales educativas, el principio que prima en la actual ciudadana social, mientras que la segunda, a travs de la condicin de aseguramiento, expresara el principio de la ciudadana del pasado. Y la escala laboral muestra, tanto para asalariados y no asalariados (adems de empresarios no pequeos, trabajadores no remunerados y desempleados) el (des)empoderamiento en un mercado bsico, el de trabajo. Estas tres escalas se utilizan en un anlisis de conglomerados que constituye una tcnica de anlisis multivariado con fines exploratorios. Permite identificar agrupaciones subyacentes en una poblacin a partir de la afinidad de caractersticas previamente establecidas que, en este caso, seran las tres escalas utilizadas. 20
20. Hay varios mtodos de conglomerados pero se ha optado por el denominado two step clusters. Este mtodo tiene varias ventajas: permite trabajar con bases de datos grandes; posibilita la incorporacin de variables tanto mtricas como no mtricas (que no es el caso, en este anlisis); permite fijar previamente el nmero de de conglomerados que se desean (opcin que no se ha utilizado); y los estadsticos generados proporcionan una orientacin sin par de la determinacin ptima, de nmero ptimo de grupos, as como la bondad de ajuste en esa agrupacin.
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Pero antes de abordar el anlisis de la evidencia emprica sobre Centroamrica, conviene referirnos a dos cuestiones de orden operacional. La primera tiene que ver con la identificacin de valores en cada una de las escalas que marcan fronteras de (des)empoderamiento. As, en el caso de la escala de seguridad social, el valor es 5, que corresponde a situaciones donde al menos un miembro del hogar no est cubierto; eso supone que cualquier enfermedad o accidente que sufra esa persona tiene que ser asumido por la familia; tambin si esa persona dejara de trabajar, si as lo vena haciendo, pasa a depender econmicamente del hogar. En cuanto a la escala de credenciales el valor es 3, que representa un promedio de logros educativos, diferenciados generacionalmente, insuficientes para acceder a la ciudadana social. Para los de mayor edad, ese logro era la primaria completa ya que estudiaron en un perodo, el previo a la dcada de los 90, 21 donde las polticas educativas buscaban universalizar ese primer nivel de escolaridad, mientras que generaciones recientes tienen como horizonte la finalizacin de la secundaria acorde con los objetivos educativos actuales y con las exigencias mayores que impone el mercado de trabajo. Y el punto de corte en la escala de insercin laboral es de 2.7, resultante de tomar en cuenta, por un lado, situaciones asalariadas donde se ha logrado que se cumpla al menos con un estndar laboral y, por otro lado, situaciones no asalariadas donde pequeos propietarios son capaces, al menos, de contratar remuneradamente otra persona. Este punto expresa el comienzo de un empoderamiento mnimo de los trabajadores (asalariados o por cuenta propia). En este sentido, valores iguales o menores (en el caso de la seguridad social y de las credenciales educativas) y estrictamente menor (en el caso de la insercin laboral) reflejaran situaciones de dficit en trminos de la dimensin correspondiente. 22 La segunda cuestin remite a que el anlisis de conglomerados, resultado del procesamiento de las tres escalas, se va a realizar solo sobre dos dimensiones, pues las escalas de credenciales educativas y la de seguridad social se van a compactar, mediante un promedio simple, en una nica escala de ciudadana social. Ello implica que el punto de corte en esta nueva escala es tambin un promedio simple: 4 (3 de la escala educativa, 5 de la otra). Plasmadas estas escalas como ejes de coordenadas (ordenadas para el de inclusin laboral y abscisas para ciudadana social), se puede graficar un mapa social en que se reflejan las fuerzas incluyentes tanto del mercado (en concreto del laboral) y el Estado (en
21. Dcada a partir de la cual se impone un nuevo orden de acumulacin. 22. La elaboracin en detalle de estos puntos de corte se puede consultar en el anexo metodolgico. En el apartado tercero, se validarn empricamente a base de un anlisis discriminante.
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trminos de ciudadana social). 23 Adems, se puede delimitar una zona de exclusin, cercana al origen de coordenadas, con un rectngulo con puntos de corte de 2.7 en el eje de ordenadas (escala de inclusin laboral) y de 4 en el de abscisas (escala compactada de ciudadana social). Los resultados se pueden interpretar en trminos de cuatros patrones ideales de aglomeracin, tal como se refleja en el siguiente grfico. Grfico 1 Patrones ideales de conglomeracin
El primero sera el de asistencia social, lo cual implicara que la inclusin social tiene lugar, fundamentalmente, a travs del Estado y los conglomerados se ubicaran cercanos al eje de abscisas fuera de la zona de exclusin. 24 Un segundo mostrara que esa inclusin, por el contrario, pasa por el mercado de trabajo; es decir, se estara ante un patrn de inclusin laboral. En este caso, los conglomerados tenderan a localizarse cercanos al eje de ordenadas y tambin fuera de la regin de exclusin. La combinacin de ambos mostrara un patrn mixto que
23. Estos referentes, mercado y Estado, hay que manejarlos con cuidado por cuanto el mercado puede proveer ciudadana social (educacin y salud privadas) a quien tenga capacidad monetaria para ello; y en el mercado de trabajo, el empleo pblico en algunos casos- no es desdeable. 24. Se habla de conglomerados en plural y, como se apreciar ms adelante, los tamaos de los conglomerados varan dependiendo del porcentaje de hogares que logran aglutinar.
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recordara la ciudadana social del perodo previo a la dcada de los 80 del siglo pasado cuando empleo y ciudadana coincidan. La ubicacin de los conglomerados sera en torno a la diagonal del grfico. Y, finalmente, estara el patrn de exclusin social en que ninguno de los mecanismos, ni el de insercin laboral ni el de ciudadana social, tendra fuerza incluyente suficiente. Obviamente, los conglomerados estaran dentro del rectngulo de exclusin. Pero, en trminos de la interpretacin del mapa social, debe observarse tambin la concentracin y la dispersin de los conglomerados para tener una idea de si se refleja cohesin o polarizacin en la respectiva sociedad. 2. Dinmicas de exclusin/inclusin y mapas sociales en Centroamrica En este apartado se comienza a abordar la evidencia emprica para 16 observaciones recientes, de la primera dcada del presente siglo, referida a los seis pases de la regin. 25 Se inicia con la interpretacin de la evolucin de las tres escalas (la de insercin laboral, la de seguridad social y la de credenciales educativas) cuyos supuestos analticos de su construccin se han explicitado en el apartado precedente. Como estas escalas han servido para la configuracin de conglomerados, se contina con el anlisis de estos en trminos de los mapas sociales que han configurado. Y se concluye determinando la incidencia en trminos de inclusin que tiene cada uno de los dos componentes de ciudadana social, la seguridad social y los credenciales educativos, aquellos que, en la interpretacin de mapas sociales, se tratan de manera conjunta. La evidencia sobre las escalas utilizadas se refleja en el cuadro 1. Este facilita un primer abordaje para apreciar cules son las dinmicas de inclusin social con mayor incidencia tanto regional como nacional.
25. Para ello se ha generado una megabase regional que en s constituye un producto de gran valor. Este ha sido el mrito exclusivo de Rafael Segura Carmona y de Diego Fernndez Montero.
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Cuadro 1 Centroamrica: descriptivos y brechas de inclusin de las escalas de Cuadro 1 Centroamrica: credenciales educativas, seguridad social y de insercin laboral por pas y ao descriptivos y brechas de inclusin de las escalas de
credenciales educativas, seguridad social y de insercin laboral por pas y ao
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras nicaragua Panam 2001 2005 2009 2001 2005 2009 2001 2006 2001 2005 2007 2001 2005 2001 2005 2009 3,9 3,8 2,3 2,3 1,9 2,0 4,0 3,3 3,2 -1,3 -1,1 0,6 -1,3 -1,0 0,4 -1,3 -0,8 0,6 -1,0 -2,3 0,8 -1,0 -2,2 0,6 -5,0 -1,8 0,3 -5,0 -1,7 0,2 3,5 3,1 2,8 3,9 3,3 3,1 3,8 3,5 2,8 3,8 3,3 3,0 3,3 3,0 2,5 3,6 2,9 3,1 3,6 2,8 2,9 -5,0 -1,6 0,1 3,3 2,9 2,6 -1,3 -1,7 0,2 2,5 2,0 2,1 2,6 2,2 2,1 1,5 0,8 1,8 1,6 0,8 1,9 1,8 1,2 1,7 1,9 1,3 1,8 2,0 1,4 1,8 1,9 1,3 1,7 2,1 1,6 1,8 3,9 3,4 2,8 -1,3 -1,4 0,7 3,4 3,2 2,1 4,6 4,5 3,5 0,0 0,2 1,8 3,9 3,8 2,5 4,0 3,8 2,5 4,2 4,0 2,2 4,4 4,0 2,4 1,1 0,0 2,2 1,1 0,0 2,3 1,0 0,0 2,2 3,7 3,8 2,0 3,8 3,8 2,2 4,2 5,0 3,5 4,0 4,4 3,4 3,7 3,5 2,2 4,0 3,7 2,8 -0,6 0,5 1,0 4,5 5,0 3,5 3,9 3,7 2,2 4,0 4,0 2,6 0,0 0,7 1,3
6,8 6,7 2,0
6,8 6,7 2,1
7,1 7,0 2,1
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3,0 2,4 2,1
3,2 2,6 2,1
3,4 3,0 2,2
Escala de Seguridad Social Media Mediana Desviacin tpica Escala de credenciales Educativas Media Mediana Desviacin tpica Escala de insercin laboral Media Mediana Desviacin tpica Brechas de inclusin Seguridad social Credenciales educativas Insercin laboral
5,5 5,6 3,4
5,6 5,8 3,3
5,8 6,1 3,4
1,7 -0,6 2,9
1,7 -0,4 3,1
2,0 0,0 3,4
Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009). Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009).
La parte superior del cuadro tiene los descriptivos bsicos de las tres escalas, que no se van a comentar. nuestra atencin se centra en la parte inferior, lo que se ha denominado brechas de inclusin. 26 Estos representan la diferencia entre la mediana y el punto de corte, que se explicit en el apartado precedente, de la respectiva escala. La consideracin de la mediana va a propiciar que se pueda hablar de situaciones donde hay inclusin o exclusin mayoritaria de hogares. As, cuando la diferencia es exactamente 0 implica que, en trminos de la dimensin que se est considerando, la mitad de los hogares estn incluidos y la otra, excluida. Valores positivos implican que ms de la mitad han escapado a la exclusin y viceversa cuando los valores son negativos. Regresando al cuadro y comenzando con la insercin laboral, que desde la perspectiva analtica postulada en este texto constituye el punto de arranque de anlisis de la inclusin social, es la nica de las tres dimensiones que tiene todos los valores positivos y, adems, en las 16 observaciones es el mayor valor de las tres escalas. Esto ltimo apunta la idea del mercado de trabajo como un mecanismo fundamental de pertenencia social. no obstante, hay diferencias notables entre los pases que se deben resaltar. As es en Costa Rica, donde se puede decir que las dinmicas laborales tienen suficiente fuerza para incluir la mayora de la sociedad; adems esta fortaleza se incrementa en el tiempo. Menor vigorosidad se encuentra en el caso panameo, donde adems los valores tienen comportamiento errtico. Y en el resto de la regin los valores son cercanos a 0, lo que insinuara que las dinmicas laborales de esa regin no tienen la fortaleza suficiente para que la mayora de los hogares se encuentren en situacin de inclusin. Sin embargo hay que matizar entre pases en trminos de la capacidad incluyente del respectivo mercado de trabajo: estable en El Salvador; en declive en Guatemala y, sobre todo, en Honduras; y, en ascenso en nicaragua. 27 En cuanto a las dimensiones de la ciudadana social, predominan los valores negativos, lo que insinuara que hay dificultades para que el Estado corrija las deficiencias incluyentes del mercado y juegue as su papel compensador de igualdad. Hay dos excepciones: la seguridad social en Costa Rica y la educacin en Panam que, con sus valores positivos, desdicen lo mencionado. Es necesario tambin resaltar las diferencias en la evolucin de estas dos dimensiones de la ciudadana social. Por un lado, y con la excepcin costarricense, la seguridad
26. El trmino brecha probablemente no es el ms adecuado pero no hemos sido capaces de encontrar otro trmino mejor. De ah el uso de las comillas. 27. Esa mejora del caso nicaragense se debe a que, en la primera observacin, hay una alta incidencia del desempleo (incluso en zonas rurales) que desciende abruptamente en la siguiente observacin mostrando as la capacidad incluyente en forma creciente de ese mercado de trabajo a partir de la informacin procesada.
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social muestra valores constantes, lo cual sugerira que se est ante un mecanismo que, probablemente, ha alcanzado cierto techo de su capacidad incluyente. Por el contrario, en el caso de los credenciales hay un descenso sostenido de los niveles negativos (y un incremento de los positivos en Panam). Este resultado no debe sorprender, la nueva ciudadana social enfatiza la construccin de capital humano. De hecho, esta comparacin de dimensiones estara insinuando el agotamiento de la vieja ciudadana social y la emergencia de una nueva. Este anlisis refleja el principal hallazgo de este estudio: Centroamrica es una regin con poca capacidad de inclusin social. Los mercados de trabajo no generan dinmicas con suficiente fuerza incluyente y las capacidades de compensacin de la ciudadana social son muy limitadas porque la seguridad social parece haber alcanzado su techo y la educacin no tiene suficiente dinamismo. Costa Rica cuestiona este diagnstico general porque su mercado de trabajo s muestra poder incluyente, el cual se refuerza con su sistema de seguridad social. Y el cuestionamiento panameo es mucho ms tmido y destaca al respecto sus logros educativos. En el resto de la regin, se insina que una parte considerable de la poblacin se aboca a la exclusin. A partir de estas tres escalas se ha procedido con un anlisis de conglomerados en los seis pases que se representan en sendos grficos para todas las observaciones. Estos estn organizados tal como se ha explicitado al final del apartado previo, o sea, el eje de ordenadas corresponde a la escala de insercin laboral y el de abscisas al de ciudadana social; tambin se ha delimitado la zona de exclusin; y la interpretacin se basa en los patrones de aglomeracin propuestos. Para estos efectos, hemos agrupado los pases en dos grupos. Los grficos 2 y 3 corresponden a Costa Rica y a Panam, respectivamente.
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Grfico 2 Costa Rica: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
En el caso costarricense (grfico 2), la primera observacin, la del 2001, muestra ntidamente un patrn mixto que destaca la presencia de tres conjuntos de conglomerados escalonados sobre la diagonal principal. No obstante, esta configuracin comienza a desdibujarse en la segunda observacin por dos fenmenos: primero, se detecta cierta polarizacin en tanto que los conglomerados de la zona intermedia se difuminan y, segundo, emerge un patrn laboral de inclusin con los conglomerados de la parte superior. En la ltima observacin, se mantiene esta polarizacin la cual parecera que se consolida con la emergencia de un patrn de asistencia social en la parte inferior. Se dira que hay un cierta dualizacin en trminos de inclusin: por un lado estaran los conglomerados superiores cuya inclusin social se realiza, fundamentalmente, a travs del mercado de trabajo; y, por otro lado, en el caso de los conglomerados inferiores, la accin estatal parece fundamental mostrando claramente la funcin compensatoria que juega la ciudadana social en trminos de inclusin. Corolario de ello,
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Grfico 3 Panam: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
y esto es fundamental, Costa Rica es el caso donde el patrn de exclusin social tiene menor vigencia; adems los conglomerados de la parte superior son los de mayor tamao e inclusin de toda la regin. Es interesante comparar estos resultados con Panam (grfico 3). La primera observacin de este pas recuerda la ltima de Costa Rica, aunque con mayor polarizacin: en la parte superior se muestra un patrn laboral de inclusin mientras en la inferior, se esboza la configuracin de un posible patrn de asistencia social. Pero las otras dos observaciones muestran que el mapa social evoluciona hacia un patrn mixto con cierto escalamiento, lo que supone disminuir la polarizacin inicial. Parecera, por tanto, que Panam habra seguido una trayectoria inversa a la costarricense. Sin embargo, lo que ms diferencia los dos pases es el la existencia de un patrn de exclusin significativo y persistente en el caso panameo mientras que, en Costa Rica, es de mucho menor importancia.
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Los restantes cuatro pases se muestran en los siguientes grficos. Grfico 4 El Salvador: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
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Grfico 5 Guatemala: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
Grfico 6 Honduras: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
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Grfico 7 Nicaragua: conglomerado de hogares segn nivel de exclusin/inclusin social por tipo de escala
En el caso salvadoreo (grfico 4), el rasgo ms sobresaliente de sus mapas sociales es, sin duda, el predominio del patrn de exclusin que se mantiene a lo largo de las tres observaciones. Tambin es claro que, fuera de la zona de exclusin, lo que prevalece tambin es el patrn laboral aunque se relativiza en la observacin intermedia para recuperar la imagen inicial en el 2009. Y se est ante una situacin signada ms bien por la polarizacin. Los resultados guatemaltecos (grfico 5), que estn limitados a tan solo dos observaciones, son parecidos a los salvadoreos. Hay claro predominio del patrn de exclusin social. Fuera de este, prevalece el laboral que se relativiza en la ltima observacin pero como se tienen apenas dos observaciones, no se puede saber si esta relativizacin es pasajera o no. Y, tal vez, la nica diferencia a destacar respecto a El Salvador es que los conglomerados de la parte superior son de menor tamao. Como era de esperar, los mapas sociales de Honduras (grfico 6) son similares a los salvadoreos y guatemaltecos. no obstante, Honduras destaca como el caso donde el patrn de exclusin social tiene ms incidencia y que, en 2007, el conglomerado de mayor inclusin es el de menor peso de todas las 16 observaciones consideradas.
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Con Nicaragua (grfico 7) se tiene el mismo problema que Guatemala, o sea se pueden contrastar solo dos observaciones y no muy alejadas en el tiempo. Analizando los niveles de inclusin se ha asimilado este pas al resto de los septentrionales de la regin y eso se refleja en el predominio del patrn de exclusin social. No obstante, el grfico muestra un par de diferencias no desdeables. Por un lado, el predominio del patrn laboral en los conglomerados no ubicados en la zona de exclusin, es menos pronunciado que en los tres casos precedentes. Y, por otro lado, se puede observar cierto escalonamiento especialmente en la ltima observacin, sin olvidar que, segn aumenta la inclusin, los conglomerados se tornan menores. De este conjunto de grficos hay dos reflexiones de orden regional que se pueden hacer. La primera es que, en los pases septentrionales con la excepcin bastante relativa de nicaragua, hay un mismo mapa social: predominio del patrn de exclusin y, en el resto del espacio social, la inclusin tiene lugar a travs del mercado de trabajo que se erige en el principal patrn incluyente. Adems, este tipo de mapa social se mantiene a lo largo de los perodos considerados. Y la segunda reflexin es que, tanto en Costa Rica y sobre todo en Panam, los mapas sociales son ms complejos, por la presencia de todos los patrones, y cambiantes en el tiempo. Parecera, por tanto, que estas dos sociedades son ms maleables en trminos de dinmicas de inclusin que las del resto de la regin, que parecen ms rgidas a los cambios y estaran signadas por la persistencia del predominio del patrn de exclusin. Y, como hemos sealado al inicio de este apartado, vamos a concluir diferenciando las dos dimensiones de ciudadana social que se han compactado en el eje de abscisas de los grficos precedentes: la educativa y la de seguridad social. Esta diferenciacin puede aportar luces en determinar cul de los dos principios de ciudadana social muestra ms poder de inclusin. Pero, hay que tomar en cuenta las llamadas de cautela sobre la interpretacin de los resultados formuladas en el apartado precedente. Este ejercicio se va a realizar solo para la ltima observacin, por lo que se presenta es un conjunto de seis grficos (uno por pas). En este caso, el tipo de grfico utilizado es distinto de los precedentes. En el eje de ordenadas est el valor de la escala de ciudadana social que va a servir como parmetro de medida. En el eje de abscisas aparecen los conglomerados (que no son necesariamente la misma cantidad en cada pas) ordenados segn su nivel de exclusin/inclusin; as, los primeros se caracterizan ms por la exclusin mientras que los ms aleja71
dos del origen de coordenadas, por la inclusin. 28 De hecho, la lnea horizontal que parte del valor 4 (punto de corte en la escala de ciudadana social) del eje de ordenadas, muestra la frontera de exclusin. En este sentido, el conglomerado que tenga sus dos observaciones (la referida a seguridad social y a credenciales educativos) por encima de esa lnea, se ubica inequvocamente fuera de la zona de exclusin y viceversa. Los valores de cada uno de los componentes de la ciudadana social estn diferenciados (simbolizados en cuadrados para la seguridad social y en tringulos para los credenciales educativos) para poder ser comparados. Esta comparacin se hace, como se ha sealado, sobre la escala de ciudadana social (eje de ordenadas) y visualmente implica que el smbolo que est por encima es el que muestra mayor poder de inclusin. Adems, esta interpretacin hay que hacerla teniendo en cuenta la frontera de exclusin. Hechas estas aclaraciones, observemos los seis grficos. 29 Grfico 8 Costa Rica: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2009)
28. Recurdese que en la configuracin de los conglomerados entra tambin la escala de insercin laboral. As, si se observa el grfico de Costa Rica (grfico 8) se dira que el conglomerado 2 debera ser el de mayor exclusin (y, por tanto, debera ser el ms cercano al origen de coordenadas) pues tanto valores de la escala de credenciales como de seguridad social estn por debajo de la lnea de exclusin social por ciudadana. Pero este conglomerado tiene mejor insercin laboral que el conglomerado 1. Los valores de esta escala no se muestran en el grfico, lo que determina que este ltimo conglomerado, el 1, sea el de mayor exclusin. 29. Los valores de estas dos escalas (la de credenciales educativas y la de seguridad social) pueden ser observados en el cuadro 1.
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Grfico 9 El Salvador: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2009)
Grfico 10 Guatemala: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2006)
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Grfico 11 Honduras: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2007)
Grfico 12 Nicaragua: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2005)
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Grfico 13 Panam: capacidad de inclusin de las dimensiones de ciudadana social segn conglomerado (2009)
En Costa Rica (grfico 8), todos los conglomerados muestran que la seguridad social tiene mayor capacidad incluyente que las credenciales educativas; solo en el caso del conglomerado 5 esa capacidad parece ser similar. Una situacin similar la tenemos en Guatemala (grfico 10), donde el conglomerado 6 muestra capacidades parejas. no obstante, de este pas hay que destacar, como era de esperar, los valores tan bajos que muestra la dimensin educativa. El Salvador (grfico 9) presenta una situacin bastante afn a los dos anteriores; solo en el conglomerado 3 las credenciales educativas muestran mayor fuerza incluyente. El mismo fenmeno acaece tambin con el tercer conglomerado, en nicaragua (grfico 12) donde el anterior, el nmero 2, muestra una situacin de capacidad incluyente pareja entre estos dos principios de ciudadana social. Por el contrario, en los dos restantes, la situacin cambia. As, en Panam (grfico 13), en la mitad de los conglomerados la educacin muestra mayor fuerza incluyente y en Honduras (grfico 11) son la mayora de los conglomerados. De hecho, la situacin hondurea es, en cierta manera, la opuesta a la guatemalteca, puesto que la seguridad social refleja los valores ms bajos de toda la regin, como ya se saba. Por consiguiente, con la excepcin hondurea y parcialmente de la panamea, en el resto de los pases la seguridad social muestra, en la mayora de las situaciones, mayor poder de inclusin que las credenciales educativas. Este principio de ciudadana social es el que parece ser ms incluyente.
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Sin embargo, los grficos muestran otro fenmeno interesante respecto de la seguridad social. Como principio de ciudadana social que busca restablecer un mnimo de igualdad, se esperara que si las observaciones se ajustaran a travs de una lnea, esta debera ser paralela al eje de abscisas y por encima de la frontera de exclusin. Esto solo se puede observar parcialmente en Costa Rica. En el resto de pases, esa lnea tiene pendiente positiva en torno a la diagonal, lo cual muestra dos fenmenos de inters: primero, para los conglomerados inferiores, donde la exclusin es ms probable, la seguridad social no contribuye a superar esa condicin y, segundo, la mayor fuerza incluyente favorece a los conglomerados superiores insinuando que la seguridad social no nivela sino que tiende a reproducir desigualdades. 3. La incidencia y los perfiles de la exclusin social en Centroamrica Los mapas sociales analizados en el apartado precedente han mostrado que hay porcentajes de hogares que se ubican en el rectngulo cercano al origen de coordenadas y que, por tanto, se encontraran en situacin de exclusin. Para diferenciar las unidades domsticas en trminos de exclusin/inclusin, se ha recurrido a los puntos de corte en cada una de estas tres escalas, tal como se ha argumentado en la propuesta metodolgica. Pero se necesita validar esta clasificacin y para ello se ha acudido a realizar sendos anlisis discriminantes, cuyas caractersticas especificamos a continuacin. Como se sabe, este tipo de anlisis identifica la combinacin lineal de una serie de caractersticas que asigna de la manera ms eficiente un conjunto de casos observados en una clasificacin ya establecida. La clasificacin existente remite a la identificacin de la exclusin/inclusin de acuerdo con los puntos de corte de las escalas. Es, por tanto, una clasificacin dicotmica: hogares no excluidos (valor 0) y hogares excluidos (valor 1). Las variables clasificatorias consideradas son de dos tipos. Por un lado, est un conjunto de variables que tienen que ver con las escalas. As, en trminos laborales se consideran los siguientes: precarizacin salarial alta (incumplimiento de todos los estndares laborales considerados), autoempleo de subsistencia (incapacidad de contratar mano de obra de manera remunerada); trabajo no remunerado; y desempleo. Respecto de los credenciales educativos seran dos: personas de mayor edad que no completaron la primaria; y personas ms jvenes que no acabaron la secundaria. Y finalmente se toma en cuenta el no aseguramiento. Todos estos factores estn estimados de la misma manera: se contabilizan los hogares donde al menos un miembro se ve afectado por el respectivo factor y se les diferencia de aquellos que no tienen
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miembro alguno caracterizado por ese mismo factor. Esto supone que se est ante variables dicotmicas. Adems, se han incorporado otras variables referidas a caractersticas del hogar (relacin de dependencia demogrfica, distintas caractersticas de la jefatura, localizacin y hogar monoparental) que juegan una funcin de control. 30 A partir de este conjunto de variables, el anlisis discriminante pronostica la clasificacin de cada caso y lo compara con la clasificacin inicial para determinar el nmero de aciertos. En nuestro caso, con la evidencia emprica utilizada, los aciertos se muestran en el siguiente cuadro. Cuadro 2 Centroamrica: porcentaje de hogares clasificados correctamente segn anlisis discriminante
Costa Rica Primera observacin 87,8 Segunda observacin 88,7 Tercera observacin 88,8 El Salvador Guatemala 76,6 78,3 77,0 83,5 80,3 Honduras 78,5 77,9 75,1 nicaragua 78,0 82,8 Panam 81,2 80,2 79,8
Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 (2001 a 2009). a 2009).
El ajuste logrado permite concluir que estamos en presencia de funciones discriminantes que logran clasificar correctamente en promedio ocho hogares de cada diez, lo que sin lugar a dudas es un excelente resultado. Estos resultados validan los puntos de corte propuestos en cada escala y que, por tanto, los criterios en los que se sustentan son pertinentes para diferenciar los hogares en situacin de exclusin de los de inclusin. Pero los resultados del cuadro precedente muestran -de manera implcita- que tambin hay hogares cuya clasificacin pronosticada, a partir del perfil utilizado, ha resultado distinta de la observada. Ello supone, respecto de los hogares excluidos, los que nos concierne, que se puede por tanto diferenciar dos tipos de unidades domsticas: aquellas que fueron observadas como excluidas en la clasificacin inicial y que, a travs del anlisis discriminante, fueron tambin
30. La construccin de estas variables se puede consultar en el anexo metodolgico.
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pronosticadas como excluidas; y aquellas cuyo pronstico no respondi con la observacin de la clasificacin inicial porque su perfil, a base de las variables independientes, corresponde al mundo de la inclusin. Es decir, este anlisis muestra que hay hogares en situacin de exclusin con perfil de excluidos y hogares excluidos pero con perfil de incluidos. Por consiguiente, estos resultados nos insinan que si bien hay una diferencia cualitativa validada entre hogares incluidos y excluidos, dentro de estos ltimos podemos hablar de intensidades de exclusin. Tomando en cuenta este matiz, el cuadro 3 muestra la incidencia de la exclusin, diferenciando entre un ncleo y una periferia. Cuadro 3 Centroamrica: distribucin de hogares por situacin de exclusin/inclusin y segn pas y ao (porcentajes)
Pas Ao 2001 2005 2009 2001 2005 2009 2001 2006 2001 2005 2007 2001 2005 2001 2005 2009 Total 11,3 10,3 10,0 40,1 42,2 39,8 38,7 41,6 48,3 48,9 48,5 44,8 35,6 30,0 29,8 29,1 Exclusin con perfil de excluidos 3,4 2,9 3,3 29,3 30,9 29,1 31,7 32,2 37,4 38,5 38,9 33,9 28,1 21,0 18,9 17,7 Exclusin con perfil de incluidos 7,9 7,4 6,7 10,8 11,3 10,7 7,0 9,4 11,0 10,4 9,7 10,9 7,5 9,0 10,9 11,4
Costa Rica
El Salvador Guatemala
Honduras nicaragua
Panam
Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009).
Costa Rica se destaca en la regin por dos rasgos: tiene la incidencia de exclusin ms baja (uno de cada diez hogares) y los que constituyen su ncleo apenas representan un tercio del total de la exclusin. Por el contrario, en el resto de la regin la incidencia de este fenmeno es mucho ms acentuada variando desde casi la mitad de los hogares, en Honduras, a tres de cada diez, en Panam. Adems, el ncleo representa entre el doble y el cudruple del resto de hogares excluidos.
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En trminos diacrnicos, se puede decir que los niveles de exclusin se muestran constantes por lo que se insina que se estara ante un fenmeno de naturaleza ms bien estructural. La excepcin la representa nicaragua que, para las dos observaciones que se tienen, muestra un descenso considerable de la exclusin en general y, en especial, de su ncleo. Esta disminucin sorprende y contrasta con los resultados del resto de la regin. Al inicio del apartado precedente, hemos sealado la disminucin del desempleo entre estas dos observaciones como la causa probable de tal cada a partir de la informacin disponible, pero implica tambin la generacin de empleo asalariado que cumple al menos con un estndar laboral y/o de autoempleo que no sera de subsistencia. Es decir, se est ante resultados que requeriran un anlisis ms pormenorizado para confirmar su coherencia. El cuadro 4 muestra la diferenciacin urbana/rural agregada regionalmente. Cuadro 4 Centroamrica: distribucin de hogares por situacin de exclusin/inclusin y segn territorialidad (porcentajes)
Incluidos Excluidos 2001 74,2 25,8 2005 73,6 26,4 Urbana 2009* 75,3 24,7 2001 49,4 50,6 2005 48,5 51,5 Rural 2009* 53,6 46,4 2001 62,9 37,1 2005 62,9 37,1 Total 2009* 66,5 33,5 * no incluyen Guatemala y nicaragua * no incluyen Guatemala y nicaragua Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009). (2001 a 2009). Exclusin con perfil de incluidos 9,8 10,5 9,7 8,5 8,5 9,4 9,2 9,6 9,6 Exclusin con perfil de excluidos 16,1 15,9 15,0 42,0 43,0 37,1 27,9 27,5 24,0
Los resultados indican que casi cuatro de cada diez hogares de la regin estn en situacin de exclusin y casi tres pertenecen a su ncleo. 31 Estos rasgos se acentan en reas rurales donde se detecta mayor incidencia del fenmeno de la exclusin: la mitad de los hogares la padecen y un poco ms de cuatro de
31. Si bien en la ltima observacin cae el porcentaje de exclusin, hay que recordar que no estn considerados dos pases con niveles significativos: Guatemala y Nicaragua.
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cada diez hogares pertenecen a su ncleo. Honduras destaca como el pas con mayor incidencia: dos tercios de las unidades domsticas rurales se encuentran en condicin de exclusin y la mitad del total pertenecen a su ncleo. Pero tambin hay que destacar el caso panameo donde la mitad de los hogares rurales se encuentran en condicin de exclusin; de hecho, estos resultados acercan este pas a los septentrionales de la regin y sugieren dos Panams distintas en trminos de exclusin: la rural y la urbana. Este predominio de lo rural no implica que la exclusin urbana sea insignificante; un cuarto de los hogares regionales se caracterizan por tal condicin. Este fenmeno se acenta en Honduras pero tambin en El Salvador, donde un tercio de las unidades domsticas se encuentran socialmente excluidas. El siguiente paso es conocer las caractersticas de estos hogares, lo que implica la identificacin de perfiles. Esta diferenciacin territorial nos insina que su abordaje se debera hacer de manera diferenciada entre reas rurales y zonas urbanas. Estos perfiles se han elaborado a partir de las variables referidas a las escalas y que han sido incorporadas como variables independientes en los anlisis discriminantes. Se han elaborado los perfiles de los tres grupos de hogares (del ncleo de la exclusin, de su periferia y de los incluidos) para poderlos comparar. Obviamente, en tanto que las variables utilizadas remiten a atributos de la exclusin, impiden determinar propiamente el perfil de los hogares incluidos. Se pretende averiguar si comparten algn rasgo con los excluidos, lo que convertira ese atributo es una caracterstica comn de esa sociedad que va ms all del corte exclusin/inclusin. El perfil se construye tomando en cuenta todos los atributos cuya incidencia afecta a la mitad o ms de los hogares del respectivo grupo. Si no existiera, se reporta aquel atributo que tiene ms incidencia. A la par de cada atributo se muestra, encerrado en un parntesis, su incidencia en trminos del porcentaje de hogares que lo poseen. Como no se presentan perfiles para todas las observaciones, el porcentaje que aparece entre parntesis es un promedio simple de los porcentajes de las observaciones consideradas. 32 Hechas estas aclaraciones, se procede a analizar el contenido de los perfiles que se muestran en el cuadro 5, diferenciando las zonas urbanas de las reas rurales.33
32. De esta manera, se intenta rescatar la dimensin diacrnica de la informacin. Si hay una variacin brusca del valor de la variable entre dos observaciones que conlleva que cambie de nivel de incidencia, se mencionar. 33. La informacin completa de todos los atributos, por pas y zona, se encuentra en el anexo estadstico.
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Cuadro 5 Centroamrica: perfiles de hogares segn territorialidad y situacin de exclusin/inclusin y por pas
Incluidos Sin secundaria (26,0%) Sin seguro (57,6%) Sin primaria (58,3%) Sin primaria (40,3%) Sin seguro Sin seguro (98,0%) (81,1%) Sin primaria Sin primaria (68,7%) (64,5%) Exclusin con perfil de incluidos Incluidos
Exclusin con perfil de incluidos
Autoempleo de subsist. (53,2%)
Sin seguro (95,1%) Sin primaria (60,1%)
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Sin seguro (61,5%) Sin seguro (83,2%) Sin seguro (76,8%) Sin seguro (51,4%)
Urbano Exclusin con perfil Pas de excluidos Sin seguro (99,3%) Autoempleo de subsist. (95,1%) Costa Rica Sin primaria (58,6%) Sin seguro (99,7%) Autoempleo de subsist. (96,3%) El Salvador Sin primaria (64,1%) Sin seguro (99,0%) Autoempleo de subsist. (94,4%) Sin primaria (77,4%) Trabajo no remunerado Guatemala (51,5%) Sin seguro (100,0%) Autoempleo de subsist. (91,4%) Sin primaria (59,9%) Honduras Sin primaria (78,3%) Sin seguro (88,1%) Sin seguro (75,2%) Sin primaria (81,5%) Sin seguro Sin seguro (99,8%) (96,1%) Sin primaria Sin primaria (69,3%) (68,1%) Sin seguro Sin seguro (98,8%) (90,5%) Sin primaria Sin primaria (88,6%) (80,7%) Sin seguro Sin seguro (82,6%) (66,2%)
nicaragua
Sin seguro (99,8%) Autoempleo de subsist. (96,0%) Sin primaria (67,4%)
Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009).
Panam
Sin seguro (99,8%) Autoempleo de subsist. (95,2%)
Sin seguro (93,4%)
Rural Exclusin con perfil de excluidos Autoempleo de subsist. (94,6%) Sin seguro (93,0%) Sin primaria (57,8%) Sin seguro (99,8%) Autoempleo de subsist. (84,8%) Sin primaria (79,9%) Sin seguro (99,4%) Sin primaria (91,0%) Autoempleo de subsist. (87,4%) Trabajo no remunerado (58,5%) Sin seguro (100,0%) Autoempleo de subsist. (83,3%) Sin primaria (80,9%) Sin seguro (100,0%) Autoempleo de subsist. (92,3%) Sin primaria (91,4%) Trabajo no remunerado (61,8%) Sin seguro (97,6%) Autoempleo de subsist. (80,7%) Sin primaria (63,0%)
Comenzando con las zonas urbanas, es claro que el ncleo de la exclusin presenta un perfil comn y perdurable caracterizado por tres rasgos. Parecera que este grupo de hogares se insertan en el mercado de trabajo, fundamentalmente, a travs de la generacin de autoempleo, pero sin posibilidades de adquirir un mnimo de capacidad de acumulacin; es decir, se est ante actividades de autosubsistencia tributarias de la supervivencia del hogar. En este sentido, el caso guatemalteco expresa mejor esta situacin por la presencia significativa de trabajadores no remunerados que reafirma la naturaleza familiar de la actividad. El segundo rasgo son los problemas de acceso a la seguridad social porque no hay hogares que tengan todos sus miembros protegidos; y esta es una situacin que afecta tambin a Costa Rica, el pas centroamericano donde la seguridad social ha logrado los mejores resultados de cobertura. Al respecto, recurdese que si un miembro del hogar est desprotegido, esa unidad domstica se encuentra en situacin de riesgo. Sin embargo, si se tomara en cuenta la situacin ms extrema, en la que ningn miembro est protegido por la seguridad social, destacan dos pases: Honduras, donde prcticamente la totalidad (98.0%) de los hogares urbanos del ncleo de la exclusin se caracterizan por tal desproteccin y Panam, donde este fenmeno afecta a casi dos tercios de los hogares (64.6%). En el resto de la regin, entre uno y dos hogares de cada diez de este ncleo estn totalmente desprotegidos. Y el tercer rasgo tiene que ver con la alta incidencia de personas adultas y mayores que no han concluido la primaria. En este caso, se trata del lastre histrico de la educacin previa a los 90 y se puede asumir que sera un reflejo de la migracin del campo, donde la cobertura escolar fue mucho ms reducida. El resto de hogares urbanos en situacin de exclusin comparten con su ncleo dos caractersticas: los problemas de cobertura en trminos de seguridad social y la no conclusin de la primaria por parte alguna persona adulta o mayor. Adems, no hay grandes diferencias de incidencia de ambos fenmenos respecto del ncleo. 34 Por tanto, estos dos rasgos caracterizaran a la exclusin urbana, mientras que la insercin laboral, a travs del autoempleo de subsistencia, sera la caracterstica peculiar del ncleo. Parecera, por tanto, que este tipo de insercin laboral generara mayor exclusin primaria desde el mercado de trabajo.
34. no obstante, al respecto ya opera la excepcionalidad costarricense, en la cual el rasgo comn es el autoempleo de subsistencia con una menor incidencia en este grupo de hogares excluidos.
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Al respecto, hay que mencionar que en el caso de los hogares excluidos no pertenecientes al ncleo, esta exclusin primaria opera a travs de la precarizacin salarial y del desempleo. Respecto a este ltimo se puede decir que representa, junto al trabajo no remunerado, la forma ms extrema de desempoderamiento en el mercado de trabajo y que, por tanto, la exclusin primaria debera ser ms acentuada que la del autoempleo de subsistencia. Pero el hecho de que la persona est desempleada implica que el hogar la puede mantener, algo que no parece como posible en el ncleo de la exclusin donde no hay otra opcin que la generacin de un autoempleo sin perspectivas de dinamismo. En tanto se ha postulado que la exclusin es una manifestacin extrema de las desigualdades, en concreto de las de excedente en los mercados bsicos, parecera que las asimetras son ms pronunciadas en el campo de acaparamiento de oportunidades de acumulacin que en el de condiciones de explotacin. Finalmente est el grupo de hogares incluidos. Con la excepcin costarricense, los hogares incluidos comparten con los excluidos las limitaciones de cobertura de la seguridad social, aunque con menor intensidad, especialmente en El Salvador y Panam. Se est ante un fenmeno que atraviesa toda la sociedad, aunque con incidencias diferenciadas. Las observaciones planteadas respecto de las zonas urbanas se pueden aplicar a las reas rurales. Esto supone que, si bien se plante diferenciar territorialmente los perfiles por la mayor incidencia de la exclusin en reas rurales, se est ante fenmeno que trasciende la territorialidad. no obstante, son necesarios algunos matices. Primero, obviamente el predominio del autoempleo de subsistencia est reflejando la persistencia de una agricultura de subsistencia que los programas de ajuste estructural marginaron, porque no lograron reconvertirse en actividades agrcolas comerciales, especialmente orientadas hacia la exportacin. Estos hogares han sido, durante las ltimas dcadas, invisibilizados como campesinos bajo el manto de los pobres del campo; una etiqueta que ha enfatizado el consumo y los individuos en detrimento de la produccin y de la pertenencia de clase. El carcter familiar de este tipo de agricultura de subsistencia se evidencia claramente en los casos guatemalteco y nicaragense. Segundo, en la comparacin entre los dos tipos de hogares excluidos, emerge de nuevo la excepcionalidad costarricense, pero hay que sealar que en el caso panameo no se comparte el atributo educativo.
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Y tercero, en los cuatro pases septentrionales, los hogares incluidos comparten con los excluidos, aunque en algunos casos con menor intensidad, los problemas de ausencia de una proteccin universal por parte del seguro social, pero tambin los educativos. Dicho de otra manera, parecera que este principio de ciudadana social sigue manteniendo en lo urbano su territorialidad preferente como en el pasado. Por consiguiente, el ncleo de la exclusin en la regin se caracteriza por tres rasgos fundamentales. Por un lado, una insercin laboral sustentada, fundamentalmente, en el autoempleo de subsistencia (actividades agrcolas en el caso de hogares rurales y no agrcolas en el caso de hogares urbanos), sera la principal causa de exclusin primaria. Y, por otro lado, carencias educativas muy serias especialmente de los miembros adultos y mayores de las familias pero, sobre todo, desproteccin por parte del Estado por la no universalizacin del sistema de seguridad social que hace que esa exclusin primaria no pueda ser revertida. Mientras estas dos ltimas caractersticas son compartidas por el resto de hogares excluidos, 35 los de la periferia, el rasgo diferenciador del ncleo es el referido al autoempleo de subsistencia. Este resultado insina que el desempoderamiento surte efectos ms contundentes en el campo del acaparamiento de las oportunidades de acumulacin que en el campo de las condiciones de explotacin. 4. Cunto se podra reducir la exclusin social? Escenarios de empoderamiento. Hay 3.3 millones de hogares en exclusin en Centroamrica; de estos, 2.4 millones pertenecen a su ncleo. 36 Qu habra qu hacer para empezar a disminuir esa lacra que han generado nuestras sociedades? Cunto se lograra reducir? Los anlisis discriminantes para identificar y estimar el ncleo de la exclusin pueden ser de utilidad para responder a estos interrogantes; en concreto, las funciones discriminantes que sirvieron para clasificar a los hogares de acuerdo con sus atributos pueden servir para tal propsito. Se pueden modificar los valores de las variables independientes en el grupo de hogares excluidos para ver si continan clasificados como tales o si, por el contrario, acaban perteneciendo al otro
35. Incluso la ausencia de seguridad social es compartida, de manera generalizada, por los hogares incluidos, con la excepcin costarricense. Lo mismo se puede decir de los dficits educativos en primaria pero en las zonas rurales. 36. Estos son datos expandidos de las observaciones intermedias, las de la mitad de la presente dcada. Hay que recordar que Guatemala y nicaragua solo tienen dos observaciones, correspondientes justamente a la mitad de la dcada; por eso se ha tomado en cuenta este momento en el tiempo.
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grupo, el de los hogares incluidos. Si esto ltimo acaece, implica que el cambio operado en la variable independiente ha tenido suficiente fuerza para lograr el cambio de categora de clasificacin inicial. Este tipo de ejercicio es una simulacin. En trminos de nuestra propuesta analtica, se trata de modificar alguna de las variables relacionadas con las escalas para simular un empoderamiento del hogar, sea en lo laboral, educativo o en trminos de seguridad social, que le permita superar la condicin de exclusin. Pero los ejercicios de simulacin requieren de reglas claras para saber muy bien qu se est simulando. Explicitemos tales reglas para nuestros propsitos analticos. En este caso seran, fundamentalmente, tres. La primera es que se va simular la salida del ncleo de exclusin a la inclusin. Se podra haber optado por una estrategia gradual, es decir, se simulara primero en cmo pasar del ncleo a la periferia para, en un segundo momento, saltar a la inclusin. 37 Esta es una estrategia de tirar desde arriba a los hogares que estn cerca de la respectiva frontera pues son los de mayor probabilidad de dar el salto y mostrar as resultados factibles y visibles. Pero el enfoque de exclusin postula, en contra del de pobreza, que hay que visualizar a los excluidos y, especialmente, a los hogares de su ncleo. Si se quiere ser consecuente con este postulado, la simulacin no puede ser otra que intentar que las unidades domsticas de ese ncleo den el salto a la inclusin directamente. En este sentido, no se trata de un ejercicio de tirar desde arriba sino de empujar desde abajo. La segunda cuestin a plantearse es qu dimensin es la que se privilegia? O, dicho de otro modo, cul dinmica incluyente sera la elegida? Para ello, el anlisis de perfiles del apartado previo es de gran utilidad. Hay un perfil comn de este grupo de hogares en toda la regin y, en concreto, dos dimensiones que sobresalen: el autoempleo de subsistencia y la falta de proteccin universal por el acceso limitado a la seguridad social. Por consiguiente, lo que se debera simular es, por un lado, que los miembros del hogar con autoempleos de subsistencia logren que esas actividades adquieran un mnimo de dinamismo. Y, por otro lado, tambin se debera simular que los hogares del ncleo de la exclusin tengan la posibilidad de que todos sus miembros estn cubiertos por la seguridad social. Adems, estas dos simulaciones pueden combinarse en una tercera que expresara no polticas de tipo sectorial, como las dos primeras, sino una poltica de naturaleza ms integral. Es decir, las simulaciones deben representar empo37. Esto recordara demasiado el tipo de simulaciones que se podran hacer desde el enfoque de pobreza, asumiendo la premisa de movilidad social ascendente si se aplican las polticas sociales correctas que seran, justamente, simuladas.
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deramiento en el mercado de trabajo y/o mayor acceso a la seguridad social para los hogares del ncleo de la exclusin. Pero qu tanto empoderar? Esta es la tercera cuestin a precisar. Al respecto, se puede plantear desde escenarios minimalistas, que probablemente se les considerara como los ms realistas, hasta escenarios maximalistas, que se podran caracterizar como utpicos. Aqu emerge el gran peligro de este tipo de ejercicios porque se puede perder de vista cul es el objetivo del ejercicio. Por eso, hemos optado por criterios empricos ajenos a nuestros deseos. El grado de empoderamiento lo determina la capacidad de inclusin que la sociedad en cuestin muestra en un momento dado. Recurramos a un ejemplo. El 100% del ncleo de la exclusin no tiene un acceso pleno a la seguridad social. Si se observa al grupo de hogares incluidos, ese porcentaje se reduce al 40%, o sea, 60% de los hogares de este grupo son unidades domsticas que tienen a todos sus miembros cubiertos por la seguridad social. Esta es la capacidad de inclusin que distingue a esa sociedad respecto a esa dimensin y en ese momento. El ejercicio es simular que esa capacidad la pueden tener los hogares del ncleo de la exclusin, o que tambin el 60% de estos hogares tengan un acceso pleno a la seguridad social. Por consiguiente, lo que los ejercicios van a mostrar es el porcentaje de hogares del ncleo de la exclusin que, a travs de la respectiva simulacin, lograran tener un perfil propio del nivel de inclusin. Dado que los resultados de los ejercicios de simulacin muestran porcentajes muy altos de aciertos (o sea, que la clasificacin inicial coincida con la generada por el anlisis discriminante), la probabilidad de que se logre la inclusin es tambin muy alta. Para efectos del anlisis de los datos, asumimos que el salto a la inclusin se logra. Los resultados de las simulaciones se muestran en los dos siguientes cuadros, que diferencian las zonas urbanas (cuadro 4.a) de las reas rurales (cuadro 4.b) de la regin. En ambos cuadros, su parte superior seala los alcances que implica cada una de las simulaciones en trminos de la capacidad de inclusin de cada sociedad. Por ejemplo, en el caso de la seguridad social de las zonas urbanas costarricenses, la totalidad de los hogares pertenecientes al ncleo de la exclusin tienen al menos un miembro no cubierto por la seguridad social. Respecto a esta dimensin, la capacidad de inclusin es del 85.2%; apenas el 14.8% de los hogares incluidos tienen, al menos, un miembro sin acceso a la seguridad social. Por consiguiente, el alcance de la simulacin es que 85.2% de los hogares del ncleo de la exclusin no tengan miembro alguno sin proteccin social.
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En cuanto al resultado de la simulacin, este se muestra en la parte inferior. El peso del ncleo de la exclusin sirve de referente. Las tres ltimas filas muestran cunto se reduce ese porcentaje respecto de cada simulacin (la del autoempleo, la de la seguridad social y la combinada). En trminos del mismo ejemplo, el 68.2% de los hogares del ncleo de la exclusin alcanzara la inclusin gracias a la dinamizacin del autoempleo; 81.8%, si tienen acceso pleno a la seguridad social y 90.9%, si se combinaran ambas acciones. Hechas estas aclaraciones, veamos los resultados empricos, comenzando por las zonas urbanas en el cuadro 4.a.
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Cuadro 4.a Centroamrica: simulaciones de superacin de la exclusin con perfiles de exclusin en las zonas urbanas
Costa Rica (2009) 94,2 16,7 99,9 48,2 7,2 El Salvador (2009) Guatemala (2005) Honduras (2007) nicaragua (2005) Panam (2009)
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% de hogares con algn miembro en autoempleo de subsistencia Exclusin con perfil de excluidos 90,9 96,8 91,0 99,8 99,7 Inclusin 17,6 27,9 22,2 27,2 24,3 % de hogares con algn miembro sin seguridad social Exclusin con perfil de excluidos 100,0 99,9 99,0 100,0 100,0 Inclusin 14,8 55,6 58,8 85,5 77,5 % de hogares en exclusin con perfil de excluidos 2,2 21,8 16,3 24,4 17,3 % de hogares en exclusin con perfil de excluidos que logran la inclusin segn tipo de simulacin Autoempleo de subsistencia 68,2 64,2 60,7 72,5 75,7 seguridad social 81,8 40,4 22,7 10,7 15,6 simulacin combinada 90,9 78,0 72,4 75,4 80,3 Fuente: Estado de deRegin Megabase de Encuesta de HogaresHogares y Condiciones de a 2009). Fuente: Estado la la Regin Megabase de Encuesta de y Condiciones de Vida (2001 Vida (2001 a 2009).
75,0 47,2 87,5
Con la excepcin de Costa Rica, en el resto de la regin las simulaciones en trminos de autoempleo tienen mayor impacto que las referidas a la seguridad social. Esto es consistente con lo sealado previamente, que las dinmicas laborales son las que revelan mayor capacidad incluyente (fenmeno que tambin se da en reas rurales, como se puede apreciar en el siguiente cuadro). Este es un impacto que no muestra mayores diferencias entre los pases, por lo que vara desde seis de cada diez hogares del ncleo de la exclusin que lograran la inclusin, en el caso guatemalteco, hasta tres cuartos, en los casos nicaragense y panameo. Por el contrario, respecto a la seguridad social existen grandes diferencias entre pases y se debe destacar el poco impacto en Guatemala, nicaragua y, sobre todo, en Honduras. La simulacin combinada, que implicara ir ms all de estrategias sectoriales (de autoempleo o de seguridad social) y optar por una integral, lograra que la gran mayora de los hogares en exclusin extrema abandonaran tal situacin. En el caso costarricense, seran nueve de cada diez.
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Cuadro 4.b Centroamrica: simulaciones de superacin de la exclusin con perfiles de exclusin en las reas rurales
Costa Rica (2009) 90,6 20,9 98,2 16,7 4,9 43,3 50,6 52,9 99,9 81,5 99,3 71,1 100,0 94,6 99,9 92,1 43,3 85,9 19,7 84,8 21,3 96,9 33,7 94,2 18,0 67,9 18,3 98,3 62,6 38,0 El Salvador (2009) Guatemala (2005) Honduras (2007) nicaragua (2005) Panam (2009)
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69,4 83,7 93,9 43,4 12,7 52,2 34,4 11,7 53,2 61,8 1,9 62,6
Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001 a 2009). a 2009). Fuente: Estado de la Regin Megabase de Encuesta de Hogares y Condiciones de Vida (2001
% de hogares con algn miembro en autoempleo de subsistencia Exclusin con perfil de excluidos Inclusin % de hogares con algn miembro sin seguridad social Exclusin con perfil de excluidos Inclusin % de hogares en exclusin con perfil de excluidos % de hogares en exclusin con perfil de excluidos que logran la inclusin segn tipo de simulacin autoempleo de subsistencia seguridad social Simulacin combinada 54,0 2,3 56,1
41,8 15,2 50,0
El anterior cuadro 4.b muestra los resultados en las reas rurales de la regin. Con la excepcin costarricense, en el resto de pases los logros de las simulaciones son inferiores a los que se han mostrado para las zonas urbanas, lo cual refleja casos preocupantes. As, la simulacin del autoempleo solo beneficiara apenas a un tercio de los hogares del ncleo de la exclusin en Guatemala. En otros trminos, las posibilidades de que la economa campesina supere sus lgicas de subsistencia tenga efectos beneficiosos en trminos de inclusin social, son reducidas en ese pas. Los logros de la seguridad social, tanto en Honduras como en Nicaragua, son insignificantes, lo cual supone que la simulacin conjunta solo beneficiara a la mitad de los hogares del ncleo de la exclusin en todos los pases (en Honduras, seran seis de cada diez) con la ya mencionada excepcin de Costa Rica. 38 Las simulaciones, especialmente la combinada, implican procesos significativos de empoderamiento que plantean cambios radicales en las polticas vigentes. Sin embargo, el hecho de que un porcentaje no desdeable de hogares, especialmente en reas rurales, permanecera en el ncleo de la exclusin a pesar de tal empoderamiento, insina la necesidad de polticas an ms radicales que las planteadas por los ejercicios de simulacin; per se estas requeriran de la movilizacin de cuantiosos recursos y, sobre todo, de una gran dosis de voluntad poltica. 5. Conclusiones La construccin de la cuestin social desde el enfoque de exclusin parte de los mercados bsicos. En tanto que se entienden como estructura de poder y campo de desigualdades que definen las condiciones de generacin y apropiacin de excedente econmico, las relaciones sociales que se cristalizan en estos mercados son inevitablemente asimtricas y expresan procesos de (des)empoderamiento. Limitndonos a uno de estos mercados bsicos, el de trabajo, el que la evidencia emprica utilizada capta, se pueden identificar situaciones de asimetra extrema. As, el desempleo es una expresin inequvoca de desempoderamiento, como lo es tambin el trabajo no remunerado. Pero cuando el trabajo asalariado no logra transmutarse mnimamente en empleo, porque ninguno de los estndares laborales vigentes es respetado, se est tambin ante una situacin de desempoderamiento
38. Se refuerza la idea, ya sealada en el apartado precedente, de que en trminos de exclusin/inclusin hay que hablar de dos Centroamricas: la incluida (Costa Rica y el Panam urbano) y la excluida (el resto, incluyendo el Panam rural).
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extremo. Lo mismo se puede decir cuando se genera autoempleo y este permanece atrapado en lgicas de subsistencia, tributario de las necesidades apremiantes del hogar, sin posibilidades de adquirir un dinamismo mnimo. En todas estas situaciones, el mercado de trabajo no funciona como mecanismo de inclusin social y, por tanto, genera exclusin que se ha calificado como primaria. Sobre esta exclusin social primaria, la evidencia analizada ha mostrado dos fenmenos centrales para Centroamrica. Por un lado, si bien las dinmicas laborales tienen ms capacidad incluyente en la regin, parecen ser insuficientes. Solo en el caso de Costa Rica, y en cierta medida en Panam, se puede hablar de un mercado de trabajo incluyente para la mayora; en el resto de los pases, es incierto. Y, por otro lado, de las distintas dinmicas laborales parecera que la ms asimtrica es el autoempleo de subsistencia. Este es un fenmeno detectado en todos los pases, tanto en reas urbanas como en zonas rurales, como rasgo ms distintivo de los hogares del ncleo de la exclusin. Sera, por tanto, esta modalidad de insercin laboral, el autoempleo de subsistencia, la que genera una exclusin social primaria ms profunda. Desde el enfoque de exclusin, se postula tambin que esta exclusin primaria puede ser revertida, si hay un desarrollo suficiente de ciudadana social. Esta intenta paliar las asimetras existentes en el mercado de trabajo restaurando una igualdad mnima que conlleva la inclusin en la sociedad y, de esta manera, busca tambin legitimar las desigualdades de excedente. En este sentido, los alcances de los sistemas educativos y de seguridad social son expresiones del grado de vigencia de la ciudadana social. En trminos del desarrollo histrico de Amrica Latina, y de Centroamrica en concreto, estos dos sistemas son tambin expresiones de distintos principios de ciudadana social. As, la seguridad social, asociada al empleo formal, fue el ncleo de la ciudadana social desarrollada con la modernizacin previa a la crisis de los 80 del siglo pasado, donde trabajo y ciudadana coincidan. Y la educacin se ha erigido en uno de los ejes centrales de la nueva ciudadana social impuesta por el orden (neo)liberal en el que la apuesta es el fortalecimiento del capital humano. Los datos analizados sobre Centroamrica muestran varios fenmenos sobre el desarrollo de la ciudadana social en la regin. Primero, tanto la seguridad social como las dinmicas educativas no parecen demostrar suficiente fortaleza incluyente para paliar las debilidades del mercado de trabajo. Costa Rica, en trminos de seguridad social, y Panam, en trminos educativos, se muestran de nuevo
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como excepciones. Segundo, si bien la educacin muestra cierto dinamismo en trminos de fortalecer su capacidad incluyente, este no es el caso de la seguridad social en la cual se insina que, con la excepcin costarricense, se habra alcanzado un techo en la regin. Y tercero, esto ltimo implica consecuencias serias en trminos de la funcin compensadora que debe asumir la ciudadana social, en virtud de que la seguridad social muestra en la regin mayor capacidad de inclusin que la educacin pero, como se acaba de mencionar, parece que ha alcanzado un lmite histrico. Solo Honduras, donde el desarrollo de seguridad social es mnimo, contradice esta imagen. Es decir, con la excepcin costarricense, no ha habido en la regin un desarrollo de ciudadana social lo suficientemente vigoroso para contrarrestar las exclusiones primarias generadas en el mercado de trabajo. En sntesis, si el mercado de trabajo genera exclusin primaria y esta no es neutralizada por la ciudadana social, se est en presencia de exclusin social. Es el peor de los mundos posibles porque ocurren fallos en los mercados bsicos y abandono estatal. En Centroamrica, esta situacin ha afectado a casi cuatro de cada diez hogares en esta primera dcada del presente siglo. Hay diferencias entre pases por cuanto esa relacin desciende a uno de cada diez, en Costa Rica, y se eleva a cinco de cada diez en Honduras. Tambin se advierten diferencias entre zonas urbanas y reas rurales pues en estas ltimas la incidencia de la exclusin, y en especial de su ncleo, es mayor. Los resultados insinan que se podra hablar de dos Centroamricas: una donde las dinmicas incluyentes predominan que sera el caso de Costa Rica y las zonas urbanas panameas; y otra donde, por el contrario, la exclusin se muestra como fenmeno central de las dinmicas sociales que comprende el resto de la regin. Panam sera el pas donde esas dos regiones se encuentran en un mismo territorio nacional. Preocupa que la mayora de los hogares excluidos pertenecen a su ncleo, lo que insina la existencia de un fenmeno estructural difcil de erradicar. Si bien la exclusin tiene mayor incidencia en reas rurales, se est ante hogares que presentan perfiles muy similares indistintamente de su localizacin. En este perfil, y en especial en el referido al ncleo de la exclusin, destacan dos fenmenos ya sealados previamente. Por un lado, la exclusin primaria surge a travs del autoempleo de subsistencia, se trate de actividades urbanas o de economas campesinas familiares, y por otro lado, no hay acceso pleno a la seguridad social que sirva para compensar esta exclusin primaria.
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Estos dos elementos plantean los retos que afronta la regin, si se quiere comenzar a erradicar la exclusin y, en concreto su ncleo. Los ejercicios de simulacin sugieren el qu hacer. Primero, se necesitan mercados de trabajos donde las asimetras se reduzcan. Esta medida es imperiosa en el campo de las oportunidades de acumulacin para que su acaparamiento por los grandes capitales sea menor y haya autnticas oportunidades de crecimiento de los pequeos propietarios. Y segundo, se requiere plantear nuevos techos de los sistemas de seguridad social para que se genere ciudadana social que realmente incluya a la mayora. Estos son retos que implican redistribucin del poder en Centroamrica. Sin embargo, aunque esos desafos se asumiesen en un porcentaje significativo de hogares del ncleo de la exclusin, la mitad en reas rurales con la excepcin costarricense permaneceran en situacin de exclusin extrema.
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Anexo metodolgico Bajo un marco conceptual claramente definido y en miras de su operacionalizacin regional, se identificaron dos ejes temticos para el abordaje de la exclusin social: ciudadana social, entendida como el disfrute de la poblacin a la seguridad social y a la educacin formal, lo cual da la perspectiva de inclusin/ exclusin por una va que compete al Estado, y un segundo eje que involucra la forma de insertarse en el mercado laboral, dadas las condiciones existentes. Se plante en restringir el estudio a tres momentos especficos (inicio, mediado y final de la dcada pasada), estos se definieron como 2001 por ser el ao a partir del cual se inicia el uso de la Clasificacin Industrial Internacional Uniforme (CIIU) de todas las actividades econmicas en las encuestas relacionadas con empleo de la regin; luego se decidi el 2009 por ser el ao para el que se poda contar con las encuestas ms actualizadas, sin lograr contar con informacin para todos los pases. Y como tercera observacin se escogi 2005 como representacin de mediados del periodo comprendido. Se utilizaron encuestas peridicas en las que se indagara sobre temas de empleo, educacin y seguridad social, as como variables socioeconmicas y demogrficas. Las bases de datos de las encuestas utilizadas y el ao con que se cont para realizar el ejercicio segn las tres observaciones decididas fueron, segn orden alfabtico de pas: Costa Rica: Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM), aos 2001, 2005y 2009. El Salvador: Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM), aos 2001, 2005 y 2009. Guatemala: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI), aos 2000 como primer momento, y 2006 como momento intermedio; por falta de disponibilidad de informacin no se realiz una tercera observacin. Honduras: Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples (EPHPM), aos 2001, 2005 y 2007 como tercera observacin. Nicaragua: Encuestas de Medicin de Nivel de Vida (EMNV), aos 2001 y 2005; por falta de disponibilidad de informacin no se realiz una tercera observacin. Panam: Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENV), aos 2001, 2005 y 2009.
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Desde un inicio se identific en cada una de las bases un stock mnimo de variables necesarias para la construccin de las escalas que componen ambas dimensiones (insercin laboral, seguridad social y credenciales educativas); estas se recodificaron de forma que fueran comparables entre pases y aos. Para aquellas de las que no se cont con informacin, o que no fue posible hacer comparables por sus niveles de medicin, se utilizaron variables proxies como sustitutas de las necesarias y cumplir con la construccin de las escalas. Metodologa para la construccin de las escalas de exclusin social Se describe el proceso de construccin de las tres escalas de las dimensiones que componen el ndice de exclusin/inclusin social en Centroamrica; estas son: escala de seguridad social, escala de credenciales educativas y la escala de insercin laboral. Las dos primeras escalas se consolidan en un nico componente de la exclusin social llamado ciudadana social. En principio las tres escalas se construyen a nivel de persona, posteriormente estas se promedian a lo interno del hogar y se establece una estimacin por hogar, que sera la unidad de anlisis de la exclusin social. Escala de seguridad social Se parte de una nica variable clasificatoria, que determina si la persona est o no asegurada, es decir, si tiene o no acceso a los servicios de salud de su pas. Se establecieron tres niveles de aseguramiento: en el primero se ubicaron aquellas personas aseguradas de forma directa, ya sea porque la persona paga por el derecho o bien porque su condicin de trabajador le otorga ese beneficio. El valor medio se asign a los dependientes de los asegurados, es decir, aquellas personas que pueden gozar de los beneficios de estar aseguradas pero que dependen de otra persona para tener esa condicin. El menor valor correspondi a las personas que no poseen ningn tipo de aseguramiento; as la escala de Seguridad Social qued integrada con los siguientes valores: 1: asegurados directos. 0.5: dependientes. 0: no asegurados.
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Escala de credenciales educativas Se utilizaron como insumos de informacin tres variables: ultimo nivel o ao aprobado de educacin, asistencia a la educacin y titulacin en educacin superior. La primera variable constituye el insumo principal al diferenciar por niveles educativos y grados a lo interno de estos. La asistencia o no a la educacin se utiliz para ajustar la escala segn la desercin al sistema; de esta forma se diferencian aquellas personas que haban logrado finalizar un nivel educativo de aquellas que tambin lo lograron pero siguieron avanzando en la educacin. La tercera variable se utiliz para asignar puntajes diferenciados entre las personas que lograron niveles de educacin superior, siguiendo el orden de tcnicos, bachilleres, licenciados y finalmente posgrados. En los casos en que la variable titulacin no existiera, se aproxim por los aos aprobados dentro de la educacin superior. As la escala considera las diferencias en educacin desde aquellas personas que no alcanzaron concluir ningn ao de primaria, hasta quienes lograron niveles de posgrado. Para igualar el nivel educativo considerando las diferencias de medicin entre los pases de la regin, se ajustaron todos a los ciclos educativos, a saber: primer ciclo, que comprende del primer ao de primaria al tercer ao; segundo ciclo corresponde de cuarto a sexto de educacin primaria; tercer ciclo o educacin diversificada abarca de primer a tercer ao de educacin secundaria; y, cuarto ciclo que incluye de cuarto ao de educacin secundaria hasta su conclusin; a lo interno se diferenci por ao aprobado. Para lograrlo se tuvo como apoyo los documentos disponibles en http://www.oei.es/quipu/ que resume las estructuras de los sistemas educativos en Amrica Latina. Se presentan los valores asignados segn criterio: 0 Ninguno 0.5 I y II Ciclo (primaria) incompleta (no asiste) 1 I y II Ciclo (primaria) incompleta 2 I y II Ciclo (primaria) completa 2.5 III Ciclo (secundaria) incompleto (no asiste) 3 III Ciclo (secundaria) incompleto 4 III Ciclo (secundaria) completo 4.5 IV Ciclo (secundaria) incompleto (no asiste) 5 IV Ciclo (secundaria) incompleto 6 IV Ciclo (secundaria) completo 6.5 Parauniversitario y vocacional
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7 Tcnico superior o profesorado, diplomado o universitaria incompleta 8 Bachiller universitario 9 Licenciatura universitaria 10 Posgrado universitario
Escala de insercin laboral Esta escala se construy para tres poblaciones claramente identificables y diferenciables entre s. La primera corresponde a las personas ocupadas asalariadas, la segunda poblacin hace referencia a las personas ocupadas independientes (patronos y cuenta propia) y, por ltimo, para los hogares en donde todos sus integrantes son personas inactivas. Se describe el procedimiento separando cada una de las tres poblaciones. Asalariados Se construy una subescala llamada escala de precarizacin laboral, como medida de calidad del empleo de cada asalariado. La escala se gener de acuerdo con el cumplimiento o no de cinco estndares laborales que cuantificaran -en el marco de las limitaciones de los datos disponibles- su insercin en el mercado laboral, es decir, a cada persona asalariada se le asignaba un punto por el cumplimiento de cada estndar. Los estndares incluidos son: Estabilidad laboral: como una primera forma de inclusin, esta fue determinada por el hecho de tener un ao o ms de laborar en el trabajo declarado como principal, es decir, al que le dedica ms horas semanales. Jornada laboral adecuada: entendida como una jornada de entre 40 y 48 horas semanales, se asign un estndar a quienes laboraban dentro de las horas establecidas por semana, as como aquellas personas que trabajan menos de esa jornada y no desean trabajar ms horas. Finalmente a quienes trabajan ms horas que la jornada indicada en cargos directivos, debido a las particularidades de su labor que muchas veces requieren jornadas ms extensas. Cotizacin a la seguridad social por el empleo: se consider el cumplimiento de este estndar para quienes cotizan a la seguridad social por su condicin laboral; de no contar con esta informacin se asign el estndar a los asalariados que tienen aseguramiento directo, asumiendo que esa condicin se obtuvo por medio del trabajo.
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Derechos laborales: este estndar se asign a quienes cumplan al menos uno de los derechos laborales, a saber: derecho a vacaciones pagadas, derecho al pago de aguinaldo o bien el derecho a incapacitarse. Segundo empleo: se consider como el cumplimiento de este estndar a quienes no contaban con un segundo empleo, considerando esto como la necesidad de complementar su ocupacin principal para cumplir con sus necesidades. Finalmente se incluy en esta escala los desempleados, para asignar a estos el menor valor. Para diferenciarlos de aquellos asalariados que no cumplen ningn estndar laboral, se ajust la escala sumndole 1 a la escala de precarizacin, y se asign el valor de 0 a los desempleados. Por lo anterior, la escala de Precarizacin Laboral qued integrada de la forma siguiente: 0 Desempleados 1 ningn estndar laboral 2 un estndar laboral 3 dos estndares laborales 4 tres estndares laborales 5 cuatro estndares laborales 6 cinco estndares laborales
No asalariados Para el caso de los ocupados independientes, se determin su posicin en la escala aproximando su empoderamiento mediante la contratacin de mano de obra asalariada. Para ello la variable principal fue el tamao de empresa, la cual se diferenci con la capacidad de contratar entre 1 y 9 trabajadores y de 10 y ms trabajadores como categora superior en la escala. Corresponde a la escala de mayor complejidad en su construccin, por lo que se detallan los pasos que se debieron seguir: 1) Se identificaron los negocios familiares como aquellos donde para dos o ms miembros del hogar coincida tanto la rama de actividad como el tamao de empresa. En estos casos el tamao de empresa se asignaba por igual a ambos miembros, lo que duplicaba la informacin del tamao de empresa y con ello la capacidad de contratacin del hogar, por lo que se corrigi para aquellos casos en los que se identific el negocio como familiar.
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2) Tambin se identificaron los casos en que el trabajador era no remunerado; la escala considera acumulacin como la capacidad de contratar mano de obra remunerada. Por ello se ajust el tamao de empresa en los negocios familiares, identificador en el punto anterior, restando el nmero de no remunerados que participaban en ella; as se garantiz que el tamao de empresa obtenido es la aproximacin ms cercana a la mano de obra asalariada contratada. A las personas identificadas como trabajadores no remunerados se les asign un valor de 0 en la escala. Aquellas empresas que no contratan mano de obra remunerada recibieron el valor de 1, consideradas como autoempleo. 3) El nivel de empoderamiento se diferenci por la tenencia de establecimiento independiente para algunas ramas de actividad en las que esto es relevante. El ajuste en este sentido consisti en disminuir el valor a los patronos y cuenta propia que no tuvieran local independiente; para ello multiplicando su tamao de empresa por el inverso de la proporcin de independientes que s lo tenan. As se logra diferenciar entre aquellos independientes con igual capacidad de contratacin segn su tenencia o no de un local independiente para trabajar. Las ramas de actividad que se consideraron para este ajuste fueron: manufactura, comercio, hoteles y restaurantes, intermediacin financiera, actividades inmobiliarias, enseanza, servicios sociales y de salud, y por ltimo la rama de otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales. 4) Finalmente se aplic un ajuste entre los independientes cuenta propia, es decir con tamao de empresa y valor en la escala igual a 1, diferenciando los profesionales de quienes no lo son. Para ello se vari su posicin en la escala imputndoles la mediana del tamao de empresa de los ocupados por autoempleo que tuvieran local independiente, es decir se les asign el valor para el que se espera que un independiente posea una ventaja empresarial al contar con local independiente. Para la totalidad de pases este valor coincidi con la capacidad de contratar y remunerar a dos personas, por lo que a los cuentapropia profesionales se les asign el valor de 2. Con los ajustes anteriores la escala de acumulacin se defini con valores entre 0 y 10, asignados de la siguiente forma: 0 Trabajadores no remunerados ms de 0 a 9 segn tamao y ubicacin de la empresa, 2 para cuenta propia profesionales. 10 empresas con tamao 10 o ms.
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Inactivos La tercera escala dentro de insercin laboral se construy para los hogares donde todos sus miembros son inactivos, es decir: pensionados, estudiantes, discapacitados para trabajar y rentistas. Esta se llam escala de fuentes de ingreso, por su metodologa de construccin; corresponde a un proxi de la capacidad de acumulacin del hogar. Este grupo, por sus caractersticas, carece de la informacin disponible de estndares laborales o de autoempleo. Por lo anterior, se construy una escala sustituta que posicione a estos hogares en funcin de las fuentes de ingreso que reciban mensualmente. Se establecieron cinco grandes fuentes de ingreso: 1) Intereses o alquileres: dividendos, intereses, rentas de la propiedad, etc. 2) Pensiones: pensiones por retiro laboral, jubilaciones, pensiones heredadas. 3) Remesas: se refiere a dinero recibido desde el exterior del pas. 4) Otras transferencias en dinero: ayudas de hijos o familiares a lo interno del pas, pensiones alimenticias, etc. 5) Ayudas (bsicamente del Estado): becas, subsidios, programas sociales, etc. A cada uno de estas fuentes de ingresos se les ponder de acuerdo con dos criterios cualitativos; el primero fue el patrimonio que implica para el hogar contar con la fuente de ingreso, y el segundo es la estabilidad en el tiempo asociada a la fuente de ingreso, donde el primer criterio se valor ms que el segundo. Los valores asignados se establecieron segn el siguiente cuadro clasificatorio:
Estabilidad Alto Alto Medio Patrimonio Bajo 9 Pensiones, jubilaciones 3
Medio Intereses y alquileres 6 Remesas Otras ayudas privadas / Ayudas estatales
Bajo 8 5 2 7 4 1
A los intereses y alquileres se les asign un 8 como mximo puntaje pues se asocian a un alto patrimonio del hogar, as como un nivel medio de estabilidad.
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Las pensiones recibieron un puntaje de 6, dada la alta estabilidad que tienen en el tiempo y por representar un nivel medio de patrimonio al haberse obtenido despus del cumplimiento del ciclo laboral. Las remesas recibieron un puntaje de 5, puesto que representan un nivel medio de patrimonio al tener la posibilidad como hogar de laborar en el exterior, pero son vulnerables en cuanto a estabilidad por lo que se les asigna un nivel medio. Las ayudas privadas y estatales fueron calificas con el puntaje 2, dado que estos ingresos no se dan como resultado de un patrimonio y su estabilidad depende muchas veces de factores externos. Posteriormente se aplic una distincin en trminos de acumulacin para hogares inactivos, diferenciando entre aquellos hogares que poseen una vivienda propia y totalmente pagada de quienes no cumplen este criterio. Para este fin se decidi disminuir el valor de la escala de los hogares que no tuvieran su vivienda pagada; ello multiplicando su valor por el inverso de la proporcin de hogares que si tienen vivienda pagada; de esta forma se logra diferenciar ambos grupos. Finalmente el valor de la escala de cada hogar corresponde a la suma del valor de las fuentes de ingreso de sus miembros, ajustado por el factor de tenencia de vivienda. Homologacin de escalas Tanto la escala de credenciales educativas como la escala de acumulacin poseen valores que varan entre 0 y 10, mientras que las tres restante poseen valores diferentes. Por este motivo se hace necesario llevar cada escala a un rango fijo transformando sus valores a cifras estandarizadas entre 0 y 10, donde 0 representa al menor valor y 10 al mximo; este procedimiento no altera la estructura ni las magnitudes entre valores. Se utiliz la siguiente frmula para homologar las escalas: Valor homologado = ((valor de escala valor mnimo) / (valor mximo valor mnimo)) * 10 As, todas las escalas adoptan un rango de valores entre 0 y 10, no necesariamente en nmeros enteros. Escalas por hogar El criterio ms parsimonioso para elevar la informacin de las escalas al hogar consisti en calcular un promedio simple de la escala, pues no se contaba con informacin para ponderar diferenciando por hogares. Para ese fin se definieron
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los denominadores de la siguiente forma: para la escala de seguridad social se consider a todas las personas miembros del hogar. En la escala de credenciales educativas se tomaron en cuenta todos los miembros del hogar en edad de estudiar, es decir que tuvieran 5 aos o ms de edad. En el caso de la escala de insercin laboral, tanto para asalariados como para independientes, se consider como denominador a todas las personas miembros del hogar que pertenecieran a la poblacin econmicamente activa (PEA). En el caso de la escala de fuentes de ingresos por hogar, se obtuvo de un promedio simple de los valores de las fuentes de ingreso considerando a todos los miembros del hogar. Para las tres escalas se excluyeron del clculo los servidores domsticos y pensionistas. Construccin de las dos dimensiones del constructo Tanto la escala de ciudadana social como la escala de insercin laboral debieron obtenerse de integrar las escalas que se construyeron a lo interno de estas dimensiones. La primera, relacionada con el Estado, se obtuvo de un promedio simple entre las escalas de credenciales educativas y de seguridad social por hogar, asignando as el mismo peso relativo a la educacin y a la seguridad social dentro de esta dimensin. La segunda, relacionada con el mercado laboral, es mutuamente excluyente de la escala de fuentes de ingreso; esta, al considerarse solamente hogares totalmente inactivos, se le asigna el valor de esta escala por cuanto se asegura que en ella no se ubican asalariados, ni independientes. Para aquellos hogares que posean algn miembro inactivo, se gener un promedio entre los valores de la escala de precarizacin laboral y la de acumulacin; la integracin entre asalariados y no asalariados a lo interno de estos hogares vara segn el hogar; as se asegura la representacin tanto del nivel de precarizacin de los asalariados del hogar, como la capacidad de acumulacin de los independientes. Definicin de la zona de exclusin El criterio fue identificar la zona (en un eje cartesiano X y Y) donde se ubican los hogares que poseen los menores valores tanto en la insercin laboral como la ciudadana social. Para operacionalizar este criterio se consider la propia construccin de las escalas, buscando aquellos puntos en ambas dimensiones que representaran cambios cualitativamente sustantivos de inclusin/exclusin social. Se describen las consideraciones para definir el corte en ambas escalas:
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Escala de ciudadana social: el punto de corte se estableci con un promedio derivado de un cambio cualitativo por hogar en credenciales educativos y en seguridad social: Credenciales educativos: se defini como punto de corte para aquellos hogares que en promedio no hayan logrado completar la secundaria ni la primaria; se obtiene de promediar el valor de ambos criterios segn se estableci en la escala inicial, es decir, de promediar 1 que corresponde a la primaria incompleta y 5 asignado a secundaria incompleta. As el corte en educacin es para aquellos hogares que posean un valor menor a 3. Seguridad social: el criterio cualitativo para este punto de corte se defini con base en aquellos hogares donde no se ha logrado asegurar la totalidad de sus miembros, independientemente de la conformacin. Por medio de una permutacin se obtuvo que el valor en la escala, siempre que se cumpla el criterio anterior, era de 5. De esta forma se estableci que el punto de corte en la escala de ciudadana social es 1+5 5+ 2 =4 2 Con un valor menor o igual a 4 en esta escala se ubican aquellos hogares que en promedio no llegan a cumplir con los estndares educativos ni cumplen el criterio de universalidad de la seguridad social y por tanto pasan a formar parte del grupo de hogares excluidos por esta dimensin. Escala de insercin laboral: se promedi el cambio cualitativo identificado tanto en la escala de precarizacin laboral para los asalariados como el de acumulacin para los independientes. As se identific como un cambio sustantivo para los asalariados el contar con al menos un estndar laboral, es decir con un valor en la escala homologada de 2/6*10= 3.33. Para los no asalariados se defini como cambio cualitativo el tener la capacidad de contratar una persona y disponer de local independiente, o bien ser un trabajador cuentapropia profesional, por cuanto en ambos criterios comparten el valor de 2 en la escala de acumulacin. As se defini el corte de exclusin como el promedio: (3.33+2)/2) = 2.7 Con este corte se estableci como excluidos en insercin laboral aquellos hogares que posean un valor menor a 2.7 en esta escala.
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De esta manera se obtienen dos puntos de corte claramente definidos, tanto para ciudadana social como para insercin laboral. La restriccin conjunta de ambos cortes dio el conglomerado de hogares que representan los excluidos de cada pas y para los aos estudiados. Identificacin del ncleo de la exclusin social Una vez que se ha tenido la certeza de cules son los hogares que forman el grupo de excluidos, se procedi a identificar cules pueden ser considerados como excluidos duros, es decir, aquel grupo que por su nivel de exclusin requiere cambios sustantivos en la dinmica socioeconmica para acceder a mayores posibilidades de insercin social. En razn de que se identifica a dos grandes grupos (excluidos y no excluidos), se decidi explicar la pertenencia de cada hogar a estos grupos en funcin de 12 variables que se detallan a continuacin: 1. Hogares con al menos una persona asalariada precaria: son aquellos hogares que poseen uno o ms miembros con trabajo asalariado pero sin cumplir ningn estndar laboral, as esta persona individual posee el valor de 1 en la escala de asalariados. 2. Hogares con al menos una persona autoempleada de subsistencia: son aquellos hogares que poseen uno o ms miembros con trabajo no asalariado y que lo realizan de forma independiente, es decir sin contratar al menos una persona y remunerarla. Se excluyen los profesionales que laboran de forma independiente. 3. Hogares con al menos una persona no remunerada: son aquellos hogares que poseen uno o ms miembros que laboran sin recibir ingreso por su trabajo; generalmente se refiere a trabajadores en empresa familiar. 4. Hogares con al menos una persona con primaria incompleta: aquellos hogares en los que hay uno o ms miembros que no finalizaron sus estudios primarios. La poblacin que se consider en esta variable consiste en las personas que por su edad debieron haber concluido la primaria antes de 1990. Por ejemplo, para las bases del 2009 se consider personas de 32 aos y ms, aquellas que contaban con 13 aos o ms en 1990, por lo que se considera que a partir de esa edad deben haber concluido la primaria.
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5. Hogares con al menos una persona con secundaria incompleta: hogares en los que hay uno o ms miembros que no finalizaron sus estudios secundarios; la poblacin que se consider en esta variable fueron aquellas personas mayores a 18 aos que por su edad debieron haber concluido la secundaria posterior a 1990. Por ejemplo, para las bases del 2009 se consider personas con edad entre los 18, edad en que se espera concluir la educacin secundaria sin que existan retrasos, y hasta los 31 aos quienes en 1990 no tenan edad para concluir la primaria y por un cambio en los estndares de educacin se espera lleguen a concluir la educacin secundaria. 6. Hogares con al menos una persona no asegurada: hogares en los que hay uno o ms miembros que no estn aseguradas por los servicios oficiales de salud de su pas, por lo que no tienen acceso a la seguridad social. 7. Zona (urbano-rural): se le asign el valor de 1 a los hogares ubicados en la zona urbana y 0 en la zona rural. 8. Jefatura femenina: aquellos hogares en los que la jefa de hogar sea de sexo femenino. 9. Jefatura indgena: aquellos hogares en los que el jefe de hogar se reporte como indgena independientemente de su sexo. Solo se utiliz en El Salvador, Guatemala, Honduras y nicaragua. 10. Jefatura inmigrante: aquellos hogares donde el jefe de hogar se reporta como migrante o nacido en el extranjero. Solo se utiliz para Costa Rica. 11. Hogar monoparental: aquellos hogares donde el jefe de hogar posee al menos un hijo y no posee a su cnyuge viviendo en el hogar. 12. Relacin de dependencia demogrfica: consiste en la razn por hogar entre la suma de las personas menores a 15 aos y los mayores a 64 aos, entre el total de personas entre 15 y 64 aos de edad. A excepcin de la relacin de dependencia, cada una de las variables anteriores fue codificada de forma dicotmica, donde 0 es la ausencia de la caracterstica y 1 la presencia de esta. Igualmente la variable dependiente es 1=hogar excluido y 0=hogar no excluido.
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Como el inters primordial es lograr predecir con la mayor exactitud posible ambos grupos, se consider que el anlisis discriminante era la herramienta estadstica ms idnea para este fin. En este sentido se pretende clasificar en el ncleo de la exclusin a todos los hogares que se clasifiquen efectivamente como excluidos, es decir, que en la variable observada sean excluidos y en la pronosticada (segn el modelo discriminante) tambin queden clasificados como excluidos. Esta afirmacin nos dice que, dadas las caractersticas reales del hogar, sus probabilidades no le permiten ser clasificados como otra cosa que no sea excluido. Los resultados obtenidos, en trminos de porcentajes de hogares clasificados correctamente, ya se mostraron en el apartado tercero. Simulaciones para la inclusin social Una vez que se ha identificado la exclusin dura, se plantea una cuestin crucial: qu hacer como sociedad para lograr que los hogares excluidos duros logren un salto cualitativo a la zona de inclusin? Para ello, se decidi simular tres condiciones especficas que, a la luz de las dos variables, segn el anlisis discriminante, tienen mayor peso para definir la condicin de exclusin. Asimismo, cambios en estas propiciaran las condiciones necesarias para que un mayor porcentaje de hogares en condicin de exclusin dura den un salto cualitativo a la zona de inclusin. Esta simulacin consisti en representar la estructura de aseguramiento y de autoempleo de subsistencia de los hogares no excluidos en los hogares excluidos duros, y bajo los modelos discriminantes pronosticar el porcentaje de hogares que logran pasar de la exclusin dura a la inclusin social. Como las variables que pesaron ms en la clasificacin de los hogares excluidos fueron la seguridad social y autoempleo de subsistencia, se aplicaron con ellas los ejercicios de simulacin para la ltima observacin de cada pas. Esta accin se ejecut diferenciando zonas urbanas de las reas rurales.
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EL BLOQUEO POLTICO A LA REDUCCIn DE LA EXCLUSIn SOCIAL En CEnTROAMRICA Jorge Vargas Cullell 1
CAPTULO III
1. Introduccin
l cierre de la primera dcada del siglo XXI, alrededor de 3,3 millones de hogares en el Istmo (17,2 millones de personas) subsisten en condiciones pauprrimas, con acceso nulo o precario a los mercados de trabajo, sin seguridad social y con bajsimos niveles de instruccin pblica. Esta situacin refleja un casi inexistente poder o capacidad individual y colectiva para influir sobre el funcionamiento de los mercados y sobre la redistribucin social que el Estado debe realizar. Son hogares socialmente excluidos, que han sido simultneamente abandonados por ambos, el mercado y el Estado. Los gobiernos y la mayora de los partidos y organizaciones sociales consideran indeseables las privaciones humanas asociadas a la exclusin. Las Constituciones Polticas, los tratados y convenciones internacionales suscritas por los pases reconocen derechos sociales y la obligacin de garantizar su disfrute. Sin embargo, durante la ltima dcada hubo muy poco progreso en la reduccin de este problema: las naciones que mostraban altos niveles de exclusin social al inicio del decenio los siguen teniendo hoy en da (vase Captulo 2). Por qu esta falta de resultados?
1. Este texto est basado en el Captulo 10 del IV Informe Estado de la Regin, para el cual el autor realiz un estudio de escenarios polticos. Partes de dicho captulo se toman literalmente de esa pieza, con cambios y adiciones all donde se consideraron necesarias para los propsitos del presente libro.
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En este captulo se analizan los factores polticos que impiden mejorar esta situacin. Se argumenta, en sntesis, que los pases centroamericanos con altos niveles de exclusin tienen sistemas polticos bloqueados a la redistribucin social. Estos bloqueos ponen en riesgo su estabilidad, y la de toda la regin, pues interaccionan con problemas como la alta violencia social, la debilidad institucional de los Estados y un estilo de desarrollo econmico simple y de baja productividad. En estas condiciones, una reduccin de la exclusin social es poco probable y existe la amenaza de que estos pases se conviertan en sociedades con Estados degradados, un tipo de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin bsica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Este Estado degradado estara en peligro crnico de evolucionar hacia una situacin extrema de disolucin: el Estado fallido. El captulo aborda una segunda pregunta: bajo qu condiciones es probable disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social? La clave para cambiar el rumbo de las cosas es la accin poltica inclusiva: acuerdos duraderos para reducir la exclusin social que desbloqueen los sistemas polticos y desencadenen cursos alternativos de evolucin. Acuerdos de este tipo son probables cuando confluyen cuatro factores: los ciudadanos los demandan, los partidos polticos los quieren, el Estado puede implementarlos y los poderosos no los impiden. Tal convergencia de factores crea una oportunidad para que una alianza departidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales concierte acciones pblicas con profundas implicaciones redistributivas. El captulo se organiza en cuatro secciones, adems de esta introduccin. La segunda seccin expone de manera muy resumida la metodologa de escenarios polticos sobre la que se basa el anlisis del bloqueo poltico a la exclusin. La tercera seccin presenta una sntesis estilizada de las condiciones iniciales que imperan en los pases con alta exclusin social, punto de partida de los escenarios. La cuarta seccin, la principal, describe las razones por las cuales se argumenta la existencia de un bloqueo poltico, el resultado y consecuencia ms probable de la persistencia de este bloqueo. La quinta seccin bosqueja las condiciones bajo las cuales puede emerger un escenario alternativo, con una probabilidad no despreciable de acuerdos polticos duraderos redistributivos en los pases con alta exclusin social.
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2. La metodologa de escenarios polticos Un escenario es una representacin sinttica de un curso proyectado de evolucin social, de su proceso y resultados. Es una historia cuyos contenidos han sido pautados por reglas analticas con el fin de responder a la siguiente pregunta: qu pasara si tal factor tuviese, en un contexto determinado, un comportamiento as? Un escenario describe situaciones futuras, imaginadas a partir de una situacin inicial que ha sido previamente definida y de un conjunto de supuestos explcitos acerca de las relaciones causales o condicionales existentes entre los elementos que configuran esa situacin (PEN, 2008). El ejercicio de escenarios polticos que este captulo presenta se basa en tres componentes: Situacin estratgica inicial, o la descripcin sinttica de los rasgos determinantes que configuran el estado de cosas, cuyas perspectivas futuras interesa modelar. Escenario base, o curso de evolucin ms probable, si las condiciones iniciales se mantienen relativamente constantes a lo largo del perodo que interesa proyectar. Escenario alternativo, o curso de evolucin que se desarrolla, si hay cambios en las condiciones iniciales observadas. El software QGenIe, del Laboratorio de decisiones de la Universidad de Pittsburgh, permite la formulacin rpida de modelos analticos, grficamente representados, en las que todas las variables son proposicionales, y en condiciones en las que es difcil, si no imposible, asignar probabilidades numricas precisas a los factores. Aunque est basado en clculos numricos y en la inferencia bayesiana que actualiza probabilidades a partir de evidencias u observaciones subsecuentes, elabora modelos ordinales para determinar el grado de verdad de las proposiciones (Drudzek, 2008). En la presentacin del ejercicio de este captulo se han omitido los clculos numricos y, como se comenta a continuacin, los resultados se expresan en trminos de una escala ordinal. La evidencia (bibliografa y datos) permite atribuir un valor numrico a la posibilidad de observar, en las condiciones actuales, cada variable propuesta (valoracin a priori, o prior belief) y cada una de las relaciones que existan entre pares de variables (valor del arco). 2 La ponderacin de las magnitudes de di2. En QGenIe existen cuatro tipos de relacin entre variables: causa, barrera, requerimiento e inhibidor.
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chas variables tiene una expresin numrica que vara entre 0 y 1, pero en este se utilizar una escala ordinal (Cuadro 1) pues el conocimiento existente, en relacin con las variables empleadas en la elaboracin de escenarios polticos, impide asignar probabilidades numricas especficas. Cuadro 1 Escalas ordinales utilizadas en la elaboracin de escenarios polticos utilizando el software QGeNIe
Valor numrico 1 0 a 19 20 a 39 40 a 59 60 a 79 80 a 100 Fuerza de influencia del nodo 2 Muy baja Baja Intermedia Alta Muy alta Probabilidad de ocurrencia 3 Muy baja Baja Intermedia Alta Muy alta
1. La probabilidad y la intensidad de influencia observadas vara entre 0 (ninguna probabilidad o ninguna influencia) y 1 (probabilidad cierta e influencia). 2. Probabilidad de ocurrencia: es la probabilidad asignada de que, en una realidad determinada, un factor sea observado, es decir, que ocurra. Por tratarse de situaciones de alta incertidumbre y dificultad de asignar probabilidades numricas precisas a la recurrencia de un factor (basadas en estudios), la probabilidad de ocurrencia se determina a partir del conocimiento experto previo. 3. Fuerza de influencia del nodo: es la intensidad de la relacin entre pares de factores, uno de los cuales modifica el comportamiento del otro mediante una relacin de influencia causal o condicional. Fuente: elaboracin propia.
El software QGenIe 2 permite elaborar dos tipos de escenarios: estticos y dinmicos. En los primeros, las relaciones entre los factores se mantienen constantes, una vez fijados el tipo y la intensidad de estos. El escenario base en el presente captulo es un modelo esttico pues lo que interesaba es determinar la probabilidad de un evento, dado un conjunto de condiciones iniciales conocidas y que se presuman relativamente invariables a lo largo del tiempo. En los modelos dinmicos se incluye la consideracin del tiempo dentro de la elaboracin de escenarios. En ellos, los factores causales tienen relaciones iterativas y, precisamente, en esos ciclos se van produciendo cambios en la probabilidad final de un evento poltico. Son tiles para situaciones en las que interesa modelar cambios en las condiciones iniciales que podran implicar modificaciones en la interaccin y sus resultados. As, se incluyen factores cuya evolucin en el tiempo e incidencia sobre las condiciones iniciales causa un cambio en la variable final que interesa modelar. La evolucin de estos factores se ve representada en el arco temporal cclico que se asigna a cada uno de ellos. El escenario alternativo fue determinado como un modelo dinmico.
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3. Condiciones iniciales: situacin estratgica vulnerable Los pases centroamericanos pueden clasificarse en dos grupos: los que muestran una alta prevalencia de la exclusin social y aquellos en los cuales los niveles de exclusin son relativamente bajos. Al primer grupo pertenecen Guatemala, El Salvador, Honduras y nicaragua, donde habita cerca del 80% de la poblacin del Istmo y el 90% de los excluidos del Istmo. Al segundo grupo pertenecen los pases menos poblados y perifricos de la regin Belice y Costa Rica. Por su parte, Panam es el pas ms fracturado de la regin: en sus zonas urbanas la exclusin es baja, pero en las zonas rurales es tanto o ms alta que en los pases del CA-4. En sentido estricto, pues, la zona de alta exclusin social de Centroamrica incluye al CA-4 ms el Panam rural (captulo 2). Sin embargo, el estudio se concentra en los pases del centro y norte, ms semejantes entre s y que en promedio estn ms aquejados por este flagelo. Una alta prevalencia de la exclusin social est mayormente asociada a una situacin estratgica de desarrollo. De conformidad con el Tercer Informe Estado de la Regin (2008) y lo analizado en captulos anteriores, esta se caracteriza por un estilo de insercin internacional de baja productividad, estados infraestructuralmente dbiles y una alta y endmica violencia social (cuadro 2). En efecto, las economas de estos pases se vinculan con los mercados internacionales por medio de la exportacin de productos agropecuarios, industria manufacturera de maquila y fuertes flujos emigratorios de poblacin en edad laboral, as como la importacin de bienes de consumo y de capital, incluida la mayor parte de su demanda alimenticia y energtica. Todos tienen una escasez interna de capitales para financiar la inversin domstica requerida a fin de promover un crecimiento econmico ms alto y sostenido, por lo que dependen de recursos de la cooperacin internacional o de la inversin externa para sus sectores ms dinmicos y para solventar los dficits en la balanza de pagos. El crecimiento econmico es bajo o voltil y concentrado en ciertos sectores de actividad vinculados con el mercado internacional. El poder infraestructural de sus Estados es bajo, medido tanto por la complejidad de su aparato institucional, su penetracin en el territorio y sus bajos niveles de gasto pblico (vase ms adelante). La mayora de los pases, aunque no todos (vase variante 2 en cuadro 2), sufren una intensa violencia social, de las ms altas del mundo para pases que no experimentan una guerra civil (PEn, 2008; PnUD, 2009).
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La debilidad infraestructural de los Estados se agrava por la geopoltica del narcotrfico en la que est involucrada el Istmo (PEN, 2008). Esta geopoltica ha abierto las puertas a una variedad de poderosos actores ilegales que, ante la dbil presencia institucional, han sido capaces de afincarse en ciertas zonas del territorio nacional con pocos contrapesos por parte de los poderes pblicos, penetrar la actividad econmica del pas (mediante la legitimacin de capitales) y las mismas instituciones del Estado. Al narcotrfico se unen otros actores ilegales, unos relacionados con la delincuencia comn y otros con el contrabando de armas y de personas, que utilizan la violencia y la extorsin. Cuadro 2 Situacin estratgica de los pases centroamericanos con ms alta exclusin social
Criterio Variante 1 Alta exclusin social Pases Guatemala Honduras El Salvador* nicaragua Guatemala Honduras El Salvador* nicaragua
Estilo de insercin Agroexportacin con maquila y migracin internacional Bajos resultados econmicos Baja probabilidad de insercin internacional ventajosa Institucionalidad Tendencias en seguridad ciudadana Dbil poder infraestructural del Estado
Alta violencia social y delictiva, intensa Guatemala inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Honduras Estados de derecho y aplicacin de mano dura El Salvador* Muy alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles o incipientes Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura Alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico
nicaragua
* El Salvador est tambin procurando consolidar un centro logstico de carcter regional y tiene una institucionalidad ms desarrollada (vase ms adelante). Fuentes: Tercer informe Estado de la Regin 2008 sobre la definicin de los estilos de insercin internacional y la tendencias en seguridad ciudadana (captulos 12 y 13). Prez-Sinz, Segura y Fernndez, 2010 para exclusin social. Captulo 8 de este informe sobre el tema institucionalidad del Estado.
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En resumen, en la situacin estratgica actual que caracteriza al centro y norte de Centroamrica, las condiciones imperantes establecen mrgenes estrechos para la accin pblica. Esta estrechez surge no solo por los desincentivos para la accin redistributiva (un estilo de desarrollo simple, basado en la mano de obra barata y el dbil poder infraestructural del Estado). La convergencia e interaccin, con factores negativos como la violencia y la desigualdad social, crea una dificultad aadida, un escenario multiamenazas para las acciones redistributivas. 4. Anlisis poltico estratgico Qu probabilidad existe de que fuerzas de diversa orientacin ideolgica logren pactar un acuerdo poltico duradero para disminuir los altos niveles de exclusin social? En esta seccin se argumenta que la probabilidad de un acuerdo poltico de este tipo es muy baja, de prevalecer las actuales condiciones en los pases ms aquejados por la exclusin. Sus sistemas polticos estn bloqueados a acciones de redistribucin social como las implicadas en el combate a este flagelo. La principal consecuencia de este bloqueo poltico es la probabilidad de que estas sociedades se deslicen hacia escenarios de Estados degradados, defectuosos e incapacitados para cumplir razonablemente sus funciones bsicas e impulsar el desarrollo humano en sus sociedades. Una alta probabilidad de adoptar un acuerdo poltico duradero para disminuir la exclusin social depende de la confluencia de cuatro factores: que los ciudadanos lo demanden (demanda poltica); que los partidos quieran (voluntad poltica); que el Estado pueda (poder infraestructural); que los poderosos no lo impidan (poderes fcticos).3
El cumplimiento simultneo de estas condiciones es necesario para concertar acciones polticas con profundas implicaciones redistributivas y para defenderlas cuando en su ejecucin emerjan dificultades.4 Esta convergencia produce una correlacin de fuerzas, voluntades y capacidades para lidiar con, y procurar modificar, los estrechos mrgenes de accin que impone la realidad. De los cua3. Este planteamiento apela a considerar una amplia constelacin de actores polticos e institucionales ms all de recuentos estilizados sobre hiperpresidencialismo o la existencia de gobiernos divididos para entender las polticas pblicas (Scartacini, Stein y Tomassi, 2010). 4. En esta seccin no se entra a analizar los contenidos particulares del acuerdo poltico. Estos contenidos dependen de las condiciones imperantes en cada sociedad. Por tanto, tampoco se discute el alcance de dicho acuerdo, la existencia o no de secuencias en la aplicacin de ciertas polticas. La principal razn para no entrar en estos detalles es el propsito del ejercicio de escenarios polticos: analizar las implicaciones y opciones estratgicas de una situacin poltica prototpica.
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tro factores antes citados, el crtico es el levantamiento del veto por los poderes fcticos. Sin embargo, en los pases ms aquejados por una alta exclusin, la voluntad poltica de los partidos y el poder infraestructural del Estado son mnimos y los poderes fcticos bloquean efectivamente la redistribucin. En estas condiciones, la demanda ciudadana es el nico factor que empuja a favor de un acuerdo poltico duradero, pero su potencia (apenas intermedia) no tiene capacidad para alterar el bloqueo a la redistribucin social. En sntesis, no hay suficiente poder poltico para alcanzar y ejecutar un acuerdo duradero (recuadro 1). Recuadro 1 Definicin de acuerdo poltico duradero Un acuerdo poltico durable es una coalicin de actores polticos (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un convenio que establece objetivos, modos de comportamientos aceptables o al menos tolerados, sanciones para incumplimientos y una distribucin de costos y beneficios de las acciones convenidas. Este convenio es explcito, basado en un texto formal acordado entre todos (pacto) aunque puede implicar objetivos, normas y expectativas implcitas. La durabilidad es un vector que combina duracin con estabilidad e implica que el acuerdo poltico tiene una vigencia indisputada, reconocida por los coaligados, a lo largo de un extenso perodo 5. Un estudio reciente sobre la experiencia iberoamericana en el impulso de acuerdos polticos de este tipo, incluyendo Guatemala y El Salvador, indica que son altamente dependientes a las condiciones polticas del momento, ms que a la voluntad de las partes, el diseo especfico del proceso negociador o la racionalidad de las propuestas (Valdez, 2010).
Fuente: elaboracin propia
El anlisis se realiza mediante un ejercicio de escenarios polticos enfocado en los pases centroamericanos con alta prevalencia de la exclusin (pases del CA-4). La razn para enfocarse en el CA-4 es que en el centro y el norte del Istmo est concentrando el problema ms agudo (cerca del 90% de los excluidos) y comparten varios rasgos estructurales en su situacin econmica, social e institucional. Los escenarios parten de una reelaboracin estilizada de esta situacin.
5. Esta definicin se inspira parcialmente en el enfoque de Slater (2010) acerca de pactos protectivos o de provisin entre lites como explicacin para la emergencia de regmenes autoritarios estables en el sureste Asitico poscolonial. Valdez (2010) plantea vigorosamente el punto que los acuerdos interlites son insuficientes para lograr acuerdos polticos, pues es necesaria la participacin de la sociedad civil.
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A dicha estilizacin se la denomina las condiciones iniciales, o situacin estratgica, una descripcin sinttica de los rasgos determinantes que la configuran y cuyas perspectivas futuras interesa modelar. La situacin estratgica no refiere a un pas en particular sino que es un arquetipo empleado como un recurso para examinar la profundidad e implicaciones del bloqueo de los sistemas polticos. Conviene dejar explcito un supuesto bsico del presente ejercicio de escenarios polticos. Se asume que un acuerdo poltico duradero depende de factores propiamente polticos, es decir, de las acciones (y omisiones) de la ciudadana y sus organizaciones sociales y polticas. Son estas las que activamente inciden sobre la probabilidad de ese acuerdo.6 En este sentido, los factores prepolticos que configuran la situacin estratgica inicial, las condiciones econmicas y sociales que enfrentan los pases, son tratados como un punto de partida que moldea las oportunidades y restricciones de los actores. Sin embargo, estos finalmente tienen en sus manos la modificacin (o perpetuacin) del orden de cosas. 4. 1. Demanda ciudadana moderada para revertir una apremiante situacin social Planteo analtico En regmenes democrticos, una vigorosa demanda ciudadana puede ser un acicate para que los polticos acten con firmeza a fin de reducir la exclusin social. Por una parte, estos desean reelegirse, ampliar su influencia y responder a las preferencias ciudadanas, lo cual ciertamente ayuda a conseguir estos objetivos. Por otra parte, demandas ciudadanas insatisfechas pueden traducirse en conflictos sociales, cuya intensidad puede en ocasiones castigar a partidos, autoridades electas o lderes que sean percibidos opuestos o desinteresados en atenderlas. En el modelo que sustenta el escenario base, la demanda de ciudadana para reducir la exclusin social es alimentada por tres factores causales (Diagrama 1): La existencia de una extendida percepcin ciudadana de que exclusin social en la que viven amplios sectores de la poblacin, los problemas de pobreza y empleo, son un problema nacional que debe resolverse [Alta percepcin del deterioro social]. Como una alta prevalencia de la exclu6. El argumento empleado aqu es anlogo al utilizado por Bermeo (2009) en relacin con la importancia de los factores polticos para explicar la escogencia fundacional de un determinado diseo institucional para el sistema poltico, va acuerdo entre fuerzas distintas. Es tambin similar al ensayado Slater (2010) para explicar la distinta capacidad de los sistemas polticos en el sudeste asitico para instaurar rdenes pblicos estables a partir de condiciones iniciales relativamente similares.
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sin social es inocultable, en principio ello incentiva a que los ciudadanos demanden a los polticos actuar sobre el tema. La existencia de amplias movilizaciones sociales, impulsadas por un amplio abanico de organizaciones ciudadanas, que reivindiquen mejoras en las condiciones laborales y de vida para los trabajadores y las comunidades [Alta percepcin del deterioro social]. Estas movilizaciones canalizaran las preocupaciones ciudadanas y daran voz a sectores que usualmente no estn involucrados en la deliberacin y toma de decisin de los asuntos pblicos.7 El clima de opinin pblica que reflejen los medios de comunicacin [Alta incidencia meditica]. Una amplia atencin meditica sobre temas de la pobreza y la exclusin contribuye a moldear la agenda de prioridades pblicas,8 lo cual favorece la formacin de la demanda ciudadana. Sin embargo, la competencia por la atencin meditica de otros problemas, cuya intensidad aqueja tambin fuertemente a la ciudadana, divide la atencin de los medios. Finalmente, en el modelo se postula que la articulacin de una vigorosa demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin est sujeta a la accin inhibidora del desinters de las personas por organizarse y participar en los asuntos pblicos [apata hacia la participacin poltica]. Este desinters debilita los vnculos entre representantes y representados, pues dificulta la comunicacin de preferencias y necesidades de los primeros a los segundos; adems, resta poder a organizaciones sociales que procuran incidir en la agenda pblica. Evidencia disponible En Centroamrica, un segmento considerable, pero minoritario de la poblacin, est compuesto por ciudadanos inactivos. Son personas que han escogido no ejercer sus derechos, pues no votan ni participan en asuntos de su comunidad y tampoco procuran influir en la gestin pblica, sea peticionando o protestando. Los porcentajes varan segn el pas: en El Salvador y Panam, alrededor del
7. La presencia de movimientos sociales fuertes que demanden redistribucin pueden sobreimponer la dispersin de preferencias en la opinin pblica y, por tanto, configurar una demanda ciudadana a favor del empleo y polticas redistributivas (Ansell y Samuels, 2010). no obstante, dependiendo de la fuerza y naturaleza de estos movimientos sociales, pueden provocar pactos defensivos de parte de los poderes fcticos para anular dicha demanda (Slater, 2010). 8. La literatura especializada denomina poder de agenda (agenda setting en ingls) a esa capacidad de los medios para moldear la agenda pblica. Monzn (2000) seala que los medios, por el simple hecho de prestar ms atencin a unos temas y silenciar otros, canalizan la atencin del pblico influyendo en el clima de opinin y la opinin pblica.
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15% de las y los ciudadanos son inactivos, proporcin que en Costa Rica aumenta a una tercera parte de la poblacin (cuadro 3). La proporcin de personas que, adems de votar, realizan otras actividades en su comunidad o ante las instituciones (participacin multidimensional) vara entre el 15% y el 16% en Costa Rica, y cerca del 35% en El Salvador y Guatemala. Cuadro 3 Centroamrica: modos de participacin ciudadana, por pas y zona. 2010
Modos de participacin no vota ni participa en nada Participacin unidimensional Solo vota Solo asiste a reuniones Solo asiste a protestas Participacin multidimensional Vota y asiste a reuniones Protesta y asiste a reuniones Vota y protesta Vota, protesta y asiste a reuniones Total Costa Rica 32.4 El Salvador 13.7 Guatemala 16.6 Honduras nicaragua Panam 23.2 20 13.6
38.1 7.9 1.2
36.8 6.6 0.1
27.4 12.9 0.7
33.4 13.4 1.3
33 7.9 1.7
54.8 3.6 0.8
16.2 0.5 1.6 2.1 100
38.5 0.2 1.2 2.8 100
34.5 1.1 1.6 5.2 100
23.4 1.1 1.8 2.4 100
29.4 1.2 2.9 4 100
23.2 0.3 2.2 1.6 100
Fuente: Rodrguez, 2011 con base en Lapop
Diversos estudios indican que el relativo bajo activismo social de las y los centroamericanos no es muy distinto al registrado en otras partes de Amrica Latina (PnUD, 2004; Vargas-Cullell, 2005). Adicionalmente, este Informe encuentra que no hay relacin entre los niveles y modos de participacin ciudadana y el desarrollo democrtico de los pases. En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta exclusin, las mediciones de opinin pblica de los ltimos aos muestran que la pobreza y falta de empleo, indicadores aproximados de la exclusin, son claramente identificados por las personas como problemas nacionales. En toda Lati121
noamrica, mayoras ciudadanas que oscilan entre el 62% y el 85% opinan que es obligacin estatal asegurar el bienestar de las personas, a diferencia de Estados Unidos, donde esta percepcin es cercana al 40% (Corral, 2009). Sin embargo, la atencin ciudadana est dividida: en el Istmo la inseguridad ciudadana y la corrupcin son calificadas como preocupaciones tanto o ms importantes que otros problemas sociales. Por ello, se asigna de una probabilidad inicial (prior belief) moderadamente alta a la existencia de una extendida percepcin de deterioro social [alta percepcin de deterioro social]. Por otra parte, las demandas sociales relacionadas con educacin, condiciones laborales, vivienda/tierras y servicios pblicos son las reivindicaciones ms frecuentes que impulsan las acciones colectivas en varios pases centroamericanos; usualmente ms del 40% de las movilizaciones (Ramrez, 2011). Empero, no puede afirmarse que los temas sociales dominen la protesta social en la regin, pues tambin estn presentes otras demandas ambientales y polticas. Adems, la participacin de las personas en organizaciones sociales, gremiales y laborales no es muy extendida en el Istmo, ni tampoco muy distinta a los promedios observados en Amrica Latina (Smith y Zizumbo-Colunga, 2010): alrededor de una cuarta parte de los y las ciudadanas no hacen nada o se limitan a emitir el voto cada cierto nmero de aos (Vargas Cullell et al., Rosero, 2007). De ah que se asigne una probabilidad intermedia de ocurrencia al factor de [movilizacin de la sociedad civil]. La atencin meditica a la alta exclusin tiende a ser baja en las naciones ms aquejadas por este problema. Varios autores sealan que la estrecha vinculacin entre los principales medios de comunicacin y las lites econmicas y polticas, en varios pases de la regin, es un factor que distorsiona el abordaje de temas incmodos para estos grupos, entre ellos la exclusin. Asimismo, la agenda meditica confiere una particular importancia a los conflictos inter lites, pues los medios actan como cajas de resonancia de los intereses en juego. Honduras y Nicaragua son casos que reflejan estas condiciones (Rockwell y Janus, 2003; Montenegro, 2007; Chamorro, 2001). 9
9. Otros factores influyen sobre la incidencia de los medios en la opinin pblica, tales como la legitimidad social con que cuentan los medios, el grado de cobertura o alcance poblacional (alto en todos los pases).
122
Prediccin Debido a la evidencia sintetizada, en el escenario modelado se concluye que la demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin social tiene una moderada potencia. no es tan fuerte como para enviar una seal inequvoca al sistema poltico para actuar rpida y decisivamente sobre el tema, pero tampoco es tan dbil como para carecer de importancia y ser, por tanto, ignorada completamente por los polticos (diagrama 1). Diagrama 1 Submodelo sobre demanda ciudadana, tipo de relacin entre variables y su magnitud
Fuente: elaboracin propia.
4. 2. Sin voluntad poltica de los partidos para actuar Planteo analtico La disposicin de llegar a acuerdos para aprobar polticas a fin de disminuir la exclusin y de los partidos polticos se denomina voluntad poltica. Esta voluntad expresa la correlacin de fuerzas que hace viable (o cancela) acciones pblicas sobre el tema, al permitir (u obstaculizar) la aprobacin de leyes en el congreso y apoyar (o desautorizar) ciertas medidas ante la opinin pblica, creando un clima favorable (u hostil).
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La existencia de una voluntad poltica est positivamente asociada con la existencia de una robusta demanda ciudadana a favor de la redistribucin social [demanda ciudadana por un programa antiexclusin]. Como fue argumentado en el acpite anterior, en una democracia los polticos son sensibles a las preferencias ciudadanas. Por ello, se afirma la existencia de una relacin causal entre ambos factores. Sin embargo, la formacin de la voluntad est sujeta a la influencia de varios factores inhibidores, que reducen los efectos que puedan tener las demandas ciudadanas: Normas omisas y controles insuficientes sobre el financiamiento de los partidos interrumpen el vnculo entre electores y representados [ausencia de regulaciones al financiamiento poltico]. Esta situacin da a los actores plutocrticos [poderes fcticos] 10 gran influencia sobre actores polticos claves. Al financiarlos durante los procesos electorales, adquieren una capacidad especial para influir en las posiciones de los partidos polticos (Casas, 2005). Un sistema multipartidista ideolgicamente polarizado hace, en principio, ms difcil la formacin de mayoras para arribar a acuerdos polticos [alta distancia ideolgica]. Debido a la distancia ideolgica, a los partidos se les dificulta encontrar puntos en comn y concertar acciones comunes. La complejidad se incrementa significativamente cuando en la mesa de negociacin se sientan muchos y cambiantes actores 11. Evidencia disponible En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta exclusin, los factores inhibidores de la voluntad poltica tienden a ser robustos. Los partidos dependen de capitales privados para su financiacin; los controles sobre el financiamiento, cuando existen, se encuentran limitados a la rendicin de cuentas sobre el uso de los subsidios pblicos, y su aplicacin no es rigurosa o presenta grandes vacos normativos que fomentan la opacidad en el tema (Zovatto y Casas-Zamora, 2010; Casas, 2005; Programa Estado de la nacin, 2003). Una alta distancia ideolgica no es un problema medular en Centroamrica, excepto en dos pases: El Salvador y, en menor medida, nicaragua (Artiga, 2010). Debido a esta situacin, en dos de los cuatro pases del CA-4, se asigna una probabilidad inicial intermedia a la polarizacin ideolgica.
10. Vase ms adelante la especificacin del modelo acerca de los poderes fcticos. 11. Este fenmeno se denomina fluidez de la oferta partidaria (Artiga, 2011).
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Adicionalmente, en la regin predominan los gobiernos divididos: quien controla el Poder Ejecutivo no tiene mayora parlamentaria. Solo en dos pases sucede lo contrario: en Honduras, donde el amplio triunfo del Partido nacional en las elecciones presidenciales del 2009 arrastr la votacin legislativa, y en Panam, donde el presidente Martinelli logr mayora gracias a una coalicin de partidos (cuadro 4). En Costa Rica, el holgado triunfo en los comicios presidenciales no le alcanz al Partido Liberacin nacional para apalancar el voto legislativo. El Salvador fue el pas donde las elecciones de diputados fueron ms competidas y, en la actualidad, el Presidente obtiene apoyos legislativos de mayoras que cambian segn el tema en cuestin; esta configuracin de fuerzas fue favorecida por la divisin del partido Arena 12. En Guatemala y nicaragua, los Ejecutivos tienen minoras parlamentarias y est por verse si los comicios de finales de 2011 cambiarn ese escenario. Esta divisin plantea desafos a la gobernabilidad democrtica, pues hace ms laboriosa la formacin de mayoras polticas que respalden las prioridades de los gobiernos. En otro orden, sin embargo, son un contrapeso indispensable en democracias imperfectas o regmenes hbridos, donde los Ejecutivos tienden a arrogarse poderes especiales y las libertades no estn plenamente garantizadas. Cuadro 4 Centroamrica: escaos legislativos del partido/alianza en el Gobierno
(ltima eleccin en cada pas) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras nicaragua Panam Partido/alianza en el Total de escaos Gobiernoa/ legislativos PLn (2010) 24 de 57 FMLn (2009) 35 de 84 UnE (2007) 51 de 158 PnH (2009) 71 de 128 FSLn (2006) 38 de 92 c/ Alianza por el Cambiob/ 42 de 71 (2009) Porcentaje 42.1 41.7 32.3 55.5 41.3 59.2
a. PLn: Partido Liberacin nacional; FMLn: Frente Farabundo Mart para la Liberacin nacional; UnE: Unidad para la Esperanza; PnH: Partido nacional de Honduras; FSLn: Frente Sandinista de Liberacin nacional. b. Coalicin de Molirena, PAn, CD y UP. c. El CD, partido del actual Presidente, obtuvo catorce escaos. Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados oficiales de cada eleccin.
12. Hay que tomar en cuenta que las elecciones de diputados y las elecciones presidenciales se llevaron a cabo el mismo ao, pero con dos meses de diferencia: las primeras en enero y las segundas en marzo.
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Un aspecto crtico de la reforma electoral es el financiamiento de los partidos polticos, un tema en el que hay pocos avances y situaciones dispares. Costa Rica realiz reformas profundas (2009), luego de las irregularidades detectadas en el financiamiento de los dos principales partidos en las elecciones generales de 2002. Estas reformas se orientaron a robustecer los controles del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) sobre el financiamiento (pblico y privado), la introduccin de algunos criterios de equidad en la distribucin del subsidio pblico, la posibilidad de emplearlo para gastos de organizacin y capacitacin partidaria y, por ltimo, el financiamiento poltico en elecciones municipales. En 2006 Panam aprob cambios en las condiciones de acceso al financiamiento y los criterios de distribucin. En este pas, los partidos polticos que quieran tener derecho a financiamiento pblico deben superar el umbral del 4% de los votos vlidos emitidos, y para el caso de las candidaturas independientes, deben ganar el puesto por el que compiten. Por contraste, destaca la situacin de El Salvador, donde existe un sistema muy permisivo, sin ningn tipo de controles, y no ha sido posible avanzar en la legislacin del financiamiento poltico. En el medio de estos dos extremos estn los dems pases del Istmo, ninguno de los cuales registra cambios significativos en las reglas del financiamiento poltico durante los ltimos cinco aos. Este panorama se agrava por los crecientes cuestionamientos que se han presentado, en todo el Istmo, en torno a la penetracin del crimen organizado, concretamente el lavado de dinero, en las finanzas de los partidos. Este tema an no ha sido objeto de las pesquisas necesarias, ni en los pases ni a nivel regional. Las mayores debilidades de la regin se dan en el tema del financiamiento privado y los controles sobre el origen y los montos de las contribuciones. Con excepcin de El Salvador, todos los pases tienen prohibiciones segn el origen de los recursos. En Guatemala se establecen lmites al monto de los aportes privados que un partido poltico puede recibir. nuevamente, las diferencias entre pases son palpables. El caso extremo es el de El Salvador, donde las contribuciones incluso pueden ser annimas. El caso ms restrictivo es el de Costa Rica, donde el nuevo Cdigo Electoral prohbe cualquier tipo de contribucin privada, excepto las provenientes de personas fsicas, en cuyo caso pueden aportarse sin lmite de monto. As las cosas, en la actualidad las naciones centroamericanas (sin incluir Belice) mantienen un esquema mixto, que permite a los partidos polticos obtener ingresos del Estado, a travs del financiamiento pblico, y adems recibir donaciones y contribuciones de tipo privado. Costa Rica, El Salvador, Honduras
126
y Panam otorgan financiamiento previo y posterior a los partidos. Con la reforma del 2009, en Costa Rica se reinstaur la posibilidad de pagar por adelantado la denominada deuda poltica. La legislacin normalmente prev sanciones de tipo pecuniario, penal o administrativo, que se aplican al partido, el candidato o los donantes, segn la transgresin. En Centroamrica, solo El Salvador no cuenta con estos instrumentos. En los otros cinco pases la ms comn entre ellos es la sancin pecuniaria a los partidos polticos. Solo Costa Rica, nicaragua y Panam aplican esta medida a los candidatos, y nicamente nicaragua lo hace con los donantes. En cuanto a las sanciones penales, que constituyen el mecanismo ms fuerte para castigar actuaciones ilcitas, solo en Costa Rica y nicaragua recaen sobre los candidatos y los donantes. En Guatemala, si bien las reformas de 2004 establecen este tipo de sanciones, el marco legal carece de definiciones claras que permitan su puesta en prctica (Cuadro 5).
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Cuadro 5 Centroamrica: principales temas incluidos en las propuestas de reforma electoral 2008-2010
Pas Ao Propuestas de reforma Se declaran inconstitucionales la lista cerrada y bloqueada para elegir diputados y el requisito de afiliacin partidista para postularse como candidato a diputado.Los puntos de reforma versan sobre voto en el exterior, voto residencial, regulacin de las campaas, control sobre el financiamiento de los partidos, rediseo de las circunscripciones electorales, participacin ciudadana en los organismos electorales, ley de partidos. Desde junio de 2008 una comisin mixta del Congreso y el Tribunal Electoral trabaja en la formulacin de una reforma. Algunos temas que sobresalen son: sanciones econmicas a los partidos por campaa anticipada y la creacin del Instituto Cvico Poltico Electoral. Se plantean reformas en las siguientes reas: organismos electorales, Censo nacional Electoral, sufragio para quienes cumplan 18 aos entre el cierre del registro y el da de las votaciones, reformas a la modalidad del voto en el exterior, financiamiento de partidos y campaas, corporaciones municipales, elecciones primarias, candidaturas, encuestas y sondeos, regulacin de la campaa, convocatoria, papeletas, organizacin del proceso eleccionario, escrutinio. Se discute la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Proceso de consulta del proyecto de Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (LEOP). Los temas discutidos incluyen voto en el exterior, as como en hospitales, asilos y crceles, derecho al sufragio de quienes renunciaron a la nacionalidad panamea o adquirieron otra, voto de los miembros de organismos electorales, depuracin del padrn electoral, impedimentos para optar a cargos de eleccin popular, seleccin de dirigentes y candidatos partidistas, financiamiento pblico para los partidos, topes en los gastos de campaa y donaciones privadas, regulacin del tiempo de propaganda, candidaturas independientes para diputados, asignacin de escaos legislativos, revocatoria de mandato, nmero de diputados, rediseo de circuitos electorales.
El Salvador
2010
Guatemala
2008-2010
2008 Honduras 2009 2010-2011
Panam
2006
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Artiga, 2010.
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Prediccin Dadas las condiciones descritas, el sistema de partidos no tiene voluntad poltica para poner en marcha un programa antiexclusin. En conjunto, los factores inhibidores son ms robustos que el factor causal, la demanda ciudadana (diagrama 2). Diagrama 2 Submodelo sobre voluntad poltica: tipo de relacin entre variables y su magnitud
4. 3. Un bajo poder infraestructural del Estado inhibe la accin pblica Planteo analtico En el modelo sobre el que se fundamenta el escenario poltico, se postula que el poder infraestructural de un Estado se basa en los siguientes factores causales: la existencia de recursos financieros suficientes para sufragar la provisin de bienes pblicos por parte de las instituciones del Estado [Altos ingresos tributarios]; una gerencia pblica y estamentos tcnicos y administrativos capaces de optimizar el uso eficiente de los recursos pblicos [Tecnoburocracia con alta capacidad gerencial];
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amplios y robustos controles sobre la accin pblica, que fiscalizan el uso legal y efectivo de los recursos pblicos y logran corregir distorsiones como la corrupcin y el clientelismo [Fuertes controles sobre la accin pblica]; un nivel de gasto pblico social que permite atenuar las desigualdades ms extremas que surgen de los mercados laborales [Alto gasto pblico social]; una extendida presencia territorial de las instituciones propicia que la infraestructura y los servicios pblicos penetren e integren las diversas regiones de un pas [Extendida cobertura territorial de las instituciones]. Se identifican dos factores inhibidores del poder infraestructural del Estado. En primer lugar, la influencia de poderes fcticos sobre las decisiones pblicas constituyen [Ejercicio de poder de veto por poderes fcticos]. En el modelo del escenario base, este factor es crtico. En segundo lugar, el clientelismo es un factor inhibidor. Cuando esta es la modalidad principal de relacin entre los dirigentes y su base electoral (constituency service), una poltica pblica vigorosa, sobre la que recaen mecanismos de rendicin de cuentas, entrara a competir y predominar sobre la dispensa de favores [Prevalencia del clientelismo poltico]. Evidencia disponible En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta prevalencia de la exclusin, ninguno de los factores causales del poder infraestructural del Estado se observa. En estos pases, los ingresos tributarios son de los ms bajos del continente, hay dbiles controles sobre la accin pblica, burocracias poco desarrolladas, bajos niveles de gasto social y poca penetracin territorial. Sin embargo, en contraste con la debilidad de los factores causales, los factores inhibidores del poder infraestructural como los poderes fcticos y el clientelismo poltico son potentes. Se trata, en sntesis, de estados pequeos, dbiles y bajo el control directo de los Poderes Ejecutivos, con pocos contrapesos institucionales, lo que los hace vulnerables a la politizacin. Un primer indicador de la configuracin de un Estado es el nmero de instituciones que lo componen. En principio, sectores pblicos con ms instituciones son ms grandes (y podra agregarse, complejos, pues implican redes institucionales ms extensas y con mayor densidad de interacciones).
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Segn este indicador, el Estado costarricense es el ms grande de la regin (276 instituciones), seguido por El Salvador (162); los dems pases tienen Estados de tamaos muy similares, que oscilan entre 92 (Honduras) y 121 entidades (Guatemala). En trminos relativos, el Estado costarricense rene el 29% de las instituciones pblicas centroamericanas, un peso casi tres veces mayor que el de los Estados de Belice, Guatemala, Honduras, nicaragua y Panam. Un segundo indicador son los presupuestos pblicos. De nuevo se observa una relacin: a mayor presupuesto, mayor tamao del Estado (y, en principio, ms capacidad para la accin pblica). Desafortunadamente, solo fue posible localizar el presupuesto del 60% de las entidades pblicas, con un mnimo de 52% en Costa Rica y un mximo de 68% en Guatemala (cuadro 6). Muchas entidades no tienen una partida presupuestaria especfica y son alimentadas por transferencias de recursos difciles de ubicar como tales. Cuadro 6 Centroamrica: entidades y presupuestos pblicos 2009
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras nicaragua Panam Centroamrica Cantidad de instituciones 102 276 162 121 92 104 111 968 Porcentaje de instituPorcentaje de ciones con presupuesinstituciones to conocido 10.5 56.9 28.5 52.2 16.7 58 12.5 67.8 9.5 53.3 10.7 55.8 11.5 65.8 100 58 Porcentaje del total presupuestado en la regin 2.9 43.8 13 10.7 6.5 2.9 18.9 100
Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos de entidades pblicas en Centroamrica.
En la mayora de los pases del Istmo, el Ejecutivo es un actor dominante dentro de los aparatos institucionales. Controla el tesoro pblico del cual depende la mayora de las instituciones y tiene potestades legales sobre el gobierno de las entidades. A tal punto es su dominio que pocas instituciones escapan al control directo del Ejecutivo, lo que expone a buena parte de la administracin pblica a los vaivenes de la poltica partidaria, con pocos resguardos para las funciones tcnicas especializadas. Destaca, por la situacin contrastante, el caso del Estado costarricense, donde el Ejecutivo debe lidiar con un aparato institucional en el cual vastos segmentos tienen significativos grados de independencia.
131
En Centroamrica, aproximadamente la mitad de las instituciones pblicas se financian con cargo al presupuesto nacional, lo que da al Presidente de la Repblica y a su ministro de Finanzas o de Hacienda, una fuerte capacidad para influir sobre el conjunto del aparato del Estado (cuadro 7). Este promedio regional encubre, empero, dos situaciones muy distintas. En Belice, El Salvador y Guatemala, la mayora de las entidades sufragan sus gastos con cargo a este presupuesto. En ellos, el Ejecutivo es dominante y puede apretar una institucin pues esta depende enteramente del tesoro pblico. Otra es la situacin en los aparatos pblicos de Panam, nicaragua y Costa Rica, en los cuales alrededor de una tercera parte de las entidades dependen totalmente del presupuesto nacional. El Poder Ejecutivo tambin dispone de medios de influencia cuando las instituciones se financian parcialmente con cargo al presupuesto nacional, es decir, recurren a un financiamiento mixto de ingresos propios y transferencias del gobierno central. Cuando se consideran las entidades financiadas total o parcialmente con el presupuesto nacional, en todos los pases del Istmo, excepto Costa Rica, la proporcin de instituciones pblicas es cerca del 70% o ms (por encima del 80%, sin tomar en cuenta a Guatemala). En esas condiciones el Ejecutivo tiene una poderosa palanca para convertirse en el actor dominante dentro de un aparato institucional.
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Cuadro 7 Centroamrica: origen del financiamiento de los presupuestos de las instituciones pblicas 2009
GUA 65
BEL 59 26 17 4 31 4
CRI 95 52 129 30
ELS 124 10 28 13
31 16 1 1
HOn 63 29 1
nIC 36 54 16 1
PAn 40 57 14
TOTAL 482 228 235 47
8 3
133
16 70 2 276 34% 19% 47% 1 93 68% 31% 1% 5 0 162 77% 6% 17% 13 2 96 68% 0% 32% 10
Tipo de financiamiento / Pas Cargo al presupuesto nacional 1/ Mixto 2/ Ingresos descentralizados 3/ - Fondos creados por ley - Impuestos, multas o cargas Pecuniarias o de trmite - Ingresos de ndole municipal - Prstamos, donaciones y subvenciones pblicas o privadas - Servicios brindados o por utilidades obtenidas Otros Total % Presupuesto nacional % Ingresos mixtos % descentralizados 26 5 8 106 34% 51% 15% 8 6 111 36% 51% 13% 104 23 946 51% 24% 25%
3 4 102 58% 25% 17%
1. El presupuesto de la institucin es un rubro del presupuesto de gobierno, financiado con los ingresos recaudados centralmente por el Ministerio de Finanzas y Hacienda 2. El presupuesto de la institucin se financia por dos fuentes: ingresos propios e ingresos provenientes del presupuesto de gobierno. 3. El presupuesto de la institucin se financia enteramente con ingresos propios previstos por las leyes correspondientes.
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.
El origen del financiamiento institucional da una buena pero insuficiente pista sobre la distribucin de poder dentro del aparato institucional. An cuando una institucin dependa enteramente del presupuesto nacional, la Constitucin Poltica puede establecer protecciones especiales que salvaguarden la independencia institucional, como es el caso, entre otros, de los otros poderes del Estado. En Centroamrica, la gran mayora de las instituciones de los poderes clsicos se financian del presupuesto pblico, como era de esperar (cuadro 8). Sin embargo, la mayor parte de las instituciones descentralizadas, aquellas que jurdicamente tienen capacidad de autogobierno, tambin dependen total o parcialmente de este presupuesto. En la mayora de los pases, no debe suponerse, entonces, que la independencia de jure de una institucin (la capacidad legal de autogobernarse) implica la independencia material, una dotacin de fuentes propias de ingreso distintas a las del presupuesto nacional. Cuadro 8 Centroamrica: naturaleza jurdica de las instituciones pblicas segn fuente de financiamiento 2009 (% del total)
Presupuesto nacional Gobierno Central 33% Sector descentralizado 17% Empresas pblicas 0% Poderes y otros 1% Total 51% Total de instituciones Fuente/sector Mixto 4% 17% 2% 1% 24% Ingresos descentraOtros lizados 4% 1% 6% 1% 9% 1% 1% 0% 23% 2% Total 42% 42% 12% 3% 100% 944
1. Vase nota al cuadro 8.8. La nica diferencia es que, para efectos de reflejar mejor la independencia de los poderes, se los incluye dentro de la categora otros. Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica
Prediccin Debido a las razones apuntadas, en el escenario modelado se concluye que, en los pases aquejados por una alta exclusin, el poder infraestructural de los Estados centroamericanos es muy bajo (diagrama 3). Una implicacin agravante de este escaso poder infraestructural es que, aunque hubiese un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin, habra poca capacidad para ejecutar las prioridades de poltica pblica, a menos que se tomaran previsiones adicionales para aumentar este poder.
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Diagrama 3 Submodelo sobre poder infraestructural del Estado: tipo de relacin entre variables y su magnitud
4. 4. Poderes fcticos ejercen su veto Planteo analtico Los poderes fcticos, como ha sido visto, son lites econmicas y militares con capacidad para sustraer del mbito de las decisiones democrticas asuntos de inters pblico [Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos]. Son un factor inhibidor crtico de la posibilidad de lograr un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin, directamente y por intermedio de su influencia depresiva sobre el poder infraestructural del Estado y la voluntad poltica de los partidos 13.
13. Sobre los factores causales de poderes fcticos, vase la seccin final de este captulo.
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El poder de veto de los poderes fcticos est predicado sobre tres factores que en el escenario son modeladas como factores exgenos: Poder econmico. Los poderes fcticos controlan (monoplica u oligoplicamente) sectores de la actividad econmica en sus pases. A ms poder econmico, ms capacidad de vetar las acciones gubernamentales 14. Autoproteccin. Capacidad del actor de garantizarse la proteccin que requiere a partir de sus propios recursos, por ejemplo, la contratacin de sistemas privados de seguridad. Esto les permite, adems de enfrentar amenazas a su integridad y patrimonio, eventualmente castigar a quienes lo amenazan. A ms capacidad de autoproteccin, ms capacidad de veto. Contactos claves. Red de influencias de que dispone el actor para lograr que las instituciones del poder poltico del pas tomen decisiones favorables a sus intereses. Cuanto ms robusta la red de contactos claves, mayor la capacidad de veto. Evidencia emprica La ejecucin de un programa para combatir la exclusin social es un dilema de accin colectiva 15 . Pese a que actores claves, econmicos y polticos reconocen que una disminucin significativa de la exclusin social en Centroamrica permitira ms desarrollo, mayores beneficios econmicos a las empresas y otros beneficios probables como menores niveles de violencia social y una capacidad reforzada de la institucionalidad para mantener un orden pblico democrtico, estas mismas fuerzas sociales, en la bsqueda de sus propios y diversos objetivos sociales, econmicos y polticos, hacen imposible tal objetivo.
14. La volatilidad y el carcter concentrador del crecimiento econmico en pequeas economas abiertas como las centroamericanas tiene un doble efecto perverso. Por una parte, en pocas de rpido crecimiento, solo un puado de actividades muestran un alto dinamismo (hay estancamiento en amplios sectores de la economa), aquellos asociados a poderes fcticos. En otras palabras, hay probabilidad de que el crecimiento econmico fortalezca a los poderes fcticos. Adems, la competitividad de estas actividades est fuertemente incentivada por exenciones fiscales, que no se remueven con el argumento de no afectar esa competitividad. De ah que haya resistencias a una modernizacin tributaria que recaude ms ingresos tributarios para financiar un programa antiexclusin. Por otra parte, en pocas de bajo crecimiento, las autoridades rehsan imponer cambios tributarios con el fin de no generar una contraccin econmica, con efectos depresivos sobre el empleo y los ingresos. En Guatemala, El Salvador y Honduras los sectores empresariales ms poderosos relacionados con las actividades ms dinmicas estn organizados y representados. El caso ms representativo es el CACIF en Guatemala, que agrupa a empresarios agropecuarios e industriales. 15. Un dilema social son situaciones en los que la racionalidad y consecuentes acciones de los individuos involucrados conducen a una irracionalidad colectiva, es decir, donde todos estn en una condicin peor de lo que estaran de cualquier otra manera. Existe una amplsima literatura sobre los problemas de accin colectiva, cfr: textos clsicos de Arrow (1963), Olson (1992), Ordershook (1986), Axelrod (1984), Ostrom (1990). Una buena sntesis puede encontrarse en Kollock (1998). Un libro que sintetiza las discusiones en el mbito de los estudios polticos derivadas de este concepto es el de Mackie (2003).
136
La ejecucin de un programa para disminuir la exclusin es, adems de un problema de accin colectiva, uno en el cual estn involucrados poderes fcticos, actores con capacidad de vetar con relativa facilidad una accin concertada sobre un tema (Tsebelis, 2002; Franzese, 2010; Prez Lin y Rodrguez Raga, 2009)16. Los poderes fcticos tornan ciertos asuntos de inters pblico en mbitos o dominios reservados17, temas tab que ninguna mayora social y poltica puede cambiar debido al bloqueo de sectores influyentes. Los poderes fcticos no son un concepto terico; en Centroamrica, actores empresariales, militares, eclesisticos y polticos han tenido la capacidad para, a lo largo del tiempo, impedir cambios en el orden de cosas en sus respectivos pases, pese a intentos reiterados por parte de gobiernos y otras fuerzas polticas para impulsar polticas pblicas distintas. En ocasiones, los poderes de veto se ejercen de manera explcita pero aun en estos casos, frecuentemente estn envueltos en una bruma que dificulta su apreciacin por parte de la ciudadana (Fernndez y nveda, 2011; Burgos, 2011; Salinas, 2011; Flores, 2011). Debido a que un programa para combatir la exclusin implicara una ampliacin de los recursos pblicos y su manejo eficiente, de conformidad con la ley, hay dos ejemplos de la accin de los poderes fcticos y los dominios reservados resultantes que interesa destacar. Por una parte, la imposibilidad de aprobar una reforma tributaria en Guatemala a lo largo de casi treinta aos y, por otra, la negativa del gobierno nicaragense a dar cuentas sobre el uso de la cooperacin venezolana. Cada una ilustra una faceta del problema que enfrentara un programa antiexclusin en el marco de la realidad institucional imperante en varios pases de la regin: crnica insuficiencia de recursos y renuencia a rendir cuentas del gasto pblico (cuadro 9).
16. En la formulacin original de Tsebelis (2000), los actores con poder de veto son decisores (individuos u organizaciones) cuyo concurso es requerido para variar un estado de cosas (cfr: Frnzese, 2010). Segn Prez Lin y Lpez Raga su concurso es necesario pero no suficiente para un cambio y deben ser distinguidos tanto respecto a la actores decisivos (cuya aprobacin es necesaria pero insuficiente) como con respecto a los dictadores, cuya aprobacin es, a la vez, necesaria y suficiente. 17. El concepto de dominios reservados (reserved domains) se adapta a partir de una propuesta de Valenzuela (1992), en la cual se refera a los acuerdos tomados durante las transiciones a la democracia, que dejaban sin modificaciones ciertas reas de los regmenes autoritarios anteriores. De manera similar, Manuel Garretn se refiere a enclaves autoritarios para denominar las restricciones institucionales presentes en la Constitucin y otras normativas; la manutencin de ncleos autoritarios en el ejrcito y el problema de las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo el rgimen militar (Garretn, 1994).
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Cuadro 9 Ejemplos de poderes fcticos en accin

Guatemala Asunto Objetivo principal Perodo Actor proponente Principal oposicin Reforma fiscal Aumentar carga tributaria 1986-2011 Poder Ejecutivo Sectores empresariales del CACIF nicaragua Uso de cooperaAmnista cin venezolana Transparencia Derogar impunidad y rendicin de de violadores cuentas 1993-2009 2008 - OnG derechos humanos El Salvador Panam Derechos sexuales y reproductivos Educacin sexual en colegios 1999-2009 Administracin Torrijos
Gobierno Iglesia catlica Abandono iniResultado Abandono iniciativa Abandono iniciativa ciativa Abandono iniciativa ASVEM: Asociacin de Veteranos Militares de El Salvador General Manuel Jos Arce ASVEM: Asociacin de Veteranos Militares de El Salvador General Manuel Jos Arce CACIF: Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales yyFinancieras CACIF: Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales Financieras Fuente: Elaboracin propia con base en Fernndez yynveda, 2011; Burgos, 2011; Salinas, 2011; yy Fuente: Elaboracin propia con base en Fernndez nveda, 2011; Burgos, 2011; Salinas, 2011; Flores, 2011 Flores, 2011
Prediccin En el escenario estratgico, la capacidad de veto de los poderes fcticos es alta. Como fue analizado en una seccin anterior, ejercen ese veto para bloquear dos temas crticos asociados a la ejecucin de polticas de combate a la exclusin: ampliaciones de la base impositiva por medio de reformas fiscales y el ejercicio de la rendicin de cuentas sobre el gasto pblico (Fernndez y nveda, 2011; Salinas, 2011).
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Diagrama 4 Submodelo sobre poderes fcticos: tipo de relacin entre variables y su magnitud
*Solo se presentan las relaciones directas de los poderes fcticos con variables de otros submodelos. La configuracin de los otros submodelos ha sido desarrollada y presentada ms arriba. **La probabilidad de ocurrencia de la variable Poder de veto de poderes fcticos es Muy Alta. Fuente: elaboracin propia.
4. 5. Resultado: baja probabilidad de un acuerdo poltico duradero La principal conclusin del escenario poltico modelado es que las probabilidades de un acuerdo poltico para combatir la exclusin social son muy bajas. Aunque existe una demanda ciudadana a favor de ese acuerdo con una potencia intermedia, los partidos no lo quieren, el Estado no puede y los poderes fcticos lo bloquean (diagrama 5). no hay condiciones polticas para impulsar acciones redistributivas tanto en el mbito de los mercados de trabajo, mediante la generacin masiva de empleos, ni en el mbito de la poltica social, mediante una expansin de la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y previsin social. Para ello, se requerira una ampliacin del poder infraestructural del Estado, un asunto al que se oponen los poderes fcticos y que los partidos polticos no impulsarn sin ese apoyo. En sntesis, los sistemas polticos estn bloqueados a la redistribucin.
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Diagrama 5 Integracin de submodelos: probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico antiexclusin.
*Solo se presentan las relaciones indicadas (a, b, c, d) porque las dems ya han sido desarrolladas en los submodelos previos. Fuente: elaboracin propia.
5. Riesgo de deslizamiento hacia un estado degradado La principal consecuencia del bloqueo a la redistribucin social es una severa y progresiva descomposicin del sistema poltico. El escenario resultante es una voltil y compleja situacin que no ha sido tipificada por los estudios polticos: un estado con incapacidad crnica para cumplir con sus funciones bsicas de preservar la ley y el orden a lo largo y ancho del territorio nacional que no es, sin embargo, todava un estado enteramente fallido, como los de varios pases africanos que sucumbieron a las guerras intertnicas y regionales. A este Estado permanentemente defectuoso y en riesgo de convertirse en un estado fallido se le denomina estado degradado.
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El estado degradado es un resultado altamente probable de la evolucin poltica si la situacin estratgica inicial se erosiona y persiste el bloqueo poltico a un acuerdo duradero para combatir la exclusin social. Es una severa degradacin de los dbiles estados existentes en varios pases del CA-4. Estos, a pesar de sus problemas, an conservan un nada despreciable poder infraestructural sobre la sociedad. El estado degradado ha cedido toda apariencia de control sobre vastas zonas del territorio nacional, opera en un marco de recursos an ms estrecho, lo que agosta su aparato institucional, y ha sido instrumentalizado por ciertas lites para afianzar sus posiciones de poder en contra del resto, por lo cual genera y coexiste con agudos conflictos, inestabilidad o represin polticas. Es un estado institucionalmente exnime que cohabita con un rgimen poltico hbrido, con alta dosis de arbitrariedad. En una situacin de violencia social endmica y acosada por la competencia de poderes no institucionales esta entidad malformada, algo menos que un estado clsico y algo ms que una mera situacin de caos debido a la disolucin de toda apariencia de funcionamiento estatal, subsiste a duras penas. En este acpite se presentan las razones por las cuales se argumenta que esta evolucin es, en el mediano plazo, un curso de evolucin plausible. Este sombro escenario es una campanada de alerta para varios pases del Istmo centroamericano. Diferencia entre un estado degradado y un estado fallido Un estado degradado es un estado invlido, crnicamente defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin bsica de cualquier estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales dentro del territorio de un pas por medio de una autoridad central reconocida como eficaz por la poblacin, aunque no necesariamente legtima (ODonnell, 2010). Sin embargo, a diferencia de un estado fallido, retiene ciertas formalidades institucionales y legales pues conserva un mnimo poder infraestructural: 18
18. En un artculo periodstico reciente, Torres-Rivas, 2007, utiliza el trmino de sociedad fallida para describir algunas de las situaciones que corresponderan a un estado degradado. Sin embargo, la propuesta del autor es ms amplia: una sociedad fallida que le ha fallado a su poblacin en trminos del desarrollo humano.
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es capaz de preservar la unidad del Estado-nacin dentro de fronteras relativamente estables a lo largo de un extenso perodo histrico (no ha sido desguazado en unidades subnacionales que en la prctica funcionan autnomamente, ni ha sucumbido a la accin depredadora de estados-nacin vecinos); sus autoridades son indisputablemente reconocidas como legtimas por el sistema internacional, con el cual tienen una variedad de acuerdos bilaterales y multilaterales estables; internamente no enfrenta una competencia de otros actores por convertirse en autoridad legtima; ah donde funciona impone cierto orden pblico. Sin embargo, un estado degradado no controla la totalidad del territorio nacional sino solo partes de l; en la prctica, otros actores, generalmente ilegales, han logrado arrebatarle el control de vastas zonas donde imponen su ley. Su aparato institucional es precario, severamente desprovisto de recursos debido a una pauprrima recaudacin fiscal, incapaz de proveer servicios a la mayora de la poblacin, ausente en amplios territorios, maniatado y penetrado por poderes fcticos legales e ilegales. El estado degradado tiene semejanzas con un Estado fallido pero es un tipo poltico distinto (cuadro 10). Ambos son estados incapacitados para ejercer sus funciones. Sin embargo, un estado fallido es un caso extremo de disolucin del orden pblico y del aparato institucional. Corresponde a la situacin que Hobbes describi con la expresin estado de la naturaleza: prevalece la ley del ms fuerte, la amenaza real de ser despojado de vida y hacienda, un medio donde impera la justicia por mano propia 19. En cambio, en un estado castrado hay ciertas formalidades y funcionamientos reconocibles que proporcionan, parcial e insuficientemente, orden y previsibilidad en ciertas reas y territorios 20.
19. En un estado fallido, el poder infraestructural ha sido completamente roto, no existe, por lo que no ejerce un monopolio sobre la amenaza de la violencia legtima en ninguna parte del territorio nacional. ni en las zonas que controla es capaz de producir o garantizar un orden legal: sus autoridades son una de las partes de los conflictos que asuelan el territorio del pas y ha perdido la legitimidad y capacidad para adoptar decisiones colectivas y de ejecutar polticas pblicas (Foreign Policy, 2010). En un estado fallido, ciertos actores tienen la capacidad (y pueden emplearla si lo consideran pertinente) para expropiar total o parcialmente a las otras lites y a la poblacin en general, recursos de carcter material (activos), polticos (capacidad de influir) o simblicos (capacidad expresiva) (Boix, 2003). Para una crtica del concepto, cfr: Wilde, 2003; y, especialmente, Brooks, 2005. 20. En trminos de La Divina Comedia de Alighieri, un estado fallido pertenecera al octavo y noveno crculo del infierno, el de los peores pecados y del encuentro con Lucifer; el estado descompuesto, a uno de los crculos exteriores. Sin embargo, no sera el primer crculo del infierno (el limbo), donde estn los paganos virtuosos.
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Cuadro 10 Estados minimalistas, estados degradados y estados fallidos
Criterios Unidad territorial
Estado clsico o minimalista 1/ Preserva unidad territorial
Legitimidad
Estado degradado Estado fallido Preserva unidad territorial no preserva unidad territorial Parcialmente reconocido por su poblacin como autoridad exisGeneralmente reconocido por su tente, otros actores son tambin poblacin como autoridad existente, autoridad existente en ciertas zonas no reconocido por la poblacin como sea que se considere legtima o no del pas autoridad existente
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Logra cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales solo en no logra imponer orden ni previsiLogra cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales de la ciertas zonas del territorio que el bilidad de las relaciones sociales en poblacin del territorio que el Estado Estado delimita, aunque an ah no ninguna parte del territorio nacional. garantiza la seguridad fsica de sus Disolucin de presencia territorial de delimita, aunque no garantiza la sus instituciones seguridad fsica de sus habitantes habitantes Orden Aparato institucional no logra extraer de la sociedad ni del exte- Aparato institucional no tiene ninguExtrae de su sociedad y eventualmente del exterior los recursos rior los recursos necesarios para na capacidad extractiva para funcionar ni capta ayuda de la comunidad Capacidad extrac- necesarios para alcanzar y mantener alcanzar y mantener los logros anteriores internacional para tal fin los logros anteriores tiva (fiscal) Reconocimiento Comunidad internacional lo recono- Comunidad internacional lo reConflictos internacionales por el internacional 2/ cen como Estado conoce como Estado reconocimiento del Estado Sudn, Kenia, Chad, Afganistn
Ejemplos
Guatemala, Honduras, nicaragua
1. El concepto y las caractersticas son tomadas de ODonnell 2010 2. Estados, instituciones internacional y organizaciones no gubernamentales Fuente: elaboracin propia a partir de Mendoza, 2011 y ODonnell, 2010.
Pese a sus diferencias, en ambos tipos de estado hay consecuencias profundamente hostiles a la estabilidad poltica de un pas y su progreso. La balcanizacin del territorio nacional est asociada a una alta y endmica violencia social y poltica, pues diversos actores legales e ilegales se enfrentan entre s y con los agentes del estado. Esta violencia provoca retrocesos econmicos y sociales, influye sobre el comportamiento poltico de la ciudadana e instrumentaliza las instituciones pblicas como fachadas para los intereses de ciertos grupos de poder 21. Se generan economas locales parasitarias, pues una parte mayoritaria de la poblacin obtiene medios de vida mediante su involucramiento con actores ilegales, quienes proveen no solo empleo e ingreso sino que garantizan el orden en territorios especficos 22. naturalmente, estos impactos son mucho ms intensos y desarticuladores en un estado fallido. Los casos prototpicos de estados fallidos son varios pases del frica subsahariana (Sudn, Kenia, Chad, Somalia) y de Asia (Afganistn, Pakistn y Burma) (Foreign Policy, 2010). Son casos extremos de inexistencia del orden pblico y de un aparato institucional central, sea porque nunca existieron o porque se disolvieron. Distan significativamente de la situacin estratgica actual que enfrentan los pases centroamericanos ms aquejados por una alta exclusin, que han subsistido como estados nacionales desde mediados del siglo XIX y varios de los cuales lograron sostener un aparato institucional an en medio de guerras civiles y de cambio revolucionario. Sin embargo, en Centroamrica se encuentran plantadas las semillas de un estado degradado. En este sentido, el escenario poltico acenta rasgos ya existentes en varios pases de la regin (Recuadro 2). Recuadro 2 Estado degradado como posible escenario acenta rasgos ya existentes Los estados centroamericanos en peligro de deslizarse a una condicin de Estado castrado puntan bajo en varios ndices internacionales: el ndice de reforma institucional, publicado por el Instituto Bertelsman y en el ndice de Percepcin de la Corrupcin, de Transparencia Internacional (cuadro 11). De acuerdo con el ndice de estados fallidos (IEF) 2010 publicado por Foreign Policy, los cuatro pases centroamericanos donde la prevalencia de la exclusin social es mayor, obtienen puntajes similares y todos se ubican dentro de la categora en peligro (Foreign Policy, 2010).
21. Este es un escenario an ms extremo a la prdida del monopolio estatal de los medios de violencia en Colombia, analizado por Acemoglu, Robinson y Santos (2010), y las consecuencias electorales de tal condicin. Para anlisis sobre el caso centroamericano, vase la edicin especial del Journal of Democracy dedicada a la regin: Isaacs (2010) para el caso de Guatemala y Ruhl (2010) para Honduras. 22. Esta es precisamente la situacin que Gambetta describe en relacin con la mafia en el Sur de Italia (Gambetta, 1990).
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Cuadro 11 Puntuacin de los pases centroamericanos en el Indice de Estados Fallidos y otros ndices relevantes sobre el desarrollo institucional de los Estados, Circa 2010
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras nicaragua Panam Prevalencia de ndice de Estado exclusin fallidoa/ Baja Alta Alta Alta Alta Intermedia 50.6 76 80.1 78.3 81.2 57.8 ndice de reforma del ndice de percepEstado cin de la (stateness index) b/ corrupcin c/ 10 41 8.3 73 6.8 91 7.5 134 8 127 8.5 73
a/ Los datos corresponden al 2011. El ndice evala doce indicadores con una escala de 1 a 10, segn el riesgo de generar un Estado fallido; 12 significa menor riesgo y 120 mayor riesgo. b/ Los datos corresponden al 2010. Se usa una escala de 1 a 10, donde 10 es la mejor situacin. El ndice evala el estado de la democracia y los sistemas de mercado, as como la calidad de la gestin pblica. c/ Posicin ocupada entre un total de 178 pases evaluados. Fuentes: Foreign Policy, Instituto Bertelsmann y Transparencia Internacional.
Razones que hacen probable la emergencia de un estado castrado Fracasos a la hora de establecer un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin no implican, per se, el surgimiento de un estado degradado. A fin de cuentas, si los ciudadanos y las organizaciones sociales no tienen la potencia requerida para forzar polticas redistributivas, los partidos no desean un acuerdo de este tipo y los poderosos bloquean, no hay razones que disuelvan al estado. Los excluidos, pese a ser muy numerosos, no tienen ningn msculo para alterar el estado de cosas. Lo que provoca que el bloqueo poltico a un acuerdo duradero empuje hacia un estado degradado es el contexto multiamenazas dentro del cual ocurre. El bloqueo exacerba los riesgos ya existentes en la situacin estratgica, as como los conflictos para defender o expandir posiciones de poder, al margen del o instrumentalizando el- orden legal e institucional existente. Ello origina una erosin decisiva de las democracias electorales y, en especial, de unas instituciones del estado de derecho ya de por s dbiles y vulnerables en la situacin estratgica inicial.
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Estos riesgos haban sido ya sealados en el III Informe Estado de la Regin (2008) para los pases del tringulo norte de Centroamrica, los que (junto con nicaragua) son los ms aquejados por una alta prevalencia de la exclusin social: En el dilema de la seguridad ciudadana, una alta probabilidad de amenazas al orden pblico democrtico ocurre cuando la violencia social es intensa, sostenida y alimentada por una convergencia de factores: muy bajo gasto social ocasiona que altos niveles de desigualdad social generen una extendida exclusin social y anulan la ejecucin de polticas de prevencin del delito; la proliferacin de armas livianas y la actividad de las maras genera demandas ciudadanas por mano dura; dbiles instituciones del Estado de derecho son incapaces de sancionar la actividad delictiva y estn propensas a ser penetradas por redes de corrupcin; y la geopoltica del narcotrfico permea la economa y la poltica, mediante amplios flujos de legitimacin de capitales y cooptacin institucional (PEn, 2008: captulo 12). En el dilema de la insercin internacional ventajosa, hay una baja probabilidad de que la insercin econmica internacional promueva el desarrollo social cuando el sector externo est basado en la agroexportacin y la industria de maquila, hay una expulsin sistemtica de poblacin en edad laboral; la fuerza laboral tiene bajos niveles de capacitacin y el Estado invierte muy poco en polticas sociales (PEn 2008, captulo 13). En este contexto, el bloqueo a la redistribucin social implica que las fuerzas polticas fracasan en reafirmar el sistema poltico frente a los peligros indicados. Se rehsan, entre otras cosas, a robustecer el poder infraestructural del Estado para propiciar un salto hacia la inclusin social que desactivara una de las principales fuentes de violencia social y lograra una mayor penetracin (y control) institucional en el territorio. En sntesis, sin logros ni opciones, el bloqueo poltico paradjicamente desata los nudos que evitaban el desfogue de los riesgos. La historia del escenario puede ser la siguiente: los pases del Istmo con alta exclusin, la debilidad del poder infraestructural del Estado y el estilo de desarrollo imperante provocan que la operacin de actores ilegales ligados al narco y al contrabando de personas y armas y a la extorsin se agrave. A diferencia de la
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situacin colombiana 23, estos actores no se conforman con objetivos subnacionales como, por ejemplo, lograr el control de ciertas zonas aceptando el control de otras por parte del Estado. Facilitado por la pequeez de los territorios, actores ilegales de distinto tipo se proponen convertir a los pases en territorios liberados manteniendo, sin embargo, la fachada de Estados-nacin para evitar fuerzas interventoras auspiciadas al amparo de la Organizacin de naciones Unidas. Penetran con relativa facilidad los altos estamentos de las principales instituciones del Estado y el rgimen (Congreso, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo). Por otra parte, ciertos actores ilegales asumen la provisin de bienes (pblicos o selectivos) a los pobladores locales. Esto les allana el camino para el control electoral de muchos municipios y el apoyo social de importantes segmentos de la poblacin. En el plano local, adems, establecen alianzas operativas con contingentes de las fuerzas de seguridad (armadas y policiales), que pasan a encubrir operaciones ilegales, a convertirse en socios o en instrumentos de la accin ilegal 24. Estos fenmenos terminan por desmontar la pretensin del Estado central por imponer un orden legal en esos territorios. La desigualdad social, a niveles muy altos y sin mayores variaciones, debido a la falta de polticas pblicas inclusivas, sigue actuando como un disparador de la violencia social. Las consecuencias de la desigualdad sobre la violencia se refuerzan debido a tres factores, dos de carcter estructural y otro temporal: El estilo de desarrollo genera una crnica demanda insuficiente de trabajo, tanto en zonas urbanas como, especialmente, las rurales, ah donde la prevalencia de la exclusin es ms alta, en particular entre la poblacin con escasa capacitacin laboral. Millones de jvenes en edad laboral carecen de oportunidades laborales, a corto y mediano plazo y muchos de ellos tampoco tienen la posibilidad de emigrar. La transicin demogrfica profundiza el excedente laboral y, por tanto, la subocupacin, pues cada ao ampla el tamao de los contingentes de poblacin joven en edad laboral. Ello es caldo de cultivo para el involucra23. En Colombia las guerrillas y los grupos paramilitares de derecha tuvieron control territorial sobre zonas especficas hecho que se combinaba con la existencia de un Estado central relativamente fuerte en otros territorios, con instituciones y fuerzas armadas operativas. Durante la primera dcada del siglo XXI se forj una alianza poltica entre paramilitares y ciertos partidos polticos basada en una transaccin ms o menos explcita de votos a cambio de concesiones por parte del Estado. A diferencia de las FARC y el ELn, los paras no tienen pretensin de reemplazar al rgimen y al Estado existente, lo que posibilita dicha transaccin (Acemoglu et al, 2010), 24. Esto es precisamente lo que ha ocurrido en Estados y municipios en Mxico: los Zetas son una unidad trnsfuga de lite del Ejrcito mexicano.
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miento de jvenes con actores ilegales, que poseen capacidad para ofrecerles mejores ingresos y el respeto social del que carecen en condiciones normales. Las leyes antimigratorias en EE.UU. y el control violento de los carteles mexicanos sobre las rutas de migracin al territorio estadounidense dificultan los flujos migratorios (al menos en los niveles vistos a inicios de siglo XX). Lo anterior hace perder dinamismo a las remesas como mecanismo para compensar la pobreza de un creciente nmero de hogares. En un contexto de creciente erosin social, delictiva e institucional, los movimientos sociales arrecian sus reivindicaciones y las lites econmicas y polticas tradicionales intensifican sus conflictos distributivos. Cada una defiende su cuota y veta cualquier intento por fortalecer al Estado nacional para evitar que sea usado en su contra. Su situacin se hace ms compleja pues EE.UU. incluye a los pases dentro de la lista negra e impone controles a las exportaciones (ante los crecientes decomisos de drogas camufladas dentro de embarques). En virtud de grave deterioro, algunos miembros de las lites escogen el exilio; otros pactan con poderosos actores ilegales, acuerdos individuales lucrativos para evitar expropiaciones forzadas y otros, los menos, procuran cambios pero carecen de la fuerza poltica para forzarlos y, adems, son perseguidos y algunos de ellos liquidados. Falsas salidas Frente a un curso de evolucin cada vez ms deteriorado, las lites accionan respuestas para defender sus posiciones de poder. Estas respuestas procuran alterar el balance de poder poltico y econmico a favor de ciertos actores. Sin embargo, en la medida que su horizonte es salvaguardar posiciones especficas, exacerban los conflictos sociales y polticos y profundizan la crnica debilidad infraestructural de los estados, por cuanto, en vez de remover los factores que han disparado la grave situacin, se concentran en controlar algunos de sus efectos. Desde este punto de vista, estas respuestas son salidas falsas, ilusorias, producen equilibrios polticos inestables 25.
25. En el plano inmediato, las salidas falsas probablemente recrudezcan los conflictos interlites. Influyentes actores resistiran los intentos de alterar el balance de fuerzas. Asimismo, no puede descartarse la activacin de movimientos sociales y polticos contestatarios si esos intentos no incluyen sus demandas.
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Las falsas salidas pueden clasificarse segn el objetivo poltico que persiguen y el mtodo propugnado para responder al deterioro del estado de cosas y a las amenazas a sus posiciones: En trminos del objetivo, hay quienes procuran reforzar al sistema poltico, para resolver lo que consideran es su principal debilidad: la ausencia de una conduccin decisiva en el gobierno capaz de imponer un orden. Otros, en cambio, consideran que la organizacin misma del sistema poltico es la raz del problema, por lo que consideran indispensable su reemplazo por un sistema abiertamente autoritario. En trminos del mtodo, para ciertas fuerzas las acciones deben darse desde dentro del sistema, utilizando los recursos que ofrece el marco jurdico e institucional (aunque ese uso sea al lmite). Otros, en cambio, impulsan acciones de ruptura del orden constitucional, pues creen que los espacios se agotaron (acciones desde fuera del sistema). Desde esta perspectiva, las falsas salidas pueden ser cuatro (Cuadro 12). A priori, las probabilidades de desencadenamiento de cada una son desconocidas, pues son respuestas polticas cuya viabilidad depende de condiciones especficas. Sin embargo, son cursos posibles de accin en el proceso de deslizamiento hacia un escenario de estado degradado 26 : Acomodo a un lder fuerte: una coalicin de lites negocia con un lder poltico al cual se le otorgan poderes extraordinarios. El fin es implantar una autoridad pblica resolutiva ante las peores manifestaciones de inestabilidad poltica, sin afectar las posiciones e intereses de los coaligados. En esta salida se procura cumplir con las formalidades constitucionales y legales, o se aceptan transgresiones que no liquidan del todo dicho orden, pero que sistemticamente lo sesgan a favor del lder. La evolucin de nicaragua en los ltimos aos se acerca a esta situacin (cfr: Mart i Puig y Close, 2009). Golpe de Estado de nuevo cuo: una coalicin de lites logra la sustitucin del gobierno constitucional con el fin de reforzar sus posiciones e intereses mediante la instauracin de una situacin temporal de emergencia. Cierran
26. Las falsas salidas que a continuacin se describen son tipos puros. En la realidad pueden darse combinaciones de ellas, respuestas polticas hbridas con rasgos propios de dos o ms tipos que, conceptualmente, son distintos.
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espacios polticos e instrumentalizan las instituciones pblicas con el fin de obtener un robusto control sobre el Estado. A diferencia de los golpes de Estado clsicos, en los cuales la ruptura constitucional era evidente (una junta de militares se asa con el gobierno, cerraba el parlamento y sustitua la Corte Suprema de Justicia), el nuevo gobierno es de civiles, los otros poderes del Estado siguen funcionando normalmente y se procura justificar la sustitucin gubernamental en el marco de las normas constitucionales vigentes. El rompimiento del orden constitucional en Honduras del 2009 se acerca a una situacin de este tipo, aunque sin coincidir plenamente 27. Acomodo con nuevos poderes emergentes: una coalicin de lites contemporiza con nuevos y poderosos actores emergentes, ligados a actividades ilegales. Mediante acuerdos tcitos o explcitos con estos poderes, negocian un reparto funcional de mbitos de actividad que permite a cada actor perseguir sus propios intereses. Este escenario se acerca, parcialmente, a lo que Acemoglu, Robinson y Santos describen para Colombia durante la primera dcada del presente siglo (Acemoglu et. al., 2010). Dictadura fundacional: una coalicin de lites impulsa el rompimiento abierto del orden constitucional y legal con el fin de llevar a cabo profundas y rpidas transformaciones sociales, econmicas y polticas mediante el ejercicio autoritario del poder poltico. Estas transformaciones crearan nuevas oportunidades de negocio y reforzaran las posiciones de poder de estos sectores, en detrimento de otros actores. En Amrica Latina no hay eventos recientes de esta salida, que pareciera no contar con el apoyo de la potencia hegemnica regional (Estados Unidos) ni de Brasil, una potencia emergente. El antecedente ms directo es el golpe de estado en Chile en 1973.
27. En la tradicin de las crisis presidenciales de Amrica Latina en las ltimas dcadas (Prez Lin, 2009), el golpe de Estado no rompi del todo con la institucionalidad poltica: el congreso y el poder judicial siguieron funcionando ininterrumpidamente (de hecho, sus autoridades dieron viso de legalidad a la remocin del Ejecutivo). Adems, la duracin del rompimiento fue breve pues pocos meses despus, a pesar de condiciones excepcionales, se celebraron elecciones generales que permitieron elegir un nuevo Presidente que, al 2011, haba sido generalmente reconocido como autoridad legtima por casi todos los pases.
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Cuadro 12 Falsas salidas al deslizamiento hacia un estado degradado Objetivo poltico Acciones fuera de sistema Acomodo con nuevos Acomodo a lder fuerte poderes emergentes (ilegales) Golpe de Estado de nuevo cuo (con fachada constitucional) Dictadura fundacional Mtodo Acciones dentro de sistema
Refuerzo Sustitucin
El deslizamiento hacia un estado degradado no es un escenario inexorable. Aunque la situacin estratgica inicial y el bloqueo poltico imponen un estrecho margen de maniobra, las fuerzas sociales moldean la historia. En esta seccin final se modela un escenario poltico alternativo en el cual los actores superan el bloqueo a la redistribucin social y sientan las bases para una evolucin distinta, hacia sociedades ms inclusivas y democrticas. El tema que se aborda es por qu los mismos actores, enfrentando condiciones iniciales similares a las descritas, haran las cosas de manera diferente. Parte de la respuesta es la existencia de cambios significativos en el contexto que alteran los comportamientos de los actores. Otra parte es que no son los mismos actores (poderes fcticos y partidos) quienes determinan la dinmica poltica. En el nuevo escenario irrumpen como interlocutores polticos una pluralidad de nuevos actores sociales con nuevas demandas que deben ser atendidas para evitar el desenlace del estado degradado. 6. Cambios en la situacin poltica 6.1. Desarticulacin del bloqueo poltico a la redistribucin En teora, habra dos maneras de superar el bloqueo poltico 28. En la prctica,
28. En trminos de teora de juegos, se est ante un modelo de dilema del prisionero iterado con duracin no conocida. En el dilema del prisionero, dos (o varios actores) deben tomar decisiones en un ambiente de alta incertidumbre, lo que lleva a equilibrios subptimos. Por otra parte, en un modelo iterado incluye una dimensin temporal y los actores tienen memoria de lo acontecido en etapas anteriores y ajustan sus comportamientos en virtud no solo de sus intereses sino de los resultados obtenidos previamente.
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sin embargo, solo una de ellas tiene visos de realidad. La primera manera es endgena al escenario poltico. Los poderes fcticos y los partidos polticos deciden cambiar de comportamiento: levantan el bloqueo, se persuaden que comparten objetivos comunes superiores y colaboran entre s y con los movimientos sociales para lograr un acuerdo poltico duradero a fin de combatir la exclusin. En sntesis, forman una coalicin ganadora 29 , resolviendo su problema de accin colectiva. Las razones para este cambio seran provocadas por una toma de conciencia colectiva, que modifica las creencias de las lites y sus maneras de percibir la realidad. Esta solucin al problema es tericamente posible, pero polticamente poco viable. Los milagros son portentos sobrenaturales, pero un bloqueo poltico no se disuelve por la elocuencia de las buenas razones y propsitos. Hay poderosos actores que se benefician del statu quo y de las falsas salidas. La segunda respuesta al dilema tiene un origen exgeno a los actores. Un profundo cambio en el contexto los obliga a cambiar sus comportamientos. Transforma el clculo de oportunidades, prdidas y beneficios de un amplio espectro sin la mayora de poderes fcticos y partidos polticos de manera que les resulta manifiestamente peligroso para sus posiciones de poder, activos e incluso su integridad personal, no cooperar entre s. Se alinean con la demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin. Un factor detonante, pues desencadena una nueva situacin poltica (diagrama 6).
29. El tipo de coalicin no es una variable considerada en la elaboracin del escenario, pues su grado de formalizacin no lo hace indispensable.
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Diagrama 6 Soluciones al problema de accin colectiva en relacin con la exclusin social

Situacin Tipo de solucin
Levantamiento de bloqueo
Solucin endgena (cambio de comportamiento de actores sin cambio previo en el contexto) Bloqueo poltico
Baja probabilidad
(actores adoptan motu proprio estrategias distintas)
Solucin exgena (cambio de comportamiento de actores a partir de cambio previo en el contexto)
Probabilidad condicional alta (si cambio en condiciones es el esperado, cambio en estrategias es posible)
En el presente ejercicio de escenarios, el factor detonante es un cierto tipo de amenaza letal, inmediata e inminente, superior a las fuerzas y recursos de los poderes fcticos y partidos polticos individualmente considerados, an los ms poderosos. Es una especie de cisne negro, un evento imprevisible con efectos cataclsmicos, cuya semilla ya estaba plantada en la realidad pero generalmente ignorada30. As, no son las buenas razones (humanitarias, consideraciones del
30. Sobre el concepto de cisne negro, cfr: Taleb, 2005. Es un evento o amenaza de carcter letal que, sin embargo, es inesperada para los actores pues lo consideran un curso de accin altamente improbable. Cuando esto ocurre, puede tener las consecuencias cataclsmicas pues afecta las vidas y haciendas de las personas. El argumento bsico sobre el que se basa el escenario alternativo se inspira, adaptando, el delineado por Slater (2010) para el sudeste asitico: resolver el problema de accin colectiva de las lites para evitar un estado de la naturaleza hobbesiano. En regin del mundo, las lites estuvieron dispuestas a desarrollar el poder infraestructural del Estado a cambio de lograr una provisin de bienes pblicos. En Centroamrica, esta disposicin favorable sera ayudada por el fracaso de respuestas ensayadas en la primera dcada del siglo XXI para contener los problemas de violencia social y delictiva, notablemente las polticas de mano dura aplicadas en los pases del tringulo norte. Sin embargo, el escenario alternativo esbozado en este captulo tiene tres variantes respecto a Slater: primero, en el Istmo las democracias electorales; segundo, no hay amplios movimientos sociales y polticos que procuren reemplazar el rgimen poltico; y tercero, la amenaza no corresponde plenamente a la emergencia de un estado de la naturaleza.
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desarrollo u otras similares) las que resolveran el bloqueo poltico: no lo han hecho antes, no lo harn ahora. El temor a una amenaza es el que obliga al ajuste de comportamientos polticos. Sin l, los actores no terminan de percibir los riesgos imbricados en la situacin estratgica inicial y las consecuencias del bloqueo poltico a la redistribucin social 31. Para ser inmediata e inminente, debe cumplir varios requisitos: ser innegable, inocultable, imposible de obviar; tener consecuencias dramticas para la vida y hacienda de las personas; golpear sistemticamente el entorno inmediato de miembros prominentes de las lites; afectar a amplias capas de la poblacin, incluida una buena parte de las lites -no ser resultado de conflictos entre clases sociales sino de conflictos que cortan verticalmente al tejido social 32 - ; y emerger a pesar de haberse ensayado falsas salidas para evitar el deslizamiento hacia un estado degradado. La naturaleza especfica de la amenaza es diversa y difcil de predecir. Puede implicar eventos sociales, ambientales, polticos, econmicos o una combinacin de ellos. Aunque la lista terica es muy amplia, algunos de ellos no tienen asidero en la realidad de Centroamrica, por ejemplo una guerra civil basada en conflictos intertnicos como en pases africanos o un proceso revolucionario con ruptura y reemplazo violento del sistema poltico como los ocurridos en el Istmo durante los aos setenta y ochenta (recuadro 3). Es ms til hurgar en las tendencias que experimenta buena parte del Istmo para encontrar en ellas las potenciales amenazas letales. Como la realidad siempre gana a la imaginacin, ninguna lista ser completa. La que aqu se presenta tiene un propsito heurstico, el de estimular la reflexin estratgica sobre las consecuencias del bloqueo poltico (cuadro 13).
31. La ocurrencia real de un evento cataclsmico es un artificio narrativo que facilita la formulacin de un escenario alternativo. Sin embargo, desde la perspectiva de la historia contrafactual (what if scenario), es posible formular escenarios alternativas mediante la aplicacin de una revisin mnima de la historia, la identificacin y justificacin de una coyuntura pivote que, de resolverse de distinta manera, desencadenara una sucesin distinta de acontecimientos (Tetlock, 2006). 32. Bermeo (2009) seala que esfuerzos redistributivos frecuentemente son respuesta a conflictos sociales pero de carcter multiclasista, lo que evita la polarizacin entre clases. En un contexto completamente distinto, Slater (2010) argumenta que las lites solo adjudicarn un carcter inminente a la amenaza cuando los conflictos son de cierto tipo: en el caso de la emergencia de estados autoritarios en el sudeste asitico, por la convergencia de movimientos de clase y de movimientos de base identitaria. Para ambos autores, los conflictos de clase no son suficientes para configurar una amenaza que incentive resolver problemas de accin colectiva.
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Cuadro 13 Ejemplos de amenazas letales, inmediatas e inminentes

Agravante [Atenuante] [Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases] [Emigracin] [Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases] [Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases] Corte de flujos de inversin externa directa y afectacin de clima de negocios Corte de flujos de inversin externa directa y afectacin de clima de negocios Amenaza la estabilidad poltica [Memoria histrica de conflictos armados recientes inhibe] Vulnerabilidad de las zonas metropolitanas
Tipo
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Descripcin Seguidilla de secuestros y asesinatos a poderosos Social empresarios y polticos y sus familias Continuas masacres de poblacin civil que conmocionen a la opinin pblica nacional e internacional Frecuentes cierres o ventas forzadas de empresas Microeconmico debido a extorsin de grupos ilegales Expropiaciones legales de activos avaladas por sistemas de justicia politizados y corruptos Rpida y convergente decadencia de varios sectores Macroeconmico productivos por prdida aguda de ventajas sistmicas Cierre de mercados externos por incumplimiento de estndares laborales o ambientales Cierre de mercados externos por constantes decomisos de drogras en productos exportados Continuos asesinatos y atentados contra funcionarios Poltico y dirigentes sociales y polticos de distinta procedencia Cruenta guerra sucia de baja intensidad entre grupos paramilitares ligados a actores ilegales y grupos polticos Desastres generalizados y frecuentes por la alta Ambiental vulnerabilidad del Istmo a los efectos del cambio climtico
Cuando la amenaza es letal, inmediata e inminente, las lites econmicas y polticas no pueden salvarse solas. Para preservar activos e influencia deben extender su mano a otras fuerzas sociales y polticas. Sin embargo, estas no aceptarn sentarse en la mesa si el punto de agenda es salvar a las lites, volver a un statuquo antes del bloqueo a la redistribucin. Sumar fuerzas para conjurar la amenaza es para ellas la oportunidad de arrancar concesiones a los poderosos. En el escenario poltico modelado, esto significa que a los poderes fcticos no les queda ms remedio que reconocer la demanda ciudadana a favor de polticas redistributivas como demanda vlida y a las organizaciones sociales como interlocutores. En resumen, ante la amenaza, las lites necesitan entrar en transacciones polticas incluyentes. Recuadro 3 Baja probabilidad de revoluciones sociales Una revolucin social con ruptura y reemplazo violento del sistema poltico no fue incluida como una amenaza letal, inmediata e inminente por dos razones. En un proceso revolucionario hay una polaridad poltica extrema donde los conflictos de clase son especialmente relevantes, por lo que no se cumple una de las condiciones especificadas (existencia de conflictos que corten verticalmente al tejido social). Las lites ciertamente pueden verse gravemente amenazadas pero pueden resolver su problema de accin colectiva sin tener necesariamente que recurrir a concesiones sociales ms amplias. En la Centroamrica actual no hay condiciones objetivas ni subjetivas para considerar a una revolucin social como un evento posible: la guerra fra se termin; ninguna fuerza poltica se plantea el asalto al poder mediante las armas y todava persiste la memoria histrica del alto costo humano de los conflictos armados.
Una transaccin incluyente se cristalizara en un acuerdo poltico duradero por medio del cual se garantiza: a la sociedad en general, enfrentar de manera sostenida la amenaza; a las lites, seguridad jurdica, clima de negocios y posiciones de poder; a las mayoras ciudadanas, polticas redistributivas y mayor influencia en las decisiones pblicas.
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Una vez despejado el bloqueo poltico a la redistribucin, surge un gran obstculo: las capacidades instaladas para ejecutar los acuerdos. Hay un factor que conspira contra este propsito: la debilidad del poder infraestructural del estado, que afecta de dos maneras: por una parte, tiene magros recursos financieros, tcnicos y humanos para cumplir con los objetivos; por otra parte, ese poder infraestructural no se desarrolla de la noche a la maana. Aun cuando las lites aceptaran pagar ms impuestos para financiar una parte sustancial del costo de ejecucin del acuerdo poltico duradero, las capacidades no aumentaran con la rapidez que las circunstancias requieren. La comunidad internacional puede jugar una decisiva influencia decisiva tanto en el logro como en la implementacin de un acuerdo poltico duradero. En pequeos pases altamente sensibles a la cooperacin internacional como los del CA-4, esta puede inducir el acuerdo persuadiendo a gobiernos, partidos polticos y otros actores sociales y polticos y sirviendo como garante imparcial del acuerdo alcanzado (recuadro 4). Ambos roles no son nuevos en Centroamrica: durante la dcada de los ochenta y noventa, gobiernos de Amrica Latina y organizaciones multilaterales cumplieron destacados papeles en la pacificacin de la regin33. La estructuracin de un programa de apoyo financiero y tcnico al acuerdo poltico duradero podra tener una importancia decisiva como fuente complementaria de recursos para las polticas pblicas implicadas en el acuerdo. Sin embargo, de no tomarse las precauciones del caso, los recursos externos podran desincentivar cualquier acuerdo poltico. La experiencia en el Istmo muestra que la cooperacin internacional frecuentemente ha tenido un efecto sustitutivo a la movilizacin de recursos internos para la ejecucin de polticas pblicas. Al disponer de estas fuentes, los estados ni cobran los impuestos ni invierten en programas pblicos. Adems, las fallas en la coordinacin entre las agencias multilaterales y bilaterales han provocado distorsiones. Por ello, en el presente caso, el programa de apoyo internacional debiera estar altamente condicionado, con metas adaptadas a las circunstancias particulares 34 :
33. Durante la primera mitad de la dcada de los ochenta, el llamado Grupo de Contadora (Mxico, Panam, Colombia y Venezuela) impuls la solucin poltica a los conflictos. El Secretario General de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) medi el fin de la guerra civil en El Salvador. En otro contexto, un ejemplo de intervencin positiva de la comunidad internacional es, en aos recientes, el establecimiento de la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), para fortalecer el sistema de administracin de la justicia en ese pas. 34. Estas condicionalidades debieran ser especficas y tangibles (metas evaluables), y no formales ni generales como las que usualmente exige la cooperacin internacional por ejemplo: adopcin de una ley; nombramiento de una autoridad; remisin de informes de avances, etc.
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Conformacin de un foro de agencias bilaterales y multilaterales que financien el programa de apoyo para concertar acciones; Desembolso inicial sujeto a un aumento previo de los ingresos tributarios mediante la eliminacin de exenciones a impuestos de renta y la reduccin de la elusin y evasin fiscal. Desembolsos ulteriores condicionados al cumplimiento verificado de objetivos y metas especficos. Fortalecimiento de los mecanismos de control sobre la legalidad en el uso de los recursos pblicos. Introduccin de sistemas peridicos de evaluacin de resultados de las polticas y programas sociales apoyados. Adopcin de estrategias comprobadamente exitosas como los programas de transferencia condicionadas. Recuadro 4 La cooperacin internacional en Centroamrica Los pases centroamericanos ms aquejados por la exclusin son especialmente sensibles a los flujos de ahorro externo, sea bajo el mecanismo de cooperacin reembolsable (prstamos) como no reembolsable (donaciones, cooperacin tcnica). Histricamente, estos flujos han complementado la escasez crnica de recursos domsticos de capital. Asimismo, han sido una valiosa fuente de recursos para el financiamiento de la integracin regional. Tal como se document en los captulos 3, 6 y 7 de este Informe, su aporte ha sido clave para la ejecucin de programas sociales, las reformas de los sistemas de administracin de justicia y el fortalecimiento institucional del SICA. Tambin ha resultado fundamental para los procesos de renegociacin, reestructuracin y condonacin de la deuda externa, especialmente en nicaragua y Honduras (Morales et al, 2010). Centroamrica ha perdido importancia como destino de la ayuda oficial para el desarrollo. Segn el Development Cooperation Report (OECD, 2010), la participacin de la regin dentro del monto total pas de 4% en el 2004 a 2% en el 2008. Esta contraccin no necesariamente implic recortes generalizados para todos los pases del Istmo. En ese perodo, Guatemala logr un fuerte incremento de la cooperacin, mientras que nicaragua y Honduras experimentaron una considerable contraccin 35 (grfico 1). An as, estos dos pases recibieron en el
35. El monto de la cooperacin registrada para nicaragua no incluye los recursos recibidos de Venezuela en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA).
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2008 el 60% de los flujos a nivel regional (US$2.194 millones) y la cooperacin an constituye una fuente cuantiosa de recursos (15% del PIB en nicaragua y el 5% en Honduras). La capacidad de los pases receptores para administrar efectivamente los recursos de la cooperacin internacional es una de las principales preocupaciones de los donantes. Durante la presente dcada se han suscrito diversos instrumentos internacionales que establecen responsabilidades tanto para los donantes como de receptores de la cooperacin 36. Sin embargo, las condicionalidades han consistido en el cumplimiento de requisitos formales y no asociados a resultados concretos y medibles. La Declaracin de Pars, por ejemplo, establece la existencia de sistemas nacionales de gestin de las finanzas pblicas y su utilizacin para administrar los recursos con el fin de evitar estructuras paralelas de administracin. Otros instrumentos incluyen requisitos como la existencia de leyes de presupuesto, planes nacionales de desarrollo, estrategias de reduccin de la pobreza, programas de inversin pblica, entre otros. El alcance e impacto de la cooperacin internacional tambin ha sido limitado por la falta de control sobre los recursos y la existencia de mecanismos ajenos a la institucionalidad de los Estados para la ejecucin de los proyectos. En algunas ocasiones los recursos no ingresan fsicamente a las arcas pblicas, ni se utilizan los sistemas nacionales para su administracin. Esta situacin implica serias debilidades en la disponibilidad y calidad de la informacin actualizada y consolidada sobre los flujos de cooperacin en los pases. Aunque en Centroamrica existen diversos espacios para definir prioridades y presentarlas a los donantes, ellos han sido insuficientes para asegurar una efectiva coordinacin en funcin de las prioridades y objetivos de desarrollo de los pases. Los espacios formalmente establecidos para dialogar entre los donantes y pases son los siguientes: Comisiones Mixtas o Binacionales, Comits Gestores, Mecanismos de Dilogo Poltico y de Consulta poltica, y Reuniones Tripartitas de Seguimiento y Evaluaciones Conjuntas. Estos mecanismos operan peridicamente y estn organizados generalmente por los Ministerios de Relaciones Exteriores (Morales et al, 2010).
Fuente: elaboracin propia a partir de Morales, 2010
36. Los principales: Declaracin del Milenio (2000), el Consenso de Monterrey (2002), la Declaracin de Roma (2003), Declaracin de Marraquech (2004), la Declaracin de Pars (2005) y el Plan de Accin de Accra (2008).
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Grfico 1 Centroamrica: Ayuda oficial para el desarrollo 2004-2008 (millones de dlares)
Fuente: Elaboracin propia con datos de OECD, 2010.
6.2. Fundamentos polticos de un acuerdo poltico antiexclusin Para adoptar un acuerdo poltico duradero a fin de combatir la exclusin es preciso, en sntesis, alterar primero las percepciones sobre la urgencia, gravedad y peligros que entraa la situacin actual. Sera parte de una transaccin mayor, mediante el cual tambin se realizaran acciones decisivas para mejorar la seguridad jurdica y ciudadana. El programa antiexclusin sera un componente del remedio que permitira suplir el bien pblico de la seguridad, a fin de escapar del dilema hobbesiano. Cul sera el argumento para incluir acciones contra la exclusin dentro del acuerdo poltico? Disminuir la alta prevalencia de la exclusin social en amplios territorios de los Estados-nacin permitira sacar al pez (la delincuencia y los actores ilegales) de la pecera (la poblacin excluida, dentro de las cuales aquellos tienen amplias posibilidades de reclutamiento). En otras palabras, propiciara desarticular las bases sociales a los actores ilegales. Ello requerira una labor poltica con lo ms granado de las lites econmicas para convencerlas de que es en inters propio permitir acciones redistributivas, neutralizar factores de poder
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como el ejrcito, conjurando temores a cambios radicales, y el apoyo de la ayuda internacional condicionada como gancho para la persuasin. El argumento bsico sobre el que se basa el escenario alternativo se inspira en el delineado por Slater (2010): resolver el problema de accin colectiva de las lites para evitar una vuelta a Hobbes. En ciertos pases del sudeste asitico, las lites estuvieron dispuestas a desarrollar el poder infraestructural del Estado y su capacidad para ejecutar polticas pblicas de amplio espectro, a cambio de lograr una provisin de bienes pblicos. En Centroamrica, esta disposicin favorable sera ayudada por el fracaso de respuestas ensayadas en la primera dcada del siglo XXI para contener los problemas de violencia social y delictiva, notablemente las polticas de mano dura aplicadas en los pases del tringulo norte. La configuracin de una amenaza tal que cree poderosos incentivos para resolver los problemas de accin colectiva a fin de que la ciudadana demande, los partidos quieran, el estado pueda y los poderes fcticos no bloqueen est influida pues por la inminencia de un estado de la naturaleza. Sin embargo, el estado fallido es una causa importante para precipitar el acuerdo pero no suficiente. Un escenario distinto depende crticamente, como se ha visto, de las decisiones de las fuerzas sociales y polticas. En la realidad hay muchos otros factores, adems de los identificados en el presente ejercicio de escenarios, que afectan la probabilidad de un acuerdo antiexclusin (Recuadro 5). No fueron incluidos con el fin de mantener el ejercicio dentro de un marco de complejidad razonable. Sin embargo, es necesario dejar descritos algunos de estos factores, pues son temas determinantes en la valoracin poltica de las situaciones concretas. Recuadro 5 Otros factores relevantes a considerar en la valoracin de la probabilidad de un acuerdo poltico para combatir la exclusin (a) El grado de penetracin de los actores ilegales sobre los mismos poderes fcticos, otras palabras, cun tomadas estn las lites por la economa ilegal del narco, el contrabando, entre otros. Si la penetracin de los poderes fcticos es grande, ello actuara como un poderoso inhibidor de una eventual resolucin de los problemas de accin colectiva de las lites. La potencia de este inhibidor a su vez puede ser aminorada con la presin externa de una potencia interesada en combatir el narcotrfico.
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(b) La apertura de la migracin y remesas como vlvula de escape para una considerable parte de la poblacin y estabilizador de la situacin econmica. Si la vlvula de escape est relativamente cerrada, mayor es el incentivo para favorecer una resolucin del dilema de accin colectiva, pues aumentan las presiones sociales y las turbulencias. (c) La neutralidad y profesionalizacin de las fuerzas armadas. Finalmente, si las fuerzas armadas tienen un nivel de profesionalizacin y de neutralidad ante los eventos polticos y si no estn a su vez penetradas, pueden actuar como garantes de ltima instancia del proceso de surgimiento de un Estado infraestructuralmente ms poderoso.
Diagrama 7 Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social
*Solo se presentan las relaciones entre los principales factores exgenos a los cuatro submodelos que componen el escenario base. Las interacciones de variables dentro de cada submodelo fueron desarrolladas en secciones anteriores y no cambian en este escenario. Fuente: elaboracin propia
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6.3. Evitar la instrumentalizacin faccional de un acuerdo poltico es posible Cmo evitar que en sociedades de pasado autoritario y semidemocracias endebles, un Estado fortalecido a raz del acuerdo poltico para combatir la exclusin social no sea instrumentalizado por una faccin de lites y utilizado en contra del resto de la sociedad? Este cuestin es medular: reforzar el poder infraestructural del Estado es una cosa, otra es que un Estado fortalecido no se convierta en el fundamento de un rgimen autoritario. El fortalecimiento del poder infraestructural del Estado debe tener seguridades intrnsecas para las lites y la ciudadana en general de que el Estado no se revuelva contra la sociedad. A diferencia del leviatn hobbesiano, que establece un orden por encima de cualquier consideracin, el que debiera emerger del acuerdo poltico para combatir la exclusin sera un Estado civilizado. La nica manera de asegurar que ello sea as es que, en la transaccin misma que da origen al acuerdo antiexclusin, se refuercen ciertas garantas polticas e institucionales. La clave es que este acuerdo refuerce las fundaciones, no cualquier estado sino un Estado de y para la democracia, como fue analizado en el captulo 6 de este informe (ODonnell, 2010). En este tipo de estado, instituciones robustas de un estado de derecho son indispensables. 7. Cierre: reflexiones finales La alta prevalencia de la exclusin social en la zona centro y norte de Centroamrica est asociada a un bloqueo de los sistemas polticos a esfuerzos de redistribucin social. El documento ha mostrado que la persistencia de este bloqueo entraa severos riesgos para la estabilidad y desarrollo de la regin. En trminos sintticos, el principal riesgo es la probabilidad alta de deterioro poltico y de emergencia de lo que aqu se ha denominado estados degradados. El presente libro ha mostrado que la exclusin social est asociada a la segmentacin y falta de dinamismo de los mercados laborales, a la debilidad infraestructural de los Estados del istmo, la incapacidad del sistema poltico para incentivar acciones de redistribucin y la vulnerabilidad de las sociedades a los eventos naturales. Debido a este entrelazamiento mltiple, las acciones e incidencia orientadas a combatir los altos niveles de exclusin social pueden ser impulsadas desde mltiples frentes: laboral, institucional, ambiental y poltico. Ello permite no solo definir un amplio y diverso portafolio de programas y proyectos, sino tejer alianzas con actores muy diversos, del mbito pblico, econmico y social, segn el mbito de trabajo, sin perder un sentido estratgico.
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La exclusin social en Centroamrica.

Juan Pablo Prez Sinz

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Acadmica, Costa Rica.

La exclusin social en Centroamrica.

Juan Pablo Prez Sinz

Diego Fernndez Montero Rafael Segura Carmona Jorge Vargas Cullell

Sociedades Fracturadas. La exclusin social en Centroamrica.

Sociedades fracturadas; la exclusin social en Centroamrica

Juan Pablo Prez Sinz, Editor.

Sociedades Fracturadas. La exclusin social en Centroamrica.

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Sociedades Fracturadas. La exclusin social en Centroamrica.

Juan Pablo Prez Sinz

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Promedio por hogar

Escala de acumulacin Empresarios no pequeos Promedio por hogar

Escala de niveles de escolaridad

Escala de cobertura de seguro social por hogar

1. Al respecto se puede consultar el anexo metodolgico.

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