CONTROLE SOCIAL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Damsio Alves Linhares Neto

2010

CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Damsio Alves Linhares Neto

CONTROLE SOCIAL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Braslia 2010

Damsio Alves Linhares Neto

CONTROLE SOCIAL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados/Cefor como parte da avaliao do Curso de Especializao em Legislativo e Polticas Pblicas.

Orientador: Prof. Jairo Luis Brod

Braslia 2010

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura:

Data: ____/____/____

Linhares Neto, Damsio Alves. Controle social das agncias reguladoras [manuscrito] / Damsio Alves Linhares Neto. -- 2010. 93 f. Orientador: Jairo Luis Brod. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Curso em Legislativo e Polticas Pblicas, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2011. 1. Agncia reguladora, controle, Brasil. 2. Controle social, Brasil. 3. Emenda parlamentar, Brasil. 4. Conservadorismo, Brasil. I. Ttulo. CDU 35.078.2 (81)

Controle Social das Agncias Reguladoras

Monografia Curso de Especializao em Legislativo e Polticas Pblicas da Cmara dos Deputados 2 semestre de 2010.

Aluno: Damsio Alves Linhares Neto

Banca Examinadora:

____________________________________ Prof. Jairo Luis Brod

____________________________________ Prof Cristiane Branco de Macedo

Braslia,

de

de

Dedico este trabalho minha esposa La, pela colaborao e apoio irrestrito em todas as horas e as minhas filhas, Leila e Marlia, que apesar da tenra idade, compreenderam a ausncia paterna.

Agradecimentos

Ao meu orientador, Professor Jairo Luiz Brod, por utilizar sua inteligncia, serenidade e solidariedade em prol da construo deste trabalho; examinadora, Prof. Cristiane Branco Macedo, por aceitar o desafio de avaliar este trabalho em to exguo tempo; A Vicente de Paula dos Santos da Silva, meu amigo e professor de todas as horas; e Aos meus amigos, Anamlia, Maria Gabriela, Sandra e Jos Francisco, pela amizade construda ao longo do curso.

H de se notar que um indivduo, vivendo em sociedade, constitui de certo modo uma parte ou um membro desta sociedade. Por isso, aquele que faz algo para o bem ou para o mal de um de seus membros atinge, com isso, a toda a sociedade

So Toms de Aquino

Resumo

O presente trabalho pretende discutir os mecanismos de controle social das agncias reguladoras e identificar os atores que atuaram na Cmara dos Deputados visando o fortalecimento ou enfraquecimento desses mecanismos, por meio da apresentao de emendas ao Projeto de Lei Geral das Agncias. Para dar cabo dessa tarefa, alm de resgatar os principais elementos tericos sobre agncias reguladoras, controle social e pensamento poltico, realizou-se pesquisa emprica com a finalidade de caracterizar as emendas em relao a seus autores, vinculao partidria e ao pensamento poltico levado a efeito (conservador ou progressista). A pesquisa emprica evidenciou que o Partido Liberal, o Partido dos Trabalhadores e o Partido da Frente Liberal foram os mais representativos na defesa do fortalecimento do controle social das agncias reguladoras enquanto o PSDB, o PL e o PP operaram buscando enfraquecimento do Controle Social. Os parlamentares atuaram isoladamente, sem obedecer a nenhuma orientao partidria, pois todos os partidos que trataram do controle social fizeram propostas conservadoras e progressistas. Os resultados deste trabalho so compatveis com os da pesquisa realizada por Cesar Zucco Jr, e demonstram que a clivagem estratgica prevaleceu sobre a ideolgica, deixando claro que as distines entre conservadores e progressistas dependem muito das circunstncias em que se encontram os partidos governo ou oposio. Finalmente, as alteraes propostas pela Cmara dos Deputados fortalecem significativamente o projeto encaminhado pelo Poder Executivo medida que amplia as possibilidades de participao do cidado na discusso dos assuntos tratados pelas agncias, aperfeioando a democracia participativa.

Palavras-Chave:

Agncias Reguladoras, Controle Social, Emendas Parlamentares,

Conservadorismo e Progressismo.

Abstract

This paper will discuss the mechanisms of social control of regulatory agencies and identify the actors who worked in the House of Representatives aimed at strengthening or weakening of these mechanisms, by introducing amendments to the Bill General Agencies. To realize this task, besides rescuing the main theoretical elements of regulatory agencies, social control and political thought, empirical research was carried out in order to characterize the changes with respect to its authors, linking the party and political thought led to effect (conservative or progressive). The empirical research showed that the Liberal Party, the Workers Party and the Liberal Front Party were the most representative in the defense of strengthening the social control of regulatory agencies as the PSDB, the PL and PP operated searching weakening of social control. Lawmakers acted alone, without obeying any party orientation, since all the parties that addressed the social control have proposed conservative and progressive. These results are consistent with research conducted by Cesar Zucco Jr., and demonstrate that the cleavage prevailed over the ideological strategy, making clear the distinctions between conservatives and progressives depend much on the circumstances in which they are parties - government or opposition . Finally, the amendments proposed by the Chamber of Deputies significantly strengthen the project addressed by the executive branch because it broadens the scope for citizen participation in the discussion of issues addressed by the agencies, enhancing participatory democracy.

Keywords: Regulatory Agencies, Social Control, Parliamentary Amendments, Conservatism and Progressivism.

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Desenho Institucional e Autonomia das Agncias

29

TABELA 2 Entidades que Compareceram s Audincias Pblicas para Discusso 48 do PL 3.337/2004. TABELA 3 Deputados que Apresentaram Emendas ao PL n 3.337/2004 TABELA 4 Consolidao das Emendas sobre Consultas Pblicas TABELA 5 Consolidao das Emendas sobre Audincias Pblicas TABELA 6 Consolidao das Emendas sobre Ouvidoria 50 65 67 68

TABELA 7 Consolidao das Emendas sobre Outras Proposies de Controle 70 Social TABELA 8 Consolidao das Emendas por Partido Poltico 72

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABAR - Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABCR - Associao Brasileira das Concessionrias de Rodovias ABDIB - Associao Brasileira da Infraestrutura da Indstria de Base ANA - Agncia Nacional de guas ANAC - Agncia Nacional de Aviao Civil ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes ANCINE - Agncia Nacional do Cinema ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica ANP - Agncia Nacional do Petrleo ANS - Agncia Nacional de Sade Suplementar ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTT - Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria APA - Administrative Procedural Act ARENA Aliana Renovadora Nacional CADE -. Conselho Administrativo de Defesa Econmica CBIC - Presidente da Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIE - Cmara Brasileira de Investidores em Energia Eltrica CGU Controladoria-Geral da Unio ED - Esquerda Democrtica FGV - Fundao Getlio Vargas FHC Fernando Henrique Cardoso FTC - Federal Trade Comission GTI - Grupo de Trabalho Interministerial IAA - Instituto do Acar e do lcool IBC - Instituto de Defesa Permanente do Caf ICC - Interstate Commerce Comission
IDEC - Instituto de Defesa do Consumidor

IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada MDB -.Movimento Democrtico Brasileiro MSC - Mensagem OCDE - Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico PCB - Partido Comunista Brasileiro PC do B Partido Comunista do Brasil PDC - Partido Democrtico Cristo PFL Partido da Frente Liberal PL Projeto de Lei PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PP Partido Popular PP partido progressista PPS Partido Popular Socialista PRM Partido Republicano de Minas Gerais PRP -Partido de Representao Popular PRP Partido Republicano de So Paulo PSB - Partido Socialista Brasileiro PSD - Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSP - Partido Social Progressista PT Partido dos Trabalhadores. PTB - Partido Trabalhista Brasileiro PUC Pontifcia Universidade Catlica PROCON Procuradoria de Proteo e Defesa do Consumidor REBIDIA - Rede Brasileira de Informao e Documentao sobre a Infncia e Adolescncia RIA - Regulatory Impact Analysis RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados SEAE - Secretaria de Acompanhamento Econmico SUS - Sistema nico de Sade TCU Tribunal de Contas da Unio TSE Trbunal UDN - Unio Democrtica Nacional

SUMRIO

Introduo 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2. 2.1 2.2 2.2.1 2.2 2.3 2.4. 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 2.5.1 2.5.2 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2 1 3.2.2 3.3 AS AGNCIAS REGULADORAS Contextualizao Histrica As Agncias Reguladoras no Brasil Natureza Jurdica das Agncias Reguladoras Requisitos Essenciais s Agncias Reguladoras A Boa Governana Regulatria CONTROLE SOCIAL DAS AGNCIAS REGULADORAS A Participao da Sociedade nas Decises do Estado Aspectos Conceituais sobre Controle Social Elementos Essenciais ao Controle Social A Importncia da Accountability e da Transparncia na Gesto Pblica Mecanismos de Controle Social das Agncias Reguladoras. O Projeto de Lei Geral das Agncias Contribuio do Grupo de Trabalho Interministerial ao Projeto de Lei Especificidades do Projeto de Lei Geral das Agncias A Discusso sobre o Controle Social das Agncias Reguladoras A Tramitao do Projeto de Lei na Cmara dos Deputados As Emendas ao Projeto de Lei O Substitutivo O PENSAMENTO POLTICO Conceito e Importncia dos Partidos Polticos Breve Histrico dos partidos no Brasil Classificao dos Partidos Polticos Democracia e Pensamento Poltico A Democracia Representativa A Democracia Participativa O Pensamento Conservador

15 19 20 22 24 26 29 31 31 33 35 36 38 40 41 42 44 46 49 51 52 52 53 55 56 57 58 60

3.3.1 3.4 3.5 4

Conservadorismo no Brasil O Pensamento Progressista Partidos Conservadores e Progressistas no Brasil AANLISE DAS EMENDAS AO PROJETO DE LEI GERAL DAS AAGNCIAS

61 62 63 65

4.1

Anlise das Emendas Referentes ao Processo de Realizao de Consulta Pblica

65

4.2.

Anlise das Emendas Referentes ao Processo de Realizao de Audincia Pblica

67

4.3 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3

Anlise das Emendas Referentes Ouvidoria Anlise das Outras Proposies Referentes ao Controle Social Consolidao das Emendas por Partido Atores que Contriburam para o Fortalecimento do Controle Social Atores que Propuseram o Enfraquecimento do Controle Social Atores que se Omitiram em Relao ao Controle Social Concluso Referncias Bibliogrficas Apndice A - Emendas Referentes ao Processo de Consulta Pblica Apndice B - Emendas Referentes ao Processo de Audincia Pblica Apndice C - Emendas Referentes s Ouvidorias Apndice D - Emendas Referentes a Outras Proposies Sobre Controle Social

68 70 71 72 73 73 74 80 86 89 91 93

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INTRODUO

As agncias reguladoras so rgos criados pelo governo que tm como atribuio principal regular e fiscalizar os servios prestados por empresas privadas que atuam na prestao de servios, que em sua essncia seriam pblicos. Vidigal (2008), ao discutir sobre os poderes especiais das agncias no ambiente institucional brasileiro, explica que as atividades sujeitas regulao do Estado so aquelas definidas na Constituio ou na Lei como servio pblico e tenham como caracterstica o monoplio natural 1 ou sejam de carter social ou econmico relevantes. A implementao das primeiras agncias reguladoras no Brasil ocorreu a partir de outubro de 1997 e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e para a Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel foi reproduzido para as demais agncias. Em razo de sua natureza jurdica as agncias reguladoras esto sujeitas ao controle interno e externo, assim como ao controle social. Alm da Controladoria-Geral da Unio - CGU e do Tribunal de Contas da Unio - TCU, essas entidades tambm esto submetidas ao controle do Ministrio Pblico, como fiscal da lei, e dos Procons, como rgos de defesa dos consumidores. Finalmente, h o controle judicial. Na vasta bibliografia sobre controle social no Brasil, sobressai o conceito utilizado pela Rede Brasileira de Informao e Documentao sobre a Infncia e Adolescncia Rebidia, para a qual, controle social a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao de Plano de ao do municpio, estado ou governo federal. Ao participar do seminrio intitulado A Fiscalizao e o Controle Social da Gesto Pblica no Estado de Sergipe, Campelo (2004) defendeu a participao crtica da populao e da sociedade organizada no controle da gesto pblica, para que os cidados possam influenciar o bom aproveitamento dos recursos do Estado. Entretanto, o Controle Social das Agncias tem um carter distinto: ele est voltado muito mais para a natureza das deliberaes de seus agentes do que para o acompanhamento dos recursos empregados na execuo das polticas pblicas.

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Em face da proliferao das agncias reguladoras e da necessidade de homogeneizar a organizao, a gesto e o controle social sobre essas agncias, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem n 166, de 12.4.2004, Projeto de Lei que recebeu o n 3.337/2004 e ficou conhecido como Lei Geral das Agncias. De acordo com a Exposio de Motivos n 12, de 12.4.2004, da Casa Civil da Presidncia da Repblica - que apresentou o Projeto de Lei - o desenvolvimento de instrumentos de controle social das agncias um avano imprescindvel para o bom desenvolvimento do modelo, na medida em que esse controle atua como elemento de legitimidade da ao regulatria. Em face desse entendimento, o Projeto institui e amplia os mecanismos de controle, responsabilizao e transparncia como consulta pblica, apresentao de relatrios anuais ao Ministrio Setorial e ao Congresso Nacional, obrigatoriedade de contrato de gesto entre o Ministrio e a Agncia e a criao de ouvidorias em todas as agncias. O Captulo II do referido PL trata especificamente da prestao de contas e do controle social das agncias reguladoras e est dividido em trs sees: i) da obrigao de apresentar relatrio anual de atividades; ii) do contrato de gesto e de desempenho e iii) da ouvidoria. Da leitura desse captulo infere-se, preliminarmente, que as medidas propostas pelo governo associam-se muito mais ampliao da capacidade de governana e de accountability do que ao fortalecimento do controle social, pois nessas no constam dispositivos que garantam a afetiva participao da sociedade na discusso da formulao, da execuo e do controle das agncias. A exceo a proposta de institucionalizao de ouvidorias nas quais o cidado poder denunciar eventuais problemas na prestao dos servios pelos concessionrios. Em virtude da apresentao de 137 2 emendas ao Projeto e da existncia de matrias correlatas em trmite na Cmara dos Deputados (PL 2.057/2003 e PL 2.760/2003), foi instituda Comisso Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei n 3337/2004.

Se um determinado bem ou servio (no facilmente substituvel) pode ser fornecido por uma nica firma para um mercado a menor custo que duas ou mais, com as tecnologias disponveis, diz-se que este setor apresenta caractersticas de monoplio natural (ARAJO, 2007, p.72).
2

No stio da Cmara dos Deputados esto registradas 164 emendas (http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=361631), entretanto o Relatrio elaborado pelo Deputado Leonardo Picciani contempla apenas 137.

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A Comisso elaborou o Substitutivo (apensando os dois PL anteriormente citados) contemplando a anlise individual das emendas apresentadas, entretanto, em 31 de janeiro de 2007, a Comisso Especial foi extinta, sem que houvesse sido votado em Plenrio o Relatrio da Comisso. Em uma breve experincia emprica percebe-se que o Substitutivo apresentado aprimora os mecanismos de participao social no processo decisrio das agncias, medida que acrescenta dispositivos que ampliam a publicidade das reunies, estipula prazo para as agncias responderem as crticas e sugestes recebidas por ocasio das consultas pblicas, institui critrios para eleio e perda de mandato do ouvidor e prev a articulao das agncias com os rgos de defesa do consumidor e de defesa do meio ambiente. As regras includas no Substitutivo aproximam o Projeto do conceito de controle social usado pela Rebidia e confere maior eficcia ao direito de participao estabelecido na Carta Magna. Assim, para efeito deste trabalho, considerar-se- como mecanismos efetivos de controle social, aqueles que possibilitam a participao do cidado no processo de discusso das polticas pblicas sob responsabilidade das agncias, notamente as audincias pblicas, as consultas pblicas e as ouvidorias. Nesse contexto, o conhecimento sobre os atores e as justificativas que motivaram as alteraes introduzidas pela Cmara dos Deputados no referido Projeto de Lei primordial para a compreenso da poltica do Estado para as agncias reguladoras. Dessa forma, surge a questo principal deste trabalho: quais os atores atuaram na Cmara dos Deputados visando o fortalecimento ou enfraquecimento dos mecanismos de controle social das agncias reguladoras? Para dar cabo dessa pesquisa verificaremos as seguintes hipteses: a) os parlamentares considerados progressistas apresentaram emendas que ampliaram os mecanismos de controle social das agncias reguladoras; b) os parlamentares considerados conservadores atuaram com o objetivo de enfraquecer os mecanismos de controle social das agncias; e c) a sociedade civil organizada, ciente da importncia do assunto, participou ativamente da reformulao do Projeto de Lei. A reviso de literatura, longe de ser exaustiva, tem o propsito de oferecer os elementos tericos necessrios contextualizao dos leitores no ambiente de discusso que subsidiaram as anlises e concluses deste trabalho e est dividida nos seguintes tpicos:

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O captulo I incluir o leitor no mundo das agncias reguladoras, apresentando, entre outros aspectos, uma breve contextualizao histrica, sua natureza jurdica, os requisitos indispensveis ao seu regular funcionamento e as boas prticas de governana regulatria que esto sendo adotadas mundo afora. O captulo II busca resgatar o debate do meio acadmico sobre controle social e como o controle social tratado no Projeto de Lei Geral das Agncias. Em relao primeira parte so apresentados os conceitos usualmente utilizados sobre controle social, seus elementos essenciais e a importncia da accountability e da transparncia para a gesto pblica. Na segunda linha de raciocnio, discute-se o Projeto de Lei Geral das Agncias, em especial a parte dedicada s emendas sobre controle social, discorrendo sobre todas as etapas do PL ocorridas at o momento. No Captulo III realizada uma reflexo acerca dos atores que tm condio de interferir nos rumos do processo decisrio da Lei Geral das Agncias, em especial os partidos polticos, e que ideologias esto representadas nessas intervenes. Assim, faz-se um breve comentrio a respeito das definies, importncia e tipologia dos partidos e, ainda, sobre os pensamentos conservador e progressista que norteiam a elaborao das emendas parlamentares. A pesquisa emprica compreender o mapeamento das emendas parlamentares ao Projeto de Lei, identificando seus atores, as justificativas para as proposies e o alcance de sua finalidade (consta ou no do substitutivo). A tabulao dessas informaes dever permitir a crtica atuao parlamentar no tocante ao controle social das agncias. O escopo do trabalho contemplar, portanto, o estudo sobre as emendas, na parte que se refere ao controle social, que digam respeito ao conjunto das agncias, excluindo-se as emendas que tratem de agncias especficas. O Captulo IV est reservado anlise crtica das emendas apresentadas sobre controle social das agncias luz da teoria discutida nos captulos anteriores - notadamente em relao a seus atores e o pensamento poltico ali representado (conservador ou progressista).

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CAPTULO I

1. AS AGNCIAS REGULADORAS

Polticas pblicas so as respostas oferecidas pelo Estado para atender s demandas de grupos polticos, sociais ou econmicos que guardem conformidade com os direitos assegurados constitucionalmente. Essas respostas derivam da atividade poltica e se concretizam por meio de um conjunto de decises e aes, fundamentadas na autoridade soberana do Estado, visando alocao dos recursos disponveis captados da sociedade mediante a cobrana de tributos. Neste contexto, este trabalho est inserido na poltica de regulao do Brasil. O Projeto de Lei Geral das Agncias nada mais do que a tentativa do governo de delimitar o escopo de atuao e uniformizar as estruturas e as regras de funcionamento das diversas agncias. Objetiva, por meio desse novo marco regulatrio, consolidar a poltica de regulao do Brasil. As agncias reguladoras so entes pblicos dotados de independncia em relao ao governo que tm como finalidade precpua a minimizao das influncias polticas sobre a regulao e a disciplina de determinadas atividades econmicas. Elas so encarregadas de controlar a eficincia de entidades privadas que exploram servios de interesse pblico, como a telefonia e atividades da indstria petrolfera e podem autorizar reajustes de tarifas, aplicar penalidades s empresas sujeitas a sua fiscalizao e baixar regulamentos para manter o bom funcionamento do setor sob sua superviso. Em uma formulao conceitual mais abrangente, Nunes (2007) afirma que, do ponto de vista terico, agncias so institudas para combater falhas de mercado, tais como assegurar a competitividade de setores da economia, diminuir custos de transao inerentes proviso de bens pblicos, reduzir assimetrias de informao entre agentes econmicos, combater externalidades negativas advindas das interaes econmicas, universalizar servios e promover interesses dos consumidores.

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O professor da Universidade de So Paulo USP, Marco Aurlio Gumieri Valrio, ao discutir sobre a importncia da regulao das atividades econmicas pelo Estado prope a seguinte reflexo:
(...) deixando o Estado de ser ele prprio provedor dos bens ou servios de relevncia social, tem ele que passar a exercer algum tipo de controle sobre essa atividade, sob pena de estar descurando de controlar a produo de uma utilidade dotada de essencialidade e relevncia. (VALRIO, 2005, p.1).

Chacon (2001) refora a necessidade de que o controle estatal seja realizado por meio de rgo imparcial em relao aos interesses do Estado, da concessionria e dos consumidores. De acordo com o autor, a imparcialidade em relao ao Estado se faz necessria porque sem esta, as concessionrias de servios sairiam prejudicadas atravs de cobranas de tributos elevados, bem como no momento em que fosse feita uma punio poderia esta se tornar abusiva. Por outro lado, a cobrana de taxas dos servios e a m prestao deste por parte da concessionria devem ser fiscalizadas tambm. Por fim, os interesses dos consumidores no devem sobrepor-se aos interesses da prestadora, pois se assim fosse, no restaria margem alguma de lucro para nenhuma concessionria, j que o interesse social o da prestao de servios de alta qualidade com preos baixos. Depreende-se, das leituras acima que as agncias reguladoras desempenham o importante papel de buscar a consecuo do equilbrio entre os interesses dos consumidores, dos fornecedores (concessionrios de servios pblicos) e do Estado, com a finalidade proteger a estabilidade de determinado setor econmico. No dizer de Cullar (2008), o objetivo da agncia reguladora a instituio de uma regulao independente, neutra e imparcial, apoltica e tcnica.

1.1 Contextualizao Histrica

A compreenso da origem e das funes das agncias reguladoras implica necessariamente no entendimento das mudanas nas concepes dominantes quanto ao papel do Estado ocorridas na quadra final do sculo XX. Grotti explica, resumidamente, a transformao estrutural ocorrida no seio do Estado moderno:

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Esta nova viso adota a descentralizao como estratgia; impe reduo das suas dimenses, envolvendo as questes de privatizao, terceirizao e publicizao; a recuperao de sua capacidade financeira e administrativa; a necessidade de fortalecimento de sua funo reguladora, fiscalizatria e fomentadora; e o desmonte do Estado prestador, produtor, inventor e protecionista; o aumento da governabilidade. (GROTTI, 2006, p.1).

Ainda segundo a autora, a redefinio do papel do Estado ocasionou profundas mudanas na Administrao Pblica que passou a adotar os princpios da desburocratizao, descentralizao, accountability, tica, profissionalismo, competitividade e enfoque no cidado como balizadores de suas aes. Em que pese a intrnseca vinculao entre a mudana do perfil do Estado e o surgimento das agncias reguladoras, a criao de entes autnomos no interior do Estado remonta Inglaterra de 1834, em que o Parlamento institua rgos especficos para decidir sobre controvrsias em assuntos de relevo e para concretizar as medidas previstas em Lei. Em outras palavras, a Inglaterra criava rgos autnomos para discutir e aplicar as polticas pblicas consideradas relevantes. Nessa esteira de substituio do Estado produtor de bens e servios para o Estado fomentador e regulador de polticas pblicas surgem, no final do sculo XIX, as experincias francesas e americanas. Na Frana, as Autoridades Administrativas Independentes, sem personalidade jurdica e submetidas fiscalizao do Conselho do Estado, marcam um propsito de neutralidade poltica. Nos Estados Unidos, as primeiras agncias reguladoras surgiram como instrumentos de preveno contra a corrupo. Mais tarde, veio a incorporao de competncias relativas promoo da concorrncia. Grotti (2006) resgata os ensinamentos de Gustavo Hbner Mendes para explicar que a histria das agncias reguladoras nos Estados Unidos passou por quatro fases principais: O nascimento desse modelo de regulao deu-se em 1887, quando se verificou a necessidade de conferir uma resposta reguladora s disputas que estavam a ocorrer entre as empresas de transporte ferrovirio que procuravam obter o lucro mximo nas tarifas que livremente estipulavam, e os fazendeiros do Oeste, que atuaram como grupo de presso sobre as Assemblias estaduais, obtendo que fossem reguladas legislativamente, as tarifas ferrovirias e o preo de armazenagem de cereais. Nesse contexto foram criadas a Interstate Commerce Comission ICC e a Federal Trade Comission FTC, destinadas a controlar condutas anticompetitivas de empresas e corporaes monopolistas. Entre 1930 e 1945 (segunda fase), os Estados Unidos intervieram fortemente na economia com vistas a

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neutralizar os efeitos da crise a que estavam subjugados por meio da irrupo de uma srie de agncias administrativas que dispunham de ampla autonomia para cuidar dos assuntos delegados pelo Estado. Em seguida, sobreveio a Administrative Procedural Act APA, que pode ser traduzida como a Lei Geral de Procedimento Administrativo, que trouxe uniformidade no processo de tomada de decises pelas agncias, dando-lhes maior legitimidade. Finalmente, em 1985, o modelo comeou a se redefinir para que se consolide um modelo regulatrio independente, mas com os controles externos adequados para garantir essa independncia. Vale destacar que o modelo idealizado pelos Estados Unidos, no perodo compreendido entre 1965 e 1985, teve que enfrentar o principal desafio da regulao: a captura das agncias reguladoras pelos agentes econmicos regulados. Nas palavras de GROTTI (2006, p.4) os agentes privados no encontraram dificuldades para implantar um mecanismo de presso que acabasse por quase determinar o contedo da regulao que iriam sofrer.

1.2 As Agncias Reguladoras no Brasil

As experincias de desregulao, implementada pelos Estados Unidos da Amrica, e de desestatizao, praticada pela Europa, se converteram em Projetos de Reforma do Estado que tomou conta da agenda poltica de vrios pases, inclusive do Brasil. Para Valrio (2005), esses dois fenmenos no ocorreram apenas como conseqncia da necessidade de ajuste estrutural, mas tambm para responder a padres de accountability governamental e de eqidade na prestao de servios pblicos. Pacheco (2006), ao estudar os diversos modelos de agncias reguladoras no mundo, concluiu que a principal diferena entre o modelo americano e o brasileiro reside na profundidade em que os temas foram tratados nos dois pases. Enquanto nos Estados Unidos o debate se travou sobre mais ou menos estado, no Brasil a criao das agncias reguladoras independentes remete ao debate sobre mais ou menos governo (ou mais ou menos poltica) e ainda sobre mais ou menos burocracia (e controles burocrticos).

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Grotti (2006) recorda que a ideia de regulao no Brasil no nova e cita uma srie de exemplos de rgos e entidades reguladoras que atuavam como agncias reguladoras, tais como o Comissariado de Alimentao Pblica (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf IBC (1923), o Instituto do Acar e do lcool IAA (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Sal (1940) e o Instituto Nacional do Pinho (1941). A discusso sobre as agncias reguladoras no Brasil foi retomada em 1995, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, por ocasio da elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O Plano visava principalmente a descentralizao da prestao de servios pblicos (para as esferas subnacionais e para o setor pblico no estatal) e ao fortalecimento do ncleo estratgico do Estado, responsvel pela formulao das polticas pblicas e pelas novas funes de regulao. O ento Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, principal formulador e articulador do plano destacou:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento(....) Busca-se o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas da prestao de servios sociais e infraestrutura. (PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO, 1995, p.12).

Bermerguy (2004) corrobora o entendimento de Bresser Pereira ao afirmar que o estabelecimento desse novo ambiente na administrao pblica brasileira teve como consequncia uma profunda mudana na forma de atuao do Estado, que passou a atuar indiretamente no setor de infraestrutura, mediante processos de privatizao de empresas e de delegao de servios pblicos iniciativa privada. A reduo da participao estatal na economia do pas exigia, paralelamente, o fortalecimento das instituies incumbidas de formular polticas pblicas e de regular os setores desestatizados. Segundo o Relatrio elaborado pela Fundao Getlio Vargas FGV, denominado A Regulao no Brasil: Desafios Polticos-Institucionais, a percepo clara de que a questo da regulao tinha um peso diferenciado veio no final de 1995, quando a sociedade comeou a dar-se conta de que a concorrncia e a qualidade do processo regulatrio interferiram

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diretamente em variveis do seu dia-a-dia, tais como o nvel de emprego, a qualidade e a oferta de bens e servios pblicos. Para Gomes (2008), o processo de privatizao e a reforma regulatria, implicaram novos arranjos institucionais no modelo de prestao de servios pblicos no setor de infraestrutura brasileiro. A participao de agentes privados nos setores de telecomunicaes, petrleo, gs natural e energia eltrica surgiu como uma resposta s presses dos movimentos internacionais pela reduo do Estado como provedor direto de bens e servios. Atualmente o governo federal conta com dez agncias reguladoras: Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Petrleo (ANP), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional do Cinema (Ancine) e Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac). Pacheco (2006) critica a existncia de um modelo nico de agncia para as reas de infraestrutura e social e explica que a unicidade decorreu de dificuldades encontradas dentro do prprio governo na discusso sobre o assunto, tanto que a inadequao no foi corrigida nas propostas de reviso do modelo encaminhada pelo Governo ao Congresso Nacional.

1.3 Natureza Jurdica das Agncias Reguladoras

A regulao de mercados uma atividade inerente ao Estado moderno que assume formas diversas, segundo o contexto histrico, por isso o Estado tende a criar agncias reguladoras no formato jurdico-legal mais adequado resoluo de conflitos que se apresentem naqueles momentos histricos. Melo (2001) explica que as agncias reguladoras esto baseadas no modelo institucional americano e sua caracterizao jurdica peculiar no direito administrativo brasileiro. As agncias so autarquias sob regime especial, parte da administrao pblica indireta, e caracterizada por independncia administrativa, estabilidade de seus dirigentes,

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autonomia financeira e ausncia de subordinao hierrquica. Ainda de acordo com Melo, tais agncias apresentam certo isoformismo organizacional, mas na realidade existem diferenas marcadas entre elas, ao mesmo tempo em que operam conforme regras informais bastante variadas. Segundo Grotti (2006), o legislador optou por enquadrar as agncias reguladoras no gnero autarquia, pessoa jurdica de direito pblico, tendo em conta as funes coercitivas que exercem e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 3 que considerou que a natureza da personalidade jurdica fundamental para que um ente possa exercer poderes de autoridade pblica. De acordo com Nunes (2007) a denominao especial foi uma forma encontrada para aumentar a autonomia das agncias, principalmente financeira, sem infringir o direito administrativo brasileiro. Em funo de sua independncia - em relao deciso, objetivos, instrumentos, financiamento alguns expoentes do direito administrativo brasileiro afirmam que as agncias dispem de uma ostensiva delegao de poderes, uns quase legislativos, outros quase-judiciais e outros quase-regulamentares. Gomes (2002) explica que a uma nica agncia podem ser outorgadas as mais diversas e importantes atividades estatais, tais como a edio de normas com fora de lei e amplo e decisivo impacto sobre toda a sociedade; a conduo de investigaes de certas condutas irregulares e a consequente fixao de penalidades aos particulares responsveis por essas condutas; e o julgamento de certos litgios inerentes atividade objeto de regulao, dependendo da regulamentao especfica de cada agncia. Na prtica, as agncias imitam as atividades dos trs Poderes tradicionais. Para Salgado (2003), o importante que essa mirade de funes sejam exercidas dentro de limites predefinidos e sob o controle da sociedade.

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1.4 Requisitos Essenciais s Agncias Reguladoras Estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA denominado Agncias Regulatrias na Experincia Brasileira: Um Panorama do Atual Desenho Institucional revela que polticas regulatrias pr-competitivas e de defesa da concorrncia so hoje ferramentas indispensveis na construo de mercados saudveis, uma vez que, como demonstram os recm-laureados, o laissez-faire mostrou-se incapaz de garantilos. De acordo com a mesma pesquisa, hoje consabido que um dos fatores mais importantes para a atrao do investimento direto a confiana depositada no ambiente regulatrio (SALGADO, 2003, p.7). Melo (2001) refora o entendimento anterior, ao afirmar que a credibilidade uma questo fundamental na criao das agncias regulatrias porque os investimentos associados privatizao das empresas de utilidade pblica so de grande valor e o retorno recupervel em um horizontal temporal de grande magnitude. Por outro lado, Edson Nunes chama a ateno para o risco de os agentes reguladores no promoverem o interesse pblico em razo da existncia de outras convenincias de natureza particular, conforme transcrito a seguir:
no existe, portanto, regulao neutra, nem regulao inocente. Muitos regulados buscaro normas regulatrias para proteg-los da competio, diminuir seus custos de transao, criar barreiras de entrada em seu setor de atuao, proteg-los de demandas do pblico etc. Nem toda regulao, portanto, a favor do interesse pblico ou da promoo do mercado competitivo (NUNES, 2007, p.183)

Gaetani & Albuquerque (2009) ressaltam que a regulao no produz benefcios ao interesse pblico Perse. Depende do seu manejo. A regulao pode se transformar em obstculo para que sejam atingidos os objetivos de bem estar social e econmico para os quais ela foi desenhada. Os autores chamam a ateno para o fato de que a regulao pode ser excessiva, por vezes impedir a inovao ou criar barreiras desnecessrias ao comrcio e concorrncia. Com a finalidade de mitigar a ocorrncia de eventos contrrios ao interesse pblico e ampliar a confiana regulatria, os entes reguladores no podem prescindir de seus

A transformao dos Conselhos Profissionais em pessoa jurdica de direito privado foi considerada inconstitucional, na ADIN n 1717-6, mediante a interpretao de que no se pode delegar a uma entidade privada, atividades tpicas de Estado.

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valores fundamentais: a autonomia (normativa e financeira); a independncia (em relao Administrao Direta e com suas decises revistas apenas pelo Poder Judicirio); tecnicidade (dirigentes especializados no setor regulado) e consenso para dirimir conflitos (decises colegiadas). Para Carvalho (2001), a autonomia e a independncia concedidas s agncias reguladoras so fundamentais para que as mesmas possam exercer adequadamente suas funes, vez que o maior bem jurdico sob tutela o interesse comum, no podendo estar sujeita s constantes intempries polticas. De acordo com o mesmo autor a autonomia se concretiza pelo mandato fixo de seus dirigentes, que no devem coincidir entre si, pela captao da receita prpria, pela iseno das regras salariais do setor pblico e pelo perodo de transio por que devem passar seus dirigentes. J a independncia se relaciona mais diretamente imparcialidade dos julgamentos, at mesmo contra interesses polticos ou econmicos, o que configura a essncia da poltica regulatria e fortalece a segurana jurdica dos investimentos. De acordo com Palermo (2002) a criao das agncias no trouxe as modificaes constitucionais necessrias ao seu funcionamento adequado. Por possurem natureza jurdica de autarquias especiais e por estarem necessariamente vinculadas aos Ministrios respectivos, indaga-se acerca da imparciabilidade nas decises tomadas por seus dirigentes. A autora complementa seu argumento com as palavras de DI PIETRO (1999, p.131) ao destacar que a independncia em relao ao Poder Judicirio praticamente no existe; a agncia pode dirimir conflitos em ltima instncia administrativa, mas isso no impede e no pode ter o condo de impedir o controle de suas decises pelo Poder Judicirio. Em relao tecnicidade, Castro (2008) relembra os seguintes ensinamentos de Schumpeter:
No suficiente que a burocracia deva ser eficiente na administrao corrente e competente na assessoria. Ela tambm deve ser suficientemente forte para guiar e, se necessrio, instruir os polticos que dirigem os ministrios. Para poder fazer isso, ela deve estar em posio de criar princpios prprios e ser suficientemente independente para afirm-los. Ela deve ser um poder em si mesma. (SCHUMPETER, 1975, p.293).

Para Gomes (2006), a misso atribuda s agncias demanda alta especializao e alta qualificao tcnica das agncias, em reas como engenharia e economia, concentrando

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especialistas focados na regulao desses mercados complexos e imperfeitos, onde o custo de aquisio de informao alto e o interesse pblico potencialmente ameaado. O doutor em cincia poltica pela Universidade de Sussex, UK, Marcus Andr Melo, ao discutir sobre o controle democrtico das agncias, discorda do posicionamento de Bresser Pereira e demonstra sua preocupao com o dficit democrtico. Para o autor, o insulamento burocrtico, decorrente da tecnicidade, pode comprometer a autonomia e independncia das agncias e representariam uma ameaa aos interesses pblicos na medida em que agentes no eleitos tomam decises relevantes para a sociedade. E continua o autor com a democracia, as elites burocrticas correm o risco de se contaminarem pelas paixes polticas e de se deixarem capturar por interesses de grupos, setores ou, no limite, firmas individuais. (MELO, 2001, p.61) Em relao ao consenso para dirimir conflitos, alm da limitao legal j aduzida no item referente independncia das agncias, tem-se que as decises da agncia so tomadas de forma colegiada, aps deliberao. Esse mtodo dificulta a ocultao de informaes privilegiadas ou a prevalncia de um ou outro diretor eventualmente "capturado" por interesses privados, uma vez que o processo deliberativo contribui para tornarem pblicas as motivaes que conduzem determinada deciso. Para Nunes (2007), o desenho institucional final das agncias tem como denominador comum a previso de autonomia e estabilidade dos seus dirigentes, a preocupao com sua independncia financeira, funcional e gerencial, e procedimentos de controle e transparncia. O autor retrata essa ideia na seguinte tabela, idealizada por Melo (2002).

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TABELA 1 Desenho Institucional e Autonomia das Agncias. Requisitos Essenciais Autonomia e Estabilidade Dirigentes Formas de Implementao dos Mandatos fixos Mandatos no coincidentes Estabilidade dos dirigentes Aprovao pelo Poder Legislativo, mediante arguio Pr-requisitos quanto a qualificao dos dirigentes Independncia Financeira, Funcional e Autarquia especial sem subordinao hierrquica Gerencial ltima instncia de recursos no mbito administrativo Delegao normativa (poder de emitir portarias) Poder para instituio e julgar processos Poder de arbitragem Oramento prprio Quadro de Pessoal Prprio Transparncia Ouvidoria com mandato Publicidade de todos os atos e atas de deciso Representao de Usurios e empresas Justificativa por escrito para cada voto e deciso dos dirigentes Audincias pblicas Diretoria colegiada
Fonte: Agncias Reguladoras no Brasil. Nunes (2007, p. 194). Com adaptao do autor.

1.5 A Boa Governana Regulatria

Ramos (2009) informa que o debate acerca de parmetros fundamentais de uma boa prtica regulatria, que visem melhoria de sua qualidade, isto , que aumentem seu desempenho, custo-efetividade ou qualidade legal, tomou conta do cenrio internacional a partir de meados da dcada de 90. Em 2004, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE pblicou os Princpios Gerais da Boa Governana Regulatria, sintetizados a seguir: Accountability o governo capaz de mostrar em que medida suas aes e decises so consistentes com objetivos claramente definidos e legitimidados;

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Transparncia aes, decises e o prprio processo decisrio governamental esto abertos a um nvel apropriado de escrutnio por outras partes do governo, da sociedade civil e, em algumas ocasies, por governos e instituies estrangeiros; Eficincia/efetividade o governo busca produzir servios pblicos de qualidade, ao menor custo, e zela para que o desempenho esteja de acordo com as intenes originais dos formuladores de poltica; Responsividade o governo tem capacidade e flexibilidade para responder rapidamente s mudanas sociais, levando em conta as expectativas da sociedade civil para identificar o interesse pblico geral e disposto a reexaminar criticamente o papel do governo; Viso de futuro o governo capaz de antecipar problemas futuros baseado em dados correntes e tendncias e de elaborar polticas que levem em conta custos futuros e mudanas antecipadas de ordem demogrfica, econmica e ambiental, por exemplo; Imprio da lei o governo aplica isonomicamente e de modo transparente leis, regulaes e cdigos. Este conjunto de diretrizes deu origem ao Regulatory Impact Analysis RIA, ou seja, Anlise de Impacto Regulatrio, definido pela OCDE como o processo sistemtico de identificao e quantificao de benefcios e custos importantes que provavelmente sero consequncia da adoo de uma regulao proposta ou de uma opo poltica. As agncias reguladoras, em quase todo mundo, devem se alinhar a esses princpios.

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CAPTULO II

2. CONTROLE SOCIAL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Preliminarmente, sobressai-se a necessidade de tecer algumas consideraes sobre o sistema democrtico brasileiro, o controle social institucionalizado nas polticas sociais e o processo de accountability na gesto pblica, em razo de esses tpicos conterem os subsdios indispensveis ao entendimento mais aprofundado da questo principal: o controle social das agncias reguladoras.

2.1 A Participao da Sociedade nas Decises do Estado

Habermas (1995), que formulou a teoria da democracia deliberativa, acredita que a democracia no pode restringir-se a sistema de seleo de governantes, no qual a participao dos cidados na poltica esteja limitada ao momento do voto. Para o autor, as decises polticas do estado, no devem estar desancoradas das demandas advindas do mundo da vida e, por isso, Habermas concede lugar central ao processo discursivo de conformao das opinies dos cidados em sua concepo de democracia. Em colaborao argumentativa, Pateman (1992) acredita que a participao possa desenvolver atitudes de cooperao, integrao e comprometimento com decises, bem como aumentar senso de eficcia poltica. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 absorveu parte das reivindicaes dos movimentos sociais, instituindo mecanismos de participao da sociedade no processo decisrio federal e local, inserindo definitivamente a sociedade na vida do Estado. Esse direito est assegurado no seguinte dispositivo constitucional:
A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: (grifo nosso) I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. (CF/88, Art. 37, 3)

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No texto intitulado Avanos e Desafios da Participao Social na Esfera Pblica Federal Brasileira, componente da srie Brasil: o Estado de Uma Nao, Silva (2009) afirma que a inscrio de espaos de participao da sociedade no arranjo constitucional das polticas sociais brasileiras apostou no potencial das novas instituies em mudar a cultura poltica do pas, introduzindo novos valores democrticos e maior transparncia e controle social na atuao do Estado no tocante s polticas sociais. Nas palavras de Habermas (1995), os arranjos participativos, ao congregar representantes da sociedade civil e dos governos para discutir polticas pblicas, ampliariam o controle social sobre instituies estatais, ao mesmo tempo em que aumentariam influncia da sociedade na definio das prioridades governamentais. Levy (1999) apresenta dois motivos fundamentais para origem do controle social: a) as instituies desenhadas no sculo XVIII e XIX que redundaram na democracia representativa mostram-se incapazes de responder aos desafios das sociedades e dos governos contemporneos; b) o crescimento das mquinas governamentais, em decorrncia da expanso das funes do Estado, tem levado muitas vezes sua inteira autonomizao, revelia dos mecanismos de controle democrtico. Hoje, quase todas as polticas pblicas sociais brasileiras sade, educao, assistncia social, criana e adolescente, trabalho e renda, turismo, meio ambiente, pesca, etc conta com espaos institucionalizados de participao social. So conselhos que se configuram como rgo administrativo colegiado com representantes da sociedade civil e do poder pblico. Muitos destes, com apoio do Estado, passaram a desenvolver tambm conferncias nacionais que so consideradas espaos mais amplos de participao, em que representantes do poder pblico e da sociedade discutem e apresentam propostas para fortalecimento e adequao de polticas pblicas especficas. Ao analisar a participao da sociedade civil organizada nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas, no perodo de 2003 a 2006, Moroni (2006) suscita que o processo de participao gerou frustraes na sociedade, destacando srie de questes sobre dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro em coordenar e processar adequadamente resultados gerados nos espaos de participao criados. Segundo o autor, a participao social neste perodo foi uma multiplicao dos espaos de interlocuo, sem que houvesse poltica de governo para o fortalecimento do sistema descentralizado e participativo e a ampliao dos processos democrticos. O autor enfatiza que a participao ficou reduzida estratgia de

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governabilidade e a um faz-de-conta, ela no era um elemento essencial nas transformaes sociais, polticas, culturais e econmicas. Por outro lado, as polticas pblicas da rea de infraestrutura no dispem da mesma capacidade de mobilizar pessoas dispostas a refletir sobre sua formulao ou de fiscalizar voluntariamente o cumprimento das metas e especificaes de obras e servios complexos estabelecidos em contratos que se tornaram pblicos. Assim, resta ao Estado buscar outras alternativas de atrao de pessoas para contribuir no processo de discusso e fiscalizao dessas polticas tais como a realizao de audincias, de consultas pblicas e a instituio de canais de ouvidoria. Dessa forma, a sociedade tem, em tese, condio de apoiar a implementao de determinada deciso pblica ou manifestar-se contrariamente ao que pretende o Estado. Nesse contexto, o controle social das agncias reguladoras se constitui em mais um espao de participao da sociedade, medida que se revela como um arranjo institucional da democracia participativa que intenciona diminuir a distncia entre o Estado e a Sociedade. Essa interao ocorre, na prtica, por meio da realizao de consultas pblicas, audincias pblicas e ouvidorias que tendem a colher a opinio da sociedade civil organizada sobre as questes mais relevantes objetos da regulao.

2.2 Aspectos Conceituais sobre Controle Social:

Mccubins e Schwartz (1984 apud SANTOS, 1999) apresentam dois tipos de controle: a Patrulha de Polcia e o Alarme de Incndio. O primeiro o modelo tradicional de controle, centralizado, ativo e direto, no qual o rgo de controle examina, por amostragem, as atividades de unidades da Administrao Pblica com o objetivo de detectar e sanar qualquer irregularidade ou desvio. O segundo tipo menos centralizado e envolve interveno menos ativa e direta que o anterior, em vez de examinar as atividades das unidades por amostragem, o tipo Alarme de Incndio estabelece um sistema de regras, procedimentos e prticas informais que permitem que cidados e grupos organizados acompanhem as decises e aes administrativas das unidades e reportem qualquer irregularidade ou desvio aos rgos competentes. Estabeleceu-se, em outras palavras, um

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incio de discusso sobre a efetividade do controle institucional (patrulha de polcia) sob responsabilidade do Estado comparativamente ao controle social (alarme de incndio) realizado pela sociedade sob tutela do Estado, embora esse no se constitusse objeto de estudo dos autores. No contexto deste trabalho acadmico, o conceito mais apropriado para Controle Social o construdo pela Rebidia, no qual controle social a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao de Plano de ao do municpio, estado ou governo federal. Correia (2009) explica que na teoria poltica, o significado de controle social ambguo, podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de concepes de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as aes do Estado. Nessa segunda perspectiva que se associa ao deste trabalho o controle social visa atuao de setores organizados na sociedade civil que as representam na gesto das polticas pblicas no sentido de control-las para que atendam, cada vez mais, s demandas e aos interesses das classes subalternas. Ainda segundo a autora, o controle social envolve a capacidade que as classes subalternas tm para interferir na gesto pblica, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos seus interesses de classe, tendo em vista a construo de sua hegemonia. H, entretanto, autores que vo alm e radicalizam seu entendimento sobre controle social. Sherry Arnstein (2006 apud RICCI, 2009), por exemplo, entende que o controle social uma relao de co-gesto, quando planejamento e execuo so definidos em participao. O autor vai at mais longe: sugere que ocorre controle social quando uma comunidade planeja e gerencia um projeto ou programa e a instituio pblica apenas financia. O controle social pressupe, portanto, a participao efetiva da sociedade civil organizada na elaborao, acompanhamento e verificao das aes de gesto pblica. Na prtica, significa definir diretrizes, realizar diagnsticos, indicar prioridades, definir programas e aes, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos.

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2.2.1 Elementos Essenciais ao Controle Social

Para Santos (1999) necessrio o preenchimento de trs pressupostos bsicos para que se reconhea o controle social: cidadania, sociedade organizada e organismos de representao. Para o autor, esse trip de sustentao no se consegue de maneira simples, pois, a singularidade de grupos e o prprio corporativismo da democracia brasileira, levam ao distanciamento do interesse coletivo. Para o Especialista em Polticas Pblicas, Allan Marcio Vieira da Silva, responsvel pelo stio eletrnico Portal do Controle Social: a transparncia pblica em ao e representante da sociedade civil em diversos conselhos gestores do municpio de SarandiPR, o exerccio do controle social exige, na prtica, a presena de pelo menos, cinco elementos: (a) conhecimento de indicadores - que possam subsidiar a deciso; (b) acesso aos processos que informam as decises no mbito governamental; (c) participao social na formulao e na reviso das regras que digam respeito defesa dos interesses da sociedade; (d) acompanhamento da implantao e implementao das decises por intermdio da avaliao dos programas/projetos/servios, com a articulao dos atores sociais; e, (e) busca da eficincia (processo), eficcia (resultado) e efetividade (atendimento na quantidade e qualidade desejada) das polticas pblicas. A realizao desse leque de atividades no se revela tarefa fcil. O 1 Simpsio de Ouvidorias Pblicas do Sistema nico de Sade SUS, realizado em maro de 2009, em que pese tratar-se da rea em que a questo j est consolidada, identificou as seguintes criticidades: i) fragilidade no nvel de organizao dos movimentos populares e das entidades de classe; ii) pouca conscincia de classe dos movimentos populares; iii) a cultura poltica de submisso arraigada na populao brasileira; iv) a baixa representatividade e consequente falta de legitimidade dos conselheiros pela pouca organicidade com suas bases; e v) a desinformao generalizada. Maciel (2007) chama ateno para o fato de que para funcionar os Conselhos precisam dispor de uma infraestrutura mnima que envolve espao fsico, equipamentos, pessoal tcnico e administrativo, e outros que forem necessrios. Desta forma, no incomum encontrar Conselhos que funcionam de forma precria, com ausncia de espao e equipamentos mnimos, ou de profissionais qualificados.

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Vale ressaltar que a simples criao de um conselho no gera automaticamente o efetivo controle social da poltica, pois existem grupos que atuam na defesa de seus interesses, nem sempre coincidentes com os interesses da comunidade. Acrescente-se o fato de que na concepo atual - a comunidade apresenta-se em desvantagem em relao ao governo, pois os representantes desse ltimo segmento tm, invariavelmente, mais poder de barganha, podendo, por vezes, manipular o funcionamento dos conselhos. O controle social se constitui, portanto, em uma via de mo dupla: o Estado necessita que as comunidades locais atuem no controle das polticas pblicas e a sociedade organizada precisa que o Estado institucionalize e reconhea esses grupos (atores sociais) como representativos da comunidade, para que eles possam oferecer contribuies formais ao Estado visando melhoria das polticas pblicas.

2.2 A Importncia da Accountability e da Transparncia na Gesto Pblica

P & Abrcio (2006) afirmam que apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability, pode-se estabelecer uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para o controle, os autores assumem a definio de Dahl e Lindblom (1971) que o entendem como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda s demandas daquele, pela imposio de restries, penalidades e incentivos. A accountability um conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os cidados participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo os responsveis. Nessas condies deve constar a disponibilidade de informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem como a existncia de instituies que permitam contestar as aes do poder pblico. Assim, controle e accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora sejam, num regime democrtico, indissociavelmente ligados, porque no h efetivao da accountability sem a utilizao de instrumentos institucionais de controle. Para O`Donnel (1998 apud NUNES, 2007) a accountability pode ser classificada em duas categorias: a vertical refere-se possibilidade dos cidados premiarem ou punirem os mandatrios por meio de eleies livres e idneas; e a horizontal, concernente a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas

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para realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncia do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. Para Santos (1999), accountability, um termo abrangente que vai alm da prestao de contas, pura e simples, pelos gestores da coisa pblica. So mecanismos, normativos e institucionais, que se empregam nas relaes entre os nveis de governo e dentro deles. Regulam ainda a interface entre sociedade e Estado na implantao e controle das polticas pblicas. Esses mecanismos (accountability) no garantem, por si s, o bom governo ou a governana (capacidade de implantar polticas pblicas). Em termos prticos accountability a obrigao de os agentes pblicos prestarem contas de seus atos. Todo agente pblico deve regularmente explicar sociedade como gastou os recursos pblicos postos sua disposio, divulgando suas realizaes, os critrios de escolha de fornecedores, os custos e cronograma dos projetos. preciso tambm que sejam esclarecidas as razes por eventuais falhas na gesto dos projetos (seja em relao ao custo, ao prazo ou especificao). No que diz respeito aos mecanismos de accountability das agncias reguladoras. P & Abrcio (2006), informam que as principais aes previstas no plano da accountability eram a participao de usurios; a utilizao de contratos de gesto como forma de responsabilizao por resultados; adoo de mecanismos de controle social nos servios locais e o aumento da transparncia na implementao das aes do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliao. As noes de controle e accountability ficariam, dessa forma, estreitamente ligadas a avaliao e publicidade dos resultados e informaes dos rgos, assim como na institucionalizao de mecanismos de participao. Em relao transparncia da gesto pblica, Corbari (2004) ensina que o conceito de informao vai se transformando de publicidade transparncia na medida em que a sociedade no se satisfaz apenas com a informao dos episdios ocorridos na gesto pblica, mas quer que lhe conceda as razes de tais acontecimentos e que se justifique o relacionamento destes, levando em conta os objetivos do Estado e os desejos da comunidade. No Brasil, o Direito ao acesso s informaes pblicas foi garantido pelo art. 5, X e XXXIII, da Constituio Federal de 1988, que estabelece que todos tem direito a receber de
rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo em geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade.

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Segundo Valle (2002) a transparncia pressupe comunicao eficaz que, por sua vez, pressupe linguagem adequada e viabilidade de acesso informao. De acordo com o autor, a publicidade no assegura apenas o acesso s informaes sobre o Poder do Estado, atravs dele se assegura o conhecimento verdade, na atuao do Estado. Corbari (2004) alerta que a publicidade das aes de governo no pode ser entendida como publicao de atos carregados de termos tcnicos, como a prestao de contas formal, mas ser entendida como a transparncia das aes pblicas. Referem-se s informaes inteligveis, tempestivas e confiveis, para que a sociedade possa avaliar de forma crtica o desempenho e os resultados alcanados pelo rgo Pblico. Neste contexto, necessrio ter em mente que o controle social no se faz a partir da abundncia de informaes, mas da disponibilidade de informaes suficientes e de entendimento simples para o cidado mdio que dela faz uso. Divulgar, por exemplo, o quanto foi gasto por Programa de Governo em um determinado perodo, usando o nmero da funcional e programtica ou o ttulo do Programa, no pode ser considerado transparncia, pois a maioria da populao tende a no compreender essas informaes e, por isso, ignora -as. Trabalhar as informaes sobre os gastos pblicos e coloc-los numa linguagem inteligvel, torna possvel o controle social sobre os mesmos e justifica o gasto com a prpria divulgao.

2.3 Mecanismos de Controle Social das Agncias Reguladoras.

A democratizao da administrao pblica atingiu, tambm, o setor da regulao estatal. No caso das agncias reguladoras percebe-se com maior facilidade a busca da aplicao prtica do princpio constitucional da publicidade ( 3, art. 37) e do princpio democrtico ( nico, art. 1), ambos basilares do controle social. A efetivao do controle social nas agncias reguladoras dar-se principalmente por meio das audincias pblicas, das consultas pblicas e das ouvidorias. GROTTI (2006, p. 19) afirma que a oitiva de interessados tornou-se expediente comum nos diplomas legislativo criadores das agncias reguladoras. Essas normas contemplam diferentes formas de participao do cidado, como a instituio de ouvidorias,

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audincias pblicas, consultas pblicas, criao de Conselhos, sistemas de disque-denncia, coletas de opinio, dentre outros. NEVES (2009), ao discorrer sobre a funo normativa das agncias reguladoras, explica a diferena bsica a respeito dos conceitos de audincia pblica e consulta pblica: no primeiro caso, a sociedade e representantes de classes comparecem audincia e formulam crticas e sugestes para o incremento da poltica econmica anteriormente formulada; j na consulta pblica, a sociedade e entidades de classes representando consumidores e agentes econmicos participam dando suas contribuies formalmente, at determinado prazo. Em ambos os casos as sugestes recolhidas sero avaliadas e, sendo ou no acolhidas, haver a motivao da deciso em acolher ou rejeitar tal ou qual sugesto. A ouvidoria tambm desempenha um papel importante no incremento do controle social das agncias. Elas so responsveis por receber e processar pedidos, denncias, reclamaes e sugestes formuladas pelos usurios. Aps verificar a pertinncia das manifestaes recebidas, a Ouvidoria deve propor aos rgos competentes as medidas oportunas, no intuito de sanar eventuais irregularidades e de aperfeioar os servios prestados. Entretanto, Parente (2007), responsvel pela coordenao do estudo Energia: o Desafio das Agncias Reguladoras, da Universidade de So Paulo, considera as ouvidorias um ponto de instabilidade regulatria, pois essa funcionar mais como um mecanismo de controle direto do Executivo, uma vez que sua nomeao no passaria pelo Poder Executivo. Assim, o ouvidor desequilibraria a governana da agncia em favor do governo. Grocci (2006) cita alguns exemplos de mecanismos de controle social j institucionalizados nas agncias. A Lei Geral das Comunicaes (Lei n 9.472 de 16.6.1997) introduziu a exigncia de consulta pblica das minutas de atos normativos editados pela ANATEL, gerando a necessidade de realizao de um procedimento administrativo normativo e a justificao da deciso que vier a adotar por meio de uma exposio formal de motivos. Tambm, pela mesma Lei, foi criado um Conselho Consultivo, que representa a participao institucionalizada da sociedade na Agncia. Vale destacar que esse Conselho exerce funo meramente opinativa e de encaminhamento de ideias, mas ele poder vir a desempenhar um papel de influncia no processo deliberativo e possibilitar a manifestao institucional de interesses localizados na sociedade. Na Aneel foi criado o Conselho de Consumidores com a incumbncia de tratar dos interesses do consumidor perante a Agncia. Mas, o representante do Conselho no tem direito a voto, o que reduz a participao dos usurios no controle social

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dos preos das tarifas. Atualmente, as agncias so obrigadas a submeter audincia pblica as iniciativas de projetos de leis ou de alteraes de normas administrativas que impliquem afetao de direito dos agentes econmicos ou de consumidores e usurios de bens e servios por elas reguladas. Melo (2001) ressalta que as agncias devem comunicar a todos os interessados potenciais sua inteno e solicitar evidncias e opinies sobre a questo, alm de explicitar as justificativas para as normas propostas luz das evidncias coletadas sobre o assunto. Ante as informaes apresentadas, conclui-se que h mecanismos

institucionalizados de controle social que permitem o acompanhamento e a participao da sociedade organizada nas atividades desenvolvidas pelas agncias reguladoras. Entretanto, ainda necessrio aperfeioar a participao da sociedade no processo decisrio das agncias, uma vez que a participao da sociedade nos Conselhos, nas audincias e nas consultas pblicas, deve evoluir da modalidade opinativa para deliberativa, tornando o controle social efetivo.

2.4. O Projeto de Lei Geral das Agncias

O Projeto de Lei Geral das Agncias Reguladoras teve sua origem no processo de transio governamental do Governo de Fernando Henrique Cardoso para o Governo de Luis Incio Lula da Silva, nos dois ltimos meses do ano de 2002. O diagnstico elaborado pela equipe de transio evidenciou que em razo da impreciso do arcabouo jurdico responsvel pela atividade regulatria, correr-se-ia o risco de uma excessiva concentrao de poder nos rgos reguladores, alm do risco de falta de transparncia nas relaes entre reguladores e regulados, com srios prejuzos para os cidados-consumidores. Afirmava-se, na ocasio que a ausncia de mecanismos institucionais capazes de garantir a accountability e o exerccio democrtico das atividades das agncias reguladoras, aliada falta do devido processo judicial para reviso de decises formuladas e implementadas por elas, sacramentava assimetrias de poder entre, de um lado, os cidados e, de outro, as entidades (ou grupos) interessadas.

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2.4.1 Contribuio do Grupo de Trabalho Interministerial ao Projeto de Lei

Em decorrncia das informaes recolhidas pela Equipe de Transio do Governo Lula e do juzo inicial que o governo estabeleceu a respeito da questo, foi constitudo, em maro de 2003, Grupo de Trabalho Interministerial - GTI para analisar, discutir a organizao, e propor medidas para o aperfeioamento do modelo institucional das agncias reguladoras no mbito do Poder Executivo Federal. O Grupo de Trabalho foi coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e contou com representantes de todos os Ministrios detentores de Agncias Reguladoras vinculadas em suas Pastas e com representantes dos Ministrios da Fazenda, da Defesa, do Planejamento, Oramento e Gesto, da Justia e da Advocacia-Geral da Unio. Os temas inicialmente estabelecidos para serem tratados pelo GTI foram: a) adequao do grau de autonomia ou independncia das agncias em relao aos Ministrios; b) a esfera de ao das Agncias Reguladoras, tanto no planejamento quanto na outorga de concesses e permisses; c) a necessidade de fortalecimento dos Ministrios com respeito a atribuies bsicas de planejamento e formulao de polticas pblicas na esteira da reorientao do papel do Estado nos ltimos dez anos; d) eficcia das Agncias na defesa dos interesses dos consumidores e no cumprimento de suas competncias legais; e) adequao dos meios para que as Agncias possam cumprir seu papel; e f) a insuficincia de mecanismo de prestao de contas por parte das Agncias ao Congresso Nacional, inclusive no que tange ao poder do Congresso para convocar presidentes e diretores dessas entidades para prestar esclarecimentos. O Grupo de Trabalho concluiu que o modelo de agncias independentes, no obstante a necessidade de aprimoramento do quadro atual essencial para o bom funcionamento da maior parte dos setores encarregados da proviso de servios pblicos, com reflexos positivos no resto da economia. Afirmou-se, portanto, o papel das Agncias para que os consumidores obtenham servios com qualidade, diversidade, quantidade e modicidade tarifria, mantendo a viabilidade econmica do negcio e o retorno do investimento. As discusses dentro do Governo levaram concluso que a presena das Agncias Reguladoras indispensvel para a atrao dos investimentos privados; para a

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reduo do chamado risco de captura do processo regulatrio por grupos de interesse; e para a necessidade de fortalecer as Agncias. A princpio foram apresentados como resultados preliminares do GTI dois anteprojetos de lei: o primeiro dispunha sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras; o segundo tratava de alteraes a dispositivos das leis de regncia de cada uma das agncias da rea de infraestrutura restituindo, para os respectivos Ministrios setoriais, as atribuies relativas s outorgas e de proceder a licitaes para a explorao dos servios de utilidade pblica. Entretanto, a Casa Civil achou por bem consolid -los em um nico Projeto de Lei. O relatrio do Grupo de Trabalho intitulado Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro foi submetido apreciao do Presidente da Repblica, em 2 de setembro de 2003, e constituiu -se no principal subsdio elaborao do Projeto de Lei Geral das Agncias.

2.4.2 Especificidades do Projeto de Lei Geral das Agncias

Por meio da Mensagem n 166, de 12.4.2004, o Presidente da Repblica encaminhou Cmara dos Deputados Projeto de Lei dispondo sobre a gesto, organizao e mecanismos de controle social das agncias reguladoras. O intuito do governo, declarado na Exposio de Motivos n 12, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, estabelecer um conjunto homogneo e estvel de regras para orientar a gesto e a atuao das Agncias Reguladoras, constituindo-se, de certa maneira, numa Lei Geral das Agncias Reguladoras que, ao superar diferenciaes entre elas, ora existentes, permitem, ainda, tornar mais transparente, eficiente, socialmente controlado e legtimo o exerccio da funo reguladora por essas entidades. Trata-se de aperfeioamentos necessrios, indispensveis melhoria da atuao das Agncias e ao atingimento de melhores ndices de qualidade regulatria no mbito do Governo Federal, atendendo, assim, ao interesse da sociedade e, em especial, dos consumidores e usurios de servios pblicos em setores regulados. Ainda de acordo com a referida Exposio de Motivos, uma das principais distores do papel das agncias detectadas foi o exerccio de competncias de governo pelas

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Agncias Reguladoras, como a absoro da atividade de formulao de polticas pblicas e do poder de outorgar e conceder servios pblicos. Tais distores so encontradas em todas as leis de regncia das Agncias Reguladoras. Este, de fato, se tornou o grande mote do Projeto: a diviso de atribuies entre os Ministrios Setoriais e as agncias reguladoras. Aos Ministrios caberia, doravante, o papel de formulador e planejador das polticas pblicas; s agncias a incumbncia de normatizar e fiscalizar os mercados por elas regulados. O governo entendeu poca que no caso do poder de outorga de concesses, permisses e autorizaes, o Estado o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concesso ou permisso, os servios pblicos. Assim, a faculdade de celebrao de contratos de outorgas atribuda s Agncias em suas leis especficas foi vista como mera liberalidade do legislador, tendo o projeto de lei previsto a transferncia dessas atribuies para os respectivos ministrios. Preservou-se, porm, na esfera das Agncias Reguladoras, a competncia de promover os procedimentos licitatrios, a fim de evitar-se o desperdcio da experincia j acumulada e assegurar-se a observncia de aspectos tcnicos que iro ter direta conseqncia nas funes de regulao e fiscalizao sob sua responsabilidade. O Projeto de Lei define regras para o processo decisrio das agncias e amplia o controle sobre as agncias reguladoras por meio da exigncia da firmatura de contrato de gesto e de desempenho. A justificativa para tal proposio a necessidade de valorizar e ampliar o emprego de instrumento que permite melhor ajustar meios e fins no exerccio das atividades administrativas e finalsticas dos rgos e entidades da administrao pblica. Complementarmente, o PL encoraja a troca de informaes e experincias entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia, notadamente a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia - SDE, a Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda - SEAE e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Nos termos da Exposio de Motivos n 12, a poltica de concorrncia pode contribuir para o bom funcionamento das atividades reguladas, fomentando a concorrncia no prprio desenho do marco regulatrio. No que concerne aos dirigentes das agncias reguladoras o PL preocupou-se em garantir a estabilidade do cargo de seus ocupantes, ao fixar o mandato de 4 anos (no coincidentes com o Presidente da Repblica) e a perda do mandato somente em caso de renncia, condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

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Depreende-se que o Projeto de Lei intenciona esvaziar as agncias reguladoras, reduzindo sua autonomia e independncia por meio da devoluo de competncias aos respectivos ministrios setoriais. Por isso o projeto no foi bem recebido - seja pelo mercado, seja pela crtica especializada - uma vez que a concepo das agncias reguladoras tratar questes tcnicas por meio da tcnica, e no pelo vis poltico.

2.4.3 A Discusso sobre o Controle Social das Agncias Reguladoras

Para os autores do Projeto de Lei, o desenvolvimento de instrumentos de controle social das Agncias um avano imprescindvel para o bom funcionamento do modelo, na medida em que esse controle atua como elemento de legitimidade e eficincia na ao regulatria. Por outro lado, o governo reconhece que a falta de controle social , certamente, a
fonte maior das preocupaes e dificuldades que demandam solues por meio de alterao no marco legal das Agncias Reguladoras.

A Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR defende o fortalecimento do controle social sobre as agncias e critica o excesso de controle administrativo-institucional, previstos no PL, por meio da seguinte afirmao:
o Governo invoca o argumento do controle social, mas no avana nesse aspecto. O governo quer manter os controles tradicionais sobre as agncias, sem considerar que estas j so controladas pelos poderes legislativo e judicirio, Tribunal de Contas da Unio e Ministrio Pblico. A sistemtica prestao de contas sociedade essencial para o controle democrtico das autoridades reguladoras, estando, a sim, caracterizado o verdadeiro controle social, que significa a atuao direta da sociedade sobre as aes do Estado (ABAR, 2004, p.8)

O Projeto de Lei dedica o Captulo I ao desenho do processo decisrio das agncias, nele prevendo: a) a deciso colegiada, em regra, como forma de respaldar as decises do regulador (art. 3 o); b) obrigao, para todas as agncias, de realizar consulta pblica, alm da necessidade de ampla divulgao dos resultados de consultas e audincias pblicas realizadas (arts. 4 o e 7o); e c) direito das associaes de defesa do consumidor/usurio de indicarem representantes especializados para acompanhar os processos de consulta pblica (art. 4 o, 5o).

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O Captulo II do referido PL intitulado Da Prestao de Contas e do Controle Social est dividido em trs sees: i) da obrigao de apresentar relatrio anual de atividades; ii) do contrato de gesto e de desempenho e iii) da ouvidoria. Da leitura conjunta dos dois captulos iniciais do PL percebe-se, preliminarmente, a utilizao indevida, por parte do governo, do conceito de Controle Social, uma vez que no captulo que trata do processo decisrio das agncias so includos dispositivos afetos ao controle social - tais como audincia pblica, consulta pblica e direito de associaes de defesa acompanhar os processos referente s consultas pblicas enquanto no captulo especfico sobre controle social so tratadas questes referentes accountability (relatrio de gesto, contrato de gesto e desempenho), ressalvado a ltima seo que trata da instituio de ouvidorias nas agncias reguladoras. Vale destacar que a confuso conceitual no foi corrigida por ocasio da redao do Substitutivo ao Projeto de Lei pela Cmara dos Deputados. Tem-se, portanto, que o controle social nas agncias reguladoras se efetiva por meio da realizao das consultas pblicas, das audincias pblicas e da implantao de ouvidorias. A seguir mostrarei como esses instrumentos foram tratados no PL. A respeito das Consultas Pblicas, o Projeto de Lei prev, em seu artigo 4, que as minutas e as propostas de alterao de normas legais, atos normativos e decises da Diretoria Colegiada e Conselhos Diretores, de interesse dos agentes econmicos, de consumidores ou usurios dos servios prestados sejam submetidos consulta pblica, previamente tomada de deciso. Os estudos, dados e materiais tcnicos utilizados como embasamento para as propostas devero ser disponibilizados na internet. Tambm assegurado s associaes de proteo ao consumidor, da ordem econmica ou da livre concorrncia, o direito de indicar representantes tecnicamente para acompanhar processos e opinar tecnicamente sobre as matrias objeto de consultas pblicas, devendo a agncia reguladora arcar com essas despesas. A realizao de audincias pblicas, para formao de juzo e tomada de deciso sobre matria considerada relevante, est consignada no artigo 5 do PL e condicionada publicao do despacho motivador do chamamento, no dirio oficial e outros meios de comunicao, com 15 dias de antecedncia sua realizao. De acordo com o artigo 7 do PL, os resultados das consultas e audincias pblicas devero ser disponibilizados na internet, com a indicao do procedimento adotado, sendo

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que a participao na consulta pblica confere o direito de obter da agncia reguladora resposta fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais. No que concerne Ouvidoria, o PL estabelece a obrigatoriedade da nomeao de um ouvidor, que atuar junto Diretoria Colegiada, sem subordinao hierrquica e sem acumular outras funes. O ouvidor ser responsvel por zelar pela qualidade dos servios prestados pela agncia e acompanhar o processo interno de apurao de denncias e reclamaes de usurios, seja contra a atuao dela ou contra a atuao dos entes regulados. A discusso sobre os ajustes realizados pela Cmara dos Deputados proposta do Governo ser efetuada no Captulo IV.

2.5 A Tramitao do Projeto de Lei na Cmara dos Deputados

Mediante a Mensagem n 166, de 12.4.2004, o Poder Executivo encaminhou Cmara dos Deputados, em carter de urgncia, Projeto de Lei dispondo sobre a gesto, a organizao e o controle social das agncias e acrescentando ou alterando dispositivos legais j vigentes sobre o mesmo tema. A chancela de urgncia constitucional foi retirada em 21 de maio de 2004 (MSC 259/2004, de 19.5.2004) e o regime de tramitao foi modificado para prioridade. Apensos proposio principal, tramitam os Projetos de Lei n 2.057 e n 2.760, de 2003, dos Deputados Antnio Carlos Pannunzio e Eduardo Valverde, respectivamente. O primeiro projeto pretende que, mediante alterao das leis especficas de criao da Aneel, Anatel, ANP e ANS, seja includa vedao de exerccio de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direo poltico-partidria por parte dos membros das diretorias das agncias reguladoras, vedao essa j presente na legislao que rege o funcionamento da Anvisa, ANA, ANTT e Antaq. O segundo projeto apensado estabelece normas gerais para as agncias reguladoras, dispondo sobre sua natureza, competncias e funcionamento. Na data em que o Projeto foi apresentado Cmara dos Deputados (13/4/2004), a Mesa Diretora constituiu Comisso, nos termos do art. 34, II do Regimento Interno, a ser integrada pelas seguintes comisses: Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio;

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Educao e Cultura; Seguridade Social e Famlia; Minas e Energia; Viao e Transportes; Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica; Trabalho, de Administrao e Servio Pblico; Finanas e Tributao e Constituio e Justia e de Cidadania (Art. 54 RICD).Em 12 de maio de 2004, o Deputado Leonardo Picciani (PMDB/RJ) foi designado Relator do Projeto de Lei. Com a finalidade de colher subsdios sobre a matria, a Comisso Especial realizou nove audincias pblicas, s quais estiveram presentes autoridades do governo federal, representantes de entidades associativas de investidores e de defesa dos consumidores, bem como renomados juristas. Relaciona-se na tabela abaixo, os nomes das personalidades que compareceram s audincias, ao lado das instituies representadas.

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TABELA 2 Entidades que Compareceram s Audincias Pblicas para Discusso do PL 3.337/2004.

Audincia Pblica Nome Jerson Kelman 1 Carlos Alberto Wanderley Jos Alexandre Nogueira Gustavo Dahl 2 Fausto Pereira dos Santos Cludio Maierovitch Peanha Pedro Jaime Ziller Haroldo Borges Rodrigues Lima 3 Jos Mrio Miranda Abdo Moacyr Servilha Duarte Cargo/Instituio Presidente da Agncia Nacional das guas ANA Presidente da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq Presidente da Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT Presidente da Agncia Nacional de Cinema Ancine Presidente da Agncia Nacional de Sade Complementar - ANS Presidente da Agncia de Vigilncia Sanitria - Anvisa Presidente da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel Diretor da Agncia Nacional de Petrleo ANP Diretor-Geral da Agncia Nacional de Energia Eltrica - Aneel Presidente da Associao Brasileira das Concessionrias de Rodovias ABCR Vice-Presidente da Associao Brasileira da Infraestrutura da Indstria de Base - ABDIB Presidente da Cmara Brasileira de Investidores em Energia Eltrica CBIE Presidente da Cmara Brasileira da Indstria da Construo - CBIC Secretrio de Direito Econmico do Ministrio da Justia Secretrio de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda Conselheiro do CADE Gerente de Informaes do Instituto de Defesa do Consumidor - IDEC Presidente da Associao Brasileira de Agncias Reguladoras ABAR Subchefe da Subsecretaria de Coordenao da Ao Governamental da Casa Civil Procurador do Estado do Rio de Janeiro Professor da PUC/SP Ministra das Minas e Energia Ministro da Fazenda Data

20/05/2004

25/05/2004

27/05/2004

Paulo Godoy

Cludio Salles

01/06/2004

Paulo Safady Simo Daniel Goldberg Jos Tavares 5 Luiz Alberto Esteves Scaloppe Marcos P Maria Augusta Feldman 6 Luiz Alberto dos Santos

03/06/2004

07/06/2004

Alexandre Santos Arago

08/06/2004

Floriano de Azevedo Marques 8 Dilma Rousseff 9 Antnio Palocci Fonte: Parecer do Relator sobre o PL 3337/2004

16/06/2004 17/06/2004

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Pela leitura da tabela acima se percebe claramente o esforo da Cmara dos Deputados em promover o debate sobre a matria, reunindo um nmero significativo de especialistas (do governo, da comunidade acadmica e do setor privado) e colhendo as mais diversas interpretaes e posicionamentos sobre o Projeto de Lei. As audincias pblicas devem primar pela pluralidade na participao identificando, da forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes da matria. Resta, porm, uma crtica atuao da Comisso Especial no processo de realizao das audincias referentes ao PL 3337/2004: a ausncia de convite aos representantes das associaes de usurios dos servios pblicos. Sem a participao efetiva da sociedade civil organizada na discusso do projeto, a correlao de foras entre os diversos interessados no assunto ficou desigual e a Cmara dos Deputados pode, eventualmente, ter perdido a oportunidade de aperfeioar algum dispositivo que, na viso dos consumidores, seja relevante. Especificamente, neste caso, a Cmara dos Deputados no zelou pelo fortalecimento do controle social. Em 29 de junho de 2004, o Relator do Projeto de Lei apresentou voto pela constitucionalidade, juridicidade e boa tcnica legislativa e pela adequao oramentria e financeira e, no mrito, pela aprovao parcial do PL 2057/2003 e do PL 2760/2003. Em relao s emendas, 6 foram acolhidas integralmente, 36 foram recepcionadas parcialmente e as demais foram rejeitadas.

2.5.1 As Emendas ao Projeto de Lei

A apresentao de emendas parlamentares representa parte essencial do trabalho legislativo. Uma emenda qualquer proposio apresentada como acessria proposta de emenda Constituio, a projeto de lei, de decreto legislativo ou de resoluo. As emendas visam influenciar as decises de poltica pblica e, como tal, so iniciativas legtimas no processo legislativo. Foram apresentadas 137 emendas ao Projeto de Lei n 3337/2004. A tabela a seguir demonstra a participao dos deputados mais atuantes na discusso do PL, segregando as informaes por partido e por parlamentar, tanto em relao s emendas ao projeto como um todo, quanto s emendas especficas do controle social.

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TABELA 3 - Deputados que Apresentaram Emendas ao PL n 3.337/2004

Emendas ref. Controle Social Partido Quantidade Deputado Quantidade Quantidade Percentual por Partido

PL

26

Jos Santana de Vasconcelos Sandro Mabel Mrio Assad Jnior Luciano Castro

17 5 2 2 14 5 4 8 5 4 3 10 4 3 2 10 3 3 2 5 5 1 1 6 4 5 1 1 2 137

3 5 2 1 0 2 2 2 2 0 2 3 3 0 1 2 0 2 1 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 35 100% 0 5% 0 14% 20% 17% 12% 32%

PP

23

Francisco Appio Francisco Turra Ricardo Barros

PSDB

20

Antonio Carlos Mendes Thame Ronaldo Dimas Alberto Goldman Eduardo Gomes

PT

19

Walter Pinheiro Luiz Couto Luciano Zica Maringela Duarte

PFL

18

Jos Carlos Aleluia Eliseu Resende Eduardo Sciarra Jos Roberto Arruda

PMDB

12

Jos Borba Moraes Souza Marcelo Siqueira Tadeu Filipelli

PPS

10

Fernando Coruja Miro Teixeira

PTB PC do B

5 2

Ricardo Izar Renildo Calheiros Srgio Miranda

PSB TOTAL

2 137

Beto Albuquerque 29

Fonte: Consulta de Proposies. Disponvel em http://www.camara.gov.br/sileg. - adaptado pelo autor.

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Percebe-se que dos 10 partidos que apresentaram emendas ao Projeto de Lei, 6 mostraram interesse em discutir especificamente o controle social das agncias, apresentando 354 emendas matria. A anlise especfica sobre a natureza das intervenes parlamentares ao Projeto de Lei Geral das Agncias ser efetuada no Captulo IV.

2.5.2 O Substitutivo

De acordo com o Parecer do Relator, foram adotadas as seguintes premissas na elaborao do Substitutivo: i) explicitar a diviso de trabalho entre agncias reguladoras e ministrios setoriais; ii) definir que a concesso de outorgas ser uma atribuio do Ministrio setorial, podendo este delegar esta tarefa para as agncias reguladoras; iii) aprimorar os mecanismos de prestao de contas das agncias para com a sociedade; iv) reforar a autonomia das agncias reguladoras; v) redefinir as competncias das agncias reguladoras e dos rgos de defesa da concorrncia; e vi) viabilizar a descentralizao das atividades fiscalizadoras para as agncias reguladoras estaduais. Seguindo essas premissas o Substitutivo prope uma mudana significativa no PL encaminhado pelo Executivo, destacando-se, dentre outras, as alteraes referentes autonomia (vinculao de fonte de recursos para as agncias), independncia (mandato fixo dos dirigentes), transparncia (reunies delibeativas pblicas com divulgao prvia da pauta), ao processo de realizao das audincias pblicas, s regras do contrato de gesto e ao mecanismo de ouvidoria.

Considerando que algumas emendas apresentam proposies sobre diversos artigos do Projeto de Lei, considerou-se prudente contabilizar cada item proposto sobre controle social como emenda.

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CAPTULO III

3. O PENSAMENTO POLTICO

Gustavo Mller (2002) explica que um dos problemas que se colocam para quem pesquisa a dinmica dos legislativos saber quais so os atores relevantes em termos de poder decisrio e poder de agenda, bem como de que maneira esses atores estabelecem suas estratgias para atingirem seus objetivos. No caso especfico deste trabalho, torna-se necessrio identificar quais partidos polticos interferiram no controle social das agncias e, luz da literatura especializada, analisar em que medida, essas contribuies se coadunam com os valores histricos defendidos pelo pensamento poltico as quais eles pertencem (progressistas ou conservadores). A opo por estudar a participao dos partidos no processo e no dos deputados isoladamente - decorre do grau de importncia dos partidos para a democracia brasileira e da possibilidade de agrupar as ideias em torno de um mesmo pensamento poltico. Em decorrncia dessa escolha, surge a necessidade de realizar uma ligeira reviso de literatura sobre os partidos polticos, contemplando os conceitos, o histrico, a classificao e discorrendo, com maior densidade, sobre o cerne dos partidos polticos: o pensamento que norteia suas decises (conservador ou progressista).

3.1 Conceito e Importncia dos Partidos Polticos

Soares (1998) ao discutir sobre a evoluo histrico-sociolgica dos partidos polticos no Brasil Imperial, ensina que a essncia da democracia reside em dois princpios fundamentais: o voto e os Partidos Polticos. Segundo o mesmo autor, podemos entender como Partido Poltico a diviso do povo de uma nao em vrios agrupamentos, cada um deles possuindo seu prprio pensamento no que diz respeito maneira como a Nao poder ser governada.

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Para Vieira & Wildberger (2007) resgataram a definio de Pietro Virga para o qual os partidos polticos so associaes de pessoas com ideologia ou interesse comum, que, mediante uma organizao estvel, miram exercer influncia sobre a determinao da orientao poltica do pas. Para Bonavides (1986 apud MACHADO 2002) partido poltico a organizao de pessoas inspiradas por ideais ou movidas por interesses buscando tomar o poder normalmente, pelos meios legais e nele conservar-se para a realizao dos fins propugnados. Daniel-LouisSeiler resume a importncia dos partidos polticos, tomando as lies de V.O Key Jr, nos seguintes termos:
os partidos polticos constituem um elemento bsico dos aparelhos institucionais democrticos. Asseguram uma funo essencial na gesto da concesso de um poder a outro, bem como no processo de aquisio do consentimento popular no mbito da poltica pblica. Acumulam suficientemente apoios para confrontar a autoridade dos governos; ou, ao contrrio, atraem ou organizam descontentamentos ou insatisfaes suficientes para derrubar o governo. Em cada caso eles assumem a funo de articulao de interesses e aspiraes de um segmento substancial da populao cidad, habitualmente segundo os meios conformes ao bem pblico (V.O Key Jr,. Politics, Parties and Pressure Groups p.9, in SEILER (2000, p.28).

Os partidos se constituem assim em instituies dinmicas, suscetvies a alteraes decorrentes da conjunta poltica, econmica ou social e exercem papel fundamental na construo da democracia uma vez que so os responsveis por captar os anseios da sociedade e convert-los em leis que melhorem a vida do povo.

3.1.1 Breve Histrico dos partidos no Brasil

Ao tratar dos primrdios dos partidos polticos brasileiros, Fleischer (2007) explica que depois de obter a sua independncia de Portugal em 1822, o Brasil se tornou uma monarquia constitucional at 1889. Durante esse perodo, o sistema partidrio se consolidou no Segundo Reinado (1840-1889) como um sistema bipartidrio, com um Partido conservador e um Partido Liberal, que se alternaram no poder de modo semelhante ao modelo ingls dessa mesma poca. Esses dois partidos, porm, passaram por vrias transformaes. Em 1870, o pequeno partido Republicano se organizou e comeou a sua pregao contra a monarquia.

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No perodo denominado primeira repblica surgiram os partidos republicanos estaduais e a poltica nacional passou a ser dominada pelos dois partidos maiores: PRP de So Paulo e o PRM de Minas Gerais. Este sistema ruiu com a chegada de Getlio Vargas ao poder, em 1930. Durante o primeiro governo Vargas a atividade poltica partidria foi restrita aos anos de 1933 a 1937, mesmo assim ainda eram movimentos exclusivamente estaduais. Vieira & Wildberger (2007) entendem que podemos considerar como sistema partidrio com alguma institucionalizao, o ocorrido no perodo de 1946 a 1965, pois somente nesse nterim surgiram os partidos de mbito nacional: o Partido Social Democrtico PSD (partido organizado por Getlio Vargas), o Partido Trabalhista Brasileiro PTB (criados por sindicalistas urbanos ligados a Vargas) e a Unio Democrtica Nacional - UDN (que fazia oposio ao Governo Vargas). Os grandes partidos dividiam espao com os partidos de porte mdio; o Partido Democrtico Cristo PDC ( de origem catlica e dirigido por intelectuais negros ) e o Partido Social Progressista - PSP ( considerado veculo poltico de Adhemar de Barros ) e com oito partidos considerados pequenos (que tinham representantes no Congresso Nacional). Ainda existiam os partidos ideolgicos, que viviam clandestinamente: o Partido Comunista Brasileiro - PCB, o Partido de Representao Popular- PRP, o Partido Socialista Brasileiro PSB e a Esquerda Democrtica ED. Com a edio do Ato Institucional n 2, foi extinto o pluripartidarismo e, entre 1966 e 1979 vigorou o bipartidarismo, restando apenas os partidos Aliana Renovadora Nacional (ARENA) e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB). Em 1979, tanto ARENA como o MDB foram extintos, iniciando-se uma reestruturao partidria com o surgimento de mais de uma dezena de novos partidos que perduram at os dias atuais. O bipartidarismo foi extinto por lei aprovada pelo Congresso em dezembro de 1979. De acordo com Fleischer (2007), os estrategistas do governo Figueiredo compreenderam que havia faces mal acomodadas tanto dentro do MDB quanto na Arena e para sair do bipartidarismo para um sistema de pluralismo moderado seria necessria uma nova configurao partidria que compreendesse i) dois partidos sucessores: da Arena, o PSD Partido Democrtico Social, e do MDB, o PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro; ii) um novo partido de centro, o PP Partido Popular, formado por moderados do ex-MDB, e dissidentes liberais da Arena; iii) talvez o ressurgimento de um partido trabalhista nos moldes do antigo PTB, o partido Trabalhista Brasileiro; e iv) talvez

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um partido obreiro, nos moldes do PSOE espanhol, com base no novo sindicalismo emergente nas regies Sudeste e sul: o PT Partido dos Trabalhadores. Em maro de 1980, esses cinco grupos j tinham representantes no Congresso Nacional. Em maio de1985, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n 25 que liberou a formao de novos partidos polticos. Os partidos PCB, PC do B e PSB saram da

clandestinidade e os egressos do PDS formaram o PFL, PDC e PL. O Sistema partidrio se expandiu e o PMDB se tornou o partido dominante. Em 1989, 22 partidos disputaram a eleio presidencial. Em funo da consolidao do regime democrtico, com a realizao de sucessivas eleies presidenciais - Collor (1989), FHC (1994 e 1998) e Lula (2002 e 2006) o quadro partidrio no Brasil sofreu modificaes estruturais (so 27 partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral) e os partidos de origem esquerda - PSDB e PT ocuparam papel de destaque. Pelo demonstrado, a evoluo dos partidos polticos no Brasil marcada por mudanas de regime ou revolues, que interromperam a trajetria de alguns, como tambm a criao de outros. A dinmica dos partidos dinmicos acompanha as alteraes da sociedade em que ele se instala. O Brasil repleto de exemplos de partidos que foram criados, desfeitos e aglutinados em funo de momentos histricos ou da vontade de lideranas polticas (as vezes momentneas).

3.1.2 Classificao dos Partidos Polticos

Everaldo Corra de Moraes (2006), tomando como base a literatura especializada, resumiu as diversas classificaes dos partidos polticos em 4 tipos principais: os Partidos de Quadros, os Partidos de Massa, os Partidos de Eleitores e o Partido Atomizado. Os partidos de quadros so aqueles partidos criados dentro do poder poltico. Geralmente criados por grupos parlamentares que residem no interior de assembleias representativas. So historicamente anteriores ao sufrgio universal. Os partidos de massa so frutos de movimentos sociais, grupos associativos, ligas, sociedades secretas, organizaes e sindicatos que agiam na sociedade, mas que no possuam

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representao poltica. conseqncia da ascenso do socialismo no incio do sculo XX. Os partidos de massa eram, na viso de Duverger e - em certa medida - de Weber, o futuro dos partidos polticos. Os Partidos de Eleitores - so partidos polticos que organizavam e recrutam o apoio de militantes sem serem com isso partidos de massa. Esses militantes desempenhavam um papel secundrio, pois era do eleitorado o papel principal. O partido de eleitores se distingue totalmente dos partidos de massa, pois mesmo que o primeiro possua um nmero de militantes maior, ele no orientado para seus militantes, como fazem os segundos. Pode-se dizer tambm que o partido de eleitores se diferencia do partido de massas ao recusar o dogmatismo ideolgico, tornando seu discurso o mais amplo possvel, para poder reunir o maior nmero de partidrios. O Partido Atomizado os polticos se relacionam com seus partidos como partidos de aluguel. Mudam de partido frequentemente, votam contra a linha partidria e rejeitam qualquer tipo de disciplina com base no argumento de que sua liberdade de representar o eleitorado no pode estar sujeita a interferncia. A democracia brasileira abriga toda essa tipologia partidria, por isso o

entendimento das variveis polticas envolvidas nas tomadas de decises dos assuntos pblicos cada vez mais complexo. Para corroborar esse entendimento, resgato a Teoria da Escolha Pblica, idealizada por Schumpeter e consignada em Campos (2008).
(...)seja no mercado, seja na poltica, os indivduos comportam-se da mesma maneira, movidos pelas mesmas motivaes, ou seja, so maximizadores do interesse prprio. um erro, segundo essa leitura, supor que as polticas pblicas so conduzidas por motivaes alheias ao interesse pessoal daqueles envolvidos polticos, burocratas, lobistas em nome de alguma entidade abstrata da dimenso do interesse pblico (Schumpeter, 1976 in Campos 2008, p.281).

3.2 Democracia e Pensamento Poltico

A existncia de determinado pensamento poltico guarda estreita vinculao com a forma que se v - e se pratica - a democracia em uma localidade. Para alguns pensadores e cientistas polticos a democracia se limita a um mtodo de escolha dos governantes democracia representativa. Se associam a essa linha de entendimento, dentre outros, os

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liberais Robert Dahl, Giovanni Sartori, Bernard Berelson e Harry Eckstein. Outros cientistas e filsofos entendem a democracia como um processo de construo participativa da realidade local. Em outras palavras uma atitude valorativa da sociedade a democracia participativa. Defendem esse entendimento os pensadores denominados Participacionistas, tais como Crawford Brough Macpherson, Nicos Poulantzas, Crawford Brough Macpherson, Carole Pateman, Paul Hirst, Nancy Fraser, Ellen Wood e ris Marion Young.

3.2 1 A Democracia Representativa.

O conceito de participao poltica foi forjado nas formaes liberais democrticas em referncia participao institucional, isto , aquela voltada tomada de decises de poder, por meio de representantes escolhidos pelo sistema eleitoral. Na obra de referncia sobre a democracia representativa - Capitalismo, Socialismo e Democracia - Joseph Schumpeter afirma categoricamente:
A democracia um mtodo poltico, isto , um certo tipo de arranjo institucional para chegar a uma deciso poltica (legislativa ou administrativa) e, por isso mesmo, incapaz de ser um fim em si mesmo, sem relao com as decises que produzir em determinadas condies histricas. E justamente este deve ser o ponto de partida para qualquer tentativa de definio. (SCHUMPTER, 1961, p. 291).

Para Schumpeter (1961), o papel do povo produzir um governo no qual o mtodo democrtico aquela organizao institucional para chegar a decises polticas em que os indivduos adquirem poder de decidir por meio de uma luta competitiva pelo voto popular. So as elites, para Schumpeter, as portadoras de racionalidade poltica e assim os nicos sujeitos capazes de tomarem decises, cabendo aos indivduos terem sua participao limitada ao voto. A democracia seria ento um mecanismo estabilizador por meio do qual os cidados elegem os experts que os governam.
Segundo a viso que adotamos, democracia no significa e no pode significar que o povo realmente governe, em qualquer sentido bvio dos termos povo e governe.Democracia significa apenas que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar as pessoas designadas para govern-lo. Mas como o povo tambm pode decidir isso de maneira inteiramente nodemocrtica, temos de estreitar nossa definio, acrescentando mais um critrio que defina o mtodo democrtico, ou seja, a livre competio entre lderes potenciais pelo voto do eleitorado (SCHUMPETER, 1961, p. 355).

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Os defensores da democracia representativa entendem no apenas que a forma representativa seja a mais adequada para o sistema democrtico, mas que a participao direta da sociedade nas decises polticas seja negativa para a consolidao da democracia. HELD confirma esse ponto de vista ao declarar:
no sistema democrtico de Schumpeter, os nicos participantes plenos so os membros de elites polticas em partidos e em instituies pblicas. O papel dos cidados ordinrios no apenas altamente limitado, mas freqentemente retratado como uma intruso indesejada no funcionamento tranqilo do processo pblico de tomada de decises. (HELD, 1987,

p.168) Segundo Dahl (1996 apud COSTA 2007), nas sociedades modernas, mais complexas, o sistema representativo parece ser a nica alternativa para o exerccio da soberania coletiva. Assim, em um governo democrtico, deve-se assegurar a mxima representatividade das decises polticas. A poliarquia seria ento a realizao plena dos princpios democrticos. A exemplo de Schumpeter, Dahl afirma que nesse tipo de sociedade, s pode haver democracia representativa, no democracia direta. A poliarquia seria resultado dessa expanso, um tipo novo de democracia, qualitativamente diferente. A democracia representativa , portanto, uma democracia de intermediaes na qual representantes ou intermedirios polticos decidem as questes pblicas alijando a sociedade de sua discusso, independente da natureza ou complexidade do assunto.

3.2.2 A Democracia Participativa

Os integrantes deste pensar poltico, em especial, Battini, 1993, defendem que s h participao poltica efetiva quando existe democracia participativa, quando o cidado pode apresentar e debater propostas, deliberar sobre elas e, sobretudo, mudar o curso da ao estabelecida pelas foras constitudas e formular cursos de ao alternativas. Para Rousseau e John Stuart Mill, o cerne da democracia a participao dos indivduos nas tomadas de deciso, e no somente na escolha daqueles que as tomaro. Nesse contexto, a funo da participao educativa pois permite que o indivduo aceite mais
facilmente as decises coletivas e que, alm disso, ela realiza uma integrao entre os cidados e

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s comunidades de que participam. Eles seguem a ideia de que "se aprende a participar

participando. Alm disso, esses autores dizem que a democracia no deve se restringir esfera governamental, mas deve alcanar todas as esferas da sociedade e formas de associao. Rousseau (1983 apud CABRAL NETO 2007) radicalizou o debate a respeito da democracia representativa, sustentando que:
nula toda lei que o povo diretamente no ratificar; em absoluto, no lei. O povo ingls pensa ser livre e muito se engana, pois s o durante a eleio dos membros do parlamento; uma vez estes eleitos, ele escravo, no nada. Durante os breves momentos de sua liberdade o uso, que dela faz, mostra que merece perd-la. (CABRAL NETO, 1983, p.108)

Silveirinha (2004) afirma que a democracia deliberativa coloca, antes, a tnica no papel do cidado como actor poltico. A nfase o pressuposto de que a democracia necessita de cidados informados e racionais, cuja influncia no processo de tomada de deciso seja significativa, a ponto de conduzir as polticas pblicas para o que a sociedade deseja. Segundo MARQUES (1999, p.21), somente a participao popular pode trazer novos contedos ticos, sociais e econmicos para a democracia, retirando-lhe a couraa politicista e juridicista. O mesmo autor entende que a interveno direta do povo mobilizado que evita a confuso entre o pblico e o privado, expressa no patrimonialismo praticado tradicionalmente pelos conservadores. Silva (2007) diz que a democracia participativa comea, paulatinamente, a fazer parte da realidade brasileira. O que anteriormente era uma opo do administrador e dos legisladores, nos tempos recentes passou a ser uma obrigao/dever do homem pblico em que pese as fortes e evidentes resistncias. Entender a democracia como um mtodo de escolha dos governantes (democracia representativa) ou como um processo de envolvimento da sociedade na construo das

decises polticas (democracia participativa) est intimamente ligado ao pensamento poltico representados por esses pensadores e cientistas polticos. Os defensores da democracia representativa que entendem que s a elite poltica tem o dever de oferecer as melhores solues para os problemas pblicos se associam ao conservadorismo, enquanto os participacionistas, que pregam a participao popular nas decises pblicas podem ser considerados progressistas.

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3.3 O Pensamento Conservador

O pensamento conservador, em suas origens, expressa a alternativa modernidade, ao pensamento progressista. Ambos tm a mesma raiz histrica, so fatores inseparveis do processo de laicizao do pensamento poltico e social europeu. A rigor, este processo se inicia com a ascenso da burguesia, a emergncia do indivduo e do individualismo (o homem burgus), do sujeito autnomo e capaz de, por sua ao, fazer a histria e transformar a sua realidade. Bonazzi (1992) afirma que o conservadorismo surge s como uma resposta necessria s teorias que, a partir do sculo XVIII, se distanciaram da viso antropolgica tradicional a fim de reivindicar para o homem a possibilidade no s de melhorar o prprio conhecimento e seu domnio sobre a natureza, como tambm de alcanar, por meio de ambos, uma autocompreenso cada vez maior, e consequentemente, a felicidade. O resultado que tendiam essas teorias era o de fazer da histria humana um processo aberto e ascendente, baseado numa antropologia revolucionria na qual o indivduo fosse ncleo ativo, capaz de se tornar melhor, tornando cada vez mais racional. Isso implicava o rompimento com a tradio, o que provocou fendas na conscincia europeia, quer ao nvel cultural, quer ao nvel poltico. Silva (2010) explica que do ponto de vista do uso comum, conservadorismo est ligado pretenso de manter intacta, de conservar, portanto, de rejeitar o novo e o apelo mudana, visto como riscos ordem instituda. De acordo com o mesmo autor, o Conservadorismo tambm pode ser interpretado enquanto restrito ao pragmatismo poltico. Enquanto tal, no orientado por princpios ou contedo doutrinrio: simplesmente se adapta, absorvendo o ethos poltico, econmico e cultural dominante (SILVA, 2010, p.54). LYNCH resume o pensamento conservador nos seguintes termos:
o conceito de conservadorismo possui uma conotao fortemente negativa na Amrica Ibrica. O conservador geralmente visto como algum aferrado a uma viso hierrquica do mundo, defensora de privilgios, que v com maus olhos a democratizao, o reconhecimento dos direitos das minorias, etc LYNCH (2008, p. 59).

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O pensamento conservador defende, dentre outros aspectos, que o mercado capaz de resolver os problemas da economia, que a corrupo basicamente um problema moral, que o sentido de liberdade deve prevalecer sobre qualquer tentativa de liberdade, que o Estado deve ser limitado e proteger a propriedade.

3.3.1 Conservadorismo no Brasil

Pierini (2007) afirma que um trao marcante da ideologia conservadora brasileira a ausncia da participao popular nas polticas formuladas pelo Estado. Uma das caractersticas do conservadorismo, de acordo com Oakeshott a rdua luta pela manuteno do tempo presente. No Brasil, identifica-se com a "perpetuao" da manuteno do poder e com as consequncias que a conquista lhes proporciona. Antonio Cabral Neto (2007) explica que as especificidades brasileiras traduzem-se na edificao de uma sociedade com pouca ou quase nenhuma tradio democrtica. Nela o conservadorismo est imbricado, no apenas no aparelho de Estado, mas atravessa, de ponta a ponta, toda a sociedade civil. As regras do jogo democrtico, definidas predominantemente pelas elites em funo dos seus interesses particulares, tm dificultado tanto a participao poltica mais abrangente da sociedade civil, principalmente das massas desorganizadas, quanto o acesso aos bens materiais e culturais socialmente produzidos. Mainwaring (2000, apud ALMEIDA 2004), faz um breve histrico sobre os partidos conservadores no Brasil:
desde as primeiras formaes partidrias, os partidos conservadores se caracterizavam como sendo os pilares da ordem oligrquica no Brasil. Com a introduo de eleies livres e do sufrgio de massa em 1945, eles se estabeleceram como fora eleitoral hegemnica nas eleies legislativas no perodo de 1945 a 1962; ajudaram a articular o Golpe Militar de 1964 e se tornaram parceiro da ditadura de 1964 a 1985. A partir de 1985, com o ressurgimento da democracia no pas, os partidos conservadores tm integrado, de forma consistente, a coalizo governamental no nvel nacional e tm obtido um significativo desempenho eleitoral. (Mainwaring, 2000 in ALMEIDA, 2004, p. 13).

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3.4 O Pensamento Progressista

Segundo Silva (2010), o pensamento revolucionrio ou progressista

via o

homem ser histrico e, assim, capaz de transformar e se adaptar s novas circunstncias e realidades sociais, concebendo este processo como inerente capacidade humana de transformar a natureza e a si mesmo. Bonazzi (1992) ensina que no decorrer do Sculo XIX, o progressismo se foi construindo baseado em trs hipteses fundamentais: a cientfica, que fez das cincias naturais modelos a imitar no desenvolvimento das cincias humanas e do prprio homem; a democrtica, que viu na extenso do poder de deciso poltica a todos os indivduos o melhor resultado a que se poderia chegar; a histrico-materialista, que fez da luta de classes o prrequisito do necessrio progresso humano. De acordo como o mesmo autor, combinadas entre si dos modos mais variados, essas hipteses foram usadas como modelos interpretativos e como ideologia nas grandes transformaes do sculo passado. Sua dinmica tornou impossvel a estabilizao de qualquer novo equilbrio de poder, sempre desmascarando como insuficientemente racional ou ligado a interesses egostas de classe, e suplantando por tendncias mais radicais. Para Dagnino (1994) nos pases latinos-americanos, o discurso e a prtica dos movimentos sociais e dos partidos de esquerda defendiam aprofundamento da democracia, a partir de concepo mais ampla de poltica e participao, melhoria na qualidade de vida dos indivduos e defesa de direitos de grupos excludos que at ento no estavam na agenda pblica. Estes segmentos tinham conscincia de que suas reivindicaes no seriam satisfeitas somente por meio de eleies e lutavam tambm pela existncia de mecanismo participativo na gesto do Estado. O pensamento progressista busca resguardar, dentre outros aspectos, o interesse coletivo, a valorizao da esfera pblica, a participao das massas nas decises polticas, a atuao forte do Estado nas questes pblicas e o respeito s divergncias de opinio.

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3. 5 Partidos Conservadores e Progressistas do Brasil

Em recente trabalho intitulado Esquerda, Direita e Governo: a ideologia dos partidos polticos brasileiros, Cesar Zucco Jr, pesquisou alguns aspectos de ideologia dos parlamentares brasileiros, a partir de dados da pesquisa denominada PLIO 2009, que visa categorizar o posicionamento ideolgico dos legisladores. Perguntas sobre classificao ideolgica realizadas em todas as edies da pesquisa revelam que h bastante estabilidade na forma como os parlamentares se veem, e como veem os seus pares. Os partidos brasileiros aparecem ordenados no espectro ideolgico de forma bastante compatvel com o que seria esperado pela comunidade acadmica, e exceto pelo PPS, nenhum partido exibiu grandes variaes de posio ao longo do tempo. O PSOL o partido mais esquerda, o DEM aparece, pela primeira vez, como partido mais direita e o centro ocupado pelo PMDB, em companhia do PPS e do PSDB. De acordo como o estudo, em 2009, a configurao ideolgica dos partidos no Brasil, da esquerda para a direita, estaria assim representada: PSOL, PCdoB, PSB, PT, PDT, PV, PPS, PMDB, PSDB, PTB, PR, PP e DEM. Ressalte-se, entretanto, as duas principais concluses dessa pesquisa: i) a clivagem estratgica e no-ideolgica entre governo e oposico parece ter ocupado o papel predominante na estrutura das disputas polticas na Cmara dos Deputados e ii) o quadro que se desenha, portanto, que as elites polticas continuam reconhecendo uma estrutura ideolgica em seu meio, mas onde preferncias e comportamento esto muito menos associadas a esta estrutura do que no passado. Ao estudar a atuao dos partidos polticos na Cmara dos Deputados, Riberti de Almeida Felisbino, apontou fato semelhante s afirmaes de Zucco (2009).
Devido grande fragmentao partidria no interior do poder Legislativo, o Brasil teria um quadro poltico composto por partidos pouco ideolgicos e parlamentares com atitudes individualistas que, ao serem indisciplinados, nas votaes no plenrio, no seguiriam a orientao do lder. (FELISBINO, 2005, p.5).

Geralmente os partidos conservadores do nfase ao liberalismo econmico e eficincia da economia, enquanto os progressistas/esquerdistas tendem a possuir um foco nos valores da igualdade e da solidariedade. Atualmente, o fato de ser da direita ou da esquerda

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algo relativo e no permanente, uma vez que um partido, por exemplo, pode estar de um lado em um momento e de outro em outra instncia, agindo conforme um jogo de interesses. No contexto histrico-poltico brasileiro, partidos como PFL, PTB e PPB so considerados conservadores, havendo um grande nmero de estudo que os classificam como partidos de direita. Entretanto, o poder originrio do Presidencialismo de Coalizo 5 tm conseguido, em alguns casos, descaracterizar a ideologia partidria e por vezes, partidos de esquerda que esto no poder conseguem apoios de partidos de direita. Hoje, a base de apoio a Lula no Congresso Nacional, por exemplo, rene partidos de esquerda, de centro e at de direita 6. Embora academicamente seja possvel classificar os partidos em conservadores e progressistas - ou de direita, de centro e de esquerda atualmente, a prtica poltica se alinha muito mais s decises partidrias pontuais do que ao pensamento poltico que une os parlamentares. Em funo disso analisarei o contedo da emenda, pois independetemente da filiao partidria do deputado, o contedo da emenda revelar o carter conservador ou progressista da medida proposta. Pressupe-se, luz da teoria apresentada, que os partidos considerados conservadores - interessados na manuteno ou no enfraquecimento dos mecanismos de controle social das agncias reguladoras - tendem a apresentar emendas que mitiguem a participao da sociedade e desonere as agncias de atribuies relacionadas ao incremento da transparncia e da accountability, enquanto que os partidos considerados progressistas interessados no aperfeioamento do controle social, tendem a contribuir com emendas que favoream a participao popular e a integridade das instituies.

A expresso "presidencialismo de coalizo", cunhada pelo cientista poltico Srgio Henrique Abranches (1988), caracteriza o padro de governana brasileiro expresso na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo.. A noo sugere a unio de dois elementos - sistema poltico presidencialista mais a existncia de coalizes partidrias. E, como afirma Abranches, por ser presidencialismo, esse regime de governana reserva presidncia um papel crtico e central, no equilbrio, gesto e estabilizao da coalizo. 6 Partidos que apiam o governo Lula: PT, PMDB, PSB, PDT, PCdoB, PRB, PR, PP, PTB, PV, PSC, PMN, PHS, PT do B, PTC e PRTB

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CAPTULO IV

4. ANLISE DAS EMENDAS AO PROJETO DE LEI GERAL DAS AGNCIAS Definiu-se no incio deste trabalho que sero considerados como mecanismos de controle social aqueles que possibilitam a participao efetiva do cidado no processo de discusso das polticas pblicas sob responsabilidade das agncias, notadamente, as audincias pblicas, as consultas pblicas e as ouvidorias. Este captulo dedicado a conferir um carter prtico ao trabalho, analisando, a luz da literatura estudada, cada uma das emendas apresentadas ao PL 3337/2004 que se relacionem com o controle social, identificando sua natureza (conservadora ou progressista), seus atores (partidos polticos), a finalidade da emenda (reduzir ou ampliar o controle social) e a eficcia das mesmas (insero no substitutivo). Para cada tpico ser elaborada uma tabela demonstrativa e uma anlise crtica da atuao parlamentar. 4.1 Anlise das Emendas Referentes ao Processo de Realizao de Consulta Pblica. A consulta pblica foi o tema que despertou maior interesse entre os que apresentaram emendas referentes ao Controle Social. Foram apresentadas 17 emendas (vide Apndice A) que se encontram consolidadas na tabela a seguir: TABELA 4 Consolidao das Emendas sobre Consultas Pblicas Partido PL PSDB PP PT PFL PPS Total Quantidade 6 3 3 3 1 1 17 Emendas Apresentadas Conservadoras Progressistas 76, 119 e 136 7 e 47 8.2 e 36 112 8 82, 86 e 137.1 9.1 8.1 64, 70, 118 6 9 0 Emendas Aprovadas Conservadoras Progressistas 82, 86 e 137.1 9.1 8.1 64 e 118 6

Fonte: Controle Social das Agncias Reguladoras

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O Partido Liberal foi o mais atuante e apresentou emendas progressistas propondo a incluso de associaes ligadas ao meio ambiente para acompanhar os processos de consultas pblicas (82 e 86) e determinando que aps o trmino da consulta pblica, as agncias devem divulgar as contribuies recebidas e os resultados da consulta (137.1). Essas contribuies contrastam com outras de natureza conservadora, nas quais estabelece que os critrios a serem observados pelas agncias para a realizao de consulta pblica devem estar fixados em regulamento prprio ao invs dos regimentos internos (76 e 119) e exigem que as associaes que acompanham as audincias pblicas devem ter pelo menos 5 anos de funcionamento e pelo menos 20% dos consumidores como associado (136). Embora essa emenda seja, sem dvida de natureza conservadora, o relator aproveitou no texto do substitutivo apenas a parte que propunha que o apoio tcnico deveria ser contratado, preferencialmente, junto s universidades federais. Merece destaque tambm a participao do Partido dos Trabalhadores uma vez que todas as propostas foram, no mrito, progressistas. As emenda acatadas pelo Relator (64 e 118) tm praticamente a mesma redao das emendas do PL que prevm a incluso de entidades ligadas ao meio ambiente para acompanhar processos de consultas pblicas. A emenda no acatada previa que as agncias deveriam fornecer s associaes civis informaes sobre os temas das consultas pblicas. O Relator no acatou a emenda, pois entendeu que todas as informaes referentes ao processo de consulta pblicas so franqueadas a todos os interessados. O PSDB pretendia suprimir a obrigatoriedade de patrocnio pela agncia de associaes que atuassem no acompanhamento de processos de consulta pblica (7 e 47), mas no obteve xito. Tal pretenso tambm foi consignada pelo PFL (112). Contraditoriamente, o PSDB props a excluso do dispositivo que previa que todas as decises das agncias fossem submetidas consulta pblica. Os argumentos, desta feita, foram acatados, pois o Relator entendeu que o dispositivo no era racional. O PP foi o partido que mais investiu contra o expediente das consultas pblicas. Props que suprimissem a obrigatoriedade de a agncia fundamentar a resposta s sugestes oferecidas pelos interessados nas consultas pblicas (8.2) e que os materiais tcnicos utilizados nas consultas fossem disponibilizados na internet sempre que possvel (36). Por outro lado props que as reunies de diretoria em que ocorressem deliberaes sobre assuntos

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tratados nas consultas pblicas, fossem abertas participao popular. O Relator acatou a ltima sugesto de natureza progressista e rejeitou as demais de carter conservador. O PPS pretendia que a durao mnima das consultas pblicas fosse de 60 dias. O Relator considerou o prazo excessivamente longo e rejeitou a emenda. Observa-se que 67% das propostas consideradas progressistas foram acatadas pelo Relator e inseridas no Substitutivo e que nenhuma proposta de natureza conservadora foi aprovada. O PL e o PT contriburam para o aperfeioamento dos mecanismos de consulta pblica e, em decorrncia disso, para o aperfeioamento do controle social das agncias enquanto o PSDB, o PP, o PFL e parte do PL propuseram seu enfraquecimento.

4.2 Anlise das Emendas Referentes ao Processo de Realizao de Audincia Pblica

Foram apresentadas 4 emendas relativamente ao processo de realizao das audincias pblicas (vide Apndice B) e consolidadas na tabela seguinte: TABELA 5 Consolidao das Emendas sobre Audincias Pblicas Partido PL PP TOTAL Quantidade 3 1 4 Emendas Apresentadas Conservadoras Progressistas 120 e 137.3 8.2 3 137.2 1 Emendas Aprovadas Conservadoras 0 Progressistas 0

Fonte: Controle Social das Agncias Reguladoras

O PL sugeriu a supresso da necessidade de a agncia fazer despacho motivado publicado no DOU at 15 dias antes da realizao das audincias pblicas (120) e props que os estudos, dados e materiais tcnicos que foram utilizados como embasamento para a proposta da agncia fossem disponibilizados aps a realizao da audincia em contraponto proposta do Executivo que previa a disponibilizao das informaes com antecedncia de 15 dias (137.3) Ambas as propostas de natureza conservadora foram prejudicadas e no constam no Substitutivo.

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A emenda 137.2, tambm do PL, propunha que a agncia reguladora realizasse prvia consulta pblica sempre que o assunto fosse submetido audincia pblica. A emenda foi rejeitada, pois o Relator entendeu que o dispositivo provocaria a realizao de consulta pblica para todos os atos das agncias, onerando desnecessariamente o Estado. O PP apresentou emenda suprimindo a obrigatoriedade de resposta fundamentada s contribuies oferecidas pelos interessados no mbito das audincias pblicas (8.2), mas no obteve xito, pois o relator entendeu que a proposta reduz a transparncia do processo decisrio. Em que pese a predominncia de propostas conservadoras, efetuadas pelo PL e PP que tendem a enfraquecer o mecanismo de controle social em referncia - no houve alterao no texto encaminhado pelo Executivo referentemente realizao das audincias pblicas. Embora a emenda 137.3 conste como aprovada, o texto do substitutivo igual ao do Projeto de Lei.

4.3 Anlise das Emendas Referentes Ouvidoria

No que se refere institucionalizao dos mecanismos de ouvidoria foram apresentadas 10 emendas (vide Apndice C) caracterizadas na tabela a seguir: TABELA 6 Consolidao das Emendas sobre Ouvidoria Partido PFL PSDB PPS PP PT PL Total Quantidade 3 3 1 1 1 1 10 Emendas Apresentadas Conservadoras Progressistas 49 e 127 64 3 56, 108.1 e 110 15 14 34 87 7 Emendas Aprovadas Conservadoras 0 Progressistas 56 e 110 15 34 87 5

Fonte: Controle Social das Agncias Reguladoras

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O PFL apresentou 3 emendas de natureza progressista: determina a aprovao do titular da ouvidoria pelo Senado Federal e confere estabilidade ao ocupante do cargo (56); introduz o controle externo das agncias a ser exercido por um Conselho, indicado por Confederaes e Conselhos Profissionais (108.1) e elimina a possibilidade de reconduo do ouvidor (110). Das 3 propostas apenas a emenda que prev a criao de um conselho de cada agncia foi rejeitada, pois o relator entendeu que os mecanismos de participao j existentes so suficientes. Ademais o controle externo das agncias exercido pelo Congresso Nacional. O PSDB props a extino das ouvidorias nas agncias reguladoras, apresentando emenda de supresso dos artigos 13 e 14 do Projeto de Lei. (49). Sugeriu, tambm, a retirada da previso de no subordinao hierrquica do ouvidor em relao ao Conselho Diretor das agncias (127) Ambas as propostas, de natureza claramente conservadora foram rejeitadas pelo relator, pois a ouvidoria importante para a transparncia e a credibilidade das agncias e seu ocupante deve ter independncia em relao Diretoria. Contrariamente, o mesmo partido elaborou proposio visando que o processo de nomeao do ouvidor fosse semelhante ao adotado para os diretores. Essa emenda foi acolhida, pois no entendimento do relator, a uniformizao do processo poltico de nomeao para os principais cargos das agncias relevante. O PPS, alegando preservar a neutralidade e manter a independncia das agncias, apresentou emenda no mrito progressista - estabelecendo que a Cmara dos Deputados indicar trs nomes para que o Presidente da Repblica escolha o ouvidor e, tambm, altera o prazo do mandato do ouvidor para dois anos. A emenda foi rejeitada, pois no entendimento do relator, o processo de convergncia para indicao de trs nomes para a ouvidoria de cada agncia seria por demais dispendioso para a relevncia do cargo. A emenda apresentada pelo PP (34) tem o mesmo sentido da emenda n 56 do PFL e pretende uniformizar o processo poltico de nomeao para os principais cargos das agncias e melhorar a definio das atribuies do ouvidor, estendendo sua competncia. A emenda progressista foi aprovada. O PT, alegando o fortalecimento da autonomia e da independncia das agncias e uma resposta s presses polticas e de mercado sobre os atos das agncias, props que o cargo de ouvidor seja privativo de membro do Ministrio Pblico Federal. Para o relator, a reserva no se justifica e outros profissionais podero desempenhar satisfatoriamente a

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funo. Trata-se de uma emenda de natureza conservadora que visa privilegiar uma carreira profissional em detrimento de outras. O PL apresentou proposta estabelecendo que o ouvidor dever ter elevado conceito no campo de especialidade para o cargo, devendo seu nome ser previamente aprovado pelo Senado Federal. A sugesto, de natureza progressista, aprimora a forma de escolha do titular da funo de ouvidor e foi acatada pelo relator. Da anlise consolidada das informaes percebe-se que nenhuma proposta considerada conservadora em relao ao funcionamento das ouvidorias foi recepcionada pelo relator. 5 das 7 propostas de carter progressista (71%) foram incorporadas ao Substitutivo, o que demonstra que a Cmara dos Deputados atuou fortemente para o fortalecimento deste mecanismo de controle social.

4.4 Anlise de Outras Proposies referentes ao Controle Social

Alm das propostas acerca dos instrumentos clssicos de participao popular nas agncias reguladoras (consulta pblica, audincia pblica e ouvidoria) foram efetuadas 4 emendas (vide Apndice D) que dizem respeito ao controle social, mas conceitualmente, no pode ser enquadradas entre os instrumentos supra referenciados, conforme tabela abaixo: TABELA 7 Consolidao das Emendas sobre Outras Proposies de Controle Social Emendas Apresentadas Partido PT PL Total Quantidade 3 1 4 Conservadoras Progressistas 0 60, 67 e 69 135 2 Emendas Aprovadas Conservadoras 0 Progressistas 67 135 2

Fonte: Controle Social das Agncias Reguladoras

O PT props trs medidas de natureza progressista: a instituio de um Conselho Consultivo em cada agncia, rgo de participao institucional da sociedade na entidade (60); a divulgao na internet, em at 5 dias teis, dos pedidos de reajuste ou reviso tarifria

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(67) e a divulgao da internet dos pareceres das reas tcnicas das agncias sobre os pedidos de reajuste e reviso tarifria, antes da deliberao dos diretores (69). Em relao emenda n 60, o relator entendeu que a participao da sociedade assegurada de forma direta e mais abrangente pelos instrumentos previstos no projeto (consultas e audincias), rejeitando a emenda; no que se refere emenda 67, o relator aprovou a emenda argumenta ndo que a proposta se justifica relativamente reviso tarifria e a imediata publicidade permitir sociedade averiguar com maior rapidez a razoabilidade dos pedidos. O relator rejeitou a emenda n 69, pois entendeu que a medida compromete a deciso posterior da Diretoria. O PL elaborou emenda determinando que as reunies dos Conselhos que afetem direitos de agentes econmicos setoriais ou consumidores devero ser pblicas, exceo das de carter sigiloso, podendo aquelas serem gravadas e assegurado o direito de obteno de transcries (135). O relator, ao argumentar que constitui interessante medida de transparncia da atividade das agncias reguladoras aprovou a emenda de vis progressista. A Cmara dos Deputados, por meio do PT e do PL contriburam para o fortalecimento dos mecanismos de controle social das agncias ao incluir a possibilidade de os usurios de servios pblicos terem acesso s informaes referentes reviso tarifria at ento uma verdadeira caixa preta dos concessionrios e tambm ao estabelecer a publicidade das reunies dos Conselhos das agncias. Essas iniciativas, notadamente progressistas, no compunham o PL original.

4.5 Consolidao das Emendas por Partido Poltico

Para desenhar um quadro geral dos atores que contriburam para o fortalecimento ou enfraquecimento do controle social das agncias reguladoras, faz-se necessria a consolidao das emendas por partido poltico independentemente do assunto em que houve a interveno.

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TABELA 8 Consolidao das Emendas por Partido Poltico

Partido PL PT PSDB PP PFL PPS TOTAL % Emendas Apresentadas Quantidade 11 7 6 5 4 2 35 100% Conservadoras 5 1 4 3 1 0 14 40% Progressistas Quantidade 6 6 2 2 3 2 21 60% 7 3 2 2 2 0 16 100% Emendas Aprovadas Conservadoras Progressistas 0 0 0 0 0 0 0 0 5 3 2 2 2 0 14 87%

A Cmara dos Deputados contribuiu significativamente para a melhoria da proposta de controle social das agncias reguladoras encaminhada pelo governo, uma vez que 60% das emendas apresentadas objetivavam a ampliao e o fortalecimento dos mecanismos de controle social. O relator aprovou apenas as emendas de natureza progressista.

4.5.1

Atores que Contriburam para o Fortalecimento do Controle Social.

Da anlise da tabela consolidada resta evidente que o Partido Liberal PL e o Partido dos Trabalhadores PT foram, alm dos mais atuantes, por apresentar maior quantidade de emendas, os mais eficazes, por terem a maior quantidade de emendas progressistas includas no substitutivo. O PL demonstrou interesse em participar da discusso de todos os temas relacionados ao controle social das agncias e colaborou ativamente para o aperfeioamento da proposta encaminhada pelo governo, ampliando a transparncia e as possibilidades de participao popular nas consultas e audincias pblicas. Ademais, props o aumento o grau de institucionalidade da ouvidoria sugerindo que o ouvidor tivesse domnio tcnico sobre os assuntos da agncia e que fosse submetido sabatina pelo Senado Federal. O PT apresentou o maior percentual de emendas progressistas (85%), tendo aprovado emendas que prevm a incluso de entidades ligadas ao meio ambiente para

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acompanhar processos de consultas pblicas e a divulgao na internet, em at 5 dias teis, dos pedidos de reajuste ou reviso tarifria. O PFL, tambm, auxiliou no aprimoramento do Projeto de Lei, especialmente no que se refere s ouvidorias, tendo aprovado emendas que objetivam a aprovao do titular da ouvidoria pelo Senado Federal, confere estabilidade ao ocupante do cargo e elimina a possibilidade de reconduo do ouvidor.

4.5.2 Atores que Propuseram o Enfraquecimento do Controle Social.

PSDB, PL, e PP apresentaram juntos 12 propostas ou (85%) das emendas que objetivavam diminuir a participao da sociedade nas decises das agncias reguladoras. Entretanto, o relator desconsiderou a totalidade dessas emendas. Apenas, em dois casos referentes a emendas apresentadas pelo Partido Liberal (emendas 136 e 137.3), adotou parte da redao no substitutivo, mas as ideias conservadores centrais das emendas foram rejeitadas. Das propostas conservadoras no aprovadas sobressaem-se: i) O PSDB props a extino das ouvidoras e a supresso da obrigatoriedade de patrocnio pelas agncias s associaes que acompanhassem processos de consultas pblicas; ii) O PL sugeriu que as associaes que acompanhassem consultas pblicas tivessem pelo menos 5 anos de funcionamento e, pelo menos, 20% de consumidores como associados e iii) o PP sugeriu a excluso da obrigatoriedade de a agncia fundamentar as respostas s sugestes oferecidos pelos interessados nas consultas e audincias pblicas e que os materiais tcnicos utilizados nas consultas fossem disponibilizados na internet sempre que possvel.

4.5.3 Atores que se Omitiram em Relao ao Controle Social

Alm dos outros 7 partidos representados, poca, na Cmara dos Deputados que no propuseram emendas ao Projeto de Lei n 3.337/2004, identificou-se partidos que apesar de interferir em outros tpicos contidos no referido Projeto de Lei (PMDB, PTB, PC do B e PSB, apresentaram respectivamente 12, 5, 2 e 2 emendas) se omitiram na discusso sobre o controle social das agncias.

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CONCLUSO

Este trabalho teve como objetivo identificar os atores que atuaram na Cmara dos Deputados visando o fortalecimento ou enfraquecimento dos mecanismos de controle social das agncias reguladoras, por meio da anlise das emendas apresentadas ao Projeto de Lei n 3.337/2004. Inicialmente realizou-se uma comparao entre o contedo do Projeto de Lei e do Substitutivo - elaborado pelo Relator da Comisso Especial - com vistas a identificar eventuais discrepncias que possibilitassem o estudo analtico das razes que as motivaram e dos respectivos responsveis. Percebeu-se que o Substitutivo aprimora os mecanismos de participao social no processo decisrio das agncias, medida que acrescenta dispositivos que ampliam a publicidade das reunies, estipula prazo para as agncias responderem as crticas e sugestes recebidas por ocasio das consultas pblicas, institui critrios para eleio e perda de mandato do ouvidor e prev a articulao das agncias com os rgos de defesa do consumidor e de defesa do meio ambiente. Vislumbraram-se inicialmente trs hipteses capazes de explicar as transformaes operadas no Projeto de Lei: i) os parlamentares considerados progressista apresentaram emendas que ampliaram os mecanismos de controle social das agncias reguladoras; ii) os parlamentares considerados conservadores atuaram com o objetivo de enfraquecer os mecanismos de controle social das agncias; e iii) a sociedade civil organizada, ciente da importncia do assunto, participou ativamente da reformulao do Projeto de Lei. O desenvolvimento do trabalho exigiu que o assunto fosse tratado em trs frentes tericas (Agncias Reguladoras, Controle Social e Pensamento Poltico) e uma de natureza mais prtica pesquisa emprica sobre os autores e caractersticas das emendas apresentadas ao Projeto de Lei. As agncias reguladoras exercem papel cada vez mais importante nas sociedades modernas, pois so responsveis, dentre outras atribuies, por controlar o desequilbrio de informaes do mercado, monitorar a qualidade e os preos dos servios pblicos, garantir sustentabilidade aos investimentos e incentivar a concorrncia.

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O correto funcionamento das agncias depende do atendimento de uma srie de requisitos, sem os quais os riscos de cooptao so potencializados, em razo de o mercado regulatrio poder se constituir em um campo de lutas de interesses que tanto pode estar voltado para o pblico como para a manuteno de privilgios, pois no h regulao inocente. Assim as agncias reguladoras devem assim ser blindadas do jogo poltico e dispor de um corpo funcional altamente qualificado. A autonomia e a estabilidade dos dirigentes, a independncia financeira, funcional e gerencial e a transparncia so elementos indispensveis para que as agncias busquem alcanar o equilbrio entre os interesses do governo, do mercado e da sociedade, em outras palavras, defender o interesse pblico por meio da aplicao dos princpios da boa governana regulatria. Controle social a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao de Plano de ao do municpio, estado ou governo federal. O controle social ocorre quando a atuao da sociedade civil organizada fora o Estado a informar sobre suas aes e suas decises. No se trata apenas de disponibilizao de informaes tecnicistas ou de prestao de contas sobre atos pretritos, mas, da busca de espao verdadeiro de participao no qual o cidado pode efetivamente contribuir para a formao da agenda do Estado. Neste contexto, o Estado deve produzir informaes de qualidade, de maneira que a sociedade civil possa entend-las e us-las na construo do bem comum. O Controle Social das agncias reguladoras dar-se basicamente por meio da participao da sociedade civil organizada nas consultas pblicas, nas audincias pblicas e pelo encaminhamento de denncias e pedidos de informaes s ouvidorias. Por meio desses mecanismos institucionalizados, a populao pode, em tese, participar ativamente das discusses acerca de normas de funcionamento do mercado regulado que impactam a sociedade como um todo. Nas consultas pblicas, a sociedade e entidades de classes representando consumidores e agentes econmicos participam dando suas contribuies formalmente, at determinado prazo, enquanto na audincia pblica a sociedade e representantes de classes comparecem audincia e formulam crticas e sugestes para o incremento da poltica econmica anteriormente formulada. As ouvidorias tm a incumbncia de processar as denncias, reclamaes e sugestes formuladas pelos usurios. Aps verificar a pertinncia

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das manifestaes recebidas, a Ouvidoria deve propor aos rgos competentes as medidas oportunas, no intuito de sanar eventuais irregularidades e de aperfeioar os servios prestados. Em que pese esses espaos estarem disponveis e institucionalizados, ainda necessrio aperfeioar a participao da sociedade no processo decisrio das agncias, elevando o patamar das contribuies da sociedade de opinativa para deliberativa. A compreenso crtica sobre a natureza das emendas apresentadas ao Projeto de Lei no pode prescindir da exposio de elementos tericos mnimos sobre os fatores motivadores das decises polticas, no cerne dessa questo encontram-se os pensamentos polticos conservador e progressista. A existncia de determinado pensamento poltico guarda estreita vinculao com a forma que se v - e se pratica - a democracia em uma localidade. Para alguns cientistas polticos a democracia se limita a um mtodo de escolha dos governantes democracia representativa, enquanto outros entendem a democracia como um processo de construo participativa da realidade local - a democracia participativa. Os defensores da democracia representativa que entendem que s a elite poltica tem o dever de oferecer as melhores solues para os problemas pblicos se associam ao conservadorismo, enquanto os participacionistas, que pregam a participao popular nas decises pblicas podem ser considerados progressistas. O pensamento conservador defende, dentre outros aspectos, que o mercado capaz de resolver os problemas da economia, que a corrupo basicamente um problema moral, que o sentido de liberdade deve prevalecer sobre qualquer tentativa de igualdade, que o Estado deve ser limitado e proteger a propriedade, enquanto o pensamento progressista busca resguardar, dentre outros aspectos, o interesse coletivo, a valorizao da esfera pblica, a participao das massas nas decises polticas, a atuao forte do Estado nas questes pblicas e o respeito s divergncias de opinio. Embora academicamente seja possvel classificar os partidos em conservadores e progressistas ou de esquerda, de direito e de centro - na prtica os partidos tm, cada vez mais, se afastado de seu posicionamento histrico e atuado de acordo com a estratgia partidria traada para determinada situao pontual. Muitas vezes os interesses pessoais se sobrepem s orientas partidrias. A luz da teoria apresentada, pensou-se que os partidos considerados conservadores - interessados na manuteno ou no enfraquecimento dos mecanismos de controle social das

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agncias reguladoras - tenderiam a apresentar emendas que mitigassem a participao da sociedade e desonerasse as agncias de atribuies relacionadas ao incremento da transparncia e da accountability, enquanto que os partidos considerados progressistas interessados no aperfeioamento do controle social, deveriam contribuir com emendas que favorecessem a participao popular e a integridade das instituies. Com a finalidade de testar as hipteses levantadas no incio do trabalho, realizou se pesquisa emprica contemplando a anlise de cada emenda apresentada ao PL 3337/2004 que se relacione com o controle social, identificando sua natureza (conservadora ou progressista), seus atores (partidos polticos), a finalidade da emenda (reduzir ou ampliar o controle social) e a eficcia das mesmas (insero no substitutivo). Os resultados da pesquisa foram os seguintes: A pesquisa emprica evidenciou que os parlamentares ao apresentar as emendas atuaram isoladamente, sem obedecer a nenhuma orientao partidria, pois todos os partidos que trataram do controle social fizeram propostas conservadoras e progressistas. Portanto as duas primeiras hipteses aventadas para o trabalho de que os parlamentares de partidos considerados progressistas atuariam com vistas a fortalecer o controle social e que os partidos considerados conservadores tentariam diminuir os mecanismos de participao social nas agncias, foram negadas. Tambm no logrou xito a hiptese de que a sociedade civil organizada, ciente da importncia do assunto, participou ativamente da reformulao do Projeto de Lei, pois nas diversas audincias pblicas realizadas pela Cmara Federal para discutir o assunto no restou evidente o convite s entidades representativas dos consumidores. Sem a participao efetiva da sociedade civil organizada na discusso do projeto, a correlao de foras entre os diversos interessados no assunto ficou desigual e a Cmara dos Deputados pode, eventualmente, ter perdido a oportunidade de aperfeioar algum dispositivo que, na viso dos consumidores, seja relevante. Fato a ser destacado que a incoerncia dos partidos na apresentao das emendas no mudou os critrios adotados pelo relator para a aceitao ou rejeio das mesmas. Tanto que, independentemente dos partidos, todas as modificaes que visavam o enfraquecimento do controle social das agncias consideradas conservadoras foram recusadas pelo relator.

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A pesquisa emprica evidenciou que o Partido Liberal e o Partido dos Trabalhadores foram os mais representativos na defesa do fortalecimento do controle social das agncias reguladoras. O PL colaborou para o aperfeioamento da proposta encaminhada pelo governo, ampliando a transparncia e as possibilidades de participao popular nas consultas e audincias pblicas e props o aumento o grau de institucionalidade da ouvidoria sugerindo que o ouvidor tivesse domnio tcnico sobre os assuntos da agncia e que fosse submetido sabatina pelo Senado Federal. O PT apresentou o maior percentual de emendas progressistas (85%), tendo aprovado emendas que prevm a incluso de entidades ligadas ao meio ambiente para acompanhar processos de consultas pblicas e a divulgao na internet, em at 5 dias teis, dos pedidos de reajuste ou reviso tarifria. Tambm preciso destacar o papel do PFL que auxiliou no aprimoramento do Projeto de Lei, especialmente no que se refere s ouvidorias, tendo aprovado emendas que objetivam a aprovao do titular da ouvidoria pelo Senado Federal, confere estabilidade ao ocupante do cargo e elimina a possibilidade de reconduo do ouvidor. A pesquisa apontou tambm que independentemente de xito - o PSDB, o PL e o PP operaram buscando enfraquecimento do Controle Social, apresentando emendas que visavam extino das ouvidoras; a supresso da obrigatoriedade de patrocnio pelas agncias s associaes que acompanhassem processos de consultas pblicas; a imposio de critrios rgidos para que as associao pudessem acompanhar processos de consultas pblicas e a diminuio da transparncia e accountability das agncias perante o mercado e sociedade. Outra situao relevante evidenciada pela pesquisa que partidos como PMDB, PTB, PC do B e PSB se omitiram na discusso sobre controle social, apesar de terem contribudo para outros quesitos do Projeto de Lei. Este trabalho, embora possua escopo e metodologia distintos, alcanou, em tese, os mesmos resultados da pesquisa levada a efeito por Cesar Zucco Jr, da Princeton University, demonstrando que a clivagem estratgica prevaleceu sobre a ideolgica, deixando claro que as distines entre conservadores e progressistas dependem muito das circunstncias em que se encontram os partidos governo ou oposio.

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Finalmente, restou evidente que a Cmara dos Deputados props alteraes significativas nos instrumentos de controle social das agncias reguladoras, acatando grande parte das propostas progressistas, compatibilizando-as com o pensamento do meio acadmico e transformando o Projeto de Lei Geral das Agncias em um instrumento de cidadania dos usurios dos servios regulados. Agora, resta-nos desejar que o Substitutivo se mantenha intacto com as ideias e contedos at sua converso definitiva em Lei.

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86

APNDICE A - Emendas Referentes ao Processo de Consulta Pblica

No 6 7 Parlamentar Dep. Fernando Coruja Dep. Eduardo Gomes Partido PPS PSDB Dispositivo Emendado Art. Par. Inc. Al. 4 1 4 4e 5 Tipo MO SU Assunto Estabelece a durao mnima de 60 dias para a consulta pblica. Suprime a obrigatoriedade de patrocnio pela agncia de associaes, mesmo com fins lucrativos, para acompanhamento de processos de consulta pblica. Substitui a consulta pblica por uma reunio pblica denominada Reunio Regulatria. Voto RE RE Motivao Prazo excessivamente longo. O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias. Vide Emendas 47 e 112. A ideia de reunies deliberativas pblicas contribui para a transparncia do processo decisrio. Porm, o prazo para anlise tcnica das contribuies feitas nas consultas pblicas essencial para a qualidade dos regulamentos emitidos. Vide Emenda 135. Reduz a transparncia do processo decisrio. Agncias no editam normas legais. Todas as decises das agncias referem-se a servios pblicos, so, portanto, de interesse geral. Submeter todas as decises das agncias a consultas pblicas absurdo. A alterao de definio pouco relevante. A dispensa do carter de obrigatoriedade de disponibilizar os documentos na Internet reduz a possibilidade de participao e a transparncia do processo decisrio. A realizao seqencial de consulta e audincia pblica aumentaria a burocracia para aprovao de

8,1

Dep. Joo Francisco Turra

PP

MO

AP

8,2

Dep. Joo Francisco Turra

PP

MO

9,1

Dep. Antonio Carlos Mendes Thame

PSDB

MO

Suprime a obrigatoriedade de envio de resposta fundamentada s contribuies oferecidas pelos interessados no mbito de consultas ou audincias pblicas. Suprime as referncias a normas legais e decises feitas no dispositivo e inclui a remisso das normas que regero as consultas pblicas a regulamento prprio de cada Agncia Reguladora.

RE

AP

36

Dep. Ricardo Barros

PP

MO

Modifica a definio dos atos abrangidos pela obrigatoriedade de realizao de consulta pblica. Estabelece que o material associado dever ser disponibilizado na Internet sempre que possvel. Determina que as consultas pblicas no substituem as audincias pblicas. Autoriza as agncias a contratar consultoria tcnica especializada. Estabelece que, quando for o caso, as agncias devero criar mecanismos especficos para prover aos consumidores e suas entidades representativas informaes quantificadas que lhes permitam ter participao efetiva nas consultas ou audincias pblicas.

RE

87

47

Dep. Ronaldo Dimas

PSDB

SU

Suprime a obrigatoriedade de patrocnio pela agncia de associaes, mesmo com fins lucrativos, para acompanhamento de processos de consulta pblica.

RE

64

Dep. Walter Pinheiro

PT

MO

Estabelece que as crticas e sugestes apresentadas pela sociedade quando da consulta pblica pela agncia devero ser examinadas e permanecer disposio do pblico. Assegura aos membros do Conselho Consultivo proposto em outra emenda, e no aos representantes de associaes civis, o acompanhamento nos procedimentos de consulta pblica.

AP

70

Dep. Luiz Couto

PT

MO

76

Dep. Jos Santana Vasconcellos

PL

MO

Determina s agncias o fornecimento de elementos e informaes relativos a tema de consulta pblica aos representantes de associaes civis indicados para acompanhar os respectivos processos. Acrescenta ao caput do art. 4 que as consultas pblicas observaro os termos de regulamento prprio de cada agncia.

RE

atos normativos. As agncias j contratam servios de consultoria especializada conforme faculta a Lei no 8.666 (Lei da licitaes). O emprego de terminologia imprecisa dificultaria seu cumprimento. O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias. Vide Emendas 7 e 112. As modificaes relativas consulta pblica resultaro em maior ateno, por parte da agncia, s sugestes apresentadas e so, por esse motivo, oportunas. Quanto segunda modificao, fica prejudicada em razo do voto pela supresso do 4 do art. 4. No h acesso privilegiado a informaes pblicas. As consultas observaro os termos da lei e, complementarmente, os procedimentos que possam ser estabelecidos nos regimentos. O regulamento pode ser alterado com menos dificuldade do que o regimento. O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias. O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias.

RE

82

Dep. Jos Santana Vasconcellos

PL

MO

86

Dep. Luciano Castro

PL

MO

Inclui entre as associaes que podero enviar representantes para acompanhar os processos de consultas pblicas as entidades ligadas defesa do meio ambiente e de recursos hdricos. Estabelece que os custos decorrentes dessa participao sero suportados pela respectiva associao. Inclui entre as associaes que podero enviar representantes para acompanhar os processos de consultas pblicas as entidades ligadas defesa do meio ambiente e de recursos hdricos. Estabelece que os custos decorrentes dessa participao sero suportados pela respectiva

AP

AP

88

112 Dep. Jos Carlos Aleluia

PFL

4e 5

SU

associao. Suprime os dispositivos que asseguram s associaes civis, o direito de indicar at 3 representantes para acompanhar processo e dar assessoria quelas, com financiamento das prprias agncias Inclui associaes com propsito de defender o meio ambiente para indicar como representante no acompanhamento de processos frente a agncia reguladora.

RE

118 Dep. Maringela Duarte

PT/SP

MO

AP

119 Dep. Mrio Assad (com apoiamento dos Deps. Maurcio Rabelo PL/TO e Angela Guadagnin PT/SP) 136 Dep. Sandro Mabel (com apoiamento de Henrique Fontana PT/SP, Inaldo Leito PL/PB e Marcelo Ortiz PV/SP)

PL/MG

MO

Define que as agncias devero estabelecer nos regulamentos (ao invs de regimentos) prprios os critrios a serem observados nas consultas pblicas. Redefine a participao de associaes nas atividades da agncia. No PL 3.337/2004 tais associaes visam a acompanhar o processo na agncia e devero ter, entre suas finalidades, a proteo ao consumidor, ordem econmica ou livre concorrncia e ser constituda a mais de 3 anos. A emenda autoriza a essas associaes a participar das consultas ou audincias pblicas e determina que aquelas devero ter pelo menos cinco anos de funcionamento, ter como associados pelo menos 20% dos consumidores, ter j implementado aes que contriburam para a proteo e defesa dos associados. Garante ainda a prestao de apoio tcnico de esclarecimento a essas associaes, seja pela prpria agncia, seja por universidades e fundaes. Determina que aps o trmino da consulta pblica, as agncias devem divulgar as contribuies recebidas e os resultados da consulta. Suprime os dispositivos que franqueiam a indicao de representantes pelas associaes.

RE

O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias. O dispositivo amplia a transparncia e o controle social sobre os atos das agncias. Vide Emendas 82 e 86. O regulamento pode ser alterado com menos dificuldade do que o regimento. O apoio tcnico contratado junto a universidades ou fundaes evita questionamentos quanto iseno e neutralidade dos especialistas e aumenta a integrao entre a academia e o ambiente regulado.

PL/GO

4e 5

MO e AD

AP

137,1 Dep. Sandro Mabel (com apoiamento de Henrique Fontana PT/SP, Inaldo Leito PL/PB e Marcelo Ortiz PV/SP)

PL/GO

AD

AP

SU

Tal divulgao aprimora o processo de transparncia da tomada de deciso, sendo positivo. Mas, o ideal que tal divulgao seja feita durante e no aps a Consulta. Essa supresso a mesma da Emenda 7.

89

APENDICE B - Emendas Referentes ao Processo de Audincias Pblicas

N
o

Parlamentar Dep. Joo Francisco Turra

Partido PP

8,2

Dispositivo Emendado Art. Par. Inc. Al. 7

Tipo MO

Assunto Suprime a obrigatoriedade de envio de resposta fundamentada s contribuies oferecidas pelos interessados no mbito de consultas ou audincias pblicas. Suprime a necessidade de a agncia fazer despacho motivado publicado no DOU at 15 dias antes da realizao de audincias pblicas.

Voto RE

Motivao Reduz a transparncia processo decisrio. Investe contra o dever de publicidade e motivao dos atos da Administrao. Todas as decises das agncias afetam direitos de um ou mais agentes setoriais, restringindo-os ou ampliandoos. O dispositivo provocaria a realizao de consulta pblica para todos os atos das agncias. A emenda tem um propsito diferente do dispositivo do PL 3.337/2004. A audincia pblica constitui um instrumento da agncia para colher subsdios do setor privado. Portanto, os estudos e dados que esto embasando a posio inicial da agncia devem estar disponveis antes da audincia para que o setor privado possa melhor subsidiar a tomada de deciso da agncia. De qualquer forma, definir que haver uma disponibilizao das contribuies do setor privado pela agncia tambm para dar maior transparncia ao processo. No entanto, lista do

120 Jos Santana (com apoiamento dos Deps. Maurcio Rabelo PL/TO e Angela Guadagnin PT/SP) 137,2 Dep. Sandro Mabel (com apoiamento de Henrique Fontana PT/SP, Inaldo Leito PL/PB e Marcelo Ortiz PV/SP)

PL/MG

SU

RE

PL/GO

MO

Obriga s agncias reguladoras a, quando realizarem audincia pblica, efetuarem uma consulta pblica anterior. Elimina tambm a necessidade de deciso colegiada para a audincia e define que tal instrumento ser utilizado no para matria considerada relevante, mas para matrias que afetem direitos dos agentes econmicos setoriais ou dos consumidores e usurios do servio pblico.

RE

137,3 Dep. Sandro Mabel (com apoiamento de Henrique Fontana PT/SP, Inaldo Leito PL/PB e Marcelo Ortiz PV/SP)

PL/GO

MO

O PL 3.337/2004 define que as agncias reguladoras devem disponibilizar, em at 15 dias antes do incio da audincia pblica, os estudos, dados e material tcnico que foram utilizados como embasamento para as propostas. A emenda determina que tal disponibilizao dever se dar aps a concluso da audincia, constando agora a lista de presena, ata, contribuies recebidas e resultados da audincia pblica.

AP

90

de presena e ata so informaes menos relevantes. Ademais, difcil definir logo aps a audincia, os seus resultados, os quais viro com o amadurecimento paulatino que se dar com base nas discusses e no material coletado. Assim, o que deveria ser disponibilizado aps a audincia seriam as apresentaes (quando houver) e os documentos, artigos e dados passados pelo setor privado, quando no houver requerimento de confidencialidade. Assim, a presente emenda deveria se transformar em aditiva e com outra redao.

91

APENDICE C - Emendas Referentes s Ouvidoria

N
o

Parlamentar Dep. Fernando Coruja

Partido PPS

14

Dispositivo Emendado Art. Par. Inc. Al. 14

Tipo MO

Assunto Estabelece que a Cmara dos Deputados indicar trs nomes para que o Presidente da Repblica escolha o Ouvidor. Exclui o prazo do mandato do ouvidor e demais definies constantes da redao original.

Voto RE

Motivao O processo de convergncia para indicao de trs nomes para a ouvidoria de cada agncia seria por demais dispendiosa para a relevncia do cargo. Faltam outras definies essenciais ao dispositivo. Uniformiza o processo poltico de nomeao para os principais cargos das agncias. Vide o emenda n 56. Uniformiza o processo poltico de nomeao para os principais cargos das agncias. Melhora a definio das atribuies do Ouvidor, estendendo sua competncia. Vide emenda no 56 A ouvidoria importante para a transparncia e credibilidade das agncias. As alteraes aprimoram o exerccio de funo de ouvidoria, que de interesse da coletividade. A reserva no se justifica. Outros profissionais podero desempenhar satisfatoriamente a funo. A sugesto aprimora a forma de escolha do titular da funo de Ouvidor. A participao da sociedade assegurada de forma direta e

15

Dep. Eduardo Gomes

PSDB

14

MO

Estabelece processo de nomeao do ouvidor semelhante ao adotado para os Diretores.

AP

34

Dep. Ricardo Barros

PP

14

MO

Modifica a redao original relativa ao processo de nomeao do Ouvidor e s atribuies e forma de atuao dele.

AP

49

Dep. Ronaldo Dimas

PSDB

13

SU

Suprime os arts. 13 e 14 do PL que estabelece a Ouvidoria das agncias.

RE

56

Dep. Jos Roberto Arruda

PFL

14

MO

Modifica as regras pertinentes ao cargo de Ouvidor, determinando a aprovao do nome do respectivo titular pelo Senado Federal e conferindolhe estabilidade, entre outras providncias. Determina que o cargo de Ouvidor ser privativo de membro do Ministrio Pblico Federal.

AP

65

Dep. Walter Pinheiro

PT

14

AD

RE

87

Dep. Mrio Assad

PL

13

MO

108,1

Dep. Eduardo Sciarra

PFL

MO

Estabelece que o Ouvidor dever ter elevado conceito no campo de AP especialidade para o cargo, devendo seu nome ser previamente aprovado pelo Senado Federal. Introduz o controle externo das agncias a ser exercido por um Conselho, RE constitudo em cada uma das agncias, entre 7 e 11 membros, indicados

92

por Confederaes e Conselhos Profissionais.

110 Dep. Jos Carlos Aleluia

PFL

14

MO

Determina que o ouvidor ser indicado e nomeado pelo Presidente da Repblica aps aprovao prvia pela Senado Federal, alm de eliminar a possibilidade de reconduo.

AP

127 Dep. Antonio Carlos Mendes Thame

PSDB

13

MO

Retira a previso de no subordinao hierrquica do ouvidor em relao ao Conselho Diretor das agncias

RE

mais abrangente pelos instrumentos previstos no projeto (consultas e audincias). O papel do Congresso Nacional no controle externo das agncias essencial. Alm da maior independncia gerada pela previso no reconduo, a previso de aprovao prvia do Senado, tal como os outros dirigentes das agncias constitui prtica democrtica e saudvel. As emendas 15 e 27 abordam, conjuntamente, os temas de forma mais completa. fundamental manter a independncia do ouvidor frente agncia. De outra forma, ele se tornaria mais um funcionrio da agncia.

93

APNDICE D Emendas Referentes a Outras Proposies Sobre Controle Social

No 60 Parlamentar Dep. Walter Pinheiro Partido PT Dispositivo Emendado Art. Par. Inc. Al. 14A Tipo AD Assunto Dispe sobre a instituio de um Conselho Consultivo em cada agncia, rgo de participao institucional da sociedade na entidade. Voto RE Motivao A participao da sociedade assegurada de forma direta e mais abrangente pelos instrumentos previstos no projeto (consultas e audincias). A proposta se justifica relativamente reviso tarifria. A imediata publicidade permitir sociedade averiguar com maior rapidez a razoabilidade dos pedidos. A redao proposta poder ser aperfeioada mediante incluso da sugesto no conjunto das normas pertinentes s consultas e audincias pblicas. Compromete a deciso posterior da Diretoria, pedido de vistas, determinao de reviso do parecer etc.

67

Dep. Luiz Couto

PT

AD

Estabelece que os pedidos de reajuste ou reviso tarifria sero disponibilizados, no mximo em at 5 dias teis aps recebidos pelas agncias, em seus stios na internet.

AP

69

Dep. Luiz Couto

PT

AD

Estabelece que os pareceres das reas tcnicas das agncias sobre os pedidos de reajuste e reviso tarifria sero disponibilizados pela internet antes da deliberao dos Conselhos Diretores.

RE