A COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL: A EXPERINCIA DO PERODO FHC E OS DESAFIOS DO GOVERNO LULA1 Fernando Luiz Abrucio2

A estrutura federativa um dos balizadores mais importantes do processo poltico no Brasil. Ela tem afetado a dinmica partidrio-eleitoral, o desenho das polticas sociais e o processo de reforma do Estado. Alm de sua destacada influncia, a Federao vem passando por intensas modificaes desde a redemocratizao do pas. possvel dizer, tendo como base a experincia comparada recente, que o federalismo brasileiro atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os sistemas federais existentes. Diante de tudo isso, cresce o nmero de pesquisas sobre o assunto, de estudiosos brasileiros e estrangeiros. Embora estes trabalhos comportem abordagens de campos cientficos diferentes, diversidades de temas e divergncias de interpretao, h um elemento comum maioria deles. Grosso modo, os estudos sobre o federalismo brasileiro privilegiam a anlise do embate, hoje e ao longo da histria, entre o Governo Federal e os entes subnacionais, por meio de suas elites polticas e estruturas de poder. As oposies descentralizao versus centralizao (ou recentralizao) e o poder dos governadores frente fora das instncias nacionais os partidos e/ou o presidente dominam boa parte do debate. Este foco analtico uma pea-chave na investigao das relaes intergovernamentais, mas ele no esgota o seu entendimento e, pior, no leva sozinho compreenso do funcionamento dos sistemas federais. preciso acrescentar outro vetor analtico, pouco explorado no Brasil, bem como no estudo de outros pases. Trata-se da anlise do problema da coordenao intergovernamental, isto , das formas de integrao, compartilhamento e deciso
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Este artigo se baseia em duas pesquisas. A primeira foi feita em 2002, para o Ministrio do Planejamento e o PNUD, que resultou na publicao O Estado numa Era de Reformas: os anos FHC. A segunda se chama Reforma do Estado, Federalismo e Elites Polticas: o Governo Lula em perspectiva comparada e est em andamento, tendo como financiador o Ncleo de Publicao e Pesquisas (NPP) da Fundao Getlio Vargas. 2 Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincia Poltica pela USP, professor do Programa de Ps Graduao em Administrao Pblica e Governo da Fundao Getlio Vargas (FGV-SP), alm de lecionar Poltica Comparada na Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP).

conjunta presentes nas Federaes. Esta questo torna-se bastante importante com a complexificao das relaes intergovernamentais ocorrida em todo o mundo nos ltimos anos. Isto se deveu convivncia de tendncias conflituosas e de intrincada soluo, entre as quais se destacam trs: a) H hoje expanso ou, no mnimo, manuteno do Welfare State convivendo com maior escassez relativa de recursos. Tal situao exige melhor desempenho governamental, com fortes presses por economia (cortar gastos e custos), eficincia (fazer mais com menos), efetividade (ter impacto sobre as causas dos problemas sociais), trs tpicos que dependem, em pases federativos, de maior coordenao entre as esferas poltico-administrativas na gesto das polticas pblicas; b) Houve um aumento das demandas por maior autonomia de governos locais e/ou grupos tnicos, levando luta contra uniformizao e excessiva centralizao, o que acontece ao mesmo tempo em que governos e coalizes nacionais tentam evitar problemas causados pela fragmentao, como a elevao da desigualdade social ntida na Federao norte-americana , o descontrole das contas pblicas de entes subnacionais como ocorreu na Argentina e no Brasil a guerra fiscal entre os nveis de governo e, no piores casos, o surgimento de focos de secesso, como na Rssia; c) Se, por um lado, cada vez maior a interconexo dos governos locais com outras estruturas de poder que no os governos centrais, tais como os relacionamentos com foras transnacionais como empresas e organismos internacionais e as parcerias com a sociedade civil, por outro, h simultaneamente uma necessidade de reforo das instncias nacionais, para organizar melhor a insero internacional do pas e reduzir os aspectos negativos da globalizao, inclusive para as comunidades locais e seus hbitos socioculturais. Conflitos e dilemas como estes revelam, em suma, que a temtica da coordenao federativa tem como intuito ir alm da dicotomia centralizao versus descentralizao. Em recente estudo feito pela OCDE, com base em diversas Federaes, concluiu-se: H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997: 13).

O renascimento da Federao brasileira com a redemocratizao trouxe uma srie de aspectos alvissareiros, mas o Brasil tambm precisa enfrentar os crescentes dilemas de coordenao intergovernamental constatados internacionalmente, de acordo com as especificidades histricas de nossa realidade. O presente artigo concentra-se basicamente no estudo dos problemas e aes de coordenao federativa ocorridas recentemente no Brasil, mais particularmente no perodo governamental do presidente Fernando Henrique Cardoso. A partir desta anlise, procura-se, ao final, apresentar resumidamente os desafios de coordenao intergovernamental colocados para o governo Lula. I - O significado da coordenao federativa

A temtica da descentralizao ganhou fora nos ltimos trinta anos em todo o mundo. Sua implementao diferencia-se, no entanto, de pas a pas, de acordo com especificidades histricas, coalizes sociais e arranjos institucionais. Dentre estes ltimos, a adoo de uma forma federativa de Estado a que tem maior impacto. O sistema federal uma forma inovadora de se lidar com a organizao poltico territorial do poder, na qual h um compartilhamento matricial da soberania, e no piramidal, mantendo-se a estrutura nacional (ELAZAR, 1987: 37). O entendimento da especificidade do federalismo passa pela anlise de sua natureza, de seu significado e de sua dinmica. Primeiramente, toda Federao deriva de uma situao federalista (BURGESS, 1993). Duas condies conformam este cenrio. Uma a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico, lingstico, socioeconmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas deste tipo no constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de fragmentao. Outra condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial num pas marcado por

heterogeneidades. A coexistncia destas duas condies essencial para se montar um pacto federativo. Mas, o que uma Federao? Segundo Daniel Elazar, "O termo 'federal' derivado do latim foedus, o qual (...) significa pacto. Em essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles" (ELAZAR, 1987: 5). O princpio da soberania compartilhada deve garantir a autonomia dos governos e a interdependncia entre eles. Trata-se da frmula classicamente enunciada por Daniel Elazar: self-rule plus shared rule. Quanto ao primeiro aspecto, importante ressaltar que os nveis intermedirios e locais detm a capacidade de autogoverno como em qualquer processo de descentralizao, com grande raio de poder nos terrenos poltico, legal, administrativo e financeiro, mas sua fora poltica vai alm disso. A peculiaridade da Federao reside exatamente na existncia de direitos originrios pertencentes aos pactuantes subnacionais sejam estados, provncias, cantes ou at municpios, como no Brasil. Tais direitos no podem ser arbitrariamente retirados pela Unio e so, alm do mais, garantidos por uma Constituio escrita, o principal contrato fiador do pacto poltico-territorial. Ressalte-se que o Poder Nacional deriva de um acordo entre as partes, em vez de constitu-las. Assim, a descentralizao em Estados Unitrios pode at repassar um efetivo poder poltico, mas este processo sempre provm do Centro e no institui direitos de soberania aos entes subnacionais. Os governos subnacionais tambm tm instrumentos polticos para defender seus interesses e direitos originrios, quais sejam, a existncia de Cortes constitucionais, que garantem a integridade contratual do pacto originrio; uma Segunda Casa Legislativa representante dos interesses regionais (Senado ou correlato); a representao desproporcional dos estados/provncias menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na Cmara baixa; e o grande poder de limitar mudanas na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que exige maiorias qualificadas, e em muitos casos se faz necessria a aprovao dos Legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da Federao no podem ser emendados em hiptese alguma. Como bem constatou Alfred Stepan (1999), toda Federao restringe o poder da maioria (demos constraining), consubstanciado na esfera nacional. Porm, o federalismo precisa igualmente responder questo da interdependncia entre os nveis de governo. A exacerbao de tendncias centrfugas, da competio entre os entes e do 4

repasse de custos do plano local ao nacional so formas que devem ser atacadas em qualquer experincia federativa, sob o risco de se enfraquecer a unidade polticoterritorial ou de torn-la ineficaz para resolver a "tragdia dos comuns" tpica do federalismo, vinculada a problemas de heterogeneidade. O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabelea uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependncia entre eles. A interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e piramidal de um Governo Central, tal qual num Estado Unitrio, pois uma Federao supe uma estrutura mais matricial, sustentada por uma soberania compartilhada. claro que as esferas superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja por conta do auxlio e financiamento s outras unidades governamentais. O Governo Federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo, e os governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias locais ou comunais. S que a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidade poltica de proteger-se. Em poucas palavras, processos de barganha afetam decisivamente as relaes verticais num sistema federal. O compartilhamento de poder e deciso numa Federao, desde a sua inveno nos Estados Unidos, pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo trata-se dos checks and balances. O objetivo deste mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da interdependncia numa Federao democrtica tem de ser feita conjuntamente com o controle mtuo. Mas, alm da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da necessidade de checks and balances entre os nveis de governo, um novo aspecto torna mais complexo o funcionamento das Federaes. que o desenvolvimento recente dos Estados modernos levou ao crescimento do papel dos Governos Centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas sociais. No caso dos sistemas federais, onde vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision making, ou seja, de compartilhamento de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto chave para entender a produo de polticas pblicas numa estrutura federativa contempornea. 5

Em seu trabalho sobre os Estados de Bem Estar Social em pases unitrios e federativos, Paul Pierson (1995) revela que no federalismo as aes governamentais so divididas entre unidades polticas autnomas, as quais, porm, tm cada vez mais interconexo, por conta da nacionalizao dos programas e mesmo da fragilidade financeira ou administrativa de governos locais e/ou regies. O dilema do shared decision making surge porque preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por natureza, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a montagem dos Welfare States nos pases federativos bem mais complexa, envolvendo jogos de cooperao e competio, acordos, vetos e decises conjuntas entre os nveis de governo. O desafio posto por esta questo foi bem resumido por Pierson: No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma freqente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995: 451). Para garantir a coordenao entre os nveis de governo, as Federaes devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperao e competio existentes, levando em conta que o federalismo intrinsecamente conflitivo. Seguindo esta linha argumentativa, Paul Pierson assim define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo: "Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao" (PIERSON, 1995: 458). Da toda Federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. O modus operandi cooperativo fundamental para otimizar a utilizao de recursos comuns, como nas questes ambientais ou problemas de ao coletiva que cobrem mais de uma jurisdio (caso dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos menos capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas; para integrar melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas, evitando o jogo de empurra entre os entes. Ainda pea-chave no ataque a comportamentos financeiros predatrios, que repassam custos de um ente nao, como tambm na distribuio de informao sobre as frmulas administrativas bem sucedidas, incentivando o associativismo intergovernamental. 6

No se pode esquecer, tambm, que o modelo cooperativo contribui para elevar a esperana quanto simetria entre os entes territoriais, fator fundamental para o equilbrio de uma Federao. No entanto, frmulas cooperativas mal dosadas trazem problemas. Isto ocorre quando a cooperao confunde-se com a verticalizao, resultando mais em subordinao do que em parceria, como muitas vezes j aconteceu na realidade latino-americana, de forte tradio centralizadora. tambm perigosa a montagem daquilo que Fritz Scharpf (1988) denomina joint decision trap (armadilha da deciso conjunta), bastante visvel no caso alemo, mas que se repete igualmente em outras experincias. Nesta estrutura, todas as decises so o mximo possvel compartilhadas e dependem da anuncia de praticamente todos os atores federativos. Sem desmerecer os ganhos de racionalidade administrativa, tende-se uniformizao das polticas, processo que pode diminuir o mpeto inovador dos nveis de governo, enfraquecer os checks and balances intergovernamentais e dificultar a responsabilizao da administrao pblica. As Federaes requerem determinadas formas de competio entre os nveis de governo. Primeiro, por conta da importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominncia (ou tirania, nos termos de Madison) de um nvel de governo sobre os demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem comparar a performance dos vrios governantes, uma das vantagens de se ter uma multiplicidade de governos. A concorrncia e a independncia dos nveis de governo, por fim, tendem a evitar os excessos contidos na "armadilha da deciso conjunta", bem como o paternalismo e o parasitismo causados por certa dependncia em relao s esferas superiores de poder. H uma srie de problemas advindos de competies desmedidas. O primeiro se refere ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes, ponto fulcral do equilbrio federativo. Quanto mais heterogneo um pas, em termos socioculturais ou socioeconmicos, mais complicada a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Pases como a ndia, o Brasil ou a Rssia devem por sua natureza evitar uma disputa desregrada entre os entes. A competio em prol da inovao tambm pode ter efeitos negativos, mais particularmente no terreno das polticas sociais, como demonstrou o livro de Paul Peterson (The Price of Federalism,1995) sobre a experincia recente dos governos estaduais norte-americanos. O autor percebeu o fortalecimento de uma viso acerca do 7

federalismo: a de que os cidados "votam com os ps"3, ou seja, podem escolher o lugar que otimize melhor a relao entre carga tributria e polticas pblicas. Diante disso, os estados ficaram entre duas opes: ou forneciam um cardpio amplo de proteo social, tendo como efeito um Welfare magnets, isto , mais pessoas, sobretudo as mais pobres, iriam morar nestes lugares, aumentando os gastos pblicos e, em tese, diminuindo a competitividade econmica daquele lugar; ou, ao contrrio, os governadores deveriam constituir uma estrutura mnima de prestao de servios pblicos e baixar os impostos, reduzindo com isso a afluncia dos mais pobres quela regio e, novamente em tese, elevando a competitividade econmica e a oferta de emprego do ente federativo que optasse por esta via o que Peterson denomina race to the bottom. Entre o efeito de Welfare magnets e o race to the bottom, muitos governadores nos EUA esto escolhendo a segunda opo, de modo que o aumento da competio vem acompanhado da reduo de polticas de combate desigualdade. Em suma, o modelo competitivo levado ao extremo piora a questo redistributiva. O federalismo puramente competitivo vem estimulando, ainda, a guerra fiscal entre os nveis de governo. Trata-se de um leilo que exige mais e mais isenes s empresas, em que cada governo subnacional procura oferecer mais do que o outro, geralmente sem se preocupar com a forma de custear este processo. Ao fim e ao cabo, a resoluo financeira desta questo toma rumos predatrios, seja acumulando dvidas para as prximas geraes, seja repassando tais custos ao nvel federal e, por tabela, nao como um todo. O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. Recorrendo mais uma vez argumentao precisa de Daniel Elazar: "(...) todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio, e entre o governo central e seus componentes" (ELAZAR, 1993: 193 grifo meu). A coordenao federativa pode ser realizada, em primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas definio de competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo. Alm disso, podem existir fruns federativos, com a participao dos prprios entes como os Senados em geral ou os quais eles possam acionar na defesa de seus direitos como as Cortes

Esta viso foi formulada originalmente por Charles Tiebout (1956).

Constitucionais. A construo de uma cultura poltica baseada no respeito mtuo e na negociao no plano intergovernamental outro elemento importante. A forma de funcionamento das instituies representativas, tais como os partidos e o Parlamento, pode favorecer certos resultados intergovernamentais (ARRETCHE, 2004). O Governo Federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor. Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas. A atuao coordenadora do Governo Federal ou de outras instncias federativas precisa no pode ferir os princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos originrios dos governos subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os controles mtuos. preciso, portanto, que haja processos decisrios com participao das esferas de poder e estabelecer redes federativas (ABRUCIO & SOARES, 2001), e no hierarquias centralizadoras. Definido o conceito de federalismo e a importncia da coordenao intergovernamental dentro dele, o propsito central do texto analisar o caso brasileiro, centrando o foco no perodo governamental do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Mais especificamente, o objetivo primordial mostrar como o Governo Federal, na Era FHC, lidou com a questo da coordenao entre os nveis de governo. As aes de outras instncias que podem lidar com este tema no sero negligenciadas, mas devero ser entendidas a partir da estratgia adotada pelo Executivo Federal. II - A redemocratizao e o novo federalismo brasileiro A histria federativa brasileira foi marcada por srios desequilbrios entre os nveis de governo. No perodo inicial, na Repblica Velha, predominou um modelo centrfugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um Governo Federal bastante fraco. Nos quinze iniciais de Vargas no poder, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-64 foi o primeiro momento de maior equilbrio em nossa Federao, tanto do ponto de vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o golpe militar viria acabar com este padro, e 9

por cerca de vinte anos manteve um modelo unionista autoritrio (ABRUCIO, 1998), com grande centralizao poltica, administrativa e financeira. A redemocratizao do pas marca um novo momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando pela vitria de Tancredo Neves no Colgio eleitoral ele prprio no coincidentemente um governador de estado at chegar Nova Repblica e Constituinte. Alm disso, lideranas de discurso municipalista associavam o tema da descentralizao democracia, e tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da Constituio de 1988. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do Governo Federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos subnacionais e, para uma parte destes atores, democratizar o plano local. Preocupaes com a fragilidade dos instrumentos nacionais de atuao e com coordenao federativa ficaram em segundo plano. Dois fenmenos destacam-se neste novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros e polticos. Segundo, a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio para o componente estadualista. Comecemos pela formao do federalismo estadualista e predatrio, visto que ele teve um impacto enorme nos primrdios do novo federalismo brasileiro. De 1982 a 1994, vigorou um federalismo estadualista, no-cooperativo e muitas vezes predatrio (ABRUCIO, 1998). Essa reviravolta na Federao brasileira s pde se efetivar, em primeiro lugar, porque a Unio e a prpria Presidncia da Repblica entraram numa sria crise, que perdurou por pelo menos dez anos. A crise abarcava o modelo de financiamento estatal do desenvolvimento, o equilbrio das contas pblicas nacionais, a burocracia federal, enfim, os instrumentos de poder do Executivo Federal. Alm do enfraquecimento do plo nacional, outras quatro caractersticas do sistema poltico tambm contriburam para aumentar o poderio dos estados e seus governadores. A primeira delas foi a vigncia de um sistema ultrapresidencial nos estados e em grande medida ainda vigora , o qual fortaleceu sobremaneira os governadores no processo decisrio e praticamente eliminou o controle institucional e 10

social sobre o seu poder (ABRUCIO, 1998). A segunda diz respeito aos padres hegemnica da carreira poltica brasileira, cuja reproduo se d pela lealdade s bases locais e pela obteno de cargos executivos no plano subnacional ou ento aqueles no nvel nacional que possam trazer recursos aos distritos dos polticos. Em ambos os casos, o Executivo estadual pea fundamental, seja no monitoramento das bases para os deputados, seja para ajud-los na conquista de fatias estratgicas da administrao pblica federal (ABRUCIO & SAMUELS, 1997). Alm disso, os caciques regionais tiveram uma posio destacada de liderana no Congresso Nacional ao longo da redemocratizao, por vezes a despeito dos partidos, por outras, tornando-se grandes proprietrios de parcelas dos condomnios partidrios. Por fim, os governadores possuam instrumentos financeiros e administrativos que os fortaleciam no sistema de poder, como Bancos estaduais e empresas estatais estratgicas. O fortalecimento dos governos estaduais resultou na configurao de um federalismo estadualista e predatrio. Estadualista porque o pndulo federativo esteve a favor das unidades estaduais em termos polticos e financeiros, pelo menos at 1994, com o Plano Real. Este aspecto estava igualmente presente no comportamento atomizado e individualista dos governadores, cujo fortalecimento no resultou numa coalizo nacional em torno de um projeto de hegemonia nacional, mas sim em coalizes pontuais e defensivas para manter o status quo. O carter predatrio do federalismo brasileiro resultou do padro de competio no-cooperativa que predominava nas relaes dos estados com a Unio e deles entre si. Desde o final do regime militar, as relaes intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela capacidade dos estados repassarem seus custos e dvidas ao Governo Federal e, ainda por cima, no se responsabilizarem por este processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Caso clssico disso foram os Bancos Estaduais. A partir de 1982, as instituies financeiras estaduais foram utilizadas pelos governadores como instrumento de atuao poltica. Foram criadas verdadeiras mquinas de produzir moedas, com efeitos deletrios para a inflao e para o endividamento global. No plano das relaes entre os estados, o aspecto predatrio teve sua principal manifestao na guerra fiscal, que comeou a ganhar fora aps a Constituio de 1988 e ainda continua vigorosa nas prticas federativas. O fato que o estadualismo predatrio acabar sendo ele prprio um dos elementos geradores de sua crise, em 1994, como veremos mais adiante.

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Este contexto estadualista tem algo em comum com a descentralizao: o intento de reforar os governos subnacionais, obtendo-se uma autonomia indita. A Federao tornou-se uma clusula ptrea, e sua extino ou medidas que alterem profundamente seus princpios no podem ser objetos de Emenda constitucional (artigo 60, pargrafo 4). Os estados ganharam maior capacidade de auto-organizao e novos instrumentos de atuao no plano intergovernamental, como as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins), extensamente utilizadas pelos governadores (WERNECK VIANNA, 1999: 55). Pela primeira vez na histria brasileira e sem paralelo na experincia internacional, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico dos estados e da Unio4. No obstante esta autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas. A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal (SOUZA, 1998: 8). Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio, e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio, no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras. A descentralizao foi acompanhada igualmente pela tentativa de se democratizar o plano local. Embora este processo seja desigual na sua distribuio pelo pas e tenha um longo caminho pela frente, ele redundou numa presso sobre as antigas estruturas oligrquicas, conformando um fenmeno sem paralelo em nossa histria federativa. Da surgiram novos atores, como os conselheiros em polticas pblicas e lderes polticos que no tinham acesso real competio pelo poder o crescimento gradativo da esquerda nas eleies municipais, em particular o PT, demonstra isso. Tambm surgiram formas inovadoras de gesto, como o Oramento participativo e a Bolsa Escola, para ficar em dois casos famosos.
J no seu artigo 1, a Constituio define que a Repblica Federativa do Brasil, [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...).
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As conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Em especial, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do pas: a desigualdade de condies econmicas e administrativas; o discurso do municipalismo autrquico; a metropolitanizao acelerada; os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a accountability democrtica e o padro de relaes intergovernamentais. Desde a fundao da Federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades regionais, inclusive em comparao a outros pases. A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios. A mdia por Regio de 75% dos municpios com at 50 mil habitantes, ao passo que no universo total h 91% dos poderes locais com este contingente populacional (ARRETCHE, 2000: 247). A baixa capacidade tributria dos municpios brasileiros ainda maior sob o ponto de vista comparado. Segundo estudo realizado por Jos Roberto Afonso e rica Arajo (2000: 48), os governos locais brasileiros estavam em dcimo quinto lugar em termos de base de arrecadao prpria num universo de dezenove pases. Mas, alm da fragilidade financeira, a maior parcela das municipalidades detm uma mquina administrativa precria. Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autrquico, viso que prega a idia de que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes. Esta definio foi feita por Celso Daniel, ex-prefeito de Santo Andr (2001), um dos grandes defensores da bandeira municipalista, alm de um inovador administrativo e um democratizador das relaes entre Estado e sociedade, mas que tambm sabia dos limites do poder local no pas. O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a "prefeiturizao", tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macrorregionais. Ademais, h poucos incentivos para que os municpios se consorciem, dado que no existe nenhuma figura jurdica de direito pblico que d segurana poltica para os governos locais que buscam criar mecanismos de cooperao. Mesmo assim, em 13

algumas reas os consrcios desenvolveram-se mais, como em meio ambiente e na sade, porm ainda numa proporo insuficiente para a dinmica dos problemas intermunicipais. Ao invs de uma viso cooperativa, predomina um jogo no qual os municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis de governo, lutam predatoriamente por investimentos privados e, ainda, muitas vezes repassam custos a outros entes, como o caso de muitas prefeituras que compram ambulncias para que seus moradores utilizem os hospitais de outros municpios, sem que seja feita uma cotizao para pagar as despesas. Neste aspecto, a questo da coordenao federativa chave. Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolitanizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nestes lugares. No entanto, a estrutura financeira e poltico-jurdica instituda pela Constituio de 1988 no favorece o equacionamento desta questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis fortemente antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicao de pequenas cidades (REZENDE, 2001). No que tange ao segundo ponto, o fato que as Regies Metropolitanas (RMs) enfraqueceram-se institucionalmente em comparao dimenso que tinham no regime militar. Prevaleceu o municipalismo em detrimento das formas compartilhadas de gesto territorial. dessa concepo que se originou a exploso dos problemas dos grandes centros urbanos brasileiros. A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios culturais e polticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanos que houve, que foram muitos se os enxergarmos por uma perspectiva histrica, diversas municipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia. claro que a nica maneira de democratizar e republicanizar o poder local continuar na trilha da descentralizao. Porm, se no houver reformas das instituies polticas subnacionais, alm de uma mudana da postura da sociedade em relao aos governantes, o processo descentralizador no leva necessariamente democracia. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de potencializar a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos 14

municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, num quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Este vazio institucional favoreceu uma posio "flexvel" dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. O avano da descentralizao encontrou a Unio numa postura defensiva. Ao perder recursos tributrios na Constituio e se responsabilizar integralmente, num primeiro momento, pela estabilidade econmica, o Governo Federal procurou transformar a descentralizao num jogo de mero repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Ao contrrio do que o iderio centralista defendeu junto opinio pblica, grande parcela dos encargos foi sim assumida pelos municpios. S que isso aconteceu de forma desorganizada na maioria das polticas a grande exceo foi a rea de Sade. Ademais, a inflao crnica tornava mais instvel o repasse de recursos, dificultando uma assuno programada das atribuies por parte dos governos locais. Criou-se, em suma, uma situao de incerteza, de decises e transferncias de verbas em ritmos inconstantes e de ausncia de mecanismos que garantissem a cooperao e a confiana mtua. Aqui se encontra a nova questo resultante do federalismo conformado na redemocratizao: a descentralizao depende agora, diversamente do que ocorria regime centralizador e autoritrio, da adeso dos nveis de governo estaduais e municipais. Por isso, o jogo federativo depende hoje de barganhas, negociaes, coalizes e indues das esferas superiores de poder, como natural numa Federao democrtica. Em suma, seu sucesso associa-se a processos de coordenao intergovernamental. O principal problema da descentralizao ao longo da redemocratizao foi a conformao de um federalismo compartimentalizado, em que cada nvel de governo procurava encontrar o seu papel especfico e no havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e a atuao consorciada. Disso decorre tambm um jogo de empurra entre as esferas de governo. O federalismo compartimentalizado mais perverso no terreno das polticas pblicas, j que numa Federao, como bem mostrou Paul Pierson, o entrelaamento dos nveis de governo a regra bsica na produo e 15

gerenciamento de programas pblicos, especialmente na rea social. A experincia internacional caminha neste sentido. Problemas vinculados ao estadualismo predatrio e falta de coordenao da descentralizao foram atacados pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com sucessos diferenciados, maiores na primeira questo, mais irregulares na segunda. Antes de analisar as polticas em si, preciso compreender as condies que permitiram as mudanas, bem como as que ainda criam obstculos para a melhoria da coordenao federativa. III - Federalismo sob FHC: principais mudanas A era do Real marca o incio da crise do federalismo estadualista, embora no tenha conseguido eliminar todas suas caractersticas predatrias uma delas, a guerra fiscal, at aumentou de intensidade. Entende-se aqui o Real de uma forma mais ampla do que um plano de estabilizao: o contexto que o proporcionou e os seus diversos resultados foram fundamentais para fortalecer o Governo Federal e enfraquecer os governos estaduais, mudando a dinmica intergovernamental. Neste sentido, a era do Real nasce antes da promulgao do plano de estabilizao. A partir de 1993, e mais especificamente da indicao do ministro Fernando Henrique Cardoso para o Ministrio da Fazenda, o Governo Federal fortaleceu-se em razo dos seguintes fatores: a) O primeiro a mudana no cenrio externo. Depois de uma dcada em que se combinaram, perversamente, a reduo drstica de emprstimos e refinanciamento externos com uma enorme transferncia lquida de recursos para o estrangeiro (SALLUM JNIOR, 1999: 25), a partir de 1991 comea a ocorrer uma reverso deste processo. Entre 1992 e 1997, ocorre o auge do fluxo de capitais para a Amrica Latina. De acordo com dados da Cepal, somente o montante de investimento estrangeiro direto passa de 10 bilhes de dlares, em 1990, para 68 bilhes de dlares, em 19975. Soma-se a isso a bem sucedida renegociao da dvida externa realizada em 1993 e chegamos a uma situao extremamente favorvel ao Executivo Federal no plano internacional, anttese do que fora a dcada de 80.

Gazeta Mercantil, 9 de fevereiro de 2000, pgina A-20.

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b) Um segundo ponto importante foi a melhora das condies das contas pblicas federais. Em verdade, a era do Real recebeu de bandeja algumas conquistas dos perodos anteriores, como a modernizao oramentria feita no governo Sarney e o crescimento das reservas cambiais obtido pelo ministro Marclio Marques Moreira. Alm disso, desde o governo Itamar Franco houve um aumento progressivo da arrecadao federal. Diretamente, Fernando Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda, atuou de forma decisiva para a aprovao do Fundo Social de Emergncia (FSE), que aumentou os recursos "livres" da Unio, constituindo a primeira grande vitria federativa da Unio no campo financeiro desde a aprovao da Emenda Passos Porto, em 1983, quando se iniciou o aprofundamento da descentralizao. c) O impeachment do presidente Collor e a possibilidade da vitria de Lula nas eleies presidenciais de 1994 levaram a um realinhamento do establishment, em sua dimenso poltica, social e econmica. Os principais caciques regionais e os partidos ou fraes partidrias que comandavam importantes setores empresariais e a maioria dos meios de comunicao de massas no estavam dispostos a ter de engolir o sapo barbudo nem um novo aventureiro solitrio direita. Havia, ento, os primeiros sinais do fortalecimento do Governo Federal, creditado atuao de Fernando Henrique, que, alis, pouco a pouco se transformava informalmente em primeiro-ministro do presidente Itamar Franco. Com este cacife e sua virt na montagem da coligao eleitoral, Fernando Henrique conseguiu formar uma grande aliana, a qual se reforou com o sucesso do Real. d) Houve tambm a consolidao de uma mudana ideolgica que h anos estava, paulatinamente, ganhando fora na sociedade brasileira. Os principais formadores de opinio, a classe mdia, a mdia e importantes setores empresariais adotaram a idia de reformas constitucionais como a salvao do pas, e foi isso que, somado estabilizao monetria, uniu fortemente o presidente sociedade no primeiro mandato, dando grande popularidade a Fernando Henrique. e) Pela primeira vez desde o incio da redemocratizao, as eleies presidenciais de 1994 ocorreram concomitantemente ao pleito estadual e disputa para o Congresso Nacional. Essa eleio casada vinculou os congressistas e o presidente, e mesmo os governadores, ao mesmo manto de legitimidade, ao contrrio do que ocorrera antes, quando a Presidncia da Repblica era definida num pleito solteiro e os parlamentares elegiam-se tendo como carro-chefe a eleio governadoria o que contava a favor da atuao dos chefes dos Executivos estaduais junto s bancadas de 17

seus estados. Decorreu, da, um dos fatores do fortalecimento da Presidncia da Repblica vis vis aos governos estaduais. f) Ainda no plano eleitoral, no foi apenas o carter concomitante da eleio que favoreceu a Unio no seu relacionamento com os estados. A eleio de 1994 foi marcada por uma outra peculiaridade: em unidades estaduais estratgicas da Federao, foram eleitos governadores fiis ao presidente e cujas vitrias derivaram do apoio ao Plano Real. Entre estes destacam-se Marcello Alencar (Rio de Janeiro), Eduardo Azeredo (Minas Gerais), Antonio Britto (Rio Grande do Sul) e mesmo Mrio Covas (So Paulo), embora este tivesse maior independncia partidria e calibre poltico. Apesar de ainda existirem importantes conflitos e FHC ter tido sempre de negociar com os governos estaduais, estes ltimos atuaram bastante afinados com o Palcio do Planalto, concordncia federativa que no era obtida desde o governo Geisel; g) Por fim, o fortalecimento do Governo Federal completa-se e se estrutura no estupendo xito inicial do Plano Real, que conseguiu se sustentar por mais tempo do que qualquer outro e, ademais, estabeleceu uma agenda estrutural, em parte continuada hoje pelo Governo Lula. A legitimidade do Real garantiu a eleio e a reeleio do presidente Fernando Henrique, bem como um grande apoio de importantes setores da sociedade, dos governadores e da comunidade internacional. Alm da legitimidade, a arquitetura do Plano Real praticamente liquidou os mecanismos que os estados detinham anteriormente para produzir, autnoma e predatoriamente, recursos financeiros. O xito inicial do Plano Real teve grande impacto sobre a descentralizao. A drstica reduo da inflao tornou mais estveis as transferncias intergovernamentais, favorecendo a conduo do processo descentralizador. Com isso, a Unio obteve o instrumento que lhe faltava para poder barganhar a passagem de encargos e funes de uma forma mais racional e programada para os governos subnacionais. Foi esta situao que permitiu a formulao de polticas pblicas coordenadas como o Fundef, que analisaremos adiante. A "era do Real" teve o significado de uma "conjuntura crtica", isto , de uma grande mudana na posio relativa dos atores polticos e sociais em relao aos instrumentos de poder e s preferncias (PIERSON, 2000). A esta modificao na situao dos agentes somou-se a capacidade do presidente Fernando Henrique de montar e manter por um bom tempo uma coalizo capaz de fazer alteraes na antiga estrutura, segundo os objetivos determinados por FHC. Neste sentido, trata-se, tambm, 18

de um "momento maquiaveliano" (POCOCK,1975), no qual a mudana da "fortuna" (condies objetivas, no sentido marxista) realiza seu potencial na virt do condutor da mudana, que cria uma nova ordem institucional6. Ao mesmo tempo em que se fortalecia o Governo Federal, os estados entravam numa sria crise financeira. O estopim disso, sem dvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque com o fim da inflao os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no mercado financeiro, possibilitando assim uma elevao artificial dos recursos e uma diminuio igualmente artificial de boa parte das despesas dos governadores. O Plano Real produziu outro grande impacto nas finanas estaduais com a elevao das taxas de juros, atingindo em cheio as dvidas estaduais, sobretudo no que se refere aos ttulos e dvidas dos Bancos estaduais (SOLA, GARMAN & MARQUES, 1997: 28). Depois de terem sido o grande instrumento financeiro dos governadores, especialmente na fase urea do federalismo estadualista, os Bancos estaduais entraram em verdadeira bancarrota. Sofreram mais os grandes estados, sendo os casos mais graves o do Banerj e, principalmente, o do Banespa. Neste ltimo, estava em sua carteira a prpria dvida do Estado de So Paulo, a maior dentre as unidades estaduais. Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoo de medidas tributrias centralizadoras. O resultado final foi uma nova recentralizao de receitas. Ainda que o Brasil seja um dos pases com maior descentralizao fiscal em comparao aos pases em desenvolvimento e mesmo perante as Federaes mais consolidadas do mundo, o movimento concentrador foi de fato considervel, por intermdio da elevao das receitas advindas das Contribuies Sociais e do represamento de parcela dos recursos para transferncia aos governos subnacionais. Os efeitos e o esgotamento do modelo predatrio constituram-se tambm em elementos decisivos para a crise financeira dos estados. No se pode, portanto, creditar as causas do desequilbrios das contas pblicas estaduais apenas s aes e ao fortalecimento do Governo Federal. Os juros, medidas tributrias centralizadoras, o fim da inflao e a interveno nos Bancos estaduais, sem dvida, foram fundamentais;

Os conceitos de "conjuntura crtica" e "momento maquiaveliano" foi primeiramente utilizado para o caso brasileiro por Eduardo Kugelmas & Lourdes Sola (1999) e, depois, por Maria Rita Loureiro & Fernando Luiz Abrucio (2004).

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porm, so os prprios governos estaduais que tm a maior parcela de culpa em sua atual crise. O excessivo gasto com pessoal foi outro grave problema que ajudou a minar as contas pblicas estaduais. Esse padro administrativo foi reforado pelos estados ao longo da redemocratizao, particularmente com a promulgao das Constituies estaduais. Neste tpico, o fator principal no aumento das despesas com funcionalismo adveio da Previdncia pblica, algo crescente em todos os nveis de governos, mas de uma forma mais preocupante no mbito estadual. Este diagnstico demorou para ser feito tanto pelos governadores como pela Unio, com efeitos deletrios para a reforma do Estado planejada pelo governo Fernando Henrique. O modelo estadualista e predatrio enfraqueceu-se sobremaneira com a Presidncia de Fernando Henrique Cardoso, estabelecendo-se uma "conjuntura crtica" na Federao brasileira. Mesmo com a corroso gradativa da coalizo governista no segundo mandato (COUTO & ABRUCIO, 2004), no houve uma reviravolta na Federao e, ao contrrio, a adoo de um novo modelo financeiro ganhou fora com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com apoio considervel dos congressistas, da sociedade e dos governantes locais. Um balano geral dos anos FHC mostra que, em parte, ele conseguiu constituir um "momento maquiaveliano" no jogo federativo, tendo a virt para criar uma nova ordem; em outros aspectos, todavia, isso no foi feito, permanecendo o legado do federalismo desenvolvido durante a redemocratizao, e ainda com algumas influncias da trajetria histrica das relaes intergovernamentais do pas. Analisaremos a seguir como se deu, sob este pano de fundo, o processo de coordenao federativa no perodo 1995-2002. IV - Coordenao Federativa na Era FHC: avanos, dilemas e problemas Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, podemos destacar sete mecanismos gerais adotados pelo Governo Federal para modificar e coordenar as relaes intergovernamentais e o processo de descentralizao. O primeiro deles se refere ao fato de que o Brasil tinha iniciado o processo descentralizador antes de estabilizar a economia, o que tornou mais difcil a constituio de jogos mais coordenados e efetivos de diviso de atribuies, sobretudo porque a inconstncia da transferncia das verbas constitui um obstculo numa Federao desigual como a 20

brasileira. Ao reduzir a inflao, houve um impacto positivo para a regularizao dos repasses de recursos aos governos subnacionais. Isto permitiu a abertura de uma nova rodada de negociao para (re)pactuar a descentralizao em diversas polticas pblicas. Um segundo mecanismo foi a associao entre a descentralizao e os objetivos de reformulao do Estado. Neste sentido, o Governo Federal procurou, em primeiro lugar, reduzir todos os focos de criao de dficit pblico nos governos subnacionais, especialmente os de cunho predatrio isto , que repassavam custos para a Unio. Para alcanar estas metas fiscais, houve uma atuao conjunta em prol da modernizao da estrutura fazendria em vrios estados com recursos de instituies internacionais e, no segundo mandato, a aprovao de uma regra federativa de restrio oramentria a Lei de Responsabilidade Fiscal , alm da adoo de medidas de auxlio na rea previdenciria. O modelo de coordenao federativa no campo da reformulao estatal, ademais, incluiu a proposio de Programas de Demisso Voluntria aos estados, com financiamento federal. Num sentido mais institucional, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) procurou ativar o Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, realizando reunies mais constantes e cujo tema de debate era a modernizao das mquinas pblicas isso durou apenas os primeiros quatro anos do perodo FHC. Por fim, destaca-se aqui o processo de privatizao das empresas estaduais, no qual o BNDES teve um papel decisivo. O repasse de recursos condicionado participao e fiscalizao da sociedade local foi um terceiro mecanismo marcante dos anos FHC. De certo modo, houve uma continuidade da estratgia j prevista pela Constituio de 1988, particularmente na criao e ampliao do escopo dos Conselhos de Polticas Pblicas. Aprofundou-se esta concepo com a determinao de que certas transferncias s seriam recebidas se existissem os Conselhos da rea em questo. Alm disso, o Comunidade Solidria optou pela produo de programas intrinsecamente vinculados montagem de parcerias entre o Estado e a sociedade. O carter democrtico da descentralizao, mais do que o aspecto fiscal, foi a tnica nesta poltica. A coordenao de polticas pblicas foi muito importante nas reas de Sade e Educao, com o PAB (Piso de Ateno Bsica) e o Fundef (Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental), respectivamente. Os mecanismos coordenadores aqui utilizados passaram pela combinao de repasse de recursos com o cumprimento de metas preestabelecidas ou a adoo de programas formulados para todo o territrio nacional. 21

Trata-se de um modelo indutivo que transfere verbas segundo metas ou polticas-padro estipuladas nacionalmente, procurando assim dar um perfil mais programado e uniforme descentralizao, sem retirar a autonomia dos governos subnacionais em termos de gesto pblica. No caso do Fundef, ocorreu ainda uma redistribuio horizontal de recursos, experincia indita na Federao brasileira. A partir do final do primeiro mandato e incio do segundo, foram adotadas polticas de distribuio de renda direta populao. O primeiro deles foi o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), depois veio o Programa Renda Mnima e, mais adiante o Programa Bolsa Escola, ao qual se juntaram o Bolsa Alimentao e o Vale Gs. Buscou-se, com tais medidas, atacar diretamente a pobreza por meio de polticas nacionais, as quais podem ser realizadas em parceria com outros instrumentos de gesto local, mas com a garantia de uma verba federal padronizada. O pressuposto destas aes era que em problemas de origem redistributiva, particularmente numa Federao, necessria a atuao do Governo Federal para evitar o agravamento das desigualdades. A aprovao de leis ou mudanas constitucionais atinentes temtica federativa foi outro mecanismo bastante utilizado nos anos FHC. Com tais aes, ficou claro que o objetivo era fazer uma reforma institucional no federalismo brasileiro, mais do que implementar polticas de governo, embora o padro de implementao dessas medidas no seja completamente coerente, alm de responder a presses polticas diferenciadas dentro do Executivo Federal. Das 34 Emendas Constitucionais aprovadas de 1995 at junho de 2002, 15 delas afetavam diretamente o pacto federativo. Isto ocorreu nos seguintes terrenos: a) no tributrio, com a aprovao duas vezes do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e sua renovao posterior pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), como tambm pelas mudanas nas Contribuies Sociais, especialmente aquelas vinculadas criao e prorrogao da CPMF. Foi por meio das Contribuies Sociais que a Unio aumentou suas receitas, sem precisar reparti-las com os outros nveis de governo. Tambm foram feitas modificaes constitucionais que atingiram o IPTU, garantindo sua progressividade, e no ISS, procurando efetuar aqui uma harmonizao tributria entre os municpios; b) na organizao poltico-administrativa, com a aprovao da "Emenda Jobim" (Emenda 15), que tornou mais difcil a criao de municpios, com a aprovao de novos limites de gastos dos Legislativos locais (Emenda 25) e mesmo com a instituio 22

da reeleio (Emenda 16). Pouco se comentou acerca do impacto federativo da reeleio, mas o fato que ela alterou o mercado poltico brasileiro e provavelmente ter um grande impacto sobre os padres de carreira tradicionais da classe poltica, que antes passavam pela utilizao dos Legislativos, sobretudo a Assemblia Legislativa, como trampolim para postos executivos; c) na reforma do Estado, com a abertura competio e privatizao nas reas do gs canalizado e das Telecomunicaes, e a reformulao de vrios artigos referentes Administrao Pblica (Emenda 19) e Previdncia (Emenda 20), com impacto enorme sobre a gesto governamental dos estados e municpios. No por acaso, todas estas medidas passaram por intensas negociaes com prefeitos e, sobretudo, governadores (Cf. ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1999; MELO, 2002). d) na rea social, com a aprovao do Fundef (Emenda 14), da chamada "PEC da Sade" (Emenda 29) e do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (Emenda 31), a qual ajudou a modificar o padro das polticas de distribuio de renda direta populao, tal como referido anteriormente. interessante notar que tais reformulaes constitucionais criam obrigaes vlidas no s para os prximos presidentes, mas tambm para os futuros governantes de estados e municpios. Alm das alteraes constitucionais, vrias Leis Complementares e ordinrias com impacto federativo foram aprovadas. Destacam-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei Kandir, que transformaram regras bsicas das finanas pblicas. Na verdade, esta nova legislao reordenou os parmetros de ao dos entes subnacionais, criando as condies para que as relaes intergovernamentais ganhem um sentido diferente do constitudo na redemocratizao, especificamente no que tange convivncia mais responsvel entre os nveis de governo. A avaliao de polticas descentralizadas tambm entrou na agenda de coordenao federativa do governo Fernando Henrique. O Ministrio da Educao (MEC) constituiu-se no principal agente dessa mudana, criando sistemas avaliadores que apresentam regularmente os resultados alcanados por esta poltica. Entretanto, este vetor avaliador no se tornou uma regra geral do Governo Federal. Em resumo, o governo FHC usou principalmente sete mecanismos de ao na ordem federativa: 1) o combate inflao e a respectiva regularizao dos repasses, permitindo uma negociao mais estvel e planejada com os outros entes; 2) a associao dos objetivos da reforma do Estado, como o ajuste fiscal e a modernizao administrativa, com a descentralizao; 3) condicionou a transferncia de recursos 23

participao da sociedade na gesto local; 4) criou formas de coordenao nacional das polticas sociais, baseadas na induo dos governos subnacionais a assumirem encargos, mediante distribuio de verbas, cumprimento de metas e medidas de punio, tambm normalmente vinculadas questo financeira, alm de utilizar instrumentos de redistribuio horizontal no Fundef; 5) adoo de polticas de distribuio de renda direta populao, partindo do pressuposto de que o problema redistributivo no se resolveria apenas com aes dos governos locais, dependendo do aporte da Unio; 6) aprovou um conjunto enorme de leis e Emendas Constitucionais, institucionalizando as mudanas feitas na Federao, e assim dando-lhes maior fora em relao s presses conjunturais; 7) estabeleceu instrumentos de avaliao das polticas realizadas no nvel descentralizado, especialmente na rea educacional. Entretanto, o modelo federativo adotado pelo governo Fernando Henrique tambm teve problemas gerais de funcionamento. Entre eles, esto a fragmentao de uma mesma poltica em vrios rgos e ministrios, como o caso do Saneamento bsico; a pulverizao das polticas de renda, a despeito da ao coordenadora do Projeto Alvorada; a falta de uma avaliao consistente na maior parte das reas descentralizadas; a existncia de poucos ou fracos fruns intergovernamentais, a partir dos quais as polticas nacionais poderiam ser melhor controladas e legitimadas; a adoo de uma viso tributria perversa do ponto de vista federativo, seja pela recentralizao de recursos, seja pela negligncia em relao harmonizao tributria do ICMS; a deteriorao das polticas regionais, levada s ltimas conseqncias com o fim da Sudam e da Sudene; e o fracasso das polticas urbanas, afetando setores como Habitao, Saneamento, Segurana Pblica e Transportes Metropolitanos. Pretende-se, a seguir, fazer um breve relato de trs reas de coordenao federativa contempladas pelos anos FHC. O propsito no avaliar substantivamente tais aes; o intuito desta parte do trabalho entender do papel do Governo Federal em tais questes ou setores. 1) Reforma do Estado: questes financeiras e administrativas O tema central da agenda federativa de FHC foi a questo financeiro-fiscal. Suas aes nortearam-se pelos objetivos de acabar com os mecanismos que os governos subnacionais tinham de repassar custos Unio, pela criao de condies para que os estados conseguissem ajustar suas contas e pelo programa de privatizao da empresas 24

estaduais, pelo qual procuram, ao mesmo tempo, remodelar setores econmicos segundo o modelo de Estado defendido por Braslia e obter recursos para quitar dvida pblica. Alm disso, o segundo perodo governamental concentrou-se, movido ainda pela tica econmica, na questo previdenciria. No plano financeiro-fiscal, o Governo Federal aproveitou a enorme crise que assolou os governos estaduais e a legitimidade da "era do Real" para, primeiramente, reestruturar o sistema bancrio estadual. O resultado final apontou para o fim das formas de repasse de custos ao Banco Central, por meio da extino, privatizao e federalizao da grande maioria dos Bancos estaduais. Se, por um lado, este processo ps fim a um mecanismo estrutural de produo de dficit, por outro, ele teve um preo para os cofres da Unio, causado por dois fatores: pela dificuldade em resolver a situao do Banespa, que postergou a resoluo dos problemas de todo o sistema, e pela necessidade de se criar um instrumento financeiro de transio, o Proes (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria), cujo custo final, em valores de maro de 2002, foi de R$ 70 bilhes (MORA, 2000). No obstante, este modelo permitiu uma mudana crucial na lgica das relaes intergovernamentais. O Governo Federal, por meio principalmente do BNDES, tambm atuou fortemente no programa de privatizaes dos estados. O objetivo, como dito acima, era reestruturar a ao do Estado em reas estratgicas e obter recursos para quitar dvida pblica. No primeiro mandato de FHC, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais 13 houve venda de participao acionria, o que significou a obteno de 37% dos quase US$ 70 bilhes movimentados por todas as privatizaes e concesses realizadas no perodo, excludas as transferncias de dvidas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1999: 101). O xito financeiro e programtico alcanado pelo Executivo Federal nas privatizaes nos estados no respondeu a todos os problemas envolvidos neste tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas no para o pagamento de suas dvidas com a Unio, mas para gastos correntes. claro que houve um ganho importante em termos de abatimento de dbito, sem no entanto levar a maioria dos estados realizao de um verdadeiro ajuste estrutural das contas pblicas os poucos que conseguiram faz-lo, como So Paulo, precisaram fazer cortes e racionalizao dos gastos, bem como aumentar a receita. Mais do que isso: a poltica macroeconmica adotada no primeiro mandato de FHC dificultou qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de privatizao. Isto 25

porque o modelo da sobrevalorizao cambial e sua aposta no financiamento por poupana externa vincularam-se a uma alta taxa de juros que, ao fim e ao cabo, elevava ainda mais a dvida pblica, de modo que os recursos obtidos com a venda das empresas (estaduais e federais) acabavam, em boa medida, indo "para o ralo". Em termos estruturais, os governadores teriam feito melhor se utilizassem a receita da privatizao para capitalizao de Fundos de Penso do funcionalismo estadual, com efeitos benficos maiores no curto e longo prazos. Mas, naquele momento, os governos estaduais e o Governo Federal, no seu papel de coordenao federativa, no tinham idia do impacto estrutural dos gastos previdencirios s contas pblicas subnacionais. Obviamente que as privatizaes so fundamentais para diminuir redes clientelistas estabelecidas entre as empresas estatais, a classe poltica e as empresas privadas, constituindo-se assim num aspecto essencial para mudar a gramtica poltica brasileira (NUNES, 1997). Ademais, sem as empresas estatais, os estados tendem a no fazer determinados gastos que levariam ao aumento de seu dficit. Colocados estes aspectos positivos mesa, deve-se ter cuidado para no transformar o programa de privatizaes em uma ao a partir da qual o Estado sai dessas esferas econmicas. E aqui se encontra o maior problema do programa de privatizaes dos estados sob a coordenao federativa da Unio: no se props, na grande maioria dos casos, um modelo regulatrio consistente para o dia seguinte da reforma do Estado. Do mesmo modo que o BNDES prestou adequada assessoria financeira para a venda das empresas estaduais, tambm seria necessria a ajuda na criao de agncias regulatrias montadas depois no nmero menor de estados do que o universo de governadorias que privatizaram empresas (ABRUCIO, 2004). Porm, neste aspecto, pesou mais o lado da primeira onda de reformas voltadas para o mercado, do que o aspecto essencial da segunda rodada de reformas, de criao de novas instituies estatais voltadas regulao econmica (BANCO MUNDIAL, 1997). A renegociao das dvidas dos estados, por meio da Lei 9.496/97, foi um passo importante para disciplinar as relaes federativas, rompendo com o antigo modelo predatrio. Em primeiro lugar, o acordo contemplou quase a totalidade das unidades estaduais, evitando-se assim a existncia de free riders. No total, ela refinanciou um montante de R$ 132 bilhes. Segundo, embora os estados reclamem hoje da porcentagem da receita lquida que tm de disponibilizar, o fato que receberam um grande subsdio da Unio, a partir do qual houve uma reduo substantiva das taxas de juros que vinham pagando antes. Este novo contrato, ademais, bem diferente dos 26

efetuados ao longo da redemocratizao, particularmente pela sua capacidade de fazer com que seja de fato cumprido, incluindo a reteno de transferncias federais o nico estado que tentou burlar esta regra, Minas Gerais (na gesto de Itamar Franco), teve verbas bloqueadas e logo a seguir regularizou seu pagamento. As despesas com pessoal nos governos estaduais constituram mais um tpico da agenda federativa do perodo Fernando Henrique. No incio de 1995, das 27 unidades estaduais (contando o Distrito Federal), apenas 6 despendiam menos de 60% da receita lquida com o funcionalismo, sendo que em trs delas (Roraima, Amap e Tocantins) a maior parte dos servidores ainda era paga pela Unio, j que a sua condio de estado bastante recente. A continuidade deste problema dificultar a resoluo dos dficits financeiros da Federao. Por isso, o Governo federal resolveu atuar nesta questo. A medida de maior impacto inicial foram os Planos de Demisso Voluntria (PDVs). Com financiamento da Caixa Econmica Federal, os PDVs resultaram na demisso de 100 mil funcionrios pblicos estaduais, mas tiveram pequeno impacto na reduo de custos, de apenas 4,5% do que se gastava com pessoal ativo os estados com maior contingente de servidores, ademais, foram os menos afetados (BELTRO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1998). Foram constatados dois grandes problemas na aplicao dos PDVs. O primeiro que os servidores que aderiam a estes programas de dispensas normalmente tinham uma melhor qualificao profissional, ficando os com menor capacidade gerencial. Alm disso, em muitos estados no havia um mapa preciso do perfil do funcionalismo e, desse modo, no se sabia exatamente quais eram os gargalos burocrticos. Faltou aqui uma ao mais coordenada entre o Governo Federal e as Administraes subnacionais. A falta de uma coordenao federativa tambm levou a um diagnstico equivocado quanto aos gastos com pessoal. O governo FHC insistiu, por boa parte do primeiro mandato, em um argumento: a resoluo do problema se daria com a permisso de dispensa de funcionrios quando um nvel de governo gastasse mais do que 60% da receita lquida com folha de pagamento. Ao no discriminar os gastos entre os Poderes, a ento Lei Camata colocou para o governador uma tarefa que em parte ele no podia atuar. Isto porque cresciam, cada vez mais, os gastos com pessoal do Legislativo e, sobretudo, do Judicirio. Mas o maior erro foi outro: no perceber que o maior problema do excesso de gastos com pessoal provinha do pagamento de inativos. Novamente, isto no foi detectado porque faltava uma burocracia competente nos estados e uma ao coordenadora do Governo Federal para detectar esta questo. 27

Somente no final de 1997 que os governos estaduais e a Unio se deram conta da magnitude deste problema. Mesmo tendo adquirido poder no pndulo federativo no primeiro mandato, a Unio no se preparou adequadamente para atuar como agente coordenador no plano intergovernamental. Deveria haver orientao e capacitao da burocracia federal para recolher informaes dos governos subnacionais ou ento, numa via mais pertinente com o federalismo, precisaria ter auxiliado os estados e municpios na criao de capacidades institucionais. Em vez disso, o primeiro governo FHC procurou "vender" uma receita de reforma do Estado sem estabelecer uma rede entre as burocracias de ambas as esferas de poder. Houve, porm, dois avanos no segundo mandato de Fernando Henrique. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social assumiu uma importante funo coordenadora e atuou decisivamente na assessoria e induo dos estados e municpios. O resultado que mais e mais governos subnacionais esto constituindo Fundos Previdencirios, com clculos atuariais mais precisos, s que a tarefa teria sido mais fcil se o dinheiro da privatizao fosse usado inicialmente na capitalizao desses sistemas. O aprendizado federativo tambm foi constatado na definio de gastos com pessoal e nos instrumentos de controle com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. A LRF definiu melhor os mecanismos de restrio oramentria, responsabilizando mais claramente todos os Poderes. Adicionalmente, suas regras estabeleceram instrumentos de enforcement mais efetivos, que dificultam uma postura contrria nova regulamentao, por conta das penalidades. E, ainda, o Governo Federal exerceu um papel coordenador ativo por intermdio do BNDES, que assessorou governos locais, disseminou as noes bsicas da LRF por todo o pas e deu incentivos para a modernizao da mquina administrativa dos governos subnacionais, com vistas a cumprir os requisitos fiscais bsicos. A LRF foi uma das experincias mais bem sucedidas de coordenao federativa nos anos FHC. Faltou, no entanto, criar um frum de discusso entre os vrios nveis de governo, tal como estabelecido no artigo 67 da LRF, que estipula a instituio de um Conselho de Gesto Fiscal. O governo FHC no se mobilizou politicamente para regulamentar tal Conselho, causando prejuzo para a democratizao da Federao. No fundo, prevaleceu aqui a viso da equipe econmica, que supe, seguindo certas verses do federalismo fiscal, que deve haver uma hierarquizao entre os entes 28

governamentais, com o Governo Federal que neste caso poderia se chamar Governo Central comandando linearmente as finanas pblicas. Nada mais distante da soberania compartilhada que marca o federalismo. A melhoria das condies fiscais de longo prazo, por fim, tem a ver com duas outras variveis, praticamente negligenciadas no perodo FHC: a realizao de reformas institucionais e a construo de um novo modelo de desenvolvimento. No primeiro aspecto, importante que sejam realizadas mudanas no relacionamento entre a sociedade e o Estado e das instituies polticas subnacionais, especialmente do Tribunal de Contas e do Judicirio, para aumentar a accountability democrtica. Alm disso, a burocracia dos nveis subnacionais precisa ser continuamente aperfeioada. A construo de um novo modelo de desenvolvimento que melhore a situao dos estados depende basicamente de aes nacionais. Por um lado, preciso atacar as desigualdades regionais, que impedem a obteno de resultados satisfatrios em vrias partes do pas. Por outro, a guerra fiscal no pode mais continuar, pois ela cria dficits futuros aos governos estaduais e, efetivamente, no resolve o problema do desenvolvimento; ao invs disso, acirra o conflito horizontal entre as unidades federativas. De modo que a resoluo federativa desta questo passa sim pela continuidade da trilha aberta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com a ativao de um frum federativo que a gerencie mais democraticamente, mas tambm depende de reformas estruturais criao ou fortalecimento dos Fundos Previdencirios, modernizao das burocracias estaduais, democratizao das instituies polticas subnacionais e novo modelo de desenvolvimento para as quais o fiscalismo reinante nos anos FHC deu pouca ateno. 2) Coordenao Federativa na rea Social: alguns exemplos A rea de proteo social bastante abrangente e difcil de ser mapeada no espao deste artigo. Por esta razo, escolhemos trs de suas polticas, analisando como se deu a relao entre descentralizao e coordenao federativa, sem fazer uma avaliao substantiva dos resultados alcanados. A Sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. O modelo de descentralizao proposto fora construdo por muitos anos de lutas contra a centralizao dos programas e da gesto 29

dos recursos, com destaque para a atuao de sanitaristas e profissionais da rea mdica que constituram, junto com lideranas locais e movimentos sociais, aquilo que alguns denominam de "Partido da Sade" ao qual hoje se somam a burocracia setorial e diversos polticos, muitos com origem na rea. A reforma deste setor aprofundou-se com a Constituio de 1988 e o estabelecimento do Sistema nico de Sade, o SUS. Seus critrios bsicos so a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistncia garantida a todos os brasileiros; preconizava ainda a descentralizao da gesto do sistema e a participao da comunidade, com um tom fortemente municipalista. Na dcada de 90, surgiram tambm as NOBs (Normas Operativas Bsicas), as quais representaram um esforo de racionalizao dos repasses de recursos e dos gastos pelos estados e municpios, alm da criao de instrumentos de fiscalizao e avaliao das polticas de sade. Elas tentavam definir, com a maior clareza possvel, os custos e benefcios resultantes do cumprimento ou no das regras e critrios de repasse de recursos (principalmente no que se refere s condies necessrias e suficientes ao repasse de recursos financeiros entre Unio, estados e municpios), prestao de contas e acompanhamentos das aes de sade. A partir da NOB-96, o SUS procurou se estruturar pela responsabilizao de cada instncia de governo. Estabeleceu-se que os gestores federal e estadual so os promotores da harmonizao, modernizao e integrao do SUS. Essa tarefa acontece, especialmente, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito estadual, e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) no mbito nacional. A NOB-96 estimula as parcerias entre municpios, mas no cria incentivos financeiros especficos (ABRUCIO & COSTA, 1999). Foi neste contexto de maior consistncia da descentralizao que o governo FHC estabeleceu suas polticas de Sade. Os problemas iniciais estavam vinculados mais regularidade dos repasses e garantia de fonte seguras e permanentes de recursos. Com a resoluo destes, a partir do fim da inflao e da aprovao da CPMF com recursos "carimbados" Sade, a descentralizao se aprofundou ainda mais. Dados de Sol Garson e rica Arajo (2001) demonstram o impacto da ao federal nesta poltica. Entre 1995 e 1999, sem contabilizar as transferncias, os gastos dos nveis de governo eram de 58% para a Unio, 16% para os estados e 26% aos municpios; aps contabilizarmos as transferncias, as cifras mudam substancialmente: 23% para a Unio, 25% para os estados e 52% aos municpios. Alm disso, segundo dados de dezembro de 30

2001, 99% dos municpios estavam habilitados a uma das condies de gesto, sendo 89% em gesto Plena da Ateno Bsica, e 10,1% na Gesto Plena do Sistema Municipal (MELO, 2002: 4). No campo da sade, a descentralizao e a coordenao federativa estiveram presentes em trs questes. A primeira diz respeito ao fortalecimento das atividades intrinsecamente nacionais. A primeira delas a organizao administrativa do Ministrio da Sade, que se reforou com a melhoria dos sistemas de informao, em especial o DATASUS. Houve tambm uma reorganizao administrativa, com aperfeioamento de pessoal e constituio de duas Agncias Reguladoras essenciais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Cabe reforar que a coordenao federativa associa-se claramente capacidade burocrtica do Governo Federal. A poltica de Sade do governo FHC adotou iniciativas para reforar as funes redistributivas do SUS, orientando recursos para as regies mais pobres e menos populosas (RIBEIRO & COSTA, 1999). A principal medida neste sentido foi a criao, em dezembro de 1997, do Piso de Ateno Bsica (PAB). Ao mesmo tempo em que procura reduzir as desigualdades de recursos, o PAB tambm funciona como incentivo municipalizao, pois somente os governos locais habilitados podem receber tais recursos. O PAB composto de uma parte fixa e outra varivel. A primeira destina-se ateno bsica da sade e garante a transferncia automtica, fundo a fundo, de um mnimo de R$ 10 por habitante/ano para todos os municpios brasileiros. A idia reduzir as desigualdades existentes entre as municipalidades, uma vez que aquelas com maior capacidade produtiva tendiam a receber mais recursos, ao passo que as pequenas, com rede incipiente ou nenhuma rede de ateno sade, pouco recebiam. A parte varivel do PAB uma das invenes mais frutferas do federalismo nos anos FHC. Sua distribuio de recursos s ocorria se os governos locais aderirem aos programas nacionais definidos como prioritrios. Alm disso, para receber tais recursos era preciso passar por todo o sistema de Conselhos, que procura fiscalizar o uso adequado dos recursos pblicos. Foram seis os programas nacionais includos no PAB varivel: Sade da Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia Sanitria. A caracterstica bsica destas polticas era a nfase na preveno e no na cura, lema 31

histrico do movimento sanitarista O municpio podia aderir a quantos quisesse, e recebia os recursos de acordo com o estipulado em cada programa. Tais aes governamentais, ademais, envolvem capacitao dos gestores locais e a avaliao dos resultados, seja pelo sistema federal, seja pelo controle social ligado aos mecanismos de accountability intrnsecos ao SUS. Os resultados foram bastante satisfatrios no que se refere adeso e, consequentemente, ao nmero de pessoas atingidas. No caso do Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), por exemplo, houve um aumento de 30% na populao coberta entre 1994 e 1998 (SINGER, 2002: 517). A terceira medida foi a aprovao da chamada "PEC da Sade" (Emenda Constitucional 29), que determinou a elevao gradativa da porcentagem de recursos destinados a esta rea nos trs nveis de governo. Com isso, o problema que o governo Fernando Henrique encontrou no incio do seu primeiro mandato de instabilidade nos gastos com Sade foi, em boa medida, resolvido. Muitos criticam o modelo da vinculao, pois ele "engessa" mais o Oramento e os prprios governantes, que devem subordinar sua agenda eleitoral vencedora a tais dispositivos constitucionais. Talvez tivssemos de combinar melhor as regras intertemporais que orientam a ao dos entes federativos com mecanismos de negociao contnua de metas e resultados e neste sentido, o Fundef est mais adequado ao padro federalista de polticas pblicas, uma vez que tem metas e prazo para se esgotar, ao mesmo tempo em que suas diretrizes ultrapassam o perodo de mais de um governante. No foram equacionadas todas as questes federativas ligadas Sade. A coordenao intergovernamental, a despeito da fora integradora do SUS e do "Partido da Sade", vez ou outra revela sua fragilidade, como ficou bem claro no episdio da dengue, em que a briga dos governantes era para saber se o mosquito era municipal, estadual ou federal. A maior lacuna desse sistema a indefinio do papel das unidades estaduais. Neste tpico, o Governo Federal precisa criar formas de induo participao e cooperao da mesma maneira que o PAB o fez em relao aos municpios. O Ministrio da Sade tambm tentou incentivar a formao de consrcios entre os municpios, como forma de melhorar a prestao do servio segundo problemas que so regionais e/ou porque a maioria dos governos locais no tem condies de resolver todos os seus problemas nesta rea. O fato que a Sade uma das reas com maior nmero de consrcios. Em 2000, havia 141 consrcios de sade, em 13 estados, 1.168 municpios e abrangendo 32

uma populao de 25.362.735 habitantes, segundo estudo da Organizao Panamericana de Sade e do Ministrio da Sade. Trata-se de um dado impressionante comparado ao que acontece nas outras polticas pblicas Porm, os mesmos nmeros mostravam que no bloco das municipalidades que tm entre 10 mil a 20 mil pessoas a porcentagem de consrcios era de 23,5%, enquanto no estrato que vai de 20 mil a 50 mi, o contingente atingido era de 12,4 %. Alm do mais, nenhuma capital tinha consrcio, o que um absurdo sabendo que as Regies Metropolitanas sofrem freqentemente do problema do "carona" habitantes da cidade vizinha que se utilizam dos equipamentos sociais e no pagam nada por isso. Este retrato revela que preciso igualmente ter uma poltica de induo criao dos consrcios, na mesma linha do PAB. S que neste caso h um problema estrutural, revelado anteriormente: o federalismo compartimentalizado, o municipalismo autrquico e a fragilidade jurdica deste instrumento dificultam a adeso essa unio intermunicipal. Na rea de educao, uma poltica se destacou nos anos FHC como forma de coordenao federativa. Trata-se do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Aprovado pelo Congresso Nacional em 1997, ele obriga os governos a aplicarem 25% dos recursos resultantes da receita de impostos e transferncias na educao, sendo que no menos de 60% devero ser destinados ao Ensino Fundamental. Sua implantao, em nvel nacional, iniciou-se em 1o de janeiro de 1998. Dos recursos do Fundef, pelo menos 60% devem ser aplicados na remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio de suas atividades no Ensino Fundamental pblico. Ademais, so definidas metas que balizam a ao dos gestores locais. Entre elas, podemos citar que os estados, o Distrito Federal e os municpios devem dispor de um novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio. O rateio do Fundef proporcional ao nmero de alunos matriculados na respectiva rede de ensino. Com isso, a distribuio de recursos obedece a um critrio mais justo, vinculado assuno efetiva de encargos. Ocorre aqui uma melhor adequao entre transferncias e atribuies, algo fundamental numa Federao, especialmente a nossa, em que a desigualdade e a politizao dos critrios foram regularmente empecilhos efetividade das polticas. O objetivo do Governo Federal com o Fundef foi corrigir a m distribuio de recursos entre as diversas Regies e dentro dos prprios estados, diminuindo as 33

desigualdades presentes na rede pblica de ensino. Trata-se neste sentido de uma poltica vertical e horizontal de redistribuio de recursos, o que a faz nica no federalismo brasileiro. Para assegurar o seu cumprimento, a lei exige a criao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, institudos em cada esfera de governo, que tm por atribuio acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundo. O Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef deve ser composto de, pelo menos, quatro membros, representando a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente; dos professores e diretores das escolas pblicas de ensino fundamental; dos pais de alunos; e dos servidores das escolas pblicas de ensino fundamental. Em comparao Sade, na qual o papel do Governo Federal sempre foi muito forte, a ao da Unio na Educao foi prejudicada pela forma confusa e movedia de distribuio de responsabilidades e competncias neste setor. Nesta "torre de Babel", a Unio cumpria as tarefas mais variadas, em todos os nveis educacionais, mas no conseguia direcionar a contento seus esforos para o Ensino Fundamental. Desse modo, seu comprometimento era mais voluntarista ou discricionrio do que fruto de um plano de cooperao federativa na rea educacional. Isto apesar da Constituio definir expressamente a misso do Governo Federal: esta deve promover prioritariamente a universalizao e a eqidade no ensino pblico, incentivando, financiando e fornecendo assistncia tcnica a estados e municpios. O Fundef conseguiu reorganizar com sucesso a ao federal. Os resultados do Fundef revelam o crescimento tanto do nmero de alunos matriculados como da municipalizao do Ensino Fundamental, tarefas que no avanavam satisfatoriamente no perodo anterior. Em 1996, antes da implantao do Fundo, 63% das matrculas estavam na rede estadual, enquanto 37% estavam no mbito municipal. Um ano depois de iniciado este programa, j houve uma reverso significativa: 51% dos alunos pertenciam ao sistema estadual e 49%, ao municipal. Outro dado revelador da mudana: em 1998 os governos municipais detinham 38,2% das verbas do Fundef e, em 2000, passaram a reter 43,2% (GARSON & ARAJO, 2001: 2-3). Em resumo, o Fundef foi bem sucedido no que se refere questo federativa por ter melhorado a redistribuio de recursos (em termos verticais e horizontais), aumentado a esperana por simetria entre os nveis de governo, alm de impulsionar 34

uma municipalizao mais planejada e a colaborao intergovernamental. Contudo, existem dois dilemas federativos no equacionados. O primeiro o da fragilidade do controle, perceptvel pelo enorme crescimento das denncias de corrupo em vrios estados. Para tanto, necessrio estabelecer formas articuladas de fiscalizao institucional entre o TCU, os Tribunais de Contas do plano subnacional, o Conselho vinculado poltica e o Poder Legislativo. O Fundef, ademais, no foi montado sob um aparato institucional capaz de discutir e revisar sua implantao tal qual h na rea de Sade, onde a rede federativa mais forte e legitimadora. Em termos democrticos, essa rede que permite a continuidade e as alteraes da poltica ao longo do tempo. Finalizando a discusso de algumas polticas sociais, destacamos as polticas de transferncia de renda populao. Iniciado com o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), passando pelo mal definido Programa de Renda Mnima at chegar ao Bolsa Escola, o governo FHC gastou sete anos de seu mandato para construir uma forma mais efetiva de atacar a pobreza. Na verdade, ao longo deste aprendizado, percebeu-se que problemas redistributivos numa Federao, como j apontaram Paul Peterson (1995) e Paul Pierson (1995), s podem ser resolvidos com a interveno ativa de polticas nacionais. A maior novidade em termos substantivos a vinculao da transferncia de dinheiro a certos objetivos, como a manuteno da criana na escola e a reduo da evaso escolar. A soma de recursos a direcionada cresceu bastante, graas aprovao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Alm disso, a partir de 2001, esta distribuio de renda direta populao foi mais bem coordenada pelo Projeto Alvorada, o qual estabeleceu uma focalizao melhor de quem seriam os beneficiados, mediante um critrio criativo de utilizao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. S que o Projeto Alvorada e a noo mais coordenada de polticas de transferncia de renda foram atropelados pelo ciclo eleitoral. Com a proximidade do pleito presidencial, o presidente Fernando Henrique tambm permitiu a proliferao de "Bolsas" ou "Vales" por vrios Ministrios, de modo que mais programas dividiram o bolo, muitas vezes com ausncia de comunicao entre eles, o que levou ao desperdcio e dificuldade de se avaliar os resultados.

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3) As polticas urbanas e de desenvolvimento Vrias aes do governo Fernando Henrique poderiam ser criticadas sob o prisma federativo, mas duas delas precisam ser comentadas por conta do enorme impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do federalismo. A estrutura institucional federal montada para tratar desses problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se, apenas, num lugar para o fisiologismo poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande instabilidade no seu comando, com trocas freqentes, muitas delas derivadas de algum escndalo. Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a Sudene. O presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda uma estrutura profunda, construda por dcadas, de corrupo. bvio que esta obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa e das instituies de controle, em particular aqui o Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior. O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma marca negativa da era FHC. O uso dessa forma de competio federativa comprovadamente incuo. Isto porque a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do BNDES, dos sete estados que mais utilizaram os instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia, Pernambuco), somente o Cear teve aumento na sua participao no PIB nacional entre 1985 e 19987. Sem dvida, h fatores que fogem da alada da Unio, como o comportamento estadualista das governadorias e os elementos da crise financeira dos estados causados pelos prprios, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos predatrios ao longo da redemocratizao, o que os levou a procurar atrair empresas para angariar empregos
Os resultados dos estados que utilizaram intensamente a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para 5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; e, a grande exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8%. (FERREIRA, 2000: 6).
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e impostos futuros. Fica a pergunta: como o Governo Federal poderia ter atuado nesta questo? Primeiro, realizando polticas de desenvolvimento, a partir de decises que sejam tomadas em fruns nacionais, em nome da transparncia, da justia redistributiva e da igualdade entre os pactuantes. E, em segundo lugar, faltou uma ao mais efetiva em prol da reforma tributria. Porm, se partirmos da hiptese de que a reformulao do sistema de tributo seja quase impossvel de ser realizada, o papel do presidente Fernando Henrique deveria ter sido o de colocar no debate pblico este problema e conden-lo. Em vez disso, concedeu emprstimo do BNDES para a Ford, intercedendo, sem critrios, numa batalha entre a Bahia e o Rio Grande do Sul, favorecendo o governo baiano em razo da presso do grande cacique regional, Antonio Carlos Magalhes. Neste caso, FHC perdeu para o legado oligrquico e patrimonialista do federalismo brasileiro. A maior fragilidade dos anos FHC foi a ausncia de polticas urbanas. bem verdade que desde o governo Sarney elas no so prioritrias e na era Collor houve um desmantelamento daquilo que havia. Mas o fato que o Brasil dos anos 1990 assistiu a um processo de metropolitanizao dos problemas, com a elevao do desemprego urbano, a piora no sistema de transporte nas grandes cidades, o crescimento da desigualdade e da pobreza metropolitanas (fenmeno bem mais complexo do que o vivido no meio rural), bem como o aumento da violncia nas periferias. O crescimento dos problemas metropolitanos ocorreu no mesmo momento em que no h polticas ou instituies capazes de dar conta desta questo. A Constituio de 1988 foi movida por uma concepo descentralizadora municipalista, por um modelo federativo compartimentalizado e por uma averso ao centralismo, justificvel pelo impacto negativo que teve o "unionismo-autoritrio" desenvolvido pelo regime militar. Contudo, quando os problemas no podem ser resolvidos sozinhos pelo poder local, envolvem mais de um ente governamental e precisam tambm da interveno ativa de uma poltica nacional, o desenho institucional e a cultura poltica federalista predominante no tm respostas adequadas. O resultado disso fica claro no modelo de Regio Metropolitana (RM) que foi concebido na Constituio de 1988. Na verdade, as RMs foram esvaziadas e sua conformao legal, transferida para os estados, os quais, conforme trabalho realizado por Srgio Azevedo e Virgnia Guia (2000), no priorizaram esta questo no seu desenho poltico-administrativo. Sem uma instncia metropolitana e/ou formas que levem formao de colegiados metropolitanos com os municpios envolvidos, mais 37

os governos estadual e federal, alm da sociedade civil local , ser muito difcil resolver os dilemas dos grandes centros urbanos. Uma ao nacional passaria pela reviso da legislao sobre as Regies Metropolitanas, o que depende de reviso constitucional. O Governo Federal no tratou deste assunto nos anos FHC. Para alm da questo mais geral, o fato que a Unio no constituiu polticas adequadas para a grande maioria dos problemas metropolitanos. Isto fica claro ao observarmos o desenho institucional do Executivo Federal em relao a esta temtica. Primeiro, repassou tal preocupao Secretria de Polticas Urbanas, fraca institucionalmente e politicamente, sendo destinada para obter apoios clientelistas no Congresso Nacional. Soma-se a isso o fato de que a maioria das polticas urbanas se dividia por vrios Ministrios s o Saneamento estava presente em sete deles, mais a Secretria de Polticas Urbanas. A fragmentao excessiva inviabilizou o alcance de resultados satisfatrios. As principais polticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram. Poderamos citar a Segurana Pblica, na qual o Governo Federal descobriu tarde seu papel, reduzido ao financiamento dos estados, quando deveria atuar em rede na coordenao das Polcias. No caso do Saneamento, houve um problema regulatrio, com a crise das empresas do setor e a errtica (e equivocada) trajetria de privatizao, e, em termos de investimentos, embora eles tenham se elevado no perodo 1995-1998, no puderem crescer mais no momento seguinte por conta das restries do acordo com o FMI. Segundo Marcus Melo, a Caixa Econmica Federal, principal financiadora de infraestrutura urbana, no firmou nenhum contrato de financiamento na rea de Saneamento entre 1999 e 2000 (MELO, 2002: 8). Como a rea de desenvolvimento urbano envolve competncias e atribuies dos trs nveis de governo, a coordenao federativa teria que passar, como foi feito na Sade e com o Fundef, pela elaborao de polticas federais indutoras, a partir das quais os governos subnacionais fossem incentivados a cooperar e a buscar determinadas metas e resultados. Alm disso, como bem nota Marcus Melo, o sucesso das polticas pblicas tem sido maior conquanto consigam potencializar suas caractersticas intersetoriais, como ocorre no Bolsa Escola, por exemplo. Isso vlido para vrios setores do desenvolvimento urbano, em particular o Saneamento, que poderia se articular mais com a Sade, fortalecendo os programas desta rea (MELO, 2002: 25). O presidente Fernando Henrique Cardoso percebeu, na passagem de um mandato a outro, que sua poltica urbana ia de mal a pior. Por isso cogitou de criar um 38

Ministrio especfico e forte para esta rea, mas no teve xito em seu intento. Ainda que longa, vale a pena citar a descrio de Caco de Paula a respeito deste processo: "Durante sua campanha pela reeleio, Fernando Henrique Cardoso chegou a anunciar a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano, uma superpasta que contaria com R$ 40 bilhes, provenientes do Oramento da Unio, de recursos da Caixa Econmica Federal e que, com acordos com a iniciativa privada, se dedicaria a combater os grandes dficits das reas de habitao e saneamento. Saudado tanto por tcnicos em urbanismo como por empresrios do setor imobilirio esse 'Ministrio da Moradia' - ou 'Ministrio da Cidade' - passou a ser visto como uma possibilidade de, finalmente, o governo enfeixar as polticas de desenvolvimento urbano de forma mais integrada. Como j acontecera outras vezes, desde os tempos do regime militar, a superpasta foi motivo de muitos comentrios, discusses e disputas entre os polticos aliados do Palcio do Planalto. Mas na hora em que teve de articular o xadrez ministerial para o seu segundo mandato, Fernando Henrique Cardoso abandonou a idia. E o antigo projeto, tentado desde o fim dos governos militares, de fazer da questo urbana a grande prioridade da ao federal, novamente, ficou para o futuro" (PAULA, 2002: 419). V Os desafios do Governo Lula A Era FHC teve um papel importante na mudana de alguns padres federativos construdos ao longo da redemocratizao. Em especial, teve grande xito no ataque ao modelo predatrio vinculado ao estadualismo, reduzindo as formas de repasse de custos financeiros entre os entes e colocando fortes limites irresponsabilidade fiscal de governadores e prefeitos. Destaque tambm para outros quatro elementos positivos: a reforo do controle social vinculado descentralizao; a adoo de polticas de coordenao intergovernamental nas polticas de Sade (com o PAB) e de Educao (com o Fundef); criao de programas nacionais de transferncia direta de renda, com importantes impactos redistributivos; e, em menor medida, montou programas de avaliao dos gastos pblicos e dos resultados das polticas, fornecendo um feedback essencial Unio para coordenar a descentralizao. Os limites e os fracassos do perodo Fernando Henrique so pensados aqui como o universo que compe os desafios federativos do Governo Lula. Cabe assinalar, primeiramente, trs aes institucionais positivas tomadas pelo novo presidente: o 39

revigoramento da Secretaria de Assuntos Federativos, que nunca teve o devido poder nos anos FHC, a criao do Ministrio das Cidades, unificando todas as polticas urbanas num s local, alm da reestruturao da poltica regional, com o Ministrio da Integrao Nacional. Duas medidas legislativas tambm apontaram para o rumo certo. Uma foi a continuao da reforma da Previdncia, agora mais focada no setor pblico, com impacto favorvel modernizao dos governos estaduais e a forma cooperativa pela qual Lula atuou junto aos governadores foi at agora um dos pontos altos de sua gesto. A outra medida foi enviada ao Congresso recentemente e revela a assuno de uma nova viso das relaes intergovernamentais. Trata-se do projeto que regulamenta os Consrcios Pblicos, que, caso aprovado, diminuir substancialmente os efeitos perversos do municipalismo autrquico. Permanece uma lista longa de problemas de coordenao federativa para o Governo Lula. Entre os principais, destacamos: 1) Mudanas no sistema tributrio, principalmente na lgica de cobrana do ICMS, a fim de neutralizar os efeitos perversos da Guerra Fiscal; 2) O fortalecimento dos mecanismos nacionais de avaliao de polticas pblicas, tarefa bastante atrasada no atual momento; 3) Auxlio na reformulao e criao de capacidades administrativas de estados e municpios, processo que teve um bom impulso no campo dos estados, com a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE). Alm disso, preciso estabelecer redes e interconexes de longo prazo entre as burocracias federal, estadual e municipal, o que favorecer um melhor planejamento das polticas nacionais e regionais; 4) Montagem de uma nova ordem regulatria e coordenadora das principais polticas urbanas, com destaque para o Saneamento, a Segurana Pblica, a Habitao e o Transporte. Mais uma vez, o Governo Lula tem andado lentamente, quando no erraticamente, na formulao e negociao dessas polticas. Vale frisar aqui que a discusso sobre o papel e o funcionamento das Regies Metropolitanas precisa estar ligada a estes assuntos; 5) Ampliao e reforo dos mecanismos coordenadores nas reas de Educao com a elaborao e aprovao do Fundeb e Sade com a induo para aes mais regionalizadas;

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6) Aprimoramento das polticas nacionais de transferncia de renda, vinculando e controlando mais o repasse de recursos a polticas de capacitao para a cidadania plena; 7) Adoo de polticas de desenvolvimento que reduzam, efetivamente, as disparidades regionais do pas. As boas intenes iniciais, inclusive no campo institucional, no tiveram ainda resultados palpveis; 8) E, por fim, o fortalecimento dos fruns federativos de discusso e negociao entre os nveis de governo. Decerto que os anos FHC trouxeram muitos avanos para o nosso federalismo, mas eles ocorreram numa ao direta, informal e por vezes fragmentada do Governo Federal junto aos entes subnacionais. O aumento da conscincia da importncia da temtica da coordenao federativa s ocorrer com maior sustentabilidade quando instituies como o Senado e o Conselho de Gesto Fiscal ou governos metropolitanos forem ativados para evitar o reforo perverso da dicotomia entre descentralizao e centralizao. Bibliografia ABRANCHES, Srgio (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, vol 31, n.1. Rio de Janeiro. ABRUCIO, Fernando Luiz & SAMUELS, David (1997). A nova poltica dos governadores. Lua Nova, n.40/41. So Paulo. ____________________ (1998) Os Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. Hucitec/USP. So Paulo. ____________________& FERREIRA COSTA, Valeriano Mendes (1999). Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Fundao Konrad Adenauer. So Paulo. ___________________ (2000) Os Laos Federativos Brasileiros: Avanos, Obstculos e Dilemas no Processo de Coordenao Intergovernamental. Tese de Doutorado. Departamento de Cincia Poltica. USP. So Paulo. __________________ & SOARES, Mrcia (2001). Redes Federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC. Fundao Konrad Adenauer/Oficina Municipal. So Paulo. ___________________ (2004). Diagnstico Geral das Administraes Pblicas Estaduais. PNAGE/Ministrio do Planejamento/BID. Mimeo. AFONSO, Rui & SILVA, Pedro Luiz Barros (orgs.), (1995). A Federao em Perspectiva: ensaios selecionados. Fundap/Unesp. So Paulo.

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