DVIDA ESTADUAL

Josu Alfredo Pellegrini

Textos para Discusso

Maro/2012

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SENADO FEDERAL
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DVIDA ESTADUAL

Josu Alfredo Pellegrini 1

RESUMO:
Este texto analisa a dvida estadual em vrios aspectos: retrato da situao atual, inadimplncia e renegociao com a Unio na dcada de noventa, evoluo e comparao com o passivo federal na ltima dcada, discriminao dos principais componentes, abertura por Estado, e reviso da renegociao. Constata-se que houve queda da dvida estadual em relao ao PIB nos ltimos dez anos, queda essa superior verificada para o passivo federal e na direo oposta da situao de descontrole observada na dcada de noventa. Entretanto, grande parte da dvida estadual refere-se a obrigaes junto Unio, renegociada entre os anos de 1997 e 1999. Desde ento, essa parcela do passivo est sendo pouco amortizada, dado o contexto macroeconmico e os termos da renegociao, notadamente a correo pelo IGP-DI e os limites para os desembolsos. A julgar pelo ritmo passado, talvez outros quinze anos sejam necessrios para que essa parcela do passivo estadual seja quitada. O esforo fiscal dos Estados e o lento ritmo de queda do passivo junto Unio resultam em demandas por reviso dos termos contratuais. Entretanto, existem importantes obstculos para que isso seja feito, em particular a resistncia da Unio em assumir maior parcela do esforo fiscal do setor pblico. PALAVRAS-CHAVE: DVIDA DOS ESTADOS, RENEGOCIAO, AMORTIZAO, JUROS, DESEMBOLSOS, IGP-DI, RECEITA ESTADUAL, SUPERVIT PRIMRIO. CLASSIFICAO JEL: H62, H63 e H68.

Consultor Legislativo do Senado Federal e Doutor em Economia pela Universidade de So Paulo (USP).

S UMRIO
INTRODUO ................................................................................................................ 5 1 2 3 4 5 6 7 RETRATO ATUAL DA DVIDA ESTADUAL ................................................................ 5 DCADA DE NOVENTA: INSOLVNCIA E RENEGOCIAO....................................... 7 DVIDA DOS ESTADOS E DVIDA DA UNIO ......................................................... 10 EVOLUO DA DVIDA ESTADUAL ....................................................................... 13 DVIDA POR ESTADO ........................................................................................... 20 INDEXADOR DA DVIDA ESTADUAL E RENEGOCIAO......................................... 23 CONCLUSES ....................................................................................................... 28

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................. 30

D VIDA E STADUAL

INTRODUO
O endividamento estadual um dos canais por intermdio dos quais se travam as relaes federativas no Brasil, assim como a distribuio das competncias tributrias e das transferncias intergovernamentais. O tema adquiriu grandes propores na dcada de noventa, quando o passivo dos Estados subiu rapidamente, levando derradeira renegociao entre a Unio e os Estados nos anos finais da referida dcada. Aps esse perodo, a ateno dada ao tema arrefeceu, mas reascende recorrentemente, em geral em meio a discusses sobre a partilha de receitas entre os Entes Federados. Transcorridos quase quinze anos desde os primeiros contratos de renegociao, o objetivo deste texto discutir a evoluo e a situao atual do endividamento estadual, o que desenvolvido em sete partes, sendo a ltima conclusiva. A primeira parte retrata os nmeros atuais da dvida estadual. A segunda resgata os acontecimentos da dcada de noventa, os quais marcaram decisivamente a evoluo posterior do endividamento estadual. A terceira compara a evoluo da dvida lquida estadual com a dvida lquida da Unio. A quarta trata dos componentes do passivo dos governos estaduais, sua evoluo e fatores determinantes. A quinta aborda a dvida por Estado. A sexta, por fim, discute o indexador e a renegociao do passivo estadual.

RETRATO ATUAL DA DVIDA ESTADUAL

Existem diferentes estatsticas sobre a dvida estadual, reflexo de distintos

conceitos e fontes de informao. Este trabalho utiliza como principal fonte os dados calculados e divulgados pelo Banco Central do Brasil (Bacen) 2 . Esses dados integram a aferio da dvida lquida do setor pblico no-financeiro, conceito normalmente utilizado para retratar a situao de endividamento do conjunto dos entes federados e respectivas estatais.

Notas para a Imprensa do Bacen Poltica Fiscal (http://www.bcb.gov.br/?ECOIMPOLFISC).

A Tabela I mostra o tamanho e a composio da dvida estadual em dezembro de 2011. A dvida dos governos estaduais e de suas estatais de R$ 483,6 bilhes (linha A), enquanto a dvida lquida (dvida menos crdito) de R$ 434 bilhes (linha B). Considerando-se apenas os governos estaduais, sem a incluso das estatais, os nmeros so de respectivamente R$ 453,5 bilhes (linha C) e R$ 404,6 bilhes (linha E).
TABELA I DVIDA ESTADUAL dezembro de 2011
R$ milhes

Dvida dos governos e estatais estaduais (A=C+F) Dvida lquida dos governos e estatais estaduais (B=E+H) Dvida dos governos estaduais (C) Dvida junto Unio Renegociao Lei n 9.496, de 1997, e Proes Renegociao Lei n 8.727, de 1993 Dvidas reestruturadas Outros dbitos Dvida junto aos demais credores Dvida bancria Dvida externa lquida Crdito dos governos estaduais (D) Depsitos vista Arrecadao a recolher Outros crditos Dvida lquida dos governos estaduais (E=C-D) Dvida das estatais estaduais (F) Dvida junto Unio Renegociao Lei n 8.727, de 1993 Dvidas reestruturadas Dvida junto aos demais credores Dvida bancria Debntures Dvida externa lquida Crdito das estatais estaduais (G) Carteira de ttulos pblicos Depsitos vista Dvida lquida das estatais estaduais (H=F-G) Fonte primria: Bacen

483.632 433.964 453.519 407.760 369.357 15.671 3.158 19.574 45.759 22.035 23.724 48.898 3.329 1.002 44.567 404.621 30.113 7.502 6.916 586 22.611 12.368 5.085 5.158 770 365 405 29.343

No caso dos governos estaduais, h larga predominncia da Unio como credora. Esse predomnio se d por conta da dvida renegociada com base na Lei n 9.496, de 1997, que aparece somada ao Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes). Essa renegociao ser abordada nas outras partes deste trabalho. Outros dois passivos junto Unio merecem destaque. O primeiro originou-se

da Lei n 8.727, de 1993. Consistiu no refinanciamento, pelo prazo de vinte anos, de dvidas internas de origem contratual dos governos estaduais e suas estatais junto Unio. O segundo passivo est expresso na conta outros dbitos, que basicamente inclui dois itens relacionados ao Rio de Janeiro: a) o emprstimo do Bacen ao BANERJ, com fundamento na Medida Provisria n 2.179-36, de 24 de agosto de 2001; b) o financiamento da Unio garantido pelas receitas futuras com participaes governamentais e royalties 3 . J em relao aos demais credores, constam a dvida bancria (bancos pblicos e privados), a dvida externa lquida e, no caso das estatais estaduais, as debntures. Vale registrar que, no passivo dessas empresas, o peso da dvida junto Unio bem menos expressivo do que o observado em relao aos governos estaduais. Uma conta dos governos estaduais que chama a ateno a denominada outros crditos. Trata-se de valor considervel e, por isso, mereceria melhor detalhamento nas estatsticas do Bacen. A depender da sua qualidade, ganha relevncia a anlise focada na dvida bruta, sem a excluso do crdito. Em uma avaliao preliminar, tal nfase parece menos importante no caso dos governos estaduais do que no governo federal 4 .

DCADA DE NOVENTA: INSOLVNCIA E RENEGOCIAO

A atual situao da dvida estadual retrata importantes acontecimentos

verificados na dcada de noventa, quando o passivo estadual subiu acentuadamente. Segundo Rigolon e Giambiagi (1999, p. 117), a dvida lquida dos Estados e Municpios aumentou de 5,8% do PIB, em 1989, para 14,4% do PIB, em 1998. A participao desse passivo na dvida lquida do setor pblico passou de 15%, em 1989, para 39%, na mdia do perodo 1995 a 1998, a despeito de renegociaes realizadas nesse perodo. A adoo do Plano Real contribuiu decisivamente para essa tendncia. O controle da inflao acabou com a possibilidade de corroer o valor real das despesas pblicas, de forma a acomod-las s receitas disponveis. possvel tambm que o valor real tenha ficado acima da mdia do perodo inflacionrio. Entretanto, o fator derradeiro para
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A associao entre os outros dbitos e o Rio de Janeiro no consta explicitamente nas estatsticas do Bacen. Ela foi inferida a partir do cruzamento desses dados com as informaes sobre os haveres da Unio junto aos Estados e Municpios, contidas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, relativas a 2010 (http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/2010/Arquivos/2.04.pdf)

agravar a situao financeira dos Estados foram as elevadas taxas de juros requeridas para manter a inflao sob controle nos primeiros anos de vigncia do Plano Real. O rpido aumento da dvida estadual levou a Unio a renegoci-la, o que se deu com base na Lei n 9.496, de 1997, doravante denominada renegociao de 1997. Antes dela, j haviam ocorrido outras renegociaes com a Unio, mas que no foram suficientes para conter o endividamento. Entre elas, cabe destaque para aquelas regidas pela Lei n 7.976, de 1989, quitada ao final de 2009, e pela Lei n 8.727, de 1993. Essas duas experincias serviram de ensaio para a derradeira renegociao de 1997, pois j continham dispositivos como o limite de comprometimento da receita dos Estados e a reteno de receita pela Unio em caso de inadimplncia. A renegociao de 1997 resultou em contratos firmados entre este ano e 1999 pela Unio e cada um dos Estados, a exceo do Amap e de Tocantins. Englobou os passivos estaduais ainda no renegociados em 1989 e 1993. Como o mercado era credor de parte significativa da dvida estadual, a renegociao envolveu a assuno pela Unio desse passivo, tornando-se, em contrapartida, credora dos Estados nos termos negociados. No caso da dvida mobiliria estadual, a renegociao retroagiu maro de 1996, possivelmente por conta do reconhecimento dos efeitos das elevadas taxas de juros sobre a dvida estadual. Apesar das peculiaridades de cada contrato, a Lei n 9.496, de 1997, estabeleceu um conjunto de regras comum a todos eles. Entre essas regras: a) parcelamento da dvida em at 360 prestaes (trinta anos), prazo esse prorrogvel em at dez anos em funo do resduo de dvida deixado ao trmino do primeiro prazo; b) prestao, paga mensalmente, com base na Tabela Price, correspondente soma da amortizao e dos juros; c) taxa de juros de 6% ao ano, mas, em alguns casos, de 7,5% ao ano, em funo da proporo da dvida paga vista; d) dvida mensalmente corrigida pela variao do ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna, calculado pela Fundao Getlio Vargas (IGP-DI); e) percentual da receita estadual como limite para os desembolsos relativos aos encargos da dvida renegociada, inclusive s anteriores a 1997; f) preferncia para os pagamentos dos encargos relativos dvida renegociada antes de 1997, caso os encargos totais alcanassem o limite de desembolsos.

Uma anlise da dvida bruta do governo federal pode ser vista em Pellegrini (2011).

Os contratos firmados com base na Lei n 9.496, de 1997, foram arquitetados para que as 360 prestaes fossem pagas, nelas embutidos os juros e a amortizao, e, ao trmino do prazo, o passivo estivesse quitado. Supunha-se tambm um cenrio macroeconmico favorvel. Mediante crescimento econmico adequado, as receitas estaduais subiriam em ritmo suficiente para que, dado o limite para os desembolsos, os pagamentos pudessem cobrir juros e amortizaes. Comporia o quadro tambm, a evoluo favorvel do IGP-DI, de tal modo que a correo do passivo no fosse pronunciada. O resduo at poderia ser positivo ao longo da vigncia do contrato, mas zeraria ao trmino do prazo e, se isso no ocorresse, o saldo restante seria refinanciado por um prazo de at dez anos. A efetiva trajetria da dvida estadual ser objetivo da quarta parte deste trabalho. De acordo com Rigolon e Giambiagi (1999, p. 129), a renegociao de 1997 envolveu 77,9% da dvida lquida dos Estados e Municpios ao final de 1998, cerca de 11,3% do PIB. Nesse montante no esto includos os valores negociados no mbito do Proes, por meio do qual se processou a alienao ou liquidao dos bancos estaduais. As maiores dvidas renegociadas foram a dos Estados mais ricos da Federao, especialmente So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Mora (2002, p. 27) informa que esses Estados foram responsveis por cerca de 90% da dvida renegociada em 1997. Como tinham porte para obter financiamento junto ao mercado de capitais, eram os Estados com importante parcela da dvida na forma de ttulos pblicos, muito vulnerveis aos aumentos da taxa de juros. J nos Estados menores, notadamente do Nordeste, boa parte do passivo tinha a Unio como credora, em condies menos sujeitas s oscilaes nas taxas de juros, ainda mais aps a renegociao feita em 1993. A renegociao de 1997 no se restringiu a um ajuste financeiro, mas tambm fiscal e patrimonial, na medida em que os contratos firmados entre a Unio e cada um dos Estados contemplaram tambm metas, garantias e incentivos para a gerao de supervits primrios (receitas no financeiras deduzidas de despesas no financeiras) e venda de ativos. Esses supervits eram necessrios para viabilizar a adimplncia dos encargos (juros e amortizao) da dvida renegociada, ao longo do perodo da vigncia dos contratos. A Unio foi tambm autorizada a utilizar as transferncias constitucionais no

pagamento dos encargos da dvida em caso de inadimplncia. Como resultado da renegociao, os dficits primrios dos Estados, vigentes at 1998, foram revertidos e tenderam a supervits nos anos seguintes 5 . J a alienao de ativos, como a venda de estatais, foi incentivada pela exigncia de quitao de 20% da dvida renegociada at o final de 1999, sob pena de elevao de 6% para 7,5% ao ano da taxa de juros acordada. A privatizao dos bancos estaduais tambm foi empreendida paralelamente no mbito do Proes, garantindo, a um s tempo, os recursos para o pagamento vista de parte da dvida e a eliminao de um instrumento que havia contribudo para o descontrole do endividamento estadual. Segundo Mora (2002, p. 45), no conjunto dos Estados, a privatizao gerou mais que o dobro dos recursos necessrios para o pagamento vista, embora tenham sido insuficientes em alguns Estados. Enfim, a renegociao do final da dcada de noventa permitiu juntar os Estados ao esforo da Unio para equilibrar as finanas pblicas, com vistas a garantir a continuidade da estabilizao econmica. O ajuste estadual se mostrou extremamente til quando, ao final de 1998, o Brasil foi vitimado por uma grave crise econmica, debelada com elevados supervits primrios do setor pblico, entre outras medidas. Esses supervits, juntamente com a adoo do regime de flutuao cambial e de metas para a inflao, formaram o famoso trip da poltica macroeconmica, vigente ainda hoje.

DVIDA DOS ESTADOS E DVIDA DA UNIO

Outra vantagem dos dados do Bacen sobre endividamento a possibilidade de

comparar os nmeros da dvida lquida dos trs nveis de governo ao longo do tempo. A Tabela II mostra a evoluo da dvida lquida estadual, federal e municipal em relao ao PIB 6 . A apresentao da dvida em relao ao tamanho da economia usual, pois o passivo, em ltima instncia, pago com a receita tributria e o potencial de arrecadao dado em boa medida pelo tamanho da economia.

A respeito da relao entre a renegociao de 1997 e a contribuio dos Estados gerao de supervits primrios ver Dias (2004). Essa srie teve incio em dezembro de 2001 e no necessariamente compatvel com as informaes apresentadas na parte anterior deste trabalho, relativas dcada de noventa.

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Entre dezembro de 2001 e dezembro de 2011, houve queda da dvida lquida dos trs nveis de governo em relao ao PIB, considerando-se ou no as respectivas estatais 7 . Enquanto a dvida lquida da Unio caiu 23,7%, 7,5 pontos do PIB, a dvida lquida estadual caiu 42,2%, 7,6 pontos do PIB. A reduo do passivo estadual menos pronunciada quando excludas as estatais, mas, mesmo assim, a queda percentual de 37,5% foi mais acentuada que os nmeros do passivo federal e municipal. Como resultado, a participao dos Estados no total da dvida lquida caiu de 34,8% para 28,8 % entre o final de 2001 e o final de 2011. Os Estados foram responsveis por 48,7% da queda da dvida lquida do setor pblico, apesar do seu passivo corresponder a 31,4% do total da dvida, na mdia do perodo considerado.

TABELA II EVOLUO DA DVIDA LQUIDA FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

% do PIB

Dez./ 2001 Dvida lquida da Unio sem as estatais Dvida lquida dos Estados sem as estatais Dvida lquida dos Municpios sem as estatais Dvida lquida total do setor pblico sem estatais Participao da dvida estadual no total (%) sem as estatais (%)
Fonte primria: Bacen.

Dez./ 2006 30,6 31,1 14,5 13,4 2,1 2,0 47,3 46,4 30,7 28,8

Dez./ 2011 24,2 24,4 10,5 9,8 1,8 1,7 36,4 35,8 28,8 27,3

31,7 31,6 18,1 15,6 2,2 2,0 52,0 49,3 34,8 31,7

variao 2011 / 2001 percentua p. p. PIB l -7,5 -23,7 -7,3 -23,0 -7,6 -42,2 -5,9 -37,5 -0,5 -21,1 -0,3 -16,4 -15,6 -30,0 -13,4 -27,3

Outra estatstica interessante a evoluo da dvida lquida em termos reais. Nesse caso, enquanto a dvida lquida da Unio subiu 11,62% de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, a dvida lquida dos Estados caiu 15,38%, tomando-se como ndice de inflao o IGP-DI. Excluindo-se as estatais, os resultados so acrscimo de 12,7% e reduo de 8,53%, respectivamente. Foge ao objetivo deste trabalho analisar em mincias as razes da queda mais rpida da dvida estadual aferida em relao ao PIB, quando comparada com o passivo da Unio. Pode-se, entretanto, afirmar que no parece estar entre as razes o melhor

Vale registrar que as estatais federais no incluem Petrobrs e Eletrobrs, no mais consideradas no setor pblico no-financeiro para fins de estatsticas das contas pblicas.

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desempenho da receita estadual, nem tampouco o maior esforo fiscal. Tomando-se por base o conceito de receita corrente lquida (RCL), divulgada regularmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda, ambos as esferas de governo contaram com aumentos de arrecadao muito similares de 2002 a 2011. Enquanto a receita da Unio subiu 233,1%, a receita dos Estados aumentou 227,2%. Alis, em ambos os entes, o incremento de receita ficou bem acima do aumento da dvida consolidada lquida (DCL), tambm divulgada pela STN, o que levou importante queda da relao dvida / receita, tal qual transparece na Tabela II, quando a dvida lquida aferida em relao ao PIB 8 . Quanto ao esforo fiscal, um modo de avaliar se o esforo estadual foi ou no superior ao federal verificar a participao de cada ente na gerao do supervit primrio do setor pblico e, em seguida, comparar o resultado com a participao na dvida lquida do setor pblico, ambas informaes disponibilizadas pelo Bacen. O que se constata que, de 2002 a 2011, a participao da Unio no supervit primrio, 69,4% em mdia, supera a sua participao na dvida lquida do setor pblico, 64,3%. J para os Estados, esses nmeros so de 26,5% e 31,1%, respectivamente. Outras duas hipteses parecem mais aptas a explicar o maior aumento da dvida federal em relao estadual. A primeira diz respeito taxa de juros incidente sobre o passivo de cada ente. O Bacen calcula uma espcie de estimativa, a qual denomina taxa de juros implcita. De fato, a taxa de juros do passivo federal normalmente supera a taxa dos governos estaduais de 2005 a 2011, perodo cujos dados esto disponveis. J a segunda hiptese est relacionada aos novos emprstimos tomados por cada Ente no perodo considerado. Essa hiptese difcil de ser avaliada com as informaes disponveis, mas sabe-se que os Estados esto sujeitos a restries de carter legal, contratual e fiscal bem maiores do que a Unio, que conta com ampla liberdade para financiar-se, notadamente mediante a emisso de ttulos pblicos nos mercados externo e interno.

Os conceitos de DCL e de RCL foram introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000), com o intuito de estabelecer parmetros legais de desempenho fiscal para os Entes Federados. No caso dos Estados, os dados relativos a essas duas variveis podem ser extrados de: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/lrf/downloads/financas_estaduais_divida_liquida.pdf.

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EVOLUO DA DVIDA ESTADUAL

A anlise da evoluo da dvida estadual requer primeiramente discriminar os

componentes desse passivo, o que consta da Tabela III. Os dados contemplam apenas as dvidas dos governos estaduais, sem os crditos e sem as estatais, de modo a concentrar a ateno nos aspectos mais relevantes. So trs os componentes apresentados: a dvida renegociada com base na Lei n 9.496, de 1997, as outras dvidas junto Unio e as dvidas perante os demais credores, que so a dvida externa lquida e a dvida bancria junto a instituies pblicas ou privadas, sendo que a dvida mobiliria foi quitada em 2008.
TABELA III EVOLUO DOS COMPONENTES DA DVIDA DOS GOVERNOS ESTADUAIS
Em relao ao PIB Dez./ Dez./ Dez./ 2001 2006 2011 16,2 13,6 9,8 11,8 11,2 8,9 4,4 2,4 0,9 1,3 0,8 1,1 17,5 14,4 10,9 Variao percentual 2011/ 2011/ 2006/ 2001 2006 2001 -39,2 -27,8 -15,8 -24,7 -20,5 -5,4 -78,7 -61,8 -44,3 -16,7 37,6 -39,5 -37,5 -24,2 -17,6

Dvida junto Unio (A) Renegociao Lei n 9.496, de 1997, e Proes Demais dvidas junto Unio Dvida junto aos demais credores (B) Total (C=A+B)
Fonte primria: Bacen.

De dezembro de 2001 a dezembro de 2011, o total da dvida dos governos estaduais caiu 6,6 pontos percentuais do PIB ou 37,5% (linha C), queda relativamente bem distribuda entre os dois perodos apresentados na Tabela III. Em termos reais, ajustada pelo IGP-DI, essa dvida caiu 8,61%. Entretanto, a anlise da abertura da dvida mostra algumas diferenas importantes entre seus componentes. Cabe primeiramente comentar as diferenas entre as dvidas junto Unio e as dvidas junto aos demais credores. Em toda a srie, a primeira predominou largamente no total do passivo dos governos estaduais. Entretanto, enquanto a dvida junto Unio em relao ao PIB caiu em todo o perodo, a dvida junto aos demais credores passou a subir a partir de 2007. Em termos reais, ajustada pelo IGP-DI, essa parcela da dvida subiu 77,35% do final de 2006 a dezembro de 2011, percentual que vai a 21,86% comparando-se dezembro de 2011 e dezembro de 2001. Embora a participao desse passivo no total da dvida dos governos estaduais seja ainda pequena, 10% ao final de 2011, esse fato pode indicar o incio de uma nova

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tendncia do endividamento dos governos estaduais. Isso teria que ocorrer ao longo do tempo, pois a Unio no concede novos emprstimos aos Estados e, medida que os j concedidos so amortizados, surge espao para financiamentos junto a outros credores 9 . Entretanto, preciso cuidar para que a transio seja feita gradualmente. J quanto aos componentes da dvida junto Unio, a Tabela III mostra diferenas importantes entre a dvida renegociada em 1997, somada ao Proes, e as demais dvidas junto Unio. Em ambas, houve queda de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, quando aferidas em relao ao PIB, especialmente aps 2006. Entretanto, em todo o perodo, a reduo da primeira foi menos acentuada que a reduo da segunda. Em termos reais, tomando-se por base o IGP-DI, enquanto as demais dvidas junto Unio caram 68,86%, a dvida renegociada em 1997 subiu 10,13%. Isso fez com que a participao da dvida renegociada em 1997 tenha subido continuamente no total da dvida dos governos estaduais junto Unio. De dezembro de 2001 a dezembro de 2011, essa participao subiu de 72,8% para 90,8%. Com vistas a entender essas diferentes dinmicas dos componentes da dvida dos governos estaduais junto Unio, recorre-se a outro conjunto de dados disponibilizados pelo Bacen, o qual aponta os fatores determinantes da variao dos componentes da dvida do setor pblico. A Tabela IV mostra o peso de cada um desses fatores para a variao de cada um dos trs componentes da dvida dos governos estaduais destacados na Tabela III, entre o final de 2006 e dezembro de 2011. A Autarquia no divulgou o detalhamento para o perodo anterior a 2005, o que impossibilita mostrar os dados desde dezembro de 2001. Os fatores determinantes so os juros, o resultado primrio e os ajustes metodolgicos. Os juros devidos (juros propriamente ditos e correo monetria) elevam a dvida; enquanto o resultado primrio, quando superavitrio, atua em sentido contrrio, ao ser utilizado no pagamento dos juros e da amortizao 10 . J os ajustes
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A respeito do espao disponvel para esses novos financiamentos ver o Boletim Regional do Bacen de julho de 2010, pp. 101-104 http://www.bcb.gov.br/pec/boletimregional/direita.asp?idioma=P&ano=2010&acaoAno=ABRIR&mes =07&acaoMes=ABRIR. O resultado primrio consiste nas receitas menos as despesas, excluindo-se as receitas e as despesas financeiras, notadamente os juros creditados e devidos. O Bacen no calcula o resultado primrio desse modo, conhecido como critrio acima da linha. A Autarquia usa o critrio abaixo da linha. Os juros so calculados e deduzidos da variao da dvida. Em seguida, os ajustes metodolgicos so considerados. O valor final o resultado primrio, calculado abaixo da linha. Quando negativo, indica

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incluem os efeitos de todos os demais fatores que afetam a dvida, a exemplo de privatizao, reconhecimento de novos passivos e mudanas na taxa de cmbio. A soma dos trs fatores resulta exatamente na variao da dvida no perodo. O resultado absolutamente compatvel com os nmeros da variao da dvida apresentados anteriormente, expressos como proporo do PIB, em termos reais ou em valores correntes.
TABELA IV Dvida dos governos estaduais Fatores condicionantes
R$ milhes

Dvida junto Unio (A) Lei n 9.496, de 1997, e Proes Outras dvidas junto Unio Dvida junto a outros credores (B) Dvida total (C=A+B)
Fonte primria: Bacen.

Dez./ Juros Primrio 2006 323.113 220.048 -135.895 265.603 196.257 -92.998 57.509 23.791 -42.898 19.019 7.031 16.403 342.132 227.079 -119.492

Ajustes 497 497 0 3.305 3.803

Variao da dvida 84.650 103.757 -19.106 26.740 111.390

Dez./ 2011 407.760 369.357 38.403 45.759 453.519

O aumento da dvida dos governos estaduais do final de 2006 ao final de 2011 foi de R$ 111,4 bilhes (linha C), pois os juros apropriados de R$ 227,1 bilhes ficaram bem acima do supervit primrio de R$ 119,5 bilhes. J os ajustes foram pouco expressivos, em relao aos outros dois itens. Tanto a dvida junto Unio como a dvida junto aos demais credores subiram no perodo considerado (linhas A e B, respectivamente). H, entretanto, uma importante diferena entre elas. Esse segundo componente da dvida subiu predominantemente por conta de novos emprstimos, algo retratado no valor positivo do supervit primrio, que chegou a R$ 16,4 bilhes. Somado aos juros apropriados a essa dvida, o aumento resultante do passivo foi de R$ 26,7 bilhes. Esse nmero resultou no aumento da dvida bancria e externa lquida dos governos estaduais, aferida em relao ao PIB, visto na Tabela III. J o acrscimo da dvida junto Unio no subiu por conta de novos emprstimos, tendo, na verdade, ocorrido amortizao, embutida no valor negativo de R$ 135,9 bilhes do supervit primrio. Ocorre que os juros apropriados dvida junto Unio chegaram a R$ 220 bilhes, bem acima do supervit primrio, portanto.
supervit primrio, pois, nesse caso, a variao da dvida inferior aos juros lquidos devidos, j considerados os ajustes. Isso significa que, liquidamente, em vez de ter assumido novas dvidas, o ente efetivou desembolsos com os encargos (juros e amortizaes) da dvida existente.

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O resultado foi o aumento de R$ 84,6 bilhes desse componente da dvida dos governos estaduais. E fcil ver, entretanto, que os dois componentes discriminados da dvida junto Unio apresentaram dinmicas bastante distintas. Enquanto a dvida renegociada com base na Lei n 9.496, de 1997, subiu R$ 103,8 bilhes no perodo, as outras dvidas junto Unio caram R$ 19,1 bilhes. Isto porque, no caso dessas outras dvidas, via-vis a dvida renegociada em 1997, os supervits primrios foram bem maiores e os juros apropriados bem menores relativamente ao tamanho mdio do respectivo passivo no perodo. Uma explicao para essas diferenas relaciona-se aos dois dispositivos da dvida renegociada com base na Lei n 9.496, de 1997, j apontados anteriormente: a preferncia dada aos encargos do passivo renegociado antes de 1997 em relao aos encargos da dvida renegociada nesse ano e o limite de comprometimento da receita estadual com o total dos encargos do passivo junto Unio. As dspares velocidades de queda da dvida pr 1997 e renegociada em 1997 indicam que o limite foi alcanado, impedindo o pagamento integral dos encargos relativos a essa ltima. Vale lembrar que, nos termos acertados na renegociao de 1997, o pagamento feito a menos incorporado, como resduo, dvida principal e passa a sujeitar-se incidncia do IGP-DI, acrescido da taxa de juros, predominantemente de 6% ao ano. Outro conjunto de dados fornecidos pelo Bacen ajuda a compreender melhor a dinmica da dvida lquida dos governos estaduais. Trata-se dos usos e fontes relativos a esse passivo, dispostos na Tabela V. Os dados esto disponveis desde 2000, mas a Tabela V mantm a diviso temporal apresentada nas Tabelas III e IV. Nos usos, constam novamente os juros e o resultado primrio, enquanto, nas fontes esto os canais de financiamento.

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TABELA V Usos e fontes Governos estaduais

R$ milhes

Discriminao Usos* Primrio Juros Juros internos Juros reais Atualizao monetria Juros externos Fontes* Financiamento interno Dvida mobiliria Dvida bancria Renegociaes Financiamento externo Fonte primria: Bacen. * Fluxo acumulado no perodo.

2002-2006 112.725 -70.099 182.824 179.274 71.468 107.806 3.550 112.725 110.949 -734 -1.497 113.180 1.776

2007-2011 91.182 -116.496 207.678 205.622 105.934 99.688 2.056 91.182 82.485 -135 -2.277 84.897 8.697

2002-2011 203.907 -186.595 390.502 384.897 177.403 207.494 5.606 203.907 193.433 -869 -3.775 198.077 10.473

Alm do maior alcance temporal em relao Tabela IV, a Tabela V contm novas informaes, tanto na parte relativa aos usos, quanto na parte relativa s fontes desses recursos. No caso dos usos, o mais interessante a observar a discriminao dos juros internos, que so os encargos decorrentes da dvida interna, amplamente majoritria em relao dvida externa dos governos estaduais. Os juros internos, j lquidos dos juros creditados, so divididos em juros reais e atualizao monetria. Embora no haja discriminao por tipo de dvida, as condies da dvida renegociada em 1997, dado seu peso, devem prevalecer amplamente na conformao dos nmeros. Assim, os juros reais correspondem em grande parte taxa de juros de 6% ao ano que prevaleceu nessa renegociao, enquanto a atualizao monetria consiste na incidncia do IGP-DI sobre o saldo devedor, resduo inclusive. Percebe-se na Tabela V que o supervit primrio de R$ 186,6 bilhes gerado entre 2002 e 2011 ficou um pouco acima dos juros reais internos que chegaram a R$ 177,4 bilhes. Ocorre que existem ainda os compromissos relativos aos juros externos e, sobretudo, atualizao monetria, que totalizou R$ 207,5 bilhes no perodo. Assim, montante equivalente foi apropriado ao principal da dvida e, sujeitos aos juros de 6% ao ano e incidncia do IGP-DI, impediram uma trajetria mais favorvel da dvida dos governos estaduais junto Unio. Outra informao importante contida na Tabela V, agora na parte relativa s fontes, o elevado montante do item renegociaes: R$ 198,1 bilhes de 2002 a 2011.
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Sabe-se que no houve qualquer renegociao relevante entre Estados e Unio no perodo. A expresso empregada provavelmente se refere ao resduo previsto nos contratos firmados com base na Lei n 9.496, de 1997. De fato, esse dispositivo corresponde a uma espcie de renegociao automtica, toda vez que os desembolsos mensais relativos aos juros e s amortizaes do total da dvida renegociada superam o limite dado pelo percentual da receita dos Estados. A conjugao dos nmeros das Tabelas IV e V permite delinear os traos bsicos da evoluo do passivo dos governos estaduais desde 2001, traos esses condicionados em larga medida pela dvida renegociada em 1997: dada a evoluo da receita estadual e o limite para os desembolsos, os pagamentos feitos foram suficientes apenas para arcar com os juros reais, enquanto a correo monetria foi renegociada. Cabe perguntar como compatibilizar esses traos bsicos com a queda da dvida dos Estados, de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, com base nos diferentes indicadores apresentados nas Tabelas II e III. Entre esses indicadores, vale lembrar a queda de 16,2% para 9,8% do PIB da dvida dos governos estaduais junto Unio, reduo de 39,2%. A explicao est na evoluo do PIB no perodo. O produto nominal subiu 12,3% ao ano, em mdia, de 2002 e 2011, o que teve dois efeitos importantes para a dinmica da dvida estadual. O primeiro o impacto sobre a receita estadual e, por consequncia, sobre a disponibilidade de recursos para arcar com os compromissos relativos ao passivo. A exemplo da receita federal, a receita estadual parece bastante correlacionada com o nvel de atividade econmica. De fato, na mdia do perodo 2002 a 2011, a receita nominal estadual, aferida pela receita corrente lquida, subiu 12,6% ao ano, em mdia, percentual muito prximo da variao do PIB. O outro efeito do aumento do PIB decorre da tradicional aferio da dvida em relao a esse varivel, havendo, portanto, relao inversa entre ela e a dvida assim aferida. Como o PIB aumentou em ritmo bastante razovel nos ltimos dez anos, a ao conjugada desse aumento com os supervits primrios fez a dvida dos governos estaduais junto Unio cair os j apontados 6,4 pontos percentuais de PIB ou 39,2%, mesmo considerando-se a incidncia dos juros e da correo monetria. Quando essa mesma dvida aferida em termos reais, com base no IGP-DI, a queda resultante foi de apenas 11,11% de dezembro de 2001 a dezembro de 2011, mdia de 1,06% ao ano. Tal nmero parece compatvel com a dinmica de uma dvida
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em relao a qual se tem basicamente pago os juros reais, enquanto a correo monetria com base no IGP-DI vem sendo rolada. J esse ndice subiu 8,1% ao ano, em mdia, de 2002 a 2011, muito prximo dos 8,2% do deflator implcito do produto, bem acima dos 6,5% do IPCA, mas bem abaixo dos 12,3% do produto. Juntamente com os termos contratuais, o maior ritmo dos aumentos do PIB nominal em relao aos acrscimos do IGP-DI foi o elemento macroeconmico fundamental a determinar a dinmica da dvida dos governos estaduais junto Unio nos ltimos dez anos: queda razovel em relao o PIB, mas pequena em termos reais, levando-se em conta o IGP-DI. O que se pode esperar para a trajetria futura da dvida dos governos estaduais junto Unio? A queda de 6,4 pontos percentuais do PIB nos ltimos dez anos corresponde a 0,64 pontos por ano. Nesse ritmo, a dvida tornar-se-ia pouco relevante em cerca de quinze anos, perfazendo, ao cabo, aproximadamente, os trinta anos originalmente contratados na renegociao de 1997. claro que tal perspectiva depende da reproduo futura do quadro macroeconmico passado, o que no se pode garantir. O cenrio mdio dos prximos anos pode, por exemplo, reproduzir o quadro vigente no perodo 2002 a 2006 ou o quadro verificado de 2007 a 2011. Esses dois quadros podem ser sintetizados pela variao do produto real que foi de 3,3% e 4,2% ao ano, em mdia, respectivamente. No primeiro perodo, a queda mdia anual da dvida dos governos estaduais junto Unio foi de 0,52 pontos do PIB, enquanto no perodo seguinte foi de 0,76 pontos. Assim, aquele prazo de quinze anos para solver a dvida junto Unio mudaria para cerca de dezenove ou treze anos, se um ou outro quadro prevalecesse. Em quaisquer desses cenrios est implcita a continuidade do esforo fiscal dos Estados, retratado na forma de supervits primrios. Em 2011, o supervit dos governos estaduais foi de 0,72% do PIB, mesmo nmero da mdia do perodo 2002 a 2011. A queda da dvida estadual como proporo do PIB ao longo dos ltimos dez anos foi considervel, situao diametralmente oposta verificada na dcada de noventa. Entretanto, os Estados se mostram descontentes, possivelmente por conta do esforo fiscal requerido para manter a trajetria de queda da dvida e do tempo que ainda ser necessrio manter esse esforo. A dvida originada da renegociao de 1997 o alvo

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central das reclamaes dos Estados por corresponder grande parte da dvida estadual e por cair mais lentamente.

DVIDA POR ESTADO

A anlise agregada da dvida estadual, como se os Estados fossem um nico

governo, omite as diferentes situaes de endividamento e de esforo requerido para arcar com os encargos do passivo. A dvida renegociada com base na Lei n 9.496, de 1997, particularmente importante, pois, como visto, representa grande parte do passivo estadual e tem sido pouco amortizada. Por isso, vale comentar os nmeros da dvida por Estado. O Bacen disponibiliza informaes por Estado, mas so recentes, desde dezembro de 2007, e a soma das dividas desagregadas ainda no resulta no total da dvida lquida estadual 11 . Para contornar esse problema, utiliza-se aqui o conceito de dvida consolidada lquida (DCL), divulgada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com dados tambm discriminados por Estado. A Tabela VI apresenta os Estados por ordem decrescente de DCL, tomando-se como referncia os saldos do final de 2010, ltimo ano com informao disponvel para todos os Estados. Consta tambm a participao da dvida de cada Estado no total da dvida estadual. Como se pode ver, 76,8% do passivo est concentrado em quadro Estados: So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. Esses quatro Estados so tambm as maiores economias do Brasil, o que relativiza o tamanho da respectiva dvida. Para levar em conta esse aspecto, a Tabela VII apresenta os Estados por ordem decrescente de relao entre a DCL e a receita corrente lquida (RCL), tomando-se por base o final de 2010. Essa relao um indicador mais apurado do que o valor absoluto da dvida, ao levar em conta a receita do Estado e, por consequncia, a capacidade de pagamento dos encargos do passivo. Consta na Tabela VII tambm a relao DCL/RCL para o ano de 2000 com o intuito de mostrar a evoluo da situao de endividamento de cada Estado 12 .

11 12

Esses dados podem ser encontrados em http://www.bcb.gov.br/ESTATISTICADLSP. Os dados por Estado da DCL e da RCL podem ser encontrados http://www.tesouro.fazenda.gov.br/lrf/downloads/financas_estaduais_divida_liquida.pdf.

em

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TABELA VI Dvida consolidada lquida por Estado Dezembro de 2010

Estados Dvida (R$ mil) 152.727.94 2 60.499.483 53.952.732 43.437.027 15.130.153 13.680.116 9.057.007 7.464.223 6.798.649 6.213.168 4.760.385 4.339.646 3.928.181 2.680.112 Participa o no total (%) 37,8 15,0 13,3 10,7 3,7 3,4 2,2 1,8 1,7 1,5 1,2 1,1 1,0 0,7 Estados Dvida (R$ mil) 2.609.966 2.443.126 2.081.761 2.010.026 2.006.958 1.809.843 1.541.388 1.423.022 1.415.501 1.104.556 634.993 449.436 73.668 404.273.068 Participa o no total (%) 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 100,0

SO PAULO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO SUL PARAN GOIS BAHIA SANTA CATARINA ALAGOAS MATO GRASSO DO SUL PERNAMBUCO MARANHO MATO GROSSO CEAR Fonte primria: STN.

PAR PIAU DISTRITO FEDERAL RONDNIA AMAZONAS PARABA SERGIPE ACRE ESPRITO SANTO RIO GRANDE DO NORTE TOCANTINS AMAP RORAIMA TOTAL

TABELA VII Dvida consolidada lquida em relao receita corrente lquida por Estado
Estados dez./ 2010 dez./ Varia o 2000 (%) * 2,66 -19,7 2,34 -22,1 2,23 -27,6 2,07 -24,5 1,93 -20,8 3,13 -58,5 3,10 -61,3 1,29 -30,8 2,58 -75,3 1,83 -65,6 2,50 -77,9 1,73 -68,8 1,11 -51,3 1,04 -48,5 Estados BAHIA PERNAMBUCO PARABA SERGIPE PAR CEAR AMAZONAS RIO GRANDE DO NORTE DISTRITO FEDERAL AMAP ESPRITO SANTO TOCANTINS RORAIMA TOTAL dez./ 2010 0,52 0,38 0,36 0,33 0,29 0,28 0,27 0,20 0,18 0,18 0,17 0,16 0,04 1,12 dez./ 2000 1,64 0,86 1,53 0,88 0,57 0,87 1,00 0,71 0,36 0,05 0,98 0,35 0,31 1,70 Variao (%) -68,2 -55,3 -76,6 -62,2 -49,6 -68,3 -72,9 -71,4 -49,6 294,4 -82,4 -53,3 -86,7 -34,1

RIO GRANDE DO SUL 2,14 MINAS GERAIS 1,82 ALAGOAS 1,62 RIO DE JANEIRO 1,56 SO PAULO 1,53 GOIS 1,30 MATO GRASSO DO SUL 1,20 PARAN 0,89 MARANHO 0,64 SANTA CATARINA 0,63 MATO GROSSO 0,55 PIAU 0,54 RONDNIA 0,54 ACRE 0,54 Fonte primria: STN. * 2001, no caso de Minas Gerais.

exceo da incluso de Alagoas, os Estados postados entre os primeiros lugares nas duas tabelas so os mesmos, embora com inverso na ordem. Mas qual a relao entre dvida e receita abaixo da qual se pode afirmar tratar-se de uma situao confortvel? A definio desse nmero de certo modo arbitrria, pois no h fundamentao terica ou emprica que possa baliz-la. A Resoluo n 40, de 2001, do Senado Federal, estabelece que os Estados devero apresentar relao DCL/RCL

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inferior a dois a partir de 2016, sendo os excessos anteriores a esse ano reduzidos razo de 1/15 avos por ano desde 2001 13 . J os contratos de renegociao feitos com base na Lei n 9.496, de 1997, prevem a unidade como meta para a relao entre dvida e receita, segundo os conceitos l definidos e que continuam valendo, conforme demonstra Rocha (2007, pp. 20-25). A situao do Rio Grande do Sul a mais complexa, em vista da relao dvida/receita ser superior a dois. Outros seis estados apresentam relao superior unidade: Minas Gerais, Alagoas, Rio de Janeiro, So Paulo, Gois e Mato Grosso do Sul. Os demais vinte Estados, com relao inferior unidade, encontram-se em situao de endividamento que pode ser considerada boa. O problema que os sete Estados com relao superior unidade so atualmente responsveis por 83,4% do passivo estadual. Tomando-se a evoluo da relao DCL/RCL entre 2000 e 2010, constata-se que todos os Estados registraram melhora no perodo. A exceo Minas Gerais, mas isso se deve ao forte aumento da dvida em 2001. Tomando-se esse ano como referncia, houve queda da relao tambm no caso desse Estado. Com isso, o nmero de Estados com relao acima da unidade caiu de dezessete para os sete j informados 14 . Dentre os Estados que atualmente apresentam relao superior unidade, surpreende a velocidade da queda da relao de Gois e Mato Grasso do Sul entre 2000 e 2010. Esses dois Estados apresentavam as piores condies de endividamento em 2000, quando as respectivas relaes entre dvida e receita eram superiores a trs. Vrios outros Estados, porm, obtiveram quedas at mais expressivas. As redues menos expressivas da relao, entre 19% e 28%, se deram justamente no caso dos cinco Estados que, em 2010, apresentavam as mais altas relaes entre dvida e receita: Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Alagoas, Rio de Janeiro e So Paulo. Foram tambm os nicos Estados que registraram aumentos na
13

14

Vale observar que, diferentemente dos Estados e Municpios, a Unio ainda no est sujeita a limite legal de endividamento, conforme determina o art. 52, VI, da Constituio Federal, e o art. 30, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Considerando-se os conceitos de dvida e de receita da Lei n 9.496, de 1997, o nmero de Estados com relao acima da unidade caiu de vinte para nove entre 2000 e 2009, ltimo ano com dado disponvel. A validade desses conceitos est restrita aos contratos de renegociao firmados com base na referida lei, onde esto previstos parmetros de desempenho e trajetrias para a relao entre dvida e receita para cada um dos Estados. O carter contratual dessas duas variveis talvez justifique a no disponibilizao de informaes mais detalhadas por parte da STN, notadamente a discriminao por Estado. Os dados agregados disponveis podem ser encontrados em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/Indicadores.pdf.

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DCL, entre 2000 e 2010, superiores media dos Estados, que foi de 119%. Vale registrar que sobre as dividas de Minas Gerais e Alagoas incide taxa de juros de 7,5% ao ano, acima, portanto, da taxa predominante que de 6% ao ano. Nos casos de So Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, a evoluo da RCL tambm no foi to boa quanto mdia dos Estados no perodo, que chegou a 232,5%. A essa altura, cabe juntar as consideraes sobre a dinmica da dvida dos governos estaduais feitas na parte anterior deste trabalho e os nmeros desagregados por Estado agora apresentados. As unidades da Federao com trajetrias de endividamento menos favorveis so justamente as que responderam por grande parte da dvida renegociada em 1997. Conforme visto na segunda parte deste trabalho, 90% dos valores envolvidos nessa renegociao se referiam ao Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. Muitos anos se passaram desde que os contratos foram firmados, mas o grau de concentrao nesses Estados no deve ter mudado significativamente. O Bacen divulga a composio da dvida estadual somada municipal por regio e, tomando-se os nmeros do final de 2010, a Regio Sudeste foi responsvel por 77,2% da dvida renegociada em 1997 15 . A incluso do Rio Grande do Sul provavelmente aproximaria o percentual dos 90% iniciais. Reflexo dessa concentrao a proximidade entre o percentual de queda da relao entre a dvida e a receita dos quatro grandes Estados, entre 19,7% e 24,5%, de 2000 a 2010, e a queda de 24,7% da dvida renegociada em 1997 em relao ao PIB, para o perodo de 2001 a 2011, mostrada na Tabela III. Enfim, a tnica da dinmica da dvida dos governos estaduais junto Unio, vista na parte anterior deste texto, dada em larga medida pelo passivo renegociado em 1997, diz respeito mais diretamente a quatro dos maiores estados brasileiros: Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo.

INDEXADOR DA DVIDA ESTADUAL E RENEGOCIAO

Como se viu ao longo desse texto, a correo pelo IGP-DI da dvida renegociada

com base na Lei n 9.496, de 1997, teve um papel importante para explicar a dinmica do passivo estadual na ltima dcada. Cabe ento discutir alguns pontos em relao ao uso desse indexador.

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A renegociao firmada com base na referida Lei envolveu tambm a substituio da dvida estadual junto aos seus credores por ttulos pblicos federais corrigidos pela taxa Selic. Assim, o governo federal aumentou a sua dvida bruta, mas a dvida lquida permaneceu a mesma em um primeiro momento, por conta do aumento dos seus haveres junto aos governos estaduais. A perda ou ganho do governo federal por conta da assuno depende da evoluo ao longo dos anos da taxa Selic, indexador dos ttulos emitidos, em relao ao IGP-DI, indexador da dvida estadual junto ao governo federal. A Tabela VIII mostra a evoluo desses indexadores desde 1996 at 2011. certo que as renegociaes se deram entre 1997 e 1999, mas retroagiram a maro de 1996, no caso da dvida mobiliria estadual, conforme j visto.

TABELA VIII Selic e custo da dvida estadual

Percentual

Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Selic (a) 18,7 24,8 28,8 25,6 17,4 17,3 19,2 23,4 16,4 19,1 14,9 12,0 12,5 10,1 9,9 11,8

IGP-DI (b) 6,4 7,5 1,7 20,0 9,8 10,4 26,4 7,7 12,1 1,2 3,8 7,9 9,1 -1,4 11,3 5,0

Juros (c) 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0

Custo (d=b+c) 12,8 13,9 7,8 27,2 16,4 17,0 34,0 14,1 18,9 7,3 10,0 14,4 15,6 4,5 18,0 11,3

Diferena Acumulado (a-d) 5,3 5,3 9,5 15,3 19,5 37,8 -1,2 36,1 0,9 37,3 0,3 37,6 -11,1 22,4 8,1 32,3 -2,1 29,5 11,0 43,8 4,4 50,2 -2,0 47,1 -2,8 43,0 5,4 50,8 -6,8 40,5 0,4 41,0

Fonte: IBGE, FGV e http://www.portalbrasil.net/indices_selic.htm para a Selic.

A coluna denominada custo corresponde ao custo da dvida estadual representado pela soma do IGP-DI aos juros padro de 6% ao ano utilizado na renegociao de 1997. J a coluna diferena mostra a diferena entre a taxa Selic e o custo da dvida estadual. Dos dezesseis anos da srie, a Selic superou o custo em dez ocasies. Nas outras seis oportunidades ocorreu o oposto, por conta da volatilidade do IGP-DI, embora, nos ltimos anos esteja pesando tambm a queda da Selic.

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Esses dados podem ser vistos em http://www.bcb.gov.br/ESTATISTICADLSP.

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A coluna acumulado informa o acumulado da diferena at o respectivo ano. Constata-se que, no acumulado, a taxa Selic sempre esteve acima do custo da dvida estadual. Boa parte do acumulado deveu-se aos anos finais da dcada de noventa, quando a taxa Selic foi extremamente alta por conta do Plano Real. Na dcada passada, depois de uma queda inicial, o acumulado voltou a subir e manteve-se entre 40% e 50% de 2005 a 2011. difcil antecipar a tendncia do acumulado, pois esse exerccio depende de suposies a respeito do cenrio macroeconmico, algo muito complexo diante da atual turbulncia que caracteriza o ambiente internacional. A julgar pelos ltimos anos, o mais provvel a oscilao, no a queda continuada. A diferena acumulada corresponde a um subsdio concedido pela Unio aos Estados. preciso observar, entretanto, que isso no significa que a renegociao se deu a um custo baixo para os Estados. Isso porque a variao do IGP-DI somada taxa de juros de 6% ao ano se mostrou muito elevada no perodo, ainda que abaixo da taxa Selic. Vale registrar que no perodo 1996 a 2011, enquanto o IGP-DI subiu 267,8%, o IPCA aumentou 173,6%. Trata-se de evoluo dspar que se processou em larga medida pelos elevados aumentos do IGP-DI em 1999 e 2002, conforme se v na Tabela VIII. Outro problema do IGP-DI a sua correlao com a taxa de cmbio, oscilando fortemente como esta. Os fortes aumentos do IGP-DI em 1999 e 2002 se deram justamente por conta da acentuada desvalorizao do real ocorrida nesses dois anos. Essa caracterstica no um atributo desejvel, por introduzir um elemento de imprevisibilidade importante na gesto das finanas estaduais. Os Estados no contam com algum hedge contra variaes cambiais e do IGP-DI, j que no possuem haveres externos ou atrelados a esse ndice e as receitas tambm no parecem acompanhar esses indicadores. Essas dificuldades resultam em demandas por alteraes nas clusulas dos contratos. No Senado Federal e na Cmara dos Deputados, essa demanda se expressa por meio de vrios projetos em tramitao que visam alterar a Lei n 9.496, de 1997. A principal reivindicao a mudana da regra de correo da dvida estadual, embora haja tambm outros pedidos, como elevar os prazos de amortizao, abater o saldo da dvida e reduzir o percentual mximo da receita utilizado no pagamento das prestaes.

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As mudanas nas clusulas dos contratos firmados com base na Lei n 9.496, de 1997, encontram importantes obstculos de natureza legal, jurdica, tcnica, poltica e fiscal. Quanto ao obstculo legal, mudanas nas condies dos pagamentos relativos dvida estadual junto Unio configurariam refinanciamento entre entes federados. Ocorre que tal procedimento vedado pelo art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000):
Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente. ........................................................................................................

Assim, o refinanciamento da dvida estadual junto Unio requer primeiramente a modificao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tal tarefa no simples em funo do papel tanto simblico, como efetivo exercido por essa lei no ordenamento nacional, em termos de disciplinamento da gesto das finanas pblicas e de defesa contra os desequilbrios fiscais que tantos problemas ensejaram em passado no muito distante. No que tange ao obstculo jurdico, os contratos firmados entre a Unio e os Estados so atos jurdicos perfeitos, entendidos como atos consumados segundo a lei vigente na ocasio. A Constituio Federal, em seu art. 5, XXXVI, afirma que a lei no prejudicar esse tipo de ato. Assim, as alteraes feitas na Lei n 9.496, de 1997, no afetariam os contratos firmados na vigncia do seu texto original. Mesmo que o art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal fosse flexibilizado, essas alteraes teriam carter autorizativo apenas, deixando a reviso contratual a critrio da Unio. H tambm os obstculos de natureza tcnica. Qual modificao contratual deve ser feita, dentre as alternativas colocadas? Substituir o IGP-DI pelo IPCA como indexador da dvida? fato que aquele ndice subiu bem mais que este no acumulado do perodo de vigncia dos contratos firmados com base na Lei n 9.496, de 1997, conforme j visto. Entretanto, no se observa tendncia de afastamento desses ndices pelo menos desde 2003. No h qualquer garantia de que, no futuro, o IPCA continue

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a subir menos que o IGP-DI, sendo arriscadas propostas que visem troca de indexadores. Outra dificuldade tcnica decorre das diferentes situaes de endividamento dos Estados, o que possivelmente obrigaria a solues individualizadas. Por exemplo, a troca de indexador traria um alvio imediato de caixa para todos os Estados? Possivelmente no, j que alguns permaneceriam pagando no limite de

comprometimento da receita. Os contratos prevem que os pagamentos permaneam no limite enquanto haja resduo. S com o tempo a troca de indexadores pode resultar em alvio de caixa. As distintas situaes de endividamento dos Estados resultam tambm em obstculos de natureza poltica. A questo no diz respeito apenas deciso da Unio de aceitar a reviso dos contratos. Engloba tambm a formao de consenso entre os prprios Estados. Como visto, alguns deles esto em situao mais problemtica que outros, embora em nenhum caso se possa falar em insolvncia. A Unio deve contemplar apenas esses Estados ou todos? No primeiro caso, como justificar a reviso perante aqueles que esto em boa situao financeira? O consenso possivelmente demandaria a negociao conjunta de outras peas das relaes federativas, como as transferncias intergovernamentais ou as competncias tributrias, para encontrar um equilbrio que atenda ao interesse de todos os Estados. possvel afirmar que o maior obstculo para a reviso dos contratos seja de natureza fiscal. As alteraes que possam ser relevantes representam, em ltima instncia, transferncias de recursos da Unio para os Estados, a serem financiados de algum modo por aquele ente. Tome-se como exemplo, a substituio do IGP-DI por um indexador da dvida mais baixo ou mesmo a reduo da taxa de juros de 6% ao ano. Em um primeiro momento, os juros lquidos devidos pela Unio (juros devidos menos juros recebidos) aumentariam e os juros lquidos devidos pelos Estados cairiam, sem efeito para o conjunto do setor pblico. Ocorre que os Estados pretendem reduzir seus encargos financeiros para utilizar os recursos liberados com despesas primrias, no com o pagamento de outras dvidas ou mesmo com a aquisio de outros ativos. Assim, o aumento das despesas primrias do conjunto dos Estados reduziria o seu supervit primrio e, por consequncia, o supervit do setor pblico. Como o

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supervit tem sido o principal responsvel pelo controle da expanso da dvida pblica, a Unio teria que decidir entre elevar compensatoriamente ou no o seu supervit e em que magnitude. Como resultado final, o aumento das despesas primrias dos Estados seria financiado mediante incremento de arrecadao ou endividamento da Unio, ou ainda reduo de despesas primrias desse ente, ou, o mais provvel, uma combinao das alternativas. Os recursos transferidos aos Estados teriam que ser significativos, pois, do contrrio no valeria a pena promover alteraes na Lei de Responsabilidade Fiscal, decidir as modificaes contratuais, iniciar negociaes com vrios Estados, etc.. Para se ter uma ideia dos valores envolvidos, suponha-se que o IPCA fosse o indexador da dvida estadual, em 2010. Nesse ano, a Unio foi creditada em R$ 54,6 bilhes a ttulo de juros relativos dvida renegociada em 1997. Esse montante correspondeu a 16,4% do saldo mdio dessa dvida em 2010, cerca de R$ 333,2 bilhes, percentual no muito distante dos 18% resultantes da soma da variao do IGP-DI com a taxa de juros de 6% ao ano. Substituindo-se o IGP-DI pelo IPCA, que, no mesmo ano, ficou cinco pontos percentuais abaixo daquele ndice, pode-se grosseiramente estimar que o montante de juros creditados para a Unio teria cado R$ 17 bilhes. Vale notar que esse valor muda conforme o ano escolhido para o exerccio, em funo da distncia entre o IGP-DI e o IPCA. Em 2011, por exemplo, o resultado seria bastante distinto. preciso registrar tambm que a substituio do ndice no necessariamente leva a alvio imediato de caixa, o que depende da situao de cada Estado. Existem tambm propostas de alterao dos termos contratuais da dvida renegociada em 1997 que condicionam a utilizao dos recursos liberados com certos tipos de despesas, a exemplo de gastos com sade ou investimentos. Em qualquer caso, os efeitos so os mesmos j descritos acima. Os resultados s seriam distintos se os Estados utilizassem os recursos para pagar encargos de outras dvidas ou para adquirir ativos.

CONCLUSES
Durante a ltima dcada, a evoluo do endividamento estadual mostrou-se

bastante distinta do descontrole verificado na dcada de noventa. O acontecimento decisivo para conformar esse quadro foi a ampla renegociao da dvida entre Estados e

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Unio, no trinio 1997-99, com base na Lei n 9.496, de 1997. Entre o final de 2001 e o final de 2011, a dvida lquida dos governos estaduais junto Unio caiu de 18,1% para 10,5% do PIB, queda mais pronunciada que a dvida lquida da Unio. Em que pese esse desempenho, a questo do endividamento estadual surge tona, recorrentemente. Os Estados demandam a renegociao da dvida junto Unio, talvez por conta do esforo fiscal j feito e do tempo que ainda ser necessrio faz-lo. De fato, a julgar pela extrapolao futura do ritmo atual de queda da dvida junto Unio, talvez outros quinze anos sejam ainda necessrios para que ela seja quitada ou se torne pouco relevante. Esse ritmo dado pelos termos contratuais da renegociao de 1997 e pelo quadro macroeconmico verificado desde ento, notadamente quanto evoluo da receita estadual e do IGP-DI. Basicamente, os desembolsos dos Estados serviram para arcar com os juros reais, no havendo espao para a amortizao da dvida corrigida pelo IGP-DI. Em termos reais, tomando-se por base esse ndice, a queda da dvida dos governos estaduais junto Unio foi de apenas 11,11% nos dez anos que vo de dezembro de 2001 a dezembro de 2011. Esse quadro se reflete de forma mais pronunciada nos quatro Estados que concentram boa parte da dvida renegociada em 1997: So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Esses so os Estados que tiveram a menor queda na relao entre dvida e receita desde 2000 e, agora, encontram-se com as maiores relaes dentre todos os Estados, juntamente com Alagoas. A renegociao da dvida estadual junto Unio encontra importantes obstculos, de natureza legal, jurdica, tcnica, poltica e fiscal. A respeito dessa ltima, qualquer modificao relevante, implicar na necessidade de ajuste proporcional da Unio em suas prprias contas. Ademais, como a situao de endividamento dos Estados bastante heterognea, a renegociao que em princpio beneficiaria os Estados mais ricos, dificilmente deixaria de envolver outros temas do federalismo brasileiro, por iniciativa dos demais Estados.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
DIAS, Fernando lvares Correia. O refinanciamento dos governos subnacionais e o ajuste fiscal 1999-2003. Texto para Discusso n 17 da Consultoria Legislativa do Senado Federal, de Dezembro de 2004. (http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD17FernandoAlvaresDias.pdf) MORA, Mnica. Federalismo e Dvida Estadual no Brasil. Texto para Discusso do IPEA n 866, de maro de 2002. (http://www.ipea.gov.br/pub/td/2002/td_0866.pdf) PELLEGRINI, Josu Alfredo. Dvida bruta e ativo do setor pblico: o que a queda da dvida lquida no mostra? Texto para Discusso n 95 da Consultoria Legislativa do Senado Federal, de junho de 2011. (http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD95JosueAlfredoPellegrini.pdf) RIGOLON, Francisco e GIAMBIAGI, Fbio. A renegociao das dvidas e o regime fiscal dos Estados. In Giambiagi, Fbio e Moreira, Maurcio Mesquita (orgs.): A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999. ROCHA, Carlos Alexandre Amorim. Dividas e dvidas: anlise dos limites globais de endividamento de Estados e Municpios. Texto para Discusso n 34 da Consultoria Legislativa do Senado Federal, de junho de 2007. (http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD34C.AlexandreRocha.pdf)

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