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Áreas de Opacidad y Riesgo

en el Estado Federal Mexicano

Oportunidades de Mejora

ASF

2009

Índice General
Índice General

Índice General

Índice General
Índice General
Índice General

I.-

Presentación

II.-

Áreas de Opacidad y Riesgo.- Oportunidades de Mejora

• Eficiencia recaudatoria.

• Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos.

• Educación pública, en sus componentes de calidad y cobertura.

• Pensiones y jubilaciones.

• Recursos federales transferidos a Estados y Municipios.

• Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS).

• Recursos destinados a procesos electorales.

• Sistema contable gubernamental.

• Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

• Donativos de recursos públicos.

• Mejora regulatoria.

• Remuneraciones de los servidores públicos.

• Preservación del medio ambiente.

• Subejercicios presupuestales.

• Disponibilidades de recursos.

• Discrecionalidad de los servidores públicos.

• Regulación y supervisión del Estado.

III.-

Consideraciones finales

IV.-

Apéndice

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Auditoría Superior de la Federación

Presentación

Como parte de su quehacer institucional y de su política editorial, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) publicó en enero de 2008 el volumen titulado “Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano, Oportunidades de Mejora”, en el cual se dieron a conocer los diagnósticos y pronunciamientos institucionales sobre 13 áreas sensibles de la administración pública que fueron identificadas como

resultado de la fiscalización desarrollada por la institución, y respecto de las cuales era necesario emprender acciones decididas por parte del Estado Federal Mexicano para ajustar políticas públicas, adecuar disposiciones legales y reglamentarias, y revisar normas y procedimientos, con el fin de convertir esos segmentos en áreas de oportunidad para mejorar la gestión pública y fortalecer los procesos de transparencia

y rendición de cuentas en el país.

Dichas áreas de opacidad y riesgo se determinaron a partir de los resultados de las

auditorías que se practicaron con motivo de la revisión de las cuentas públicas de los años 2000 a 2005, habiéndose contrastado y vinculado con las líneas estratégicas establecidas por la institución. En ese texto se mencionó también que tanto el número como el contenido de las citadas áreas podrían sufrir variaciones, dependiendo de las acciones que se implementaran para su atención, así como de los nuevos resultados

y elementos de ponderación y análisis que se obtuvieran de acciones de fiscalización superior posteriores.

Los procesos de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización superior han sido materias sustantivas de la Auditoría Superior de la Federación para la promoción del buen gobierno, en beneficio de todos. Atendiendo a su principio rector de proactividad, la institución emprendió acciones y desplegó amplios programas de difusión, sensibilización y comunicación en todos los niveles de la administración pública y en la sociedad en general, con el fin de promover las acciones necesarias para atender las referidas 13 áreas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano.

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En relación con lo anterior, y como resultado de la labor desarrollada por la institución, se han logrado acciones concretas que han quedado registradas en adecuaciones de diversos ordenamientos jurídicos y en ajustes de distintas normativas, lo que ha permitido, entre otras aportaciones, que las universidades públicas, así como los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, sean hoy ya sujetos de la fiscalización superior. De igual forma, se impulsó la eliminación gradual de los PIDIREGAS, la institucionalización del Sistema de Evaluación del Desempeño como obligación expresa en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,

y la promulgación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental por parte del

H. Congreso de la Unión, cuyo objetivo central es el adecuado registro, control y preservación del patrimonio público.

En esta ocasión, el nuevo volumen que presenta la institución en su edición 2009, contiene, respecto de las 13 áreas de opacidad y riesgo mencionadas, información complementaria que da cuenta de los avances que ha presentado cada una de ellas.

Por su parte, las nuevas circunstancias económicas y financieras del país, así como los resultados derivados de la ejecución de posteriores programas anuales de auditoría, han permitido a la Auditoría Superior de la Federación identificar 4 áreas de opacidad y riesgo adicionales, que por los altos efectos, sensibilidad y trascendencia que conllevan, se incorporan en este renovado esfuerzo institucional de difusión para continuar fortaleciendo los procesos de transparencia y rendición de cuentas como elementos consustanciales de nuestra democracia, y seguir impulsando las acciones de atención necesarias por parte de los niveles de autoridad correspondientes.

Así pues, las 4 áreas sensibles que se agregan en esta segunda edición corresponden

a los temas siguientes:

• Subejercicios presupuestales, debidos a exceso de trámites, burocracia y discrecionalidad, a una inadecuada normativa, y a la insuficiencia de proyectos de desarrollo y de capacidad de ejecución de gasto.

• Disponibilidades de recursos derivadas, principalmente, de subejercicios presupuestales, cuyos montos se transfieren a distintas cuentas y figuras jurídicas, con lo que se elude el control legislativo correspondiente.

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• Discrecionalidad de los servidores públicos, que se refleja en el amplio margen de actuación y decisión sobre el manejo y aplicación de los recursos públicos.

• Funciones de regulación y supervisión que no son ejecutadas a cabalidad respecto de los actos jurídicos que se delegan a particulares en áreas estratégicas reservadas al Estado.

El presente volumen incluye, al igual que el anterior, un diagnóstico de la situación que guarda cada una de las ahora 17 áreas de opacidad y riesgo, así como un pronunciamiento que, sobre cada segmento, efectúa la Auditoría Superior de la Federación para su mejoramiento respectivo.

Para la integración de esta edición, se actualizó la información en los casos en que así se consideró procedente, se incorporaron resultados de auditorías practicadas

a las Cuentas Públicas de los años 2006 y 2007, y se renovaron algunos datos e

indicadores elaborados por instituciones nacionales e internacionales. En el apéndice de esta publicación se consignan los sectores y la denominación de las auditorías más relevantes y significativas que se han practicado, las cuales dan sustento analítico al contenido de este texto, pudiéndose consultar en la página de la Auditoría Superior de la Federación (www.asf.gob.mx).

La Auditoría Superior de la Federación reitera que la difusión de las referidas áreas de opacidad y riesgo cumple con el propósito de contribuir al fortalecimiento de los procesos de transparencia y rendición de cuentas, los cuales tienen una alta prelación en la agenda nacional, en la gobernabilidad democrática y en el impulso de

la confianza y credibilidad de la sociedad mexicana en sus instituciones.

Después de casi 8 años de gestión, la Auditoría Superior de la Federación ha mantenido indeclinables sus principios, tesis y postulados rectores que han sustentado y orientado su actuación, como son: su visión proactiva para impulsar la eficiencia y eficacia en la gestión gubernamental y el mejor uso de los recursos públicos; su neutralidad en las funciones que realiza y su objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus atribuciones; su apego estricto a la ley y al Estado de Derecho

para combatir la corrupción y la impunidad; su impulso al fortalecimiento de las instituciones públicas para avanzar en el desarrollo democrático del país; su objetivo estratégico institucional de promover la mejora continua de la administración pública;

y su política de calidad para hacer de la Auditoría Superior de la Federación una Institución de excelencia y de clase mundial.

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La Auditoría Superior de la Federación ha ejercido, a plenitud, las facultades que le ha otorgado la Constitución General de la República y su ley secundaria, así como el espíritu y misión que le encomendó el legislador para apoyar a la H. Cámara de Diputados en su trascendente responsabilidad del control y evaluación del ejercicio de los recursos públicos, y del desempeño de las instituciones y de los servidores públicos.

La reforma constitucional que dio origen a la institución la dotó de mando unipersonal; de un procedimiento público, abierto y transparente para la elección de su titular; de facultades para el fincamiento de responsabilidades económicas resarcitorias; y de autonomía técnica y de gestión, y sobre su presupuesto, administración y resoluciones.

En 2007 y 2008 el H. Congreso de la Unión revisó el marco jurídico de la fiscalización superior derivando una segunda generación de reformas constitucionales en materia de gasto público y fiscalización superior, las cuales otorgaron facultades adicionales a la Auditoría Superior de la Federación para el mejor cumplimiento de sus fines.

Cabe señalar, que estas modificaciones constitucionales se recogen ya en la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación publicada el 29 de mayo del presente año.

Si bien es cierto que estas reformas significan un avance importante, aún quedan acciones pendientes que deben ser impulsadas para lograr un mayor fortalecimiento de los procesos de rendición de cuentas y fiscalización superior, entre las que destacan:

• Otorgar a la Auditoría Superior de la Federación autonomía constitucional en el ejercicio de sus funciones, resoluciones, presupuesto y administración, sin afectar o reducir las facultades de la H. Cámara de Diputados en materia de revisión y dictamen de las Cuentas Públicas correspondientes.

• Vincular las observaciones-acciones de las auditorías de desempeño que se practiquen con las responsabilidades de los servidores públicos que se deriven de incumplimientos de objetivos, metas y funciones.

• Dotar a la Auditoría Superior de la Federación de facultades para fincar directamente responsabilidades administrativas sancionatorias a los servidores

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públicos que incurran en irregularidades en el manejo de los recursos públicos, sin menoscabo de las atribuciones con que cuenta en la materia la Secretaría de la Función Pública.

• Iniciar las revisiones a partir del mes de enero siguiente al cierre del año fiscal, con el fin de ampliar la capacidad fiscalizadora de la Auditoría Superior de la Federación, y hacer más oportuna la entrega del informe de su revisión a la H. Cámara de Diputados.

• Aprobar, como asignación anual de recursos para la Auditoría Superior de la Federación, un porcentaje del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al año anterior, toda vez que éste es la materia substantiva sobre la que ejerce sus funciones.

• Sujetar a la Auditoría Superior de la Federación, como cualquier entidad pública, a los procesos de transparencia y rendición de cuentas, y a un proceso externo de revisión profesional independiente.

Con la modernización del orden jurídico que la rige, y como resultado de su actuación, la institución ha registrado importantes resultados durante el periodo 2002-2009, entre los que destacan los siguientes:

• Ha multiplicado en más de tres veces las auditorías practicadas, al pasar de 312 en la Cuenta Pública del año 2000, a 962 en la del 2007.

• Ha aumentado en casi cuatro veces la muestra fiscalizada en relación con el gasto total ejercido, mediante la ejecución de auditorías de regularidad y de cumplimiento financiero, de desempeño y especiales, horizontales, integrales y de centricidad, así como de seguimiento y de situación excepcional.

• Ha incrementado el número de observaciones en 187% y las acciones promovidas en 134%.

• Ha presentado 31 denuncias de hechos ante las autoridades de la Procuraduría General de la República, de las cuales 8 de ellas contaron con resolución definitiva mediante acuerdos de acumulación y de no ejercicio de la acción penal, quedando vigentes las 23 denuncias restantes cuyo proceso aún no se resuelve.

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• Ha logrado recuperaciones por 33,718 millones de pesos con corte al 31 de marzo de 2009, los cuales han sido reintegrados al erario público; este monto representa más de 30 veces el presupuesto anual de la institución, situación inédita en el país.

• Ha implantado el Servicio Fiscalizador de Carrera, y ha certificado, mediante el Sistema de Aseguramiento de la Calidad ISO 9001:2000, todos sus procesos operativos.

• Ha sido auditada por despachos externos de profesionales independientes durante los últimos ejercicios fiscales, habiéndose también sometida a una Revisión Internacional entre Pares, de la cual se obtuvo un Dictamen favorable por parte del equipo auditor, integrado por la Contraloría General de los Estados Unidos de América (GAO), la Auditoría General del Reino Unido (NAO), la Oficina del Auditor General de Canadá (OAG) y la Oficina del Contralor General de Puerto Rico (OCG).

Debe reconocerse que el logro de todos estos resultados ha sido posible gracias al esfuerzo del equipo de trabajo de la institución que ha obrado siempre en favor de la productividad, la eficiencia y la eficacia, así como por el apoyo recibido de la Comisión de Vigilancia y de los diversos Grupos Parlamentarios de la H. Cámara de Diputados.

La Auditoría Superior de la Federación, con proactividad, ha ejercido sus funciones al límite de sus capacidades y atribuciones y en observancia del mandato jurídico que la rige. Asimismo, ha asumido con profesionalismo y convicción su misión de impulsar la transparencia y la rendición de cuentas como contenido básico de su actuación, partiendo de la certeza de que dichos procesos son derechos inalienables de los ciudadanos que deben ejercerse sin excepción alguna.

La Auditoría Superior de la Federación ha actuado sin inclinaciones ni sesgos partidistas y ha mantenido siempre su voz de alerta en defensa de la legalidad y de la correcta aplicación de los recursos públicos, en combate abierto y decidido contra la corrupción en todas sus manifestaciones.

La Auditoría Superior de la Federación ha impulsado propuestas de debate y de atención en torno de las áreas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano, manteniendo, con ello, su firme compromiso con los intereses superiores

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de México y con la sociedad a la que tiene el privilegio de servir. Nuestro país tiene la gran tarea de abatir los factores de opacidad y riesgo que presenta la gestión pública, de propiciar oportunidades de mejora de las acciones de gobierno, y de elevar la calidad de las políticas y programas gubernamentales y los beneficios que deben generar en las comunidades donde se aplican.

La Auditoría Superior de la Federación, finalmente, acredita, con hechos y resultados tangibles de casi 8 años de gestión, que la fiscalización superior ha sido, y seguirá siendo, una importante función que privilegie el perfeccionamiento de la vida democrática del país, el cumplimiento de la ley y del Estado de Derecho, y la vigilancia de que los recursos y los servidores públicos se apliquen para servir y engrandecer a nuestro país, al que todos nos debemos.

C.P.C. ARTURO GONZÁLEZ DE ARAGÓN AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

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II. Áreas de Opacidad y Riesgo.- Oportunidades de Mejora

1. Eficiencia recaudatoria

Diagnóstico

La eficiencia recaudatoria del Estado Federal Mexicano registra niveles de insuficiencia en relación con la demanda económica y financiera del desarrollo del país. En 2009, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) determinó, con datos de 2007, que la recaudación fiscal en nuestro país fue del 20.5% en relación al Producto Interno Bruto (PIB), siendo ésta la más baja de los países miembros, razón por la que ocupó el último lugar de la citada organización.

Según estimaciones de la OCDE, los ingresos adicionales que requiere el sector público en México son de alrededor de tres puntos del PIB, lo que representa un aumento de aproximadamente el 20% en los ingresos tributarios. Ante ello, se plantea el dilema de si el incremento en los ingresos fiscales puede lograrse ampliando la base de los contribuyentes mediante el combate de la informalidad, o bien, se requiere un cambio en la estructura de los impuestos que genere más recursos fiscales de los contribuyentes actuales. Es inaplazable una verdadera reforma fiscal en el país, que honre el principio de universalidad en la materia.

Al respecto, la Auditoría Superior de la Federación ha revisado, entre otros conceptos, los relativos a la recaudación de impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos federales, además de haber realizado auditorías y evaluaciones del desempeño de distintas acciones y programas públicos bajo la responsabilidad de las autoridades hacendarias, y ha determinado que los ingresos tributarios muestran una tasa media anual de crecimiento a valores nominales del 5.4%, en el periodo 2001-2007, pero su participación respecto del total de los ingresos fiscales

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del Gobierno Federal refleja una disminución del 12%, al pasar del 70% en 2001 al 58% en 2007.

Para la evaluación de la eficiencia recaudatoria en su conjunto, se consideraron los resultados del análisis de tres elementos sustantivos de la administración fiscal, a saber: los juicios fiscales, las devoluciones de impuestos y los créditos fiscales.

En la primera de dichas materias, el Servicio de Administración Tributaria registró, en 2006, cerca de 137 mil juicios fiscales, de los cuales se concluyeron un poco más de 32 mil, el 23%, por un monto de 21,600 millones de pesos, de los cuales, el 42% obtuvo una resolución desfavorable.

En materia de devoluciones de impuestos, la revisión efectuada arrojó lo siguiente:

• Entre los años de 2000 y 2005, las devoluciones de impuestos ascendieron a 679,691 millones de pesos, de los cuales, el 79% correspondió al IVA y el 15% al ISR. En 2005, estas devoluciones fueron de 149,850 millones de pesos, cantidad superior en 99% a la registrada en el año 2000.

• Las devoluciones de impuestos se encuentran altamente concentradas, lo que propicia una situación de privilegio que contraviene el principio de equidad fiscal. Se constató que en 2005, 4,132 grandes contribuyentes recibieron devoluciones por 106,520 millones de pesos, esto es, el 71% del total. De estos grandes contribuyentes, 398 de ellos concentraron el 77% del monto devuelto, y de éstos, 10 recibieron una devolución promedio de 1,742 millones de pesos cada uno. Se observó, adicionalmente, que en ese año, 50 grandes contribuyentes pagaron 74 pesos de ISR en promedio.

• Los beneficiarios de estos importantes montos de devoluciones corresponden, en general, a empresas de la industria automotriz, productos fotográficos, panificadoras, acereras, tiendas departamentales y de autoservicio, e instituciones financieras.

• Las devoluciones efectuadas en el periodo 2001-2005 superaron en 216.0% al incremento en la inversión privada, lo que en principio cuestiona la hipótesis de que una menor tributación, como en rigor implica las devoluciones, libera recursos a los particulares para incrementar la formación bruta de capital.

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Por lo que se refiere a créditos fiscales, se obtuvieron los resultados siguientes:

• El saldo de los créditos fiscales al cierre de 2005 ascendió a 495,808 millones de pesos, monto que representa el 98% del gasto total programable ejercido por la Administración Pública Centralizada en dicho año; se obtuvieron recuperaciones por 8,522 millones de pesos, los que representaron sólo el 1.7% de la cartera total; y los créditos controvertidos significaron el 40.3% de la cartera.

• El saldo de los créditos fiscales incrementó su participación respecto de los ingresos ordinarios del Gobierno Federal, al pasar del 27% en 2001, al 35% en 2005.

• Los créditos controvertidos al término de 2005 equivalían al 40.3% de la cartera.

• Se detectaron contribuyentes con créditos fiscales que, en 2005, obtuvieron devoluciones de impuestos por parte del SAT.

Debido a los créditos fiscales no recuperados y a las devoluciones de impuestos efectuadas, la hacienda pública deja de percibir un considerable monto de recursos para hacer frente a sus crecientes obligaciones, lo cual, por otro lado, representa una área de oportunidad para mejorar la eficiencia recaudatoria.

Otro aspecto relacionado con la eficiencia recaudatoria corresponde a la fiscalización que se realiza de los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Al respecto, en 2007, el SAT realizó 5,968 actos de fiscalización a grandes contribuyentes, cifra menor en 37.5% (3,576 actos) que los 9,544 programados; asimismo, 5,232 actos no fueron eficaces al no tener impacto económico. Por lo que se refiere a los 736 actos de fiscalización que tuvieron impacto económico por 64,414.3 millones de pesos, el 68.1% (43,864.2 millones de pesos) no se cobró durante 2007, lo que denota deficiencias en la recaudación secundaria derivada de los actos de fiscalización.

Pronunciamiento

Ante los retos y demandas sociales, y la impostergable necesidad de un sano financiamiento del desarrollo del país, se requiere de decisiones consecuentes para

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mejorar la eficiencia recaudatoria del Estado Federal Mexicano, para lo cual resulta necesario dotar de mayores facultades recaudatorias a estados y municipios, ampliar el padrón de contribuyentes, combatir decididamente la evasión y la elusión fiscal,

eliminar el sector informal de la economía y el contrabando, simplificar y mejorar la progresividad del marco regulatorio impositivo, otorgar certidumbre jurídica al contribuyente, establecer una política fiscal de largo plazo que propicie certeza a las inversiones, y mejorar la recuperación de las obligaciones fiscales mediante juicios. La Reforma Hacendaria aprobada por el H. Congreso de la Unión en 2007 atiende sólo algunas de estas materias, por lo que será necesario insistir en la urgencia de una verdadera reforma fiscal que ataque de fondo todas las injusticias, inequidades

e

inconsistencias para que el sistema tributario sea base fundamental del desarrollo

y

del financiamiento del crecimiento del país.

2. Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos

Diagnóstico

Los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, se han constituido en importantes instrumentos financieros en la administración pública que manejan cuantiosos recursos públicos. Debido a gestiones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación y la H. Cámara de Diputados, estas figuras son ya sujetas de fiscalización, gracias a una modificación legislativa efectuada en los años 2004 y 2005 a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Cabe señalar, que este avance fue recogido en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, así como en la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación publicada en mayo de 2009.

La Auditoría Superior de la Federación ha realizado diversas auditorías sobre estas figuras jurídicas con motivo de la fiscalización de distintas Cuentas Públicas, a partir de las cuales se promovieron acciones para mejorar el control de sus procesos de alta, renovación, actualización, baja y extinción. Como consecuencia de las recomendaciones emitidas, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tomó la determinación de modernizar el registro y control de esas figuras jurídicas, para lo cual, en 2005, entró en operación el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos.

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No obstante, estos instrumentos financieros aún contienen un alto grado de opacidad en la Administración Pública Federal, ya que en la Cuenta Pública sólo se reportan aquellos que son considerados como entidades paraestatales.

De igual forma, la legislación y normativa correspondiente es ambigua cuando se trata de aquellas figuras jurídicas constituidas por los Poderes Legislativo y Judicial

y por los organismos públicos constitucionalmente autónomos, en virtud del secreto

fiduciario y de la autonomía que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues, en términos del noveno párrafo del artículo 217 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, no están obligados a registrar en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos

la información de las figuras jurídicas que se constituyan. Asimismo, en el caso de las

entidades no apoyadas, entidades federativas, o bien, particulares, estas instancias sólo tienen la obligación de registrar en un apartado específico de ese sistema las figuras jurídicas que utilicen para canalizar subsidios a los beneficiarios de programas sujetos a reglas de operación, de conformidad con lo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Por lo anterior, en el ámbito nacional, no se cuenta con un centro de control donde se inscriba la totalidad de los actos jurídicos que reciben recursos públicos federales, ya que sólo las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal tienen la obligación de registrar los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos que constituyan, por lo que debería ampliarse el alcance del sistema que opera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que incluya a todo el Estado Federal Mexicano.

De acuerdo a una revisión efectuada por la Auditoría Superior de la Federación,

el

número de figuras jurídicas se incrementó de 1,387 en 2004 a 1,409 en 2005,

y

el monto de sus activos pasó de 675 mil millones de pesos a 742 mil millones

de pesos en ese periodo.

Al cierre de 2007, a raíz de la actuación de la Auditoría Superior de la Federación, el volumen de estos instrumentos disminuyó a 341 fideicomisos sin estructura, 27 mandatos y 9 contratos análogos, todos los cuales alcanzaron un total de 377 figuras jurídicas.

A pesar de que se ha avanzado en la reducción, registro y control del número de

fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, aún persiste en ellos un alto

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grado de opacidad, y se continúan manejando montos importantes de disponibilidades de recursos públicos, mismas que en 2007 ascendían a 327,074 millones de pesos.

De igual forma, se ha observado que no se cuenta con un adecuado seguimiento global de los recursos federales aportados a estos instrumentos, ni de su reintegro al erario, cuando estas figuras son extinguidas o canceladas, así como su falta de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización superior, toda vez que su ejercicio no se reporta correctamente en la Cuenta Pública.

Pronunciamiento

Existe la apremiante necesidad de continuar impulsando una mayor transparencia en la operación de estos instrumentos, fortalecer los controles y supervisión de su administración y operación, y obligar, sin excepciones, a la rendición de cuentas del uso y destino de los recursos públicos a ellos transferidos, así como de los remanentes de recursos que manejan, incorporando los resultados de su ejercicio en las Cuentas Públicas anuales respectivas.

Al respecto, se considera conveniente evaluar la pertinencia de emitir una nueva Ley General de Fideicomisos que regule aquellos que operan total o parcialmente con recursos públicos, precisando los casos en que sea legalmente válido constituirlos; fijando límites a la cantidad, clase, tipo y monto de recursos públicos permitido; determinando el destino de los recursos remanentes en caso de extinción; aplicando sanciones por irregularidades que se cometan relacionadas con la opacidad financiera; y obligando a que sus estados financieros sean dictaminados por auditores externos, sin excepción alguna. Adicionalmente, se estima necesario limitar al máximo posible la creación de este tipo de figuras jurídicas, extinguir las que, estando vigentes, no cuentan con objetivos y proyectos específicos y definidos, y establecer, desde el Poder Legislativo, los requisitos que deben cumplirse para su creación, operación, control y extinción correspondientes.

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3. Educación pública, en sus componentes de calidad y cobertura

Diagnóstico

La población mexicana que no cuenta con estudios superiores a los de secundaria suma cerca de 35 millones de personas, cifra mayor que el total de los estudiantes incorporados al sistema educativo. Además, esta población es la que mayor peso tiene en la baja productividad y es la que más crecerá en los próximos años, dada la dinámica demográfica de nuestro país, por lo que seguirán ingresando al mercado de trabajo más jóvenes sin haber cursado o concluido la educación media superior. Éstas y otras consideraciones llevan a señalar que, a corto plazo, la educación y la capacitación de los trabajadores representa uno de los elementos fundamentales para incrementar el capital humano y la productividad de México.

Diversos organismos internacionales elaboran estadísticas e indicadores para determinar la situación que presenta la educación en diversos países, a fin de tener parámetros de medición e inducir las mejores prácticas en la materia. Para tal efecto, la OCDE dio a conocer al término de 2007 el informe del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés), el cual mide la calidad de la educación. México, con 410 puntos, 153 por debajo de Finlandia y 81 menos que el promedio (491 puntos), ocupó el último lugar de los 30 países miembros de esa organización.

La OCDE, en su Reporte de Indicadores 2008 relativo a educación, ubicó a México con los resultados siguientes:

• En educación preprimaria, la relación de alumnos/profesor es de 29 contra 14 del promedio de la organización; en educación primaria, el país registra una relación de 28 alumnos por profesor, frente a 17 de la organización; y en educación secundaria la misma relación es de 34, lo que contrasta con el promedio de 14. En resumen, los maestros mexicanos, en promedio, tienen bajo su tutela 95% más alumnos que los profesores de los demás países de dicha organización.

• México, entre los países miembros de la OCDE, obtuvo el lugar 27 en el porcentaje de población de 25 a 64 años con educación media superior

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terminada (32%), esto es, tres veces inferior al promedio de la organización, que es de 68%, y por debajo también de Chile y Brasil. En cuanto a la población de jóvenes de 15 a 19 años matriculados en este mismo nivel, nuestro país obtuvo el penúltimo lugar.

• En relación con otras evaluaciones efectuadas por la organización a 36 países participantes, México registró la posición 25 en el porcentaje de población de 25

a 34 años con educación superior; el lugar 6 en cuanto a gasto por estudiante

desde la primaria hasta el nivel superior; y el último sitio en el porcentaje de

graduados de doctorado, con sólo 0.1%.

• Los índices anteriores se relacionan con el bajo rendimiento escolar de

nuestros estudiantes, toda vez que México, entre los 30 países que integran la organización, obtuvo el último lugar en comprensión de lectura, cultura científica

y matemática con un puntaje de 29% inferior al promedio de la organización.

• En el gasto total educativo, si bien en México ha crecido en los últimos años

en relación con el promedio de la organización, su aplicación registra el 95% en sueldos y salarios, y sólo un 5% para inversión, en tanto que el promedio de la organización es del 80% en remuneraciones y del 20% en infraestructura

y equipamiento.

• Al comparar el PIB per cápita con el salario de los docentes, se observó que en México, con el 1.58%, se encuentra por arriba del promedio de la OCDE (1.28%). Además, los salarios de los docentes de primaria en México, de 18,200 dólares anuales, representan el 45% del promedio de la organización.

Por su parte, la UNESCO, en su informe sobre Educación Superior 2000-2005, ubica a México en una baja posición entre los países de América Latina y el Caribe. Según este informe, los estudiantes mexicanos cursando estudios de educación superior, eran de 225 por cada 10,000 habitantes, mientras que en Argentina fueron 531, en Panamá 424, en Venezuela 389, en Chile 356 y en Bolivia 347.

En el mismo informe de la UNESCO, considerando la población de entre 20 y 24 años que está inscrita en educación superior, México registró un 24%, en tanto que Bolivia registró el 39%, Venezuela 42%, Chile 46%, Cuba 38% y Argentina 60%.

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En este amplio escenario internacional tiene que ubicarse el sistema educativo nacional, el que sólo atiende a uno de cada tres mexicanos, aun cuando el gasto federal que ejerce la función relativa a educación es el que absorbe la tasa más alta de los recursos presupuestarios del Sector Público, ascendiendo en 2007 y 2008 a 407,392 y 446,517 millones de pesos, respectivamente, montos que representan, aproximadamente, el 20% del gasto total programable de dicho sector. Este gasto, que en México es considerado como la mejor inversión social, es, en términos del PIB, comparable al que realizan otros países de similar o mayor desarrollo, pero los logros educativos y el desempeño de los educandos muestran que el entramado educativo formal en el país tiene una baja calidad promedio en comparación con esas naciones.

Pese a su permanente expansión, el sistema educativo aún no logra dar educación

a todos los jóvenes en edad de estudiar. Si bien es cierto que las oportunidades de

acceso a la primaria son esencialmente universales, eso no se da en los otros ciclos

y niveles, desde el preescolar hasta la educación superior. De hecho, la falta de

cobertura en los distintos niveles se puede estimar en el equivalente a un tercio de la matrícula total nacional.

Las principales causas de esta preocupante situación son la falta de oferta educativa, la baja eficiencia del sistema, las condiciones de pobreza de los hogares y el alto costo de oportunidad que representa la educación para muchas personas y familias. Es en el marco de estas condiciones donde se deben estructurar la agenda y las acciones por realizar en cada uno de los niveles educativos.

Como resultado de una evaluación practicada por laAuditoría Superior de la Federación

a los servicios de educación básica, se observó que, en el año 2005, el 11% de los 28

millones de niños y jóvenes en edad escolar no cursó la educación básica. Asimismo, de cada 100 alumnos inscritos, 38 no concluyeron la educación básica, lo que acarrea

un rezago educativo generacional promedio de 838 mil personas al año.

Pese a la transición demográfica que se hace ya evidente en la reducción de la población escolar en primaria, la ampliación de la obligatoriedad del ciclo preescolar

a tres años y la cobertura aún insatisfecha de la secundaria indican que faltan varios años para que la oferta de educación básica sea verdaderamente universal.

En 2006, la revisión efectuada por la Auditoría Superior de la Federación al Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en

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Servicio y de Carrera Magisterial (PRONAP), reportó que de los 1,195,453 docentes y directivos de educación básica, 362,631 (30.3%) se inscribieron en los Exámenes Nacionales para Maestros en Servicio, de los cuales 268,849 (22.5%) lo presentaron; de estos últimos, 144,300 (53.7%) lo acreditaron y 124,549 (46.3%) lo reprobaron. Al término de 2006, del total de docentes y directivos del nivel básico, 26.7% (319,714) habían acreditado sus conocimientos mediante estos exámenes, quedando 875,739 docentes (73.3%) por acreditarlos.

Se observó que en ese año existían 1,069,901 plazas docentes federales de educación básica, de las cuales se inscribieron al Programa de Carrera Magisterial profesores que en conjunto estaban adscritos a 736,988 plazas (68.9%); se evaluó a maestros que tenían 476,647 plazas (64.7%); y se aceptaron 32,402 plazas (4.4%). En el periodo de 1992 a 2006, se han incorporado al programa 752,809 plazas, el 70% de las 1,069,901 plazas federales de docentes de educación básica en el país.

Considerando que la Secretaría de Educación Pública no cuantificó el costo de la política docente en educación básica, la Auditoría Superior de la Federación estimó que en 2006 el costo de ésta ascendió a 194,240 pesos por docente. Al relacionar el gasto con los resultados de la prueba ENLACE, se precisó que el gasto promedio del servicio docente en los estados no muestra correspondencia con los resultados alcanzados por los educandos del nivel básico.

En otra revisión realizada por la Auditoría Superior de la Federación al Programa de Carrera Magisterial, el cual fue diseñado para elevar la calidad educativa mediante el reconocimiento e impulso a la profesionalización de los maestros, se determinó que el gasto de 33,256.6 millones de pesos erogados en 2007 para apoyar 600,782 plazas de docentes federales no muestra correlación con los resultados obtenidos por los alumnos de educación básica en la prueba ENLACE, ya que sus conocimientos se ubicaron en el rango “Elemental”, la misma calificación que obtuvieron los estudiantes a cargo de maestros no beneficiados por el programa.

Con base en los resultados de la prueba ENLACE, se determinó que de cada 100 alumnos de primaria, 20 no contaban con los conocimientos y habilidades de las asignaturas de español y matemáticas, y en el nivel de secundaria, 36 alumnos en español y 57 en matemáticas presentaban estas carencias. En materia de educación comunitaria, los resultados mostraron que el 51.6% de los estudiantes tuvieron conocimientos insuficientes y el 42.7% elementales. Por otra parte, los resultados de la prueba PISA indican que los conocimientos y habilidades de los

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alumnos mexicanos se ubican en el nivel básico de desempeño: en lectura en el nivel 1 de 5; en matemáticas, en el nivel 1 de 6; y en ciencias, en el nivel 2 de 6. En las tres asignaturas evaluadas, México ocupó el último lugar entre los países miembros de la OCDE.

Por lo que se refiere al Programa Enciclomedia, la Auditoría Superior de la Federación concluyó que los puntajes obtenidos en la prueba ENLACE de los alumnos con acceso al programa fueron inferiores en más de 20 puntos respecto de los que no contaban con esa herramienta; el 55% de los 438 mil docentes que laboraron en planteles con Enciclomedia no recibió la capacitación correspondiente.

En el nivel superior, en el periodo 2000-2007, el indicador de eficiencia terminal se incrementó en 2.4 puntos porcentuales (de 57.2 a 59.6), lo que significa que de cada 100 jóvenes que ingresan a este nivel, 59 de ellos logran concluir su educación. Se observaron deficiencias en la calidad de los servicios y en el logro educativo de los alumnos, ya que persisten altos índices de reprobación (33%) y de deserción (14.7%).

En materia de educación para adultos, el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos no ha podido abatir el rezago educativo de los 33.4 millones de personas sin educación básica mayores de 15 años. En promedio, 45 de cada 100 personas abandonan sus estudios sin terminar la educación básica. Si prevalecieran las condiciones de operación y financiamiento observadas en 2004, en 185 años, aproximadamente, se terminaría con el rezago educativo de la población de 15 y más años.

Por otra parte, el gasto público en educación, como proporción del PIB, fue de 4.7% y 4.9% en 2007 y 2008, respectivamente, muy por debajo del 8.0% establecido en la Ley General de Educación. Se observó que no hay una correlación entre un mayor gasto educativo y una mayor eficiencia terminal en educación básica, ya que aquél se destina principalmente a la operación de las escuelas sin vincularlo con los resultados del logro educativo.

Pronunciamiento

Con respecto a este segmento, y como resultado de los pronunciamientos efectuados por la Auditoría Superior de la Federación, se dio un paso importante al lograr que

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las universidades públicas se sujetaran a la fiscalización superior, hecho que ha fomentado la cultura de la rendición de cuentas en esas instituciones.

En ese mismo sentido, y en relación con esa misma asignatura, destaca también la Alianza por la Calidad de la Educación formalizada el 15 de mayo de 2008 entre el Gobierno Federal y los maestros de México representados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, la cual persigue, como objetivo fundamental, impulsar la transformación del Sistema Educativo Nacional mediante acciones para modernizar los centros escolares, instrumentar sistemas de formación profesional continua de maestros en servicio, y mejorar el bienestar y desarrollo integral de los alumnos, que permita, en su conjunto, elevar la calidad educativa de nuestro país.

A pesar de estos avances, la Auditoría Superior de la Federación ratifica su convicción

de que la educación constituye el medio idóneo para superar los obstáculos que presenta el desarrollo del país. Esto supone dar vigencia al mandato constitucional de universalidad de la educación, mediante una política de largo plazo que privilegie permanentemente la calidad, la adecuada cobertura de los servicios y el mejoramiento de la infraestructura educativa del país.

La formación de los ciudadanos en todos los niveles educativos debe incluir la enseñanza de valores cívicos, éticos y morales para arraigar la cultura de la legalidad

y

el respecto interpersonal, que constituyen la mejor prevención contra la corrupción,

la

delincuencia y la impunidad. Afirmaba José Vasconcelos: “Debemos educar al niño

para no tener que castigar al adulto”.

El hombre, como ser humano, primero tiene que crear una gran riqueza interior, fundamentada en valores éticos y morales de gran solidez, que se refleje en el entorno donde se desenvuelve, para que mediante la formación de círculos virtuosos se detone la mejora y la creación de nuevas generaciones de mexicanos comprometidos con la excelencia y la calidad de su desarrollo y, por consecuencia, del mejoramiento definitivo del país.

En tanto no se modifique integralmente el Sistema Educativo Nacional y, con base en ello, formemos un hombre nuevo y diferente, la corrupción y la ineficiencia seguirán presentándose de una manera o de otra. La formación de los ciudadanos debe incluir los valores fundamentales de la cultura democrática, y del respeto a la legalidad, a los derechos humanos y a la preservación del medio ambiente. Esto supone que se establezca una política de largo plazo sustentada en una reforma integral que

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privilegie la calidad y cobertura educativas, se incorporen y participen todos los actores del sector educativo, se avance en los sistemas y métodos de control, se mejore la infraestructura, y se induzca, en todos los niveles, la cultura de la excelencia y de la evaluación constante.

4. Pensiones y jubilaciones

Diagnóstico

Las pensiones y jubilaciones a cargo de diversas dependencias y entidades de la administración pública, representan erogaciones anuales crecientes que no son reconocidas como pasivos contingentes en la información financiera correspondiente.

En México existen múltiples sistemas de pensiones que cubren a trabajadores de diversos sectores, tales como el gobierno federal, organismos descentralizados, gobiernos de las entidades federativas, fuerzas armadas y universidades. Algunos de estos sistemas requieren de una revisión de su estructura de financiamiento y de los beneficios para garantizar que el ahorro de los trabajadores esté debidamente protegido y para evitar que el Gobierno Federal siga acumulando pasivos sin fondear. Claramente, esto último es un elemento clave de estabilidad macroeconómica a largo plazo.

En la revisión de las Cuentas Públicas, la Auditoría Superior de la Federación ha evaluado la viabilidad financiera de los principales regímenes de pensiones y jubilaciones del Estado Federal Mexicano, las acciones desarrolladas para constituir las provisiones y reservas respectivas, así como el registro y control de los pasivos que enfrentan dichos regímenes, obteniéndose los resultados siguientes:

Se revisaron los regímenes de jubilaciones y pensiones en 2004 de 14 entidades públicas: Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM); Petróleos Mexicanos (PEMEX); Comisión Federal de Electricidad (CFE); Luz y Fuerza del Centro (LyFC); Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN); Banco de México (BANXICO); Banco Nacional de

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Comercio Exterior (BANCOMEXT); Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI); Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (BANJERCITO); Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS); Nacional Financiera (NAFIN) y; Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).

Los recursos financieros erogados en 2004 por concepto de jubilaciones y/o pensiones representaron, en LyFC, el 105.2% respecto del ejercicio en la nómina de los trabajadores activos; en NAFIN, el 85.9%; en BANOBRAS, el 79.8%; en BANXICO, el 70.4%; en PEMEX, el 49.2%; en el ISSFAM, el 48.2%; en CFE, el 43%; en el IMSS, el 23.9%; en BANCOMEXT, el 23.8%; en SHF, el 5.9%; en BANSEFI y BANJERCITO, el 2.3%; y en la SCJN, el 4.1% en los mandos medios y operativos y el 3.2% en los mandos superiores.

En esas entidades, el total de trabajadores activos fue de 2,901,169, y el número de jubilados y pensionados, de 833,750. La proporción de trabajadores activos respecto de los jubilados y/o pensionados fue de 3.5 trabajadores. Los trabajadores jubilables ascendieron a 353,241.

La edad promedio en la que los trabajadores se jubilaban o pensionaban en 2004 era de 57 años, y el promedio de años que amparaba la jubilación y/o pensión, de 17 años.

Al relacionar los montos de las Obligaciones por Beneficios Proyectados exigibles (OBP exigibles) con los Fondos de Pensiones respectivos, se determinó que, en general, el valor de los activos constituidos fue insuficiente para hacer frente a las obligaciones contractuales contraídas hasta 2004.

En el caso del ISSSTE, el Fondo de Pensiones representó sólo el 0.04% del monto total de las obligaciones exigibles; en el IMSS, representó el 10.1%; en PEMEX, significó el 1.9%; en la CFE, alcanzó el 3.5%; y en Luz y Fuerza del Centro no se contó, en ese año, con fondo alguno para el pago de sus obligaciones, las cuales tuvieron que ser cubiertas en su totalidad con recursos para cubrir gasto corriente de la entidad.

En 10 regímenes revisados, el pago de las jubilaciones y/o pensiones se cubrió, en parte, con recursos propios de esas entidades; en el IMSS, el 69.4% fueron recursos propios del instituto, el 23.1% recursos del Gobierno Federal y el 7.5% aportaciones de los trabajadores. En el ISSSTE, el 67.3% fueron recursos del Gobierno Federal

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y el 32.7% aportaciones de las dependencias, entidades y los trabajadores. En el

ISSFAM, el 100% se cubrió con cargo al erario federal, y en la SHF, la totalidad se financió con aportaciones de los trabajadores.

De las 14 entidades fiscalizadas, se obtuvo información de 11 de ellas sobre el monto de sus pasivos netos en 2004, cuyo monto total ascendía a 5 billones de pesos.

Otro grupo de regímenes de pensiones y jubilaciones que enfrentan severos problemas financieros para cumplir con sus obligaciones laborales lo constituyen los correspondientes a las universidades públicas estatales y las tecnológicas. La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior y la Secretaría de Educación Pública presentaron, en 2002, los resultados de las dificultades financieras en 28 instituciones públicas de educación superior, identificando que el pasivo generado por dichos regímenes representaba el 4.3% del PIB.

Para la atención de esta problemática se formaron cuatro grupos que permitieran clasificar las particularidades de los distintos regímenes que se derivaban de los contratos colectivos. Con las reformas implantadas por 28 universidades públicas y con el apoyo de recursos federales en el periodo 2002-2005, se logró reducir el déficit actuarial a 1.5% del PIB, para quedar en un monto de 133,065.0 millones de pesos.

De acuerdo con reportes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el gasto en pensiones y jubilaciones rebasó, por primera vez, la inversión física del Gobierno Federal en el primer semestre de 2007. Actualmente, la proporción es de 1.06 pesos para jubilados por cada peso en inversión física, mientras que al cierre de 2004, esta proporción era de 55 centavos por cada peso en infraestructura.

Por otra parte, y en la misma materia de pensiones y jubilaciones, la Auditoría Superior de la Federación realizó la fiscalización de las obligaciones de la deuda del Gobierno Federal reportadas en la Cuenta Pública de 2006, determinando los resultados siguientes:

Los pasivos laborales de PEMEX, CFE y LyFC muestran incrementos significativos

como resultado de dos factores: el elevado número de trabajadores que se jubilan

o pensionan año con año en los tres organismos, que en conjunto ascendieron a

113,756 beneficiarios en 2006, y las prestaciones otorgadas al amparo de los contratos colectivos de trabajo negociados bianualmente que se suman a las percepciones, lo que ha llegado a representar más del 100.0% del salario base de los trabajadores.

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De cuatro instituciones financieras de fomento revisadas, NAFIN, BANCOMEXT, BANOBRAS y BANSEFI, las dos últimas no muestran problemas de sostenibilidad tanto para enfrentar sus pasivos laborales como las obligaciones de deuda que han contraído, ya que cuentan con activos y recursos propios para hacerles frente. En el caso de NAFIN y BANCOMEXT, en 2006 sus regímenes pensionarios fueron sostenibles debido a los apoyos que en ese año les otorgó el Gobierno Federal; sin embargo, para cubrir sus pasivos, ambas instituciones muestran una tendencia al deterioro respecto de su situación financiera, por lo que se estima que, en el corto plazo, existe el riesgo de que el Gobierno Federal asuma una parte, al menos, de las garantías que por ministerio de ley se les otorga, considerando que los pasivos garantizados representan, en promedio, poco más del 90.0% de los activos de esas instituciones de fomento.

El rasgo característico más relevante de los distintos regímenes de pensiones es su alto grado de inequidad, tanto entre instituciones como al interior de ellas, lo cual se explica por varios factores que se derivan de las disposiciones normativas aplicables, entre los cuales destacan los siguientes:

• No existe un límite a las pensiones que pagan el sector energético y la banca de desarrollo, a diferencia del IMSS y el ISSSTE, donde se fijan como topes los equivalentes a 25 y 10 salarios mínimos, respectivamente.

• Mientras que los trabajadores afiliados al IMSS y al ISSSTE pagan cuotas de seguridad social durante su vida activa, esto no sucede con los demás.

• En el caso del IMSS asegurador y el ISSSTE, la pensión se calcula sobre el promedio del salario base devengado en el último año de actividad del trabajador, sin adición alguna, en tanto que para el IMSS patrón y el sector energético, la base de cálculo es la última percepción salarial, a la que se le añaden las prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo. En el caso de BANOBRAS, BANCOMEXT y NAFIN, la pensión se calcula sobre el promedio del salario mensual neto devengado en el último año de actividad del trabajador, en tanto que en BANSEFI, se calcula sobre el promedio de los últimos dos años, a los que se añaden, en todos los casos, las prestaciones establecidas en las condiciones generales de trabajo.

• Los jubilados de LyFC tienen, además, el derecho de recibir íntegra la pensión del IMSS, mientras que a los de la CFE y la banca de desarrollo también

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se les otorga, aunque con algunas restricciones referidas a la sustitución de obligaciones y la complementariedad, respectivamente, cuyas cuotas correspondientes son cubiertas por estas entidades; sólo los pensionados de PEMEX no gozan del beneficio del IMSS.

• Dado lo anterior, por entidades, se encontró que mientras el IMSS asegurador otorgó en 2006 una pensión mensual promedio de 2,137.5 pesos, en el sector energético ésta llegó a 22,866.5 pesos; y por rango de ingresos percibidos, la inequidad es más evidente, ya que en promedio al 81.4% del total de los jubilados se les pagó 1,966.4 pesos mensuales, mientras que sólo el 0.3% de los jubilados recibió 71,388.2 pesos.

Pronunciamiento

El Estado Federal Mexicano ha emprendido diversas acciones para atender estas importantes obligaciones que se derivan de los deficientes sistemas pensionarios de las dependencias y entidades públicas, los cuales, casi siempre, carecen de sustentabilidad financiera, lo que tendrá efectos relevantes en las finanzas públicas. Por ello, es imperativo continuar con las trascendentes reformas a la ley del ISSSTE para dar solvencia al organismo y afirmar, sobre bases sólidas, el futuro del régimen de pensiones de los trabajadores del Estado, fomentando las decisiones financieras, administrativas y jurídicas necesarias para el saneamiento financiero en materia de pasivos laborales de los principales organismos públicos, entre los que destacan el IMSS, PEMEX, CFE, LyFC y las universidades públicas.

Es urgente para el Estado Federal Mexicano diseñar políticas públicas integrales en materia de pensiones y jubilaciones que consideren factores de universalidad, equidad, sostenibilidad financiera y creación de reservas suficientes, las cuales resulten de estudios técnicos actuariales que señalen expectativas de vida, años de trabajo y nivel de aportaciones de patrones y trabajadores. De igual forma, es imperativo eliminar todos los regímenes que no sean sustentables, pues de otra manera se continuará afectando los programas sociales y de inversión pública del país.

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5. Recursos federales transferidos a Estados y Municipios

Diagnóstico

La transferencia de recursos federales que se realiza mediante los Fondos de los Ramos Generales 23 y 33 significó, en 2007, el 22.1% del gasto programable del sector público presupuestario. Esta relación, en 2008, fue del 19.3%.

El impulso de la descentralización de facultades y recursos a las entidades federativas,

ha presentado serios obstáculos que se centran en tres factores principales: una responsabilidad política limitada, una cultura administrativa insuficiente y un marco jurídico ambiguo.

La alta subordinación fiscal de estados, municipios y del Gobierno del Distrito Federal con respecto a la Federación y, consecuentemente, su menor dependencia frente

a los ciudadanos, ha estimulado un bajo nivel de responsabilidad política para ser transparentes y rendir cuentas a la población.

Un buen número de instancias municipales y delegacionales en el país no cuenta con normatividad administrativa suficiente ni con reglamentos de planeación, careciendo también de sistemas adecuados de registro contable y preservación del patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos.

En esta materia, la Auditoría Superior de la Federación ha practicado numerosas revisiones, las cuales se han incrementado a partir del ejercicio 2005 mediante los apoyos del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS). Como resultado de lo anterior, se han determinado cuantiosas y recurrentes observaciones

y debilidades asociadas con incumplimientos de la normativa y a deficiencias de

control interno por parte de las instancias ejecutoras del gasto. Además, la calidad

del gasto en infraestructura estatal y municipal es pobre, ya que se realiza sin tener una cartera de proyectos de inversión, jerarquizados con base en las necesidades de

la población y su rentabilidad social.

La revisión de la Cuenta Pública 2007 reveló que las entidades federativas, municipios

y el Distrito Federal, mantienen prácticas recurrentes de irregularidades en la

aplicación de los recursos federales, tales como pagos efectuados con fines distintos

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de los establecidos, acciones que no atendieron a la población objetivo, multas y recargos por pagos extemporáneos, pagos por estímulos no autorizados, falta de penalizaciones por incumplimiento de proveedores, incumplimiento de estándares

establecidos en sistemas de calidad, otorgamiento de anticipos superiores a los previstos, obras que no benefician a grupos en rezago social, adjudicaciones indebidas de contratos, sobreprecios en el pago de estimaciones, obra pagada no ejecutada, falta de documentación comprobatoria del gasto, falta de reintegro de recursos no utilizados o aplicados extemporáneamente, manejo de recursos en varias cuentas

y subejercicio de recursos, así como falta de difusión de los programas y resultados alcanzados, entre otras.

En cuanto a los distintos Fondos que conforman el Ramo General 33, se han detectado debilidades en las Reglas de Operación de los mismos, así como en su distribución

y aplicación correspondientes, destacando las siguientes:

• Existen tendencias importantes de concentración de recursos en las cabeceras municipales.

• Debido a la falta de disposiciones sobre la anualidad del gasto, existe un desfasamiento en el ejercicio de los recursos.

• La difusión de los programas y la aplicación de los recursos así como de las acciones y resultados alcanzados en la operación de estos Fondos, observa muy poco avance, afectando la transparencia y la rendición de cuentas de su manejo.

• Los Fondos no han sido objeto, desde su creación en 1997, de una evaluación crítica para actualizar y reorientar las estrategias que los conforman.

• La fórmula de distribución de estos recursos no reconoce los esfuerzos realizados por algunas instancias de gobierno, lo cual no estimula la eficiencia en su aplicación.

• Las autoridades locales no cuentan con mecanismos de planeación adecuados para garantizar la orientación de los recursos hacia los grupos más pobres y a las necesidades más apremiantes.

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• La población de las comunidades no es tomada en cuenta para determinar las obras que se requieren; las localidades más pobres y más lejanas son las más afectadas.

• Los informes sobre los avances trimestrales se entregan de forma muy irregular y en ocasiones ni siquiera se presentan.

En atención a la situación que guarda el ejercicio de los recursos federales transferidos, la Auditoría Superior de la Federación, como resultado de su actuación, elaboró en 2007 y 2008 Proyectos de Reglas de Operación de los Fondos del Ramo General 33, los cuales fueron enviados a la H. Cámara de Diputados y a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, con el fin de impulsar los cambios necesarios a la Ley de Coordinación Fiscal y al Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para una mejor aplicación y fiscalización de estos recursos federales.

Debe reconocerse que tanto la Ley de Coordinación Fiscal como el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de los años 2008 y 2009 han considerado ya algunas de las Reglas de Operación sugeridas para regular, de mejor manera, el manejo de estos Fondos. Sin embargo, aún quedan pendientes de incorporarse muchos otros lineamientos para reducir las irregularidades que constantemente se observan en su ejercicio.

Otros aspectos relevantes que han quedado también al margen para lograr una más eficiente y eficaz operación de estos recursos son los correlativos a la evaluación de resultados mediante el establecimiento de indicadores de desempeño y predeterminación de metas a cumplir con cada uno de los Fondos, lo cual permitiría, al término de cada ejercicio, medir la calidad del gasto efectuado. Sin evaluación no es posible acceder a la necesaria retroalimentación de las políticas y programas públicos.

Un último elemento, de la mayor importancia, se refiere a la necesidad de fijar un límite de tiempo al ejercicio de estos recursos, que evite preocupantes retrasos en la ejecución de acciones que benefician a la sociedad, o bien, la pérdida de oportunidades para lograr un mayor desarrollo de las comunidades. Los recursos no ejercidos al término del año fiscal, deberían reintegrarse a la Tesorería de la Federación para evitar el uso indebido de las disponibilidades.

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Pronunciamiento

La transferencia de recursos federales a estados, municipios y al Gobierno del Distrito Federal es, sin duda, una de las áreas más oscuras en materia de transparencia y rendición de cuentas que requiere de la actualización de las Reglas de Operación de los Fondos del Ramo General 33 y, consecuentemente, de la Ley de Coordinación Fiscal. De igual forma, se requiere de la homologación de los marcos jurídicos y normativos de las entidades federativas con el del ámbito Federal en materias de fiscalización superior y de presentación, revisión y aprobación de la Cuenta Pública.

Asimismo, se deberá establecer el principio de anualidad en el ejercicio del gasto para todos los Fondos; estandarizar la naturaleza de las acciones emitidas en la fiscalización de los Fondos, su contenido, aplicación y alcance; definir mecanismos que privilegien una distribución más equitativa de los recursos entre la población marginada y las comunidades rurales; revisar la fórmula de distribución de los recursos, incorporando factores que estimulen la eficacia y premien la eficiencia y transparencia en el ejercicio de los mismos; construir un sistema de indicadores de resultados que permita evaluar el desempeño; instrumentar un programa de desarrollo institucional que permita fortalecer las capacidades técnicas y administrativas; operar cuentas bancarias únicas para el manejo de los recursos que provienen de estos Fondos; hacer públicos los informes del resultado de la fiscalización de las Cuentas Públicas en las entidades federativas; e impulsar una mayor participación social en la distribución y aplicación de estos recursos.

De igual forma, se requiere de acciones que impulsen el establecimiento de un Servicio Civil de Carrera que opere en todas las administraciones de los ayuntamientos, así como de modificaciones de sus marcos jurídicos que posibiliten la reelección de los presidentes municipales.

Finalmente, es urgente adecuar la regulación que rige el manejo de estos recursos, con el propósito de hacer obligatorio el reintegro a la Tesorería de la Federación de aquellos que no fueren aplicados al término del ejercicio.

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6. Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS)

Diagnóstico

En materia de inversión, el incremento en la demanda de bienes y servicios del sector energético y la insuficiencia de recursos presupuestarios condujo, en los años noventa, a la búsqueda de alternativas de financiamiento mediante los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS).

Las principales características que deben reunir los proyectos PIDIREGAS radican en que éstos deben producir ingresos suficientes para autofinanciarse, y en que sean desarrollados por empresas del sector privado.

El incremento de los PIDIREGAS se debió a los limitados recursos presupuestarios destinados a la inversión física en Petróleos Mexicanos y en Comisión Federal de Electricidad. Si bien en el corto y mediano plazo las obligaciones financieras son sostenibles, debe tenerse en cuenta que aquellos proyectos que son responsabilidad de Petróleos Mexicanos están sujetos a una elevada carga fiscal, la cual, en 2006, absorbió el 77.5% de sus flujos netos de efectivo, lo que ha afectado la rentabilidad de la paraestatal. Además, los plazos de vencimiento de los financiamientos contratados superan el periodo estimado de 20 años de explotación de las reservas probables, de acuerdo con las proyecciones económico-financieras formuladas por el propio Organismo.

En términos de la dimensión de recursos que manejan los PIDIREGAS, y como consecuencia de una evaluación que la Auditoría Superior de la Federación efectuó a la Cuenta Pública de 2004, se determinó que mediante estos proyectos se registró un flujo neto de 484,000 millones de pesos, sólo en dicho año.

Asimismo, se determinó que, en 2004, estuvieron vigentes 202 proyectos, de los cuales 166 correspondieron a la Comisión Federal de Electricidad y 36 a Petróleos Mexicanos. De los 166 proyectos de la Comisión Federal de Electricidad, 139 eran de inversión directa y 27 de inversión condicionada; de los 36 proyectos de Petróleos Mexicanos, 35 fueron de inversión directa y sólo 1 fue de inversión condicionada.

Los proyectos de la Comisión Federal de Electricidad se concentraron en el segmento de generación y, en segundo término, en los de transformación y transmisión. Los de Petróleos Mexicanos se orientaron a las actividades de exploración y producción, refinación, y gas y petroquímica básica.

La participación de estos proyectos en la generación de energía eléctrica pasó de representar el 6.3% del total de los 195.5 millones de megawatts hora ofertados en 2001, al 27.6% respecto de los 205.4 millones de megawatts hora generados en 2004. En la producción de hidrocarburos se pasó del 49.6% de los 3,560 miles de barriles diarios producidos en 2001, al 86.9% de los 3,825 miles de barriles diarios en 2004; en la producción de gas natural se pasó del 41.3% de los 4,511 millones de pies cúbicos diarios producidos en 2001, al 97.6% de los 4,573 millones de pies cúbicos diarios en 2004.

En cuanto a sustentabilidad financiera se refiere, se determinó que de los 174 proyectos de inversión directa de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad vigentes en 2004, el 14% resultaron frágiles, el 65% registraron una sustentabilidad media, y sólo el 21% se calificaron como robustos.

Para el año 2008, el pasivo total por los proyectos PIDIREGAS ascendió a 1.7 billones de pesos, el cual debe ser amortizado en los próximos 23 años. El servicio de la deuda en ese año significó un desembolso de 103 mil millones de pesos, gasto que se duplicará en el 2012 cuando llegue al nivel máximo de 204 mil millones.

Si se atiende el hecho de que alrededor del 80.0% de los adeudos PIDIREGAS está contratado con el exterior, la estrategia instrumentada para disminuir la vulnerabilidad a los choques externos de la deuda federal, mediante la reducción en el saldo respectivo, se ha visto en buena medida anulada por los crecientes empréstitos contraídos fuera del país para financiar estos proyectos.

Pronunciamiento

En el marco de la reforma energética efectuada al término de 2008, se decidió absorber la deuda de Petróleos Mexicanos derivada de la operación de los proyectos de inversión PIDIREGAS con el fin de equilibrar la situación financiera del organismo. Adicionalmente, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se

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incorporó la prohibición a Petróleos Mexicanos de continuar realizando inversiones mediante PIDIREGAS. De acuerdo con ello, a partir del ejercicio fiscal de 2009 deberá mantenerse una estrecha vigilancia del cumplimiento de estas disposiciones y medir su impacto futuro en las finanzas públicas.

En el caso de la Comisión Federal de Electricidad, deberán permanecer activos los procedimientos de supervisión, control y evaluación financiera y operativa de los proyectos PIDIREGAS que aún operan en la entidad. Por su parte, deberán analizarse las acciones de inversión que emprende este organismo mediante los PIDIREGAS, con el fin de evaluarlas y establecer la procedencia de aplicar el mismo tratamiento que, sobre dichos proyectos, se utilizó para el caso de Petróleos Mexicanos.

7. Recursos destinados a procesos electorales

Diagnóstico

El concepto de democracia, en la actualidad, no se limita al de una forma determinada de gobierno, sino también a un conjunto de reglas de conducta para la convivencia social y política. La democracia es un modo de vivir basado en el respeto a la dignidad humana, la libertad y los derechos de todos. Como forma de gobierno, la democracia se entiende como la participación del pueblo en la acción gubernativa por medio del sufragio y del control que ejerce sobre las acciones del Estado.

La democracia reconoce la legitimidad de la pluralidad política, e intenta ofrecer un cauce para su expresión, recreación, convivencia y competencia institucional de manera pacífica y ordenada. Para que la democracia sea posible, es necesario que la diversidad de corrientes políticas que coexisten en el seno de la sociedad aparezca de forma organizada y permanente, tendiendo puentes con los ciudadanos y desplegando sus programas y diagnósticos.

No existe democracia sin un sistema equilibrado de partidos políticos y, por supuesto, sin elecciones. Los partidos son los conductos mediante los cuales se expresa la diversidad política, en tanto que las elecciones constituyen el método de la democracia,

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es decir, la fórmula mediante la cual la pluralidad política convive y compite por los cargos de representación popular.

Desde hace 25 años nuestro país vive un cambio radical en su vida política. Transitamos por diversas etapas de carácter democrático de manera institucional y gradual por medio de reformas sucesivas. El régimen de partidos se ajustó en las diversas reformas electorales (1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996). Actualmente rigen las normas aprobadas en 2007. Esta reforma fue sumamente amplia en cuanto a las reglas relativas al financiamiento de los partidos, financiamiento público y privado, mecanismos de fiscalización de las finanzas de los partidos, topes de campaña y las relativas a las prerrogativas en radio y televisión.

El desarrollo político del país y las sucesivas reformas electorales han obligado a canalizar un gran volumen de recursos que se utilizan en los procesos electorales en los ámbitos federal, estatal y municipal. En el periodo 2001-2008 se han aprobado en los presupuestos públicos 70,891.8 millones de pesos para el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal y para el Instituto Federal Electoral.

Para el proceso electoral federal del año de 2006, la Auditoría Superior de la Federación realizó una auditoría de desempeño de los distintos programas operativos del Instituto Federal Electoral. En los resultados obtenidos, se observó que la eficiencia en la promoción del derecho al voto de los mexicanos residentes en el exterior, se vio afectada por la respuesta de la ciudadanía para participar en las elecciones, ya que de 5,045,043 solicitudes de inscripción enviadas para integrar la lista nominal de electores residentes en el extranjero, el Instituto Federal Electoral recibió respuesta de sólo el 1.1% (56,312).

Por su parte, se determinó que en 2006 el costo total del voto en el territorio nacional fue de 351.8 pesos y el de los mexicanos residentes en el extranjero fue de 8,160.5 pesos, lo que arroja un costo promedio del voto de 383.8 pesos (35.2 dólares); este costo contrasta con el de Nicaragua de 11.8 dólares, el de Brasil de 2.3 dólares, el de Costa Rica de 1.8 dólares, el de Chile de 1.2 dólares y el de Estados Unidos de América de 1.0 dólar, entre otros.

La realidad política y electoral actual induce a plantear una nueva generación de reformas electorales que permitan consolidar lo edificado; superar deficiencias comprobadas; reducir costos y asignación de recursos públicos a elecciones, campañas y partidos políticos; simplificar procedimientos electorales; expandir y

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crear nuevos derechos ciudadanos; recuperar para la autoridad electoral la confianza

y credibilidad; y definir nuevas reglas para la justicia electoral.

Es necesario perfeccionar la democracia y las reformas al sistema electoral a efecto de asegurar que los procesos electorales transcurran efectivamente en el marco de

la

certidumbre, la legalidad, la imparcialidad, la equidad, la justicia, la transparencia,

la

rendición de cuentas y la fiscalización superior.

Los nuevos tiempos demandan que los electores no solamente tengan el derecho de

votar el día de las elecciones, sino también de requerir una mayor responsabilidad ciudadana que los induzca a conocer los antecedentes de los candidatos que aspiran

a un cargo de elección popular.

Es tiempo de compromisos compartidos, pero la principal responsabilidad recae en los partidos políticos; no pueden argumentar que fueron sorprendidos en caso de postular a quien incurre en ilícitos y no recibir sanción alguna. Ante ello, se deben observar, e incluso promover, sanciones en la legislación respectiva para proceder, en su caso, a la cancelación del registro de candidatos indeseables.

En materia electoral existen grandes pendientes que es necesario atender con urgencia. Éstos se refieren a la creación de un marco jurídico electoral completo que

propicie la equidad del proceso; la imparcialidad de los tres órdenes de gobierno; la regulación de precampañas y campañas, sus tiempos, gastos y períodos de duración;

la

forma, monto y reducción del financiamiento público para los procesos electorales;

y

el uso equitativo de los medios de comunicación. Asimismo, las encuestas y

empresas encuestadoras deberían de pasar por un proceso de certificación de la autoridad electoral para evitar la manipulación de datos. En 2007, el H. Congreso de la Unión aprobó reformas de diversos artículos constitucionales que atienden algunas de estas materias, especialmente la reducción del financiamiento de los

partidos políticos.

Además, se requiere que el Instituto Federal Electoral garantice la construcción, confiabilidad y uso del padrón electoral adoptando las acciones necesarias que eviten su utilización sesgada en beneficio de algún partido político para alterar y obtener una rentabilidad ilícita de los resultados electorales. De igual forma, es necesario alinear los calendarios electorales referidos a diputados, senadores, gobernadores y presidentes municipales, con el fin de eliminar el dispendio existente.

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Pronunciamiento

Todos los asuntos vinculados con los procesos electorales deben formar parte de un nuevo marco jurídico electoral de carácter integral, que permita ordenar los procesos existentes, y evitar, por parte de los responsables, el desvío de recursos públicos en los tres niveles de gobierno.

Los trabajos legislativos para ajustar el marco jurídico electoral están inscritos en la Reforma Electoral como parte fundamental de la Reforma del Estado. Las modificaciones constitucionales aprobadas en el ejercicio de 2007 por el H. Congreso de la Unión cuentan con el consenso de los principales partidos políticos.

Sin embargo, se requiere avanzar en la fiscalización de recursos en materia electoral. Entre otras medidas para fortalecer el Estado de Derecho en esta materia, se deberá analizar una Iniciativa de Ley para los partidos políticos, que los obligue a rendir cuentas a los ciudadanos y a sus propios militantes, y a transparentar de manera pública y obligatoria los considerables recursos que manejan.

Sería deseable que la actuación del Instituto Federal Electoral, como organismo responsable de los procesos electorales, sea blindada y pueda garantizar su

autonomía, evitando que el mismo se constituya con base en cuotas partidistas, con

el fin de acceder a una acción electoral transparente, legal y confiable.

Asimismo, se deberá reflexionar sobre la posibilidad de deslindar al Instituto Federal Electoral de la responsabilidad de la fiscalización a los partidos políticos, debido

a que su actividad sustantiva, que es la de árbitro en los procesos electorales, se

ve contaminada por la calificación que debe hacer en cuanto al manejo adecuado, transparente y legal de los recursos públicos que se entregan. En cualquier caso, para la fiscalización de estos recursos, deberán otorgarse facultades para superar los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y fincar, sin obstáculos, la responsabilidad ineludible de la rendición de cuentas a todos los partidos políticos.

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8. Sistema contable gubernamental

Diagnóstico

En la actualidad, el sistema contable gubernamental del Estado Federal Mexicano registra inadecuadamente, como partidas de gasto, los bienes que se adquieren, provocando que dichos activos no se reflejen en el patrimonio público.

La ausencia de sistemas adecuados para regular y ordenar la función administrativa del ingreso, del gasto y del patrimonio impide que los procesos de registro y control de los recursos sean desarrollados con transparencia y con la eficiencia requerida.

Por su parte, en muchos estados y municipios de la República Mexicana todavía no se consolidan los sistemas de control, se discute todavía el deber ser de la rendición de cuentas, y la fiscalización se reduce a una simple glosa de cuentas públicas, las cuales, en algunos municipios, ni siquiera se presentan.

De acuerdo con los resultados de una revisión efectuada por la Auditoría Superior de la Federación, se determinó que en el periodo 2001-2006 el valor de los bienes muebles de la Administración Pública Federal Centralizada, en términos nominales, disminuyó a una tasa promedio anual de 6.3%, al pasar de 86,964.3 millones de pesos en 2001 a 62,787.8 millones de pesos en 2006. Asimismo, en 2006, el 67.5% del valor de los bienes muebles de las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada se concentró en cinco secretarías: Defensa Nacional, 19.7%; Marina, 18.3%; Educación Pública, 15.5%; Comunicaciones y Transportes, 7.3%, y Medio Ambiente y Recursos Naturales, 6.7%.

En cuanto al registro contable de los bienes muebles, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó efectuar registros de incrementos y decrementos de patrimonio por transferencias de bienes inventariables en 1997, 1998, 2000, 2002, 2003, 2004 y 2005, lo que representó un desfase de entre uno y nueve años en el registro contable de dichas transferencias por un monto de 280,200.0 miles de pesos, en incumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental relativos a Periodo Contable, Importancia Relativa y Revelación Suficiente.

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En relación con los resultados de otra revisión efectuada por la Auditoría Superior de la Federación al Sistema de Administración Inmobiliario Federal en la Administración Pública Federal Centralizada, se determinó que en el periodo 2001-2007, el valor de los bienes inmuebles creció a una tasa media de crecimiento anual de 9.7%, al pasar de 71,304.0 millones de pesos en 2001 a 123,931.7 millones de pesos en 2007, tasa similar a la que registró el valor de los bienes inmuebles del Gobierno Federal de 9.9%, al pasar de 66,839.0 millones de pesos en 2001 a 117,640.9 millones de pesos en 2007. Por su parte, en 2007 el valor de los bienes inmuebles se incrementó en 8,607.0 millones de pesos (7.9%) respecto de 2006, al pasar de 109,033.9 millones de pesos en 2006 a 117,640.9 millones de pesos en 2007, en donde la Secretaría de Comunicaciones y Transportes concentró el 64.8% del incremento, y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales el 17.2%.

En cuanto a las variaciones registradas en los valores entre 2006 y 2007, no se identificaron las causas que las generaron, ya que éstas no se incluyeron en los expedientes de cierre de la Cuenta Pública de 2007, lo que imposibilitó su fiscalización correspondiente.

Respecto del registro del valor de los bienes inmuebles, el Inventario del Patrimonio

Inmobiliario Federal y Paraestatal carece de datos sobre su valor histórico o comercial, ya que los avalúos que se realizan son para fines específicos de adquisición, aseguramiento contra daños, indemnización, arrendamiento, enajenación, concesión

y reexpresión de estados financieros, y no para fines de valoración y registro en la contabilidad gubernamental.

Por otra parte, desde los años ochenta la Administración Pública Federal inició un proceso de descentralización de recursos para educación, salud, infraestructura y seguridad pública, con el fin de que fueran ejercidos directamente por los estados, municipios y el Gobierno del Distrito Federal. Dicho proceso no fue acompañado de mecanismos adecuados de registro, control y rendición de cuentas. Lo anterior ha provocado que en esas instancias de gobierno no se disponga de una contabilidad patrimonial, ni tampoco, consecuentemente, de registros del patrimonio nacional, de inventarios integrales del mismo, y de mecanismos para su control y preservación, lo que propicia prácticas corruptas que implican un elevado riesgo de desaparición de los activos.

Esto ha sido señalado reiteradamente por la Auditoría Superior de la Federación con

el propósito de impulsar una mejor rendición de cuentas, una adecuada fiscalización

y un mayor control del patrimonio nacional.

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En esa tarea, el 16 de mayo de 2007, la Auditoría Superior de la Federación suscribió un Convenio de Colaboración con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados, para la elaboración de un proyecto de registro patrimonial y contabilidad gubernamental para su aplicación general en todo el país.

Por otra parte, y recogiendo las aportaciones de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental, A.C., y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Auditoría Superior de la Federación elaboró un Manual de Registro Contable para las Administraciones Públicas con el objetivo de que el ejercicio de sus respectivos presupuestos se registre bajo una base patrimonial y de manera homogénea y consistente.

El objetivo final es construir un sistema para homogeneizar la información financiera del Gobierno Federal y de los gobiernos estatales y municipales, con el propósito de incrementar la calidad y la comparabilidad de la información pública, así como alcanzar en el corto plazo el registro, control, supervisión y preservación del patrimonio público.

Pronunciamiento

Se hace necesario avanzar en forma expedita para lograr una adecuada integración contable de las operaciones y su inclusión uniforme a la Cuenta Pública; cubrir los requerimientos de información transparente a los ciudadanos; y hacer viable la preservación del patrimonio público y el proceso de fiscalización superior.

Con ese propósito, en el marco de la Reforma Hacendaria, se aprobó una reforma al artículo 73 constitucional publicada el 7 de mayo de 2008, dentro de la cual se otorga al H. Congreso de la Unión la facultad de legislar en materia de contabilidad patrimonial, con el fin de obligar a todos los niveles de gobierno a incorporar este tipo de registro contable en la aplicación de los recursos públicos.

Como resultado de lo anterior, el 31 de diciembre de 2008 fue publicada la Ley General de Contabilidad Gubernamental y fue instalado el Consejo Nacional de Armonización Contable, lo cual impulsará el adecuado registro de las operaciones que realicen los

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tres órdenes de gobierno y, consecuentemente, un mejor control y fiscalización del ejercicio del gasto y del patrimonio público. En dicha ley, se establece que los tres Poderes de la Unión, los organismos constitucionalmente autónomos y las entidades federativas, municipios y el Gobierno del Distrito Federal, deberán operar sistemas de contabilidad gubernamental con orientación patrimonial y acumulativa a más tardar en diciembre de 2012.

La instrumentación de esa ley deberá cuidar que las normas y lineamientos contables se formulen con la debida claridad, tomando en consideración las limitaciones de

aquellos municipios con poca capacidad administrativa para aplicar registros contables técnicamente avanzados. De igual forma, se estima necesario que el manual que se diseñe para el registro contable de las operaciones, incluya, con precisión y sencillez, cuentas, instructivos y guías contabilizadoras que permitan un adecuado registro, en términos presupuestarios, de ingreso-gasto, y en términos patrimoniales

y acumulativos, de los activos, de los pasivos y de la hacienda pública.

Adicionalmente, deben subsanarse otras deficiencias como las detectadas en el

ámbito federal por la Auditoría Superior de la Federación en el registro y control del patrimonio inmobiliario de la Administración Pública Federal Centralizada, atribuibles

a la falta de coordinación entre las dependencias responsables del sector central.

9. Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)

Diagnóstico

La exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos, así como de generar y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas hacia los ciudadanos, son los fundamentos básicos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores de desempeño en las dependencias y entidades públicas.

La dimensión, complejidad y magnitud de los procesos que operan en la administración pública hace imperativo construir sistemas de evaluación del desempeño a fin de conocer la forma y grado de cumplimiento de las políticas y programas públicos, la

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calidad de los servicios que se prestan y el desempeño de los servidores públicos. Lo que no se puede medir, no se puede mejorar.

Existen problemas estructurales en todos los niveles de la administración pública, los cuales no han permitido crear las condiciones necesarias para realizar una evaluación del desempeño con suficiente garantía de calidad. Entre las principales limitaciones se encuentran las siguientes:

• Objetivos de programas públicos que, en muchas ocasiones, son de carácter múltiple y contradictorio.

• Inadecuada correlación entre los objetivos globales con los objetivos específicos y metas correspondientes, lo cual dificulta la evaluación.

• Ausencia de objetivos y metas pertinentes para medir los resultados alcanzados en términos de eficacia, eficiencia y economía.

• Falta de experiencia de los servidores públicos, tanto en el diseño como en la utilización de los indicadores de desempeño.

• Carencia de indicadores estratégicos, de gestión y de servicios, así como poco interés en la evaluación que se realiza.

• Exceso de indicadores irrelevantes para la evaluación del desempeño.

• Sistemas de información inadecuados para una administración basada en resultados.

• Complejidad para integrar, homologar y explotar rápida y eficazmente las numerosas fuentes de datos.

El desarrollo de sistemas de indicadores de desempeño genera una valiosa aportación para mejorar el proceso presupuestario. La posibilidad de contar con instrumentos que den cuenta del uso de los recursos y del cumplimiento de los objetivos previstos, se constituye en un insumo importante para las etapas de formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto público.

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Por otra parte, el establecimiento de objetivos y metas de los diferentes programas públicos debe ser congruente con un proceso de planeación estratégica que fije los límites dentro de los cuales debe efectuarse el control y la evaluación de la gestión.

El uso de la planeación estratégica en el ámbito público es concebida como herramienta

imprescindible para la identificación de prioridades y la asignación de recursos en un

contexto de cambios y altas exigencias.

La combinación de la planeación estratégica con la evaluación del desempeño

constituye un proceso continuo. El plan estratégico define el desempeño por medir,

y la evaluación provee la retroalimentación sobre lo alcanzando en relación a las metas planeadas.

Por todo ello, la construcción y desarrollo de indicadores debe articularse desde el Sistema Nacional de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas Regionales y los Programas Sectoriales, descendiendo hasta el nivel del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Desde la revisión de la Cuenta Pública de 1999, la Auditoría Superior de la Federación ha practicado cerca de 500 auditorías de desempeño, cuyos resultados y metodología deben aprovecharse para acelerar la instrumentación de una administración pública con base en resultados.

Debe mencionarse que para el mejor desarrollo de los Sistemas de Evaluación del Desempeño, es preciso reconocer que la incorporación eficaz de indicadores en el ámbito público conlleva una serie de desafíos que es preciso resolver tanto en la fase de diseño como en la de ejecución, entre los cuales destaca la insuficiente cultura de las administraciones públicas para transitar hacia una acción más comprometida por posicionar a la evaluación de la gestión bajo un esquema de medición por resultados. A ello, se añade la debilidad de los sistemas de servicio civil de carrera que no han permitido establecer modelos de profesionalización de los servidores públicos para generar mayores niveles de responsabilidad; y por último, el lento proceso de consolidación de los modelos burocráticos que posibiliten el funcionamiento de las administraciones públicas con procedimientos que generen información transparente y confiable.

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Pronunciamiento

Se requiere avanzar decididamente en toda la administración pública de los tres niveles de gobierno, en la construcción de sistemas para evaluar la acción pública,

con objeto de que, a partir de datos fiables sobre los resultados, se rindan cuentas

y se informe a los ciudadanos sobre el uso de los recursos, la calidad del gasto y el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos.

De conformidad con lo anterior, y a propuesta de la Auditoría Superior de la Federación, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada el 30 de marzo de 2006, establece ya la obligación para todos los ejecutores de gasto público de establecer y operar Sistemas de Evaluación del Desempeño, cuya implantación debió concluirse en el ejercicio fiscal de 2008. Congruente con ello, deberá mantenerse una fiscalización permanente para verificar el cumplimiento de estas obligaciones.

Los resultados de las auditorías de desempeño deben conducir a las instituciones

evaluadas, a adoptar acciones correctivas y preventivas suficientes que aseguren el logro de los objetivos y metas de las políticas y programas públicos, y el cumplimiento de

la obligación legal que tienen los servidores públicos de vigilar su adecuado desarrollo.

Sólo contando con Sistemas de Evaluación del Desempeño en todos los ámbitos

y niveles de la administración pública, será posible complementar los procesos de

planeación, dar viabilidad al presupuesto basado en resultados, disponer de los indicadores necesarios para medir la eficiencia, eficacia, economía y productividad de la gestión pública y mejorar la asignación y ejercicio del gasto.

10. Donativos de recursos públicos

Diagnóstico

En los presupuestos de diversas dependencias y entidades de la administración pública existen partidas de gasto público destinadas a transferir recursos, con carácter

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de donativos, a distintas figuras jurídicas, como son las instituciones de asistencia privada; fondos y fideicomisos; organizaciones no gubernamentales; asociaciones civiles; sindicatos; instituciones académicas; y entidades federativas y municipios, entre otras.

Al no estar regulados los procesos de aprobación, otorgamiento, aplicación y comprobación de los donativos, y al carecerse de transparencia en la utilización de los mismos, la Auditoría Superior de la Federación inició, a partir de la Cuenta Pública 2003, diversas auditorías a estos renglones de gasto. En ese año, se auditó a la Lotería Nacional, y en particular, al Fideicomiso “Transforma México”, obteniéndose los resultados siguientes:

• El fideicomiso presentó graves debilidades de control interno en el proceso de otorgamiento de donativos, así como en la vigilancia de su aplicación para los fines aprobados.

• Se determinaron diversas observaciones, entre las cuales destacan algunas comprobaciones de gasto que no se relacionaban con el objetivo del donativo otorgado; comprobaciones fuera del plazo establecido; comprobaciones duplicadas; donativos no comprobados a la fecha de revisión; y donativos que no cumplieron con la normativa aplicable.

• A raíz de esa revisión, la Auditoría Superior de la Federación planteó la conveniencia de la desaparición del fideicomiso, dada la serie de irregularidades que mostró su operación. Con base en ello, fue instruida la liquidación del fideicomiso, la cual se encuentra en proceso de conclusión.

En ese mismo año, se revisó la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, con motivo de los recursos otorgados al Comité Nacional Pro-Vida, A.C., y se determinó que no se realizó una adecuada supervisión para constatar, oportunamente, su correcta aplicación, y que Pro-Vida no se ajustó a los rubros y montos establecidos en el Convenio de Colaboración celebrado entre ambas partes. Además, en la documentación que sustentaba la comprobación de las erogaciones realizadas, se detectó que se utilizaron recursos públicos federales para fines distintos de los previstos por un monto de 30 millones de pesos, lo que derivó en una denuncia de hechos presentada por la Auditoría Superior de la Federación el 13 de mayo de 2005, la cual no ha sido resuelta a esta fecha.

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Por otra parte, la Auditoría Superior de la Federación, en la revisión de la Cuenta Pública de 2005, evaluó la normativa para el registro y control de donativos, de cuyos resultados destacan los siguientes:

• Se carece de criterios para acotar la discrecionalidad en su otorgamiento; evaluar el impacto social de los beneficios que reportan; verificar su aplicación a los fines establecidos; y cuantificar su contribución al logro de objetivos institucionales.

• En cuanto al control, no se obliga a los beneficiarios a manejar, en una cuenta bancaria específica, los donativos que reciben.

• El registro resulta deficiente, ya que no proporciona información veraz sobre el impacto social, el número de beneficiarios y los montos de los donativos otorgados.

• En otros casos, se otorgaron donativos por montos mayores que los autorizados.

En la Cuenta Pública de 2007 se fiscalizó la totalidad de los donativos otorgados a los sindicatos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal por un monto de 30,879.6 millones de pesos, determinándose los resultados siguientes:

• No se formalizaron las donaciones a los sindicatos mediante un instrumento jurídico, no se presentó el proyecto que justificara su utilidad social, y tampoco se establecieron compromisos programáticos con objetivos, metas y fechas de cumplimiento.

• Los sindicatos destinaron los recursos a diversas actividades de carácter festivo y que no necesariamente repercutieron en mejorar las condiciones laborales, físicas o educativas de sus agremiados.

• Las áreas administrativas no dieron seguimiento ni ejercieron control sobre el destino de los recursos donados, por lo que no hubo transparencia y se pudo hacer un uso indebido de ellos.

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Los resultados que determinó la Auditoría Superior de la Federación reflejan la apremiante necesidad de establecer una instancia única, responsable de autorizar la entrega de donativos, de instrumentar normas y reglas claras para su otorgamiento, así como de diseñar y operar un sistema integral para su registro, control y seguimiento, con el propósito de abatir la discrecionalidad existente, y dar orden y transparencia al origen y aplicación de estos fondos públicos.

Por su parte, si existieran necesidades presupuestales de los sindicatos para mejorar las condiciones laborales y favorecer las relaciones entre sus agremiados, sería conveniente que los recursos correspondientes se otorgaran mediante las prestaciones establecidas en los contratos colectivos de trabajo, instrumentos tales que reflejan formalmente los compromisos de las relaciones laborales.

11. Mejora regulatoria

Diagnóstico

En la Auditoría Superior de la Federación existe el pleno convencimiento de que la corrupción podría ser abatida si existiera una mejora regulatoria firme y vigorosa por parte de los gobiernos, la cual tuviera, como principal objetivo, una sensible reducción de trámites, y por consecuencia, de burocracia y discrecionalidad.

En materia de competitividad, en la que altamente inciden los marcos regulatorios de los países, el Índice Global del Foro Económico Mundial para el periodo 2008-2009 reflejó que México obtuvo el lugar 60 de 143 naciones evaluadas. Por su parte, en relación con el Índice de Opacidad elaborado en 2007-2008 por el Milken Institute, el cual calificó a 48 países en materia de corrupción, opacidad legal, política económica, reglas contables y regulación, México se ubicó en el lugar 31.

El Banco Mundial, en su reporte 2009, señaló que los 28 días que en promedio lleva abrir un negocio en nuestro país inhibe la creación de alrededor de 136,000 fuentes

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de trabajo y produce costos económicos por 1,282 millones de pesos. Según ese mismo estudio, el tiempo promedio que lleva en México abrir un negocio contrasta con el de países como Australia, que es de 2 días, Canadá de 5 y Dinamarca de 6.

Adicionalmente, de acuerdo con el informe del Banco Mundial “Haciendo Negocios en México 2009”, nuestro país ocupó la posición 79 de 181 países seleccionados respecto de los días que se requieren para hacer cumplir un contrato.

Transparencia Mexicana, capítulo nacional de Transparencia Internacional, ha desarrollado trabajos de evaluación, efectuando periódicamente análisis de percepción de la corrupción en términos de su dimensión y costo. En la aplicación de encuestas en hogares mexicanos, los resultados más relevantes en 2007 fueron los siguientes:

• Se registraron más de 197 millones de actos de corrupción en el trámite y uso de 35 servicios públicos básicos.

• Los sobornos o “mordidas” costaron, en promedio, 138 pesos a cada hogar mexicano, lo que implica cerca de 27 mil millones de pesos anuales por el uso de los 35 servicios públicos seleccionados.

• Los hogares reportan haber destinado el 8% de su ingreso al pago de “mordidas”, lo cual constituye, indudablemente, un impuesto vergonzoso y humillante. En los hogares con ingresos de un salario mínimo, este monto llega a representar hasta el 18% de su ingreso.

• Otro dato relevante es que los jefes de familia jóvenes y con mejor educación registraron una mayor incidencia de actos de corrupción, lo que resulta contradictorio y preocupante.

• Los trámites en que se incrementó más la corrupción fueron los sobornos para vender o trabajar en la vía pública; evitar que un agente de tránsito se lleve un vehículo al corralón o que levante una infracción; recuperar un auto robado; evitar ser detenido en el ministerio público; e introducir objetos prohibidos en alguna aduana, retén, garita o puesto fronterizo.

Por su parte, en 2006, según estimaciones de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), el costo de la regulación en México representó

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alrededor de 15% del PIB, cifra equivalente al 80% de los ingresos por impuestos del Gobierno Federal.

Con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2006, la Auditoría Superior de la Federación evaluó el Programa de Mejora Regulatoria bajo la responsabilidad de la COFEMER, habiendo determinado los principales hallazgos siguientes:

• La COFEMER no cuenta con el universo de las regulaciones que se aplican en la Administración Pública Federal, ni tampoco dispone de un diagnóstico para determinar el marco regulatorio adecuado para el país con base en la confianza al ciudadano.

• De 2003 a 2006, las dependencias y entidades emitieron 556 nuevas disposiciones, se modificaron 334 y se eliminaron 31, por lo que el total aumentó en 525 regulaciones, lo que refleja que la COFEMER no dispuso de un plan de acción para reordenar y depurar el marco regulatorio nacional.

• En relación con los trámites, al término de 2001 existían 1,172; de 2002 a 2006 se inscribieron 3,570 y se eliminaron 1,498, por lo que al final de ese año se tenían registrados 3,244 trámites; de ese total, se modificaron 908, de los cuales, en 555 casos (17.1%) se actualizaron datos, y en 353 casos (10.9%) se realizaron acciones efectivas de mejora, tales como eliminación de requisitos o reducción de plazos. Sin embargo, la COFEMER no ha promovido un esquema efectivo de simplificación y eliminación sistemática de trámites.

• De una muestra de 1,171 trámites revisados respecto de los 3,244 registrados a 2006, se determinó que el 49.1% no fueron utilizados; el 41.1% se aplicaron entre 1 y 1,000 veces; y el 9.8% más de 1,000 veces en promedio mensual.

• De 2004 a 2006, la COFEMER recibió 987 anteproyectos, de los cuales dictaminó favorablemente 881 y rechazó los 106 restantes.

• La COFEMER impulsó la implantación del Sistema de Apertura Rápida de Empresas en 110 municipios del país de los 200 municipios en los que definió como factible su operación.

• En cuanto al objetivo de propiciar el uso extensivo de mejores prácticas regulatorias, la COFEMER no dispuso de un programa de trabajo para comparar

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los resultados de esas acciones respecto de lo previsto en el Programa de Mejora Regulatoria.

El exceso de regulación y de requisitos burocráticos ha sido una de las causas principales de corrupción y del crecimiento del sector informal, toda vez que su incorporación a la formalidad resulta ser una opción extremadamente cara.

La legalidad y la formalidad se han vuelto un privilegio del que no puede disfrutar la población de bajos ingresos. El alto costo de la regulación hace que la evasión fiscal y la informalidad sean, lamentablemente, el único camino de muchas micro, pequeñas y medianas empresas para sobrevivir en el mercado.

Pronunciamiento

La Secretaría de la Función Pública, dentro del marco de las facultades y funciones que

le

han sido conferidas, ha impulsado importantes acciones para depurar y simplificar

el

marco regulatorio existente con el fin de propiciar una disminución de la burocracia,

el

exceso de trámites y la discrecionalidad que registra la gestión gubernamental en

la

prestación y adquisición de bienes y servicios, así como en la aplicación y ejercicio

de los recursos públicos.

Con ese propósito, y como resultado de las iniciativas formuladas por dicha Secretaría,

el

28 de mayo de 2009 se publicó un Decreto por el que se reformaron, adicionaron

y

derogaron diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, con el propósito de mejorar la eficiencia y eficacia de las operaciones que se realizan, y abatir la burocracia y el exceso de trámites existente.

A pesar de estos avances, la magnitud de recursos económicos y financieros que

comprende esta asignatura y su impacto en la productividad nacional hace necesario

continuar impulsando, con decisión, acciones firmes para combatir el exceso de trámites en las acciones de gobierno que produce un alto grado de corrupción y opacidad en la administración pública.

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Asimismo, es urgente llevar a cabo una simplificación regulatoria integral en los tres órdenes de gobierno, sustentada en políticas que se orienten a identificar y eliminar aquellos trámites y servicios en donde más ocurren los actos de corrupción y discrecionalidad, considerando, como principio fundamental, el de trámite base cero

y confianza al ciudadano.

Por otra parte, además de fortalecer la coordinación de acciones en esta materia, se requiere también continuar con la fiscalización de la mejora regulatoria en el ámbito sectorial, revisando las áreas que cuentan con un mayor número de trámites

y regulaciones.

12. Remuneraciones de los servidores públicos

Diagnóstico

El servicio público supone encargarse de la cosa pública al tratarse de una acción que interesa a la ciudadanía y a la población en general. La remuneración de los servidores públicos debe responder a criterios que correspondan a su grado de responsabilidad, nivel jerárquico y factor de riesgo, de tal forma que se eviten disparidades inaceptables entre cargos de características similares, de acuerdo con el principio de que a trabajo igual debe corresponder igual salario.

En la actualidad, el total de las percepciones que se otorgan a los servidores públicos, se compone de conceptos tales como sueldo, sobresueldo, compensaciones, bonos, y ayudas diversas consistentes en vales de despensa, gasolina, despensas navideñas, comida de fin de año, exenciones fiscales y otro tipo de prestaciones complementarias de carácter especial.

La existencia de regímenes distintos, y en algunos casos de excepción en los Poderes de la Unión y en los órganos constitucionalmente autónomos, complica, confunde y refleja una alta opacidad y un exceso de discrecionalidad en materia de remuneraciones, debido a la falta de criterios universales que sean aceptados y observados en toda la administración pública.

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Auditoría Superior de la Federación

De algunos resultados obtenidos de diversas revisiones efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación, se desprendió que en el Poder Judicial de la Federación existían pagos superiores a los tabuladores establecidos, pago de aguinaldos mayores que lo autorizado y estructuras que no responden a su organización jerárquica.

Adicionalmente, se detectaron fideicomisos constituidos con economías de recursos presupuestarios, sin la aprobación correspondiente. Casi todos los recursos de dichos fideicomisos estaban destinados al pago de pensiones complementarias de funcionarios superiores.

De igual forma, en la Sociedad Hipotecaria Federal se observó que, en algunos casos, los niveles jerárquicos de Director General, Director General Adjunto, Director de Área y Subdirector percibieron aguinaldos superiores a lo establecido, haciendo uso discrecional de sus facultades.

Otros rubros vinculados con las percepciones de los servidores públicos que han sido afectados por una asignación arbitraria, se refieren a las jubilaciones y pensiones que, en muchas ocasiones, se han otorgado sin cumplir los requisitos y la antigüedad correspondiente, así como a los regímenes de liquidación al finalizar el encargo de los servidores públicos, mediante los cuales se otorgan recursos desproporcionados en relación con lo establecido en la ley.

Como consecuencia de los reiterados señalamientos que ha efectuado la Auditoría Superior de la Federación, y de diversas iniciativas formuladas por legisladores respecto de este rubro, el 28 de abril de 2009 el H. Congreso de la Unión aprobó diversas reformas constitucionales que obligan a incorporar, en los presupuestos de los tres Poderes de la Unión y de los órganos constitucionalmente autónomos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos, estableciendo, además, que ningún funcionario podrá percibir un salario mayor que el establecido para el Presidente de la República.

Asimismo, en artículos transitorios, se señala que las remuneraciones de los servidores públicos que presenten niveles superiores a la máxima establecida, deberán ser ajustadas en los presupuestos de egresos correspondientes, con excepción de las de los ministros, magistrados y jueces del Poder Judicial y de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, quienes podrán mantener sus actuales retribuciones nominales durante el tiempo que dure su encargo.

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Pronunciamiento

Respecto de las modificaciones constitucionales aprobadas en esta materia, deberán emprenderse acciones y programas específicos para vigilar el debido cumplimiento de los criterios establecidos para su cabal aplicación, mediante las instancias de control interno respectivas, y la supervisión y control de las plantillas de personal y de las nóminas correspondientes.

No obstante los avances registrados, subsiste la necesidad de establecer una política que armonice y consolide los pagos por remuneraciones y percepciones en todos los niveles, bajo tabuladores únicos de carácter universal y con límites mínimos y máximos, que eviten emolumentos adicionales por conceptos no contemplados en la norma general.

Por lo que respecta al salario del Presidente de la República, deberá reflejarse anualmente su asignación presupuestal tomando en cuenta todos sus emolumentos respectivos, así como su actualización anual, considerando elementos tales como inflación, los referentes internacionales y los factores de riesgo.

La política pública en materia de remuneraciones a servidores públicos tiene que considerar la generalidad de las normas aplicables, sin que existan excepciones. La política pública que se defina debe sustentarse en estudios de profesionales especialistas en la materia, con el fin de que los principios de universalidad, legalidad, justicia y equidad sean el basamento de las leyes y decisiones que adopte el Poder Legislativo.

13. Preservación del medio ambiente

Diagnóstico

La protección del medio ambiente en los últimos años ha sido elemento esencial de diversos estudios y manifiestos desarrollados en el ámbito internacional.

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Auditoría Superior de la Federación

Así, el Protocolo de Kyoto, suscrito el 11 de diciembre de 1997, establece compromisos

a cumplir para fomentar la eficiencia energética, implementar medidas que limiten o

reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero, e impulsar la investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía,

entre otros.

De igual forma, el Tratado de Lisboa, constituido el 13 de diciembre de 2007, contiene lineamientos mediante los cuales la Unión Europea podrá tener una actuación más contundente para enfrentar el cambio climático, y desarrollar una mejor estrategia que asegure el suministro y uso de recursos energéticos alternativos más sostenibles.

Asimismo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo plantea también, puntualmente, diversos objetivos y metas del Milenio orientados a revertir la pérdida de recursos del medio ambiente y a reducir, para el año 2010, el deterioro de la diversidad biológica que se registra actualmente.

En contraste de estos avances, un estudio reciente elaborado por el Programa de Investigación del Cambio Global de los Estados Unidos de América y dado a conocer en junio 2009, señala que el calentamiento climático global se encuentra ya presente en el territorio americano habiéndose anticipado en relación con lo previsto, previéndose que sus repercusiones, ya patentes, sean más intensas en los

próximos años y afecten gravemente cultivos, bosques, litorales, suministros de agua

y generación de energía. Asimismo, señala que, a menos que se adopten medidas

prontas y decididas para revertir este fenómeno, las altas temperaturas combinadas

con la contaminación ambiental ocasionarán enfermedades respiratorias y otras graves afecciones de la salud de la población.

En el ámbito nacional, la tardía e insuficiente atención del manejo sustentable del medio ambiente en México ha generado una grave degradación de sus ecosistemas, que incrementa los riesgos de la salud y vulnera el desarrollo competitivo de las zonas más productivas de la nación, lo cual, a su vez, reduce el bienestar social y la competitividad a corto y a largo plazos.

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, los costos económicos por agotamiento de recursos naturales y degradación ambiental en México durante el periodo 2003-2006 se estiman en 9% del PIB. Cada año, las pérdidas económicas por la degradación ambiental equivalen a lo que recauda el gobierno en toda la economía, excluyendo el petróleo.

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El medio ambiente no sólo está directamente relacionado con la abundancia o escasez de los recursos naturales, sino que también influye en otros aspectos como en la salud de las personas. En el Informe 2006 de Geo México editado por la Organización de las Naciones Unidas, se describe cómo el 35% de las enfermedades de los mexicanos tienen su origen en problemas ambientales.

La preservación de nuestro medio ambiente y la responsabilidad ecológica que ésta conlleva presentan grandes debilidades, toda vez que no se privilegia el compromiso que se tiene con las futuras generaciones.

La inexistencia de programas puntuales en materia ecológica se ve actualmente reflejada en la constante degradación que observa el medio ambiente en sus principales elementos que lo conforman, tales como bosques y selvas, mares, lagos y ríos, calidad del agua y aire, tratamiento de residuos líquidos, sólidos y gaseosos, fauna y flora, áreas y reservas naturales abiertas y protegidas, zonas de amortiguamiento, energías renovables, así como un insuficiente esquema normativo regulatorio.

La causa del enorme retraso en nuestro país en la protección del medio ambiente se debe a muchos factores, siendo los más graves, por orden de importancia, los siguientes: las pocas empresas certificadas como “limpias” dado el tamaño de nuestra economía; la baja recarga de acuíferos (producto de la sobreexplotación de los mismos); la poca energía que se produce de fuentes no contaminantes; el ineficiente uso del agua en la agricultura (bajos rendimientos); y las pocas Áreas Naturales Protegidas como proporción del territorio, las cuales, además, no están siendo aprovechadas de manera sustentable.

En las revisiones practicadas por la Auditoría Superior de la Federación con motivo de la fiscalización de diversas Cuentas Públicas, se detectaron debilidades que requieren de acciones urgentes para contribuir a elevar y fortalecer la calidad ambiental, entre las cuales destacan las siguientes:

• El principal problema ambiental es el insostenible consumo de agua. Más de 100 mantos acuíferos (50% del agua en los mantos) son sobreexplotados por el sector agrícola y por las ciudades.

• Se encontraron diagnósticos insuficientes sobre el total de cuencas y subcuencas del país, así como de estudios incompletos sobre la disposición y manejo de residuos sólidos y peligrosos.

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• Ausencia de medición de los niveles de contaminación del aire a nivel nacional. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales sólo dispone de datos de las ocho principales ciudades del país.

• Carencia de normas oficiales para el monitoreo de 48 sustancias contaminantes atmosféricas tóxicas.

• Inadecuada coordinación de las instancias responsables de la ejecución de políticas públicas para detener el deterioro y la contaminación ambiental.

• Marco jurídico regulatorio incompleto e ineficiente debido a su falta de observancia, tanto de las autoridades como de la población en general. Existe una gran corrupción e impunidad en estas materias.

• México ha perdido prácticamente la totalidad de sus bosques húmedos tropicales, y más del 50% de bosques templados y de la vegetación que cubría las zonas áridas, lo que pone en riesgo a las especies animales que habitan en México. Además, sólo el 15% de nuestras pesquerías tiene potencial para desarrollarse con mayor intensidad en el futuro, ya que el 20% de ellas se encuentra en deterioro y el 65% opera a su máxima capacidad.

• Falta de acciones eficaces para la atención de medidas preventivas y correctivas dictadas por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. En 2005, de 29,953 medidas emitidas, las empresas atendieron sólo el 13%.

• La inversión por hectárea de las Áreas Nacionales Protegidas en 2006 fue de 12.7 pesos, que representa un aumento de 30.2% en relación con la registrada en el año 2001. En comparación con Costa Rica, el costo por hectárea fue inferior en 8% (1.1 pesos), y con España en 77% (42.6 pesos).

• La superficie forestal del país decreció anualmente 0.4% en promedio, al pasar de 137,425.2 miles de ha. en 2005 a 136,328.0 miles de ha. en 2007, con lo que la proporción de tierras cubiertas por bosques se redujo de 33.1% a 32.5%. Además, no se alcanzó en 2007 la meta de reforestación de 400,000 ha., ya que la Comisión Nacional Forestal cubrió 341,375.8 ha. que representaron el 85.3% de la meta citada.

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• En el año 2007, el balance hídrico nacional reveló que la Comisión Nacional del Agua otorgó títulos sin tomar en cuenta la disponibilidad del agua, particularmente en volúmenes de aguas subterráneas, de 16,224.5 millones de m³ anuales, autorizó el uso de 28,780.3 millones de m³ anuales, lo que derivó en un déficit de 12,555.8 millones de m³ anuales de los acuíferos del país. Hasta 2007 había concesionado o asignado 238,591.7 millones de m³ anuales de agua, 66.9% más de lo solicitado por los usuarios; de ese volumen de aguas concesionadas, el 97.3% (232,125) se concentró en cuatro usos: 66.4% en la generación de energía eléctrica; 22.6% en el agrícola; 4.6% para el público urbano; y 3.7% para el industrial.

• En cuanto a acuíferos se refiere, el 19.1% del total registró, en 2007, una sobreexplotación, reportándose un déficit de agua de 5,515.5 millones de m³. En el caso de aguas superficiales, el déficit fue de 5,385.9 millones de m³ en 53 cuencas, que representó el 7.3% del total.

Pronunciamiento

La amenaza real del cambio climático y la urgencia de impulsar un desarrollo ambiental sostenible han sido los fundamentos clave que han orientado la política mundial establecida en esta materia.

De conformidad con estos objetivos, y ante la situación que registra el medio ambiente en México, se requiere también, con urgencia, de un adecuado esquema normativo regulatorio y de la instrumentación de una política integral de desarrollo ecológico que oriente y exija el mejoramiento y preservación ambiental, mediante programas y proyectos sustentables de corto, mediano y largo plazos, con un financiamiento que lo haga posible y con un marco jurídico que sancione, con firmeza, todos los incumplimientos.

Nuestro país todavía está a tiempo de conservar y explotar racionalmente sus principales recursos naturales. Hoy en día, es urgente que los sectores público y privado, junto con la sociedad civil organizada, se coordinen y se agrupen para proponer y establecer una estrategia integral de alcance nacional en favor de la sustentabilidad ambiental, que permita a las generaciones actuales y futuras disfrutar de las riquezas naturales a las que tienen derecho y que pertenecen a todos los mexicanos.

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14. Subejercicios presupuestales

Diagnóstico

Materia que merece especial atención se refiere al subejercicio de recursos que presentan diversas dependencias y entidades del sector público en la aplicación de sus presupuestos al término de cada ejercicio fiscal, así como el que registran, en muchas ocasiones, los recursos federales que, a través de los distintos Fondos del Ramo General 33, se transfieren a estados, municipios y Gobierno del Distrito Federal.

Estos subejercicios presupuestales revelan, en la mayoría de los casos y por diversos factores, exceso de trámites y burocracia, insuficiencia de proyectos y una limitada capacidad de los ejecutores de gasto que posibilite la plena aplicación de los recursos asignados, lo cual provoca que algunos programas públicos no se cumplan con oportunidad, con su consecuente impacto social y económico en diferentes sectores de la población.

En esta circunstancia se encuentran los resultados de algunas revisiones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación con motivo de la fiscalización a las cuentas públicas, entre los cuales destacan los siguientes:

De la revisión de la Cuenta Pública 2006, destaca la auditoría efectuada al Programa

de Carrera Magisterial, al cual se le autorizó una ampliación líquida por 1,574 millones de pesos como apoyo extraordinario para alcanzar un mejor cumplimiento de objetivos

y metas, monto que al término del año no fue ejercido ni reintegrado a la Tesorería

de la Federación, toda vez que se aplicó, en su lugar, al pago de adeudos fiscales ya devengados (ADEFAS) para cubrir incrementos salariales a personal docente estatal

y para apoyos compensatorios incorporados al programa.

En relación con la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal, en 2006, le fueron asignados recursos por 269 millones de pesos para el Programa de Tecnologías Educativas de la Información, los cuales no fueron ejercidos, e inclusive,

al mes de agosto de 2007, todavía permanecían en poder de la entidad en una cuenta

de intermediación bursátil que producía intereses financieros.

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Respecto de la fiscalización efectuada a la Cuenta Pública 2007, en la auditoría del Sistema Nacional de Seguridad Pública practicada en los 31 estados y el Distrito Federal, se determinó que, en materia presupuestal, de un monto de 6,653 millones de pesos, no se ejercieron 2,863 millones de pesos, es decir, el 43% del Fondo de Seguridad Pública. De igual forma, en el ámbito estatal, algunas entidades federativas también registraron subejercicios de entre 43% y 68% de sus presupuestos, mientras que, por otra parte, mostraron una elevación de sus índices delictivos.

En otra auditoría de la gestión financiera del Ramo General 23 “Provisiones Salariales

y Económicas” practicada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se

determinó que, al cierre del ejercicio 2007, se autorizó la distribución de remanentes

presupuestales por 203,659 millones de pesos, de los cuales 102,435 millones de pesos fueron transferidos a diversas dependencias, entidades, fondos y fideicomisos, así como para la constitución de Depósitos en Administración a Favor de Terceros en la Tesorería de la Federación, que por lo avanzado del año no era posible que se devengaran antes del 31 de diciembre de 2007. Esto evidencia que se autorizó la reasignación de recursos a efecto de no reflejar un mayor subejercicio presupuestal.

De igual forma, se determinó que, de los recursos presupuestales no ejercidos por el Sector de Comunicaciones y Transportes, se traspasaron 18,983 millones de pesos al Fondo de Inversión en Infraestructura sin mandato que obligara a hacerlo y sin tener definidas las obras o proyectos en los cuales se aplicarían dichos recursos, con lo que se evadió el principio de anualidad al que debe sujetarse el ejercicio presupuestario.

Lo mismo ocurrió con el Mandato para Programas de Procuración de Justicia así como

con el Fondo para la Conclusión Laboral, a los cuales se les transfirieron recursos no ejercidos por 103 y 1,463 millones de pesos, respectivamente, con el propósito de evitar su concentración en la Tesorería de la Federación.

Otro caso correspondió a los recursos asignados al Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México, y en particular al Proyecto de Control de Erosión de las Cuencas de la Presa Guadalupe, cuyo desarrollo permitió ahorrar 554 miles de pesos que no fue reintegrado a la fiduciaria. Asimismo, se reportaron como ejercidos 281 millones de pesos del Proyecto de Sistema de Transportes Articulados, aun cuando dichos recursos no fueron aplicados, sino que fueron transferidos a otro fideicomiso para ejercerlos posteriormente.

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Mediante de esta práctica cada vez más común, los montos presupuestales no ejercidos pero sí retirados de la Tesorería de la Federación son canalizados por las dependencias y entidades tanto para incrementar sus disponibilidades de

efectivo que, en algunos casos, son ya excesivas, como para la creación de fondos

o fideicomisos, o bien a incrementar el patrimonio de los ya constituidos, con el

propósito de utilizarlos, en algunas ocasiones, en fines distintos de los aprobados, sin

el adecuado control, transparencia y rendición de cuentas que demandan el manejo

de los recursos públicos.

Esta triangulación de recursos no ejercidos propicia que no puedan ser asignados y utilizados en el año presupuestal siguiente para fortalecer programas gubernamentales en operación, o bien para promover nuevos programas de desarrollo.

En el caso de los Fondos del Ramo General 33, algunos recursos federales no ejercidos por parte de los estados y municipios permanecen intocados en los propios Fondos con el riesgo de aplicarlos posteriormente también hacia fines distintos de los previstos. Esto ocasiona que las acciones en beneficio de la sociedad no sean realizadas de acuerdo con los programas para los cuales dichos recursos se asignaron originalmente. Cabe mencionar, que ni el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación ni la Ley de Coordinación Fiscal, establecen la obligación de reintegrar los recursos no ejercidos de estos Fondos a la Tesorería de la Federación, ni tampoco un plazo para su uso.

Pronunciamiento

Es urgente impulsar acciones que faciliten la plena disposición de los recursos asignados, así como establecer una adecuada regulación sobre aquellos que eventualmente no sean ejercidos, acotando la discrecionalidad que existe en su aplicación, y obligando a los ejecutores de gasto de los tres niveles de gobierno a que invariablemente reintegren los recursos no ejercidos a la Tesorería de la Federación, para evitar su desvío, o bien para inhibir la acumulación irracional de disponibilidades, con el fin de que puedan ser efectivamente utilizados en la satisfacción de necesidades prioritarias y estratégicas del país y de la población.

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15. Disponibilidades de recursos

Diagnóstico

La acumulación desmedida de disponibilidades derivadas, muchas veces, de subejercicios de recursos presupuestales, corresponde a otra área sensible de opacidad y riesgo, tomando en cuenta los altos niveles de crecimiento que han alcanzado, así como su potencial desaprovechamiento para aplicarse en la atención de las apremiantes necesidades que demanda la sociedad. Debe señalarse, adicionalmente, que este mecanismo de aprovisionamiento de recursos públicos no ejercidos nulifica, en los hechos, la facultad de la H. Cámara de Diputados de vigilar y controlar el origen, administración y destino del gasto público.

Un ejemplo de ello, lo constituyen algunos resultados de auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, entre los que se encuentran los préstamos adquiridos por el Gobierno Federal, cuyos recursos son utilizados para cubrir erogaciones efectuadas previamente. En 2006, fue suscrito un Contrato de Préstamo entre México y el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento por 501,260 miles de dólares, con objeto de financiar acciones que ya habían sido realizadas antes de suscribir dicho instrumento, por lo que dichos recursos obraron como disponibilidades del Gobierno Federal.

Asimismo, al 31 de diciembre de 2006, se detectó un remanente de recursos por 7,732 millones de pesos como resultado de restar al endeudamiento neto interno del Sector Público Presupuestario la suma del déficit federal más el desendeudamiento externo, con lo que quedó un monto disponible para el Gobierno Federal.

Hallazgos similares de la Auditoría Superior de la Federación determinados con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2007 arrojan otros casos particulares, como el del Fondo de Inversión en Infraestructura, el cual, en 2007, contaba con un saldo de recursos disponibles de 16,656 millones de pesos, así como recursos invertidos en contratos de reporto por 10,885 millones de pesos, haciendo un total de 27,541 millones de pesos para apoyar proyectos y estudios de infraestructura. De dichos recursos, el Fondo aplicó, en 2007, la cantidad de 4,429 millones de pesos, que representó tan sólo el 16% del total de sus disponibilidades.

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De igual forma, del total del saldo al 31 de diciembre de 2007 de diversos fondos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, el 47% (2,323 millones de pesos) no estaba asociado ni comprometido a proyecto alguno; ocho fondos sectoriales

y un fondo mixto no emitieron convocatorias, aun cuando, en 2007, ambos

instrumentos mantenían recursos disponibles por 821 millones de pesos para ser asignados en proyectos de investigación; asimismo, en el fondo institucional se determinó que 48 millones de pesos no se aplicaron en la realización de proyectos previamente convenidos.

Otros casos similares fueron señalados en el apartado anterior “Subejercicios Presupuestales”, los cuales tuvieron también incidencia en la creación y aumento de montos importantes de disponibilidades, como fue la reasignación de remanentes presupuestarios del Ramo General 23 por 102,435 millones de pesos a diversas dependencias, entidades, fondos, fideicomisos, así como a la constitución de Depósitos en Administración a Favor de Terceros en la Tesorería de la Federación.

En general, los instrumentos que se han operado para canalizar los recursos no ejercidos, han correspondido, en la mayoría de los casos, a fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, los cuales cuentan ya con cuantiosos montos de disponibilidades en sus respectivos patrimonios sin un fin específico, en infracción del principio de anualidad del presupuesto, al no reintegrar los recursos públicos a la Tesorería de la Federación.

Pronunciamiento

Es necesario y urgente detener el incremento irracional de disponibilidades de recursos

públicos que permanecen inamovibles en los diversos instrumentos financieros del Estado Federal Mexicano, lo cual obra en perjuicio de la ejecución de programas prioritarios. En ese sentido, se requiere de acciones normativas inmediatas para que sólo se permitan aumentos de disponibilidades cuando efectivamente correspondan a fines y proyectos específicos que alienten el bienestar y el desarrollo de la población, y

se sujeten, por otra parte, a su debida transparencia, a su obligada rendición de cuentas,

y a su correspondiente control legislativo. Si fuere necesario, debería corregirse esta situación mediante modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y al Decreto que anualmente se emite sobre el Presupuesto de Egresos de

la Federación, con el fin de evitar la recurrencia de las anomalías.

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16. Discrecionalidad de los servidores públicos

Diagnóstico

Una administración gubernamental que tolera la discrecionalidad en la actuación de los servidores públicos está destinada, paulatinamente, a perder la confianza de la sociedad que se requiere para ejercer a cabalidad y con certidumbre las funciones y facultades que le han sido conferidas.

La discrecionalidad que en muchos sectores de la Administración Pública Federal se registra de manera reiterada sobre el manejo de los recursos provoca corrupción, ineficiencia y un alto grado de opacidad que es indispensable combatir.

Como ejemplo de ello, se encuentran los resultados de las revisiones efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación sobre los Recursos Fiscales Excedentes, de los cuales, en 2004, se obtuvieron 46,595 millones de pesos, habiéndose destinado 11,649 millones de pesos (25%) para mejorar el Balance Presupuestario, sin que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público contara con registros de su aplicación que permitieran evaluar su adecuado manejo.

El artículo 21, fracción I, inciso j, del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2005, otorgó facultades discrecionales a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar descuentos a los ingresos excedentes, los cuales correspondieron, entre otros, al incremento en el costo financiero de la deuda de Petróleos Mexicanos de 6,170 millones de pesos, al mayor costo de combustible de la Comisión Federal de Electricidad de 7,091 millones de pesos y a los menores ingresos de Luz y Fuerza del Centro por 639 millones de pesos, no existiendo documentación que acreditara las transferencias a dichas entidades respecto de los montos descontados antes señalados.

Asimismo, se aplicaron 11,152 millones de pesos al balance económico del sector público mediante anticipos efectuados durante el año, lo que habría sido procedente en un escenario de ingresos excedentes al alza, pero no en uno con tendencia a la baja como fue el caso. Además, dichos recursos se han venido utilizando, principalmente, en gasto corriente.

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En cuanto a los Derechos de Trámite Aduanero, en 2005 se registraron 3,829 millones de pesos como ingresos ajenos. Si bien dichos recursos son considerados como privados, se manejaron indebidamente en un fideicomiso público, sin definir reglas para su control, registro y presentación en la Cuenta Pública.

De igual forma, como resultado de las auditorias practicadas a Petróleos Mexicanos, se determinó que existe un exceso de discrecionalidad en el otorgamiento de préstamos al sindicato de la entidad, por lo que se recomendó reiteradamente la necesidad de acotar las facultades del Director General de la paraestatal para la suscripción de este tipo de convenios, bajo el previo conocimiento y aprobación de su Consejo de Administración.

Por otra parte, como consecuencia de la revisión de la Cuenta Pública del año 2007, la Auditoría Superior de la Federación detectó otros casos de discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos, como fue el del Ramo General 23, de cuyos recursos se transfirieron 102,435 millones de pesos a diversas dependencias, entidades, fondos y fideicomisos, así como para la constitución de depósitos en la Tesorería de la Federación, que por lo avanzado del año no era posible que se devengaran antes del 31 de diciembre de 2007.

Respecto de los recursos provenientes del Proceso de Retiros derivados del Sistema de Pensiones de la Subcuenta de Vivienda 97, se determinó que la Tesorería de la Federación recibió del INFONAVIT recursos por 1,963 millones de pesos, que aplicó como parte de la Ley de Ingresos de la Federación, aun cuando la Suprema Corte de Justicia ha reconocido que dichos recursos son patrimonio de los trabajadores. Asimismo, se determinó que no se operan instrumentos que identifiquen dichos recursos en una cuenta específica, y tampoco existe evidencia que acredite que el INFONAVIT informa sobre los importes individuales de cada uno de los trabajadores.

En cuanto al Fondo para la Conclusión de la Relación Laboral, al término de 2007 se transfirieron remanentes de recursos a dicho Fondo por 1,463 millones de pesos, para evitar su concentración en la TESOFE; se erogaron 35 millones de pesos para pago de cuotas y aportaciones al ISSSTE de servidores públicos que concluyeron su relación laboral en 2004 y 2005, aun cuando no correspondía efectuar dichos pagos con cargo al Fondo; y, en general, las dependencias y entidades que reciben recursos del Fondo no los restituyen conforme a la normativa.

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De igual forma, en relación con el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) aportó 18,983 millones de pesos al FINFRA sin mandato que la obligara a hacerlo, y sin tener definidas las obras o proyectos en los cuales se aplicarían dichos recursos; por otra parte, a través de transferencias a fideicomisos, la SCT ha obtenido ingresos excedentes

y ha generado un presupuesto alterno sin objetivos ni metas y sin regirse por el

principio de anualidad, ni tampoco sujetándose, consecuentemente, al control legislativo correspondiente. Asimismo, al 31 de diciembre de 2007, el Fondo contaba con un saldo disponible de 16,656 millones de pesos; además, tenía invertidos en contratos de reporto 10,885 millones de pesos, por lo que durante el año 2007, el FINFRA contó con disponibilidades por 27,541 millones de pesos. No obstante, sólo se aplicaron 4,429 millones de pesos, que representaron el 16% del total de sus disponibilidades.

Por lo que hace al Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del artículo 16 de la Ley Aduanera, su patrimonio se ha incrementado más que proporcionalmente respecto de sus gastos anuales, toda vez que sus ingresos promedio al año equivalen a 4,000 millones de pesos, en tanto que sus gastos son de 2,000 millones de pesos.

Respecto de la contratación y destino de un financiamiento otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo por 600 millones de dólares (6,500 millones de pesos), los recursos correspondientes fueron entregados a Nacional Financiera y depositados en la Tesorería de la Federación, sin identificar el destino específico de los mismos. Además, dichos recursos se canalizaron a la realización de proyectos

cuyos resultados son intangibles, y por tanto no se aplicaron a proyectos de inversión

o actividades productivas.

En materia de Créditos Fiscales, se condonaron discrecionalmente recursos retenidos a terceros, como son Derechos, ISR e IVA; en algunos casos, las

solicitudes de condonación no incluyeron la totalidad de los requisitos establecidos,

y se autorizó una por 59.5 millones de pesos a un contribuyente que se encontraba

en proceso penal; de igual forma, se autorizaron condonaciones de créditos fiscales por 8.0 millones de pesos, no obstante que dicho monto correspondía a retenciones de terceros del año 2002, las cuales no fueron enteradas a la Tesorería de la Federación por parte del contribuyente.

En relación con los Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, se ejercieron discrecionalmente recursos por 1,978 millones de pesos en esquemas

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emergentes de agricultura por contrato, y a seis personas morales se les otorgaron, indebidamente, apoyos por 43 millones de pesos, no obstante que no cumplían con los requisitos de elegibilidad correspondientes.

Finalmente, en la revisión efectuada a la Comisión Nacional Forestal, se determinó que no se otorgaron apoyos a beneficiarios que estaban en calidad de aprobados, al habérseles clasificado bajo un concepto no establecido en las Reglas de Operación. La selección de beneficiarios no necesariamente se efectuó conforme a los criterios de dichas reglas, lo que refleja discrecionalidad en el otorgamiento de apoyos y falta de transparencia del proceso.

Con base en estos hallazgos y en otros derivados de la revisión de cuentas públicas anteriores, la Auditoría Superior de la Federación ha identificado, en general, actos de significativa discrecionalidad en diversos renglones y ámbitos de la gestión gubernamental, tales como el manejo y aplicación de excedentes petroleros; otorgamiento de donativos, estímulos fiscales, permisos y concesiones; enajenación de bienes; remuneraciones a servidores públicos; recuperación y condonación de créditos fiscales; castigo de carteras de adeudos; manejo de recursos por Derechos de Trámite Aduanero; administración y manejo de fondos y fideicomisos; así como la entrega de préstamos al Sindicato de Petróleos Mexicanos, entre otros.

Pronunciamiento

Para avanzar en la atención de esta gran área de riesgo, es indispensable, por lo tanto, reformar y fortalecer algunos de los esquemas normativos vigentes, con el fin de contar con marcos legales adecuados y suficientes que limiten las facultades y posibilidades discrecionales de actuación y decisión de los servidores públicos, así como una sólida simplificación administrativa y una vigorosa mejora regulatoria, las cuales son también grandes detonantes de la discrecionalidad que lacera el buen desarrollo de la gestión pública y atenta contra el ejercicio pleno de nuestro Estado de Derecho.

Cabe señalar que en su oportunidad, y como parte de los Informes del Resultado de las revisiones efectuadas por la Auditoría Superior de la Federación, la institución ha planteado a la H. Cámara de Diputados diversas recomendaciones con el propósito de acotar las facultades discrecionales existentes de los servidores públicos respecto

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de algunas de las materias antes referidas. Es urgente que el Poder Legislativo actúe

a la brevedad para resolver de fondo la alta discrecionalidad que propicia que el ejercicio del gasto no observe el marco jurídico que lo rige.

17. Regulación y supervisión del Estado

Diagnóstico

Por mandato constitucional, el Estado, a través del Poder Ejecutivo, es responsable de la rectoría económica y del suministro de servicios básicos y estratégicos a la población, así como de la conducción de las políticas públicas para impulsar el desarrollo nacional, para lo cual dispone de un andamiaje jurídico e institucional con facultades expresas.

Ante la complejidad que han registrado las relaciones económicas y sociales, así como la diversificación de los agentes que intervienen en los diversos sectores de la Administración Pública Federal, está presente un significativo proceso de delegación de actos jurídicos y de autorizaciones a particulares para participar en áreas estratégicas reservadas al Estado, a través de distintos instrumentos, tales como concesiones, permisos, contratos y licencias, principalmente.

El Estado Federal Mexicano, al delegar actos y funciones que son de su exclusiva competencia, es responsable de regular, normar y verificar, mediante ordenamientos legales y acciones de vigilancia, las actividades que, con su autorización, desarrollan los particulares, cuidando que los intereses privados no se privilegien sobre el interés público.

Como ejemplos de lo anterior, se encuentran las distintas autorizaciones efectuadas para la operación de instituciones financieras; para la prestación de servicios públicos en materia de ferrocarriles, carreteras y transporte aéreo; para la exploración

y explotación minera; para el uso y disfrute de las áreas federales (playas); para

la explotación, uso y aprovechamiento de aguas nacionales; para la generación de energía eléctrica; para la prestación de servicios de seguridad privada; para

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la impartición del servicio público de educación y salud; para el uso y disfrute del espectro radioeléctrico; y para el uso de monumentos arqueológicos, entre otras.

El cúmulo de autorizaciones y de actos delegatorios emitidos es tan extenso, que supondría que el universo de reguladores, supervisores, visitadores e inspectores debiera ser, proporcionalmente, igual de amplio además de especializado, con el fin de brindar al Estado una confianza razonable de que los particulares, efectivamente, cumplen con la normativa que rige las funciones a ellos confiadas y con las obligaciones establecidas en los títulos o instrumentos de autorización expedidos.

Como consecuencia de los resultados de múltiples auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, se ha observado, con preocupación, la presencia de importantes debilidades en los procesos de autorización, regulación y supervisión de diversos actos transferidos a particulares, entre las cuales destacan las siguientes:

• En el otorgamiento de las autorizaciones, no siempre se observa el cumplimiento de los requisitos que establece la normativa.

• Los servidores públicos que participan en los procedimientos de otorgamiento de estas autorizaciones, en ocasiones, desconocen la legislación que los regula.

• Escasa supervisión por parte de las autoridades para exigir el puntual cumplimiento de las obligaciones de los particulares debido a la falta de personal capacitado, toda vez que las áreas encargadas de esta función han sido las más afectadas por los procesos de recorte de personal; esto ha ocasionado que, en algunos casos, la capacidad de supervisión sólo alcance el 1 ó 2 % del universo por supervisar.

• Falta de infraestructura para el establecimiento de controles que permitan una adecuada y eficiente supervisión por parte del Estado.

• Percepción de prácticas irregulares por parte del personal que desarrolla funciones de supervisión, lo cual le facilita al particular eludir, en muchas ocasiones, el cumplimiento de sus obligaciones sin ser sancionado.

• Por último, las auditorías han evidenciado que los concesionarios y permisionarios son omisos en el cumplimiento de sus obligaciones; que además de exigua, la

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supervisión es deficiente; que en el caso de sanciones administrativas y fiscales, no existe un adecuado seguimiento y las que se imponen no siempre se ejecutan debido a deficiencias y violaciones en el procedimiento, a prescripción de algunas de ellas, o a negligencia y corrupción en general; por último, los créditos fiscales no cuentan con el debido seguimiento por parte de la autoridad sancionadora.

Como casos específicos que se derivan de la revisión de la Cuenta Pública de 2007 efectuada por la Auditoría Superior de la Federación, se tiene la supervisión del cumplimiento de obligaciones de Concesionarios de Carreteras, en cuyo programa de trabajo no se identificaron a los concesionarios a quienes se les practicarían visitas de inspección, ni a los verificadores que las realizarían; tampoco se emitieron órdenes de visita para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios, ni las actas de inspección correspondientes.

Respecto de la supervisión del cumplimiento de obligaciones de Permisionarios de Servicios Vía Satélite, se revisaron 15 de las 29 concesiones otorgadas y se supervisaron 75 de los 396 permisos emitidos, que representan una cobertura del 52% y 19%, respectivamente. En ambos casos, la Comisión Federal de Telecomunicaciones sólo revisó el cumplimiento de una de las obligaciones, siendo ésta la relativa a la fianza de garantía. Por otra parte, no se realizaron visitas de inspección a los concesionarios; y por lo que respecta a los permisionarios, se realizaron sólo 2 visitas que, en relación con los 396 registrados, representaron una cobertura del 0.5%. Tampoco se realizaron mediciones de monitoreo de los servicios satelitales.

En materia de operación forestal, la Comisión Nacional Forestal no contó con un sistema de capacitación y acreditación de los 1,219 prestadores de servicios técnicos forestales. Por su parte, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales no dispuso de reportes actualizados para verificar el cumplimiento de los plazos en la atención de las solicitudes de autorización en materia forestal. De un total de 713 predios beneficiados con reforestación, solamente el 10% fue sujeto de visitas de verificación. Finalmente, la Procuraduría Federal de Protección Ambiental dictó 2,055 medidas a infractores de la normativa forestal, de las que verificó sólo el 19.4% (399), y de éstas, el 64% (257) no se cumplió, y aplicó multas por 66 millones de pesos sin efectuar el seguimiento de su cobro ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En relación con otra auditoría practicada al renglón de administración del agua, se observó que, respecto de la medición, inspección y verificación de las aguas

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nacionales, la Comisión Nacional del Agua no cumplió con las disposiciones de ley, toda vez que no contó con los dispositivos y procedimientos para medir el volumen de agua concesionado o asignado; no supervisó la instalación de medidores de los usuarios; no verificó los volúmenes utilizados al amparo de los títulos de concesión otorgados; y contó sólo con 5 servidores públicos, en promedio, para inspeccionar y verificar 25,651 títulos de concesión.

Por lo que hace a la vigilancia del Programa de Estímulos Fiscales para la Investigación y Desarrollo de Tecnología, no se efectuaron revisiones y verificaciones de los requisitos fiscales y administrativos de los comprobantes que avalan los gastos e inversiones declarados por los contribuyentes en sus solicitudes de estímulos fiscales.

Con base en estos resultados, se requiere reflexionar sobre la importancia de vigilar celosamente el cabal cumplimiento de las obligaciones de los particulares respecto de los actos que el Estado les concede realizar en su nombre, reconociendo, al mismo tiempo, los efectos que éstos tienen en la sociedad y, por consiguiente, la obligada protección que se debe ofrecer a la ciudadanía para evitar cualquier mal uso de las facultades delegadas que obre en su perjuicio, o bien, de cualquier eventualidad que afecte sus derechos e integridad, como fue el caso del siniestro ocurrido en una guardería subrogada del Instituto Mexicano del Seguro Social en el estado de Sonora, la cual no cumplía con las medidas de seguridad requeridas ocasionando la pérdida de la vida de muchos infantes.

Pronunciamiento

Una inadecuada e insuficiente regulación y supervisión del Estado impacta determinantemente en la economía y en la sociedad en general, genera distorsiones en los objetivos, propósitos y metas de las políticas públicas, propicia la discrecionalidad en las decisiones y autorizaciones, e invita a la negligencia, al dispendio, a la ineficiencia y al mal uso de los recursos públicos, lo que facilita el contubernio y las prácticas de corrupción.

El Estado debe impulsar una administración eficiente de todas las autorizaciones emitidas y contar con personal suficiente y especializado para supervisar, verificar, vigilar, inspeccionar y dar seguimiento al cumplimiento cabal de las obligaciones por parte de los particulares. Estas tareas deben considerarse estratégicas, toda

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vez que cuidan la convivencia y el buen uso de los bienes y recursos públicos de todos los mexicanos.

Con base en el objetivo de impulsar la transparencia y la rendición de cuentas en todos los ámbitos de la gestión pública, es imperativo la atención inmediata de esta área de alto riesgo, mediante la aplicación de programas de gran aliento con acciones y mecanismos puntuales orientados a fortalecer las atribuciones de los entes públicos encargados de las funciones de regulación y supervisión de las actividades y procesos que han sido delegados a particulares, teniendo como premisa que ello es, desde cualquier óptica o perspectiva, una responsabilidad insoslayable del Estado Federal Mexicano.

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III. Consideraciones finales

La Auditoría Superior de la Federación ha practicado un número significativo de auditorías en materia financiera, de regularidad y de obra pública, así como diversas evaluaciones del desempeño de distintos sectores de la actividad económica, financiera, social y administrativa mediante la medición y probanza de los resultados de los programas públicos instrumentados en la Administración Pública Federal.

Como elemento fundamental de su actuación, la institución ha utilizado parámetros de medición para conocer la vulnerabilidad y sustentabilidad que presentan las políticas y programas de gobierno, con el fin de evaluar su grado y forma de cumplimiento. Adicionalmente, en el ejercicio de su función fiscalizadora, la Auditoría Superior de la Federación ha tomado en cuenta los indicadores que han desarrollado diversas instituciones nacionales e internacionales a través de mediciones sobre el avance que registran los países en muy diversas asignaturas.

La Auditoría Superior de la Federación cumple su misión, mandato y atribuciones de ley, apoyada en un proceso de planeación estratégica, cuyo rigor metodológico acredita la neutralidad y optimiza la cobertura de los sujetos y objetos de fiscalización. Este proceso de planeación, al igual que todos los restantes que opera la institución, cuenta con la certificación internacional ISO-9001-2000 otorgada por la empresa británica British Standards Institution.

Por su parte, con base en los resultados de distintas auditorías practicadas, se identificaron causas, tendencias y obstáculos de ciertas áreas del Estado Federal Mexicano que presentan diversos factores de riesgo y grados de opacidad.

Fue así como en enero de 2008, la Auditoría Superior de la Federación publicó, como primera edición, el volumen titulado “Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano.- Oportunidades de Mejora”, en el cual se incluyeron 13 segmentos de la administración pública que requieren de acciones correctivas y preventivas respecto de la problemática que registran.

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Dicha edición institucional fue ampliamente distribuida a instituciones, investigadores, analistas y actores públicos vinculados con la gestión gubernamental, así como a grupos y organizaciones de la sociedad que han mantenido un interés y esfuerzo constantes por avanzar en los procesos de transparencia y rendición de cuentas en el país.

Como acción permanente de la Auditoría Superior de la Federación, el contenido de las referidas áreas de opacidad y riesgo fue difundido en todos los foros a los que se asistió, expresándose, respecto de las mismas, diversos pronunciamientos y propuestas para su atención por parte de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de los órganos autónomos y de las entidades federativas.

La política de sensibilización, alerta, comunicación y promoción de acciones implementada por la institución, ha promovido importantes avances en cada una de dichas áreas, los cuales se reflejan en diversos cambios efectuados a los órdenes jurídico, administrativo y reglamentario. A continuación se da cuenta de algunos de los logros más significativos que se han registrado para avanzar en la atención de las citadas áreas de opacidad y riesgo.

En cuanto a eficiencia recaudatoria se refiere, y atendiendo a la Reforma Hacendaria de 2007, los Poderes Ejecutivo y Legislativo unieron sus esfuerzos para mejorar algunos aspectos sustantivos de la política fiscal. En ese sentido, se han realizado actualizaciones al padrón de contribuyentes y se han impulsado mejoras en materia de administración tributaria que, aunque marginalmente, han incrementado la recaudación fiscal de los últimos años, aun cuando todavía se requiriere de mayores acciones para abatir rezagos en los rubros de administración, recaudación y fiscalización tributaria, y para conformar y establecer una nueva y profunda reforma fiscal que coadyuve a superar la actual crisis económica y la disminución de los ingresos del petróleo, del sector turismo y de las remesas de divisas provenientes del extranjero.

En lo relativo a fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, en 2004 y 2005 se reformó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para incorporar a estas figuras jurídicas como sujetos ya de fiscalización. Cabe señalar que este avance fue recogido en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, así como en la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicada en mayo de 2009. Adicionalmente, se estructuró y operó un nuevo Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito

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Público, y se revisó y abatió el número de fideicomisos públicos en operación, pese a

que continúa prevaleciendo una alta discrecionalidad en las transferencias, aplicación

y manejo de recursos.

Respecto del área correspondiente a Educación Pública, se dio otro paso importante al lograr que las universidades públicas fueran también ya sujetas

a la fiscalización superior, hecho que ha fomentado la cultura de la rendición de cuentas en esas instituciones.

Por otra parte, y en relación con esa misma asignatura, destaca también la Alianza por la Calidad de la Educación, formalizada el 15 de mayo de 2008 entre el Gobierno Federal y los maestros de México representados por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, la cual persigue, como objetivo fundamental, impulsar

la transformación del Sistema Educativo Nacional mediante acciones para modernizar

los centros escolares, instrumentar sistemas de formación profesional continua de maestros en servicio, y mejorar el bienestar y desarrollo integral de los alumnos, que permita, en su conjunto, elevar la calidad educativa de nuestro país.

En materia de pensiones y jubilaciones, se dieron reformas estructurales en las instituciones de seguridad social, habiéndose realizado estudios y adoptado decisiones para la asunción de pasivos del Instituto Mexicano del Seguro Social, realizándose también cambios en su régimen de pensiones. En el año 2007 se aprobó la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado con un nuevo sistema de pensiones y apoyos para sanear la estructura financiera del organismo. Por su parte, en la reforma energética de 2008 se consideró la vulnerabilidad de Petróleos Mexicanos respecto de sus pasivos laborales, adoptándose medidas que permitieron crear mejores condiciones financieras para el cumplimiento de sus obligaciones.

Asimismo, en el período de 2002 a 2005, se consideraron programas y apoyos federales para las universidades públicas del país, celebrándose convenios entre autoridades y sindicatos magisteriales con el fin de reformar los regímenes pensionarios de muchas de ellas, y garantizar los derechos laborales y la solidez financiera de esas instituciones para cubrir sus pasivos en la materia.

En relación a los recursos federales que se transfieren a estados, municipios y al Gobierno del Distrito Federal, en los años 2007 y 2008 la Auditoría Superior de la Federación elaboró sendas propuestas de Reglas de Operación para el manejo de

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los Fondos del Ramo General 33, algunas de las cuales ya se incorporaron a los Decretos de los Presupuestos de Egresos de la Federación de los años 2008 y 2009, así como a la Ley de Coordinación Fiscal, aun cuando todavía quedan pendientes de considerarse otros importantes lineamientos en la materia. Destaca también el mandato que se deriva de la reforma constitucional de 2007, el cual expresamente establece que los recursos federales transferidos a esas instancias de gobierno son sujetos de fiscalización. Para resolver esta problemática, se requiere de una modificación profunda de la Ley de Coordinación Fiscal que contemple todas las Reglas de Operación necesarias para terminar con la opacidad y la discrecionalidad existente en la aplicación de estos Fondos.

Por lo que hace a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS), en el marco de la reforma energética efectuada al término de 2008, y con el fin de equilibrar la situación financiera de Petróleos Mexicanos, se decidió absorber la deuda que ha generado este tipo de proyectos. De acuerdo con ello, la Ley General de Deuda Pública considera ya, como pasivo directo, los montos que tendrán que pagarse en el ejercicio anual corriente y en el año siguiente derivados de la operación de los PIDIREGAS, con lo que el resto de ellos quedará en calidad de pasivo contingente hasta su pago total. Adicionalmente, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se incorporó la prohibición a Petróleos Mexicanos de continuar realizando inversiones mediante PIDIREGAS. Finalmente, en la Ley de Ingresos de la Federación de 2009, se contempla ya como recurso de financiamiento el vinculado a estos proyectos, por lo que corresponde al ejercicio fiscal citado.

Respecto de los recursos destinados a procesos electorales, la reforma efectuada en 2007 a la ley en la materia, atiende varios de los pronunciamientos emitidos por la Auditoría Superior de la Federación, principalmente, en relación a la equidad, a los gastos de comunicación social y al control que debe ejercerse en los procesos electorales, siendo necesario, sin embargo, continuar realizando otras acciones que fortalezcan aún más la transparencia y la rendición de cuentas de los partidos políticos, y que impulsen una fiscalización integral del uso y destino de estos recursos federales, estando pendiente la conformación de un marco jurídico de carácter integral que ordene los procesos existentes, que incluya calendarios definidos y que evite el desvío de los recursos públicos.

En materia de Contabilidad Gubernamental, y a propuesta de la Auditoría Superior de la Federación, fue aprobada una reforma al artículo 73 constitucional, la cual

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faculta al H. Congreso de la Unión para legislar en esa materia, con el fin de obligar

a todos los niveles de gobierno a registrar sus operaciones bajo una base patrimonial

y acumulativa. Esta reforma se vio concretada con la aprobación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental que entró en vigor en 2009 con efectos plenos hasta 2012, y con la instalación del Consejo Nacional de Armonización Contable.

En relación con el Sistema de Evaluación al Desempeño, y a iniciativa de la Auditoría Superior de la Federación, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ya establece también la obligación para todos los ejecutores de gasto público de estructurar este tipo de sistemas, cuya implementación debió concluir en el año de 2008. Este mandato quedó complementado en la reforma constitucional publicada en mayo de 2008, al quedar expresamente establecida la facultad de la Auditoría Superior de la Federación de verificar el cumplimiento de los programas públicos mediante la práctica de auditorías de desempeño.

Por lo que se refiere a donativos, la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación otorga atribuciones precisas para efectuar la fiscalización de las dependencias y entidades que los otorguen, así como de las propias operaciones que se realicen bajo este rubro.

En cuanto a mejora regulatoria, el 28 de mayo de 2009 se publicó un Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para mejorar la eficiencia y eficacia de las operaciones que se realizan y abatir la burocracia y el exceso de trámites existente.

Por último, en relación con las remuneraciones de los servidores públicos, el H. Congreso de la Unión aprobó, en el año 2009, reformas a diversos artículos constitucionales que obligan a incorporar en los presupuestos de los tres Poderes de la Unión y de los organismos constitucionalmente autónomos, tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos, estableciéndose que ningún funcionario podrá percibir un salario mayor que el establecido para el Presidente de la República, quedando pendiente el establecimiento de una política integral que armonice las remuneraciones en todos los niveles bajo tabuladores únicos y con límites mínimos y máximos, cuya actualización considere elementos tales como inflación, los factores de riesgo y los referentes internacionales, sustentado todo ello en principios de universalidad, legalidad, justicia y equidad.

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El balance anteriormente referido sobre los avances que se han logrado respecto de las 13 áreas de opacidad y riesgo identificadas por la Auditoría Superior de la Federación en su primera edición de 2008, arroja un saldo positivo que permite apreciar los esfuerzos conjuntos que se han realizado para superar factores de riesgo e impulsar mejoras en la gestión pública.

Como se señaló en la Presentación incluida al inicio de este volumen, la Auditoría Superior de la Federación ha mantenido indeclinables sus tesis, principios y marcos rectores de actuación, lo que le ha permitido identificar, con base en nuevos resultados de auditoría e información complementaria, 4 áreas de opacidad y riesgo adicionales, las que por sus altos efectos, sensibilidad y trascendencia se incorporan a este esfuerzo institucional, siendo éstas las siguientes: Subejercicios presupuestales; Disponibilidades de recursos; Discrecionalidad de los servidores públicos; y Regulación y supervisión del Estado. En el texto de esta obra se describe el diagnóstico de cada una de estas nuevas áreas, así como los pronunciamientos que respecto de ellas emite la Auditoría Superior de la Federación.

De acuerdo con lo anterior, la atención integral que se les otorgue a las ahora 17 áreas sensibles que en esta obra se contienen tendrá como resultado un gasto público más eficiente, abatir la corrupción, disminuir los subejercicios presupuestales así como las disponibilidades excesivas de recursos y la discrecionalidad en el manejo de los mismos, preservar el patrimonio nacional, liberar recursos para programas prioritarios, solucionar problemas estructurales e identificar oportunidades para mejorar el desempeño de las instituciones públicas, todo lo cual fortalecerá la gestión gubernamental en aras de consolidar la confianza de la sociedad a la que todos nos debemos.

Todas estas áreas sensibles deben ser atendidas con acciones de gobierno mediante programas puntuales que coadyuven a combatir la opacidad, la corrupción y la impunidad. La dinámica política, económica, financiera y social son determinantes para la orientación, ritmo y focalización de las políticas públicas, y para la atención de problemas estructurales y de coyuntura que registra el desarrollo nacional. Por ello, es imprescindible alcanzar una efectiva transparencia y rendición de cuentas en todas las acciones del Estado Federal Mexicano.

Las acciones de mediano y largo plazos que lleve a cabo la Auditoría Superior de la Federación, sustentadas en los resultados de las múltiples auditorías practicadas, deben contenerse prospectivamente en el Plan Estratégico que elabore la institución

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para el periodo 2010-2017, el cual, ciertamente, considerará, como una de sus principales orientaciones, el seguimiento y la evolución de las áreas de opacidad y riesgo que registra el Estado Federal Mexicano, con el objetivo de convertirlas en oportunidades para mejorar la calidad de los servicios que se prestan y el desempeño de las instituciones y de los servidores públicos.

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IV. Apéndice

En este apartado se presentan a continuación las auditorías y evaluaciones más relevantes que se realizaron en la revisión de las Cuentas Públicas de 2001 a 2007, las cuales están relacionadas con las áreas de opacidad y riesgo que han sido determinadas por la Auditoría Superior de la Federación.

1. EFIcIEncIA REcAuDAtoRIA

Cuenta Pública 2007

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Administraciones de Grandes Contribuyentes.

• Sistema Plataforma para el Mejoramiento Tributario.

• Recaudación del Impuesto al Valor Agregado por el Servicio Roaming Internacional.

• Derecho de Trámite Aduanero.

• Recuperación de Créditos Fiscales.

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Cuenta Pública 2006

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Administraciones Locales.

• Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Devolución de Impuestos que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Efectuó a los Contribuyentes.

• Devolución del Impuesto al Valor Agregado a Transportación Ferroviaria Mexicana, S. A. de C. V.

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Recaudación de Ingresos Fiscales del Gobierno Federal.

• Créditos Fiscales Otorgados por el Servicio de Administración Tributaria.

• Devoluciones en Efectivo de Multas por Corrección Fiscal.

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Cuenta Pública 2004

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Funciones de Fiscalización.

• Programa Proceso Masivo de Condonación de Créditos Fiscales Derivados de Contribuciones o Aprovechamientos.

• Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.

Cuenta Pública 200

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Recaudación de Ingresos por Recursos Fiscales Excedentes.

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Servicio de Administración Tributaria para la Determinación y Verificación de Contribuciones en Materia Aduanera.

• Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.

• Ingresos por la Recuperación de Créditos Fiscales Clasificados como Cartera Activa.

• Créditos Fiscales Incobrables y Controvertidos.

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Cuenta Pública 2002

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Servicio de Administración Tributaria en sus Funciones de Determinación, Liquidación y Recaudación de Impuestos, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos Federales y de sus Accesorios.

• Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954-8.

Cuenta Pública 2001

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Revisión de Situaciones Excepcionales de la Recaudación Federal Participable.

SERVIcIo DE ADMInIStRAcIÓn tRIButARIA

• Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero.

• Ingresos por la Recuperación de Créditos Fiscales Clasificados como Factibles de Cobro.

• Recuperación de Créditos Fiscales Controvertidos.

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2. FIDEIcoMISoS, FonDoS, MAnDAtoS Y contRAtoS AnáLoGoS

Cuenta Pública 2006

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Informe Integral sobre Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Avance del Nuevo Sistema de Fideicomisos, Mandatos y Análogos.

• Operación del Fideicomiso del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros.

nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c.

• Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

• Fideicomiso “Programa de Mejoramiento de los Medios de Informática y de Control de las Autoridades Aduaneras”.

SEcREtARÍA DE EconoMÍA

• Operación del Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario.

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SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Egresos Presupuestales de la Partida 4108 “Subsidios a Fideicomisos Privados y Estatales”.

Cuenta Pública 2004

SEcREtARÍA DE GoBERnAcIÓn

• Fondo Nacional de Desastres Naturales.

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Cumplimiento de la Normativa en Materia de Extinción o Terminación de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos que involucraron Recursos Públicos Federales.

• Integración y Destino de los Recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros.

nAcIonAL FInAncIERA, S. n. c.

• Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera.

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SEcREtARÍA DE AGRIcuLtuRA, GAnADERÍA, DESARRoLLo RuRAL, PEScA Y ALIMEntAcIÓn

• Operación de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y el Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, no Registrados.

FonDo DE EMPRESAS EXPRoPIADAS DEL SEctoR AZucARERo

• Operación del Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero.

SEcREtARÍA DE EconoMÍA

• Gestión Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Economía.

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Gestión Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, Sectorizados en el Ramo Educación Pública.

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Auditoría Superior de la Federación

Cuenta Pública 200

SuPREMA coRtE DE JuStIcIA DE LA nAcIÓn

• Administración y Control de los Fideicomisos en los que Participa el Poder Judicial de la Federación como Fideicomitente.

• Uso y Aplicación de los Recursos de los Fideicomisos en los que Participa la SCJN como Fideicomitente.

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Gestión Presupuestaria y Financiera de los Fideicomisos Constituidos por el Gobierno Federal Coordinados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

LotERÍA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PÚBLIcA

• Fideicomiso Público de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública “Transforma México”.

SEcREtARÍA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES

• Egresos Presupuestales del concepto 7800 “Aportaciones a Fideicomisos y Mandatos”.

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Cuenta Pública 2002

LotERÍA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PÚBLIcA

• Fideicomiso Irrevocable de Administración e Inversión y de Administración “Transforma México”.

3. EDucAcIÓn PÚBLIcA, En SuS coMPonEntES DE coBERtuRA Y cALIDAD

Cuenta Pública 2007

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Educación Media Superior en las Modalidades de Formación Profesional Técnica y Técnica Bachiller.

• Programa de Carrera Magisterial.

conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo

• Programas de Educación Comunitaria y Fomento Educativo.

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Auditoría Superior de la Federación

Cuenta Pública 2006

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Programas Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio y de Carrera Magisterial.

• Resultados de las Acciones de la Secretaría de Educación Pública, respecto de los Servicios Públicos que se Brindan a las Escuelas Primarias.

• Servicios de Educación Preescolar.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Servicios de Educación Básica.

conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo

• Programas para Abatir las Disparidades en Educación Básica.

InStItucIonES PÚBLIcAS DE EDucAcIÓn SuPERIoR

A la fecha, la ASF ha realizado múltiples auditorías a 43 Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES), lo que representa el 27% del total de ellas (13 federales, 85 estatales y 60 tecnológicas). Las instituciones fiscalizadas de 1997 a 2007 han sido las que cuentan con el mayor número de alumnos y personal académico y ejercen los montos más significativos de recursos federales, reasignados al amparo de los

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convenios de Apoyo Financiero y de Colaboración y Apoyo celebrados entre éstas, los gobiernos estatales y la Secretaría de Educación Pública.

Cuenta Pública 2004

conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo

• Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en su Modalidad de Educación Media Superior.

InStItuto nAcIonAL PARA LA EDucAcIÓn DE LoS ADuLtoS

• Servicios de Educación Básica para Adultos.

InStItucIonES PÚBLIcAS DE EDucAcIÓn SuPERIoR

Para la revisión de la Cuenta Pública de 2004, laASF practicó auditorías de desempeño a la Universidad Autónoma de Zacatecas, a la Universidad Juárez del Estado de Durango, y a la Universidad Autónoma de Sinaloa. Asimismo, de conformidad con el Convenio de Colaboración suscrito con la AMOCVIES, se participó en la fiscalización de la Universidad Autónoma de Yucatán y de la Universidad de Sonora practicada conforme a las Normas Generales para la Fiscalización Superior, con el fin de evaluar si las IPES cumplieron con el objetivo de orientar el desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos y metas, la eficiencia en la aplicación de los recursos federales, y comprobar que éstos se ejercieron de acuerdo con la normativa.

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Auditoría Superior de la Federación

Cuenta Pública 200

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Programa Escuelas de Calidad (PEC).

• Acciones Realizadas para la Atención de la Demanda con Servicios de Educación Media Superior, en la Modalidad Tecnológica Agropecuaria, a cargo de la Dirección General de Educación Tecnológica Agropecuaria.

InStItucIonES PÚBLIcAS DE EDucAcIÓn SuPERIoR

En el programa de revisión de la Cuenta Pública de 2003, la ASF fiscalizó a la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, al Instituto Tecnológico de Sonora,

a la Universidad Autónoma Metropolitana y, de conformidad con el Convenio de

Colaboración suscrito con la Asociación Mexicana de Órganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educación Superior (AMOCVIES), participó en la fiscalización de

la Universidad Autónoma del Estado de Baja California.

Cuenta Pública 2002

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Acciones Realizadas para la Atención de Alumnos en Educación Secundaria en el Marco del Subprograma Sectorial de Educación Básica.

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conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo

• Modelo Comunitario de Educación Inicial, Preescolar, Primaria y Posprimaria para la Población Crítica.

SEctoR EDucAcIÓn PÚBLIcA

En el programa de revisión de la Cuenta Pública de 2002, la ASF fiscalizó a la Universidad Autónoma del Estado de México, a la Universidad Autónoma de Querétaro y a la Universidad de Guanajuato.

Cuenta Pública 2001

unIVERSIDAD AutÓnoMA AGRARIA “AntonIo nARRo”

• Transferencia de Recursos Fiscales a la Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro”.

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Atención de Alumnos en el Nivel Primaria del Subprograma Sectorial de Educación Básica con Recursos Federales.

conSEJo nAcIonAL DE FoMEnto EDucAtIVo

• Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE).

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Auditoría Superior de la Federación

SEctoR EDucAcIÓn PÚBLIcA

En el programa de revisión de la Cuenta Pública de 2001, la Auditoría Superior de la Federación fiscalizó a la Universidad Autónoma de Nuevo León y a la Universidad Autónoma de Tamaulipas.

4. PEnSIonES Y JuBILAcIonES

Cuenta Pública 2007

InStItuto DE SEGuRIDAD Y SERVIcIoS SocIALES DE LoS tRABAJADoRES DEL EStADo

• Juicios Laborales y de Pensiones en los que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado sea Parte.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE EDucAcIÓn PÚBLIcA

• Regímenes de Jubilaciones y Pensiones de las Universidades Públicas Estatales.

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Cuenta Pública 2004

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Principales Regímenes de Jubilaciones y Pensiones del Estado Federal Mexicano.

InStItuto MEXIcAno DEL SEGuRo SocIAL

• Fondos de las Reservas en el Instituto Mexicano del Seguro Social.

InStItuto DE SEGuRIDAD Y SERVIcIoS SocIALES DE LoS tRABAJADoRES DEL EStADo

• Fondos de las Reservas en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Cuenta Pública 2001

InStItuto MEXIcAno DEL PEtRÓLEo

• Programa de Pensiones y Jubilaciones.

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Auditoría Superior de la Federación

5. REcuRSoS FEDERALES tRAnSFERIDoS A EStADoS Y MunIcIPIoS

Cuentas Públicas 2001-2007

RAMoS GEnERALES 23, 33 Y 39

• Ramo General 23 “Provisiones Salariales y Económicas”. (2007)

• Ramo General 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”. (2001-2007)

• Ramo General 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”. (2003-2006)

6. PRoYEctoS DE InFRAEStRuctuRA PRoDuctIVA DE LARGo PLAZo

(PIDIREGAS)

Cuenta Pública 2006

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Obligaciones de la Deuda del Gobierno General y de las Universidades Públicas Estatales.

PEtRÓLEoS MEXIcAnoS

• Deuda PIDIREGAS.

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PEMEX EXPLoRAcIÓn Y PRoDuccIÓn

• Contratos PIDIREGAS relacionados con Arrendamiento, Servicios de Barcos y Mantenimiento.

Cuenta Pública 2005

coMISIÓn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD

• “TRN Gasoducto Samalayuca” PIDIREGAS, Inversión Condicionada.

Cuenta Pública 2004

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Operación y Desempeño Financiero de los PIDIREGAS.

PEtRÓLEoS MEXIcAnoS

• Amortización de la Deuda y Flujos Netos de la Inversión Directa PIDIREGAS de la Refinería de Cadereyta.

PEMEX EXPLoRAcIÓn Y PRoDuccIÓn

• Proyecto PIDIREGAS Cantarell, en los Estados de Campeche y Tabasco.

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Auditoría Superior de la Federación

coMISIÓn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD

• Viabilidad Financiera de la Inversión Directa PIDIREGAS “Central Geotérmica Tres Vírgenes”.

Cuenta Pública 200

coMISIÓn FEDERAL DE ELEctRIcIDAD

• Cuentas de Balance-Pasivo, “PIDIREGAS”.

PEMEX EXPLoRAcIÓn Y PRoDuccIÓn

• Proyecto PIDIREGAS Cantarell, en el Estado de Tamaulipas.

• Proyecto PIDIREGAS Burgos, en el Estado de Tamaulipas.

PEtRÓLEoS MEXIcAnoS

• Cuentas de Balance-Pasivo, “PIDIREGAS”.

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7. REcuRSoS DEStInADoS A PRocESoS ELEctoRALES

Cuenta Pública 2007

InStItuto FEDERAL ELEctoRAL

• Honorarios.

tRIBunAL ELEctoRAL DEL PoDER JuDIcIAL DE LA FEDERAcIÓn

• Gestión Financiera.

Cuenta Pública 2006

InStItuto FEDERAL ELEctoRAL

• Proceso Electoral Federal.

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Auditoría Superior de la Federación

8. SIStEMA contABLE GuBERnAMEntAL

Cuenta Pública 2007

SEcREtARÍA DE LA FuncIÓn PÚBLIcA

• Sistema de Administración Inmobiliario Federal en la Administración Pública Federal Centralizada.

Cuenta Pública 2006

SEcREtARÍA DE LA FuncIÓn PÚBLIcA

• Registro, Control y Destino de los Bienes Muebles de la Administración Pública Federal Centralizada.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental.

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9. SIStEMA DE EVALuAcIÓn DEL DESEMPEño

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Sistema de Evaluación del Desempeño. Administración por Resultados de los Recursos Públicos.

Cuenta Pública 2001

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Acciones Realizadas en el Sistema de Evaluación del Desempeño.

10. DonAtIVoS DE REcuRSoS PÚBLIcoS

Cuenta Pública 2007

SEcREtARÍA DEL tRABAJo Y PREVISIÓn SocIAL

• Recursos y Donativos Transferidos a Sindicatos.

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Auditoría Superior de la Federación

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE HAcIEnDA Y cRÉDIto PÚBLIco

• Normativa

para

el

Presupuestario.

Otorgamiento

de

los

Donativos

del

Sector

Público

Cuenta Pública 2004

coMISIÓn nAcIonAL DE cuLtuRA FÍSIcA Y DEPoRtE

• Egresos Presupuestales del Capítulo 7000 “Inversión Financiera, Provisiones Económicas, Ayudas, Otras Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y Otras”.

ADMInIStRAcIÓn DEL PAtRIMonIo DE LA BEnEFIcEncIA PÚBLIcA

• Egresos Presupuestales de la Partida 4308 “Transferencias para Gastos de Apoyo a los Sectores Social y Privado”.

Cuenta Pública 200

LotERÍA nAcIonAL PARA LA ASIStEncIA PÚBLIcA

• Fideicomiso Público de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública “Transforma México”.

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ADMInIStRAcIÓn DEL PAtRIMonIo DE LA BEnEFIcIEncIA PÚBLIcA

• Apoyos Económicos Otorgados al Comité Nacional Pro-Vida, A. C.

11. MEJoRA REGuLAtoRIA

Cuenta Pública 2006

coMISIÓn FEDERAL DE MEJoRA REGuLAtoRIA

• Programa de Mejora Regulatoria.

Cuenta Pública 2005

SEcREtARÍA DE coMunIcAcIonES Y tRAnSPoRtES

• Acciones de Regulación y Supervisión del Transporte Marítimo.

• Proceso de Autorización para la Modificación de las Características Técnicas de Operación de las Estaciones de Radio y Televisión.

Cuenta Pública 2002