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Educ. Soc. vol.24 no.84 Campinas Sept.

2003
http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73302003000300006

Polticas de avaliao da educao e quase mercado no Brasil


Educational assessment policies and quasi-market in Brazil
Sandra Zkia Lian de SouzaI; Romualdo Portela de OliveiraII
I

Doutora em Educao e professora da Faculdade de Educao da usp. E-mail: sanzakia@usp.br II Doutor em Educao e professor da Faculdade de Educao da usp. E-mail: romualdo@usp.br

RESUMO Como um dos elementos estruturantes da transformao do papel do Estado na oferta e gesto da educao, tem-se a discusso e implantao da noo de quasemercado, desde as dcadas de 1980 e 1990, especialmente nos Estados Unidos e Inglaterra, cujas iniciativas tm sido referncia para diversos pases. Utilizando a noo de quase-mercado, neste texto apresenta-se como expresso de um continuum de formas organizacionais que vo do mercado puro gesto e financiamento estatal da educao, apresenta-se uma anlise de caractersticas que tm estado presentes, de modo dominante, na concepo e conduo de avaliaes dos sistemas e instituies de ensino no Brasil. Procura-se evidenciar que a adoo de uma lgica competitiva como promotora de qualidade, articulada implantao de incentivos, tende a produzir resultados socialmente injustos. Palavras-chave: Quase-mercado. Avaliao. Poltica educacional.

ABSTRACT Since the 80s and 90s, the discussion of the notion of quasi-market and its implementation have constituted one of the structuring elements of the transformation of the State's role in the supply and administration of education, especially in the United States and England. Such initiatives have constituted a reference for other countries. Based on the notion of quasi-market, which expresses a continuum of organizational forms ranging from a perfect market to the state administration and financing of education, this text presents an analysis of the features that have been dominantly present in the conception and conduction of system and institutional assessment of education in Brazil. It aims at underlining that adopting a competitive logic to promote quality, together with the implantation of incentives, tends to produce socially unjust outcomes. Key words: Quasi-market. Assessment. Educational policy.

Introduo: o novo papel da educao e as polticas de avaliao


A dimenso da globalizao da economia desencadeada pela Revoluo Informacional (Lojkine, 1995), alm de significativas mudanas na ordem social, econmica e poltica contempornea, altera o tipo de demanda por educao. Do trabalhador desqualificado da linha taylorista passa-se a demandar um trabalhador capaz de tomar decises, de adaptar-se a constantes mudanas e de aperfeioar-se pela vida toda (Delors, 1999). A educao, chamada a formar o trabalhador flexvel que o novo processo produtivo demanda, adquire importncia de natureza distinta na qualificao da fora de trabalho, superando a funo ideolgica que lhe era atribuda sob as tecnologias da Segunda Revoluo Industrial (Salm, 1980). Ao mesmo tempo em que o capital e a lgica de mercado penetram em reas em que at ento sua presena era limitada, a educao passa a constituir um mercado em acentuada expanso, em escala mundial. Isso tem ensejado uma modificao nos objetivos gerais das polticas educacionais, tanto nos pases centrais como nos pases em desenvolvimento, em particular, no Brasil. Inclui-se todo o processo educacional na esfera do mercado e generalizam-se os procedimentos e valores tpicos do capitalismo competitivo na gesto dos sistemas e das instituies educacionais. O debate em curso acerca do Acordo Internacional de Tarifas e Comrcio no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (GATT-OMC) uma expresso do primeiro aspecto, a generalizao dos sistemas de avaliao em larga escala, do segundo. O objetivo deste artigo analisar a centralidade adquirida pela avaliao educacional na configurao dos sistemas de ensino nestas duas ltimas dcadas, ressaltando que esta tem sido apresentada e justificada como propulsora de sua "qualidade", substituindo a antiga "idia fora" da "igualdade" como principal objetivo das polticas educacionais (Gentili & Silva, 1995). Essa contraposio entre qualidade e igualdade torna-se mais clara quando compreendida dentro dos marcos gerais das reformas educacionais recentes. De um lado, centralizam-se os processos avaliativos e, de outro, descentralizam-se os mecanismos de gesto e financiamento, tornando-os meios destinados a "otimizar" o produto esperado, os bons resultados no processo avaliativo. A avaliao torna-se ento um mecanismo indutor da excelncia e, como desdobramento, naturaliza-se a desigualdade (Orfield & Kornhaber, 2001; Oliveira, 2000). Dentro dessa lgica, a avaliao encerra duas potencialidades bastante funcionais. De um lado, torna-se pea central nos mecanismos de controle, que se deslocam dos processos para os produtos, transferindo-se o mecanismo de controle das estruturas intermedirias para a ponta, via testagens sistmicas, "os controles remotos" (Lima, 2000, p. 65). No importa como ocorre o processo ensinoapredizagem, desde que ocorra. O controle por meio de pesadas estruturas organizacionais, que ademais demandam corpos de funcionrios especializados (os "supervisores") torna-se desnecessrio, sendo substitudo por processos avaliativos que verificam o produto da ao da escola, certificando sua "qualidade". De outro, a avaliao legitima "valoraes" teis induo de procedimentos competitivos entre escolas e sistemas para melhorar pontuaes nos rankings, definidos basicamente pelos desempenhos em instrumentos de avaliao em larga escala. Tal competio garantida pela associao entre desempenho e financiamento, podendo redundar em critrios para alocao de recursos, que

incidem, at mesmo, em remuneraes diferenciadas dentro de sistemas de ensino que at a pouco trabalhavam com a noo de remuneraes isonmicas. Tais modificaes, apesar de alicerarem-se na lgica de mercado, no se enquadram no modelo tpico da sociedade capitalista, de privatizao e competio entre agentes econmicos "livres" e autnomos. Pela especificidade da oferta de servios sociais, necessitar-se-ia conceber algo intermedirio entre as estruturas estatais, alheias lgica de mercado, e o mercado concorrencial tpico. Ressalte-se que a proposio educacional caracterstica da razo neoliberal o voucher, conhecido, entre ns, como ticket-educao ou vale-educao (Friedman, 1985; Chubb & Moe, 1990). Dada a impossibilidade da abordagem tpica, buscou-se a formulao de um quadro aproximativo, em que alguns valores de mercado possam ser utilizados. Para responder a essa especificidade da educao, recorre-se noo de "quasemercado".

O "quase-mercado" educacional
Acompanhada das modificaes no plano infra-estrutural, com as alteraes no processo produtivo, a hegemonia do pensamento neoliberal nas ltimas duas dcadas buscou, tambm, generalizar a sua viso de mundo para todas as esferas da atividade humana. A conhecida crtica "ineficincia" do Estado gerou diferentes formas de privatizao. Uma, que pode ser chamada de stricto sensu, tratou de transferir a propriedade de setores estatais para a iniciativa privada, numa perspectiva de enxugamento da ao econmica do Estado. A outra, mais matizada, tratou de disseminar formas de gesto ancoradas na lgica de mercado. Nesse caso, no se discute a propriedade da empresa, mas se introduzem concepes privadas de gesto. Esta alternativa, quer seja pela natureza do procedimento, quer seja pela natureza da rea no comportava uma transferncia direta para o mercado, pelo menos em sua acepo mais "perfeita".1 Um dos fundamentos das propostas de privatizao stricto sensu era submeter as organizaes a um "choque de mercado", por meio dos efeitos salutares da concorrncia. Na oferta de servios educacionais, a adoo de mecanismos tpicos de mercado bastante limitada. Seja por razes geogrficas, em uma mesma regio no grande o nmero de "escolhas" disponveis, seja por limitaes concorrncia devido s regulaes governamentais (Whitty, 1998, p. 193). A concorrncia no se estabelece, portanto, de maneira "perfeita". Segundo Fernando Abrucio, O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores podem escolher a unidade de servio pblico de maior qualidade. Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os consumidores tm a possibilidade de escolher de fato o equipamento social que lhes agrada, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e financeiros, os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e tendero tambm a perder qualidade. (Abrucio, 1999, p. 189) Buscou-se ento uma alternativa de gesto que superasse a dicotomia, gesto "estatal-centralizada-burocrtica-ineficiente" de um lado, "mercado-concorrencialperfeito" de outro. A alternativa encontrada foi a de introduzir concepes de gesto privada nas instituies pblicas sem alterar a propriedade das mesmas.

Assim, o debate sobre charter schools nos Estados Unidos feito concebendo essa alternativa como uma formulao diferente da dos vouchers, estes sim tpicos da esfera do mercado. As charters seriam organizaes destinadas a melhorar o controle social sobre a oferta dos servios escolares por parte dos usurios, criando um controle externo indutor de melhorias sem, no entanto, privatiz-los, ao mesmo tempo em que propiciam mais participao da comunidade na conformao de seu perfil, pois a ameaa da "sada" dos alunos funcionaria como importante indutor de aperfeioamento. Surge, assim, a noo de "quase-mercado" que, tanto do ponto de vista operativo, quanto conceitual, diferencia-se da alternativa de mercado propriamente dita, podendo, portanto, ser implantada no setor pblico sob a suposio de induzir melhorias. As medidas cabveis dentro dessa lgica podem ser diversas, mas, no caso da educao, os mecanismos que tm evidenciado maior potencial de se adequarem a ela so as polticas de avaliao, associadas ou no a estmulos financeiros. Ao se buscar um dos marcos importantes para essa emergncia das polticas de avaliao, geralmente so mencionados o relatrio Coleman, de 1966, e "A nation at risk", de 1983.

Um pouco de histria: "A nation at risk"


Como referncia mais recente desse processo, "A nation at risk" a influncia mais significativa. Em abril de 1983, a Comisso Nacional para a Excelncia na Educao publicou o seu "report", produto de 21 meses de trabalho. Este "report" desencadearia a onda reformista na educao americana nos anos 80 e 90. Bombasticamente denominado "A nation at risk: the imperative for educational reform" (1983). Em sua estrutura o documento bastante simples. Em 36 pginas apresenta um breve diagnstico, os mecanismos disponveis para reverter os problemas localizados e esboa cinco grupos de recomendaes, propondo: 1. Cinco contedos bsicos para a escola mdia (ingls, matemtica, cincias, estudos sociais e cincias da computao); 2. A adoo de "padres mais vigorosos e mensurveis"; 3. Mais tempo para o aprendizado dos contedos bsicos; 4. Aperfeioar a preparao de professores e tornar a profisso mais compensatria e respeitvel na sociedade; 5. Valorizar a liderana educacional responsvel por implantar essas recomendaes e dot-la de suporte financeiro. A primeira questo que nos parece pertinente : Por que este e no um dos outros inmeros "reports" sobre educao tornou-se um marco nos debates nos EUA e no exterior nos anos 80, chegando mesmo a, dez e vinte anos depois, receber avaliaes (Lund & Wild, 1993; Petersen, 2003), quando o destino usual de tais documentos o esquecimento? Uma primeira demonstrao deste impacto o editorial do The New York Times de 09/06/83, que afirma: "[O "report"] trouxe a questo da educao para a ordem do dia do debate poltico com uma urgncia no sentida desde que o satlite sovitico chocou a confiana norte americana nas suas escolas pblicas em 1957" (citado em Goldberg & Renton, 1995, p. 19).

Em geral, tal tipo de repercusso se d quando a proposta consegue captar as angstias e a conscincia de seu tempo. Nesse sentido interessante observar-se que a comisso foi convocada por Terrel Bell, Secretrio de Educao do Governo Ronald Reagan.2 A avaliao de Milton Goldberg, um dos membros da Comisso responsvel pelo "report", interessante para elucidar a relao com o governo: Polticos de ambos os lados do espectro tinham suas dvidas a respeito do "report". Muitos na administrao Reagan tomaram-no como sendo uma rejeio da plataforma educacional do presidente, pois nenhum dos pontos-chave da proposta Reagan vouchers, pregador religioso na escola e a eliminao do Departamento de Educao foi mencionado. Ao contrrio, 'A nation at risk' delineou um nmero importante de responsabilidades para o governo federal. Oponentes da administrao, por seu turno, interpretaram o "report" como um endosso das crticas de Reagan ao "establishment", esquecendo-se que 'A nation at risk' havia sido criada pelo Secretrio de Educao, Terrel Bell, e representava a viso independente da Comisso pela Excelncia. (Goldberg & Renton, 1995, p. 20) A ulterior repercusso do texto parece confirmar esta avaliao. Mesmo que se possa atribuir ao "report" uma concepo conservadora de educao, mais do que se alinhar ao discurso governamental, este sim conservadoramente tradicional, "A nation at risk" ter um papel fundante na atualizao do discurso conservador em educao, transcendendo os interesses imediatos da administrao Reagan. Goldberg & Rentom observam com preciso que apesar de significativos esforos de melhoria da educao tenham antecedido sua divulgao, o "report" serviu como um poderoso catalisador, trazendo as pessoas para a ao, e desencadeando um movimento pela reforma educacional sem precedentes na histria norte-americana. (Idem, ibid.) Como conseqncia, generalizaram-se as avaliaes sistmicas como critrio de validao da qualquer iniciativa educacional. Se os "padres", aferidos por meio de testes, aumentam, a iniciativa vlida, caso contrrio, no. So escassas as vozes, ainda hoje, dissonantes. Destaque-se, entre estas, o trabalho de David Berliner e Bruce Biddle (1995), que procura evidenciar a um tempo que a premissa dos reformadores est errada, os "padres" no esto caindo e, portanto, o diagnstico de que a nao est "em risco" equivocado e propositalmente alarmista, de forma a difundir uma perspectiva de reforma que rompa com os padres vigentes de financiamento pblico da educao e das prticas correntes.

A avaliao a servio da noo de quase-mercado: mrito e hierarquia


Pautados na idia de quase-mercados, analisaremos como, no Brasil, as iniciativas de avaliao desencadeadas pelo poder executivo federal a partir dos anos 90,3 reproduzidas com adaptaes por diversos sistemas estaduais e municipais de educao, tm servido para viabilizar uma lgica de gerenciamento da educao, reconfigurando, por um lado, o papel do Estado e, por outro, a prpria noo de educao pblica, ao difundir uma idia de qualidade que supe diferenciaes no interior dos sistemas pblicos de ensino, como condio mesma de produo de qualidade. Estudos que visem identificar os impactos j produzidos pelas avaliaes nos sistemas e instituies de ensino, no Brasil, so ainda escassos, portanto fazem-se necessrias investigaes que busquem apreciar como vem sendo assimilada, por

"gestores" e "clientes" dos sistemas educacionais, a lgica do mercado. Por esta razo, as consideraes aqui tratadas tm como foco o delineamento assumido pelas propostas governamentais de avaliao e a divulgao de seus resultados. Trata-se de explicitar como as iniciativas em curso tm se pautado na perspectiva da privatizao do ensino, via mecanismos de gesto, sendo potencialmente capazes de produzir impactos sobre os sistemas e instituies escolares, alterando o seu funcionamento e o modo como vm organizando o seu trabalho (Adrio, 2001). O Estado passa a adotar, na gesto da educao pblica, como diz Afonso (1998), um ethos competitivo decalcado no que tem se designado por neodarwinismo social, passando a admitir a lgica do mercado com a importao para o domnio pblico de modelos de gesto privada, cuja nfase posta nos resultados ou produtos dos sistemas educativos. Como assinala Walford (1990), esta ideologia da privatizao, ao enaltecer o capitalismo de livre-mercado, conduziu a alteraes e mudanas fundamentais no papel do Estado, tanto ao nvel local, como ao nvel nacional. Neste sentido, por exemplo, diminuir as despesas pblicas exigiu no s a adopo de uma cultura gestionria (ou gerencialista) no sector pblico, como tambm induziu a criao de mecanismos de controlo e responsabilizao mais sofisticados. A avaliao aparece assim como um pr-requisito para que seja possvel a implementao desses mecanismos. (Afonso, 1998, p.113) Ou seja, a noo de quase-mercados supe regulamentao governamental, para o que os sistemas de avaliao, muitas vezes reduzidos a procedimentos de medida e de fiscalizao, so muito funcionais. Manifestao de Maria Helena Guimares Castro (1998, p. 9), dirigente do INEPMEC nas duas gestes do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), ilustrativa do lugar estratgico da avaliao na gesto educacional. Partindo da constatao da remodelao do papel do Estado, refere-se a medidas semelhantes que vm sendo adotadas "em todos os pases, como a privatizao das empresas estatais, a desregulamentao da economia tendo por escopo estimular os investimentos privados, a realizao de parcerias com o setor empresarial para ampliao da oferta de servios pblicos e o fortalecimento do papel regulador do Estado", e afirma que "sai de cena o Estado-executor, assumindo seu lugar o Estado-regulador e o Estado-avaliador". Para evidenciar como se concretizou no Brasil essa concepo de gesto, passamos a apresentar as iniciativas de avaliao direcionadas educao bsica e superior implementadas nos ltimos anos. So focos de nossas consideraes o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), o Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) e o Exame Nacional de Cursos (ENC), implementados pelo poder executivo federal, que se apresentam como avaliaes de escolas, de egressos do ensino mdio e de concluintes do ensino superior, respectivamente.4

Avaliao da educao bsica


Nos anos finais da dcada de 1980 registra-se a primeira iniciativa de organizao de uma sistemtica de avaliao do ensino fundamental e mdio, em mbito nacional. Esta sistemtica denominada pelo mec, a partir de 1991, de Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB). 5 O SAEB toma como um dos

indicadores da avaliao o desempenho em provas de uma amostra de alunos do ensino fundamental e mdio, de todas as Unidades Federadas. Conforme Relatrio Nacional do Sistema de Avaliao do Ensino Bsico de 1990 (1991, p. 7), pretende-se, com o estudo de rendimento dos alunos, "detectar, primeiramente, os problemas de ensino-aprendizagem existentes e, em segundo lugar, determinar em que condies (de gesto, de competncia docente, de alternativas curriculares etc.) so obtidos melhores resultados e que reas exigem uma interveno para melhorar as condies de ensino". Para tanto, alm de medir o desempenho escolar, o SAEB coleta informaes sobre caractersticas dos alunos, professores e diretores, bem como das condies fsicas e equipamentos das escolas. Define-se o SAEB como um sistema de monitoramento contnuo, capaz de subsidiar as polticas educacionais, tendo como finalidade reverter o quadro de baixa qualidade e produtividade do ensino, caracterizado, essencialmente, pelos ndices de repetncia e evaso escolar. O delineamento assumido pelo SAEB encontra respaldo em argumentos que se alinham na direo de justificar a avaliao como instrumento de gesto educacional, tais como: possibilidade de compreender e intervir na realidade educacional, necessidade de controle de resultados pelo Estado, estabelecimento de parmetros para comparao e classificao de desempenhos, estmulo por meio da premiao, possibilidade de controle pblico do desempenho do sistema escolar.6 Estes argumentos expressam, no limite, uma concepo acerca do papel do Estado na conduo das polticas educacionais. Ao que parece, a questo central nesta proposta no a de buscar subsdios para intervenes mais precisas e consistentes do poder pblico, ou seja, uma anlise das informaes coletadas para definio e implementao de polticas para a educao bsica, mas sim difundir, nos sistemas escolares, uma dada concepo de avaliao, que tem como finalidade a instalao de mecanismos que estimulem a competio entre as escolas, responsabilizando-as, em ltima instncia, pelo sucesso ou fracasso escolar. Mesmo considerando que o SAEB, por seu desenho amostral, no permite comparao entre a totalidade das escolas de cada unidade federada, h que se observar que tem permitido a comparao e classificao das mesmas, estimulando a competio entre elas no sentido de galgarem melhores postos no ranking. A ttulo de exemplo, lembramos de uma unidade federada que assumiu como alvo a ser atingido "entrar no G7", o que significava ser classificada, a partir dos resultados do saeb, entre as sete "melhores" do pas. Ao comentar sobre eventuais impactos do SAEB, Bonamino (2002, p.181-182) considera que, em sua forma atual, o SAEB no parece possuir o poder de influenciar o estilo cognitivo dos alunos e professores em cada disciplina escolar. O SAEB ainda no pode ser considerado como uma avaliao reguladora da aprendizagem, nem como uma avaliao formativa, baseada na constante explicitao dos elementos a considerar, das estratgias a adotar, dos problemas a resolver. (....) Para equacionar mais adequadamente o alcance e o impacto que o saeb pode vir a ter sobre os aspectos mencionados, certamente ser necessrio acompanhar a forma como os estados esto entendendo e implementando a denominada cultura de avaliao. sempre possvel, e j h alguns sinais concretos a respeito, que ao reverberar nos estados

e municpios o modelo sofra uma reconverso, passando a tornar-se censitrio. Nesses casos, ele se tornaria mais propenso a aderir s teses sobre a regulao pedaggica e financeira da vida escolar que, at o momento, o desenho do SAEB parece no endossar. Se aceita a suposio de que o SAEB, pelo seu delineamento, no tem potencial para produzir alteraes nas prticas escolares, de ensino e de aprendizagem, no sentido de seu aprimoramento, cabe uma indagao: qual a sua intencionalidade? Sua finalidade parece ser o fortalecimento do papel regulador do Estado, por meio da responsabilizao, no caso do SAEB, das unidades federadas pelos resultados escolares. Como disse Castro (1996, p. 14), em conferncia intitulada "Projeto nacional: o papel da avaliao", "(...) a tendncia vai no sentido de descentralizar o que for possvel. A idia geral : o Governo Federal no tem que fazer, ele faz acontecer". E um meio de "fazer acontecer" estimular a competio. Se com o SAEB o que se provoca a competio entre unidades federadas, no caso de sistemas criados pelas prprias unidades federadas, com desenho censitrio, esta lgica competitiva transferida para as escolas, acrescida do poder de conformar os currculos escolares. Nessa perspectiva, vale lembrar o significado que podem assumir os Parmetros Curriculares Nacionais, no sentido de se constiturem nos padres de desempenho esperados, ou seja, os contedos a serem ensinados nas escolas sero aqueles que sero "cobrados" nas provas, elaboradas pelas instncias externas escola (Oliveira, 2000). A fim de evidenciar a possibilidade de uso de resultados de sistemas de avaliao para premiao ou punio de escolas, o que certamente potencializa o poder dos testes de rendimento virem a conformar o que se ensina nas escolas, reproduzimos uma notcia divulgada em janeiro de 2002, a respeito do estado de So Paulo, cujo sistema de avaliao, na ocasio, era censitrio. O ttulo "Governo paulista premia escolas e alunos com maior desempenho", seguido do seguinte texto: Das 345 escolas selecionadas de um total de 4.100 estabelecimentos, 25 receberam pacotes de viagens para a regio amaznica. Os demais roteiros das viagens realizadas em dezembro ltimo incluram Braslia e regio do Distrito Federal, Salvador e Porto Seguro e cidades histricas de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Petrpolis [sic], Paran e Santa Catarina. Mais 7 mil pessoas de 782 escolas estaro viajando at maro prximo para municpios do interior paulista. Neste programa esto sendo investidos cerca de R$ 4 milhes. (http://ultimosegundo.ig.com.br) Nessa mesma direo, durante o segundo governo Covas, a Secretaria Estadual de Educao de So Paulo atribuiu cores s escolas pblicas, de acordo coma a classificao obtida nos processos de avaliao implementados. No se pretende, com as consideraes aqui esboadas, desprezar o valor da avaliao externa, onde se situa a apreciao do trabalho escolar pelas instncias administrativas do sistema, a qual, no entanto, no deve se traduzir na aplicao de testes de rendimento escolar. Potencializar a dimenso educativa/formativa da avaliao certamente supe a promoo da autonomia pedaggica e didtica da escola e no a sua conformao, que se realiza quando se delimita que conhecimento dever ser legitimado pela escola, cujo cumprimento condio para sua premiao.

Exame do ensino mdio

O Exame Nacional do Ensino Mdio tem uma especificidade a ser observada: apresenta-se como um exame em que o aluno que decide sobre a convenincia de participar, aps a concluso do ensino mdio, sob a promessa de que "seu futuro passa por aqui", frase constante de material informativo divulgado pelo INEP. De modo explcito, fica evidenciada a viso individualizada com que tratado o processo educacional, sendo atribuda, ao aluno, individualmente, a responsabilidade pelas eventuais competncias ou incompetncias que o exame vier a demonstrar. No documento do inep, j mencionado, l-se: "O ENEM poder lhe mostrar, enfim, em que reas voc precisa caprichar ainda mais para ter sucesso pessoal e profissional. Desse modo, voc ter uma avaliao do seu potencial e poder tomar as decises mais adequadas aos seus desejos e s suas escolhas futuras". Em nenhum momento se l algo como: o ENEM poder mostrar, enfim, quais vm sendo os resultados das aes empreendidas pelos rgos governamentais. Ou algo do tipo: MEC: seu futuro passa por aqui! Alm de atribuir ao potencial do aluno o seu sucesso pessoal e profissional, abstraindo os fatores econmicos e sociais que condicionam tal ou qual trajetria escolar e social, cabe ainda observarmos que, tal como se apresenta, o ENEM tende, no limite, a penalizar os alunos oriundos de escolas que contam com precrias condies de funcionamento, oferecidas pelo poder pblico, que, tradicionalmente, atendem a populao pobre. Trata-se, portanto, de uma medida de resultado final, interpretada em uma perspectiva individualizada, desconsiderando as condies do sistema de ensino que, sem dvida, induzem a produo de "competncias" ou "incompetncias" nos alunos. Cabe ainda indagarmos, que benefcios poder trazer aos alunos? O que poder ser feito retroativamente? Diante da constatao de dadas incompetncias, o que poder um aluno egresso da escola pblica fazer? Exigir do poder pblico um processo de ensino que garanta seu direito real escolarizao? Nada nesta direo expresso nos seus objetivos, elencados no "Documento Bsico", elaborado pelo INEP/MEC. Ao que parece, pelos objetivos anunciados, o ENEM pretende se legitimar como mecanismo de referncia a processos seletivos, seja para cursos profissionalizantes, para cursos superiores ou mesmo para insero no mercado de trabalho. Ser que nesta direo que devem ser conduzidos os esforos e recursos de um Ministrio da Educao? Em um pas com altos ndices de excluso educacional e social, que sentido tm iniciativas voltadas para classificao de alunos, de acordo com competncias individuais, medidas por meio de testes? Buscar responder a essas questes, que possibilitam dar transparncia s polticas em curso, deve ser um passo que antecede a deciso de "adotar os resultados do ENEM", seja qual for o processo seletivo em pauta, pois sua adoo significa, no limite, a legitimao no apenas do ENEM, mas das diretrizes e propsitos da poltica vigente. Comparando-se com o SAEB, possvel afirmar que o ENEM apresenta-se com um potencial maior de condicionar os currculos escolares, ou seja, ensina-se para a obteno de bons resultados no Exame. Alis, j h at "cursinhos" preparatrios para o ENEM!

O Exame Nacional de Cursos


Com relao avaliao do ensino superior, particularmente sobre a graduao, contamos com estudos que vm registrando e analisando sua evoluo no Brasil, trazendo importantes informaes e reflexes, que possibilitam uma compreenso dos programas governamentais implementados nos anos recentes. Tais estudos tm tido como espao privilegiado para sua divulgao a Revista da Rede de Avaliao Institucional da Educao Superior,7 alguns dos quais tomamos como referncia para sumariar as propostas e prticas em curso. Como principal procedimento avaliativo, o mec instituiu, a partir de 1995, os exames nacionais (Lei 9.131, 8 de 24/11/95), que, segundo os termos de seu artigo 3, so destinados a "aferir os conhecimentos e competncias adquiridos pelos alunos em fase de concluso dos cursos de graduao". Este foi o nico procedimento de avaliao citado no texto da referida Lei, embora faa referncia a que o mec far uso "de procedimentos e critrios abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e a eficincia das atividades de ensino, pesquisa e extenso." Ou seja, de uma perspectiva de avaliao institucional, abrangente e processual, que vinha sendo construda por meio do Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (paiub), desde 1994, d-se nfase aos resultados obtidos individualmente pelos alunos, em provas realizadas ao final de um dado curso. Embora no formalmente, tal encaminhamento foi expresso da "desativao" do PAIUB. O destaque dado para a avaliao de produto no promove a consolidao de uma cultura de avaliao no interior das instituies, que vinha sendo estimulada pelo PAIUB, mas, ao contrrio, tende a reduzir a atividade avaliativa ao procedimento de medida ou quantificao de resultados, sendo monoplio do governo federal a determinao de que produtos so considerados vlidos, ou seja, no limite estamos assistindo ao uso da avaliao como dispositivo de regulao educacional e social (MEC/SESU, Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras, 1994). O "provo", como vem sendo chamado o Exame Nacional de Cursos, provocou crticas de alunos e de instituies universitrias. A apreciao de Belloni (1996, p. 11) transcrita a seguir ilustra o contedo principal das crticas proferidas: Trata-se de uma simples medio de resultado final, um procedimento tradicional e insuficiente de avaliao, pois no considera fatores do processo de aprendizagem e das condies institucionais. No oferece elementos para a melhoria da instituio e do sistema, pois no identifica as causas das dificuldades; no beneficia o estudante, pois nada poder ser feito retroativamente. No corresponde, portanto, ao objetivo fundamental da avaliao qual seja o de melhoria e aperfeioamento das instituies ou do sistema. Alm disso, pode vir a estimular o aparecimento de um comrcio de cursinhos preparatrios, pois o desempenho da prova poder se transformar em critrio de diferenciao entre portadores de um mesmo diploma. Se as crticas feitas nessa direo no tiveram fora para suspender tal procedimento de medida, possivelmente, provocaram a promulgao, pelo MEC, do Decreto n 2.026, de 14/10/96, antes mesmo que se realizasse o primeiro Exame, em novembro de 1996.9 O referido Decreto prev que a avaliao de cursos e de instituies de ensino superior contemple as seguintes dimenses:

anlise dos principais indicadores de desempenho global do sistema nacional de ensino superior, por regio e unidade da federao, segundo as reas do conhecimento e o tipo ou a natureza das instituies de ensino; avaliao do desempenho individual das instituies de ensino, compreendendo todas as modalidades de ensino, pesquisa e extenso; avaliao do ensino de graduao, por curso, por meio da anlise das condies de oferta pelas diferentes instituies de ensino e pela anlise dos resultados do Exame Nacional de Cursos; avaliao dos programas de mestrado e doutorado, por rea do conhecimento. A noo de medida de resultado ampliada para uma perspectiva de avaliao, sendo previstos, alm dos Exames, a avaliao das instituies e de cursos por comisses externas e a auto-avaliao da instituio. Ou seja, a avaliao do ensino superior resultar da agregao de resultados produzidos por diferentes instncias: pela CAPES (ps-graduao stricto sensu); pela Secretaria de Avaliao e Informao Educacional do MEC SEDIAE (Exame Nacional e anlise de indicadores de desempenho global); por especialistas (graduao) e instituies de ensino (auto-avaliao). Como observa Luiz Antnio Cunha (1997, p. 41) "a avaliao do ensino superior no Brasil foi concebida para se desenvolver de modo fragmentado, dificilmente consolidvel e compatilizvel pela SESU", ou mesmo pelo Conselho Nacional de Educao, ao qual caber emitir parecer sobre os resultados da avaliao. Mesmo se considerarmos que, apesar da fragmentao, h uma intencionalidade de proceder a uma avaliao mais abrangente das instituies, ficam indagaes quanto ao uso de seus resultados, especialmente quando se observa a visibilidade que tm tido na mdia as pontuaes decorrentes do "provo" e o seu uso como referncia de qualidade de um dado curso e, por decorrncia, da instituio. Afora o incentivo competitividade, provocado pelo estabelecimento de ranking de instituies, que expressa a transposio da lgica de mercado para a gesto do sistema educacional, cabe indagarmos sobre possveis usos dos resultados, seja no estabelecimento de critrios para alocao de recursos financeiros entre as instituies, tendo em conta seu bom ou mau desempenho, seja na poltica de financiamento do ensino superior - temos assistido investidas na direo de questionar a validade de manuteno de universidades pblicas gratuitas, a partir de apreciaes acerca de seu custo e produtividade. Quanto ao seu impacto em instituies/cursos avaliados, j possvel identificar iniciativas que vm sendo tomadas em decorrncia do conceito obtido. Tomando como referncia duas pesquisas realizadas sobre o "provo" (Santoro, 1999, e Santos, 2001), manifestaes que vm sendo divulgadas, sistematicamente, na imprensa, bem como depoimentos informais de profissionais vinculados a Instituies de Ensino Superior, possvel constatar sua influncia. A primeira delas a aprovao de sua realizao, reconhecendo que seus resultados espelham aprendizagem dos alunos, e esta reflete a qualidade da instituio. Santos (2001, p. 140), ao analisar o que significa esta aprovao do Exame, indica que ela legitima: a) a idia da possibilidade de todos os alunos aprenderem da mesma forma uma lio, por estarem sujeitos mesma percepo-impressiva; b) a idia de que essa aprendizagem, reificada, pode ser objetivamente medida atravs de uma prova; c) que a mdia das notas numricas decorrentes das provas dos alunos de uma instituio mede tambm o ensino, j que esto numa relao de causa-efeito;

d) essa mesma mdia indica a qualidade de uma instituio e, portanto, procedimento correto classific-la em ordem decrescente segundo essas mdias. Evidencia-se tambm um reconhecimento de que o ENC tem provocado uma reao das instituies, especialmente as privadas, a partir dos resultados por elas obtidos. Embora no se possa generalizar, reproduzimos o que comenta Santos (op. cit.) na concluso de seu estudo, pois sua constatao caminha na mesma direo da maior parte das manifestaes, a que temos tido acesso, de professores atuantes em Instituies de Ensino Superior: O ENC realmente provocou agitao nos meios acadmicos, mas se observarmos as respostas dos professores, vemos que as aes ensejadas o foram, no no sentido da melhoria do curso, mas no sentido de 'preparar o graduando para o provo'. Mudanas foram realizadas, medidas emergenciais foram tomadas, no para atualizar currculos, programas, bibliografia, inovar nos mtodos didticos, mas apenas para preparar melhor o aluno para o provo. Isso, certamente, no melhorar a qualidade dos cursos. O fim das aes foi melhorar a nota da instituio no provo, com vistas a uma melhor classificao numa lista pblica que pode levar execrao. (Santos, 2001, p. 141-142) Comenta ainda que com base nas provas j realizadas, "os professores esto fazendo ajustamentos em seus programas de trabalho e isso, fatalmente, conduzir fixao de um 'conhecimento oficial' (...) em mbito nacional" (idem, ibid.). Mesmo um dos defensores pblicos do provo, Cludio Moura Castro (2002, p. 20), reconhece que este tem "efeitos colaterais", afirmando: Um deles enrijecer os currculos, tirando dos cursos a liberdade de experimentar. Outro a questo do valor adicionado. Sabemos que 80% dos resultados so determinados por diferenas dos alunos, j no vestibular. Portanto, no podemos execrar um curso que oferea um ensino correto cujo nico pecado ter alunos mais fracos. Veja-se a gravidade dos "efeitos" mencionados, que entendemos no so colaterais, mas sim intrnsecos ao "provo": uniformizar currculos e intensificar desigualdades, penalizando os j penalizados! Alm disso, a crena no poder indutor da competio, gerada pela divulgao dos rankings, desconsidera os seus limites. Exatamente por tratar-se de um mercado segmentado, nem todos buscaro situar-se nos primeiros lugares do ranking, mas sim no melhor lugar possvel em funo dos valores investidos. Nesse tipo de lgica, h espao, tambm, para a instituio de baixa qualidade a baixo custo. Sabemos que a avaliao no um processo meramente tcnico, portanto a anlise dos pressupostos que a informam e de suas conseqncias sociopolticas necessria. Neste sentido, tal como vem se buscando a transparncia dos resultados do trabalho universitrio, h que se exigir igual tratamento aos rgos governamentais que, de fato, detm, atualmente, o poder de mando da educao (...) seria a avaliao das reais perspectivas governamentais, da viso que esses organismos detm sobre a Universidade. (Amorim & Sousa, 1994, p. 127) Em relao ao ensino superior, cabe um alerta: talvez, em breve, no mais estejamos clamando pela autonomia das instituies, mas sim pelo direito dos Estados nacionais definirem suas polticas educacionais, considerando a deciso da

Organizao Mundial do Comrcio de tratar o ensino superior como um dos setores de servio includo no Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATT em ingls), retirando, na prtica, a autoridade e autonomia das naes na implementao de suas polticas para este nvel de ensino. Ainda oportuno registrar o potencial excludente contido no tratamento do ensino superior como mercadoria a ser livremente comercializada. Como diz Marco Antonio Dias (2002, p. 2), "o desenvolvimento da sociedade do conhecimento que representaria, se bem administrado, um grande instrumento para dividir as riquezas no mundo, corre o risco de se tornar um fator adicional de dominao por parte de poucos e de excluso da maioria".

Avaliao: tendncias e tenses


De modo dominante, a lgica intrnseca s propostas avaliativas que vm se realizando no pas, particularmente a partir da dcada de 1990 e direcionadas aos diversos nveis de ensino, a de atribuio de mrito com fins classificatrios. O que define de modo mais explcito as finalidades a que vem servindo a avaliao, para alm dos delineamentos adotados, o uso que se faz de seus resultados, qual seja, a produo de classificaes que apiam a hierarquizao de unidades federadas, de instituies ou de alunos. A crena a de que as presses geradas pela competio, suscitada pelos procedimentos avaliativos, faro com que sejam mobilizados processos e recursos que resultaro em melhoria da qualidade de ensino. Desse modo, pressupe-se a aceitao da desigualdade como condio mesma de produo de qualidade, pois sendo diferentes e diversificadas as condies dos sistemas e unidades escolares estaramos caminhando na direo de intensificar os processos de segregao e seleo educacional e social. Nessa medida, at mesmo a pluralidade de procedimentos avaliativos implementados (SAEB, ENEM, ENC e outros) configura-se como meros instrumentos que podem ser alterados e/ou at mesmo abandonados em prol do objetivo maior de disseminar uma cultura avaliativa de natureza competitiva e estratificadora. O recurso ao conceito de quase-mercado para interpretar as modificaes em curso na educao pblica permite-nos compreender a aplicao, na gesto dos sistemas educacionais, dos princpios e valores da iniciativa privada, que trazem consigo um projeto de sociedade que certamente no contm a utopia da transformao. Sem dvida, a avaliao um processo capaz de direcionar projetos e aes e o que se evidencia com as prticas em curso a perspectiva da reproduo e intensificao das desigualdades educacionais e sociais. Tais valores no so estranhos sociedade capitalista, tendo portando condies de hegemonizar discursos e prticas. Entretanto, para a tradio educacional brasileira, que cultua liberais como Ansio Teixeira e os Pioneiros de 1932, a difuso de tal verso do liberalismo com uma intensidade indita no deixa de ser chocante.

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Recebido e aprovado em agosto de 2003

Notas
1. Percebe-se essa lgica no caso das estradas. A privatizao de uma estrada no produz o efeito indutor desejado, pois no h, ao lado, outra estrada que possa "competir" com a primeira, estando, ento, limitada capacidade de se aperfeioarem pela concorrncia. 2. Vale lembrar que os EUA no tm um ministro da Educao, mas um secretrio, pois as responsabilidades pelo atendimento ao Direito Educao cabem aos estados. O governo federal atua no sentido de financiar programas especiais e realizar a avaliao do sistema. 3. As iniciativas de avaliao aqui tratadas foram desencadeadas pelo Ministrio da Educao (MEC) nas gestes do presidente Fernando Henrique Cardoso. No atual

governo, de Luis Incio Lula da Silva, no se tem registro de alteraes ocorridas nos procedimentos aqui relatados, excetuando-se a criao do exame de Certificao de Professores, Portaria 1403/2003, que sugere uma continuidade da lgica que vem presidindo as polticas de avaliao. Outra iniciativa que merece registro foi a constituio de uma Comisso, presidida pelo Prof. Jos Dias Sobrinho, incumbida de apresentar uma nova proposta de avaliao para o ensino superior. At a finalizao deste texto, seus resultados ainda no eram conhecidos. Tambm no possvel inferir o eventual compromisso dos atuais gestores do MEC com a implantao das sugestes que sero apresentadas por esta Comisso. 4. Parte das consideraes aqui constantes sobre as iniciativas de avaliao integram publicao anterior de Sousa (2001). 5. Caracterizao mais detalhada das alteraes ocorridas no SAEB, desde a primeira iniciativa em 1988, apresentada por Bonamino (2002). 6. A ttulo de ilustrao de como so apresentados tais argumentos, ver Waiselfisz, 1993; Castro, 1994; Instituto Herbert Levy, 1993; Fletcher, 1994. 7. A Revista uma publicao da Rede de Avaliao Institucional da Educao Superior (RAIES). 8. Lei n 9.131/95, que altera dispositivos da Lei n 4.024/61, trata da criao do Conselho Nacional de Educao e institui os "Exames Nacionais". 9. Em 1996 foram examinados os alunos concluintes dos cursos de Direito, Administrao e Engenharia Civil; em 1997 foram tambm examinados os concluintes dos cursos de Engenharia Qumica, Veterinria e Odontologia. A cada ano, novos cursos vm sendo incorporados.