GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO CASA CIVIL SUBSECRETARIA DE GESTO E RECURSOS HUMANOS

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA 2005 9 de Dezembro

MENSURANDO A CRIAO DE VALOR NA GESTO PBLICA Armando Catelli

Prof. Dr. dos Programas de Mestrado e Doutorado em Controladoria e Contabilidade da FEA-USP

Edilene Santana Santos

Mestre e Doutora em Controladoria e Contabilidade pela FEA-USP. Universidade de So Paulo FEA-USP Ncleo GECON Rua Prof. Luciano Gualberto, 908, FEA 3, sala 12. So Paulo. Fone: (11) 3091-5820 ramal 163/136. Fax (11) 3813-0120 e-mail: editron@uol.com.br e catelligecon@uol.com.br

RESUMO Nas duas ltimas dcadas vem crescendo nas sociedades democrticas de economias avanadas e emergentes a demanda pelo melhor uso possvel dos recursos arrecadados pelo governo. Surgiu, assim, a postura do governo empreendedor, voltado para o cidado como cliente, buscando padres otimizados de eficincia e eficcia numa gesto pblica por resultados, orientada por processos de avaliao contnua e de legitimao pela sociedade. Entretanto, os sistemas de avaliao, na sua quase totalidade, consideram economicamente, pela sua expresso monetria, apenas os custos incorridos pela gesto pblica. A abordagem dos benefcios da atuao governamental para a sociedade ainda se restringe a ndices fsicos e escalas qualitativas, impossibilitando a avaliao completa dos resultados ao manter custos e benefcios em escalas diferentes de mensurao. Este trabalho examina a mensurao

econmica dos benefcios da atuao governamental para a sociedade, buscando identificar o valor criado na gesto pblica. A determinao desse valor econmico agregado efetuada a partir da considerao de custos de oportunidade, conforme os princpios e critrios do Sistema de Gesto Econmica. PALAVRAS CHAVES: gesto pblica, criao de valor, gesto econmica, governo empreendedor, custo de oportunidade.
1 - INTRODUO A cobrana compulsria de impostos sempre gerou, no decurso da histria, uma tenso entre o cidado contribuinte e o poder pblico. Essa tenso, que chegou a causar revolues no passado, se expressa hoje nas democracias liberais avanadas e emergentes sob a forma de uma exigncia cada vez maior da sociedade quanto ao melhor uso possvel dos recursos arrecadados por parte do governo. De fato, a questo fundamental sobre como avaliar a gesto pblica torna-se cada vez mais uma preocupao quotidiana dos cidados. Estes, estimulados a participar da vida scio-poltica, so continuamente informados pelos meios de comunicao, quanto aos impactos dos planos, das polticas, dos oramentos, dos dficits e supervits dos governos na qualidade de vida de cada membro e setor da sociedade. Com isso, demandam cada vez mais que os gestores pblicos no apenas se atenham com disciplina aos limites dos escassos recursos orados, mas otimizem a aplicao desses recursos em polticas que atendam efetivamente as necessidades da sociedade. Surgiu, assim, nas duas ltimas dcadas, a postura do Governo Empreendedor, voltado para o cidado como cliente e buscando padres otimizados de eficincia e eficcia, com tica e transparncia, na gesto dos recursos pblicos com responsabilidade fiscal. Caracterizado pela busca pr-ativa de resultados, legitimados pela avaliao de uma sociedade que controla continuamente a transparncia, a eficincia e a eficcia da gesto pblica, o modelo do governo empreendedor se contrape ao modelo do governo burocrtico, voltado para o controle interno e para a mera conformidade com os custos orados, que vigorou desde a Revoluo Industrial at o final do Sculo XX .

O estmulo avaliao constante do desempenho da gesto pblica vem requerendo cada vez mais a mensurao dos objetivos, metas e resultados alcanados, tanto em relao ao proposto e planejado, como em relao aos custos despendidos, inclusive com vista legitimao de mandatos polticos pela via eleitoral. Entretanto, os sistemas de avaliao, na sua quase totalidade, consideram economicamente, pela sua expresso monetria, apenas os custos incorridos pela gesto pblica. A considerao dos benefcios para a sociedade, advindos da atuao governamental, ainda se restringe a ndices fsicos e escalas qualitativas, impossibilitando a avaliao completa dos resultados ao manter custos e benefcios em escalas diferentes de mensurao. Nesse sentido, o presente trabalho pretende abordar a moderna gesto pblica, como criadora e agregadora de valor, inclusive de valor economicamente mensurvel, dentro dos princpios e critrios do Sistema de Gesto Econmica. O problema a ser aqui examinado pode ser, preliminarmente, assim caracterizado: quais critrios e qual modelo possibilitam a mensurao econmica do valor criado pela gesto pblica? Parte-se da hiptese de que aplicao de critrios econmicos avaliao da gesto pblica capaz de identificar e medir o valor gerado pela atividade governamental para a sociedade. O presente trabalho objetiva expor esses critrios econmicos e incorpor-los no modelo proposto de mensurao do valor criado pela gesto pblica. A metodologia adotada parte da identificao indutiva da demanda por tais critrios a partir da caracterizao da moderna postura do governo empreendedor, conforme a experincia expressa na literatura e, a seguir, deduz, por consistncia lgica, a aplicao de tais critrios no modelo proposto.

2. A NOVA GESTO PBLICA POR RESULTADOS 2.1. UMA NOVA POSTURA DA GESTO PBLICA E DA SOCIEDADE Entre as Novas Realidades surgidas no final do Sc. XX em contraste com posturas estabelecidas durante os ltimos dois sculos, Peter Drucker (1991, pp. 3-14) identifica uma nova conscincia das funes do governo. Sucessos do passado, como o Welfare State, o Estado de Bem Estar, inaugurado por Bismarck contra a luta de classes e o New Deal de Franklin Roosevelt,

voltado, aps a crise de 1929,

para o estmulo prosperidade americana e ao

equilbrio entre os grupos de interesse econmico, perderam seu atrativo num mundo de pluralismo social centrado cada vez mais na uniclasse (id. p. 21) dos trabalhadores do conhecimento (Drucker, 2000). De fato, o mpeto arrecadador e de endividamento financeiro do Estado de Bem Estar, exacerbado em todos os pases durante duas guerras mundiais, elas mesmas em parte causadas por desequilbrios econmicos e fiscais1, encontrou no final do Sc. XX barreiras intransponveis. Uma Rebelio Fiscal Silenciosa fez crescer em muitos pases a sonegao e a economia informal (Drucker, 1991, pp. 61s). Estudos sobre os impactos da arrecadao e endividamento na sade da economia e na coeso da sociedade comprovaram a exausto do modelo do Estado Fiscal de Bem Estar (id. pp. 60s). O Estado passou, assim, a reconhecer os seus limites fiscais e de endividamento, tendo que selecionar atividades a partir de recursos escassos. Com isso tem sido levado a concentrar-se nas suas funes mais essenciais e a entregar sociedade, mediante terceirizaes e privatizaes, muitas das suas atividades anteriormente assumidas (id. pp. 55ss). Do ponto de vista dos cidados, essa nova realidade se manifesta, tanto na desconfiana diante das ineficincias da administrao pblica tradicional como em exigncias sempre maiores de que os servios proporcionados pelo governo sociedade sejam otimizados em relao aos recursos que consomem. Assim, nos Estados Unidos constatam Osborne & Gaebler (1995, p. 152):
os cidados de hoje se recusam a pagar altos impostos por servios cujos preos disparam, enquanto a qualidade despenca; (...) uma frustrao crescente entre os contribuintes no saber exatamente o que esto recebendo pelo dinheiro que investem

o que confirmam Glaser & Denhardt (2000, p. 1)2, comentando diversos autores:
Citizens today are quite negative about government (...) Citizens are also increasingly reluctant to pay taxes, based on perceptions that they are getting a poor return on tax dollars invested

Com efeito, Drucker ( id. pp. 52 s.) pde constatar que

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Denunciados entre outros por Schumpeter (Drucker, 1991, p. 60). Numerao de pginas conforme o texto extrado do arquivo da Internet da respectiva publicao.

tanto nos pases democrticos como nos comunistas a maioria dos programas governamentais desde 1945 tm sido verdadeiros desastres. Se chegam a obter resultados, estes so freqentemente o oposto dos esperados. (...) Hoje ns sabemos que existem algumas coisas que o governo, por sua prpria essncia, incapaz de fazer.

2.2. GOVERNO EMPREENDEDOR E GOVERNO BUROCRTICO A conscincia dos limites fiscais, financeiros e administrativos do Estado fez surgir na ltima dcada do Sc. XX a postura do Governo Empreendedor em oposio ao governo burocrtico tradicional. A gesto burocrtica teve grande sucesso desde a Revoluo Industrial ao substituir o governo das famlias reais e da nobreza por uma administrao baseada na impessoalidade, profissionalismo e racionalidade tcnica, como estudado por Weber ( Osborne & Gaebler 1995, p. 13). De fato, a burocracia logo se tornou um fim em si mesma, mediante o carreirismo e corporativismo, fechando-se s mudanas que se aceleraram aps II Guerra, tendo sido desde ento sinnimo de um governo lento, ineficiente e impessoal (id., p. 15) pouco sensvel aos problemas reais da comunidade. Por exemplo, na Inglaterra constatava Henkel (1991, p. 11):
The bureaucracies through which the public sector was administered were said to be dominated by self serving interests, bureaucrats, professionals and unions, whose main concern was to enlarge their own power. In consequence, bureaucracies got bigger, consumed an increasing proportion of the gross national product and at the same time became progressively less manageable or responsive.

O governo empreendedor caracteriza-se, pelo contrrio, como um governo que pertence comunidade, dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo (Osborne & Gaebler, 1995, pp. 51-80), e visa atender aos cidados como clientes e no aos interesses da burocracia (id., pp. 181-213). Distanciando-se do modelo tradicional burocrtico, o governo empreendedor no pretende controlar a economia, possuir empresas ou concentrar-se no fazer em ampla escala, mas sim estimular a ao e a parceria da sociedade. o que Osborne & Gaebler (id. pp. 26-50) denominam de governo catalisador. Com isso, o poder de realizao do governo empreendedor, derivado de sua postura de controle orientado por misses, metas e objetivos (id. pp. 116-148) se torna expressivamente maior que o do governo burocrtico. De fato, este se volta

prioritariamente para o controle do cumprimento dos custos orados e no para a consecuo de metas otimizadas. Concentra-se, assim, no detalhe em meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir (id. p.32) como a viso de eficcia das polticas governamentais. Essa diferena de posturas destacada pelos mesmos autores citando Drucker (id. p. 50):
No estamos diante de um desaparecimento do estado. Pelo contrrio, precisamos de um governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas enfrentamos a escolha entre o governo extenso e impotente e o governo que forte porque se limita a decidir e a dirigir, deixando o fazer para outrem. Precisamos de um governo que pode e deve governar. Isto , no um governo que faz; no um governo que administra mas sim um governo que governa

2.3. A GESTO PBLICA POR RESULTADOS A eficcia do governo empreendedor, justamente por serem escassos os seus recursos oramentrios, centra-se na transparncia de um governo competitivo, que introduz a competio na prestao de servios (id. pp. 80-116) e, sobretudo, preocupa-se com a obteno dos melhores resultados que os recursos disponveis possam proporcionar (Reese & Ohren, 1999). Isso faz com que, por exemplo, na Carolina do Norte, tenha sido criado um sistema de medio de desempenho dos governos locais baseados no benchmarking das melhores prticas na gerao de servios em comparao com os respectivos custos (Rivenbark & Carter, 2000; Ammons 2000) . O mesmo foco no resultado e desempenho, voltado para o cidado como cliente, caracteriza hoje processos oramentrios na Flrida (Wang, 1999; Grizzle, 1999), na Carolina do Sul (Shelton & Albee, 2000), e no Governo Federal americano (Wang, 1999). Essa nova postura de governo surgiu de prticas pioneiras, como a de Ted Kolderie terceirizando servios na cidade de St. Paul em Minneapolis na dcada de 70 que, conforme Drucker (1991, p. 51) se espalhou pelo mundo, bem como das iniciativas liberalizantes e empreendedoras de Margareth Thatcher na Inglaterra na mesma poca. Nos Estados Unidos o governo empreendedor considerado hoje Clinton (id., p.xi ss), para outros pases do mundo. um

paradigma poltico emergente (Osborne, 1994, pp. 319 ss), preconizado por Bill

No Brasil, os critrios do governo empreendedor vm sendo desenvolvidos durante a ltima dcada e constituem hoje um dos fundamentos da poltica do governo federal (Presidency of the Republic, 1995), bem como de alguns Estados, voltada para reformas centradas na entrega sociedade de tarefas antes assumidas pelo governo burocrtico tradicional, mediante privatizaes, terceirizaes e Contratos de Gesto (Johnson et al., 1996, pp. 127 ss) com agncias e entidades pblicas. Como notam Osborne & Gaebler (1995, pp. 21 ss.), a gesto pblica empreendedora adota princpios de gesto de negcios como atendimento ao cidado como cliente, pr-atividade, iniciativa e autonomia gerencial, controle por objetivos e metas ou governo por parcerias. Isso, porm, no significa governar como quem dirige uma empresa, que visa obter lucro com seus produtos, mas sim, gerenciar com eficincia recursos tributrios coletados, para atender com maior eficcia ao bem comum gerando resultados para a sociedade (Presidency of the Republic, 1995, p. 22). De fato, ao visar resultados que melhor respondam s demandas dos cidados como clientes, a gesto pblica empreendedora baseada em avaliaes contnuas da sociedade para ajustar suas estratgias, planos e metas, bem como sua ao implementadora. Por exemplo, na Inglaterra, como afirma Henkel (1991, p.3):
(...) government has made radical attempt to control and change the public sector. It has tried to create a new culture of management based on values of economy, efficiency and effectiveness. One of its strategies has been to give evaluation a new and higher profile in the public arena.

Nos Estados Unidos, a avaliao de desempenho, tanto no governo federal como em vrios estados (Glaser & Denhardt, 2000; Shelton & Albee, 2000), cada vez mais abrangente, inclusive condicionando a metas e padres alcanados a concesso de crditos e outros benefcios aos programas habitacionais, de sade, ou educao. Critrios de desempenho orientam tambm o financiamento de obras pblicas, contratos com usinas nucleares (Osborne & Gaebler, 1995, pp. 152ss) e so aplicados, at mesmo, no Judicirio:
Seis estados esto testando parmetros de avaliao de performance para tribunais inteiros, os quais foram desenvolvidos pelo Centro Nacional de Tribunais Estaduais e o Departamento de Justia dos Estados Unidos. Valem-se de pesquisas de opinio entre os usurios do sistema judicirio, grupos de controle, anlise de casos e outros mtodos de mensurao. Entre os aspectos investigados, incluem-se a facilidade de acesso Justia e a razoabilidade dos preos praticados, bem como a efetividade na

tramitao dos casos, a imparcialidade das decises e a competncia dos tribunais em executar suas ordens (id., p. 153)

A importncia da avaliao de desempenho na moderna gesto pblica por resultados, se reflete na Junta Normativa da Contabilidade Governamental americana,
que determina os padres contbeis geralmente seguidos pela maioria dos governos estaduais e municipais est, na prtica, redefinindo os conceitos contbeis geralmente aceitos para incluir entre eles, o critrio de avaliao de desempenho (Osborne & Gaebler (1995, p. 152).

No Brasil, a experincia internacional de avaliao da gesto pblica tem despertado grande interesse como uma das condies bsicas de sucesso da reforma administrativa do Estado, nas diversas esferas governamentais (Barbosa, 1996; Freitas, 1999; Bresser-Pereira, 1999 e 2000; Thoenig, 2000; Campos et al., 2000). Contudo, como notam Teixeira & Santana (1994, pp. 18ss), os sistemas de avaliao de desempenho na gesto pblica, ainda deficientes, devem ser priorizados:
A avaliao de desempenho deveria ser priorizada num novo modelo de gesto pblica atravs de iniciativas como: - Redirecionar o sistema de avaliao dentro da administrao governamental para uma ao centrada no eixo da avaliao do desempenho do servio prestado qualitativa e quantitativamente pelos diversos setores e unidades. - Elaborar e divulgar sistemas de indicadores de desempenho do servio pblico. - Garantir uma ampla divulgao e acompanhamento dos indicadores e seus valores. - Orientar as polticas de recursos humanos pelos parmetros de avaliao de desempenho.

2.4. A QUESTO DA MENSURAO ECONMICA DOS RESULTADOS DA GESTO PBLICA A adoo de critrios de desempenho e de obteno de resultados por parte da nova postura da gesto pblica empreendedora envolve, certamente, questes relevantes de mensurao. Na sua quase totalidade, a literatura voltada mensurao de desempenho e resultados da gesto pblica utiliza indicadores fsicos ou qualitativos para identificar os benefcios que constituem os objetivos e metas das polticas avaliadas. Praticamente no se menciona a abordagem econmica a expresso monetria desses benefcios. Apenas os custos so expressos em termos monetrios e com esses so comparados os benefcios fsicos ou qualitativos para fins de avaliao.

De fato, a identificao dos benefcios de polticas pblicas empreendedoras demanda, primeiramente, a determinao dos ndices fsicos e qualitativos de desempenho, o que transparece das diversas experincias e estudos. Assim, programas habitacionais comparam seus custos orados com o aumento da taxa de ocupao de apartamentos populares (Osborne & Gaebler, 1995, p. 67). Programas de emprego para jovens medem o percentual de estagirios que conseguiram colocar em empresas, bem como o nvel de satisfao dos seus empregadores (id., p. 155). A campanha de limpeza pblica em New York recompensava equipes de voluntrios conforme um Scorecard com o percentual decrescente de ruas imundas que, em 1986 diminuiu de 43% para 4% (id., p. 158). Do mesmo modo, quando governos locais buscam identificar atravs de benchmarking as melhores prticas de outras comunidades, a fim de compar-las com eficincia de seus atuais programas num enfoque de cost accounting, so os ndices qualitativos de atendimento de programas alternativos que, confrontados com os respectivos custos, constituem os parmetros de avaliao (Rivenbark & Carter, 2000; Ammons, 2000) . O critrio do uso de recursos em programas alternativos, conforme os respectivos ndices de atendimento sociedade, caracteriza, segundo Wang (1999, pp. 2 ss.) o oramento baseado em desempenho (performance budgeting) que, desde o final da dcada de 40 nos Estados Unidos, procurava se afastar do oramento baseado em entradas (input-oriented budgeting) adotando o oramento baseado em sadas (output-oriented budgeting) e, com isso, passando a relacionar resultados (outputs) e custos dos servios pblicos. Assim, se, a um mesmo custo, o output do programa policial A ( que efetuou por ex. 2.000 prises de criminosos) maior que o output do programa B (que conseguiu apenas 1.500 prises), os recursos sero canalizados para o programa A. Na ltima dcada, com a postura empreendedora de gesto que outorga maior autonomia de deciso aos gestores das polticas pblicas, vem sendo adotado o oramento orientado por resultados (outcome-oriented budgeting) que mede o desempenho do servio, no simplesmente pelo seu output quantitativo (por ex. nmero de prises efetuadas), mas pela qualidade do resultado obtido (por ex. diminuio dos ndices de criminalidade). Assim, pode ocorrer que o programa B, no

mesmo exemplo, ainda que fazendo menos prises que o programa A, tenha obtido maior reduo efetiva da criminalidade, conseguindo, portanto, melhor desempenho e a preferncia dos recursos. Entretanto, no passam desapercebidos aos diversos autores os limites da mensurao por ndices fsicos e qualitativos, por mais relevantes e imprescindveis que sejam. Wang (id., pp. 4ss) constata expressivas diferenas de enfoques de valorao e, portanto, na mensurao de desempenho entre os diversos gestores e observa que it is important to solve the input-output-outcome puzzle. Henkel (1991), no seu estudo abrangente sobre sistemas de avaliao da gesto pblica na Inglaterra tambm circunscritos aos critrios fsicos e qualitativos dos benefcios e metas das polticas pblicas (por ex.. id. p.40) constata a inevitvel dose de subjetivismo que tais mtodos incluem:
The final conclusion is that objective evaluation is a myth. Evaluators bring with them values derived from occupational and disciplinary traditions, which may in turn be congruent with, or hostile to, the dominant political ideology. The study has shown repeatedly how the distinctions between technical and political argument break down. (id., p. 236).

As dificuldades da mensurao restrita aos indicadores fsicos ou qualitativos so igualmente destacadas por Catelli et al. (2001, p. 7):
Na avaliao das organizaes pblicas, usual que resultados sejam definidos por indicadores fsicos ou qualitativos. Tais critrios, entretanto, no so isentos de dificuldades. Tais valores, por exemplo, kW/h e mortalidade infantil, so muitas vezes de natureza diversa e de difcil comparao. A aplicao de pesos e ponderaes para se apurarem notas e ratings deixa largo espao para arbitrariedades e presses polticas. Merece um rating maior uma atividade que se destacou na gerao de benefcios, mas necessitou de enormes subsdios? bom ou mau desempenho atender a 5.000 famlias carentes a um custo de R$ 50.000,00?

Com efeito, por mais intensa que venha sendo a elaborao das tcnicas de mensurao por ndices fsicos e qualitativos, permanece a impossibilidade de se utilizar escalas de natureza diversa para comparar benefcios e custos. Por isso, as limitaes da abordagem dos resultados das polticas e servios pblicos apenas mediante ndices fsicos e qualitativos levanta a questo da mensurao econmica dos benefcios que a atuao governamental proporciona sociedade crucial para os que financiam os custos desses benefcios na forma monetria de tributos compulsrios. Entretanto, ao contrrio das empresas, cujos produtos e servios se traduzem em lucro econmico, a determinao do valor econmico gerado pela gesto pblica requer consideraes e abordagens especficas.

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Assim, o problema abordado por este trabalho a mensurao econmica do valor criado na gesto pblica. Parte-se da hiptese de que a aplicao de critrios econmicos de mensurao aos resultados objetivados pelas polticas pblicas conduz determinao do valor econmico dos benefcios que a gesto pblica gera para a sociedade. O trabalho tem por objetivo apresentar critrios econmicos de mensurao e incorpor-los em modelos de mensurao do valor agregado sociedade pela gesto pblica. No escopo do trabalho examinar a definio de polticas governamentais o que cabe aos mandatrios eleitos e seus partidos em dilogo coma sociedade mas sim, propor um modelo de mensurao de valor que, aplicando-se genericamente a polticas de gesto pblica, contribua, como instrumento contbil-gerencial, para sua eficcia. Um dos limites ao escopo do trabalho decorre de que, mesmo nos pases originrios do governo empreendedor, como notam Osborne & Gaebler (1995, p. 17ss) a elaborao de indicadores de desempenho ainda no generalizada, mas se encontra em desenvolvimento, a partir de instituies que melhor admitem a gesto por resultados. Essa restrio se aplica com maior razo a indicadores econmicos, prprios da abordagem do presente trabalho, uma vez que toda valorao econmica se baseia numa mensurao prvia, fsica ou qualitativa. Assim, o presente trabalho, dentro do seu escopo, tem por foco, genericamente, as entidades e atividades governamentais que desenvolveram mensuraes fsicas e qualitativas que fundamentam a mensurao econmica. Metodologicamente, a identificao de demandas e critrios de avaliao parte indutivamente da experincia da moderna gesto pblica, conforme a literatura e desenvolve os modelos de mensurao dedutivamente a partir da consistncia lgica dos princpios e critrios do Sistema de Gesto Econmica GECON. O Ncleo GECON Gesto Econmica da FEA-USP vem desenvolvendo h mais de dez anos um sistema de gesto e de informao fundado em critrios econmicos, tendo publicado mais de uma centena de trabalhos entre teses doutorais e de livre-docncia, dissertaes de mestrado, livros e artigos cientficos. O sistema GECON tem sido aplicado mediante consultorias a empresas entre as mais importantes

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do Brasil. Sua verso voltada gesto pblica tem sido utilizada por diversas organizaes e agncias governamentais3.

3. O MODELO DE GESTO PBLICA CRIADORA DE VALOR O modelo de gesto do governo empreendedor reflete a moderna tendncia de gesto compartilhada e coordenada, que estimula a iniciativa e pr-atividade dos gestores identificando-os, ao mesmo tempo, com a misso, crenas e valores da sua entidade ou organizao. Essa pr-atividade dos gestores considerada condio fundamental para a criao empreendedora de valor na gesto pblica. Osborne & Gaebler, 1995, p. 272, ao preconizarem o governo descentralizado e aberto participao e ao trabalho de equipe, citam Ronald Contino, ex-diretor do Departamento de Saneamento da Cidade de New York:
Nada pode substituir o conhecimento de um trabalhador acerca de seu local de trabalho. No importa quo inteligente seja o chefe, nem tampouco sua capacidade de liderana. S conseguir liberar o potencial mximo dos seus empregados trabalhando com eles, em vez de contra eles (id. p. 272).

A viso sistmica da organizao, adotada na Gesto Econmica4 considera como condio para a eficcia a autonomia de deciso dos gestores. Estes so estimulados a atuar como donos de suas reas e ao mesmo tempo identificados com a misso, crenas, valores e objetivos globais da organizao, objetivando-se, com isso, destacar e valorizar posturas empreendedoras fazer acontecer sem desculpas (Catelli, 1999, p. 31). Isso implica igualmente que os gestores so avaliados por fatores e eventos que efetivamente estejam sob seu controle, no se admitindo imputaes ou transferncias eficincias/ineficincias de uma rea para outra. A adoo rigorosa desse princpio de controlabilidade possibilita a vinculao das conseqncias s respectivas decises, fundamental para o controle da execuo de planos e para a avaliao de desempenho (Catelli, 2000, p. 8). Esse modelo aplicado gesto pblica possibilita que a ao dos gestores no se restrinja apenas ao mero cumprimento de rubricas oramentrias, como na
3 O Ncleo GECON organiza periodicamente encontros e workshops sobre Gesto Pblica e outros temas, conforme informaes no site www.gecon.com.br 4

A esse respeito, ver Guerreiro (1989, cap. 4).

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administrao burocrtica, ou simples quantidade produzida, como no outputbudgeting, mas se oriente pr-ativamente para a eficcia e para a otimizao que se expressam na criao de valor para a sociedade. O modelo empreendedor de gesto pblica fez originar em vrios pases, inclusive no Brasil, os chamados Contratos de Gesto, pelos quais o governo central se relaciona de modo ao mesmo tempo descentralizado e integrado com suas entidades. Conforme Johnson et al.(1996, pp. 128-129) os contratos de gesto, surgidos na administrao francesa na dcada de 80, expressam compromissos reciprocamente assumidos entre o governo e suas entidades por exemplo, empresas, agncias reguladoras etc mediante clusulas contendo objetivos, metas, indicadores de produtividade, prazos para a consecuo das metas estabelecidas e para a vigncia do contrato, critrios de avaliao de desempenho, condies para a reviso, renovao, suspenso e resciso, penalidades dos administradores e outras. Lima et al. (1999, p. 545) notam que os contratos de gesto, mediante compromissos sobre objetivos e metas, tm por escopo a necessidade de otimizao do benefcio social gerado pelos recursos pblicos investidos na entidade governamental, a qual se volta inteiramente satisfao da sociedade como fundamento de sustentao do Estado (id., p. 547). Dentro desses princpios empreendedores, Catelli (2000, p.3) considera que a eficcia da gesto pblica depende principalmente de: a) gestores competentes e bem intencionados; b) um modelo de gesto que aproveite todo o potencial dos gestores; c) um sistema de gesto que otimize os esforos do governo e da sociedade em seus diferentes nveis, grupos e segmentos; d) um sistema de informaes e de comunicaes que possibilite o entendimento entre governo e sociedade e a avaliao de resultados proporcionando a tomada de decises transparentes; e) um sistema de controles internos que assegure a legitimidade de todas as aes dos gestores, sem prejuzo de sua eficcia; Conforme o mesmo autor (Catelli, 1999, p. 31), o Sistema de Gesto Econmica constitui um modelo de gesto e um sistema de informaes gerenciais que possibilita a tomada de decises pela gesto pblica com base em critrios e princpios de eficcia econmica.

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Catelli et al. (2001, p.5) observam que a atuao do Estado pode ser considerada como uma administrao das economias (ou superao de deseconomias) que se situam fora do controle dos agentes econmicos privados, mas das quais esses agentes dependem, as quais foram, chamadas por Alfred Marshall (1996, pp. 359 ss.) de externalidades (positivas ou negativas). Esse conceito, estudado por diversos autores (Mishan, 1971), foi posteriormente aprofundado por Pigou (1962, pp. 172-203) mediante a distino entre social net product e private net product. Por exemplo, pessoas, empresas e grupos sociais se beneficiam de externalidades positivas, como a infra-estrutura de transporte ou de segurana, normas tcnicas, governo. Ao integrar a riqueza da sociedade, as externalidades possibilitam caracterizar a gesto pblica as polticas pblicas, que atuam sobre as externalidades como criao de valor econmico. Nesse sentido, como sistema de informaes econmico-financeiras, a Gesto Econmica preconiza a otimizao da criao de valor pela gesto pblica. Como observa Catelli (2001, p.8) o GECON um modelo de gesto que permite a simulao, o planejamento e o controle da atuao de uma entidade [pblica] com base na evoluo do valor adicionado criao de valor. A mensurao econmica do valor possibilita, na tomada de deciso dos gestores pblicos, a identificao das alternativas mais favorveis identificao de valor para a sociedade. (Catelli, 2000, p. 7). proteo legal, pelo polticas de defesa ambiental, etc. que constituem servios proporcionados

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Figura 1: Viso Sistmica do Ambiente

produtos e /s rvios

GOVERNO
rg de adm traos inis o g ral e rg de os co ntrolee apoio rg pre tadore de os s s s rvios e
Fonte: Catelli ( 2001, p.3).

SOCIEDADE e pre as m s
im s po tos

g rupos
pro duto s s rvios e

fam lias indivduos

A viso sistmica das interaes governo-sociedade como criadoras de valor, ilustrada na Figura 1. Conforme a figura, a sociedade, composta de grupos, empresas, famlias e indivduos, fornece ao governo os recursos financeiros necessrios para a sua atuao, na forma de contribuies compulsrias via tributao. O governo, com suas entidades (rgos da administrao central, prestadores de servio e de controle e apoio), tem por funo gerar benefcios (produtos e servios) de valor para a sociedade. O governo interage ainda com a sociedade adquirindo bens e servios necessrios para suas atividades. Considerando que essas interaes envolvem recursos escassos, que possuem valor econmico, caracteriza-se, assim, uma relao econmica entre governo e sociedade na gesto pblica cuja eficcia sustentvel depende da capacidade do governo de gerar para a sociedade benefcios de valor superior aos custos incorridos. A seguir, ser examinada a mensurao do valor agregado pela gesto pblica.

4. MENSURANDO A CRIAO DE VALOR NA GESTO PBLICA 4.1 CRITRIOS ECONMICOS DE MENSURAO A dificuldade dos mtodos de mensurao em ultrapassar os ndices fsicos e qualitativos para obter a expresso monetria de um benefcio proporcionado pela atuao pblica pode ser superada aplicando-se o conceito econmico de custo de oportunidade.

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Como notam Heymann & Bloom (1990, p. xi) o conceito de custo de oportunidade e a sua mensurao esto estreitamente associados teoria da escolha, ao conceito de valor e estrutura da tomada de deciso racional. Para Ijiri (1967, pp. 34 ss), no seu estudo sobre a estrutura da mensurao, toda deciso uma escolha entre dois benefcios (por ex. coletar nozes no bosque ou ficar descansando na cabana). A opo pelo benefcio considerado mais til ou relevante exclui automaticamente o outro benefcio. O valor da alternativa rejeitada (por ex. o valor do descanso na cabana) considerado pelos economistas como o custo de oportunidade da alternativa aceita e , ao mesmo tempo, a medida do valor escolhido (por ex. satisfazer a fome com as nozes coletadas). Assim, no caso da gesto pblica, pode-se determinar o valor econmico do benefcio de um servio comparando-o com o valor da melhor alternativa rejeitada. Por exemplo, o valor dos servios jurdicos da procuradoria pblica pode ser determinado a partir do valor de outros servios jurdicos similares. O valor da segurana pblica pode ser medido pelo dispndio, por parte de cidados e comunidades, necessrio para se obter segurana particular. O mesmo se aplica a escolas, hospitais, seguridade social, servios de auditoria, inspeo, fiscalizao, regulao, etc (Catelli et al., 2001). Num outro exemplo, Irving Fisher (1965, pp. 125ss) menciona o fazendeiro que, com vista ao melhor uso de sua terra, tem diante de si a escolha entre dedic-la ou agricultura ou ao florestamento ou minerao. Essas alternativas constituem, de fato, 3 fluxos de benefcios futuros distintos. A escolha se d pela reduo dos fluxos de caixa projetados das diversos alternativas ao seu valor presente lquido, escolhendose a alternativa que apresentar maior valor presente. De modo anlogo na gesto pblica, o fluxo econmico projetado de um programa pode ser comparado com os fluxos de outros programas similares, para efeitos de escolha e de mensurao do valor da melhor alternativa. Assim, segundo a Gesto Econmica, a aplicao do custo de oportunidade, expresso pelo valor da melhor alternativa rejeitada, constitui critrio de determinao da receita do valor econmico criado pelos servios, projetos e entidades pblicas. Como observa Oliveira (1999, p.3):

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Uma atividade qualquer, desempenhada pelo Estado, tem um valor econmico correspondente melhor alternativa disponvel na sociedade para a obteno de seu servio. Esse valor seria o componente positivo do resultado da atividade o de suas receitas.

Mediante custeio direto, esta receita, deduzida dos custos diretamente incorridos por esses servios e projetos, expressa a margem de contribuio ou o valor econmico agregado pelo servio ou projeto. O total das margens de contribuio de uma entidade, deduzido dos custos dessa entidade, expressa o valor econmico agregado pela entidade. O mesmo critrio do custo de oportunidade se aplica considerao de todos os recursos financeiros utilizados na gesto pblica, os quais so mensurados em termos de equivalncia de capitais e de moeda constante. A mensurao econmica mediante comparao com a melhor alternativa rejeitada, como custo de oportunidade, no exclui, reconhecidamente, diferenas de utilidade, de propenso ao risco, de conhecimento e de acesso informao que modificam a percepo de valor quer entre os diversos agentes quer ao longo do tempo para um mesmo agente. Essa diferena de percepo ocorre freqentemente entre o gestor pblico ou suas entidades e a sociedade, como componente normal do processo poltico e econmico e se exprime na determinao diversa de custos de oportunidade sendo levada em considerao pelo modelo proposto, como se detalhar. O enfoque dos custos de oportunidade na gesto pblica pressupe a existncia de um mercado relativamente amplo, livre e eficiente, que proporcione alternativas de servios, cujo valor possa ser identificado e usado como benchmarking dos servios governamentais. Como nota Macpherson (1973, p.189), os conceitos econmicos de mercado so aplicveis s polticas governamentais nas sociedades otimistas e prsperas, as quais, hoje, incluem tanto os pases das economias avanadas como o das economias emergentes5. A aplicao desses critrios econmicos possibilita a mensurao do valor agregado pela gesto pblica conforme o modelo a seguir proposto. A mensurao efetuada segundo trs enfoques ou nveis da eficcia da gesto pblica: a eficcia de
Sobre as polticas governamentais indutoras de mudanas atravs do mercado, ver Osborne & Gaebler (1995, pp. 305-337).
5

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uma entidade governamental, expressa pelo valor agregado pelos seus servios e/ou projetos; a eficcia do governo como um todo, expressa pelo valor criado pelos servios e projetos de suas diversas entidades; e a percepo pela sociedade do valor criado pela gesto pblica. 4.2. MENSURAO DO VALOR AGREGADO ENTIDADE GOVERNAMENTAL

POR UMA

O modelo proposto considera como entidade governamental todo centro de deciso voltado a prestao de servio ou ao exerccio de poder pblico no interesse da sociedade, dotado de autoridade e responsabilidade legitimamente outorgados. O modelo aplica-se, de modo particular, s entidades constitudas e gerenciadas conforme o perfil do governo empreendedor, por exemplo, s agncias governamentais brasileiras regidas por contratos de gesto. , assim, preconizada a postura pr-ativa do gestor que busca conseguir o melhor padro de servios para a sociedade, aplicando os escassos recursos disponveis de forma a otimizar a criao de valor para a sociedade. Conforme a Figura 2, uma entidade pblica cria valor na medida em que capaz de produzir servios para a sociedade de valor superior ao custo dos recursos consumidos na sua produo. A entidade ou projeto contribui positivamente para o desempenho do governo na medida em que o valor total agregado pelos servios por ela produzidos supere as despesas estruturais necessrias para sua atuao. Na figura, o valor dos servios ou benefcios gerados pela entidade, aqui estipulado em $60, dado pelo custo de oportunidade expresso pelo valor da melhor alternativa de servios equivalentes existentes no mercado. Figura 2: Eficcia de Projetos/Entidades

Eficcia d Proje os e t /Ent ad s id e

Op lano/d s m e e e p nho d Ent ad /Proje o b ? a id e t /foi om
Qual ser / foi / est sendo a contribuio dos servios prestados ? Qual ser / foi / est sendo o resultado de um determ inado Projeto/Entidade? $ Benefcios: Valor Total dos Servios Custos Diretos dos Servios CONTRIBUIO DOS SERVIOS Despesas Totais da Entidade / Projeto CONTRIBUIO DA ENTIDADE / PROJETO
Fonte: Adaptado de Catelli (2000, p.12).

(custo de oportunidade em parmetros de mercado)

60 (20) 40 (10) 30
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Por exemplo, como mencionado, o valor econmico dos servios de educao oferecidos por uma escola pblica dado pelo menor preo cobrado por um servio educacional particular similar disponvel no mercado em condies equivalentes. De fato, se o custo do servio educacional fornecido pela escola pblica for superior ao menor valor cobrado por uma escola privada por um servio em condies equivalentes, seria prefervel ao governo adquirir o servio de escolas privadas a continuar mantendo escolas pblicas. No caso da Figura 2, a entidade gasta $20 na produo dos seus servios, o que resulta numa margem de contribuio dos servios de $40. Alm dos custos de produo dos servios, a entidade possui custos estruturais (instalaes, pessoal etc.) no valor de $10. Assim a contribuio da entidade, que exprime a diferena entre os benefcios totais por ela gerados ($60) e os recursos totais por ela consumidos ($30), de $30 e este o valor econmico agregado pela entidade, o qual tambm a medida de sua eficcia. A avaliao do desempenho do gestor da entidade depender da sua capacidade de conseguir a maior contribuio possvel, ou seja, o maior valor de benefcios para a sociedade com o mnimo custo. 4.3. MENSURANDO O VALOR AGREGADO PELO GOVERNO COMO UM TODO Dentro da postura do governo empreendedor, o modelo proposto possibilita ao gestor pblico otimizar os benefcios para a sociedade mediante o gerenciamento de recursos, sempre escassos, retidos compulsoriamente da sociedade via tributos. Visa-se no apenas adequar a ao governamental ao valor da arrecadao disponvel, por exemplo, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal6, mas atender s demandas da sociedade no sentido de gerar benefcios superiores aos recursos arrecadados, consumidos na atividade governamental. Preconiza-se, em termos de valores econmicos, a maximizao/otimizao da contribuio do governo para a sociedade dentro dos limites requeridos pela sade fiscal e financeira. Conforme a Figura 3, os benefcios totais dos servios oferecidos pelas entidades governamentais (no caso, a entidade da Figura 2) possuem um valor
6

Lei Complementar 101, de 04/05/2000 DOU 05/05/2000 (www.planejamento.gov.br).

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econmico de $60. Esse valor determinado a partir do custo de oportunidade expresso pelas melhores alternativas de obteno, pelo governo, de servios equivalentes no mercado. No perodo, o governo reteve da sociedade recursos no valor de $55, na forma de tributos arrecadados. Assim, a contribuio do governo para a sociedade no perodo, expressa pela diferena entre os benefcios oferecidos e recursos arrecadados, de $5. Esse o valor econmico agregado pelo governo para a sociedade no perodo. Figura 3: Eficcia do Conjunto do Governo

Efic c d Co ju t d G v rn ia o n no o o e o
Op n /d s m e h d G v rn i b m la o e e p n o o o e o /fo o ?
Q a s r/ fo / e ts n o aco trib i o o e c n l es cia ul e i s ed n u p ra io a o l n p ro o? o e d Benefcios (custo de oport . dos servios oferecidos) Impostos Cobrados (arrecadao) CONTRIBUIO PARA A SOCIEDADE
(valor agregado para a sociedade)

d g ve o o o rn

$
60 (55) 5 55 (50) 5 10

Receita de Impostos (arrecadao) Gastos/Despesas do Governo CONTRIBUIO OPERACIONAL CONTRIBUIO TOTAL

Fonte: Adaptado de Catelli (2000, p.14).

Nota-se, entretanto, pela mesma figura, que o governo operacionalmente no gastou todo o valor arrecadado ($55), mas apenas $50, tendo apresentado uma contribuio operacional de $5. Portanto, a contribuio total do governo, ou seja, o resultado econmico total de sua atuao no perodo foi de $10, que exprime o valor agregado pelo governo para a sociedade ($5) mais o valor economizado operacionalmente ($5). Do mesmo modo que na considerao da eficcia de uma entidade governamental, o modelo proposto enseja a otimizao dos benefcios da ao governamental, em parmetros de mercado, promovendo ao mesmo tempo a postura de equilbrio fiscal.

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4.4. MENSURANDO O VALOR AGREGADO PERCEBIDO PELA SOCIEDADE Conforme a Figura 4, a mensurao da eficcia da ao governamental percebida pela sociedade visa identificar os benefcios da atuao do governo para os diversos agentes econmicos integrantes da sociedade (empresas, grupos, pessoas). No caso da Figura 4, os agentes econmicos da sociedade produziram produtos e servios no valor de $100 a um custo de $20, obtendo uma margem de $80. As necessidades dos agentes com alimentao, segurana etc. representam um valor padro de $ 15, o que faz resultar uma margem bruta para os agentes da sociedade no valor de $65. A partir dessa margem pode-se identificar a contribuio econmica da atuao governamental na riqueza dos agentes da sociedade. Assim, os custos da sociedade em relao ao governo, na forma de tributos totalizaram $55. Mas a sociedade recebeu do governo benefcios na forma de receitas ou economias de custos que avaliou em $25. Esse valor determinado pelo custo de oportunidade dos agentes em relao aos respectivos servios oferecidos pelo governo. Entende-se, com efeito, que existem no mercado alternativas de obteno de servios equivalentes, a partir de cujo valor os agentes podem mensurar economicamente os benefcios recebidos do governo. Segundo a percepo dos agentes, a sociedade recebeu do governo no perodo benefcios, cujo custo de oportunidade para a sociedade representa um valor de $25. Tendo contribudo com $55 em tributos para o governo, a sociedade percebe um resultado negativo de $30, o que expressa ineficcia governamental: ao invs de criao e agregao de valor houve, neste caso, destruio de valor pela gesto pblica. Mas, apesar da contribuio governamental negativa, a sociedade obteve uma margem lquida de $35. Esse enfoque do impacto econmico especfico da ao governamental sobre a riqueza dos agentes da sociedade, medido pelo custo de oportunidade dos respectivos servios em parmetros de mercado, possibilita gesto pblica atuar sempre em atendimento ao cidado como cliente, dentro do moderno enfoque do governo empreendedor. Esse atendimento, no caso da figura, no foi satisfatrio, uma vez que o governo extraiu da sociedade recursos superiores aos benefcios a ela oferecidos, tendo certamente gasto a diferena em finalidades que no tem valor percebido pelos agentes da sociedade.

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Figura 4: Eficcia Percebida pela Sociedade

Eficcia Pe b a p la Socie ad rce id e d e

Quais s ro/foram o os b ne e /s e fcios p a s cie ad ? ara o d e (ag nt s e e e conm : e p s , g os p s oas icos m re as rup , e s )
Receita de produtos e servios dos agentes Custos dos produtos/servios MARGEM DE PRODUTOS E SERVIOS Despesas dos agentes: alimentao, segurana, educao, sade, transporte etc. MARGEM BRUTA Custos com Tributos Economias de Custos/Receitas da Sociedade (a custos de oportunidade dos agentes) CONTRIBUIO GOVERNAMENTAL (eficcia percebida pela sociedade = valor agregado pelo Governo) MARGEM LQUIDA
Fonte: Adaptado de Catelli (2000, p.16).

$
100 (20) 80 (15) 65 (55) 25 (30) 35

Comparando-se a Figura 3 com a Figura 4, pode-se notar que, do ponto de vista do governo, os benefcios por ele oferecidos sociedade totalizam $60, o que, em comparao com os impostos arrecadados ($55) resulta num valor agregado de $5. Entretanto, a percepo da sociedade foi diversa: para os mesmos impostos arrecadados ($55) os benefcios efetivos recebidos do governo foram avaliados em $25, o que resultou numa contribuio negativa de $30. Essa diferena de percepes pode indicar diferenas de interesses e o afastamento das polticas e objetivos governamentais das reais necessidades da sociedade (por exemplo, uma obra faranica de pouca utilidade para a sociedade). Pode tambm indicar diferenas na considerao dos custos de oportunidade dos servios oferecidos. Por exemplo, o preo de uma mesma obra de engenharia, considerado aceitvel para uma entidade governamental, pode ser exorbitante para uma entidade privada, indicando ineficincias da gesto pblica.

4.5. VISO SISTMICA DA EFICCIA DA GESTO PBLICA A viso sistmica das interaes entre entidades governamentais, governo e sociedade, anteriormente ilustradas na Figura 1, se reflete na viso sistmica da

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eficcia da gesto pblica, conforme os diversos indicadores ilustrados na Figura 5. Nesta figura, procura-se sintetizar os diversos nveis ou enfoques de eficcia e de percepo do valor econmico agregado pela atuao do governo. De fato, as diferenas de percepo do valor criado pela atuao governamental sob a tica do governo e a sob tica da sociedade podem ser maiores ou menores a cada momento da vida social. Tais diferenas jamais desaparecem por completo no mundo real, uma vez que decorrem de mltiplas variveis que se refletem de modo diverso nas percepes dos integrantes do governo e nos agentes da sociedade, como: diversidade de interesses, diferenas de informao e de conhecimento, partidarismos, variaes nas propenses individuais e coletivas, ineficincias de mercado, segmentao econmico-social etc. Considera-se, entretanto, que o governo, destinado a servir a sociedade, h que gerar servios cujo valor corresponda a receitas ou economias de custo reais percebidas pela sociedade. Essa correspondncia ilustrada na Figura 5, que aponta um equilbrio na percepo de valor, ou seja, uma igualdade entre o valor dos servios prestados pelo governo ($60) e as receitas e economias de custo percebidas pelos agentes sociais ($60), diferentemente do que ocorria na Figura 4, quando os mesmos servios governamentais se refletiam em benefcios econmicos percebidos pela sociedade de apenas $25. A mesma Figura 5 ilustra a otimizao do sistema das interaes entre as atividades das entidades governamentais, do governo como um todo e dos agentes da sociedade, expressa pelos diversos indicadores da atuao governamental, conforme j examinado: o indicador da eficcia dos servios prestados pela entidade; o indicador da eficincia operacional do governo; o indicador da contribuio social do governo; e o indicador da eficcia governamental percebida pela sociedade.

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Figura 5: Viso Sistmica da Eficcia da Gesto Pblica

r icado da Ind cial io So Contribu o ve o d Go rn Equilbrio na r icado da rce Pe p o Ind cia rce o d Valor Efic Pe bida cie de e p la So da
GOVERNO Sociedade Consolid . Por Servio Agentes

r icado da Ind l raciona n Efici cia Ope

Benefcios (c. oport .servios) Impostos Resultado Social Receitas (Governo=Impostos; Soc.=Servios) Custos Entidades/Servios/Agentes Custo de Impostos Economias de Custos/Receitas Resultado Operacional Resultado Total Contribuio Social Resultado Lquido
Fonte: Adaptado de Catelli (2000, p.17).

60 55 5

0 60 30

0 100 -35 -55 60 70 70

55 50

5 10 5 5

30 30

In ica o d d dr a Efic d S rv cia o e io

Esse ltimo indicador, ao fundar-se na percepo da sociedade quanto ao valor para ela criado pela atuao governamental constitui a ltima instncia na determinao do nvel de eficcia da gesto pblica, considerando-se que os benefcios gerados pela atuao governamental para a sociedade ho de ser, num governo eficaz, alm de superiores aos custos incorridos na sua gerao, no mnimo, iguais s receitas e economias de custo efetivas percebidas pelos agentes da sociedade. Assim, a percepo da sociedade, alm de ltima instncia de avaliao da eficcia da gesto pblica, constitui o fundamento da legitimao da atuao governamental expressa pela sua aceitao pelos cidados e pela outorga do mandato de gesto aos governantes, mediante o processo eleitoral. A viso sistmica dessas percepes do valor criado pela gesto pblica, uma vez includa nas projees e metas dos Contratos de Gesto, certamente contribuiria para a otimizao dos benefcios gerados pelos recursos pblicos e avaliao de desempenho de entidades e gestores, ao levar em conta a medida da pluralidade de demandas a serem atendidas.

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CONCLUSO Os instrumentos contbil-gerenciais que permitem a mensurao econmica do valor criado na gesto pblica, propostos neste trabalho, prestam-se superao das incompatibilidades de escalas e unidades diversas de medida na informao subjacente avaliao da eficcia governamental, geralmente ainda restrita, na considerao dos benefcios, a ndices fsicos e qualitativos. Ao obter, mediante o custo de oportunidade, a expresso monetria no apenas dos custos, mas tambm dos benefcios da gesto pblica, o modelo proposto consegue identificar e mensurar o valor agregado sociedade pela gesto pblica, ou seja, o seu resultado econmico. Este constitui a mais abrangente expresso e medida da eficcia da moderna gesto pblica por objetivos e resultados, prpria do modelo de governo empreendedor. A mensurao econmica se insere no prprio processo de gesto pblica, desde a simulao e planejamento das polticas desenvolvidas pelo dilogo dos mandatrios e partidos com os diversos grupos da sociedade e incorporadas em instrumentos institucionais e gerenciais, particularmente nos Contratos de Gesto at s diversas etapas de execuo e controle que asseguram, mediante avaliaes contnuas pelos usurios, a eficcia da gesto pblica no atendimento aos seus interesses e demandas. As mltiplas e contnuas interaes governo entidades governamentais sociedade, inerentes ao processo dinmico de gesto pblica, refletem diferenas de percepo do valor criado entre os agentes pblicos e privados. O esforo contnuo de superao dessas diferenas instaura o dilogo poltico e faz desenvolver o processo gerencial pblico, incrementando a eficcia da gesto democrtica empreendedora. Assegura-se, desse modo, a avaliao e a legitimao contnua das polticas de gesto pblica, em continuidade com o processo peridico eleitoral. O fato de o governo empreendedor ser de emergncia recente, ainda que j amplamente reconhecida, torna a elaborao dos instrumentos dessa nova postura de gesto pblica um processo de investigao cientfica, bem como de experincia e aprendizagem cvica e gerencial pblica, do qual se esperam novas pesquisas e desenvolvimentos.

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