El Federalismo A Diez Años de La Reforma Constitucional de 1994

Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba (Repblica Argentina) http://www.acader.unc.edu.
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El FEDERALISMO A DIEZ AOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Por ANTONIO M. HERNNDEZ I. INTRODUCCION. Sealamos que para realizar un anlisis de una reforma constitucional debemos considerar los 3 perodos del proceso constituyente: el preconstituyente, de declaracin de la necesidad de la reforma, a cargo del Congreso y que culmina con la eleccin popular de los Convencionales; el constituyente, con la Convencin que ejercita el poder constituyente y sanciona las reformas y el postconstituyente, destinado a la reglamentacin y cumplimiento de la reforma producida. Asimismo queremos indicar que para la consideracin del perodo especficamente constituyente debemos efectuar otra distincin ms entre las ideas fuerza, valores y finalidades que guiaron a la Convencin por una parte y su diseo ms o menos acertado a travs de su redaccin en las normas respectivas, por el otro. En base a estos criterios, consideraremos los perodos constituyente y postconstituyente de la reforma constitucional de l994 en relacin al federalismo. La Convencin de Santa F y Paran tuvo como una de sus ideas fuerza la acentuacin de la descentralizacin del poder en nuestro pas, como se observa en tres captulos fundamentales de la reforma: el federalismo, la autonoma municipal y la ciudad de Buenos Aires. (1) Esta cuestin es de aqullas en que ms se apreci la distancia entre la norma y la realidad constitucional, pues a lo largo de la historia argentina, se fue produciendo un extraordinario proceso de centralizacin en el rea metropolitana de Buenos Aires, que impidi la vigencia efectiva de los principios federales de la Ley Suprema de 1853 y 1860. A ello se debe sumar el prolongado debate que se produjo sobre la naturaleza de nuestro rgimen municipal y la particular situacin institucional de la Capital Federal, que en el texto supremo originario, estaba ampliamente sujeta a los poderes del Presidente y del Congreso Por este motivo, la Convencin Nacional Constituyente de 1994 destin su segundo debate en extensin a esta temtica, cuya importancia es extraordinaria para nuestro Estado como para la teora constitucional. En consecuencia, iremos abordando cada uno de los aspectos de la reforma en relacin al federalismo, con su respectivo anlisis que incluye la visin actual, para concluir con una reflexin general sobre la cuestin. II. EL FEDERALISMO II.1.ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLITICOS. II.1. A. Los cuatro rdenes de gobierno de la federacin argentina. 1
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Sostenemos que luego de la reforma constitucional de 1994 existen cuatro rdenes de gobierno en la federacin argentina: 1) el gobierno federal, al que la ley suprema destina el ttulo primero, "Gobierno federal", arts. 44 a 120, de la segunda parte; 2) los gobiernos de provincia, regulados en el ttulo segundo, "Gobiernos de provincia", arts. 121 a 128, de la segunda parte; 3) el gobierno autnomo de la Ciudad de Buenos Aires, art. 129, en el ttulo segundo de la segunda parte, que tiene naturaleza de ciudad-Estado, distinta de las provincias y municipios; y 4) los gobiernos municipales autnomos, segn lo dispuesto por los arts. 5 y 123. En consecuencia, la reforma ha profundizado la descentralizacin para el Estado argentino, como fraccionamiento del poder en relacin al territorio. La consagracin constitucional de las autonomas de la ciudad de Buenos Aires y de los municipios significan incuestionablemente la afirmacin del federalismo, por la ntima relacin entre estas instituciones Asimismo, en la misma lnea de fortalecimiento del federalismo, se debe inscribir la posibilidad del nivel regional, para el desarrollo econmico y social, pero no como gobierno poltico de un conjunto de provincias, segn lo prescrito por el art. 124 de la ley suprema. Ahora la sociedad federal argentina est integrada por el gobierno federal, 23 provincias, y la ciudad-Estado de Buenos Aires, que tienen entre s relaciones federales directas; pues si bien en la reforma se ha consagrado la autonoma municipal, por el art. 123, las que deben asegurar dicho rgimen siguen siendo las provincias. V.1. B. La distribucin de competencias. En el fundamental tema de la distribucin de competencias en el Estado federal, la reforma constitucional de 1994 no modific la regla mxima en la materia, que es el antiguo art. 104 actual 121-, que resumi el derecho histrico de los argentinos, en la expresin de Joaqun V. Gonzlez. Es cierto que esta regla sufri modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralizacin del pas; e incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, como lo han destacado autores como Vanossi, Fras, Bidart Campos, Romero, etc., pero confiamos en los cambios que debern operarse en el futuro, conforme el mandato constitucional emergente de la reforma de profundizar el federalismo. En este aspecto, la reforma agreg competencias tanto al gobierno federal como a los provinciales, en las que no nos detendremos por razones de brevedad, remitindonos para ello a nuestra obra citada (2) 2
II.1. C. El Senado y su rol federal. El Senado es el rgano federal por antonomasia en razn de la representacin paritaria de las provincias, segn fue institudo por la Constitucin nacional de 1853, siguiendo el antecedente de la ley suprema norteamericana. Pero a lo largo de la historia no pudo cumplir adecuadamente su rol federal. Expresamos en tal sentido en la Convencin Nacional Constituyente de 1994: "Sealo la falta de cumplimiento de rol federal por parte del Senado. Y esto se advierte cuando analizamos lo que ha ocurrido con las intervenciones federales, con las leyes de promocin industrial o con las leyes de coparticipacin impositiva" (3) La reforma constitucional de Santa Fe y Paran ha introducido profundas modificaciones, para que el Senado pueda desarrollar eficazmente el rol institucional correspondiente en nuestra federacin. A ello apuntaron: a) la incorporacin del tercer senador por cada provincia; b) la eleccin directa y la reduccin del mandato de los senadores; y c) la acentuacin de su rol federal. Desafortunadamente, todava no hemos apreciado que el objetivo perseguido por el constituyente se haya logrado, pues el Senado ha continuado con un desempeo institucional similar al que sealramos. a) La incorporacin del tercer senador por cada provincia. El convencional Garca Lema ubic al tema -junto a la eleccin directa de los senadoresdentro de la idea fuerza de la consolidacin y perfeccionamiento del sistema democrtico y el convencional Paixao agreg que con el tercer senador se equilibraba la representacin en el Senado, sin variarse la igualdad de representacin de las provincias. Se manifestaron en contra del tercer senador por provincia algunos convencionales partidocracia y asimilar el Senado a la Cmara de Diputados. No compartimos dicha crtica, por cuanto no se alter la esencia del sistema, que es la representacin igualitaria de las provincias, que tericamente puede permitir que las provincias "chicas" definan a su favor en el Senado, una votacin que fue inversa en la Cmara de Diputados, en razn del peso poblacional de las provincias "grandes". Pero adems, pensamos que el tercer senador correspondiente a otro partido poltico, provocar un mejoramiento funcional del Senado en el cumplimiento de su rol federal, ya que se producir una legtima competencia entre los representantes de la provincia, a los fines de la ms eficaz defensa de los intereses regionales y provinciales. y estudiosos de la materia, argumentando una lesin al federalismo, para favorecer la
Asimismo, no se puede desconocer la importancia de los partidos polticos en las democracias constitucionales contemporneas. Tampoco creemos que con el aumento del nmero de senadores y con el cambio en su forma de eleccin, se asemejar a la Cmara de Diputados, pues para nosotros existen grandes diferencias de funciones, nmero de miembros, caracteres y estilos con ella. De paso, destacamos que la que tendr representacin en la Cmara de Senadores ser la Ciudad de Buenos Aires, conforme su nuevo status constitucional, mientras que ello no ocurrir con la Capital Federal, segn el art. 54. b). La eleccin directa y la reduccin del mandato de los senadores. El art. 54 de la Constitucin, que corresponde al anterior 48, estableci la eleccin directa de los senadores, en lugar de la indirecta por las legislaturas provinciales y por el Colegio Electoral en la Capital Federal. Bien ha dicho Burdeau que la historia de la democracia est resumida en la de los sistemas electorales, y, en consecuencia, a fines del siglo XX no poda mantenerse una eleccin indirecta, propia del siglo pasado y del "orden conservador" sealado por Natalio Botana. Estamos convencidos adems que la eleccin directa posibilitar una mejor y ms autntica representacin de las provincias, frente al sistema anterior que present no pocos casos de senadores que ni siquiera vivan en ellas. El art. 56 modific al anterior 48, al reducir el mandato de los senadores de nueve a seis aos. Ello no slo mejora la representacin de las provincias, sino que tambin se adecua ms a la legitimidad democrtica. A pesar de los incuestionables fundamentos de la eleccin directa, no slo de los senadores sino tambin del presidente y vicepresidente de la Nacin, mediante modificaciones en los anteriores arts. 81 a 85, se escucharon voces, tanto en la Convencin como en la doctrina, que indicaban que con la supresin del Colegio Electoral se otorgaba mayor peso a las provincias ms pobladas y se lesionaba al federalismo. Nosotros pensamos que la legitimidad democrtica haca imposible la continuidad del anterior rgimen, y que en consecuencia no poda ya relacionarse al federalismo con l, que provena de la visin poltica del siglo pasado. El convencional Rosatti efectu una insercin titulada "La eleccin presidencial indirecta no se vincula con el federalismo" , donde analiza detenidamente estas cuestiones, distinguiendo los principios fundantes del federalismo y de la eleccin indirecta, e indicando que fue la deformacin demogrfica posterior la que origin los problemas. Asimismo, acompaa las intervenciones a favor de la eleccin directa de presidente y vicepresidente de los convencionales Sampay, Bagnasco, Sobral y Luder en la 4
Convencin Nacional Constituyente de 1949 y los dictmenes en tal sentido emitidos en la Convencin Nacional Constituyente de 1957. c) La acentuacin de su rol federal. La reforma acentu el rol federal del Senado al instituirlo como cmara de origen en dos temas fundamentales: la ley-convenio de coparticipacin impositiva y las iniciativas sobre crecimiento armnico de la Nacin y poblamiento de su territorio y promocin de polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, segn lo dispuesto en el art. 75, incs. 2 y 19, respectivamente. Todos sabemos la importancia que tiene la cmara de origen en un sistema bicameral, puesto que su voluntad puede finalmente imponerse a la cmara revisora. En consecuencia, el constituyente, advertido de los problemas de funcionamiento del Senado en el pasado, decidi fortalecerlo en su rol, como rgano de representacin de las autonomas provinciales y de la ciudad de Buenos Aires al que se le han reconocido especiales atribuciones sobre las cuestiones del federalismo, tal como lo indican las normas analizadas. En este sentido, no puede soslayarse la extraordinaria trascendencia de estas cuestiones, que indican la intergiversable finalidad constitucional de revertir los graves y profundos desequilibrios de nuestro pas. II.1 D. La intervencin federal. La intervencin federal es el lamento clsico del federalismo argentino, dice Pedro J. Fras, quien adems seala que la institucin no pudo ser reglamentada por el Congreso, lo que revela debilidad en el comportamiento federal. (4) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en el clebre caso "Orfila" tambin haba determinado la atribucin congresional para la intervencin, pero en el orden fctico, estas medidas extraordinarias continuaron ejercitndose por el Poder Ejecutivo en la mayora de los casos. Por eso no puede soslayarse la trascendencia de esta reforma efectuada en 1994, de indicar expresamente, en el inc. 31 del art. 75, que la facultad de intervenir las provincias o la ciudad de Buenos Aires compete al Congreso de la Nacin, que adems puede aprobar o revocar la intervencin decretada por el Poder Ejecutivo, durante su receso. A su vez, el art. 99, inc. 20, prescribi que si el Poder Ejecutivo decreta una intervencin durante el receso del rgano legislativo, lo debe convocar simultneamente para dicho tratamiento.
A esta determinacin debemos sumar que se ha ampliado considerablemente el perodo de sesiones ordinarias del Congreso, segn el actual art. 63, por lo que en el futuro no podrn presentarse los desbordes institucionales del pasado, que tanto afectaron al federalismo. II.1. E.. Los partidos polticos y el federalismo. La reforma de 1994 constitucionaliz los partidos polticos, en el art. 38, caracterizndolos como "instituciones fundamentales del sistema democrtico". La ley suprema estableci como su control ideolgico que "su creacin y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitucin, la que garantiza su organizacin y funcionamiento democrticos" (segundo prrafo del art. 38). Resaltamos el concepto de "respeto a esta Constitucin", que para nosotros importa la obligacin para los partidos de aceptar en sus bases programticas los grandes principios y valores de nuestra carta magna, y, entre ellos, el federal. La democracia constitucional contempornea se asienta indudablemente sobre los partidos polticos, de cuyo funcionamiento y destino incluso depende aqulla, como lo ensearon Kelsen y Vedel. Por eso, y en relacin al federalismo, afirmamos que su futuro se vincula en gran medida a la actitud de compromiso y de lucha que asuman al respecto los partidos polticos, para dar cumplimiento a las altas finalidades de la reforma. Incluso pensamos que la exigencia de la "organizacin" y "funcionamiento" democrticos se vera mejor cumplida por los partidos si efectivamente tuvieran en ambos aspectos un ponderable grado de vigencia de principios federales. En efecto, el federalismo comporta espacios de descentralizacin, de participacin, de libertad, que se pueden asociar a la democracia tanto en la organizacin como en el funcionamiento de los partidos polticos. Sera sumamente valioso para el pas que las grandes fuerzas polticas nacionales, modificando actitudes del pasado, se oxigenen, modernicen y abracen el proyecto federal de la Constitucin. II.2. ASPECTOS FINANCIEROS II.. A. Coparticipacin impositiva. a.. La coparticipacin impositiva en la reforma constitucional. La reforma al constitucionalizar la coparticipacin impositiva (5) bajo estrictas condiciones, tambin cumpli su objetivo de fortalecer el federalismo, como lo veremos. Primeramente, la reforma define con claridad la distribucin de competencias entre el gobierno federal y provincias, en relacin a los tributos indirectos externos, como nacionales en el inc. 1 del art. 75-; a los tributos indirectos internos, con carcter de concurrentes -en el 6
inc. 2, primer prrafo, del art. 75-, y a los tributos directos, como correspondientes slo en forma excepcional al gobierno federal -en el inc. 2, segundo prrafo, del art. 75-, tal como lo haba sealado la doctrina . Inmediatamente despus, el inc. 2 del art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignacin especfica. Esta ltima cuestin fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipativa perjudicando a las provincias, y por ello se fijaron especiales condiciones en el inc. 3, como oportunamente se apreciar. Aprovechamos para expresar que tampoco integran la masa coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr., regalas petroleras, como una derivacin de su propiedad, reconocida en el art. 124 de la Ley Suprema. Seguidamente el inc. 2 dice: "Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos". Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la ley suprema: 1) El Senado es la Cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre Nacin y provincias. La Ley Fundamental, en un notable avance, obliga a la concertacin: 1) En primer lugar, del Presidente y de los Gobernadores, y tambin del jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, pues no se puede soslayar su participacin, tanto en el debate sobre la distribucin primaria, como luego en la distribucin secundaria, -como expresamente lo menciona el inc. 2 del art. 75-, para formular la base de acuerdos sobre la coparticipacin. 2) En segundo lugar, 7
el proyecto de ley-convenio debe recibir aprobacin por mayora calificada, especficamente mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, lo que obliga entonces a un alto grado de consenso entre los representantes del pueblo y de las provincias, pues el funcionamiento legislativo indica las dificultades para alcanzar dicho qurum agravado. 3) En tercer lugar, para culminar este trabajoso trmite de la ley-convenio, signada por el consenso y la concertacin, debe lograrse la aprobacin por parte de cada una de las legislaturas provinciales. Estos especiales requisitos intentan revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias deban prestar a la legislacin que impona casi siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias, y, por otro lado, fijar un rgimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la federacin, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relacin Nacin-provincias. La Constitucin ha prescrito la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nacin en forma excepcional, segn el inc. 2 del art. 75; pero ha admitido la posibilidad de detraccin de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones especficas. Sin embargo, como por esta va se afect el federalismo, - en casos como la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depsitos a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658) -, el inc. 3 del art. 75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones especficas de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un qurum especial de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Reiteramos que sobre todo este ltimo requisito es muy importante como garanta para las provincias, ya que no es fcil alcanzar dicho qurum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso. La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribucin primaria como para la secundaria. En relacin a la distribucin primaria, o sea, entre la Nacin por un lado y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, debemos sealar: a) lo vinculado a asignaciones especficas, recientemente analizadas, y b) "la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto", como dice el inc. 2 del art. 75, en una frase que se correlaciona con un prrafo posterior de la misma norma que expresa: "No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando 8
correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso". Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno federal para lesionar el federalismo fue imponer trasferencias de competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centraliz recursos y federaliz los dficits. Lamentablemente ya sabemos que tampoco se cumpli la disposicin transitoria sexta de la reforma, que indic como plazo para la sancin de la ley-convenio de coparticipacin "antes de la finalizacin del ao 1996", pero sealamos que este criterio ser determinante para el momento de la discusin sobre la distribucin primaria, pues muchos servicios han pasado a la rbita provincial e incluso a la municipal, en un proceso de descentralizacin que juzgamos fundamental para el futuro del pas, y que, en consecuencia, requerir un aumento del porcentaje correspondiente a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires y despus al resto de los Municipios. La disposicin transitoria que acabamos de mencionar, tambin insiste en el concepto a que nos referimos, pues prescribe que "la distribucin de competencias, servicios y funciones vigentes a la sancin de esta reforma, no podr modificarse sin la aprobacin de la provincia interesada"; y asimismo agrega: "tampoco podr modificarse en desmedro de las provincias la distribucin de recursos vigente a la sancin de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado rgimen de coparticipacin. La presente clusula no afecta los reclamos administrativos y judiciales en trmite originados por diferencias por distribucin de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nacin y las provincias". Los criterios de reparto para la distribucin secundaria, o sea, entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, deben ser, segn la norma constitucional que estamos estudiando: a) objetivos: es decir, claramente determinados, razonables y exentos de parcialidad; b) equitativos: o sea, con justicia en el caso concreto, v.gr., a mayor capacidad contributiva o poblacional sera equitativa una mayor participacin ; c) solidarios: con ayuda mutua entre las provincias, v.gr., con redistribucin que beneficie a las ms rezagadas; y d) prioritarios para el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional: de tal manera que estos propsitos vinculados a los del art. 75, inc. 19, que aspira a ser la nueva clusula del progreso, con especial nfasis en el "desarrollo humano"-, obligan a un gran esfuerzo para corregir los desequilibrios, desigualdades e injusticias de la sociedad argentina. Ya veremos que estos mismos criterios deben informar la Ley de Presupuesto, como lo indica el inc. 8 del art. 75, y las iniciativas sobre crecimiento 9
armnico de la Nacin, poblamiento de su territorio y polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, segn lo prescribe el inc. 19 del art. 75. Para nosotros es de fundamental importancia que se alcance un nuevo sistema de coparticipacin sobre estas bases, expresivas de los principios de la solidaridad y lealtad federales, que son esenciales para las federaciones. Es que an las ms ricas y desarrolladas no dejan de presentar asimetras, como se observa en los Estados Unidos o en Canad. Acaso son similares los ndices econmicos y sociales que se aprecian en California o Alabama o en Alberta o Nueva Escocia? (6) Por ello, tambin aqu han sido acertados los criterios del constituyente y sobre ellos debe avanzarse para producir un desarrollo ms justo, equilibrado e integrado del pas. Es que no debe olvidarse la distancia que separa al distrito ms rico, o sea la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de los ms pobres, como Santiago del Estero y Formosa., lo que refleja la magnitud de nuestros desafos y problemas. Se impone en consecuencia la necesidad de una verdadera poltica de Estado que persiga la superacin de los gravsimos desequilibrios que se observan entre los distritos provinciales, mediante un sistema de igualacin como el canadiense, que contemple el accionar autnticamente federal del gobierno nacional y la solidaridad entre las provincias, sobre la base de los mandatos constitucionales que estamos analizando. No obstante la claridad y altura de los objetivos perseguidos por el Constituyente, se han difundido en estos aos algunas propuestas que no slo desconocan la letra y espritu de la Ley Suprema en esta materia, sino que pretendan volver al sistema anterior de completa separacin de fuentes, con el indisimulado propsito de ahondar las diferencias existentes entre las provincias y centralizar an ms el pas. (7) La ley-convenio de coparticipacin impositiva no fue sancionada en los plazos fijados, con lo que se verific una nueva violacin a la Constitucin. Ms all de la sentida protesta que efectuamos por esta demora -como hombres de derecho y convencionales constituyentes que trabajamos firmemente en defensa del federalismo-, alentamos la pronta sancin de este trascendental instrumento de la ley convenio. Estamos convencidos de que ste es uno de los debates ms importantes, en el que habr que utilizar al mximo la inteligencia, la imaginacin, la prudencia y la solidaridad, para resolver el "laberinto" de la coparticipacin, que es una base fundamental para desarrollar el proyecto federal rumbo al siglo XXI. 10
En este sentido, resulta imprescindible poner el nfasis en la distribucin primaria, pues se han producido muchas modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. A ello hay que sumar el delicado problema de las trasferencias intergubernamentales, la crisis en el sistema previsional, la futura regionalizacin, la profundizacin de los procesos de integracin y de descentralizacin y el deterioro de la situacin econmico-social, con altos ndices de desocupacin, marginalidad social y pobreza. Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la ciudad de Buenos Aires que necesariamente debe repercutir despus en la coparticipacin a los municipios-, har relativamente ms sencilla la discusin posterior de la distribucin secundaria, donde se advierten las disputas entre las provincias grandes y las chicas, adems de la incorporacin de la ciudad de Buenos Aires. Estudios interdisciplinarios deben fundamentar la decisin poltica que finalmente establezca la ley convenio, que, respetando los criterios constitucionales, afirme la solucin estructural y gradual de los problemas, mediante un sistema integral, justo y perdurable. Debe ejercitarse en esta materia una verdadera poltica arquitectnica, que supere antagonismos partidarios, fortalezca las relaciones interjurisdiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del pas II.2. B. El organismo fiscal federal. La reforma constitucional, en el inc. 2 del art.75, dispone: "Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin". Esta fue otra trascendente decisin del constituyente, que elev a la mxima jerarqua normativa, un organismo con las funciones que actualmente desempea la Comisin Federal de Impuestos, cuya creacin se debi a la ley 20.221, con posterior ratificacin en la vigente ley 23.548. Sus funciones sern de Interpretacin de la ley de coparticipacin; de ejecucin de la misma; de asesoramiento de los fiscos adheridos y de tribunal administrativo para decidir si los gravmenes locales se oponen al rgimen de coparticipacin. Sus resoluciones podrn ser recurridas ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Lamentablemente tampoco se cumpli el plazo fijado por la disposicin transitoria sexta para la reglamentacin de este rgano, coincidente con el de la ley convenio. Insistimos en la 11
necesidad de cambiar sustancialmente el actual proceso postconstituyente de la histrica reforma de 1994. II.2. C. Pautas federales del presupuesto nacional. La otra gran materia donde la reforma constitucional ha introducido lineamientos de federalismo financiero es el presupuesto nacional. En efecto, el inc.8 del art. 75 indica que dicho instrumento debe ser fijado por el Congreso, "conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de este artculo". Recordemos que ellas son la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, contemplando criterios objetivos de reparto, los cuales hemos analizado anteriormente. Adems hay que resaltar que el inc. 8 dice que el presupuesto general de gastos y clculo de recursos debe efectuarse "en base al programa general de gobierno yal plan de inversiones pblicas", lo que para nosotros implica una definicin constitucional que relaciona a la importante ley con la planificacin, pues no se puede dar otro sentido a las palabras "programa" y "plan" que utiliza la ley suprema. A su vez, el presupuesto es considerado por la doctrina clsica del derecho financiero como un instrumento de gobierno, de administracin y de planificacin. En consecuencia, tanto para el gasto pblico como para el clculo de recursos previstos por el presupuesto, debe existir como base un programa de gobierno y de inversiones pblicas que tambin respete las pautas constitucionales: objetivas, equitativas, solidarias y prioritarias para el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Este inciso que documentamos, contiene una poltica constitucional que vincula al presupuesto con temas esenciales del proyecto federal: la regionalizacin, la integracin, la descentralizacin y el fortalecimiento de las autonomas provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y municipales. Mucho va a costar hacer realidad los elevados propsitos de esta norma, por la magnitud de los cambios que deben operarse, que demandan gran voluntad, inteligencia y consenso poltico. La modificacin del formidable proceso de concentracin operado en nuestro pas resulta imprescindible para la efectiva vigencia del federalismo, en el cual las cuestiones fiscales son de especial trascendencia. Bien deca Friedrich, que el federalismo ms que un "estereotipo"
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era un "proceso" de dicha estirpe, y que en consecuencia haba que analizar cada una de las realidades estatales, sin efectuar generalizaciones.(8) Es tan rica la norma constitucional analizada, que seala rumbos de notable significacin para el futuro, como la descentralizacin, que es la reforma del Estado del maana. En este sentido, tanto la ley convenio de coparticipacin como el presupuesto, debern establecer criterios precisos para las trasferencias de competencias, servicios y funciones de la Nacin a las provincias en un proceso que requerir reasignaciones de recursos y concertacin con los respectivos rdenes gubernamentales, para el debido respeto de las autonomas provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y, posteriormente, de las municipales.(9) II..3. ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES . II.3. A. El banco federal. El inc. 6 del art. 75 de la Constitucin Nacional prescribe que corresponde al Congreso: "establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales". En nuestro anteproyecto de reforma constitucional presentado en la Convencin, prevemos la modificacin del inc. 5 del anterior art. 67, con la siguiente redaccin: "Establecer y reglamentar un banco monetario federal, con facultad de emitir billetes, as como otros bancos nacionales". En el seno de la Convencin, hizo uso de la palabra en nombre de la Comisin de Redaccin, el convencional Juan Carlos Maqueda. quien explicit que el sentido de la reforma era adecuar el actual Banco Central, en su denominacin y concepcin, al Estado federal, citando como ejemplos las instituciones similares de los Estados Unidos, Suiza y Alemania. (10) Compartimos la interpretacin que efecta de esta norma Humberto Quiroga Lavi : "El carcter federal que ahora le impone la Constitucin al banco encargado de la emisin de la moneda, no es slo una cuestin de nombre, sino que define la poltica constitucional en el sentido de que las provincias debern intervenir en el gobierno de dicha institucin. Ser el Congreso, por ley, quien defina dicha intervencin, para lo cual puede servir de modelo la organizacin federativa de la Reserva Federal en los Estados Unidos". Adems el autor seala como segunda apreciacin, que dicho banco tiene por misin principal emitir moneda, con dos consecuencias: el carcter "monoplico" de dicha atribucin y la competencia de "fijar la poltica monetaria en todo el pas".(11) El inciso hace mencin a "otros bancos nacionales", en referencia a los actuales de la Nacin, Hipotecario y de Desarrollo. 13
Por la importancia que tiene la cuestin monetaria y bancaria en la poltica econmica, fcil resulta colegir el alto objetivo de esta norma en derredor de la profundizacin del federalismo. Tampoco se ha podido consagrar aqu por parte del Congreso, la pertinente legislacin reglamentaria, que se vincula incuestionablemente con los aspectos econmicos del federalismo. II.3.B .Las regiones para el desarrollo econmico y social. El art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: "Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines". En cuanto a los antecedentes de la norma, slo nos detendremos en los vinculados a la Asamblea Constituyente. En nuestro proyecto de reforma constitucional propusimos la creacin de regiones y en los fundamentos expresamos al respecto: "La regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando la imposicin, desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de sustento real". Ms adelante, al intervenir en el debate sobre el despacho de la Comisin de Redaccin, dijimos: "El artculo 106 bis que se postula comporta la clusula federal, como sostiene Pedro J. Fras, y tiene tres aspectos muy claros. En primer lugar, una regionalizacin para el desarrollo econmico y social. Esto significar que, ms all de la existencia de rganos para el cumplimiento de sus fines, no se podr afectar ni las autonomas provinciales ni las autonomas municipales. Naturalmente, tendr que ponerse nfasis en el desarrollo de las economas regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como deca Aberdi, con algunas pequeas islas de desarrollo econmico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina" (12) Para la interpretacin de esta norma constitucional nos remitimos tambin a nuestra obra citada. El nfasis debe ser puesto en la coordinacin interjurisdiccional entre los diversos rdenes de gobierno y en el ejercicio de las facultades concurrentes o compartidas, a los fines de la promocin del desarrollo econmico y social. "Se trata de crear unidades funcionales -dice Castorina de Tarquini (13)-, que den respuesta a emprendimientos que por su complejidad exceden las posibilidades de las provincias y que no son atendidos debidamente por la Nacin". 14
De estos criterios de flexibilidad, funcionalidad y coordinacin interjurisdiccional que deben utilizarse en nuestro concepto para la creacin de las regiones, llegamos a estas conclusiones: a) Adems de las provincias, pueden intervenir los otros rdenes gubernamentales: el federal, la ciudad de Buenos Aires y los municipios. Incluso bajo esta figura -piensa Badeni (14)pueden integrarse otros entes nacionales o extranjeros, constituyndose una figura interjurisdiccional, cuyo rgimen jurdico quedar fijado en el acto de creacin. b) Una provincia puede formar parte de ms de una regin, si as lo requiere su desarrollo. c) No debe existir necesariamente un solo mapa regional en la Argentina. d) La descentralizacin del gobierno federal no debe unirse en forma imprescindible con la regionalizacin de las provincias. e) La conformacin de regiones responde a diversos aspectos histricos, geogrficos, econmicos, sociales, culturales y polticos y reclama una visin y estudios interdisciplinarios. f ) La regionalizacin del pas para la integracin y el desarrollo econmico y social, tambin supone una interrelacin con la integracin supranacional y la provincial, que exigir la promocin de las relaciones intermunicipales. g) La regionalizacin, como instrumento del proyecto federal, requerir de una concertacin interjurisdiccional con eficaz gestin tcnica y alta calidad en la direccin poltica. h) Este proceso importar una profunda reforma y modernizacin de los distintos rdenes estatales. i) Tambin se impone una planificacin estratgica, flexible, moderna, democrtica y con la participacin de las fuerzas del mercado. En cuanto al conocimiento del Congreso Nacional el art. 124 de la Constitucin exige que tanto la creacin de regiones como la celebracin de convenios internacionales, sean efectuados "con conocimiento del Congreso nacional". El constituyente de 1994 impuso, para estos casos, el mismo requisito ordenado por el anterior art. 107 para los tratados "domsticos" entre las provincias. O sea que se ratific aquel apartamiento del precedente norteamericano, que dispona el "consentimiento" del Congreso (art. I, secc. 10, clusula 3) y nuevamente se insisti slo con el "conocimiento". El objetivo no ha sido otro que favorecer an ms la autonoma de las provincias, ya que el consentimiento o la aprobacin hubiesen implicado una marcada dependencia del Congreso. De todas maneras el requisito del conocimiento apunta a la mejor articulacin y control de las competencias e intereses federales y provinciales. Horacio Daniel Piombo, profesor de La Plata (15) sostiene que el Congreso podra desaprobar el acuerdo regional, aunque no sea necesaria su aprobacin expresa.
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Nosotros creemos que en la instancia hipottica de que el Congreso considere que el acuerdo interprovincial vulnera los principios constitucionales, habra dos posibles soluciones: una jurdica, con la eventual participacin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, y otra poltica, la intervencin federal, como remedio extremo para asegurar la supremaca del orden constitucional federal. Pero un pronunciamiento negativo del Congreso no dejara sin efecto al acuerdo, como si fuera el caso de la desaprobacin II.3. C.. Las provincias y los convenios internacionales. En el debate en la Convencin Nacional Constituyente de 1994, al referirnos al despacho de la Comisin de Redaccin, dijimos sobre esta norma del art. 124 -que denominamos clusula federal-, y respecto a esta cuestin: ". . . En segundo lugar, este artculo propuesto contiene la idea de las gestiones y convenios internacionales. Esto se relaciona con las facultades que no se pueden desconocer a las provincias como estados de la federacin. Cmo vamos a impedir que las provincias puedan hacer gestiones y convenios internacionales, promover las exportaciones, fomentar el turismo, buscar inversiones y celebrar crditos si existe el conocimiento del Congreso Federal? Las provincias, en virtud de sus autonomas, resguardando lo que son las atribuciones delegadas al gobierno nacional, sin afectar la poltica exterior de la Nacin, podrn llevar adelante estas materias" (16). La reforma ha consignado la potestad de las provincias de celebrar "convenios internacionales", utilizando un trmino distinto del existente antes en la Constitucin, que al referirse a los acuerdos expresaba la palabra "tratados", en los arts. 27, 31, 67, inc. 19 (ahora 75, inc. 22), 86, inc. 14 (ahora 99, inc. 11), y 100 (ahora 116), cuando se realizaban con las potencias extranjeras u organizaciones internacionales por parte del gobierno federal, y "tratados parciales", en los arts. 107 (ahora 125) y 108 (ahora 126), cuando se trataba de pactos interprovinciales. Para nosotros -conforme las opiniones de Pedro J. Fras y Horacio D. Piombo (17)- los constituyentes usaron esta denominacin para indicar un alcance ms limitado de los acuerdos internacionales que pueden celebrar las provincias, en comparacin a los tratados internacionales del gobierno federal, en ejercicio de las facultades delegadas en relaciones exteriores. La reforma ampli las potestades provinciales sobre la gestin internacional, sobre la base de los antecedentes y experiencias anteriores, y con clara conciencia del rumbo autonomista que debe afirmarse en pos del fortalecimiento del federalismo en un mundo integrado y competitivo; pero con la prudencia suficiente que indica la pertenencia a una federacin -no 16
una confederacin-, donde las facultades en poltica exterior corresponden al gobierno nacional. Ello explica los lmites impuestos en la materia a las provincias, en la norma que comentamos. En primer lugar, consideramos con Badeni y Quiroga Lavi (18) que en virtud de la prohibicin del art. 126 de la Constitucin de celebrar tratados parciales de carcter poltico, las provincias tampoco pueden realizar convenios internacionales de esa naturaleza, porque se afectara el ejercicio de la poltica exterior delegada al gobierno nacional. En consecuencia, concordamos con Sags en que "los convenios provincial-internacionales no deben exceder en su contenido las competencias provinciales (razn por la que solamente pueden operar en los temas propios de las provincias, o en los que poseen facultades concurrentes con la Nacin) y adems tienen que respetar el derecho federal (constitucional e infraconstitucional) existente, previo y posterior al convenio provincial-internacional" (19). En cuanto al anlisis de los otros lmites, tambin por razones de brevedad, nos remitimos a nuestra obra citada. Estamos convencidos de la irreversibilidad de este proceso de integracin supranacional, que requerir del ejercicio de relaciones interjurisdiccionales que importarn la reforma de los Estados, la modernizacin institucional y la elevacin de la cultura poltica y jurdica. II.3. D.. Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales. Tambin el art. 124 reconoci a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. En el debate en general en la Convencin Nacional Constituyente expusimos al tratarse el dictamen de la Comisin de Redaccin: "Finalmente, se indica que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Esto significa reafirmar los principios de los arts. 3, 13 y 104 de la Constitucin nacional. Se trata de una unin indestructible de estados indestructibles, como lo dijo el juez Chase en una famosa causa sancionada por la Corte Suprema de Justicia norteamericana. Entendemos que las provincias tienen el dominio de todo su territorio: suelo, subsuelo, espacio areo y sobre el litoral martimo. Por supuesto que tambin creemos que el dominio se hace extensivo a todos los recursos renovables o no. Oportunamente habr que seguir los lineamientos de Fras, de Bidart Campos, de Cano y del Consejo de Consolidacin de la Democracia que, con respecto al mar, establecieron que una cosa es el dominio y que deben existir formas de jurisdiccin concurrente para una explotacin racional de los recursos entre gobierno federal y provincias, a travs de empresas federales que naturalmente logren el mejor aprovechamiento posible" (20). 17
El agudo proceso de centralizacin que sufri el pas, tuvo como uno de sus aspectos ms negativos, el avance del gobierno nacional sobre el dominio de los recursos naturales de las provincias. Ese desapoderamiento se fue afirmando en leyes del Congreso y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que bajo nuestro punto de vista presentaban la tacha de inconstitucionalidad, pues si bien el texto de 1853/1860 no defina expresamente la cuestin, deban aplicarse los principios federales de los arts. 1, 3, 13 y 104. Incluso llegamos -durante la corta vigencia de la reforma de 1949- al reconocimiento del dominio nacional segn el art. 40, que constitucionalizaba el despojo. Por eso esta asignacin a las provincias del dominio originario de los recursos naturales, efectuada por la Convencin de Santa Fe y Paran de 1994, debe observarse como una contundente expresin del fortalecimiento del federalismo argentino, que fue una de las grandes ideas-fuerza de la reforma. Aclaramos adems que para nosotros, por la reforma constitucional ya producida, la legislacin centralista ha perdido sus efectos, por una elemental aplicacin de la gradacin normativa, determinada por el art. 31 de la ley suprema de la Nacin. Luego de la reforma, estimamos que se han operado cambios sustanciales en esta materia, con respecto a los puntos antes controvertidos como el mar, hidrocarburos, minerales, los recursos hdricos y la energa, y que no slo alcanzan al dominio, sino tambin a la jurisdiccin. Un ejemplo notable en este ltimo aspecto, es la modificacin efectuada en el art. 75, inc. 30, que deja a salvo el ejercicio de los poderes de polica y de imposicin de provincias y municipios en los establecimientos de utilidad nacional, siempre que no interfieran su especfica finalidad y que reviste especial trascendencia para el futuro del federalismo. La ltima parte de la norma que comentamos hace referencia al territorio, y ello tambin se vincula con la extensin del dominio de los recursos naturales por las provincias. As lo dijimos en la Convencin Constituyente, en nombre de la Comisin de Redaccin, en el debate en particular de la norma: "Cuando nos referimos al alcance de lo que corresponde a las provincias en cuanto al dominio de los recursos naturales existentes en su territorio, la Comisin interpreta que el territorio comprende tanto el suelo, como el subsuelo, el espacio areo y el litoral martimo. Por supuesto, tambin son de dominio de las provincias los recursos renovables o no" (21). Esta clara definicin constitucional sobre el dominio de los recursos naturales por las provincias en sus respectivos territorios, ha significado un cambio trascendental para afirmar
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el federalismo econmico, pero todava no ha podido efectivizarse por la inaccin legislativa y la falta de una adecuada jurisprudencia. (22) Asimismo consideramos que para la exploracin, explotacin y aprovechamiento de los recursos naturales, con un concepto de desarrollo sustentable, se abre un campo amplsimo para el federalismo de concertacin, mediante la utilizacin de las relaciones y entes interjurisdiccionales. Esta modernizacin institucional ser el requisito indispensable para afrontar el gran desafo que supone trasformarnos en un pas desarrollado, integrado y equilibrado. No desconocemos que este proceso demanda una elevacin de nuestra cultura poltica, para poder superar al individualismo exacerbado, las tendencias corporativas y la imposibilidad que muchas veces padecimos- de proyectar y ejecutar polticas arquitectnicas frente a los problemas estructurales de la sociedad y el Estado argentinos. II.3. E. Organismos de seguridad social y otras facultades concurrentes. La reforma constitucional de 1994, en el art. 125, agreg el siguiente prrafo al anterior art. 107: "Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados pblicos y los profesionales; y promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura". La cuestin se inscribe, bajo nuestro punto de vista, en el fortalecimiento de otro aspecto del federalismo: el especficamente social. Esta norma debe correlacionarse con el art. 75, inc. 19, que contiene la clusula nueva del progreso o del desarrollo humano, y cuya extraordinaria importancia huelga destacar. Las materias comprendidas: promocin del progreso econmico, desarrollo humano, generacin de empleo, educacin, ciencia, conocimiento y cultura, integran el aspecto social del federalismo en su ms amplia dimensin. II.3.F Principios federales en educacin, ciencia y cultura. Adems del art. 125 que menciona estas materias como concurrentes, el art. 75, sobre atribuciones del Congreso, expresa en su inc. 19, tercera clusula: "Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; [. . .]", y en su cuarta clusula: "Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creacin y circulacin de las obras del autor; el patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales".
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La reforma no slo ha confirmado -como antes lo vimos-, la distribucin constitucional de competencias existente, sino que al referirse a las facultades congresionales en educacin y cultura, ha impartido precisas directivas de naturaleza federal. No puede interpretarse de otra manera el respeto a las "particularidades provinciales y locales" o la proteccin de la "identidad y pluralidad cultural", de la "libre creacin y circulacin de las obras" y del "patrimonio artstico y los espacios culturales y audiovisuales" . En consecuencia, el Congreso, al dictar leyes reglamentarias, deber cumplir escrupulosamente con estos principios federales en la educacin y la cultura, que son esenciales para la argentinidad y para nuestra realidad una y diversa. Por ello uno de los aspectos ms importantes del proceso de globalizacin es el cultural y precisamente en relacin a dicho mbito se ha creado la palabra glocal, para expresar la vinculacin de lo global con lo local. (23). Por otra parte, las referencias a la educacin, la ciencia y el conocimiento en el art. 125, nos imponen otro gran desafo rumbo al siglo XXI, que ser el "siglo del conocimiento", y para el cual necesitamos siempre recordar la formidable obstinacin de Sarmiento y de otros prohombres de la nacionalidad en ese sentido. En consecuencia, al finalizar este breve repaso de la reforma operada, sostenemos que ha sido notablemente positiva en sus finalidades y en su diseo constitucional. En cambio, no pensamos lo mismo en cuanto al perodo post constituyente, segn seguidamente lo advertimos. III. LA REALIDAD DE NUESTRO FEDERALISMO Y EL INCUMPLIMIENTO DEL PROYECTO DE LA CONSTITUCION NACIONAL El federalismo argentino en su faz normativa se ha desarrollado en 3 etapas: 1853, 1860 y 1994. Para completar dicho anlisis, debemos resaltar que a partir de la dcada de 1950 se produjo el trnsito del federalismo dual o competitivo al federalismo cooperativo, (como lo denominaron los autores norteamericanos) y que Fras ha llamado de concertacin (24). Es que comenzaron nuevamente a ejercitarse las atribuciones del art. 107 (hoy 125) del texto constitucional de 1853-1860, que dispuso: Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal... . En efecto, los pactos interprovinciales que haban dejado de celebrarse en 1853, comienzan a aparecer tmidamente a partir de 1948, para luego afirmarse a fines de la dcada de los 50 y as continuar hasta la actualidad, con distintos objetivos y denominaciones, que posibilitaron 20
la construccin de puentes y un tnel interprovincial, el tratamiento de los ros interprovinciales como unidad de cuenca, la creacin de comits hdricos, la creacin del Consejo Federal de Inversiones y de otros Consejos Federales para diversas materias, as como para la solucin de problemas y tratamiento de proyectos. En consecuencia, nuestra forma de Estado fue descentralizada desde el inicio, a travs del federalismo y el rgimen municipal, consagrados a partir de la sancin constitucional de 1853. Dicho federalismo se descentraliz en la reforma de 1860 al modificarse la influencia alberdiana y finalmente, en 1994, se avanz notablemente en la descentralizacin del poder, que abarca no solamente la profundizacin del federalismo, sino tambin el reconocimiento de la autonoma municipal y la institucionalizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.(25). Pero a lo largo de la historia argentina hemos padecido un profundo proceso de centralizacin, que ha producido una notoria discordancia entre la constitucin formal y la realidad vigente.. Ello obliga a la consideracin del federalismo en su faz sociolgica o realista, que apunta a la observacin de la real vigencia de la faz normativa del mismo. Al incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin multiplicidad de razones, que Fras ha sintetizado en a) el avance del gobierno federal sin adecuada resistencia de las provincias, b) el desarrollo de las virtualidades centralizadoras de la propia Constitucin y c) la infraestructura de concentracin socioeconmica en el rea metropolitana de Buenos Aires en desmedro del interior y del equilibrio del pas..(26) Finalizamos el desarrollo de este ltimo punto sobre el incumplimiento del proyecto federal de la Ley Suprema, reiterando los siguientes conceptos contenidos en un artculo que titulramos El fracaso del proyecto centralista (27), ya que ambas cuestiones estn ntimamente entrelazadas: Los recientes informes de fines del ao 2002 sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas y del Instituto de Investigaciones de la Bolsa de Comercio de Crdoba han coincidido en su diagnstico sobre los graves problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y desintegracin, ocasionados entre otras causas, por la extrema centralizacin del pas. Baste observar para ello los ndices de desarrollo humano contenidos en el primero de los Informes, que en el caso de Formosa como punto ms bajo alcanzan a 0,156 y que en el caso de la ciudad de Buenos Aires como punto ms alto, llegan a 0,867, o sea casi 6 veces ms, como demostracin de las diferencias en relacin al territorio. han concurrido una
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Se han confirmado los peligros y males que desde el siglo XIX sealaron entre otros Alberdi en sus Bases al oponerse a la capitalizacin de Buenos Aires, Sarmiento en Argirpolis y Alem en su famosa profeca del 80 en el debate sobre la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. Ya en el siglo XX, Martnez Estrada nos habl de la cabeza de Goliath y ms recientemente Flix Luna en su libro Buenos Aires y el pas, sostuvo que ste es un problema estructural no resuelto que atraviesa toda nuestra historia.. Este fenmeno notable de concentracin que alcanzara todos los rdenes de la vida social argentina en relacin a su capital y que se repite en casi todas las provincias, ha sido similar al producido en otros pases latinoamericanos, que desafortunadamente no han podido evitar este rasgo comn a las sociedades subdesarrolladas, que presentan un inadecuado ordenamiento territorial, con marcadas asimetras. El proceso de centralizacin del pas en torno a su rea metropolitana de Buenos Aires, donde en menos del 1% del territorio se asienta casi el 35 % de la poblacin, se complementa con la circunstancia de que casi el 80 % de la produccin argentina se origina en un radio que apenas excede los 500 km a partir de dicha rea. Para nosotros resulta claro que el federalismo como forma de Estado consagrada en la Constitucin Nacional de 1853 y 1860, fue una decisin correcta para solucionar los graves problemas polticos, econmicos y sociales de un pas tan extenso, que necesitaba de una efectiva descentralizacin del poder. Pero tambin pudo observarse que la dificultosa vigencia de la Constitucin se hizo particularmente evidente en este aspecto, ya que en la realidad se fue imponiendo un proyecto unitarizante, de centralizacin del poder en el Gobierno llamado Federal, asentado en el puerto de Buenos Aires, que fue avanzando sobre el diseo constitucional y las autonomas provinciales, as como tampoco se respetaban las autonomas municipales. . Este proceso negativo no pudo ser impedido ni siquiera por la reforma Constitucional de 1994, que tuvo como una de sus ideas fuerza la profundizacin de la descentralizacin del poder... En estos das de junio de 2004 observamos que en estos temas relevantes que seguidamente analizamos, se revela la intencin de seguir violando la Ley Suprema en esta materia: 1. La Ley convenio de coparticipacin impositiva. En primer lugar, sealamos el intento de aprobacin de un Acuerdo para la creacin del Sistema de Coordinacin de Relaciones Fiscales Intergubernamentales, que segn su art. 1 se
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conformar por:
1. Un nuevo rgimen de Coparticipacin Federal. 2. La adopcin de
principios de Responsabilidad Fiscal y 3. Un Consejo de Coordinacin Fiscal y Financiero. En cuanto a la coparticipacin se prescribe en el art. 2 un nuevo rgimen a partir del 1 de enero de 2005 que constar de un rgimen general y de dos regmenes especiales, segn el art. 10 del convenio. Luego la norma establece en cuanto a las asignaciones especficas que se crear la destinada al Fondo de Equidad Social, prevista en los arts. 6 y 7 y que se mantendrn las que figuran en el Anexo 1 del Acuerdo. Sobre dicho Fondo, el art. 6 prev su formacin en base a lo proveniente del incremento de la recaudacin de impuestos de la masa coparticipable, con un lmite anual de 2.400 millones de pesos y el art. 7 indica que el mismo tendr como destino disminuir las asimetras econmicas y sociales de las provincias del noroeste y noreste por una parte y por la otra, morigerar la deuda social respecto a la poblacin que habita los grandes aglomerados urbanos. Este artculo finalmente ordena que estos recursos sern administrados a travs de un Comit integrado por los Ministerios de Economa y Produccin, Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y Desarrollo Social de la Nacin y por aqullas Provincias que representen a las distintas zonas geogrficas del pas y coordinado por la Jefatura de Gabinete de Ministros. En cuanto a la distribucin primaria de la masa coparticipable, el art. 4 dispone que ser la correspondiente a este ao 2004, de acuerdo a la legislacin vigente y mediante aplicacin de los respectivos coeficientes. Por otra parte, el Gobierno Federal ceder de su participacin en la distribucin primaria del 2004 la parte correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego y para el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se incluir en la participacin del Gobierno Nacional en la distribucin primaria. Por el art. 5 se mantiene el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias, integrado por el 1% de la parte correspondiente al Gobierno Federal y destinado a atender situaciones de emergencia y/o desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, segn asignacin del Ministerio del Interior. Respecto a la distribucin secundaria, tambin se prescribe por el art. 8 del Acuerdo que se deber alcanzar el nivel de transferencias efectuadas durante el ao 2004, en base a los coeficientes de la ley 23.548, con las modificaciones operadas posteriormente. Asimismo se ordena que una vez superado dicho lmite, los excedentes se distribuirn en un 90% segn los coeficientes de la ley precedentemente fijada con algunas modificaciones y el 10% conforme a coeficientes que tengan en cuenta indicadores de eficiencia. 23
Finalmente, en relacin a la coparticipacin, el art. 17 hace referencia al Consejo Federal de Coordinacin Fiscal y Financiero, en cuyo mbito funcionar el Organismo Fiscal Federal, en el marco de lo establecido por el inc. 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional. Los otros artculos se refieren principalmente al tema de la Responsabilidad Fiscal y por tanto exceden este anlisis. De la comparacin de este Acuerdo con la Constitucin Nacional en esta materia, surge de manera evidente que el mismo no se adecua a las precisas bases establecidas por la Ley Suprema. En primer lugar, porque no es una ley convenio. Y en segundo lugar, porque no estn fijados especficamente los criterios objetivos de reparto sealados en las bases constitucionales de la coparticipacin. Por otra parte, esta iniciativa slo busca consolidar la situacin actual, que beneficia al Gobierno Federal en perjuicio de las Provincias y Municipios, al mantenerse prcticamente los mismos criterios en cuanto a la masa coparticipable, distribucin primaria y secundaria y asignaciones especficas vigentes al 2004. En este ltimo aspecto debemos destacar que el proceso de modificacin del sistema de la ley 23.548, sancionado en la Presidencia de Alfonsn, para disminuir el porcentaje que se haba reconocido a las Provincias, y que haba comenzado con Menem y Cavallo, fue continuado por los sucesivos gobiernos nacionales. Es ms, en esta materia se ha venido aplicando la misma poltica centralista y en la negociacin con las Provincias han seguido interviniendo casi los mismos funcionarios del Ministerio de Economa desde aqulla poca de comienzos de la dcada de los 90 hasta la actualidad. La prueba concluyente de ello es este Acuerdo, que adems introduce un nuevo Fondo para aumentar la discrecionalidad poltica del gobierno central. No es ste el camino sealado por la letra y espritu del proyecto federal de la Constitucin. Y por ello consideramos acertada la actitud de los Gobernadores de Crdoba, Buenos Aires, Santa F, Corrientes, Neuqun y La Pampa, que formularon serias objeciones al proyecto de Acuerdo del Gobierno Nacional. Este rechazo al Acuerdo no debe servir para la continuidad del inconstitucional e injusto esquema actual. Como se comprender, es absolutamente impostergable sancionar la ley convenio de coparticipacin, no por una exigencia del Fondo Monetario, sino para terminar con la violacin de la Constitucin, que ha fijado un plazo ya largamente vencido y porque ello es imprescindible para cambiar la deprimente realidad de nuestro federalismo. Para salir del laberinto actual de la coparticipacin debemos seguir nuestro hilo de Ariadna que no es otra cosa que respetar los mandatos de la Ley Suprema. Hay que fijar una masa 24
coparticipable que no sea disminuda por la elevada cantidad de asignaciones especficas hoy vigentes, que debern ser derogadas en su mayora o en totalidad. Luego hay que fijar la distribucin primaria y secundaria en base a los criterios constitucionales. En este sentido, resulta decisivo poner el nfasis en las modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la ciudad de Buenos Airesque necesariamente debe repercutir despus en la coparticipacin a los municipios-, har relativamente ms sencilla la discusin posterior sobre la distribucin secundaria donde se advierten las disputas entre las provincias ms grandes y desarrolladas y las ms pequeas y atrasadas. En este aspecto, lo que he denominado el triunfo del proyecto centralista ha dado como resultado un pas de enormes diferencias y desequilibrios, segn los ndices de desarrollo humano, de producto bruto o de ingreso per cpita, que es menester modificar. Los criterios de solidaridad exigidos por la Constitucin deben respetarse, como lo hacen otras federaciones como la canadiense, la australiana o la alemana, que son notables ejemplos para considerar. Debe comenzar ahora mismo este debate complejo y decisivo, segn las bases constitucionales establecidas. Para ello es imprescindible el ejercicio de una verdadera poltica arquitectnica que supere antagonismos partidarios, fortalezca relaciones interjuridiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del pas conforme al proyecto federal de la Ley Suprema. 2. El Plan de Seguridad del Gobierno Nacional Tambin sealamos con preocupacin algunas de las enunciaciones efectuadas por el Ministerio de Justicia en relacin a este tema, que afectan incuestionablemente los principios federales de la Constitucin como la idea de establecer un cdigo procesal penal uniforme para el pas, la posibilidad de intervencin de las policas provinciales por parte de la agencia federal de investigaciones a crearse o el establecimiento de nuevas asignaciones especficas que afectaran recursos provinciales para el fondo fiduciario que solvente el plan. Tambin objetamos muy especialmente el anunciado proyecto de considerar definitivamente a los ex Jueces llamados nacionales de la Capital Federal como jueces federales, pues ello significa desconocer las atribuciones consagradas por el art. 129 de la Ley Suprema para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (28) y consolidar la evidente injusticia que significa para las provincias el pagar el servicio de justicia de la ciudad ms rica del pas. 3. El destino del gasto pblico federal. 25
Consideramos que no se viene dando cumplimiento al inc. 8 del art. 75 que establece que el presupuesto general de gastos de la Nacin debe fijarse anualmente conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, o sea las referidas a la ley de coparticipacin impositiva, en cuanto a objetividad, equidad y solidaridad. En consecuencia, no se modifica la situacin actual de asfixiante centralizacin que impide un desarrollo armnico del pas. 4. La insuficiencia del avance del proceso de integracin regional. Estimamos que aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constitudas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro, -faltando slo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la ciudad Autnoma-, no se aprecia un avance de dicho proceso. Las graves situaciones institucionales, econmicas y sociales atravesadas sumadas a la ausencia de una poltica arquitectonica seguramente han infludo en ello. Slo se advierte ltimamente una cierta actividad destacable en la Regin Centro. Urge la modificacin del ordenamiento territorial con proyectos estratgicos como los corredores biocenicos. 5. El no cumplimiento de otras normas referidas a los aspectos econmicos del federalismo. En este sentido mencionamos lo vinculado a la falta de creacin del Banco Federal, al mantenimiento de la legislacin centralizante que no se adecua al principio de la propiedad de los recursos naturales por parte de las provincias y al insuficiente ejercicio de las nuevas competencias en materia de convenios internacionales que faciliten la integracin supranacional, con la participacin de provincias y municipios. 6. Las violaciones a la autonoma municipal de la ciudad de San Luis por parte del gobierno provincial. No podemos obviar en este anlisis la gravsima situacin institucional que atraviesa la Municipalidad de la Ciudad de San Luis, ante los reiterados ataques sufridos por parte del gobierno provincial, en violacin de su autonoma municipal. Como se sabe, ste es un proceso sin precedentes que comenzara con el intento de sancin de una ley que creara 3 municipios ms dentro del radio de dicha ciudad capital y que ha llegado hasta el presente con la doble existencia de autoridades locales, consagradas en elecciones distintas. La cuestin ha merecido en distintos momentos la intervencin de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que todava no ha resuelto definitivamente este verdadero escndalo institucional. En consecuencia, no dudamos en sealar que dicha Provincia est incumpliendo los arts. 5 y 123 26
de la Constitucin Nacional y se estn afectando los principios de la federacin argentina, por lo que corresponde la aplicacin del remedio extraordinario del art. 6, o sea la intervencin federal. Nosotros vinculamos este proceso de incumplimiento de la Ley Suprema a la anomia que padecemos, como sealara Carlos Nino en su libro titulado Un pas al margen de la ley y que anticipara Juan Agustn Garca hace aos al sostener que los argentinos tenamos un verdadero desprecio por la ley. Por ello, se incumpli el proyecto federal de la Constitucin y se consolid el proyecto unitarizante, que como hemos observado, ha fracasado a juzgar por sus resultados disvaliosos. Sostenemos entonces que sto es lo que hay que corregir, abandonando el centralismo, en lugar de confundirse con la idea de modificar el federalismo, que ha sido bien definido en el texto constitucional pero incumplido, como otros aspectos de nuestra carta fundamental. En consecuencia, el cambio debe apuntar a una elevacin de la cultura poltica y jurdica que respete y asegure la fuerza normativa de la Ley Suprema y de su proyecto federal.
NOTAS (1) Hemos estudiado este tema en nuestro libro Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1997, donde efectuamos un anlisis amplio de la descentralizacin del poder en nuestro pas y obra a la que nos remitimos en razn de brevedad. (2) Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, obr cit., Cap. II. (3) Antonio Mara Hernndez (h.), Reforma constitucional de 1994. Labor del convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h.), Imprenta del Congreso de la Nacin Argentina, Buenos Aires, 1995, p. 66. (4) En el proyecto legislativo sobre la institucin que presentamos el 3 de junio de 1992, en nuestro carcter de Diputado de la Nacin, obrante en el trmite parlamentario n 25, expresamos en los fundamentos: "La historia de la intervencin federal en nuestro pas es la historia de desencuentros entre la Nacin y las provincias, pues durante los 123 aos trascurridos entre 1853 y 1976, se ordenaron 174 intervenciones provinciales. Estos nmeros son el mejor registro del uso y abuso que hizo el gobierno federal del instituto de la 27
intervencin, en especial si se tiene en cuenta que los datos que se presentan no incluyen las numerosas situaciones de allanamiento a la autonoma provincial decididas por los gobiernos militares que se sucedieron -slo interrumpidos por breves interregnos democrticos y semidemocrticos- desde 1930. Considerado un remedio extremo por la Constitucin nacional, los sucesivos gobernantes apelaron al instrumento de la intervencin federal en forma reiterada, y la mayora de las veces para subordinar el poder provincial al dictado de Buenos Aires. Prueba de ello es el procedimiento elegido para ordenar la intervencin: de las 174 intervenciones, tan slo 32 % (56) fueron decididas por el Congreso de la Nacin; el resto, es decir 68 % (118), fueron dispuestas por decreto del Poder Ejecutivo sin intervencin del Poder Legislativo". Despus de hacer referencia a los debates producidos y a los distintos proyectos presentados, que otorgaban la facultad al Poder Ejecutivo o al Congreso, indicamos las razones por las que sostenamos que las intervenciones deban efectuarse por el rgano legislativo, por tiempo limitado, por causales especficas y con limitaciones expresas para las atribuciones del interventor. Asimismo rescatamos del pasado la institucin del interventor-mediador, para favorecer la solucin consensuada de los conflictos institucionales y que no significaba la afectacin de los mandatos de las autoridades provinciales. (5) Para un anlisis de la coparticipacin impositiva en nuestro pas antes de la reforma constitucional de 1994, vase nuestro libro Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, obr. cit., pgs. 47/54. All se puede observar la evolucin ocurrida desde la dcada de los 1930 y en particular, los avances producidos en los ltimos aos por el gobierno federal sobre los recursos provinciales, pese a lo establecido en el sistema de coparticipacin vigente de la ley N 23.548. (6) Resulta muy ilustrativo analizar el caso de la federacin canadiense donde las provincias pobres (Nova Scotia, New Brunswick, P.E.I. y Newfoundland) reciben ms fondos del Gobierno Federal que las provincias ricas (British Columbia, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario y Qubec, en aplicacin de un sistema de igualacin (equalization system) que es un programa puramente federal. Asimismo existen distintos impuestos en las provincias, adems de producirse una clara transferencia de recursos de las Provincias ms ricas: Alberta y Ontario, a las restantes. Vase al respecto el trabajo de Michael Butler, titulado Federal-Provincial Fiscal relations in Canada, preparado para el Forum of Federations, en el Seminario Internacional sobre Federalismo, realizado en Pilar, Provincia de
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Buenos Aires, los das 2 y 3 de octubre de 2003, con la participacin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. (7) En definitiva, el objetivo de estos sectores ha sido el de impedir que efectivamente se cumpla con el mandato constitucional que establece la coparticipacin. Incluso se ha llegado a sostener desde una visin economicista que existen provincias y municipios inviables. Como otra de las paradojas argentinas, mientras el mundo desarrollado avanza en la descentralizacin, en nuestro pas hay sectores de enorme poder poltico y econmico que persiguen lo contrario, pese al mandato constitucional. (8) En la Convencin Nacional Constituyente de 1994 expresamos al respecto : "Qu ha pasado con la participacin en el gasto por niveles de gobierno? Voy a utilizar cifras de 1988. En un importante estudio sobre federalismo fiscal realizado por la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas bajo la direccin de Artana y Lpez Murphy, se dice con claridad que en este ao la Nacin participaba en el gasto con el 42 %; las provincias con el 47 % y los municipios con el 11 %. Pero cuando se analiza la participacin de los recursos por niveles de gobierno nos encontramos con que la Nacin tiene el 74 % de los recursos, las provincias slo el 20 %, y los municipios el 6 %. Esto significa que no existe el principio de correspondencia fiscal; que no existe correspondencia entre gastos y recursos. Esto tiene que ser necesariamente corregido porque sta es la expresin ms cabal de lo que significa la dependencia de las provincias y de los municipios con respecto al tesoro federal. "Veamos tambin lo que ha pasado en la redistribucin regional en la Argentina. As llegaremos a la conclusin -y no citar cifras de ese estudio para no detenerme- de que se careci de cualquier fundamento econmico en esta materia, y por eso la Argentina no ha avanzado en un desarrollo integrado de la Repblica. Lo mismo se puede decir de las trasferencias del gobierno nacional a las provincias en la dcada del 80".(Cfr. Antonio Mara Hernndez (h.), Reforma constitucional de 1994-Labor del Convencional Constituyente Antonio Mara Hernndez (h.). obr. cit.) (9) En este sentido, constituye un estudio destacable en la materia el mencionado trabajo de Artana y Lpez Murphy, Hacia un nuevo ordenamiento fiscal de la Argentina, de 1993, ya que efecta una propuesta sobre descentralizacin, luego de una investigacin comparativa con otras federaciones. Tambin debemos sealar los aportes del Licenciado Orlando Bracelli , que luego de demostrar que la conduccin econmica del gobierno nacional de Menem y Cavallo centralizara el pas, utilizando como variable de ajuste las finanzas provinciales y que en los presupuestos nacionales existen mnimas referencias a la localizacin territorial del 29
gasto pblico, plantea una reforma del Estado sobre la base de la descentralizacin, con especial referencia a la relacin Nacin-provincias y provincias-municipios. El investigador mendocino pone nfasis -con criterio que compartimos- en la imperiosa necesidad de capacitar y modernizar todos los niveles de la Administracin pblica, para enfrentar estos desafos del futuro argentino Bracelli fue ministro de Hacienda de la provincia de Mendoza y presidente del Consejo Federal de Inversiones, y que present los trabajos Metodologa no convencional para el tratamiento de la relacin Nacin-provincias y provincias-municipios, Aspectos metodolgicos para el anlisis de las polticas fiscales provinciales, perodo 1983/1994 y La poltica fiscal, la asignacin de recursos pblicos y el presupuesto nacional, correspondientes a las Jornadas de Finanzas Pblicas de los aos 1994, 1995 y 1996, respectivamente, de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Crdoba. Hemos opinado sobre estas cuestiones en relacin a los gobiernos locales en nuestro libro Derecho municipal, tomo I, Depalma, Buenos Aires, 1997, al cual remitimos en razn de brevedad. (10) Ver el Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente de 1994, ps. 3819 y ss. del tomo IV. (11) Humberto Quiroga Lavi, Constitucin de la Nacin Argentina comentada,Zavala, Buenos Aires, 1996, ps. 358 y ss. (12) Reforma constitucional de 1994. Labor del convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h.), ob. cit., ps. 34, 42 y 71. (13) Derecho constitucional de la reforma de 1994, tomo II, ob. cit., p. 373. (14) Gregorio Badeni, Reforma constitucional e instituciones polticas, Buenos Aires, AdHoc, 1994, p. 436. (15) Teora general y derecho de los tratados interjurisdiccionales internos, Depalma, Bs. As., 1994, cap. 10. (16) Reforma constitucional de 1994. Labor del convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h.), Imprenta del Congreso de la Nacin, Buenos Aires, 1995, p. 71. (17) Sostiene Fras que "es correcto el uso de la expresin convenios y no tratados, que quedan reservados a la Nacin" (El federalismo en la reforma constitucional, "E.D.", t. 158, p. 1126). Piombo sostiene que "aun cuando la doctrina iusinternacionalista emplea con similar alcance las palabras convenio, pacto y tratado para referirse a los acuerdos entre Estados soberanos, la voz tratados siempre exterioriza lo conceptualmente ms genrico y 30
comprensivo. [. . .] En el siglo actual la palabra tratado sugiere un acuerdo ms formal o de mayor importancia o jerarqua" (Teora general y derecho de los tratados interjurisdiccionales internos, Depalma, Buenos Aires, 1994, pgs. 140/141). (18) Gregorio Badeni, Reforma constitucional e instituciones polticas, obr. cit., p. 438, y Humberto Quiroga Lavi, Curso de derecho constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1985, pgs. 168. (19) Nstor P. Sags, Los tratados internacionales en la reforma constitucional argentina de 1994, en "La Ley", 11/3/94. (20) Reforma constitucional de 1994. Labor del convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h.), ob. cit., pg. 71. (21) Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa Fe-Paran, 1994, tomo IV, p. 3864. Uno de los temas ms importantes es el del mar, donde ya no pueden quedar dudas sobre dominio de las provincias costeras, tal como lo venan sealando antes de la reforma Fras, Bidart Campos, Dez y Marienhoff, entre otros autores. El Congreso tambin deber modificar el alcance de la jurisdiccin provincial en el mar as como avanzar en frmulas asociativas con la Nacin, para la explotacin de los recursos inmensos de la "zona econmica exclusiva" que se extiende hasta las 200 millas. (22) En este ltimo aspecto, no podemos dejar de sealar el Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso Total, en 2003, donde no se reconoci dicho alcance del territorio de la provincia de Tierra del Fuego para poder percibir tributos sobre las explotaciones petrolferas que realiza la empresa en el mar. As se ha observado nuevamente una jurisprudencia vacilante de nuestro ms alto Tribunal en el cumplimiento de su funcin de garantizar los principios del federalismo. (23) Vase nuestra obra Integracin y globalizacin: Rol de las regiones, provincias y municipios, Depalma, Buenos Aires, 2000, donde explicitamos el concepto de globalizacin y sus distintos aspectos, que fundamentan este nuevo neologismo. (24) Derecho Publico Provincial, Fras y otros, Depalma, Bs.As., 1985. , pg. 389. (25) Vase. Antonio Mara Hernndez (h.), Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, (1997) Depalma, Buenos Aires, donde estudiamos detenidamente estas cuestiones. El debate sobre la descentralizacin del poder -en el cual tuvimos el honor de participar en nuestro carcter de Vicepresidente de la Comisin de Redaccin- insumi gran parte de la actividad de la Convencin, y tal como lo indicamos en la obra citada, abarc tres grandes captulos: el federalismo, la autonoma municipal que fue 31
consagrada indiscutiblemente en el art. 123 de la Ley Suprema- y la ciudad autonoma de Buenos Aires, a la cual se le reconoci la categora de ciudad Estado, con una jerarqua institucional muy similar a la de las Provincias, segn se desprende del art. 129 de la Ley Suprema vigente. (26) Cfr. Pedro J. Fras, La provincia argentina entre Alberdi y la realidad en Homenaje a Juan Bautista Alberdi, Tomo 1, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, Crdoba, 2002, pgs. 58/59 y sus obras anteriores Introduccin al derecho pblico provincial, Depalma, Bs.As., 1980; Derecho Pblico Provincial, en coautora, Depalma, Bs.As., 1987 y El proceso federal argentino, 1988 y 1998, entre otras obras donde analiza el proceso de desfederalizacin sufrido por nuestro pas. (27) Publicado en el diario La Nacin, de la ciudad de Buenos Aires, con fecha 8 de enero de 2003. (28) Como lo reivindicara la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su Constitucin de 1996 y lo sostuviramos en el debate de la ley 24.588 en la Cmara de Diputados de la Nacin, tal como lo analizamos con mayor profundidad en nuestro libro Federalismo,, citado anteriormente, Cap.IV.
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