To As Familias

Polticas pblicas para a famlia: o desafio da superao do subdesenvolvimento em servios de apoio famlia/ Public policies for the family:
: the challenge of overcoming underdevelopment in services to support families

Solange Maria Teixeira*
Resumo: Neste artigo so discutidas aes, medidas e polticas dirigidas aos indivduos, mas com impactos sobre a famlia, bem como as direcionadas a essa em seu conjunto. Discorre-se tambm sobre a possibilidade de criao de uma poltica familiar ou polticas pblicas para a famlia e o desafio da superao do subdesenvolvimento de servios de apoio famlia no Brasil, como parte deste processo de constituio e consolidao da poltica familiar. Palavras-chave: Famlia. Polticas Pblicas. Poltica Familiar.
Abstract: This article discusses the actions, policies and measures targeted at individuals, but with impact on the family and directed to it family as a whole. It also discusses about the possibility of forming a family policy or public policies for the family and the challenge of overcoming underdevelopment of family support services in Brazil as part of this process of formation and consolidation of family policy. Keywords: Family. Public Policy. Family Policy.
Introduo
A interveno do Estado na famlia data do nascimento do prprio Estado moderno, sendo as polticas sociais uma
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Ps-doutorada em Servio Social pela PUC-SP, Doutorado em Polticas Pblicas pela UFMA, docente da Universidade Federal do Piau nos cursos de graduao em Servio Social e na Ps-graduao em Polticas Pblicas. E-mail: solangemteixeira@hotmail.com
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soLAnGe MAriA teixeirA
das formas desta interveno. Contudo, esta interferncia do Estado no se esgota nesse mecanismo, incluindo outros, como a legislao atravs da qual se definem as relaes familiares, tais como leis acerca do matrimnio, do divrcio, dos deveres e responsabilidades dos pais, obrigatoriedade escolar, direitos das crianas e adolescentes, mulheres, idosos, e outros membros da famlia, mediante Constituies, Cdigo Civil e legislao social em geral; as polticas demogrficas, tanto na forma de incentivo natalidade como as de controle; as polticas econmicas com impactos na vida familiar; e a cultura de especialistas com as estratgias normatizadoras e de controle da vida familiar (MIOTO, 2006). H, entretanto, controvrsias sobre o sentido dessa interferncia do Estado, sendo lida, de um lado, como um evento de progressiva invaso e controle da vida individual e familiar e, de outro, como evento de progressiva emancipao dos indivduos e da prpria famlia dos centros de poder tradicionais, como parentela, comunidades, igrejas ou, ainda, conforme Saraceno (1992), de sobrecarga da famlia, mediante incorporao de novas funes e deveres. Essas vertentes e opinies, destacadas por Mioto (2006), reconhecem que o Estado , notadamente, o agente mais importante na definio de normas e regras s quais a famlia est vinculada, alm de toda a imagem de famlia, de homem, de mulher, de relao conjugal e de adultos que essas (suas) polticas propem (p. 48), assim como o trabalho social dirigido a elas. Ainda como ressaltam Mioto e Campos (2003, p. 176), certamente a definio, explcita ou implcita, de poltica relacionada famlia, ou aos indivduos, mas com impactos nas suas famlias, influencia o tamanho, composio, comportamentos, normas e valores familiares e, paralelamente, sua posio no contexto maior da sociedade.
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Embora o Estado, atravs das polticas pblicas, redesenhe e em parte condicione a prpria organizao e diviso do trabalho no interior das famlias, reproduza as diferenas, inclusive, as de gnero, a famlia nem puramente passiva nem absolutamente autnoma. Como destaca Saraceno (1992, p.14), a famlia um dos atores sociais que contribuem para definir as formas e os sentidos da prpria mudana social, ainda que com diferentes graus de liberdade segundo as circunstncias. Em relao s polticas pblicas, segundo Barros (1995), preciso distinguir entre as polticas que afetam a famlia e a poltica familiar que tem a famlia como alvo. Para a autora, na maioria dos pases latino-americanos no existe uma poltica familiar explcita, mas sim um conjunto de medidas, programas e projetos que as afetam direta ou indiretamente. Adotar uma poltica familiar complicado por todas as razes j elencadas. A principal delas a sua face de controle ou de sobrecarga s famlias. Pereira (2006) afirma que, mesmo com a redescoberta da famlia nos ltimos anos, especialmente pelo ngulo de sua relao com o Estado, dando origem s polticas voltadas a esta em seu conjunto, no se pode afirmar que exista propriamente uma poltica familiar em muitos pases capitalistas centrais, assim como na maioria dos perifricos, como o caso do Brasil. Isso porque no h um padro homogneo de poltica social, existindo nestas medidas que afetam as famlias, que esto, entretanto, impregnadas de particularismos culturais. Deste modo, lcito falar de uma poltica familiar brasileira e identificar os seus traos, que, como veremos, vo da mediao das intervenes sobre indivduos com impactos sobre a famlia ou diretamente sobre a prpria famlia como um todo, mais recentemente. O objetivo deste texto refletir sobre uma forma particular de interveno do Estado sobre a famlia e seus impactos nas relaes familiares principalmente entre gneros , que so
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as polticas pblicas, com destaque especial para as polticas sociais, tais como previdncia, educao e assistncia social, e as possibilidades de construo de uma poltica familiar que supere o subdesenvolvimento de servios de apoio famlia, equiparando-os aos benefcios dirigidos aos seus membros ou a esta em seu conjunto.
medidas dirigidas famlia no Estado de Bem-Estar Social europeu e seus impactos nas relaes familiares
Como destaca Esping-Andersen (1999), o Estado de BemEstar Social do ps-guerra era grandemente, at a dcada de 1950, um sistema de transferncia de renda, apenas marginalmente dedicado a servios para a famlia. As primeiras naes a empreender uma expanso substancial nos servios famlia em particular nos cuidados com as crianas, moradia, ajuda de moradia para idosos foram a Dinamarca e Sucia (comeando no fim dos anos 1960), seguidas da Noruega, Finlndia, Blgica e Frana (comeando no fim dos anos 1970). Tambm h uma longa tradio dos pases europeus em oferta de jardins da infncia e pr-escolar para crianas de 3 a 6 anos de idade, em alguns casos, com cobertura quase universal, como ocorre na Escandinvia. Todavia, o Estado de Bem-Estar Social desenvolveu-se com intensidade muito diversa, tanto entre os pases europeus como entre os perifricos. Tambm a relao entre Estado, mercado e famlia na proviso da proteo social bastante variada, dando origem a regimes diferenciados de bem-estar social, associados s tradies econmicas, polticas e culturais de cada pas. Ao examinar a participao da famlia nos regimes de bem-estar, Esping-Andersen (1999) encontrou uma imagem que denomina bimodal, com o bem-estar social dos pases nrdicos em um dos extremos com maior grau de desfamiliarizao,
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entendido como coletivizao das necessidades das famlias; ou seja, com maior responsabilidade do conjunto da sociedade sobre o bem-estar e a satisfao das necessidades dos membros da famlia, expressa em maior porcentagem de gasto social em servios domiciliares, cobertura de creches e de ajuda aos idosos, e ainda polticas e servios que socializam os custos da famlia e assim minimizam a dependncia do indivduo, em particular da mulher, em relao famlia e ao mercado. nesse sentido que Sunkel (2006, p. 21) afirma que a desfamiliarizao faz referncia a um Estado de BemEstar amistoso com a mulher, medida que incentiva sua independncia econmica, liberando-a das obrigaes familiares que restringem sua participao no mercado de trabalho, cobrindo servios que antes eram de sua responsabilidade e realizados em domiclio. Assim, como ressalta Navarro (2002), no por acaso que, entre os pases da Unio Europeia, os que tm maior participao da mulher no mundo do trabalho (74%) sejam os nrdicos, onde existe maior desenvolvimento de servios de apoio famlia e insero das mulheres, como fora de trabalho, nesses servios pblicos. No outro extremo em relao desfamiliarizao, medida em termos de previso pblica de servios para a famlia, encontram-se os sistemas liberais, os sistemas mediterrneos e o Japo diferem somente pelo sotaque (ESPING-ANDERSEN, 1999, p. 61), todos com elevados nveis de familismo, ou seja, de responsabilizao da famlia pelo bem-estar de seus membros. Ferrera (2000) destaca, em seus estudos, as particularidades dos pases da Europa do Sul, como Espanha, Portugal, Grcia e Itlia, conjunto este definido seja como um regime especfico ou um subtipo do Regime Conservador, denominado de sistema
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mediterrneo ou latino, cuja caracterstica, dentre outras, o acentuado familismo. Ou seja, a famlia tem funcionado como uma eficaz (embora informal) rede de segurana, um amortecedor1, e promotora de bem-estar para seus membros, [...] atravs dos cuidados infantis, assistncia ao desempregado, os cuidados aos idosos e deficientes ou habitao (MORENO, 2004; NALNI, 2003 apud FERRERA, 2005, p. 8). Navarro (2002), ao descrever a situao espanhola, salienta que a ausncia dessas estruturas pblicas de apoio famlia tem tambm um corte econmico: explica a baixa participao da mulher na fora de trabalho; somente 38% das mulheres adultas na Espanha esto integradas ao mercado de trabalho, quando a mdia na Unio Europeia de 53% e dos pases nrdicos de 74%. Isso porque a sobrecarga das famlias, em especial das mulheres, cria dificuldades de conciliar as responsabilidades profissionais e familiares. Esta sobrecarga pode ser medida pela quantidade de horas semanais que as mulheres dedicam ao lar, cuidando de crianas, idosos, pessoas incapacitadas, jovens desempregados e pessoas adultas na Espanha chega a 44 horas, a mais alta da Unio Europeia. Portanto, a pergunta de Navarro (2002) sobre quem cobre as insuficincias do Estado de Bem-Estar Social da Espanha e Catalunha e a resposta de que a famlia em particular a mulher, que tem maior responsabilidade no que diz respeito aos cuidados e afazeres domsticos mostram a extenso do familismo, realidade que se estende a outros pases da Europa do Sul. Essa situao reproduz o modelo padro de famlia do homem
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Paugan (em palestra na aula inaugural do primeiro semestre de 2009, na PUC-SP), em seus estudos recentes sobre a pobreza, trata o caso do Sul da Europa como pobreza integrada, medida que os efeitos da crise e do desemprego so amortecidos pela famlia, e a pobreza , portanto, menos estigmatizada. Mas, como destaca Moreno (2002 apud FERRERA, 2005, p. 8), esta sndrome tem, sem dvida, resultados positivos em termos de incluso: os pobres continuam a ser mais firmemente integrados ao tecido social. Mas tambm tem gerado algumas patologias socioeconmicas: as baixas taxas de emprego feminino e o dramtico declnio da fecundidade entre as mulheres.
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provedor/mulher cuidadora, relaes assimtricas e hierarquizadas de gnero2, considerando que, segundo os estudos do autor, tambm na Espanha e Catalunha o companheiro ou marido dedica apenas 6 horas semanais aos trabalhos domsticos, enquanto o homem sueco dedica 22 horas semanais. Acrescente-se que, tambm na Itlia, segundo os dados do ISTAT (SARACENO, 1992), o nmero mdio de horas semanais de trabalho domstico realizado pelas mulheres em ncleos em que ela trabalha e tem filhos de 31,7 horas e do homem 6,3 horas, inferindo-se que a crescente participao da mulher no trabalho remunerado, casada e com filhos, no tem significado em contrapartida no aumento anlogo de participao do homem no trabalho domstico. Portanto, os servios pblicos de apoio famlia no apenas tornam a mulher independente, mas podem favorecer relaes de gnero mais igualitrias3, como tambm gerar empregos nas reas de servios de ajuda famlia, ampliando a populao economicamente ativa empregada, principalmente as mulheres, nos servios estatais de bem-estar.4 J nos pases da Europa do Sul ntida a viso conservadora que v a famlia e a sociedade civil como responsveis pela proteo
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O trabalho familiar simultaneamente necessrio e repartido no s de forma desequilibrada, mas, a priori, o no dito do casamento, como tambm da organizao social, que mina o modelo de paridade entre cnjuges, enfraquecendo a posio da mulher quer nas relaes conjugais quer relativamente ao mercado de trabalho. O trabalho domstico continua a ser atribudo mulher mesmo quando trabalha, apesar do ligeiro aumento da participao dos pais no cuidado dos filhos (SARACENO, 1992, p. 183). Conforme Esping-Andersen (1999), onde a maioria das mulheres est empregada as horas de trabalho domstico no remunerado so relativamente mais baixas, menos de 25 horas por semana na Dinamarca; 30/35 horas no Canad, Inglaterra, Sucia e E.U.A; onde esta insero menor essas cargas horrias so muito maiores, com na Espanha e Itlia que chega a 45 horas semanais. O subdesenvolvimento do Estado em servios de apoio famlia expressa maior desemprego, no insero da maioria das mulheres no mercado de trabalho e menor quantidade de populao adulta ativa inserida no Estado, como empregador. Segundo Navarro (2002, p. 8), 18% da populao adulta trabalham em servios do Estado de Bem-Estar Social sueco, incluindo servios de ajuda s famlias, escolas e servios sanitrios, frente a 5% da Espanha, o percentual mais baixo da Unio Europeia. SER Social, Braslia, v. 12, n. 27, p. 63-87, jul./dez. 2010
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social de seus membros, sobrecarregando a famlia e a mulher, bem como o princpio da subsidiaridade da interveno do Estado, da o seu dbil desenvolvimento em servios de apoio famlia. A Europa Continental, em especial pases como Alemanha e Frana, apresentam indcios de uma poltica familiar, com subsdios estatais significativos em transferncia financeira, servios sociais, distinguindo-se desses outros pases. Mas, como destaca Esping-Andersen (1990), os benefcios familiares diretos so verdadeiramente pequenos em todos os pases da Europa Continental, sendo tambm nestes onde h maior penalizao das famlias com dois provedores, mais que nos pases da Europa do Sul, se considerados separados, reafirmando o carter conservador e familista da Europa Continental.
Poltica familiar na Amrica Latina e Brasil

Goldani (apud SUNKEL, 2006, p. 50-51) identifica certos modelos de polticas dirigidas famlia (direta ou indiretamente) que tm predominado na Amrica Latina: a) Em primeiro lugar, AS POLTICAS DE FAMLIAS, definidas como o conjunto de medidas e instrumentos que visam intervir no modelo existente, buscando conformar estruturas familiares para obter certo modelo ideal de famlia, adaptado ou funcional ao modelo de desenvolvimento econmico do pas; como o caso das medidas de controle de natalidade na regio, nos anos 1960, e, de maneira geral, conforme Bermdez (2001), todas as reformas legais tendentes construo de uma famlia no patriarcal. b) Em segundo lugar, A POLTICA REFERIDA FAMLIA, entendida como o conjunto de medidas
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e instrumentos de polticas pblicas cujo objetivo fortalecer as funes (de socializao, reproduo, cuidados, subjetividades e afetividade) das famlias na proteo social. Ressalta a autora que esse tipo o mais difundido na regio, seja pelas polticas setoriais mais universalistas seja pelas mais focalizadas, que geralmente reproduzem, em suas medidas. concepes de famlia idealizada, modelo fixo de famlia nuclear e seus papis clssicos, que so esperados por todos. c) Em terceiro lugar, A POLTICA PARA A FAMLIA, avaliada pela autora como a mais adequada, que parte de uma concepo mais ampla de famlia e das transformaes familiares e busca a articulao entre trabalho domstico, trabalho para o mercado e a proviso de bem-estar promovida pelo Estado. Em geral, seria uma nova opo de poltica familiar adequada s mudanas na sua estrutura e diversidade crescente dos arranjos familiares. Poltica que tenha uma orientao amistosa em relao s mulheres, no sentido de ser desfamiliarizante, e que, portanto, oferea uma rede de servios sociais de apoio s famlias, liberando as mulheres de suas responsabilidades domsticas que, historicamente, restringiram sua insero no mercado de trabalho. Conforme j destacado, h diferentes sentidos e objetivos de uma poltica familiar. Barros (1995) a define como um conjunto coerente de princpios, objetivos, programas e recursos orientados a fortalecer e desenvolver a vida familiar e facilitar o desempenho da funo social da famlia (p. 122). Geralmente incluem-se cuidados, socializao, educao primria, proteo, entre outros itens, funes que recaem grandemente sobre o trabalho no pago das mulheres, o que para ns significa tomar a famlia uma parceira explcita do Estado na proteo social, para potencializar e otimizar a proteo pblica oferecida. Logo,
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isto traz uma sobrecarga s famlias, na medida em que a proteo oferecida exige sempre novas funes e responsabilidades destas como contrapartida. Deste modo, a proteo social pblica no um direito incondicional. Nesse artigo, tomamos como contraponto dessa perspectiva uma poltica familiar, entendida como um conjunto de servios e benefcios monetrios e de apoio s famlias, que secundarize as suas funes de reproduo social, que implica maior responsabilidade estatal, em subsdios, benefcios individuais e servios universalizados de suporte s famlias. Uma poltica pr-famlia deve ser desmercadorizante e desfamiliarizante, de modo a garantir a vida familiar e comunitria com condies de sustentabilidade, tanto material, com renda complementar, como de servios que permitam a conciliao de responsabilidades familiares com o trabalho dos provedores, principalmente das mulheres, oferecendo servios e cuidados aos membros dependentes em tempo integral ou quando estes responsveis esto impossibilitados de faz-los. Nessa perspectiva, uma poltica familiar ultrapassa as dimenses de uma poltica setorial para integrar um conjunto de polticas, servios e programas que visam garantir a convivncia familiar, logo, um conjunto de polticas pblicas dirigidas ao atendimento das necessidades da famlia. No caso especfico do Brasil, a poltica social esteve tradicionalmente voltada, em relao aos seguros sociais, ao trabalhador organizado por categoria e sua famlia como dependente, reproduzindo o modelo tradicional famliar baseado nos papis do homem/provedor e mulher/cuidadora; e, no caso especfico da poltica de assistncia social aos segmentos ou indivduos-problema, definido por situaes especficas
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problemticas, fundadas no paradigma da famlia irregular e incapaz. Como destaca Mioto (2006), na categoria de incapazes estariam as famlias que no conseguiram atender as expectativas sociais relacionadas ao desempenho das funes a elas designadas; portanto, que falharam, fracassaram nas responsabilidades do cuidado e proteo de seus membros, tanto nos seus aspectos materiais quanto socioafetivos, fato geralmente atribudo s suas organizaes familiares incompletas, desestruturadas, pobreza, ignorncia, etc. Ento, para essas famlias destinam-se as aes assistenciais e a ateno pblica. Na contemporaneidade, a famlia assume papel central na poltica de assistncia social, em programas de transferncia de renda e de sade, em que h aes que se encaminham para uma verdadeira poltica familiar ou poltica para a famlia. Isto ocorre, porm, em uma perspectiva contraditria, que oferece proteo e reconhece a variedade das experincias familiares, mas com a contrapartida do reforo da responsabilizao familiar, dos tradicionais papis de seus integrantes, independente das transformaes que afetam a famlia, como o caso dos benefcios da assistncia social. Todavia, propor uma poltica familiar ou encontrar seus indcios concretos no tarefa fcil, considerando que as medidas que afetam a famlia perpassam vrias polticas pblicas, para alm de uma poltica setorial. No Brasil, podemos dizer que o Estado subdesenvolvido em termos de prestao de servios de apoio famlia face aos benefcios, embora estes tambm sejam pouco generosos em seus valores. So consideradas polticas pblicas que afetam a famlia aquelas voltadas a esta como um todo ou aquelas dirigidas aos seus membros, em especial aos que necessitam de maiores cuidados, tais
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como os idosos, as crianas, os adolescentes e os jovens. Portanto, o avano dos direitos sociais por segmento constitui ao com impacto sobre a famlia. Em relao aos benefcios oferecidos famlia, destaca-se o salrio-famlia da Previdncia Social, garantido aos empregados com carteira assinada que possuam filhos de zero a catorze anos ou filhos invlidos. um benefcio que data de 1960 e vem sofrendo modificaes. Embora a Constituio Federal de 1988 assegure o benefcio a todos os trabalhadores, sem distino do valor da remunerao, a Emenda Constitucional n 20 alterou a qualificao dos beneficirios, com ntido foco nos mais pobres. Assim, atualmente o salrio-famlia destina-se aos segurados empregados, exceto os domsticos, e aos trabalhadores avulsos, com salrio de at R$ 752,12, para auxiliar no sustento dos filhos menores de catorze anos e invlidos de qualquer idade. Tem valor de R$ 25,60 por filho, para quem ganhar at R$ 500,00. Para o trabalhador que receber de R$ 500,41 at R$ 752,12, o valor do benefcio de R$ 18,08 por filho. Podemos dizer ainda que a Previdncia Social, com o pagamento de aposentadorias e penses, tem forte impacto sobre os rendimentos da famlia, assim como os benefcios assistenciais voltados para idosos e deficientes pobres, estes ltimos incapazes para o trabalho, que no tenham na famlia pessoas com capacidade financeira para mant-los. Certamente, essas medidas tornam os idosos e deficientes independentes financeiramente, mas reforam, de alguma maneira, o familismo. Isto porque se subentende que, com o acesso aos benefcios, a famlia tenha condies de prover os servios e cuidados de que necessitam. Alm do princpio da subsidiaridade, s dever do Estado prover idosos e deficientes que tenham famlias incapazes de sustent-los.
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No Brasil, a proporo de idosos (pessoas com 60 anos ou mais de idade) que recebem algum benefcio dessas polticas a mais alta da Amrica Latina. Em 2006, 76,8% da populao recebiam algum benefcio (INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA, 2008). Obviamente, isto reproduz as desigualdades de gnero marcantes na insero da mulher no mercado de trabalho e sua condio de dependente no acesso previdncia. Assim, para o mesmo ano, 81% dos homens idosos brancos recebiam algum benefcio, enquanto esta proporo era de 75% para as mulheres negras. Isso porque os regimes de proteo social fundados nos seguros sociais bismarckianos, e todos os que guardam semelhanas com o regime conservador, de acesso aos benefcios e servios pelo status ocupacional, promoveram e favoreceram o modelo de famlia homem provedor/mulher cuidadora, no qual as mulheres e os filhos acessam benefcios na condio de dependentes. Essa relao de acesso previdncia como dependente medida pela quantidade de homens pensionistas no Brasil, que, em 2005, era de apenas 3,2% contra 33,3% das mulheres nesta condio, refletindo esse modelo. Outro benefcio federal de transferncia direta de renda, neste caso dirigido famlia como um todo, o Programa Bolsa Famlia, que se destina s famlias em situao de pobreza (com renda mensal per capita de R$ 70,00 a R$ 140,00) e em extrema pobreza (com renda mensal per capita de at R$ 70,00). As famlias que possuem renda mensal per capita de R$ 70,01 e R$ 140,00 s ingressam no programa se possurem crianas ou adolescentes de 0 a 17 anos, e desde que cumpram as condicionalidades, como frequncia escolar dos filhos de 85% em estabelecimento de ensino regular, acompanhamento de sade, realizao de pr-natal para as gestantes, alm de participar de outros servios de sade. As famlias em situao de extrema pobreza podem integrar o programa sejam quais forem as idades de seus componentes.
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O PBF se efetiva nessa direo, como estratgia que protege, mas tambm amplia as responsabilidades familiares, em especial das mulheres. Segundo Rodrigues (2008), ao determinar que o repasse de recursos financeiros mensais contemple prioritariamente as mulheres, tal fato pode se constituir em ao estratgica no enfrentamento da situao de pobreza em que vivem, principalmente, as que so responsveis por seus ncleos familiares, alm de melhorar suas condies de vida, como a alimentao, acesso a recursos, possibilidade de adquirir bens, ter crdito e programar gastos. Concorda, entretanto, que isso no traz mudana no status social ou maior autonomia para as mulheres, significando apenas o reforo da maternagem e de suas responsabilidades na administrao do lar. A esse respeito, Surez e Libardoni (2007), em pesquisa junto s usurias do Programa Bolsa Famlia, destacam que a apropriao do programa pelas beneficirias possibilita o melhor cumprimento de suas responsabilidades de cuidar de crianas; portanto, o bom desempenho da maternagem e, consequentemente, o fortalecimento da identidade feminina; ou seja, daquela identidade5 social e culturalmente criada, tpica da famlia nuclear burguesa. As autoras reconhecem que, na ausncia de servios pblicos que contribuam para a realizao das funes de reproduo social, especialmente no que concerne aos cuidados das crianas, o programa acaba concentrando nas mulheres beneficirias a realizao da maior parte desse processo. A meno recorrente ao saber e competncias femininas para desempenhar os papis de mes e cuidadoras e sua importncia para o PBF revela a fora e a influncia de concepes maternalistas no delineamento do programa e no lugar atribudo s mulheres (RODRIGUES, 2008), o que justifica a crtica ao programa de que
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Com a identificao da mulher com as funes de criar e manter profundas ligaes de carter pessoal, enquanto os homens so identificados por sua capacidade de independncia e autonomia (Cf. RAMPAGE, C.; AVIS, J. M., 2000).
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este acaba incentivando e reproduzindo os papis estereotipados e tradicionalmente atribudos s mulheres na maternidade, de me/ dona de casa/cuidadora e educadora. o que Freitas (2008) denomina de poder das mulheres s avessas, posto que o benefcio permite mulher valorizar-se e revalorizar-se perante o grupo familiar. Contudo, isto se d mediante a incorporao e cumprimento das funes que lhe so atribudas pela condio de me, e pela culpabilizao das mulheres que no conseguem desempenhar adequadamente esses papis e expectativas. Assim, as condicionalidades significam a normatizao de aspectos da vida familiar, em que o Estado determina de forma coercitiva e punitiva as tarefas da famlia; negando direitos incondicionais (FONTENELE, 2007, p. 207), quando os indivduos deveriam ter acesso a eles simplesmente por sua condio de cidados de uma nao. Todavia, o Estado realiza essa ao controladora, atravs de medidas protetivas. O benefcio destinado famlia, mas condicionado s obrigaes desta com os filhos no tocante escola e sade, e deve ser entregue, preferencialmente, s mulheres, ficando explcita a preocupao governamental em minorar a pobreza, mas tambm de reforar as responsabilidades familiares, particularmente das mulheres. A poltica de educao, mais precisamente de Educao Infantil e Pr-escolar, Ensino Fundamental e Mdio, embora seja definida como um direito das crianas e adolescentes, e no apenas das mulheres trabalhadoras, afeta a famlia, em especial as mulheres, e reduz o nvel de familismo do bem-estar, medida que seus custos so socializados, diminuindo o tempo dedicado aos cuidados familiares. Tambm possibilita compatibilizar responsabilidades familiares e insero produtiva das mulheres.
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Porm, no Brasil, a oferta de creches e educao infantil nunca chegou a um patamar satisfatrio para atender a demanda. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2006), a frequncia das crianas de 0 a 3 anos de idade aos servios de creche era apenas de 13,3%. O acesso creche nesta faixa etria era ainda mais restritivo para as famlias mais pobres, com rendimentos de at 1\2 salrio mnimo per capita. A taxa de frequncia era de 8,6%, bem abaixo da mdia. J a frequncia para as crianas de famlias com rendimentos acima de 3 salrios mnimos chegou a 35,8%. Ou seja, a condio econmica familiar , portanto, um fator de restrio s mulheres ao mercado de trabalho, ao lado da ampliao de seus afazeres e da carga horria semanal dos servios domsticos. No caso de crianas de 4 a 6 anos, a frequncia escolar era maior, de 72,7%, em 2005. Na faixa etria de 7 a 14 anos, a frequncia escolar estava praticamente universalizada, apesar de, conforme o IBGE (2006), apenas 53,5% dos alunos conclurem o Ensino Fundamental em um tempo mdio de dez anos. Essa ampla cobertura se deve fixao da obrigatoriedade do Ensino Fundamental como uma responsabilidade pblica e ao fato de o Ensino Infantil (de 4 a 6 anos), embora no sendo obrigatrio, ser assumido pelos governos estaduais e municipais como de responsabilidade pblica. Outros servios, como os de assistncia social, dirigem-se famlia. Fundados no princpio da matricialidade sociofamiliar, so servios de socializao, convivncia, profissionalizao, ocupao do tempo livre de idosos, crianas, adolescentes e jovens, que buscam atender as demandas da famlia. Estes servios e os benefcios da assistncia social esto previstos como parte das aes da proteo social bsica. So oferecidos pelo Programa de Ateno Integral Famlia e desenvolvidos nos Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS e na rede socioassistencial.
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A PNAS destaca como servios de proteo social bsica de assistncia social aqueles que potencializam a famlia como unidade de referncia, fortalecendo seus vnculos internos e externos de solidariedade, atravs do protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto de servios locais [...], tais como: - Programa de Ateno Integral Famlia. - Programa de incluso produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza. - Centros de Convivncia para idosos. - Servios para crianas de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vnculos familiares, o direito de brincar, aes de socializao e de sensibilizao para a defesa dos direitos das crianas. - Servios socioeducativos para crianas, adolescentes e jovens na faixa de 6 a 24 anos, visando sua proteo, socializao e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. - Programas de incentivo ao protagonismo juvenil e de fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. - Centros de informao e de educao para o trabalho, voltados para jovens e adultos (BRASIL, 2004, p. 36). O potencial dos servios oferecidos, em uma perspectiva de poltica familiar, ainda limitante, dada a focalizao em famlias vulnerveis; a insuficincia de recursos para sua difuso em larga escala, mesmo para esse pblico restrito; o fato de sua organizao ainda no se fundamentar nas necessidades da famlia, principalmente em relao aos horrios de funcionamento, os turnos que oferecem os servios (geralmente em apenas um dos turnos); reduzida capacidade dos espaos pblicos para ofertlos, inclusive dos CRAS; ou seja, insuficientes para permitir a
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conciliao entre trabalho e responsabilidades familiares para homens e mulheres. Todavia, possvel identificar outros esforos para a articulao de um conjunto de servios para ateno s necessidades das famlias, como as aes intersetoriais entre as polticas. Tais esforos no devem se restringir a encaminhar e garantir atendimento, mas reorganizar os servios em torno do que as famlias precisam. Destaca-se ainda que os servios que compem a rede socioassistencial no so apenas aqueles oferecidos pela rede pblica. A NOB/SUAS define a rede socioassistencial como um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas as unidades de proviso de proteo social, sob hierarquia bsica e especial, e ainda por nveis de complexidade. Assim, o reconhecimento da assistncia social como direito, desde a LOAS ao SUAS, no significou uma opo pela estatizao nem pela laicizao do campo assistencial. A lei, na verdade, estabelece que deve haver uma colaborao vigiada entre os poderes pblicos e o mundo da filantropia (BOSCHETTI, 2003, p. 136), com indicaes legais de que este deve se submeter para garantir o estatuto de direito, se que isso possvel, condutas diferentes para assegurar direitos quando o agente da proteo social privado. Considerando os recursos repassados para as entidades de assistncia social, os per capita baixos por usurios e servios prestados, apesar de contnuos, colocam a necessidade de outras fontes de financiamento para muitas dessas organizaes, alm do trabalho voluntrio, condio que reflete nas metas reduzidas e na baixa capacidade de atender as demandas da populao. A parceria
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com o Estado reduz para esse os custos sociais, mas para garantir quantidade, qualidade e universalidade so necessrio mais do que adequao s normas tcnicas. As organizaes no podem efetivar direitos, mas ajudas, devido s suas restritas capacidades de atender e universalizar o acesso, alm dos entraves do personalismo e do clientelismo que perpassam esse acesso e do fato de no ser um direito reclamvel. Em sntese, no Brasil os servios sociais de desfamiliarizao que oferecem suporte famlia, promovidos pela interveno Estado, tais como creches, de cuidados domiciliares, de socializao, convivncia, residncias alternativas, profissionalizantes, ocupao do tempo livre de idosos, crianas, adolescentes, jovens, deficientes, so subdesenvolvidos, pois h a absoro de grande parte do oramento da assistncia social em benefcios monetrios. Sobre essa concentrao de recursos em benefcios e o subdesenvolvimento de servios, Boschetti e Salvador (2006) destacam que o Benefcio de Prestao Continuada BPC e o da Renda Mensal Vitalcia RMV absorveram 91,14% dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social em 2004; e 89,14% em 2005, reafirmando a histrica concentrao dos recursos em benefcios em relao aos servios assistenciais. Ainda sobre a defasagem entre o montante de recursos para o financiamento de benefcios, face aos servios, ou rede socioassistencial, Sposati (2006) afirma que os recursos financeiros para o BPC, no oramento federal, oito vezes maior do que o de servios socioassistenciais. Caso se some a esse montante os recursos do Programa Bolsa Famlia, essa discrepncia sobe para 14 vezes. Isto mostra que a cobertura da rede de servios socioassistencial provida com recursos federais tem ainda baixa incidncia (p. 98). Caminhar na direo de uma poltica familiar ou de polticas pblicas para a famlia que, de fato, garantam o direito
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convivncia familiar requer que se supere o subdesenvolvimento dos servios de apoio famlia e se equiparem em recursos e ofertas os benefcios e servios; que se amplie o valor monetrio dos benefcios; que os mesmo sejam fixados como direito sobrevivncia, garantida pela assistncia e previdncia social; que estes benefcios sejam articulados com a rede de servios ofertados, mantendo a quantidade e qualidade necessrias ao atendimento da demanda, ao trabalho social e socioeducativo, s polticas sociais, como s de educao, sade, trabalho e de assistncia social. A equiparao entre benefcios e servios, ou benefcios com servios de apoio famlia, requer mais que novas formas de gerenciamento e mobilizao de recursos locais, mas sim esforos conjuntos, exerccio de intersetorialidade e novos recursos oramentrios da Unio, estados e municpios. Requer ainda, conforme Campos e Reis (2009), que se supere a antinomia absoluta entre famlia e indivduo na poltica social brasileira, mediante uma aceitao da complementaridade e interdependncia dos servios dirigidos aos seus membros ou famlia como um todo. Isso porque, segundo as autoras, atender necessidades individuais dos vrios membros da famlia produz impactos sobre toda a vida familiar, notadamente sobre o tempo e a organizao, a energia e a responsabilidade dos pais na criao e educao dos filhos e na orientao das diversas estratgias familiares (p. 49). Todavia, esses servios para segmentos devem ser reorientados no sentido de suprir as demandas das famlias e no apenas dos segmentos isoladamente, alm de envolver a famlia nos servios oferecidos e no trabalho social, ou seja, o atendimento deve ter uma dimenso mais totalizante da ateno e da necessria intersetorialidade. As aes da assistncia social, em um novo regime de gesto que lhes d organicidade e continuidade, so consideradas, nesse contexto, um avano. Embora no superados a debilidade
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e o subdesenvolvimento da promoo de servios famlia, h nessas aes potencialidades, considerando o trabalho intersetorial previsto, desde que haja articulao interna e externa entre as polticas, cujas aes precisam ser direcionadas a atender as demandas da famlia.
Concluso
Fortalecer a vida familiar fundamental, no porque essa seja insubstituvel na proteo de seus membros ou para reforar seus papis nessa proteo social, mas porque essa uma forma de vida em grupo, duradoura, que gera vnculos de pertencimento, pois sem os vnculos a existncia humana se torna profundamente instvel (HELLER, 1987, p. 21). Tambm porque cria sentimentos de responsabilidade, segurana afetiva, que votam uma pessoa para outra, em que se preparado para viver com o outro, a ter presente as exigncias dos seres humanos que nos so mais prximos. Sem essa experincia primria, difcil estarmos preparados para participar ativamente do processo de deciso na esfera coletiva (HELLER, 1987). O que no significa que a famlia no seja contraditria, conflituosa, espao de hierarquias, de relaes de fora, mas tambm espao de cooperao, negociao e solidariedade. No obstante os conflitos que a famlia gera e reproduz (PRADO, 1981), ela importante em seu papel no desenvolvimento da sociabilidade, da afetividade e do bem-estar fsico dos indivduos, sobretudo, durante o perodo da infncia, adolescncia e velhice. No restrito mbito familiar, qualquer capacidade humana pode ser usada e valorizada, embora no possa competir com sucesso em escala nacional (HELLER, 1987, p. 23) ou no mercado. Portanto, a proteo social famlia, sendo esta sujeito de direitos, e a garantia do direito de seus integrantes convivncia
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familiar e comunitria, promovida pelo poder pblico, so essenciais. Logo, pretende-se a afirmao de uma poltica familiar que articule os vrios servios e benefcios oferecidos por diferentes polticas pblicas famlia ou aos seus membros. Para constituir uma poltica familiar ou polticas pblicas para a famlia, necessrio superar o subdesenvolvimento da oferta de servios de suporte famlia, servios esses que devem secundarizar suas funes de reproduo social; superar o familismo ou a subsidiaridade da interveno estatal; e que se ofeream servios universais, de acesso local, em quantidade e qualidade, sistemticos e continuados, que garantam direitos e gerem independncia para jovens, idosos, mulheres (TEIXEIRA, 2009, p. 263); democratizando, assim, as relaes familiares e autonomizando os membros mais frgeis e dependentes na hierarquia familiar, o que supe o rompimento da antinomia entre servios para segmentos e para a famlia, ou a sua necessria articulao, interdependncia e reorganizao em torno das demandas familiares.
Submetido em 03 de maio de 2010 e aceito para publicao em 14 de novembro de 2010.
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