TICA PBLICA: conceitos, problemas e relevncia

Marclio Marques Moreira

A distncia que j h tempos vem afastando tica da economia empobrecedora desses pilares bsicos da boa convivncia humana. contraste, a inter-relao entre eles, isto transversalidade, frtil e mutuamente enriquecedora. Em

interdisciplinaridade ou

Tanto na percepo, quanto na realidade, o divrcio entre tica e economia, disciplinas que chegam a se estranhar e mesmo a se repelir tambm se manifesta entre tica e poltica.

Apropria-se, portanto, procurar atravessar as pontes que, infelizmente ainda para muitos separam tica, economia e poltica e em conseqncia enfatizar a relevncia que a tica pblica necessariamente tem de ocupar na vida de uma instituio financeira com as caractersticas do Banco de Desenvolvimento Econmico e Social.

Um dos pensadores sociais modernos que se tem debruado com mais empenho sobre a relao entre tica e economia e que tem empreendido inclusive ao conceber o ndice de desenvolvimento humano - os esforos mais bem sucedidos para superar-Ihes a distncia, o professor Amartya Sen, agraciado, em 1998, com o prmio Nobel em Economia. Publicara, em 1987, a obra que se tornaria um clssico no gnero - Sobre tica e Economia. de 1999.1 Retoma e reelabora o tema em inmeros livros

posteriores, entre os quais o percuciente Desenvolvimento como Liberdade,

Amartya Sen, Sobre tica e Poltica, trad. Laura Teixeira Morta (So Paulo: Companhia das Letras, 1999) e Development as Freedom (Oxford: Oxford University Press, 1999).

Na abertura do livro de 1987, Sen lembra que a economia como cincia surgiu das reflexes e escritos de Aristteles, "como um ramo da tica" e que o prprio "pai da economia moderna", Adam Smith, foi professor de Filosofia Moral na Universidade de Glasgow.2

Como expressou Maquiavel, na Primeira Dcada de Tito Lvio, "como os bons costumes, para se manterem, exigem leis, assim tambm as leis, para serem obedecidas, exigem bons costumes".3

Se

procurarmos

remontar

aos

primrdios

da

discusso

do

tema,

encontraremos no Cdigo de Hamurabi (1792 - 1759 antes de Cristo)4, uma estela que registra 282 casos decididos por aquele Rei da 1a Dinastia da Babilnia, inclusive sobre conflitos e dvidas quanto a temas econmicos, como preos, salrios, tarifas e conduo de comrcio. Em introduo ao Cdiqo de Hamurabi, que tambm traduziu do texto cuneiforme e comentou, o recm-falecido professor Pe. Emanuel Bouzon argui que o que est escrito na estela de Hamurabi deve interpretar-se "no em sentido legal, mas sim, em um sentido moral.5

Dando um pulo histrico quase milenar, chegaremos Grcia arcaica, por volta dos sculos 9 a 8 antes de Cristo, quando, como nos conta Werner Jaeger em sua magistral Paidea, Homero desenvolve o ethos herico da virtude aristocrtica (a aret dos aristoi). Em seus dois monumentais

poemas picos, mas sobretudo na Odissia, "ele profere o primeiro elogio explcito do Direito".

Sen, Sobre tica e Economia, p.18.

Niccol Machiavelli, Discorsi Sopra La Prima Deca de Tito Livio, in Opere (Milano: Ricardo Cdigo de Hamurabi: Lei das XII Tbuas, superviso editorial Jair Lot Vieira (So Paulo: Edipro, 2a

Ricciardi, 1963), p. 140

4

ed., 2002). 5 Emanuel Bouzoun, O Cdigo de Hammurabi, 9a ed. (Petrpolis: Editora Vozes, 2001), p.28

Ali, desenvolve a idia de que "os Deuses so os garantidores do Direito, que o seu reino sobre a terra no seria verdadeiramente divino, caso eles no ajudassem o direito a, finalmente, conquistar a vitria.6 Mas seria Hesodo (sculo 8 tardio) o verdadeiro profeta do Direito. Dedicou toda a segunda parte de seu Os Trabalhos e os Dias a prescrever, em forma de versos, diretrizes a serem seguidas na agricultura e no comrcio martimo. A sua tica era a do trabalhador, sobretudo o do campo, o agricultor. Era o ethos do trabalho - Erqa, que deveria seguir a idia do direito, da justia D ~. k
.
A

O caminho que se inicia nas pocas do ouro, passando pela da prata, do bronze e a dos heris para chegar do ferro, "num movimento de contnua decadncia, s interrompida pela insero da raa dos heris entre a terceira e a quinta raas", reflete, segundo Jean Pierre Vernant, o jogo de oposies e afinidades, a tenso entre Hvbris (Desmedida, excesso, violncia) e Dik (Justia).8 Dito de outra maneira, nas palavras de Jaeger, escritas na Alemanha nos difceis anos de 1933/1935, mas que continuam vlidas nos dias de hoje: A causa do crescente infortnio do homem, para Hesodo, eram Hvbris acrescida e desrazo, desaparecimento do temor a Deus, guerra e violncia. Mesmo, assim, segundo ainda Gernet, na Grcia nunca se desenvolveu uma "Filosofia do Direito", como viria a ocorrer em Roma, mas sim uma "Filosofia da Justia", cujos pilares so mais afins aos da tica e como tal teriam sua

Wemer Jaeger, Paidea: Die Fonnung des Griechischen Menschen ed., 1954) vol. 1, p.103.
7

(Berlin: Walter de Gruyter Co.,3a

Jaeger, ibid, pp 104 a 112. Hesodo, Os Trabalhos e os Dias (primeira parte). Introduo, traduo e

comentrios de Mary de Camargo Neves Lafer (So Paulo: Iluminuras, 4a ed;. 2002) p.78. 8 Jean Pierre Vemant, Mvthe et Pense Chez les Grecs (Paris: Franois Maspero, 1965) p. 19 e 20. Esta afinnao se encontra encapsulada no prprio conselho de Hesodo a seu inno Perses em Os Trabalhos e os Dias, verso 213: "T, Perses, escuta a Justia e o Excesso no amplias!"

formulao mais elaborada esculpida na tica a Nicomacos9 de Aristteles. claro que Aristteles foi herdeiro das profundas reflexes de ordem tica de Scrates e Plato, mas foi ele, como o Apoio da filosofia grega, que lhe emprestou formulao mais sistemtica.

importante ressaltar para o desenvolvimento do tema em foco que, logo no incio daquela obra lapidar, Aristteles, aps singularizar a cincia poltica como a "arte-mestra", pois ela "determina quais so demais cincias que devem ser estudadas em uma cidade", inclui entre as atividades ou cincias "tidas na mais alta estima" "a estratgia, a economia e a retrica".lO

A cincia poltica ao usar as "cincias restantes", comunga a mesma

finalidade delas que sempre "o bem do homem"
.11

Em outra de suas grandes obras, A Poltica,12Aristteles se debrua com mais vagar tanto sobre a "economia domstica", quanto sobre a "economia poltica", i.e. da Polis conceito que viria a ser mais claramente separada da "economia domstica" nos escritos de um telogo do Sculo XVI,precursor de Calvino, Jacques Lefvre d'taples, que cunhou a expresso "economia pblica".13 No h, portanto, vrias ticas, mutantes no espao e tempo, cada qual adequada, de uma forma estanque, a um segmento da atividade humana

Aristteles, tica a Nicomacos, trad. Mario da Gama Kury (Brasilia: Editora Universidade de

Brasilia, 2001, 43 ed.). Veja tambm Scott Meikle, Aristotls Economic Thought (Oxford: Clarendon Press, 1995). 10Ibid, p.17 e 18. 11Ibid, p.18. 12The Politics of Aristotle, translated by Emest Barker (Oxford: Claredon Press, 1952) pp 21 e 22. 13 A expresso ganhou seu marco inaugural em Portugal com a publicao, em 1804 dos Princpios da Economia Poltica, por Jos da Silva Lisboa, calcados na Riqueza das Naes de Adam Smith. No decreto de 23 de fevereiro de 1808, assinado ainda na Bahia, D.Joo VI reconhece como "absolutamente necessrio o estudo da cincia econmica" e concede a Lisboa, o futuro Visconde de Cayru, a propriedade, e regncia de uma cadeira, e aula pblica, de economia poltica, no Rio de Janeiro. Veja Antonio Penalva Rocha, "A Economia Poltica na Desagregao do Imprio Portugus"Jos Lus Cardoso (coord.) A Economia Poltica e os dilemas do Imprio Luso-Brasileiro (1790-1822) (Lisboa Comisso Nacional para as Comemoraes dos Descobrimentos Portugueses, 2001) pp. 153-155. Quanto aos escritos de Lerevre d 'taples veja Roover, ibid, p.20.

A relativizao dos valores fundamentais, dos princpios, leva perda de pontos de referncia e nos deixaria flutuando a merc de ventos sem rumo. esta a razo pela qual me assombra o atual status entre ns tanto da tica pblica, quanto a da tica empresarial e da tica pessoal. Certas virtudes, que deveriam ser naturais, so exaltadas por supostamente inditas, enquanto transgresses costumam ser banalizadas, por serem "apenas" a repetio de arraigados desvios de conduta. Essas justificativas lembram-me a constatao feita em 1931, por Otvio de Faria de que, no Brasil, "se todos
fazem, no s pode, como tem de fazer". 14

Os sofistas gregos, milnios antes, chegaram a ensinar que "o homem a medida de todas as coisas", relativismo absoluto, rejeitado por Scrates que, segundo Aristteles foi o primeiro a definir as virtudes morais e afirmar que aos jovens deve-se sempre ensinar a verdade. H uma s tica, complexa, mas consistente, que exige critrios objetivos de julgamento. Ela no pode ignorar, ao contrrio deve respeitar, a diversidade de situaes, dar-se conta de que existem realidades, artes e cincias diferentes. Ao rejeitar o relativismo, por sua vez, no pode cair em

dogmatismos fanticos ou arrogantes.

Sem abandonar a idia de um princpio norteador, h que assumir ceticismo sadio e reconhecer que o pluralismo de condutas e costumes pode ser enriquecedor e dinmico. Como primeiro intuiu Scrates, no se pode, exigir da tica a preciso matemtica das cincias exatas (Plato:Euthyphron). Ou como ressaltou Euclydes da Cunha, " ilusrio o rigorismo matemtico imposto pelo critrio vulgar s formas irredutveis da verdade".15

Portanto ao exaltar o papel central da tica, da moral, h que evitar cair num moralismo, quer na sua forma medocre, quer na altissonante arrogncia de salto alto.

Otvio de Faria, Maquiavel e o Brasil. Rio de Janeiro: Schmidt-Editor, 1931, p.142 15Euclydes da Cunha, "Antes dos Versos", prefcio a Vicente de Carvalho, Poemas e Cances. So Paulo: Cardozo, Filho & C., 1908
14

Conduzir-se eticamente - quer na vida pblica, na economia ou na vida pessoal - no motivo para enfunar o ego, mas, ao contrrio, exige compreenso e humildade perante o outro. Nunca, entretanto, lenincia, conivncia ou cumplicidade com desvios e transgresses ticas, nem conformismo com a impunidade, to freqente entre ns. A tarefa de um analista ou dirigente do BNDES se torna mais complexa, pois o BNDES uma instituio em que se encontram Estado e mercado. Portanto, para que esta interseco seja proveitosa para o pas, ela no pode responder nem apenas a uma suposta tica do Estado nem simples tica de mercado. Tem de inspirar-se numa tica pblica que, enquanto tal, visa essencialmente ao bem comum, mas que em suas decises levem em conta tanto as virtudes do mercado para procurar foment-Ias quanto as suas faltas, para inib-Ias. De fato, tica pblica e tica empresarial - de mercado - tem, cada uma, especificidades prprias, mas tm, tambm, traos em comum. A boa

conduta tica pressuposto para a construo da confiana, da qual depende tanto a boa qovernana pblica, quanto a boa qesto empresarial.

Confiana a pedra angular da arquitetura moral de uma sociedade. O risco de esgaramento moral do tecido social, s pode ser evitado por um adensamento da confiana do cidado no Estado, do Estado no cidado, do empresrio nos seus trabalhadores, fornecedores e clientes - e vice-versa -, do cidado em seu prximo.

Segundo Max Weber, o empreendedor moderno, inovador, "alm da clareza de viso e capacidade de agir, s mesmo em virtude de bem definidas e altamente desenvolvidas qualidades ticas que conseguiu comandar a absolutamente indispensvel confiana de seus clientes e trabalhadores".16

16 Max Weber, The Protestant Ethic and the Spirit ofCapitalism, traduo do alemo para o ingles por Talcott Parsons. New York: Charles Scribner's Sons, New York, 1958, p.69. A verso brasileira minha. O ensaio foi originalmente publicado em 1904/5.

No faz mal repetir, entretanto, que inexiste uma tica prpria para cada uma dessas instituies. Os defensores de uma tica totalmente diferente para a poltica apelam, equivocadamente, para Maquiavel, mas este, em seu Prncipe, descreve apenas "La verit effetuale della cosa,,17 prope que s a e virtu capaz de captar a oportunidade (occasione) de captar a fortuna. Max Weber, por sua vez, em seu belo discurso sobre a Poltica como Vocao, distingue a tica da conscincia, dos valores (Wertrational), da tica da responsabilidade, das conseqncias (Zweckrational). Para Weber, entretanto, as duas no se opem, antes se completam.18 Antes de comentar alguns dos temas mais relevantes de tica pblica, impe-se esclarecer que o conceito pode ser usado em duas acepes que se diferenciam pelo escopo que uma e outra abrangem.

A primeira, mais abrangente, perpassa e inspira toda atividade pblica genuinamente devotada consecuo do bem comum, isto , a boa governana da res publica. A segunda, mais estrita, procura lanar uma luz sobre a zona cinzenta que surge na interseco entre interesse pblico e interesse privado, esclarecendo a boa conduta que se espera do servidor pblico em questes que, no configurando violao de norma legal - portanto reguladas pelo Estatuto do Servidor Pblico Civil, a Lei da Improbidade ou prprio Cdigo Penal brasileiro, podem ou no envolver meros desvios ticos.19 por isto que as prprias sanes das comisses de tica pblica no configuram punio legal, so de natureza tica, apenas.

17Maquiavel, ibid, p.283 18Max Weber, "Politik aIs Seruf' in Gesammelte Politische Schriften, 3aed. Trbingen: J.c.S. Mohr, 1958. Veja especialmente pp 548 a 560. 19Veja Exposio de Motivos n 37, de 18 de agosto de 2000, aprovada em 21.8.2000

Muito embora apenas desvios ticos, e no legais - estes exigem tambm punies leqais - eles exigem ateno especial pois, ao envolver valores tais como "integridade, moralidade, e ... decoro", so indispensveis para lastrear "o respeito e a confiana do pblico em geral".2o Respeito, transparncia e conseqente confiana interagem e se

realimentam, constituindo a amlgama que enriquece e assegura o bom convvio social.

por isto que em situaes de conflito de interesses, por exemplo, no necessrio que se concretizem decises do servidor pblico envolvido, que privilegie o seu interesse privado em detrimento do interesse pblico. A prpria situao em si, pela sua falta de clareza, j capaz de suscitar entre os cidados dvida sobre se a atuao da autoridade ou servidor pblico foi inspirada por consideraes de interesse pblico ou de interesse privado. Esclarecido este ponto, podemos pinar alguns dos temais mais recorrentes que se apresentam avaliao das comisses de tica pblica: 1) Conflito de interesses - este tema, j abordado acima, refere-se a interesses, no sentido mais amplo do termo, como o utilizou Hirschman, em seu livro As Paixes e os Interesses, 21 pode, portanto abranger at interesses legtimos, mas contraditrios entre si, que digam respeito no s a interesses econmicos, mas tambm corporativos, ideolgicos, regionais, partidrios ou religiosos. Conflitos de interesse mal resolvidos hoje, desembocam em situaes mais graves, amanh e, mesmo que isto no venha a ocorrer suscitam dvidas que podem vir a corroer a necessria confiana dos cidados na conduta dos servidores pblicos.

20

Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, Art. 3

21Albert Hirschman, The Passions and the Interests, 1977

2)

Escolha de autoridades, diriqentes e assessores. Maquiavel: O bom prncipe se reconhece pela qualidade dos Ministros que escolhe.22

Advertncia do Pe. Antonio Vieira no "Sermo do Bom Ladro", h quase quatro sculos: "A porta por onde legitimamente se entra no ofcio, s o merecimento. E todo o que no entra pela porta, no s diz Cristo, ladro, se no ladro e ladro ... E por que duas vezes ladro? Uma vez por que furta o ofcio, e outra vez porque h de furtar com ele. O que entra pela porta poder vir a ser ladro, mas os que no entram por ela, j o so,,?3

importante reconhecer que nomear algum para um cargo para o qual no tem competncia, configura um desvio tico tanto de quem nomeia, quanto de quem aceita o cargo para o qual no est qualificado. 3) Polticas pblicas, que devem sempre visar ao Bem Comum, muitas vezes so capturados por interesses especiais. uma maldio da poltica brasileira, e uma das principais barreiras aos processos de reforma visando maior equidade e eficcia das polticas pblicas. Os grupos que se beneficiam desses privilgios especiais costumam ser vocais e bem articulados, enquanto os que no o fazem e dependem das polticas focadas na consecuo do bem comum, embora a maioria, so segmentos dispersos e difusos. Exemplos mais flagrantes so os jovens at 14 anos e, ainda mais as geraes futuras. 4) Verdade e mentira
Maquiavel: "paziente auditore dei vero,,24
22Niccol Machiavelli, 11Prncipe. Trad. De Lord Acton. Oxford Clarendon Press, 1968, p. 347.
23

PE. Antonio Vieira, "Sermo do Bom Ladro" pregado em Lisboa em 1655 in Sermes v. V.

Porto:Lello & Irmo, 1907, p. 68 24Ibid, p. 352

5)

Dos princpios, meios e fins: Os fins no justificam os meios - com a exceo de circunstncias excepcionais. Os meios, por sua vez, quando corrompidos, podem contagiar os prprios fins, comprometendo-os.

A legislao brasileira sobre a tica pblica bem inspirada, pouco lembrada e escassamente implementada. Seno vejamos. Constituio: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (transparncia) e eficincia". Reza o Art. 37 da

CdiQOde Conduta de 1994: O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal em suas "Das reQrasdeontolQicas"),por sua vez dispe que I A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele,...

11 O servidor pblico no poder jamais desprezar elemento tico de sua conduta.

111 moralidade da Administrao Pblica no se limita A distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum.

VIII Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-Ia ou false-Ia, ainda que contrria aos

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