Comisin de Reforma tributaria Universidad de Chile Subcomisin Impuesto a la Renta Diagnostico del Sistema

Profesor: Pablo Serra B.

Han participado de la creacin de este documento estudiantes de la Facultad de Economa y Negocios y la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. 1

ndice
I. Introduccin

II.

Contexto Econmico

III.

Eficiencia econmica de los impuestos: Anlisis Microeconmico a. Comentarios generales b. Efectos directos sobre asignacin de recursos

IV.

Importancia ingresos tributarios

V.

Estructura Tributaria

VI.

Eficiencia impuestos distribucin de ingreso a. Incidencia tributaria

VII.

Impuestos directos a. Herencias b. Impuesto territorial c. Renta

VIII.

LIR a. Aspectos relevantes de los impuestos 2

b. Sistema integracin completa c. Recaudacin d. Diferimiento Impuesto e. Gasto tributario

IX.

Sobre eficiencia sistema tributario a. Impacto del IPC sobre la decisin de inversin b. Caso del impuesto al flujo de caja c. La distorsin del impuesto de primera categora en la decisin de trabajar d. La decisin de inversin financiada con deuda e. Aspectos sobre los incentivos a la inversin y la creacin de actividad econmica

I. Introduccin El sistema tributario chileno corresponde a uno bastante particular, donde sus caractersticas merecen un anlisis en detalle. Este anlisis responde a la necesidad de buscar las respuestas que genera la legislacin a los casos concretos en los cuales se aplica, para as entender el cmo se lleva a cabo recaudacin de fondos para el Estado. Resulta claro que tanto recaudacin y gasto son el cara y sello de una misma moneda, y que es la relacin econmica que tiene el Estado con los ciudadanos. Finalmente, el rol que le asignemos al Estado, repercutir enormemente en cmo debemos entender la recaudacin y el gasto que queremos. Al respecto cabe distinguir que la poltica tributaria incide en la distribucin del ingreso por dos vas. La primera, mediante la recaudacin, que es destinada al gasto pblico y, en particular, al gasto social con fines redistributivos. La segunda, mediante la progresividad o regresividad de los impuestos que componen la estructura tributaria.1. Nosotros nos
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Jorrat 9

enfocaremos en la segunda y como, en especial la LIR, tiene la posibilidad de generar un sistema que, en su conjunto, tienda a la progresividad y a la redistribucin. Hay que tener especial consideracin con el concepto de sistema. Cuando nos referimos, en general al sistema tributario, hacemos referencia a toda la normativa nacional relevante (Ley de Impuesto al Valor Agregado, Ley de Impuesto a la Renta, Ley de Impuestos de Timbre y Estampillas, etc. Es ms, cuando hablamos de sistema tributario incluye normativa constitucional, leyes, decretos, reglamentos, etc. En el caso especfico tributario merecen especial consideracin oficios y circulares del SII). Desde nuestra perspectiva, el primer gran problema del sistema tributario chileno es que precisamente no es un sistema propiamente tal. Consideramos que en general se ha elaborado un sistema tributario que no es consistente con sus principios, por lo que no es coherente de por s. Por ello, consideramos que una normativa con principios y elaborada de manera sistemtica posibilitara generar respuestas adecuadas a casos particulares. La normativa nacional es ms bien una maraa de respuestas legislativas especficas a casos concretos. Esto se debe a que no hay principios rectores que sealen finalmente cul es el rol general de la tributacin. Sostenemos que las distintas normas presentan contradicciones entre s en el sentido del espritu de la norma. Un ejemplo claro es que se supone que en Chile un principio rector de todas las normativas tributarias es su sencillez2, pero en trminos generales no se cumple. En este sentido, resulta relevante preguntarse cul es el rol de los impuestos chilenos en la justicia redistributiva. En trminos generales, es bastante aceptado que el Estado cumple un set de roles especficos para la ciudadana, entre ellos: 1) rol asignacin, que consiste en velar por la asignacin eficiente de los recursos en los casos de fallas de mercado, 2) rol estabilizador, que implica mantener un entorno macroeconmico estable, y 3) rol distribucin, donde cumple con el mandato de redistribuir recursos con el fin de asegurar iguales oportunidades a sus ciudadanos de desarrollar sus proyectos de vida3. Este ltimo rol se relaciona tambin
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Un ejemplo especifico en la legislacin nacional es el articulo 41D de la LIR que fue un intento de convertir a Chile en un pas plataforma. Este artculo se aplica a un nmero muy reducido de empresas en Chile. Y es de muy difcil aplicacin. Esta situacin no es particular de solo ese artculo 3 Notar que el objetivo del estado en su rol distribuidor es lograr igualar las capacidades y posibilidades de realizar determinados proyectos de vida, y no los proyectos de vida en s ni los resultados ex post de aquellos proyectos. Es por esto que el rol distribucin no implica garantizar igualdad de ingreso para todos.

con la necesidad imperante de garantizar que todos los individuos sean igual en derechos y deberes frente a la ley, fenmeno que se inhibe en presencia de pronunciadas desigualdades econmicas4. Sin embargo, pareciese ser que en Chile no se cumple con ese rol, pues el ndice GINI para Chile (medidor de desigualdad en la distribucin del ingreso dentro del pas) es muy elevado5, y el sistema tributario no ayuda a mejorar tal situacin. En la gran mayora de los pases, la redistribucin hecha por los impuestos baja ostensiblemente la desigualdad entre las personas del pas, mientras que en Chile la desigualdad despus de la recaudacin de los impuestos y de las transferencias monetarias realizadas por el Estado hacia las personas disminuye en un margen muy pequeo. Al considerar la distribucin del ingreso luego las transferencias monetarias y no monetarias del Estado, el indicador mejora ostensiblemente, aunque sigue siendo alto relativo al resto de los pases de la OECD. Entendemos que el principal problema radica en que el Estado se financia principalmente de impuestos indirectos. El ms importante y reconocido de este tipo de impuestos es el I.V.A y, de hecho, el conjunto de los impuestos indirectos en Chile representan el 71,5% de la recaudacin entre el periodo 2000-20086. Lo problemtico de esto es que este impuesto corresponde a los que denominaremos impuestos regresivos, que gravan porcentualmente ms (utilizando como base el ingreso) a la gente de menores recursos que a las personas de ms altos recursos. Lo anterior se entiende porque dado que quien tiene mayores ingresos consume un porcentaje menor de su ingreso total, el impuesto recae sobre una parte del ingreso. Caso contrario, la gente de escasos recursos tiende a consumir prcticamente todo lo que gana, por lo cual prcticamente la totalidad de lo que gana se ver gravado con el referido impuesto. A nivel internacional, muchos pases tienen ms xito en redistribuir ingresos a travs de la recaudacin de impuestos. Es as como en los pases ms desarrollados, los impuestos directos cobran una relevancia mucho mayor en la recaudacin del Fisco. Comparando Chile con la OECD
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Individuos extremadamente ricos se ven beneficiados frente a la ley en tanto que pueden influir en las decisiones de poltica y regulacin de la autoridad, consiguiendo beneficios adicionales. 5 El ndice GINI para Chile es de 0.503, bastante alto si lo comparamos con el promedio de los pases de la OCDE, en donde asciende a 0.313. OCDE 2011, Indicadores sociales [En lnea: www.oecd.org/els/social/indicators/SAG]. 6 Ministerio de Hacienda, DIPRES. Los Ingresos Tributarios en el Contexto de la Poltica de Balance Estructural. P. 13. [En lnea: http://www.dipres.gob.cl/572/articles49684_doc_pdf.pdf ].

y otros pases, para el ao 2006 se puede observar que el 60% de la recaudacin tributaria total en Chile proviene de impuestos indirectos, mientras en la OCDE solo un 32% proviene de esta fuente. Adicionalmente el porcentaje de los ingresos tributarios provenientes de impuestos indirectos fueron 30% en Brasil, 55% en Argentina y 47% en Uruguay, siendo todas sustancialmente menores que el caso chileno7. El principal impuesto directo es el contenido en la LIR (Ley del impuesto a la Renta). La importancia de este impuesto a la renta es que, a diferencia del IVA, es progresivo. Esto significa que los ricos pagan ms como porcentaje de su ingreso, mientras que la gente de escasos recursos paga menos (incluso la gran mayora est grabado por una tasa de 0%). Este impuesto existe en Chile y tiene tasas progresivas que van de un 0% a un 40%. Entonces, la posibilidad real de convertir nuestro sistema tributario en un sistema que en conjunto sea progresivo va encaminada a subir sistemticamente la recaudacin que se obtenga a travs de la LIR, hacindolo adems de manera eficiente. Los niveles de recaudacin pueden ser elevados sin alterar mayormente el funcionamiento de la economa porque la carga tributaria en chile es relativamente baja. En Chile la carga tributaria es equivalente al 20% del PIB, monto que contrasta con los dems pases, siendo menor que el promedio OCDE (36,6%), y que otros pases comparables, como Brasil (34%), Argentina (27%) y Uruguay (25%)8. Es importante notar que la eficiencia que tenga una reforma en la poltica tributaria, se encuentra ntimamente relacionada con el nivel de eficiencia que se le pueda imprimir al gasto pblico, lo cual se encuentra fuera del alcance de este documento9. En Chile ha predominado la visin liberal de que la redistribucin del ingreso debe realizarse por el lado del gasto y no por el lado de la recaudacin, puesto que los intentos de mejorar la distribucin del ingreso por medio de la recaudacin conllevan a ineficiencias en la asignacin de recursos en la economa. Posteriormente en el trabajo se explicarn las fuentes de aquellas ineficiencias y como pueden ser minimizadas. Al margen de la necesidad de que el gasto fiscal deba cumplir un importante rol en la redistribucin del ingreso, creemos que es posible aumentar la progresividad de la recaudacin tributaria cumpliendo a la vez con ciertos criterios de eficiencia. Nos parece evidente que entre una estructura tributaria progresiva y una regresiva, siendo ambas relativamente
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Fiscal Policy in Chile: Promoting Faustian Growth?, Ramon Lopez. Pag 18. Fiscal Policy in Chile: Promoting Faustian Growth?, Ramon Lopez. Pag 15. 9 Dado que la reforma nace con el fin de financiar la educacin chilena, asumimos que el gasto se realizar bajo la forma de capital humano.

eficientes, la eleccin sera la estructura progresiva. Creemos que la ciudadana escogera esta opcin incluso a costa de algunas ineficiencias, pues hacen falta mayores esfuerzos para reducir la profunda brecha de desigualdad que existe en el pas. Si no evaluamos el cmo efectuamos nuestra recaudacin seremos incapaces de entender y proyectar el rol que cumplir el Estado tanto la recaudacin como el gasto en s.

II. Contextualizacin Econmica

Es importante contextualizar la realidad chilena actual en distintos temas econmicos que afectan el desempeo general del pas. Un punto importante que debemos considerar son los logros a nivel macroeconmico de Chile. Los objetivos y metas planteadas, en conjunto con su cumplimiento y separacin de las polticas del estado han logrado generar estabilidad macroeconmica, lo cual es consistente con el rol estabilizador que cumple el Estado chileno. La poltica monetaria tiene por objetivo la estabilidad de precios de la economa chilena10, el encargado de definir los objetivos y ejercer dicha poltica es el Banco Central de Chile (BCCh), un organismo autnomo que debe velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de pagos internos y externos de nuestro pas. El BCCh conduce su poltica monetaria a travs de metas de inflacin11 y flotacin cambiaria. La autonoma del BCCh ha permitido mantener la poltica monetaria alineada a la poltica fiscal pero al mismo tiempo de manera independiente esta misma, generando estabilidad macroeconmica en el pas. A partir del 2001 Chile tiene una poltica fiscal12 basada en el balance estructural del gobierno central, esto consiste en estimar los ingresos fiscales estructurales, es decir sin considerar los ciclos econmicos, mediante estimaciones de la variacin real del PIB tendencial, el precio del cobre y el precio del molibdeno. A partir de esta estimacin es posible establecer un nivel de gasto fiscal que no dependa de los ciclos econmicos y que por tanto tenga un carcter estable. A su vez el gobierno estableci una regla o meta fiscal, que consiste en un resultado presupuestario que el gobierno se compromete a lograr, cumplindose los supuestos de las estimaciones de ingreso. La meta fiscal comenz como un 1% PIB en base a la siguiente regla:
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Banco central de Chile, http://www.bcentral.cl La meta de inflacin est establecida en torno a un 3%, ms/menos un punto porcentual. 12 Direccin de presupuesto, Gobierno de Chile, http://www.dipres.gob.cl

Actualmente la meta fiscal es igual a cero. La importancia de esta meta, y de la poltica estructural es que permite tener un gasto social constante. Existe una relacin pro cclica entre el PIB y el ingreso tributario, por tanto si el presupuesto fuera pro cclico, aumentaramos los efectos de los ciclos econmicos. As, tanto en auge como en depresin, se impedira tener un gasto fiscal estable, generndose la necesidad de, por ejemplo, recortar el presupuesto de programas sociales en periodos de crisis por problemas de financiamiento. Esto se traducira en inestabilidad de las polticas sociales. Al calcular un ingreso sin ciclos econmicos, podemos estimar un gasto a-cclico, independiente del movimiento del PIB. Por tanto como un ingreso efectivo cclico y un gasto constate o a-cclico generamos un presupuesto CONTRACICLICO, lo que se traduce en poltica social estable. Y
Tendencia

Ingreso Real

Ingreso Estructural

Supervit Dficit

T Hasta ahora el valor real de los ingresos ha superado el valor estructural estimado, principalmente por el alto nivel de precios del cobre. Esto ha generado una acumulacin de recursos, los cuales son destinados al fondo de estabilizacin econmica y social (FEES) que tiene por objetivo hacer frente a los ciclos bajos y cubrir el nivel de gastos establecidos. La importancia del FEES es que permite sustentar este modelo estructural, y hace consistente la estrategia macroeconmica de Chile como un pas pequeo, abierto al mundo y con alta dependencia de recursos naturales. Acumulando dinero en el fondo en periodos de auge y gastando los mismos en periodos de dficit presupuestario se permite ahorrar en tiempos de bonanza (pues se sabe que son ingresos extraordinarios transitorios) y gastar en periodos de ralentizacin econmica o bien en presencia de shocks externos negativos. Por lo

anterior, es sumamente importante no considerar estos recursos para uso alternativo que no sea la estabilizacin macroeconmica.

III. Efectos

econmicos Microeconmico

de

los

impuestos:

Anlisis

a) Comentarios generales:

Como sabemos, por teora microeconmica entendemos el comportamiento de los agentes (individuos, familias, empresas) bajo determinados incentivos. Estos incentivos pueden ser los precios, los cuales pueden ser determinados por un mercado (permitiendo ciertos comportamientos racionales) o simplemente son dados por una planificacin central que fije y justifique determinados precios para incentivar cierto cometido. En ese sentido, sern los precios fijados por los mercados los que representarn las preferencias de los agentes, difundirn esta informacin y con ello, entregarn los comportamientos que los individuos tendrn al consumir ciertos bienes o servicios, como lo ejemplifica Hayek en su paper El uso del conocimiento en la sociedad13. Ante esto, sin embargo, el Estado puede actuar e intervenir ante el funcionamiento de estos mercados, asignando recursos si es que estos son incompletos (los mercados producen bienes siempre y cuando estos le otorguen mayor utilidad a las firmas y consumidores de que si el bien no se ofreciera), distribuyendo recursos en buscando una racionalizacin de recursos ms equitativa de la que pueden dar los mercados y estabilizando la economa del pas, intentando proveer un escenario lo ms limpio posible para que los mercados funcionen eficientemente distribuyendo los recursos (por ejemplo controlando la inflacin, el desempleo, crisis financieras, dficit en balanza de pagos, etc.). Todo esto en pos de la principal labor constitucional del Estado: Buscar el bien comn en el pas. Como medida para buscar financiamiento para que el Estado realice estas labores nacen los impuestos, los que son definidos como obligaciones, regidas por un derecho pblico (o constitucionales) de los

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Hayek (1945)

agentes econmicos con el Estado, en donde estos deben pagar cierto tributo por alguna actividad econmica que estos realicen. Adems, existen otro tipo de impuestos de carcter regulatorio, los que buscan aumentar los precios de algn bien que se quiera disminuir su consumo, para que este sea menos demandado o menos producido hasta un nivel ms optimo socialmente que lo que produce el mercado sin esta regulacin. Lo anterior ocurre porque en este caso el estado impone un impuesto de manera de internalizar en el agente econmico un beneficio o costo adicional que est generando su actividad econmica, la cual no se ve reflejada en el precio de mercado. Estos impuestos estn estrechamente relacionados con el uso de recursos naturales, tema que aborda la subcomisin correspondiente. Como decamos en un principio, los mercados, y sobre todo el sistema de precios, tiende a contener toda la informacin necesaria para que los agentes tomen sus decisiones de consumo de la forma ms ptima posible, llegando en la teora a un ptimo social si todos los agentes actuaran segn el primer teorema del bienestar del sistema de precios. En general, esta medida de optimalidad se ve desestabilizada en caso de modificar los precios que entregan la asignacin ptima de recursos, hecho que la imposicin de un impuesto tanto a la oferta o a la demanda tender a producir en la mayora de las ocasiones. En ese sentido, habr una carga directa del impuesto, que ser definida como la cantidad de dinero que destinan tanto oferentes como demandantes para el pago de los impuestos al Gobierno. Adems habr una carga excesiva asociada a gran parte de los impuestos, la que ser definida como la prdida de eficiencia en la asignacin de en el mercado por la imposicin de este tributo, que producir un cambio en los precios y por ende en el comportamiento de los individuos14. Esta es la razn por la cual entonces, a veces se ve a los impuestos como perturbadores de la economa y catalizadores de ineficiencia en la asignacin de los recursos. Aun as, como se dijo anteriormente, los impuestos son necesarios para financiar al gobierno central en sus funciones de asignacin, distribucin y estabilizacin en una economa social de mercado como la nuestra, adems de establecer los cdigos bsicos de justicia que como comunidad poltica hemos acordado. En ese sentido, y segn el segundo teorema del bienestar se establece, tambin bajo ciertas condiciones, que cualquier equilibrio eficiente (ptimo de Pareto) es posible alcanzar en una economa de mercado a travs de transferencias a suma alzada entre las personas, es decir, de transferencias que no dependen del comportamiento de las personas. En otras palabras, la mayor equidad social no implica necesariamente una solucin ineficiente (aunque puede disminuir el crecimiento). Si bien los impuestos a suma alzada son difciles de instaurar, existen otros que son ms fciles de implantar y que no
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Yaez (2011). Incidencia tributaria. Quin paga realmente los impuestos?

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afectan la eficiencia. De ah que el desafo es disear sistemas tributarios eficientes.

Figura N1: Asignacin ptima de recursos a un precio P* que determina ofrecer Q*.

Figura N2: Asignacin de recursos con un impuesto unitario a la Oferta15.

b) Efectos directos sobre la asignacin de los recursos16: i)

Impuesto a la renta proveniente del trabajo:

En economa existe un modelo llamado Modelo Ocio-Consumo el que se define de la siguiente forma: El consumidor obtiene utilidad ( ) proveniente del consumo (C) y las horas de ocio ( ). Como limitantes o restricciones a su funcin de utilidad tiene que cuenta con un determinado ingreso que puede provenir de las horas trabajadas (L) o bien de un ingreso no laboral (Ynl), adems
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Podemos ver que hay una carga directa (P1E1BF) y una carga excesiva (E1 E0B) la que representa unidades que son valoradas por los consumidores pero que no sern producidas por los productores dado el aumento en los precios que desincentiva la produccin y el consumo. 16 Serra (1998)

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de la limitante de tiempo que significa que el tiempo del individuo es limitado y tiene que dedicar horas al ocio, que le presta utilidad, pero tambin al trabajo, dado que la da un ingreso necesario para su consumo, el que tambin aumenta la funcin de utilidad. En definitiva, tendremos lo siguiente: s.a.

Donde p representa el precio de los bienes consumidos, w el salario por horas trabajadas y T el tiempo total disponible. El resultado de este problema nos entregar la asignacin ptima de horas trabajadas (oferta de trabajo) y ocio, junto con el consumo que se podr ejercer. Supondremos que los salarios y los precios son dados por el mercado, por lo que sern tomados como exgenos. Si estudiamos ahora un impuesto a las horas trabajadas que sea advalorem o porcentual, dependiendo del precio (salario), tendremos lo siguiente: s.a.

Intuitivamente, lo que debera ocurrir es que se desincentive la oferta de trabajo y esta baje con respecto al caso sin impuesto. Esto dado que este impuesto finalmente ser visto como una disminucin del salario del individuo, lo que llevar a disminuir su oferta de trabajo, disminuir su consumo y aumentar las horas de ocio que consume17. En ese mismo sentido, diremos que el costo de oportunidad de cada hora de ocio es cada salario por hora que ganara si trabajara esa hora, por lo que, como merma el ingreso real con el impuesto, el costo de oportunidad detrs de una hora de ocio disminuye, por lo que se debiese ver aumentada la cantidad que se consume de ese bien. En definitiva, ser su recta presupuestaria o nivel de ingreso real el que se ver mermado. Recapitulando, habr una asignacin sub ptima de los bienes ocioconsumo dado que sin el impuesto, el individuo est interesado en trabajar ms horas en pos de aumentar su consumo debido a que lo

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Esto se dar, por ejemplo, si consideramos al ocio como un bien inferior y al consumo un bien superior o bien si el efecto sustitucin del bien ocio es mayor al su efecto ingreso.

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considera como un bien superior18 con respecto a las horas de ocio y que este le entrega, en el punto que consume ahora con el impuesto, un beneficio marginal mayor que el costo marginal que tiene al consumir, siendo sub ptima esta decisin y mermando el bienestar de los contribuyentes19. ii) Impuesto a la renta y su efecto en la inversin:

En esta seccin, veremos el efecto que tiene un impuesto en la percepcin en un horizonte inter temporal, estudiando lo que sucede con su ahorro, consumo e inversin cuando se implementa un impuesto. En ese sentido, tendremos lo siguiente: Supondremos un mundo donde un individuo vive dos periodos, tiene acceso al mercado de capitales (es decir, puede pedir prestado para consumir ms en el periodo 1 o bien puede ahorrar para consumir ms en el periodo 2) y adems tiene acceso a inversin, donde puede destinar cierta cantidad de recursos del periodo 1, invertirlos y obtener rentabilidad para el periodo 2. Definiremos ahora la funcin de utilidad del individuo como: Donde representa el consumo en el primer periodo y el del 20 segundo periodo . De esta forma, el problema del individuo queda definido de la siguiente forma:

Donde es el ingreso disponible del individuo en el periodo 1, I son los recursos destinados a la inversin y S son los destinado ya sea ahorro (cuando S>0) o a deuda (S<0). Para el segundo periodo, nos muestra el ingreso, es una funcin con retornos marginales decrecientes21.

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Bien superior podemos definirlo como un bien que aumenta la cantidad consumida una vez aumentados los ingresos reales. Siempre viene acompaado de una contraparte o bien inferior, el cual disminuye sus cantidades una vez se incrementa el ingreso real. 19 Como decisin ptima definiremos la asignacin de recursos en la cual el beneficio marginal de consumir cierto bien es igual al costo marginal que se incurre al consumirlo. 20 Cuando termina el segundo periodo el individuo muere, por lo que no puede dejar ingresos, inversiones, deudas o ahorros sin utilizar. 21 A medida que aumenta la cantidad invertida, menor es el retorno de esa unidad adicional.

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El resultado de la maximizacin de la utilidad sujeto a las dos anteriores restricciones nos dar las cantidades ptimas de consumo, inversin y ahorro que el individuo tendr, para ambos periodos, dada la valoracin que tiene de los 2 periodos y cmo se castiga22 el consumo futuro. Si suponemos que la funcin de utilidad se establece de la siguiente forma:

Donde

el que representa el grado de descuento con que el

individuo valora al consumo (especficamente representa el factor de descuento). De esta forma, solucionando la maximizacin de utilidad23 llegaremos a las siguientes relaciones:

De donde obtendremos Lo que nos propondr que el nivel ptimo de inversin slo depende de la tasa de inters y no del consumo ni la funcin de utilidad del individuo 24. Recordemos que esta situacin se dar si y slo si existen posibilidades de invertir y un mercado financiero completo. Ahora, si podemos referirnos a la situacin con impuesto a la renta del individuo, afectando a los niveles de ingreso, y una situacin de un impuesto al consumo, lo que se asemeja al IVA en nuestro pas. En ese sentido, para el caso del impuesto a la renta o a los ingresos tendremos lo siguiente: s.a.

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Se denomina as al acto de asociar un factor de descuento al consumo futuro. Mientras ms alto sea este factor, ms se preferir consumir en el presente dado que el futuro entregar menor utilidad en trminos relativos. 23 La resolucin del problema se puede hacer con una relacin de Lagrange incluyendo ambas restricciones.
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Teorema de Separacin de Fisher-Hirshleifer

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Desarrollando este modelo, podemos llegar a lo siguiente:

Llegando a la importante conclusin de que si incluimos un impuesto a la renta o a los ingresos del individuo de ambos periodos, el efecto sobre la inversin es nulo dado que se sigue cumpliendo la misma relacin que tenamos sin los impuestos. Esto se puede deber a que simplemente las decisiones del individuo sobre la inversin, como lo explicamos anteriormente, no dependen de nada ms que la tasa de inters vigente y que disminuciones del nivel de ingreso (como ocurre con la inclusin de un impuesto a las rentas) son amortiguadas con, por ejemplo, disminucin del nivel de ahorro, aumento de la deuda o bien simplemente consumiendo menos en ambos periodos (todo esto bajo el supuesto de perfectas posibilidades de inversin y mercado de capitales completo). Ahora, con respecto a un impuesto sobre el nivel de consumo, es decir algo como el IVA que se aplica en nuestro pas, el problema de maximizacin quedar de la siguiente forma: s.a.

Llegaremos tambin a la relacin de inversin:

Concluyendo nuevamente que las posibilidades de inversin no se ven disminuidas o modificadas por causa de la inclusin del impuesto, de hecho si hay un impuesto distinto tanto en el primer como segundo periodo, esta decisin tampoco se ve alterada. En ese sentido, y lo importante de esta seccin entonces vendra siendo que los agentes ajustan sus decisiones de inversin slo a partir de la tasa de inters de mercado y no con disminuciones de su ingreso disponible o aumento en los costos de consumo. Ante estos cambios, son 15

otras variables las que se modifican, como consumo, ahorro y deuda, pero no as la inversin. Ahora bien, si gravamos el ingreso que proviene del capital se tiene que por ejemplo

En cuyo caso el impuesto al ingreso s afecta la decisin de ahorro e inversin.

IV.Importancia de los ingresos tributarios

Respecto a la pregunta de Cul es la importancia real de los ingresos tributarios en nuestro pas?, los datos de la Direccin de presupuestos y estadsticas de las finanzas pblicas, muestran que en promedio los ingresos tributarios corresponden a un 73,6% del total en el periodo extendido entre 1990 y 2006, siendo seguida muy por detrs por los ingresos del cobre cuyo aporte promedio en un 8,3%. Es posible observar las distintas partidas en el siguiente grafico:

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Grafico 125:

El grfico presentado nos muestra la participacin porcentual de los ingresos tributarios, del cobre y otros respecto a los ingresos totales del Estado. Asimismo establece la distincin entre los ingresos en gobiernos locales o central, para as comprobar que el porcentaje de participacin de los ingresos totales, se conforma de una manera diversa respecto a la circunstancia del gobierno central respecto de los locales
V. Estructura Tributaria

Respecto a la estructura tributaria, nuestro sistema, en general, tiende a basarse en impuestos indirectos, como el IVA. En este sentido Jorrat seala: impuestos de mayor relevancia son el IVA, que en promedio represent aproximadamente un 45% de la recaudacin total, y el Impuesto a la Renta, cuya participacin fue cercana al 25% a lo largo del perodo. Esta situacin cambia radicalmente en 2006, ao en que la participacin de ambos impuestos prcticamente se iguala, siendo sta de un 38% para el impuesto a la renta y 40% para el IVA. 26. Este fenmeno no fue consecuencia de un cambio en la estructura en pro de un aumento de la progresividad del sistema, sino que se explica por un elevado precio del cobre. Entonces, incluso con un precio del cobre
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Jorrat 12 Jorrat 14

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bastante elevado, el IVA sigue siendo el impuesto de mayor relevancia en la estructura chilena. Cabe destacar que segn el tipo de gobierno (Gobierno Central o Gobierno Local) cambia la importancia de los impuestos, siendo los gobiernos locales como municipalidades recaudadores mayoritariamente de impuestos directos, mientras que el gobierno central proviene mayoritariamente de impuestos indirectos. Grafico 227

Respecto a la redistribucin que genera nuestro sistema tributario, consideramos que en general se ha privilegiado la eficacia en la recaudacin por sobre los aspectos de equidad28.
VI.Efectos de los impuestos en la distribucin del ingreso

El uso del sistema tributario como herramienta para la distribucin de ingreso en Chile es una discusin que no tiene una solucin clara, depender de las posturas jurdico-polticas que uno proponga como proyecto de nacin. Es as como hay quienes entienden que es prcticamente una obligacin por parte del Estado de generar una distribucin ms equitativa del ingreso. Sin embargo, hay otros que consideran que la distribucin del ingreso no es relevante en s, sino que lo importante es que todos tengamos, con el pasar del tiempo, al menos algo ms que antes. En esta seccin no nos adentraremos en este conflicto y solo analizaremos los resultados que arroja la aplicacin del sistema tributario actual.
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Jorrat 16 Jorrat 19

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En nuestra legislacin las tasas de la LIR no son especialmente bajas, pero acontece que nuestra normativa en general y en especial la LIR establece privilegios para los ms ricos con diversas formas legales de eludir29 el pago de impuestos. Esto se debe, en parte, a que tenemos un sistema de impuesto a la renta nico en el mundo de denominado sistema de integracin completo. En este sistema la totalidad del impuesto de primera categora30, y de segunda categora31 son imputables como crditos a los impuestos terminales - el Global Complementario32 e Impuesto Adicional33. La idea subyacente del sistema es que al individuo se le considera su renta agregada para hacer efectivo el impuesto, la cual corresponde a la suma de las ganancias por su trabajo (el salario) y las ganancias de capital (las utilidades de las empresas que se posean). Si adems se aade a tal panorama las diversas instituciones34, la actual situacin posibilita que las planificaciones tributarias de los ms acaudalados del pas hagan que prcticamente no paguen impuestos. En Chile, el impuesto a la renta es, al final del da, mucho menos progresivo de lo que aparenta, debido principalmente a las muchas erosiones35 que posee, muchas de ellas focalizadas abiertamente a los deciles ms ricos. Es por esto que en el agregado, el sistema tributario como un todo es levemente regresivo. En las tablas se encuentran los datos para el ao 2003, del impacto de los impuestos en la distribucin del ingreso. El indicador ms concreto y conocido para esto es el coeficiente de Gini, el cual crece (aumenta la desigualdad) una vez aplicada la carga tributaria. La tabla diferencia segn dos definiciones de ingreso: El ingreso material, que corresponde a los ingresos en efectivo y los ingresos en especies valorables, y la definicin de ingreso segn Haig-Simons, que considera, entre otras
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Eludir se refiere a la situacin en que el contribuyente utiliza formas jurdicas infrecuentes o atpicas o bien se aprovecha de lagunas, vacos, errores o contradicciones del legislador para no configurar su obligacin de pagar impuestos. Ugalde, Garca 30 Este impuesto es el impuesto corporativo o impuesto que pagan las empresas. En Chile, es un impuesto a las rentas de capital. 31 Este es el impuesto al trabajo. 32 El impuesto Global Complementario es el Impuesto a la renta de las personas naturales. 33 Se refiere al impuesto a la renta que pagan las personas naturales y jurdicas sin domicilio ni residencia en el pas. 34 Ejemplo de ello son los Retiros Para Reinvertir y los Retiros en Exceso. 35 Son erosiones las reducciones legales del pago en los impuestos que permite el Estado, a fin de estimular ciertas prcticas en la economa, poner incentivos econmicos a los agentes.

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partidas, la participacin de los individuos en las utilidades retenidas en las empresas.36

Fuente: Jorge Cantallopt, Michael Jorratt y Danae Scherman. Estudio Equidad Tributaria en Chile. Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma, Enero 2007.

La direccin en ambas consideraciones de renta es la misma: Un aumento del coeficiente de Gini, que representa un aumento de la desigualdad de ingreso. Cabe destacar tambin cmo cambia el coeficiente de una consideracin del ingreso a otro. Este empeora severamente cuando se incluye la participacin de los individuos en las utilidades retenidas en las empresas. La tabla siguiente muestra en detalle como cada impuesto afecta a la distribucin del ingreso, evidencindose la regresividad del IVA, la progresividad del impuesto a la renta, y como, al final del da, la suma de los dos impuestos no logra entregar una estructura tributaria que como un todo sea progresiva37.

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Equidad Tributaria en Chile Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma, Michael Jorratt, Jorge Cantallopts, Danae Scherman. 37 Notar que no se considera el Gasto fiscal en el anlisis, sino que se analiza solo las variaciones en la distribucin del ingreso luego de cobrar los distintos impuestos.

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Fuente: Jorge Cantallopt, Michael Jorratt y Danae Scherman. Estudio Equidad Tributaria en Chile. Un Nuevo Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma, Enero 2007.

El actual sistema tributario chileno considera ciertos tratamientos especiales a las rentas empresariales, las cuales pagan tributos solo cuando estas son retiradas de la empresa (Base de retiro) en lugar de tributar cuando esta utilidad es generada (Base devengada). Este mecanismo de diferimiento del pago de los impuestos fue establecido en el ao 1984 con el fin de revitalizar la magra inversin de aquella poca (cercana al 10% del PIB). Actualmente la inversin es del 28% aproximadamente. Cabe sealar que el 95% del gasto tributario proviene del diferimiento que realiza el ltimo quintil mediante este mecanismo. En la siguiente tabla se muestran para el ao 2003 la participacin por deciles del gasto tributario en diferimiento tributario empresarial.

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Es evidente la interpretacin la tabla anterior, en el sentido de que no solo quienes poseen tributacin en base a contabilidad completa son quienes pueden gozar del beneficio del asiento extracontable correspondiente al FUT, sino que tambin quienes poseen suficiente holgura de liquidez. As, son en general las sociedades (de profesionales, annimas, de inversin, etc.) quienes aprovechan esta partida (por medio

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de la Planificacin Tributaria38), siendo justamente stas las personas de los ltimos dos deciles. Esto explica la regresividad de esta posibilidad de diferimiento del pago de impuestos. Por lo tanto es posible concluir, a modo de diagnstico de la situacin actual, que el sistema tributario en su conjunto, si bien tiene una (idea) de estructura progresiva, , no cumple con esa funcin. Incluso, se concluye que cierto tipo de reformas radicales, en el sentido de revertir la relacin entre la recaudacin de los impuestos directos e indirectos, podran tener un impacto significativo en la redistribucin de los ingresos.39. Esto reafirma la simple idea de que la regresividad del sistema completo se puede cambiar basndose en impuestos que sean progresivos. Como hemos sealado, el impuesto llamado a ser progresivo es el de la LIR.

VII.

Impuestos Directos

Cuando hablamos de impuestos directos nos referimos a los que gravan directamente riqueza, propiedad o renta, es decir, impuestos que caen sobre un R.U.T. El ms relevante de los impuestos directos, en trminos recaudatorios, ser el que se aplica sobre las rentas. Sin embargo, al respecto cabe destacar que en la prctica los gravmenes sobre la renta excluyen de su base imponible determinados ingresos, o bien pierden progresividad debido a la abundancia de: gastos tributarios, evasin y elusin, lo que justificara la aplicacin de ciertas formas de impuestos al patrimonio40 Es interesante contextualizar y analizar algunos de estos impuestos:
a) Herencias

asignaciones donaciones: Destaca por su baja recaudacin, tienen un escaso poder recaudatorio, que no explica ms que el 0,2% de los ingresos tributarios totales41. Consideramos que las tasas sealadas en la ley no son bajas. Sin embargo, como veremos tambin en la LIR, resulta que la misma normativa ha dado formas que se han considerado legales, para eludir el pago de estos impuestos. Respecto a las tasas que poseen hoy en da las podemos graficar de la manera que a continuacin se muestra:

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Se entiende como planificacin tributaria como aquella accin de un contribuyente destinado a maximizar su utilidad despus de los impuestos, empleando una forma de organizacin societaria o de contrato que permita disminuir la carga tributaria. 39 Jorrat 20 40 Jorrat 23 41 Jorrat 24

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Grafico 342:

b) Impuesto territorial: Impuesto que en su gran mayora beneficia a

los

gobiernos

locales

(municipalidades)

constituyen

una

importante fuente de ingresos para los mismo. Respecto a su incidencia en la recaudacin total corresponde a 3.2% de la recaudacin fiscal. Su recaudacin es progresiva (grfico 6), pero a pesar de ello su impacto en la distribucin de ingreso es muy bajo dado su baja participacin en la recaudacin total del fisco.

Grafico 443:

42 43

Jorrat 25 Jorrat 28

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c) Renta: Entrando finalmente en la LIR, sealaremos tres principios

rectores de la norma sealados por Jorrat: El primero de ellos, es que los sujetos de la tributacin deben ser, en ltimo trmino, las personas naturales; los impuestos que pagan las personas jurdicas son slo a cuenta de los impuestos personales, puesto que se permite rebajarlos de stos, evitando de esta manera la doble tributacin tpica del sistema clsico de tributacin. El segundo principio, es que la base imponible debe estar compuesta por el conjunto de rentas percibidas por la persona durante el perodo tributario, lo que se denomina el principio de la renta global. El tercero, es que el impuesto debe ser utilizado como una herramienta de redistribucin de ingresos, lo cual se concreta por medio de una escala progresiva de tasas.44 Analizando punto por punto, el primer principio genera que en Chile exista un sistema de integracin completa de impuestos. Como hemos sealado, esto significa que en Chile el sujeto de impuesto es la persona natural. Esto significa que las personas jurdicas
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Jorrat 31

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pagan un impuesto que simplemente cumple la funcin de adelanto del pago, pues se imputar en su totalidad al impuesto final o terminal. En general, en el resto de los pases se usan diversos tipos de sistemas, siendo recurrentes los sistemas clsicos (donde no se integra nada) o sistemas de integracin parcial. El segundo principio contempla que en el periodo tributario que se configura el impuesto, todos los ingresos renta son considerados. En la prctica, esto significa que, en el periodo tributario de un ao, se cuentan todos los ingresos para aplicarle el impuesto terminal conforme a la tasa que corresponda al total. Finalmente, el tercer principio prescribe que, en abstracto, la intencin de la norma es ser progresiva. Esto es atendible dado la tabla de las tasas del global complementario que aumentan conforme mayor sea el ingreso.
VIII. Ley de Impuesto a la Renta (LIR)

a. Aspectos relevantes del impuesto 1) Tratamiento preferencial a rentas empresariales: Primero debemos recordar que en Chile tenemos un sistema nico en el mundo donde la totalidad del impuesto corporativo resulta imputable a los impuestos terminales. La intencin de esta norma es evitar lo que los economistas sealan como doble tributacin de las rentas. Otra caracterstica corresponde a que como los impuestos terminales se cobran en base retirada, se generan incentivos a la elusin. Asimismo este sistema obliga a llevar lo que se llama Registro de Utilidades Tributables (FUT), tambin nico en las legislaciones tributarias y que significa un aspecto engorroso para la tributacin. Otro punto interesante respecto a lo que era la idea inicial de la normativa y lo que result en la prctica, es que se deca que ayudaba a aumentar la liquidez dentro de las empresas dada la conveniencia de mantener las utilidades retenidas en estas. Sin embargo cabe destacar que las estadsticas muestran que los pequeos empresarios en su gran mayora enfrentan tasas marginales de tributacin personal inferiores a la tasa del Impuesto de Primera Categora. En esos casos, la posicin de liquidez mejora al distribuir las utilidades, puesto que se accede a la devolucin 26

del crdito de Primera Categora45. Esto quiere decir que resulta evidente que todos los dueos que queden en un Global complementario menor que la tasa de impuesto de primera categora, en vez de ser incentivados a retener las utilidades en las empresas, se vern incentivados a completamente lo contrario. Es ms, estos empresarios si no hacen los retiros de las utilidades de la empresa van a estar perdiendo el inters que podra producir la diferencia que se est quedando en el Estado. 2) Regmenes de tributacin: Nuestra LIR presenta 14 regmenes distintos de contabilizar la base imponible para efectos de su renta. El ms usado corresponde a la contabilidad completa, luego existen 5 regmenes de rentas presuntas y otros 5 para pequeos contribuyentes de determinadas actividades. Finalmente encontramos tres regmenes simplificados para empresas de menor tamao sin consideracin de su rubro. 3) Otros Beneficios: Existen varios beneficios establecidos en la ley, tales como La depreciacin acelerada de los bienes del activo fijo, la amortizacin acelerada de los gastos de puesta en marcha, el tratamiento tributario del leasing y la deduccin de los gastos de fabricacin como gastos del perodo son ejemplos de estas franquicias que permiten postergar el pago de impuestos46, entre otros. Lo ms interesante de sealarlos es que son estos beneficios los que en parte explican que la tasa efectiva de Primera Categora [sea] inferior a la tasa legal de 17%. En efecto, [] la tasa media del IPCA en 2006 es de 13,5%47 4) Tributacin en renta de capitales mobiliarios y ganancias de capital Lo relevante de destacar en este punto es que existe normativa que permite, en determinados casos, dejar como ingreso no renta las ganancias obtenidas pro compraventa de bienes inmobiliarios o de acciones. En este sentido cabe destacar la mayor ganancia en la venta de acciones acogindose al denominado 18 ter de la LIR. Lo que ocurre, como explica Jorrat es que las ganancias de capital exentas son un vehculo para eludir el pago de impuestos, mediante la transformacin de
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Jorrat 36 Jorrat 37 Jorrat 37

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rentas afectas en ganancias de capital exentas48. Lo que la normativa permite es que las utilidades retenidas en las empresas que son rentas afectas esperan ser retiradas para pagar sus impuestos terminales. Sin embargo con una buena planificacin tributaria, el contribuyente puede a travs de otras instituciones como los retiros para reinvertir, sacar las ganancias y ponerlas en otras personalidades jurdicas, como las sociedades de inversiones. A travs de esta obtienen ganancias de capital exentas que son las que finalmente retiran. Con esto impiden que se gatille el hecho gravado del impuesto terminal pero retiran dineros suficientes como para consumir.

5) Asimetra tributacin de rentas del trabajo y del las rentas de capital: No obstante lo anterior, como el tratamiento preferencial a las rentas empresariales no es una rebaja de impuestos sino slo una postergacin de ellos, cabra esperar que la diferencia de tasas medias se revirtiera en algunos aos, cuando los retiros y dividendos superen a las utilidades devengadas. En la prctica, esta situacin no ha ocurrido. La tabla 4.6 ayuda a entender por qu: anualmente las empresas, en promedio, no distribuyen ms all del equivalente a un tercio de las utilidades devengadas en el mismo ao, entendiendo por utilidades distribuidas aquellas que llegan a manos de personas naturales, para su consumo, o que son remesadas al exterior. 6) Unidad de tributacin: En Chile la unidad de tributacin relevante es la persona. Es decir, es el R.U.T. el que seala la obligacin de esa persona. Como sealamos las empresas pagan primera categora que es crdito de los impuestos terminales. Es decir, finalmente el pago es solo del individuo sujeto a los impuestos terminales. En el caso del global complementario sern siempre personas naturales domiciliadas o residentes en Chile. Estas sern las sujetas a tributacin. En el caso de impuesto adicional pueden ser tanto personas naturales como jurdicas dado que el aspecto relevante es que carecen de residencia o domicilio en Chile. Por ejemplo, para atender a que tramo del Global Complementario se encuentra una persona natural domiciliada en Chile, se deben analizar exclusivamente sus ingresos. Hacer resea de que la unidad de tributacin son
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Jorrat 38

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exclusivamente los individuos tiene sentido dado que en comparacin en otros pases son las familias las que son las unidades de tributacin. 7) Periodo: El periodo por el cual se tributa depende de cual sea el impuesto del que nos refiramos. Al respecto cabe destacar la diferencia que nos parece ms compleja. A saber, para las rentas del trabajo dependiente el perodo de tributacin es el mes; para las rentas de las empresas el perodo de tributacin es prcticamente todo el ciclo de vida de la empresa, puesto que el tratamiento dado a las prdidas permite recuperar en cualquier momento el impuesto en exceso pagado en perodos anteriores49. Esto quiere decir que la ley establece diferencia en el trato de distintos impuestos. As las rentas del trabajo funcionan en periodos muchsimo ms breves, mientras que las rentas de capital obtenidas en empresas permiten utilizar prdidas durante toda la vida de la empresa. Es tan as que se ha sealado que la posibilidad de usar las prdidas de una empresa es imprescriptible. Esto no es una diferencia irrelevante dado que mientras menor sea el perodo de tributacin mayor ser la carga tributaria soportada50. Esto significa que si en el ejercicio pasado tanto una persona que trabaja como una empresa terminan con prdidas. Al ejercicio siguiente solo la empresa podr utilizar estas prdidas para pagar menos impuesto. Esta situacin genera que una asimetra y un detrimento en el trato de determinadas ganancias.

b. Sistema de integracin Completa Los impuestos de categora sirven como anticipo de pago del impuesto final o global complementario. El principal problema se genera porque el pago del impuesto global complementario no recae sobre la totalidad del ingreso de las personas ms adineradas, puesto que las ganancias del capital no sern consideradas como ingreso hasta que sean retiradas de la empresa. Al panorama se le deben aadir las diversas instituciones51 que posibilitan hacer uso de aquellos dineros que, segn la ley, no han pasado a formar parte del ingreso de la persona. Esto posibilita la realizacin de planificacin tributaria por parte de los ms
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Jorrat 44 Jorrat 44 51 Se entiende en este caso por instituciones como la institucionalidad o los mecanismos institucionales que permiten la realizacin de ciertas acciones elusivas. Ejemplo de ello son los Retiros Para Reinvertir y los Retiros en Exceso.
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ricos, lo que hace finalmente que paguen mucho menos impuestos de los que les corresponden.

c. Recaudacin En trminos de recaudacin, podemos analizar el siguiente grafico: Grfico 552

La recaudacin neta del Global Complementario corresponde a -0.1% del PIB el ao 2006 y en los 14 aos de la muestra su mayor recaudacin es apenas de un 0.3% del PIB. Notar que esto corresponde al ajuste del pago del global complementario del final del periodo, pues al final del da, el pago del global complementario corresponde a todo lo pagado a travs del impuesto de primera y segunda categora, sumado la consolidacin del GC. El resultado de la consolidacin ser negativo si las devoluciones de impuestos son mayores a la recaudacin adicional lograda cuando gente cae en tramos de ingresos mayores (del GC). La recaudacin por impuesto Adicional oscila entre un 0.5% y un 1.4% del PIB. El impuesto de primera categora esta siempre en torno al 2% del PIB, excepto los ltimos dos aos, en donde sube por sobre el 3%. Segn Jorrat esto se debe a los mejores resultados de las mientras dado que si
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Jorrat 34

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se excluyese la minera la recaudacin seria de un 1,8%, 2,1% y 1,5% en los aos 2004, 2005 y 2006, respectivamente53. El impuesto de segunda Categora oscila entre 0.9% y 1.2% del PIB

c) Diferimiento de Impuesto

Es necesario resaltar la importancia de la LIR, puesto que en ella se encuentra el impuesto Global Complementario, el cual es el llamado a ser un impuesto progresivo, dado que es el impuesto que los chilenos pagamos segn nuestro ingreso. El diferimiento de impuestos significa que el contribuyente deja retenidos las utilidades dentro de las empresas con lo que no se gatilla el impuesto terminal. Tena su sentido en dejar capitales en Chile pero hoy en da este objetivo no se da necesariamente, dado que existen formas para invertir en el extranjero. Como comisin tenemos el convencimiento de que es necesario reformar la LIR de manera tal de eliminar el privilegio correspondiente al diferimiento del pago de impuestos. Se calcula que al ao se dejan de recaudar 3.800 millones de dlares54 slo en este tem. Para acercarnos a la evaluacin de la LIR en Chile debemos, primero que nada, enfrentarnos a los mitos existentes. Los aumentos paulatinos del impuesto de primera categora desde los aos 90 que han llevado al impuesto a subir desde un 0% a un 17% en los ltimos 20 aos, lo cual ha dejado la sensacin de que ha habido un contante aumento de los impuestos finales que pagan los contribuyentes. Sin embargo esta afirmacin resulta ser errada, pues se debe tener en consideracin la idea de integracin completa, que rige en Chile desde 1984 y que permite usar este impuesto como crdito de los impuestos terminales. En trminos generales, ocurre que en la normativa nacional, el nico impuesto que ha aumentado es el impuesto corporativo o impuesto de primera categora, lo anterior solo aumenta el monto que se debe adelantar del pago al fisco, y no es aumento real del impuesto propiamente tal. Estos impuestos terminales corresponden a los impuestos personales, que s han tenido una tendencia constante a bajar.
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Jorrat 33 Es muy difcil dar una cifra exacta dado que lo nico que hay son estimaciones. En base a los datos del SII podemos estimar que el gasto tributario por concepto de renta sera de 8.937 millones de dlares. Un estudio de Yez (2010) sostiene que un 82,3% del gasto tributario es diferimiento de impuestos, por ende se podra sostener que el diferimiento de impuesto hoy alcanzara una cifra cercana a los 7.355 millones de dlares.

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Grafico 655

d) Gasto Tributario

El SII define el gasto tributario como: [E]l monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carcter general en la legislacin tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar a determinadas actividades, sector, rama, regin, o grupos de contribuyentes. Por lo general se traduce en el otorgamiento de exenciones o deducciones tributarias, alcuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros mecanismos.56 A su vez, estima y publica todos los aos las partidas ms relevantes del mismo. Su publicacin se considera un mnimo de transparencia de parte de los Estados57 y en nuestro pas existe la obligacin, por ley, de que esto se efecte. Grfico 758
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Jorrat 14 http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/gasto_tributario_2011.pdf pp2 57 As lo sealan instituciones como la OECD o el FMI. 58 http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/gasto_tributario_2011.pdf pp5
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Respecto al grafico 4, cabe destacar que las principales partidas de los gasto son las rentas retenidas en las empresas y la reinversin de estas utilidades. Ambas ntimamente ligadas con el diferimiento de impuesto. Asimismo el sector ms importante en gasto es el de AhorroInversin.
IX.Sobre la eficiencia del sistema tributario

a) Del impacto del IPC sobre la decisin de inversin

Un argumento tradicionalmente utilizado en contra del impuesto de primera categora es que ste afecta directamente la decisin de inversin de las empresas, mermndose la posibilidad de aumentar la capacidad productiva y as, el crecimiento econmico del pas. Esta distorsin se crea porque, como hace pensar la intuicin, mayores impuestos reducen la rentabilidad marginal despus de impuestos de cada unidad de capital invertida en la empresa. Es interesante notar que 33

este argumento, si bien parte desde una intuicin lgica correcta, no tiene justificacin emprica, pues no considera componentes claves que influyen en la decisin de inversin de las empresas. As, frente a un anlisis ms detallado, el argumento se transforma en un clich popular carente de respaldo conceptual. Ahora bien, por qu el impuesto de primera categora no afecta la decisin de inversin? Esta respuesta la analizaron Engel, Bustos y Galetovic en 1998, estimando la demanda por capital de largo plazo para Chile, utilizando datos de sociedades annimas abiertas ente los aos 1985 y 1995. En el estudio, se entiende por demanda por capital todas aquellas inversiones realizadas en activos fijos, es decir, la compra de maquinaria, infraestructura, etc. Luego de la estimacin, se concluye que no hay motivo alguno para pensar a priori que el impuesto a las empresas disminuyo los incentivos a invertir en capital fsico, e incluso, podra ocurrir que un mayor impuesto aumente la inversin realizada. La explicacin proviene del hecho de que las empresas pueden descontar de la base imponible parte del costo de la inversin realizada bajo el concepto de depreciacin y bajo el concepto de intereses. Respecto a las depreciaciones, si el valor presente de todas las depreciaciones realizadas a lo largo de la vida del activo son equivalentes al monto inicial desembolsado para adquirirlo, significa que la inversin en activo fijo fue considerada en su totalidad como un gasto, descontndose por completo de la base imponible. Lo mismo ocurre cuando la inversin se realiza con deuda y se descuentan de la base imponible los intereses destinados a costear la inversin. Para traducir las conclusiones del paper a un lenguaje simplificado, supongamos que una firma neoclasica59 decide invertir un peso, el cual paga un impuesto de primera categora igual a t. Asumiendo velo corporativo, el costo usuario de invertir un peso es funcin de la expresin 1 (b + z )t C (r , ) = (r + ) 1 t Donde es la tasa de depreciacin del capital, r es la tasa de inters a la que la empresa se endeuda, b es la fraccin del peso invertido que puede ser descontada de la base imponible bajo la forma de intereses, y z es la fraccin de ese peso invertido que se puede descotar de la base imponible bajo la forma de depreciacin. Vemos entonces que si una fraccin b del peso invertido es descontado de la base imponible, la empresa se ahorra una fraccin t*b del pago del impuesto. Adicionalmente, si se descuenta z la empresa se ahorra una fraccin t*z del pago de impuestos. Algebraicamente el ahorro total de la firma ser

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Impuestos y demanda por capital en Chile, 1985-1995, Bustos, Engel & Galetovic, Pg. 4

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Luego, si al peso invertido le restamos lo que se puede ahorrar por efecto del impuesto obtenemos una expresin similar al numerador del costo usuario As, se puede notar que si (b+z)=1, el impuesto no impone un costo en la decisin de inversin, pues . Luego, en el caso en que b+z>1, un alza en la tasa impositiva aumenta el incentivo a invertir y se produce un subsidio a la inversin realizada. Es por esto que no se puede afirmar a priori que el impuesto reduce la inversin de las empresas, pues en el caso extremo en que b+z>1, el impuesto genera un subvencin que crece en la medida en que crece el impuesto. Es importante notar que este ltimo caso tampoco es un escenario deseado, pues si una fuerte alza en la tasa impositiva aumenta mucho la inversin (por sobre su valor eficiente) pudiendo generarse un efecto negativo en la recaudacin, dado que es el estado quien subvenciona cada peso invertido. As mismo, es relevante notar que el anlisis es apropiado, tal como lo enfatizan los autores, para una inversin en el margen, puesto que para que la inversin reciba el subsidio debe haber utilidades contra las cuales acreditarlas. Es relevante notar que tanto b como z son, en horizonte plazo de un periodo, una fraccin pequea del peso invertido. Esto ocurre porque el monto depreciado correspondo solo a una fraccin del monto invertido, correspondiente al desgaste de la maquina despus de haber sido utilizada. Sin embargo, cuando se realiza el anlisis en un contexto inter temporal, lo relevante ser si la sumatoria de todos los montos depreciados es equivalente o no al monto desembolsado por la adquisicin del activo fijo. Esto en general no ocurre, solo en el caso de depreciacin instantnea. Esto (La depreciacin instantnea) es similar a considerar z=1, lo cual en ausencia de restricciones de liquidez, mantendr la conclusin de que la inversin no afecta negativamente la decisin de inversin. As, Subir la tasa del impuesto a las empresas, junto con establecer la depreciacin instantnea (z=1) y no permitir deducir como gasto los intereses (que equivaldra a poner b=0), ms la eliminacin de las exenciones que benefician las ganancias de capital, probablemente generaran un incremento sustancial en la eficiencia del sistema tributario.
b) El caso del impuesto al flujo de caja

De acuerdo con el anlisis anterior, la depreciacin acelerada lo que hace es aproximar el valor de z a uno en horizontes de plazo ms breve. As mismo, una depreciacin instantnea apuntara exactamente en la misma direccin, haciendo z=1 en la medida en que todo lo invertido en activos fijos puedan ser descontados de la base imponible bajo la forma 35

de gasto. Similar espritu tiene el impuesto al flujo de caja, el cual consiste en un impuesto sobre un flujo conformado por la diferencia entre los ingresos y los gastos, equivalente al flujo de caja. Este enfoque, el cual permite descontar la inversin de la base imponible, evita que el impuesto recaiga sobre el monto invertido, sin alterar la decisin. El impuesto al flujo de caja (IFC) equivale a poner z=1 y no permitir deducir como gasto los intereses, que en la frmula de BEG equivaldra a poner b=1. Adicionalmente, McLure y Zodrow (1996)60 han propuesto expandir la base del IFC para incluir las transacciones financieras, en cuyo caso el pago de intereses y del principal de un prstamo, as como los prstamos otorgados, seran deducibles. Por otro lado, la empresa incluira en su base imponible los intereses ganados, el endeudamiento del perodo y los prstamos que le son cancelados. Adems proponen que los prstamos que las empresas realicen a entidades no financieras no se deduzcan de la base imponible (y que no se incluya el principal en la base cuando es devuelto), pero que los intereses s estn incluidos. Cabe mencionar que en la actualidad, todos los contribuyentes que se acogen al rgimen simplificado del Artculo 14 ter para pequeos contribuyentes, pagan impuestos sobre la base de ingresos menos gastos.
c) De la distorsin del impuesto de primera categora en la decisin de trabajar

Si bien con el anlisis anterior se puede ver que el impuesto de primera categora no distorsiona la decisin de inversin, este podra seguir distorsionando decisiones econmicas. En particular, si los beneficios que genera una firma son los ingresos laborales de un individuo, el impuesto si distorsionar la decisin de cuantas horas trabajar por parte de esa persona. Ahora bien, lo que ocurre en este caso es que esto ser verdad sola y nicamente cuando en efecto las utilidades sean los ingresos laborales, lo cual, al menso tericamente, no debiese ser as. La legislacin permite que los empresarios dueos de su capital propio se contraten a si mimos como trabajadores de la empresa, acogindose al pago del impuesto de segunda categora. El inciso 3, del N 6, del Artculo 31 del D.L. N 824, de 1974, o Ley de la Renta, introducido por el artculo 1, letra d), de la ley 18.985, de 1990, prescribe: "No obstante, se aceptar como gasto la remuneracin del socio de sociedades de personas y socio gestor de sociedades en comandita por acciones, y las que se asigne el empresario individual, que efectiva y permanentemente trabajen en el negocio o empresa
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Fundamentos de reforma. Pablo Serra.

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Si esto es as, un aumento del IPC no altera la decisin de cuanto trabajar, pues el dueo en este caso descuenta como gasto el salario que recibi, sin afectarse al impuesto. Evidentemente la distorsin que genera el impuesto de segunda categora seguir presente. As, bajo el esquema de sueldo empresarial, el impuesto de categora estara gravando solamente rentas supra normales (pues se permite descontar el pago de intereses), generndose no distorsin alguna (Gentry y Hubbard, 1996).
d) Sobre la decisin de inversin financiada con deuda

Respecto a la inversin financiada con deuda, se aplica la lgica de que el impuesto no generar distorsiones en la medida recaiga sobre rentas. Siguiendo al profesor Serra (Serra 2000), podemos suponer que se invierte un peso en un proyecto cuya rentabilidad es r. El costo de ese peso es la tasa de inters , que es el costo de la deuda incurrida para realizar la inversin. As, al periodo siguiente se tendr un ingreso de , que en valor presente sera . De igual modo, al periodo siguiente se debe devolver el peso que se pidi prestado, ms el pago de su costo, que vendra siendo la tasa de inters. Entonces, al banco se le entregar , lo que en valor presente ser . El beneficion entonces que se obtiene corresponde a

Sobre lo cual recae el impuesto

Entonces, dado que toda inversin se realizar en la medida que su retorno sea mayor a la tasa de inters, el impuesto en este caso recae sobre renta, sin alcanzar a distorsionar la decisin de cuanto invertir.

e) Otros aspectos sobre los incentivos a la inversin y la creacin de actividad econmica

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En general las tasas de impuestos si afectarn a empresas que tengan restricciones de liquidez en la realizacin de sus inversiones, pues de alguna forma el impuesto aumentar aquella restriccin de liquidez dejando menos dinero disponible para realizar operaciones61. En efecto, las empresas pequeas tienen este tipo de problemas, en tanto que el volumen de utilidades que generan puede no ser suficiente para realizar una determinada inversin, o bien en caso de querer endeudarse, les cobran intereses demasiado altos a la hora de pedir crditos en los bancos. Ahora bien, si nos preocupa la restriccin de liquidez de las empresas pequeas, la pregunta es Son los impuestos la mejor herramienta para solucionar este problema? La respuesta creemos que es rotunda y definitiva: NO. Una reforma tributaria puede, por un lado, apretar en alguna medida a las pymes, pero por otro, entregar recursos para contrarrestar aquel efecto. El problema de utilizar el sistema tributario como herramienta en este caso es justamente que se generan beneficios que finalmente son utilizados principalmente por empresas grandes, o bien que son insuficientes para impulsar la inversin en las empresas pequeas. A lo anterior hay que sumarle el alto costo de la elusin dolosa que genera el actual sistema, lo cual es un argumento adicional para negar el sistema tributario como la herramienta ptima para este problema. As, si se aumenta la rentabilidad de un negocio al mismo tiempo que se aumenta el impuesto, o bien se reduce el costo de endeudamiento con fondos de riesgo para la inversin de las pymes, puede ocurrir que el efecto del impuesto sea contrarrestado.

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Notar que el IFC no afecta la liquidez para realizar inversiones

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