Carneiro2 Economia Brasdileira

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo
Ricardo de Medeiros Carneiro

Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 130, ago. 2007. ISSN 0103-9466
Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo1

Resumo A trajetria pfia da economia brasileira no perodo 1991-2006 se explicita com grande clareza no mbito quantitativo podendo-se caracterizar o crescimento tanto do PIB quanto do investimento como baixo e voltil. Essa ltima caracterstica , por sua vez, resultante de ausncia de mudanas qualitativas de porte na estrutura produtiva ou mais propriamente, de sua especializao regressiva acompanhada da deteriorao da infra-estrutura. A hiptese principal, a propsito das razes pelas quais isso ocorreu, remete natureza da integrao da economia brasileira etapa da globalizao. Como hiptese derivada pode-se considerar que no contexto de um novo padro de desenvolvimento capitalista global, a natureza da articulao das economias perifricas guardou estreita dependncia das polticas econmicas postas em prtica nesses pases. Desse ponto de vista, h a considerar, ps-Bretton Woods, dois perfis distintos de polticas, aos quais corresponde performances distintas: um intervencionista e outro liberal. O primeiro contempla as polticas discricionrias, o segundo as exclui, em graus variados. O Brasil participa do grupo de pases que adotaram, no perodo recente, esse ltimo padro. Palavras-chave: Crescimento; Desenvolvimento; Indstria; Infra-estrutura; Polticas econmicas.
Introduo O desempenho da economia brasileira nos ltimos quinze anos pode ser classificado como medocre quando comparado tanto com a sua prpria performance em termos histricos, em particular, no perodo 1930-1980, quanto com outros pases perifricos, em especial os da sia em desenvolvimento, durante a etapa recente. Essa trajetria pfia se explicita com grande clareza no mbito quantitativo podendo-se caracterizar o crescimento do PIB e do investimento como baixo e voltil. Essa ltima caracterstica , por sua vez, resultante de ausncia de mudanas qualitativas de porte na estrutura produtiva ou mais propriamente, de sua especializao regressiva acompanhada da deteriorao da infra-estrutura.
(1) O autor agradece ao bolsista de iniciao cientfica Leandro Ramos Pereira.
Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.
A hiptese principal, a propsito das razes pelas quais isso ocorreu, remete natureza da integrao da economia brasileira etapa da globalizao. Essa ltima, considerada como fase particular do desenvolvimento capitalista, sucede o perodo de Bretton Woods, durante o qual a economia brasileira logrou obter um crescimento brilhante. O desempenho medocre durante a globalizao, sugere a inadequao da articulao brasileira ao novo padro internacional. Isto porque, o fato de haver durante o perodo pases emergentes com trajetria de alto crescimento e catching up tecnolgico, desautoriza a tese da falta de dinamismo coletivo para esse conjunto de pases. Considerando-se a globalizao como a simbiose de duas dimenses, a financeira e a produtiva, com hegemonia da primeira, pode-se associar o dinamismo diferenciado dos pases emergentes natureza da sua articulao predominante com uma dessas duas dimenses. De acordo com Carneiro (2007) os pases de melhor desempenho lograram integrar-se principalmente atravs da dimenso produtiva e aqueles de pior performance, pela via financeira. O Brasil e a grande maioria dos pases latino americanos trilharam esse ltimo caminho. Como hiptese derivada pode-se considerar que no contexto de um novo padro de desenvolvimento capitalista global, marcado por mudanas profundas no sistema monetrio e financeiro, na concorrncia intercapitalista e no paradigma tecnolgico, a natureza da articulao das economias perifricas guardou estreita dependncia das polticas econmicas postas em prtica nesses pases bem como, da trajetria pregressa de desenvolvimento. Ou seja, a forma pela qual se deu a integrao das estruturas produtivas e financeiras dos pases da periferia ao sistema globalizado e, portanto, o seu desempenho diferenciado, esteve fortemente condicionada pelas polticas econmicas e pela herana do perodo de Bretton Woods. Desse ponto de vista, h a considerar, ps-Bretton Woods, dois perfis distintos de polticas, aos quais corresponde performances distintas: um intervencionista e outro liberal. O primeiro contempla as polticas discricionrias, o segundo as exclui, em graus variados. O Brasil participa do grupo de pases que adotaram, no perodo recente, esse ltimo padro. Sua integrao foi feita sob a inspirao de polticas que acentuaram o peso do mercado na organizao da economia. No mbito estrutural, a formatao de novas relaes Estado-mercado foram na direo de restringir a ao do primeiro, reduzindo-se o raio de ao das polticas seletivas,
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com efeitos perversos sobre a diferenciao da estrutura produtiva e ampliao da infra-estrutura. No plano macroeconmico, definiram-se estratgias de obteno de estabilidade de preos que apesar de exitosas, preservaram a incerteza macroeconmica com implicaes danosas sobre o desempenho do produto e do investimento. Dado esse quadro de referncia esse texto se preocupar em examinar a seguinte questo: por que o investimento no Brasil tem apresentado baixo desempenho e alta volatilidade e, mais que isto, porque no permitiu uma diferenciao da estrutura produtiva na direo observada nos pases avanados e nos emergentes de melhor desempenho? Para responder a esta pergunta o texto conter as seguintes partes: na primeira, realizar-se- uma caracterizao quantitativa e qualitativa do baixo dinamismo da economia brasileira no perodo 1991-2006; na segunda, procurarse- relacionar o fraco dinamismo produtivo-tecnolgico baixa diferenciao da estrutura produtiva entendida esta ltima como uma inadequao da composio dessa estrutura, no sentido de que no temos alguns elos essenciais, mais dinmicos, mais capazes de gerar externalidades e insuficiente ampliao da infra-estrutura, decorrentes das polticas perseguidas durante o perodo, vale dizer, abertura comercial, desnacionalizao e privatizao. Por fim, examinar-se brevemente as razes e implicaes das polticas macroeconmicas sobre a performance da economia do pas, com nfase na deciso de investimento. 1 A dinmica da economia brasileira: 1991-2006 Um olhar sobre o desempenho quantitativo da economia brasileira, levando em conta o PIB e o investimento, mostra sua progressiva perda de dinamismo (Grfico 1). Os dados so inequvocos em explicitar, ao longo das ltimas dcadas, uma trajetria marcada por um crescimento mdio declinante e aumento da sua volatilidade. Esse perfil , todavia, mais acentuado no caso do investimento. Aps os anos 90, enquanto o crescimento do PIB, excetuado o breve interregno do Plano Real, converge para uma mdia anual de 2,5% o investimento tem performance ainda pior.
Grfico 1
Variao do PIB e do Investimento (em % a.a)
20,0 17,5 15,0 12,5 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0 -2,5 -5,0 -7,5 -10,0 -12,5 -15,0 -17,5 -20,0
19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05
Plano Cruzado Plano Real
Capital fixo - formao bruta - var. real anual - (% a.a.) Capital fixo - mdia movel 5 perodos
PIB - var. real anual - (% a.a.) PIB mdia mvel 5 perodos
crucial destacar a volatilidade como caracterstica adicional desse perfil de baixo crescimento que ganha realce numa avaliao comparada, histrica e geogrfica. De acordo com a UNCTAD (2003), a comparao do desempenho entre sia em desenvolvimento e Amrica Latina mostra uma perda de dinamismo dessa ltima regio, aps 1980, em termos de reduo da mdia e aumento da volatilidade do crescimento quando confrontados ao seu padro do ps-guerra. O mesmo ocorre quando ele anteposto ao perfil do crescimento observado, contemporaneamente, na primeira regio. O padro com crescimento baixo e voltil reflete determinaes mais profundas quanto sua natureza. Em geral, costuma resultar de variaes da demanda agregada, associadas a flutuaes do consumo, ou das exportaes lquidas, com o investimento ocupando um papel subordinado ou reflexo. Em processos de crescimento nos quais o investimento tem a primazia como, por exemplo, numa onda de inovaes ou de diferenciao da estrutura produtiva ou mesmo no export led growth, h menos volatilidade e mdia mais elevada. Isto porque, o progresso tcnico, e a competitividade resultante dos investimentos criam seus prprios mercados, por meio da reduo de preos relativos.
A peculiaridade da economia brasileira, no perodo ps 1980, quando se realiza uma comparao em temos histricos ou geogrficos a ausncia de um padro de crescimento comandado pelo investimento. Como ressalta a UNCTAD (2003) no caso dos pases da sia em desenvolvimento, o essencial a interao existente entre os mercados externos, investimento e ganhos de produtividade. Numa primeira etapa do crescimento as polticas econmicas foram essenciais para garantir os mercados adicionais porm, progressivamente, a ampliao da taxa de investimento e da competitividade asseguraram o acesso ampliado aos mesmos. No caso brasileiro, durante o perodo 1930-1980, o crescimento esteve baseado numa diferenciao, com adensamento de cadeias, da estrutura produtiva cujo motor central era a incorporao de novos segmentos produtivos, processo que na prtica era similar introduo permanente de inovaes de produto, num contexto de fronteira tecnolgica relativamente estvel no plano internacional. De acordo com as interpretaes clssicas, como as de Tavares (1998) e Cardoso de Mello (1998), os blocos de inverses sucessivos criavam o dinamismo dessa economia que no se encontrava restringido pela estrutura de demanda prvia. O esgotamento desse padro de crescimento se deu, no incio dos anos 1980, sob o impacto das mudanas no plano global. De acordo com Carneiro (2002) a transio para um novo perfil de crescimento internacional, modificou tanto o padro da concorrncia quanto o de financiamento, conduzindo a economia brasileira a uma fragilidade crescente do balano de pagamentos, do setor pblico, e a uma recorrente defasagem tecnolgica em razo da no incorporao dos setores de ponta do novo paradigma. H uma interpretao alternativa para este processo no trabalho de Bacha e Bonelli (2005), segundo o qual, a trajetria de longo prazo da economia brasileira esteve condicionada pelas respostas de poltica econmica aos choques de termos de troca; o do caf nos anos 1950 e o do petrleo nos anos 1970. A escolha pelo aprofundamento da industrializao por substituio de importaes, ou seja, pela diferenciao da estrutura produtiva, em resposta a esses choques, ao invs da especializao com o reforo s vantagens comparativas, conduziu a economia brasileira perda de eficincia. H claramente nos autores a idia de que a diferenciao em oposio especializao levou a diminuio da
produtividade, em particular no segmento produtor de bens de capital. Da resultou um aumento dos preos relativos desses bens com suas diversas conseqncias: aumento da relao capital/produto, perda de produtividade do capital e queda da lucratividade do investimento e, por tudo isso, ao seu declnio. H duas objees gerais a essa tese: a primeira de natureza terica, pois ela omite aspectos cruciais como a relao entre diferenciao da estrutura produtiva e tamanho de mercado excluindo, ademais, a criao de vantagens comparativas dinmicas A crtica s teorias do crescimento com base na especializao e nas vantagens comparativas constitui o substrato terico da economia poltica da CEPAL. De uma perspectiva contempornea e do mainstream ela retomada por autores como Rodrik (2004) para quem a diversificao, enquanto estratgia de crescimento est associada a desempenho superior, comparativamente especializao. A outra de natureza emprica, e refere-se ao fato de no considerar que a razo atribuda perda de produtividade do capital e aumento dos seus preos relativos, ou seja, o fechamento do coeficiente importado, praticamente desapareceu nos anos 1990 permanecendo, contudo, o seu desempenho medocre. Uma forma de avaliar o desempenho da economia brasileira e a pertinncia das teses acima detalhar a performance do investimento. A centralidade deste ltimo reside tanto no fato da sua ampliao constituir aumento simultneo da oferta e da demanda agregadas, quanto em ser o veculo privilegiado de introduo de inovaes tecnolgicas e, portanto, do crescimento da produtividade. A seguir, vrios aspectos sero considerados tais como, o volume ou taxa de investimento, os seus preos relativos e produtividade e, sua composio por setor e por agente, com o intuito de estabelecer o seu perfil e caracterizar seu baixo dinamismo. 1.1 Patamar e composio do investimento Como mostra o Grfico 2, a taxa de investimento, aps a acelerao nos anos 70 durante a fase do milagre brasileiro e do II PND, cai lentamente at se acomodar no patamar de 20% do PIB, aps meados dos anos 1990. A reduo da taxa de investimento, todavia no implicaria, necessariamente, a reduo do potencial de crescimento da economia na mesma proporo. Isto porque, pode ter
havido durante o perodo uma onda de inovaes tecnolgicas cujo efeito tenha sido ampliar produtividade fsica do capital ou ainda um baratear esses bens, e cujo efeito conjunto seria uma reduo da relao capital/produto e a preservao da lucratividade.
Grfico 2 Taxa de investimento
35,0 0 30,0 0 25,0 0 20,0 0 15,0 0 10,0 0 5,0 0 0,0 0 194 194 195 195 195 195 195 196 196 196 196 196 197 197 197 197 197 198 198 198 198 198 199 199 199 199 199 200 200 200 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 7 9 1 3 5 FBKF/PIB (%) FBFK/PIB (%) Mdia Mvel 5 anos
FBCF/PIB (%)
A anlise do desempenho do investimento por componente principal evidencia uma mudana na sua composio com perda de dinamismo maior na construo civil comparativamente a Mquinas e equipamentos, no perodo recente. Os Grficos 3 e 4 mostram um perfil cclico mais acentuado do investimento em construo mas, sugerem tambm sua perda de dinamismo aps 1998. Desde ento, a queda do patamar desses gastos contnua, contrastando com a preservao do valor dos investimentos em mquinas e equipamentos. Essa caracterizao inicial indica que o insuficiente dinamismo, presente numa baixa taxa de investimento, e tem como caracterstica adicional o comportamento diferenciado dos seus componentes no qual, a preservao de um patamar estvel dos investimentos em mquinas e equipamentos contrasta com o declnio dos gastos em construo.Isso indica um determinado padro, caracterizado na literatura como investimento de modernizao no qual predomina a incorporao de novas mquinas e equipamentos com inovaes de
lay out e gerenciais. Ou seja, ganhos de produtividade, sem alteraes significativas da capacidade produtiva, padro compatvel com as taxas de crescimento do produto reduzidas observadas no perodo.
Grfico 3
Evoluo da Formao Bruta de Capital Fixo Por Componente 160 140 120 1980 = 100 100 80 60 40 20 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Formao Bruta de Capital Fixo
Construo
Mquinas e Equipamentos
Grfico 4
20,0 Variao real dos componentes da Formao Bruta de Capital Fixo
-20,0
19 80 19 81 19 82 19 83 19 85 19 84 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 94 19 95 19 91 19 93 19 96 19 97 19 98 19 92 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03
% ao ano
Construo (mdia mvel 3 anos)
Mquinas e Equipamentos (mdia mvel 3 anos)
O desempenho mais desfavorvel da construo civil que responde pela no recuperao da taxa de investimento total aps 1999 deve-se, principalmente,
performance dos investimentos em infra-estrutura. Isto pode ser comprovado ao se tomar os dados sobre o estoque lquido de capital da economia. Os dados do Grfico 5 indicam um progressivo descolamento da performance da construo civil residencial e da no residencial, esta ltima composta em larga medida pela infra-estrutura, lato senso. No perodo recente, entre 2004 e 2006 essa divergncia de trajetria se agravou em razo da continuidade da conteno do investimento em infra-estrutura e da incipiente recuperao da construo civil residencial.
Grfico 5
Estoque de Capital Lquido ( a preos de 1999)
350
300
250
1980 = 100
200
150
100
50
0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Construo Total Residencial No residencial
A m performance dos investimentos em infra-estrutura constitui uma caracterstica adicional relevante do perfil do investimento e de suas implicaes. A sua insuficincia indica uma deteriorao da produtividade sistmica da economia em razo do papel desses investimentos na criao de externalidades e reduo de custos. 1.2 Produtividade e preos relativos do investimento As evidncias quanto ao aumento da produtividade do investimento no perodo recente, cujo efeito seria o de atenuar a reduo da taxa de investimento,
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so ambguas e no permitem uma concluso inequvoca. O aspecto positivo refere-se ao indiscutvel aumento da produtividade fsica dos bens de capital aps 1994. Ao longo dos anos 1990, no plano internacional, a onda de inovaes consubstanciada na ampliao do contedo de eletrnica embarcada em bens e servios, atingiu vrios setores. No caso brasileiro, por sua vez, de acordo com Carneiro (2002), Moreira (2000) e Resende e Anderson (1999), observa-se uma ampliao do coeficiente importado para a industria em geral e, em particular, para o segmento produtor de bens de capital, por conta da abertura comercial cujo efeito foi um severo acirramento da concorrncia e uma reestruturao dessa indstria com uma parcial atualizao tecnolgica. Os dados do Grfico 6 mostram uma mudana significativa da participao da oferta de bens capital importado na economia brasileira nos anos 1990. Durante todo o perodo h variao cclica na composio da oferta determinada pela posio da taxa de cmbio e ritmo de crescimento, mas percebese uma mudana estrutural na composio dessa oferta em detrimento da produo domstica. A queda do peso dos bens importados, observada em 2002, e que dura at 2004, revertida aps 2005 por meio de um crescimento significativamente superior das importaes ante a produo domstica.
Grfico 6 Mquinas e equipamentos: composio da oferta (%)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Nacional ( Mdia mvel de 3 anos) Importado (Mdia mvel de 3 anos)
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A abertura da indstria de bens de capital processou-se numa velocidade superior da indstria de transformao. Isto porque, a reduo da proteo foi mais acentuada, pois envolveu mecanismos no tarifrios. Foi o caso, por exemplo, da abolio do anexo C, uma lista de produtos com importao proibida em razo da existncia de similar nacional. O mecanismo de proteo do similar nacional ainda persiste, embora atenuado. Para obter iseno de tarifas ou sua reduo para o patamar mnimo de 2% o importador de bens de capital tem que demonstrar a inexistncia de similar nacional. Os dados da tabela 1 mostram uma queda substancial da proteo tarifria da indstria desde o final dos anos 80, com reduo contnua durante os anos 1990 e 2000. Computada apenas a tarifa nominal a queda de proteo da indstria de bens de capital mais lenta do que a da indstria em geral. Contudo, o conceito relevante o da tarifa efetiva dada a existncia das isenes, muito comuns nesse setor. Por esse critrio, a indstria de bens de capital perde proteo mais rapidamente chegando ao patamar de 5% em meados dos anos 2000. Esse um nvel de proteo tarifria, similar quele observado em pases emergentes de grande porte como China e ndia. H, todavia, interpretaes discordantes quanto a esse ponto, como, por exemplo, em Moreira (2004) para o qual a economia brasileira ainda seria excessivamente protegida, ou seja, teria um grau de abertura insuficiente, apesar da sua intensificao nos anos 1990, decorrente em boa medida, da ainda elevada proteo tarifria. No que tange a indstria de bens de capital o autor julga a tarifa nominal incidente sobre bens de capital cerca de 12% em 2001 ainda muito elevada, quando comparada a pases como China (6%), Coria (4%) e Tailndia (6%). Os dados da tabela 1 contrariam essa postulao, pois mostram uma continuidade da queda da proteo nominal para o patamar de 10% em 2005 e, principalmente, atestam o nvel de proteo medido pela tarifa efetiva bem menos significativo, de cerca de metade desse valor, comparvel ao dos pases citados.
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Tabela 1 Proteo tarifria da indstria nacional segundo usos Importaes tarifa nominal(%) 24,7 23,1 22,4 21,8 22,0 20,0 30,8 27,4 26,4 22,5 18,6 15,6 13,9 11,6 12,7 14,9 13,6 13,8 16,7 10,7 12,7 10,8 9,3 9,0 8,2 Importaes tarifa nominal bens de capital - (%) 49,0 53,8 54,4 47,1 49,6 45,7 46,7 43,0 34,6 33,4 29,9 22,1 19,0 15,2 13,4 18,7 12,0 11,2 16,2 14,2 14,4 11,9 11,0 10,8 10,8 Importaes tarifa nominal bens de consumo - (%) 68,3 71,1 77,3 80,4 65,8 50,4 44,1 47,6 43,9 38,7 35,7 30,7 25,9 20,1 17,8 24,8 24,6 25,9 26,7 12,6 16,0 13,5 10,7 10,3 12,1 12,9 Importaes tarifa efetiva bens de capital (%) 13,7 12,9 13,0 9,0 8,9 9,2 9,9 8,8 9,0 10,9 9,7 2,8 7,4 7,7 12,1 10,6 9,1 7,7 6,4 6,2 5,8 5,7 Importaes tarifa efetiva bens de consumo - (%) 12,2 12,8 11,4 11,2 10,6 9,9 5,7 7,1 8,6 7,7 12,7 12,9 11,1 10,1 10,9 9,7 12,0 10,3 7,7 7,7 9,3 9,9
Perodo 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
2005 8,5 10,4 Fonte: Ipeadata, apud Ministrio da Fazenda.
O processo de abertura e reestruturao do setor de bens de capital embora tenha permitido uma atualizao tecnolgica e aumento de produtividade dos bens de capital utilizado no pas, teve tambm um carter assimtrico. Isto
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porque esta elevao da produtividade ocorreu principalmente devido elevao do contedo importado desses bens via aquisio de produtos, peas e componentes. Como salientado por Alem e Pessoa (2005) no se observou uma concomitante ampliao do coeficiente exportado da indstria de Bens de capital que traduziria um aumento de competitividade dos setores remanescentes no pas o que contrasta com o paradigma contemporneo dessa atividade; a internacionalizao. Em temos do impacto sobre o desempenho do investimento e particularmente na sua lucratividade, o processo de abertura, olhado pelo aumento da produtividade fsica, foi favorvel, mas limitado. Esse acrscimo da produtividade ao se dar pela ampliao do coeficiente importado sem ampliao do exportado indica a sua no generalizao ao no dotar o conjunto dessa indstria de uma produtividade sistmica mais elevada. Para que isto ocorresse seria necessrio um ritmo de crescimento da demanda domstica mais acentuado e aumento das exportaes, viabilizando uma ampliao da escala da produo e ganhos mais amplos de produtividade. A avaliao do comportamento dos preos relativos do investimento sustenta a evidncia de uma pequena reduo da relao capital/produto em valor, quando se analisa um perodo de maior durao. Os dados histricos so bastante elucidativos e mostram uma fase inicial no qual h um barateamento dos bens de capital e que coincide com a etapa de rpido crescimento e apreciao da moeda nacional na primeira metade dos anos 1970. J na segunda metade dessa dcada a forte desacelerao do investimento, com a queda de sua taxa, acarreta seu encarecimento relativo. No balano desses anos os movimentos se compensam e h um pequeno aumento dos preos relativos do investimento, (Grfico 7). No segundo perodo, nos anos 1980, coincidente com a crise da dvida e a transferncia de recursos reais para o exterior constata-se um encarecimento dos bens de capital, o que consistente com o fechamento da economia, desvalorizaes cambiais e menor taxa de investimento domstica. As fases da economia aps o incio da abertura, em 1989, tambm revelam resultados consistentes. Na primeira, entre esta data e 1998, a combinao entre abertura comercial apreciao da moeda brasileira e aumento da taxa de investimento, faz os preos dos bens de capital crescerem abaixo dos preos em geral. Essa tendncia se inverte aps 1999 com a mudana do regime
cambial e a menor taxa de investimento. De qualquer modo, ainda h uma diminuio de preos relativos dos bens de capital quando medido ante o perodo pr-abertura. Em resumo, os dados indicam que apesar das tendncias recentes de encarecimento, houve no perodo ps 1989 um barateamento do investimento e conseqente queda da relao incremental capital/produto que certamente poderia ter sido mais intensa caso a taxa de investimento tivesse se elevado possibilitando as empresas domsticas tirar partido dos ganhos de escala.
Grfico 7
Preos Relativos do Investimento
2
1,8
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6
Crescimento acelerado e apreciao Milagre e II PND
Baixo crescimento e desvalorizao Crise da dvida
Crescimento moderado, apreciao e abertura: Plano real
0,4
Baixo crescimento e desvalorizao
0,2
0
85 89 93 96 00 73 77 70 71 72 74 75 76 78 79 80 81 82 83 84 86 87 88 90 91 92 94 95 97 98 99 01 02 03 04 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 05
Relao entre ndices de deflatores implcitos (FBCF/PIB) (1980 = 100)
Relao entre variaes anuais de deflatores implcitos (FBCF/PIB)
Os dados apresentados acima no deixam dvida acerca dos problemas do investimento, ou seja, olhado do ponto de vista da relao incremental capitalproduto ou da produtividade do capital ou ainda da lucratividade do investimento pode-se afirmar que, aps 1999, o incremento da produtividade fsica foi parcialmente compensado pelo aumento de preos relativos. Dado o grau de abertura da indstria de bens de capital e sua modernizao, fica sugerido que para alm de variao cclicas nos seus preos, decorrente das flutuaes da taxa de cmbio, o problema crucial dos preos relativos est associado a perda de competitividade decorrente do ritmo de crescimento e da escala de produo
dessa indstria o que por sua vez est associado a ausncia de polticas de desenvolvimento do setor. O aumento dos preos relativos dos bens de capital pe o Brasil como uma exceo no contexto internacional contemporneo, conforme apontado por IEDI (2006), ou seja, o Brasil de fato o pas no qual a relao entre deflatores implcitos mais desfavorvel, mas, no necessariamente, o nico no qual o encarecimento ocorreu. A melhor performance, isto o barateamento mais intenso observado nos pases desenvolvidos EUA, Japo e Alemanha aos quais se pode agregar os NIC asiticos. A queda de preos relativos do investimento pode ser observada, nesse caso, desde os primeiros anos da dcada dos 80.
Grfico 8
Preos relativos do investimento Brasil e Desenvolvidos
180
160
140 Brasil 1980 = 100
120
EUA
100
Japo
80
Alemanha
60 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
A trajetria dessa relao entre deflatores distinta quando se considera pases emergentes de grande porte e crescimento acelerado como a China e a ndia Neles, o investimento s acusa queda de preos relativos nos primeiros anos da dcada dos 90. Ademais essa mudana no suficiente para reverter a relao desfavorvel acentuada nos anos 1980. Dado o processo de abertura havido nesses pases no h como deixar de notar que essa trajetria de preos relativos
15
deve estar associada, pelo menos em parte, estratgia de insero internacional fundada em atrao de IDE no setor de bens comercializveis e moedas permanentemente desvalorizadas.
Grfico 9
Preos relativos do Investimento : Brasil e NIC's
180
160
140
1980 = 100
Brasil 120 Coria Hong Kong Cingapura 100
80
60 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Grfico 10
Preos relativos do investimento: Brasil, ndia e China
180
160
140 Brasil 120 China 100 ndia
1980 = 100
80
60 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
16
No surpreendente o resultado desfavorvel da comparao do Brasil com os pases latino-americanos de maior economia como Argentina, Mxico e Chile. Em todos eles a abertura da economia foi mais longe do que no Brasil. Mais ainda, os perodos de valorizao da moeda nacional foram mais dilatados e de maior intensidade, exceto no Chile, pas no qual, em compensao a abertura foi quase completa. Os dados sugerem, portanto, que excetuados os pases desenvolvidos nos quais est concentrada a indstria de bens de capital de maior intensidade tecnolgica, e os ganhos de produtividade foram essenciais para barateamento do investimento, nos emergentes, a performance dos preos relativos resultou da combinao entre grau de abertura e posio da taxa de cmbio, refletindo as estratgias de integrao.
Grfico 11
Preos relativos do investimento: Brasil e Amrica Latina
180
160
140
120
Brasil Argentina Mxico Chile
100
80
60 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1978 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1987 1989 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 2002 2003 2004 1970 1977 1979 1986 1988 1990 1992 1999 2001
Uma avaliao setorial dos preos relativos confirma as tendncias observadas para os dados agregados. De acordo com o Grfico 12 no se observa para o perodo 1994-2006 um encarecimento dos bens de capital ante os bens de consumo. Ao contrrio, os preos desses ltimos crescem mais rpido. Isto ocorre por conta da j referida abertura da economia com intensidade maior nos bens de capital. Note-se, porm, que o efeito sobre o ndice de preos dos bens de
produo resulta principalmente do barateamento das mquinas e equipamentos embora os demais preos setoriais tambm tenham crescido menos do que os preos dos bens de consumo.
Grfico 12
Evoluo de preos relativos setoriais
(agosto de 1994 a dezembro de 2006)
IPA-DI - Bens de Produo Mquinas, Veculos e Equipamentos-Total
IPA-DI - Bens de Produo Materiais de Construo
Ago 1994 = 100
IPA-DI - Bens de Produo Matrias-Primas-Total
IPA-DI - Bens de ProduoTotal
IPA-DI - Bens de ConsumoTotal
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
450,0
O quadro distinto quando se toma o perodo recente, aps a mudana do regime cambial em 1999. A evoluo desfavorvel dos preos dos bens de capital aparece em todos os segmentos, exceto no de Mquinas e Equipamentos. Isto porque esse setor continua com elevado coeficiente importado e, certamente, teve seus preos influenciados pela valorizao cambial observada aps 2003, alm de estar sujeito a uma concorrncia mais severa. O aumento mais rpido dos preos das matrias primas reflete o choque de preos de commodities observado aps 2002 enquanto que o de materiais de construo traduz o baixo nvel de atividades do setor durante todo o perodo, reflexo do baixo investimento residencial e em infra-estrutura. Fica sugerido nesse ltimo caso uma interao perversa entre baixo crescimento do produto e da produtividade.
18
Grfico 13
Evoluo de preos relativos setoriais (jan 1999 a dez 2006)
IPA-DI - Bens de Produo Mquinas, Veculos e Equipamentos-Total
jan 1999 = 100
IPA-DI - Bens de Produo Materiais de Construo
IPA-DI - Bens de Produo Matrias-Primas-Total
IPA-DI - Bens de ProduoTotal
IPA-DI - Bens de ConsumoTotal
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
220,0
240,0
260,0
280,0
300,0
Como j destacado, as Mquinas e Equipamentos, em razo da maior ampliao do coeficiente importado mostraram uma evoluo de preos favorveis, isto seus preos cresceram menos do que os demais bens de capital e do que os bens de consumo. Contudo, esses ganhos foram parcialmente revertidos aps 1999. Como mostram os dados do Grfico 13, desde 1990 at 1998 h uma queda de preos das mquinas e equipamentos importados ante os nacionais. Aps 1999 essa relao se inverte drasticamente com os preos dos importados crescendo significativamente mais rpido, certamente por efeito da mudana do regime cambial e das desvalorizaes do real. Ao final do perodo observa-se uma relao de preos equivalente quela do incio da dcada de 90. De qualquer modo, no conjunto do perodo, mesmo com essa reverso dos preos de mquinas e equipamentos importados aps 1999, os preos da totalidade desses bens cresceu menos do que os demais preos da economia, contribuindo para elevar a lucratividade do investimento.
19
Grfico 14
Relao entre ndices de deflatores implcitos de Mq. e Equipamentos: Nacional/ Importado
140 130 120 115 1994 = 100 110 100 90 86 80 74 70 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 75 71 90 84 100 112 129 118
118
87 79
Um aspecto adicional de grande relevncia para avaliar a lucratividade do investimento diz respeito tributao. Ou seja, esta pode atuar como fator atenuante ou agravante dos preos relativos mais elevados do investimento no Brasil tanto por afetar seus custos de produo quanto por alterar sua rentabilidade. O trabalho da UNCTAD (2005) realiza uma avaliao do impacto da tributao no Brasil comparando-a com outros pases emergentes, asiticos e latino americanos. A metodologia utilizada sintetiza o impacto do regime fiscal numa medida: o Valor presente da Tributao como proporo do fluxo de caixa do empreendimento. So considerados tanto os impostos sobre os lucros corporativos quanto as isenes e renncias fiscais incluindo o regime de tributao da depreciao, dos dividendos e tarifas sobre insumos. A concluso geral que o regime fiscal brasileiro no geral competitivo, ou seja, comparvel aos dos demais emergentes, exceto para as atividades exportadoras no qual suplantado pelos pases asiticos. Os regimes fiscais para atrao de exportao de manufaturas so mais amplos nos asiticos, comparveis apenas aos existentes no Brasil para o mbito regional ademais, h limitaes no regime de draw back no Brasil por conta do teto de iseno; no mximo, 40% dos insumos, como forma de proteger a produo nacional.
20
necessrio considerar ainda que o regime de tributao relativo ao investimento mudou significativamente no Brasil aps 2004. As principais medidas nesse ltimo ano foram: reduo da alquota de IPI sobre os bens de capital de 3,5% para 2% (reduzido a zero em 2006), e ampliao da lista de mquinas e equipamentos desonerados de 643 para 672; ampliao do prazo de recolhimento do IPI para 30 dias; reduo de dez para quatro anos, e posteriormente de quatro para dois anos, do prazo de compensao dos crditos tributrios do PIS e da Cofins incidentes na aquisio de bens de capital nacionais e importados; diminuio de dez para cinco anos do prazo de depreciao dos bens de capital, para aqueles bens adquiridos at dezembro de 2005. De acordo com o IEDI (2005) essas medidas implicariam uma reduo do preo dos bens de capital entre 10% e 15% com impacto de 0,5 ponto percentual na taxa de investimento do pas. No incio de 2007, no mbito da desonerao tributria promovida pelo plano de acelerao do crescimento a atividade de construo foi beneficiada com medidas semelhantes: recuperao acelerada dos crditos de PIS e COFINS em edificaes, de 25 anos para 24 meses e desonerao das obras de infra-estrutura com suspenso da cobrana de PIS e COFINS para novas obras. A pertinncia dessas medidas inquestionvel diante da constatao de que o setor de construo civil foi dentre aqueles produtores de meios de produo o que teve seus preos relativos mais acrescidos. Um elemento crucial na evoluo desfavorvel dos preos dos bens de investimento no Brasil refere-se aos custos financeiros de produo. Esse problema particularmente agudo no caso dos bens de capital em razo do seu tempo de produo mais dilatado comparativamente a outros bens. As taxas de juros correntes no Brasil, sobretudo aquelas que financiam o capital de giro corporativo constitui um handicap expressivo tanto para os produtores de bens de capital quanto para os que os adquirem. A questo s no mais grave em razo da presena dos bancos pblicos e da utilizao de funding especfico que permite financiar essa atividade a taxa de juros favorecida. Nos ltimos anos o BNDES criou novos programas para o setor de bens de capital, com destaque para o financiamento da compra de mquinas e equipamentos de produtores nacionais (Modermaq), o incentivos s exportaes de bens de capital por meio da adequao do Programa de Pr-embarque, e prpria atividade de produo de BK via o Programa de Financiamento a Supridores Nacionais de Equipamentos, materiais e Servios Vinculados. No
mbito do PAC foram tomadas algumas medidas como a reduo dos spreads, ampliao de prazos, de pagamento e de carncia nas linhas do BNDES. Por efeito dessas medidas, parte do handicap quanto aos custos dos bens de capital deve ser removido. 1.3 O investimento e seus agentes Vimos anteriormente, que o desempenho medocre da construo civil no residencial expresso da insuficincia do crescimento da infra-estrutura do pas. Essa performance por sua vez est associada diminuio do peso do investimento pblico no investimento total. Como se pode ver no Grfico 15, desde a crise da dvida nos anos 1980, e dos decorrentes problemas fiscais, a performance do investimento pblico declina progressivamente. Esta tendncia acentuada nos anos 90 com a nova estratgia de desenvolvimento de inspirao liberal que tem como um dos eixos relevantes as privatizaes. Posteriormente o ajuste fiscal agrava o problema ao sacrificar os gastos com investimentos como um dos pilares para a obteno de altos supervits primrios. A anlise de um perodo mais curto e mais recente, aps 1980, mostra entre esse ano e o Plano Real em 1994, um declnio, em termos reais e, simultneo, do investimento privado e pblico. Aps essa data enquanto o investimento privado se recupera, o pblico continua sua marcha declinante. Esses nveis de investimento pblico em torno de 15% do investimento total no encontram paralelo nos pases emergentes e, muito menos, nos de melhor desempenho como veremos adiante.
Grfico 15
Evoluo Real da FBCF por agente
120 100 1980 = 100 80 60 40 20
19 92
19 94
19 86
19 90
19 96
19 98
19 84
19 88
19 82
19 80
Formao Bruta de Capital Fixo
setor pblico
20 00
22
20 02
setor privado
20 04
O papel do investimento pblico no crescimento sustentado essencial, na medida em que atua em reas complementares ao investimento privado atendo-se a determinadas reas de maior risco ou menor rentabilidade as quais ficariam descobertas na sua ausncia. Tudo indica que o padro exitoso de desenvolvimento no perodo recente, mesmo nos paises desenvolvidos contm, em algum grau, uma combinao entre o investimento pblico e o privado, ou seja, h evidncias do carter complementar entre ambos. Tomando como referncia o estudo do FMI (2004) constata-se, para os pases avanados da OCDE uma queda de um ponto percentual de 4,5% para 3,5% do PIB, na participao do investimento pblico no investimento total, entre 1970 e 2000. Essa trajetria no , contudo generalizada, pois nos Estados Unidos essa participao preservada ao contrrio dos pases avanados na Europa, sobretudo Inglaterra e Alemanha. A mesma performance observada para o conjunto dos pases em desenvolvimento, conforme discutido por UNCTAD (2003) e Everhart e Sumlinski (2001), vale dizer, reduo da participao mdia do investimento pblico de cerca de 10% para 7% do PIB mas com significativas divergncias entre regies e pases. Os dados para esse conjunto de pases mostram uma mudana de padro no investimento pblico na sua dimenso quantitativa: crescimento nos anos 70, declnio nos anos 80, continuidade da queda at meados dos 90 com estabilizao na sua segunda metade. As diferenas entre regies so expressivas mas no tanto quanto aquela existente entre os pases: no Leste da sia e no Oriente Mdio h uma queda suave e preserva-se patamares elevados do investimento pblico. J no Sul da sia, Amrica Latina e na Europa Central a queda acentuada e os nveis mais baixos.
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Grfico 16 Investimento pblico/ PIB por regies (%)

14 ,0 13 ,0 12 ,0 11 ,0 10 ,0 9 ,0 8 ,0 7 ,0 6 ,0 5 ,0 4 ,0
0 1 90 19 91 19 92 19 93 4 19 70 19 71 19 72 19 73 4 5 6 7 8 9 83 84 85 86 87 88 89 5 9 19 9 6 7 19 8 19 8 19 8 2 19 9 19 9 19 9 19 9 19 9 8 20 0 19 7 19 7 19 7 19 7 19 7 19 7 19 19 19 19 19 19 19 19 0
E uropa e s ia C ent ral (m dia m vel, 5 anos ) A mric a L at ina (mdia m v el, 5 per odos )
Les t e da s ia (m dia m vel, 5 anos) T ot al (m dia m vel, 5 anos)
Sul da sia (m dia m vel, 5 an os )
Uma comparao do Brasil com os pases de grande extenso territorial na sia exprime o carter singular da posio brasileira. A particularidade da China salta aos olhos dada a magnitude da participao do investimento pblico, e tambm do privado, como porcentagem, do PIB e a sua preservao ao longo dos anos 90. Os pases que tiveram uma queda significativa dessa taxa ao longo dessa ltima dcada, ndia e Indonsia, preservaram um patamar quase duas vezes superior ao do Brasil.
Grfico 17 Investimento pblico (PIB / %)
25,0
20,0
China
15,0
India
10,0
Indonesia
5,0 Brazil
0,0
19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00
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Comparar a performance dos pequenos pases asiticos com o Brasil acentua ainda mais as diferenas. Esses so pases nos quais a taxa de investimento situa-se em mdia em 30% do PIB. Na Tailndia e Malsia o investimento pblico mantm participao estvel e muito superior a do Brasil. Mesmo na Coria, pas de menor peso do investimento pblico, essa taxa de quase duas vezes a do Brasil. A comparao no mbito da Amrica Latina no deixa de ser surpreendente. No tanto pelo desempenho de Argentina e Mxico, muito parecidos ao do Brasil. Chama a ateno o caso do Chile, considerado como paradigma do modelo liberal na Amrica Latina e no qual o investimento pblico amplia-se nos anos 1990, alcanando o patamar de 7% do PIB.
Grfico 18
Investimento Pblico/PIB (%)
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00
Argentina Brazil Chile Mexico
25
Grfico 19
Investimento Pblico/ PIB (%)
20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 Malaysia 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Tailndia
Coria
Brazil
19 8
19 8
19 8
19 8
19 9
19 9
Quando se considera os agentes responsveis pelo investimento cabe assinalar que o Brasil realizou, nos anos 90, um processo de privatizao de empresas estatais sem paralelo nas economias capitalistas. De acordo com o BNDES (2006), o valor dessas transaes considerados os pagamentos e transferncia de dvida ao setor privado alcanaram mais de US$ 100 bilhes. Os Quadros 1 e 2 a seguir indicam o grande peso da venda ante a transferncia de dvida e a concentrao dos processos de privatizao entre 1995-2002 e mais particularmente em 1997 e 1998. Constata-se tambm, a importncia extraordinria das privatizaes na rea de servios de utilidade pblica com Telecomunicaes e Energia Eltrica representando cada uma cerca de 1/3 dos ativos privatizados ficando o outro tero restante dividido por vrias atividades com destaque para Minerao, Siderurgia e Financeira.
26
19 9
19 8
19 9
19 9
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 7
19 8
19 8
19 8
19 8
19 8
19 9
19 9
19 9
19 9
19 9
20 0
Quadro 1 Resultados da privatizao US$ milhes Perodo 1990-1994 1995-2002 Total Fonte: BNDES. Receita de Venda 8.608 78.614 87.222 Dvidas Transferidas 3.266 14.810 18.076 Resultado Total 11.874 93.424 105.298 (%) 11,2% 88,8% 100,0%
Quadro 2 Composio setorial das privatizaes
De um ponto de vista cronolgico as privatizaes se aceleram na era FHC, representado cerca de 9 vezes o valor do governo Collor-Itamar. J no Governo Lula elas caem para um valo nfimo de US$ 500 milhes. Na sua primeira fase ela se concentra nas atividades industriais com a venda do setor siderrgico e petroqumico. Note-se tambm a diminuta presena de investidores estrangeiros e o predomnio das empresas nacionais, industriais e financeiras.
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Quadro 3 Setores privatizados 1990-1994 US$ milhes Setores Siderrgico Petroqumico Fertilizantes Outros Decreto 1.068 Total Fonte: BNDES. Empresas 8 15 5 4 33 Receita de Venda 5.562 1.882 418 350 396 8.608 Dvida Transferida 2.625 296 75 269 3.266 Total 8.167 2.178 493 619 396 11.874
Quadro 4 Resultado de venda por investidor 1990-1994 US$ milhes Tipo de Investidor Empresas nacionais Instituies financeiras Pessoas fsicas Fundos de penso Investidor estrangeiro Total Fonte: BNDES. Receita de Venda 3,116 0.002 1,701 1,193 398 8,608 % 36% 25% 20% 14% 5% 100%
O segundo momento da privatizao durante o governo FHC assume caractersticas muito distintas. So as empresas de servios de utilidade pblica que ganham preeminncia no processo com destaque para Telecomunicaes e Setor Eltrico. Muda tambm a participao dos agentes compradores com o amplo predomnio dos investidores estrangeiros. De acordo com BNDES (2005) a presena do investidor estrangeiro pouco expressiva (abaixo de 5%) nas privatizaes industriais, tais como Siderurgia, Petroqumica e Fertilizantes, baixa em Ferrovias (13%) e Minerao (28%) mas dominante em Telecomunicaes (60%), Eltrico (60%), Petrleo e Gs (67%) e Financeira (80%).
Quadro 5 28 Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.
Setores privatizados 1995-2002 US$ milhes Setores Indstria Petroqumica Petrleo Minerao Infra-Estrutura/Servios Financeiro Eltrico Transporte Porturio Gs/Saneamento Telecomunicaes Informtica Participaes Minoritrias Decreto 1.068 Estaduais Total Fonte: BNDES. Receita de Venda 10.852 816 4.840 5.196 63.281 6.329 22.238 2.321 421 2.111 29.811 50 4.481 753 3.728 78.614 Dvida Transferida 4.265 706 3.559 10.545 7.510 88 2.947 14.810 Resultado Total 15.117 1.522 4.840 8.755 73.826 6.329 29.748 2.321 421 2.199 32.758 50 4.481 753 3.728 93.424
Quadro 6 Resultado da venda por investidor 1995-2002 Tipo de Investidor Investidor Estrangeiro Empresas Nacionais Setor Financeiro Nacional Pessoas Fsicas Entidades de Previdncia Privada Total Fonte: BNDES. US$ milhes 41.737 20.777 5.158 6.316 4.626 78.614 % 53 26 7 8 6 100
Como se ver a seguir o processo de privatizao mudou o perfil da presena estrangeira na economia brasileira, aprofundando-a e diversificando-a. H evidencias de que essa mudana associada posterior ampliao do IDE tenha alterado os determinantes do investimento e, portanto, o dinamismo da economia brasileira. Em primeiro lugar tornou o investimento domstico mais dependente do ciclo internacional. Por sua vez, em vrios segmentos produtivos, houve simplificao de atividades com aumento de especializao e articulao na rede
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de global sourcing. Nos setores que requerem grande prazo de maturao, antes dominados por estatais e mais associados infra-estrutura, a lgica do investimento foi modificada suprimindo a estratgia de crescimento da oferta frente da demanda. Por fim, ao no se fazer acompanhar da acelerao no ritmo de crescimento do investimento domstico o aumento da participao estrangeira ocorreu por meio da desnacionalizao da propriedade, exacerbando o seu carter patrimonial. O primeiro aspecto que chama ateno na trajetria do IDE no Brasil o ritmo da desnacionalizao da economia (Tabela 2). Na segunda metade dos anos 1990 o estoque de IDE cresceu 150%, ou seja, uma taxa mdia anual de 19%. Esse ritmo desacelerou um pouco, mas, manteve-se intenso nos anos 2000, com um aumento de 100% e uma taxa mdia anual de 14%. O confronto com a evoluo do estoque de capital domstico aumento total de 23% entre 1995 e 2003, com crescimento anual de 2,7% exprime a intensidade da desnacionalizao. Os dados da Tabela 2 por sua vez indicam duas mudanas expressivas na orientao do IDE num curto espao de tempo de uma dcada; entre 1995 e 2000 muda a composio do estoque com perda de relevncia da indstria e aumento dos servios como reflexo das privatizaes das telecomunicaes, energia eltrica e sistema financeiro. Esse movimento parcialmente revertido aps 2000, pois tanto o setor primrio quanto a indstria voltam a ganhar a participao embora sem ameaar a liderana dos servios. Pode-se afirmar com base nesses dados que a economia brasileira, nos ltimos dez anos passou por um intenso processo de desnacionalizao com concentrao nos setor de servios nocomercializveis. Nos anos 2000 o setor primrio ganha mais importncia por conta das atividades extrativas refletindo a intensidade do ciclo de preos de commodities. J na indstria essa ampliao no parece ter uma causa nica pois abarca processos adicionais de desnacionalizao como na indstria de bebidas, ampliao da montagem como na eletrnica (celulares) ou ampliao da base exportadora (veculos). No setor de servios apesar do expressivo montante de investimentos, a participao permaneceu relativamente congelada, com duas alteraes mais significativas: a reduo da intermediao financeira, reflexo da sada de alguns grupos estrangeiros e, em sentido contrrio a ampliao no comrcio varejista.
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Tabela 2 Investimentos Estrangeiros Diretos Distribuio por Atividade Econmica de Aplicao dos Recursos
Atividade Econmica 2/ 1995 (%) do total 2,2% 0,2% 1,4% 66,9% Estoque 1/ 2000 (%) do total 2,3% 1,0% 0,6% 33,7% 2005 3/ (%) do total 4,7% 2,2% 1,6% 35,9%
Agricultura, pecuria e extrativa mineral Extrao de petrleo e servios correlatos Extrao de minerais metlicos Indstria Fabricao de produtos alimentcios e 6,8% 4,5% 7,5% bebidas Fabricao de celulose, papel e produtos de 3,9% 1,5% 1,2% papel Fabricao de produtos qumicos 12,8% 5,9% 6,2% Fabricao de artigos de borracha e plstico 3,7% 1,7% 1,5% Fabricao de produtos de minerais no2,0% 1,1% 0,9% metlicos Metalurgia bsica 7,2% 2,4% 2,3% Fabricao de mquinas e equipamentos 5,6% 3,2% 2,5% Fabricao de mquinas, aparelhos e 2,6% 1,0% 1,2% materiais eltricos Fabricao de material eletrnico e de 1,9% 2,1% 2,5% aparelhos e equipamentos de comunicaes Fabricao e montagem de veculos 11,6% 6,2% 6,3% automotores, reboques e carrocerias Servios 30,9% 64,0% 59,4% Eletricidade, gs e gua quente 0,0% 6,9% 6,8% Comrcio por atacado e intermedirios do 5,1% 5,7% 4,4% comrcio Comrcio varejista e reparao de objetos 1,6% 3,8% 4,4% pessoais e domsticos Correio e telecomunicaes 1,0% 18,2% 17,6% Intermediao financeira, exclusive seguros 3,9% 10,4% 8,1% e previdncia privada Seguros e previdncia privada 0,4% 0,5% 1,2% Atividades auxiliares da intermediao 0,9% 1,4% 1,2% financeira Atividades de informtica e conexas 0,3% 2,5% 2,0% Servios prestados principalmente s 11,9% 10,7% 8,7% empresas Total 100,0% 100,0% 100,0% Memo: variao total (%) n.d 147,1 91,7 Memo: variao mdia anual (%) n.d 19,8 13,9 Notas: 1/ Dados de Censo de Capitais Estrangeiros (datas-base 1995 e 2000) Converses pela cotao do ltimo dia til do respectivo perodo. 2/ atividades cuja participao excedeu 1% em 2005 3/ estoque de 2000 + Ingressos de investimentos e converses de emprstimos e financiamentos em investimento direto. Converses em dlares s paridades histricas.
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2 A questo da infra-estrutura Os dados apresentados no primeiro item desse texto sugerem que uma das razes para o insuficiente dinamismo da economia brasileira e do investimento reside na deteriorao da infra-estrutura. Essa ltima tem importncia direta e indireta na formao da taxa de investimento. De um ponto de vista quantitativo, ela j respondeu, nos perodos de crescimento acelerado da economia brasileira, como nos anos 1970 por 1/5 da taxa de investimento, cerca de 5% do PIB, de acordo com os dados de Bielschwovsky (2002), apresentados na Tabela 3, tendo se reduzido no incio dos anos 2000 para metade desse valor, aproximadamente 2,5% do PIB ou 1/8 da taxa de investimento corrente. As indicaes para a dcada atual so de uma deteriorao ainda maior at 2002 com alguma recuperao aps essa data, conforme os dados de intenes de investimento coletados por Rodrigues et al. (2005) para o setor empresarial, privado e pblico, e por Afonso et al. (2005) para o setor pblico. (Tabelas 3 e 4) A infra-estrutura responsvel tambm pela induo do investimento nos demais setores da economia por duas razes: a primeira delas a reduo da incerteza para as decises de investimento ao assegurar a disponibilidade de insumos de uso geral, como energia eltrica ou bens pblicos, como estradas. Por sua vez aumenta a competitividade sistmica e permite ampliar a lucratividade do investimento ao reduzir custos de produo. O diagnstico mais comum sobre a insuficincia de investimentos do setor, como por exemplo o da ABDIB (2006), advoga que esta decorre sobretudo da ausncia de marcos regulatrios adequados, ou seja, regras claras e estveis para os investidores privados. Por compreenderem, no mais das vezes, a oferta de bens pblicos, muito dos quais produzido sob a forma de monoplios naturais, o setor de infra-estrutura necessitaria de marcos regulatrios adequados cuja funo essencial seria a de estabelecer as regras de operao do setor privado e suprir a inexistncia de concorrncia. Seus objetivos seria o de definir polticas tarifrias, qualidade mnima dos servios, metas de investimento, afetando, portanto, o padro de oferta, e a rentabilidade do investimento. A proposio acima soluciona, em abstrato, uma questo crucial relativa especificidade da infra-estrutura e que vai muito alm do risco regulatrio: o elevado risco econmico implcito na atividade e que ou independe ou subordina
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o primeiro. Em geral, essa atividade envolve investimentos muito altos nos quais esto presentes fortes indivisibilidades, alm de implicarem custos de implantao incertos. Os prazos de amortizao so tambm dilatados comparativamente atividade industrial. As caractersticas acima terminam por conferir s atividades de infraestrutura um perfil peculiar no qual ressalta a elevada incerteza quanto rentabilidade do investimento. necessrio considerar ademais que uma parcela expressiva dos projetos de infra-estrutura no atinge a densidade econmica necessria ou o faz somente no longo prazo. Os projetos novos, em razo das indivisibilidades e da ociosidade da decorrente, tem uma taxa de retorno reduzida durante perodo de tempo significativo. Essas so, alis, as razes que fazem com que o setor pblico, cuja ao no se pauta por critrios privados de retorno, tenha um papel essencial no setor. Tomando por base as consideraes anteriores pode-se concluir que o risco regulatrio um subconjunto do risco econmico e depende da atividade especfica de infra-estrutura e de sua etapa de construo ou operao. Por exemplo, a construo de uma hidroeltrica envolve um nvel de risco econmico muito superior ao regulatrio. J a privatizao e operao de uma instalao existente reala o risco regulatrio. A construo de uma termoeltrica tambm envolve muito mais riscos regulatrios do que econmicos, associados s regras de reajuste de tarifas. Pode-se sintetizar o que foi dito, da seguinte maneira: h setores de atividade nos quais o risco econmico subordina o risco regulatrio se prestando aos investimentos pblicos. Noutros, a situao inversa e as regras claras podem permitir o investimento privado. Mesmo neste ltimo caso necessrio atentar para o conflito entre a existncia de monoplios naturais e a concorrncia. Ou seja, nesses casos a regulao no tem apenas a tarefa de propiciar segurana para o investimento privado, mas tambm o de assegurar a transmisso dos ganhos de produtividade aos preos e o nvel de investimento adequado. Essa no tampouco uma tarefa trivial conforme documentado pelo estudo da CEPAL (2004) que assinala um elevado contencioso entre as agencias regulatrias e os investidores em toda a Amrica Latina.
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A evoluo dos investimentos em infra-estrutura no Brasil mostra um quadro dramtico. De acordo com o trabalho de Bielschwovsky (2002) a reduo pela metade da taxa de investimento na rea de 5% para 2,5% do PIB entre os aos 1970 e 2000, ocorre de maneira desigual. Das quatro atividades mais relevantes apenas as Comunicaes tem a sua taxa de investimento ampliada. Como se sabe, esse foi o setor no qual a privatizao foi quase completa, englobando toda a atividade de telecomunicao. Os setores nos quais a participao pblica foi em maior ou menor grau preservada, como Energia, Transporte e Saneamento apresentaram pior desempenho. No perodo ps 1990 h uma continuidade do declnio nos primeiros anos e uma estabilidade dessa performance na segunda metade da dcada, em parte, pela ampliao da participao do setor privado. As informaes coletadas por Rodrigues et al. (2005) permitem identificar, no trinio inicial dos anos 2000, uma nova reduo da performance do investimento em infra-estrutura agora com maior intensidade nas Comunicaes pois h estabilidade na Energia e recuperao nos demais. Essas tendncias encontram respaldo nas informaes sobre o desempenho das empresas pblicas, como veremos adiante.
Tabela 3 Taxa de investimentos em infra-estrutura 1971/2001 (em % do PIB) Energia (eletricidade) 2,1 1,5 1,0 0,7 0,5 0,6 0,7 0,9 0,8 0,7
Ano
Total
Comunicao 0,8 0,4 0,5 0,6 0,5 0,8 0,8 1,2 1,2 1,1
Transporte 2,0 1,5 0,8 0,5 0,4 0,5 0,6 0,8 0,6 0,6
Saneamento 0,5 0,2 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,2 0,2
1971-1980 5,4 1981-1989 3,6 1990-1993 2,4 1993-1994 1,8 1995 1,5 1996 2,1 1997 2,4 1998 3,2 1999 2,7 2000 2,6 Fonte: Bielschwovsky (2002).
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Tabela 4 Infra-estrutura Intenes de investimento empresarial (US$ milhes) 1997 1998 Total 53.986 46.402 Energia 23.460 19.939 Logstica 1.831 819 Saneamento 2.749 20 Telecomunicaes 6.581 17.712 Transporte 19.365 7.912 Fonte: Rodrigues et al. (2005). 1999 63.108 25.388 730 n.d 34.510 2.480 2000 61.327 32.597 604 n.d 23.965 4.161 2001 66.482 38.876 299 1.826 21.645 3.836 2002 17.910 11.504 940 612 3.507 1.347 2003 20.838 11.985 1.976 1.151 4.420 1.306 2004 33.758 11.894 1.333 1.529 9.638 9.364
A atividade de Telecomunicaes foi palco de uma intensa transformao tecnolgica e de uma acirrada concorrncia, no plano global, aps os anos 1990. Desse ponto de vista, dadas as novas caractersticas do setor tais como perda de importncia da rede fsica e ampliao do contedo eletrnico e de software, pode-se concluir que ele perdeu as caractersticas de uma atividade tpica de infraestrutura. dessa perspectiva que se pode compreender o seu desempenho favorvel na ltima dcada no Brasil, bem como a eficcia do marco regulatrio contido na Lei das Telecomunicaes de 1997. Conforme assinalado por Bielschwovsky (2002), Affonso et al. (2005), e Torres Filho e Puga (2006) a ampliao do investimento no setor precede o processo de privatizao e uma preparao a ele. O patamar vai subindo progressivamente dos R$ 15 bilhes por ano em 1997 para R$ 35 bilhes em 2001, ano de pico, para se acomodar num patamar estvel de R$ 20 bilhes por ano desde ento. No h perspectiva de acelerao desses investimentos, apenas de seu crescimento vegetativo dado que a defasagem foi coberta nos servios fixos, o servio de telefonia celular expandiu-se exponencialmente e tambm o de comunicao de informaes. No setor de energia eltrica os investimentos foram reconhecidamente escassos. Aps a crise energtica e o racionamento em 2001/2002, o patamar de investimento realizado pelo setor privado caiu a nveis muito baixos, o que foi parcialmente compensado pela ampliao do investimento pblico. A sabedoria convencional atribui esta escassez ausncia de um marco regulatrio adequado e legislao ambiental mas o problema bem mais complexo.
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A matriz energtica brasileira dominada pela hidroeletricidade cerca de 90% da oferta o que confere ao setor as caractersticas econmicas e tcnicas tpicas da infra-estrutura: volume elevado de investimento por unidade de gerao,prazo de amortizao dilatado, indivisibilidades, etc. H ademais outro aspecto decisivo e que diz respeito formao de preos atravs de um mecanismo similar ao da renda diferencial na agricultura: as geradoras mais antigas tanto pela posio geogrfica quanto pela amortizao dos investimentos tem custos de produo reduzidos ante aqueles enfrentados pelas novas geradoras mais distantes e compostas de novos equipamentos. Outra especificidade relevante do setor a presena macia do setor estatal na gerao e transmisso, com cerca de 2/3 das instalaes. Dadas essas caractersticas e diante da crise do setor que resultou no apago por insuficincia de investimento o Governo Lula optou por um modelo distinto no qual se destacam uma maior presena das empresas pblicas e a opo por um patamar de preos mdico. A alternativa seria uma maior participao do setor privado e nvel de preos mais elevados se fosse respeitado os critrios de mercado para a formao desses ltimos. Ou seja, o resultado seria um nvel de preos rapidamente crescente, definido pelos produtores marginais. Alm desses preos em rpida ascenso, por conta dos mecanismos de sua formao, seria necessrio agregar aos mesmos um prmio,na forma de sobrepreo,dados os riscos tpicos da atividade. Esse novo patamar de preos teria grande impacto sobre a estrutura de custos da economia como um todo modificando inclusive as vantagens comparativas dos produtos brasileiros intensivos em energia. Em razo disto o Governo optou por moderar os acrscimos de utilizando o mecanismo de leilo de nova capacidade de gerao com concesso por menor preo. O fato de possuir uma grande parcela da capacidade de gerao permite ao Governo, dentro de certos limites, influenciar a formao de preos. O sistema descrito acima compatvel com a participao do setor privado, mas de forma limitada, nos empreendimentos de menor custo/maior rentabilidade. Ele supe uma participao mais decisiva do setor pblico empresarial nos quais as consideraes sobre risco e rentabilidade so menos relevantes do que no setor privado. Mas, isto remete para a capacidade de investimento das empresas pblicas, a ser discutido adiante.
Os setores de Transporte e Saneamento so os que mais se aproximam de uma atividade de infra-estrutura no sentido definido acima. Por dependerem em maior medida dos investimentos do setor pblico, lato senso, o seu desempenho foi bastante inferior aos dos demais segmentos ao longo dos ltimos anos, refletindo tambm a restrio fiscal. Em Transportes, h a considerar a participao expressiva do setor privado nas Ferrovias aps o processo de privatizao e a manuteno de nveis elevados de investimento. O subsetor mais problemtico aquele relativo ao transporte rodovirio, no qual a parcela da malha privatizvel alcana apenas 10% do total. Alm disso, as questes relativas a tarifas, investimentos, e comportamento colusivo so de grande relevncia. No setor de saneamento alm dos problemas tpicos da infra-estrutura j aludidos, h no Brasil uma questo adicional relativa ao poder concedente municpio e a abrangncia da atividade que em muitos casos extrapola esses limites fsicos e ainda a tradio do setor pbico de constituio de empresas estaduais. Outro aspecto muito significativo desses segmentos refere-se capacidade diferenciada de pagamento dos usurios e a natureza das redes de fornecimento/coleta, que implicam fornecimento homogneo do servio. Pelas vrias razes elencadas, esses subsetores so candidatos naturais a uma maior participao dos investimentos pblicos decorrendo da, como veremos, seu mau desempenho nos ltimos anos. Um dos aspectos decisivos da deteriorao do investimento na infraestrutura diz respeito ao papel do setor pblico e particularmente da empresa pblica nesta atividade.Ao longo do perodo desenvolvimentista e, principalmente no ps-guerra, as empresas pblicas assumiram um papel de destaque no crescimento da economia brasileira, na rea de infra-estrutura e insumos bsicos. Nessa trajetria a participao no investimento empresarial pblico atinge seu auge em meados dos anos 1980, declinando desde ento, principalmente aps as privatizaes dos anos 1990 cujo marco o ano de 1998 no qual ocorre a venda do sistema pblico de Telecomunicaes, (Grfico 20). H ainda uma diferena substantiva na evoluo do investimento dos dois agentes pblicos. Aps 1980 os investimentos da administrao pblica mantm um baixo patamar de crescimento s vindo a reduzir-se em termos absolutos aps o ajuste fiscal iniciado em 1998. J a reduo das inverses do setor produtivo estatal ocorrem de maneira descontnua desde meados dos anos 1980 com estabilidade nos anos 1990 e apenas se aceleram com as privatizaes. (Grfico 21)
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Grfico 20 Composio do investimento pblico (%)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
19 47 19 49 19 72 19 53 19 59 19 70 19 57 19 63 19 82 19 55 19 61 19 74 19 76 19 51 19 65 19 92 19 84 19 80 19 86 19 90 19 94 19 96 20 00 19 78 19 88 20 02 19 98
Adm. Pblica (mdia mvel, 5 anos)
Empresas Pblicas (mdia mvel , 5 anos)
Grfico 21 Evoluo real da FBCF do setor pblico: empresas x administrao

160 140 120 1980 = 100 100 80 60 40 20 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Adm. Pblica
Empresas pblicas
Outros dois indicadores sobre o comportamento do investimento do setor pblico mostram a excessiva reduo do seu peso. Medido como proporo do PIB o investimento pblico, lato senso, cai de um patamar de cerca de 7% do PIB na primeira metade dos anos 1980 para cerca de metade desse valor aps 2000. Seu declnio longo e, numa primeira etapa, at 1994 cai principalmente o investimento das empresas estatais, mantendo-se o da administrao pblica. Aps essa data, os primeiros continuam a cair por fora das privatizaes, mas
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so acompanhados pelos segundos cujo patamar, em torno de 2% do PIB se consolida aps o ajuste fiscal iniciado em 1999. J o investimento das estatais, praticamente restrito Petrobrs e Eletrobrs se recupera com alguma relevncia durante o primeiro Governo Lula. (Grfico 22).
Grfico 22 Investimento pblico (% do PIB)
8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
Outras Eletrobrs Petrobras Telebrs Vale do Rio Doce Administrao Pblica
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1,5 0,8 1,0 0,4 0,2 2,3 1,5 0,9 1,3 0,5 0,4 2,7 1,2 0,8 1,6 0,5 0,4 2,4 1,0 0,7 1,3 0,5 0,3 2,0 0,6 0,9 1,1 0,4 0,4 2,1 0,4 0,7 1,0 0,4 0,4 2,5 0,5 0,6 1,0 0,5 0,3 3,2 0,5 1,1 1,0 0,5 0,1 3,3 0,6 0,8 0,8 0,6 0,1 3,4 0,4 0,7 0,6 0,7 0,2 3,2 0,2 0,3 0,5 0,5 0,1 3,7 0,2 0,5 0,6 0,8 0,1 2,9 0,2 0,5 0,6 0,9 0,1 3,5 0,1 0,3 0,5 0,8 0,1 3,2 0,1 0,2 0,4 0,7 0,1 3,6 0,1 0,2 0,4 0,6 0,1 2,5 0,1 0,2 0,4 0,9 0,1 2,3 0,1 0,2 0,4 0,9 0,0 2,0 0,1 0,3 0,4 0,6 0,0 2,8 0,1 0,3 0,4 0,0 0,0 1,7 0,1 0,2 0,5 0,0 0,0 1,9 0,1 0,2 0,7 0,0 0,0 2,2 0,1 0,3 0,8 0,0 0,0 2,2 0,0 0,2 0,9 0,0 0,0 1,7 0,1 0,2 0,9 0,0 0,0 2,2
Um aspecto decisivo quanto ao investimento pblico refere-se ao desempenho do setor produtivo estatal propriamente dito ou mais particularmente parcela do setor remanescente das privatizaes, nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal, compreendendo cerca de 300 empresas de grande porte, 250 no financeiras e 50 financeiras, as primeiras com concentrao na infra-estrutura e insumos bsicos, nas quais as federais representam cerca de 90% do total. A evoluo dos investimentos desse conjunto de empresa de fato bastante negativo para a sustentao do crescimento dado que em algumas reas a atividade sua responsabilidade exclusiva. O quadro assume maior gravidade se considerarmos que os servios fornecidos pelo setor empresarial so geradores de um fluxo de caixa lquido e portanto de remunerao positiva, indicando a presena de restries institucionais ao investimento pblico.
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Tabela 5 Investimento do SPE (Valores a Preos Constantes de 2003, R$ 1.000,00 ) Perodo Total Petrleo e Minerao Derivados 933.303 8.887.590 845.998 9.238.229 542.507 7.787.862 418.666 5.214.062 507.600 5.416.878 634.248 5.173.659 29.524 5.358.100 501 5.010.838 - 4.104.461 - 5.409.382 - 6.449.551 - 9.563.665 - 11.153.816 0,0 1,9 Atividade econmica Servios de utilidade pblica 1.055,417 715,821 1.945,380 1.947,031 5.316,010 6.000,971 12.605,647 64.789,481 0,0 Energia 8.972.436 7.919.790 4.326.778 3.340.511 3.955.474 2.990.957 2.942.570 3.591.698 3.825.142 2.924.536 3.511.002 4.023.736 2.865.623 -9,1 Transporte Comunicaes 1.845.395 754.440 1.130.519 -727.726 512.795 518.977 759.511 397.993 351.419 280.358 138.374 1.119.260 90.514 -22,2 16.269.169 10.082.396 8.478.387 8.620.968 10.822.179 12.159.141 13.360.684 454.013 327.238 459.793 517.777 827.473 355.372 -27,3 Financeira 1.909.029 1.375.205 1.502.848 -966.808 -1.501.144 762.190 1.713.369 290.954 869.168 747.499 626.052 577.270 528.833 -10,1 Comrcio Diversos
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Taxa de crescimento
39.092.670 30.855.136 24.202.722 16.300.693 19.938.842 22.427.622 25.212.347 11.312.910 9.691.177 10.035.093 11.549.721 16.632.315 15.328.512 -7,5
190.903 84.846 97.052 531.038 94.309 335.536 122.173 272.309 156.434 48.549 104.950 65.155 117.989 917.994 140.923 1.361.199 142.449 104.345 156.935 52.788 222.997 64.346 436.348 48.667 297.429 36.914 3,8 -6,7
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Chama a ateno na Tabela 5, como j salientado, o declnio do patamar do investimento total, em parte explicado pelas privatizaes. S h elevao significativa do valor do investimento no setor de petrleo e derivados considerado como atividade industrial e no de infra-estrutura. No segmento de energia, no qual o setor empresarial pblico grande provedor, os investimentos caem para patamar muito reduzido. Outro aspecto bastante negativo refere-se queda dos investimentos em transporte, atividade que abarca vrios segmentos como transporte urbano de massa, estaes, aeroportos, etc. O dado mais deletrio , todavia o investimento nulo nos servios de utilidade pblica o que certamente reflete as privatizaes na distribuio de energia eltrica, mas tambm a ausncia de investimentos em saneamento e tratamento e distribuio de gua. Este foi um segmento muito afetado pelo ajuste fiscal posto em prtica aps 1998 principalmente na limitao ao endividamento das empresas. Nas comunicaes o investimento do SPE declinante por conta da privatizao da Telebrs, o mesmo ocorrendo com a minerao no qual se extingue a atividade com a venda da Vale do Rio Doce. O patamar do investimento das empresas pblicas tem se reduzido desde o incio dos anos 1980 por razes diversas. Durante o perodo 1981-1994 a razo essencial foi a baixa capacidade de investimento decorrente da deteriorao da lucratividade. Essa ltima, por sua vez, decorreu da combinao entre a conteno tarifria resultante da poltica de combate a inflao e os crescentes encargos financeiros da parcela relativa dvida externa, ampliado pelas desvalorizaes reais do cmbio. Entre 1994 e 1998 parte dessas restries removida, tanto pelo realinhamento tarifrio na fase da URV quanto pela posterior apreciao da moeda nacional. Por essas razes o baixo patamar de investimento do setor exclusive Telecomunicaes no qual a estratgia era elevar os investimentos para obter melhor preo de venda deve-se paralisao associada a expectativas de privatizao e constituio de um novo marco regulatrio. Nesse perodo os investimentos das empresas pblicas caem ainda mais, inclusive no setor de Petrleo. Aps 1999, embora ainda persistam vrias indefinies quanto a diviso de tarefas entre setor pblico e privado na infra-estrutura, h uma recuperao do investimento da empresa pblica mormente na rea de energia. A ampliao tanto
nessas reas quanto nas demais s no maior por conta do ajuste fiscal e da sua rationale. O ajuste fiscal posto em prtica desde o final de 1998 impede os investimentos pblicos e em particular das empresas pblicas por duas razes: uma geral, outra especfica. A geral refere-se forma de contabilizao do dficit pelo critrio abaixo da linha. Ou seja, o dficit ou a sua variao e em sentido simtrico, o supervit o resultado do excesso de gastos sobre receitas, independentemente da sua natureza, se corrente ou de capital. Para efeitos da contabilidade do dficit abaixo da linha tanto faz a natureza do excesso de gastos sobre a receita, bem como a forma de financi-lo. Isto quer dizer que a restrio ao gasto atinge indiscriminadamente o gasto corrente e de capital sem atentar para o fato crucial de que parte do segundo gera fluxo de caixa compatvel com o seu pagamento2. O aspecto especfico dessa contabilidade diz respeito ao conceito de necessidades de financiamento do setor pblico ou, incorporao, nesse conceito, das empresas pblicas. Diga-se de antemo que essa incorporao no prtica corriqueira na contabilidade do dficit nos pases da OCDE como reconhece o FMI (2004). A limitao da capacidade de endividamento das empresas pblicas pois seu acrscimo seria registrado como dficit reconhecidamente o principal obstculo a ampliao do seu investimento. O critrio to mais absurdo quando se considera que parte das empresas pblicas, pelo menos no Brasil so empresas de capital aberto, com aes cotadas em Bolsa e com parcela expressiva de acionistas privados. Diante das questes acima e das evidncias de retrao substantiva do investimento pblico no Brasil e em pases com ajuste fiscal monitorado, o FMI tem relaxado os critrios de contabilizao do dficit por dois mecanismos: a excluso de empresas com boa governana corporativa como o caso da Petrobrs no Brasil e a tambm excluso de um conjunto de investimentos de
(2) O trabalho de Afonso et al. (2005) sugere uma contabilizao particular do dficit discriminando gastos correntes e gastos com investimento. Esses ltimos seriam ordenados segundo a sua taxa de retorno.Apenas os resultados dos investimentos com valor dos retornos inferiores taxa mdia da economia seriam passveis de contabilizao como dficit.O valor lanado seria diferena entre o retorno obtido e a taxa mdia.
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comprovada importncia econmica, do clculo do dficit/supervit atravs do Programa Piloto de Investimento. Ao proceder dessa maneira, o FMI est apenas reconhecendo o bvio, ou seja, que estas medidas ampliam, a mdio prazo, a solvncia do setor pblico. Isto porque os ativos resultantes dos investimentos geraro fluxos de caixa que se agregaro s receitas correntes aumentando a capacidade de pagar a dvida. Em funo disto, no balano do ajuste fiscal, o FMI (2004) estabelece os prrequisitos tanto para a excluso das empresas quanto para o PPI. Em Janeiro de 2007, diante do desempenho pfio da economia durante o primeiro mandato do Presidente Lula, o governo anunciou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) cujo objetivo o de elevar o crescimento por meio da ampliao da taxa de investimento, contemplando trs estratgias: Incentivar o investimento privado; Aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e Remover obstculos (burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos) ao crescimento. Dentre as trs linhas de ao o grande destaque para o investimento em infra-estrutura, tanto pela sua relevncia para a acelerao do crescimento quanto pelo volume de recursos alocados. As medidas concretas do PAC esto contidas em cinco grupos distintos: Investimento em Infra-Estrutura, Estmulo ao Crdito e ao Financiamento, Desonerao e Aperfeioamento do Sistema Tributrio, Melhora do Ambiente de Investimento, Medidas Fiscais de Longo Prazo. Destes os dois primeiros alm de mais importantes do ponto de vista quantitativo, possuem um efeito mais previsvel sobre a economia, os demais tm impacto mais incerto ou diferido no tempo. No que tange aos investimentos em infra-estrutura o Quadro 7 especifica seus montantes e distribuio. Comparadas s estimativas correntes de necessidade de investimentos na infra-estrutura o plano define valores substancialmente elevados. Os investimentos previstos no PAC representam cerca de 6% do PIB a cada ano, valor cerca de 50% mais alto do que o total de investimentos realizado no setor nos ltimos quatro anos, por volta de 4% do PIB dos quais 3% de responsabilidade do setor pblico e 1% do setor privado. Em desacordo com as estimativas correntes de necessidade de investimento no setor tais como a da ABDIB (2006) o PAC trs grande nfase nos investimentos em
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Energia que demandariam cerca de metade dos recursos ou algo como 3% do PIB a cada ano.
Quadro 7 Investimento em infra-estrutura (Investimentos do PAC: 2007-2010) em R$ bilhes Logstica Oramento Fiscal e da Seguridade Estatais Federais e Demais Fontes Energia Oramento Fiscal e da Seguridade Estatais Federais e Demais Fontes Infra-Estrutura Social Oramento Fiscal e da Seguridade Estatais Federais e Demais Fontes Total do PAC Oramento Fiscal e da Seguridade Estatais Federais e Demais Fontes Fonte: Ministrio da Fazenda. 58,3 33,0 25,3 274,8 274,8 170,8 34,8 136,0 503,9 67,8 436,1
Do ponto de vista dos agentes responsveis pela realizao dos investimentos o PAC trs implcito uma recuperao dos nveis do investimento pblico embora sem muita preciso quanto a maneira de realizar este objetivo. No total desses investimentos, a participao da administrao pblica relativamente pequena cerca de 13% do total. Mesmo nesse mbito est suposto um aumento substancial dos nveis de investimento comparativamente aos valores observados entre 2003 e 2006. H indcios suficientes para crer que os recursos adicionais para investimento pblico no mbito do PAC, nessa esfera, adviro,na sua grande maioria, do Programa Piloto de Investimento, perfazendo o montante de 0,5% do PIB a cada ano, ampliando o total do investimento da administrao pblica para cerca de 3% do PIB. Por sua vez, no est apontado qual o agente ou fonte de financiamento das inverses restantes cerca de 1,5% do PIB e como ele se distribui entre empresas pblicas e privadas.
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Outra forma de apresentar o significado do PAC comparar os investimentos realizados no setor e subsetores da infra-estrutura no perodo 20022005 com aquele projetado para o perodo 2007-2010, tal qual realizado pelo BNDES (2007). No Quadro 8 constata-se que as taxas implcitas de crescimento so substancialmente elevadas e de certo modo originais na histria econmica brasileira, e s encontram paralelo em momentos peculiares, como por exemplo, durante o II PND. A consecuo das metas no pode ser descartada a priori, pois de certo modo traduzem as necessidades de investimento do setor cujo patamar andou bastante deprimido nos ltimos 20 anos. O aspecto central nesse caso avaliar quais sero os agentes responsveis por esses investimentos e qual a sua capacidade de realiz-los.
Quadro 8 Investimentos do PAC Realizado 2002-2005* R$ bilhes Infra -estrutura energtica Petrleo e Gs Energia Eltrica (exc. Distrib. ) * Gerao * Transmisso Infra -estrutura social e urbana Habitao Saneamento Infra -estrutura logstica Ferrovias 99,2 20,2 14,3 6 33,7 16,3 7,7 PAC 20072010** R $ bilhes 179,0 78,4 65,9 12,6 106,3 40 7,9
Setores
Crescimento Previsto (%) Total 80,4 287,5 361,7 109,9 215,4 145,4 2,6 Anualizado 12,5 31,1 35,8 16,0 25,8 19,7 0,5 18,4
Total ( 82 % do PAC ) 177,1 411,6 132,4 * Levantamento realizado pela S AE /BNDES valores a preos constantes de 2006. ** Valores previstos no PAC. Fonte: SAE /BNDES e PAC.
O aspecto de maior indefinio reside no investimento pblico empresarial o qual se imagina dever dar conta da maior parte da outra parcela do investimento de infra-estrutura, ou seja, um acrscimo da ordem de 1,5% do PIB
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a cada ano. Grosso modo, uma participao expressiva do setor pblico empresarial nesse programa, de cerca de 2/3 dos investimentos ou 1% do PIB, implicaria em dobrar a taxa de investimento dessas empresas observada no ltimo quadrinio. Esse esforo estaria concentrado na rea de energia mas teria relevncia tambm na infra-estrutura social. O aspecto decisivo nesse caso que no h mecanismos de financiamento especificados para lograr tal objetivo, pois ele conflita frontalmente com o valor do supervit primrio a ser obtido. Como j salientado o endividamento das empresas para ampliar os investimentos reduziria o valor do saldo primrio colidindo com as metas fiscais estabelecidas na LDO. H vrias possibilidades de superar esse impasse inclusive com a retirada das empresas pblicas do cmputo do supervit primrio, mas o PAC no acenou para alternativas concretas. H mais evidncias da estratgia de aumento dos investimentos pblicos no PAC por meio das medidas relativas a ampliao do crdito ao setor pblico lato senso. o caso da Concesso pela Unio de crdito Caixa Econmica Federal (CEF) para aplicao em saneamento e habitao (R$ 5,2 bi) e da Ampliao do limite de crdito do setor pblico para investimentos em saneamento ambiental e habitao (R$ 7,0 bi). A primeira medida amplia os recursos disponveis para financiamento na infra-estrutura social enquanto a segunda torna factvel a ampliao do endividamento dos diversos entes do setor pblico, inclusive empresas objeto de intensas restries oriundas de medidas tomadas pelo CMN quando do incio do ajuste fiscal em 1998, e que limitam, para alm dos tetos estabelecido pelo Acordo da Basilia, os crditos do sistema financeiro pblico ao setor pblico. No campo do financiamento h ainda a destacar a reduo da TJLP, de 9,75%, em dez/2005, para 6,5%, em jan/2007 por meio de Resolues do CMN e a reduo dos spreads do BNDES para financiamento de investimentos em infra-estrutura, logstica e desenvolvimento urbano. O PAC tambm acena com a ampliao da participao do setor privado na rea de infra-estrutura, por meio de dois conjuntos de medidas na esfera jurdica: medidas destinadas a agilizar e facilitar a implementao de investimentos em infra-estrutura, sobretudo no que se refere questo ambiental; e medidas de aperfeioamento do marco regulatrio e do sistema de defesa da concorrncia. Concretamente, no que denomina de melhoria do ambiente de
investimento o PAC define: a) como novas Medidas: a regulamentao do Artigo 23 da Constituio por Projeto de Lei Complementar; a Aprovao do Marco Regulatrio para o Setor de Saneamento (Lei n 11.445/2007); b) como Medidas em Tramitao: o Marco Legal das Agncias Reguladoras PL n 3.337/2004), a Lei do Gs NaturalPL n6.673/2006) e a Reestruturao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (PLn5.877/2005). possvel que tais medidas ampliem a participao do setor privado nos investimentos em infra-estrutura mas essa ampliao ainda carece de definies mais precisas, sobretudo no que tange diviso de tarefas pretendida. Destaquese por fim, como medidas relevantes na rea de desonerao tributria, a recuperao Acelerada dos Crditos de PIS e COFINS em Edificaes (de 25 anos para 24 meses MP) e desonerao de Obras de Infra-Estrutura (suspenso da cobrana de PIS/COFINS para novos projetos MP). Consoante a anlise do primeiro item desse texto essas medidas devero ter impacto significativo no barateamento do investimento, mormente naquela parcela influenciada pelos custos da construo civil cujo peso, na infra-estrutura decisivo. 3 A indstria: diferenciao x especializao regressiva Foi sugerido no incio deste trabalho que uma das razes para o baixo crescimento da economia brasileira residiria na especializao regressiva, ou melhor, na ausncia de uma substancial diferenciao da estrutura produtiva, no contexto do novo paradigma tecnolgico. O antagonismo entre diferenciao x especializao enquanto estratgias alternativas para o desenvolvimento econmico tem sido objeto de debates recorrentes na literatura. Na defesa da diferenciao, que a perspectiva deste trabalho, h uma longa tradio do pensamento latino americano sobre o assunto, desde Prebisch, passando Furtado e a escola de Campinas-UFRJ. De uma perspectiva contempornea uma referncia importante pelo seu peso institucional o trabalho da UNCTAD (2003) ao se opor ao ressurgimento da defesa das estratgias centradas na especializao, central no paradigma neoliberal, com ressonncia nas instituies multilaterais, como por exemplo, em BIRD (1991). H duas razes substantivas para a superioridade da diversificao e mais precisamente para a busca do catching up tecnolgico. A primeira delas diz respeito ao maior dinamismo da demanda para os produtos associados a
diferenciao. A razo principal a maior elasticidade renda que em geral est associada aos produtos oriundos de ondas de inovao tecnolgica. No mundo contemporneo esse maior dinamismo palpvel no segmento que utiliza como produto, parte ou pea, a microeletrnica. O outro aspecto refere-se s condies da oferta pois h fortes indicaes de que o progresso tecnolgico e portanto o spillover muito mais intenso nos setores de ponta. Em sntese, maior dinamismo da oferta e da demanda observado para os processo de diferenciao resultando da uma taxa de crescimento mais elevada. Ao tratar dos pases que realizaram, em graus variados o catching up, ou seja, os asiticos, em contraposio aos que no o fizeram, os latino-americanos, Palma (2005), identifica dois processos distintos:o primeiro,denominado de posicionamento refere-se convergncia das estruturas industriais com os paises avanados,o segundo, denominado de competitividade diz respeito modernizao tecnolgica nos segmentos tradicionais. A diferena entre os dois grupos de pases est no fato daqueles mais dinmicos terem logrado xito simultneo nos dois aspectos restando aos outros apenas a segunda dimenso. O Brasil um caso paradigmtico de perda de dinamismo associada reduo da diversificao. Dado o nvel de renda do pas, ela aparece desde logo na queda do peso da indstria na economia (Grfico 23), que entre 1987 e 1999 reduz-se cerca de 15 pontos percentuais, medida como proporo do PIB. A recuperao aps essa data no to significativa a ponto de caracterizar uma reverso da tendncia. Chama a ateno apenas o excepcional desempenho da indstria extrativa, certamente associado fase ascendente do ciclo de preos de commodities. H um outro aspecto relativo a esta perda de diversificao assinalada pelo IEDI (2005) referente diminuio de densidade da maioria das cadeias produtivas medida pela relao VTI/VBP. Para o perodo compreendido entre 1996 e 2003 essa relao, na indstria como um todo, cai de 47,1% para 43,3 %.
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Grfico 23 Evoluo da indstria (% do PIB)

4 0 ,0 6 ,0 3 5 ,0 5 ,0 3 0 ,0 4 ,0 2 5 ,0
2 0 ,0
3 ,0
1 5 ,0 2 ,0 1 0 ,0 1 ,0 5 ,0
0 ,0
75 79 91 93 95 63 61 59 47 49 51 53 55 57 65 71 67 73 69 81 87 83 89 85 97 20 03 99 01 77 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 05
0 ,0
i n d st r i a - tr a n s f o r m a o
e x t r a t iv a m i n e r a l
O dado mais impressionante quanto ao padro de especializao da indstria brasileira revela-se quando os dados so desagregados. De acordo com o referido estudo, IEDI (2005) do conjunto de setores produtivos classificados segundo a intensidade tecnolgica, os nicos que mostram adensamento de cadeias produtivas so aqueles associados a base de recursos naturais. Esse esgaramento das cadeias produtivas crucial para explicar o baixo dinamismo, pois implica a reduo dos efeitos multiplicadores no mbito da economia domstica. Sua compensao poderia se dar apenas com a ampliao do coeficiente exportado nos setores industriais mais especializados. J vimos que para a indstria de bens de capital isto esteve longe de ocorrer e, para as demais, como veremos teve carter circunscrito. A trajetria da indstria brasileira est intimamente associada s polticas postas em prtica nos anos 1990 e principalmente aps 1994 quando se acelera a abertura comercial e a desregulao do investimento direto estrangeiro num contexto de apreciao da moeda nacional. A sua racionalidade substantiva inspirada no Consenso de Washington era a de um processo de integrao economia globalizada, guiado por polticas market friendly, fundadas na consigna get the prices right, cujo objetivo essencial era integrar as estruturas produtivas e financeiras e, desse modo, fazer convergir em mdio prazo a produtividade e as taxas de juros da economia brasileira para os padres internacionais. A integrao
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se daria no somente pelos fluxos de mercadorias e capitais mas tambm pela propriedade de empresas e ativos em geral. Os pressupostos para executar o projeto eram a obteno da estabilidade de preos, como requisito para o clculo de longo prazo e o desenvolvimento do sistema financeiro domstico; a disciplina competitiva imposta aos produtores locais via abertura comercial; privatizaes e entrada do IDE somadas a abertura da conta de capital e internacionalizao do sistema financeiro, como forma de atrair a poupana necessria realizao dos investimentos na indstria e infraestrutura. Estavam pois excludas as polticas de natureza discricionria tais como a regulao dos fluxos de capitais, direcionamento do IDE, escolha de setores industriais prioritrios ou seja, aquelas polticas de natureza seletiva, relativa a setores, grupos ou processos. Como j apontado acima, um dos aspectos mais significativos do desempenho da indstria brasileira aps 1994 foi a sua especializao regressiva. Isto ficou evidente na evoluo da relao VTI/VBP da indstria comprovando o esgaramento das cadeias produtivas. Mas h outras dimenses dessa regresso produtiva e que dizem respeito composio da produo industrial por intensidade tecnolgica. Os dados da Tabela 6 evidenciam a perda de importncia da indstria mais avanada, do ponto de vista tecnolgico, (Baseada em Cincia e Diferenciada), aps 1996. Em contrapartida amplia-se o peso da indstria baseada em Recursos Naturais, mantendo-se constante a participao da indstria Intensiva em Escala e surpreendentemente reduzindo-se o da indstria Intensiva em trabalho. Na indstria intensiva em recursos naturais, cujo peso aumenta ao longo do perodo analisado h dois destaques: a queda da participao da indstria de alimentos e a ampliao muito expressiva do refino de petrleo. O conjunto das industrias extrativas tambm amplia a sua participao, dobrando-a. No caso da indstria de alimentos, como as exportaes mantm uma performance apenas razovel com ligeira perda de participao nas exportaes industriais, aps 1999, h indicaes de que sua trajetria tenha sido influenciada pelo baixo crescimento do consumo domstico. J as demais vinculam seu desempenho ou a substituio de importaes, ou a ampliao do mercado internacional, com destaque para a indstria do petrleo cuja participao nas exportaes passa de 2,5% em 1999 para 8,5% do total em 2004.
Na indstria intensiva em trabalho, o destaque para o encolhimento do complexo txtil e que atravessa o perodo de mudana do regime cambial sugerindo problemas de competitividade sistmicos. Essa , alis, uma caracterstica geral do segmento intensivo em trabalho exceto calados que perde participao na indstria e nas exportaes reduzindo-se nesse ltimo caso de 11% do total em 1999 para 6,3% em 2004. Certamente a entrada mais intensa da China como concorrente nos mercados internacionais, e at mesmo no domstico, explica parte dessa performance negativa. Na indstria intensiva em escala, com participao estvel no conjunto da indstria, a estrutura tambm relativamente estvel com uma modificao de monta: a ampliao do peso da metalurgia bsica. Este dado traduz o avano da siderurgia brasileira que aps o processo de privatizao e fuses e aquisies, com formao de grandes grupos produtores e ademais de um fator diferencial a qualidade do minrio brasileiro ganhou competitividade internacional aps 1999.
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Tabela 6 Composio do valor adicionado na indstria brasileira por tipo de tecnologia no perodo 1996-2004 (Em %) Setores industriais com tecnologia Baseada em recursos naturais Extrao de carvo mineral Extrao de Petrleo, gs e servios relacionados Extrao de minerais metlicos Extrao de minerais no-metlicos Alimentos e bebidas Produtos do fumo Preparao do couro Produtos de madeira Fabricao de papel e outras pastas para fabricao de papel Fabricao de coque e refino de petrleo Produo de lcool Metalurgia de no-ferrosos Cimento e outros produtos minerais no metlicos Intensiva em trabalho Txteis Vesturio Artigos para viagem e artefatos de couro Calados Fabricao de produtos de metal (exceto mquinas equipamentos) Mveis e indstrias diversas 1996 32,7 0,1 0,0 1,5 0,7 17,2 1,1 0,3 1,1 0,7 5,5 1,5 1,3 1,8 13,6 3,3 2,3 0,1 1,8 3,8 2,3 1997 32,1 0,1 0,0 1,6 0,6 17,5 1,0 0,3 1,1 0,5 4,5 1,4 1,5 2,0 12,6 2,9 2,1 0,1 1,5 3,8 2,2 Valor adicionado setorial (participao em %) 1998 1999 2000 2001 2002 33,4 36,8 38,3 39,2 40,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,3 1,9 2,3 2,1 2,2 2,3 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 17,7 16,5 14,1 16,1 16,3 1,0 1,0 0,8 0,9 0,9 0,2 0,3 0,2 0,3 0,4 1,1 1,4 1,2 1,3 1,4 0,4 0,8 1,2 0,9 1,1 5,6 9,2 13,3 11,9 12,2 0,8 0,6 0,8 0,6 0,5 1,4 1,8 1,8 1,7 1,8 2,5 2,2 2,3 2,5 2,5 12,9 12,2 11,5 11,2 10,7 2,9 3,1 2,8 2,5 2,5 2,2 2,0 1,8 1,7 1,5 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 1,5 1,6 1,5 1,6 1,6 3,9 3,4 3,1 3,3 3,2 2,4 2,1 2,1 1,9 1,9 2003 2004 42,5 40,1 0,1 0,1 0,3 0,3 2,2 2,5 0,6 0,5 16,2 15,2 0,8 0,7 0,3 0,3 1,7 1,7 1,0 0,7 14,3 13,5 0,8 0,6 1,8 1,9 2,4 2,0 9,9 9,7 2,2 2,2 1,4 1,3 0,1 0,1 1,6 1,5 2,9 3,1 1,7 1,6 Continua...
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Tabela 6 Continuao Setores industriais com tecnologia Intensiva em escala Produtos cermicos para construo civil e para usos diversos Fabricao de produtos e artefatos de papel e papelo Edio, impresso e reproduo de gravaes Produtos qumicos Artigos de borracha e plstico Vidro e produtos de vidro Metalurgia bsica Veculos automotores Equipamentos de transporte ferrovirio, naval e outros (exceto aeronuticos) Diferenciada Mquinas e equipamentos Mquinas, aparelhos e materiais eltricos Material eletrnico, aparelhos e equipamentos de comunicao Equipamentos de instrumentao mdico-hospitalares Instrumentos pticos, cronmetros e relgios Baseada em cincia Produtos farmacuticos Mquinas de escritrio e equipamentos de informtica Equipamentos de distribuio de energia eltrica Aparelhos e instrumentos de medida, teste e controle Mquinas e aparelhos de automao industrial Equipamentos de transporte aeronuticos Fonte: Nassif (2006). 1996 35,8 1,0 3,1 4,9 9,2 4,1 0,6 4,2 8,1 0,6 13,0 6,8 2,1 3,6 0,3 0,2 5,0 3,4 0,5 0,5 0,3 0,1 0,2 1997 36,9 1,0 2,9 5,3 9,4 4,1 0,7 4,3 8,7 0,7 13,0 6,9 2,2 3,4 0,3 0,2 5,3 3,5 0,5 0,6 0,3 0,1 0,3 Valor adicionado setorial (participao em %) 1998 1999 2000 2001 2002 35,8 33,8 33,2 31,7 32,6 1,0 0,9 0,8 0,7 0,8 3,1 3,2 3,1 3,0 3,4 5,3 4,2 4,1 3,7 3,2 9,0 10,3 9,0 9,0 8,5 4,0 3,8 3,6 3,2 3,2 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 4,2 4,2 4,6 4,4 5,2 8,0 6,0 6,8 6,5 7,0 0,7 12,0 6,4 2,3 2,8 0,3 0,2 5,9 3,7 0,6 0,9 0,3 0,1 0,5 0,6 11,2 5,8 2,1 2,9 0,3 0,2 6,0 3,6 0,8 0,4 0,3 0,1 0,9 0,5 11,2 5,3 2,0 3,4 0,3 0,2 5,8 2,9 1,1 0,4 0,3 0,1 1,0 0,6 11,8 5,9 2,2 3,3 0,3 0,2 6,1 2,5 1,3 0,4 0,3 0,1 1,4 0,7 11,2 6,1 1,9 2,7 0,3 0,2 5,4 2,6 0,7 0,4 0,3 0,1 1,4 2003 33,2 0,7 3,3 2,9 8,4 3,8 0,6 5,3 7,4 0,7 9,6 5,7 1,7 1,8 0,3 0,2 4,8 2,5 0,6 0,5 0,2 0,1 1,0 2004 35,6 0,7 3,2 2,9 8,8 3,5 0,6 7,4 7,7 0,9 10,0 5,8 1,7 2,1 0,3 0,1 4,5 2,3 0,5 0,4 0,2 0,1 1,1
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Cabe observar tambm que esse segmento tem impacto na competitividade de outras cadeias como o caso do segmento de Autoveculos beneficiado tambm por medidas protecionistas e cuja ampliao nas exportaes muito expressiva. Isto reflete tambm a estratgia de global sourcing das empresas transnacionais e a relevncia dos mercados regionais. O aspecto mais significativo da mudana estrutural da indstria brasileira refere-se perda de importncia da indstria baseada em cincia somada a indstria diferenciada que conjuntamente respondem pelo setor de meios de produo exclusive a farmacutica. Os estudos sobre a industria de bens de capital no Brasil realizados pelo BNDES, indicam a expressiva transformao desse segmento produtivo e elevao da sua produtividade mas, tambm apontam problemas significativos da decorrentes. De acordo com Caf et al. (2004) aps a liberalizao comercial dos anos 1990 o setor passa por um processo de especializao e ademais sofre os efeitos do baixo nvel de investimento da economia, trabalhando com elevada ociosidade. O resultado desse processo foi a substituio de produo domstica por importaes com a referida especializao e a ausncia de escalas de produo nos setores remanescentes capazes de garantir competitividade internacional para os mesmos. Ou seja, ampliou-se o coeficiente importado dos segmentos de maior intensidade tecnolgica e as exportaes restringiram-se a produtos menos nobres. Se tomarmos a soma da indstria diferenciada e da baseada em cincia observa-se a perda de seu peso relativo no VTI industrial com uma reduo de 18% em 1996 para 14,5% em 2004. Excetuada a Farmacutica para se obter uma proxy da industria de bens de capital, a queda 14,5% para 12,2%, concentrada nos anos 2000. O aspecto relevante dessa performance que ela traduz num insuficiente dinamismo exportador, com fortes diferenciaes internas. Um dos setores mais avanados do ponto de vista tecnolgico, Mquinas e Equipamentos, amplia seu peso na produo mas no nas exportaes sugerindo dficit de competitividade e concentrao em reas menos nobres e protegidas por custos de transporte. Outro segmento de tecnologia avanada no qual se amplia a participao na produo e exportaes de equipamentos de transporte aeronutico no qual o destaque montagem de avies expressando portanto o xito maquiladora de alta tecnologia.
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Tabela 7 Exportaes Industriais Brasileiras por Tipo de Tecnologia : Participao Setorial (Em %) Setores industriais com tecnologia 1989 1994 1999 2004 2005 Baseada em recursos naturais 39,68 Extrao de carvo mineral 0 Extrao de Petrleo, gs e servios 0 relacionados Extrao de minerais metlicos 8,19 Extrao de minerais no-metlicos 0,61 Alimentos e bebidas 17,44 Produtos do fumo 0,29 Preparao do couro 0,81 Produtos de madeira 1,37 Fabricao de papel e outras pastas 2,31 para fabricao de papel Fabricao de coque e refino de 2,85 pertrleo Produo de lcool 0,06 Metalurgia de no-ferrosos 5,44 Cimento e outros produtos minerais 0,32 no metlicos Intensiva em trabalho 10,42 Txteis 3,07 Vesturio 0,94 Artigos para viagem e artefatos de 0,06 couro Calados 4,4 Fabricao de produtos de metal 1,17 (exceto mquinas e equipamentos) Mveis e indstrias diversas 0,78 Intensiva em escala 36,04 Produtos cermicos para construo 0,62 civil e para usos diversos Fabricao de produtos e artefatos de 2,02 papel e papelo Edio, impresso e reproduo de 0,07 gravaes Produtos qumicos 6,59 Artigos de borracha e plstico 1,4 Vidro e produtos de vidro 0,23 Metalurgia bsica 14,8 Veculos automotores 9,98 Equipamentos de transporte 0,33 ferrovirio, naval e outros (exceto aeronuticos) Diferenciada 10,06 Mquinas e equipamentos 6,61 Mquinas, aparelhos e materiais 1,11 eltricos Material eletrnico, aparelhos e 2 equipamentos de comunicao Equipamentos de instrumentao 0,07 mdico-hospitalares Instumentos pticos, cronmetros e 0,27 relgios Baseada em cincia 3,8 Produtos farmacuticos 0,28 0,81 Texto paraMquinas de IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. Discusso. escritrio e equipamentos de informtica Equipamentos de distribuio de 0,22 energia eltrica Aparelhos e instrumentos de medida, 0,24 teste e controle Mquinas e aparelhos de automao 0 industrial Equipamentos de transporte 2,26 aeronuticos Fonte: Nassif (2006) 39,72 0 0 6,66 0,4 17,39 1,15 1,23 2,8 2,28 2,1 0,24 4,86 0,62 11,05 2,66 1 0,06 4,36 1,55 1,42 34,98 0,7 2,5 0,14 6,72 2,18 0,35 11,06 10,09 1,25 44,27 0 0 6,74 0,57 20,55 0,49 1,38 3,17 2,89 2,66 0,16 4,92 0,74 8,25 1,83 0,38 0,11 3,12 1,22 1,6 29,92 0,61 2,07 0,15 6,71 2,02 0,43 7,27 10,47 0,17 45,8 0 2,94 6,1 0,56 19,84 0,31 1,49 3,54 2 3,77 0,58 3,85 0,81 7,26 1,73 0,4 0,14 2,21 1,1 1,69 31,03 0,58 1,33 0,13 5,83 1,62 0,33 8,3 11,14 1,77 46,93 0 3,91 7,53 0,48 18,91 0,27 1,3 2,85 1,91 4,65 0,72 3,55 0,85 6,34 1,48 0,32 0,12 1,86 1,12 1,44 30,82 0,52 1,26 0,1 5,77 1,58 0,28 8,55 12,12 0,65
11,15 7,8 1,64 1,49 0,13 0,09 3,1 0,41 0,59 2007. 0,32 0,42 0 1,36
10,41 6,46 1,47 2,19 0,18 0,1 7,16 0,75 1,09 0,29 0,47 0 4,55
10,53 6,78 1,41 2,1 0,19 0,04 5,38 0,47 0,39 0,22 0,26 0 4,05
11,05 6,06 1,6 3,16 0,19 0,04 4,86 0,49 0,45 55 0,2 0,25 0 3,48
Exceto pelos os dois segmentos apontados acima a industria de bens de capital apresenta desempenho muito desfavorvel. Alguns subsetores tm uma trajetria medocre em termos de peso na produo e exportaes desde o incio do processo de abertura comercial, como o caso de Equipamentos de distribuio de energia eltrica, certamente como reflexo do baixo investimento setorial. Outros mostram este comportamento aps a mudana do regime cambial em 1999, que em tese poderia melhorar este desempenho. Esto nesta situao os segmentos de tecnologia de ponta tais como; Mquinas, aparelhos e materiais eltricos, Material eletrnico, aparelhos e equipamentos de Comunicao, Mquinas de escritrio e equipamentos de Informtica, alm de outros menores. Isto sugere uma perda sistmica de produtividade do setor que no tem conseguido acompanha minimamente o ritmo de inovaes nos outros pases. A situao da indstria de bens de capital estratgica na definio da trajetria do investimento, por duas razes: pelos nveis de produtividade sistmica que determina e tambm pelos efeitos de encadeamento ou multiplicadores de renda e tecnolgicos sobre o conjunto da economia. Podese concluir, pelos dados apresentados, por um efeito limitado no primeiro aspecto e negativo no segundo. Pode-se afirmar que o Brasil seguiu em grande medida, o padro dos patos vulnerveis proposto por Palma (2005), com ganhos de produtividade em setores tradicionais e perda de posicionamento ou reduo da participao de segmentos dinmicos. Uma comparao internacional ilustra o ponto: a indstria brasileira no acompanhou as mudanas estruturais observadas na indstria global na ltima dcada. De acordo com os dados da tabela 8 a composio do VTI da indstria em pases desenvolvidos, entre 1993 e 2003, mostra um aumento da participao de cinco setores: Qumica, Computadores, Mquinas eltricas, Equipamentos eletrnicos e Veculos. O conjunto dos pases em desenvolvimento, em decorrncia do peso da sia, acompanhou de perto essa mudana. J o Brasil mostra apenas uma ampliao da importncia da indstria de Veculos e da Qumica. Ademais, foi na direo contrria dos dois primeiros grupos ao aumentar a participao dos setores intensivos em recursos naturais. Por fim, cabe observar que, no mesmo perodo, a manufatura brasileira perdeu importncia relativa na manufatura global.
Tabela 8 Composio do VTI em grupos de pases selecionados

IS IC (R e v .3 ) S e t o r e s 1 5 - F o o d 1 7 1 8 a n d b e v e ra g es p r o d u c ts
D e v e lo p e d m a rk e t 1 9 9 3 2 0 0 3
V a ria o
D e v e lo p in g c o u n tr ie s 1 9 9 3 2 0 0 3
V a ria o
B R A Z IL
V a ria o
1 9 9 3
2 0 0 3
1 6
- T o b a cc o
- T e x t il e s
- W e a ri n g a p p a r e l , fu r 1 9 - L e a t h e r , le a t h e r p r o d u c ts a n d fo o tw e a r 2 0 - W o o d p ro d u c t s (e x c l. f u r n it u r e ) 2 1 - P a p er a n d p a p e r p r o d u c ts 2 2 2 3 - P ri n ti n g a n d p u b li s h i n g
1 1 0 , 2 , 2 ,
,0 6 4 5
9 0 1 1
, , , ,
6 5 5 1
1 0 0 1
, , , ,
4 1 9 4
1 5 2 , 6 , 3 ,
,8 6 2 6
1 3 1, 4, 2,
,5 7 6 8
-2 -0 -1 -0
,3 ,9 ,6 ,8
1 2 ,9 1 ,3 4 3 ,1 1 ,7 3 ,9 2 ,6 2 ,3 1 2 1 0 ,4 4 ,1 4 ,9 4 ,1 7 ,6 4 ,6 1 ,3 2 ,8 3 ,5 2 ,3 3 ,8 4 ,5 2 ,5
1 3 0 , 2 , 1 ,
,5 8 6 7
0 ,6 - 0 ,5 - 1 ,4 - 1 ,4 - 0 ,8 - 0 ,2 0 ,2 - 0 ,1
0 ,7 2 ,4 3 ,7 6 ,1 2 ,8 1 0 ,0 3 ,3 3 ,9 5 ,6 7 ,1 8 ,0 2 ,6 6 ,4 3 ,1 2 ,8 7 ,6 2 ,9 4 ,7
0 ,4 2 ,1 3 ,2 5 ,1 2 ,3 1 0 ,5 3 ,3 3 ,2 4 ,9 6 ,3 7 ,4 5 ,2 7 ,1 9 ,0 2 ,8 8 ,8 2 ,4 3 ,3
- 0 ,3 - 0 ,3 - 0 ,5 - 1 ,0 - 0 ,5 0 ,5 0 ,0 - 0 ,7 - 0 ,7 - 0 ,8 - 0 ,6 2 ,6 0 ,7 5 ,9 0 ,0 1 ,2 - 0 ,5 - 1 ,4
1 ,8 2 ,0 2 ,4 2 ,7 7 ,5 1 0 ,4 3 ,9 5 ,5 5 ,7 4 ,8 4 ,9 1 ,1 2 ,5 5 ,4 1 ,1 5 ,0 2 ,1 3 ,0
1,1 1,4 2,2 2,0 6,4 1 0 ,9 3,7 4,8 5,7 4,3 4,7 2,2 2,8 1 3 ,6 0,8 5,9 2,8 2,3
- 0 ,7 - 0 ,6 - 0 ,2 - 0 ,7
0 ,9 3 ,7 2 ,8 2 ,2 1 2 ,8 1 1 ,1 3 ,7 4 ,6 4 ,5 8 ,3 5 ,6 1 ,3 2 ,7 3 ,4 2 ,2 4 ,3 5 ,1 2 ,4
- C o k e , re fi n e d p e tr o l e u m p r o d u c t s , n u c le a r f u e l 2 4 - C h e m ic a ls a n d c h e m ic a l p r o d u c ts 2 5 - R u b b e r a n d p la s t i c s p r o d u c ts 2 6 - N o n - m e t a l li c m in e r a l p r o d u c ts
- 1 ,1 0 ,5 - 0 ,2 - 0 ,7 0 ,0 - 0 ,5 - 0 ,2 1 ,1 0 ,3 8 ,2 - 0 ,3 0 ,9 0 ,7 - 0 ,7
0 ,8 0 ,7 - 0 ,4 - 0 ,3 0 ,4 0 ,7 1 ,0 0 ,0 - 0 ,1 - 0 ,1 - 0 ,1 0 ,5 0 ,6 - 0 ,1
2 7 - B a s i c m e t a ls 2 8 - F a b ri c a te d m e ta l p r o d u c ts 2 9 - M a c h i n e ry a n d e q u ip m e n t n .e .c . 3 0 - O ffi c e , a c c o u n ti n g a n d c o m p u t in g m a c h i n e r y 3 1 - E le c t r i c a l m a c h in e r y a n d a p p a r a tu s 3 2 - R a d i o , t e l e v is io n a n d c o m m u n i c a ti o n e q u i p m e n t 3 3 - M e d i c a l , p r e c is io n a n d o p t i c a l in s t r u m e n t s 3 4 - M o t o r v e h ic le s , t r a i le r s , s e m i - tra i l e r s 3 5 - O th er tr a n s p o r t eq u ip m e n t 3 6 - F u r n it u r e ; m a n u f a c t u r in g n . e . c .
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No h indicaes de que no futuro prximo esse quadro seja revertido. o que sugere, por exemplo, as intenes de investimento na indstria coligidas pelo BNDES e discutidas por Puga e Teixeira Filho (2006). Percebe-se pelos dados do Quadro 9 uma concentrao expressiva dos investimentos nos setores intensivos em recursos naturais ou que dependem das matrias primas por eles produzidos, nos quais o Brasil possui vantagens comparativas absolutas. Dos nove setores com previso de ampliao substancial do investimento, seis tem forte ligao com a base de recursos naturais, um deles, o automotivo, como vimos intensivo em escala, e apenas dois, o eletroeletrnico e o de frmacos so considerados intensivos em tecnologia e seus investimentos representam apenas 5% do total previsto.
Quadro 9 Crescimento nos investimentos industriais (2002-2005 e 2007-2010) R$ bilhes Setores Petrleo e gs Extrativo mineral Siderrgico Papel e celulose Petroqumico Automotivo Eletroeletrnico Frmacos Sucroalcooleiro Indstria Fonte: BNDES. Investimento (R$ bilhes) Realizado 2002-2005 99,2 29,8 14,4 9,2 8,8 20,9 8,2 3,9 12,5 207,0 Previso 2007-2010 183,6 52,7 37,1 20,0 17,6 28,5 15,6 4,6 20,5 380,2 Previso de Crescimento (% ao ano) 13,1 12,1 20,8 16,9 14,8 6,4 13,9 3,4 10,3 12,9
A necessidade de diferenciar a estrutura reconhecida, mas tratada de maneira insuficiente pela Poltica Industrial Tecnologia e de Comrcio Exterior. A identificao de setores a serem incentivados, tomando como critrios o potencial de desenvolvimento tecnolgico e o impacto sobre o balano de divisas parece ter sido um princpio correto, selecionando-se como objeto da poltica os
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setores de bens de capital, semicondutores, frmacos e software. Todavia, alm da identificao de segmentos prioritrios a poltica industrial precisa da utilizao simultnea e concentrada de instrumentos creditcios, tarifrios e fiscais para viabilizar ou incentivar esses segmentos. Vale dizer, precisa durante algum tempo distorcer preos relativos. Olhada desse ponto de vista a poltica industrial no se materializou. J quando olhada da perspectiva horizontal, de concesso de facilidades inovao ou seja, enquanto poltica tecnolgica, representou um avano ante o governo anterior. H questes essenciais esquecidas na PITCE e que demandariam um outro grau de coordenao de instrumentos tais como o grau de centralizao de capitais requerido para implantar determinadas indstrias, ou seja, a adequao entre escalas de produo e tamanho de mercado e o correspondente patamar de incentivos fiscais, creditcios e tarifrios para a sua implantao. Dito de outra maneira, isto pressuporia definir setores prioritrios e determinar um agente banco de desenvolvimento, ministrio ou agncia capaz de coordenar o conjunto de aes necessrias bem como promover a sua avaliao sistemtica. No seria exagero afirmar que a PITCE embora contemple opes ou setores estratgicos tem seu fundamento na ao horizontal ou seja, visa por meio de uma mirade de pequenas intervenes, criar um ambiente econmico e institucional favorvel inovao. Os instrumentos so limitados e bem como o valor de recursos, como por exemplo o dos os Fundo Setoriais cujo desembolso em 2005 foi de R$ 800 milhes. Do ponto de vista concreto, afora as inovaes institucionais, como as Leis de inovao ou da Biossegurana ou o financiamento de estudos e inovaes, os principais instrumentos do programa so as renncias fiscais e o crdito direcionado do BNDES. Na rea fiscal as medidas, j referidas anteriormente, implicaro uma reduo do custo do investimento mas no tem direcionamento especfico. Assim foi estabelecido: a Iseno de PIS/Pasep e Cofins para compra de mquinas e equipamentos por empresas exportadoras, que exportam 80% de sua produo; instituio de regime especial de tributao com abatimento em dobro das despesas com pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias; reduo do Imposto de Importao para Mquinas e Equipamentos sem Produo Nacional; implantao do Regime Aduaneiro de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado RECOF que permite importar todos os insumos com suspenso
de II, IPI e PIS/Cofins, e compras nacionais com a suspenso do IPI, para a produo para exportao; incio da desonerao do IPI para Mquinas e Equipamentos. No caso do BNDES foram criadas linhas de crdito para financiamento da inovao tecnolgica; o MODERMAQ Modernizao do Parque Industrial Nacional, e o PROSOFT Programa para o Desenvolvimento a Indstria Nacional de Software e Servios Correlatos, e o PROFARMA, Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacutica, todos com taxa de juros favorecida. A comparao do volume dessas linhas com os desembolsos tradicionais do banco mostra a reduzida importncia das mesmas para alavancar processos substantivos de mudana da estrutura produtiva. 4 Regime macroeconmico e investimento O regime macroeconmico implantado aps 1994, tem privilegiado a estabilidade de preos por meio de sucessivas ncoras e, mais recentemente, aps 1998 a solvncia do setor pblico via controle da dvida e permanente ajuste fiscal. Tais regimes de poltica tem tido impactos significativos na trajetria da economia pelos seus efeitos no investimento. Pode-se afirmar que esses regimes apesar de terem conduzido a estabilidade de preos o fizeram sem eliminar a instabilidade macroeconmica Esta ltima se traduziu em altas taxas de juros e patamar inadequado da taxa de cmbio, alm de intensa volatilidade de ambas, ocasionando uma exacerbao da preferncia pelas formas lquidas de riqueza em detrimento do investimento instrumental, alm de uma distoro de preos relativos discriminando os investimentos no setor industrial produtor de bens comercializveis. Em sntese, a poltica macroeconmica criou restries alocao da riqueza no investimento em ativos instrumentais. A taxa de juros elevada e voltil, situando-se num patamar superior a 10% ao ano em termos reais durante mais de uma dcada conduziu a exacerbao da preferncia pela liquidez com pelo menos duas implicaes: o impedimento do desenvolvimento do financiamento de longo prazo em bases voluntrias pelo sistema financeiro privado e o aumento do custo de oportunidade do investimento instrumental, ambas contribuindo para deprimir o investimento. Esse perfil de taxa de juros tambm afeta os outros componentes da demanda agregada contribuindo para deprimi-los. No consumo funciona como uma ampliao da
taxa de desconto da renda futura, reduzindo seu valor presente. No gasto pblico, amplia o peso do componente estril, a carga de juros, mormente em detrimento do investimento. H ademais, no caso brasileiro, um problema particular atinente taxa de juros e a poltica monetria de grande relevncia: o seu impacto na distoro dos preos relativos da economia com implicaes sobre a alocao de recursos e o investimento. O Grfico 24 mostra a evoluo dos preos relativos na economia brasileira nos dois momentos distintos da poltica monetria: o da ncora cambial e da ncora nominal (metas de inflao). Entre 1994 e 1998, na vigncia da ncora cambial, detecta-se uma discriminao contra os preos de bens comercializveis em favor dos no comercializveis em geral. No momento seguinte, entre 1999 e 2006 essa discriminao persiste tendo como beneficirios os preos monitorados.
Grfico 24 Inflao e preos relativos
IPCA - preos livres var.
56% 52%
IPCA - no comercializveis - var.
49% 100%
IPCA - comercializveis var.
68% 23%
IPCA - preos monitorados
143% 85%
Inflao - IPCA
79% 62%
Julho 1994 a Dezembro 1998
Janeiro 1999 a Outubro 2006
Alm da discriminao permanente contra os preos de bens comercializveis, as regras de indexao de preos permitem a passagem de todos os choques de oferta oriundos ou no da flutuao cambial para os preos
monitorados, em particular aqueles de insumos de uso generalizado telecomunicaes e energia eltrica. Na origem do problema est a privatizao dos setores e a estratgia de atrair investidores estrangeiros por meio de uma regra de correo de tarifas variao do IGP-DI prxima da desvalorizao da moeda nacional. A poltica monetria sanciona a mudana de preos relativos aps 1999, ao escolher o ndice de preos cheio como meta e ao procurar manter o crescimento da demanda sob restrio. Outro aspecto decisivo do regime de poltica econmica foi a poltica cambial, cujo resultado tem sido uma taxa de cmbio do real com o dlar e com as demais divisas excessivamente varivel e com tendncia a apreciao. O uso deliberado da taxa de cmbio como ncora dos preos internos, tanto de uma forma explcita como em 1994-1998, como de forma implcita em 2004-2006, constitui uma das razes para esta trajetria. Esse perfil, da flutuao e patamar de taxa de cmbio embora tenha pouca influncia na dinmica dos setores produo e investimento nos quais o Brasil tem vantagens comparativas absolutas, crucial para o desempenho das exportaes de manufaturados de maior intensidade tecnolgica e tambm para a atrao de investimentos.
Grfico 25 Taxa real de cmbio (Jan 1994 = 100)
190
170
150
130
110
90
70
50 jan/94 jan/95 jan/96 jan/97 jan/98 jan/99 jan/00 jan/01 jan/02 jan/03 jan/04 jan/05 jan/06
Multilateral
Bilateral
62
Concluses guisa de concluses passamos a destacar em seguida aqueles aspectos de natureza mais interpretativa desse texto, no que tange ao baixo dinamismo da economia brasileira e em particular, do investimento. O padro com crescimento baixo e voltil observado para a economia brasileira reflete determinaes mais profundas quanto sua natureza. Resultou de variaes da demanda agregada, associadas a flutuaes do consumo, ou das exportaes lquidas, com o investimento ocupando um papel subordinado ou reflexo. A peculiaridade da economia brasileira, no perodo ps 1980, quando se realiza uma comparao em temos histricos ou geogrficos a ausncia de um padro de crescimento comandado pelo investimento. Uma caracterizao inicial indica que o insuficiente dinamismo, presente numa baixa taxa de investimento, tem como caracterstica adicional o comportamento diferenciado dos seus componentes no qual, a preservao de um patamar estvel dos investimentos em mquinas e equipamentos contrasta com o declnio dos gastos em construo. Isso indica um determinado padro, caracterizado na literatura como investimento de modernizao no qual predomina a incorporao de novas mquinas e equipamentos com inovaes de lay out e gerenciais. Ou seja, ganhos de produtividade, sem alteraes significativas da capacidade produtiva, padro compatvel com as taxas de crescimento do produto reduzidas observadas no perodo. A m performance dos investimentos em infra-estrutura constitui uma caracterstica adicional relevante do perfil do investimento e de suas implicaes. A sua insuficincia indica uma deteriorao da produtividade sistmica da economia em razo do papel desses investimentos na criao de externalidades e reduo de custos. Os dados analisados levantam outros problemas relativos ao investimento, ou seja, olhado do ponto de vista da relao incremental capitalproduto ou da produtividade do capital ou ainda da lucratividade do investimento pode-se afirmar que, aps 1999, o incremento da produtividade fsica resultante da abertura da economia foi parcialmente compensado pelo aumento de preos relativos. Dado o grau de abertura da indstria de bens de capital e sua modernizao, fica sugerido que para alm de variao cclicas nos seus preos, decorrente das flutuaes da taxa de cmbio, o problema crucial dos preos
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relativos est associado a perda de competitividade decorrente do ritmo de crescimento e da escala de produo dessa indstria o que por sua vez est associado a ausncia de polticas de desenvolvimento do setor. O desempenho medocre da construo civil no residencial expresso da insuficincia do crescimento da infra-estrutura do pas. Essa performance por sua vez est associada diminuio do peso do investimento pblico no investimento total. Desde a crise da dvida nos anos 1980, e dos decorrentes problemas fiscais, a performance do investimento pblico declina progressivamente. Esta tendncia acentuada nos anos 90 com a nova estratgia de desenvolvimento de inspirao liberal que tem como um dos eixos relevantes as privatizaes. Posteriormente o ajuste fiscal agrava o problema ao sacrificar os gastos com investimentos como um dos pilares para a obteno de altos supervits primrios. A anlise de um perodo mais curto e mais recente, aps 1980, mostra entre esse ano e o Plano Real em 1994, um declnio, em termos reais e, simultneo, do investimento privado e pblico. Aps essa data enquanto o investimento privado se recupera, o pblico continua sua marcha declinante. Esses nveis de investimento pblico em torno de 15% do investimento total no encontram paralelo nos pases emergentes e, muito menos, nos de melhor desempenho. Da tica da propriedade, o processo de privatizao mudou o perfil da presena estrangeira na economia brasileira, aprofundando-a e diversificando-a. H evidencias de que essa mudana associada posterior ampliao do IDE tenha alterado os determinantes do investimento e, portanto, o dinamismo da economia brasileira. Em primeiro lugar tornou o investimento domstico mais dependente do ciclo internacional. Por sua vez, em vrios segmentos produtivos, houve simplificao de atividades com aumento de especializao e articulao na rede de global sourcing. Nos setores que requerem grande prazo de maturao, antes dominados por estatais e mais associados infra-estrutura, a lgica do investimento foi modificada suprimindo a estratgia de crescimento da oferta frente da demanda. Por fim, ao no se fazer acompanhar da acelerao no ritmo de crescimento do investimento domstico o aumento da participao estrangeira ocorreu por meio da desnacionalizao da propriedade, exacerbando o seu carter patrimonial.
A ausncia de investimentos no setor de infra-estrutura foi parcialmente decorrente da ausncia de uma definio clara do espao do investimento privado e do pblico. H setores de atividade nos quais o risco econmico subordina o risco regulatrio se prestando aos investimentos pblicos. Noutros, a situao inversa e as regras claras podem permitir o investimento privado. Mesmo neste ltimo caso necessrio atentar para o conflito entre a existncia de monoplios naturais e a concorrncia. Ou seja, nesses casos a regulao no tem apenas a tarefa de propiciar segurana para o investimento privado, mas tambm o de assegurar a transmisso dos ganhos de produtividade aos preos e o nvel de investimento adequado. Essa no tampouco uma tarefa trivial conforme documentado pelo estudo da CEPAL (2004) que assinala um elevado contencioso entre as agencias regulatrias e os investidores em toda a Amrica Latina. Um dos aspectos decisivos da deteriorao do investimento na infraestrutura diz respeito ao papel do setor pblico e particularmente da empresa pblica nesta atividade. Ao longo do perodo desenvolvimentista e, principalmente no ps-guerra, as empresas pblicas assumiram um papel de destaque no crescimento da economia brasileira, na rea de infra-estrutura e insumos bsicos. Dois indicadores sobre o comportamento do investimento do setor pblico mostram a excessiva reduo do seu peso. Medido como proporo do PIB o investimento pblico, lato senso, cai de um patamar de cerca de 7% do PIB na primeira metade dos anos 1980 para cerca de metade desse valor aps 2000. Seu declnio longo e, numa primeira etapa, at 1994 cai principalmente o investimento das empresas estatais, mantendo-se o da administrao pblica. Aps essa data, os primeiros continuam a cair por fora das privatizaes, mas so acompanhados pelos segundos cujo patamar, em torno de 2% do PIB se consolida aps o ajuste fiscal iniciado em 1999. J o investimento das estatais, praticamente restrito Petrobrs e Eletrobrs se recupera com alguma relevncia durante o primeiro Governo Lula. O ajuste fiscal posto em prtica desde o final de 1998 impede os investimentos pblicos e em particular das empresas pblicas por duas razes: uma geral,outra especfica. A geral refere-se forma de contabilizao do dficit pelo critrio abaixo da linha. Ou seja, o dficit ou a sua variao e em sentido simtrico, o supervit o resultado do excesso de gastos sobre receitas, independentemente da sua natureza, se corrente ou de capital. Para efeitos da
contabilidade do dficit abaixo da linha tanto faz a natureza do excesso de gastos sobre a receita, bem como a forma de financi-lo. Isto quer dizer que a restrio ao gasto atinge indiscriminadamente o gasto corrente e de capital sem atentar para o fato crucial de que parte do segundo gera fluxo de caixa compatvel com o seu pagamento. O aspecto especfico dessa contabilidade diz respeito ao conceito de necessidades de financiamento do setor pblico ou, incorporao, nesse conceito, das empresas pblicas. Diga-se de antemo que essa incorporao no prtica corriqueira na contabilidade do dficit nos pases da OCDE como reconhece o FMI (2004). A limitao da capacidade de endividamento das empresas pblicas pois seu acrscimo seria registrado como dficit reconhecidamente o principal obstculo a ampliao do seu investimento. O critrio to mais absurdo quando se considera que parte das empresas pblicas, pelo menos no Brasil so empresas de capital aberto, com aes cotadas em Bolsa e com parcela expressiva de acionistas privados. O aspecto de maior indefinio reside no investimento pblico empresarial o qual se imagina dever dar conta da maior parte da outra parcela do investimento de infra-estrutura, ou seja, um acrscimo da ordem de 1,5% do PIB a cada ano. Grosso modo, uma participao expressiva do setor pblico empresarial nesse programa, de cerca de 2/3 dos investimentos ou 1% do PIB, implicaria em dobrar a taxa de investimento dessas empresas observada no ltimo quadrinio. Esse esforo estaria concentrado na rea de energia mas teria relevncia tambm na infra-estrutura social. O aspecto decisivo nesse caso que no h mecanismos de financiamento especificados para lograr tal objetivo, pois ele conflita frontalmente com o valor do supervit primrio a ser obtido. Como j salientado o endividamento das empresas para ampliar os investimentos reduziria o valor do saldo primrio colidindo com as metas fiscais estabelecidas na LDO. H vrias possibilidades de superar esse impasse inclusive com a retirada das empresas pblicas do cmputo do supervit primrio, mas o PAC no acenou para alternativas concretas. O Brasil um caso paradigmtico de perda de dinamismo associada reduo da diversificao. Dado o nvel de renda do pas, ela aparece desde logo na queda do peso da indstria na economia que entre 1987 e 1999 reduz-se cerca de 15 pontos percentuais, medida como proporo do PIB. A recuperao aps essa data no to significativa a ponto de caracterizar uma reverso da
tendncia. Chama a ateno apenas o excepcional desempenho da indstria extrativa, certamente associado fase ascendente do ciclo de preos de commodities. H um outro aspecto relativo a esta perda de diversificao assinalada pelo IEDI (2005) referente diminuio de densidade da maioria das cadeias produtivas medida pela relao VTI/VBP. Para o perodo compreendido entre 1996 e 2003 essa relao, na indstria como um todo, cai de 47,1% para 43,3 %. No plano da indstria deve-se considerar duas razes substantivas para a superioridade da diversificao e mais precisamente para a busca do catching up tecnolgico. A primeira delas diz respeito ao maior dinamismo da demanda para os produtos associados a diferenciao. A razo principal a maior elasticidade renda que em geral est associada aos produtos oriundos de ondas de inovao tecnolgica. No mundo contemporneo esse maior dinamismo palpvel no segmento que utiliza como produto, parte ou pea, a microeletrnica. O outro aspecto refere-se s condies da oferta pois h fortes indicaes de que o progresso tecnolgico e portanto o spillover muito mais intenso nos setores de ponta. Em sntese, maior dinamismo da oferta e da demanda observado para os processos de diferenciao resultando da uma taxa de crescimento mais elevada. Como j apontado acima, um dos aspectos mais significativos do desempenho da indstria brasileira aps 1994 foi a sua especializao regressiva. Isto ficou evidente na evoluo da relao VTI/VBP da indstria comprovando o esgaramento das cadeias produtivas. Mas h outras dimenses dessa regresso produtiva e que dizem respeito composio da produo industrial por intensidade tecnolgica. Os dados da Tabela 6 evidenciam a perda de importncia da indstria mais avanada, do ponto de vista tecnolgico, (Baseada em Cincia e Diferenciada), aps 1996. Em contrapartida amplia-se o peso da indstria baseada em Recursos Naturais, mantendo-se constante a participao da indstria Intensiva em Escala e surpreendentemente reduzindo-se o da indstria Intensiva em trabalho. Pode-se afirmar que o Brasil seguiu em grande medida, o padro dos patos vulnerveis proposto por Palma (2005), com ganhos de produtividade em setores tradicionais e perda de posicionamento ou reduo da participao de segmentos dinmicos. Uma comparao internacional ilustra o ponto: a indstria brasileira no acompanhou as mudanas estruturais observadas na indstria global na ltima dcada. De acordo com os dados da Tabela 8 a composio do VTI da
indstria em pases desenvolvidos, entre 1993 e 2003, mostra um aumento da participao de cinco setores: Qumica, Computadores, Mquinas eltricas, Equipamentos eletrnicos e Veculos. O conjunto dos pases em desenvolvimento, em decorrncia do peso da sia, acompanhou de perto essa mudana. J o Brasil mostra apenas uma ampliao da importncia da indstria de Veculos e da Qumica. Ademais, foi na direo contrria dos dois primeiros grupos ao aumentar a participao dos setores intensivos em recursos naturais. Por fim, cabe observar que, no mesmo perodo, a manufatura brasileira perdeu importncia relativa na manufatura global.
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Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

Ricardo de Medeiros Carneiro

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo1

(1) O autor agradece ao bolsista de iniciao cientfica Leandro Ramos Pereira.

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

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Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

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Plano Cruzado Plano Real

PIB - var. real anual - (% a.a.) PIB mdia mvel 5 perodos

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Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Ricardo de Medeiros Carneiro

Formao Bruta de Capital Fixo

Construo (mdia mvel 3 anos)

Mquinas e Equipamentos (mdia mvel 3 anos)

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

Ricardo de Medeiros Carneiro

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Ricardo de Medeiros Carneiro

2005 8,5 10,4 Fonte: Ipeadata, apud Ministrio da Fazenda.

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Crescimento acelerado e apreciao Milagre e II PND

Baixo crescimento e desvalorizao Crise da dvida

Crescimento moderado, apreciao e abertura: Plano real

Baixo crescimento e desvalorizao

Relao entre ndices de deflatores implcitos (FBCF/PIB) (1980 = 100)

Relao entre variaes anuais de deflatores implcitos (FBCF/PIB)

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

140 Brasil 1980 = 100

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

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Brasil 120 Coria Hong Kong Cingapura 100

140 Brasil 120 China 100 ndia

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

Brasil Argentina Mxico Chile

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IPA-DI - Bens de Produo Mquinas, Veculos e Equipamentos-Total

IPA-DI - Bens de Produo Materiais de Construo

Ago 1994 = 100

IPA-DI - Bens de Produo Matrias-Primas-Total

IPA-DI - Bens de ProduoTotal

IPA-DI - Bens de ConsumoTotal

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo

IPA-DI - Bens de Produo Mquinas, Veculos e Equipamentos-Total

jan 1999 = 100

IPA-DI - Bens de Produo Materiais de Construo

IPA-DI - Bens de Produo Matrias-Primas-Total

IPA-DI - Bens de ProduoTotal

IPA-DI - Bens de ConsumoTotal

Texto para Discusso. IE/UNICAMP, Campinas, n. 130, ago. 2007.

Ricardo de Medeiros Carneiro