COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE Facultatea de tiine Politice Departamentul de nvmnt la Distan

Management public
Suport de curs master ID

2009

Facultatea de tiine Politice Master de Politici Publice i Integrare European Departamentul de nvmnt la Distan Management Public Titular: conf.univ.dr. Mihai Punescu I. Informaii generale
Date de identificare a cursului
Cursul de Management public este curs obligatoriu pentru studenii nscrii la programul de master n Politici Publice i Integrare European, 2 ani, ciclu universitar Bologna, form de nvmnt la distan. Predarea acestui curs se realizeaz n anul universitar I, semestrul I.

Date de contact ale titularului de curs

Date de identificare curs i contact tutori

Nume: Punescu Mihai Birou: Camera 201, Povernei, nr. 6, sector 1, Bucureti. Telefon: 021 318 08 58 E-mail: mihai@spidd.ro Consultaii: luni-joi, orele 12-16

Titulatura cursului: Management public Codul cursului: MP Anul I, semestrul I Tipul cursului: obligatoriu Contact tutori: luni, mari, vineri smbt: 09-16

Condiionri i cunotine prerechizite

Fiecare student nscris la cursul de Management din cadrul Masterului de Politici Publice i Integrare European trebuie s dein cunotine medii de economie politic, macroeconomie, concepte fundamentale n sociologie i tiin politic.

Descrierea cursului
Probabil nu puini vor fi cei care vor considera inoportun tema pe care ne-am propus-o n acest curs: management public n Romnia. Exist oare management public n Romnia sau mai degrab vorbim de administraie public? Nu ar fi oare cel din urm termen mai potrivit pentru a descrie tipurile de actori i relaii ce se stabilesc ntre ageniile publice n Romnia anilor 2000? Poate c da, termenul de administraie este mai reprezentativ pentru starea actual a gestiunii publice; totui, ceea ce ne propunem n acest volum este s identificm i s analizm acele tendine de reformare a sectorului public prin care accentul se deplaseaz de la procese - norme i proceduri (input-uri, date de intrare n sistem) - la rezultatele serviciului public (output-uri). O serie ntreag de reforme n sectorul public vizeaz finalitatea serviciului din perspectiva ceteanului pltitor de taxe i impozite: n educaie se vorbete de rezultatele nvrii, n sntate se opereaz cu indicatori de performan ai sistemului (creterea speranei de via, cazuri soluionate etc.), n infrastructur se opereaz cu indicatori de genul nr. km de autostrad construii, de reele de utiliti publice reabilitate etc. Preocuparea fa de rezultate, msurarea acestora i stabilirea de indicatori i standarde de calitate caracterizeaz managementul n sectorul public spre deosebire de simpla administraie care presupune urmrirea consecvent i exclusiv a procedurilor, reglementrilor i a asigurrii legalitii. Trecerea de la administraie public la management public nu este ns doar o invenie a lumii academice; nu se refer n primul rnd la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite n tiinele sociale. Reformarea gestiunii publice din Romnia este o realitate local cu reverberaii globale; ea este o configurare specific, dar n acelai timp se nscrie n tranziia tendenial (Vlsceanu, 2007: 80) caracteristic democraiilor

occidentale, aceea care caracterizeaz trecerea de la modernitate la post-modernitate, de la industrialism la post-industralism; caracteriznd ntreaga societate, astfel de transformri implic firete i statul i, mai ales, guvernarea, tipurile de gestiune a afacerilor publice.

Organizarea temelor n cadrul cursului:

Cursul este organizat n 10 teme (prelegeri) care transmit informaii i cunotine care difereniaz clar managementul de administraia public i ofer argumente i justificri pentru introducerea unor modele de management, concept modern n abordarea managementului organizaiilor publice. Participarea la cursurile de sintez, sub forma a dou seturi de cte cinci prelegeri, este obligatorie. Temele cursului sunt organizate astfel:

CUPRINS Adminsitraie public i management public

Public i privat Modelul administraiei clasice (tradiionale) Disfuncii ale birocraiei

Sectorul public
Rolul sectorului public Neo-clasicismul Funciile de baz ale guvernrii

Creterea sectorului public

Teorii ale cererii Teorii ale ofertei Factori instituionali

Noul management public

4

Caracteristici ale noului management public Critici Tendine reversibile ale noului management public Exerciii

Noua Guvernare
Caracteristici Exerciii

Funciile managementului public

Managementul strategic
Modele de planificare strategic n sectorul public Managementul strategic Critici

Managementul componentelor interne

Managementul financiar Managementul resurselor umane Managementul performanei Exerciii

Managementul constituenilor externi

Reele i comuniti de politici

Guvernarea electronic

Bibliografie obligatorie Bibliografie orientativ

Toate informaiile necesare parcurgerii i promovrii acestui curs se gsesc n primul rnd n suportul de curs, a crei lecturare este obligatorie. n aceeai msur, masteranzii pot consulta la biblioteca FSP titluri bibliografice speciale i aprofundate pentru fiecare din temele cursului, dar pot utiliza parola i user-ul pentru portalurile cu jurnale de specialitate EBSCO i JSTOR.

Formatul i tipul activitilor implicate la curs

Cursul de Management public este organizat sub forma a dou prelegeri care introduc principalele teme de management public, concepte i scheme analitice specifice. Participarea la cursurile de sintez, consultaiile i activitile tutoriale necesit lecturarea n prealabil a suportului de curs. Participarea activ i pertinent a masteranzilor n cadrul cursurilor se evalueaz de ctre profesorul titular de disciplin.

Materiale i instrumente necesare pentru curs

Pentru participarea la acest curs este nevoie de lecturarea bibliografiei obligatorii aa cum este recomandat mai sus i aa cum se regsete pentru fiecare tem n parte. Titlurile bibliografice se mprumut de la biblioteca Facultii de tiine Politice din cadrul SNSPA. Este necesar utilizarea unui PC pentru a vizualiza materiale bibliografice suplimentare, acolo unde se cere.

Calendarul cursului
Cursul se desfoar sub forma unor prelegeri susiunute ntr-o serie de dou ntlniri, de minim 4 ore. Discutarea detaliat pentru fiecare tem se face sptmnal, la ntlnirile programate de luni pn joi, ncepnd cu orele 12:00. Bibliografia suplimentar se ofer la cerere i este disponibil sun form de cri i articole electronice. De asemenea, pentru articole de specialitate, se recomand utilizarea conturilor pentru portalurile JSTOR i EBSCO puse la dispoziie de administraia FSP. Evaluarea final a studenilor const n examen scris, cu 5-15 ntrebri gril i ntrebri deschise. Studenii vor putea primi la acest examen o pondere de 80 de procente din nota final, la care se adaug punctajul obinut prin participarea activ la cursuri i consultaii. Cursurile de sintez aferente acestui curs sunt organizate n sli de curs puse la dispoziie de administraia FSP, Departament de nvmnt la Distan. Acestea sunt anunate n prealabil pe site-ul www.spidd.ro, precum i la avizierul Departamentului.

Politica de evaluare i notare

Participarea masteranzii nscrii la acest curs este obligatorie. La sfritul cursului, dup cum se obinuiete, se realizeaz o list de prezen. Participarea activ n timpul cursurilor reprezint 20 la sut din nota final, iar profesorul titular de curs va nota la sfritul fiecrui curs de sintez studenii care s-au implicat activ. Evaluarea final se face sub forma unui examen scris, cu 5-15 ntrebri gril i deschise, n urma cruia masterandul poate obine pn la 8 puncte din nota final. Contribuia fiecrui student la cursurile de sintez se noteaz cu pn la 2 puncte.

Elemente de deontologie academic

Masteranzilor le este interzis plagierea atunci cnd rezolv teme de curs sau seminar, i nici atunci cnd susin examenul scris. Pasajele reproduse vor avea referina bibliografic aferent. Plagiatul reprezint nsuirea ideilor, metodelor, procedurilor,

tehnologiilor, rezultatelor sau textelor unei persoane, indiferent de calea prin care acestea au fost obinute, prezentndu-le drept creaie personal. Termenul plagiat provine din termenul latin plagium, care se traduce prin a vinde altora sclavi furai sau care nu aparin vnztorului. Termenul i-a pstrat pn acum sensul originar din punct de vedere semantic, sinonim cu furt. (http://ro.wikipedia.org/wiki/Plagiat , Legea 206 din 2004). Plagiatul se noteaz cu nota 1. Totodat, nota va fi nsoit de un referat asupra condiiilor n care s-a produs frauda intelectual care va fi depus att la secretariatul Departamentului, ct i Consiliului FSP.

Studeni cu dizabiliti
Studenii cu dizabiliti pot beneficia de predare, consultare i evaluare speciale. Profesorul titular de curs va stabili mpreun cu tutorele un program care s vin n ntmpinarea necesitilor studenilor cu probleme speciale. Modalitatea de comunicare poate fi adaptat n funcie de nevoile speciale ale studenilor cu dizabiliti.

Strategii de studiu recomandate

Participarea la cursurile de sintez este esenial pentru obinerea notei maxime n urma evalurii. n cadrul acestor cursuri, masteranzilor le vor fi prezentate structura i tematica cursului, precum i politica de evaluare. De asemenea, vor fi lmurite i discutate aspecte legate de modalitatea de predare i desfurare a consultaiilor. Este recomandabil participarea la cel puin dou consultaii academice organizate de profesorul titular de curs i tutore este recomandat.

II. Suportul de curs (mai jos)

Administraie public i management public

Administraie sau management Management (public) ndeplinirea unei sarcini sau a unei succesiuni de activiti n vederea realizrii unor obiective; managementul nseamn ndeplinirea rezultatelor i asumarea rspunderii managerului pentru acestea Administraie (public) activitatea de aplicare a regulilor, procedurilor i politicilor stabilite de ctre ali actori; administraia nseamn respectarea ordinelor i procedurilor. Administraia public este un serviciu n folosul public, funcionarii ndeplinesc politici stabilite de ali actori, sunt doar agenii acestora, avnd rolul de a implementa politicile, cu respectarea procedurilor. Managementul public include componenta de administrare, dar implic i organizarea pentru atingerea eficient a obiectivelor ca i responsabilitatea pentru rezultatele obinute. Administraia este axat pe proces, n timp ce managementul este orientat de rezultate. Managementul presupune eficien, responsabilitate, realizarea obiectivelor. Administraia presupune proceduri, norme, considerente etice; administraia este mai degrab preocupat de sfera mijloacelor. Administraia caracterizeaz nivelul macro-social: ea aparine statului; este administrarea bunurilor i treburilor statului i, prin urmare trebuie s fie loial intereselor acestuia. Statul ne reprezint pe toi deopotriv i pe nimeni n parte. El reprezint naiunea, ntregul corpului social. Administraia este n acest sens un termen holist fiind conceput s consolideze statul, oferindu-i continuitate i consecven prin permanentizarea unui corp stabil de funcionari i proceduri imune la volatilitatea politic. Administraia este legalist att n proceduri, ct i n finaliti - se pstreaz n cadrele protectoare ale respectrii legalitii, nu-i poate asuma riscuri, fiind garantul stabilitii; este auto-reflexiv, centrat pe sine i pe protejarea statului, prin aplicarea strict a procedurilor; conceptul de performan nu i este aplicabil (acesta considerndu-se rezervat sectorului privat), ci mai degrab corectitudinea etic i procedural, neutralitatea i imparialitatea.

La nivel academic, ca tiin, domeniul administraiei publice este unul legalist: cei care predau discipline din aceast arie sunt preponderent specialiti n drept public; la noi studiul administraiei publice se centreaz foarte mult pe configuraia teritorial administrativ, pe funcia public, pe rolurile i relaiile asociate exerciiului unei funcii publice. Reflecia asupra sistemului administrativ se face din perspectiva teoriilor sistemelor raionale i nchise (Scott, 1998) centrndu-se asupra relaiilor (funcionale ori disfuncionale) interne i mai puin sau deloc asupra relaiilor cu mediul. Teoria birocraiei este modelul cel mai utilizat n descrierea funcionrii administraiei. Managementul public, pe de alt parte, este mai fluid: nu se limiteaz la respectarea procedurilor (dei le include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabilirea de strategii (att pe termen scurt, ct i pe termen lung) i preocupare fa de mediul, fiind dependent de evaluarea extern a serviciilor, n special de ctre cetean. Managementul public reprezint preocuparea fa de calitatea serviciului public oferit, dar i fa de satisfacia ceteanului i, n aceast calitate, transcende graniele guvernamentale cuprinznd deopotriv organizaii din sectorul privat ce urmresc finaliti publice. Acesta presupune alocarea productiv a resurselor resursele umane, banii publici i dotrile - acolo unde acestea produc cel mai bun randament, n paralel ns cu respectarea procedurilor menite s asigure echitatea n furnizarea bunurilor publice. Accentul se deplaseaz dinspre proceduri spre obinerea de rezultate msurabile. Desigur, la prima vedere, preocuparea pentru rezultate pare o opiune fireasc, iar pledoaria n acest sens pedant. Lucrurile nu sunt ns att de simple dac inem cont de faptul c obiectivele n sectorul public sunt de cele mai multe ori ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensual; mai mult dect att, obiectivele pe termen lung nu produc neaprat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul msurrii (rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Msurarea rezultatelor i a ndeplinirii obiectivelor se poate face dup metodologii diferite accentund anumite dimensiuni n defavoarea altora; ea include o clasificare a prioritilor i este astfel un act de putere. Adesea, puterea de stabili metodologia aparine angajailor responsabili de obinerea de rezultate, ei avnd astfel posibilitatea de a controla fluxul de informaie disponibil i modul de prezentare n propriul avantaj. Exist aadar avantaje, dar i limitri n fiecare dintre aceste abordri. Preocuparea de a gestiona performana (perfomance management) este ns parte integrant a tranziiei tendeniale a a societilor contemporane prin care referina ontologic nu mai este sistemul funcionarea holist a statului asigurat printr-un sistem coerent de administraie ci interesele individuale beneficiul marginal pe care fiecare unitate monetar l are pentru indivizi, grupuri sau comuniti. Contextul apariiei preocuprilor manageriale: presiunile de scre a costurilor (birocraiei n special) concomitent cu cele de meninere sau chiar de cretere a nivelului de bunuri i servicii oferite de guvernare (programe asisteniale, dar i transferuri sub forma subsidiilor, salariilor mai mari, pensiilor prefereniale pentru anumite categorii etc.). Vina a fost identificat n ineficiena birocraiei, mare consumatoare de resurse cu productivitate relativ sczut n comparaie cu sectorul privat.

10

Public i privat Societile moderne se confrunt tot mai mult cu problema gestionrii afacerilor publice, a acelor probleme care privesc ntreaga colectivitate i pentru care se caut soluii comune, impuse la nivel social. Problemele dezvoltrii sociale i economice, ale justiiei sociale i egalitii, schimbrii sociale reclam n primul rnd aciune colectiv, nefiind soluionabile de la sine, prin aciunile self-interesate ale indivizilor pe pia. Societile actuale sunt tot mai complexe, relaiile dintre actori individuali, grupuri, organizaii sunt volatile, economia cunoaterii produce n acelai timp inegaliti n distribuirea cunoaterii ceea ce face ca asimetria informaional s creasc. Toate acestea reclam reglementare, soluionarea colectiv a interaciunilor problematice (cele bazate pe anse inegale sau care afecteaz soarta terilor). Mna invizibil nu configureaz ntotdeauna (mai bine zis niciodat) o societate dezirabil (i cu att mai puin ar putea s o fac n societile actuale), fiind nevoie de coordonare la nivel social pentru promovarea unor valori sociale, precum echitatea, ansele egale, dezvoltarea regional etc. n general, se consider c ceea ce aparine libertii de decizie individual n diverse spaii sociale (economic, profesional, familial, confesional etc.) constituie sectorul privat; dimpotriv, limitrile deciziei individuale, impuse prin aciune colectiv i coerciie de ctre o autoritate (fie la nivel local, statal sau supranaional), constituie sectorul public. n concepia filosofului liberal J.S. Mill, limitrile impuse coercitiv asupra libertii individuale au rolul de a crea condiii pentru manifestarea liber a fiecruia, prin interzicerea acelor decizii individuale care ar vtma interesele sau libertatea celorlali (Mill, 1993). Desigur, sfera public nu are doar un rol de gardian al libertilor indivizilor, dar i unul pro-activ fa de acestea: acela de a furniza faciliti publice (pe lng asigurarea ordinii sau a aprrii, sectorul public furnizeaz educaie de baz, infrastructur etc.) care s poteneze, n condiii echitabile, manifestarea libertilor i talentelor individuale. Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale comune, fie n privina aprrii libertilor individuale, fie pentru realizarea unor obiective comune, a unei concepii comune privind ordinea social, moral pe care vor s o faciliteze sau s o impun. Astfel, ponderea ngrdirilor, a limitrilor libertii individuale, a ceea ce constituie sector public n ultim instan este variabil de la o societatea la alta (att sincronic, ct i diacronic), n funcie de felul n care membrii societii definesc consensual vulnerabilitile la care sunt supui indivizii, dar i obiectivele comune. Chiar dac criteriul lui Mill asupra a ceea ce ar trebui s constituie sectorul public pare unul simplu, n realitate societile au concepii diferite asupra a ceea ce constituie realizarea unor condiii echitabile pentru manifestarea libertilor individuale. Sectorul public este astfel construit pe un paradox: el limiteaz libertile individuale, cu scopul de a crea condiii egale manifestrii libertilor individuale! Desigur, le ngrdete pe unele, acolo unde acestea devin excesive, pentru a permite exprimarea n mod egal a celorlalte. Grania sectorului public nu este astfel lipsit de controverse: pn unde ar trebui s acioneze libertatea individual i de unde ar trebui s nceap decizia colectiv, impus tuturor n numele binelui colectiv?

11

Sectorul public (Lane, 1995) vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului i consecinele acestora; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare; consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor legndu-se de preferinele consumatorilor (dar n alt fel dect piaa, alegerea este public), transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind de concepiile de echitate dominante n societate 3. producia de ctre stat a bunurilor: fie statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct bunuri, fie statul furnizeaz bunuri fr a le produce (mecanismul comenzilor de stat), fie statul angajeaz for de munc. Grania dintre sectorul public i cel privat se refer deci la mai multe dimensiuni: distincia ntre autoritatea guvernamental i libertatea individual (sau numrul reglementrilor i aria lor de acoperire a vieii sociale); alocrile publice, n comparaie cu cele private (consumul, dar i investiiile); distincia dintre proprietatea public i cea privat, ntre fora de munc angajat n sectorul public i cea angajat n sectorul privat. n sens larg, birocraia reprezint autoritatea legitimat prin reguli i norme (legal, spre deosebire de cea tradiional sau charismatic): obediena este datorat ordinii legale impersonale i nu persoanei ce ocup poziia de autoritate (spre deosebire de autoritatea tradiional sau carismatic), este un sistem coerent de reguli abstracte, intenionat stabilite, pentru realizarea unor obiective cu respectarea unor precepte legale generale, persoana cu autoritate ocup o poziie i emite ordine asociate acestui status n conformitate cu ordinea impersonal din care face parte, persoana ce se supune autoritii face acest lucru numai n calitatea de membru i se supune doar legii. Poate fi membru al unei organizaii, comune, biserici sau cetean al unui stat. n sens restrns, birourile sunt organizaii ce au anumite caracteristici specifice. Organizaie Sistem coordonat de interaciuni a dou sau mai multe persoane explicit creat pentru realizarea unor obiective comune. O organizaie devine birou (este caracterizat de forma de conducere birocratic) dac ndeplinete urmtoarele condiii (Weber, 1947): are dimensiuni mari; oficialii de pe poziii superioare cunosc personal cel mult jumtate din membrii;

1. 2.

12

majoritatea anagajailor lucreaz n birouri cu norm ntreag cea mai mare parte a vieii lor (dezvolt o carier) i obin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovai pe criterii de senioritate; sunt angajai pe via i pot fi demii doar n anumite circumstane; anagajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd n baza unui tip de evaluare a performanei lor i nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, ras, clas social) sau ca urmare a unui proces de alegere public; sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, ntre superior i subordonat drepturile i obligaiile fiind stabilite prin norme stricte; solicit subordonare poziiei de autoritate, nu persoanei i doar n limita sferei de autoritate (spaial, temporal) a acesteia; menin o separaie strict ntre poziia de autoritate i persoana care o deine; superiorii nu dein n proprietate acea poziie. n plus, Downs (1965) consider c birourile se difereniaz de alte forme de organizare i prin aceea c: majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizaii nu este evaluat i tranzacionat pe o pia extern organizaiei prin tranzacii quid pro quo. Ultima condiie este una fundamental. Consecina ei const n faptul c birourile nu se pot baza pe msurarea monetar obiectiv a profitabilitii n evaluarea activitilor ntreprinse, ci pe o evaluare administrativ. Schimburile ce au loc n interiorul unei organizaii reflect decizii ale conducerii (la fel cum alocrile n sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interaciunii ntre cerere i ofert, aa cum se ntmpl pe pia. Acest lucru se datoreaz faptului c informaia este asimetric fiind concentrat la vrful ierarhiei birocraiei, acolo unde se adopt decizia administrativ. Modelul administraiei tradiionale, dezvoltat n jurul conceptului i ideii de birocraie, a nsemnat o reform uria a sectorului public. naintea reformei birocraiei, serviciul public era realizat de amatori avnd loialiti fa de leaderi i care erau astfel recompensai cu funcii publice. Ocupantul funciei publice era un antreprenor care cumpra dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vame etc.) i i nsuea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obinute pentru a i recupera investiia iniial i a face un profit. Reforma a fost inspirat de: Woodraw Wilson n Statele Unite; Northcote Trevelyan Report n Marea Britanie 1854 recomanda ca recrutarea n sistemul public s se fac pe baza unei examinri competitive supervizat de o comisie de examinare, promovarea s se fac pe merit, iar nu prin relaii i nepotism;

13

Modelul birocratic n teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului i integrarea regulilor ntr-un sistem coerent guvernat de precepte legale generale. Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe via ceea ce i confer securitate n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat nu n funcie de activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de vechime. Modelul birocratic se aplic ntreprinderilor largi deopotriv din sectorul public ca i din cel privat. El provine n special din ideea de specializare funcional i integrare a funciilor ntr-un sistem unitar, obiectiv, eliminnd arbitrariul. Fr ndoial, ns, modelul caracterizeaz ntr-o mai mare msur sectorul public. Managementul tiinific (Fr. Taylor) a nsemnat standardizarea muncii i identificarea unui one best way de organizare n orice context social. Abordarea managementului tiinific accentueaz necesitatea analizrii i raionalizrii organizaiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare i conducere. i propune s depeasc limitarea deliberat a productivitii muncii izvort din teama de omaj sau din teama de mrire a normelor de munc fr a sporire corespunztoare a salariului. Taylor consider managementul tiinific drept o revoluie mental: o analiz sistematic a problemelor conducerii pentru a depista cele mai eficiente metode de supraveghere i control. Principiile managementului tiinific: Dezvoltarea tiinei, respectiv adunarea deliberat a tuturor cunotinelor care n trecut erau inute n capetele muncitorilor, nregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor n cele mai multe cazuri la reguli, legi i n multe cazuri la formule matematice (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlsceanu, 1999, p. 77 78). Aceasta se concretizeaz n studiul timpului, studiul micrii i a celei mai bune modaliti de realizare a unei activiti. Nici o sarcin, indiferent ct de trivial, nu trebuie realizat intuitiv, ci tiinific ca urmare a studiului sistematic orientat ctre productivitate. 2. Selecia tiinific i dezvoltarea progresiv a muncitorilor. Pentru ca muncitorii s ajung la cele mai bune performane este nevoie ca ei s fie selectai n funcie de calitile fizice i intelectuale pentru cerine diferite ale muncii, iar apoi s participe la un proces de instruire. 3. Apropierea dintre tiin i muncitorul selectat tiinific. El exlic termenul de apropiere prin necesitatea de a induce dorina sau interesul muncitorilor pentru tiin. Acest lucru se face prin

1.

14

oferirea de stimulente materiale pentru cei a cror productivitate crete ca urmare a apropierii de tiin. 4. Principiul diviziunii muncii. Taylor consider c munc trebuie divizat n dou pri: o parte de care este responsabil conducerea i o parte ca revine muncitorilor. Conductorilor le revin sarcini de genul specificrii metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere i control, iar muncitorilor le revine execuia. Eficiena productiv este o condiie a separrii conducerii de execuie. Muncitorii sunt vzui ca animai doar de stimulente economice, organizaia este o main, iar oamenii sunt simple piese n acest angrenaj, fiind nstrinai de obiectivele n sine ale organizaiei. Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica i n sectorul public, deoarece, spune acesta, funcionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea s o fac ntr-o zi. Ideile unei ci unice cea mai bun de organizare i control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele birocraiei.

Disfuncii ale birocraiei Birocraia presupune ideea aciunii raionale a actorilor care dein informaia complet i iau ntotdeauna cea mai bun decizie. Membrul organizaiei este conceput ca om economic motivat doar de propriile interese i complet informat cu privire la alternativele posibile. Birocraia ca tip de personalitate. Creaz atitudini i valori specifice. trained incapacity (people may be unfitted by being fit in an unfit fitness); psihoza ocupaional rezultatele insulrii birocratului de sentimente n exercitarea funciei; disciplinarea excesiv mpinge sentimentele din sfera scopurilor n cea a mijloacelor birocratul virtuos este o disfuncie deoarece acesta reific mijloacele, regulile i ignor scopurile (mijlocul devine scop n sine); el nu poate veni n ajutorul clienilor, ci devine sclavul propriilor rutini (n felul acesta se asigur c nu poate fi sancionat pentru nerespectarea procedurilor) Disfunciile birocraiei au surse structurale. Procesul se deruleaz dup cum urmeaz: respectarea strict a regulilor; respectarea regulilor devine absolut, iar nu relativ la un set de scopuri;

1. 2.

15

3.

regulile nu pot fi astfel adaptate situaiilor ce nu au fost specific prevzute n momentul adoptrii regulilor; astfel elementele concepute a induce eficien, produc ineficien n astfel de cazuri; ntr-un context social dinamic, n continu schimbare, situaiile neprevzute se multiplic ajungnd ca situatiile de ineficien a regulilor s prevaleze asupra celor de eficien.

4.

5.

Birocratul nu realizeaz inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei sensuri, nelesuri specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificaia simbolic a mijloacelor este reasertat continuu n organizaie ceea ce face ca oamenii s adopte mijloacele i nu scopurile. Normele, dei n aparen laice, devin sacre. Funcionarii au simul destinului comun; lipsa competiiei i spiritul de corp i fac s-i promoveze unitar propriile interese n dauna celor ale oficialilor sau cetenilor pe care i servesc; ei pot manipula politicienii fie prin denaturarea informaiei, fie prin trimiterea unei cantiti mult prea mari de informaie astfel c tehnic acesta nu o poate analiza. Personalitatea birocratului este modelat de structur ce reclam impersonalitate n raport cu scopurile i clienii i creaz debuee emoionale n proceduri i rutini. Birocratul ca actor raional. Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe via - astfel i este oferit securitatea carierei n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat nu n funcie de activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de vechime i loialitate. Pe de alt parte, Downs (1965: 440 - 441) consider c este birocrat orice persoan al crei output nu poate fi evaluat pe o pia, activitatea sa fiind evaluat pe baza unor indicatori de ndeplinire a rolului (sau ca urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai puin arbitrare) Birocratul, ca orice actor raional, urmrete s-i ndeplineasc n mod raional scopurile, cu capacitile sale limitate i cu informaia de care dispune; este un actor ce i maximizeaz utilitatea individual. 2. Birocraii sunt animai de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de egoism i loialitate fa de anumite valori (ale biroului, departamentului, sau chiar ale naiunii n mai puine cazuri)

1.

16

Birocratul deriv mai mult utilitate personal (bani, prestigiu) atunci cnd biroul su crete, implicit va tinde s creasc bugetul propriei organizaii, acest lucru nsemnnd ns o alocare ineficient a resurselor (Niskanen 1968, 1994). Pe de alt parte, Dunleavy argumenteaz c modelul maximizrii bugetului are la baz asumpii false (toate birocraiile sunt ierarhii stricte unde un singur ef deine puterea de decizie i, prin urmare, maximizarea bugetului este echivalent unui bun privat el fiind singurul care deriv utilitate sub form de bani, prestigiu, status etc.)

http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001

Sectorul public
Sectorul public este o instituie social ubicu n societile moderne care a crescut n mrime i complexitate n ultimii 50 ani. Att n sectorul public, ct i n cel privat, au loc interaciuni sociale ntre actori ce conduc la o anumit configuraie de alocare a capialurilor. Sectorul privat este n general vzut ca fiind guvernat de pia, de mecanismele cererii i ofertei, n timp ce n sectorul public prevaleaz alegerile colective i implementarea prin decizii administrative. De asemenea, principiile de aciune ale actorilor sunt percepute diferit: pe pia, n sectorul privat, predomin concepia aciunii raionale, utilitariste, ce urmrete maximizarea propriului interes, n timp ce n sectorul privat actorii sunt ghidai de un etos al interesului public, de valori colective. Concepiile clasice asupra distinciei public privat se estompeaz ns n abordrile actuale: pe de o parte, sectorul privat devine infuzat cu reglementri ce promoveaz deziderate i valori colective, pe de alt parte comportamentul actorilor n sectorul public este perceput ca fiind deasemenea ghidat de logica propriului interes (modelele de tip public choice). Distincia ntre sectoare nu mai este una fundamental, ci se refer mai degrab la regulile jocului i alocarea stimulentelor pentru aciune. Mecanismele pieei, ale cererii i ofertei se aplic deopotriv sectorului privat, dar i celui public, la fel cum constrngerea aciunii individuale prin decizii colective este prezent i n sectorul privat.

17

Raportul dintre cele dou sectoare se modific fundamental n secolul al XX-lea. Din datele FMI rezult o cretere constant a sectorului public n ultimii 130 ani: astfel, dac media pe glob in 1870 era de 10% din PIB, 19,6% n 1920, 28% n 1960, 41.9% n 1980 i 45% n 1996. n zona Euro, n 1965 media era de 26.9% din PIB, 38.1% n 1985, apoi 38% n 1990 i 36.5% n 2000. Cu toate acestea, creterea nu a fost una liniar. Principala component reflectat n creterea accelerat a sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii economice au fost percepute ca inechitabile determinnd un sprijin consistent pentru programele sociale. Astfel, anii 60 70 au nsemnat o cretere fr precedent a sectorului public datorit programelor sociale asisteniale ale statului bunstrii, n timp ce anii 80 90 au constituit ncercri de a reduce dimensiunile sectorului public n special din considerente de eficien i pentru a reduce deficitele publice n cretere. Reducerea a nsemnat fie privatizare, fie cedarea responsabilitilor ctre nivele inferioare ale guvernrii (descentralizare pe principiul subsidiaritii), fie introducerea mecanismelor de pia liber n interiorul sectorului public. Clasic, sectorul public i guvernarea sunt un rspuns la ceea ce se numete eecul pieei; se consider c piaa este instituia social dezirabil i, numai acolo unde aceasta eueaz (furnizarea bunurilor publice, situaiile de monopol, de asimetrie informaional) trebuie s intervin statul. Totui, Musgrave (1998) afirm c att piaa ct i statul sunt instituii imperfecte (flawed institutions); asemenea eecului pieei, putem vorbi i de eecul guvernrii. Problema ar fi identificarea raportului optim dintre pia i guvernare.

Rolul sectorului public. Discuiile despre mrimea sectorului public trec n plan secund, pentru a face loc dezbaterilor pe tema a ceea ce face sau ar trebui s fac guvernarea, mai precis a rolului sectorului public. Discuiile privind mrimea acestuia se lovesc pe de alt parte de inexistena unui indicator unanim acceptat de msurare a sectorului public: putem discuta de cheltuielile guvernrii, de transferurile pe care le realizeaz (incluznd aici i redistribuirea), de fora de munc angajat, de patrimoniul public etc. Lane (2000) menioneaz trei sarcini generale ale sectorului public: (1). alocarea sau furnizarea de bunuri i servicii; (2). asigurarea unui venit sau transferurile n interiorul societii; (3). reglementarea sau crearea i monitorizarea de reguli economice n special pentru sectorul privat, dar cu aplicabilitate n sectorul public deopotriv. Dealtfel, putem considera c reglementrile care opereaz n sectorul privat constituie practic incidene ale sectorului public din moment ce ele restrng (limiteaz) sfera alegerilor private, autonome: ele constituie o

18

intervenie a alegerii colective n alegerea individual ,i din acest punct de vedere, sunt parte a sistemului public.

Musgrave (1995) vorbea de trei mari roluri: 1. de alocare a resurselor prin corectarea imperfeciunilor pieei 2. distributiv realizarea unei societi juste, echitabile 3. de stabilizare: controlarea creterii economice, a inflaiei, a omajului prin managementul masei monetare dar i al cererii (paradigma keynesian). Conform Lane, (apud Miroiu, 1999), sectorul public vizeaz: instituiile i organizaiile prin care se iau decizii publice, precum i consecinele acestora, prin opoziie cu deciziile autonome ale indivizilor; consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele cetenilor consumatori; transferurile privesc mecanismele de redistribuire a resurselor i depind de concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social; producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine n proprietate mijloace de producie i produce direct unele bunuri; b) statul furnizeaz anumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat ctre organizaii din sectorul privat); c) statul angajeaz for de munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator.

n rile OECD consumul variaz ntre 9 i 26% din PIB; n rile OECD, fora de munc angajat n sectorul public variaz ntre 8 i 32% din totalul forei de munc angajate, cu o medie de 18%.

Concret, instrumentele guvernrii sunt: Oferta de bunuri i servicii (aloc resurse, redistribuie resurse) Producia de bunuri i servicii, de obicei vndute cetenilor (utiliti publice); Subvenia produciei private de bunuri i servicii; Reglementrile economice i sociale: impunerea drepturilor de proprietate, licenierile, autorizarea, reglementarea pieei muncii, reglementare financiar, a calitii etc. Exist mai multe opiuni cu care se confrunt guvernarea n privina furnizrii bunurilor i serviciilor (Lane, 2000):

19

1. 2.

finanarea: s se fac de ctre guvernare sau de ctre utilizator; producia sau furnizarea de servicii poate fi fcut de ctre guvern (inhouse) sau de ctre furnizori privai (outhouse); metoda de a obine serviciile unui agent, fie el public sau privat se poate face fie prin competiie sau prin decizie administrativ. n timp ce decizia administrativ presupune alocarea unui buget pentru producia inhouse, competiia presupune licitaie sau licenierea unor operatori privai (pe piaa telecomunicaiilor de exemplu, licenierea operatorilor GSM sau 3G sau acreditarea universitilor); proprietatea, cui i revin drepturile de proprietate asupra mijloacelor fixe (a aciunilor, stockului): proprietatea poate fi a statului (birourile sau ntreprinderile deinute de stat) sau poate fi una privat, sau mixt. reglementarea decizia de a reglementa sau nu furnizarea bunurilor i serviciilor ex. asigurrile (finanarea, producia, metoda, proprietatea toate sunt private, dar furnizarea i consumul sunt reglementate).

3.

4.

5.

Totui, guvernarea (governance) nu se exercit doar prin intermediul guvernului central (national government). Exist mai muli actori care acioneaz deopotriv n sectorul public: 1. guvernele la diferite niveluri de agregare: cel central, dar i cele locale sau supranaionale; 2. birourile publice; 3. organizaii non-profit; 4. ageni economici; 5. populaia ca atare, sectorul informal. Interaciunea ntre aceti actori are loc ntr-un mediu puternic instituionalizat; acesta include reguli ale jocului n domeniul public (acces egal, nediscriminare, reguli clare privind competiia, calitatea, etica etc.), reguli privind licitaia i contractarea lucrrilor i serviciilor publice, monitorizarea acestora etc. Statele Unite utilizeaz mai multe reglementrile i mai puin oferta, n timp ce Frana sau Germania utilizeaz mai mult oferta (inclusiv producia) i mai puin reglementrile. Steering, not rowing o sintagm propus de Osborne i Gaebler (1993) prin care ei statueaz faptul c guvernarea ar trebui s se ocupe de stabilirea politicilor, obiectivelor, nivelelor de realizare, iar implementarea propriu-zis s fie lsat n seama sectorului privat prin contractarea bunurilor i serviciilor oferite.

20

Reglementrile cresc n numr (Uniunea European e cel mai bun exemplu), dar ele i schimb inta de la restricionarea competiiei ctre ncurajarea acesteia, fornd sectorul privat s fie mai eficient prin competiie, dar cu precizarea standardelor de respectat n diverse domenii (protecia muncii, a mediului, a calitii, nediscriminarea etc.)

Economistul britanic din secolul al XVIII-lea, Adam Smith, spunea, ntr-o abordare minimalist a statului c datoriile acestuia ar fi: protejarea societii de violena i invazia altei societi; protejarea fiecrui cetean de intruziunea i injustiia provocat de un altul (administrarea justiiei); constituirea unei infrastructuri.

Toat discuia se rezum la prevalena economicului asupra politicului sau viceversa; n ali termeni, ct libertate trebuie lsat alegerilor individuale care, prin agregare, vor constitui o societate prosper (n orice caz eficient din punctul de vedere al optimului Pareto) i ct trebuie decis prin alegeri colective i impus prin coerciie de ctre stat. Poziia minimalist exprimat de Smith a nlocuit mercantilismul anterior introducnd principiile economiei de pia i a condus astfel la cretere economic. Totui odat cu aceasta au aprut i efecte negative: exploatarea copiilor, condiii precare de locuit pentru muli ceteni, sistem de sntate public precar etc. Otto Von Bismarck - 1880 nceputul statului bunstrii a vzut avantajele electorale n furnizarea de bunuri publice cetenilor. ncepnd cu secolul XX, n mare parte din considerente electorale, n Germania, urmat de alte state europene, se impune concepia statului bunstrii, a programelor asisteniale oferite de stat pentru cei aflai n nevoie, concepie ce treptat a devenit tot mai inclusiv ajungnd s cuprind toi cetenii, n faimoasa expresie a grijii statului fa de cetean de la natere i pn la moarte. Tot mai multe resurse sunt alocate de ctre stat, prin decizii politico-administrative, astfel c politicul prevaleaz asupra pieei, aciunea colectiv asupra celei individuale. Perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial a cunoscut o cretere a soluionrii politice (reglementare, redistribuire etc.) n cadrul societii (Maier, 1987, apud. Pierre i Peters, 2000). Proiecte precum The Great Society n Statele Unite sau The Strong Society n Suedia aveau n vedere creterea cheltuielilor publice pentru furnizarea ampl unor unor servicii publice precum educaie, sntate, infrastructur, combaterea srciei, fapt ce determina astfel creterea interveniei guvernrii n economie. Ele i propuneau s dezvolte societatea dup un anumit model, o concepie, promovnd un model social dezirabil; se urmrea o concepie holist, organic, de creare a unei societi puternice. Perioada ce a urmat, pn n anii 90, a cunoscut cea mai mare expansiune a sectorului public, oferirea de servicii publice

21

comprehensive (sntate, educaie, servicii sociale, infrastructur, utiliti etc.) ce au fost rezumate n sintagma statul bunstrii. Statul asistenial era astfel conceput nct s poarte de grij indivizilor de la natere pn la moarte (from the cradle to the grave (Beveridge, 1942 apud McLaughlin et all, 2001)), societatea asumndu-i responsabilitatea bunstrii fiecrui individ. Creterea economic de la nceputul secolului din majoritatea statelor moderne i, mai trziu, consecinele celor dou rzboaie necesitau intervenia guvernamental att pentru soluionarea problemelor sociale cauzate de rapida dezvoltare economic1, ct i pentru re-construirea societilor afectate de rzboi (n special n privina infrastructurii). Pe de alt parte, impunerea keynesianismului ca paradigm economic dominant ncepnd cu anii 50 a favorizat creterea cheltuielilor publice pentru a asigura stabilitatea economic. Tanzi i Schuknecht (2000) arat c mrimea sectorului public a crescut constant n primele nou decade ale secolului XX, creterea fiind ns mai accentuat n anii 60 70. Astfel, din datele Fondului Monetar Internaional, rezult c la nivel mondial, n medie, sectorul public, msurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale n produsul intern brut, a crescut de la 19,6% n 1920 la 28% n 1960, 41,9% n 1980 i 45% n 1996. Principala component reflectat n creterea accelerat a sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii economice au fost percepute ca inechitabile determinnd un sprijin consistent pentru programele sociale. Statul bunstrii presupune ns creterea foarte accentuat a cheltuielilor publice, iar brirocraia sistemului public determin o alocare ineficient a resurselor. Crizele economice ale anilor 80 problematizeaz n mod dramatic fezabilitatea statului asistenial.

Neo-clasicismul ncepnd cu anii 1970, coala economic neo-clasic ctig tot mai mult teren iar schimbarea de paradigm se reflect i n percepia public asupra rolului guvernrii. n practic, schimbri majore au loc n Marea Britanie n timpul guvernrii Thatcher ncepnd cu 1979 i n Statele Unite, ncepnd cu 1980 n guvernarea Reagan. Paradigma neo-clasicist consider c nu exist un specific valoric sau comportamental al sectorului public, acesta trebuie s furnizeze bunuri i servicii, iar perfomana trebuie s fie similar cu cea din sectorul privat. Neo-clasicismul asum: raionalitatea indivizilor; eficiena pieelor: acestea nu sunt doar eficiente, dar se i auto-reglementeaz, fiind mecanismul social preferat de alocare a resurselor acolo unde pieele eueaz (problema bunurilor colective
1

1. 2.

Creterea economic nu este ntotdeauna (n realitate niciodat) o micare de tip optim Pareto, ceea ce nseamn c, n ciuda faptului c economia crete global (ceea ce se reflect n creterea PIB-ului), exist i actori care pierd. Pierderile acestora, unele foarte accentuate, sunt, ntr-o msur variuabil, compensate prin intermediul programelor sociale, prin redistribuirea unei pri a creterii economice.

22

sau cea a costurilor tranzacionale - concepia lui Williamson) trebuie s intervin sectorul public, dar strict limitat la rezolvarea problemelor nesoluionate de ctre pia. Economistul instituionalist Williamson consider c la nceput au fost pieele asumnd prevalena ontologic a acestora. Anthony Downs comportamentul birocratului ca actor raional 1. 2. oficialii i au propriile scopuri pe care le urmresc n mod raional Interesele oficialilor se refer la: putere, prestigiu, bani, securitate, loialitate fa de o idee

Funciile de baz ale guvernrii:

1.

furnizarea infrastructurii economice: drepturi de proprietate, impunerea contractelor, standarde de msur, moned

2. 3. 4. 5. 6.

furnizarea de bunuri colective soluionarea conflictelor, meninerea ordinii sociale; protecia social meninerea competiiei protejarea resurselor naturale asigurarea unui acces minim la bunuri i servicii: srcie, omaj; chiar i cei mai libertarieni susin c o minim diminuare a srciei este necesar

7.

stabilizarea economiei prin bugetul public

Creterea sectorului public

Creterea sectorului public poate fi apreciat din mai multe perspective: creterea cheltuielilor guvernamentale, inclusiv a guvernelor locale sau supranaionale; creterea transferurilor, a redistribuirilor de capital; creterea numrului de reglementri aplicabile pieei i sectorului privat n general; creterea n volum a administraiei (a numrului de angajai ai birourilor) sau a proprietii publice (ntreprinderile de stat). Creterea cea mai mare n societile contemporane provine din cheltuielile sociale asociate statului bunstrii (n state ale bunstrii, precum Belgia, Germania, rile nordice, cheltuielile sociale reprezint aproximativ 27% 28% din PIB): extinderea beneficiilor la categorii tot mai largi de ceteni. n cheltuielile sociale se includ att transferurile din salarii (aproximativ 11% n zona Euro n 1970 la

23

aproximativ 17% n 2000), dar i sistemul public de pensii, cu o cretere susinut determinat de creterea speranei de via i de mbtrnirea populaiei. Cheltuielile publice cu pensiile erau de 1.2% din PIB n 1920, 4.5% n 1960, n 8.4% n 1980 i 9.8% n 1995. Creterea cheltuielilor sociale poate fi explicat ca o consecin a creterii cererii: nevoile de protecie social rezultate din modificarea structurii demografice (mbtrnirea populaiei) reclam creterea cheltuielilor de sntate public i pensii.

Teorii ale cererii legea lui Wagner (1870): pe msur ce crete gradul de afluen al societilor (reflectat n PIB) crete i ponderea sectorului public (elasticitate supranumeric: cretere nu doar n termeni absolui, ci i relativi); societile devin tot mai complexe i acest lucru presupune intervenia statului n reglementarea relaiilor sociale, dar i pentru ofeirea de bunuri i servicii ce ar servi unor nevoi noi ale populaiei (nevoi de cultur, infrastructur, siguran, justiie social). Se presupune c odat satisfcute nevoile de baz, cetenii vor solicita tot mai multe servicii publice ceea ce face ca inevitabil sectorul public s creasc odat cu dezvoltarea economic. Urbanizarea i industrializarea sunt factori suplimentari ce pot fi invocai pentru creterea sectorului public, prin creterea reglementrilor dar i a soluionrii problemelor sociale presupuse de generalizarea acestor fenomene. Urbanizare aduce cu sine o serie de probleme ce nu pot fi soluionate dect de colectivitate, nu de pia (anomie social, creterea criminalitii, ghettoizare, srcie, nevoia de sntate public acutizat de stilurile de via urbane etc.)

Teorii ale ofertei Teoria lui William.J.Baumol arat lipsa creterii productivitii n sectorul public; din cauza lipsei de productivitate costul serviciilor oferite, chiar dac cantitatea i calitatea rmn constante, crete, n special prin raportare la nivelul veniturilor din sectorul privat. Prin urmare va crete i ponderea sectorului public ca urmare a creterii preurilor forei de munc, fr ns s creasc cantitatea de bunuri i servicii oferite. Revendicrile privind mririle salariale ale angajailor din sectorul public sunt susinute de capacitatea acestora de coagulare n grupuri de presiune cptnd astfel o putere de negociere mai mare. Revendicrile salariale vor fi ntotdeauna fundamentate pe alte criterii dect productivitatea: echitatea salarizrii, reducerea stimulentelor pentru comportamente incorecte (corupie), asigurarea nivelul de trai prin acoperirea riscului inflaiei etc. Creterile salariale nefiind ns fundamentate pe productivitate, nu vor fi asociate cu creterea performanei angajailor, ci vor constitui doar costuri fr acoperire n creterea cantitii sau calitii serviciilor

24

oferite. Astfel, costul serviciului public crete, ceea ce duce i la creterea incidenei acestuia n societate. Peacock-Wiseman argumenteaz c ponderea cheltuielilor guvernamentale crete n perioade de criz, dar, ulterior, tinde s rmn stabil n timp ceea ce menine nivele ridicate ale interveniei guvernamentale i n perioadele stabile (elasticitate sczut). Odat constituit o anumit structur instituional ajunge s supravieuiasc ndeplinirii obiectivelor, nevoilor pentru care a fost constituit conducnd astfel la creterea guvernrii. Un exemplu ar fi Ministerul Integrrii Europene, transformat n Departamentul pentru Afaceri Europene: odat ndeplinit misiunea ministerului prin accederea Romaniei la UE, structura nu s-a dizolvat (ceea ce ar fi sczut incidena guvernrii n societate n mod firesc datorit dispariiei nevoilor de coordonare a adoptrii acquis-ului). Dimpotriv, au fost gsite alte obiective, anume coordonarea poziiei Romniei n Consiliul Uniunii Europene, pentru nfiinarea unei noi structuri care s preia logistica i prsonalul fostului minister. Noile obiective nu rezult ns din vreo nevoie emergent, fireasc, a societii (n Consiliu sunt susinute politici sectoriale fiecare minister formulndu-i propria poziie fr s fie nevoie de vreo coordonare suplimentar de la centru; cele mai multe state membre nici nu au un astfel de departament), ci sunt o justificare, o raionalizare a meninerii unor structuri guvernamentale. Administraia e dependent de cale, urmeaz propria logic, a ofertei i mai puin una a cererii. Scderea este astfel foarte inelastic, n timp ce, creterea, aa cum susine legea lui Wagner este supra-elastic. Iluzia fiscal este un alt tip de fenomen ce duce la creterea sectorului public ca urmare a extraofertei. Acest fenomen se refer la faptul c exist lips de transparen n privina surselor de finanare, discursul i justificrile funcionarilor accentund strategic anumite aspecte n detrimentul altora ceea ce duce la o imagine distorsionat a realitii. Contribuabilii i imagineaz c suport costuri mai mici pentru un anumit serviciu i astfel menin o percepie pozitiv n privina furnizrii serviciului respectiv. n realitate ns, asimetria de informaii ntre angajaii sectorului public i contribuabili face ca acetia din urm s opereze cu informaii incomplete, iar percepia lor este intenionat distorsionat de ctre factorii de decizie. Un exemplu n acest sens ar fi finanrile pe care Romnia le primete de la Uniunea European; argumentul utilizrii fondurilor n anumite scopuri nu tocmai necesare este de genul: pentru proiectul X, chiar dac nu e de prea mare interes public, avem bani din surse externe, insinundu-se ideea c nu ar fi suportat de contribuabilul romn i c deci costurile suportate de acesta vor fi minime; n realitate ns banii europeni sunt tot bani publici, iar cetenii romni contribuie la bugetul european, poate chiar mai mult dect primesc n schimb. Prezentnd ns problema n termenii de mai sus (sunt fonduri externe ce trebuie cheltuite ntr-un fel sau alttul) este ntreinut ideea c anumite cheltuieli nu ar fi suportate de ceteni, iar acetia nu au de ce s fie preocupai n privina eficacitii sociale a proiectelor finanate. Este astfel ntreinut o iluzie cu privire la sursa fondurilor i la capacitatea statului de a-i finana proiectele fr a ncrca contribuabilul.

25

Factori instituionali Tendina de multimplicare a guvernrii colective, prin descentralizare dar i integrare european duce, contrar ateptrilor simului comun, la scderea cheltuielilor publice. Principiul subsidiaritii n contextul comunitii europene determin ca o parte tot mai mare a guvernrii s fie exercitat la nivele locale i regionale dar n condiiile unui control i a unei discipline riguroase impuse de guvernele superioare (statale sau supranaionale). Astfel guvernarea se diversific, se de-monopolizeaz, fiecare nivel devine independent n raport cu celelalte: exist astfel controale obiective ntre aceste nivele, controale arbitrate n ultim instan de cetean i societatea civil. Integrarea european, n special aderarea la Uniunea Economic i Monetar presupun ndeplinirea criteriilor de convergen (Maastricht 1992) i respectarea Pactului de Cretere i Stabilitate (1997) ceea ce nseamn impunerea supranaional a unei rigori i discipline fiscale ce limiteaz autonomia i tendina statelor membre de a cheltui bani dincolo de posibilitile de finanare (prin deficite sau inflaie). Criteriile de convergen presupun nivele sczute ale deficitelor bugetare i disciplin fiscal constrngnd creterea sectorului public dincolo de posibiliti; creterea sectorului public poate fi doar una absolut, n virtutea creterii economiei i a PIB-ului, dar este limitat creterea relativ, expansiunea sectorului public pe seama sectorului privat. Gradul de federalizare fiscal i, respectiv, descentralizare duc la scderea cheltuielilor guvernamentale: federalizarea i descentralizarea implic o disciplin fiscal mai mare, exist mai multe controale independente ale unui nivel (naional) asupra celor regionale, locale. Argumentul este similar celui de mai sus, doar c se aplic relaiei dintre guvernul central i cele locale, n timp ce criteriile de convergen privesc relaiile dintre guvernarea european supranaional i guvernele centrale ale statelor membre. Nu n ultimul rnd ns, alegerile publice, modelate de factori ideologici i culturali, au o importan major asupra deciziei de a acorda roluri sporite guvernrii. Decizia ine astfel de percepia social a rolului i legitimitii guvernului, percepie care se schimb n timp i este influenat de formatorii de opinie ce dein cunoaterea legitim, certificrile i acreditrile necesare pentru a formula puncte de vedere epistemic autoritare ntr-un anumit domeniu, n cazul de fa n economie. Perioada post-belic a fost caracterizat de aa numitul consens keynesian; era o concepie romantic asupra statului ca soluie a tuturor problemelor sociale, furnizor de bunstare i stabilitate. Ateptrile societii dup rzboi se legau foarte mult de implicarea statului (att a celor naionale europene, dar i a ajutoarelor externe susinute de americani Planul Marshall bunoar) n reconstrucia societii,

26

dezvoltarea i stabilizarea economiei. Economitii keynesieni dominau spaiul academic i expertiza, consilierile oamenilor politici erau direct legate de concepia keynesian. Odat cu anii 80 schimbarea de paradigm impune concepia neo-clasic. Spaiul academic devine dominat de aceast paradigm, care accentueaz virtuile sectorului privat, ineficienele statului i comportamentul utilitarist al funcionarilor. Critica neo-liberal de tip public-choice accentueaz ineficiena ce rezult din comportamentul interesat al angajailor din sectorul public (aidoma celor din sectorul privat, numai c stimulentele sunt alocate altfel: dac n sectorul privat eti stimulat s produci, n sectorul public politicile salariale specifice induc efecte perverse), orientat ctre profit i beneficii non-pecuniare al funcionarilor. n acest context sunt accentuate virtuile pieei, instituia social dezirabil a alocrii resurselor i se susine retragerea statului din economie. O astfel de concepie devine dominant i se instituionalizeaz, fiind preluat de organisme financiare internaioanle (FMI, Banca Mondial) care fac recomandri de politici din aceast perspectiv. Schimbarea de paradigm infuzeaz treptat toat societatea, prin intermediul formatorilor legitimi de opinie, a deintorilor cunoaterii academice, i ajunge s modifice percepia public asupra rolului sectorului public i legitimitii acestuia. Pe de alt parte exist prferine implicate n cultura fiecrei societi: sunt societi cu o cultur mai egalitar (de tip feminin), ce accentueaz virtui precum cooperarea, concordia, ajutorul reciproc. Pe de alt parte societile liberale, accentueaz valori (masculine) de tipul competiiei, succesului individual, realizrii de sine. Preferina pentru o societate mai egalitar sau dimpotriv, pentru una mai liberal: compromisul ntre eficien i echitate, ntre sectorul privat i cel public, ntre valori specifice sferei private i respectiv celei publice. Nu n ultimul rnd, exist firete divergene sociale n privina concepiilor despre public i privat. Acolo ns unde majoritatea a susinut guverne cretin democrate sau social democrate (Germania pentru primul caz, statele nordice pentru cel de-al doilea) sectorul public a cunoscut o cretere mai accentuat fiind n prezent de aproximativ 50% din PIB. n state n care au predominat guvernri conservatoare (Marea Britanie) ponderea sectorului public este uor mai sczut. Ideologia guvernrii, bazat pe voina majoritii explic variaiile interstatale ale ponderii sectorului public. Totui, tendinele generale sunt comune (perioadele de cretere accelerat, ca i cele de stagnare ale sectorului public coincid) ceea ce demonstraez globalizarea percepiilor privind un tip sau altul de legitimitate a interveniei publice, fiind la rndul ei rezultatul difuziunii unei anumite paradigme i localizrii acesteia n centrele financiare i de consiliere internaionale. Trei modele de stat al bunstrii Nordic sau social democrat accentueaz estomparea inegalitilor sociale, echitatea;

27

Continental sau cristian-democrat accentueaz protecia mpotriva riscurilor: boal, mbtrnire, dizabiliti; anglo-saxon sau liberal protecia fa de eecul pieei i al familiei n furnizarea de servicii pentru cei aflai n situaii dificile.

Noul Management Public

Premise Anii 80 i 90 au nsemnat stoparea creterii sectorului public i adoptarea unor msuri de reform a acestuia ce au coincis cu o nou orientare teoretic, implementat n practic, a noului management public. Din nou, Marea Britanie i Statele Unite au fost iniiatorii acestui val de schimbare a administraiei publice. Administraiile Thatcher n Marea Britanie i Reagan n Statele Unite au impus o nou viziune asupra sectorulu public ce s-a rspndit ulterior n multe alte ri europene. Noul manager public este asociat i datoreaz ascensiunea schimbrii paradigmei economice, mai precis nlocuirii treptate a keynesianismului cu neo-clasicismul economic. Noua orientare n sectorul public a primit denumiri diferite, noul management public, managerialism, administraie public de pia, guvernare antreprenorial. Noua orientare este inseparabil de critica public-choice a instituiilor tradiionale ale sectorului public: birourile, ntreprinderile publice i reglementrile care restricioneaz accesul prin liceniere. Osborne si Gaebler

28

Orientri Liniile generale ale noii orientri managerialiste se axeaz, n mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe obiective i responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asum decizii politice, nu doar tehnice; msurarea performanei prin indicatori clari de performan; introducerea competiiei n sectorul public, guvernare i mai puin privatizarea ntreprinderilor publice. Administraia tradiional datoreaz din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraiei i concepiei conform creia politicul trebuie desprit de tehnic; funcia public (civil service) trebuia, conform acestei concepii, s fie independent, neutr n raport cu obiectivele politice, mprumutnd conceptul weberian de neutralitate axiologic, preluat i de pozitivismul tiinelor sociale (sociologul este un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele teoretice ale noii orientri n managementul public sunt economia neo-clasic i managementul privat; teoria alegerii raionale, modelele de tip public choice urmeaz pe cale de consecin, ca asumpii ale economiei neo-clasice, respectiv dezvoltri ale modelelor acesteia n sfera sectorului public. Alegerile sociale, la toate nivelele sunt considerate fireti, date, prin urmare angajaii sectorului public fac alegeri, i asum responsabiliti, nu sunt doar agenii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele. implementare (steering rather than rowing)2,

Factori ce au impus reforma administraie publice ncepnd cu anii 80 ns, statul ncepe s intre n criz financiar, deficitele bugetare ncepnd s ia amploare. Pe de o parte cererile de bunuri i servicii publice cresc fiind considerate de ctre ceteni un drept legitim, pe de alt parte bugetele se dovedesc insuficiente att din cauza stagnrii economice, ct i a tendinei birocraiei de a crete n dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra statului determin creterea nivelelor de taxare care s suin programele sociale. Totui, deja n anii 70 taxele atinseser, n majoritatea rilor europene, nivele maxime, iar creteri marginale ar fi fost pesemne contra-productive, crescnd tentaia evaziunii i a ieirilor de capital spre economii mai prietenoase din punct de vedere fiscal. n prealabil, n anii 50 i 60 statele i diversificaser sursele de venit taxnd consumul - taxa pe valoarea adugat (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimit n primul rnd financiar de ctre ceteni, a nceput s piard suportul electoral; opinia public ncepe s perceap statul ca prost manager al resurselor, n primul rnd a celor ncrediate de ctre ceteni prin taxe. Treptat, schimbri ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au nceput s prevaleze. Ele s-au materializat n accederea la putere a unor guverne neo-liberale ntr-o serie de ri europene i n Statele Unite i au condus la impunerea de reforme viznd, pe de o parte, diminuarea

n sensul c guvernarea ar trebui s se ocupe de deciziile politice, de direciile de politic, de misiune i strategie i s lase sectorului privat producia propriu-zis, pe baz de contractare cu prevederi clare n privina parametrilor produselor i serviciilor oferite.

29

ponderii sectorului public i, pe de alt parte, reformarea gestiunii acestuia urmnd modelul corporaiilor din sectorul privat. Se considera c piaa este instituia cea mai eficient n alocarea resurselor, conducnd la dezvoltare socio-economic. Concepia minii invizibile a lui A. Smith este reasertat n contextul ineficienei tot mai mari a birocraiilor publice. Astfel, se consider c binele comun este realizat prin urmrirea raional a intereselor individuale egoiste: n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public i nici nu tie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure capitalul su; iar ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare posibil, el urmrete numai ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s promoveze un scop care nu face parte din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv dect atunci cnd intenioneaz s-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2) Rolul guvernrii devine tot mai chestionat i se presupune c libertatea de iniiativ economic privat a fiecrui agent economic este de natur a produce cretere economic; cum intervenia guvernamental limiteaz libertatea individual, prima ar trebui redus doar la acele aspecte ce in de realizarea ordinii, impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructur rutier, feroviar, sistem standardizat de msurtori etc.); aceste tipuri de intervenie diminueaz costurile tranzacionale oferind oportuniti de tranzacii economice mutual avantajoase i fiind astfel singurul tip de intervenie legitim agreat deopotriv de neo-liberali. n acest context, statul dezirabil trebuia s se retrag ct mai mult din economie, rolul lui fiind doar acela de a crea condiiile de funcionare optim a pieei, adic a schimburilor economice mutual avantajoase ntre actori. La schimbare de perspectiv ideologic din anii 80 n privina rolului statului n economie au contribuit ns mai muli factori alturi de incapacitatea statului de a genera venituri n continu cretere. Paradoxal, un factor important al percepiei negative asupra performanei sectorului public l-a constituit succesul sectorului privat, potenat i de eecul economic i social ce se contura tot mai clar n cazul rilor blocului comunist. Sectorul privat ncepea s fie vzut adevratul motor al creterii economice i surs a bunstrii sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare ntre Est i Vest, ci mai degrab autonomia de care se bucurau actorii economici n economiile capitaliste. Corporaiile private erau n acea perioad motorul dezvoltrii economice, produceau profit, inovaie tehnologic, creau de locuri de munc. Pe de alt parte, statul consuma resurse imense fr a produce beneficii marginale pe msur, ceea ce a fcut ca opinia public s identifice n mediul privat, n pia, mecanismul firesc i, n acelai timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine n acest context cuvntul cel mai vehiculat n legtur cu sectorul public, piaa i nu guvernarea fiind soluia pentru alocarea eficient a resurselor.

30

Dac n perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial, guvernarea era chemat s rezolve, prin aciune colectiv, la nivel politic, problemele societii, odat cu schimbarea de ideologie, se presupunea c nsi intervenia statului este sursa problemelor societii. Intervenia statului, prin decizii politice i administrative de alocare a resurselor, ar fi de natur s introduc distorsiuni pe pia rezultnd inevitabil ntr-o alocare ineficient (ce stimuleaz activiti politice ce vizeaz redistribuirea de resurse n dauna activitilor economice productive). Tendina de demonizare a interveniei guvernamentale este corelat cu o concepie negativ asupra sectorului public n general, care devine ndeobte conceput ca rigid, birocratic, ineficient i costisitor. Conform analizei lui Pollit i Bouckaert (2000), pe lng schimbarea de paradigm economic amintit mai sus care a afectat percepia public a rolului guvernrii, mai muli factori au contribuit deasemenea la expansiunea managerialismului, printre care cei mai importani ar fi globalizarea i schimbrile sociodemografice (mbtrnirea populaiei n mod special). Globalizarea pieelor de capital i apariia multinaionalelor puternice limiteaz capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene; pieele devin tot mai volatile i mai susceptibile influenelor externe. Apariia concomitent la sfritul anilor 80 i nceputul anilor 90 a omajului ridicat i inflaiei a contrazis teoria keynesian care le considera pe cele dou alternative, fiecare putnd fi folosit de guvern pentru a o contracara pe cealalt. n plus, diminuarea capacitii de intervenia a guvernrii i slbirea autonomiei cauzate de globalizarea pieelor financiare, a coincis cu o serie de schimbri socio-demografice care au fcut ca nevoia i implicit cererea de programe sociale s mreasc presiunea public asupra guvernrii: transformrile ce apar n instituia familiei (familii monoparentale, copii n afara cstoriei etc.) i care limiteaz capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergeneraional; creterea speranei de via concomitent cu scderea natalitii ceea ce determin creterea ponderii populaiei asistate n raport cu populaia activ, generatoare de resurse; creterea general a omajului determinat de restructurrile industriale majore (de-localizarea sau nchiderea unitilor manufacturiere i transformarea economiilor occidentale n economii bazate pe cunoatere); destructurarea comunitilor din cauza fluxurilor de migraie i incapacitatea acestora de a asigura coeziune i solidaritate intergeneraional (exemplul comunelor romneti depopulate de fora de munc activ care pleac la munc n strintate lsnd n comunitate doar copiii i btrnii, adic populaia asistat); transformarea economiei manufacturiere n economie a cunoaterii presupune investiii substaniale n educaie ce se substaniaz att la nivel individual prin dinamica calificrilor cognitive i profesionale certificate n sistemul de educaie formal i informal, dar i la nivelul politicilor publice prin oferirea de programe de formare i conversie profesional, dar i prin

31

reglementarea pieei de formare prin introducerea i monitorizarea aplicrii standardelor de calitate i certificarea furnizorilor.

Caracteristici ale noului management public (NMP) Dunleavy i colab. (2006) sintetizeaz direciile de reform ale NMP astfel: dezagregare, competiie, stimularea performanei. Pe de alt parte, Lane (2000) identific contractarea ca fiind caracteristica de baz a NMP, spre deosebire de autoritate folosit preponderent n cazul administraiei tradiionale. n plus NMP tinde s nlocuiasc contractele pe termen lung specifice administraiei (n cazul resurselor umane de exemplu, contractele funcionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totui nu att de scurte, contractelor care guverneaz schimburile de bunuri i servicii on the spot sau spot market contracting), avnd obiective specifice, msurabile, contracte specifice pieei i guvernrii corporatiste. Acest fapt are implicaii foarte importante n privina competiiei, permind introducerea mecanismelor specifice pieei n sectorul public. Contractarea se refer att la contractarea extern a serviciilor publice (contracting-out), de pild contractarea realizrii unei autostrzi cu bani publici n urma unei licitaii publice, dar i la contractarea n interiorul sectorului public. n cazul celei din urm vorbim de contractarea unor agenii specializate cu autoritatea ierahic superioar stabilind obiective i indicatori de performan, dar i de contractarea perosnalului, ndeobte la nivelele manageriale. http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref Hood (1991) identific apte direcii importante de reform propuse de NMP: Management profesional managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar i autoritatea de a lua decizii, adesea politice, nu doar tehnice; i asum deciziile, au puncte de vedere pe care le susin n faa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplic politicile altora. Ei sunt nvestii n funcie n baza unui plan managerial cu obiective i indicatori de performan (plan de guvernare), i asum public acest plan i dau seama de modul n care l implementeaz. Ei aciuneaz asemenea unui CEO (chief executive officer) n cazul companiilor private care rspunde n faa consiliului de administraie care la nvestit n funcie i, n cele din urm, n faa adunrii generale a acionarilor. Managerii profesioniti rspund n faa autoritii care i-a nvestit n funcie, dar ei sunt ns agenii cetenilor i n aceast calitate, dei nu sunt alei n mod direct de ctre acetia, au libertatea de a da seama cetenilor, prin intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaz. Prin opoziie, ne amintim c funcionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susine puncte de vedere politice n exerciiul funciei i nu pot avea luri de poziii publice n privina politicilor pe care le implementeaz tehnic (un exemplu recent din administraia romneasc este acela al lui Sebastian Bodu, fost preedinte al ANAF care a fost demis de primul-ministru n urma unei luri de poziie publice vis--vis de reforma fiscal a guvernului; el a fost demis pe motivul c un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia, ci are rolul de a o aplica; ntemeierea este una ce ine strict de logica administraiei birocratice clasice care separ strict rolul politicianului de cel al funcionarului; n plus, acesta era chiar secretar de stat,

32

adic ocupa o funcie politic ce i-ar fi permis, chiar n cazul administraiei clasice s exprime puncte de vedere publice fa de o politic sau alta). Indicatori de performan i standarde explicite. Indicatorii se refer la msurarea progreselor, operaionalizeaz implementarea acestora, n timp ce standardele fixeaz, prin comparaie, nivelele dezirabile (minimale sau de execelen) ce trebuie atinse. Reforma managerial a accentuat nivelele de performan ale agenilor publici, fie acetia birouri, agenii guvernamentale sau angajai. n toate domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performan care s evalueze sistematic, nu informal i colegial progresul organizaiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate. Controlul outputurilor mai degrab dect al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor, ageniile avnd o libertate mai mare n a-i planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel nct s urmreasc n mod eficient rezultatele. De exemplu, n cazul colilor din Romnia, angajarea resurselor umane se face de ctre inspectorat, lsnd colilor o libertate foarte redus n promovarea propriilor politici i urmrirea activ a rezultatelor prin politicile de angajare i salarizare. Reforma sistemului de educaie preuniversitar prevede capacitatea managementului colii de a contracta n mod direct profesorii de care are nevoie n funcie de obiectivele i necesitile fiecrei coli. Dezagregarea serviciului public i fragmentarea n agenii specializate. Dezagregarea nseamn divizarea departamentelor ministeriale largi n agenii de mai mici dimensiuni ce funcioneaz n condiii de autonomie managerial, fiecare fiind responsabil de furnizarea unor servicii bine precizate pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al ageniilor Next Steps introduse n 1988 n Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baz este sintetizat n raportul guvernamental care recomanda nfiinarea ageniilor astfel: ar trebui nfiinate cu scopul de a ndeplini funciile executive ale guvernrii n cadrul unei politici i al unui buget stabilit de un departament ministerial. Se presupune c ageniile astfel fragmentate vor intra ntr-o relaie contractual sau cvasi-contractual (stabilirea unor inte, nivele de realizare) cu autoritatea ierahic (departamentul/ministerul) pentru furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate i calitate bine precizate introducnd flexibilitate i competiie n sectorul public. n plus, angajaii acestora pot fi n mare parte personal contractual, la rndul lor avnd ataate obiective i nivele de performan explicite. Dezagregarea este coerent tendinelor de contractualizare i introducere a indicatorilor de performan n sectorul public. Date din raportul OECD (2002) arat c aceste agenii aparin sectorului public lrgit; ele se afl ntr-o relaie contractual sau semi-contractual cu o autoritate tutelar, nu sunt ns integrate ierarhic cu acestea. Ageniile sunt create fie prin a) delegarea puterii de ctre un department ministerial n condiii cvasicontractuale (stabilirea de obiective msurabile), fie prin b) devoluia puterii n condiii strict contractuale. n ambele cazuri, entitile astfle create funcioneaz dup o logic diferit, iar responsabilitatea lor este una contractual i mai puin administrativ. Pentru a arta importana ageniilor n sistemul public lrgit al rilor OECD, raportul menioneaz c ponderea cheltuielilor lor n totalul cheltuielilor sectorului public,

33

precum i ponderea forei de munc angajate din totalul forei de munc din sectorul public sunt foarte ridicate variaz ntre 50% i 75%. Raportul relev c, la vremea respectiv, n : o o o Marea Britanie funcionau 131 de agenii executive angajnd peste trei sferturi din funcionarii publici Frana existau 1300 instituii publice (public establishments) nfiinate de ctre guvernul naional i aproximativ 50.000 nfiinate de autoritile locale Noua Zeeland funcionau 79 de entiti ale Coroanei (excluznd colile, instituiile de educaie teriar, consilii) angajnd aproximativ 80% din fora de munc a sectorului public i reprezentnd aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei o Olanda, ageniile (neincluznd i autoritile administrative independente) reprezentau aproximativ 30% din funcia public, estimndu-se ca n 2006 procentul s creasc pn la 80%. Introducerea competiiei n sectorul public prin francizare, contractare, servicii pltite de utilizatori (sistemul voucherelor). Msurile mai sus amintite au ca obiectiv n primul rnd stimularea competiiei, att ntre ageniile furnizoare de servicii, ct i pe piaa muncii, la recrutarea i promovarea angajailor. Contractarea presupune relaii de pia (arms length) ntre agenii, limitate strict la prevederile contractuale, fr posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de coninutul contractului; n aceste condiii, exist posibilitatea terminrii contractelor neperformante i teoretic, dac exist mai muli ageni capabili, piaa regleaz prin competiie nivelul de calitate i cantitate al serviciilor oferite la un anumit pre. Problema este aceea a existenei unui numr important de for de munc calificat i ageni specializai care s constituie o pia i s fac posibil competiia i alegerea de ctre guvern a agenilor cei mai rentabili. n cazul n care guvernul nu i poate alege pe cei mai buni (intractivitatea salariilor n sectorul public de pild) apare fenomenul de selecie advers prin care se selecteaz cei mai puin performani. Stiluri de conducere specifice managementului privat: angajarea pe baz de contract, negocierea contractelor, stimularea performanei prin salarizare contingent la nivelul de performan al anagajatului, evaluarea periodic a ndeplinirii obiectivelor, flexibilitate n angajare (i terminarea contractului), inclusiv angajarea direct pe poziii manageriale (ceea ce n administraia clasic nu se practic, selecia pentru posturile de conducere fiind una intern, iar recrutarea se face la nivelele de baz ale ierarhiei). Disciplin i parcimonie n utilizarea resurselor. Utilizarea resurselor trebuie s vizeze ndeplinirea obiectivelor; orice cheltuial trebuie justificat prin beneficiul marginal pe care l aduce n realizarea obiectivelor, nefiind admise cheltuieli care au alte raiuni (de exemplu sporurile acordate nedifereniat n administraia romneasc spor de condiii grele sau spor de confidenialitate ar trebui, conform NMP, utilizate minimal sau chiar deloc dac impactul lor asupra atingerii obiectivelor nu poate fi clar demonstrat).

34

n plus, raportul OECD (1993) accentueaz: Descentralizarea autoritii i responsabilitii la nivele locale i regionale; este o form de dezagregare i fragmentare, fiind consecvent principiului subsidiaritii; din capitolele precedente am vzut c descentralizarea antreneaz scderea cheltuielilor publice datorit controalelor mai serioase aplicate de nivelel superioare asupra celor inferioare; n plus, specificare obiectivelor, influena agendei de ctre ceteni sunt mai directe n cazul ageniilor locale i regionale. Privatizarea ntreprinderilor publice. Una dintre msurile larg aplicate, chiar dac nu teoretic susinute este aceea de privatizare a organizaiilor productive (regii autonome, societi naionale etc.). Ideea schimbrii formei de proprietate ca modalitate de eficientizare, chiar dac larg aplicat, nu este nsoit de argumente puternice, practica artnd c n locuirea unui monopol public cu unul privat nu soluioneaz, ci doar acutizeaz problemele. n logica managerialist a reformelor prezentate mai sus, administraia public n Romnia numr puine cazuri de agenii cvasi-autonome n raport cu rile OECD menionate mai sus. Caracteristicile amintite (autonomie managerial i responsabilitate contractual) pot fi operaionalizate n contextul romnesc astfel: ponderea veniturilor extrabugetare i gradul de autonomie am managerului (n ceea ce privete angajarea i stimularea resurselor umane, alocarea bugetar, stabilirea prioritilor etc.). Exemple de agenii care funcioneaz dup o logic cvasi-contractual sunt autoritile de reglementare i stabirea standardelor n diverse domenii (exemplu: Agenia pentru Asigurarea Calitii n nvmntul Superior), dar i agenii de gestionare a fondurilor europene, precum Agenia Naional pentru Programe Comunitare n Domeniul Educaiei i Formrii Profesionale (ANPCDEFP) care gestioneaz implementarea Programului Life Long Learning n Romnia. Dintre exemplele menionate vom explica ceva mai detaliat situaia ANPCDEFP. Agenia se afl n subordinea ierarhic a Ministerului Educaiei i Cercetrii, conducerea fiind numit de ctre Ministrul Educaiei i Cercetrii. De asemenea, agenia primete un buget anual din partea ministerului, aceste caracteristici ncadrnd-o mai degrab n rndul ierahiei departamentale clasice. Totui, agenia funcioneaz n relaie direct cu Comisia European care finaneaz o parte a costurilor operaionale, ns numai n baza unui contract cruia i este asociat un plan operaional (operating agreement). Finanarea primit din partea Comisiei are caracteristicile unui grant i nu ale unui buget; agenia i stabilete n planul operaional o serie de obiective cuantificabile i indicatori de performan, dar i un buget aferent care, n urma negocierii cu Comisia European, devin obligaii contractuale, finanarea fiind acordat n funcie de ndeplinirea acestor obiective. Astfel alocaia financiar nu vizeaz acoperirea costurilor de operare ale ageniei, ci ndeplinirea unor obiective concrete, anterior negociate. Managerul dispune de autonomie n gestiunea grantului, dar este responabil n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale. Spre deosebire de finanarea comunitar, bugetul alocat de minister este defalcat strict pe activiti, finaneaz costurile de operare nefiind contigent la obiective i indicatori de performan; n plus flexibilitatea managerial n execuia bugetar este extrem de limitat, iar alocaia

35

bugetar depinde ntr-o msur determinant de nivelul alocaiei anterioare, dar i de datele de intrare (numrul posturilor, suprafaa desfurat a spaiilor etc.) i nu de datele de ieire, respectiv obiective, rezultate.

Critici Pollitt (1990) i axeaz criticile pe faptul c NMP este un model puternic ideologizant (asumpiile pe care se bazeaz, anume faptul c sectorul public este similar celui privat, sunt false); sectorul public funcioneaz dup o etic diferit care este aceea a servirii interesului public, al ceteanului i nu a furnizrii de servicii adresate unor clieni; interesele clienilor i cetenilor pot s nu coincid la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetenilor care este n acelai timp mai general, dar i mai difuz neputnd fii ntotdeauna definit cu acuratee prin indicatori i obiective specifice; specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare i indicatori de performan profitabilitatea nu poate fi un criteriu, ceteanul nu este un simplu client, introducerea mecanismelor de pia nu funcioneaz n toate cazurile). Managementul public nu poate fi doar o simpl modalitate economic de maximizare a satisfaciei clientului (McKinney i Howard, 1998). Sectorul public nu este dator doar cu att: el trebuie s reconcilieze o multitudine de valori i interese, s redistribuie resursele conform unor principii echitabile i s asigure respectarea valorilor constituionale. Etosul sectorului public (angajare pe via, respectarea procedurilor, salarizare n funcie de poziia ocupat, fidelizare fa de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe performan ce au condus adesea la stimulente perverse individualizare, pierderea spiritului lucrului n echip, a responsabilitii colectives.

Diferene ntre conceptul de cetean i cel de client/utilizator al serviciilor publice Un cetean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi i obligaii n peroana unui individ, n cadrul unui stat constituional, de drept i n cadrul unei ierarhii de legi i reglementri. Un client este definit prin nevoile ce rezid ntr-un individ i satisfacerea acestor nevoi ntr-o situaie de pia de furnizare i cerere de bunuri i servicii i ntr-o ierarhie a nevoilor, atunci cnd exist disponibilitatea individului de a plti. Ceteanul este parte a unui contract social, n timp ce clientul este parte a unui contract pe pia. Pollitt i Bouckaert, 1995, p. 6

36

Responsabilitatea n sectorul public este mediat de politicieni, funcionarii i ageniile sunt responsabili n faa oamenilor politici, iar acetia n faa electoratului; managerialismul altereaz acest lan al responsabilitii problematiznd integrarea obiectivelor fiecrei agenii n programul de guvernare i fcndu-i pe managerii ageniilor dezagregate responsabili n principal n faa clienilor i a autoritii contractante imediat superioare, dar strict n litera contractului ncheiat cu aceasta. Pe de alt parte, autoritatea superioar (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a monitoriza activitatea ageniilor, ceea ce face ca responsabilitatea politic a acestora s fie slab, ele fiind evaluate mai degrab de ctre clieni, n ca litate de furnizoare de servicii. Totui, integrarea serviciilor ntrun program coerent de guvernare se estompeaz, ageniile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea n faa politicienilor i a cetenilor este diluat. (Un exemplu din administraia public local n Capital este acela al concesionrii ntreinerii strzilor ctre firme private; acestea sunt n special responsabile n faa Primriei cu care au ncheiat contract, iar aceasta din urm ar trebui s monitorizeze respectarea obligaiilor contractuale de ctre firmele concesionare; totui, multe firme intr n contact direct cu clienii, stabilind linii telefonice pentru sugestii i reclamaii i ncercnd s obin feed-back-ul acestora; n timp ce practica poate fi apreciat, totui, datoria monitorizrii respectrii prevederilor contractuale revine Primriei care, la rndul ei, d seama n faa comunitii. Clienii nu au stimulente pentru a se implica n aciuni n beneficiul comunitii, iar existena liniilor pentru reclamaii i sugestii nu poate substitui obligaia Primrie de a verfica, cu expertiz tehnic, ndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaii nu este un indicator valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru aciuni civice.) n aceste condiii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindc canalizeaz serviciile ageniilor nspre realizarea programului politic de guvernare.

NMP face parte din prima generaie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia, n special prin reducerea costurilor; totui sectorul public nu poate fi ghidat doar de creterea cantitii produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui s fie orientat pe creterea calitii vieii dect de creterea cantitii i calitii serviciului oferit. Creterea calitii vieii comport ns dou probleme: n primul rnd este vorba de abordarea integrat a unor probleme sociale care transgreseaz liniile simplu delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesiv pentru outputs produse - n detrimentul rezultatelor outcomes schimbri ale condiiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecine ale implementrii unor programe), iar n al doilea rnd se pune problema distribuirii, a alocrii echitabile a serviciilor. Ambele probleme au tins s fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare n sens strict economic. Un exemplu poate fi cel al nvmntului superior romnesc unde finanarea se acord, n cea mai mare parte, pe student echivalent colarizat. Totui, acesta este doar un output, nefiind legat n mod direct de creterea calitii serviciului public pentru cetean. Un astfel de rezultat ar fi creterea gradului de angajare a absolvenilor, eficiena acestora (salariul obinut) i chiar beneficiile sociale pe care le aduc societii (invenii, descoperiri tiinifice, creterea productivitii asociat cunoaterii etc.)

37

Dunleavy i colab. (2006) argumenteaz c, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea instituional i au sczut capacitile autonome (competenele) cetenilor n rezolvarea problemelor publice (multiplicarea ageniilor deruteaz cetenii care nu mai tiu unde s se adreseze), ceea ce a condus la eecul NMP n soluionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirm c acolo unde serviciu public este difereniat i fragmentat, exist un cost ridicat al capacitii de aciune colectiv. Dezagregarea a fots urmat reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmrite politici guvernamentale. Competiia s-a meninut, dar indirect prin msurarea performanei i stabilirea de clasamente, n timp ce stimularea se menine, dar creaz la rndul ei probleme ce ine de creterea inegalitilor n sectorul public i performan inegal.

Rezultate ale evalurii reformelor de management public n Noua Zeeland Noua Zeeland a fost unul dintreprimele state care au aplicat noile reforme procednd i la evaluri ale consecinelor acestora supra sectorului public. Mai jos vom prezenta ctvea dintre concluziile cercetrii: Puncte tari Producie mai eficient a bunurilor i serviciilor; Un sector public mai sensibil cerinelor consumatorilor, livrnd servicii de calitate superioar; Disciplin financiar sporit; Control fiscal mbuntit;

Puncte slabe Alinierea produselor (outputs) cu rezultatele (outcomes); Slaba aliniere a strategiilor bugetare i cheltuielilor ageniilor; Potenialul conflict ntre interesul cumprtorului i el al deintorilor drepturilor de proprietate (ntre client i cetean); Probleme de specificare detaliat a contractelor i a elementelor neprevzute n contractarea produselor (output-urilor); Consecine neprevzute ale noului regim (pierderea spiritului de echip); Performan inegal a ageniilor i departamentelor guvernamentale.

Msuri de ameliorare

38

1. integrarea furnizrii de servicii de-alungul unor agenii diferite; 2. soluionarea fragmentrii i integrarea diverselor programe funcionale la nivelul ageniilor; 3. mbuntirea sistemului de formare i dezvoltare profesional a funcionarilor publici. Ministers of State Services and Finance, 2002, apud. Matheson i Kwon, Public management in flux. Trends and differences across OECD countries, n Bovaird i Loffler (eds.), 2003, Public Management and Governace, Routledge, London, p. 41 - 52. Tendine reversibile ale NMP Dunleavy observ c o parte din tendinele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese au devenit reversibile dup ce s-a constat c mult ateptata eficien de fapt a dus la slbirea poziiei publice i imposibilitatea implementrii unor politici coerente n folosul cetenilor. Un moment de o importan crucial l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tedinele reversibile se manifest prin: Re-absorbia n sectorul public a unor activiti ce fuseser contractate n sectorul privat (outsourced) re-naionalizarea companiei ce se ocup de infrastructura feroviar n Marea Britanie i a securitii aeroportuare n Statele Unite dup atacurile de la 11 Septembrie. O alt tendin a fost aceea, contrar fragmentrii (sau dezagregrii), de re-unificare a diverselor agenii pentru promovarea unor politici coerente; i de data aceasta exemplul Departamentului de Securitate Intern n Statele Unite, aprut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea a aproximativ 22 de agenii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale siguranei interne. Fragmentarea propus de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficien i imposibilitatea adoptrii unor politici coerente; exemplul ageniilor de reglementare feroviar n Marea Britanie, n numr de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocraii de tip boutique): sigurana feroviar, licenierea companiilor de transport feroviar i investiia n infrastructura feroviar. Toate aceste schimbri nseamn mutarea accentului de pe eficiena de tip business a unitii administrative (care a condus la dezagregare i fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetenilor, clienilor programelor publice. Eficiena rezulta n special din economia realizat prin scdera costurilor i competitivitate; totui, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la balcanizarea serviciilor i apariia de birocraii de tip boutique care instituionalizau propriile domenii de activitate, propriile funciuni, fr a exista neaprat o necesitate real, venit dinspre societate, n privina domeniului respectiv. Unificarea ageniilor i abordarea holistic a multor servicii publice devine posibilprin utilizarea n contextul guvernrii a noilor mijloace informaionale. Influena mediilor comunicaionale moderne asupra managementului public se realizeaz printr-o arie larg de schimbri cognitive, comportamentale,

39

organizaionale, politice i culturale legate de sistemele informaionale guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, n schimb, o centrare pe nevoile clientului i eliminarea birocraiei, nu att prin introducerea competiiei, ct prin folosirea mijloacelor informaionale n furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul i faciliteaz accesul clienilor, de tipul one stop. Furnizarea serviciilor de tipul one-stop mbrac forme diferite, incluznd ghiee unice (one-stop agencies - multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), ferestre web unice (o interfa integrat centrat pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De asemenea, astfel de servicii presupun o transparen sporit a proceselor manageriale publice. NMP nu a putut determina agilitatea guvernrii de a se adapta noilor provocri globale, de a i reactualiza structurile pentru a rspunde unor nevoi n schimbare i volatilitii mediului exterior. El a rmas pre preocupat pentru eficien i reducerea costurilor, pierznd din vedere tocmai specificul sectorului public i mecanismele de guvernare n favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot ns substitui proceselor complexe de decizii colective i implementare responsabil. EXERCIII 1. Identificai tendine managerialiste n administraia public. n ce msur sunt acestea consecvente logicii noului management public? 2. Dai exemple de agenii cvasi-autonome n cadrul administraiei publice romneti. n ce msur pot fi acestea considerate ca entiti contractuale diferite de cele departamentale, ierarhice. Argumentai.

40

Noua Guvernare
NG reaserteaz nevoia pentru aciune colectiv, pentru coordonarea contribuiilor actorilor din sectorul public, privat i voluntar n rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocup rolul central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar i pentru profit) i informal n exercitarea guvernrii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat i voluntar este partenerial mai mult dect competitiv, iar ea trebuie centrat pe producerea valorii pentru cetean. n Marea Briatanie, Carta Alb Setting New Standards din 1995 mut accentul, n cazul achiziiilor publice, de pe competiie (obligativitatea licitaiei ca mecanism de asigurare a eficienei) pe cooperarea (pro-active contract management) ntre furnizor i beneficiar, ntre public i privat pentru realizarea celor mai bune servicii posibile (best value) pentru ceteni. Se ncerca astfel consolidarea capitalului social, generarea ncrederii i diminuarea oportunismului. Se consider astfel c piaa nu rezolv toate problemele comunitii, se reaserteaz necesitatea guvernrii, a soluionrii colective a problemelor societii, doar c ea ncepe s se produc n afara statului sau n reele n care statul nu mai deine rolul central. Reelele vor fi eficace n msura n care genereaz norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor i valorilor mprtite menit s asigure partenerii fa de potenialul aciunii oportuniste de maximizare a propriului interes n defavoarea partenerului. Din cauza complexitii problemelor societii contemporane contractele nu mai pot fi garanta

41

calitatea i atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetean); ele sunt fatalmente incomplete ca urmare a creterii incertitudinii cu privire la rezultatele aciunilor practice n contexte dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care mprtesc normele cooperrii i reciprocitii sunt cadre generale, adaptabile, n interiorul crora partenerii i ajusteaz reciproc aciunile n funcie nu doar de interesele proprii, ci considernd deasemena intersele partenerilor. Pe de alt parte, statul se deligitimeaz n parte din cauz c ageniile statului devin prea stngace i birocratice, dar i din cauza controlului structurilor de informare i implementare de ctre actori privai. (Peters and Pierre, 2000) Profesiile, organizaiile neguvernamentale, grupurile private, corporaiile, reelele, comunitile sunt toate instane ce capt treptat legitimitate n actul guvernrii, dar acioneaz n afara structurilor birocratice ale guvernului. Guvernarea n afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrat care arat rolul tot mai important al reelelor i actorilor din sectoarele privat i voluntar n alegerile colective ale societii. Peters i Pierre (2000:7) definesc noua guvernare ca o colecie de perspective ce aserteaz schimbarea rolului guvernului n societate i dinamica capacitilor sale de a promova interesele colective n condiiile unor severe constrngeri interne i externe. Constrngerile se refer la presiunile fiscale, la solicitarea unor servicii eficace i eficiente de ctre ceteni, precum i la ubrezirea poziiei de putere a statului: statul este tot mai dependent de ali actori societali, fie din cauza lipsei de resurse, fie din cauza lipsei de legitimitate. Peters i Pierre (2000) identific mai multe perspective de gndire asupra guvernrii n termeni structurali, respectiv instituiile prin care se realizeaz guvernarea la un moment dat: guvernarea ca ierarhie: perspectiva clasic, weberian, a structurilor statale integrate pe vertical, modelul ideal al birocraiei publice; statul - conceput ca reprezentantul interesului colectiv este separat n mod clar de restul societii, dar o guverneaz prin impunerea de legi i reglementri; critica de baz este aceea care privete descentralizarea: oraele i regiunile dobndesc autonomie pe seama statului ceea ce face ca puterea s difuzeze, iar integrarea ierarhic s fie alterat guvernarea ca pia piaa este un mecanims de alocare a resurselor, dar i un spaiu al aciunii economice autonome a indivizilor; guvernarea trebuie s trateze cetenii n calitate de clieni ai serviciilor publice i s se bazeze pe mecanismul pieelor n determinarea nivelelor de furnizare a anumitor bunuri i servicii; guvernarea prin reele este una dintre cele mai rspndite forme ale guvernrii contemporane reelele cuprind o larg varietate de actori printre care instituii ale statului i interese organizate ntr-un anumit sector de politici. Gradul de coeziune al reelelor variaz amplu, la un capt al intervalului avnd comuniti coerente de politici, la cellalt coaliii care se contureaz doar pentru o politic singular. Reelele dein, ntr-o msur important controlul, ele reglementeaz i coordoneaz sectoarele de politici n funcie de preferinele actorilor implicai i mai puin n

42

funcie de interese generale. Statul este ns cel responsabil pentru implementarea politicilor, astfel c reelele scurt-circuiteaz procesul democratic, separnd controlul de responsabilitate. Relaia dintre stat i reele este totui una de dependen mutual: statul concepe reelele ca depozitare de expertiz i ca avnd suficient reprezentativitate a intereselor, n timp ce reelele ncearc s infleunteze statul i interesele pe care acesta le reprezint. Pe de alt parte ns reele reprezint o modalitate de implicare inegal a actorilor societali n elaborarea i implementarea de politici guvernarea comunitilor pornete de la premisa omogenitii socio-economice i a intereselor comune ce caracterizeaz micile comuniti i problematizeaz ideea c statul ar fi chemat s rezolve problemele generale ale societii. Ideea general este aceea conform creia comunitile i pot rezolva propriile probleme cu o implicare redus din partea statului. Guvernarea comunitar se bazeza pe o viziune asupra comunitii consensuale, iar membrii acesteia interesai n a se implica n soluionarea problemelor comune. Guvernul care emerge ca instrument de gestionare a conflictului politic n momentul de fa devine surs a conflictului i l ncurajeaz n chestiuni sau aspecte de politici ce, n sine, nu ar fi controversate, argumenteaz comunitarienii. Soluia, spun acetia, este guvernarea n afara guvernului. Aceast soluie n plus ar responsabiliza colectiv comunitile pentru rezolvarea probelemelor comune. Bovaird i Loffler (2003:6) definesc guvernarea public ca fiind felul n care actorii interesai ntr-o anumit cauz (stakeholders termenul original) interacioneaz unii cu alii pentru a influena rezultatele unor politici publice. Mai departe ei identific cteva dintre aspectele pe care termenul de guvernare public le presupune: 1. cine are dreptul de a lua i a influena deciziile n sfera public? 2. ce principii trebuie urmrite n luarea deciziilor n sfera public (principiul reciprocitii de exemplu)? 3. cum ne asigurm c aciunea colectiv n sfera public rezult n creterea bunstrii pentru actorii crora le acordm cea mai mare prioritate (sau cei mai defavorizai dac ar fi s respectm al doilea principiu al teoriei filosofului liberal J. Rawls3)? n timp ce n noul management public atenia este orientat sprea msurarea rezultatelor, guvernarea public este preocupat de felul n care diferite organizaii interacioneaz pentru a obine un nivel ct mai ridicat al rezultatelor dorite (Bovaird & Loffler, 2003: 10) i care satisfac ntr-o msur echitabil interesele multiple i adesea divergente. Peters i Pierre (2000) afirm c managementul public este o abordare eminamente ideologic, ce asum superioritatea pieei i a practicilor corporatiste plednd pentru emularea lor n sectorul public. Pe de alt parte, noua guvernare reaserteaz specificitatea politic, dar i cultural a sectorului public, bazat pe cooperare mai degrab dect pe competiie, pe un etos specific funciei publice, bazat n special pe responsabilitatea public i mai puin pe controlul stimulentelor acordate angajailor. Piaa nu produce de la sine soluiile dezirabile, acestea sunt rezultatul negocierii

Inegalitile (i implicit limitarea libertii individuale prin aciune colectiv) se justific doar atunci cnd conduc la creterea bunstrii actorilor celor mai defavorizai.

43

principiilor i implementrii politicilor publice, iar rolul fundamental revine guvernrii, soluiilor colective n care ns statul nu este dect unul dintre actori. Noua guvernare vizeaz pe de o parte procesul de elaborare a politicilor publice, dar i guvernarea organizaiilor sectorului public prin care sunt implementate politicile. NG n general accentueaz (Bovaird i Loffler, op. cit., p. 18) : abordarea holistic a problemelor cetenilor multe dintre problemele cetenilor transgreseaz liniile de separare administrativ-organizatoric a serviciilor oferite, astfel c preocupare nu trebuie s vizeze serviciul, ci soluionarea problemelor specifice ale cetenilor; calitatea vieii devine conceptul central n locul celui de calitate a serviciilor oferite; nevoia ca problemele specifice s fie abordate n cooperare, fiindc ele nu pot fi soluionate de ctre o singur agenie nevoia de a dezvolta reele n care ct mai muli actori interesai (stakeholders) s fie reprezentai; nevoia de a stabili regulile jocului astfel ca actorii interesai s poat interaciona n condiii mutual avantajoase, s genereze ncrederea necesar soluionrii colective a problemelor, respectiv capital social: norme i valori mprtite la care se apeleaz n ultim instan pentru soluionarea i medierea eventualelor conflicte (mecanisme de ajustare reciproc); importana crucial a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate n toate interaciunile pe care aceti actori le au: transparen, integritate, onestitate, corectitudine, respectul pentru diversitate. Unul dintre cele mai elocvente exemple de guvernare partenerial n cazul administraiei publice romneti este acela al dezvoltrii regionale. Aceasta presupune o nou configurare teritorial administrativ, n opt regiuni de dezvoltare; totui prevederi constituionale mpiedic o reorganizare a administraiei publice clasice astfel c legea prevede nfiinarea de agenii de dezvoltare regional care funcioneaz ca organizaii neguvernamentale, nonprofit, de utilitate public n fiecare din cele opt regiuni. Acestea sunt nfiinate ns de structuri ale administraiei locale i beneficiaz de finanare public din fondul naional de dezvoltare regional, din asistena financiar din partea UE, dar i prin atragerea de surse private fiind astfel structuri hibrid public privat. Ele se nfiineaz ca organizaii de drept privat (n parte i pentru a ocoloi hisul procedural al administraiei publice) dar sunt n fapt controlate att de ctre structuri locale (consiliile judeene), ct i guvernamentale (ministerul integrrii europene, actualmente al dezvoltrii regionale). Ele sunt controlate de consiliile locale i judeene componente ale regiunii, dar funcionarea lor este semi-autonom i exprim capacitatea de auto-organizare a regiunilor dincolo de prevederile procedurale legale. Chiar dac predomin n mod indicutabil birocraiile departamentale ierarhic ordonate, structurile prin care se exercit guvernarea devin astfel tot mai complexe: organizaii publice care au ns autonomie managerial i funcioneaz antreprenorial (Agenia pentru Asigurarea Calitii n nvmntul Superior

44

care este n cea mai mare parte finanat din taxele colectate pentru prestarea de servicii de evaluare i consultan privind asigurarea calitii), organizaii hibrid, de drept privat dar de utilitate public i cu reprezentare a autoritilor publice n forurilor de conducere (ageniile de dezvoltare regional), dar i organizaii private cu scop comercial nfiinate ns ca parteneriate public privat i n care de asemenea exist o reprezentare important a autoritilor publice (locale sau centrale).

NMP a nsemnat o reform de la abordarea legalist a sectorului public spre o abordare centrat pe servicii, pe rezultate (service-driven). NG reprezint o nou schimbare de paradigm, de data aceasta centrarea pe servicii i rezultate fiind nlocuit de centrarea pe cetean (citizen-driven) i nevoile globale ale acestuia (calitatea vieii). Abordarea holistic a problemelor ceteanului este posibil n primul rnd datorit noilor mijloace informaionale, serviciile digitale, bazele de date i reeaua de calculatoare conectate la Internet facilitnd schimbul de informaii ntre agenii pentru rezolvarea integrat a problemelor, dar i accesul cetenilor la servicii i interaciunea acestora cu administraia. Cooperarea i parteneriatele de tip public privat transcend graniele odinioar rigide ntre sectorul public i cel privat, viznd soluionarea problemelor cetenilor. Pe de alt parte ncredera n instituii, dar i centralitatea unor valori precum transparena i corectitudinea devin fundamentale n exercitarea guvernrii. Lipsa acestora se msoar n implicarea sczut a cetenilor, deturnarea obiectivelor de la agenda real a societii i n cele din urm scderea eficienei i eficacitii serviciului public care la rndul lor antreneaz i percepia negativ a cetenilor. NG presupune spargerea cercului vicios al nencrederii cronice a cettenilor fa de guvernare i implicarea comunitilor i a societii civile n luarea deciziilor n baza unor principii transparent asumate i consecvent aplicate. Astfel, agenda public va fi n direct coresponden cu nevoile cetenilor, guvernarea fiind fundamentat pe problemele reale ale societii ce nu pot fi rezolvate de ctre aciunea individual, prin intermediul pieei. Bovaird i Loffler (2003: 164 66) sintetizeaz elementele comune pe care termenul de guvernare le are n diverse definiii: asum o perspectiv cooperatoare prin care mai muli actori interesai ntr-o problem (ceteni, grupuri de afaceri, sectorul voluntar, media) sunt implicai n soluionarea ei, nu doar o agenie public perspectiv n care, n anumite cazuri, practici precum negocierea, medierea, autoreglementarea pot fi mai eficiente dect aciunea public; are de-a face att cu reguli formale (constituii, legi, reglementri), ct i cu reguli informale (coduri de conduit, coduri etice, obiceiuri, tradiii), dar asum c acestea pot fi modificate prin negocieri ntre actori care i folosesc propria putere de negociere n urmrirea intereselor;

45

 nu este reducionist, nu se bazeaz doar pe pia ca mecanism de eficientizare aa cum asuma noul management public, ci ia n considerare deopotriv ierarhiile (precum birocraia) i reelele ca structuri facilitatoare n anumite circumstane; nu gndete exclusiv n termeni de mijloace i scopuri, intrri (inputs) i ieiri (outputs), ci recunoate importana n sine a caracteristicilor proceselor de interaciune social (de exemplu, transparen, integritate, onestitate); este o abordare inerent politic (spre deosebire de NMP care era preponderent economic), preocupat de interaciunea ntre actorii interesai (stakeholders) care i exercit puterea n efortul de a-i promova propriile interese i, prin urmare, decizia nu poate fi lsat la latitudinea unei elite manageriale sau profesionale.

EXEMPLU ntr-o anumit situaie, pentru a reduce nivelul criminalitii ntr-o anumit zon sau regiune este mai nti important ca poliia din zona respectiv s aib suficiente resurse financiare, logistice, personal calificat pentru a preveni, interveni i instrumenta cazurile de nclcare a legii. Totui managementul eficient al poliiei este condiie necesar, nu ns i suficient. ntr-adevr dac poliia este gestionat ineficient, ntr-o manier birocratic, greoaie sau corupt percepia acesteia va fi negativ, le fel i legitimitatea, dar i eficiena ei social. Totui, anomia social este o problem pe termen lung a crei soluionare presupune implicarea mai multor, nefiind suficient simpla gestionare corect a poliiei. Astfel, la originea problemelor privind criminalitatea se poate afla insuficienta integrare social (inclusiv socio-profesional) a imigranilor sau a grupurilor dezavantajate sau nivele ridicate de omaj n rndul tinerilor. n acest caz, o bun guvernare nseamn mai mult dect urmrirea unor indicatori de eficacitate a poliiei (ouput-ul unei agenii publice); o bun guvernare nseamn implicarea mai multor actori care au resurse i interese pentru rezolvarea problemei. Acest lucru include cu siguran mai multe agenii publice, precum poliia, colile, autoritile locale; n plus ns poate implica sectorul informal, cetenii din comunitate implicndu-se activ n prevenirea criminalitii (fiind mai ateni, lundu-i msuri de siguran, supreveghindu-i propriile proprieti i pe cele ale vecinilor), sectorul privat - grupurile de afaceri care s ofere programe de aciune pozitiv pentru grupurile dezavantajate, dar i organizaii neguvernamentale (sectorul voluntar) care s ofere sprijin n formarea profesional i intergrarea social a celor provenind din grupuri vulnerabile. Astfel de msuri s-ar nscrie ntr-o abordare multi-actorial a problemei criminalitii, n care statul joac un rol important, dar nu mai este singurul responsabil pentru soluionarea colectiv. Comunitatea i asum acest rol prin intermediul diverselor instituii att din sectorul public ct i din cel privat, voluntar sau informal.

EXERCIII

46

1. Identificai structuri parteneriale de rezolvare a unor probleme colective n Romnia. n ce msur respect acestea principiile noii guvernri: analizai felul n care sunt reprezentate interesele multiple (stakeholders) n structurile de conducere ale parteneriatelor, precum i mecanismele de ajustare mutual, capacitatea reelei de a genera capital social.

Funciile managementului public

Allison (1982) stabilete trei funciile generale ale managementului:

1. Strategia. 2. Managementul componentelor interne: Managementul financiar i planificarea Managementul resurselor umane Managementul performanei 3. Managementul constituenilor externi relaiile cu alte departamente coordonarea nu este doar o chestiune de funcionarea ierarhiei, ci un proces politic prin care se obine sprijinul, susinerea anumitor politici, departamente etc. relaiile cu organizaii independente alte organizaii guvernamentale, grupuri de interese, organizaii private, relaiile cu presa

47

n capitolele ce urmeaz vom trata n parte fiecare dintre cele trei funcii generice ale managementului public artnd transformrile produse n abordarea fiecreia dintre ele n trecerea de la administraia weberian clasic la prima generaie de reforme, noul management public i apoi la cea de-a doua generaie de reformare a sectorului public, generic intitulat noua guvernare.

Managementul strategic

Modelul tradiional de administraie public a fost criticat pentru o concentrare prea mare pe elementele interne ale organizaiei i pentru perspectiva pe termen scurt. Odat cu apariia NMP, aceste disfuncionaliti au fost atenuate, iar sectorul public a devenit mai preocupat ca niciodat de strategiile pe termen lung. Perspectiva strategic ia n considerare organizaia n raport cu mediul n care aceasta funcioneaz; stabilete scopuri clare pentru organizaie i ndeprteaz atenia de la gestionarea operaiilor de rutin spre strategii de modelare a viitorului organizaiei. Preocuparea principal este aceea de a poziiona organizaia astfel nct s fac fa incertitudinii care caracterizeaz mediul. Deciziile strategice se refer la (adaptat dup Johnson i Scholes, 2002): raza de aciune a activitilor organizaiei; adecvarea activitilor organizaionale la mediu; alocarea i redistribuirea resurselor majore n cadrul organizaiei; valorile, ateptrile i obiectivelor mprtite de cei care influeneaz strategia; direcia pe termen lung a organizaiei;

48

implicaiile schimbrilor operaionale n interiorul organizaiei.

Mintzberg (1987) identific aspecte general ce descriu termenul de strategie: plan: o secven de aciuni intenionale ce ghideaz abordarea unei situaii; scenariu: o manevr specific pentru a dejuca sau preveni inteniile unui oponent sau competitor; pattern: o seven repetabil ntr-o serie de aciuni; poziie: o modalitate de localizare a organizaiei n cadrul mediului: potrivirea dintre organizaie i mediu; perspectiv/paradigm: o modalitate de a percepe lumea. Modelul tradiional de administraie public era reticent la strategii pe termen lung i, atunci cnd acestea erau elaborate, erau considerate politice. n cadrul acestui model, strategiile chiar erau politice, din moment ce se considera c administraia este un aparat care doar execut deciziile politice, orice viziune strategic era ateptat de la politic. Preocupat foarte mult de proces n sine, administraia tradiional nu contientiza scopul procesului, motiv pentru care nici nu era capabil s optimizeze folosirea resurselor pentru atingerea eficient a scopurilor. Strategiile pe termen lung trebuie ns s fie o preocupare a administraiei pentru c politicienii nu sunt neaprat n poziia s dezvolte strategii pe termen lung ei se schimb la 4-5 ani i au nevoie de rezultate imediate pentru a ctiga capital electoral. Esena Noului Management Public este s ai rezultate. Locul strategiei n acest model este s ncerci s specifici ce rezultate ar trebui s aib organizaia i s prevezi cum s-ar putea agrega anumite realizri n atingerea misiunii organizaiei. Politicienii cer acum ageniilor s ia n considerare implicaiile pe termen lung ale programelor i politicilor, chiar dac asta nseamn s se implice n chestiuni politice. Acest fapt este o recunoatere a imposibilitii separrii politicului de administrativ, ideal al birocraiei tradiionale. Fr strategie, activitile de zi-cu-zi ale organizaiei nu duc nicieri, nu se cumuleaz ntr-un rezultat coerent. La modul ideal, fiecare activitate ar trebui s fie un pas spre atingerea unui obiectiv, iar fiecare obiectiv un pas spre atingerea scopului general al organizaiei.

Strategia n Sectorul Privat Strategie este un termen preluat din armat (de exemplu, ctigarea unui rzboi) i este diferit de tactic, un obiectiv de nivel mai mic (de exemplu, ctigarea unei btlii) care servete la ndeplinirea scopului general, strategic. Analogia dintre afaceri i armat este folosit pentru prima dat de Socrate care a spus c un general i un om de afaceri au n comun faptul c folosesc planuri de utilizare a resurselor pentru a-i ndeplini scopurile.

49

Conform autorilor Hax i Majluf (1984), au existat 5 etape n evoluia planificrii: 1. Controlul financiar i crearea bugetului. Acestea sunt forme limitate de planificare. 2. Planificarea pe termen lung. A nceput n anii 50 i reprezint o evoluie pentru c include proiectarea pe mai muli ani a vnzrilor. Acest tip de planificare nu funcioneaz n condiii de mediu n schimbare rapid i competiie mare. 3. Planificarea strategic are trei forme (prezentate la punctele 3. a., 3. b., 3. c.) i toate au n comun faptul c identific o misiune a organizaiei; fac cercetri asupra mediului n care acioneaz; precizeaz un set de obiective i produc un plan strategic de ndeplinire a acestora. 3. a. Planificarea strategic a afacerii. A aprut n anii 60, cnd apar i conceptele de misiune, evaluarea mediului i analiz. Evaluarea mediului se refer att la componentele interne ale organizaiei (structuri financiare, abilitile angajailor, calitatea managementului) ct i la elementele externe (structurile pieei i tendinele acesteia; evoluia tehnologic; ameninri din partea unor produse similare sau care ar putea substitui produsele organizaiei; abilitile competitorilor; orice alte elemente care ar putea afecta existena organizaiei). Obiectivele sunt inte mai specifice care rezult din evaluarea mediului i din misiune. Planificarea strategic a afacerii (att pe termen lung ct i pe termen scurt, combinat cu alocarea resurselor i msurarea performanei) rezult din misiune, evaluarea mediului i obiective specifice. 3. b. Planificarea strategic a organizaiei ca ntreg4 i managementul strategic. Planificarea strategic a organizaiei ca ntreg a aprut n anii 70 datorit competiiei internaionale crescnde, schimbrii valorilor n societate, incertitudinii militare i politice, a discriminrii nregistrate n rndul cumprtorilor i a stagnrii economice. Acest tip de planificare este preocupat de nivelurile de vrf ale organizaiei, spre deosebire de planificarea strategic a afacerii, i de alocarea de responsabiliti ntre diferitele pri ale firmei. Prioritar misiunii, ar trebui s existe o viziune permanent asupra viitorului organizaiei articulat de vrful executiv al acesteia. Acest tip de planificare este mult mai detaliat dect cel anterior. Att planificarea strategic a afacerii ct i planificarea strategic a organizaiei ca ntreg au anumite limite: paralizie prin analiz (planurile nu produceau rezultate; ele erau doar un efort de gndire al managerilor de la vrf care rmnea pus pe o hrtie, dar nu era aplicat); rezisten organizaional (la introducerea respectivului plan, cea mai mare rezisten era ntmpinat din partea angajailor reticeni la schimbare; respingerea planului respectiv dac managerii de la vrf renunau la planul respectiv sau slbeau monitorizarea). Aceste elemente au dus la Managementul strategic. Acest tip de planificare strategic a aprut n anii 80. Diferena const n faptul c planificarea strategic se concentreaz asupra deciziilor optime de strategie, n timp ce managementul strategic este preocupat de producerea de rezultate strategice: piee, produse sau tehnologii
4

n englez, corporate strategic planning

50

noi. Managementul strategic are ca obiectiv final dezvoltarea unor valori, a unor abiliti manageriale, a unor responsabiliti organizaionale i a unor sisteme administrative care s lege deciziile operaionale de cele strategice la toate nivelurile ierarhiei, eliminnd astfel vechiul conflict dintre strategiile pe termen scurt i cele pe termen lung. Viziunea strategic nu mai trebuie s fie treaba celor de la nivelurile superioare, ci a fiecrui nivel, departament i individ. Planificarea nu trebuie privit ca o activitate separat, operat de un departament de planificare, ci ca o responsabilitate a managementului, ne-izolat de organizaie. n plus, managementul trebuie s in cont de cultura organizaiei pentru c planurile exist i n planificarea strategic, dar este necesar mai mult atenie acordat implementrii datorit factorului uman care afecteaz managementul. 3. c. Planificarea n sectorul public. Sectorul public, ca i sectorul privat, a trecut prin aceleai etape de planificare strategic. Crearea bugetului i controlul financiar au nceput foarte devreme n sectorul public, au fost esena modelului tradiional unde principalul scop al planificrii era cheltuirea bugetului. Planificarea strategic n sectorul public a aprut mai trziu dect n sectorul privat anii 80. Bozeman i Straussman (1990) consider c abordarea strategic are 3 caracteristici: definirea scopurilor i obiectivelor; dezvoltarea unui plan de aciune care s medieze ntre organizaie i mediu i formularea unor metode eficiente de implementare. Alison consider c strategia implic: stabilirea de obiective i prioriti pentru organizaie (pe baza previziunilor asupra mediului i asupra capacitilor organizaiei) i planuri operaionale pentru a atinge aceste obiective. Modele de Planificare Strategic n Sectorul Public Ca i n sectorul privat, primele etape ale abordrii strategice au nsemnat mai mult planificare dect management. Deciziile strategice sunt fundamentale; afecteaz natura i direcia activitilor i viitorul organizaiei; au limite da natur politic i constituional. n 1980, Olsen i Eadie elaboreaz un model de planificare strategic n sectorul public care seamn cu planificarea strategic a afacerii: Formularea de ctre managementul executiv al organizaiei de misiuni i scopuri i asigurarea cadrului n care sunt dezvoltate strategiile intele ctre care se ndreapt strategiile. Evaluarea mediului cu scopul de a identifica factorii n funcie de care trebuie formulate strategiile organizaiei. Auditul intern care inventariaz i evalueaz atuurile i slbiciunile organizaiei. Formularea, evalurea i selectarea strategiilor. Implementarea i controlul planului strategic. Osborne i Gaebler elaboreaz i ei un model de planificare strategic n sectorul public, modelul lor semnnd cu planificarea strategic a organizaiei ca ntreg i fiind o prelucrare a modelului lui Bryson:

51

 Analizarea situaiei interne i externe organizaiei. Diagnoza, identificarea chestiunilor eseniale cu care se confrunt organizaia. Definirea misiunii fundamentale a organizaiei. Articularea scopurilor de baz ale organizaiei. Crearea unei viziuni; cum arat succesul. Dezvoltarea unei strategii pentru a realiza viziunea i scopurile. Stabilirea unor repere temporale; a unui orar. Msurarea i evaluarea rezultatelor. Bryson a elaborat propriul model n 1988 dup cum urmeaz: Iniierea i acordul asupra unui proces de planificare strategic. Identificarea mandatelor organizaiei n raport cu legea. Identificarea exact a misiunii unei organizaii publice este dificil i, uneori, intenionat vag, dei n ultimul timp exist o presiune academic i politic pentru clarificarea misiunilor organizaiilor publice. De exemplu, care este misiunea exact a unui departament de securitate social? Clarificarea misiunii i valorilor organizaiei. Clarificarea misiunii face ca oamenii din organizaie s tie sigur ce ar trebui s fac i ce ar trebui s nceteze s mai fac. Evaluarea mediului extern. Referitor la evaluarea mediului extern, organizaiile publice sunt diferite de cele private. Firmele au slabe legturi politice i piee foarte clar definite. Firmele se orienteaz dup oportuniti, iar organizaiile publice sunt conduse de ameninri. Primele sunt pro-active, iar cele din urm sunt re-active. Evaluarea mediului intern. Aceast evaluare este dificil pentru c poate fi interpretat ca o critic direct la adresa conducerii. Identificarea chestiunilor strategice cu care se confrunt organizaia. Chestiunile strategice sunt cele care privesc slbiciunile interne i externe i oportunitile viitoare. Formularea strategiilor de abordare a chestiunilor strategice. Stabilirea unor viziuni eficiente asupra organizaiei pentru viitor. Viziunea permanent este mai vag dect misiunea, dar Bryson nu ne spune exact cum putem diferenia viziunea de misiune.

Managementul Strategic Bozeman i Straussman afirm c managementul strategic se ghideaz dup 4 principii: 1. 2. 3. preocupare pentru ceea ce se ntmpl pe termen lung; integrarea scopurilor i obiectivelor ntr-o ierarhie coerent; recunoaterea faptului c planificarea i managementul strategic nu se auto-implementeaz, nu vin de la sine;

52

4.

o perspectiv extern care are rolul nu de a se adapta la mediu, ci de a anticipa i modela schimbrile mediului. Managementul strategic public are un element n plus fa de cel privat: gndirea strategic trebuie s fie contient de exercitarea autoritii politice. Conform lui Eadie, managementul strategic include: orientarea ctre aciune s te asiguri c fiecare document are incluse procese de implementare, planuri de aciune detaliate, orare, responsabiliti i costuri; importana design-ului corelarea rezultatelor dorite cu procesele care ar trebui s ndeplineasc respectivele rezultate astfel nct ceea ce realizeaz o organizaie prin intermediul procesului de management strategic i timpul n care obine respectivele rezultate s fie n mod evident i real legate de abilitile acesteia, inclusiv de resursele umane i financiare; importana factorului uman. Hughes consider c, n urma analizrii diverselor perspective asupra managementului strategic,

1.

2.

3.

putem concluziona c trecerea de la planificare la management const n dou elemente: A. o mai mare atenie acordat planului i semnificaiei lui; B. o mai mare importan acordat implementrii. A. Planul n managementul strategic, afirm Nutt i Backoff, se elaboreaz dup urmtoarele 6 puncte: identificarea contextului istoric al organizaiei n termeni de tendine, mediu, direcii generale i idealuri normative; evaluarea situaiei imediate n termeni de atuuri i slbiciuni prezente i viitoare; dezvoltarea unei agende a chestiunilor strategice de actualitate care trebuie manageriate; design-ul unor opiuni strategice pentru a manageria chestiunile prioritare; evaluarea opiunilor strategice n termeni de grupuri/indivizi/organizaii afectate i resurse necesare; implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor i managerierea celor afectai. B. Implementarea se refer att la implementarea managementului strategic ct i a diferitelor planuri strategice. Ambele implic schimbri n organizaie. Implementarea este mai dificil n sectorul public pentru c public implic constrngeri, influen politic, limite de autoritate, aprobare public..... Cea mai mare problem de implementare o constituie convingerea personalului. Planificarea strategic avea tendina s ignore factorul uman, dar acesta este unul dintre cei mai importani factori pentru managementul strategic. Toate nivelurile ierarhiei trebuie implicate n managementul strategic pentru c altfel nu simt c face parte din munca lor, l percep ca pe ceva extern scopurilor lor. Scopul managementului este acela de a inocula gndirea strategic i nu de a elabora un plan pe o hrtie care risc s nu fie folosit. CRITICI5 1. Planificarea strategic i managementul strategic sunt prezentate ca fiind mai logice i mai analitice dect sunt n realitate sau dect pot fi.
5

la adresa planificrii strategice i a managementului strategic

53

2.

Design-ul este prea abstract i nu ine cont de dinamica socio-politic specific oricrei organizaii. Procesul de planificare strategic este prea rigid i prea lent pentru a rspunde adecvat la un mediu n schimbare rapid. Ambele reduc creativitatea i inovarea pentru c nchisteaz aciunile n planurile deja elaborate. Dac organizaia este responasbil cu strategia, atunci apare o problem de responsabilitate pentru clasa politic din cauza faptului c pierde controlul asupra organizaiei. Dificultatea de a stabili obiective n organizaiile publice. Se poate argumenta c obiectivele organizaiilor din sectorul public sunt att de imprecise nct fac orice strategie fr sens.

3.

4. 5.

6.

Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne se refer la trei aspecte:

1. 2. 3.

managementul financiar; managementul resurselor umane; managementul performanei.

Managementul financiar este componenta intern a managementului care difereniaz n cea mai mare msur sectorul public de cel privat, respectiv voluntar. Capacitatea guvernrii de a genera venituri prin impunerea de taxe este deosebirea fundamental ntre sectorul public i cel privat. Aceasta este i sursa principal de ineficien n sectorul public, sursele financiare fiind asigurate prin coerciie i distribuite prin decizii politice, n timp ce sectorul privat trebuie s treac testul pieei pentru obinerea finanrii. Bugetul nu este doar o simpl nsumare a costurilor itemilor, el este un instrument politic prin care se fac alegeri privind finanarea unor programe alternative; bugetul este mecanismul de alocarea fondurilor n funcie de concepia strategic privind direcia societii, considerente de echitate, valori, principii.

54

Bugetul guvernamental are dou funcii clasice: economic se refer la felul n care guvernul, prin buget, influeneaz economia; exist astfel trei aspecte importante ale influenrii: alocarea resurselor, redistribuirea, stabilizarea economiei; financiar se refer la contabilitate la evaluarea cheltuielilor guvernamentale, a ncasarilor i cheltuielilor, pe de o parte i, pe de alt parte, bugetul este instrumentul prin care legislativul controleaz finanele publice. ntocmirea bugetului este un proces legislativ: veniturile, dar i cheltuielile publice au la baz legi aprobate de parlament. Etapele principale ale bugetrii includ: formularea bugetului, aprobarea prin legiferare, execuia bugetar i evaluarea. Prin definiie, bugetul trebuie s fie echilibrat, adic cheltuielilor prevzute trebuie s le corespund i sursele de finanare. Exist ns posibilitatea prevederii intenionate de deficite bugetare n diverse scopuri: ncurajarea creterii economice, diminuarea omajului, investiiile n infrastructur. Deficitele sunt ns o decizie politic, nu una managerial. Din punct de vedere managerial, unitile guvernamentale au obligaia s respecte bugetul alocat i reglementrile financiare. Noul management financiar asociat NMP accentueaz ns i necesitatea responsabilitii publice, a transparenei execuiei bugetare. Astfel, instituiile sunt obligate s fac publice cheltuielile, artnd n acelai timp i indicatorii de performan, nivelurile de realizare a obiectivelor n interiorul bugetului respectiv. Auditul nu este doar financiar, nu vizeaz doar legalitatea cheltuielilor, ci urmrete i valoarea social derivat din cheltuirea banilor public (value-for-money audits). Valoarea social trebuie ns interpretat din perspectiva intereselor diferite ale actorilor (different stakeholders). ncurajarea guvernului s devin antreprenorial se nscrie n aceeai perspectiv. Centrele bugetare (ordonatorii de credit) trebuie s se transforme din uniti generatoare de costuri n centre generatoare de venit. Renegocierea anumitor contracte de lucrri sau achiziii publice n urma crora se obin condiii financiare mai bune ar fi un astfel de exemplu, dar i obinerea de venituri din prestarea unor servicii suplimentare fa de cele obligatorii (n cazul colilor care ofer cursuri suplimetare pentru nvarea limbilor strine adresate adulilor de pild). Noul management financiar a tins, consecvent celorlalte msuri ale NMP, s transforme activitatea guvernamental ntr-una antreprenorial, generatoare de resurse asemenea corporaiilor private. Problema const ns n primul rnd n aceea c sectorul public are alt menire i alt logic dect sectorul privat. El este chemat s repare imperfeciunile pieei i s promoveze anumite valori, precum echitatea, iar acestea nu pot fi evaluate folosind indicatori precum profitabilitatea i rentabilitatea. n al doilea rnd, sectorul public este n primul rnd garantul legalitii cheltuirii banilor publici i abia pe urm se pune problema eficacitii. Nu n cele din urm execuia bugetar trebuie s fie responsabil n faa decidenilor politici i implicit a cetenilor (prin electorat) astfel c autonomia trebuie cel puin minimal limitat nct s asigure responsabilitatea decidenilor politici i nu doar a managerilor, acetia din urm nefiind confruntai cu electoratul.

55

Modelul guvernrii Barnard Simon n managementul financiar (expresia aparine lui Chan, 2003) pornete de la asumpiile teoriilor lui Chester Barnard (1968, originalul, 1938) i, respectiv, Herbert Simon (1945). Barnard argumenta c funcia executivului, a managerilor nu este de a maximiza profitul acionarilor, ci de a motiva contribuia fiecrui actor ale crui resurse sunt importante pentru organizaie. Simon concepe organizaia fie aceasta public sau privat ca fiind n echilibru atunci cnd managerii reuesc s balanseze contribuiile i beneficiile diverilor actori interesai (stakeholders). Managerii sunt contieni de complementaritatea i caracterul substituibil al resurselor, astfel c sarcina lor este s menin o mas critic de intrri (resurse) necesare pentru a abilita organizaia s furnizeze servicii. Managementul financiar este n aceast privin important pentru c el controleaz banii, moneda pentru obinerea unei largi varieti de resurse. (Chan, 2003:106). Parteneriatele i reelele prin care se cheltuiesc banii publici (n Statele Unite, n 1999 doar 5,2% din totalul cheltuielilor guvernamentale era cheltuit direct de ctre guvernul federal, n timp ce aproximativ 70% era cheltuit prin guvernare indirect sau teri). n aceste condiii, guvernul trebuie s mputerniceasc ali actori pentru a furniza servicii publice i mai puin s exercite control direct. El trebuie astfel s se asigure de viabilitatea reelei instituionale, a actorilor implicai n producerea serviciilor, asigurndu-se c exist echilibru ntre contribuiile i beneficiile acestora. Astfel, pe lng furnizarea direct, statul folosete o serie ntreag de mecanisme prin care finaneaz obinerea unor rezultate i obiective: contracte, granturi, mprumuturi, garanii bancare sau, n mod indirect, reglementri. Acestea au implicaii finaciare chiar mai complexe dect taxarea i cheltuirea direct. Granturile, mprumuturile i garaniile sunt tranzacii financiare, n timp ce reglementrile impun celor vizai anumite costuri ceea ce duce la modificarea comportamentului economic al acestora. n toate aceste relaii exist un set de drepturi i obligaii att de partea guvernului, ct i a partenerilor si; ele trebuie ns s conduc la ndeplinirea obiectivelor i atingerea rezultatelor care genereaz valoare social pentre ceteni. Managerii financiari ai guvernrii trebuie s monitorizeze realizarea obiectivelor ce au determinat angajarea statului n astfel de tranzacii finaciare, s se asigure c tranzaciile care n cele din urm nseamn cheltuirea banilor publici produc rezultatele ateptate pentru actorii sociali interesai (stakeholders).

Contextul managementului financiar Modelul clasic Entitate Birocraie clasic ntr-o guvernare n care exist controale i asigurri echilibrate. Un funcionar ce tinde spre maximizarea bugetului, Noul management public Agenie cu obiective i misiune clare, avnd un plan strategic n care predomin preocuprile de reducere a cheltuielilor. Imaginea managerului Antreprenor public preocupat de satisfacia Noua guvernare Organizaie ce interacioneaz cu altele ntr-o reea de organizaii publice, private i voluntare. Un director executiv abil care menine relaii de

56

general

preocupat n special de legalitate i control financiar.

clientului, obinerea de venituri i reducerea costurilor. Cutarea de surse poteniale de venit i de metode economice pentru furnizarea servicului.

cooperare n cadrul reelei pentru furnizarea serviciilor. Obinerea finanrii pentru meninerea viabilitii coaliiilor organizaionale i de reea i implicit a serviciilor prestate.

Rolul de baz al managementului financiar

Implementarea strict a regulilor fiscale n ceea ce privete veniturile, cheltuielile, mprumuturile i investiiile.

Chan, 2003:109

Bugetul baz zero (ZBB zero-based budgeting) este un tip de bugetare comprehensiv aprut n anii 60 i introdus de ctre Departamentul de Stat pentru Agricultur (n SUA, 1962) n care fiecare component trebuie analizat i justificat. Spre deosebire, bugetul bazat pe itemi (incremental) pornete de la modelul bugetului anterior la care se aduc modificri incrementale: acestea din rum doar trebuie justificate, mai precis diferena fa de status-quo-ul considerat fundamentat i legitim. n filosofia sa de justificare a costurilor n ideea reducerii lor i a eficienizrii operaiunilor, bugetul baz zero este asociat noului management pubic. El presupune ignorarea mandatelor, a mputernicirilor i nsrcinrilor ierarhice primite de departamentele i ageniile publice i cere n schimb explicarea necesitii fiecrui cent solicitat din perspectiva serviciului prestat; bugetul baz zero presupune justificarea cheltuielilor, a programelor propuse i a costurilor de fiecare dat cnd se propune un buget. Bugetul anterior nu mai poate fi o ntemeiere pentru bugetul viitor, acesta din urm trebuie justificat prin prisma necesitilor pentru anumite programe i a estimrii costurilor aferente acestor programe; n principiu, nicio finanare nu este considerat ndreptit fiindc a fost deja nceput, ci trebuie de fiecare dat re-examinat prin prisma dezvoltrilor i necesitilor actuale. n realitate nu a fost niciodat aplicat n mod satisfctor; principalele probleme se refer la volumul mare de munc n alctuirea documentaiei pentru justificarea bugetului, precum i problemele practice pe care le presupune discontinuitatea n finanarea programelor. Pe de alt parte, n multe cazuri a condus la creterea costurilor ca urmare a creterii numrului de angajai nsrcinai cu elaborarea documentaiei de justificare

57

fr ca necesitatea justificrii s conduc n mod real i la eliminarea cheltuielilor redundante; acestea pot fi explicabile (de ctre contabili pricepui), iar costul explicrii lor ridic n fapt totalul notei de plat a contribuabilului.

Spre deosebire de bugetul baz zero, bugetul incremental lua n calcul n primul rnd programele n derulare, deja angajate i care necesit continuarea finanrii i ajusteaz doar marginal restul bugetului (bugetarea incremental). n cazul din urm avem de-a face cu un buget bazat pe itemi (salarii, echipament, cheltuieli potale etc.) n care accentul cade asupra execuiei bugetare corecte, conform planificrii, fr ns a evalua i rezultatele, impactul cheltuielilor n termenii scopurilor propuse. Bugetul bazat pe itemi: urmrete inputurile (cheltuirea corect a banilor) i nu outputurile sau rezultatele; nu exist o relaie necesar, documentat ca atare ntre intrri (cheltuieli) i realizarea scopurilor; informaia coninut n buget se refer doar la cheltuieli, nu i la realizri, astfel c politicienii nu au la ndemn informaia necesar pentru a lua decizii eficiente (ncurajeaz asimetria de informaii); este ntocmit pe termen scurt (de obicei un an) astfel c programele pe termenlung vor fi finanate de la sine odat ce au fost angajate, fr o re-considerare n urma evalurilor de etap; este rigid; alocarea cheltuielilor ntre itemii bugetari este strict fr a permite managerului s revin, dect eventual ntr-o margine mic, asupra alocrii iniiale. Acest lucru duce i la ineficien fiindc necheltuirea sumelor pentru un anumit item duce la scderea bugetului itemului respectiv pentru anul urmtor; nu exist niciun stimulent de conomisire, ci dimpotriv este ncurajat risipa resurselor, chiar dac corect din punct de vedere legal. Bugetarea tradiional acord n realitate un rol minor politicienilor, lsnd prghiile tehnice ale deciziei n mna birocrailor. Asimetria de informaii conduce la finanri social ineficiente, ce scap controlului public. Reforme recente vizeaz reintroducerea bugetri pe programe (programme budgeting) care s ncurajeze responsabilizarea managerilor fa de output-uri i nu doar fa de input-uri, adic structura cheltuielilor pe itemi. Succesul depinde de stabilirea unor indicatori de performan i analiza acestora n decizia privind continuarea finanrii programelor. Evaluarea de etap a derulrii programelor devine un crieriu important n decizia privind continuarea finanrii sau realocarea fondurilor ctre alte prioriti. Avantajele bugetrii pe programe se refer la faptul c permite o planificare bugetar pe termen lung, ntemeierea deciziilor pe obiective i nu doar pe corectitudinea execuiei bugetare anterioare, responsabilitatea n faa contribuabililor (aici sunt banii dvs.). Bugetarea pe programe este asociat att noului management public, ct i noii guvernri i implic trecerea de la reglementarea detaliat a cum se cheltuiesc banii publicii la iniiativa i rspunderea managerului n privina realizrii intelor propuse.

58

Probleme Raionalitatea n alctuirea bugetului ar nsemna listarea modalitilor alternative de cheltuire a banilor publici, enumerarea avantajelor i dezavantajelor, selecia modalitilor ce ntrunesc cele mai multe preferine i finanarea.Bugetarea este ns un proces politic, nu tehnic. 2. Bugetarea presupune respectarea unor angajamente sumate anterior ce nu pot fi re-analizate sau schimbate, de exemplu drepturile la programe sociale sau contracte angajate de stat. De obicei angajamentele anterioare se ridic la 90 - 95% din totalul cheltuielilor.

1.

Managementul resurselor umane Managementul personalului n modelul tradiional al administraiei urmrea n liter prescripiile teoriei weberiene a birocraiei. Funcionarul public avea astfel un set de condiii de lucru standard: numire pe via n funcia public; numire de ctre o autoritate superioar, nu n urma vreunei alegeri; rspunde n faa autoritii poziiei superioare; asigurarea pensiei dup ncetarea carierei; promovarea pe baz de senioritate.

Funcionarul public intr n sistem n urma unui concurs organizat de o entitate independent dect cea n care se angajeaz (EPSO - European Personnel selection Office - n UE, Agenia Naional a Funcionarilor Publici n Romnia implicat doar monitorizarea i controlul aplicrii reglementarilor n domeniu, nu n selecia propriu-zis), este numit ntr-o poziie la baza ierarhiei, obine promovri succesive, de obicei pe baz de senioritate aspirnd n principiu ctre funciile de conducere intermediar sau central (n limita funciei publice).

Avantaje: neutralitate politic; asigur stabilitate i reduce incertitudinea pentru funcionari; induce loialitate (prin promovarea pe criterii de senioritate); conduce la crearea unei culturi organizaionale puternice, bazat pe etosul funciei publice i reduce intrigile politice.

Dezavantaje:

59

sistemul este incapabil s asigure managementul resurselor umane n condiii dinamice de mediu n care schimbri de mediu rapide reclam adaptri rapide ale administraiei; intervine selecia advers: sistemul de promovare selecteaz persoanele conforme, lipsite de ambiie i creativitate; poate conduce la atitudini ovine n care o clic promoveaz oameni similari ei: de obicei brbai, aparinnd aceleiai clase sociale, rase, etnii, religii etc.; selecia iniial se face pe baza testrii aptitudinilor generale pentru ca funcionarii debutani s fie ncadrai n poziiile de baz, urmnd a fi formai profesional preponderent n cadrul birocraiei; aceaasta conduce la crearea unei culturi puternice, socializarea la locul de munc devine mai important dect cea din sistemul de educaie formal, dar, n acelai timp creaz resurse cu slab difereniere aptitudinal, generaliti, provenind de obicei din faculti cu profil umanist.

Reformarea managementului public i transformarea administrrii n management a nsemnat mutarea accentului de pe proceduri pe rezultate. Resursele umane sunt, ntr-o organizaie centrat pe rezultate, resursa cea mai important, iar managementul acesteia trebuie s urmeze liniile generale ale unui management axat pe performan. Practicile manageriale private sunt aduse n atenia sectorului public i aceasta nseamn mai mult flexibilitate n selecia, angajarea, promovarea i terminarea contractelor funcionarilor. Raportul Fulton n Marea Britanie, 1968, recomanda deschiderea sistemului i angajarea de for de munc, de pe piaa liber a muncii, pe orice poziie, inclusiv cele de conducere (anterior rezervate pe criterii seniorale) acolo unde este necesar, nu doar de la baza ierarhiei; cariera public n-ar mai fi astfel independent de cea n sfera privat i oricnd un manager din sfera privat ar putea fi anagajat n sfera public pe o poziie corespunztoare pregtirii i experienei. n modelul tradiional, managerii se selectau doar din resursele interne, seniorale, ale birocraiei, noii venii putnd ocupa doar funcii de la baz pentru a fi formai n spiritul serviciului public. 2. Civile Service Reform Act, 1978, n Statele Unite, prevedea ca managerii s asume mai multe responsabiliti n privina propriului staf (n modelul tradiional, s ne reamintim, personalul era selectat de o instituie separat, specializat). Reforma prevedea introducerea salarizrii pe baz de merit i posibilitatea selectrii resurselor umane direct pe poziiile manageriale. Reforma introducea, de asemenea, evaluarea performanei i salarizare contigent la performan. 3. Anagajarile contractuale n sectorul public au crescut ca pondere, n detrimentul angajrilor pe via. Contractarea n afara sectorului public a serviciilor publice a nsemnat de asemenea scderea ponderii funcionarilor publici n rndul populaiei ocupate.

1.

60

Toate aceste modificri au dus la creterea competiiei n cadrul sectorului public, n special prin deschiderea acestuia ctre anagajaii din sectorul privat care astfel puteau inti poziii maangeriale anterior rezervate doar funcionarilor de carier. Caracteristica de cast a corpului funcionarilor a nceput treptat si piard din importan. Desigur schimbrile au ntmpinat rezisten din partea funcionarilor publici i nu au fost lipsite de controverse. Principala controvers a fost legat de faptul c noile principii mprumutate din sectorul privat nu sunt la fel de corecte, echitabile, precum cele clasice, lsnd loc deciziilor de angajare, promovare sau concediere arbitrare ale managerilor. Pe de alt parte, noua guvernare accentueaz importana participrii unui numr ct mai mare de actori interesai (stakeholders) n soluionarea unei probleme sociale. Asigurarea condiiilor de participare i stimularea acesteia prin facilitarea exprimrii intereselor, fie n form organizat sau individual constituie rolul cel mai important al managementului resurselor umane. Noua guvernare consider participarea ca premis esenial a realizrii unui serviciu public de calitate, spre deosebire de administraia clasic care considera c funcionarii publici bine instruii reprezint componenta esenial a promovrii intersului public i de noul management public care considera competiia factorul cheie pentru obinerea performanei n sectorul public. Facilitarea participrii prin diverse mecanisme: asigurarea transparenei, ncurajarea dialogului, folosirea noilor mijloace comunicaionale i informaionale, asigurarea anselor egale, nediscriminarea i onestitatea, constituie n noua guvernare cel mai bun garant al obinerii unor rezultate satisfctoare. Premisa este aceea c diversitatea intereselor i complexitatea societilor actuale necesit considerarea ct mai multor puncte de vedre, a unui numr ct mai vast de expertize i experiene n adoptarea unei soluii social dezirabile. Managementul performanei Managementul performanei se refer att la msurare, ct i la management, include att informaia ct i aciunea (Hatry, 1999, Morely et all, 2001). Preocuprile privind scderea costurilor n condiiile creterii deficitelor bugetare au nceput, odat cu anii 90, s fie nlocuite de preocuprile privind eficacitatea i calitatea serviciilor publice; nu economiile bugetare sunt cele mai importante, ci msura n care bugetele publice produc valoare pentru cetean, cheltuirea eficace, cu spor a finanelor publice. Astfel, tendina de limitare a costurilor i de economisire a fost nlocuit cu o tendin de msurare a impactului i satisfaciei asupra ceteanului, de standardizare i apreciarea calitii serviciilor. Astfel, preocuprile managementului performanei au evoluat de-alungul timpului. Dac n administraia clasic accentul se punea pe msurarea inputurilor i a eficienei economice, acesta se deplaseaz n noul management public spre outputuri, rezultate imediate i ulterior spre rezultate pe termen lung, impact i calitatea vieii cetenilor (outcomes). De asemenea, accentul se deplaseaz de la urmrirea economiei de cost la preocuparea privind eficacitatea i impactul pe termen lung. Modelul clasic, tradiional, accentua

61

rigoarea n ndeplinirea procedurilor considernd c acestea vor conduce automat ctre realizarea obiectivelor cci aa fuseser proiectate. Msurarea performanei ar fi fost inutil devreme ce procedurile fuseser instaurate pentru a asigura performana. Implicit asigurarea venea din respectarea strict a procedurilor. Prin urmare nu era necesar nici evaluarea performanei indivizilor; lipsa performanei putea fi cauzat doar de inconsecvena procedurilor sau/i a ordinelor (instruciunilor) primite i nicidecum de incapacitatea indivizilor. Imposibilitatea msurrii performanei rezulta i din ambiguitatea scopurilor organizaiilor publice; acestea erau mandate s ndeplineasc roluri generale. Ele nu aveau scopuri tangibile, bine delimitate, prefernd s invoce obiective dintre cele mai generale i abstracte, tocmai pentru a evita posibilitatea unei evaluri sistematice a impactului o modalitate de a menine asimetria de informaii ntre birocrai i politicieni sau societatea n ansamblu, contribuabili cu precdere. Noul management public introduce necesitatea msurrii performanei ca o condiie esenial pentru introducerea reformelor de stimulare a productivitii, de plat corelat cu performana i de contracte alocate pe criteriul performanei.

Financial Management Initiative (FMI) n Marea Britanie (1982) a propus politici consistente de reformare a managementului financiar, al personalului i managementului performanei. Astfel se cerea ageniilor publice: precizarea clar, explicit a obiectivelor, precum i definirea unor indicatori de performan care s operaionalizeze aceste obiective; definirea clar a responsabilitii angajrii de resurse, inclusiv umane, pentru ndeplinirea obiectivelor i eficien, value-for-money (flexibilitate dublat de responsabilitate); obinerea de informaii i cunoatere (expertiz) pentru exercitarea eficient a responsabilitii.

FMI a nsemnat ncercarea de a instituionaliza eficiena n sectorul public, dup ce, modelul tradiional instituionalizase independena politic i echitatea ca note distinctive ale sectorului public. Totui, introducerea indicatorilor de performan a echivalat cu o adevrat cutie a Pandorrei. Problemele inerente msurrii sociale au fost aduse n organizaiile publice: msurarea este imperfect i ntotdeauna relativ; msurarea se face de obicei la nivelul output-urilor, a rezultatelor imediate i mai puin la nivelul rezultatelor pe termen lung (outcomes), acela al modificrilor durabile produse n societate (schimbarea comportamentelor, atitudinilor, a calitii vieii, generarea ncrederii, a capitalului social etc.);

62

nu exist indicatori pentru toate dimensiunile ce se doresc a fi msurate; nu orice poate fi cuantificat n maniere comparabile ntre diferite organizaii (amabilitatea angajailor ce intr n contact cu clienii sau calitatea serviciilor); de obicei se folosesc mai muli indicatori i apare o problem de ordin metodologic, dar i politic a selectrii i ponderrii indicatorilor, dar i a compensrii acestora n indicele final. De exempu pot fi indicatori economici ai output-ului (eficien, economie etc.) dar i indicatori privind procesul (ce msoar transparena, corectitudinea): felul n care serviciile sunt livrate, accesul, asigurarea anselor egale etc. Astfel, un indicator economic ar fi numrul de sli de sport construite i raportul pre/calitate, dar, pe de alt parte, ali indicatori pot viza distribuia acestora la nivel naional: ci beneficiaz de aceste servicii, cum este asigurat accesul persoanelor dezavntajate sau al celor din zone rurale etc. Cum se realizeaz agregarea indicatorilor pentru a ajunge la un indice care s reflecte performana global a organizaiei? Este dezirabil compensarea n indicele final a valorii sczute (poate chiar inacceptabile a unui indicator) de ctre o valoare foarte mare a altui indicator sau trebuie s existe nivele minimale pentru fiecare indicator relevant? Toate acestea sunt probleme inerente msurrii sociale importate n sectorul public prin reformele propuse.

n sectorul privat exist un indicator de baz (bottom line): profitul; n sectorul public nu putem face referire la un indicator de baz. Indicatori prost alei pot s canalizeze stimulentele ntr-o direcie nedorit: s stimuleze anumite situaii sociale ce nu sunt neaprat dezirabile sau cel puin nu fusesr vizate iniial. Un exemplu din nvmntul superior rommesc l constituie schimbarea modului de finanare. Indicatorul principal, cadrul didactic, a fost nlocuit cu studentul astfel c finanarea universitilor s-a centrat pe numrul de studeni, iar nu de cadre didactice. Se ajunsese, n vechiul sistem ca universiti foarte mari (Politehnica de pild) ca numr de cadre didactice s beneficieze de fonduri disproporionate n raport cu numrul de studeni atrai, fa de alte universiti ce i mriser consistent cifra de colarizare (Universitatea Bucureti), dar nu neaprat i corpul didactic. Msura ns nu a dus la schimbarea raportului de fonduri primite ntre universiti, ci la relaxarea condiiilor de admitere astfel c cifrele de colarizare au crescut peste tot n dorina de a atrage ct mai muli bani. Totui, msura a fost benefic fiindc mai muli clieni (studeni) beneficiaz de servicii educaionale chiar dac intenia iniial era totui alta, anume modificarea raportului ntre fondurile primite de universiti i creterea calitii serviciilor. n fapt s-a realizat doar creterea n cantitate a serviciilor oferite. Tipologie a indicatorilor de perfoman Indicatori de input: numrul de angajai, calificrile angajailor, bugetul cheltuit pentru divesre aspecte considerate importante pentru calitate i dezvoltarea durabil (bugetul pentru investiii, de exemplu), numrul de paturi n spitale, numrul de cri n biblioteca universitar, numrul de autobuze destinate transportului public etc.

63

Indicatori de output (rezultate imediate): numrul de elevi/studei nscrii sau a celor absolveni, numrul de pacieni externai, numrul de pasageri ai transportului n comun sau numrul de kilometri parcuri. Indicatori ai rezultatelor intermediare (intermediate outcomes): noi cunotine formate, noi abiliti deprinse, pacieni nsntoii etc. Indicatori ai rezultatelor pe termen lung (end outcomes): reducerea omajului, creterea competitivitii pe piaa muncii, mbuntirea strii de sntate public, creterea speranei de via, creterea calitii vieii etc. Indicatori de mediu: creterea produsului intern brut, modificare structurii de vrst a populaiei, emergena economiei cunoaterii. Adaptat dup Bouckaert i Van Dooren, 2003, p. 131 n acelai context al msurrii performanei, pe lng problema metodologic i politic a indicatorilor, se pune i problema stabilirii standardelor; adic a nivelelor de performan ateptate i considerate acceptabile. Indicatorul msoar o variaie a performanei, standardele reprezint nivele pe continuumul variaional, fie cel considerat minimal acceptabil (standardul minim) sau el care reprezint nivelul de excelen (standardul de excelen). Standardele se stabilesc n mai multe modaliti: ca standarde populare: politicienii, dar i managerii sunt adesea tentai s stabileasc standarde populare, uor de atins, ce nu constituie nivele de real performan dar care au rolul de a le legitima politicile; standardul Kyoto pentru emisiile de dioxid de carbon este un exemplu de standard popular; ca norme tiinifice, agreate de o comunitate tiinific n baza cercetrilor acceptate ca valide i relevante ntr-un anumit domeniu: de exemplu standardul tiinific privind nivelul maximal de dioxin ce poate fi prezent n produsele alimentare; prin comparaii ntre diferite organizaii sau ntre performanele aceleiai sau mai multor organizaii n momente diferite. Procesul de comparare i stabilire de refereniali poart numele de benchmarking. Ierarhizarea universitilor n clasamente constituie un astfel de proces; clasamentul este apoi divizat analitic n partea superior (primele 5 universiti ce produc performan academic), partea de mijloc a universitilor acceptabile i partea inferioar a celor care nu ndeplinesc standardele minimale de calitate. n acest ultim caz se ridic problema gradului de comparabilitate ntre organizaii aflate n situaii asemntoare, dar care nu sunt totui similare. Apoi utilizarea clasamentelor poate conduce

64

chiar la creterea declajaelor ntre perfomana diverselor organizaii producnd alte tipuri de probleme sociale: de pild probleme privind distribuirea serviciilor de calitate (o comunitate deservit de o coal performant este avntajat fa de una n care funcioneaz o coal este slab perfomant, fiind astfel alterate ansele egale ale elevilor provenind din cele dou comuniti; problema nu este n sine rezolvat de ierarhizare, ci dimpotriv poate fi acutizat dac de pild, fondurile publice sunt alocate dup acest principiu) Noua guvernare se constituie i ca rspuns la problemele de msurare i standardizare a performanei sectorului public induse de noul management public. Calitatea este un concept complex i versatil, comport multe faete i dimensiuni. Cu att mai mult calitatea guvernrii sau a politicilor publice este dificil de apreciat. Societatea pluralist presupune diversitatea indicatorilor care rspund intereselor multiple i adesea divergente ale contribuabililor societii contemporane. Diversificarea i creterea complexitii se traduc n probleme de msurare ceea ce face ca orice indicator s fie echivoc i, mai mult, s fie un instrument de putere prin care sunt evideniate anumite interese i trecute cu vederea altele. n funcie de complexitatea specificrii calitii, precum i de experimentarea privat sau colectiv a acesteia, pot fi identificate patru situaii (vezi tabelul de mai jos). Cea de-a patra este prevalent n preocuprile noii guvernri, motiv pentru care sunt ncurajate transparena i participarea ca premize ale obinerii calitii.

Cine este arbitrul calitii? Calitatea este consumat privat Specificarea calitii este simpl Specificarea calitii este complex Profesionitii, experii cei care Politicienii acioneaz ca mediatori ntre abordri diferite; niciun singur grup nu poate stabili ce constituie sau nu calitatea. Adaptat dup Kieron Walsh, 1991 Noua guvernare mut din nou accentul pe proces i consider o guvernare performant aceea n care procesul de luare a deciziei este unul corect, echitabil, transparent, n care sunt reprezentate interese multiple i care asigur reprezentarea celor mai puin avantajai. Astfel, nu ante-stabilirea unor indicatori inevitabil distorsionai n raport cu diversitatea obiectivelor constituie un management performant, ci stabilirea condiiilor de reprezentare i cooperare n coaliii mai largi a tuturor interselor nvestite ntr-o anumit cauz, coerent cu asigurarea condiiilor pentru o cooperare just, echitabil, transparent. stabilesc standardele tiinifice. Utilizatorii, clienii. Calitatea este consumat colectiv Politicienii.

65

Participarea cetenilor, a societii civile la rezolvarea problemelor comunitii, transparena administraiei, asigurarea nediscriminrii sunt indicatori ai perfomanei utilizai n modelul noii guvernri. Acetia nu msoar n sine output-ul, ci constituie premizele pentru realizarea unor rezultate corecte n sfera public. Noua guvernare este preocupat de calitatea perceput a guvernrii, de generarea ncrederii n instituii prin transparen, responsabilitate socila i dialog, ntr-o msur mai mare dect de calitatea serviciului prestat; aceasta din urm poate s fie ocazional, nesistematic i se poate datora unor factori externi, n timp ce calitatea perceput a actului de guvernare i ncrederea n instituii sunt constante ce arat coeziunea social, satisfacia fa de modalitile de soluionare a problemelor colective i ncurajeaz participarea i exprimarea tuturor punctelor de vedere. Calitatea procesului de guvernare poate fi apreciat prin indicatori precum: gradul de participare politic, gradul de participare civic, capacitatea coalizare pentru soluionarea unor probleme colective (protecia mediului, prevenia criminalitii neighbourhood watch ), realizarea echitii i egalitii, respectul pentru diversitate, toleran, gradul de transparen n organizaiile publice, private i voluntare, nivelul de onestitate i integritate n domeniul public. Participanii la Prima Conferin Mondial asupra Guvernrii definesc buna guvernare ca fiind un sistem transparent, responsabil, drept, echitabil, democratic, participativ i sensibil la nevoile oamenilor Declaraia de la Manilla privind caracteristicile bunei guvernri: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan000209.pdf n Carta Alb a Guvernrii Europene gsim cinci principii care stau la baza bunei guvenri: transparen, participare, responsabilitate, eficacitate i coeren. http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm

Administraia clasic Indicatori de performan Legalitatea, repectarea procedurilor

Noul management public Rezultate obinute (termeni preponderent cantitativi)

Noua guvernare Caracteristici ale procesului: transparen, reprezentativitate, participare

Tipul de sistem

nchis: administraia este centrat pe respectarea propriilor reguli

Deschis: managementul este centrat pe producerea de rezultate destinate clienilor

Natural: guvernarea este axat pe servirea cetenilor i trebuie s asigure accesul i participarea acestora

EXERCIII

66

1. Identificai i discutai mecanisme de flexibilizare a managementului resurselor umane (angajare, salarizare, stimulare) n sectorul public. 2. Identificai ntr-un anumit domeniu de politici indicatori de input, output, dar i de impact i facei o analiz a performanei unei organizaii din domeniul respectiv n baza acestor indicatori. ncercai s identificai i evaluai i indicatori de proces, ai unei bune guvernri.

Managementul constituenilor externi

Ageniile publice nu trebuie doar s-i organizeze bine procesele interne, s-i gestioneze bugetul, resursele umane i performana, dar trebuie n acelai timp s gestioneze i relaiile externe, relaiile cu organizaii din sectorul privat sau voluntar ca i relaiile cu publicul n general. Gestionarea relaiilor cu actorii interesai ntr-un anumit domeniu de politici (stakeholders) este crucial pentru ndeplinirea obiectivelor unei organizaii publice; ea nu funcioneaz independent de cerinele, aspiraiile, pecepiile i nevoile actorilor pentru care a fost nfiinat, prin urmare managementul constituenilor externi (stakeholder-ilor) devine crucial n noile abordri ale managementului public. n modelul tradiional funcionarii publici se rezum la relaiile formale interne birocraiei, cele care urmresc canalele formale de comunicare descrise de organigram, lsnd relaiile cu alte organizaii i mass media n seama politicienilor. Condiia de neutralitate a funcionarului public presupune i o condiie de anonimitate i discreie; funcionarul este un tehnocrat, un executant care implementeaz i nu i asum rspundere public pentru scopuri, ci doar pentru mijloace, pentru felul n care aplic procedurile.

67

Participarea cetenilor la guvernare se fcea doar ciclic, atunci cnd erau chemai la vot pentru a confirma sau sanciona anumii politicieni. Serviciul public era controlat de profesioniti (funcionarii publici) care ar fi reprezentat interesele utilizatorilor de servicii. ncercrile actuale de reformare a guvernrii implic i anagajarea publicului, n diverse forme, n luarea deciziei; astfel se reconstruiete ncrederea n guvernare asigurndu-se c pe agenda administraiei se regsesc nevoile i aspiraiile cetenilor. Apelul la mecanisme de investigare a opiniei publice, sondaje, focus grupuri, studii panel este tot mai generalizat n substanierea unor msuri de politici publice n democraiile occidentale. OECD (2001) argumenteaz c angajarea cetenilor este un element central al bunei guvernri; astfel, beneficiile ar include: - creterea calitii procesului de elaborare a politicilor publice prin obinerea i includerea mai multor informaii relevante, perspective, puncte de vedere, soluii n procesul decizional; - facilitarea unei interaciuni mai rapide i mai consistente ntre guvern i ceteni; - creterea responsabilitii i transparenei care determin creterea reprezentativitii i a ncrederii. Formele participrii sunt comunicarea (fluxul unidirecional de comunicaii de la furnizorii de servicii ctre ceteni), consultarea (dialogul ntre pri, flux bidirecional de informaii) i co-producia (implicarea activ a publicului n deciziile de politici i furnizarea de servicii) (Martin, 2003, 192 - 193) n contextul anagajrii publicului n deciziile de politici, pe lng formele de participare singular sau comunitar, se pune i problema intereselor organizate, a grupurilor ce urmresc consecvent influenarea politicilor publice. Grupurile de interese au potenial de influen sporit fa de cetenii singulari n virtutea capacitii lor de organizare, a faptului c acioneaz colectiv n numele intereselor multor actori. Ele erau ns percepute n modelul tradiional ca fiind modaliti ilicite de influenare a politicilor publice. Micrile sociale nu erau vzute ca modaliti legitime de influenare a agendei publice, acestea din urm fiind doar mecanismele instituionale consacrate: partidele politice i instituiile statului (guvernul i parlamentul). n plus, abordarea tradiional vede n lumea exterioar manifestarea unor ameninri, singurul management eficient fiind centrat pe restricionarea accesul publicului la informaii. J. Stiglitz6 (1999) analizeaz normele colective ale discreiei, dar i funciile sociale ale acesteia ntr-o birocraie7. n administraia birocratic clasic discreia este o norm care insuleaz i protejeaz grupul funcionarilor de
6

Joseph Stiglitz (nscut n 1943), laureat al Premiului Nobel n 2001, a fost Economist ef al Bncii Mondiale i Vice Preedinte al aceleiai instituii ntre 1997 i 2000, distingndu-se ca unii dintre criticii politicilor economice neo-clasice ale Bncii. 7 http://www.worldbank.org/wbi/news/docs/Stiglitzonroleoftransparency.htm

68

intruziunea politicienilor, dar i a publicului i se asigur c informaiile care ajung la pres i la public sunt doar cele care i pun ntr-o lumin favorabil. Se gsesc cu uurin i justificri sociale ale discreiei, precum confidenialitatea, protejarea interesului naional, evitarea conflictelor sociale, numai c astfel se ajunge la privatizarea afacerilor publice, statul i funcionarii si fiind concepui ca reprezentanii interesului colectiv i singurii capabili s decid n numele acestuia. Discreia faciliteaz accesul inegal i netransparent la resurse al anumitor grupuri de interese care menin relaii apropiate i mituiesc funcionari publici (generndu-se astfel capital social ntre politicieni, funcionari i grupuri private ce susine norme disfuncionale, precum discreia i loialitatea fa de grupul al celor care mprtesc secrete) ntreinnd inevitabil corupia administraiei. Nu ns doar relaia cu presa i cu societatea civil este opac, dar i celelalte componente ale managementului constituenilor externi respectiv relaiile cu departamente ale aceleiai organizaii, dar i cu alte organizaii publice sau private (Allison, 1982). Administraia clasic este integrat ntr-o structur funcional, ierarhic, anterior proiectat pentru a-i ndeplini obiectivele i a centraliza informaia la centru astfel c nu se pune problema gestionrii relaiilor inter-departamentale; orice implicare managerial n aceast direcie ar fi disfuncional i incontrolabil att timp ct ea nu este parte din relaiile formalizate descrise de Constituie i celelalte reglementri. Coordonarea se realizeaz prin reguli i organigrame n interiorul birocraiei, iar relaionarea instituional este doar atributul politicienilor. Deasemenea, relaiile cu organizaii independente sunt lsate n seama politicului, ca dealtfel orice interferen a mediului ce nu poate fi abordat n cadrul formal, reglementat cruia organizaia public i se supune: altfel spus, flexibilitatea i autonomia managerial sunt puternic limitate n relaiile cu mediul, funcionarii fiind doar aplicanii destoinici ai regulilor ce nu este prevzut de reguli nu poate fi abordat de ctre administraie. n noile abordri, relaiile cu constituenii externi (diversele grupuri de actori interesai n soluionarea unei probleme colective) trebuie eficient gestionate de ctre birocraie. Lumea exterioar nu mai este privit ca o ameninare creia i se rspunde cu refuzul de a divulga informaii sau cu restricionarea accesului, ci devine o preocupare a organizaiei i a managerilor publici (Hughes, 1998:192). Gestionarea participrii cetenilor la decizie, fie n forme individuale sau agregate (sub forma grupurilor de interese) presupune ns aciune politic din partea managerului, presupune argumentarea unor puncte de vedere, asumarea unui program, a unor principii, valori, deziderate. Din nou se observ c delimitarea wilsonian ntre funcionarii politici i cei publici devine foarte relativ i chiar se estompeaz devenind chiar disfuncional din perspectiva noilor abordri (att noul management public, ct i, mai ales, noua guvernare). n plus, la nivelul percepiei publice aciunea grupurilor de interese8 devine acceptabil i legitim atunci cnd aceasta are loc n condiiile transparenei i liberei circulaii a informaiei. Grupurile de interese se

Grupuri de interese sau de presiune (cel de-al doilea termen este ns mai puin acceptabil) sunt grupuri ce reprezint interese i ncearc s influeneze politicile publice.

69

organizeaz i i asum obiective comune n mod transparent, n condiii de responsabilitate social, i percepia asupra lor se transform treptat din ameninri n entiti funcionale: ele faciliteaz comunicarea publicului cu statul, susin prin expertiz formularea de politici, legitimeaz politicile, dar i cererile membrilor lor. Ele rmn n afara guvernului, ns aciunea lor este instituionalizat reprezentnd vectori ai nintereselor organizate ntre societate i guvern. Ele au evoluat treptat n comuniti de politici, spaii insituionalizate ce ofer celor afectai de o anumit politic ansa de a interveni n formaularea acesteia. Dezvoltarea comunitilor de politici nu este doar un rspuns la modificarea relaiei de putere dintre agenii i ministerele sau departamentele de linie, ci i la tendina de reprezentare comprehensiv a intereselor, ceea ce duce la creterea legitimitii ageniilor n sine. (Pross, 1986, apud. Hughes, 1998:197) Reele i comuniti de politici Comunitatea de politici este acea parte a sistemului politic care, n virtutea responsabilitilor funcionale, a intereselor sale i a expertizei, are un cuvnt de spus n determinarea deciziilor politice ntr-un anumit domeniu. Este format din agenii guvernamentale, grupuri de interese, organizaii private, experi, oameni din media. Se contureaz dou perpective: Reelele ca relaii interpersonale, perceput mai degrab informal; Reelele ca legturi structurale ntre actori colectivi publici i privai.

ncepnd cu anii 70 80 formuarea de politici a devenit mai complex, mai specializat i fragmentat pe msur ce statele i-au extins sfera de aciune n societate i economie. n exerciiul de guvernare, statul avea nevoie de cooperarea actorilor non-statali cu experien i expertiz n domeniu. Formularea i implementarea de politici se realizeaz n contexte mai descentralizate, mai slab instituionalizate, cooptnd att agenii guvernamentale ct i actori privai. La nceput, reelele erau formate din guvern (politicieni), birocraie i corporaiile de afaceri, reprezentnd interesele economice: triunghiul de fier. Treptat reelele devin mai comprehensive, reprezint mai multe interese i astfel capt legitimitate; ele devin n acelai timp mai coezive, auto-organizate i tot mai independente fa de stat. Guvernarea se realizeaz ntr-o msur tot mai mare prin intermediul reelelor, adeseori scurt-circuitnd procesul democratic: ele dein controlul, dar responsabilitatea revine statului. Comuniti de politici se dezvolt din concepia originar a reelelor; comunitile sunt mai stabile, mai integrate i mai coezive, ele presupun o mai mare similitudine a obiectivelor i percepiilor membrilor, n timp ce, n varianta iniial reelele erau mai slab cuplate, mai divergente i conflictuale. Comunitile de politici se afl la un capt al continuumului i implic relaii apropiate ntre un numr limitat de

70

participani, n timp ce reelele sunt la cellalt capt i presupun legturi slabe ntre muli participani ce interacioneaz fluctuant (Loffler, 2003: 171). Tipologia Rhodes a reelelor de politici Tipul de reea Comunitate de politici Reea profesional Reea interguvernamental Reea de productori Reea specific unei probleme Rhodes, 1997:38. Apariia comunitilor de politici are loc pe fondul scderii puterii i influenei birocraiei; monopolul acesteia asupra informaiei dispare; birocraia are nevoie de sprijinul i suportul comunitilor pentru a-i susine existena n competiia cu alte birouri, pentru a o legitima (apr interese reale) i pentru a-i conferi credibilitate. Acolo unde acestea nu exist, birocraia are interesul de a le forma. Birocraia poate gsi n grupurile de presiune un aliat n susinerea politic a bugetelor anumitor domenii. Ageniile intr n competiie pentru fonduri unele cu altele, n interiorul guvernului, iar comunitile devin aliatele ageniilor n competiia intern asupra resurselor. Ageniile au nevoie de grupurile de interese pentru obinerea legitimitii; relaia se inverseaz: tradiional grupurile de interese depindeau mai mult de birocraie, acum birocraia are nevoie de grupurile de interese. Pe de alt parte, relaia este una simbiotic, birocraia poate fi vzut n acelai timp ca reprezentnd interesele anumitor grupuri n cadrul guvernului. Sabatier (1988) propune termenul de coaliie de sprijin (advocacy coalition) actori ce mprtesc un set de credine, valori (scopuri de politici plus percepii despre cum s-ar putea ndeplini acestea). Aceasta acioneaz ntr-un sistem de parametri sociali stabili (structur social) i constituionali (reguli) i condiii socio-economice globale variabile. Mai multe coaliii interacioneaz ntr-o comunitate, exist pluralism, ele determinnd sensul politicilor adoptate. Managementul constituenilor externi devine o funcie vital a administraiei n condiiile scderii legitimitii statului i a funcionarilor acestuia n calitate de unici reprezentani ai intereselor colective. Caracteristicile reelei Stabilitate, acces puternic restricionat, interdependen vertical, articulare orizontal limitat. Stabilitate, acces puternic restricionat, interdependen vertical, articulare orizontal limitat, servete interesele unei profesii. Participare limitat, interdependen vertical limitat, articulare orizontal extensiv. Apartenen fluctuant, interdependen vertical limitat, servete interesele unor productori. Instabil, implic un numr mare de membri, interdependen vertical limitat.

71

Participarea cetenilor i a intereselor organizate n luarea deciziei amelioreaz dou probleme funamentale ale managementului n sectorul public: problema expertizei, dar i cea a legitimitii. Cu ct participarea este mai larg, iar condiiile de participare presupun anse egale pentru toate grupurile, cu att crete calitatea actului de guvernare prin creterea reprezentativitii, dar i a expertizei. Complexitatea societilor actuale i gradul ridicat de interdependen al relaiilor sociale care genereaz costuri tranzacionale i externaliti determin creterea nevoii de guvernare, de soluionare colectiv i normare a tot mai multor aspecte ale vieii cotidiene. Guvernarea se exercit mai mult prin instrumente indirecte (n special reglementri, recomandri) dect prin taxare i intervenie economic direct. Sensul n care sunt formulate i impuse reglementrile afecteaz n mod diferit grupurile sociale, iar participarea acestora n luarea deciziei constituie o premis esenial n asigurarea dreptii sociale (distributive, ct i procedurale); cu ct participarea efectiv este mai mare cu att justeea perceput a guvernrii este mai mare, respectarea normelor mai bun i gradul de ncredere a cetenilor n instituii mai mare. n acest context rolul managerilor publici este mai degrab acela de brokeri, de mediatori ntre diverse grupuri, de asigurare a participrii ct mai multor grupuri, de constituire i meninerea a parteneriatelor ntre organizaii publice, private, nonprofit, dar i sectorul informal. Ei trebuie s asigure un echilibru echitabil ntre contribuiile fiecrui grup i recompensele pe care le primete astfel nct s asigure continuarea participrii fiecruia; participarea implic angajarea de resurse, att umane, ct i financiare i logistice n soluionarea problemelor colective. Asigurarea anselor printr-un sistem performant de educaie (n special prin nvarea pe parcursul vieii life-long learning) garanteaz i egalizarea anselor individuale de acces la decizie i distribuirea echitabil a resurselor, reducerea inegalitilor i a nedreptilor sociale ceea ce conduce la creterea participrii n gneral. Investiia n sistemul de educaie i n dezvoltarea cunoaterii sunt n acest sens prioriti ale statelor ce urmresc creterea calitii guvernrii.

Guvernarea electronic
Una din raiunile pentru largul interes n furnizarea electronic a serviciilor publice, dar i a democraiei online o constituie sperana c acestea vor restaura legitimitatea instituiilor politice prin creterea accesibilitii, a vitezei de rspuns i a caracterului cuprinztor al serviciilor oferite. (Bellamy, 2003:113) Guvernarea electronic presupune utilizarea noilor mijloace de comunicare i informare, n special a Internetului, n interaciunea dintre guvernare i ceteni (democraia online, participarea cetenilor la guvernare prin intermediul Internetului) sau clienii serviciilor publice (furnizarea electronic a serviciilor FES), dar i n interaciunea diverselor agenii publice i ntre diverse nivele ale guvernrii (central local). Digitalizarea interaciunilor i serviciilor presupune ns un sistem de management avansat al informaiei i cunoaterii att n interiorul sectorului public, ct i al societii n ansamblu.

72

Managementul public a accentuat fragmentarea serviciilor publice n ideea eficientizrii fiecruia n mod independent, a operaionalizrii unor obiective msurabile pentru evaluarea activitii fiecrei agenii n parte; msura fcea parte din eforturile de incorporare a competiiei n sectorul public. Totui, fragmentarea dei poate eficient ca msur de responsabilizare a administraiei fa de un serviciu singular, a antrenat i distanarea serviciului fa de cetean ale crui nevoi transgreseaz liniile organizatoric-administrative ale furnizrii serviciilor. Cetenii au nevoi complexe pentru care trebuie s se adreseze mai multor agenii fiecare rspunzatoare de dimensiuni pariale ale unei probleme complexe. Digitalizarea serviciilor face tehnic posibil abordarea holistic a nevoilor ceteanului prin integrarea informaiilor relevante i gestionarea inteligent a bazelor de date. Guvernarea erei digitale (Dunleavy et all., 2005) este o oportunitate de schimbare fundamental att la nivel organizaional, ct i cognitiv, cultural i social. Schimbrile la nivelul managementului organizaiilor publice determinate de introducerea mijloacelor informaionale i comunicaionale vizeaz: nlocuirea serviciilor prestate de funcionari de servicii digitalizate: o o Scderea costurilor; Modificarea pattern-urilor de interaciune ntre administraie i ceteni.

Modificarea culturii organizaionale n interiorul sectorului public. Schimbarea pattern-urilor de transmiterea a informaiei inter i intra organizaional, precum i a modelelor de luare a deciziei n cadrul organizaiilor (comunicare prin intermediul site-urilor web ntre administraie i societatea civil, licitaii electronice etc.) Tehnologiile informaionale au o importan strategic: nu ne aflm n faa unui determinism tehnologic, ci a unei revoluii determinat de schimbarea fluxurilor informaionale: schimbul de informaii este mult mai rapid, fiind n acelai timp i mai puin costisitor determinnd scderea costurilor tranzacionale i creterea volumului schimburilor. Tehnologia informaiei presupune reintegrarea serviciilor ce fuseser artificiale fragmentate n era noului management public. Gestionarea schimburilor informaionale ntre agenii specializate re-unific serviciile din perspectiva nevoilor holistice ale cetenilor, meninnd ns structuri de administrare distincte delocalizate. Dunleavy et all. (2005) vorbete de trei tendine ale guvernrii digitale: Reintegrarea i reconfigurarea sistemelor fragmentate ale administraiei att pe vertical, ct i pe orizontal; Abordare holistic a nevoilor cetenilor; Digitalizarea proceselor (cererile pentru diverse servicii sau furnizarea de asisten se fac electronic ceea ce permite o mai mare acuratee a datelor, ele fiind introduse de utilizatorul nsui). Gestionarea schimburilor informaionale presupune ns i un management al cunoaterii. Informaia n sine este grupat pe mai multe nivele n funcie de gradul de structurare:

73

Date i cifre stocate n sisteme computerizate; Ordonarea datelor n funcie de categorii crora le sunt asociate semnificaii i capt astfel relevan devin valide pentru msurarea unui anumit aspect individual, grupal, societal;

Instrumentalitatea: construirea unei metodologii mprtite la nivel administrativ, dar i societal, privind felul n care poate fi aplicat informaia n soluionarea unor probleme (cunoatere).

n relaia cu cetenii multe guverne au lansat portal-uri prin care comunic cu acetia, dar, mai important, ofer servicii online. Exemple n acest sens sunt:

http://www.direct.gov.uk/en/index.htm http://www.vic.gov.au/ http://www.guv.ro/ http://www.number-10.gov.uk Totui, exist o serie de probleme ce rezult din folosirea portalurilor web n relaia cu cetenii (Bellamy, 2003: 116 117): Probleme tehnice n conectarea i administrarea tuturor sistemelor informatice prin portalul central: aceast problem e agravt de complexitatea structurilor publice, adesea formate alturi de ministere i departamanete integrate ierarhic din agenii, structuri ale administraiei locale, ong-uri de utilitate public etc. Constituirea unui brand pentru aceste servicii; Design-ul portalului; Asigurarea securitii i autentificarea; Cererea relativ sczut din partea publicului.

n timp ce furnizarea electronic a serviciilor este relativ mai dezvoltat i mai larg rspndit, democraia electronic este mai controversial. Exist, n general, 3 scenarii, cu privire la dezvoltarea acesteia. Mijloacele informaionale i comunicaionale pot fie: s contribuie la revigorarea democraiei; s stabileasc forme mai directe de democraie participativ, prin legturi directe ntre guvernare i ceteni (eliminnd nevoia de reprezentani); s impun puterea actualei elite politice care ar cpta astfel mijloace mai eficiente de marketing i exercitare a controlului.

74

Problemele cu care se confrunt democraia electronic sunt, n general urmtoarele: supravegherea: asigurarea c votul este secret, privat i liber asumat; securitatea i robusteea: asigurarea mpotriva hackerilor i a posibilitilor de fraudare a sistemelor; asigurarea caracterului privat al voturilor; ncrederea public n securitatea i corectitudinea acestor sisteme. n general, guvernarea electronic comport o serie de rsicuri i provocri pe care trebuie s le soluioneze pentru a cpta ncrederea populaiei. Aceste riscuri se refer la: calitatea datelor revizuirea i actualizarea acestora; autentificarea identitii utilizatorilor; protejarea privatitii i a confidenialitii datelor; asigurarea accesului egal pentru toi cetenii, att din punct de vedere tehnic (conexiune i suport hardware), ct i n privina abilitilor de operare.

Bibliografie obligatorie
Hughes, Owen E., Public Management and Administration. An Introduction, Macmillan Press Ltd, London, 1998 (ediia a doua), p. 22 51, 81 108. Skelcher, Chris, Changing Images of the State: overloaded, hollowed-out, congested, n Public Policy and Administration, 2000, Vol. 15, No. 3. Stiglitz, Joseph E., Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm, n Review of Development Economics, 6(2), 163 182, 2002.

Bibliografie orientativ
Allison, Graham, Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?, n Federick S. Lane (ed.), Current Issues in Public Administration, St. Martins Press, New York, 1982. Bellamy, Christine, Moving to e-governement. The role of ICTs in the public sector, n Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 113 125. Bouckaert, Geert i Van Dooren, Wouter, Performance measurement and management in public sector organizations n Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 127 136.

75

Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003. Bozeman, Barry i Straussman, D. Jeffrey, Public Management Strategies, Jossey-Bass, San Francisco, 1990. Chan, James L., Changing Roles of Public Financial Management n Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 101 112. Dunleavy et all., New Public Management is Dead Long Live Digital Era Governance, n Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 16, No. 3, p. 467 494, 2006. Handel, M., (ed.), The Sociology of Organizations. Classic, Contemporary and Critical Readings, Sage, London, 2003. Hax, C. Arnoldo i Majluf, S. Nicholas, Strategic Management: An Integrative Perspective, PrenticeHall, Englewood Cliffs, 1984. Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons, n Public Administration, 69, 1, p. 3 19, 1991. Hughes, Owen E., Public Management and Administration. An Introduction, Macmillan Press Ltd, London, 1998 (ediia a doua). Goodin, Robert E., The Theory of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge, 1996. (p. 240 - 255 Lane, Jan-Erik, The Public Sector: Concepts, Models and Approaches, Sage, London, 1995 (second edition). Lane, Jan-Erik, New Public Management, Routledge, London, 2000. Martin, Steve, Engaging with citizens and other stakeholders n Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 189 202. Matheson, Alex i Kwon, Hae-Sang, Public management in flux: trends and differences across OECD countries, n Bovaird, Tony i Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 41 52. OECD, Engaging citizens in policy-making: information, consultantion and public participation, PUMA Policy Briefing, No. 10, OECD, Paris, 2001. OECD, Distributed public governance: agencies, authorities and other autonomous bodies, OECD, Paris, 2002. OECD, Public Management developments: survey, OECD, Paris, 2003. Osborne, David & Gaebler, Ted, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading MA, 1992. Peters, Guy, Institutional Theory in Political Science. The New Institutionalism, Pinter, London, 1999. Pierre, Jon i Peters, B. Guy, Governance, Politics and the State, Macmillan Press Ltd, London, 2000. Pollitt, Christopher, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Basil Blackwell, Oxford, 1990.

76

Pollitt, Christopher & Bouckaert, Geert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2000. Rhodes, Rod, Understanding Governance: policy networks, governance, reflexivity and

accountability, Open University Press, Buckingham, 1997. Simon, Herbert, Comportamentul administrativ, tiina, Chiinu, 2004. Skelcher, Chris, Changing Images of the State: overloaded, hollowed-out, congested, Public Policy and Administration, 2000, Vol. 15, No. 3. Stiglitz, Joseph E., Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm, Review of Development Economics, 6(2), 163 182, 2002. Walsh, Kieron, Marketing in Local Government, Financial Times Prentice Hall, London, 1995.

Scurt biografie a titularului de curs

Mihai Punescu este confereniar universitar doctor la Catedra de Sociologie, Facultatea de tiine Politice din cadrul colii Naionale de Studii Politice i Administrative. n 2005 obine titlul de Doctor n Sociologie la Universitatea Bucureti. Este titular de curs la disciplina Metodologia Cercetrii Sociale i conductorul seminariilor de Sociologia Organizaiilor i Management Organizaional. Este coordonator al activitilor de practic studeneasc de specialitate. A publicat studii n revista Sociologie Romneasc, a participat la programe de cercetare cu finanare naional i internaional: Agenia Naional Socrates (1998-2001), Institutul de Cercetare a Calitii Vieii (1997-1999), Biroul de Asisten Tehnic Socrates & Youth TAO de pe lng Comisia European (1995-2005), Delegaia Comisiei Europene (2002), Autoritatea Naional pentru Cercetare (2006-2007). Este autorul a crilor Organizare i cmpuri organizaionale. O analiz instituional (2006), Management public in Romania (2008).

77