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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica

CULTURA E MUDANA ORGANIZACIONAL

Sandro Trescastro Bergue

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

B499c

Bergue, Sandro Trescastro Cultura e mudana organizacional / Sandro Trescastro Bergue. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 106p. : il. Especializao em Gesto Pblica Inclui bibliografia ISBN: 978-85-7988-019-3 1. Cultura organizacional. 2. Desenvolvimento organizacional. 3. Mudana organizacional. 4. Administrao pblica Brasil. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.013

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Sandro Trescastro Bergue EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz Igor Baranenko Lvia Remor Pereira Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro Diagramao Rita Castelan Reviso Textual Gabriela da Costa Figueiredo Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para que cada instituio, que ofertar os cursos, possa

incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com o apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 9 Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional
Elementos da cultura brasileira........................................................................ 15 Organizao pblica: definies e perspectivas de anlise........................... 15 Organizao e Cultura ............................................................................ 19 Cultura brasileira e Cultura da organizao pblica: um processo histrico ... 26 Patrimonialismo e burocracia na Administrao Pblica brasileira ............. 32 Mudana e resistncia cultural na Administrao Pblica ................................. 37 A emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica ............. 37 A eficincia como valor gerencial na Administrao Pblica ............... 44 Estratgias de interpretao da mudana: o formalismo e o jeitinho ............. 47 A Resistncia Mudana: especificidades da organizao pblica ............... 50

Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional


Pensamento sistmico e mudana organizacional ................................................ 61 Dimenses da gesto: rotina e mudana organizacional....................... 62 Mudana e rotina na perspectiva dos ciclos de aprendizagem ...................... 63 Pensamento sistmico em organizaes pblicas ....................................... 66

Cultura e Mudana Organizacional

Mudana organizacional como processo complexo e dinmico ........................ 68 Mudana como transposio de objetos culturais .................................... 72 Antropofagia organizacional: a traduo e a adaptao criativa ................. 73 Reduo sociolgica no campo da gesto ................................................... 79 A Comunicao no processo de mudana .......................................................... 91

Consideraes Finais .............................................................................. 99 Referncias.................................................................................................... 100 Minicurrculo.................................................................................................... 106

Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante! Seja bem-vindo disciplina de Cultura e Mudana Organizacional! Sinta-se convidado a desvendar as especificidades e a desenvolver novas perspectivas de anlise e compreenso desses complexos fenmenos que observamos em todas as organizaes, o tempo todo. A necessidade de compreendermos o processo de mudana nas organizaes da Administrao Pblica dispensa maiores esforos de argumentao. Ainda que possamos admitir que o ambiente em que operam os rgos e entidades do setor pblico caracteriza-se por relativo grau de estabilidade, notadamente em face da natureza das atividades reservadas ao poder pblico, impese considerarmos que as demandas da sociedade evoluem em termos quantitativos e qualitativos, o que faz incidir sobre o arranjo institucional do Estado uma tenso por mudana visando sua adaptao s novas contingncias, pela via da inovao em diferentes nveis de intensidade. Se a mudana uma necessidade constante, podemos afirmar que equivalente nvel de importncia assume a compreenso dos fenmenos associados comunicao e cultura organizacional, especificamente em organizaes do setor pblico. No podemos tambm considerar a complexidade da cultura organizacional em termos de dinamismo e perspectivas como novidade. Cultura e mudana so fenmenos intensamente relacionados e interdependentes. Em outra perspectiva de anlise, o Estado e a Administrao Pblica brasileira, com as especificidades que os particularizam,

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Cultura e Mudana Organizacional

encontram-se sob diferentes tenses, notadamente pela influncia de um paradigma da nova Administrao Pblica que, apesar de no hegemnico e das variantes em termos de denominao, vigora amplamente em seus pressupostos e conceitos essenciais. Tambm internamente nao, esse arranjo institucional sensvel a presses originrias de diferentes setores da sociedade, em uma trajetria crescente de demandas por mais e melhores bens e servios pblicos. Se de um lado no podemos negar a fora e a extenso com que o movimento reformador do Estado est impactando a Administrao Pblica; de outro, tambm verdade que neste to peculiar quanto complexo espao de poder os termos do movimento gerencial tm assumido facetas bastante especficas, notadamente em razo da diversidade de interpretaes segundo as quais seu contedo vm sendo percebido pelos diferentes atores nele envolvidos. nesse cenrio, portanto, que se circunscrevem os elementos de cultura e mudana envolvendo organizaes pblicas e a sua capacidade de induzir polticas pblicas. Entre os objetivos de aprendizagem da disciplina Cultura e Mudana Organizacional reside o desenvolvimento de competncias para a anlise e compreenso desse complexo processo de mudana na Administrao Pblica brasileira e seus reflexos, com vistas a ampliar a capacidade de insero dos agentes pblicos na concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas. Como foco dessa nessa abordagem temos o sistema de gesto da organizao, e seus elementos constituintes e inter-relacionados: pessoas, tecnologias, estruturas, processos, culturas e outros. Por fim destacamos que esta proposta de trabalho assentase em uma perspectiva sistmica de anlise organizacional. Nesse sentido, coerente com os pressupostos emergentes que sustentam as polticas de gesto pblica, pretendemos superar as abordagens de mudana organizacional com vis predominantemente mecanicista e de alcance mais operacional a soluo de problemas, ou seja, mudana na dimenso estritamente instrumental , e acentuar uma ao gerencial com nfase em elementos de aprendizagem organizacional e competncias senso de transformao organizacional como fenmeno relacionado

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Especializao em Gesto Pblica

Apresentao

compreenso dos padres de comportamento dos atores, pessoas e grupos, apoiados em modelos mentais compartilhados, ou seja, mudana nos elementos substantivos da organizao. Bons estudos!

Professor Sandro Trescastro Bergue

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UNIDADE 1
CULTURA
BRASILEIRA E ORGANIZACIONAL

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:


Conhecer

e compreender os principais elementos da cultura brasileira que se projetam nas organizaes pblicas; os processos de transformao decorrentes da emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica;

Identificar

Compreender

as estratgias de interpretao da mudana: o formalismo e o jeito; e o processo de resistncia mudana em seus pressupostos e aspectos positivos.

Conhecer

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Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

ELEMENTOS DA CULTURA BRASILEIRA


Buscaremos, nesta Unidade, sensibiliz-lo para a importncia e as especifidades da cultura nos processos de mudana em organizaes pblicas. Abordaremos os elementos bsicos da cultura organizacional, enfatizando que, em larga medida, reproduzem traos da cultura brasileira. Um requisito fundamental para a abordagem do tema definirmos o que se entende por organizao, destacando sua singularidade, dada por elementos que lhe so especficos e resultantes das interaes sociais que nela se estabelecem. Ao final da Unidade e tendo como requisito a apreenso dos elementos da cultura organizacional brasileira, voc dever ser capaz de adot-los para analisar mudanas nas organizaes pblicas, reconhecendo o carter complexo e multifacetado do processo de transformao das organizaes. Boa leitura!

ORGANIZAO

PBLICA:

DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE

A organizao pode ser percebida como resultante das interaes entre dois elementos fundamentais. Observe na Figura 1.

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Cultura e Mudana Organizacional

Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao Fonte: Elaborada pelo autor

Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro limitado pelo segundo, temos nfase em um dos aspectos essenciais que o conceito de organizao encerra o controle. A identificao do controle como categoria central de anlise da organizao, portanto, como atributo cultural e subjacente mudana, tem como uma de suas vertentes a constatao de que os objetivos organizacionais e individuais no so plenamente convergentes (KATZ; KAHN, 1987). Isso porque os objetivos institucionais so negociados e resultantes de um arranjo de foras especfico, pois apesar dos objetivos organizacionais serem estabelecidos por indivduos ou grupos (ministro, secretrio, assessores, diretor etc.), nenhum destes tm na organizao poder suficiente para estabelec-los integralmente.

Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional, precisamos inicialmente de um esforo de definio de seu objeto a organizao. O que voc entende por organizao?

Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode ser definida segundo diferentes pontos de vista; desde abordagens de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um contedo ideal tais como [...] uma combinao intencional de pessoas e de tecnologia para atingir um determinado objetivo. (HAMPTON, 1983, p. 7), ou [...] unidades sociais que procuram atingir objetivos especficos; sua razo de ser atingir esses objetivos. (ETZIONI, 1976, p. 13); at construes mais amplas e complexas que incluem aspectos de contedo mais subjetivo. Morgan

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Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as organizaes como sistemas polticos assegura que:
A maior parte das pessoas que trabalha numa organizao admite, na privacidade, que esto cercadas de formas de arranjos, atravs dos quais diferentes pessoas tentam ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando entender as organizaes como sistemas de governo e tentando desvendar a detalhada poltica da vida organizacional, possvel compreender qualidades importantes da organizao que so, frequentemente, encobertas ou ignoradas.

Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do fenmeno organizacional que traz tona os objetivos pessoais e os destaca ante os institucionais. possvel inclusive sugerirmos que isso tende a se acentuar na proporo em que se tomem organizaes de maior porte e em que o poder em sentido amplo, a despeito da hierarquia e centralizao decisorial, tende a ser mais difuso, como o caso das organizaes pblicas. Nessa linha, Srour (1994, p. 32) afirma que:
[...] as organizaes no so meras colees de indivduos, mas entidades com vida e dinmica prprias, que transcendem as conscincias e os interesses particulares de seus membros. Saiba mais

Racional

Na perspectiva racional o vetor de influncia orientado do ambiente para a organizao. A organizao vista como funo das tenses ambientais (modelagem); ao passo que na abordagem interpretativista esse movimento se processa em sentido oposto da organizao para o ambiente. Fon-

Esses arranjos coletivos so regulados politicamente, e a compreenso da [...] lgica que traveja toda e qualquer organizao implica em abrir o leque das possveis formas de gesto que so consentneas a essa lgica. (SROUR, 1994).

Alm das perspectivas racional (mecanicista) e te: Machado-da-Silva (2004). interpretacionista, as quais convergem no que diz respeito ao tratamento dispensado aos conceitos de organizao

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Cultura e Mudana Organizacional

e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional oferece outra viso analtica do fenmeno.

Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta organizao pblica adote a perspectiva racional. Em que implicaria esta situao?

Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica teria sua estrutura e funcionamento estritamente dependentes das demandas sociais por educao, desconsiderando os arranjos de poder internos e os esforos de articulao poltica de fundo predominantemente simblico empreendidos pelo Poder Executivo em busca de legitimao. Sob a perspectiva simblico-interpretativa tem-se como pressuposto que culturas so realidades socialmente construdas, e, nesses termos, subsistem to somente [...] enquanto seus membros as consideram como existentes e agem de acordo. (HATCH, 1997, p. 218). Note que ambiente e organizao no podem ser considerados de modo dissociado. Ambos so um processo de mtua constituio, como podemos observar na definio a seguir:
[...] entende-se a organizao como um componente do sistema de relaes de um campo especfico, formado por atividades padronizadas e articuladas, que expressam normas e regras sociais. Constitui, pois, uma arena social e, como tal, est impregnada pelo ambiente (Granovetter, 1985), concebido em termos tcnicos e institucionais como setor social, dele retirando e a ele transmitindo, em interao recproca, normas e padres de comportamento que constituem modos adequados de ao. (MACHADO-DA-SILVA, 2004, p. 253).

Note que essa definio, por considerar o componente poltico, for nece elementos substanciais para a anlise e compreenso do fenmeno em organizaes pblicas com nfase

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Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa que o novo institucionalismo explicita. Assumir a perspectiva interpretacionista permite que voc compreenda melhor o por vezes mal compreendido conflito entre as dimenses tcnica e poltica comuns nas organizaes, inclusive as pblicas, aspecto que, dados os ciclos de reforo que experimentam, tendem a cristalizar-se como traos culturais. Note que a organizao pode ser compreendida com base em distintos olhares e dimenses de anlise, abordando elementos em diferentes posies no continuum entre objetividade e subjetividade, e nesse contexto compreender no somente a introduo de elementos gerenciais inovadores programas de governo, polticas, conceitos etc. , como a aderncia desse contedo lgica particular da organizao.

ORGANIZAO E CULTURA
As organizaes no so apenas o resultado de um sistema de regras e de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco apenas o produto das relaes de interdependncia ambiental externa (ainda que essas caractersticas sejam de extrema relevncia para a anlise organizacional). Logo, impossvel falarmos de organizao sem falarmos de culutra.

A existncia das organizaes est relacionada distribuio e execuo de tarefas, e que isso se d por intermdio das pessoas, que por sua vez no se dissociam de suas escalas sociais de valores ticos.

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Cultura e Mudana Organizacional

De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao, e de que forma so construdos e reconstrudos com base na interao com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao, pode ser da maior relevncia no processo de conduo das organizaes em direo realizao de seus objetivos. Podemos ento afirmar que a singularidade organizacional determinada pelo conjunto de valores organizacionais que derivam do modo como as pessoas em interao na organizao constroem e reconstroem seus valores. Esse carter singular de cada organizao
[...] resulta da teia de valores que vai se construindo e reconstruindo pela interatividade entre os valores dos indivduos que integram a organizao. Os valores organizacionais constituem a abstrao de que nos servimos para buscar compreender cada organizao em sua singularidade. [...] a singularidade organizacional no atingida e percebida por prticas tradicionais de planejamento estratgico, modelagem organizacional, logstica, marketing e outras. Rupturas se fazem necessrias nas prticas de gesto, a fim de tornar as organizaes mais eficientes, eficazes e efetivas (FERREIRA et al., 2005, p. 30).

A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige a prvia reunio de condies adequadas para absoro de elementos culturais novos. Entre essas condies est a permeabilidade das fronteiras organizacionais em relao a fatores externos dos mais diversos.

Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao Pblica?

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Atravs, por exemplo, das presses sociais em busca de melhores nveis de qualidade de um servio pblico, de uma crise externa que afeta a arrecadao tributria e, por conseguinte, afeta o gasto pblico, da influncia de uma nova tecnologia gerencial em emergncia no setor privado, entre outros. Assim, se as organizaes so singulares como os indivduos podemos afirmar que a assuno de modelos gerenciais, desacompanhada de uma reflexo acerca de sua compatibilidade em relao ao conjunto de valores que informam o sistema prprio de gesto, tender a ser superficial e de cunho essencialmente esttico, seno prejudicial ao organismo social. Nessa perspectiva, as solues padronizadas podem constituir uma das linhas explicativas para o reduzido nvel de sucesso das reformas administrativas, devido sua incapacidade de contemplar a ampla diversidade de interpretaes observada no fenmeno organizacional que descreve a Administrao Pblica contempornea.
Por esta razo, as reformas so incompatveis com os reais problemas enfrentados pelas organizaes da administrao pblica moderna, e tendem a representar formas estilizadas sobre o que deve ser feito para elevar a performance sem um maior conhecimento da realidade (REZENDE, 2002, p. 55).

No caso de uma organizao pblica, o sistema de gesto possui um componente definido por aspectos de natureza histrica, identificados pelos valores da organizao, por elementos culturais de forma geral, alm de aspectos de fundo normativo (constitucional e legal).

Agora que j fizemos uma introduo sobre os aspectos culturais, vamos construir uma definio para cultura organizacional?

Esses aspectos no

podem ser desprezados.

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Na busca da definio deste termo, podemos perceber, de acordo com a literatura especializada e com os mais abalizados autores, que o conceito de cultura organizacional apresenta significativo grau de elasticidade. As diferentes definies, no entanto, apresentam elementos essenciais comuns, cuja compreenso permite ao gestor a elaborao de uma formulao conceitual orientada para o processo de construo consistente do fenmeno cultural em face da realidade. A cultura organizacional pode ser compreendida como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos, que em sua capacidade de ordenar, atribuir significaes, construir a identidade organizacional, tanto agem como elemento de comunicao e consenso, como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao (FLEURY, 1987, p. 22).

Uma outra contribuio importante em relao definio de cultura organizacional a defino do termo como sendo o:
[...] conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com os problemas de adaptao externa e integrao interna e que funcionaram bem o suficiente para serem considerados vlidos e ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir, em relao a esses problemas (FLEURY; FISCHER, 1989, p. 20).

Essa definio importante, pois a partir desse referencial podemos perceber melhor a influncia da cultura nos processos de trabalho e nos processos decisoriais da organizao.

A cultura de uma organizao pode ser sinteticamente definida como o conjunto de hbitos, crenas, valores e smbolos que a particularizam frente s demais.

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Nesses termos, ento, sem demasiado esforo, possvel elencar traos da cultura organizacional a partir do convvio e interao com a estrutura, os processos e, sobretudo, com as pessoas, e somente dessa forma. A cultura organizacional no , em geral, registrada, a despeito de, em casos particulares, ser possvel observar reflexos formais de alguns de seus aspectos constituintes. So exemplos desse fenmeno os atos normativos que instituem condecoraes, honrarias, ritos e solenidades. No que se refere de forma mais estrita gesto no setor pblico, merecem destaque os traos de paternalismo entranhados na legislao que afetam matria de pessoal, tais como licenas, vantagens e concesses especiais que beneficiam os agentes em excessiva disparidade em relao mdia, entre outros elementos capazes de evidenciar os contornos culturais de uma organizao. Outro elemento que pode ser identificado como trao cultural da Administrao Pblica, fortemente influenciado pela herana patrimonialista, a figura do cargo em comisso, de livre nomeao e exonerao, conforme Artigo 37, inciso II Saiba mais previsto no artigo 37, inciso II da Constituio A investidura em cargo ou emprego Federal. pblico depende de aprovao prvia Tambm como ponto de destaque em se tratando de cultura organizacional podemos destacar a sua heterogeneidade. Cavedon (2004) assinala as vises integrada e diferenciada da cultura organizacional, referindo-se tanto possibilidade de mltiplas culturas convivendo em uma mesma organizao, como o senso de que a cultura organizacional constitui-se de valores compartilhados temporariamente pelos atores organizacionais.
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Fonte: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constitui%C3%A7ao. htm>. Acesso em: 21 jan. 2010.

Voc j vivenciou ou percebeu situaes de fragmentao cultural na Administrao Pblica?

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Cultura e Mudana Organizacional

Essa fragmentao cultural percebvel, por exemplo, quando se toma a Adminsitrao Pblica no Poder Executivo Federal e nela se percebem tanto traos constitutivos distintos, quanto comuns entre os Ministrios da Sade e da Fazenda. Ao ressaltarmos os contrastes, basta dizer que as aes e polticas pblicas nesses dois espaos de poder, a despeito das diferenas porventura existentes no espectro poltico, so infor madas por um conjunto de pressupostos distintos. Continuando, importante destacarmos que alguns traos culturais de comportamento inerentes s organizaes do setor pblico podem ser generalizados, em maior ou menor nvel de intensidade, conforme a situao. Como exemplo desses traos mais gerais, temos:

a nfase nas relaes pessoais e de grupos; a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulncias; a constncia no ritmo e dinmica de trabalho; o reduzido grau de insegurana em termos de
manuteno do vnculo laboral (estabilidade);

a valorizao seletiva dos padres formais; o corporativismo; e a condescendncia.


Esses padres comportamentais impem s organizaes pblicas traos culturais que exigem do gestor, notadamente daquele no oriundo dos quadros da Administrao Pblica, forte sensibilidade a importantes componentes culturais que devem ser considerados por ocasio da proposio de mudanas. Logo, desconsiderar a malha cultural de uma organizao por ocasio da concepo de propostas de transformao e melhoria pode ser fator determinante do insucesso do intento. necessrio referirmos que, no obstante a possibilidade de existirem traos culturais comuns aos organismos do setor pblico, o arranjo cultural de cada organizao nico. Assim, mais

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que uma varivel de gesto, a cultura organizacional pode ser identificada como a essncia da organizao, ou seja, o elemento intangvel, difuso e complexo que lhe confere vida. Nestes termos, podemos afirmar que a configurao cultural de uma organizao, que emerge essencialmente dos interesses e valores das pessoas, constitui elemento dinmico da organizao, que requer adaptaes aos novos cenrios.

A cultura algo que permeia a estrutura, os processos e as pessoas de uma organizao, interferindo de forma determinante no seu desempenho.

Em suma, perceba que a cultura de uma organizao , nesse contexto, uma estrutura de valores bastante complexa, que no somente pode, mas deve constituir objeto da ao gerencial, de tal forma a compreend-la como resultante da interao dos diferentes atores organizacionais e orient-la para os objetivos institucionais.

A cultura organizacional gerencivel? Em que medida essa questo influenciada por um conceito mecanicista de gesto?

Elementos da cultura podem, em diferentes nveis de intensidade, ser transformados segundo os desgnios da organizao. Contudo, a transformao dos elementos culturais pressupe aes orientadas para o reforo de traos identificados como capazes de potencializar o alcance dos objetivos institucionais, por exemplo, os esforos de institucionalizao da denominada cultura do planejamento, na mesma intensidade com que as aes de gesto devem buscar neutralizar componentes culturais que retardam ou limitam o processo de desenvolvimento organizacional por exemplo, a crena de que os agentes pblicos so refratrios busca pelo desenvolvimento pessoal e profissional.

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Cultura e Mudana Organizacional

Esse processo de mudana nos padres culturais da organizao, que em geral no admite rupturas bruscas, tampouco autoritrias, mas transformaes adaptativas operadas em vetores essenciais dessa estrutura, constitui substancial desafio imposto ao gestor, que pressupe ampla anlise e diagnstico dos seus componentes culturais. Nesse processo, especial destaque assume a comunicao organizacional.

CULTURA

BRASILEIRA E

CULTURA

DA ORGANIZAO

PBLICA: UM PROCESSO HISTRICO

No podemos compreender a organizao pblica contempornea dissociada de sua histria e contexto e assim com a Administrao Pblica brasileira, quando pretendemos apreender a estrutura e o desempenho das organizaes pblicas. Essa compreenso exige inicialmente que o nosso olhar se volte para as origens do Estado e da sociedade brasileira em busca dos elementos culturais em seu enraizamento mais profundo, determinantes da ao gerencial no campo da Administrao Pblica. Note que essa preocupao com aderncia de contedos exgenos a realidades distintas, respeitados os seus contextos, no constitui elemento novo. Mesmo no ainda incipiente campo da Administrao Pblica norte-americana de finais do sculo XIX essa temtica j havia emergido. Sobre as origens da cincia da administrao, Wilson (1966, p. 87), em texto escrito originalmente em junho de 1887, manifesta:
No; os escritores americanos at agora no tomaram qualquer parte importante no avano desta cincia. Ela encontrou seus doutores na Europa. No de nossa fabricao; uma cincia estrangeira, falando muito pouco a linguagem dos princpios ingleses ou americanos. Ela emprega

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somente lnguas estrangeiras; externa somente o que, para as nossas mentes, so ideias estranhas. Suas metas, seus exemplos, suas condies, so quase exclusivamente fundamentados nas histrias de raas estrangeiras, nos precedentes de sistemas estrangeiros, nas lies de revolues estrangeiras. Foi desenvolvida por professores franceses e alemes, e, consequentemente, em todas as suas partes adaptada s necessidades de um estado compacto, e feitas para se ajustar a formas altamente centralizadas de governo; enquanto que, para corresponder aos nossos propsitos, deve ser adaptada, no a um estado simples e compacto, mas complexo e multiforme, e feita de molde a se ajustar s formas altamente descentralizadas de governo. Se a quisermos utilizar, temos que americaniz-la, e isso no apenas formalmente, na linguagem somente, mas radicalmente, em pensamento, princpio e alvo, igualmente. Ela tem que aprender de cor nossas constituies; tem que expulsar de suas veias a febre burocrtica, tem de inalar muito do livre ar americano.

Desse esforo de reviso histrica resultar clara no somente a recorrente influncia estrangeira tanto na produo intelectual seja na formao profissional, inclusive de agentes pblicos, seja na apropriao tecnolgica mais direta , quanto nos elementos culturais que moldam as prticas gerenciais vigentes; mas o atributo mais intensamente associado ao ciclo recente, qual seja, a acentuada dimenso instrumental do campo da gesto. A institucionalizao da formao gerencial no Brasil, processo complexo que com mais destaque na sua gnese revela forte dependncia da produo estrangeira, principalmente da norteamericana, forjou a instrumentalidade como trao caracterstico dominante da ao administrativa. Essa submisso original ao contedo estrangeiro gerou reflexos nos valores que tanto preponderam na formao em gesto contempornea quanto legitimam os pressupostos fundamentais da Administrao Pblica gerencial.

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Podemos afirmar que a importao do contedo gerencial um referencial de influncia determinante do processo?

Muitos autores nacionais tm sinalizado, especialmente no que concerne inspirao terica e s temticas orientadoras dos estudos envolvendo o fenmeno da produo de conhecimento e, em particular, a transferncia de conceitos e tecnologias gerenciais, a acentuada inspirao e dependncia das fontes estrangeiras (autores de referncia), o diferimento das publicaes que contemplam o contedo importado (atraso no tempo), e o que se entende mais grave o reduzido grau de originalidade. Todo esse processo tende tambm a promover, com honrosas excees, o que Caldas (1997, p. 89) aponta como consequncia de [...] nossa fixao com o que vem de fora, do outro.: o distanciamento de ns mesmos. No que diz respeito s implicaes organizacionais dessa importao tecnolgica, ganha destaque especialmente as implicaes na prtica organizacional, no que assume especial destaque a forte inspirao exercida pela tecnologia administrativa estrangeira, que por adaptao mimtica* afeta as organizaes no Brasil, e os reflexos formalsticos decorrentes destas prticas em face da complexidade, ambiguidade e pluralidade da realidade brasileira. Na primeira dimenso (a histrica), mltiplas e sucessivas miscigenaes, bem como a grande diversidade de influncias que sofremos durante a industrializao e depois durante a internacionalizao da economia, geraram um efeito de complexa hibridizao no interior das organizaes. Ao refletir as influncias muitas vezes contraditrias dessa diversidade, que interagem e se interpenetram, nas empresas acabaram gerando modelos diversos entre si e diversos das categorias ideais normalmente aceitas nos pases de onde foram importadas ou nas culturas que nos inspiraram. No caso brasileiro, a adoo de tecnologias ou valores estrangeiros de forma acrtica

*Mimetismo processo pelo qual um ser se ajusta a uma nova situao; adaptao. Houaiss (2009). Fonte:

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muitas vezes tambm mostrou que realmente no sabemos at que ponto importamos ou apenas fazemos de conta: muitas vezes (at inadvertidamente), adotamos tecnologia administrativa importada (CALDAS, 1997). O acentuado valor atribudo ao exgeno, em detrimento das solues caseiras como forte trao cultural que povoa o imaginrio nacional encontra-se amplamente difundido na prtica social local.
Comunidades e organizaes menores no Brasil tendem a buscar solues, categorias e milagreiros estrangeiros das chamadas melhores e maiores, transplantando conceitos sem maior adaptao ou resistncia, em detrimento da realidade ou especificidade do local; como se fosse um sinal de modernidade, como se tais referncias no fossem to estrangeiras quanto aquelas vindas de outros pases; como se esse comportamento passivo e no resistente de transplante do estrangeiro no fosse recorrente, desnecessrio e inapropriado desde a chegada do portugus a este pas (CALDAS, 1997, p. 76).

O autor destaca ainda que essa produo estrangeira no compreendida somente como aquela gerada em outros pases, mas, interpretada de forma elstica, todo o conhecimento que advm de fora das fronteiras organizacionais. No domnio governamental, frequente a procura de solues em modelos de gesto e influncias privados, novamente, estrangeiros a seu mundo. So diferentes culturas estrangeiras no curso da histria do Pas. Adotou-se ou adaptou-se, ao longo dessa trajetria, em diferentes graus de intensidade, a produo oriunda de diferentes pases e culturas segundo as necessidades percebidas pelo local. Foi assim, segundo uma vertente histrica, com os ciclos lusitano, Paris-Londres, e norte-americano ilustrados por Caldas (1997). Essa permeabilidade em relao ao estrangeiro influenciou importantes transformaes na Administrao Pblica e privada brasileira, especialmente a partir da dcada de 1930. Nesse perodo,

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Criado pelo decreto-lei 1938.

n. 579, de 30 de julho de

a formao gerencial no setor pblico experimentou grande impulso com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) institudo com a finalidades de promover a eficincia do aparelho do Estado, influenciado pelos valores clssicos do taylorismo e fayolismo, e de gestar o ciclo de refor mas administrativas empreendido entre 1939 e 1940. Entre os agentes indutores do comportamento orientado para fora da cultura brasileira destaca-se tambm a educao superior. Parcela substancial, seno a totalidade da tecnologia administrativa introduzida no Brasil foi importada. Ressalta-se neste particular a forte influncia externa, notadamente dos Estados Unidos da Amrica, na formao originria desse campo do conhecimento no Brasil, de onde se pode perceber fortes implicaes sobre as prticas gerenciais contemporneas. Precisamos assinalar, ainda, que as razes mais profundas desse fenmeno se estendem s origens do processo de formao do Estado brasileiro e influncias delineadoras dos ciclos paradigmticos da Administrao Pblica. Segundo Fischer (1984a; 1984b), os primeiros esforos para a introduo do ensino de Administrao Pblica no Brasil datam do perodo do Imprio (pronunciamentos parlamentares do Baro de Uruguaiana e do Baro de Bom Retiro, em 1854). A criao da Fundao Getulio Vargas, em 1944, incluindo a Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), em 1952 e a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), em 1954, constituem marcos fundamentais na importao de conhecimento gerencial. A constituio dos cursos de Administrao, nesse contexto, foi intensamente influenciada pela prtica norteamericana, tanto em relao estruturao dos cursos (disciplinas, ementas) e produo do material de apoio, quanto pela formao dos professores (BERTERO; VASCONCELOS; BINDER, 2003). A partir desta exposio podemos afirmar que a Administrao nasce no Brasil no campo da Administrao Pblica, e sob forte influncia do pensamento clssico da cincia administrativa. Essa influncia original, em larga medida explica

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os atributos mecanicistas que permeiam as organizaes em qualquer dos nveis de governo. Ainda sob uma perspectiva histrica acentua-se o legado colonial como imperativo para a compreenso do fenmeno organizacional na Administrao Pblica contempornea, com destaque para o valor da centralizao do poder decisorial. Os contrastes que se observam nos processos de mudana organizacional promovidos pela via da transferncia de elementos gerenciais esto fortemente relacionados disparidade entre os fundamentos e padres culturais da nao.

Saiba mais

Centralizao de poder

Em um pas onde imperou, desde os tempos remotos, o tipo primitivo de famlia patriarcal, dificilmente teramos as condies necessrias instalao de um Estado burocrtico na pura acepo weberiana, permeado pela impessoalidade. Assim, aproximandose mais de um funcionalismo patrimonial do que burocrtico. Fonte: Serva (1990). Max Weber (1864-1920) Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que

Alm do carter exgeno do conhecimento gerencial instalado, preciso que voc compreenda tambm a natureza instrumental desse contedo. Preparado para mais esta descoberta?

as

primeiras

disputas

sobre a metodologia das cincias sociais comeavam a surgir na Europa, sobretudo em seu pas, a Alemanha. Publicou A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo, que se tornaria sua obra mais conhecida. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/

Nicolini (2003) aponta que no Brasil as biografias/ult1789u 508.jhtm>. Disponvel feies de um ensino no campo da gesto de em: 21 jan. 2010. contedo predominantemente instrumental se assenta na capacitao de pessoas para a aplicao de conceitos importados. E esse fenmeno vem refletindo mudana organizacional nos processos da Administrao Pblica brasileira. acentuada a presena da racionalidade instrumental em relao substantiva na fundamentao do iderio desenvolvimentista, em especial a partir da segunda metade do sculo XX. Ramos (1966) que, inserido na Administrao Pblica brasileira, aborda a ao administrativa luz das noes de racionalidade instrumental e substantiva, e o faz inspirado nos conceitos de racionalidade referente a fins e a valores, no mbito da ao social, desenvolvidos por Max Weber.

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A racionalidade referente a fins caracterizada quando a ao social constituda em torno de expectativas quanto ao comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas, utilizando essas perspectivas como condies ou meios para alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente, como o sucesso. J a racionalidade em relao a valores apoia-se na crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer que seja sua interpretao absoluto e inerente a determinado comportamento independente do resultado (WEBER, 2000). Assim, destacam-se como elementos centrais as noes de resultado e de meios, que assumem relevo para a compreenso da emergente nfase que vem assumindo a racionalidade como categoria de anlise no contexto da Administrao Pblica. Relativamente ao social o autor afirma, a propsito, que [...] a ao s racional com referncia a fins no que se refere aos meios. Como consequncia disso, sob a perspectiva da racionalidade instrumental a racionalidade referente a valores ser vista como irracional. Em que pese essa dimenso racional, notadamente a instrumental, Weber destaca tambm o componente tradicional determinante da ao social, o qual se assenta nos costumes arraigados dimenso cultural ; elemento este que tambm oferece outra importante perspectiva para a anlise do fenmeno gerencial contemporneo em organizaes pblicas, com particular impacto no processo de mudana.

PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA


Resultante de uma complexa confluncia de fatores e ingredientes particulares, a cultura brasileira assume importante destaque na compreenso dos padres gerenciais que se verificam na Administrao Pblica contempornea.

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Agora, vamos atentar para o legado histrico a fim de melhor compreendermos o atual estado de coisas na Administrao Pblica. A partir dessa compreenso, mais profunda, voc poder agir de modo mais consistente sobre a organizao. Vamos l!

Holanda (1995) destaca as origens ibricas, notadamente a portuguesa, de fortes e marcantes traos da cultura nacional, entre os quais o personalismo e a plasticidade social caracterstica da influncia radical lusitana, esta j de carter plural em face no somente da posio geogrfica ocupada entre frica e a Europa , como do consequente estado de guerra daquela nao com outros povos. Comuns a diferentes autores que se lanam ao estudo dos traos distintivos que constituem a cultura brasileira e afetam diretamente a gesto das organizaes, e com mais nfase nas organizaes pblicas, esto o personalismo, o patrimonialismo e o clientelismo. Tais atributos, alm de bastante inter-relacionados, no somente influenciam as estruturas e relaes organizacionais, como, em particular, regulam seu processo de transformao, com especial destaque para as reformas. Nessa perspectiva, Freitas (1997) destaca como traos fundamentais da cultura organizacional brasileira a hierarquia, o personalismo, a malandragem, o sensualismo e a aventura. O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido objeto de anlise tambm de outros autores com o intuito de explicar os insucessos verificados nas reformas administrativas no Brasil (PINHO, 1998; COSTA, 2007).

Voc pode estar se perguntando: para que estudar estes fenmenos? Compreender o fenmeno e sua extenso contribui no somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos

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e em curso, mas para a delimitao das possibilidades de transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao de conceitos e tecnologias gerenciais. A tica do patrimonialismo definida como o [...] conjunto de valores qualificados como patrimonialistas subjacentes ao contexto social no qual se desenrola a apropriao do pblico pelo privado (MARTINS, 1997, p. 171). Esse ethos, marco cultural da sociedade brasileira profundamente arraigado, convive com esforos recorrentes de transformao as reformas. Contudo, perceba que o movimento de reforma em curso no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica, ainda que denominada de ps-burocrtica. Em construo argumentativa convergente, Pinho (1998) destaca a resilincia* do patrimonialismo, capaz de absorver mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se adequar nova situao. Perceba que para o citado autor, as transformaes derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do patrimonialismo, desbordando questes estruturais e estratgicas (que no so reveladas). Em face disso poderiam ser questionados os limites e possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional. No entanto, uma possvel diretriz de resposta poderia vir nos seguintes termos: [...] a implementao do gerencialismo estaria concorrendo para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo. (PINHO, 1998). A despeito das reiteradas abordagens e estudos que evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de reforma administrativa no Brasil podem estar relacionados tambm insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao. A persistncia com que essas categorias continuam a ser resgatadas, criticadas e atualizadas confere-lhes um sentido de realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos

*Resilincia capacidade de se recobrar facilmente ou se adaptar m sorte ou s mudanas. Fonte: Houaiss (2009).

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verificveis, tendo a existncia estabelecida no mundo das representaes, acabam por produzir impactos sobre as prticas sociais e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o ciclo (no sequencial) das instituies, prticas e representaes (COSTA, 2007). No que diz respeito especificamente bacharelice, Martins (1997) assinala a construo institucional da Administrao Pblica fundada na influncia da tradio luso-francesa do direito administrativo. Este aspecto em particular o bacharelismo tambm referido por Vieira et al. (1982, p. 7) como elemento constituinte da herana lusitana, notadamente no que tange ao [...] hbito de tentar moldar a realidade atravs de leis e decretos. Note, neste momento particular, a forte influncia ainda exercida pelo campo das cincias jurdicas na Administrao Pblica contempornea, representada tanto pela centralidade do senso de legalidade, e de forma mais ampla pelo direito administrativo, quanto pelo posicionamento estratgico historicamente ocupado pelas carreiras jurdicas na estrutura organizacional do Estado brasileiro. Keinert (1994) refere quatro ciclos paradigmticos na Administrao Pblica brasileira no sculo XX (1900 a 1990): a Administrao Pblica como cincia jurdica (1900-1929); a Administrao Pblica como cincia administrativa (1930-1979); a Administrao Pblica como cincia poltica (1980-1989); e a administrao pblica como Administrao Pblica (a partir de 1989).

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Perceba que a Administrao Pblica tem se transformado. Porm, mesmo apresentando diferentes formatos, vem preservando os elementos fundamentais de sua essncia. Esses movimentos de mudana tm se caracterizado pela convivncia de antagonismos, paradoxos e contrastes, sobressaindose a busca por solues de convergncia, hbridas, intermedirias, criativas, flexveis, plsticas etc. assim com o processo de reforma administrativa em curso, em que modelos gerenciais exgenos passam pela assuno de traos locais, por vezes submetendo os organismos do Estado a tenses de mercado a pretexto de dot-lo de maior capacidade gerencial.

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MUDANA E RESISTNCIA CULTURAL NA ADMINISTRAO PBLICA


To perceptveis quanto os ciclos de mudana organizacional a que se submete a Administrao Pblica brasileira so os traos de resistncia a esses movimentos. Nesta seo vamos estudar esse tema em maior profundidade com a finalidade precpua de compreendlo melhor. Mos obra e bons estudos!

EMERGNCIA DE VALORES GERENCIAIS NA

ADMINISTRAO PBLICA

Entre os fenmenos em curso nas organizaes pblicas brasileiras, e como expresso dos ciclos de mudana organizacional, destacamos o da emergncia dos valores gerenciais, ora em contraste, ora em processo de acomodao em relao aos padres culturais tradicionais. O cenrio em que essas transformaes tm lugar o das reformas do Estado e da sua administrao estrutura e processos organizacionais. Essa abordagem tem por finalidade no somente evidenciar a natureza processual e histrica das mudanas que atingem a Administrao Pblica, mas salientar, em consequncia disso, os pressupostos que subjazem a esses ciclos de reforma, os traos culturais, e os elementos especficos do arranjo governamental brasileiro, que influenciam as prticas de gesto no mbito de cada

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organizao, independentemente do nvel de governo que se tome como referncia de anlise. A motivao das transformaes em organizaes pblicas permitem destacar um duplo desafio:

tenses externas, que os autores denominam


de cima, atribudas ao fenmeno da globalizao; e

tenses internas de dentro, representadas pelo


problema crescente de legitimidade em larga medida decorrente da reduo da oferta de servios pblicos sociedade. No caso brasileiro, um dos eixos de impulso para a transformao , de fato, o prprio estgio de desenvolvimento experimentado pela sociedade contempornea, que impe ao Estado novas e por vezes contrastantes demandas (FINGER; BRAND, 2001). Pereira (1999a; 1999b) destaca outro vetor que no pode ser desvinculado deste contexto, o modelo da Administrao Pblica Gerencial (APG), variante nacional inspirada na Nova Administrao Pblica (NAP). A nova Administrao Pblica pode ser compreendida como um complexo conjunto de diretrizes estruturantes de um modelo de Estado e de Administrao Pblica baseado em pressupostos e conceitos que se desdobram, para fins de incidncia instrumental sobre a realidade, at o nvel das polticas (programas) e tecnologias gerenciais. Essa particular formulao conceitual a APG assenta-se em pressupostos tais como o da racionalidade formal e o da primazia do setor privado em relao ao pblico em termos de competncia gerencial e eficincia alocativa de recursos, entre outros. No plano conceitual o movimento est fortemente amparado em elementos do campo da Administrao e da Economia em ambas as reas sob a destacada influncia de autores de orientao neoclssica. Alguns dos conceitos centrais subjacentes a esses pressupostos so:

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eficincia*; descentralizao do poder decisorial (delegao); imperativo da flexibilidade; competncias; e gesto por resultados (no contexto da qual se pode
compreender a nfase no usurio dos bens e servios pblicos e, portanto, a noo de qualidade). As polticas (programas) e tecnologias gerenciais, por sua vez, incorporam e buscam operacionalizar esses conceitos em um amplo espectro e diferentes graus de complexidade. Sem a pretenso de delimitar rigidamente fronteiras conceituais, seno de estabelecer marcos iniciais de referncia para as finalidades especficas do estudo da cultura e da mudana na Administrao Pblica, podemos entend-la como um novo ciclo de reformas que visa, em sntese, transformao de estruturas burocrticas em estruturas mais enxutas, flexveis e adaptveis (GUIMARES; MEDEIROS, 2003). No processo de transformao se insere o fenmeno insero na Administrao Pblica de elementos caractersticos lgica empresarial pela via da transferncia e adaptao conhecimentos gerenciais desenvolvidos no contexto administrao privada. da da de da

*Eficincia Pode ser entendida como a capacidade de minimizar o uso de recursos para alcanar as metas definidas, ou seja, a capacidade de otimizar o uso dos recursos, e seria medida pela relao entre recursos aplicados e o produto final obtido. Fonte: Lacombe (2004).

Resgatando a trajetria de desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil, Pereira (1997) destaca como pontos delineadores desse emergente paradigma gerencial:

a descentralizao poltica e administrativa; a reduo de nveis hierrquicos; a flexibilidade organizacional; a confiana limitada; o controle por resultados; e a orientao para o cidado.

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relevante assinalarmos que essas so diretrizes mais intensamente identificadas com a dimenso de mudana institucional pretendida pela reforma gerencial que competiu com a dimenso do ajuste fiscal (REZENDE, 2002). Com base na compreenso desses conceitos podemos relacionar algumas das diretrizes listadas anteriormente a conceitos emergentes ou mesmo consolidados na esfera das organizaes privadas, em especial a gesto pela qualidade e o planejamento estratgico, bem como identificar as diferentes prticas utilizadas para a concretizao desse modelo gerencial, conforme Quadro a seguir:
VALORES DA NOVA ADMINISTRAO PBLICA
Confiana limitada

CONCEITOS E/OU
TECNOLOGIAS GERENCIAIS

PRTICA ADOTADA NA ADMINISTRAO PBLICA


Gesto por programas; avaliao de desempenho permanente de servidores; gesto pela qualidade. Gesto por programas; delegao de bens e servios pblicos; avaliao de desempenho permanente dos servidores; contratos de gesto; gesto pela qualidade, planejamento estratgico. Gesto por programas; ouvidorias; prestao de contas; audincias pblicas; gesto pela qualidade; planejamento estratgico.

Descentralizao; delegao de autoridade; controle social. Gesto por processos; eficcia gerencial; avaliao de desempenho; accountability; transparncia.

Controle por resultados

Administrao voltada para o cidado

Foco no cliente; qualidade; planejamento; gesto por processos.

Quadro 1: Valores da nova administrao pblica, tecnologias gerenciais e correspondentes prticas de gesto Fonte: Elaborado pelo autor

A despeito dessa bem articulada formulao, possvel identificarmos perspectivas de anlise que apontam fragilidades nessa linha de pensamento gerencial. Paula (2005) afirma, em essncia, que a despeito de exaltar um discurso pautado pela democracia e pela participao, questionvel o carter inovador da Administrao Pblica gerencial, haja vista que o modelo tende a copiar as ideias e prticas da gesto empresarial, desviando-se da elaborao de alternativas administrativas adequadas para o setor pblico.

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Ressalvas nessa mesma orientao tambm assinala MatiasPereira (2008, p. 105), ao afirmar que:
[...] o gerencialismo (NPM/NGP) levanta srios problemas e contradies. Em primeiro lugar, parte de suposies que no demonstra e que so autnticas falcias, como o pressuposto de que a gesto empresarial inerentemente superior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode ser reduzido ao de consumidores.

Podemos identificar, ainda, a existncia de dois mitos sustentados pela nova Administrao Pblica, quais sejam, o da transio da organizao burocrtica para a ps-burocrtica e o da eficincia dos modismos gerenciais. importante notarmos que operam como elementos de reforo destes mitos tanto a insero do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Constituio Federal, por ocasio da Reforma Administrativa de 1998 (Emenda Constitucional n. 19/98), quanto a crena na supremacia das prticas de gesto do campo privado em relao ao modelo gerencial que caracteriza o setor pblico. No devemos desconsiderar que a NAP bem evidencia um ciclo de transformaes fundamentado em postulados que informam uma viso de mundo de fundo privatista, entre outros tantos aspectos que poderiam adjetiv-la, e, por conseguinte, de certa forma contrastantes com o conjunto de diretrizes estruturantes da Administrao Pblica, especialmente se tomada a sua perspectiva finalstica a orientao para o interesse pblico. De outra parte, precisamos reconhecer, que traos desse modelo, a despeito da for ma como foram ou vm sendo implementados imprimiram algumas transformaes substanciais, ainda que parciais, na Administrao Pblica, destacadamente no que diz respeito a aspectos de finanas pblicas, nos campos do planejamento e dos controles financeiros e de organizao do trabalho e gesto de pessoas. Em relao a essas transformaes da Administrao Pblica, Costa (2007) sugere a ocorrncia de uma assimilao

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seletiva de elementos modernos (valores e instituies) no curso do processo de modernizao da Administrao Pblica brasileira, em especial como decorrncia dos ciclos de reformas experimentadas a partir da segunda metade do sculo XX. Os autores que estudam esses movimentos reformadores em geral convergem para identificao de sucessivas limitaes. Alverga (2003), nessa perspectiva, aponta como principais fatores que concorrem para a frustrao das reformas os seguintes:

Dependncia da trajetria: este fator assenta-se no


substancial custo decorrente de promover uma reverso na trajetria de determinado arranjo institucional, cujas prticas j esto profundamente enraizadas. Assim, podem revelar-se substanciais e, por conseguinte, impraticveis os custos impostos aos gestores e demais atores sociais pelas tenses transformadoras em um contexto poltico profundamente marcado por traos patrimonialistas e clientelistas.

Ambiente socioinstitucional: este fator faz


referncia a aspectos organizacionais e sociolgicos. No que diz respeito ao componente organizacional, este fator, assinala o carter predominantemente incremental da mudana institucional na Administrao Pblica, contrastando com as prticas de promover transformaes amplas e completas, que buscam alcanar o todo organizacional. E no que tange argumentao sociolgica, encontramos os contrastes entre os valores que informam o contedo das reformas pretendidas e a prtica social do Pas.

Problema da ao coletiva: este aspecto ressalta


as diferentes posturas assumidas pelos agentes sociais favorveis e desfavorveis s mudanas. De acordo com Alverga (2003) dada a natureza de bem pblico assumida pela reforma, ou seja, de algo cujo custo de excluso demasiadamente elevado, aqueles potencialmente por ela beneficiados tendem a assumir

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uma posio de free-rider (carona), atitude esta que contribui para a desmobilizao do apoio ao processo de refor ma. Paralelamente, os atores afetados negativamente pela mudana (percepo de perda de vantagens de qualquer ordem) tendem a mobilizar-se mais efetivamente para evitar a reforma. Essas diferenas de atitude, baseadas no comportamento racional dos agentes (tendentes a maximizar ganhos), tendem a promover esforos reativos de maior intensidade comparativamente aos impulsos de sustentao da reforma.

Sistema poltico: a expresso poltica dos insucessos


das reformas apontada como fator que se fundamenta no comrcio poltico que se estabelece entre os diferentes atores envolvidos no processo de reforma. Admitir os termos da reforma implica romper com esse fluxo de trocas, algo que significa substancial perda de poder. Todos esses aspectos contribuem como referncia de anlise para a compreenso do contexto em que o fenmeno mais restrito da assimilao de tecnologias gerenciais se processa, na medida em que oferece subsdios para compreender, no mnimo em parte, os motivos que conduzem os agentes pblicos em direo apropriao de contedo gerencial exgeno. Abordando o fenmeno da resistncia no contexto das reformas administrativas, Lima Filho et al. (2005) reforam a influncia do fator poltico-partidrio, dentre outros agentes externos organizao. Estes agentes, segundo os autores, avessos perda de espao poltico notadamente a possibilidade de designar pessoas para cargos comissionados , combinado com o vis patrimonialista da Administrao Pblica, geraram as mais intensas resistncias no curso do processo de reforma administrativa.

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EFICINCIA COMO VALOR GERENCIAL NA

ADMINISTRAO PBLICA

Uma das materializaes do atual ciclo de reformas do Estado e da Administrao Pblica brasileira pode ser reconhecida, segundo uma perspectiva bastante ampla, no conjunto de emendas ao texto da Constituio de 1988 editadas especialmente a partir de 1993, gerando transformaes no texto constitucional. Estas, por sua vez, tm gerado reflexos sobre padres culturais que moldam a Administrao Pblica brasileira, notadamente traos como o patrimonialismo e o clientelismo. Em termos de reforma da administrao, em sentido mais estrito, assume especial destaque a Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, que promove transformaes substanciais, no somente em elementos que regulam a relao entre os servidores e o Estado, mas na construo das bases para a introduo de um pensamento gerencial sensivelmente destoante dos valores que regem a Administrao Pblica tradicional. As mudanas trazidas ao texto constitucional, que impactaram as diretrizes estruturantes do Estado e da Administrao Pblica no Brasil, incluram desde conceitos mais gerais, como o de eficincia, elevado condio de princpio de gesto pblica como expressa o artigo 37, caput, e que inspiram tecnologias gerenciais mais especficas, como o caso da gesto pela qualidade (artigo 37, 3, inciso I; artigo 39, 7), alm de outros correlatos, como produtividade, economicidade, racionalizao e desempenho, que no obstante a sua presena implcita no arranjo de conceitos e pressupostos que subjazem organizao burocrtica, passam a uma presena mais explcita no texto constitucional. O caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, resultou nos seguintes termos:

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A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] (grifo do autor).

Apesar da noo de eficincia no constituir algo novo no campo da Administrao Pblica, a introduo dessa diretriz de gesto no rol de princpios constitucionais torna-se um significativo marco de mudana no discurso gerencial, subsidiando fortemente argumentos em prol da introduo de inovaes gerenciais em organizaes pblicas. Comparando as fases da tramitao do projeto que resultou na Emenda Constitucional n. 19/98, ganha destaque a substancial diferena entre a redao aprovada no 2 turno da Cmara de Deputados e a redao final da Emenda, especificamente no que diz respeito substituio da expresso qualidade do servio prestado pelo termo eficincia a designar o novo princpio de Administrao Pblica que passaria a ser previsto no artigo 37 da Constituio Federal.

Qualidade e eficincia so termos cujos contedos so essencialmente distintos, no obstante relacionados.

Pereira (1998), amparada em comparaes conceituais afetas eficincia, eficcia e efetividade, conclui que a substituio da palavra qualidade por eficincia, parece no ter sido a melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela, como visto. Entendendo que o princpio da eficincia componente da noo de legalidade nada de absolutamente inovador em matria administrativa , Modesto (2000, p. 113) afirma:

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[...] combati desde o primeiro momento a introduo dessa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de discusso da proposta de emenda constitucional n. 173 no Congresso Nacional, sustentando que a proposta do relator na Cmara dos Deputados era desnecessria e redundante. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei no Senado Federal para que a redao final no registrasse a expresso imprpria qualidade dos servios prestados e sim o enunciado eficincia, arguindo ento a impropriedade de incluir a primeira redao entre os princpios gerais da administrao, por ela referir diretamente apenas um setor da administrao pblica (a esfera da prestao de servios pblicos) quando todos os demais princpios ostentavam um alcance geral.

Saiba mais

Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia ou fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionaliza-

Com isso podemos perceber, alm de um descuido com o necessrio rigor conceitual que o texto constitucional exige, de fato, a perda de uma oportunidade de levar os conceitos de eficcia e de efetividade, estes bem mais relacionados com a noo de qualidade, a um ponto de maior destaque no campo da Administrao Pblica.

Outro emblemtico dispositivo constitucional que bem ilustra o intuito de o do servio pblico, inclusive sob a forma de institucionalizao de valores gerenciais no adicional ou prmio de produtividade (Grifo do campo da Administrao Pblica o 7 do autor). Fonte: <http://www. senado.gov.br/sf/ artigo 39 que permite perceber desde a legislacao/const/con1988/CON1988_10.08.2005/ orientao pela racionalizao de gastos via art_39_.htm>. Disponvel em: 25 jan. 2010. conteno de despesas correntes at a explcita proposio de programas de qualidade, passando pela indicao de ao gerencial orientada pela concesso de prmios de produtividade. Diante do exposto, podemos afirmar que a eficincia est firmemente alicerada no pressuposto clssico (taylorista-fordista) de homem movido por recompensas de natureza material, notadamente financeiras.

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ESTRATGIAS

DE INTERPRETAO DA MUDANA:

O FORMALISMO E O JEITINHO

Os conceitos de formalismo e de jeitinho podem oferecer uma consistente contribuio para a explicao do fenmeno da absoro de conceitos e tecnologias gerenciais, mais precisamente para a compreenso dos reflexos desses fenmenos sociolgicos. Uma das vertentes tericas de anlise do formalismo pode ser localizada em Riggs (1964), sendo tambm ampla e profundamente estudada por Ramos (1966), que o descreve como um trao caracterstico da sociedade brasileira, e sensivelmente associado trajetria histrica da formao social, poltica e econmica do Pas, assinalando-o como um componente da estratgia de desenvolvimento nacional. Para Riggs (1964, p. 123), o formalismo
[...] corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade.

Assim, o formalismo aparece particularmente pronunciado naquelas sociedades denominadas prismticas, assim entendidos os arranjos sociais em que se verifica um alto grau de heterogeneidade decorrente da coexistncia do velho com o novo, do atrasado com o avanado (RAMOS, 1966). Motta e Alcadipani (1999, p. 9), nesta mesma perspectiva, destacam o aspecto da dependncia relacionado ao conceito de formalismo que no deve ser entendida como restrita dimenso econmica, mas envolvendo tambm as dimenses poltica, cultural etc. Esses contrastes so expressos tanto no plano tecnolgico quanto no das atitudes e condutas das pessoas, podendo redundar em conflitos envolvendo diferentes critrios de avaliao e ao

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individual. Esse aspecto identifica o formalismo com a (re)interpretao das normas no mbito da organizao, como reao percepo de conflito entre o real e o prescrito.

O formalismo um fenmeno bastante visvel na sociedade brasileira e na Administrao Pblica de modo peculiar. Mais que isso, pode ser visto como reao da organizao tenso de conviver com a introduo de objetos culturais estranhos.

Assim, aspectos que se pretendem extirpar do arranjo social nacional e que se projetam na Administrao Pblica, esto devidamente contextualizados como traos prprios de um dado estgio de desenvolvimento. O formalismo no caracterstica bizarra nem trao de patologia social nas sociedades prismticas, mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra. O formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de mudana social imposta pelo carter dual da formao histrica e do modo particular no qual se articula com o resto do mundo (RAMOS, 1966).

Disso podemos dizer que o formalismo constitui uma consequncia?

Exatamente. Podemos dizer sim que ele constitui uma consequncia, inclusive necessria, que advm de uma prtica recorrente de privilegiar o exgeno exaltao do estrangeiro introduzindo-o em um contexto distinto, ao qual o contedo transplantado no adere integralmente. Em que pese no devemos considerar o formalismo uma prtica bizarra, pois este fenmeno constitui estratgia de

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sobrevivncia da organizao, nada parece autorizar a perpetuao das prticas que lhes so ensejadoras. Vieira et al. (1982), que tambm abordam os limites do fenmeno da transferibilidade de tecnologias gerenciais como recurso de progresso administrativo, destacam a limitao da formulao de Riggs (1964) especialmente no que tange subjacente crena na existncia de um continuum de desenvolvimento entre sociedades com base na dicotomia tradicional-moderno, sendo as sociedades prismticas um estgio intermedirio do modelo. O conceito de formalismo recebeu tratamento posterior na sociologia brasileira com o conceito de jeitinho. O formalismo, segundo Caldas e Wood Jr. (1999, p. 35), [...] mostra que, se somos consideravelmente abertos a modelos estrangeiros, a eles somente nos submetemos na forma. Advindo diretamente da noo de formalismo est o que Ramos (1966) destaca como a sociologia do jeito*.

*Jeito consiste num genuno processo brasileiro de resolver dificuldades no que tange a contedo de normas, cdigos e leis. Fonte: Ramos

Voc j deu jeito para alguma situao? O que voc entende por jeitinho?

(1966).

Ao conceito de jeito podemos associar o esforo de reinterpretao viesada da norma. De acordo com Motta e Alcadipani (1999) o jeitinho ocorre quando a determinao que impossibilitaria ou dificultaria a ao pretendida por uma determinada pessoa reinterpretada pelo responsvel por seu cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da situao e permite o no cumprimento da determinao, fazendo assim com que a pessoa atinja seu objetivo. Logo, jeitinho implica no esforo de desbordar diretrizes da estrutura, reinterpretando-as segundo necessidades especficas. O jeito, tomado como recurso de resistncia cultural e tambm o formalismo, a despeito de seu contedo sociolgico, pode ser interpretado, tambm, sob a perspectiva estritamente administrativa, como uma consequncia advinda da incompatibilidade das tecnologias gerenciais realidade

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organizacional do setor pblico, evidenciando a distncia substncia-imagem proposta por Caldas e Wood Jr. (1999). As respostas organizacionais que afastam a adaptao criativa resultam naquilo que ambos (1999) denominam de apropriao de tecnologias gerenciais para ingls ver ou a negao. A adoo para ingls ver consite no:
[...] mais tpico comportamento organizacional brasileiro diante da importao de conceitos. O observador mais atento pode perceb-lo em discursos oficiais e relatrios de acionistas. Na prtica, consiste em adotar de forma temporria e/ou parcial a tecnologia em questo, para aplacar as presses de adoo, sem no entanto realizar mudanas substanciais ou ferir aquilo que se considera intocvel no status quo (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 39-40).

A RESISTNCIA MUDANA:
ESPECIFICIDADES DA ORGANIZAO PBLICA

No suficiente a complexidade que o fenmeno da mudana encerra, a resistncia mudana encontra-se fortalecida em termos de intensidade quando analisada no contexto da Administrao Pblica.

A afirmao de que as pessoas nas organizaes pblicas so resistentes s mudanas, procede? O que nos habilita a afirmar isso? Ser o fenmeno da resistncia diferenciado na Administrao Pblica? Por quais motivos?

Buscando responder todos estes questionamentos vamos compreender a fim de afastarmos as crenas infundadas acerca da capacidade e dinmica inovativa das organizaes do setor pblico a origem e dinmica deste fenmeno.

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A resistncia mudana precisa ser compreendida a partir de um sistema de resultados. Para tanto precisamos compreender que as pessoas, em geral, so capazes de, diante de uma mudana iminente ou potencial, efetuar uma avaliao que resulte em um quantum de perda pessoal em relao ao espao e patrimnio pessoal que j foi conquistado. Alm de uma expectativa de perda futura frente ao que uma trajetria projetada reserva em termos de ganhos previstos de qualquer ordem. Essa perda precisa ser compreendida em sua acepo estendida, ou seja, envolvendo no somente a dimenso econmica ou financeira, mas incorporando, especialmente, aspectos afetos ao status da pessoa na organizao, espaos de poder, perspectivas futuras de atuao, at esferas mais ntimas da personalidade, tais como o orgulho e a imagem percebida, entre outros.

PERDA PESSOAL

GANHO PESSOAL

Outra dimenso de perda a ser considerada pelas pessoas como ensejadoras de aes de resistncia aos processos de mudana so os riscos de afetao das condies que conferem estabilidade (segurana) s pessoas em relao aos processos e ambiente de trabalho. Nessa linha, podemos afirmar que a resistncia mudana esta relacionada, eminentemente, no resultado de uma contabilizao de perdas e ganhos potenciais que possam decorrer de uma inovao introduzida por um processo de mudana.

A resistncia mudana pode ser minimizada, ou mesmo elidida, se o indivduo ou grupo destinatrio da mudana for capaz de constatar resultado positivo no balano de perdas e ganhos decorrentes da inovao.

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Ainda assim, importante percebemos a existncia de pressupostos j sedimentados sobre a resistncia mudana, pressupostos esses que interferem na compreenso desse fenmeno e de sua superao.

Pressupostos e Contrapressupostos da Resistncia Mudana


A complexidade associada ao fenmeno da mudana organizacional admite, ainda, que tomemos a resistncia a partir de uma perspectiva mais crtica, ou seja, que se oponha uma atitude reflexiva aos pressupostos recorrentes sobre a resistncia mudana. Um dos referenciais a partir do qual possvel empreender esse esforo de reflexo acerca da reistncia mudana o proposto por Hernandes e Caldas (2001), conforme podemos ver no Quadro 2 a seguir.
PRESSUPOSTOS
Resistncia mudana um fato da vida e algo que inexoravelmente ir ocorrer em processos de transformao.

Tanto na literatura senso comum.

gerencial quanto no

CONTRAPRESSUPOSTOS

a resistncia mudana rara e dever ocorrer somente na presena de circunstncias excepcionais; ao procurar evitar ou prevenir a resistncia, os agentes de mudana acabam contribuindo para sua ocorrncia ou agravamento; e a resistncia um comportamento definido pelos detentores de poder quando so desafiados em seus privilgios ou posies. a resistncia um fenmeno saudvel e positivo; e a resistncia usada como uma desculpa para
justificar processos de mudana mal desenhados ou malsucedidos.

Resistncia mudana nociva organizao.

Os seres humanos so naturalmente resistentes mudana. Os colaboradores so os atores organizacionais que tm maior probabilidade de resistirem mudana. Resistncia mudana um fenmeno massificado.

seres humanos anseiam por mudana, e tal necessidade comumente se sobrepe ao medo do desconhecido. a
resistncia mudana um comportamento que pode ser exibido tanto por gerentes quanto por empregados.

a resistncia tanto um fenmeno individual quanto coletivo que varia um indivduo para outro em funo de fatores individuais e situacionais.

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Quadro 2: Pressupostos e contrapressupostos sobre resistncia mudana Fonte: Adaptado de Hernandes; Caldas (2001)
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Note que com vistas a lanar novas luzes sobre o fenmeno da resistncia, os citados autores propuzeram um conjunto de contrapressupostos com base nos valores j sedimentados sobre a resistncia mudana.

Aspectos Positivos da Resistncia Mudana


Qualquer mudana vivenciada em nossa vida gera certa resistncia e este pode ser tanto um fator positivo quanto negativo. Trabalharemos nesta seo os aspectos positivos que segundo Chu (2005) esto alocados em sete categorias. So elas:

Contribuio para a identificao e tratamento


de lacunas: mesmo o mais rigoroso planejamento de mudana permitir a presena de lacunas. Aspectos e variveis no cogitadas inicialmente podero emergir pelo efeito da resistncia, bem como a possibilidade de encaminhar solues.

Identificao dos riscos envolvidos: os processos


de mudana, sob a perspectiva dos agentes de mudana, no raro esto envoltos por uma aura de elevado otimismo, que minimiza os reflexos de possveis efeitos colaterais. A resistncia pode operar como vetor de moderao, evitando rupturas bruscas ou outros efeitos indesejados.

Estmulo reflexo e discusso: o comportamento


resistente, quando devidamente diagnosticado e conduzido, pode dar ensejo ao questionamento e reflexo crtica da proposta de mudana. Esse processo de reflexo potencialmente positivo ao desvelamento de questes encobertas.

Melhoria do relacionamento interpares: os movimentos de resistncia grupais podem promover o compartilhamento de percepes em relao a um fenmeno e, por conseguinte, provocar reaes mais

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coesas. Essas reaes podem reforar o senso de equipe e qualificar o prprio processo de mudana.

Aperfeioamento do processo de comunicao:


a comunicao um aspecto crtico dos processos de mudana e de complexo equacionamento. Questionamentos acerca da transparncia desses processos so comuns. A despeito disso, o fenmeno da resistncia explicita o imperativo da qualificao da comunicao na organizao.

Identificao das necessidades especficas de


cada rea: as feies centralizadoras da gesto, particularmente na Administrao Pblica, tendem a promover processos de mudana relativamente rpidos, fato que enseja abordagens reducionistas da organizao (no considerando ou minimizando o impacto em reas estratgicas da organizao). Nesse contexto, a resistncia pode contribuir para alertar os agentes de mudana sobre as especificidades de cada rea ou processo da organizao.

Verificao do alinhamento da mudana com


os objetivos estratgicos da organizao: os processos de mudana implicam na possibilidade de perda ou enfraquecimento do nexo estratgico da organizao. Nesse contexto, os esforos de resistncia podem auxiliar na reflexo sobre eventual desvio nessa orientao estratgica. Essas categorias propostas por Chu (2005) sugerem a voc eixos de reflexo sobre o fenmeno da resistncia mudana de modo a sensibiliz-lo em relao ao imperativo do envolvimento das pessoas como medida de aperfeioamento e de legitimao dos processos de mudana organizacional.

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Reflita sobre sua vivncia organizacional e experincias em processos de mudana, e identifique outras categorias analticas capazes de ampliar a abordagem de Chu (2005). Leve esses elementos para discusso no frum disponvel no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA).

Complementando......
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras sugeridas a seguir.

Cultura organizacional. In: Psicologia, Organizaes, e Trabalho no


Brasil de Jos Carlos Zanelli; Jairo Eduardo Borges-Andrade; Antonio Virgilio Bittencourt Bastos. 2004, p. 407-442.

Antropologia para administradores de Neusa Rolita Cavedon. Nesta


obra voc vai encontrar uma ampla e interessante abordagem acerca das diferentes perspectivas e definies em torno da cultura organizacional.

Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda. Esta obra, clssico


da literatura nacional, constitui um referencial importante para a compreenso cultural e suas atuais afeies.

Casa-grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da


economia patriarcal de Gilberto Freyre. Nesta obra, voc complementa sua leitura no que tange aos referenciais importantes para a compreenso da cultura brasileira.

Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia


contempornea de Ana Paula Paes de Paula. Esta obra aborda a temtica da Administrao Pblica apresentando uma discusso sobre a utilizao dos conceitos e prticas oriundos da administrao privada na gesto pblica. Expe tambm o caso brasileiro demonstrando que a recente reforma de Estado pautou-se por experincias tanto gerenciais quanto societais, e que estas ltimas representam uma possibilidade e uma ferramenta de exerccio sociopoltico voltada para o interesse pblico.

Para

Saber Mais sobre o jeitinho brasileiro, ver Barbosa (1992),

especialmente os captulos 1 e 2.

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Resumindo
Nesta Unidade, voc explorou alguns importantes elementos da cultura brasileira que se projetam nas organizaes, em particular, no setor pblico. Dentre eles podemos destacar o patrimonialismo e o formalismo. Esses traos culturais moldam os processos de transformao organizacional medida que afetam o processo de introduo de novas ideias, conceitos e tecnologias de gesto. o que se percebe, por exemplo, com a introduo dos conceitos relacionados Administrao Pblica gerencial. Mas compreender o processo de mudana

organizacional nesse peculiar espao de gesto exigiu uma incurso preliminar pelos conceitos que expressam diferentes perspectivas da organizao, desde aquela de cunho mais racional at a perspectiva de orientao simblicointerpretativa. Essas diferentes vises da organizao autorizam diferentes abordagens para a compreenso dos processos de mudana. Outro fenmeno estudado foi o da resistncia mudana e as diferentes formas como ela se manifesta. A abordagem desse tema constitui um caminho para a compreenso dos processos de mudana, com destaque para o fato de que a resistncia mudana no um fenmeno sempre negativo.

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Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do Estudo, procure responder s duas questes que orientaram as reflexes acerca da mudana e da cultura organizacional. Caso tenha dificuldades, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou, se necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Reflita sobre as relaes entre o cargo em comisso, as feies concretas que revestem as relaes dessa natureza (comissionada) e a histria da Administrao Pblica brasileira. A partir disso, faa uma sntese de at 15 linhas sobre as transformaes necessrias e passveis de serem implementadas em relao aos cargos em comisso. 2. Pesquise sobre conceitos relacionados ao taylorismo, ao fayolismo e organizao burocrtica e identifique traos e influncias desses, presentes na organizao pblica contempornea. A partir disso, relacione os traos constitutivos que j assumem carter de elementos culturais com as barreiras mudana organizacional. 3. Com base no conceito de burocracia desenvolvido por Max Weber identifique as perspectivas desse fenmeno o burocrtico como instrumento de dominao (uma leitura com foco nas relaes de poder) e como modelo de organizao (leitura de orientao funcionalista).

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4. Pense em uma situao ocorrida em uma organizao pblica e identifique os principais fatores ou aspectos da cultura brasileira que se refletem no ambiente organizacional. Descreva como esses fatores afetam os processos de mudana organizacional.

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UNIDADE 2
MUDANA
E COMPLEXIDADE ORGANIZACIONAL

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de: Conhecer os fundamentos dos processos de mudanas organizacionais no contexto do pensamento sistmico; Reconhecer a mudana organizacional como um processo complexo, dinmico e multidimensional enfatizando sua dimenso subjetiva; Destacar a contribuio do conceito de reduo sociolgica para a compreenso dos processos de mudana mediante a introduo de conceitos e tecnologias de gesto nas organizaes pblicas; e Reconhecer o impacto da comunicao no processo de mudana organizacional.

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PENSAMENTO SISTMICO E
MUDANA ORGANIZACIONAL
Nesta Unidade estudaremos a mudana como processo complexo, contingente e no linear. Apesar de afirmarmos discurso sempre que reconhecemos a mudana como um processo com essas caractersticas, fato tambm que insistimos em lev-la a efeito ao segundo parmetros de pensamento mecanicistas, ou seja, de inspirao taylorista. E um dos responsveis por esse fenmeno so os modelos mentais que assumimos. A complexidade inerente aos processos de mudana pode ser percebida em eventos especficos, como os processos de introduo de tecnologias gerenciais nas organizaes pblicas. Ainda que nos possa parecer algo simples em suas expresses de superfcie, os processos de introduo do Planejamento Estratgico ou de um programa de Gesto da Qualidade em uma organizao pblica, por exemplo, so fenmenos complexos que importam transformaes que se projetam na organizao em diferentes nveis de profundidade e horizontes temporais. A compreenso mais profunda desses processos de mudana tcnica e cultural no pode prescindir de uma arquitetura de pensamento capaz de capturar a complexidade desses fenmenos. Preparado para mais este desafio? Vamos comear?

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DIMENSES

DA GESTO:

ROTINA E MUDANA ORGANIZACIONAL

A mudana da organizao assim entendida a perspectiva que associa mais intensamente a mudana dimenso estratgica da organizao. Sua contextualizao no campo da gesto das organizaes admite duas diferentes perspectivas de anlise: a da rotina e a da mudana. Assim, a gesto como processo de mudana, no obstante pode ser conceitualmente diferenciada, complementa a gesto em sua expresso de aperfeioamento da rotina. Em uma organizao pblica essas duas dimenses de gesto podem ser exemplificadas nos seguintes termos:

Gesto baseada na rotina: atividades sistemticas


de gesto na rea de pessoal, tais como remunerao, registros funcionais, expedio de documentos etc. Nessa dimenso, a mudana representa aperfeioamentos nos processos, melhorias contnuas que transformam os processos em sua expresso de superfcie. Ou seja, a gesto como rotina est relacionada ao conjunto de atividades e processos regulares e cotidianos, mais intensamente identificados com o plano operacional da organizao.

Gesto baseada na mudana: aes gerenciais


tendentes realizao de um diagnstico de necessidades prioritrias, por exemplo, na rea de sade, e a subsequente elaborao de uma poltica pblica. A efetivao dessa poltica pblica pode implicar, por exemplo, em interfaces com outros rgo, entidades ou esferas de governo, e, por conseguinte, transformaes substanciais nas prticas oramentrias e financeiras, constituio da estrutura de pessoal etc. E todas essas aes implicaria em

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Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

perturbaes e rearranjos na dimenso cultural da organizao, sobretudo a reflexo envolvendo os pressupostos de organizao e de concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas. Essas perspectivas de anlise da mudana nos remete para o que denominamos de sistema de gesto da organizao. O sistema de gesto uma das expresses caractersticas de uma organizao, resultando da interao de mltiplos aspectos. Esses sistemas so complexos e, em face de sua inerente interao com os demais elementos do campo, podem apresentar diferentes graus de dinamismo. As organizaes pblicas so um caso particular desses ciclos de transformao, reconhecendo-se nelas tanto processos de inovao rupturas que alcanam as premissas e alteram a substncia do sistema de gesto da organizao. Entre as perspectivas de anlise desse fenmeno organizacional podemos destacar os denominados ciclos de aprendizagem, propostos por Argyris e Schn (1996).

Onde a nfase recai tanto sobre a

tecnologia, quanto a transformao.

MUDANA E ROTINA NA PERSPECTIVA


DOS CICLOS DE APRENDIZAGEM

Esperamos que os elementos conceituais dessa disciplina o auxiliem a compreender com maior profundidade o fenmeno da cultura e da mudana organizacional do ponto de vista de outras perspectivas.

Como seria possvel explicar os fenmenos da cristalizao de procedimento a clebre referncia ao sempre foi assim ... , dificuldade das pessoas, inclusive em uma organizao pblica, de admitir formas alternativas de organizao do trabalho, ou mesmo a resistncia mudana e o excessivo mecanicismo?
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Saiba mais
considerado uma autoridade mundial na rea de comportamento organizacional. Ele foi o precursor do conceito de

Chris Argyris

Uma possvel perspectiva de leitura desses fenmenos pode ser tomada a partir das lentes da teoria da ao, proposta por Chris Argyris. Argyris e Schn (1996) apresentam como elemento terico capaz de contribuir com o imperativo de um esforo de reflexo para a efetiva apreenso de novos conhecimentos e transformao de valores, a teoria da ao e os conceitos de aprendizagem em circuitos simples e duplo.

aprendizagem dupla, segundo o qual as empresas aprendem duplamente se emendarem quer os erros quer as normas que os causaram. O objetivo criar empresas que aprendam continuamen-

Nessa perspectiva, ao passo que o circuito simples de aprendizagem limita-se a te. Fonte: <http://tinyurl.com/y9um5vs>. transformaes nas estratgias de ao ou Acesso em: 22 jan. 2010. pressupostos que a informam, o circuito duplo requer a reflexo sobre os valores da teoria em uso. Para esses autores, a teoria da ao apresenta duas formas distintas: a teoria esposada pelo qu se entende a teoria da ao que expressada para explicar ou justificar um dado padro de ao (atividade); e a teoria em uso, que reflete a teoria de ao que est implcita no desempenho daquele padro de atividade.

Falamos em circuito simples e duplo. Mas o que voc entende por estes termos? J ouviu falar deles?

A aprendizagem em circuito simples pressupe a percepo de um erro e sua correo, mas preser vando os pressupostos que inspiram ou sustentam o funcionamento do sistema. Essa prtica nos sugere a nfase na noo de melhoria contnua dos processos, em que no h o questionamento dos valores de base do sistema ou das suas etapas de funcionamento. Enquanto que a aprendizagem em circuito duplo, de outra parte, implica no necessrio questionamento dos pressupostos de ao. Aqui o destaque, na proposio conceitual, para o imperativo do questionamento que pode redundar em

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Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

um esforo de reflexo sobre a propriedade, a validade, enfim, a coerncia dos pressupostos que influenciam a ao gerencial em relao s prticas conceitos e tecnologias que se pretende introduzir na organizao. Em termos exemplificativos essas dimenses da aprendizagem podem ser percebidas no processo de avaliao de desempenho de servidores pblicos. Os esforos empreendidos pela administrao, orientados para o aperfeioamento dos instrumentos e sistemas de avaliao de desempenho, que avanam de um modelo baseado em formulrios fsicos para um sistema informatizado e dotados de critrios mais objetivos, so um exemplo de melhoria geradora de aprendizagem em circuito simples. Isso porque o modelo se aperfeioa em termos de forma, mas baseado nos mesmos pressupostos objetividade, racionalidade, meritocracia, punio do servidor etc.

Os modelos mentais podem ser compreendidos como crenas que as pessoas tm em relao a determinado fenmeno.

Desta forma, podemos afirmar que a organizao aprende substantivamente, ou em circuito duplo, se os pressupostos subjacentes ao modelo de avaliao de desempenho sofrem um profundo processo de reflexo. Exemplo, se fosse assumido que a avaliao de desempenho possui um componente subjetivo importante e o sistema incorporasse essa dimenso. Para tanto, seria fundamental deslocar outro pressuposto inerente avaliao de desempenho, qual seja, a noo de que avaliar desempenho est associado punio dos agentes. Assim, a efetiva implementao de um sistema de avaliao de desempenho depende menos do aperfeioamento do instrumento, e mais da mudana dos modelos mentais a ele associados.

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PENSAMENTO

SISTMICO EM ORGANIZAES PBLICAS

O referencial a partir do qual abordamos a mudana organizacional influencia sobremaneira no somente a percepo dos agentes sobre o fenmeno, mas o tempo, o alcance e a consistncia dos resultados do processo. As organizaes pblicas podem ser consideradas sensivelmente mais complexas que as demais em termos de substncia (componentes e propsitos), amplitude e relaes de poder, fato que expe ainda mais as limitaes do pensamento mecanicista de orientao estritamente instrumental. Note que importante considerarmos a relevncia da matriz de pensamento que marca a lgica mecanicista de gesto, tampouco desprezar os resultados objetivos que produz nas organizaes, sobretudo no plano operacional com reflexos na produtividade e na eficincia. Mas no podemos tambm desconhecer as suas limitaes para o enfrentamento de situaes de interesse mais complexas e dinmicas, como o caso das polticas pblicas. Considerando os paradigmas gerenciais alguns elementos em termos de processo de gesto podem ser sintetizados. Observe os destaques no Quadro 3.
MECANICISTA
partes objetos hierarquia causalidade linear estrutura metfora mecnica conhecimento objetivo verdade quantidade todo relacionamentos redes circularidade dos fluxos e relaes processo metfora orgnica conhecimento objetivo e subjetivo descries aproximadas qualidade

SISTMICO

Quadro 3: Elementos constituintes dos paradigmas mecanicista e sistmico de gesto Fonte: Adaptado de Andrade et al. (2006)

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O senso de mudana, portanto, no deve ser tomado com base no paradigma mecanicista, ou na perspectiva clssica de gesto, que pressupe aes deliberadas, objetividade, racionalidade plena, neutralidade, controle amplo e irrestrito (conhecimento e domnio sobre as variveis) etc., seno como um processo emergente, substantivo, fluido e dinmico, com nfase nas relaes, e essencialmente assentado nas pessoas, que caracterizam a perspectiva sistmica. O processo de mudana, em suma, precisa ser tomado segundo uma perspectiva sistmica. Como premissas fundamentais temos a:

gesto do processo de mudana contingencial e


emergente; no possui uma frmula nica e previamente validada;

compreenso do contexto e descrio da situao


complexa de anlise pr-requisito essencial para o planejamento da estratgia de mudana organizacional; e

abordagem do pensamento sistmico, sobretudo a


linguagem sistmica, constitui elemento fundamental do processo de compreenso do fenmeno da mudana. Diante de todos esses pontos podemos afirmar que a mudana fundamentalmente um processo de aprendizagem. Portanto, os resultados positivos de um processo de mudana tendem a ser proporcionais amplitude da compreenso do fenmeno, o que se d pela explicitao das suas categorias centrais (variveis) e relaes perspectiva sistmica.

Outro aspecto a destacar na conduo do processo de mudana o papel dos atores organizacionais. No qual ganha destaque a necessidade de amplo envolvimento dos agentes da organizao nos processos de mudana.

Note que o pensamento sistmico ope-se viso fragmentada e

parcial do fenmeno.

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MUDANA ORGANIZACIONAL COMO


PROCESSO COMPLEXO E DINMICO

Como vimos anteriormente, a mudana organizacional um processo complexo e multifacetado cuja definio mais ampla pode ser encontrada nos prprios termos: mudana e organizao. A mudana constitui fenmeno inerente organizao e se manifesta sob diferentes formas, desde os esforos adaptativos de qualquer ordem e intensidade, inovaes gerenciais e de estrutura, at transformaes mais radicais que alcanam aspectos substanciais do comportamento das pessoas na organizao. O processo de transformao organizacional a partir da perspectiva humana considera que o objetivo da mudana trazer satisfao e harmonia ao ambiente de trabalho tanto como fatores de realizao e progresso pessoais como causadores de eficincia. O agente de mudana nesse contexto a pessoa detentora de competncias que permite a interveno no nvel do grupo, alm de ser conhecedora da gesto de recursos humanos na organizao contempornea. A mudana organizacional implica tambm reconhecer o que se entende por organizao. Segundo uma perspectiva mais inclinada ao interpretativismo, a organizao pode ser reconhecida como uma construo simblica, resultante da forma como as pessoas interagem e pensam.

Perspectiva que toma a organizao como um grupos.

conjunto de indivduos e

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Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

Sendo a organizao uma resultante do modo como as pessoas interagem e pensam, a mudana passa por mudar a forma como as pessoas constroem e percebem essas interaes; logo, a prpria organizao.

Nesse sentido, interessante sinalizarmos os esquemas sobre os pressupostos de anlise referentes natureza das relaes sociais de Burrel e Morgan (1979), especificamente relacionados s dimenses ontolgica (perspectiva de ser no mundo) e epistemolgica (pressupostos acerca de como o conhecimento produzido). Na dimenso ontolgica, o contnuo entre nominalismo (mundo percebido pelo sujeito) e realismo (mundo como algo externo pessoa); na dimenso epistemolgica, o contnuo entre subjetivismo/interpretacionismo (conhecimento relativo e depende da perspectiva dos sujeitos) e positivismo (regularidades e relaes causais entre elementos). A mudana, em suma, pode ser percebida como um processo de aprendizagem das pessoas em suas relaes de interao mtua, que se projeta no que se define como organizao. Como processo, implica em assumir:

o imperativo do amplo envolvimento das pessoas; a obteno de resultados mais substanciais principalmente
no mdio e longo prazos (perodo de maturao e assimilao); e

a possibilidade de desvios em relao trajetria inicial


estabelecida etc. Contudo, o fato de reconhecermos uma organizao pblica como uma estrutura sistmica implica em admitir a mudana como um fenmeno a ela inerente, e como condio de sobrevivncia, inclusive. preciso reconhecer que a mudana nas organizaes um processo contnuo, que ocorre a todo o momento.

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Sendo assim, , em geral, imperceptvel, fazendo-se mais significativas aquelas mudanas que causam maior perturbao no contexto conhecido. So diversas as expresses dos fenmenos mais visveis de mudana no setor pblico. Dentre as possibilidades podemos destacar as reformas (administrativas, previdencirias, tributria etc.); as alteraes na legislao afetam gesto de pessoas; a introduo de tecnologias gerenciais que modificam a organizao; e, por ltimo, objetivos e critrios de avaliao do trabalho no mbito de um poder ou rgo pblico em particular. Todos esses vetores de mudana so de amplitude geral, mas impactam de diferentes formas em contextos distintos.

Mas o que esses movimentos de mudana tm em comum?

Inicialmente precisamos lembrar que diferentes so as perspectivas segundo as quais se pode analisar o processo de mudana. Sendo assim, razovel admitirmos que o processo de mudana no pode ser percebido como um fenmeno linear, determinstico, envolto em um senso de racionalidade ilimitada etc.; tampouco pode ser rigidamente conduzido. Apesar disso, a operao de mudanas, com especial destaque no mbito das organizaes do setor pblico, costuma ser percebida pelos agentes de transformao como processos complexos, que percorrem caminhos tortuosos e, sobretudo, lentos. Isso porque, em geral, de incio os processos de mudana organizacional, no somente implicam em um rearranjo de foras e em uma perturbao no estado de coisas dado como tambm expem um conflito entre os interesses aparente e oculto do administrador, que por vezes o prprio agente indutor do movimento.

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Unidade 2 Mudana e complexidade organizacional

Neste caso, o interesse aparente aquele traduzido no discurso de mudana, contido no plano de melhoria etc., enquanto que a dimenso oculta do processo de mudana evidenciada nas intenes reais e aes centrais que orientam-se pela tendncia de manuteno da situao vigente e continuidade do comportamento dominante, materializada na preservao dos valores estruturantes fundamentais da dinmica organizacional. Podemos observar esta tendncia em programas cuja diretriz oculta central assenta-se na noo de que necessrio promover mudanas aparentes com o propsito de manter inalterado o arranjo vigente, cujos contornos de definio so multilateralmente desejados, sobretudo para o bloco de poder dominante. Diante disso, podemos estabelecer como premissa fundamental de qualquer processo de mudana, que se pretenda consistente e comprometido com a obteno de resultados efetivos, o interesse na mudana.

O interesse na mudana precisa transcender o nvel aparente e mergulhar nos estratos ocultos das relaes que estruturam a organizao com o propsito de transform-la efetivamente, reorientando-a segundo as exigncias ambientais emergentes.

Subjacente a essa discusso est no somente a dimenso metodolgica da mudana, mas o fenmeno da resistncia mudana, movimento comum que, dadas as implicaes potenciais no sucesso de qualquer processo de mudana, merece melhor tratamento para fins de compreenso.

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MUDANA

COMO TRANSPOSIO

DE OBJETOS CULTURAIS

Entre as diferentes formas de perceber o processo de mudana organizacional em sua expresso mais substantiva est aquela que enfoca a mudana organizacional como um processo de transposio de objetos culturais, reconhecidas as diferenas entre os contextos de origem e destino desse contedo transplantado.

Nesses termos, a mudana organizacional tomada como resultante do processo de apropriao de elementos exgenos por parte da organizao.

So denominados objetos culturais os conceitos, as tecnologias, as prticas etc. capazes de imprimir transformaes tcnicas ou simblicas no sistema organizacional. Dizemos que so objetos culturais porque so produzidos em um determinado contexto, e, portanto, influenciados pelos valores e crenas inerentes a esses contextos, a partir dos quais estabelecem razes, por vezes profundas. Assim, quando uma organizao pblica contrata um servio de consultoria para a consecuo de um projeto de implantao de um elemento novo no sistema de gesto da organizao (a introduo do planejamento estratgico, por exemplo), ou a realizao de um curso de capacitao de servidores, est, em sentido amplo, ampliando a permeabilidade de suas fronteiras para a mudana por meio da transposio de contedo exgeno. Temos como exemplos bastante claros de transposio de objetos culturais nas organizaes pblicas como processo de mudana organizacional: a introduo de tecnologias gerenciais como a Gesto da Qualidade, mais recentemente a emergncia do

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balanced scorecard como instrumento de conexo entre o Planejamento Estratgico e a avaliao de desempenho dos servidores, a Gesto por Competncia, tal como sugere o Decreto Federal n. 5.707/2006 etc.

A mudana organizacional, sob essa perspectiva, assume uma dimenso metodolgica. Entre as abordagens de anlise esto os conceitos de antropofagia organizacional e de reduo gerencial.

Para ampliar seus

conhecimentos sobre as polticas e diretrizes <http:// deste decreto acesse www.servidor.gov.br/ pndp/arq_down/ 060223_dec_5707.pdf>.

ANTROPOFAGIA

ORGANIZACIONAL:

A TRADUO E A ADAPTAO CRIATIVA

Temos conversado sobre mudana e cultura nas organizaes e, neste contexto, no podemos deixar de falar sobre as contribuies que os conceitos e tecnologias gerenciais produzidos no campo privado possam porventura trazer Administrao Pblica ou a uma organizao em particular, notadamente no que diz respeito introduo de transformaes nos seus sistemas de gesto. Isso se deve ao fato de que essas tecnologias revelam potencialmente positivas em termos de impacto em outras organizaes e contextos. As contribuies exgenas organizao ou Administrao Pblica, assumem aqui, portanto, especial relevncia como fonte de inspirao quando no houver instrumento ou soluo prpria passvel de ser endogenamente construda. Coerente com a expresso do fascnio que a cultura nacional nutre em relao ao estrangeiro temos a atitude do agente pblico no Brasil de assimilar o contedo estrangeiro aquele produzido no exterior das fronteiras organizacionais ou do setor sem a oposio do devido filtro crtico em termos de aderncia, convenincia e oportunidade. No que se refere importao de tecnologias gerenciais no Brasil, Caldas e Wood Jr. (1999) assinalam os contrastes entre

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imagem e substncia, resultante desse processo, que admite trs respostas organizacionais possveis:

adoo desta tecnologia para ingls ver; negao; ou adaptao criativa.


O fenmeno de aquisio tecnolgica, que no pode ser compreendido seno de forma contextualizada no processo histrico de formao da sociedade brasileira, explicita um comportamento determinado por diferentes traos da cultura nacional:

o personalismo; a ambiguidade (de onde deriva o jeitinho brasileiro); a distncia do poder, a plasticidade; e o formalismo.
Dentre estes traos ganham as noes de plasticidade (contexto no qual emerge o conceito de antropofagia) e de formalismo. A plasticidade diz respeito permeabilidade do brasileiro ao estrangeiro. Confor me Caldas e Wood Jr. (1999), uma reao apropriao excessiva e destituda de significado de elementos da cultura estrangeira foi o movimento literrio modernista denominado antropofagismo, datado do incio do sculo XX e conduzido por uma vanguarda cultural comprometida no somente com a modernidade e o cosmopolitismo, mas com o resgate das razes indgenas da nao.
A antropofagia como praticada entre indgenas era um ritual de guerra no qual os vencedores alimentavam-se dos vencidos. Para que isso acontecesse, era preciso que o vencido fosse um guerreiro corajoso, altura do seu contendor. Com-lo era um ato de respeito e permitia sugar sua coragem e energia. O antropofagismo literrio, por sua vez defendia a apropriao sem pudores de ideias e conceitos

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estrangeiros, mas conferia-lhes um novo significado, alterado pelas cores e valores locais (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 35).

Ao estudar os processos de adoo de tecnologias gerenciais por empresas, Wood Jr. e Caldas destacam a adaptao criativa como o mais saudvel, no obstante seja o menos frequente dentre os comportamentos reativos tpicos. Os autores assinalam como pressuposto da adaptao criativa que se verdade que a tecnologia gerencial importada de centros desenvolvidos por pases emergentes pode no ser diretamente adequada ou aplicvel, tambm fato que em boa parte dessas referncias h conhecimento til e importante. O problema aqui que boa parte dessas tecnologias no so apropriadas s especificidades locais. O principal motivo para essa inadequao que os pressupostos bsicos de muitos desses modelos estrangeiros simplesmente no so reproduzveis ou transferveis a contextos distintos do original (CALDAS; WOOD Jr., 1999).

Vimos que o processo de adoo de tecnologias gerenciais por empesas invevitvel nos tempos atuais. Mas como trabalhar com esta icgnita de benefcio?

Como resposta, os autores sugerem o que denominam de antropofagia organizacional como metodologia para a adaptao criativa. Segundo os autores a antropofagia organizacional uma prtica despreconceituosa e consciente de garantir a adoo apropriada de tecnologia administrativa estrangeira que carregue conhecimentos teis a pases emergentes.

De acordo com Calda e Wood Jr. (1999) nesse tipo de prtica, a organizao no adota cegamente, tampouco nega indiscriminadamente, modelos vindos de fora. Ela rel e reinterpreta essa tecnologia, procurando entender seus pressupostos fundamentais. Ela desconstri com base em suas prprias

Seria adotar a tecnologia adequando s especificidades locais.

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especificidades locais. E, por fim, ela reconstri criativamente, devorando a essncia de seu valor e atendendo de forma apropriada a seus propsitos singulares e a sua realidade local. Para tanto os autores propem cinco passos essenciais do mtodo antropofgico com vistas promoo da adaptao criativa. So eles:

Identificar pressupostos; testar validade e filtrar pressupostos; inserir especificidades locais; reconstruir modelo; e testar e implantar modelo.
Este sentido dado antropofagia sugere de fato algo que parece estar ausente na transposio de conceitos gerenciais a identificao dos pressupostos que conformam o modelo gerencial , especialmente nos processos cuja diversidade no se limita aos padres culturais nacionais, mas distino marcante entre setores, como o caso da Administrao Pblica. Todavia, vale esclarecermos que a simples transposio de tecnologia gerencial pode levar a equvocos e distores quando se trata da Administrao Pblica e de seu compromisso com o bemestar social. Nem sempre o iderio da gesto privada se aplica ao governo. Muitos analistas ainda defendem a neutralidade das tecnologias gerenciais esquecendo de considerar as diferenas entre a Administrao Pblica e administrao privada. H que se fazer a reduo sociolgica no dizer de Guerreiro Ramos (CARVALHO, 2004, p. 308).

O mtodo antropofgico constitui relevante contribuio para que um processo de transposio de objetos culturais alcance seu intento de transformao ou mudana organizacional; contudo, outras perspectivas para a interpretao do fenmeno so possveis e podem contribuir para a melhor compreenso do processo.

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Tambm alinhados com o impacto dos contrastes entre contextos no processo de transposio de contedo gerencial, Morris e Lancaster (2005) apresentam o conceito de traduo de conceitos gerenciais, mostrando como ideias oriundas de um determinado contexto so apropriadas em outro. A definio de traduo adotada por Morris e Lancaster (2005) faz referncia a um processo atravs do qual uma ideia gerencial geral transferida e reinterpretada em um novo contexto. Os referidos autores afirmam, no entanto, que as organizaes receptoras desempenham um papel ativo no processo de transferncia, promovendo a transformao ou traduo das ideias.
A circulao de ideias vem do desejo de imitar o que parecem ser modelos de sucesso (Sahlin-Anderson, 1996). Como resultado, as ideias tornam-se desconectadas de qualquer contexto especfico. [...] Seleo de uma ideia pode ocorrer por muitas razes, por exemplo, porque apresentada como uma soluo obrigatria para um problema particular enfrentado pelos gestores ou porque parece diferente e excitante; traduo envolve a seleo de uma ideia, desencrav-la de (contexto) local e reintroduzi-la em outro (CZARNIAVSKA; SEVON, 1996, apud MORRIS; LANCASTER, 2005, p. 209-210) .

Perceba que o sentido dado traduo de prticas gerenciais por Morris e Lancaster (2005) sugere uma forte convergncia em relao ao conceito de antropofagia, que se baseia na noo de adaptao criativa. O senso de adaptao explicita um potencial de absoro parcial desse contedo exgeno, notadamente quando admitido o fato de que [...] em boa parte dessas referncias h conhecimento til e importante. O problema que, em estado puro, boa parte dessa tecnologia no apropriada s especificidades locais. (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 59). Em essncia, os autores destacam o sentido da traduo de ideias gerenciais como um processo interpretativo mediante o qual novas tecnologias so institucionalizadas em diferentes campos

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atravs de ideias que circulam destiladas em conceitos abstratos. Nesse processo de traduo, tanto os fornecedores quanto os receptores dos novos conceitos [...] colaboram para redefinir ou privilegiar certas prticas e discordar de outras. (MORRIS; LANCASTER, 2005, p. 207). Nessa passagem podemos notar que mesmo tratando de uma perspectiva que especifica tanto ideas quanto practices, dotada de um contedo de orientao mais construtivista, e com forte apelo ao contexto, a abordagem dos autores no descuida de uma tendncia marcada pela noo de transferncia e de adaptao de prticas (tcnicas e ferramentas). Ou seja, a interpretao que se d ao conceito parece estar aqui ainda muito prxima da que se empresta tecnologia em termos de possibilidades no processo de traduo. A despeito disso, e considerando que as tecnologias incorporam sempre um ou mais conceitos, a abordagem de Morris e Lancaster (2005) contribui para evidenciarmos a importncia de um esforo de deslocamento da tnica para a traduo dos conceitos em seu sentido mais estrito. justamente nessa nfase dada ao conceito que reside a contribuio essencial do conceito de reduo sociolgica em relao ao de antropofagia. A apropriao do conceito de reduo sociolgica ao fenmeno gerencial em particular pode estar concentrada mais em explicitar os conceitos subjacentes tecnologia e, a partir disso, buscar os pressupostos que vinculam esse conceito sua origem exterior ao campo da Administrao Pblica, mais precisamente, esfera das empresas privadas. Por tanto, entre a tecnologia e os seus pressupostos, imperativo destacarmos a identificao dos conceitos essenciais estes fortemente influenciados pelos pressupostos valorativos de diferentes reas do conhecimento que contribuem para a formao do pensamento gerencial, notadamente a economia, a engenharia, a sociologia, a psicologia etc.

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REDUO

SOCIOLGICA NO CAMPO DA GESTO

O conceito de reduo sociolgica nos permite adentrar em maior profundidade no processo de mudana mediante a transposio de elementos exgenos organizao. Na abordagem da reduo o foco recai sobre o arranjo de conceitos e pressupostos que subjazem ao objeto transplantado a tecnologia gerencial, por exemplo , enfatizando uma perspectiva de anlise que alcana as razes do contedo gerencial transposto e reflete no somente sobre a sua oportunidade e convenincia, mas tambm sobre seus pressupostos valorativos. No se trata aqui, portanto, de uma adaptao de contedo, tampouco de ajustes seletivos que se restrinjam a aspectos de superfcie do contedo importado, mas de explicitar o imperativo de um esforo de reflexo que busque desconstru-lo e posteriormente reconstru-lo, ressignificando sua essncia conceitual segundo as imposies condicionantes de um novo contexto de insero.

Negligenciar a ressignificao dos contedos gerenciais nesses processos de transposio influencia a adoo de estratgias de reinterpretao das normas descontextualizadas que conformam as estruturas organizacionais. Percebe-se, nesses casos, fenmenos de fundo histrico e cultural como o formalismo e suas variantes, que so processos de ressignificao adstritos ao formato, que se operam na superfcie do objeto transplantado, no adentrando o seu contedo e essncia, mas que se fazem necessrios a fim de permitir o funcionamento e a sobrevivncia da organizao.

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Na mesma linha, ainda que sob outra perspectiva, a descrena na lei, que em larga medida permeia a vida nacional, e de forma especial a Administrao Pblica, inerente a:
[...] sociedades onde as leis so textos fora de contexto, [...] construes tericas que no nasceram do costume, [...] formas transplantadas e importadas de alm-mar sem relevncia para as possibilidades econmicas de nosso ambiente (CAMPOS, 1960, p. 29 apud RAMOS, 1966, p. 381).

Nesses termos, a mudana organizacional, imbricada com elementos da cultura nacional e organizacional, encontra um importante referencial no conceito de reduo sociolgica compreendido no contexto da gesto, para a compreenso de processos de transformao organizacional com suporte em um referencial terico robusto e com identidade local.
*Reduo consiste no esforo de eliminao dos elementos acessrios ou secundrios capazes de prejudicar a captura e compreenso do contedo essencial de um objeto. Fonte: Ramos (1996). *Atitude parenttica assume o significado de por entre parnteses, ou seja, de suspender um determinado contedo. Fonte: Ramos (1996).

A apreenso crtica de conhecimento estrangeiro recebeu no campo das cincias sociais substancial impulso, culminando no processo que denominou de reduo* sociolgica. Ao propor o conceito de reduo sociolgica, coerente com uma atitude parenttica*. Ramos (1996) o faz a partir do conceito de reduo fenomenolgica (epoqu ou epoch) de Husserl (1996), desenvolvido no campo da filosofia, em nvel bastante abstrato, que assentava-se na busca da essncia das coisas (ABBAGNANO, 2000). A atitude parenttica, no contexto do processo de transposio de tecnologias gerenciais entre setores e organizaes sugere que os agentes envolvidos nesse processo sejam capazes de suspender o contedo transplantado, reconhecendo e explicitando suas razes ou vnculos com o contexto de origem, submetendo esse contedo, por fim, a um criterioso processo de reflexo filosfica. Heidegger, no entanto, contrastando a noo de transcendentalidade da intencionalidade da conscincia com a noo de sujeito como um ser-no-mundo define reduo como suspenso das relaes referenciais constitutivas dos objetos no mundo, pela desmundanizao dos objetos.

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Transpondo essa atitude para o mbito da cincia social, podemos afirmar que cada objeto implica a totalidade histrica em que se integra e, portanto, intransfervel, na plenitude de todos os seus ingredientes circunstanciais. Logo, poderiamos suspender, ou pr entre parnteses, as notas histricas adjetivas do produto cultural e apreender os seus determinantes, de tal modo que, em outro contexto, possa servir subsidiariamente, e no como modelo, para nova elaborao. A prtica da reduo sociolgica se ope transplantao literal (RAMOS, 1996). Essa atitude metdica tomada como necessria s cincias sociais destaca a impossibilidade de transplantao plena de produtos culturais com os seus ingredientes circunstanciais. Depreende-se disso que o cientista social pode servir-se subsidiariamente de contedo estrangeiro desde que submetido a uma atitude reflexiva.

Podemos inferir, tambm, que a reduo sociolgica, em sentido amplo, implica a busca da essncia de um determinado elemento, entendida como o seu contedo nuclear. No campo da sociologia, a reduo assume uma atitude metdica a ser praticada por um sujeito comprometido com seu contexto.

A atitude metdica permite a obteno do contedo essencial desses objetos culturais, explicitando os elementos perifricos que lhe conferem identidade. Estes elementos perifricos, importante pontuar, podem ser percebidos como o que de fato afeta a absoro do contedo essencial de um objeto em uma realidade distinta daquela em que foi concebido. Na definio original de Ramos (1996), a atitude metdica* da reduo sociolgica. A atitude metdica tal como proposta ope-se prtica da leitura superficial dos fenmenos, alcanando seus aspectos essenciais a partir de uma postura reflexiva. Neste particular ganha

*Atitude metdica a maneira de ver que obedece a regras e se esfora por depurar os objetos de elementos que dificultem a percepo exaustiva e radical de seu significado. Fonte: Ramos (1996).

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destaque a noo de depurao compreendida como o esforo de anlise, reconhecimento e interpretao de um contedo produzido em outra realidade, para dele extrair a essncia, destituindo-o de forma criteriosa dos elementos que o identificam com seu contexto de origem. O processo de reduo deve, pois, ser radical, ou seja, alcanar as razes de seu significado, as quais podem ser percebidas como os pressupostos que fixam determinado contedo a um contexto particular e original. Com o propsito de melhor explicitar o conceito de reduo sociolgica, Ramos (1996) enuncia quatro leis fundamentais a ela relacionadas, as quais so ora tomadas a fim de destacar as correspondentes dimenses de anlise do fenmeno da mudana organizacional subordinada aos elementos de cultura, com destaque em relao atitude dos diferentes atores nos processos de apropriao e de absoro e em relao percepo do contedo transposto:

lei do comprometimento; lei do carter subsidirio da produo cientfica estrangeira;

lei das fases; e lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.


Vejamos, ento, como Ramos (1996) apresenta a relao entre cada lei e o conceito de reduo sociolgica. A lei do comprometimento destaca o imperativo do consciente engajamento dos atores organizacionais, em especial do agente de mudana com o seu contexto. Movido pela inteno de estimular a produo de uma sociologia em bases genuinamente brasileiras, Ramos (1996) prope a reduo sociolgica como mtodo e atitude do estudioso comprometido com o local, conforme explicitado a seguir:
A reduo sociolgica um mtodo destinado a habilitar o estudioso a praticar a transposio de conhecimentos e

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de experincias de uma perspectiva para outra. O que a inspira a conscincia sistemtica de que existe uma perspectiva brasileira. Toda cultura nacional uma perspectiva particular. Eis porque a reduo sociolgica , apenas, modalidade restrita de atitude geral que deve ser assumida por qualquer cultura em processo de fundao. (RAMOS, 1996, p. 42).

Contudo, como j vimos, precisamos estar atentos que a formulao de Ramos (1996) ora em evidncia contrasta com prticas consolidadas na trajetria histrica de edificao de importantes elementos da cultura brasileira, especialmente no que diz respeito exaltao ao estrangeiro no contexto da formao gerencial nacional. Um olhar para o conceito de reduo sociolgica na perspectiva da Administrao Pblica permite destacar o imperativo de reconhecimento desse setor como detentor de diferenas essenciais em termos de finalidade, de limites de ao e de natureza, de dimenso e complexidade das relaes de poder, e como detentor de uma atitude profissional efetivamente comprometida com o campo ou a organizao. A constituio e manuteno de espaos, o desenvolvimento de capacidades tcnicas, humanas e conceituais, a superao da perspectiva demasiadamente tecnicista, reprodutivista, imediatista e instrumental so condies que influenciam a formao de um ambiente propcio prtica da necessria atitude reflexiva. Ao agente engajado, por tanto, impe a assuno de uma racionalidade de orientao mais substantiva, que transcenda o circuito estrito da instrumentalidade. A ideia de fundo, portanto, parece residir na capacidade de, sem ser refratrio, refletir sobre os pressupostos e pertinncia dos conceitos subjacentes a esse contedo ao servir de experincias e conhecimento produzido em outras realidades. Essa atitude consciente de permeabilidade ao contedo exgeno, assumida como recurso de inspirao, conduz a outro enunciado essencial da reduo sociolgica a subsidiariedade da produo estrangeira.

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A lei do carter subsidirio da produo cientfica estrangeira apresenta que [...] toda a produo cientfica estrangeira , em princpio, subsidiria. (RAMOS, 1996, p. 113) preciso assinalar, inicialmente, que, a despeito do atenuante em princpio expresso no enunciado da citada lei, uma posio bastante firme acerca da natureza subsidiria atribuda produo intelectual de origem estrangeira.

A reduo sociolgica sustenta que as cincias sociais no Brasil precisam, no isolar-se, desconsiderando o contedo produzido no exterior, mas apreender essa produo de forma crtica e contextualizada em carter subsidirio, o que passa por identificar e compreender os processos dos quais resultaram esses contedos exgenos.

Coerente com a noo de reduo sociolgica, a assuno da produo intelectual estrangeira como elemento acessrio, ou subsidirio, requer a adoo de uma atitude consciente em relao necessidade de forte e sistemtica reflexo capaz de alcanar os pressupostos informadores do contedo exgeno que se pretenda tomar como influncia. Nesse mesmo sentido, assume destaque a necessria localizao da produo intelectual nacional em uma posio de centro relativamente ao fenmeno, deslocando para a periferia como subsidiria e incidental a contribuio estrangeira. Essa posio subordinada que atribuda ao contedo estrangeiro est assentada no reconhecimento de que cada objeto cultural revestido de uma intencionalidade. Em suma, no se advoga o isolacionismo, seno a oposio prtica reprodutivista destituda do necessrio filtro crtico em relao aos objetos culturais transplantados. Relacionando as noes de essencialidade para a organizao pblica e de subsidiariedade da produo exgena

Perceber os atributos que identificam essa intencionalidade reduo.

inerente ao esforo de

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lei do comprometimento, surge outro aspecto de influncia no processo de introduo de inovaes gerenciais, qual seja, a posio subordinada assumida pela organizao mais precisamente pelos atores envolvidos no processo.

Voc j vivenciou na organizao em que trabalha alguma incluso de nova tecnologia gerencial? Observou a diferena de comportamento entre os atores envolvidos?

Essas diferentes atitudes que podemos evidenciar, comumente, entre os diferentes atores envolvidos, serve para reafirmar a crena na capacidade dos atores organizacionais assumirem uma posio mais autnoma como produtores de conhecimento gerencial, como exalta o papel do agente externo (consultor), coerente com o trao cultural caracterstico de fascnio pelo estrangeiro seja a pessoa, seja o contedo. Essa postura tende a potencializar uma atitude passiva e reativa por parte dos membros da organizao, contribuindo para reforar a percepo de essencialidade do contedo entrante em sua quase totalidade, relaxando-se, por conseguinte, a oposio dos necessrios filtros crticos. Neste sentido, Siqueira e Mattos (2008) assinalam o papel menos estratgico e mais tcnico da atuao da consultoria no setor pblico em comparao com o ambiente privado, notadamente em face da substancial complexidade dos arranjos de poder que conformam aquele particular campo. Uma anlise do conceito de reduo no nvel organizacional exige ainda a identificao dos diferentes atores e seus papis no processo de transposio de tecnologia. Nesse particular, destacase o crescente dinamismo da relao entre a pesquisa acadmica na produo de conhecimento e a atuao dos consultores agentes de transformao desse contedo em instrumentos gerenciais e de sua transposio para as organizaes.

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Uma das ideias essenciais dessa formulao conceitual que no se advoga a oposio de obstculos absoro do conhecimento produzido no exterior, seno a necessria submisso desta produo ao crivo da realidade e necessidades que particularizam o local. Vale aqui registrarmos a extenso da definio de exgeno que deve ser relativizada, operando sua compreenso sempre em relao ao contexto de aplicao Com isso, podemos sustentar ser no somente vlida, mas tambm desejvel a permeabilidade tanto das fronteiras que ainda demarcam os campos de conhecimento, quanto dos diversos espaos, realidades e culturas em que os conhecimentos de modo geral so produzidos.

O momento histrico estgio ou fase do

ambiente social gerador de determinado objeto cultural merece destaque.

Essa permeabilidade desejvel desde que levada a efeito a reduo sociolgica, especialmente como atitude e percebido o fato de que cada contedo carrega consigo mltiplos vnculos com o contexto em que foi construdo originariamente. Outra lei fundamental que busca explicitar o conceito de reduo sociolgica a lei das fases que segundo Ramos (1996, p. 129) uma lei que destaca a noo de razo sociolgica, [...] a partir da qual tudo que acontece em determinado momento de uma sociedade adquire seu exato sentido. Isso est relacionado com o senso de perspectivista da reduo sociolgica, que preconiza no somente a singularidade do contexto, mas a influncia deste como elemento constituinte do prprio objeto. Em ltima instncia, o sentido de um objeto no se desvincula de seu contexto. Sendo assim, nem aspectos da nova Administrao Pblica, nem conceitos e tecnologias gerenciais que nela se sustentam, podem ser transpostos diretamente e tomados como contedo principal de um processo de transformao gerencial no setor pblico sem que se reconhea o estgio de desenvolvimento das sociedades que caracterizam ambos os contextos. Assim, podemos entender que os fundamentos delimitadores do cenrio que autorizariam a introduo de um esforo reformador subordinam-se ao nvel e pauta de demandas que a sociedade apresenta ao Estado. Logo, as formas assumidas pelo Estado e seu

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aparelho devem mostrar-se coerentes com o momento histrico experimentado por essa sociedade. , pois, o conjunto de relaes que se estabelece no nvel da sociedade que vai influenciar a configurao da correspondente estrutura de Estado, definindo sua extenso e amplitude de servios. Afastamos aqui, portanto, qualquer possibilidade de admitirmos a existncia de estruturas ou modelos universalmente aplicveis, independentes de contexto.

Diante desta discuso podemos afirmar que a intencionalidade tambm um elemento central nessa discusso, voc concorda?
Qu

ida o de Perceber que os objetos culturais transpostos ent am nej Pla (conceitos, tecnologias gerenciais etc.), alm de relacionados a um contexto especfico, esto intensamente o iza Organ vinculados a um momento histrico. Exemplificando, a emergncia de tecnologias gerenciais como a Gesto da Qualidade em organizaes pblicas, Planejamento Estratgico, e outras que a sucederam e com ela se relacionam, se d em um momento no somente de abertura e intensa exposio do mercado nacional aos demais atores internacionais, mas de rearranjo das relaes entre esses agentes econmicos, fato que por si s eleva as exigncias de eficincia em busca de competitividade. com Eficincia para esse esprito e propsito que a Gesto da Qualidade surge a competitividade no Pas e se dissemina sob a forma de modelos de gesto.

al

O transplante desses modelos, profundamente identificados com um perodo especfico vivido pelo segmento empresarial brasileiro e internacional complexo e turbulento para contextos organizacionais e principalmente de setores distintos privado e pblico sinaliza o substancial esforo de apreenso exigido. No reconhecer o carter subsidirio e historicamente situado do patrimnio intelectual estrangeiro (exgeno organizao, ou ao setor pblico), portanto, pode viesar o processo de assimilao desse contedo, alm de reforar expectativas que

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se revelam em sua essncia inconsistentes com o novo contexto organizacional de aplicao. Conforme j referenciado, a assimilao de elementos exgenos, diferentemente de uma atitude de transposio direta, avanando mesmo em relao a um esforo meramente adaptativo que se opera no plano metodolgico de introduo, advoga a noo de que a absoro requer a fluidez de conceitos, que so a essncia desses objetos culturais as tecnologias. Esse trnsito de conceitos tem como pressuposto a universalidade dos conceitos fundamentais que so inerentes organizao. Esse pressuposto encontra guarida na lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia. Por fim, a lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia, afirma que a reduo sociolgica reconhece a universalidade da cincia to somente no domnio dos enunciados gerais. Refratria ao isolacionismo, tal como evidencia a lei da subsidiariedade da produo intelectual estrangeira, a lei da universalidade dos enunciados prope [...] levar o cientista a submeter-se exigncia de referir o trabalho cientfico comunidade em que vive. (RAMOS, 1996, p. 123).

Considerando que a sociedade atual vive em uma era denominada por muitos autores como a era do conhecimento, qual o papel da cincia neste momento? Ser que ela vem crescendo ou no?

Sensvel ao impacto da intensa circulao da produo de conhecimento entre as sociedades, a cincia crescentemente resultante de um esforo que envolve mltiplas culturas, ainda que no desconhea as especificidades do local. Outro sentido conferido universalidade da cincia o de que todos a que ela se devotam esto, em determinado momento, em um mesmo crculo semntico, ou seja, admitem como vlido um mesmo repertrio central de enunciados (RAMOS, 1996).

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De acordo com Ramos (1996) esse conjunto de categorias, ou enunciados gerais produzidos por diferentes autores no curso da formao desse campo da cincia, forma o ncleo central do raciocnio sociolgico, o qual tido menos pela observao literal e direta do que esses autores pensaram mediante a percepo de como pensaram o que escreveram. A ideia de fundo sugere que componentes essenciais dos enunciados cientficos podem circular entre culturas e serem apropriados quando submetidos a um rigoroso processo de assimilao crtica. Este no somente admite essa influncia, mas se baseia em uma atitude reflexiva comprometida com as feies dos contextos histricos de origem e de destino. A apropriao do conceito de reduo sociolgica, e particularmente a lei da universalidade dos enunciados gerais, ao nvel da Administrao ou da organizao Pblica reconhece a organizao como um conceito complexo e multifacetado, composto, portanto, por uma gama de outros conceitos que se rearranjam de diferentes formas, oferecendo igualmente distintas leituras do fenmeno. H conceitos no campo dos estudos organizacionais, portanto, que por seu carter geral, com maior facilidade assumem esse atributo de universalidade. O exerccio da reduo no campo particular das cincias sociais, portanto, e no campo dos estudos sobre a cultura e a mudana organizacional, implicaria a apreenso crtica de conceitos com vistas expanso ou desenvolvimento de um determinado corpo terico e, por conseguinte, orientado para a ampliao de seu poder interpretativo e explicativo da realidade percebida. Reconhecendo a Administrao como uma cincia social aplicada que constitui tambm (e acentuadamente) um campo com crescente incidncia de contedo gerencial de origem estrangeira mais intensa, se revela a importncia de uma atitude assimilativa com essa inspirao. Disso decorre, ento, a possibilidade de uma aproximao do conceito de reduo sociolgica em relao ao campo da gesto das organizaes, explicitando a relevncia de uma atitude gerencial com essas feies.

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Em suma, na qualidade de procedimento crtico-assimilativo, a reduo sociolgica impulsiona a busca pelo universal, subordinado ao particular ao local. No ope-se transplantao de contedos subjacentes a conceitos ou modelos, mas a faz de forma criteriosa e subordinada a uma reflexo consciente envolvendo especialmente seus pressupostos. A reduo, portanto, visa ao contedo em detrimento do formato.

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A COMUNICAO NO
PROCESSO DE MUDANA

Tomada a mudana organizacional tanto como um processo emergente do compartilhamento de percepes quanto se reconhecidos os reflexos do fenmeno da resistncia; a comunicao ocupa posio central nesse processo. intuitivo reconhecer que as falhas nos fluxos de comunicao organizacional afetam diretamente os resultados de um processo de mudana. Pensando bem, voc ver que a comunicao , em diferentes nveis de intensidade, elemento subjacente a qualquer esforo de reduo da resistncia mudana que possa ser pensado com base nas reflexes empreendidas sobre o tema discutido na seo anterior. Um primeiro esforo indispensvel para a melhor compreenso da comunicao no contexto de um processo de mudana organizacional conhecer os elementos que compem esse fenmeno. Essa condio para a ao gerencial orientada para a transformao organizacional. De forma bastante sinttica, a comunicao organizacional pode ser definida como um processo de transferncia de contedo (dados, informaes ou conhecimentos) a partir de um ponto de origem a um ponto de destino, seguido da sua devida compreenso. O processo de comunicao pode ser modelado de forma a evidenciar a existncia de fases e componentes cuja descrio pode permitir melhor nvel de compreenso e diagnstico dos seus resultados.

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O grau de eficcia do processo de comunicao definido pela relao entre o contedo percebido pelo receptor e/ou contedo desejado pelo emissor.

Em geral essa relao no resulta em uma identidade, podendo ser inferior ou superior unidade. O quociente da relao ser inferior unidade quando a mensagem enviada no for compreendida em toda a extenso desejada pelo emissor. Essa situao ocorre quando o receptor no compreende parcela da mensagem hiptese em que h um dficit de compreenso. Em situao oposta est o caso em que a relao entre contedo percebido e contedo desejado evidencia maior proporo daquele. So os casos em que os receptores fazem ilaes no autorizadas ou desejadas em relao ao contedo esperado da mensagem. Nessas situaes ocorre, em geral, um superdimensionamento do contedo da mensagem, atribuindo a ele uma extenso no pretendida.

A eficcia da comunicao influenciada por elementos especficos que so determinantes na qualidade de seu resultado final. A partir de agora vamos estudar mais profundamente cada um destes importantes elementos. Preparado para mas este desafio?

Temos aqui como

destinatrio o grupo ou o contedo da mensagem.

pessoa a quem interessa

A definio do destinatrio constitui o primeiro aspecto de particular relevncia na anlise das disfunes identificveis nos processos de comunicao organizacional na Administrao Pblica. Nesses termos, o destinatrio pode diferir do receptor, este definido como o que recebe a mensagem. So comuns atitudes administrativas que evidenciam essa diferena entre destinatrio e receptor. Constitui prtica recorrente na Administrao Pblica a generalizao do alcance do

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comunicado com o propsito de minimizar efeitos negativos de uma ao restritiva. Este um caso particular em que os destinatrios constituem um subconjunto dos receptores. Essa atitude tem como reflexo potencial a perda no processo de comunicao, tendo em vista que os efetivos destinatrios de uma mensagem transmitida de forma geral podem no ter sido atingidos, ao tempo que quem no compunha este escopo de destino pode ter seu desempenho afetado justamente por no compreender seu contedo. Situao oposta podemos verificar em situaes em que os destinatrios formam um grupo maior do que os de receptores da mensagem. Um exemplo disso so as situaes em que os comunicados so transferidos pela elevada Administrao aos dirigentes setoriais, cabendo a estes, em momento posterior, repassar as informaes. Note que ambas so atitudes de comunicao cuja aplicao e resultados dependero das contingncias impostas ao gestor e demais envolvidos no processo. Assim, no h juzo de mrito preexistente acerca da melhor forma a adotar, mas uma submisso ao contexto, que, em ltima instncia, definir a atitude gerencial mais compatvel. O processo de filtragem caracterizado pela manipulao (seleo, omisso, adulterao) do contedo da mensagem (dados, informaes ou conhecimento) pelo emissor com vistas a que seja percebida de forma mais favorvel pelo receptor, ou seja, adequada aos fins pretendidos pelo emissor. Esse procedimento imprime no contedo da mensagem os interesses e as percepes da pessoa que elabora sua sntese para a difuso, marcando-a com um inquestionvel trao de subjetividade, decorrente da linguagem, valores e percepes do agente encarregado da codificao. A incidncia desse fenmeno disfuncional, que inerente ao processo de comunicao organizacional, deve ser minimizada a fim de reduzir perdas decorrentes de compreenses equivocadas, parciais ou distorcidas, envolvendo o contedo da mensagem.

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Se a filtragem esta relacionada manipulao do contedo da mensagem, ser que isso implica em problemas? Como evitar situaes desagradveis relacionada a este elemento?

Como qualquer situao corriqueira em nossa vida estamos sujeitos a problemas. Contudo existe diferentes maneiras de evitarmos a ocorrncia dos problemas de filtragem, que podem, inclusive, advir de ao inconsciente, so, em geral, simples. Entre elas podemos destacar: a reviso dos textos por pessoas de diferentes reas e nveis da organizao; a adoo de forma objetiva e direta de exposio; a estruturao completa do texto, evitando pressupor que todos os interlocutores (destinatrios da mensagem) sejam detentores de conhecimento prvio especfico sobre determinado assunto que se pretenda omitir. A percepo seletiva caracterizada como atitude prpria do receptor, que tende a perceber a mensagem com base nas suas necessidades, motivaes, interesses e expectativas pessoais. A eficcia dos esforos orientados para atenuar os efeitos danosos da percepo seletiva no processo de comunicao, pelo fato de normalmente estar afeta s condies do destinatrio (nvel de ateno, comprometimento, ambiente de trabalho, entre outros), est, em geral, relacionada ao meio de comunicao adotado e forma da mensagem. A escolha do canal de comunicao tem significativo impacto na determinao da eficcia da comunicao, pois vai definir a intensidade com que o receptor sensibilizado pela mensagem. A adequao da linguagem constitui outro importante fator de eficcia do processo de comunicao. A linguagem o conjunto de cdigos de envio da mensagem, sendo importante destacarmos que o significado das palavras no est nelas; mas nas pessoas que as utilizam. Em que pese a singeleza deste aspecto do processo de comunicao, no so raras as ocasies em que a necessidade de transmisso de mensagens so tomadas como oportunidades para o exerccio de redao ou oratria demasiadamente qualificada,

Esta mensagem pode ser por um memorando,

e-mail, cartazes, reunio, exposio verbal nos setores etc.

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que, em casos extremos, resultam absolutamente estreis em termos de resultado. Contudo, resultados anlogos so verificados nas situaes em que preponderam em demasia nas mensagens os cdigos especficos de determinada rea do conhecimento, sobretudo, no caso de terminologias tcnicas. Em se tratando de comunicaes de amplitude corporativa, ou seja, que extrapolem os limites de uma rea ou setor, os jarges especializados devem ter aplicao restrita ao mnimo, e, em caso de incidncia, aconselhvel que seu significado esteja devidamente explicado. Em suma, diante das possveis disfunes capazes de comprometer o processo de comunicao, so estratgias e aes indicadas: a formalizao dos contedos; a transparncia das decises; a ao planejada; a reduo da assimetria de informao; o estabelecimento de canais de feedback; a qualificao e o envolvimento dos atores envolvidos no processo de comunicao.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre modelos mentais fazendo a leitura da obra indicada a seguir:

Escolas que aprendem de Peter Senger et al.

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Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou a mudana organizacional sob a perspectiva sistmica. O que implica assumi-la como um processo complexo, dinmico e multifacetado. Alm disso, no contexto do pensamento sistmico, a mudana baseia-se no imperativo de identificar, compartilhar e conferir novo significado a crenas e valores que moldam a interpretao das pessoas em relao organizao. Mudar a organizao pode ser assumido, portanto, como mudar a forma com que as pessoas percebem a organizao. Esse compartilhamento de percepes que d ensejo reflexo, e, portanto, mudana, depende do processo de comunicao. Compreender sua dinmica, incluindo os fatores que limitam a efetividade da comunicao, condio necessria para a conduo de um processo de mudana. Outro elemento central na abordagem desta Unidade foi o conceito de reduo sociolgica tomado no contexto da apropriao de conceitos e tecnologias de gesto nas organizaes pblicas. Esse conceito contribui para que possamos compreender os processos de transposio de tecnologias de gesto de organizaes privadas para o setor pblico. Faz isso explicitando que as tecnologias, tomadas como operacionalizaes de conceitos, podem ser transferidas entre distintos contextos no campo da gesto, se reconhecidos esses conceitos e devidamente ressignificados em solues gerenciais coerentes com o ambiente de aplicao.

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Atividades de aprendizagem
Considerando os objetivos desta Unidade e contextualizando-a em relao Administrao Pblica, faa as atividades a seguir. Em caso de dvidas no hesite em consultar seu tutor.

1. Entreviste seus colegas e seu coordenador buscando saber qual a percepo dessas pessoas em relao avaliao de desempenho. Procure identificar os modelos mentais recorrentes em relao ao tema. Aps isso, reflita acerca do potencial impacto de mudanas de fundo estritamente instrumentais sobre essa prtica, e realize discusses nos fruns de interao disponvel no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. 2. Procure identificar eventos ou ciclos de mudanas recentes que voc vivenciou. Liste as principais variveis intervenientes nesse processo, ou seja, fatores que o afetaram. Procure relacionar essas variveis entre si, descrevendo como elas se influenciam mutuamente. 3. Identifique e liste mudanas que tenham ocorrido ou que estejam ocorrendo em seu local de trabalho de acordo com estes pressupostos. 4. Analise uma situao real ocorrida em uma organizao sobre processos de introduo de tecnologias gerenciais. Reflita sobre eles luz dos conceitos de antropofagia organizacional e de reduo sociolgica.

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5. Descreva, com base no conceito de reduo sociolgica, uma metodologia para a transposio de tecnologias gerenciais em uma organizao pblica. 6. Responda as questes a seguir que integram a Unidades 1 e 2. a) Pense em alguma situao ou processo de mudana organizacional de que tenha conhecimento, preferivelmente que tenha vivenciado. Identifique e reflita sobre as fases do processo, os acertos, os imprevistos e os erros cometidos. Busque refletir sobre suas causas e consequncias. b) Pense na amplitude e profundidade que essa mudana alcanou, identificando se houve mudanas nos pressupostos do sistema de gesto at ento vigente, ou se as transformaes limitaram-se predominantemente ao nvel de superfcie. Identifique a ocorrncia e os modos de manifestao do formalismo e do jeitinho e as implicaes desses fenmenos no caso estudado. c) Pense e discuta acerca de como os conceitos de antropofagia organizacional e de reduo sociolgica na perspectiva gerencial poderiam oferecer melhores oportunidades de transformaes substantivas no sistema de gesto da organizao.

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Consideraes Finais

CONSIDERAES FINAIS
Coerente com o objetivo geral da disciplina, ao final dessa disciplina, Cultura e mudana organizacional, voc desenvolveu conhecimentos que o capacitam a analisar e compreender a organizao pblica, notadamente em seus processos de transformao. O contedo e direcionamento da disciplina pressupe que a organizao pblica, independentemente da esfera de governo em que opere, de fato est fortemente integrada e comprometida pelo valor maior do interesse pblico com os programas e projetos desenvolvidos nas demais esferas governamentais. Tendo em vista o propsito aplicado da disciplina, esperamos que o contedo estudado possa contribuir com a anlise, o diagnstico e a produo de solues para problemas organizacionais e interorganizacionais, dos mais simples aos mais complexos. Reconhecer que a organizao pode ser percebida como um organismo vivo, em constante processo de mudana, seja para desenvolver-se e adaptar-se ao ambiente em que atua, seja para desagregar-se em caso de inrcia da ao gerencial, pressuposto do estudo da gesto pblica. As organizaes pblicas, em quaisquer dos poderes e das esferas de governo, esto sob tenso de diferentes foras compelindoas a oferecerem bens e servios pblicos em nveis de quantidade e de qualidade mais elevados. Respondendo a esses vetores, as organizaes produtos de um construo histrica particular so redesenhadas em suas estruturas materiais e humanas e seus processos administrativos e finalsticos, incorporam novas tecnologias gerenciais, redefinem seus objetivos institucionais, enfim. Tudo isso foi objeto de anlise do contedo desta nossa disciplina.

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Especializao em Gesto Pblica

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SOUZA, Antnio R. de; ARAJO, Vincius de C. O estado da reforma: balano da literatura em gesto pblica (1994/2002). Revista do Servio Pblico. Ano 54, n. 2, p. 59-96, Abr-jun, 2003. SROUR, Robert Henry. Formas de gesto: o desafio da mudana. Revista de Administrao de Empresas. v. 34. n. 4, p. 31-45. jul/ago, 1994. VIEIRA, Clvis Abreu; COSTA, Frederico Lustosa da; BARBOSA, Lzaro Oliveira. O jeitinho brasileiro como recurso de poder. Revista de Administrao Pblica. v. 16, n. 2, p. 5-31, abr/jul. 1982. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. v. 1. Braslia: Ed. UnB, 2000. WILSON, Woodrow. O estudo da administrao pblica. In: WALDO, Dwight. Problemas e aspectos da administrao pblica. So Paulo: Pioneira, 1966. WOOD Jr., Thomaz. Mudana organizacional e transformao da funo recursos humanos. In: WOOD Jr., Thomaz (Coord.). Mudana organizacional. So Paulo: Atlas, 2002.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Cultura e Mudana Organizacional

M INICURRCULO
Sandro Trescastro Bergue
Doutor em Administrao, rea de Organizaes, pelo PPGA/UFRGS. Mestre em Administrao, com nfase em Administrao Pblica, pelo PPGA/UFRGS. Bacharel em Administrao e Bacharel em Cincias Econmicas. Professor da Universidade de Caxias do Sul UCS desde 1997 (ensino presencial e EAD). Docente convidado nos cursos de ps-graduao do Programa FGV Management, da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS. Auditor Pblico Externo no Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul desde 1994. reas de interesse em pesquisa: tecnologias gerenciais em organizaes pblicas; teorias organizacionais; gesto de pessoas no setor pblico; planejamento governamental; controle na administrao pblica; e gesto de servios pblicos. Autor de livros e de artigos cientficos publicados em revistas e anais de congressos (reas de estudos organizacionais, gesto pblica e de RH no setor pblico).

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