Sistema de Informacao de Custos Na Administracao Publica Federal

Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimares
VICTOR BRANCO DE HOLANDA contador e economista, doutor em contabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para o Setor Pblico, diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritrios, com destaque para o projeto de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal. E-mail: victorbholanda@gmail.com. FERNANDO LATTMAN-WELTMAN socilogo e cientista poltico, doutor em cincia poltica pelo Iuperj. professor e pesquisador do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas (Cpdoc/FGV). FABRCIA GUIMARES mestre em cincia poltica pelo Iuperj. Atualmente cursa o doutorado em cincia poltica na UFF, onde estuda polticas pblicas para micro e pequenas empresas. membro do grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Poltica em uma Era de Transformaes.
A
organizadores
ps dcadas de estagnao e desequilbrio das contas pblicas, o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetria anterior de cresci-
mento econmico e vem se inserindo na ordem mundial com visibilidade, aceitao e expectativas positivas cada vez maiores por parte das demais naes. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetria de institucionalizao democrtica do pas, marcada pela competio poltica legtima, com alternncias de poder efetivas e pacficas, ambas dinamizadas por crescente participao poltica popular, em nveis rara-
Sistema de Informao de Custos do Governo Federal um
importante instrumento de apoio a deciso, que permite a gesto eficiente, eficaz e efetiva de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, torna transparente para os cidados a forma como seus impostos esto sendo aplicados. Este livro descreve a criao e implementao desse sistema.
Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Uma poltica de Estado
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos crescimento econmico sustentvel e institucionalizao da democracia tm permitido o avano no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dvida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e polticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez em nossa histria, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforos nacionais. E como usual em nossa cultura poltica, so as suas lacunas, disfunes e imperfeies o foco das anlises e projetos de reforma. Certamente, h muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessrios efetivao das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a histria de uma dessas estratgias essenciais melhoria da qualidade da gesto pblica: o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal.
orgs.
Ministrio da Fazenda

organizadores

Uma poltica de Estado
copyright 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrcia Guimares direitos desta edio reservados editoRa FGV Rua Jornalista orlando dantas, 37 22231-010 Rio de Janeiro, RJ Brasil tels.: 0800-021-7777 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 e-mail: editora@fgv.br pedidoseditora@fgv.br www.fgv.br/editora impresso no Brasil/Printed in Brazil todos os direitos reservados. a reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao do copyright (lei no 9.610/98). os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade do autor. 1a edio 2010 Preparao de originais: sandra maciel Frank Projeto grfico e editorao eletrnica: Fa editorao eletrnica Reviso: marco antonio corra, Fatima caroni e tathyana Viana Capa: adriana moreno Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen sistema de informao de custos na administrao pblica federal : uma poltica de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrcia Guimares (orgs.). Rio de Janeiro : editora FGV, 2010. 160 p. inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9 1. sistemas de informao gerencial Brasil. 2. sistemas de recuperao da informao administrao pblica Brasil. 3. despesa pblica Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimares, Fabrcia. iV. Fundao Getulio Vargas. cdd 029.935
Sumrio
7 11 17 23 41 53 69 101 115 133 141 145
apresentao os participantes no processo de concepo e implantao do sistema de informao de custos do Governo Federal introduo 1 Reformas e gesto pblica 2 Formao do marco regulatrio 3 da concepo do sistema sua implementao 4 conceito de custo na administrao pblica e estratgia geral de implementao do sistema 5 Recepo do sistema pelos rgos controladores e pela sociedade civil 6 Uma nova cultura gerencial pblica 7 sistema de custos como poltica de estado Bibliografia anexo Questionrio sobre custos na administrao pblica federal
a P r e S e n ta o
Informao de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanos na administrao dos recursos pblicos
O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a mudana do padro burocrtico de gesto para um padro gerencial proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada vez mais transparente, no qual as informaes sobre os gastos pblicos e os benefcios correspondentes estejam disponveis, permitindo a participao dos cidados no controle dos dispndios do Estado e possibilitando, no decorrer desse processo, a incluso de novos atores sociais na formulao das polticas pblicas.
Convm ressaltar que governar no como mexer nos controles de uma mquina e obter resultados previsveis. Alm da definio das reas de atuao do governo e suas funes, surgem paralelamente dvidas quanto forma de atuao. So exemplos destas indagaes questes como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegao? Com que prioridade? No se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desafio duplo: a busca da competitividade econmica fomentada por um Estado eficaz e a diminuio das desigualdades sociais. O Estado deve prio-
S I S t e M a d e I n F o r M a o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a o P B L I C a F e d e r a L
rizar a universalizao das polticas pblicas. Isso no , a nosso ver, incompatvel com a eficincia da ao governamental. Como exemplo podemos citar o desempenho dos bancos pblicos, que, mesmo tendo cumprido funes altamente relevantes na retomada do crdito durante a crise econmica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes superiores aos do setor privado.
Os administradores do setor pblico necessitam de um conjunto de informaes gerenciais para cumprir com eficincia, eficcia e efetividade as polticas pblicas. Dessa forma, impe-se a necessidade de um sistema de informao de custos capaz de auxiliar decises tpicas, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado servio ou atividade. Ou, ainda, permitir comparaes entre os custos de atividades ou servios iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus dirigentes. Alm disso, as informaes de custos, associadas aos benefcios das polticas pblicas, deveriam ser a base para a formulao da proposta oramentria, sendo o oramento o fio condutor que permite executar as despesas e prestar os servios pblicos planejados.
Muito desta perspectiva de evoluo da gerao e uso da informao de custos no setor pblico (como acontece hoje no governo federal) devese ao aprendizado acumulado e contribuio de diversos profissionais tcnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentao e no caso especfico do governo federal destaco a importncia da abordagem
a P r e S e n ta o
resultante das reflexes, tanto prticas quanto acadmicas, dos estudos Sistema de informao de custo: diretrizes para integrao ao oramento e contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria governamental no contexto do governo eletrnico: uma modelagem utilizando o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, de Victor Holanda, ambos defendidos na FEA/USP em 2002. Destes trabalhos foram transpostos e experimentados diretrizes e princpios metodolgicos dos quais se destacam os ajustes contbeis, enfoque sistmico, complementaridade, gradualismo, interveno participativa e concomitncia, todos de fundamental importncia para o sucesso do processo de concepo e implantao do Sistema de Informao de Custos (SIC) do Governo Federal. Assim, em maro de 2010 depois de 46 anos da Lei no 4.320 e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal finalmente o SIC do Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda no hora de comemorar. A valorosa equipe composta por tcnicos dos ministrios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos outros rgos da administrao pblica federal, liderados pelo secretrio executivo do MF , Nelson Machado, e coordenados tecnicamente pelo diretor de Gesto Estratgica, Victor Holanda, atua intensamente para estabelecer e consolidar os primeiros nveis de institucionaliza-
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o de uma cultura de utilizao de informao de custos para fins gerenciais no setor pblico.
Num modelo de gesto moderno em bases gerenciais, no se pode (ou melhor, no se deve) tomar deciso sem conhecer as diferentes alternativas de ao, seus custos e seus benefcios. A partir da efetivao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal as condies para a mudana foram efetivamente potencializadas. A simples existncia do sistema mostra que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessrio aumentar o debate sobre mensurao de custos e destacar sua importncia para a melhoria da qualidade do gasto no setor pblico, qualificando a discusso das perspectivas e desafios na gesto da informao de custos na administrao pblica. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da sociedade acadmicos, pesquisadores, profissionais de diversas reas, gestores e estudantes , o I Congresso de Informao de Custos e Qualidade do Gasto no Setor Pblico, evento inovador e de fundamental importncia para a concretizao dos avanos na administrao dos recursos pblicos brasileiros. Guido Mantega Ministro de Estado da Fazenda
oS Parti C i PanteS n o P ro C eSSo d e C o n C e P o e i m P l a n ta o d o SiStema de i n formao de CuStoS do governo federal
As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as presses sobre governos para aumentar a eficincia na administrao dos recursos aplicados no setor pblico. Esta eficincia, a nosso ver, precisa ser alcanada sem desconsiderar a qualidade dos bens e servios pblicos fornecidos sociedade. A complexidade do ambiente econmico atual exige processos administrativos mais flexveis e integrados, cujo desenvolvimento depende da interao de pessoas de diversas capacidades e instituies. Dessa forma, adotamos uma filosofia de gesto por macroprocessos, em ltima instncia embrio de uma gesto em redes. Grande parte do sucesso do processo de concepo e implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal decorre dessa compreenso, e esperamos que ela continue a inspirar a agenda do uso da informao de custos para a qualidade do gasto pblico. Cabe registrar aqui os crditos de todos os que trabalharam para que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos nomes foi compilada a partir da indicao dos lderes de cada entidade: Ministrio da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro
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Nacional); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Secretaria Executiva, Secretaria de Oramento Federal, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos e Secretaria de Recursos Humanos), Servio Federal de Processamento de Dados, Escola de Administrao Fazendria e Fundao Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas dos lderes: Joo Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho, Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de
Oliveira, Clia Corra, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira, Marcos Vincius Ferreira Mazoni, Mauro Srgio Boga Soares, Paulo Motta e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por ltimo, solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contriburam para que o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal fosse hoje uma realidade. Nelson Machado Secretrio Executivo/MF
Secretaria executiva do Ministrio da Fazenda
Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Alex Christian Kamber Angelo Jos MontAlverne Duarte Christiane Cabral Castro Claudia da Costa Martinelli Wehbe Daniele Cardoso
o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P o e I M P L a n ta o
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Elisngela Carvalho da Silva Odilon Neves Junior Ruben Bauer

Secretaria do tesouro nacional
Gilvan da Silva Dantas Paulo Henrique Feij Francisco Wayne Moreira Rosilene Oliveira de Souza Welinton Vitor dos Santos Bento Rodrigo Pereira Monteiro Andr Luiz SantAna Ferrari Arthur Roberto Pereira Pinto Jean Cacio Quirino de Queiroz Maria Betnia Gonalves Xavier Ana Cristina Bittar de Oliveira Olavo Corra Pereira Junior Fabiana Magalhes A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella Maria Clara Estevam Pereira
Servio Federal de Processamento de dados
Miyuki Abe Ricardo Czar de Moura Juc
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Brbara Maria Passos Lima Adriana Pereira Lacerda Anderssom Batista de Souza Andr Duarte de Freitas Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior Cassius Mazzo Laprano Gilverlan Pessoa Pereira Gustavo Baldoino Santos Menezes Maria Elizabete Vaz de Oliveira Mayra Mendona Teles Onildo Rodrigues Soares Paulo Csar do Nascimento Salgueiro Rodrigo Gonalves Virgnio
escola de administrao Fazendria
Ivone Bugeste Luciano Solange Silva Guimares Mandarino Sebastio Rui Oliveira de Souza Avelino Batista Leite Neto Aloisio Flavio Ferreira de Almeida Viviane Henderson Avelino Batista Leite Neto
o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P o e I M P L a n ta o
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Ministrio do Planejamento, oramento e Gesto
Claudiano Manoel de Albuquerque Dbora Nogueira Beserra Carlos Eduardo Lacerda Veiga Cilair Rodrigues de Abreu Rafael Ferreira Rocha Monteiro Gabriel Penna Firme de Melo Andreia Rodrigues dos Santos Haroldo Cesar Santana Areal Luiz Roberto Moselli Samuel Farias Milanez Jos Pereira de Sousa Filho
Fundao Getulio Vargas
Alexandre Dubrowski Armando S. M. da Cunha Eduardo Gnisci Patricia Nachard Fernando Lattman-Weltman Fernando Rezende Gustavo Peres Capela Pereira Jose Cezar Castanhar Lidice Meireles Picolin
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Marco Aurlio S Ribeiro Maria do Carmo Fialho Licio Paulo Roberto Mendona Motta Regina de Alencar Rosa Ricardo Lopes Cardoso Sidiclei Alves Siqueira Campos Stavros P . Xanthopoylos
outras instituies de ensino superior
Andr Carlos Busanelli de Aquino Jos Francisco Ribeiro Filho Lino Martins da Silva Jose Alexandre Magrini Pigatto
introduo
Vivemos hoje, no Brasil, um momento histrico que, visto a distncia, pelos historiadores futuros, poder bem ser considerado como efetivamente privilegiado. Aps dcadas de estagnao e desequilbrio das contas pblicas, o pas reordenou-se, retomou sua trajetria anterior de crescimento econmico e se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitao e expectativas positivas por parte das demais naes, que nos observam, cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomtico, e como mercado atraente para investimentos e projetos. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetria de institucionalizao democrtica do pas, marcada pela competio poltica legtima, com alternncias de poder efetivas e pacficas, ambas dinamizadas por crescente participao poltica popular, em nveis raramente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos crescimento econmico sustentvel e institucionalizao da democracia tm permitido o avano no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dvida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e polticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez em nossa histria, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e
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coordenador dos recursos e esforos nacionais. E como usual em nossa cultura poltica, so as suas lacunas, disfunes e imperfeies o foco das anlises e projetos de reforma. Sem entrar nos mritos e propriedades dessas cobranas, evidente, contudo, que h muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessrios efetivao das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a histria de uma dessas estratgias essenciais melhoria da qualidade da gesto pblica: o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal. Veremos aqui como se deu a introduo da demanda por este sistema em nossa histria republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar quase meio sculo para que tal projeto se tornasse realidade, e como se criou a janela de oportunidade que hoje aproveitada pelo Ministrio da Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gesto aos diversos setores da administrao pblica e sociedade civil brasileira. Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretrio executivo do Ministrio da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra descrever o processo de implementao de
um conjunto de diretrizes para a construo de um sistema de informao de custo integrado, sistmica e conceitualmente, ao oramento pblico e
Introduo
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contabilidade governamental que atenda s exigncias legais e auxilie na avaliao de resultados e desempenhos dos gestores do setor pblico. (Machado, 2005:26)
Assim, o que se segue a descrio no somente de uma iniciativa governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora poltica de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforos parciais anteriores levados a cabo no somente no Brasil, mas tambm em outros Estados contemporneos , ainda no parece ter sido objeto de uma estratgia to abrangente e ambiciosa quanto a que se estar relatando a seguir. Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar fornecemos uma breve contextualizao histrica mais ampla, que circunscreve a iniciativa atual, em suas variveis e condicionantes bsicas. Na sequncia descrevemos a formao do marco regulatrio que, por assim dizer, deu forma demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas cumpridas pela atual administrao no sentido de viabiliz-lo. Na parte seguinte descrita a estratgia conceitual e operacional em torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela enfatizada a opo pragmtica pelo uso dos sistemas estruturantes j desenvolvidos pelos rgos centrais do Estado e inspirados na filosofia gradualista, incremental e sistmica que vem presidindo a confeco do instrumento.
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O trabalho finalizado em trs captulos que procuram dar conta das expectativas com relao a:
q
recepo do sistema pelos chamados rgos controladores do setor pblico e agentes da sociedade civil; seus impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predominante no Estado; e, finalmente, a construo de um necessrio consenso acerca do carter estratgico do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal como poltica de Estado, destinada a envolver sucessivas administraes e mandatrios do poder pblico.
Foram includos, por fim, importantes ilustraes e anexos ao texto-
base, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da incorporao do sistema junto aos gestores dos vrios ministrios do Poder Executivo, sob a forma de um questionrio. Tal como o prprio Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, este trabalho s poder atender s suas principais destinaes se efetivamente lido e recebido com a devida postura crtica e construtiva que deve marcar toda iniciativa poltica em benefcio da soberania e de governos comprometidos prioritariamente com o interesse pblico. Para sua efetivao, contamos com a colaborao inestimvel dos nossos entrevistados no Ministrio da Fazenda; no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; no Servio Federal de Processamento de Dados
Introduo
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(Serpro); no Tribunal de Contas da Unio (TCU); na Controladoria-Geral da Unio (CGU), e tambm no meio acadmico, na pessoa do prof. Lino Martins da Silva (a relao completa dos entrevistados se encontra no final, logo aps a bibliografia). A eles o nosso muito obrigado. Agradecemos tambm aos imprescindveis apoios logsticos dos colegas da FGV Projetos, unidade de extenso e pesquisa da Fundao Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (Cpdoc), nossa unidade na Fundao Getulio Vargas.
reformaS e geSto PbliCa
Para entender os significados administrativos e polticos mais amplos envolvidos no projeto de construo do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal preciso inserir o seu processo de criao num contexto histrico de maior envergadura. No nova a demanda por profissionalismo e eficincia na administrao pblica brasileira. Se as necessidades de organizao burocrtica nos quadros da administrao moderna se impuseram desde o comeo do processo de construo de nosso Estado tendo possivelmente como marco caracterstico o conjunto de inovaes trazidas em 1808, com a chegada da Famlia Real ao Brasil , com a Independncia (1822), mas acima de tudo aps a abolio da escravatura, com a Repblica (1889), que o crescimento econmico, a diversificao da estrutura social e, por ltimo, mas no menos importante, o avano mesmo que inconstante e tempestuoso da institucionalizao da democracia no pas com o acirramento das demandas e disputas pelo controle do Estado que a questo da eficcia governamental ganhou novos contedos e motivaes. Seja como for, em qualquer recuperao histrica do processo de constituio do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, preciso partir da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964. A despeito, inclusive, de
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todas as suas limitaes, hoje claras em funo da necessria perspectiva temporal, e que seriam objeto de mudanas posteriormente,
a 4.320. [...] um marco relevante nessa rea. Organizou o oramento, definiu regras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma classificao funcional programtica amarrada, que eu acho que era uma coisa muito dura, e no funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada municpio deve ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Ento eu acho que isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da dcada de 90, o prprio Ministrio do Planejamento abriu mo dessa classificao. Acho que esse foi um marco importante, o momento em que o governo federal, o Ministrio do Planejamento, especificamente, abre mo da padronizao da classificao funcional programtica, dando a cada ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades, a sua classificao de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que isso um caso importante e um avano na discusso do oramento enquanto um instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Apesar das dificuldades para sua implementao, a demanda por eficincia caracterstica essencial do anseio por um sistema de custos se fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciativas importantes cujo impacto e inovao de certo modo desaguaram na realizao atual.
reForMaS e GeSto PBLICa
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1 sistema integrado de administrao Financeira do Governo Federal.
O outro marco importante, do ponto de vista tecnolgico, a construo do Siafi.1 A construo do Siafi um outro marco importante, quer dizer, do ponto de vista a da tecnologia da informao. Depois ns temos um outro marco importante na legislao, que a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes para a gesto pblica, atualizando uma srie de conceitos da 4.320, impondo penalidades para o no cumprimento de metas; colocando metas de responsabilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa de pessoal.
Mas por que, ento, foi preciso quase metade de um sculo para que aquela formulao exemplar do imperativo de construo de um sistema de custos na administrao pblica federal, tal como expressa na lei de 1964, pudesse ser efetivamente atendida? Embora seja difcil imaginar a efetivao de tal demanda sem os recursos tecnolgicos que a informatizao hoje nos faculta, acreditamos que as principais variveis a permitir, somente hoje, a implantao de um sistema de custos so de ordem histrica, econmica, poltica e cultural. De fato, a primeira dificuldade j se colocava no prprio nvel terico, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina contbil e no questionamento acerca da pertinncia de sua aplicao ao
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universo das atividades pblicas. Sendo o prprio termo e a problemtica dos custos originrios ambos da moderna atividade empresarial privada capitalista, centrada na noo de produto e na busca do lucro, para muitos autores tal conceito no poderia, a rigor, ser aplicado prtica da contabilidade governamental. No surpreende, portanto, que a prpria aplicao demandada pela Lei no 4.320 se referisse s atividades industriais da administrao. Mas os fatores mais decisivos a postergar a realizao de iniciativa to importante foram de natureza eminentemente prtica. Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priorizao dada, no Brasil e ao longo das ltimas dcadas, s dimenses oramentrias e fiscais na execuo das polticas econmica e de planejamento, por interesse e iniciativa dos rgos centrais da administrao pblica na configurao atual do governo federal, os ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto e a consequente reproduo de tais prioridades e da cultura de gesto a elas associada nas demais pastas encarregadas das diversas finalidades e encargos do governo.
Sempre, na rea de contabilidade, sempre ns reclamvamos muito eu mesmo tenho trabalhos escritos, publicados em congressos , a no final dos anos 80, ns reclamvamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade pblica brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pblica um sistema que d uma nfase muito grande ao processo oramentrio e d uma nfase zero, ou
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quase zero para o processo do patrimnio. O patrimnio, a administrao pblica brasileira s se importava com o patrimnio financeiro, aquele gerado de fluxo de caixa, e o patrimnio permanente e o patrimnio de dvidas, as obrigaes normalmente ficavam relegados a segundo plano. E h muito tempo ns vnhamos trabalhando nisso. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Mesmo em perodos de autoritarismo como no intervalo de 1964 a 1985 , o vasto e complexo conjunto de demandas postas s polticas pblicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desafios macroeconmicos a enfrentar no sentido de manter as necessrias taxas de crescimento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforos no sentido de: garantir a solvncia do Estado e o necessrio equilbrio das finanas pblicas, de modo a permitir, tambm, a melhor e mais racional alocao dos recursos financeiros a uma mquina administrativa cujas funes e responsabilidades to dramaticamente se expandiram na segunda metade do sculo XX. Um e outro desafio s poderiam ser enfrentados a contento mediante, claro, a conjuno eficaz e articulada da gesto macroeconmica e do planejamento. Assim, se o contexto histrico imediato promulgao da Lei no 4.320, na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda crise nos fundamentos da economia nacional crise esta que se seguira ao xito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da dcada an-
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terior , crise poltica e institucional consequente, que nos custou o sacrifcio de importantes instituies democrticas em 31 de maro de 1964, seguiram-se, em bases polticas autoritrias, a estabilizao econmica e a retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejveis complementos de distribuio mais equitativa da renda e de reduo das grandes desigualdades socioeconmicas e regionais brasileiras. Com a grave crise da primeira metade da dcada de 1970 que ps fim chamada era do milagre econmico , mas, acima de tudo, com o agravamento de nossa situao no incio dos anos 1980, mergulhamos em longo perodo de desestabilizao e estagnao. A capacidade de investimento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilbrio fiscal a prioridade quase que exclusiva da administrao central, num rduo esforo que consumiria ainda mais de uma dcada para se efetivar. Se a estabilizao financeira foi finalmente lograda, a partir da efetivao do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10 anos e uma srie de outras inovaes institucionais para que, uma vez finalmente retomado o crescimento econmico na primeira metade da primeira dcada do novo sculo, o caminho se encontrasse livre, por assim dizer, para o aperfeioamento das ferramentas de gesto dos recursos pblicos. A trajetria histrica fica evidente na viso de um dos participantes do processo de construo do Sistema de Informao de Custos do Governo
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Federal, o coordenador-geral de normas de contabilidade aplicadas federao da Secretaria do Tesouro Nacional, Paulo Henrique Feij.
E muito claro, quando voc comea a estudar o processo histrico do pas, voc pega ali a dcada de 80, que quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o reordenamento, voc consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do poo, tem a sua primeira crise, ali na dcada de 80, com a diminuio dos fluxos externos; um resumo bem breve da histria do pas : voc tem um pas que cresce, com um endividamento, na dcada de 70, final da dcada de 60 para 70, e quando chega na dcada de 80, o cara que te financia diz que no tem mais dinheiro para financiar. A voc para e olha para a tua casa e diz assim: Caramba! No d para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera a. Eu tenho que implementar, minimamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E a nascem os controles desses que ns vamos conhecer, de forma mais abrangente, no pas todo [...]. Como o implantado em 1982, sobre um indicador bsico de o pas no saber nem o quanto ele se endividara em cada perodo. Os economistas diziam: Voc gasta mais do que voc arrecada?. No sei. A dvida pblica est aumentando porque voc gasta mais. Quanto? No sei. No tinha informao nenhuma. Ento, a primeira ideia essa ideia de controlar fluxo, e a controla o fluxo, e vem todo um sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um nico oramento, todo o dinheiro na conta nica, um sistema contbil para controlar isso. A comea o reordenamento, ao lado daquele caos que foi a dcada de 80, com moratria, vrios
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planos, inflao elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair l na dcada de 90, no final da dcada de 90, com a LRF A dcada de 90 a dcada do . ajuste, a dcada em que voc arruma a casa, em que voc organiza aquela casa, para dizer assim: Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho, a casinha est arrumada; agora as coisas so diferentes, eu controlo o quanto eu ganho e o quanto eu gasto. Ento, esse um cenrio em que fica muito claro que eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. No dava para pensar em contabilidade patrimonial com inflao de 2 mil porcento. A informao patrimonial no vale nada, com inflao de 2 mil porcento. Vale para o mbito social. Mas no adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor da moeda. Ento, quando a gente desloca o foco de inflao para esses outros problemas um passo: eu resolvi problemas estruturais bsicos, agora eu tenho outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial, de pensar no sistema de custos, porque aquele passado j foi. Ento, j estou em outro patamar. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva,

o que se observa na atualidade que aps a edio da Constituio de 1988, os administradores estaduais e municipais tiveram um relativo aumento das receitas e uma consequente acelerao das despesas pblicas, principalmente as voltadas para o atendimento do cidado. Entretanto, a partir da edio, em
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1994, das medidas econmicas voltadas para o controle da inflao, passaram a gerir o caixa por intermdio do ingresso de receitas sem a indexao anterior e os desembolsos passaram a ter, em muitos casos, atualizao monetria a partir da data da liquidao das despesas. Esses fatos tm sidos balizadores para que os responsveis pela Contabilidade Pblica ou Governamental sejam convocados para implementar sistemas de informaes gerenciais que introduzam conceito de centro de custos por programas, permitindo assim que os usurios atuem na reduo de custos e desperdcios, como um dos critrios de avaliao de desempenho. (Silva, 2009:16)
No se trata, porm, apenas de uma mudana gerada, endogenamente, a partir da evoluo prpria da conscincia gerencial. H outras demandas maiores, e exteriores, que cada vez mais se fazem ouvir sobre a administrao pblica:
Simultaneamente, os relatrios extrados da Contabilidade podem ser disponibilizados ao cidado, permitindo-lhe o acompanhamento rotineiro dos atos praticados pelos administradores, dos recursos arrecadados e de sua aplicao como meio para atingir os resultados. (Silva, 2009:16)
Principalmente porque, em ritmo paralelo ao do conturbado processo histrico de crise e reordenao dos fundamentos macroeconmicos de
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nossa sociedade, transcorreram, no sem sobressaltos, mas certamente de modo mais contnuo e ascendente, as transies polticas da liberalizao e democratizao do Estado brasileiro. De fato, enquanto o pas mergulhava nas crises econmicas das dcadas de 1970 e 1980, a agenda poltica e institucional avanava sem interrupes: da abertura poltica, lenta e gradual, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no final daquela dcada, superao do discricionrio Ato Institucional no 5, Lei de Anistia e ao fim do bipartidarismo, com o incio da reorganizao do nosso sistema representativo. Em 1982 voltamos a eleger diretamente nossos governadores e, logo em seguida, os prefeitos de capitais. Mas os fatos polticos mais importantes do perodo de par com a reconquista da plena liberdade de expresso e o avano da nossa sociedade civil foram a instalao da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, a promulgao da nova Carta Magna, no ano seguinte, e, finalmente, em 1989, a primeira eleio direta para a presidncia da Repblica em quase 30 anos. esta nova sociedade, dinmica e atuante capaz inclusive de demandar e fazer redigir para si uma das constituies mais modernas e democrticas do planeta, e de eleger e em seguida exigir, legalmente, a deposio de um presidente eleito , que sustenta com seus impostos as atividades do Estado e, cada vez mais, deseja ver seus recursos aplicados de forma transparente e eficiente na produo daqueles bens pblicos essenciais sua qualidade de vida e soberania.
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Com a redemocratizao do pas, tambm a gesto governamental se reinsere na retomada do contexto histrico secular geral de aperfeioamento do controle popular da coisa pblica.
Eu diria que, na perspectiva histrica, cada vez mais os governos tm limites, esto sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia dinheiro sem qualquer controle. No existiam bancos centrais. Ento, precisava de dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Alis, a prpria origem do oramento j mostra isso, quando o Joo Sem Terra,2 o Parlamento obrigou que ele, para lanar impostos, e portanto receita, precisava do aval do Parlamento ingls. E a voc teve [no Brasil] um estresse fiscal grande, a nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de receita, de arrecadao. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem fazer mais controle sobre as finanas pblicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na poca da fuso [dos antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], voc tinha autorizao para emitir ttulos. Os estados e os municpios que queriam, eles emitiam ttulos. O estado do Rio de Janeiro emitia ttulos, as Obrigaes Reajustveis do Tesouro. E a acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emisses de ttulos que no eram para fazer investimentos; eram emisses de ttulos para pagar a folha de pagamento. Eu conheo casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de greve. Como que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como que d aumento
2 Joo sem terra, ou Joo i da inglaterra, que reinou de 1166 a 1216.
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se no tem receita? Emitia ttulos e pagava o salrio. Ora, isso uma coisa desastrosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dvida. A partir do momento da Constituio de 1988, quer dizer, dessas questes todas, os governos acabaram sendo mais monitorados a respeito disso. Ento, voc no pode mais emitir ttulos; a tua receita tem uma elasticidade que vai at um determinado nvel; no tem como voc fazer mais lanamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando voc faz, um problema, a populao acaba prejudicada. A, qual a soluo para isso? A soluo voc olhar pelo lado do custo. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Chegados ento ao momento atual e aos imperativos da mudana de mentalidade administrativa e aperfeioamento das ferramentas para a gesto e o controle...
Eu vejo, do ponto de vista histrico, isso, que voc no tem mais margem, no mbito da receita. O Brasil j paga uma carga tributria, segundo aquele Instituto [Brasileiro] de Planejamento Tributrio,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim. Ento, voc no tem mais margem. A, como que voc
3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamento tributrio).
resolve isso? Resolve atravs de um sistema de custos, quer dizer, voc vai tentar fazer mais com menos, fazer mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva histrica, que seria uma soluo para esse problema da
crise fiscal. Eu acho que essa mudana est ocorrendo. Porque at o final da dcada de 90, por exemplo, se voc chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econmica
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4 Banco Nacional de desenvolvimento econmico e social.
e no BNDES4 e dissesse assim: Eu quero um emprstimo para fazer uma racionalizao na minha secretaria, no meu ministrio, na minha prefeitura, eu quero recursos para fazer isso, eles diriam: No tem recurso. S tinha recurso para aumentar a receita. Quando voc fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 so todos projetos [...] para receita. Eles agora j mudaram: eles j comeam a investir na parte de organizao, na parte de infraestrutura, quer dizer, como que voc muda. Ento, acho que, do ponto de vista histrico, isso que vai acabar ficando, quer dizer, essa mudana de tica. O tempo que vai levar, no sei. Entre Joo Sem Terra, receita, e controlar a despesa, ns estamos falando de 1200 e no sei quanto a 1789, a Revoluo Francesa. Portanto, levaram 500 anos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
5 pNaFm (programa Nacional de apoio Gesto administrativa e Fiscal dos municpios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio administrao Fiscal para os estados Brasileiros).
Todo este processo de mudanas sociais, econmicas e polticas no Brasil foi tambm acompanhado, no contexto internacional do ltimo quarto de sculo, por importantes mutaes no campo da cultura gerencial. A crise do chamado Estado de bem-estar nas principais democracias do Ocidente ao final da dcada de 1970, seguida pelo colapso da experincia sovitica no Leste europeu na transio dos anos 1980 para os 1990, mas
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tambm a transformao global dos fluxos econmicos internacionais acelerados pela chamada revoluo informacional, que se deu em paralelo a tais eventos e que segue em pleno curso deram, e tm dado, ensejo a uma busca reiterada pela produtividade, em que paradigmas de gesto so permanentemente renovados e sujeitos ao teste da experincia, num quadro de grande competitividade e inovao.
A dcada de 90, ela vai trazer uma nova viso de custos no mundo. Custo no era mais para definir preo de venda. Com a complexidade da produo, a gente chega num momento em que os custos indiretos so to grandes, em alguns setores, que os modelos no servem para mais nada. Porque antes era assim: matriaprima, mo de obra, produtos bsicos, e mais um pedacinho de custos indiretos, que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, j tinha o custo e... pronto, chegava l. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Da gesto privada gesto pblica, as novas mudanas no se fizeram esperar. Ainda de acordo com Nelson Machado,
no final dos anos 80 e incio dos 90, os pases-membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) passaram por uma onda de reformas da gesto pblica, frequentemente inspiradas, segundo Ormond
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e Loffler (1999:68), pelo paradigma da Nova Gesto Pblica (New Public Management NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de duas vertentes tericas: a nova economia institucional e o gerencialismo. Para os novos economistas institucionais, os sistemas oramentrios tradicionais produzem alocao de despesas subotimizadas, na medida em que o custo dos programas, cada vez mais numerosos, pode ser externalizado, acarretando dficits, endividamento ou aumento de impostos indesejveis. Como os benefcios so concentrados e os custos pagos por toda a populao, as aes coletivas de atores oramentrios individuais, comportando-se de forma racional no processo oramentrio, resultaro em nveis totais de despesas mais altos do que aqueles considerados como resultado coletivo timo.6 (Machado, 2005:51)
a prpria dimenso do controle que se impe, por assim dizer, como parte essencial da busca pela eficincia na gesto
6 Referncia a Kelly e Wanna, 2001.
e que, como veremos, se tornar elemento estratgico na implantao do atual Sistema de Informao de Custos do Governo Federal. A palavra-chave da nova arte da administrao pblica, em contextos democrticos, de revoluo informacional e de aumento da competio econmica globalizada, antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito, assim prossegue em seu raciocnio a tese do secretrio executivo Nelson Machado:
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Em decorrncia dessa viso, as reformas oramentrias deveriam criar regras e instituies que estimulassem, na formulao oramentria, a busca de objetivos coletivos racionais. Assim,os nveis totais de despesas deveriam ser centralmente determinados e depois usados para disciplinarem as negociaes oramentrias subsequentes (Kelly e Wanna, 2001:59). Por sua vez, o gerencialismo identificou, nos valores, nas regras e nas prticas da administrao pblica, a fonte da ineficincia governamental, j que enfatizava a probidade e a condescendncia, em detrimento da eficincia. Consequentemente, os burocratas de ambas as agncias, gastadoras e guardis, administravam regras e regulamentos ao invs de gerenciar seu programa e seus recursos de poltica (Ibid., p. 61). As solues propostas foram a adoo das tcnicas de gerenciamento do setor privado, a melhoria da qualidade dos servios prestados e o fortalecimento da responsabilizao do gerenciamento operacional, alm da articulao entre os programas e seus objetivos e a ligao entre a avaliao do programa e as alocaes oramentrias. (Machado, 2005:51)
De acordo com Claudiano Manoel de Albuquerque, secretrio adjunto de oramento federal, da Secretaria de Oramento Federal (SOF), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a tendncia , de fato, internacional.
Basicamente, o que ns temos em outros pases do mundo? Ns temos alguns pases que j avanaram no sentido de ter uma avaliao um pouco mais tcnica
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no processo de alocao. E, basicamente, o que isso? voc introduzir prticas de governana, governana das instituies sobre os seus processos, os seus servidores, mas governana tambm da sociedade sobre as instituies pblicas. Quando ns tivermos esse nvel de governana, da sociedade sobre as instituies, o que ns vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exatamente o custo e o benefcio das polticas pblicas. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
figura 1
Relacionamento: polticas pblicas, recursos, atividades e objetos de custo PoLtICaS PBLICaS determinam os programas, as atividades e os recursos para execut-las
q q q
Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
PPa Ldo Loa
oBjetoS de CuSto Classificao funcional ProGraMaS ProjetoS atIVIdadeS Funes e subfunes Classificao institucional
q q
recursos necessrios Pessoal Material e servios equipamentos
(centros de responsabilidade)
Produtos/Servios
Poder rgo uGo uGe
Fonte: machado, 2005.
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Finalmente, h que se mencionar, no conjunto das variveis histricas que tornam hoje possvel a realizao do longamente acalentado projeto de constituio de um sistema de custos, o citado avano tecnolgico, traduzido na esfera especfica da gesto pblica brasileira pela possibilidade de articulao, num mesmo banco de dados, num mesmo data warehouse, de uma srie de dados e informaes, separados por funes e rgos distintos da administrao central. Com base, portanto, neste cenrio histrico brasileiro das ltimas cinco dcadas, passamos agora a descrever, em detalhes, a trajetria de realizao, afinal, do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, esta ferramenta de gesto e controle to ansiada.
f o r m a o d o m a r C o r e g u l at r i o
Os antecedentes da construo do sistema de custos sero apresentados a seguir atravs de um mapeamento do marco regulatrio sobre o tema, cuja cronologia est resumida no quadro ao final deste captulo. A preocupao com a contabilidade de custos na administrao pblica tem como marco inicial a Lei no 4.320, de 1964, em vigor ainda hoje, e que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. No seu art. 85, ela determina:
Art. 85 Os servios de contabilidade sero organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execuo oramentria, o conhecimento da composio patrimonial, a determinao dos custos dos servios industriais, o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a interpretao dos resultados econmicos e financeiros.
Os servios industriais especificados no artigo referiam-se ao fornecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, gerao e distribuio de energia. A lei determinava ainda a criao de uma contabilidade especial para determinao dos custos dos servios pblicos industriais. A incluso do novo sistema de contas, do sistema de custos industrial no interferiria
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nos sistemas de escriturao j existentes: oramentrio, financeiro, patrimonial e de compensao (Machado, 2005). Em 1967, a administrao pblica passou por uma ampla reforma administrativa capitaneada por Roberto Campos, ento ministro do Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um carter descentralizador e buscando reestruturar a gesto pblica, criando para isso entidades, como fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquias. Interessa destacar que entre os princpios fundamentais da administrao federal definidos na norma estava o controle, ao lado de planejamento, coordenao, descentralizao e delegao de competncia. Ainda tendo como foco a questo dos custos, e demonstrando a ateno do legislador para este ponto, o Decreto-lei no 200, que disps sobre esta nova organizao da administrao pblica, tambm tratou do tema no seu art. 79, ao estabelecer que a contabilidade dever apurar os custos dos servios de forma a evidenciar os resultados da gesto.7 Embora o sistema de custos no se tenha disseminado, alguns ministrios adotaram a apurao de custos dos servios pblicos, como foi o caso dos ministrios da
7 decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Aeronutica e da Educao, bem como do Banco Central. Durante os anos 1980 o Brasil atravessou
uma crise fiscal com srias consequncias econmicas e sociais; do ponto de vista poltico, destacaram-se a redemocratizao e os trabalhos em torno
F o r M a o d o M a r C o r e G u L at r I o
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da elaborao da nova Constituio que, entre as vrias inovaes, ampliou o papel do Congresso Nacional em relao ao processo oramentrio. Nesse contexto foi criada, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),8 unificando a antiga Comisso de Programao Financeira e a Secretaria de Controle Interno, com o objetivo de auxiliar o Ministrio da Fazenda na execuo de um oramento unificado. Constituiramse os rgos centrais do Sistema de Administrao Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas aes foi a implantao, no ano seguinte, do Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal (Siafi) um instrumento de acompanhamento e controle dos gastos pblicos que marcou a contabilidade pblica federal. De acordo com o site do sistema (www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp), o Siafi o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal.
O que ocasionou foi que, no processo histrico, teve uma evoluo forte da contabilidade no mbito federal, com a implantao do Siafi (Sistema Integrado de Administrao Financeira) em 1987, que tem uma base contbil e que adota um plano de contas que, para aquela poca, em 1987, foi um plano de contas inovador, um plano de contas que j incorporava uma mudana, inclusive um pouco de mis8 decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986.
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tura de contabilidade do setor pblico com contabilidade societria, j pensando numa consolidao da Unio, que tem as empresas e tal. Naquele momento, ento, a contabilidade d um forte passo no governo federal, para ser instrumento tambm de informaes, e a se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Com a STN e o Siafi, o governo federal passou a ter condies de acompanhar de forma centralizada e uniforme a execuo oramentria de todos os rgos da administrao direta e de grande parte da administrao indireta. O Siafi pode ser utilizado no modo total ou parcial, sendo que operam no modo total o Executivo, a administrao direta, o Legislativo e o Judicirio. No fazem parte do sistema o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e as empresas governamentais de economia mista. O Siafi realiza trs tarefas bsicas da gesto pblica de recursos arrecadados, que so: a execuo oramentria, a execuo financeira e a elaborao das demonstraes contbeis, consolidadas no balano geral da Unio. Nesse sentido, apresenta um importante papel no controle das contas pblicas. Vale apontar, no entanto, que este sistema estruturante voltado para o controle dos recursos, no sendo capaz de informar sobre a relao entre despesa e o resultado obtido. justamente deste aspecto que o sistema de custos trata, priorizando a anlise da eficincia na alocao de recursos.
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No final de 1998 foi aprovado o Decreto no 2.829, que estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual (PPA) e dos oramentos da Unio, fortalecendo a necessidade do governo de planejar suas aes e oramento. O PPA estabelece os projetos e os programas de longa durao do governo, definindo objetivos e metas da ao pblica para um perodo de quatro anos. Em consequncia, o ministro do Planejamento e Oramento editou uma srie de portarias atualizando a classificao das contas pblicas.
A classificao funcional-programtica representou um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do que o governo faz, o que tinha significado bastante diferente do critrio anterior que visualizava o que o governo comprava. A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras. (Classificaes oramentrias. Portal SOF/MPOG)9
Nesse sentido, esta modernizao vai ao encontro do que preconiza o sistema de custos, uma vez que seus pressupostos voltam-se para cobrana de resultados e reali9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/ estudos/Relatorio_Final_da_comissao_de_ custos.pdf>.
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dade problematizada. A primeira entendida como avaliao da sociedade em relao a resultados ou produtos, e a segunda como uma abordagem onde os problemas so os estruturadores do plano. Um dos aspectos que tambm vale a pena ressaltar a possibilidade de o administrador assumir a responsabilidade, diretamente, por um programa. De forma geral, trata-se de uma nova abordagem da gesto pblica com um impacto positivo sobre a formao do sistema de custos. Outro grande marco regulatrio das finanas pblicas foi a instituio da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, ou, como mais conhecida, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF est voltada para a responsabilidade na gesto fiscal, enfatizando em geral o planejamento e a transparncia na administrao pblica. O objetivo da LRF fortalecer a vinculao entre as atividades de planejamento e de execuo do gasto pblico, garantindo assim uma atuao mais gerencial dos gestores, alm de prever a instituio de mecanismos que assegurem maior transparncia para a sociedade. Embora aborde as normas de finanas pblicas, a nova norma no revogou a Lei no 4.320/1964, o que no quer dizer que ela no tenha sofrido alteraes, como podemos ver nos conceitos de dvida fundada, empresa estatal dependente, operaes de crdito, bem como no tratamento dado aos restos a pagar. De acordo com o foco deste trabalho, ressalta-se que a LRF impe legalmente a necessidade de um sistema de custos, conforme seu art. 50:
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3o A Administrao Pblica manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial.
Nesse sentido, ela avana em relao Lei no 4.320/1964, que limitava o sistema de custos aos servios pblicos industriais. Alm disso,
no se trata mais de determinar custos para auxiliar na precificao dos servios, mas a LRF requer a construo, a implantao e a manuteno de um sistema de custos que permita a avaliao de resultados, de desempenhos e o acompanhamento das gestes oramentria, financeira e patrimonial. (Machado, 2005:22)
Em 2001, a Lei no 10.180 veio organizar a nova finana pblica, com o objetivo de organizar e disciplinar os sistemas de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo federal. Entre suas determinaes est a evidenciao de custos dos programas e das unidades da administrao pblica federal. Recentemente, em 2004, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), atravs de acrdo, tambm se manifestou a respeito do sistema de custos determinando a adoo de
providncias para que a administrao pblica federal possa dispor com a maior brevidade possvel de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a
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avaliao e acompanhamento da gesto oramentria e financeira de responsveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 50, 3o), na LDO para 2003 (Lei no 10.524/2002, art. 21) e na LDO para 2004 (Lei no 10.707/2003, art. 20, 2o). (Acrdo TCU no 1.078/2004)
Em 2005 foi criada a Comisso Interministerial de Custos, atravs da Portaria Interministerial no 945, com o objetivo de elaborar estudos e propor diretrizes, mtodos e procedimentos para subsidiar a implantao de Sistemas de Custos na Administrao Pblica Federal (Brasil, 2005). Fizeram parte da comisso servidores de diferentes reas, como planejamento, oramento, administrao, financeira, contabilidade pblica, controle interno, gesto de recursos humanos e gesto de custos. O trabalho menciona algumas experincias com sistemas de custos realizadas em rgos especficos, tais como o Comando da Aeronutica; as organizaes militares prestadoras de servios (Omps) do Comando da Marinha; o Siscustos, do Comando do Exrcito; o Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron (Sncrotron-CNPq); a Secretaria de Educao Superior (Sesu), do Ministrio da Educao (MEC); o Banco Central; o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro); e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
O relatrio final desta comisso, divulgado em junho de 2006, concluiu-se do seguinte modo:
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A principal concluso da Comisso diz respeito ao carter imprescindvel da definio de uma Poltica de Custos para a Administrao Pblica Federal, dada a dimenso cultural do problema. Nesse sentido, a Poltica de Custos deve deixar claro quem deve fazer o qu e como deve ser feito. [...] a dificuldade comea na definio do que fazer e de quem vai fazer. Reconhecendo tais dificuldades, a Poltica de Custos responde com as diretrizes de gradualismo e de abrangncia. Essas diretrizes estabelecem que as prprias organizaes federais sero as responsveis pela apurao de seus indicadores de custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus sistemas de custos em momento subsequente. Por conseguinte, todas as organizaes federais cumpriro as normas prescritas pela legislao. Porm, sugere-se que a mensurao de custos seja implementada de forma gradual. Este o reconhecimento da Comisso de que a capacidade das organizaes de construir sistemas de custos bastante desigual. (Comisso Interministerial de Custos. Relatrio final [Brasil, 2006])
O relatrio tambm realava o problema de como fazer o sistema de custos e a dimenso cultural do problema. Por fim, identificava fatores crticos de curto e mdio prazo alertando para os desafios desta empreitada. Aps as relevantes contribuies da comisso interministerial, o problema central ainda persistia: como construir, implantar e fazer acontecer o Sistema de Informao de Custos no Governo Federal? No segundo semes, tre de 2008, a partir de formulao conjunta do secretrio executivo do MF
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Nelson Machado, com o ento diretor de Gesto Estratgica, Victor Holanda, reforou-se a aplicao da abordagem sistmica ao conjunto de problemas enfrentados no Ministrio da Fazenda, o que culminou, na prtica, numa abordagem por macroprocessos.10 No incio de 2009, sintetizando as discus10 o tema da abordagem por macroprocesso, tanto o oramentrio e financeiro quanto o do crdito tributrio inspirados no enfoque sistmico, foi amplamente documentado.
ses anteriores, Victor Holanda props o modelo de implantao em 13 componentes, modelo este que, pela sua conformao esquemtica, foi apelidado pelo secretrio do Tesouro Nacional de rodoviria. Em seguida formou-se ento o grupo tcnico na Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministrio da Fazenda, com o intuito de produzir a verso inicial do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, em parceria com o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro). As contribuies da comisso interministerial foram, em sua maioria, aceitas, sendo feitos apenas alguns ajustes na concepo do modelo geral em que, por exemplo, se optou por uma implantao em duas dimenses concomitantes: a) uma macro, sistmica, generalizante; e b) outra micro, especfica, particular, que respeitava a especificidade fsica operacional de cada rgo ou entidade. Como dito anteriormente, o modelo geral, pela sua caracterstica de encontro, recebeu o apelido de rodoviria, decorrente da sua caracterstica bsica fundamental de juntar as duas dimenses, os dois mundos. De um lado, o processo dedutivo de alocao dos gastos aos objetos de custos a
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partir da viso dos rgos centrais; do outro, o processo indutivo, do particular para o geral, das necessidades fsico-operacionais dos rgos setoriais finalsticos (sade, educao, segurana, infraestrutura etc.). Esta modelagem de fato possibilitou que o processo avanasse, pois permitiu conciliar as vrias vises do problema e, acima de tudo, romper com a inrcia quanto sua construo tecnolgica.
Cronologia do marco regulatrio
Lei no 4.320 17 mar. 164 estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da unio, dos estados, dos municpios e do distrito Federal. art. 7: estabelece que a contabilidade dever apurar os custos dos servios de forma a evidenciar os resultados da gesto. Cria a Secretaria do tesouro nacional. estabelece normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos oramentos da unio, e d outras providncias. Lei de responsabilidade Fiscal. dispe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto no 6.76/200). nova Finana Pblica. determina a adoo de providncias para que a administrao pblica federal possa dispor, com a maior brevidade possvel, de sistemas de custos. Cria a Comisso Interministerial de Custos. dispe sobre o sistema de contabilidade federal.
decreto-lei no 200
25 fev. 167
decreto no 2.452 decreto n 2.2

o
10 mar. 16 2 out. 1
Lei Complementar no 101 decreto no 3.5 Lei no 10.10 acrdo n 1.07, do tCu
o
4 maio 2000 6 set. 2000 6 fev. 2001 2004
Portaria Interministerial no 45 decreto no 6.76
26 out. 2005 7 out. 200
da ConCePo do i m P l e m e n ta o
SiStema
Sua
O Sistema de Informao de Custos do Governo Federal tem sido desenvolvido no mbito do Ministrio da Fazenda, por iniciativa do secretrio executivo Nelson Machado, e sob a coordenao tcnica de Victor de Holanda, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, diretor de Gesto Estratgica do ministrio. Os dois se conheceram na psgraduao na Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP), onde desenvolveram suas teses na rea de controladoria e contabilidade, tendo Machado estudado, especificamente, as diretrizes para um sistema de informao de custos. Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendria do Estado de So Paulo e coordenador do Programa de Modernizao do Controle Interno e Administrao Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de Fazenda do Estado de So Paulo de 1997 a 1998, quando convidou Holanda para realizar uma consultoria sobre este projeto de modernizao. A parceria foi retomada no governo federal quando Machado assumiu, no primeiro governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), sob gesto do ento ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado
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e Holanda comearam a desenvolver o projeto da agenda da eficincia da qualidade do gasto. No final de 2004, Mantega saiu do ministrio e assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Machado permaneceu no MPOG tornandose, inclusive, ministro interino por um perodo. Em 2006 Mantega foi nomeado ministro da Fazenda e, pouco tempo depois, voltou a convidar Machado para ser seu secretrio executivo. Junto com Holanda, que em agosto de 2007 veio para a Fazenda, continuou a discutir a elaborao de um sistema de informao de custos para a administrao pblica federal em geral, considerando a necessidade estabelecida tanto na legislao quanto na cobrana por parte dos rgos controladores.
Essa questo (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministrio da Fazenda estava preocupado com isso, o Ministrio do Planejamento, tambm, sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda, ns passamos a trabalhar, aqui no ministrio, pensando o ministrio em termos dos macroprocessos. [...] E no macroprocesso oramentrio-financeiro ns identificamos, juntamente com o Ministrio do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para que a gente diminusse a fragmentao que tem nesse processo de construo do oramento, execuo da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses projetos, um deles custo do setor pblico. Ento, nesse sentido que esse pro-
d a C o n C e P o d o S I S t e M a S u a I M P L e M e n ta o
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jeto, ele comea a ter corpo aqui no Ministrio da Fazenda e no Ministrio do Planejamento. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O processo de concepo, desenvolvimento e implantao do SIC vem sendo sustentado, portanto, em adequadas bases tericas conceituais, na abordagem sistmica, na flexibilidade adaptativa, no gradualismo e na concomitncia. No que tange s diretrizes tericas conceituais, a principal referncia o trabalho de tese de Machado (2002) intitulado: Sistema de informao de custos: diretrizes para integrao ao oramento pblico e contabilidade governamental. Na parte da metodologia de desenvolvimento e implantao valeu-se, fundamentalmente, da tese de Holanda (2002): Controladoria governamental no contexto do governo eletrnico uma modelagem utilizando o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo. Ambas as teses de doutorado foram defendidas na FEA/USP e, no obstante oriundas de reflexo terica acadmica, contaram com elevada aderncia ao mundo prtico, decorrentes que so de experincias vividas por seus autores no governo do estado de So Paulo entre os anos de 1996 e 2002.11 Para Machado, embora o tema fosse uma preocupao presente h muito tempo, ele ganhou organicidade quando Holanda comeou a desenhar o macropro11 para mais informao sobre os trabalhos de custos, acessar: <www.socialiris. org/custosnosetorpublico>.
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cesso oramentrio-financeiro, culminando com a proposta de implantao em 13 componentes, conforme anteriormente referido:
A partir desse momento que comea a ter um projeto de custos de verdade, um projeto para fazer a implantao do sistema de custos, com recursos alocados, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundao Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro momento.
12 servio Federal de processamento de dados. 13 sistema integrado de administrao de Recursos Humanos. 14 projeto bsico apresentado pela stN no ii seminrio do sistema de custos da administrao pblica.
Foram realizadas algumas fases at que o sistema atingisse o status atual. No projeto bsico, por exemplo, a verso inicial estava focada em dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13 Estes sistemas no foram alterados para a incluso de dados, permanecendo com o nvel de detalhamento restrito menor unidade forneci-
da pelo Siape. Com esta verso foi possvel gerar relatrios gerenciais que enfatizassem a qualidade do gasto pblico, planejar as etapas posteriores com base em estimativas de tamanho, prazo e recursos necessrios ao aperfeioamento do sistema.14 A concepo do Ministrio da Fazenda baseava-se tambm na necessidade de um sistema de custos que no levasse muito tempo para comear a
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ser implantado. Para isso foi essencial (aps a modelagem conceitual) a atuao do Tesouro Nacional na implementao do modelo de ajuste contbil, oriundo da reflexo terica formulada nas teses anteriormente citadas. Os ajustes contbeis basicamente transformam em custo os dados disponveis no Siafi numa aproximao mais adequada ao sistema. A realizao dos seminrios foi importante para a apresentao das diferentes fases do processo de elaborao, propiciando a visualizao de seus avanos e discusso de propostas em pontos especficos do sistema, conforme mostra a coordenadora-geral de Sistemas e Tecnologia de Informao da Secretaria do Tesouro Nacional, Maria Betnia Gonalves Xavier:
So muitos gestores e o nvel de discernimento deles com relao a custo muito dspar. Ento, houve uma ao, comandada pela prpria Secretaria Executiva, de se iniciar a discusso de custos dentro da administrao; ento houve seminrios especficos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que seria o sistema de custos. Ento, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas do que ns identificamos que essencial para um sistema de custos, que um centro de custos. (Entrevista com Maria Betnia Gonalves Xavier, 15 mar. 2010)
O espao para os debates sobre o projeto de sistema de custos foi aberto, principalmente, atravs da realizao de seminrios ao longo de 2009. Foram realizados trs seminrios em Braslia, sendo um internacional.
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Alm disso, foi contratada a consultoria

15 Fundao Getulio Vargas projetos.
da FGV Projetos,15 com o objetivo de mapear as experincias de utilizao de um sistema de custos nacional e inter-
nacionalmente. Com isso, abriu-se espao para o debate de opinies, com a participao de diferentes setores do governo, contadores e academia. A importncia do debate e do envolvimento de diversos atores pode ser visualizada na figura 2.
figura 2
Cidado Sociedade
uFP
uer
judicirio
academia Pesquisa
efetividade eficcia Custos eficincia Qualidade do gasto
Stn
So F
executivo adm. pblica Spoas
uSP
FGV
ras out
ou
tro
CGu
Legislativo
Fonte: Victor Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
5
O primeiro seminrio sobre o sistema de custos foi realizado em abril de 2009 e contou com a participao de diversas reas do governo e tambm de estudiosos. A seguir se podem conferir as principais informaes e palestras apresentadas durante o evento, que demonstram o envolvimento e participao de diferentes reas da administrao pblica e da academia.
I Seminrio de Informao de Custos na administrao Pblica Federal objetivos Geral

q
discutir o projeto de implantao do sistema de informao de custos da administrao pblica Federal, luz das experincias (internacional e nacional).
Especficos
q q q
discutir modelo conceitual e estratgia de implantao para sistemas de custos no setor pblico; apresentar o atual estgio e os prximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto; acordar metas e prazos de implantao do sistema.
Palestras Abertura secretaria executiva do ministrio da Fazenda secretaria executiva do ministrio do planejamento, oramento e Gesto secretaria do tesouro Nacional secretaria de oramento Federal diretoria de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda escola de administrao Fazendria Fundao Getulio Vargas Projeto de implantao do Sistema de Custos da Administrao Pblica Federal Victor Holanda diretor de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda cleber Ubiratan oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional
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Experincia internacional na modelagem e implantao de sistemas de custos no setor pblico expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de custos comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp) Relator: prof. andr aquino (Usp) Ajustes contbeis Gilvan dantas coordenador-geral substituto de contabilidade da stN Modelo de mensurao de unidades fsicas cleber oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas maria Betnia Xavier coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informao da stN carlos Felcio afonso coordenador-geral de integrao de sistemas de informao da diges/mF miyuki abe superintendente de Relacionamento com clientes do serpro Metas e prazos para o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal Nelson machado secretrio executivo do ministrio da Fazenda cleber oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional Victor Holanda diretor de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda Gilberto paganotto diretor-superintendente do serpro
Foram identificados seis pblicos-alvo para o sistema de custos, com perfis e interesses distintos:
q subsecretarias de planejamento, oramento e administrao (Spoas)
dos ministrios e demais rgos setoriais (usurios do sistema Siafi);

q gestores de programas (usurios do sistema Sigplan);
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q altas autoridades; q gos centrais (SPI,16 SOF e STN); q gos de controle (CGU e TCU); q sociedade em geral.
Entre as premissas e diretrizes apontadas destacava-se a defesa de que a existncia de plataformas e procedimentos diferentes no invalidaria o modelo. Quanto mais padronizados forem os InfraSIGs,17 menos
16 secretaria de planejamento e investimento estratgico. 17 sistemas internos de informaes gerenciais das instituies.
necessidade de ajuste na camada intermediria (rodoviria) e a estratgia de implantao em paralelo e concomitante com outras melhorias. Nesse seminrio foi destacada a importncia do patrocnio da alta administrao no processo de mudana da cultura em relao ao custo, enfatizando sua importncia e considerando prioridade o uso do modelo na anlise de resultados e desempenho. Cumpre destacar que nesse seminrio percebia-se ainda alguma resistncia em relao ao sistema de custos que foi apresentado. Uma reao esperada, tendo em vista as diferentes vises sobre o custo e sobre a importncia do tipo de informao gerencial. O segundo seminrio ocorreu no dia 11 de setembro do mesmo ano, e j foi possvel constatar uma mudana positiva na medida em que o sistema comeou a ficar mais claro para todos. Durante o evento foram apresenta-
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dos diversos aspectos do projeto de implementao de um sistema nacional de informao de custos aplicado ao governo federal, alm do estudo comparativo internacional sobre custos no setor pblico, realizado pela FGV Projetos, por sugesto e orientao de Victor Holanda. O evento foi transmitido por meio de tecnologia streaming e sistema de videoconferncia, permitindo o acompanhamento remoto pelos participantes.18 Finalmente, o Seminrio Internacional Infor18 cf. site do instituto social ris: <www.socialiris.org/forum/viewtopic. php?f=24&t=62>. acesso em: jun. 2010.
mao de Custos no Setor Pblico aconteceu nos dias 3 e 4 de dezembro de 2009, como realizao do Ministrio da Fazenda e do MPOG, com as seguintes instituies patrocinadoras: Fundao
Getulio Vargas, Escola de Administrao Fazendria (Esaf), Conselho Federal de Contabilidade, Instituto Social ris e embaixada britnica no Brasil. Seus objetivos eram:
q objetivo
geral promover a discusso sobre mensurao de custos
e destacar sua importncia para a melhoria da qualidade do gasto no setor pblico, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal.
q objetivos
especficos apresentar resultado da pesquisa sobre expec-
tativas dos potenciais usurios das informaes de custos na administrao pblica federal; apresentar o conceito, estrutura e funcionalidades do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal;
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analisar a experincia internacional recente na mensurao de custos no setor pblico; e identificar propostas que subsidiassem o processo de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal.
Conforme o programa a seguir demonstra,19 este seminrio desenvolveu uma forte dinmica em torno das oficinas de trabalho com a finalidade de aprofundar cada um de seus elementos. Para Holanda, a importncia dos seminrios foi clara.
Se temos um modelo terico, ento precisamos de um envolvimento dos diversos atores no processo; assim criamos um negcio chamado ponto de reflexo de alto nvel, que so os seminrios. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo esse aqui. Voc est se enxergando aqui dentro? Voc quer contribuir, voc quer discordar? Ento a gente discutia tudo. No tem nenhum problema. Est gravado. Ningum est isento aqui ou ento est impedido de dizer o que pensa. A gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente est fazendo, o mundo est fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora ns queremos fazer. Enquanto voc no tiver algo melhor, ns vamos fazer o que a gente est enxergando. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
19 elaborado a partir de informaes disponveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php? option=com_content&view=article&id=18: seminario-internacional-informacao-de-custosno-setor-publico&catid=3:posts&itemid=10. acesso em: jun. 2010.
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Seminrio internacional Programao Quinta-feira, 3 de dezembro de 200 Cerimnia de abertura Nelson machado secretrio executivo do ministrio da Fazenda Joo Bernardo Bringel secretrio executivo do ministrio do planejamento, oramento e Gesto arno Hugo augustin Filho secretrio do tesouro Nacional mauro srgio Boga soares diretor-geral da escola de administrao Fazendria luiz augusto Navarro Filho secretrio executivo da controladoria-Geral da Unio Ubiratan aguiar presidente do tribunal de contas da Unio marcos Vincius mazoni presidente do serpro carlos ivan simonsen leal presidente da Fundao Getulio Vargas Sesso I: Expectativas dos usurios sobre informaes de custos: resultados da pesquisa aplicada na administrao pblica diretoria de Gesto estratgica da secretaria executiva, ministrio da Fazenda Sesso II: A implantao do Sistema de Informaes de Custos do Governo Federal: uma base ampliada de apropriao de informaes Victor Holanda diretoria de Gesto estratgica/se/mF Gilvan dantas secretaria do tesouro Nacional Sesso III: Experincias e perspectivas da utilizao da informao de custos na administrao pblica internacional Klaus leder Universidade de Frankfurt (fundador da pesquisa internacional comparativa em contabilidade Governamental cigar) debatedores: Fundao Getulio Vargas e instituies acadmicas Sexta-feira, 4 de dezembro de 200 Reunio das oficinas de trabalho oficina 1: apropriao da informao de custo para a melhoria do processo de planejamento, oramento e execuo financeira
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oficina 2: oficina 3: oficina 4: oficina 5:
apropriao da informao de custo para a gesto e sua interao com os atuais sistemas gerenciais exclusivos dos rgos setoriais (finalsticos) desafios na integrao dos sistemas governamentais e harmonizao das estruturas administrativas com foco da gerao da informao de custos experincias internacionais de utilizao de informaes de custos na gesto pblica diretrizes da stN para a adoo do regime de competncia na contabilidade pblica brasileira: estgio atual, perspectivas e principais desafios
Apresentao das concluses das oficinas em plenrio Relatores de cada oficina de trabalho Resumo de lies para o Brasil especialistas da Fundao Getulio Vargas e instituies acadmicas Cerimnia de encerramento Nelson machado secretrio executivo do ministrio da Fazenda
O resultado pode ser visto a seguir:

Quando ns chegamos no terceiro seminrio e ns mostramos o sistema, foi uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, no ? E as pessoas tm visto que o sistema est trazendo informao, a informao estratgica, a informao relevante, que a informao que vai retroalimentar o sistema deles, e isso tem aberto portas. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Com isso, possvel constatar os avanos na formulao e elaborao do sistema de custos no apenas em termos do sistema em si, mas tam-
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bm em relao ao posicionamento e expectativa dos seus futuros usurios. Estes, por sua vez, foram consultados mais detalhadamente atravs de uma pesquisa realizada no segundo semestre de 2009, com base em questionrios (ver anexo, no final deste livro). Os questionrios foram respondidos por cerca de 1.648 servidores, sendo 1.447 do Poder Executivo, 51 do Poder Judicirio e 13 do Poder Legislativo, sendo que, entre os do Poder Executivo, 51% eram servidores da administrao direta e 39% de autarquias e fundaes. Vale destacar que grande parte dos respondentes vem desempenhando atividades de administrao financeira, oramento e finanas. As expectativas dos respondentes em relao ao sistema de custos, que, como vimos, esto em sua maioria no Poder Executivo, obedecem seguinte ordem: acreditam que informao de custos seria importante, em primeiro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para controlar e gerenciar as atividades; em seguida, para promover melhoria nos processos e, apenas na quarta e quinta posies, estaria a reduo dos custos das atividades e produtos, bem como dos insumos utilizados. Informar a sociedade estaria em sexto lugar e, por ltimo, a informao de custo seria importante para fixar preos de recuperao de servios e de venda. Para a maioria dos que responderam s questes, est claro que a informao de custos refere-se com mais fora eficincia do que eficcia ou efetividade. Ainda em termos de compreenso conceitual, demonstra-se a preocupao com o nvel de entendimento conceitual, tcnico e operacio-
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nal dos usurios para o sucesso do sistema, apontando para a importncia do trabalho de treinamento a ser desenvolvido. Alm dos dados sobre o sistema de custos, a pesquisa tambm mostrou que o Siafi e o Siasg20 so os sistemas estruturantes mais utilizados nas unidades dos respondentes, sendo o Siafi muito bem-avaliado, ao lado do Siape e SCDP21 em termos de facilidade de uso.
20 sistema integrado de administrao de servios Gerais. 21 sistema de concesso de dirias e passagens.
ConCeito de CuSto na adminiStrao PbliCa e e St r at g i a g e r a l d e i m P l e m e n ta o d o S i St e m a
Ento, toda a concepo de um modelo, que a gente chamou de gradualismo, mas que preserva a viso do todo. voc enxergar o todo e dizer o seguinte: o que essencial aqui para a gente comear um processo de mudana comportamental, cultural? (Entrevista com Victor Branco de Holanda, diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda e coordenador do processo de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, 26 fev. 2010)
Como vimos anteriormente, uma das maiores dificuldades do processo de constituio do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal era de ordem conceitual: como definir produtos para esse ramo de atividades to distinto da iniciativa privada, de onde provinham os modelos tericos de formao de custos em contabilidade? Para alm de certos servios pblicos que mais facilmente poderiam ser assimilados noo de produto como os de fornecimento de energia, saneamento bsico etc. uma alternativa seria a da definio dos custos a
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partir no apenas de produtos, mas sim direcionados a outros objetos. Mas esta opo teria suas prprias dificuldades especficas, na viso estratgica dos formuladores do atual sistema:
Eu acho que a questo, mesmo, era de ter uma definio conceitual, e os dirigentes aceitarem aquela direo conceitual. Esse o
22 conhecido tambm pela sigla aBc. 23 James Brimson, autor de Contabilidade por atividades.
ponto. Ento... por exemplo, h uma discusso acadmica clssica aqui: gesto estratgica de custo associada a activity based costing.22 Ento, custo por atividade; voc tem que desenhar as atividades, ver os direcionadores de custos... etc. Bom. Se voc vai e coloca essa
formulao terica como o teu norte, voc vai gastar rios de tinta e rios de dinheiro para definio das atividades, do caderno de atividade... como diz o Brimson:23 as atividades no tm fim, porque voc pode ir quebrando todas as atividades at onde voc quiser, at o mnimo detalhe da atividade. Bom. Quando voc terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro camarada que vai ser o secretrio da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele ter uma outra ideia que no aquela... (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Certamente, a oportunidade de se aplicar as ferramentas da gesto estratgica ABC aos custos da administrao pblica, alm de desejvel, poder
C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a o P B L I C a
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ser contemplada num futuro prximo.24 Mas, no contexto atual, o importante que o compromisso estratgico primordial com a disponibilizao imediata do sistema para seus usurios e controladores, eixo central do projeto atual, pde ser viabilizado a despeito das dificuldades recorrentes mediante uma reconceituao da noo de custos, particularmente adequada no somente realidade da administrao pblica brasileira, mas apta a incorporar, para a nova tarefa, todo o capital de trabalho e informao acumulados nos sistemas estruturantes j em uso. A diretriz conceitual fora, inclusive, objeto da reflexo do secretrio Nelson Machado em sua tese:
E essa eu acho que a contribuio terica que a gente acabou dando. Se a gente entender que essas classificaes [j utilizadas nos sistemas estruturantes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto quando houver produto, porque o setor pblico tem muito pouco produto, fsico, concreto, [...], e muitas vezes no d para identificar. Mas se eu identifico o custo do rgo, o custo do programa, o custo da funo, o custo do projeto, o
24 com efeito, de acordo com o prof. lino martins da silva, eu tenho que ver como que aqueles recursos so alocados s atividades. E se tiver produto, aos produtos. Ento, na rea pblica, quer dizer, ao fazer essa reflexo, ns chegamos naturalmente metodologia do ABC. Agora, essa metodologia tem que ser feita em duas etapas. O governo federal est tratando ainda da primeira etapa. Porque a primeira etapa voc saber onde os recursos esto alocados. Isso uma primeira fase. A segunda fase voc ver as atividades. (entrevista com lino martins da silva, 4 mar. 2010.)
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custo da atividade, eu j estou com meio caminho andado. Ento... E utilizando a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que ns temos, que pega milhes de lanamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de maneira eletrnica, e eu desprezar isso e tentar catar informao nos rgos?! Gente! uma insanidade. Ento, qual a proposta? A proposta a coisa mais bvia. [...]. Se voc pega a contabilidade que tem hoje, o oramento que tem hoje e trabalha as categorias oramentrias como os seus objetos de custo, trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contbeis necessrios para transform-la em custo... pronto! Voc tem meio caminho andado. A outra parte voc conseguir trazer, pelo sistema j existente tambm, as unidades fsicas. A o teu sistema... s juntar: a despesa ajustada para custo, nos objetos que j esto na cultura e no programa oramentrio, e as unidades fsicas, que geralmente esto em sistemas j paralelos de todos os ministrios de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Ento, basicamente, eu acho que essa era a linha que faltava. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
A rigor, estratgia semelhante j fora desenvolvida antes, pelo prprio Nelson Machado em sua passagem pela Secretaria de Fazenda de So Paulo, e, em outras circunstncias, na experincia de Lino Martins da Silva, na Controladoria da capital fluminense:
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Uma das coisas que ns fizemos na Controladoria do municpio do Rio foi exatamente... que [...] ns aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro vem estudando para fazer; na verdade, ns pegamos as estruturas j existentes. No tivemos que desenvolver um sistema de custos. Ento, j tem uma rea de pessoal?. Tem. Qual o sistema que roda a folha de pagamento? esse. J tem uma rea de oramento? Tem. Qual o sistema? J tem uma rea de manuteno de frota e essa coisa? Ento, ns fomos pegando esses sistemas e fomos, na realidade, integrando os sistemas, atravs de uma estrutura multidimensional... (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informaes oramentrias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), as informaes fsicas, constantes do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e as informaes de pessoal, que conformam o contedo do Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas num mesmo banco, num mesmo data warehouse, dando a elas, porm, o necessrio tratamento contbil e, desse modo, convertendo-as em informaes de custo. Esta ideia fica mais visvel na figura 3.
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figura 3 Modelo de convergncia
Sigplan Siest Sidor Sidor rgo, Uo Siasg Siop rgo, Uo Siorg rgo, Uasg SCdP rgo, Uorg rgo Siape Custos Siafi UG, Uo, rgo
Fonte: odilon Neves Jnior (2009), seminrio de informao de custos da administrao pblica Federal.
Outro sistema j instalado, que tem desempenhado uma funo importante no processo, o Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal (Siorg), do Ministrio do Planejamento:
Siorg um sistema da estrutura institucional de toda a administrao pblica. Ele tem uma tabela nica. Ento, o que acontece? A nossa estratgia usar essa tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O que ns ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela nica que o Siorg, e dentro do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. S que, dentro do Siafi, eu j tenho, dentro
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da unidade gestora, o campo do Siorg. Ento, vamos supor: essa unidade, aqui no Siafi, o cdigo 25.101; no Siorg o 17.101. Ento eu j tenho um de/para dentro do Siafi. Esse rgo 25.101 do Siafi, l no pessoal, ele 30.101. Mas, l nesse 30.101, ele tem o cdigo do Siorg tambm, que 17.101. Ento, na verdade, eu no vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu j tenho uma tabela nica em que j est o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Ento eu vou aproveitar ela. E a eu fao o link. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Assim, a primeira vantagem da abordagem preconizada constituda pelo fato de que toda a informao utilizada j se encontra disponvel e permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que j se encontram em operao operao esta que, inclusive, no sofre qualquer interferncia por conta da nova apropriao de seus dados pelo sistema de custos , e cujos processos de alimentao tambm j se encontram perfeitamente incorporados rotina dos rgos pblicos e funcionrios envolvidos. Ou seja: no h necessidade de nenhuma nova alimentao, nem muito menos a duplicao de esforos. Com efeito,
a viso desse modelo, tambm, no gerar um retrabalho, aumentar a carga de trabalho do gestor pblico. Ento, qual foi a estratgia? Foi buscar as informaes dentro dos sistemas estruturantes. Ento, ns temos um grande sistema, que o
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Sistema de Administrao Financeira e Oramentria do Governo Federal, que Siafi, e a eu tenho a informao financeira, oramentria e patrimonial, e eu tenho o Sigplan, em que eu tenho a informao do planejamento e da execuo desse planejamento. Ento, eu tenho l qual a ao e qual o programa, qual a ao e qual o produto dessa ao. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que o sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informao tanto financeira como fsica: em determinado rgo, quantos servidores tm? Esses servidores esto lotados no rgo? Esto trabalhando no rgo ou esto cedidos para outro rgo? Qual a remunerao desse servidor? Ento, l no Siape eu tenho essa informao. Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu tenho a informao das contrataes. [...] No era gerar um sistema que o gestor tivesse que entrar l para colocar a informao para gerar custo. Eu vou buscar a informao onde ela est, que no sistema estruturante. [...] Ento, eu vou pegar uma determinada ao oramentria, vou no Sigplan para buscar o produto dessa ao e vou fazer o cruzamento, e a eu vou saber qual foi o custo dessa ao e o que produziu essa ao de governo. Quando eu quero saber o custo de um rgo, ento eu vou pegar a informao financeira do Siafi, da execuo oramentria, e vou pegar tambm a informao do Siape, quanto foi a folha de pessoal. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A segunda vantagem que todo o ajuste contbil necessrio para a converso dos diferentes insumos informacionais em dados sobre custos processado nica e exclusivamente pela equipe da Secretaria do Tesouro
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Nacional, capacitada e alocada especificamente para esta finalidade. Tratase de se fazer uso, nas palavras de Victor Branco de Holanda, da
proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade propriamente dita, ou seja, que uma funo que est no Tesouro, na Secretaria do Tesouro Nacional, que a programao financeira e o controle da execuo oramentria e financeira. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Ou ainda, como nos lembra o secretrio executivo:

Como o modelo de custos feito na confluncia da contabilidade e do oramento, ento, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos o sistema de contabilidade. O sistema oramentrio fundamental, mas ele j est na contabilidade, que faz a contabilidade oramentria. Ento era muito natural que transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contbil. Ento esse ajuste contbil que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimenso custo j estabelecida e definida. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O processo descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva Dantas.
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Sobre isso, importante realmente falar que voc tem a informao financeira do Siafi, [...] a despesa oramentria executada, aquela despesa liquidada. S que ns temos algumas situaes em que uma despesa oramentria, mas no uma despesa contbil, no um custo, como o caso da compra da ambulncia citado aqui. A compra da ambulncia, na contabilidade pblica, uma despesa oramentria, porque um dispndio, tem que ter autorizao legislativa. Ento, uma despesa oramentria, est correto, uma despesa de capital. Porm, isso no custo. Ento, eu tenho que pegar a despesa oramentria do Siafi e dar um tratamento, para levar para o sistema de custos. Ento, eu pego a despesa oramentria pelo valor total e vou fazer os ajustes contbeis. Eu vou verificar: essa despesa oramentria custo? Se sim, vai para o sistema de custos; se no, a eu fao a reduo. Ento, ns temos uma despesa, por exemplo, que a compra de material para almoxarifado: eu comprei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra uma despesa oramentria, mas no custo ainda, porque ela no foi consumida ainda l na minha unidade. Mas ela est dentro da despesa oramentria. Ento, eu busco essa informao no Siafi e, aqui no sistema de custos, fao o ajuste contbil. Ento, eu verifico l: despesa oramentria, valor total, mil. A eu vejo: desses mil, 200 so compra de material para estoque. A eu retiro esses 200. Ento, a despesa oramentria fica ajustada para 800. Mas alm de eu retirar aquilo que foi a compra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que j foi consumido, j foi requisitado pelas unidades. Ah, foram consumidos 100. A eu somo 100, e a a minha despesa oramentria ajustada passa a ser 900. Opa! Ento, essa uma informao boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo no vo ser os mil, que
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foram a despesa executada; vo ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses so os ajustes contbeis. Ento, ns retiramos da despesa oramentria: a despesa de capital, investimento, inverso financeira, amortizao da dvida, e retiramos tambm essa compra de material para estoque. E o que ns inclumos como custo? A depreciao dos bens, que ns temos aqui. As empresas j fazem depreciao. Alguns rgos, a partir de 2010, esto comeando a fazer depreciao. Ento, ns retiramos a compra daquele bem, retiramos o investimento e a inverso financeira, mas inclumos a depreciao daquele bem. Assim como ns retiramos a compra do material para estoque, ns inclumos o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questo, por exemplo, das frias, frias e dcimo terceiro: quando voc paga as frias, isso o dispndio financeiro, mas no custo. O dcimo terceiro, quando voc paga o dcimo terceiro, a antecipao l em junho, ou em dezembro, o valor total, isso tambm no custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Ento, ns comeamos a fazer a proviso de frias, a proviso de dcimo terceiro, quer dizer, cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informao e levo para o sistema de custos, e quando eu pagar as frias dele, isso no vai ser custo, vai ser simplesmente a sada de caixa. Foi custo cada ms que ele trabalhou. Tudo isso ns fazemos atravs desses ajustes contbeis.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A figura 4 apresenta a relao entre o ajuste contbil e a produo da informao de custo.
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figura 4
Qual o papel dos ajustes contbeis no processo de gerao da informao de custos?

despesa oramentria executada (despesa lquida + inscrio em Rp no proc.) ajustes oramentrios
() despesa executada por inscrio em Rp no processados (+) Restos a pagar liquidados no exerccio () despesas de exerccios anteriores () Formao de estoques () concesso de adiantamentos () investimentos/inverses financeiras/ amortizao da dvida
despesa oramentria ajustada ajustes patrimoniais

(+) consumo de estoques (+) despesa incorrida de adiantamentos (+) depreciao/exausto/amortizao
despesa oramentria aps ajustes Patrim. Custos (ideal)
Fonte: Feij (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal, adaptado de machado (2005).
Com relao, especificamente, ao processo de alimentao,

o que que ns fazemos? No Siafi, ns colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de pagamento: a folha de pagamento, ns criamos l um mdulo de proviso. Ele vai e faz a proviso. Quando ele faz a proviso no Siafi, ele gera a informao numa conta contbil. A eu pego essa informao e levo para o sistema de custos. Para o gestor, no est alterando. Ele no vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema
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estruturante dele l. S que a eu pego e levo essa informao. Tem que depreciar, vai fazer depreciao. medida que ele faz a depreciao, isso alimenta uma conta contbil que levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, ns temos uma frmula do ajuste, e a faz a alimentao automtica. O que ns trabalhamos : melhorar a informao dentro do sistema de origem, que o sistema estruturante. [...]. Ento, medida que o rgo vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor informao no Siafi, que levada para o sistema de custos. Ele no vai melhorar dentro do sistema de custos; ele melhora l e isso alimenta direto o sistema de custos.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Com esse procedimento no apenas foi possvel superar as dificuldades de ordem terica, mas tambm as de ordem prtica, caracterizadas exatamente pela dificuldade de se obter a adequada informao emprica de custos. Certamente essa segunda dificuldade era e continua sendo o principal desafio a ser vencido pelo Sistema de Informao de Custos do Governo Federal. Isto porque, obviamente, no somente a informao disponibilizada nos sistemas estruturantes atuais no foi originalmente produzida para ser transformada em dados sobre custos, como tambm envolve forosamente toda a diversidade de caractersticas tpicas das atividades de cada rgo finalstico. Holanda, em sua apresentao em seminrio sobre sistemas de custos, mostrou as dimenses organizacionais e tecnolgicas, que se juntam para produzir as informaes necessrias para o sistema (figuras 5, 6 e 7).
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figura 5 dimenso tecnolgica

sigplan sidor siafi siape siasg siorg estrutura organizacional Grupo de usurios
7 Plataforma baixa Banco de dados
sieg Web services
Grupo de informaes infrasigs setoriais dimenso fsica operacional
Fonte: Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
figura 6 dimenso organizacional

de ... Para (estruturas) 6 sigplan sidor siafi siape siasg siorg
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Web services
sieg
infrasigs dimenso fsica operacional Fonte: Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal. setoriais
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figura 7
estudo comparado mundial 1 estrutura conceitual bsica 2
Grupo de usurios organizacional 3
diretrizes do modelo de custos

8 ajustes contbeis 4
Web services
Grupo de informaes sigplan sidor siafi siape siasg siorg
7 Plataforma baixa Banco de dados
sieg
9 Modelo mensurao un. fsicas 5
de ... Para (estruturas) 6
infrasigs setoriais dimenso fsica operacional
Fonte: Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
De fato, como nos lembra Maria Betnia Xavier, o grande desafio tcnico estava justamente na compatibilizao dos sistemas estruturantes:
Ns partimos de uma premissa de que no iramos onerar o gestor, de que iramos usar as bases disponveis. De fato, cada base est sob gesto de um rgo distinto, foram construdas em momentos distintos para atender a determinaes, necessidades tambm distintas, mas quando ns avaliamos, nesse processo de evoluo, de fuso da informao, vimos que so bons dados, s que esto estruturados de uma forma diferente. Ento, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio. (Entrevista com Maria Betnia Gonalves Xavier, 15 mar. 2010)
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Mas justamente aqui que se encontra outro aspecto da maior relevncia na estratgia desenvolvida e posta em prtica, hoje, pela Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda: que, embora num primeiro momento as informaes de custos setoriais disponibilizadas pelo sistema forosamente apresentem eventuais disparidades e distores, cada unidade gestora e fornecedora de dados, em cada ministrio e rgo pblico da administrao, certamente se ver incentivada a valer-se do sistema e a aprimor-lo e corrigilo, no sentido de tornar aquela informao de custos que lhe diz respeito a mais exata e fidedigna possvel. Com o acesso ao sistema, cada custo, de cada projeto, de cada programa, de cada unidade da administrao pblica, se tornar conhecido e passvel de crtica, questionamento e reconhecimento. Ser possvel, portanto, o cotejamento, em sintonia fina, de elementos essenciais constituintes da eficincia de cada um destes rgos, a partir das informaes de seus custos. Sejam estes quais forem.
Ento a minha grande expectativa que essas reas passem a usar o sistema de custo do governo federal como a primeira base de informao uniforme, verificvel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade, o seu sistema de custo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Ou seja, o prprio funcionamento com a utilizao descentralizada do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, por todos os seus
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partcipes e interlocutores, o melhor mecanismo de incentivo sua alimentao, ao seu aprimoramento e ao esforo pela melhoria da qualidade da informao contbil ali disponvel.
A gente acha que um sistema de informao de custos pode ser um grande incentivo sistmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores e os coordenadores de ao do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan, o que eles fazem periodicamente. S que... isso era ruim, e tambm, o modelo era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisar fazer isso. E a haver uma poltica de governo, no sentido poltica dos rgos centrais, um incentivo, uma determinao, para que isso seja feito. Ento, se o cara no entrar l e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara no entrar l no sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele no alimentar com algumas informaes, continuaremos com grande deficincia. Mas o sistema de informao de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer assim: olha, o seu custo esse. Se voc no alimentou... agora, explica. Ou seja, por que est aparecendo aqui que voc gastou 10 milhes. Se voc no consegue explicar o que voc fez... (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, a conscincia acerca do carter estratgico da etapa atual e inicial de sua implementao
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e a compreenso dos dirigentes de que o sistema de custos no panaceia, ele no nascer pronto. Se tem que entender isso. No nascer pronto. E, na primeira informao, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso dessa ferramenta que vai poder melhor-la; e a, sim, ela ter a contribuio para que o dirigente do rgo compreenda qual o custo que ele tem e esteja imbudo do objetivo de reduzi-lo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Assim, a impactante diversidade da realidade dos custos dos servios, produtos e atividades hoje prestados e desempenhados pela vasta e complexa mquina pblica nacional pode deixar de ser um empecilho transparncia, melhoria da gesto, e mesmo necessria mudana da mentalidade gerencial dos recursos pblicos, e passar a ser a base para um grande e contnuo esforo de aprimoramento dos servios essenciais prestados pelo Estado nossa sociedade, com base nos recursos que dela mesma so recolhidos.
porque as pessoas tm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no sistema colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele pe as quantidades fsicas. Depois, medida que vai executando, medir o que executou e colocar l, mais difcil. Ento... muitos rgos no conseguem fazer; ou no conseguem fazer a medio ou, se o fazem, no registram. Bem, ns vamos buscar essa informao. Se a informao l estiver torta ou estiver vazia, o sistema de
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custos vai devolver a informao vazia. Ento vo aparecer coisas assim: ah, gastou R$1 bilho para fazer... zero. Bom, esse o problema do gestor, no o problema do sistema de custos. Ele no alimentou... No o sistema de custos. Ele no alimentou foi o Sigplan. Est bom. Na hora que acontecer isso e algum disser: olha, fulano de tal gastou 1 bilho e no fez nada, ele vai ter que se explicar. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Com efeito, justamente em funo dessa diversidade e dessa enorme complexidade, constituda pelo conjunto de reas de atuao do governo, que o projeto do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem que a inteno pudesse se concretizar, e por isso que ainda hoje, como natural, h tanta controvrsia com relao estratgia ideal para sua implementao. Uma das discusses ocorreu precisamente entre diferentes concepes acerca da forma de constituio do sistema de custos. Uma delas preconizava um sistema menos geral, mas que pudesse se aprofundar mais. Para isso seriam selecionadas algumas reas estratgicas onde pilotos do sistema pudessem ser testados e desenvolvidos em detalhe, aos quais se seguiriam outros, at que toda a mquina pudesse ser contemplada e incorporada. Aquilo que, ao final, inegavelmente se obteria dessa forma em termos de qualidade de informao e uniformidade sistmica seria contrabalanado, porm, por um

considervel dispndio em esforo de trabalho, mas, acima de tudo, de tempo uma das variveis mais decisivas quando se trata de mudanas no setor pblico, onde os imperativos democrticos da alternncia de poder e responsividade s urgncias do interesse pblico em mutao tendem a cobrar alto preo em matria de rotatividade de decisores e descontinuidade de projetos de interesse do Estado. Alm disso, seria lcito esperar que a implementao paulatina de um sistema como esse, que partisse do detalhamento em profundidade, das partes para o todo, tivesse multiplicados os seus naturais custos de transao e envolvimento para cada nova unidade gestora incorporada, assim como demandasse a necessidade de implementao de novas polticas especficas de incentivo sua alimentao e manuteno. A outra viso, adotada pela Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda, defendia, inversamente, a organizao de um sistema amplo, que apresentasse resultados mais gerais e eventualmente precrios, ou at mesmo insatisfatrios, para certos setores , porm de modo mais imediato, para grande parte da administrao pblica, servindo-se j, inclusive, do capital instalado dos sistemas estruturantes em franca operao. O modelo implantado, apelidado rodoviria, como representado anteriormente, teve justamente a virtude de tentar conciliar em grande parte as diversas vises. Foi essa a estratgia:
Ns tivemos num primeiro momento, at os documentos devem mostrar isso, um primeiro momento, um conjunto de vises, obviamente, diferenciadas. At

alinhar a viso de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, obviamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clssico, criar um projeto piloto de custos com todas as suas caractersticas, com profundidade e pequenininho. Ento, a viso que ns estamos trabalhando oposta, quer dizer, ela rasa e abrangente. [...] porque eu entendo que essa a nica capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e no vai conseguir aproveitar a capilaridade da captao de informao que ns temos no Siafi, no vai aproveitar o conjunto de informaes de todo o oramento pblico federal. No tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da rodoviria. Quer dizer, ento, ele vai pegar todo mundo, e a cada um pega o bonde que quiser e aprofunda da maneira que tiver condio, que tiver necessidade, que tiver competncia. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O ponto assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas de Contabilidade Aplicadas Federao, da Secretaria do Tesouro, Paulo Henrique Feij:
Qual a melhor informao e mais prxima de custos que eu consigo no cenrio atual? Por mais que eu saiba que isso no ainda custo. Mas sem ser da teoria contbil, no ? Ento, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por
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qu? Porque voc teria duas sadas, na minha viso, para implantar um sistema de custos: ou voc chega e diz olha, eu s consigo implantar sistema de custos depois que eu alterar a estrutura da minha casa, s consigo levantar o segundo andar depois que eu preparar realmente o alicerce, ou, o outro, no, eu vou comear a levantar esse negcio e a vou reforando as bases medida que ela for levantando. Ento, era um pouco disso. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Acima de tudo, portanto, a concepo do Ministrio da Fazenda baseava-se na necessidade de um sistema de custos que no levasse muito tempo para comear a ser implantado. Um sistema que, ao mesmo tempo, atendesse demanda de dcadas por sua implementao, e que, mesmo com todas as suas imperfeies e lacunas, uma vez iniciado e oferecido em suas linhas bsicas administrao pblica mas tambm aos rgos controladores e sociedade se converta numa realidade que, alm de servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes, sejam eles quem forem, como um fato incontornvel: uma imprescindvel ferramenta de Estado. Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulao da estratgia de implementao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, de par com a deciso de utilizar os sistemas estruturantes preexistentes: o papel do gradualismo na sua elaborao e implementao. O gradualismo possibilitaria a implantao do sistema na administrao
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pblica federal de forma rpida e ampla, ficando para cada setor a deciso sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informao.
O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos para resolver um problema e do tempo que o governo dispe para fazer as coisas numa janela de oportunidade. [...] Voc tem que fazer do regular para baixo, e voc ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo um processo de aprendizagem. [...] O que a gente est fazendo no sistema de custos [...], exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente tem hoje, com as condies que a gente tem hoje e com o tempo poltico que nos resta. A a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Ento, agora ns estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois, trs. O gradualismo no destri a viso do conjunto. Mas a viso do conjunto no pode ser impeditivo de voc dar o primeiro passo. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Para ilustrar a forma como esse sistema se apresentaria inicialmente e quais seriam seus possveis desdobramentos dentro dos setores, Holanda lanou a ideia de rodoviria:
O sistema [...] capta, prioritariamente, as informaes do sistema oramentrio, financeiro e contbil da administrao pblica, que o Siafi o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. Ento, sucintamente,
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eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu oramento, e a a contabilidade consolida essas grandes informaes agregadas. [...]. A partir da informao que a contabilidade j d, eu posso fazer o sistema de informao de custo. Ento a rodoviria se estabelece, a partir dessas informaes agregadas do universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Algum [se referindo troca de informao] chega rodoviria e algum sai da rodoviria. um ponto de encontro. E o sistema de informao de custo esse ponto de encontro. Porque voc tem que ter as informaes financeiras agregadas, que descem para uma rodoviria, e informaes fsicas, de execuo de produtos e atividades de mensurao fsica, que vm do mundo operacional... do cho de fbrica, e que no est nos rgos centrais [...]. assim que a gente conseguiu comunicar o modelo. A gente dizia: tem um pedao que daqui at a rodoviria, tem um pedao que da rodoviria para baixo. Ento [os rgos centrais do] governo federal tm a incumbncia de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva] at a rodoviria. Depois, da rodoviria para baixo [de baixo para cima, numa abordagem indutiva], cada setor educao, sade, infraestrutura, segurana pblica vai refinar. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
O modelo da rodoviria se enquadra, pois, no somente na estratgia gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, como tambm caracteriza a proposta de se articular a possibilidade de universalizar a informao de
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custos para todo o aparato governamental sem desprezar ou sacrificar a necessria autonomia relativa dos rgos finalsticos no desempenho de suas atividades e responsabilidades que, afinal, representam os principais encargos do Estado.
Ento, o modelo da rodoviria, algum vem de cima, com informaes que s tem l... Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confuso informacional, ento ele j recebe padronizado e modelado, para que, a partir da rodoviria, ele possa capturar e trabalhar outras informaes. Por isso que o modelo, ele muito robusto no que tange a crticas. [...] E os seminrios apontaram isso. Quando algum levantava a mo l, a gente no tinha nenhum temor de levantar a mo tambm e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu trabalho terico, que, quando voc tem um sistema complexo, voc tem diversas vises do problema. Ento a gente conseguia dizer: voc est certo dentro do pedao que lhe cabe; mas voc j pensou com os olhos de um outro ator? Ento a virtude do modelo essa: eu dou a liberdade de voc fazer o que voc acha conveniente a partir de um certo grau de liberdade que voc tem em sua rea de responsabilidade. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista adotada a opo de envolver os demais atores estratgicos desde o primeiro momento do processo de elaborao do sistema de custos.
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De acordo com o prof. Lino Martins da Silva,

tentar juntar essas competncias para, na verdade, receber crticas, sugestes , eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara ficar olhando s para o prprio umbigo, no d para fazer uma reforma desse porte. Porque o sistema de custos entra na organizao. Ele tem que entrar na organizao, seno ele no ser um sistema de custos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Nos seminrios realizados e na dinmica de interaes para a efetivao do sistema, abriu-se a oportunidade de um debate amplo, de um dilogo em que os proponentes do sistema se expunham e s suas ideias e ouviam os demais atores e interlocutores, dentro e fora da administrao. Um dilogo capaz de, ao mesmo tempo, aprimorar e corrigir o projeto, mas, acima de tudo, envolver tais atores e interlocutores como participantes, tambm, do processo criativo , sem os quais, inclusive, nada poder ser feito de novo, til e duradouro. Argumenta Gilvan da Silva Dantas:
Eu acho que agora ns chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem to somente dentro do Tesouro Nacional; dentro da administrao pblica. Ns fazamos os seminrios... Nos seminrios, tinha l a academia, os professores; gestores; pessoas
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autnomas que estavam l; pessoas de municpio, e era uma troca de experincia. Ns tivemos oficinas em que amos para uma sala com 50 pessoas que ficvamos ali debatendo trs horas sobre o modelo. Porque no uma coisa fcil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminrio, e me falavam: Para mim, custo isso, e a falava, falava, falava, e a eu escutava e, dali, s vezes, saa uma ideia e tal. Ento, assim, eu acho que at hoje no foi feito por qu? Porque no uma coisa fcil. Fazer custo, apurar custo dentro de uma empresa no uma coisa fcil, imagine dentro da administrao pblica! Porque sabe qual o risco que voc corre? Voc gerar um grande sistema, um elefante branco, porque a informao no serve para nada. Trabalha pra caramba para gerar a informao, mas no final, essa informao est servindo para qu? Para tomar alguma deciso? No, nenhuma. Eu trabalhei numa entidade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela mquina funcionava para a sobrevivncia do prprio sistema, e a alta administrao no tomava deciso nenhuma sobre a informao de custo. Ento, isso um perigo muito grande, porque ns temos uma grande mquina pblica. Imagine voc criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informao, mas, no fundo, essa informao serve para qu? Ento, isso uma grande dificuldade que tem na concepo do modelo. E esse modelo nosso um modelo feliz por qu? Porque ele pega a informao oramentria, traz para dentro desse sistema, faz esses ajustes contbeis, [...] pega a informao fsica, pega a informao de pessoal. E qual a informao que ele gera? O custo desse programa, o custo dessa ao tanto. A o gestor vai olhar: est boa ou no est
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essa informao? No est boa por qu? Porque l, no meu sistema de planejamento, no foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui no um produto bom. No esse o produto. Eu no planejei bem. Ento, o sistema de custos vai retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de oramento. Ento, vai chegar a um ponto em que, quando algum rgo for negociar com a SOF25 a abertura de um crdito adicional, por exemplo,
25 secretaria de oramento Federal.
a SOF vai olhar os relatrios de custo. Espera a, por que voc quer mais crdito adicional? Olha o custo do seu programa l. Voc tem um custo to alto e produz
to pouco. Ento, aqui ns temos esse ponto muito favorvel, porque a nossa informao no vai ficar uma informao perdida. Ela uma informao de custo para qu? L no oramento, na hora que for fazer a elaborao da nova proposta da lei oramentria, ele vai observar a informao de custo. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
H ainda que se mencionar que, de acordo com o gradualismo est a aceitao de que, numa primeira verso, o sistema central no contemplaria completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a depreciao.
Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulncia no custo; a depreciao da ambulncia ao longo do tempo que o custo. Ento, a maioria dos sistemas ditos de custos que existem a, eles, na verdade, so custos dos
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gastos oramentrios, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Ento, a pessoa diz assim: Quanto custa o programa tal?. Na verdade, quanto o programa tal gastou, praticamente. No o quanto ele custa, no sentido de teoria de custos, no ? Ento, o setor pblico no deprecia a questo de exausto e amortizao, a questo de reconhecimento de determinadas despesas que aconteceram e, s vezes, no tinham o suporte oramentrio. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
No entanto, a simples meno deste elemento nos informa acerca de outro aspecto inovador potencializado pela efetivao de um sistema como esse: o de inserir ou reinserir na cultura gerencial pblica brasileira a questo decisiva do prprio patrimnio do nosso Estado. Ou seja: a possibilidade de conhecer sistematicamente, afinal, os custos dos servios, produtos ou atividades prestados pelo governo abre tambm novas perspectivas para a incorporao ao processo de gesto do conhecimento sobre as formas e os valores especficos da depreciao dos ativos disponveis, e, desse modo, para um controle mais firme e eficaz do patrimnio instalado, a servio da mquina pblica. E o que mais importante: num registro de competncia, e sob condies institucionais possivelmente nicas em nossa histria. como se nos preparssemos para superar em definitivo o conhecido passado antirrepublicano de apropriao patrimonialista do Estado brasileiro no qual grupos de interesse se assenhoreavam dos recursos e

do aparato da administrao para dele auferir rendimentos esprios e em predao ao interesse nacional mais amplo e, finalmente, abrssemos o caminho para a efetivao de um Estado eficiente, que no somente zela pela manuteno e valorizao do patrimnio pblico, mas tambm, e por isso mesmo, torna-se capaz de colocar os capitais incorporados a esse patrimnio integralmente a servio da prestao de servios e bens coletivos sociedade. De acordo com Paulo Henrique Feij,
quando voc vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam se sobrepondo sobre os aspectos at financeiros. Uma a viso patrimonial, outra a viso financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos ou perdas econmicas que no necessariamente so avaliados, ou no so avaliados por fluxos de caixa. Ningum vai comprar uma empresa olhando s o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem de ativos e qual a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, no ? O setor pblico est caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que voc avalia o pas so muitos instrumentos de fluxo, que no sero perdidos ao longo da histria. O fluxo de caixa, as operaes de resultado primrio, essas coisas sero importantes para o pas, continuaro sendo, mas no como o nico elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado e eu posso ter um dficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um dficit de caixa porque eu investi, eu comprei vrios apartamentos, casas e tudo. Tenho

dficit de caixa. Mas eu posso tambm ter um supervit de caixa e estou cheio de contas a pagar. Ento, no um elemento s que vai me dar a avaliao da minha situao, da minha boa situao fiscal. Custo, ento, vai ser um dos elementos que, retirado dessa informao, ir apoiar todo o processo. Ele busca informaes para gerar outras informaes que retroalimentam o processo, como no diferente numa empresa. [...] Ento, nesse cenrio, acho que importantssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que voc no est fazendo ainda o ponto ideal no um fracasso; pelo contrrio, um passo na busca de que voc chegar, de que voc est indo... Est-se construindo um grande sistema que est adaptado a pegar toda essa transio de sairmos de um modelo de uma contabilidade oramentria para um modelo de uma contabilidade patrimonial. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Finalmente, h que se mencionar que a opo pelo gradualismo, alm de ter em conta, principalmente, a importncia que um sistema de custos pode ter na administrao pblica mesmo que a primeira informao obtida e disponibilizada no sistema ainda no seja a melhor possvel , tambm incorpora, como um de seus principais condicionantes, a expectativa inexorvel acerca da presso dos rgos controladores, e, em sentido mais amplo, da prpria sociedade. Trata-se, simplesmente, de incentivar a produo da transparncia no trato com os recursos pblicos, no apenas no sentido de cumprimen-
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to de um imperativo tico, de uma demanda cidad (o que, alis, j no seria pouco), mas, tambm, de modo a incorporar a prpria crtica e o controle externo como incentivos primordiais para o aperfeioamento e a melhoria da gesto.
reCePo do SiStema PeloS rgoS ControladoreS e Pela SoCiedade Civil
At aqui, obviamente, enfatizamos apenas a principal dimenso que envolveu a concepo e o desenvolvimento do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal: a oferta de uma inigualvel ferramenta de gesto. Mas outra importante preocupao presente na discusso sobre o sistema de informao de custos aquela que se reveste da maior importncia poltica e para toda a sociedade: o de sua utilizao pelos rgos controladores. O sistema ter o desafio de articular a utilizao de suas informaes em prol de uma gesto mais competente e eficaz e de lidar com a exposio desses dados ante a cobrana dos rgos controladores e da prpria sociedade civil. Nesta segunda frente existem tambm, como vimos, grandes oportunidades para o avano do sistema. Mas, ao mesmo tempo, h que se levar em conta os novos riscos para o sucesso de toda a empreitada:
Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitncia. No d para fazer um projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Voc tem que fazer, apesar da fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresa medida que voc vai usan-
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do. Ento... No que a gente esteja fazendo festa no. A gente venceu uma etapa, que era entregar. Agora ns temos todas as dificuldades de um processo. A gente no sabe ainda como que a informao de custo vai ser usada, que aquela preocupao. Se ela for usada para dar porretada na cabea, h um grande risco desse sistema ser muito criticado. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Com relao, mais especificamente, aos rgos de controle da administrao, como a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU),
existe uma grande preocupao nossa em relao aos rgos de controle. O rgo de controle no pode usar a informao de custo no carter punitivo. Se fizer isso, vai ser um grande inibidor do processo. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
preciso, acima de tudo, portanto, incentivar o uso do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal entre os gestores.
O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso que temos trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na administrao pblica, orientada para resultado e na busca por atingir metas
r eCePo do SI SteMa P eLoS rGoS ControL ador eS
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conciliando eficincia e eficcia. O meu sonho ver a administrao pblica concedendo prmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informao de custos, mantendo um nvel de qualidade aceitvel a baixo custo. Antes de punir, dizendo: seu custo est todo errado, baixo, alto, ou incoerente. [...]. Antes dessa cobrana, quem usar informao de custos est demonstrando que quer acertar, ento d uma chance para ele acertar, d um prmio, um incentivo para ele usar a informao de custos e ir melhorando a gesto. Vamos ajud-lo a encontrar o seu custo e depois discutir com ele qual deveria ser o seu custo; isso requer parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
A preocupao dos gestores do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal com a recepo da nova ferramenta se justifica. Como vimos, o uso crtico dessas informaes, em primeiro lugar, por parte de rgos e/ou instituies como a CGU e o TCU, um elemento bsico do processo de produo de importantes incentivos ao esforo por aperfeioar a alimentao dos dados utilizados e constantes dos sistemas estruturantes que subsidiam o sistema de custos , permitindo, ao longo do tempo, a confeco de uma informao de custos mais fidedigna, para cada rgo finalstico. rgos como a CGU e o TCU podero se valer dos dados do sistema para comparar custos das diversas unidades, apontando falhas ou imperfeies, e exigir no somente a efetivao dos necessrios ajustes no fornecimento dos dados aos sistemas estruturantes mas, acima de tudo, a
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busca da racionalizao dos processos e o aumento da produtividade e da responsabilidade no uso dos recursos. No entanto, se essa informao inicial fornecida pelo novo sistema e sabidamente imperfeita no estgio atual for utilizada pelos controladores de forma exageradamente rigorosa ou sem o devido cuidado, o incentivo pode acabar se dando de modo inverso, com evidentes prejuzos para a prpria melhoria da informao de custos e, consequentemente, para sua gesto. Ao invs de se sentirem estimulados a contribuir para a melhoria do sistema, gestores que porventura se sintam insatisfeitos com os dados de custos de suas unidades, que por acaso se sintam assim malretratados no sistema, ou mal-interpretados pelos rgos de controle, podero vir a se desinteressar da ferramenta e passar a v-la muito mais como um estorvo, sem utilidade positiva. Na pior das hipteses, inclusive, um acirramento de posies por conta de um uso inadequado das informaes de custo agora disponveis pode dar margem a conflitos interinstitucionais em que todos acabam perdendo: perde o gestor finalstico a oportunidade de se valer do sistema e aumentar sua produtividade; perdem o prprio sistema e seus articuladores nos rgos centrais do governo, em sua tarefa institucional primordial de gerentes-gerais e guardies dos recursos pblicos; perdem tambm, portanto, os prprios rgos controladores, tambm responsveis pela defesa do interesse pblico; e, por ltimo, mas no menos importante, perde toda a sociedade, fonte e destinao dos recursos.
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Felizmente, porm, como seria de se esperar, a chegada do novo sistema de custos parece contar com expectativas positivas da parte dos rgos de controle. Nas palavras de Valdir Agapito Teixeira, secretrio federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da Unio:
A ttulo gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o planejamento das aes de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme disciplina a Instruo Normativa no 1 de 2001, a auditoria operacional consiste em avaliar as aes gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administrao pblica federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinio sobre a gesto quanto aos aspectos da eficincia, eficcia e economicidade, procurando auxiliar a administrao na gerncia e nos resultados, por meio de recomendaes que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Diante disso a CGU conjetura a utilizao de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e atividades e, aplicando parmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas avaliaes de desempenho desses programas, projetos e atividades. Alm da mensurao das aes de governo, a CGU vislumbra a utilizao de dados de custos para avaliar a atuao gerencial dos gestores das entidades pblicas, focando a eficincia, a eficcia e a economicidade na gesto dos recursos pblicos.
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Assim, a criao de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas estruturantes do governo federal, os quais at ento no possuam uma interface eficiente, um avano para a gesto de dados na administrao pblica federal. J no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o SIC como ferramenta til para o planejamento das aes de controle, mensurao de resultados alcanados pelos gestores pblicos, a identificao de gastos atpicos e o gerenciamento dos prprios recursos logsticos e humanos. Sem dvida, a sociedade dever ter ganhos de transparncia caso seja possvel apresentar as informaes referentes aos custos dos insumos, produtos e servios adquiridos, bem como o preo dos servios e produtos oferecidos sociedade pela administrao pblica, em um portal pblico. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia do direito do cidado informao pblica. Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema ter como fonte os dados dos sistemas estruturantes do governo federal, a CGU dever continuar atuando na confirmao da fidedignidade dos registros nestes sistemas como nos demais sistemas corporativos. No obstante, as prprias regras e o funcionamento do SIC tambm podero ou devero ser objeto de aes de controle por parte da CGU. (Entrevista com Valdir Agapito Teixeira, secretrio federal de Controle Interno, CGU, 2 jul. 2010)
Se bem-sucedido, o sistema no somente pode alterar positivamente a cultura profissional dos gestores, mas tambm a prpria tarefa essencial dos controladores
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porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o prprio controle interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceo? Eles fazem trabalho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento da norma. basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vo ser, na verdade, forados a analisar a administrao pblica, a analisar o gasto por outra tica, e no apenas do compliance. Porque o olhar do compliance simples: eu pego o manual [...] e vejo: est fazendo, no est fazendo. Tem: sim, no e no aplicvel. A tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da administrao, dos rgos de controle e de auditoria, uma reflexo sobre isso. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Do mesmo modo, a recepo do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, de modo mais amplo, pelos demais poderes e pela sociedade civil e seus diversos atores e interlocutores os partidos polticos, os meios de comunicao, as organizaes no governamentais (Ongs), as entidades associativas representativas e o prprio cidado individual tm, cada um a seu modo, tambm um papel estratgico a desempenhar nesse processo: com suas crticas, demandas e questionamentos podem perfeitamente incentivar a melhoria do sistema. Mas, tambm aqui, uma apropriao apressada, inconsistente, ou o que seria ainda mais pernicioso uma leitura exclusivamente negativista e destrutiva das novas informaes de custo disponibilizadas pode prejudicar sensivelmente a continuidade do projeto e o desenvolvimento necessrio do sistema, retardando mais
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uma vez e sabe-se l ainda por mais quanto tempo a concretizao de expectativas to longamente acalentadas para o avano da eficincia na gesto pblica.
Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que voc tem as informaes de cada rgo, cada departamento e cada dirigente comear a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking com os outros rgos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem, de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a informao de custo, e cobrar a reduo do custo... Porque, hoje, a informao da contabilidade pblica uma informao que muito frgil. A imprensa especializada no consegue entender o que esse negcio. Ento voc ouve assim: o governo no est conseguindo gastar. Ento, voc pega os primeiros meses do ano... a despesa mudou... o oramento de 100%. No primeiro ms, conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo no est conseguindo gastar! No segundo ms, gastou 3%. Ento o cara pega 100%, divide por 12, d oito vrgula qualquer coisa. Se ele no gastar 8% ao ms... Mas a despesa no segue esse padro. Eu fao um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; ento, no primeiro ms, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se eu pegar a liquidao, talvez seja um nmero razovel, em torno de 8%, dependendo, se a despesa continuada. Se eu pegar o pagamento, zero, porque eu vou pagar trs meses depois. Bom, ento... A fica essa confuso. So trs conceitos de despesa. As pessoas no conseguem compreender isso. E ningum
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explica. A minha expectativa que a hora que disser: olha, o custo esse, todo mundo passar a olhar para essa informao. E se passar a olhar para essa informao, essa uma informao mais consistente. Consistente no sentido de que ela vai ser consistente ano aps ano, ms aps ms. Ento a ser possvel voc olhar num horizonte de seis meses, um ano o custo desse rgo foi este, o custo desse projeto foi este. A voc compara este com aquele. A imprensa diz: olha, o custo do departamento xis tanto. Olha que absurdo! O prprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele mais elevado do que ele imagina. Ento... Imagino isso, que o dirigente e a sociedade utilizem essa informao de custo para discutir maneiras de reduzir o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre com reduo de custo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Torna-se claro, ento, que os significados da janela de oportunidade que se abre para a efetivao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal ou que se abre com sua efetivao, ainda que com todas as mencionadas ressalvas quanto ao seu estgio atual so ainda maiores do que podemos dimensionar primeira vista. Se o provimento de informaes de custos no setor pblico imprescindvel para os gestores e para os seus controladores, ele tambm se constitui em ferramenta importante para a difuso democrtica do prprio conhecimento acerca da mquina pblica, seu funcionamento, suas regras e formas de ao.
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Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para aquilo e fale: bom, este servio, esta atividade, este rgo, neste ano, custou tanto. A voc pega esse rgo, neste ano que custou tanto, voc pode olhar o ano anterior, o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas qual despesa? Ah, a despesa empenhada. No, no, empenhada no vale, tem que ser a liquidada. No, a liquidada no vale, tem que ser a paga. A um ano, voc paga, o outro ano no paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas a uma confuso. Custos no. Ele tem um conceito muito claro. o uso do recurso no processo de produo de bens e servios que voc fez. isso. Tem que estar ali aquele valor. No importa se pagou ou se no pagou, no importa se empenhou ou se no empenhou. Voc tira fora a despesa anterior, totalmente, para voc comparar um ano com outro, um rgo com outro, e assim por diante. E a o gestor poder, depois de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: bom, d para reduzir custos. E a, se voc puder botar um oramento de competncia e deixar ele fazer [...], ele ter interesse em reduzir os custos agora, porque frente ele pode usar aquele recurso para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. A tem um programa todo de incentivos, para que o gestor busque a reduo de custos. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Toda a enorme complexidade dos processos de contabilidade e execuo oramentria num aparelho de Estado de grandes dimenses, encargos e responsabilidades, como ocorre no Brasil, poder assim se tornar mais transparente e compreensvel para todos os cidados na medida em que a
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informao que mais efetivamente conta e que, paradoxalmente, ainda no foi tornada disponvel entre ns, mesmo com todo inegvel avano das nossas instituies democrticas simplesmente esta: quanto custam os servios, atividades e produtos prestados por nossos poderes pblicos?
Vai demandar um tempo de aprendizado, de discusso. Mas eu creio que vai ser mais simples do que tentar entender a diferena entre despesa empenhada, liquidada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto no sei qu. [...] Eu acho que explicar isso para a populao vai ser mais simples. Olhar para o nmero vai ser mais simples. Embora, no primeiro momento, esses nmeros vo dar susto em muito dirigente, porque ele no vai ter ideia do que aquilo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
a chamada dimenso essencial da prestao de contas do setor pblico caracterizada na literatura poltica atravs do uso da expresso inglesa accountability que poder ser exponencialmente aprimorada e servida, tambm, pela efetivao do sistema. Mas, para isso, ser preciso aperfeioar a mquina e envolver os diversos atores do jogo, de modo construtivo e eficaz.
Porque, tudo bem, a cobrana natural. s vezes, at um colega de trabalho cobra o outro. Os nveis de cobrana so mltiplos. A cobrana, ela salutar e ela vai existir, mas o que a gente est evitando uma cobrana exagerada de quem est muito
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longe do processo operacional, do cho da fbrica. Porque quem est de dentro tem que cobrar mesmo, um do outro. Ns estamos no mesmo time aqui. E a gente j recebeu 200 de recursos. E a gente s entregou 10 de produto, quando a gente podia ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que que est acontecendo. Ou a gente mediu errado ou algum deixou de fazer o que tinha que fazer, ou algum est jogando dinheiro pelo ralo s porque ningum est medindo. Ento, a cobrana tem que ser primeiro local. Ento, isso que a gente quer estimular. Que a anlise do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle gerencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver rodando maduro, ele permitir que um problema detectado pelo rgo central possa ser esmiuado no detalhe. Porque, hoje, tambm no possvel fazer isso. s vezes, voc encontra um problema, a... s vezes nem um problema; e s vezes, um aparente sucesso tem problemas l [...]. Sem informao objetiva de custos qualquer anlise adequada estar certamente prejudicada. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
H, portanto, uma decisiva dimenso de comunicao para no dizer, simplesmente, de dilogo que precisa ser permanentemente atendida no processo de apresentao, recepo e melhoria do sistema
porque muito difcil traduzir dados econmico-financeiros da contabilidade pblica para a realidade do dia a dia das pessoas. Ento, por isso que, tambm,
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muito difcil envolver a sociedade na funo de controle social, para que ela possa cobrar eficincia do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos na rea pblica. Porque uma linguagem difcil, e essa dificuldade no apenas para o cidado comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o tema e, mesmo assim, muitos faro confuso com os nmeros, tiraro concluses erradas; os nmeros tambm j so colocados de forma inadequada dificultando a anlise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informao de Custos do Governo Federal isto certamente melhorar e, por mais que seja plida a fotografia inicial, ela ter uma relao de causa e efeito mais facilmente identificada. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Esses dois polos, gesto pblica eficiente e controle institucional e democrtico, um se valendo do outro, constituem assim uma verdadeira relao dialtica, essencial efetivao dos potenciais republicanos de nossa democracia. Uma dialtica que s pode se efetivar, contudo, se para isso tivermos o concurso de duas variveis essenciais: informao e cultura gerencial adequada. Como vimos, o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal pode prover a primeira. Mas de onde vir a segunda?
u m a n o va C u lt u r a g e r e n C i a l PbliCa
A principal dificuldade de ordem cultural. Porque voc, para implantar um sistema de custos, voc tem que impregnar o usurio desse sistema... [...] Ele tem que ter uma conscincia do que custo. E a tradio brasileira, como esses anos todos s se tratou de oramento, o sujeito quer saber do oramento, ele no quer saber de custo. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Em funo do que foi dito acima, portanto, o foco na implementao e na recepo do novo Sistema de Informao de Custos do Governo Federal ter forosamente de privilegiar os incentivos sua utilizao crtica e construtiva por parte de seu primeiro usurio-alvo: o gestor pblico, situado em cada rgo, cada ministrio, cada autarquia, cada empresa estatal e demais agncias do Estado. Mas como tambm pudemos observar,
veja-se tambm que o modelo que ns estamos falando do sistema de custos do governo federal, ns estamos fazendo aqui o modelo central. Ns vamos gerar a infor-
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mao de toda a administrao pblica, que um sistema central, uma informao mais macro. [...] Cada rgo vai ter tambm a sua liberdade para poder aprofundar. Ento, esse movimento muito interessante, que um processo, uma mudana de cultura. Tem rgo que vai querer j apurar o melhor custo, a melhor informao de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Para incentivar a recepo e preparar o uso do sistema, foram distribudos questionrios a um grupo de seus usurios imediatos, foram preparados manuais, e sero treinados instrutores, que assim multiplicaro o nmero dos usurios do sistema. Mas, o mais importante, como menciona antes o prof. Lino Martins, que o sucesso do sistema pode ajudar a mudar o foco da gesto, ainda predominantemente influenciada entre ns pela viso oramentria, em prol de uma ateno maior para custos e para a questo da eficincia no gasto; pode contribuir para a superao de uma atitude rotineira, talvez at defensiva caracterizada pelo hbito de a cada exerccio gastar sem eficcia, para no deixar os famosos restos a pagar e, assim, correr o risco de, no oramento seguinte, se ver penalizado com cortes , em prol da busca constante pela eficincia: conhecer e controlar os custos, gastar menos e fazer mais.
Eu costumava dizer l na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador pblico brasileiro no gasta dinheiro; ele gasta oramento. Tem oramento, a ele
u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P B L I C a
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gasta. Mas voc tem que entender que o oramento dinheiro e dinheiro tem valor. E o custo que vai dar a ele essa ideia. Ento, normalmente, o cara quer saber se tem oramento; ele no quer saber qual o custo daquilo, porque isso acabou impregnando muito a memria, a viso de alguns administradores pblicos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Com o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal ser possvel, portanto, administrao central, comear a mudar a cultura gerencial predominante, romper com o atual crculo vicioso do foco exclusivista em oramentos, e estabelecer uma nova relao com os demais setores do governo, de forma a poder recompensar e incentivar a racionalizao dos gastos e o aprimoramento produtivo da gesto de projetos e programas de interesse pblico. Ver figura 8. De fato, o comeo de uma mudana muito maior.
Eu acho que o sistema em si s, ele no vai mudar a cultura. O sistema em si, ele vai permitir um conjunto maior de informao e vai permitir (tenho convico disso) que se estabeleam novos mecanismos de incentivo aos gestores para reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir custo, a, seguramente, voc ter mudana cultural. Enquanto a gente no tiver mecanismos para incentivar isso, no vai ter, voc vai continuar a viso de que a despesa est l, voc tem que gastar, porque se voc no gastar, o ano que vem, o Planejamento no coloca de novo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
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Ou ainda, de acordo com as expectativas de Victor Holanda,

em breve, ns vamos entrar numa segunda gerao, assim: como eu uso a informao de custos na administrao pblica, para qu, com que finalidade de punio e/ou estmulo. A rea finalstica vai poder fazer melhores planos, projetos, escolher entre alternativas mais econmicas do ponto de vista da racionalidade de seus custos e tambm naquelas que teriam, comparativamente, mais resultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo uma verdadeira revoluo no setor pblico brasileiro. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
figura 8 Sistema de Informao de Custos do Governo Federal Mudana cultural
oramento preciso gastar, zerara dotao oramento preciso economizar, gastar bem
Quanto mais gastar, melhor Merecimento
Gastar adequadamente, melhor Merecimento
a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balana Gradualismo: estamos prontos para comear uma longa jornada
Fonte: apresentao de Victor Branco de Holanda no seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
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Por isso, o primeiro e primordial objetivo continua sendo a incorporao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal como ferramenta usual de trabalho para todos os gestores dos chamados InfraSIGs, que so os sistemas de suporte gerencial que apoiam a gesto nos rgos finalsticos e que, de certa forma, detalham as informaes agregadas para o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministrios do governo federal.
A expectativa que principalmente os rgos que hoje j tm sistemas de custo prprio, e ns temos vrios, que tm um trabalho grande para capturar a informao do sistema de contabilidade, fazer o seu prprio ajuste, tentar entender a sua informao e usar para controlar os seus custos, controlar, informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a sua primeira base de informao; e, a partir dessa base de informao, eles faam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Ento, a minha grande expectativa que essas reas passem a usar o sistema de custos do governo federal como a primeira base de informao uniforme, verificvel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade, o seu sistema de custos. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
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figura 9 demais fases aperfeioamento

estruturantes Siasg Siafi Siape ...
regras de ajustes contbeis
Processo de integrao e de classificao de custos
regras de integrao
BarraMento de InteGrao educao Pessoal Man. da mquina pblica Sade
BarraMento de InteGrao dW corporativo de custos regras de ajustes contbeis Processo de integrao e de classificao de custos regras de integrao
educao InFraSIGs
Sade
...
Fonte: apresentao de miyuki abe no seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
Nesse sentido, trata-se, pois, de se convencer esses gestores a usar e a aprimorar o sistema como algo que foi concebido para contribuir para o desempenho de suas tarefas, tanto instrumental quanto formalmente. Ou seja: no somente no dia a dia da administrao, mas tambm poltica e institucionalmente, na medida em que o sistema poder fornecer nova legitimidade e justificativa a seus projetos e iniciativas setoriais.
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A pessoa, no Ministrio da Sade, provavelmente tem l um programa de erradicao da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU est vendo todos os programas. Mas est vendo o problema de longe. Ele est, talvez, fiscalizando ou monitorando preventivamente ou at, s vezes, corretivamente. Mas o tcnico, o gestor que est l, que recebeu... Primeiro, encontrou um problema, colocou no oramento... disputou o oramento num processo democrtico, que j difcil. Disputou o oramento com todos os atores que tambm demandavam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnstico claro e conseguiu priorizar aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre sinnimo de recurso estar no oramento, porque tem os contingenciamentos. Ento, quando ele identificou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de ao ou dentro de um programa dentro do ministrio dele, como o programa da vacinao da dengue, e a, depois, ele vai quantificar, quantas vacinas ele precisa; ento, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai precisar do dinheiro. Ento o sistema de informao de custo vai servir para ele, primeiro, se ele souber quanto que custa isso, de forma organizada, quanto ele planejou e quanto, depois, ele gastou, no mnimo o prximo planejamento dele vai ser muito mais real, porque ele vai dizer: eu planejei isso (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Com base em informao de custos, o gestor poder ter um oramento bem mais realista e completo, no sentido de que tentar contemplar
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todas as necessidades de recursos. Desse modo estaremos em condies de pensar no oramento por competncia na administrao pblica, inovao hoje s experimentada pelos pases cujo ciclo de gesto (plano, oramento, execuo e controle) se encontra maduro. Assim, um bom gestor ter, com o sistema de custos, uma nova base para defender as dotaes necessrias a seus projetos, seja com base na eficincia dos custos comparados, seja atravs de uma demonstrao mais robusta das relaes custo-benefcio envolvidas no investimento em determinadas polticas pblicas. Como argumenta Paulo Henrique Feij,
em outros aspectos, tambm, o custo vai servir para voc apurar e ter uma noo e dizer o seguinte: eu tenho que manter mesmo. Por exemplo, se eu descobrir que um programa de vacinao l na Amaznia, para entrar nos igaraps, custa R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, pacincia; ele vai custar R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinao l. No adianta eu comparar isso a com o setor privado. Se o custo da escola l dentro do igarap tambm elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai continuar e vai ter um custo elevado. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Com o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal se tornar possvel, desse modo, se justificar as diferenas inevitveis e naturais de custos para o fornecimento dos mesmos bens e servios, em diferentes
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localidades e regies do pas agora, porm, com base em informaes precisas acerca da diversidade de condies logsticas e ambientais que acometem a implementao de polticas pblicas universais num pas com as dimenses, as desigualdades e as complexidades socioeconmicas e geogrficas do nosso. No haver mais espao, ou incentivo, para a manuteno de antigos hbitos ineficientes.
Ento o rgo central vai dizer assim: e agora? A distribuio do bolo deve ser, agora, mais racional. Ento eu poderei, inclusive, dar mais oramento a quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lgica inversa. O cara pede mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele chuta os valores, infla o oramento dele, porque sabe que, depois, vai ser contingenciado. uma questo do me engana que eu gosto. Ento voc vai enganando, uns aos outros, e voc vai criando uma irracionalidade imensa. E voc no sabe, depois, quem bom, quem ruim, quem roubou, quem perdeu, quem deixou o dinheiro ir para o ralo. Voc estimula a superestimativa das minhas necessidades... um jogo de mentira. O rgo central diz assim: tudo bem, eu vou te dar 80% do que voc pediu. A, depois eu contingencio, te dou s 60. Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer coisa que me derem importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. A acontece o seguinte: geralmente, a mquina to emperrada um fazendo e nove monitorando , que ele no consegue fazer o que ele disse que ia fazer.
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E a, a consequncia disso : ele recebe menos oramento. E o pior que, para evitar isso, ele queima o oramento [forando o gasto em qualquer coisa]. Ento... um ciclo vicioso. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
No final do ciclo apontado perdemos todas as relaes lgicas de causa e efeito. Todas as possibilidades de anlise de mrito, resultado e desempenho foram sepultadas; a lgica perversa se instala e desestimula o gestor eficiente. De fato, o gestor eficiente e bem-intencionado est envolto nesse modelo desestimulante, tentando se defender e mostrar seu valor, mas todo o modelo de mensurao e alocao dos recursos conspira contra ele. No final, pressionado por todos conforme o modelo nove contra um, anteriormente referido , o gestor eficiente se curva desmotivado. Agora ele est no mesmo bolo dos ineficientes (e, s vezes, pior: dos corruptos), dos incompetentes desperdiadores de recursos pblicos, dos improdutivos. preciso, pois, romper o ciclo vicioso e fornecer instrumentos e incentivos para a mudana de mentalidade no processo de gesto, formao e execuo dos oramentos pblicos. Uma mudana que tem que envolver, cada um sua maneira, todos os agentes ligados administrao dos recursos do Estado brasileiro. Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal:
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Ento, se voc disser assim: voc no est gastando o oramento no, gestor, voc est gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para voc; se a gente conseguir comprovar isso, nessa lgica da mensurao, das mtricas, a gente acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gesto. [...] Ento o rgo central, ele vai distribuir o oramento segundo planos mais realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E a, se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor l no precisar inflar o oramento dele. Porque a, um dos processos que a gente precisa, na segunda gerao do problema, : se voc consegue reduzir custos, eu no posso te penalizar. Hoje, o paradoxo a penalizao. Se voc gastar menos do que voc precisa, eu vou te dar menos. O corte linear. Porque os rgos centrais no esto preparados para ver essa informao de custo. No fazem anlise dessa poltica. A gente quer substituir um ciclo vicioso por um crculo virtuoso, em que voc diz assim: eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu fiz, e o que estou fazendo. Voc tem a liberdade de fazer comparaes. E eu estou disposto a aprender a gastar s o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar bem, com qualidade. Essa deve ser a nova viso do rgo setorial: eu no quero gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com voc. A eu quero discutir com voc o que eu preciso e quero negociar com voc, agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resultados, previstos e alcanados. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
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Concluses
Fortalecimento da contabilidade e oramento Crculo virtuoso da contabilidade e do oramento aprimoramento do processo oramentrio
aprimoramento da informao de custos
Melhoria da avaliao e controle do gasto pblico
Fonte: apresentao de paulo Henrique Feij no seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
A cultura gerencial pblica brasileira pode mudar, e, sem dvida, ela precisa mudar. O Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, como nos lembra o secretrio executivo Nelson Machado, no nem o chamado ovo de Colombo, nem a panaceia universal, que sozinha poder fazer tal reforma imediata e completamente. Mas certamente poder nos permitir dar
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continuidade ao longo processo de aperfeioamento tcnico e republicano da mquina administrativa do Estado, acelerando talvez uma transformao mais desejvel e profunda. Na criativa concepo do prof. Lino Martins da Silva,
Ele um vrus, no bom sentido, que voc vai botar ali e ele vai mudar a administrao pblica. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles esto fazendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptvel, porque eles esto tratando de sistemas que j existem. Portanto, apenas vai haver uma integrao entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa no vai perceber a mudana. Ele vai comear a perceber na hora que comearem a ser feitas avaliaes. Ento, ele tem um gasto e ele chamado para explicar por que aquele gasto aconteceu ali daquela forma. Ele vai comear a perceber que h uma mudana. Talvez comece a perceber quando ele for montar o oramento. Porque, como o oramento brasileiro? E esse hbito certamente vai mudar. O oramento brasileiro, hoje, tirando algumas excees, o indivduo olha e diz assim: Mesa. Bota a mesa. Ele no est precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se no meio do ano ele precisar de mesa e no estiver no oramento, os outros no vo dar. Ento, voc acaba criando uma demanda adicional para voc colocar no oramento, em funo de que o camarada pode cortar. A lgica tambm dos rgos de planejamento essa: se voc esse ano no botou mesa porque no precisa de mesa. A, no ano seguinte, voc precisa de mesa, eles no vo te dar. A voc acaba caindo naquela: quanto por cento mais voc coloca? No sei,
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mas voc coloca a mais porque seno eles vo cortar. Ou seja, isso j criou um mecanismo. Por que isso acontece? Porque os rgos que elaboram o oramento trabalham s pelo financeiro. Ele olha l: qual o gasto financeiro at junho do ano? Ele projeta at junho, 12 meses, para o oramento do ano seguinte. s financeiro. Ele no olha a informao de custos. Quer dizer, na hora que ele tiver a informao de custos, a eu acho que as pessoas vo comear a ver essa mudana. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Na verdade, tal como demonstrado pela experincia dos seminrios e pelo aprendizado disseminado atravs do prprio processo coletivo de discusso e implementao do sistema de custos, a mudana segue seu curso. Comentando o andamento do projeto, Gilvan da Silva Dantas deixa isso claro.
Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no comeo, no primeiro seminrio que ns fizemos, existia uma desconfiana: Esses caras no vo dar conta de fazer. Esse sistema no custo. Porque quando ns chegamos l, no primeiro seminrio, que foi em abril, ns apresentamos o modelo, o que ns pretendamos fazer, e existia uma grande desconfiana: tratar um sistema de custos do governo federal, da administrao pblica e tal. A, tudo bem. At tinha certas resistncias, pessoas que tm aquele conceito puro de custo, que tambm uma coisa que precisa abrir, porque custo a informao gerencial. [...].
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Ento, no comeo tinha uma certa resistncia tambm em relao a essa questo conceitual: como voc vai saber custo se voc no tem essa viso da contabilidade patrimonial dentro da administrao pblica? E a ns nos debruamos, trabalhamos nesse ponto. No segundo seminrio, ns chegamos j mostrando um pouco como seria o sistema; e [...] quando voc mostra uma coisa que consistente, que uma informao que til, a abre portas. E isso que tem acontecido. Quer dizer, aquela resistncia que teve no incio, at uma falta de credibilidade de alguns atores, hoje no. Hoje, eles j esto preocupados, falam assim: Caramba! Essa informao vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informao, porque seno vai vir uma informao errada sobre o meu rgo. Por exemplo, teve um determinado rgo que, l no seminrio, quando a gente fez a apresentao, no segundo seminrio, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente: Isso no custo!. Quando chegou o terceiro seminrio, quando ns mostramos os relatrios, a informao l, a ele veio aqui conversar comigo: Gilvan, o seguinte, ns estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar, ns vamos melhorar, ns vamos melhorar a nossa estrutura, porque ns estamos vendo que vocs esto trabalhando com seriedade, a informao vai sair e ns queremos contribuir. Eu falei: Fantstico! Estamos aqui de portas abertas, vamos trabalhar juntos. Ento, eu acho assim: como ns temos trabalhado com seriedade, sabemos das fragilidades que existem em funo das deficincias que existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questo mesmo da necessidade de ter uma estrutura nica, isso vai caminhar. O sistema de custos
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tem demonstrado isso. Ns temos que ter uma estrutura nica institucional, dentro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma mquina pblica, a administrao pblica federal, estruturas diferentes em sistemas da mesma administrao pblica? [...]. No; ao invs de fazer de/para, vamos criar uma tabela nica e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. S que ns no podemos fazer isso agora, porque destruir uma estrutura que foi feita h 20 anos atrs, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Ento, eu vejo assim: como o sistema est gerando informao, informao relevante e informao estratgica, essa informao vai abrir portas. Vai abrir portas e tem aberto portas. E as pessoas vo ver. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal representa, portanto, um grande esforo no sentido de se aproveitar uma janela de oportunidade que se abriu, de modo a atender a uma antiga reivindicao de todos aqueles que, dentro e fora da mquina administrativa brasileira, vm se comprometendo com a busca da eficincia e da probidade no uso dos nossos recursos pblicos. Nela se insere uma longa histria de construo, aperfeioamento e abertura do nosso Estado em direo ao atendimento das principais demandas do nosso povo. Mas de nada adiantar o que j foi construdo, e muito menos se poder melhorar o sistema, assim como alavancar a necessria mudana da nos-
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sa cultura gerencial pblica, se no houver um compromisso mais amplo da sociedade brasileira e de suas principais foras no sentido de absorver o sistema como uma poltica sua. Sem em nenhum momento abdicar do direito e do dever da crtica construtiva, preciso, contudo, pensar e receber esse sistema como uma poltica de Estado: maior e mais duradoura do que qualquer governo.
SiStema de CuStoS Como PoltiCa d e e Sta d o
Como vimos, essa liderana do Ministrio da Fazenda no processo de implementao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal denota uma transformao na concepo do gerenciamento pblico, com grande preocupao acerca da eficincia do gasto, da identificao patrimonial e do papel que este sistema pode representar para a gesto pblica e para a sociedade de maneira geral. Trata-se de uma transformao que, certamente, transcende, em muito, os prprios atores envolvidos no processo de implementao do sistema, tanto no tempo quanto no espao, mas que de modo algum poderia ter sido posta em prtica sem uma tomada de deciso e sem a assuno clara de papis e responsabilidades sob a forma de um compromisso pblico de governo, incorporado por esta administrao. Nesse sentido, nunca demais frisar o modo como o processo de implantao do sistema no pde prescindir da participao de outros setores estratgicos. No que se refere ao ncleo dos chamados rgos centrais da administrao os chamados guardies destaca-se, naturalmente, ao lado do Ministrio da Fazenda, a participao de secretarias do Ministrio do Planejamento, como a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI).
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figura 11
tela inicial
Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
O mais interessante, porm, o modo como a dialtica de interao no processo de trabalho acaba rendendo resultados conexos meta central a organizao e a disponibilizao de informaes de custo essenciais , mas relacionados, especificamente, s necessidades prprias de cada rgo participante. Trata-se de indicativos eloquentes acerca da capacidade administrativa e dos potenciais recursos de gesto que se encontram
S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L t I C a d e e S ta d o
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eventualmente latentes, e que podem ser ativados quando se investe em processos abertos de debate e cooperao produtiva. No caso, por exemplo, da SPI,
a nossa participao, ento, nessa iniciativa do Ministrio da Fazenda e da criao desse sistema de custos interessante do ponto de vista da nossa atribuio, e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso que a SPI entrou, porque j um elemento importante para o nosso trabalho. E ns temos um dos principais subsdios para fazer esse sistema funcionar, que a execuo fsica, o fsico que ns acompanhamos. E da tem vrias preocupaes. Ento, a gente est nesse grupo que est criando o sistema, primeiro para fazer a integrao, a integrao desse futuro sistema com a informao que a gente tem aqui, de execuo fsica. Isso em primeiro lugar, ento, a integrao dos sistemas mesmo, do Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuio. E em terceiro lugar, porque eu acho que um ambiente tambm que nos vai proporcionar uma discusso que a gente tem que fazer, que a gente vem fazendo at, h algum tempo. Mas, a gente pode ganhar fora nessa discusso, porque a Fazenda, as pessoas que esto nesse grupo so atores importantes para essa discusso, que da prpria qualidade da informao fsica, que hoje muito criticada. (Entrevista com a diretora do Departamento de Gesto do Ciclo do Planejamento da SPI/MPOG, Dbora Nogueira Beserra, 9 abr. 2010)
Perspectiva que tambm compartilhada, como no poderia deixar de ser, pela SOF:
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A expectativa que esse esforo inicial [do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal] nosso sirva como realmente um comeo (at o custo do que est sendo feito muito baixo, so poucas pessoas envolvidas nesse trabalho at agora). Mas a expectativa que ele seja um comeo e que, atravs desse comeo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego de informaes mais sofisticadas est sendo menos eficaz, ou onde nem est sendo empregado, para ns termos um mapeamento, depois, de quais so as instituies onde ns deveramos atuar para melhorar a gesto. E tambm acho que um comeo para ns... (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Mas, como vimos, o gestor do chamado rgo finalista do Estado o alvo e, ao mesmo tempo, o alimentador principal do programa. Sem a sua participao, como usurio e crtico do sistema, de nada valer o esforo dos rgos centrais. Sem os insumos trazidos por aqueles que, muitas vezes, so caracterizados como os gastadores na mquina pblica justamente aqueles que tm a enorme responsabilidade de garantir ao cidado os seus bens e servios pblicos mais essenciais (justia, segurana, sade, previdncia, educao, trabalho, transporte, energia, comunicao, apoio tcnico e econmico, e o que quer que se atribua ao Estado, nesse e em outros sentidos) , o trabalho dos guardies pode ficar defasado, ou pior: sem uso e sem sentido.
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Para isso so necessrios, como j mencionado, os devidos incentivos.

A questo dos desafios do setor pblico, so os desafios de incentivos utilizao da informao de custos. No setor privado so muito claros esses incentivos: importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo, ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha competitividade com o concorrente. No setor pblico, basicamente, isso no existe. No existe uma competitividade. A grande vertente motivar o gestor e o cidado a olhar a informao uma das grandes vertentes , no sentido de otimizao do que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado e com mais eficincia e eficcia, ento eu vou demandar menos da sociedade sob forma de carga tributria. (Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Nunca demais, portanto, mencionar a principal caracterstica estratgica da concepo do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal que se est implantando, e que, ao mesmo tempo, sua principal condio de sucesso: a introjeo da dimenso do controle da gesto permitida pela acessibilidade ao sistema como incentivo ao seu uso efetivo na prtica administrativa e melhoria e correo de seu contedo, sob a forma de informao de custos.
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figura 12
apresentao de relatrio
Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.
a prpria interao livre e democrtica de todos os atores estratgicos no Estado e na sociedade , com base na informao trazida agora pelo sistema, o que pode efetivamente fazer a diferena e permitir a mudana de cultura gerencial e um verdadeiro salto qualitativo no uso dos recursos.
E a, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consiga, realmente, fazer uma associao entre custo daquilo que est sendo produzido
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e os benefcios, e a a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informao para avaliar o que que lhe interessa, o que til. E a, sim, ela vai alimentar o poltico, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela est vendo no governo. Acho que a, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas isso vai exigir um esforo muito grande nosso, porque para pegar uma tcnica que basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliaes financeiras, de resultado financeiro, a gente trazer para avaliar agora resultados de outra natureza... muito avano, no ? E a, sim, faz sentido, porque comea a ter condies de ter os programas de governo, de calcular os custos desses programas e comparar custos em relao a resultados a, sim, os resultados sociais e os resultados em termos de crescimento econmico. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Mais uma vez somos confrontados com uma das dimenses essenciais do Estado e de seu aprimoramento: a sua durabilidade e, por assim dizer, seu carter transcendente, diante de todo administrador particular, de todo governo, temporalmente limitado por mandatos democrticos. Com efeito, ainda de acordo com o secretrio adjunto do Oramento Federal,
evidentemente entra outro fator nessa histria a, que a viso de curto ou de longo prazo. Porque dependendo do tipo de informao que voc passa para a sociedade, ela vai preferir intervenes do governo que deem resultado de curto
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prazo. E em um pas que tem tudo para ser feito, para ser um grande pas, o investimento para longo prazo mais relevante hoje do que as aes de curto prazo. Ento, voc tem que fazer uma boa dosagem disso: o que to relevante no curto prazo que no pode deixar de ser feito, e o que to relevante no mdio e longo prazo que voc no pode deixar de fazer tambm. Aproveitar bem as oportunidades. Ento, o que ns temos que fazer muito nessa linha: um sistema de informao. Tem que ter um bom sistema de informao, que permita fazer essa comunicao Estado/sociedade, e a informao para ns mesmos, tambm, para fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos um desses itens de informao que ns estaramos disponibilizando para a sociedade. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Ou, ainda, nas palavras do responsvel maior pelo Sistema de Informao de Custos do Governo Federal:
A questo do processo de contabilizao, da modernizao dos nossos sistemas de contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, esto mais no campo do Estado brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades polticas ou econmicas de um determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que um aperfeioamento institucional, que, de certa forma, independe da viso poltica do governo. [...] uma formulao institucional, que atende aos interesses permanentes do Estado brasileiro. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
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entrevistas
Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliao, Semag/TCU) 28 maio 2010
BIBLIoGraFIa
143
Brbara Maria Passos Lima (Sunaf/Serpro) 9 abr. 2010 Charles Mathusalem Soares Evangelista (Semag/TCU) 28 maio 2010 Cilair Rodrigues de Abreu (SPI/MPOG) 9 abr. 2010 Claudiano Manoel de Albuquerque (SOF/MPOG) 15 mar. 2010 Clernio Rosas Azevedo (Secretaria Federal de Controle Interno, SFC/CGU) 31 maio 2010 Dbora Nogueira Beserra (SPI/MPOG) 9 abr. 2010 Gilvan da Silva Dantas (STN/MF) 15 mar. 2010 Joaquim Albuquerque (Semag/TCU) 28 maio 2010 Lino Martins da Silva (Uerj) 4 mar. 2010 Maria Betnia Gonalves Xavier (STN/MF) 15 mar. 2010 Miyuki Abe (Sunaf/Serpro) 9 abr. 2010 Nelson Machado (MF) 3 fev. 2010 Paulo Henrique Feij (STN/MF) 15 mar. 2010 Renilda de Almeida Moura (SFC/CGU) 31 maio 2010 Valdir Agapito Teixeira (SFC/CGU) 2 jul. 2010 Vernica Maria R. Veloso Holanda (Semag/TCU, 28 maio 2010 Victor Branco de Holanda (MF) 26 fev. 2010
anexo Qu eStionrio Sobre CuStoS na adminiStrao PbliCa federal
anexo
147
14
administrao direta
autarquia ou fundao empresa estatal, pblica ou de economia mista agncia reguladora
outros (consrcio pblico, agncia executiva etc.)
respondentes em rgos centrais e nos demais rgos
anexo
14
Gerente de programa no sigplan Gerente executivo no sigplan coordenador de ao no sigplan coordenador executivo no sigplan Unidade de monitoramento e avaliao (Uma) a cargo de atividades-fim a cargo de atividades de oramento e finanas a cargo de atividades de licitao e compras a cargo de atividades de gesto de contratos a cargo de atividades de tecnologia da informao a cargo de atividades de controle interno a cargo de outras atividades
150
anexo
151
concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente
152
anexo
153
siaf sigplan sidor siape siasg siorg scdp siestf
154
o Siafi fcil de ser utilizado (amigvel)?

concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
o Siape fcil de ser utilizado (amigvel)?
anexo
155
o Sigplan fcil de ser utilizado (amigvel)?
siaf sigplan sidor siape siasg siorg scdp siestf
156
sim, existe um sistema estruturado
sim, mas o sistema no integrado
No existe
anexo
157
15
para minha unidade gestora (UG), a informao despesa empenhada uma boa aproximao de custo para minha unidade gestora (UG), a informao despesa liquidada uma boa aproximao de custo para meus programas, aes, projetos e atividades, a informao despesa empenhada uma boa aproximao de custo para meus programas, aes, projetos e atividades, a informao despesa liquidada uma boa aproximao de custo

Sistema de Informacao de Custos Na Administracao Publica Federal

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Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimares

Sistema de Informao de Custos do Governo Federal um

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimares

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

7 11 17 23 41 53 69 101 115 133 141 145

oS Parti C i PanteS n o P ro C eSSo d e C o n C e P o e i m P l a n ta o d o SiStema de i n formao de CuStoS do governo federal

Elisngela Carvalho da Silva Odilon Neves Junior Ruben Bauer

Miyuki Abe Ricardo Czar de Moura Juc

Ministrio do Planejamento, oramento e Gesto

reformaS e geSto PbliCa

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

reForMaS e GeSto PBLICa

reForMaS e GeSto PBLICa

reForMaS e GeSto PBLICa

Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva,

reForMaS e GeSto PBLICa

reForMaS e GeSto PBLICa

reForMaS e GeSto PBLICa

reForMaS e GeSto PBLICa

6 Referncia a Kelly e Wanna, 2001.

reForMaS e GeSto PBLICa

Sistema de Informao de Custos do Governo Federal

PPa Ldo Loa

recursos necessrios Pessoal Material e servios equipamentos

Poder rgo uGo uGe

Fonte: machado, 2005.

decreto no 2.452 decreto n 2.2

10 mar. 16 2 out. 1

4 maio 2000 6 set. 2000 6 fev. 2001 2004

Portaria Interministerial no 45 decreto no 6.76

26 out. 2005 7 out. 200

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

Alm disso, foi contratada a consultoria

efetividade eficcia Custos eficincia Qualidade do gasto

I Seminrio de Informao de Custos na administrao Pblica Federal objetivos Geral

dos ministrios e demais rgos setoriais (usurios do sistema Siafi);

geral promover a discusso sobre mensurao de custos

especficos apresentar resultado da pesquisa sobre expec-

oficina 2: oficina 3: oficina 4: oficina 5:

O resultado pode ser visto a seguir:

ConCeito de CuSto na adminiStrao PbliCa e e St r at g i a g e r a l d e i m P l e m e n ta o d o S i St e m a

figura 3 Modelo de convergncia

Ou ainda, como nos lembra o secretrio executivo:

O processo descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva Dantas.

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

A figura 4 apresenta a relao entre o ajuste contbil e a produo da informao de custo.

Qual o papel dos ajustes contbeis no processo de gerao da informao de custos?

despesa oramentria ajustada ajustes patrimoniais

despesa oramentria aps ajustes Patrim. Custos (ideal)

Com relao, especificamente, ao processo de alimentao,

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

figura 5 dimenso tecnolgica

7 Plataforma baixa Banco de dados

sieg Web services

Grupo de informaes infrasigs setoriais dimenso fsica operacional

Fonte: Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.

figura 6 dimenso organizacional

diretrizes do modelo de custos

Grupo de informaes sigplan sidor siafi siape siasg siorg

7 Plataforma baixa Banco de dados

9 Modelo mensurao un. fsicas 5

decreto no 2.452 decreto n 2.2

10 mar. 16 2 out. 1

Portaria Interministerial no 45 decreto no 6.76

26 out. 2005 7 out. 200