Contenidos Modulo Xi 2012

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA MODALIDAD DE ESTUDIOS A DISTANCIA

CARRERA DE DERECHO MDULO XI
DOCENTES DEL MDULO Dr. Servio Pal Velepucha Espinosa. Dr. Ricardo Fabricio Andrade Urea Dr. Gonzalo Ivn Aguirre Valdivieso. Dr. Fernando Augusto Andrade Tapia
Docentes del Mdulo XI

Perodo acadmico: Marzo-Julio.
Loja - Ecuador 2012

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI
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I. PRESENTACIN. Los fines fundamentales del Estado son procurar el bienestar comn de la colectividad planificar y programar el desarrollo fsico, acrecentar el espritu de nacionalidad, promover el
desarrollo econmico y social del pas; y entre los medios a su alcance a fin de cumplir sus aspiraciones tiene el ejercicio de la funcin pblica a travs de funcionarios, empleados y trabajadores, que operativizan la administracin pblica y que ejecuta sus actividades para otorgar obras y servicios dentro de la normatividad constitucional, legal y toda disposicin que nace del ejercicio del poder pblico; y que, para lograr su eficiencia, se somete a los principios de la supremaca constitucional, aplicabilidad directa e inmediata de la norma constitucional, legalidad, tutela, responsabilidad, servicio a la comunidad, seguridad jurdica, obligatoriedad, cooperacin, celeridad, y transparencia; mediante la racionalizacin de los recursos humanos, econmico, materiales, cientficos y tcnicos. La funcin pblica y la administracin expresada por un conjunto de actos, hechos y contratos administrativos, acciones y prcticas intervencin en acciones administrativas y defendiendo en las acciones contenciosas que se orientan al desarrollo del Estado, sus rganos e instituciones, as como llegar a las metas propuestas; su actividad se rige por la Constitucin de la Repblica de Ecuador, las leyes secundarias que regulan los servicios y obras pblicas y que conforman el Derecho Administrativo; as como las otras normas que por su naturaleza se relacionan. La normativa a utilizarse establece con precisin el campo de accin y las prcticas profesionales derivadas del Derecho Administrativo en su amplia proyeccin entre los que se mencionan: el proceso administrativo donde se conjugan los actos, hechos y contratos administrativos de los que se derivan las acciones de reclamaciones administrativas y demandas contenciosas administrativas; los recursos como forma de impugnar decisiones, las consultas y la elaboracin de los documentos y dems actos decisorios en general, con lo que se cumple la funcin pblica. La bsqueda de la verdad de las nuevas corrientes del Derecho Administrativo y de la administracin pblica dentro de una ideologa que se encuadra en servir a los sectores menos favorecidos; y sobre todo sustentados en la planificacin y programacin, buscando las mejores formas de gobierno y administracin, utilizando la descentralizacin y desconcentracin y el ejercicio de las competencias a todas las ramas de la administracin regional, provincial, cantonal, parroquial y de excepcin. Las teoras de recobrar el ejercicio pblico a travs de las entidades pblicas evitando las privatizaciones.
II.- DESCRIPCION DE LA PROBLEMTICA QUE ABORDA EL MODULO En el Pas, constan aproximadamente cuatro mil instituciones pblicas, que con frecuencia afrontan problemas legales, es por esa razn que se requiere una formacin especializada, que se les debe impartir a los alumnos, para que a su vez asesoren con responsabilidad al personal que debe asumir responsabilidades y funciones dentro del Estado. Es por esa razn que la Carrera de Derecho de la Modalidad de Estudios a Distancia de la Universidad Nacional de Loja, considera pertinente la creacin de estos lineamientos modulares, para orientar correctamente a las personas que manejan los recursos del sector pblico para que ajusten sus actuaciones ante la ley. Actualmente el derecho es un instrumento eficaz que sirve a la humanidad para propugnar justicia, el orden, la seguridad, la paz y bienestar social. Sin embargo, para alcanzar el bien comn que es la finalidad del Estado, tenemos que seguir construyendo y perfeccionado el edificio jurdico, que se caracterice por ser slidamente justo, equitativo y solidario. III.- OBJETO DE TRANSFORMACION
La improvisacin en el sector pblico, la normativa caduca, los grupos de inters creados en el seno de la administracin pblica, la duplicidad de objetivos, controles inadecuados ineficientes y extingidos, han hecho que la gestin pblica sea deficiente, lenta y enredada; es as, que en sus efectos se destacan en la toma de
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malas decisiones y por ende los constantes problemas judiciales. Al respecto se requiere que la gestin pblica se encargue de la correcta utilizacin de los medios a su alcance para conseguir de manera eficiente y eficaz los objetivos dados desde la colectividad, para as entonar dentro de los preceptos que se espera de la Administracin Pblica. IV. OBJETIVOS: 4.1. OBJETIVO GENERAL Conocer la potestad de la funcin pblica en su estructura, evolucin, principios y fines de la administracin pblica, estudiando toda la normatividad constitucional y fundamental del Derecho Administrativo. 4.2. ESPECFICOS - Analizar e interpretar con sentido reflexivo crtico a la funcin pblica y la administracin pblica. - Ejercer actividades y habilidades para llevar adelante los reclamos administrativos y contenciosos administrativos. - Preparar a los estudiantes y futuros profesionales para llevar adelante la auditoria en la administracin pblica. V.- COMPETENCIAS O PRCTICAS PROFESIONALES Al terminar el desarrollo del mdulo denominado Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica, el estudiante podr intervenir y evidenciar las siguientes prcticas profesionales: - Manejo de los procedimientos administrativos (justicia administrativa). - Manejo de procedimientos contencioso administrativos. - Destreza y manejo de los procedimientos contractuales; elaboracin de actos decisorios (contratos pblicos, ordenanzas, acuerdos y resoluciones). - Ejercicio de auditora jurdica: control y asesoramiento jurdico. VI.- PERFIL PROFESIONAL QUE CUBRE EL MDULO - Asesora Legal en las Instituciones del Sector Pblico - Patrocinio de controversias judiciales del Sector Pblico - Defensa Jurdica de los intereses de la Administracin Pblica
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PRIMER MOMENTO EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1.- EL DERECHO.El trmino derecho se deriva de la voz latina directum de dirigere = dirigir o guiar, que significa conducir el comportamiento de las personas por el camino recto, conforme a la norma, a la regla, a lo justo. De acuerdo con el sentido y el alcance etimolgico, objetivamente el trmino derecho es un conjunto de normas justas que rige la conducta del ser humano en la sociedad; y, subjetivamente es la facultad que tiene la persona para actuar correctamente frente a los dems. Derecho significa por lo tanto actuar con justicia y rectitud. Derecho se dice en francs, droit; en italiano, diritto; en ingls, rigth; en alemn, Rect.; portugus, directo. En la actualidad el derecho se ha convertido es un instrumento que sirve para propugnar la justicia, el orden, la seguridad, la paz y bienestar social de todos los que habitamos dentro de un estado de derecho. Para alcanzar el bien comn de todas las personas considero que es importante cumplir y hacer cumplir el Derecho es decir las leyes vigentes. El derecho posee imperantes influencias ideolgicas, polticas y filosficas revirtindose en un ordenamiento jurdico complejo para su interpretacin, integracin y aplicacin. Tiene un pasado, un presente y un porvenir cultivado. El derecho erigido en ley, en norma, en regla, en principio, constituye una ciencia social, una tcnica jurdica y un objeto cultural. Como ciencia es un conjunto de conocimientos, metdicamente fundamentado, sistemticamente organizado y clasificado en normas sustantivas y procesales de orden pblico y privado; como tcnica, es una serie de procedimientos que sigue el legislador en la Asamblea Nacional para expedir, reformar, derogar, e interpretar las leyes de la Repblica o que sigue el juez, para interpretar, integrar y aplicar las normas jurdicas en casos concretos; y como objeto cultural es el resultado histrico que aparece originariamente en el escenario de la vida social en forma sentimentalmente intuitiva, sobrenatural y religiosa, luego, en la vida civilizada, se encuentra legislada y codificada. Tomando en cuenta la etimologa se lo puede definir como un conjunto de normas, reglas y principios jurdicos que son de carcter obligatorio, expedido, promulgado y aplicado por el Estado; garantizado por el poder coercitivo; que rige la conducta del gnero humano; cuya finalidad suprema es alcanzar la justicia. Sin embargo anhela la perfeccin de otros valores universales como: la igualdad, la libertad, la paz, el orden la seguridad y el bien jurdico. Podemos concluir este punto diciendo que el Derecho es importante dentro de un estado ya que el mismo regula la conducta, el comportamiento de las personas y al mismo tiempo busca el bien comn y la justicia. Me pregunto y les pregunto seores estudiantes que sera nuestro Estado ecuatoriano si no existiera el derecho? 1.2.-LAS RAMAS DEL DERECHO.El derecho para un mejor aprendizaje se ha dividido en las siguientes Ramas: a).- Derecho Pblico b).- Derecho Privado c).- Derecho Objetivo d).- Derecho Subjetivo e).- Derecho Sustantivo f).- Derecho Procesal
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a).- Derecho Publico.- Es el conjunto de normas, reglas y principios jurdicos que regula las actividades de las entidades y organismos del Estado, en relacin con las personas naturales y jurdicas del derecho privado. Humberto Pinto Rogers sostiene que el derecho pblico es el conjunto de normas que regulan la organizacin y la actividad del Estado y de los entes polticos menores a travs de los cuales ste realiza sus fines o disciplina las relaciones entre los individuos y dichas organizaciones polticas actuando stas en calidad de autoridad o poder pblico. Por medio de sta rama del derecho, el Estado concede a la autoridad pblica, potestad para ejercer sus atribuciones y deberes haciendo prevalecer los intereses generales sobre los particulares. De acuerdo con la teora teolgica, el fin del derecho pblico es el Estado. Entre las principales disciplinas del derecho pblico tenemos: el derecho poltico, el derecho constitucional, el derecho administrativo, el derecho financiero, el derecho municipal, el derecho penal, y el derecho procesal. b).- El Derecho Privado.- Es el conjunto de normas, reglas y principios jurdicos que regula las relaciones de las personas naturales entre s y para con el Estado. Alfredo Prez Guerrero expresa, que es el conjunto de normas que regula la libre y espontnea actividad del individuo para su conservacin y para la propagacin de la especie, dentro de un orden de principios fundamentales predeterminados por el derecho pblico. En esta disciplina se hace presente el poder individual. El derecho privado constituye el legado ms importante del genio romano para el desarrollo del derecho dentro de la cultura occidental. Se fundamenta principalmente en la autonoma de la voluntad, en la propiedad privada, en la libertad de empresa, de contratacin y de trabajo. En el rea del derecho privado tenemos: el derecho civil, el derecho comercial, el derecho industrial, el derecho minero y el derecho al trabajo. Podemos establecer algunas diferencias entre el Derecho Pblico y Derecho Privado y sealamos las siguientes El derecho pblico es el que atae a la organizacin de la cosa pblica; privado, el que concierne a la utilidad de los particulares). De esta manera las normas del derecho pblico correspondern al inters colectivo, en tanto que las del privado se refieren a intereses particulares. Pertenecen al derecho pblico las normas que garantizan el inters general. Su objeto protegido es el bien pblico. Pertenecen al derecho privado las normas jurdicas que garantizan el inters personal. Su objeto protegido es el bien privado. El derecho pblico goza de supremaca frente al derecho privado. El derecho privado se encuentra subordinado. En la medida que el Estado asume directamente la garanta y la proteccin de los intereses colectivos, el derecho se convierte especficamente en pblico. Actualmente el derecho pblico y privado forman dos zonas jurdicas, conexas, pero diferenciadas. c).- EL DERECHO OBJETIVO.- Es el conjunto de normas expedidos y promulgados por el Estado, que se manifiesta por medio de una serie de signos, trminos y oraciones jurdicas que regula a los organismos y entidades del sector pblico y la conducta del gnero humano en la comunidad, que deben ser observados imperativamente por las autoridades y los ciudadanos en la vida social. Cuando decimos: debemos actuar conforme a la ley, debemos obrar conforme a la norma, debemos demandar conforme a derecho, es porque nos encontramos frente a ordenamientos jurdico objetivo. d).- EL DERECHO SUBJETIVO.- Es el conjunto de facultades que el derecho objetivo reconoce al individuo de la especie humana en relacin con los dems individuos o con el Estado para obrar lcitamente dentro del marco impuesto y permitido por la ley. Tomando en cuenta la finalidad Rudolf von Ihering sostiene que los derechos subjetivos son intereses jurdicamente protegidos. El derecho subjetivo aparece desde el momento que el ordenamiento jurdico le otorga a la persona la facultad de obrar. Esta facultad puede ejercerse como pretensin, es decir, exigir a otra persona el cumplimiento de una obligacin; puede ejercerse en base a la libertad individual, en consecuencia,
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realizar toda clase de actos que estn permitidos por la ley; y puede ejercerse con poder jurdico, es decir, ejecutar actos con capacidad legal. En el derecho subjetivo encontramos en elemento interno, que no es otra cosa que la facultad de seoro que posee una persona o la posibilidad de obrar o de querer ejercer un derecho, como contratar, donar, adjudicar. El derecho subjetivo precisa y concreta al sujeto, cmo, dentro de que lmites y posibilidades puede obrar en la satisfaccin de sus necesidades y en qu medida los dems miembros de la colectividad deben respetar el ejercicio de tales derechos. El derecho subjetivo puede ser de orden pblico o privado. Cuando el Estado ejerce autoridad como titular de un derecho o como sujeto pasivo de una obligacin, nos encontramos en presencia del derecho subjetivo de naturaleza pblica; cuando por el contrario, hay la concurrencia de personas particulares, estamos frente al derecho subjetivo de naturaleza privada. d).- EL DERECHO SUSTANTIVO.- Es el conjunto de normas jurdicas, que se vinculan inexorablemente con los derechos, deberes, obligaciones y garantas inherentes a las personas que intervienen en calidad de sujetos activos o pasivos en una relacin jurdica. La persona, en calidad de titular de un derecho, tiene la facultad de obrar; y en calidad de sujeto de obligaciones tiene el deber de cumplir. El trmino sustantivo se refiere a las persona humana, que se distingue de las dems especies. e).-EL DERECHO PROCESAL.-Es el conjunto de reglas y principios jurdicos de derecho pblico que regula las acciones judiciales para la solucin de los conflictos sugeridos entre el Estado con las personas particulares o entre stos. Es un instrumento jurdico que sirve para garantizar los derechos sustantivos de las personas. En el derecho procesal concurren los siguientes elementos: la jurisdiccin, la competencia, la accin, la pretensin y la demanda. La jurisdiccin es el poder de administrar la justicia; la competencia es la potestad que tienen los rganos de la funcin judicial para juzgar y hacer ejecutar los juzgado en materia determinada; la accin, es el derecho personalsimo, indelegable, potestativo que tiene cada individuo para poner en movimiento a los rganos de la funcin judicial frente a una solicitud o peticin; la pretensin es la aspiracin justa que el demandante desea obtener de la funcin judicial, conforme a la voluntad soberana y expresa de la ley, y la demanda, es el acto tcnico, constitutivo de la relacin procesal, por medio del cual una persona agraviada solicita a los rganos de la funcin jurisdiccional la proteccin de un derecho. El sistema procesal es un medio para la realizacin de la justicia. 3.-EL DERECHO ADMINISTRATIVO.En nuestro lenguaje la expresin derecho, significa lo recto, lo directo, lo justo, se contrapone a lo torcido. El trmino administracin viene de administrativo compuesta por (a) y ministrare (servir, cuidar), que utilizaban los romanos para referirse al acto o funcin de prestar un servicio bajo el mando y cuidado de otro. Esto nos demuestra que el derecho administrativo persigue servir rectamente. Sin embargo, definir simplemente al derecho administrativo como una disciplina que se refiera a servir o cumplir con rectitud una funcin pblica, es una manera de restringir su proyeccin o contenido. Hoy en da, el derecho administrativo ha evolucionado profunda y rpidamente y adquirido la ms grande importancia y consistencia con la planificacin, la organizacin, la direccin, el control y la evaluacin de los servicios pblicos que presta la Funcin Administrativa. Acorde con los principios que persigue el Estado moderno, mencionaremos algunas definiciones: Enrique Sayagus Laso sostiene que el derecho administrativo es la parte del derecho pblico que regula la estructura y funcionamiento de la administracin y ejercicio de la funcin administrativa. Jos Roberto Dorm, expresa que el derecho administrativo es el rgimen jurdico de la funcin administrativa.
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Marco Gerardo Monroy Cabra, manifiesta que El derecho administrativo es la rama que tiene como objeto especfico la administracin pblica Estudia la teora de los actos administrativos, los contratos administrativos, la teora de los servicios pblicos, la organizacin de la administracin, los agentes de la administracin, el dominio pblico, la responsabilidad del Estado, el poder de polica y todo lo relacionado con la jurisdiccin contenciosa-administrativa. Carlos Mouchet y Ricardo Zorraquin Bec expresan que El derecho administrativo rige gran parte de la actividad del Estado y determinadas relaciones de ste con los particulares comprende el estudio de los siguientes puntos: 1) la organizacin y funciones de la administracin pblica, que debe ser considerada bajo dos aspectos: la administracin activa (servicios pblicos) y la actividad jurisdiccional (justicia administrativa). 2) Los actos administrativos (que deben ser diferenciados de los actos de gobierno)3) La funcin pblica. 4) El poder de polica 5) La administracin del dominio pblico 6) Las limitaciones a la propiedad privada regidas por el derecho administrativo. Jorge Ivn Hubner Gallo dice que El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que regula la organizacin y el funcionamiento de los servicios y reglamenta los derechos y obligaciones de sus funciones. Gastn Jze expresa que el derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos. Tomando en cuenta las etimologa y definiciones indicadas podemos expresar que el derecho administrativo es el conjunto de normas, reglas y principios jurdicos, que regula la planeacin, la organizacin, la direccin, el control, y la evaluacin de los servicios pblico que presta la funcin administrativa del Estado, como la jurisdiccin contenciosa administrativa (justicia administrativa). De acuerdo con lo expuesto obtenemos las siguientes conclusiones: a.- El derecho administrativo forma parte de la ciencia del derecho. Se ha sostenido que el derecho es una ciencia social, metdicamente fundamentado, sistemticamente organizado y en normas de orden pblico y privado, sustantivas y procesales. Alf Ross sostiene que El derecho es un hecho social de doble faz: la accin y la norma. Del derecho como accin se ocupa la sociologa jurdica y del derecho como norma la ciencia del derecho propiamente dicha. La ciencia del derecho se ha desarrollado y sugerido sobre la base de slidos conocimientos tericos y prcticos. No es un cmulo de ideas dudosas, absurdas, intransigentes y superficiales, sino un sistema de categoras y teoras cientficas. El derecho administrativo forma parte de la ciencia del derecho. 4.-LA CLASIFICACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.De acuerdo con el rea de aplicacin, al derecho administrativo se lo clasifica en interno, externo, general, especial y procesal. DERECHO ADMINISTRATIVO INTERNO.- Es una parte del derecho administrativo que regula la organizacin, el funcionamiento y el control de la administracin interna de un organismo o dependencia del Estado. DERECHO ADMINISTRATIVO EXTERNO.- Es una parcela del derecho administrativo que regula la organizacin, el funcionamiento y el control de la administracin pblica que opera entre administradores y administrados de una institucin o dependencia del Estado. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL.- Es un subsistema de normas, reglas y principios jurdicos aplicables a la universalidad de los organismos y dependencias del Estado.
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DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL.- Es un conjunto de normas, reglas y principios jurdicos que regula la organizacin y el funcionamiento de determinados organismos y dependencias administrativas especializadas del Estado. DERECHO ADMINISTRATIVO PROCESAL.- Es una serie concatenada de normas tcnicas que regula los procesos en el mbito de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo para hacer prevalecer el orden jurdico establecido. Al derecho administrativo procesal se lo conoce tambin como prctica procesal. 5.- EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El objeto es todo lo que puede ser materia de investigacin y del conocimiento del sujeto. Para la ciencia del derecho, el objeto de estudio son las normas jurdicas. Hans Kelsen, creador de una de la ms grandiosa y coherente doctrina jurdica La teora pura del derecho sostiene que el objeto del derecho, es el conocimiento de las normas jurdicas positivas y vigentes. La norma jurdica es un objeto cultural, una expresin histrica del derecho, un esquema general, un marco de posibilidades de mltiples significaciones de interpretacin de la conducta jurdica, constituyendo, sin la mnima duda, la estructura arquitectnica emprica-racional del sistema jurdico estatal. Se admite que cada rama del derecho, tiene su objeto, propio especializado y diferenciado. El objeto de estudio y de investigacin del derecho administrativo, son las normas, reglas y principios jurdicos que rige a la funcin administrativa del Estado y la jurisdiccin de lo contencioso administrativo (justicia administrativa). 6.-EL FIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JUSTICIA.- El fin que persigue el derecho es la justicia. La justicia que es la suprema y mxima categora axiolgica de la filosofa del derecho cuyo sentido y alcance se caracteriza por su contenido sustancial, trascendental y universal. Es el ms importante ideal que desea alcanzar el gnero humano por intermedio de un ordenamiento jurdico slidamente justo, equitativo y solidario para de esta manera vivir en orden, en paz y seguridad jurdica. Clsicamente es sinnimo de virtud y honradez con que deben proceder gobernantes y gobernados en el escenario de la comunidad nacional e internacional. Jurdicamente la justicia es una decisin metdica, tcnica y axiolgica, que a nombre de la Repblica y por voluntad de la ley, adopta al juez en el tiempo y en el espacio al interpretar, integrar y aplicar el derecho, para la solucin de los conflictos socio jurdicos, tomando en cuenta la jurisdiccin, la competencia, la materia, la accin, la pretensin y la excepcin invocadas por las partes. La justicia como una categora filosfica, suprema y universal se encuentra enraizada en el ordenamiento jurdico estatal, refleja al sistema econmico, poltico e ideolgico imperante. Es una forma, una manera tcnica de proceder del juez. La justicia administrativa la imparte el Tribunal Distrital de lo contencioso Administrativo como consecuencia de los actos, hechos, contratos y normas reglamentarias dictadas por los rganos de la funcin administrativa, impugnados, al atentar contra los derechos de las personas. LA RELEVANCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.- En derecho administrativo hay dos elementos que se complementan entre s: el jurdico y el tcnico. La relevancia del elemento jurdico radica en garantizar la eficiencia, la eficacia, la calidad y la transparencia de la administracin en la prestacin de los servicios; proteger los derechos de los servidores y evitar los excesos del poder que los funcionarios puedan cometer en el ejercicio de sus funciones. La importancia del elemento tcnico radica en planificar,
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organizar, dirigir, controlar y evaluar la prestacin de los servicios para su mejor utilidad en el desarrollo socio-econmico del pas. Agustn Reyes Ponce en su obra Administracin de Empresas dice: El derecho proporciona a la administracin la estructura jurdica indispensable para que cualquier organismo social pueda ser administrado. La administracin, a su vez, da al derecho la eficacia jurdica de sus normas, sobre todo de aquellas que directamente tienden a la organizacin de la sociedad. Edgar Bodenheimer en su obra Teora del derecho, sostiene que: Lo que importa principalmente al Derecho son los derechos; a la Administracin los resultados; el Derecho conduce a la libertad y la seguridad, en tanto que la administracin fomenta la eficacia y la rapidez de la decisin. Los peligros del derecho son la rigidez y el estancamiento; los de la Administracin, la burocracia y la autocracia. Los economistas, contadores, auditores, ingenieros, abogados, mdicos, educadores y ciudadanos en general, tienen que admitir la sujecin de la administracin a los principios constitucionales y legales. Tienen que apreciar que el Derecho administrativo no slo rige a los administradores del Estado sino a todos los administrados, porque en la prctica, se vincula a las personas con la prestacin de bienes y servicios pblicos, generales y especializados. Conclusiones: Derecho administrativo El Derecho administrativo puede definirse como el conjunto de normas jurdicas que regula la organizacin, funcionamiento y atribuciones de la Administracin pblica en sus relaciones con los particulares y con otras administraciones pblicas (personificadas en una diversidad de rganos). Sin embargo, este concepto de Derecho administrativo, aunque intuitivo y aproximado, no responde exactamente a la realidad de los sistemas jurdico-administrativos vigentes y, en concreto, al espaol, por cuanto: Ni toda la actividad de la Administracin est regulada por el derecho administrativo (La regulacin de sus actividades puede venir ordenada por el derecho privado), Ni slo las Administraciones pblicas estn reguladas por el Derecho administrativo.
Evolucin histrica El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Rgimen al Estado liberal supone el trnsito de un sistema de normas que se encontraban a disposicin del monarca a un sistema caracterizado por:
1. La existencia de unas normas jurdicas, aprobadas por asambleas representativas, con carcter
abstracto, general y permanente que regulan cmo debe relacionarse el Estado con los ciudadanos;
2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente del monarca; 3. La aparicin de una afirmacin con carcter constitutivo y vinculante de los derechos individuales,
tales como la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconoca la igualdad de todos los hombres como principio jurdico; a partir de ellas, estos dejarn de ser sbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales.
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Con posterioridad a la instalacin del rgimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quin debe juzgar a la administracin. Se cuestiona si, por una parte, deban ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administracin, o si, por otra parte, deba ser la propia Administracin quien ejerciera esa funcin. La raz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Rgimen, nobles que quedaran dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Rgimen. Por tal razn, se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvi el problema con la creacin del Consejo de Estado, que ser el rgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que ser dependiente del Jefe de Gobierno. mbito de aplicacin En cuanto a normas de organizacin, el Derecho administrativo establece los rganos e instituciones a travs de los que actan la Administracin Pblica, desde los servicios centrales, los rganos desconcentrados, descentralizados y organismos autnomos dependientes de otras instituciones y, en su caso, los Consejos de Ministros, los Ministerios, Secretaras Generales, Direcciones generales, Subsecretaras, rganos representativos de las entidades que componen la administracin local, de empresas pblicas, entre otros. La mayora de estos rganos tienen como caracterstica comn, la capacidad para actuar con prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares (imperium). En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso sealar que el Derecho Administrativo slo regula aquellas actuaciones de la Administracin Pblica en las que los rganos administrativos actan investidos de potestades pblicas, es decir, estn revestidos de imperium. 'En tanto que en la vida privada los derechos y obligaciones se crean casi siempre por va contractual, la administracin debe, en inters del servicio pblico, poder imponer, unilateralmente, sin necesidad de previo pronunciamiento judicial, obligaciones a los particulares, y su decisin debe ser tenida como jurdicamente vlida en tanto que el interesado no promueva su anulacin por el juez. Se suele distinguir entre Administracin territorial (con distintas subdivisiones que tiende a ser coincidente con la divisin territorial del Estado) y Administracin institucional, la cual, en distintos grados en funcin del ordenamiento jurdico de que se trate, no ejerce ninguna potestad administrativa. Cuando, en estos casos, la Administracin Pblica acta como un mero particular y le son de aplicacin las normas del derecho comn. No obstante, siempre habr en su actuacin un ncleo estrictamente administrativo, aunque solo sea a los efectos del procedimiento para la formacin de la voluntad del rgano administrativo (unipersonal o colegiado) y las normas de atribucin de competencias del rgano implicado.
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1.2.- LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Concepto de fuentes del Derecho Son respuestas objetivas a interrogantes que plantea la realidad social, poltica y econmica de un pueblo determinado, es decir, las Fuentes del Derecho son "Hechos sociales en los cuales se refleja un determinado criterio para la solucin de los conflictos de intereses"
Clases de fuentes del Derecho Fuentes positivas

La Constitucin del Estado b) Las leyes administrativas c) Los Decretos. d) Los Reglamentos e) Los Estatutos f) Las Ordenanzas g) Los Acuerdos h) Las Resoluciones i) Las Instrucciones j) Las circulares k) Los manuales administrativos
Fuentes racionales
La Costumbre b) La Jurisprudencia c) La Doctrina Cientfica Las fuentes positivas del Derecho Administrativo constituyen el ordenamiento jurdico vigente, establecido por los poderes del Estado, y de acuerdo a su jerarqua son: La Constitucin del Estado Es la mxima ley que rige la administracin del Estado ecuatoriano, traza directivas generales sobre la organizacin y funcionamiento del Estado, seala los principales rganos, funcionarios y agentes de la Administracin, fija sus atribuciones y limita el campo de accin, determina los organismos de control de los recursos pblicos y establece la administracin seccional entre otras funciones. Las leyes administrativas Son aquellas normas jurdicas subordinadas a la Constitucin, dictadas por el Legislativo, tienen que ver con la creacin, organizacin, funcionamiento, supresin y control de los servicios pblicos, con el rgimen de personal o recursos humanos, con el rgimen administrativo, con la competencia, la responsabilidad, remuneraciones, bienes y control jurdico de la administracin. Como por ejemplo: La Ley Orgnica de Servicio Pblico, la ley de Administracin Financiera y Control, la ley de Rgimen Administrativo, la ley de Remuneraciones de los servidores pblicos, la ley de licitaciones y Concurso de Ofertas, la ley de servicios personales por contrato, la ley de Modernizacin del Estado, etc.
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El Cdigo Civil.- Nuestro Cdigo Civil en su artculo 1, nos da el concepto de Ley, diciendo que "es una declaracin de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita en la ley de leyes, es decir, en la Constitucin del Estado, manda, prohbe o permite. De acuerdo con esta definicin general y por analoga, las leyes administrativas son: imperativas, prohibitivas y permisivas. Leyes impositivas.- Son aquellas que el Estado impone al ciudadano ecuatoriano de una manera obligatoria. As el Derecho Administrativo, manda por ejemplo, a prestar caucin a favor del Fisco, a los funcionarios y empleados del sector pblico, encargados de la recepcin, control, custodia e inversin de los fondos pblicos, ley, que en un 90 por ciento es incumplida por los funcionarios pblicos ecuatorianos, que lo utilizan para el enriquecimiento ilcito. Leyes prohibitivas.- Son aquellas que prohben determinados actos, que atentan contra el orden pblico, la moral y las buenas costumbres. As el Cdigo de tica, dictado por los Honorables y en particular, el Derecho Administrativo, prohbe recibir coimas, el peculado o el soborno de los funcionarios pblicos, muy comn en nuestro medio, como por ejemplo, el trfico de influencias en el manejo de partidas extra-presupuestarias, que se viene propiciado desde el Gobierno Central y Seccional. Leyes permisivas.- Son aquellas, que no ordenan ni prohben hacer algo, sino que simplemente conceden facultades para que las personas ejecuten determinados actos, como por ejemplo, el derecho de la libre asociacin para formar empresas, que en el Ecuador esta disfrazada con el nombre de Fundaciones, Partidos Polticos, Ongs, Corporaciones " sin fines de lucro" y otras que manejan fondos pblicos y privados sin rendir cuentas a nadie. Caractersticas de las leyes.Las caractersticas de las leyes administrativas son: 1)Generales, 2)Permanentes, 3)Impersonales y 4) Conocidas por todos los ecuatorianos. La Ley es general.- Es decir, la ley es para todos los ciudadanos sin excepcin de persona alguna, de status o de clase social, corbata, cuello blanco, raza, religin, milicia. Es decir, "la ley, no solo rige para los de poncho, sino para toda la idiosincrasia ecuatoriana". La Ley es permanente.- Quiere decir, que la ley es estable en el tiempo, y que solo deja de tener vigencia, cuando se la derogue expresa o tcitamente. En el Ecuador, el caos jurdico ocurre cuando se viola la Norma Constitucional, con leyes de inferior categora jurdica, a discrecionalidad del aplicador o sector de poder econmico y poltico, y a vista y paciencia de los organismos del Ministerio Pblico y de control de recursos del Estado. La Ley es impersonal.- Es decir, que la ley no est dedicada a persona alguna, sino al colectivo social. La Ley es conocida por todos.- La norma general es que " la ignorancia de la ley no excusa a persona alguna", principio jurdico o ficcin jurdica imposible de cumplirla en nuestra pobre cultura poltica del Ecuador. Los Decretos Son actos esencialmente administrativos, como por ejemplo, los Decretos que dicta un Presidente para ejercer funciones constitucionales o legales. Tcnicamente, el dictar un Decreto est reservado para la Funcin Ejecutiva Administrativa, la ley para la funcin ejecutiva y la sentencia para la funcin jurisdiccional. Legal y doctrinariamente en nuestro ordenamiento jurdico existen dos clases de Decretos: Decretos Leyes, constituyen la actividad legislativa de los gobiernos de facto o dictadura, tienen el mismo valor que una ley en gobiernos democrticos entre comillas como el nuestro, y su vigencia opera desde el
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momento que son dictados y publicados en el Registro Oficial general o el "Registro Oficial reservado" para abusar de la ley de leyes y ocultar rabos de paja. " Decretos con fuerza de Ley Son los actos administrativos dictados por el Ejecutivo relacionados con distintas disciplinas del Derecho. Estos Decretos se los hace a travs de la delegacin de funciones que otorga la Funcin Legislativa al Ejecutivo en Gobiernos de Derecho, y mantienen su vigencia hasta que otro Decreto ley de igual naturaleza y posterior, los derogue expresa, tcita total o parcialmente. Actos administrativos.- Provienen del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva del No 1634 de 31 de marzo de 1.994 y se clasifican en: Actos administrativos normativos.- Son toda declaracin unilateral, efectuada en el ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa. Ejemplo un despido laboral, Una indemnizacin mal pagada. Actos administrativos de simple administracin.- Son actos jurdicos de las Administraciones pblicas que no crean, modifican o extinguen derechos subjetivos Por ejemplo, el silencio administrativo, la ambigedad o vaco de una norma, la facultad discrecional mal ejecutada. Hechos Administrativos.- Es toda actividad material, traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos directos o indirectos ya sea que medie o no una decisin o actos administrativos propios. Ej. La confiscacin de sueldos o salarios, la retencin indebida de remuneraciones, las pensiones jubilares indignas del IESS. Los Reglamentos.Contienen un conjunto de disposiciones destinadas a regular y ejecutar el cumplimiento de la ley. En el Ecuador jurdicamente son los ms peligrosos, "Hecha la ley hecha la trampa" Por ejemplo, los mandatos generalsimos que contiene la nueva ley de seguridad social o inseguridad social, (por falta de estudios tcnico actuariales, financieros y contables actualizados) Es decir, la mayora y las instituciones ms importantes de la ley, son dejadas a propsito para regularlas con simples reglamentos, ms fciles de ser violados, por quienes lo dictaron y por los ejecutores de la ley, es decir por la famosa " Comisin Interventora del IESS o comisin de la corrupcin Clases de Reglamentos.a) Reglamentos de ejecucin.- Son actos administrativos que contienen un conjunto de disposiciones encaminadas a proveer el cumplimiento de una ley formal, como por ejemplo, los reglamentos a la Ley de Servicio Pblico, el de bienes del sector pblico, el de cauciones, el de responsabilidades etc. b) Reglamentos orgnico funcionales.- Actos administrativos dictados por el ejecutivo y por delegacin por las instituciones pblicas, que determinan la estructura orgnica, las funciones de las diferentes unidades administrativas que fueren necesarias para el eficiente efectivo y econmico funcionamiento de las instituciones. c) Reglamentos autnomos.- Son los que la Administracin puede dictar en ejercicio de poderes propios que la Constitucin les atribuye con prescindencia de s existe o no una ley, muy usuales en instituciones dictados bajo la supuesta autonoma administrativa, financiera y reglamentaria propia. Por ejemplo los 89 reglamentos inorgnicos del IESS, dictados a discrecionalidad de los Ex-Consejos Superiores y actual Comisin Interventora que inobservan la tcnica de la hermenutica jurdica y el Derecho Administrativo, y violatorios de normas de mayor categora jurdica. Los Estatutos.-
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Son instrumentos jurdicos con fuerza de ley, que basados en normas legales y reglamentarias rigen las actividades propias y especficas de entidades. Por ejemplo, los Estatutos de los Centros de Estudios Superiores "Universidades no legalizadas", de Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones, el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva etc. Las Ordenanzas Son leyes seccionales con fuerza de ley, que rigen a los Municipios y Consejos Provinciales. Por ejemplo, las Ordenanzas de Agua potable, de la Construccin, de Establecimientos y Ornatos, o para el cobro abusivo de las contribuciones especiales entre otras. Los Acuerdos Son actos administrativos del Presidente de la Repblica y por Delegacin dictados por los Ministros de Estado, que tienen carcter general para diferenciarse de ciertas resoluciones con carcter especfico. De este tipo de Acuerdos que en su mayora no se cumplen, est lleno el Registro Oficial. Las Resoluciones Son procedimientos que adoptan los funcionarios en uso de sus potestades jerrquicas sobre problemas administrativos, tcnicos y burocrticos de carcter interno, sin apartarse del marco reglamentario con fuerza de ley. Por ejemplo, las 134 resoluciones inorgnicas dictadas por la Comisin Interventora que facilitan la privatizacin inconsulta del sistema del Seguro Social. Las instrucciones y circulares.Son reglas tcnicas que prescriben el cumplimiento de disposiciones ya establecidas, dirigidas a funcionarios o empleados de la administracin para una correcta ejecucin de normas de mayor categora jurdica. Los manuales administrativos.Son documentos ordenados y sistemticos, que contienen instrucciones sobre la organizacin y funcionamiento, procedimientos a seguirse, dentro de las instituciones administrativas, para mejorar la eficacia y ejecucin de trabajos asignados al personal de servicios, primordialmente. En otras palabras, los Manuales son instrucciones que tienden a aclarar normas jurdicas de carcter general, con un lenguaje sencillo, a fin de que los funcionarios entiendan y apliquen un proceso administrativo, y pueden ser: manuales de contabilidad, de auditora, de operaciones, y procesos administrativos, etc.
Las fuentes racionales

Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislacin ecuatoriana, que carecen de valor obligatorio, pero que influyen en el rgimen jurdico de la administracin: La Costumbre.- Es una fuente del Derecho Administrativo, entendida como los precedentes que conducen al legislador, a reglamentar formalmente un servicio o una institucin, por ejemplo, la Costumbre acta como suplemento jurdico, en los casos de silencio administrativo de la ley o cuando se produce un vaco de ley. La Jurisprudencia.- Son los modos como las leyes son interpretadas por los Tribunales. Por ejemplo, la jurisprudencia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo, el Tribunal Fiscal, las resoluciones dictadas por la Contralora General del Estado, por el SRI, etc.
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La Doctrina Cientfica.- Se refiere a la opinin de los juristas y administradores versados sobre los problemas de la administracin. Es decir, es un medio auxiliar para la comprensin y aplicacin de las normas del Derecho. Su influencia es persuasiva, ya que el administrador a ms de la ley se inspira en Tratados, Convenios Internacionales, doctrinas y teoras de juristas y administradores probos, que existen en el Ecuador, pero, contados con los dedos de la mano de Dios. "El que ama el dinero no se saciar de dinero, y el que ama la riqueza, no sacar fruto
1.3.-
LA ADMINISTRACION PBLICA, ANTECEDENTES HISTORICOS, CONCEPTOS, OBJETO Y FINES La Administracin pblica.
Preparado por: Juan Carlos Ramrez C. Evolucin Histrica:

Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba cul era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales. Hasta el siglo XVIII, la idea de Estado se encontraba confundida con la persona del monarca, baste citar la frase de Luis XV, con la cual se ilustra el fenmeno de plenipotencia al ser l, el mximo exponente del absolutismo: El Estado soy yo. Con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de los elementos que integran el Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron plenamente. El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca, slo como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es la esencia de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar para lograr el beneficio de la sociedad.
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Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura gubernamental segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta que Montesquieu encontr para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que prim en Europa hasta el fin de la edad Media. As en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el monarca efecta al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden resumirse en tres: la actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad judicial, las cuales han quedado precisadas en el captulo antecedente. Montesquieu mencionaba que para evitar el absolutismo, y consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo deseable es que esas tres funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, en tres rganos, la legislativa en el Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la Suprema Corte de Justicia, y que es a esto a lo que se conoce comnmente como divisin de poderes. Respecto a la funcin ejecutiva, depositada en nuestro Estado en la persona del Presidente de la Repblica, consideramos que dicha funcin debe ser conceptuada como funcin administrativa; a continuacin estudiaremos porque es ms adecuado usar el trmino de administracin pblica para explicar la actividad del poder Ejecutivo, as como de las teoras que explican a esta misma definicin. La administracin. La palabra administracin tiene su origen en el latn, y se compone por el prefijo a o dar, y la frase ministrare, servir. Etimolgicamente se entiende como gobernar, como ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. Hoy an puede adoptarse como sinnimo del ejercicio de la direccin de una institucin, o en otros casos ms comunes como el acto de suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. La administracin consiste en la actividad que desempean los individuos o las empresas en virtud de la necesidad que deben proveer en la cotidianeidad y a partir de los recursos materiales, humanos, e incluso intangibles de los que pueden disponer. Como se desprende, tanto las personan como las entidades pblicas pueden practicar los actos que tiendan a la administracin de sus bienes, pues ambas tienen necesidades que cubrir ante la escasez de haberes. As observamos tres diversas circunstancias de aplicacin de la administracin, y que consisten a saber en las siguientes: a) La administracin que es efectuada por los particulares para distribuir el uso y consumo de sus recursos, y que conocemos como administracin privada. b) La administracin que realizan los tres rganos gubernamentales para poder satisfacer sus requerimientos propios, tal como lo hacen las personas colectivas. Esta administracin que realizan los rganos del gobierno para aprovisionar sus necesidades, tiene las caractersticas de ser interna y mediata. Es interna porque los rganos pblicos tienen necesidades propias que satisfacer, mismas que deben proveer primeramente para garantizar el eficiente desempeo de las funciones que les han sido depositadas.
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Es mediata porque con su realizacin, los rganos pblicos no efectan sus funciones, pero s es un medio que les permite a los rganos como a cualquier otro individuo, satisfacer sus carencias. Una vez cumplido lo anterior, los tres rganos utilizan sus provisiones para ejecutar las funciones de que son depositarios para atender al bien general. Podemos resumir que las entidades pblicas primero se administran y ulteriormente realizan los actos tendientes a ejecutar su funcin para cumplir con la sociedad y realizar el bien pblico. As pues, la administracin aplicada de esta manera es un medio. c) Por ltimo la administracin que realiza el poder Ejecutivo, y que es a la que llamamos Administracin Pblica, y a diferencia de la que explicamos en el inciso b), tiene las caractersticas de ser externa respecto del rgano Ejecutivo que la realiza, as como cumple con la cualidad de ser inmediata La administracin pblica es externa respecto al rgano Ejecutivo ya que con su aplicacin no se satisfacen necesidades del rgano titular, sino de la poblacin. Y tambin la administracin pblica es inmediata, porque el ejecutivo al practicarla, realiza de forma directa la prestacin de un servicio pblico que de igual manera beneficia a la colectividad. El Poder ejecutivo y su funcin. La Doctrina tradicionalmente ha considerado que el contenido de las funciones de cada uno de los poderes se encuentra delimitado con plenitud, se argumentaba que dicho contenido respecto de la funcin del Poder Legislativo consiste en la creacin de leyes, en tanto que el de la Funcin del Poder Judicial se centra en la resolucin de controversias y el contenido del Poder Ejecutivo es la ejecucin de la Ley a casos concretos. Coincidimos con el maestro Gabino Fraga cuando postula que no es adecuado afirmar que es la ejecucin de la Ley el contenido de la Funcin del Poder Ejecutivo. El concepto de ejecucin de la ley se refiere a la realizacin as como de la observancia en la existencia material, de lo que prescribe el orden normativo vigente en un Estado, por parte de los rganos y organismos que componen su gobierno, as como de su poblacin. Por ello cuando alguno de los tres rganos de gobierno, cualquiera que este sea, realiza la actividad que se les encomend, tambin terminan, en la prctica por aplicar y ltimamente ejecutar una ley abstracta. Verbigracia del Poder Legislativo cuando al realizar su funcin e iniciar la creacin de un precepto normativo, tiene necesariamente que ejecutar primero la Ley abstracta que contiene el procedimiento legislativo que prescribe la Carta Magna. Por otra parte, cuando el Poder Judicial dirime conflictos y sustrae de la Legislacin existente la normatividad que devuelve el orden a la paz contrariada por una controversia, tambin ejecuta el contenido de la Ley. As es que afirmar que el contenido de la actividad que el Poder Ejecutivo realiza sea la Ejecucin de la Ley, puede resultar como el maestro Fraga previene, o bien demasiado amplio, o ya igualmente muy limitado. Concurrimos con el Profesor que al referirnos a la Funcin del Poder Ejecutivo, debemos tener en mente que el mismo se refiere a la realizacin de la funcin de administracin pblica y no de la funcin ejecutiva. Por ello no dejaremos de subrayar el carcter que distingue a la funcin administrativa realizada por el Ejecutivo, y de los actos que emite en el ejercicio de esa atribucin, dicha cualidad que la distingue, es la
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inmediatez de la aplicacin de la administracin, as como de la permanencia y continuidad de la misma, para proveer el bien general. La Definicin de Administracin Pblica. La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso. La Administracin Pblica y la Distribucin de Funciones. Desde que se consagr la distribucin de funciones como la forma adecuada para organizar al Gobierno del Estado moderno, se pretendi que cada uno de los Poderes en que se depositaban, ejercieran exclusivamente el desarrollo de las actividades relativas a la funcin que les corresponda, ms la practica demostr que ello era imposible; se hizo evidente que para el sano desarrollo y funcionamiento de la estructura del Gobierno y del Estado en general, era menester que cada rgano realizara otras funciones, que segn su naturaleza, y la propia teora de la Divisin de Poderes, les eran ajenas. La doctrina finaliz por dividir sus criterios en tres teoras relacionadas con la distribucin de funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a continuacin explicamos. Aspecto formal u orgnico de la Divisin de Funciones. Esta posicin considera que una funcin deber ser juzgada como administrativa, judicial o legislativa, dependiendo del rgano del gobierno que la desarrolle. Desde este criterio, bien definido por ello como formal u orgnico, se desdea la naturaleza de la funcin, y se califica a la misma segn se encuentre atribuida por la ley, ya sea al Poder Legislativo, al Ejecutivo o bien al Judicial. Se considera que la administracin como todo a la casi totalidad de la actividad que desarrolla el Ejecutivo Aspecto objetivo o material de la divisin de funciones. Otro punto de vista tiende a darle a cada funcin la calidad que le es propia segn su naturaleza Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es decir, partiendo de un criterio objetivo, material que prescinda del rgano al cual estn atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales, segn tengan los caracteres que la teora jurdica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos. Desde la perspectiva objetiva o material se prescinde del rgano al que por ley se le atribuyan la realizacin de determinadas funciones, sino que se atiende al carcter que la propia doctrina jurdica ha atribuido a determinada funcin. En este mbito la funcin ser entonces considerada como legislativa si culmina en un acto creador de un precepto normativo; se calificara de jurisdiccional si tiene por fin dirimir alguna controversia, o se considerar administrativa si mediante un acto administrativo se tiende a la satisfaccin inmediata de una necesidad general. La Interaccin de las funciones. Una posicin doctrinaria ms, es aqulla que propone que los rganos en que se distribuyen las funciones para su ejercicio, comnmente emiten actos en los que existe coincidencia tanto en el aspecto formal como en el material, y as vemos cmo las funciones que materialmente tienen la naturaleza legislativa, administrativa y judicial, corresponden respectivamente a los Poderes Legislativo, Administrativo y Judicial. Sin embargo, a travs de esta teora se considera que por excepcin pueden existir actos en los que no hay coincidencia en los aspectos aludidos.
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Dicha Teora considerada como Mixta, apunta que los rganos del gobierno, para cumplir con sus funciones deben, en el mbito de la realidad poltica y jurdica, realizar una serie de actos de carcter mixto, en los que se mezclan tanto el aspecto formal del rgano que los emite y ejecuta, como la naturaleza material u objetiva del acto propia del acto emitido. Como resultado, se considerar que un acto ser orgnicamente legislativo, cuando emane de la actividad del Congreso de la Unin, o bien jurisdiccional si es que proviene de la Corte Nacional de Justicia, o en su caso administrativo si proviene e algn rgano Ejecutivo. Y no es bice lo anterior para que el mismo acto pueda ser calificado por su contenido y fin material, como legislativo porque culmine en una creacin de preceptos abstractos; jurisdiccional porque dirima una controversia, o Administrativo porque tienda a satisfacer de forma inmediata una necesidad del propio rgano, o bien, de la generalidad. La diferenciacin de Gobierno y Administracin Pblica Para Efran Prez Existen variadas concepciones de la Administracin Pblica. De hecho, una tendencia que se perfila siguiendo la legislacin y la doctrina espaola, es de considerar la existencia ms bien de administraciones pblicas, cada una de ellas con su propia personalidad jurdica. Estas administraciones pblicas estn principalmente constituidas en ese pas, adems del gobierno central, por los gobiernos autonmicos y por los municipios. Para efectos del presente estudio, se hace referencia a la Administracin Pblica como el aparato institucional del Gobierno central establecido para la ejecucin de las polticas pblicas. Para GIANNINI, ms que un poder ejecutivo, existe un poder gubernativo, mientras que la administracin estatal misma se puede considerar como el aparato del poder gubernativo. Por otra parte, si se toma el concepto de poder gubernativo en sentido estricto, es necesario reconocer la existencia de un poder administrativo subordinado. Adems, hay que anotar el desarrollo y existencia concomitantes de burocracias profesionales y de instituciones burocrticas presentes desde Egipto, Roma, la Iglesia Catlica desde el siglo XIII, China, los Estados europeos modernos, adems de las grandes empresas capitalistas i. La principal caracterstica de estas burocracias es la distincin existente entre esta institucionalidad de naturaleza permanente y los Gobiernos mismos, por naturaleza, accidentales y variables. La administracin espaola en Amrica, que inicialmente ocup en los Virreinatos y cargos ms importantes a miembros de la nobleza espaola, a lo largo del tiempo fue confiando tales posiciones a burcratas profesionales, que iban ascendiendo en la carrera administrativa en diferentes ubicaciones geogrficas de los dominios espaoles. Esta diferenciacin de la doctrina, entre Gobierno y Administracin, cobra fuerza legal con la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn espaola, de 1992. En efecto, se lee en la exposicin de motivos: Se perfilan as con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administracin como instituciones pblicas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinacin de la Administracin a la accin poltica de direccin del Gobierno. Mas, a pesar de lo ilustrativo de la diferenciacin, hay que concordar con LPEZ en que en la prctica resulta difcil mantener la relevancia jurdica de la distincin funcional entre lo poltico y lo administrativoii. No obstante lo dicho, para entrar en el tema de la Administracin Pblica ecuatoriana, esto no resultaba claro para la doctrina de fines del s. XIX, que forzosamente deba influir en el ordenamiento local. SANTA MARA DE PAREDES, en su influyente Curso de Derecho Administrativo (Madrid, 1898), por ejemplo, afirma que podemos emplear desde luego como sinnimos los nombres Poder ejecutivo y Poder administrativo sin ms aclaraciones, con solo advertir que la primera denominacin se usa ms en el lenguaje constitucional al marcar sus relaciones con los otros poderes, y la segunda en el lenguaje tcnico de la vida administrativa iii. POSADA, en cambio, s establece la distincin entre gobierno y
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administracin en 1897: no (hay que) confundir la Administracin con el Poder Ejecutivo ni con su fin. Por otra parte, adelanta una tercera funcin del Poder Ejecutivo, que sera la actividad preponderante del Estado desde mediados del siglo XX: la accin protectora injerencia socialdel Estado No obstante, denota confusindesde el punto de vista de las concepciones actuales al aclarar que el Poder Ejecutivo tiene su aspecto administrativoiv (adems de la administracin misma). En todo caso, la principal influencia del esquema de la Administracin Pblica ecuatoriana es la que hereda de la Colonia y la que estuvo en vigencia durante su pertenencia a la Repblica de Colombia, hasta el surgimiento del Estado del Ecuador, en 1830. Pero un verdadero intento de desarrollar una burocracia profesional no se inicia en el Ecuador hasta entrado el siglo XX.
SNTESIS HISTRICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. La administracin pblica representa una categora antigua. Sin embargo, cabe sealar que su progreso y desarrollo es reciente y se debe a varias circunstancias. La administracin pblica ha ido de la mano del Estado, y ha convivido con las distintas formas que ste y las dems organizaciones polticas han ido adoptando a lo largo de su evolucin histrica. En otras palabras, ha estado presente en toda organizacin oficial de ejercicio del poder poltico. Por ello, tenemos referentes de las actividades y procedimientos administrativos desde pocas remotas. Son importantes las manifestaciones que sobra el Estado y la administracin pblica se hacen por los clsicos griegos: Platn, Scrates y Aristteles, por ejemplo. Resulta obvio sealar, que esta administracin no pudo desarrollarse significativamente en las organizaciones monrquicas y autocrticas del Estado. Su evolucin y cambios relevantes se han dado con la aparicin y crecimiento de los estados democrticos estructurados jurdicamente. La Administracin Pblica ha tenido vigencia desde que el gobernante, en cualesquiera de las organizaciones estaduales o preestaduales, tomaba resoluciones que las haca trascendentes sus subordinados a travs de edictos reales o decretos; y ha ido creciendo con la evolucin del Estado y su organizacin sistmica, con la distribucin de funciones y la estructuracin de rganos para el ejercicio del poder y el cumplimiento de sus objetivos y fines. Son actividades administrativas tpicas de las instituciones las que realizan en ejercicio de sus cargos los servidores pblicos. Las investigaciones demuestran que al menos el 40% de actividades que se cumplen en cada institucin son de carcter administrativo. Eso significa que las dems actividades, son las qu en forma especfica corresponde a cada entidad, que a veces, no tienen el carcter de administrativas. Tal es el caso de la Funcin Judicial, en la que refirindonos a los porcentajes indicados, significa que el 60% de sus actividades tienen que ver con su tarea especfica de administrar justicia, esto es con la tramitacin y resolucin de los juicios, y el 40% corresponde a cuestionas administrativas relacionadas con el personal que labora en la institucin, con el acceso a las funciones, ascensos, promociones, cuestiones disciplinarias, etc.
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Destacados tratadistas sostienen que la administracin pblica naci del Derecho Cannico, debido al avance organizacional; de la Iglesia Catlica y sus rganos como el Papado, la Nunciatura Apostlica, los colegios cardenalicios, etc. En el Derecho Romano tambin tuvo relevancia la administracin pblica, y se manifest en las actividades que cumplieron los Emperadores, Senadores, Pretores, Cnsules, etc.. La Ley de las Doce Tablas contiene importantes normas jurdicas sobre la administracin pblica. En la antigua legislacin espaola, de manera especial en las Siete Partidas, hallamos tambin interesantes regulaciones sobre la administracin pblica. En Amrica, destacan los historiadores, que en el pasado se dieron algunas manifestaciones sobre la administracin pblica, atinentes a la organizacin de las comunidades indgenas, al poder de los jefes o caciques, al control y sancin de los miembros de los tupus (unin de familias y ayllus (unin de tupus), a las disposiciones sobre la distribucin de las tierras para el trabajo, de la produccin, etc. Durante la conquista y la colonia de los pueblos de Amrica, la administracin pblica estuvo presente en el mbito territorial que posteriormente correspondi a los Estados de Latino Amrica, en instrumentos como los edictos reales dictados por los reyes de Espaa, las cdulas reales, los actos de disposicin y ejercicio del poder de los encomenderos, virreyes, presidentes de las reales audiencias, los subalternos de stos, en base a las disposiciones e los monarcas y el llamado Derecho Indiano, integrado por normas jurdicas especiales derivadas del derecho que imperaba para Espaa, amoldado y atenuado para ser aplicado a los habitantes de Amrica (espaoles, criollos, mestizos e indios), dirigido por el Consejo de Indias. Empero, la administracin pblica viene experimentando un notable progreso desde la organizacin del Estado de Derecho. En nuestro pas, desde su organizacin como Repblica del Ecuador, y a partir del primer gobierno de Juan Jos Flores. La organizacin de la administracin pblica se elev cualitativamente en el gobierno de Vicente Rocafuerte, de 1835 a 1839, en que se dio el reconocimiento de los servidores pblicos y de algunos derechos fundamentales de los mismos. La direccin de la administracin pblica corresponde al Presidente de la Repblica. En la actualidad el desarrollo de esa administracin es notable, y su vinculacin con el derecho es inobjetable y compleja.
CONCEPTUALIZACIN
Dr. Herman Jaramillo Ordez. La Administracin Pblica es un proceso sistemtico y metdico de carcter cientfico, tcnico y jurdico que consiste en dirigir las acciones del Estado y de las entidades del sector pblico para llegar a obtener resultados previstos y planeados.
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Segn los clsicos administrar es planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar algo con el fin de cumplir con un objetivo determinado1. Para los neoclsicos, la administracin consiste en organizar, dirigir, coordinar y realizar esfuerzos de un grupo social para lograr los objetivos planeados con un mnimo de recursos y en el menor tiempo posible (eficiencia y eficacia). El proceso est determinado por un conjunto de funciones, el desempeo de estas funciones constituye el llamado ciclo administrativo. La prctica operativa de la administracin se lleva a cabo mediante tareas intelectuales y fsicas. E. Brech, sostiene que La administracin es el proceso social que implica la responsabilidad de planear y regular eficazmente las operaciones de una empresa2. G. Terry, dice: La Administracin es un proceso distintivo que consiste en la planeacin, organizacin, ejecucin y control ejecutados para determinar y lograr objetivos, mediante el uso de la gente y recursos3. A. Reyes Ronce, sostiene que La Administracin es el conjunto de reglas para lograr la mxima eficiencia en las formas de estructurar y manejar un organismo social y agrega: Es la tcnica que busca lograr resultados de mxima eficiencia en la coordinacin de las cosas o personas que integran una empresa. J. J. Castro, considera que La administracin es una ciencia social compuesta de principios, tcnicas y prcticas y cuya aplicacin a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a travs de los cuales se puede alcanzar propsitos comunes que individualmente no es posible lograr. Joseph L. Massie, sostiene que es el Mtodo por el cual un grupo en cooperacin dirige sus acciones hacia metas comunes. Este mtodo implica tcnicas las cuales un grupo principal de personas (los gerentes) coordinan las actividades de otras.
ADMINISTRACIN, DEFINICIN ETIMOLGICA: Procede de los trminos latinos administrativo y onis que significan el arte de administrar. ADMINISTRAR: Segn el Diccionario de la Lengua de la Real Academia Espaola, administrar significa: 1. Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. 2.
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Dirigir una institucin.

JARAMILLO ORDEZ, Herman. MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Tercera Edicin. Facultad de Jurisprudencia. Loja. Ecuador. 1992. pp. 629. p. 66. Ibdem. Ibdem.
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3.
Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes.
4. Desempear o ejercer un cargo, oficio o dignidad. 5. Suministrar proporcionar o distribuir alguna cosa... Las relaciones de las personas naturales y jurdicas con el Estado y las instituciones de derecho pblico, y con las entidades de derecho privado con finalidad social o pblica, son de derecho administrativo y vinculan a los administradores y los administrados. ADMINISTRADOR: Es la persona que representa una institucin u rgano de la administracin, en razn de su competencia. ADMINISTRADO: Es la persona a quien el acto o hecho administrativo se vincula y puede afectarle en sus derechos. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN: Para Nicols Granja Galindo, la ciencia de la administracin es el conjunto de todos los conocimientos no jurdicos con respecto a la administracin pblica4. Creo que la administracin como ciencia como tambin los conocimientos jurdicos que le son consustanciales y que de ninguna manera se oponen a las manifestaciones puramente cientficas y tcnicas. En la concepcin de Rafael Bielsa, la ciencia administrativa podra ser definida como la rama de las ciencias sociales que trata de explicar la estructura y las actividades de los rganos que, con la autoridad del poder poltico, constituyen la maquinaria del Estado y las instituciones pblicas. La Administracin Pblica, en resumen, es la actividad administrativa de los rganos del Estado en todas sus escalas y jerarquas. Sus actividades son las que regula el Derecho Administrativo, como lo seala el Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. La Administracin Pblica regula la funcin pblica, entendida sta como todo tipo de manifestacin de las actividades que cumplen, ejercen y generan los servidores pblicos. Corresponde a la Administracin Pblica optimizar los recursos pblicos en la prestacin de los servicios que corresponden a cada institucin.
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GRANJA GALINDO, Nicols. FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Publicada por la Universidad Central en 1992. 23
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Para Granja Galindo: La administracin pblica es una ciencia y arte, a la vez, que tiene por objeto el conocimiento y prctica de mltiples actividades o servicios ejercidos consciente e intencionalmente por los rganos administrativos y servidores pblicos en general, en razn del mandato o representacin del Estado para lograr diferentes fines a favor de la colectividad5 . En el Glosario de trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva se define a la Administracin Pblica como la organizacin con personalidad jurdica, que desarrolla su actividad para satisfacer el inters general; y, en el Art. 3, se declara que la Administracin Pblica Central tendr personalidad jurdica nica para el cumplimiento de sus fines. Sus rganos dependientes o adscritos tendrn slo las respectivas competencias asignadas. Corresponde al Presidente de la Repblica dirigir la Administracin Pblica y responder por ella6. La Administracin Pblica, en resumen, es la actividad administrativa de los rganos del Estado en todas sus escalas y jerarquas. Sus actividades son las que regula el Derecho Administrativo, como lo seala el Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales. La Administracin Pblica regula la funcin pblica, entendida sta como todo tipo de manifestacin de las actividades que cumplen, ejercen y generan los servidores pblicos. Corresponde a la Administracin Pblica optimizar los recursos pblicos en la prestacin de los servicios que corresponden a cada institucin. EL OBJETO DE LA ADMINISTRACIN. El objeto de la administracin es prestar bienes y servicios a la colectividad de acuerdo con los mandatos de la ley, la moral y las buenas costumbres para satisfacer necesidades generales. LOS FINES DE LA ADMINISTRACIN. La Administracin Pblica como ejecutora de los planes de desarrollo del pas, persigue losfines: siguientes
a.
El desarrollo econmico, social y cultural de sus habitantes, me la prestacin de servicios diante pblicos eficientes, eficaces y calidad; y, de b. El bienestar comn de la colectividad por medio de la aplicacin del derecho y la justicia
La Ley de Modernizacin del Estado... dice: Art. 1.- OBJETO.- presente Ley tiene por obje La to establecer los principios y normas generales regular: para
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GRANJA GALINDO, Nicols. Obra citada. p. 9. CONSTITUCIN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, 2008.
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La racionalizacin y eficiencia administrativa; La descentralizacin, la desconcentracin simplificacin, ...... y la Art. 4.- FINALIDAD.- proceso de modernizacin Estado tiene por objeto incrementar los niveles El del de eficiencia, agilidad y productividad en la admi nistracin de las funciones que tiene a su cargo el as como promover, Estado; facilitar y fortalecer la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios o de autogestin en las reas de explotacin econmica, reservadas al Estado . El Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado... dice:
Art. 9.- El proceso de eficiencia administrativa se traduce en la capacidad para optimizar la utilizacin de recursos humanos, financieros, materiales y tecnolgicos, mediante el uso racional de los sistemas administrativos en los qu se d una acertada correlacin entre los objetivos, funciones, instancias y decisiones, para mejorar el nivel de gesti de la Administracin Pblica, a fin de responder a los requerimientos y demandas nacionales. La desregulacin, por su parte, es un proceso de eliminacin de normas que obstaculizan las limitan o actividades productivas y la prestacin gil y oportuna de los servicios a la colectividad.
Para optimizar los servicios y racionalizar los recursos se requiere de incentivos econmicos, atencin md preventiva y curativa opor confort y adiestramiento continuo a los servidores; y denantes y administradores tuna, gober capaces que mediante la planificacin y nizacin sepan conducir la nave del Estado. Los enemigos de la efi orga ciencia son la improvisacin, los desajustes econmicos y la irrespon en el manejo de los recursos. sabilidad
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1.4.- PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PBLICA
DEFINICIN ETIMILGICA: Principio, se deriva del vocablo latino principium, que significa comienzo, el inicio u origen de algo, de un ser, de la vida, por ejemplo El fundamento de una cosa, una mxima, un aforismo. La Administracin Pblica se rige por principios que se encuentran proclamados en las normas jurdicas que le son aplicables, de los que merecen especial mencin los siguientes: de legalidad, impugnabilidad, eficiencia, eficacia, agilidad, simplificacin, transparencia, coparticipacin, economa, solidaridad y avocacin.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Consiste en la concepcin de que toda actividad y manifestacin de la Administracin Pblica, procedente de los hechos, actos, contratos, resoluciones y otras formas y mecanismos de expresin de la misma, por proceder de servidores que responden a la gestin oficial del Estado y las instituciones pblicas, gozan de la presuncin de legalidad, esto es, se consideran que son legales, que se han dado dentro del margen jurdico de la Constitucin y las dems normas del derecho imperantes. Se establecen que los actos administrativos deben darse observando la forma y regulaciones jurdicas preestablecidas; y adems, que el pronunciamiento debe ser debidamente motivado, bajo prevenciones de su invalidez y nulidad.
PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD: Pese a que los actos administrativos se reputan legtimos por las razones anotadas, son impugnables, es decir, pueden ser objeto de rechazo, de desaprobacin de parte de quienes se consideren lesionados en sus derechos; y esa objecin puede hacerse en va administrativa o contencioso administrativa. La impugnacin se lleva a cabo mediante reclamaciones, recursos y el planteamiento de acciones previstas en el ordenamiento jurdico nacional.
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PRINCIPIO DE EFICIENCIA: Eficiencia, significa la virtud y facultad para lograr un efecto determinado7 Lo cualitativo. En el mbito de la Administracin Pblica, se proclama que las actividades y servicios que la administracin pblica debe brindar a la sociedad deben ser de ptima calidad, es decir, eficientes.
PRINCIPIO DE EFICACIA: Eficacia, procede del trmino latino eficacia, que significa virtud, actividad, fuerza y poder para obrar. Eficaz, del latn efficax, denota lo activo, fervoroso, poderoso para obrar; que logra hacer efectivo un propsito. En lo administrativo, la eficacia representa la efectividad y oportunidad en la prestacin de servicios o en los pronunciamientos de la administracin.
PRINCIPIO DE AGILIDAD: Se refiere a que la Administracin Pblica debe ser rpida, que sus actuaciones estn revestidas de celeridad.
PRINCIPIO DE SIMPLIFICACIN: Se refiere a que los procedimientos y trmites administrativos deben ser simples, sencillos, no formalistas ni engorrosos, eventos de rigorismos burocrticos.
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA: Comporta la cualidad que debe aplicar la administracin pblica en su accionar, aplicando procedimientos correctos, difanos, transparentes, exentos de sospechas y dudas.
PRINCIPIO DE COPARTICIPACIN: Radica en la vinculacin que deben observar las instituciones pblicas y privadas para la prestacin de servicios a la efectividad.
PRINCIPIO DE ECONOMA:
DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAOLA. Vigsima edicin.
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Radica en el conjunto de polticas y estrategias para la mejor utilizacin de recursos institucionales, como la concentracin de actos en los trmites administrativos para evitar la repeticin y dilacin de las providencias y diligencias, precautelando los intereses de la administracin y de las personas vinculadas con los trmites de administracin
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD: Comporta que la actividad de la Administracin Pblica debe regirse por el inters social antes que por el particular. La solidaridad conlleva la mayor aportacin de los que ms tienen para cubrir los costos de la prestacin de servicios comunes, en beneficio de los de menor capacidad econmica o de los sectores sociales deprimidos. PRINCIPIO DE AVOCACIN: Consiste en la facultad que tiene el rgano administrativo superior para conocer y resolver los asuntos de competencia del rgano inferior, previo la comunicacin correspondiente. Se basa en el aforismo de que quien puede lo ms, puede lo menos. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA. La actual Constitucin de la Repblica del Ecuador, al entrar en vigencia en Octubre de 2008 trae consigo como toda trasformacin, los inconvenientes; por llamarlos de alguna manera, propios que esto ocasiona, lo que significa un reto para todos ciudadanos, y as mismo una obligacin de acatar sus disposiciones, como bien seala la Constitucin en su prembulo , Comprometidos con una nueva forma de convivencia en diversidad y armona con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay. En el estudio del presente mdulo no poda quedar al margen de este cambio, y en lo que respecta a los principios de la Administracin Pblica se mantienen algunos criterios, y as mismo se debe tomarse en cuenta algunos cambios. Los principios de la Administracin Pblica del Ecuador son un conjunto de principios jurdicos que rigen la actuacin de sus instituciones y que se encuentran recogidos en una amplia variedad de textos legales, y principalmente en la Constitucin. El artculo 227 de la Constitucin establece los principios que han de regir a la Administracin Pblica, manifiesta textualmente. La administracin pblica constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin, transparencia, y evaluacin. Ahora bien comparando estos principios con lo dispuesto en la Constitucin de 1998, que en su Art. 124 deca que la administracin pblica se organizar de forma descentralizada y desconcentrada, veremos que estos principios coinciden en la actual Constitucin como lo indicamos anteriormente, de la misma manera el principio de legalidad contemplado en el Art 226 dice, Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores pblicos y las personas que acten en virtud de una potestad estatal ejercern solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitucin y la Ley. Tendrn el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer
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efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitucin, y que se complementa dentro del captulo octavo, Derechos de Proteccin Art. 76 numerales 1, Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes , numeral 7 literal l, dice: Las resoluciones de los poderes pblicos debern ser motivadas. No habr motivacin si en la resolucin no se enuncia las normas o principios jurdicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicacin a los antecedentes del hecho. Los actos administrativos resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se consideraran nulos. Las servidoras o servidores responsables sern sancionados, que de la misma forman guardan similitud con lo manifestado en la Carta Magna anterior en sus Art. 119, y Art. 24 numerales 1 y 13. El estudio que nos compete es el estudio de los principios consagrados en la Constitucin de la Repblica del Ecuador en vigencia, a continuacin haremos un breve anlisis de cada uno de ellos. PRINCIPIO DE EFICACIA. Capacidad para lograr el efecto que se desea o espera. Se basa en los resultados que se deben obtener, que sea realizado sin demoras o molestias innecesarias. Eficacia, procede del trmino latino eficacia, que significa virtud, actividad fuerza y poder obrar, que logra hacer efectivo un propsito, en lo Administrativo, la eficacia representa la efectividad y oportunidad en la prestacin de servicios o en los pronunciamientos de la administracin, para Manuel Osorio la importancia de la eficacia reside en que un orden jurdico solo es vlido cundo es eficaz, el orden jurdico que no se aplica deja de ser tal. PRINCIPIO DE EFICIENCIA. La eficiencia es la capacidad cientfica, tcnica, y racional que posee una organizacin social para atender, tramitar y solucionar con el menor costo los problemas y requerimientos de la administracin, el Reglamento General de la Ley de Modernizacin del Estado en su Art 9 manifiesta El proceso de eficiencia administrativa se traduce en la capacidad para optimizar la utilizacin de recursos humanos, financieros, materiales y tecnolgicos, mediante el uso racional de los sistemas administrativos, en los que se d una acertada correlacin entre los objetivos, funciones, instancias y decisiones, para mejorar el nivel de gestin de la Administracin Pblica, a fin de responder a los requerimientos y demandas nacionales. PRINCIPIO DE CALIDAD. De la carta interamericana de calidad en la gestin pblica se desprende el siguiente concepto. La calidad en la gestin pblica constituye una cultura transformadora que impulsa a la Administracin Pblica a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadana con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos. La calidad en la gestin pblica debe medirse en funcin de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propsitos superiores de la Administracin Pblica y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el inters y las necesidades de la sociedad. La concepcin de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta conformar una aproximacin holstica e integradora de la gestin, donde cobran especial importancia todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relacin, as como la sostenibilidad y la corresponsabilidad social. La calidad en la gestin pblica puede y debe ser constantemente mejorada, buscando elevarla a niveles de excelencia, es decir obtener resultados sostenibles, con tendencias crecientes de mejora, y que tales resultados se comparen favorablemente con los ms destacados referentes nacionales e internacionales. PRINCIPIO DE JERARQUIA. La jerarqua administrativa se caracteriza por cuatro notas principales: supervisin, direccin, inspeccin y resolucin de conflictos. En una de las acepciones que da la Academia, orden o grados de las personas o cosas, hace relacin directa a la Administracin Pblica, a sus empleados y funcionarios, para un mejor funcionamiento entre rganos superiores e inferiores mediante la coordinacin jerrquica de funciones, difcil funcionamiento administrativo en el que todos tengan el mismo nivel jerrquico o grados. Cabanellas esta relacin de jerarqua le permite ejercitar al rgano superior los poderes de mando, vigilancia, disciplina, revisin y
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solucin de los conflictos de competencia; consiste en otros trminos en un orden de dependencia concatenada, de rganos superiores e inferiores, con ciertos poderes y atributos de los primeros sobre los segundos que se materializan en rdenes, instrucciones, o circulares, genricas o especificas segn los casos, donde se fijan ciertas interpretaciones, o se determinan los lineamientos que deben seguir y guiar a los subordinados. PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIN. Es aquel que se posibilita la transferencia de funciones de un rgano superior a otro inferior en el mbito de una misma administracin, permitiendo as la racionalizacin de los recursos y el mejor cumplimiento de las funciones, por razones del territorio o de la clase de servicios, se da, siempre que haya traslado de titularidad o disminuye la subordinacin. Solo pueden desconcentrarse entre rganos de la misma administracin o ente, si fuese de distintas administracin o con personalidad jurdica distinta, se tratara de descentralizacin. La desconcentracin puede realizarse horizontalmente, hacia rganos de igual nivel o verticalmente hacia rganos subordinados PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIN. Traslado de la titularidad de competencias por parte de una administracin. a otra, o a entes perteneciente a la misma administracin pero dotados de personalidad jurdica propia. Lo que se transfiere al ente descentralizado es la titularidad de la competencia, que desde ese momento, pasa a ser ejercida como propia. Cada rgano ejerce competencias compatibles con su ubicacin geogrfica y grado, es decir que la descentralizacin puede ser funcional o territorial. La primera se da cuando la descentralizacin se da entre instituciones de la Administracin Pblica Central, y la segunda, cuando la transferencia de funciones se da de un rgano de la administracin mencionada y un rgano de la administracin seccional. (Municipio, Consejos Provinciales, etc.) PRINCIPIO DE COORDINACIN. La jerarqua slo se da entre rganos de una misma Administracin, y no es suficiente para conseguir la unidad de actuacin. As pues, la coordinacin interorgnica, tanto en una misma Administracin, como en Administraciones distintas, adquiere enorme prioridad, buscando actuar con la misma eficacia que si se tratara de una sola Administracin, y no de varias, que haya una buena comunicacin entre los empleados ya que de ellos depende el funcionamiento de la empresa. Esto resulta indispensable, a fin de conseguir la eficiencia y la eficacia, y la consecucin de los fines del Estado evitando la contraposicin de funciones, y de competencias, esta coordinacin debe darse al interno de cada uno de los organismos de la Administracin Pblica y en las relaciones entre distintos organismos. PRINCIPIO DE PARTICIPACIN., La actual Constitucin garantiza la participacin de todos los ciudadanos en todas las actividades del Estado, especialmente de los sectores ms vulnerables y tradicionalmente discriminados, tanta importancia le da la Constitucin a la participacin, que se crea el Quinto Poder del Estado, EL Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, para que ejerza mecanismos de control social en todos los asuntos de inters pblico. PRINCIPIO DE PLANIFICACIN. La clave de toda empresa, gestin, proyecto, est en la planificacin, en la Administracin Pblica, evitando la improvisacin. A fin de obtener la racionalizacin de los recursos y la simplificacin de la estructura administrativa y econmica del sector pblico, distribuyendo adecuada, y eficientemente las competencias, funciones, y responsabilidades de los diferentes organismos. PRINCIPO DE TRANSPARENCIA. Garantizado en la Constitucin mediante el derecho de acceso a la informacin, a fin de evitar la corrupcin, mediante un proceso de control social. El ciudadano comn tiene derecho a exigir transparencia en el desempeo de la funcin pblica, habida cuenta de que en las ltimas dcadas, la corrupcin se ha hecho presente a todos los niveles, utilizando mecanismo inimaginables.
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Esta exigencia debe ser atendida, a travs de diferentes instrumentos institucionales, como las auditorias y la fiscalizacin, que garanticen una administracin en la que los valores ticos y el bien comn predominen sobre cualquier otro inters y cuyos resultados estn al alcance de todas las personas a travs de la informacin. Pero tambin es necesario implementar la capacitacin, para que mejoren los niveles de eficiencia en los sistemas de control, que impidan la distraccin y utilizacin fraudulenta de los fondos pblicos y mecanismos e instrumentos de apoyo que permitan controlar y evaluar los objetivos y metas propuestos en cada administracin. En definitiva la transparencia permite al ciudadano comn estar informado y el cumplimiento del conjunto de actos, normas y principios que rigen la administracin, sus mbitos de competencia y procedimientos que realizan los distintos organismos, con la finalidad de conocer el uso y destino de los recursos pblicos, evitando de esta manera la corrupcin. PRINCIPO DE EVALUACIN. Proceso que tiene como finalidad determinar el grado de eficacia y eficiencia, con que han sido empleados los recursos destinados a alcanzar los objetivos previstos, posibilitando la determinacin de las desviaciones y la adopcin de medidas correctivas que garanticen el cumplimiento adecuado de las metas presupuestadas. Se aplica ex ante (antes de), concomitante (durante), y ex post (despus de) de las actividades desarrolladas. En la planeacin es el conjunto de actividades, que permiten valorar cuantitativa y cualitativamente el desempeo de la Administracin pblica, as como el funcionamiento de sus Instituciones. Es decir analizar todos los procesos de la Administracin Pblica a fin de determinar si los resultados son los previstos, caso contrario aplicar los correctivos necesarios. BIBLIOGRAFA Constitucin de la Repblica del Ecuador del ao 2008, Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley de Modernizacin; Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, Corporacin de Estudios y Publicaciones; OSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurdicas Polticas y sociales, Editorial Heliasta; CABANELLAS, Guillermo, Diccionario Jurdico Elemental; Internet. www.CLAD.org.ve/.com Internet.www.definicin.org.com
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1 .5.- LA C LA S IFICA C IO N Y LA S FO R M A S D E LA A D M IN IS TR A C IO N P B LIC A

CLA SIFIC AC I N DE LA ADM IN ISTRA C I N PB LIC A LA AD M INISTRA C I N PB LIC A CEN TRA L.
La Adm inistracin Pblica C entral es la actividad poltica, jurdica y tcnica que ejerce jerrquica e im perativam Presidente de la Repblica, de acuer las funciones constitucionales, legales y reglam entarias, para satisface do con necesidades generales dentro de un organismo social, va de diferentes procedim ientos, rganos e instituciones lindose pbli as, sem ipblicas y privadas, y de acuerdo con los principios de efi c ciencia, eficacia, calidad, transparencia, racionalizacin y econom a de los servicios. Las decisiones se tom an en el pice y se van cum plien la base. As han funcionado casi todos los gobiernos do hasta autori tarios del mundo, desde las monarquas hasta el socialismo, pasandodictaduras. las por
Esta form a de percepcin y ejercicio del poder han derivado en lo que hoy se denomina centralismo, que podra describirse como la concentracin de la capacidad de decisin y de administracin en un solo centro. Este concept ha sido la base para la estructura de las empresas y del mismo Estado durante casi glos, con ciertas veinte si excepciones como... el sistema federal.
Sin embargo, la intensificacin de las relaciones internacionales, la multipolaridad econmica y poltica, la velocida de las comunicaciones y el acor tamiento de distancias, as como la expansin de intereses privados y pblicos en todo el mundo ha demostrado la incapacidad del sistema de poder piramidal para hacer frente a las exigencias d una sociedad universal cada vez ms interdependiente y ha llevado a conformar un nuevo sistema de decisiones que se desenvuelven ms bien como una cada uno de cuyos nudos tiene su propio nivel de decisin. plejidad red, La com de un mundo tecnificado as lo exige. El Estado no puede escapar a esta exigencia. Si bien las decisiones superiores, trascen deben ser tomadas dentales en un nivel de poder central democrtica elegido, la ejecucin de esas decisiones pueden ser mucho ms mente eficientes y efectivas si se hace en forma descentralizada.
La percep cin o intuicin de que esto es as ha llevado a los Estados a crear densu propio territorio, divisiones tro de poltico-administrativas, en las que se delegan ciertas funciones y cuya tarea primordial es convertir en hecho 7 locales las grandes decisiones nacionales .
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LA ADMINISTRACIN PBLICA INSTITUCIONAL.
Es una organizacin autnoma, con personera jurdica, patrimonio propio y grado de autoridad, responsabilidad y especialidad, creadas por el Estado, como mximo organismo social, las mismas que prestan servicios a l colectividad, previa regulacin de los derechos, deberes y atribuciones de las personas. Por ejemplo, la Contralor General de la Nacin, la Casa de la Cultura, las Universidades son instituciones descentralizadas. Las pblicas instituciones pblicas de carcter cientfico, educativas, deportivas, son muestras palpables del grado de desarro llo econmico y cultural del pas. Estas instituciones responden a exi sociales; orientan y dirigen el modo de gencias obrar de las diferentes entidades y solucionan problemas de la comunidad.
Las instituciones se encuentran estrechamente vinculadas a la propia organizacin del Estado. Han surgido, se ha desarrollado yextinguido como la esclavitud y la servidumbre- por demandas sociales actitudes e ideas y por creadoras de los hombres. Se han caracteriza sus tradiciones, sus smbolos, sus valores culturales, sus fun do por ciones, sus objetivos claramente definidos y por los servicios prestados de generacin en generacin.
Histricamente existen instituciones sociales como la familia; econmicas como las cooperativas cos; y los ban polticas como el Estado y los Municipios; educacionales como las escuelas, colegios y universidades que ha prestado servicios rele vantes a la sociedad. Muchas instituciones han pasado de funciones simples a complejas, de funciones homogneas a heterogneas y otras han desaparecido.
El Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva, dice: DE LA ADMINISTRACIN PBLICA INSTIT UCIONAL.- La Administracin Pblica Institucio nal est conformada por las entidades de Derecho Pblico creadas por Ley, con personalidad jurdica y patrimonio propio, diferente al de la Administracin Pblica Central, a la que se les ha encargado organizacin y funcionamiento de los servicios la pblicos propios de sta, bajo los principios de especialidad y variedad. En forma expresa deber indicarse su organizacin, Ministerio o el ente seccional autnomo al cual y el quedan adscritas, el que ejercer la tutela adminis pertinente, el control financiero y decisional, sin perjuicio de la trativa autonoma operativa de la entidad y otros controles pertinentes. La personera jurdica de la que gozan las entidades o empresas pblicas adscritas que forman parte de la Funcin Ejecutiva no implica que el Estado ha resignado a favor de dicha entidad o empresa el cumplimiento de las tareas o servicio que ellas llevan a cabo.
LA ADMINISTRACIN PBLICA SECCIONAL

Son entidades del sector pblico como los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales de carcter orgnico-funcional que gozan de autonoma propia, patrimonio econmico y de capacidad jurdica para obrar y realizar actos reglados y discrecionales que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines en la forma y condiciones que determine la Constitucin y las leyes y con las facultades legislativas para dictar ordenanzas, para gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus rdenes. Los recursos que correspondan al rgimen seccional autnomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignarn y distribuirn de conformidad con la ley. La asignacin y distribucin se regirn por los siguientes criterios: nmero de habitantes, necesidades bsicas insatisfechas, capacidad contributiva, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y eficiencia administrativa.
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La entrega de recursos a los organismos del rgimen seccional autnomo deber ser predecible, directa, oportuna y automtica. Estar bajo la responsabilidad del ministro del ramo, y se har efectiva mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las cuentas de las entidades correspondientes. La proforma anual del presupuesto general del Estado determinar obligatoriamente el incremento de las rentas de estos organismos, en la misma proporcin que su incremento global. Los recursos para el funcionamiento de los organismos del gobierno seccional autnomo estarn conformados por: Las rentas generadas por ordenanzas propias. Las transferencias y participaciones que les corresponden. Estas asignaciones a los organismos del rgimen seccional autnomo no podrn ser inferiores al quince por ciento de los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno central. Los recursos que perciben y los que les asignen la ley. Los recursos que reciban en virtud de la transferencia de competencias. Se prohbe toda asignacin discrecional, salvo casos de catstrofe. El Prefecto Provincial ser el mximo personero del Consejo Provincial, que lo presidir con voto dirimente. Ser elegido por votacin popular y desempear sus funciones durante cuatro aos. Sus atribuciones y deberes constarn en la ley. El Consejo Provincial representar a la provincia y, adems de las atribuciones previstas en la ley, promover y ejecutar obras de alcance provincial en vialidad, medio ambiente, riego y manejo de las cuencas y micro cuencas hidrogrficas de su jurisdiccin. Ejecutar obras exclusivamente en reas rurales. En cada provincia habr un Consejo Provincial con sede en su capital. Sus miembros sern elegidos por votacin popular, directa y secreta. El Prefecto Provincial, elegido en la misma forma ser la autoridad ejecutiva que, slo con voto dirimente, presidir el Consejo.
Cada cantn constituir un municipio. Su gobierno estar a cargo del concejo municipal, cuyos miembros sern elegidos por votacin popular. Los deberes y atribuciones del concejo municipal y el nmero de sus integrantes estarn determinados en la ley. El alcalde ser el mximo personero del concejo municipal, que lo presidir con voto dirimente. Ser elegido por votacin popular y desempear sus funciones durante cuatro aos. Sus atribuciones y deberes constarn en la ley.
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El concejo municipal, adems de las competencias que le asigne la ley, podr planificar, organizar y regular el trnsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesin, autorizacin u otras formas de contratacin administrativa, de acuerdo con las necesidades de la comunidad. En cada parroquia rural habr una junta parroquial de eleccin popular. Su integracin y atribuciones se determinarn en la ley. Su presidente ser el principal personero y tendr las responsabilidades y competencias que seale la ley. La ley establecer las competencias de los rganos del rgimen seccional autnomo, para evitar superposicin y duplicidad de atribuciones, y regular el procedimiento para resolver los conflictos de competencias. La ley establecer las formas de control social y de rendicin de cuentas de las entidades del rgimen seccional autnomo.
FORMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ECUADOR:

Las formas en que la Administracin Pblica puede realizarse son: Centralizada, Descentralizada, Concentrada, Desconcentrada.
LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA:

Es aquella que centraliza y concentra el poder de los rganos del Estado y las instituciones pblicas. Esta forma es la que ha mantenido el Ecuador a lo largo de la vida republicana, que si la actualidad est colapsando por ser inconveniente e ineficaz. Se caracteriza por el exceso de atribuciones y prerrogativas que se asigna a esos rganos, corno ocurre con las atribuciones asignadas por mandato constitucional al Presidente de la Repblica en calidad de Jefe del Gobierno de turno, dada la caracterstica de gobierno presidencialista que impera en nuestro pas, y a los Ministros, de manera especial al Ministro de Economa y Finanzas, quienes vienen ejerciendo funciones a control remoto desde la ciudad capital; e incluso, por la focalizacin y ubicacin de esos rganos de poder.
LA ADMINISTRACIN DESCENTRALIZADA:
Se llama as la administracin en la que cada rgano ejerce competencias compatibles con su ubicacin geogrfica y grado. Esta forma permite la mejor utilizacin y racionalizacin los recursos humanos y econmicos de las instituciones. Puede hacerse efectiva esta forma de administracin mediante la transferencia de competencias de un rgano determinado de la administracin a otro; y est permitido jurdicamente porque la Constitucin de la Repblica y otras normas jurdicas del Estado establecen que las atribuciones inicialmente asignadas a rganos determinados puedan ser transferidas con carcter definitivo a otros rganos de distintas
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administraciones, conjuntamente con los recursos econmicos correspondientes, para evitar el acaparamiento de funciones y el retardo de los trmites y resoluciones. Esa transferencia de funciones debe darse por Decreto Ejecutivo, que debe publicarse en el Registro Oficial. La descentralizacin puede ser funcional o territorial. La primera, se da cuando la descentralizacin se da entre instituciones de la Administracin Pblica Central; y la segunda, cuando la transferencia de funciones se da de un rgano de la administracin mencionada y un rgano de la administracin seccional (municipio, consejo provincial o junta parroquial), por ejemplo.
LA ADMINISTRACIN PBLICA CONCENTRADA:

Es aquella que concentra las competencias y recursos en el rgano superior de cada institucin, impidiendo que los rganos inferiores y territoriales puedan coadyuvar oportunamente y de mejor manera con la administracin.
ADMINISTRACIN PBLICA DESCONCENTRADA:

Es la administracin en la que se posibilita a transferencia de funciones de un rgano superior a otro inferior en el mbito de una misma administracin, permitiendo as la racionalizacin de los recursos y el mejor cumplimiento de las funciones, por razones del territorio o de la clase de servicios. OTRAS FORMAS DE ADMINISTRACIN: Existen otras formas de administracin Pblica como la Monoplica, la Desmonopolizada, la Delegada, la Concesionada, etc. LA ADMINISTRACIN PBLICA MONOPLICA. Es aquella que se presenta cuando recae sobre bienes y servicios en los que el Estado y las instituciones pblicas ejercen una administracin exclusiva. LA ADMINISTRACIN DESMONOPOLIZADA. Es aquella que ocurre en el caso contrario; es decir, cuando la actividad administrativa es abierta para que la concesin de los bienes o la prestacin de servicios no resulte monopolizada. Por principio jurdico est prohibida la Administracin Pblica Monoplica. LA ADMINISTRACIN PBLICA POR DELEGACIN. Es aquella en que los rganos superiores delegan determinadas funciones a los rganos estatales inferiores de la misma rama, como ocurre con los ministerios y las direcciones regionales y provinciales. Puede citarse como ejemplos los casos en que el Ministro de Gobierno delega algunas de sus atribuciones a los Gobernadores para que las ejerzan en las respectivas provincias; o el Procurador
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General del Estado, lo hace a favor de las direcciones regionales o provinciales, como para recibir citaciones en los juicios en los que debe intervenir el delegante. LA ADMINISTRACIN CONCESIONADA. Es aquella se refiere a los bienes y servicios en los que est permitido que el sector pblico pueda entregar en concesin temporal o administracin a otras entidades del mismo sector o de carcter privado, como ocurre con la administracin de carreteras.
1.6 ACTIVIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL
Dr. Vctor H. Mora
Constituye la ACTIVIDAD Poltica, jurdica, y tcnica que ejerce jerrquicamente e imperativamente el Presidente de la Repblica, de acuerdo con las funciones constitucionales, reglamentarias. Para satisfacer necesidades generales dentro de un rgano social, salindose de diferentes procedimientos, rganos e instituciones pblicas , semipblicas y privadas, de conformidad a los principios; de EFICACIA, AGILIDAD, TRANSPARENCIA, DESCENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN, RACIONALIZACIN Y ECONOMA, de los servicios y la coparticipacin y solidaridad social. La funcin ejecutiva es ejercida por el Presidente de la Repblica, y tiene por responsabilidad la Administracin Pblica. La administracin Pblica Central se encuentra conformada por: a. b. La Presidencia y la Vicepresidencia de la Repblica y los rganos dependientes o adscritos a ella; y, Los Ministros de Estado o los rganos adscritos o dependientes de ellos.
PERSONALIDAD JURDICA La administracin Pblica Central tendr personalidad jurdica nica para el cumplimiento de sus fines. Sus rganos dependientes. Adscritos, o controlados por ella tendrn solo las respectivas competencias asignadas. PRINCIPIOS Y SISTEMAS REGULADORES Los rganos y entidades que comprenden la Funcin ejecutiva debern servir a Inters general de la Sociedad, y sometern sus actuaciones a los Principios de Legalidad, jerarqua, tutela, cooperacin, y coordinacin, segn el caso bajo los sistemas de descentralizacin y desconcentracin administrativa. Las mximas autoridades de cada rgano y entidad sern responsables de la aplicacin de estos principios. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL Corresponde a los rganos superiores de la Funcin Ejecutiva la direccin de la Poltica Interior y Exterior, as como su administracin civil y militar, de acuerdo a las normas constitucionales y legales. La
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funcin ejecutiva la ejerce el Presidente de la Repblica quien representa al estado en forma extrajudicial, ejerce la potestad reglamentaria y tiene a su cargo la direccin de toda la Administracin Pblica Central e Institucional a travs de sus Ministros o delegados. La Administracin Pblica Central en el desarrollo de su actividad propia y en sus relaciones recprocas con las dems administraciones pblicas deber respetar las competencias de cada uno y prestar en sus propias competencias la cooperacin que stas recabaren para el cumplimiento de sus fines. DE LA ORGANIZACIN DE LA FUNCIN EJECUTIVA PERSONALIDAD JURDICA La administracin pblica central se constituye por rganos jerrquicamente ordenados y en su actividad tiene personalidad jurdica nica. Las entidades de la administracin institucional de la Funcin Ejecutiva, gozan de personara jurdica propia para el ejercicio de sus competencias. SUBORDINACIN JERRQUICA Y POLTICA Todos los rganos y autoridades de la Administracin Pblica Central que conforman la Funcin Ejecutiva se hallan sometidos a la jerarqua del Presidente de la Repblica y a la de los respectivos Ministros de Estado. ORGANIZACIN Y ESTRUCTURA JERRQUICA La administracin pblica Central que conforman la Funcin Ejecutiva, de acuerdo a su jurisdiccin territorial, funciones y competencias se encuentra organizada y estructurada de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Presidente de la Repblica Vicepresidente de la Repblica Secretario General de la Administracin Ministros de Estado Gobernadores Intendentes de Polica Jefes Polticos Comisarios de Polica Tenientes Polticos
De la misma manera el Presidente de la Repblica se encuentra asesorado por un organismo al que se ha denominado EL GABINETE que es el rgano asesor del Presidente de la Repblica quien lo preside, se encuentra estructurado de la siguiente forma. 1. 2. 3. 4. 5. Presidente de la Repblica. Vicepresidente de la Repblica. Ministros de Estado. Secretarios Generales de la Administracin y de la Presidencia. Otras autoridades de la Funcin Ejecutiva (si considera el Presidente)
ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL PRESIDENTE, VICEPRESIDENTE, SECRETARIO GENERAL, MINISTROS, GOBERNADORES, JEFES POLTICOS, TENIENTES POLTICOS El Presidente de la Repblica, y todos los ciudadanos que tengan la calidad de funcionarios pblicos tendrn las atribuciones deberes que seala la Constitucin del Estado, y las leyes.
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Analizar el Estatuto de Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva Art. 11 al 50. Fuente. Introduccin al Derecho Administrativo. (Jorge Zavala Egas) Actividad Jurdica de la Administracin (Herman Jaramillo O) Estatuto de Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva Constitucin de la Repblica del Ecuador. 1.7 RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN EJECUTIVA. Dra. Rebeca Aguirre de Espinoza Mg.Sc. El Decreto Ejecutivo nmero 1634, publicado en el segundo suplemento del Registro oficial N. 411 del 31 de Marzo de 1994, expide el Estatuto de Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, Estatuto que ha tenido varios cambios y modificaciones resultando necesario la actualizacin de su contenido. Mediante Decreto Ejecutivo 24-28 se establecen reformas sustanciales que es necesario conocer en razn de la importancia de su contenido legal. En su ttulo primero de disposiciones generales se determina el objeto que establece la estructura genera, funcionamiento, procedimiento administrativo comn y las normas sobre responsabilidad de los rganos y entidades que integran la Administracin Pblica Central, e institucional y que dependen de la Funcin Ejecutiva. El estatuto es aplicable principalmente a la Funcin Ejecutiva, y esta comprende: 1.- La Presidencia, y Vicepresidencia de la Repblica y los rganos dependientes y adscritos a ellas. 2.- Los Ministerios de Estado, y los rganos adscritos a ellos, 3.- Las personas jurdicas del sector pblico adscritas a la Presidencia de la Repblica a la Vicepresidencia o a los Ministerios de Estado. Y, 4.- Las personas jurdicas del sector pblico autnomas cuyos rganos de direccin estn integrados en la mitad o ms, por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la Administracin Pblica Central. Los rganos comprendidos en los numerales 1 y 2 pertenecen a la Administracin Central, y los otros a la Administracin Institucional. En relacin a las personas jurdicas del rgimen autnomo, a la falta de sus leyes especiales, puede aplicar como norma supletoria lo contenido en el Estatuto de Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica. La Administracin Pblica Central, tiene personalidad jurdica nica, para el cumplimiento de sus fines. Los dems rganos adscritos, tienen las respectivas competencias asignadas. Los sistemas reguladores de los rganos y entidades que comprenden la Funcin Ejecutiva son los de servir al inters general de la sociedad, y se someten a los principios de legalidad, jerarqua tutela, cooperacin y coordinacin, bajo la modalidad de descentralizacin y desconcentracin administrativa.
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Los rganos superiores de la Administracin Central son los encargados de la poltica interior y exterior del Estado, y es el Presidente de la Repblica la mxima Autoridad Administrativa del Pas, que ejerce la potestad reglamentaria a su cargo en forma directa, o indirecta por medio de los Ministros de Estado La Administracin Pblica en general se caracteriza por ser creada modificada o extinguida en cada uno de sus actos por acto de poder pblico, con el nico propsito de facilitar el cumplimiento de determinados servicios pblicos, el ejercicio de actividades econmicas, o la realizacin de determinadas tareas de naturaleza pblica, para satisfacer las necesidades de la colectividad, financindose con recursos pblicos. La Administracin Pblica Institucional se conforma por entidades de derecho pblico, creadas en virtud de la Ley, con personalidad jurdica y patrimonio propio diferente al de la Administracin central. Esta Administracin pblica institucional tiene a su cargo la direccin organizacin y control del funcionamiento de servicios pblicos propios de ella, bajo los principios de especialidad y variedad. Las administraciones sean centrales o institucionales, en el desarrollo de su actividad deben respetar las competencias y prestar dentro de su propia competencia colaboracin con las dems, para el cumplimiento del bien comn. ORGANIZACIN DE LA FUNCIN EJECUTIVA. La Administracin Pblica Central se constituye por rganos jerrquicamente ordenados, y en su actividad tiene personalidad jurdica nica Las entidades de la Administracin Pblica institucional tienen personalidad jurdica propia para el ejercicio de su competencia. Todos los rganos y autoridades de la Administracin Pblica estn sometidos jerrquicamente al Presidente de la Repblica y a la de los respectivos Ministros de Estado. La Administracin Pblica institucional debe desarrollar sus planes y proyectos de acuerdo a las polticas del Presidente de la Repblica, y el Ejecutivo debe cumplir con las atribuciones que tiene y que constan en el Estatuto de Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva, y esta asistido por el secretario general de la Administracin Pblica. El Vicepresidente de la Repblica, desarrollar las funciones que le otorgan la Constitucin y la Ley. Los Ministros de Estado, son competentes para el despacho de todos los asuntos inherentes a sus Ministerios, sin necesidad de autorizacin del Presidente de la Repblica salvo casos expresamente sealados por la Ley, con la calidad de especiales. El Gabinete de Gobierno es rgano asesor de la Presidencia, lo preside el Vicepresidente y se conforma con los Ministros de Estado, y por los Secretarios Generales de la Administracin y la Presidencia. En relacin a los Gobernadores de la Provincia, existir uno en cada Provincia, incluida la de Galpagos, sern nombrados por el Presidente de la Repblica, y para el ejercicio de sus funciones, dependern del Ministerio de Gobierno. Los requisitos para ser Gobernador, y las atribuciones que tiene constan del Estatuto de Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva, pero vale la pena destacar que es prioridad de los Gobernadores, cuidar el orden y la tranquilidad pblicos, constando de ser necesario para ello, con la fuerza pblica, esto con la finalidad de proteger a las personas y sus bienes, previniendo el delito, y combatiendo la delincuencia.
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Es importante sealar adems que tienen dentro de su competencia la atribucin de supervisar la actividad de los rganos de la administracin pblica central e institucional de la provincia, y servir como agentes de cooperacin de los entes de la administracin pblica seccional, y para los asuntos protocolarios los Gobernadores asume el rango de un Ministro. Para velar por la observancia de la Constitucin y de las Leyes, y conseguir una administracin Provincial eficaz, en cada Provincia debe funcionar LA COMISIN EJECUTIVA PROVINCIAL bajo la direccin del respectivo Gobernador, y est integrada por los funcionarios que ejerzan la ms alta jerarqua en cada una de sus reas o instituciones adscritas a los Ministerios de Estado y aquellos que perteneciendo a la Funcin Ejecutiva no dependan de algn Ministerio y ejerzan funciones administrativas en la Provincia. La competencia de la Comisin Ejecutiva provincial, consta del Estatuto de Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva. Cada Cantn debe tener un Jefe Poltico que est subordinado jerrquicamente al Gobernador ante quien se posesiona, y ejercer entre otras cosas las atribuciones que les competen a los Gobernadores en la circunscripcin del Cantn, con informes continuos de sus ejecutorias. Para el Rgimen Jurdico administrativo de las parroquias rurales, existe un Teniente Poltico designado por el Gobernador, subordinado jerrquicamente del jefe Poltico ante quien se posesionarn. Los Tenientes Polticos ejercen en su jurisdiccin las facultades del jefe Poltico, debiendo presentar hasta el treinta de Mayo de cada ao, un informe al Gobernador de la Provincia, relacionado con sus actividades. En cada Provincia existe un Intendente General de Polica, nombrado por el Gobernador respectivo, que supervisara y coordinara, bajo su direccin el Comando de la Polica Nacional acantonada en esa demarcacin territorial. Es atribucin de los Intendentes ejecutar las disposiciones del Gobernador de la Provincia, y las que le asignan las Leyes, de manera especial, la Ley orgnica de defensa del Consumidor y su Reglamento. OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DEL RGIMEN JURDICO.Entre otros aspectos importantes, debe puntualizarse que todos Los funcionarios pblicos, estn en la obligacin de realizar una declaracin patrimonial sobre sus bienes, no pueden negar a los ciudadanos el acceso a la documentacin que se halle en su poder en razn de sus funciones de su cargo y del archivo que se halle bajo su custodia, excepto los que estn declarados por ley como reservados. En relacin a las denuncias que presenten los ciudadanos por actos de corrupcin, los funcionarios pblicos, estn en la obligacin de recibirlas sin ms trmite que aquel que determina que la denuncia este con nombres apellidos, direccin y domicilio. Estas denuncias deben ser remitidas de inmediato a la Secretara general de la Administracin Pblica para el trmite, de cuyo resultado se comunicar al denunciante. Se encuentra establecido el derecho ciudadano de presentar denuncias por actos de corrupcin imputables a un servidor pblico de cualquier institucin del Estado, a travs de organizaciones gremiales, cvicas y populares.
1.8.-FORMAS EN QUE SE MANIFIESTA LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS.
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La administracin pblica se manifiesta a travs de hechos, actos, contratos, resoluciones y procedimientos administrativos que producen los rganos de la administracin de acuerdo con su competencia, esto es, lo que los servidores pblicos: autoridades, funcionarios y empleados realizan en el mbito de sus funciones. Los contratos, las resoluciones y los procedimientos son actos administrativos. De all que se puede generalizar sealando que aquella actividad se expresa genricamente en hechos y actos administrativos. LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS: Para Gascn y Marn, citado por Granja Galindo La palabra rgano emplease como anloga al trmino utilizado para designar los miembros de la colectividad, los individuos que desempean las funciones pblicas, que ejercitan la actividad para el cumplimiento de los fines administrativos, los publiciuffici de los escritores italianos, el rey, el parlamento, los ministros, los gobernadores, los alcaldes... Los rganos administrativos son definidos tambin como unidades administrativas que sin tener personalidad jurdica estn integradas por competencias y medios materiales que son ejercitadas y utilizados por una o varias personas que se integran en dichas unidades. Glosario de trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva. Los rganos administrativos son, en resumen, unidades con competencia para tomar decisiones administrativas con cierta especificidad en las instituciones pblicas. Por lo mismo, en cada entidad, encontramos varios rganos administrativos. As en la Universidad Nacional de Loja, un rgano individual representa el rector, y otros rganos colegiados los hallamos en la Junta Universitaria, en el Consejo Acadmico Superior, en las direcciones Administrativa y Financiera, en cada una de las reas, etc. CLASIFICACIN DE LOS RGANOS: La clasificacin ms conocida de los rganos administrativos es la siguiente: Por el nmero de personas fsicas que lo integran. El rgano es autora de Macarel. En 1819 se cre la Facultad de Derecho de la Universidad de Pars y la ctedra de Derecho Administrativo se encarg a De Gerardo. Esta Unidad acadmica viene generando desde entonces valiosos estudios que se vienen publicando peridicamente. Una importante obra de carcter sistema apareci en 1816 llamada INTRODUCCIN GENERAL AL DERECHO PBLICO ADMINISTRATIVO, de Batbie, el mismo que en 1868 public otro estudio de contenido ms amplio, titulado TRATADO TERICO Y PRCTICO DEL DERECHO PBLICO Y ADMINISTRATIVO. Posteriormente aparecieron las obras de Derecho Administrativo de Ducroq, Aucoc, Len Duguit, Hauriu y otros. En Alemania, el Derecho Administrativo se ha desarrollado a partir de Robertos Von Mohl, que dio origen a las dos corrientes de la Ciencia de la Administracin y del Derecho Administrativo. Valiosos estudios sobre la materia han sido realizados posteriormente por Labant, Otto Mayer y otros.
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En Italia apareci en el siglo XVIII la obra de Romagnosi PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. Los tratados escritos posteriormente por Orlando, Romano Carneo, Zanovini, Miele y nuevos juristas, han elevado el desarrollo de esta rama del derecho, en ese pas. En Espaa apareci en 1842 el estudio ELEMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, de Manuel Ortiz de Ziga. En 1843 se public la obra INSTITUCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO de Pedro Gmez de la Serna. En 1850 Colmeiro public su DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAOL. Se han publicado despus varios tratados de juristas descollantes como Santamara de Paredes, Adolfo Posada, Gascn y Marn, Royo Villanova, Jordana de Pozas, Garca Oviedo, Fernndez de Velasco, etc. En la Amrica Hispana se han destacado los tratados de Bielsa, Villegas, Basabilvaso, Diez, Gordillo, Dromi, en Argentina; D y Revilla Quezada, en Bolivia; Lancis, en Cuba; Silva Cimma, en Chile; Sorra Rojas y Braga, en Mxico; Sayagus, en Uruguay. Moles y Lares en Venezuela. En nuestro pas el Derecho Administrativo viene demostrando un acelerado mejoramiento cualitativo a partir de 1967, ao en el que se cre el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y posteriormente, con la aparicin de la Ley de lo Contencioso Administrativo. En la actualidad, a partir de las reformas constitucionales de 1992 existen las Cortes Distritales de lo Contencioso Administrativo y la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Las Cortes Distritales conocen las demandas de carcter administrativo en instancia nica y la Sala Especializada del mximo Tribunal de Justicia conoce los recursos de casacin. La competencia para el conocimiento de las acciones; que sobre materia administrativa deben plantear los habitantes de nuestra provincia est asignada a la Corte Distrital de Cuenca. La destacada descentralizacin no aparece para nosotros ni siquiera en este mbito del que hacer jurdico. Son memorables los estudios del doctor Aurelio Garcs, catedrtico de la Universidad Central. De igual manera los de Nicols Granja. En nuestra ciudad, es destacada la actividad del doctor Herman Jaramillo Ordez en este campo.
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1.9.- ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Coordinacin: Dra. Mg. Rebeca Aguirre de Espinosa. ORIGEN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Antes de tratar sobre el origen del acto administrativo, veamos lo que constituye el acto, visto, naturalmente desde la perspectiva jurdica. El acto, en s mismo es la manifestacin de la voluntad, la ejecucin, la realizacin concreta y objetiva de lo pensado, de lo acordado, de lo planeado. Pensado desde la aplicacin del derecho, es la celebracin, la solemnidad mediante la cual se concreta lo acordado por las partes a consecuencia de la conjuncin de voluntades. Aclarado lo que es el acto, en general, veamos lo que da origen al acto administrativo. De principio, diremos que la Ley, la Jurisprudencia y la Costumbre son las fuentes originarias de todo derecho y, naturalmente del Derecho Administrativo. La Ley, entendida como la expresin positiva del Derecho; como la forma en que el Estado dicta las normas de convivencia social, en uso de sus facultades soberanas, es la principal fuente del Derecho Administrativo. La costumbre, es una de las fuentes del Derecho y no es otra cosa que el conjunto de normas no escritas, impuestas por el uso. La jurisprudencia, entendida como el conjunto de sentencias que determinan un criterio acerca de un problema jurdico omitido u oscuro en los textos positivos o en otras fuentes del Derecho. Es necesario sealar que el acto administrativo se origina en la voluntad administrativa destinada a producir consecuencias jurdicas pblicas o privadas, generales o individuales, directas o indirectas, definitivas o provisionales. Esto implica que el acto administrativo es la ejecucin de la voluntad de los rganos administrativos de la Funcin Ejecutiva, a travs de acuerdos, decretos, resoluciones. El acto administrativo emana de la administracin pblica compuesta por un conjunto de entes con personalidad jurdica, cuyas competencias son ejercidas por diversos rganos, de los que son titulares personas fsicas. El acto administrativo "debe emanar de rgano competente dentro de la administracin...debe ser competente por razn del territorio, de la materia y de la jerarqua"8.
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DICCIONARIO JURDICO ESPASA, Lex, Editorial Espasa Calpe, S.A, Madrid, 1999, p.22 22
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La expresin "Acto Administrativo", no era conocida antes de la revolucin francesa; su aparicin se conoce a partir de la proclamacin de la doctrina de la separacin de poderes del Estado, determinndose la materia que competa a lo contencioso administrativo y lo que escapaba al conocimiento de la autoridad judicial. Se prescribi que: "las funciones judiciales son distintas y permanecern siempre separadas de las funciones administrativas; los jueces no podrn bajo pena de prevaricato turbar de cualquier manera las operaciones de los cuerpos administrativos"9. Por lo tanto, con la aparicin del Estado de Derecho, la actividad administrativa queda sometida a la ley y sus decisiones ya no se efectan mediante simples operaciones tcnicas, sino por medio de una declaracin formal de voluntad, de acuerdo con el orden jurdico, naciendo de esa manera una nueva rama del derecho pblico, el derecho administrativo. DEFINICIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Sobre el acto administrativo hay tantas definiciones como tratadistas. Esto obedece a que cada uno de ellos tiene su propia definicin. Pero hay determinados ejes transversales alrededor de los cuales giran estas definiciones. Por ejemplo, el acto jurdico es uno de los instrumentos a travs de los cuales la administracin pblica ejercita su voluntad. Ahora bien, todo acto administrativo produce efectos jurdicos, no importa que estos actos provengan de rganos del sector pblico central, institucional o seccional y aun local. La condicin fundamental es que estos rganos estn revestidos de poder legal. Con los antecedentes anotados, veamos, a continuacin, varias de las definiciones propuestas por algunos de los ms importantes juristas en materia de Derecho Administrativo. "Los actos administrativos tienen lugar cuando la administracin pblica decide, mediante resoluciones de carcter particular; sobre algn derecho o inters de los administrados. El acto administrativo es, pues, un acto jurdico ya que se relaciona con la finalidad de que se produzcan efectos de esa naturaleza jurdica).10 "Es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario de la administracin; por su naturaleza se concreta en una declaracin especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos administrativos de las personas naturales o colectivas11. "Acto administrativo, dentro de la divisin tripartita de los poderes pblicos, es el que procede del ejecutivo, a diferencia del acto legislativo, que produce la ley,) y del judicial, que produce la providencia, auto o sentencia12. "Es la decisin general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades pblicas13. "Toda decisin general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respectos a ellas14.
VIDAL PERDOMO, Jaime, Derecho Administrativo, Sexta Edicin, Biblioteca del Banco Popular, Textos Universitarios, Cali, Colombia, 1978, p.542 CHICHERO, Mario, citado por Herman Jaramillo Ordez en "Manual de Derecho Administrativo, Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999, p. 189.
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WILCHES MARTNEZ, Soln, "Manual de Derecho Administrativo" Tercera Edicin, 1974, Colombia, p. 50. DAMERV AL MARTNEZ, Jaime, "Reflexiones sobre el Acto Administrativo", Diario El Universo, Guayaquil, 1996. CABANELLAS, Guillermo, "Diccionario Jurdico Elemental", p 23 RAMREZ GRONDA, Juan, "Diccionario Jurdico", p. 26
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Para Roberto Dromi El acto administrativo es una declaracin, entendiendo por tal un proceso de exteriorizacin intelectual no material que toma para su expresin y comprensin datos simblicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurdico objetivo emanado de la administracin con fuerza vinculante por imperio de la ley"15. Carlos Bianchi, en su texto Municipalidad de la Capital" define al acto administrativo como una declaracin jurdica unilateral y concreta de la administracin pblica en ejercicio de un poder legal tendiente a realizar o a producir actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas subjetivas, a la par que aplicar el derecho al hecho controvertido. El Diccionario Jurdico Espasa recoge la definicin del tratadista Zanobini en el sentido de que "acto administrativo es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administracin en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria16. Para Sayagus Laso acto administrativo es toda declaracin unilateral de la administracin, que produce efectos subjetivos"17. A continuacin, otras definiciones del acto administrativo: Desde el punto de vista material, acto administrativo es: "... toda manifestacin de voluntad de un rgano del Estado, sea este administrativo, legislativo o judicial, con tal que la substancia, el contenido del mismo, sea de carcter administrativo"18. En el sentido formal, se caracteriza el acto administrativo teniendo en cuenta la naturaleza del rgano del que emana y, por lo tanto, sern actos administrativos: ...Ios que emanen de un rgano administrativo en el cumplimiento de sus funciones"19. En definitiva, el acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, relativa a casos concretos; de ah que, todo acto que tenga carcter general o abstracto no ser un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin. Tampoco sern actos administrativos los que resulten de la actividad interna de la administracin, ni aquellos emitidos por los rganos consultivos, que son aquellos actos que no producen efectos jurdicos hacia terceros y, en general, hacia los organismos de la administracin. En concreto, pues, son actos de la administracin los reglamentos emitidos por ella que tienen contenido legislativo, vale decir, general y abstracto; los actos derivados de la actividad interna de la administracin; los pareceres de los rganos consultivos y los hechos materiales de la administracin que impliquen una manifestacin tcita de voluntad. El acto administrativo puro es una declaracin concreta de voluntad de un rgano de la administracin activa en el ejercicio de su potestad administrativa. A travs de las "declaraciones se hace posible la intercomunicacin entre las personas y, por ende, la vida social. La declaracin es necesaria para que el acto psquico pueda ser considerado por el Derecho y produzca efectos jurdicos. Hay tratadistas que prefieren hablar de declaracin y no de manifestacin de la voluntad, porque la declaracin es siempre formal y precede a la ejecucin del acto. Por lo tanto, la declaracin debe ser concreta, vale decir, especial, produciendo un orden jurdico para un caso individual.
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DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1997, DICCIONARIO JURDICO ESPASA, LEX, Editorial Espasa Calpe, S.A, Madrid, 1999, p. 22 SAYAGUS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", Octava edicin, Clsicos Jurdicos Uruguayos, 2002, Montevideo, p. 388 DIEZ, Manuel Mara, citado por "Enciclopedia Jurdica Omeba", p.327 ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Tomo 1, Driskill S.A., Buenos Aires, 1979, p. 325
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Para el tratadista mexicano Acosta Romero el acto administrativo es la manifestacin de voluntad unilateral y externa de la voluntad, que expresa la decisin de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pblica. Bielsa seala que: "...el acto administrativo debe tener como fin el ejercicio de derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas obrando como tales, porque si estas entidades lo hicieren como personas jurdicas de Derecho privado, el acto ser privado y se regira por el Cdigo Civil 20. En todas estas definiciones encontramos la coincidencia fundamental de que el acto administrativo es un acto jurdico que, proviniendo de una autoridad administrativa, afecta los derechos y los intereses de entidades particulares y de personas naturales. De las definiciones citadas, la nica que no hace hincapi en el carcter jurdico del acto administrativo, es Damerval Martnez, para quien, cada acto corresponde a cada una de las Funciones del Estado: los administrativos corresponden al Ejecutivo, los legislativos al Congreso, y los jurdicos a Funcin Judicial. De este enfoque podra deducirse que los actos administrativos no corresponden a la esfera judicial, enfoque que, como se ver ms adelante, no toma en cuenta los efectos jurdicos que emanan de todo contrato administrativo. Esto ltimo encontramos claramente definido en el Art. 65 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, al definir el Acto Administrativo como "Toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma directa 21. Analizando dicha definicin, podemos sealar que el acto administrativo es una "declaracin", esto es, un proceso de exteriorizacin intelectual a travs del lenguaje hablado o escrito. Es "unilateral" porque depende de la voluntad de un solo sujeto: El Estado o ente pblico. Es una declaracin "efectuada en ejercicio de la funcin administrativa" que puede emanar de cualquier rgano estatal, en ejercicio de sus funciones administrativas ... a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder pblico para actuar, en nombre del Estado y con su potestad... "22. "Produce efectos jurdicos individuales", es decir que crea derechos y obligaciones subjetivos, concretos, de alcance individual. "De forma directa", por cuanto surgen de la funcin administrativa, para producir efectos jurdicos respecto del administrado. Resumiendo las definiciones anotadas puedo definir al acto administrativo como las declaraciones de voluntad de la administracin pblica de carcter general o individual y sus actuaciones, operaciones, hechos u omisiones que produzcan efectos jurdicos inmediatos, realizados en el cumplimiento de una funcin administrativa propia o delegada. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Entre los elementos esenciales que hacen a la legitimidad del acto administrativo, se mencionan los siguientes: Voluntad, competencia (sujeto), objeto (contenido), causa (finalidad) y forma. La Voluntad.- El acto administrativo es esencialmente voluntario, sin la respectiva expresin de voluntad no podra concebirse la existencia del acto administrativo. El mismo hecho de que el acto administrativo es una declaracin, disposicin o decisin, nos expresa que la voluntad es un presupuesto inherente a su existencia. Voluntad, en trminos generales, se dice que es la potencia o facultad del alma, que lleva a obrar o abstenerse. En trminos jurdicos, es la norma legal impuesta para que el ciudadano la cumpla con obligatoriedad. Nace de la ley misma y son encargados de su cumplimiento los representantes del poder
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BIELSA, Rafael "Principios de Derecho Administrativo", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, Tomo 1, p. 211 ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002. DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Cuarta Edicin, 1997 30
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pblico. Jellinek dice que es "el resultado de todo un proceso psicolgico de voluntades individuales que constituye el fundamento del poder del Estado"23. La voluntad administrativa debe tener siempre la ejecucin de una finalidad de inters pblico que debe cumplir: "la voluntad de la administracin pblica, en lo que toca al rgimen jurdico de la validez del acto administrativo, debe considerarse en sus dos momentos esenciales: cuando se forma o determina; y, cuando se expresa o declara"24. Por consiguiente, el acto administrativo, consiste siempre en "una manifestacin de voluntad de una autoridad pblica, destinada a producir efectos jurdicos"25. Para que la voluntad tenga existencia legal es menester que se manifieste exteriormente, es decir que tenga existencia objetiva mediante una declaracin o un comportamiento. Para que una persona se obligue para con otra por medio de un acto o declaracin de voluntad, es indispensable que sea legalmente capaz, que consienta en la realizacin del acto propuesto y que su consentimiento no adolezca de vicio. Es que el consentimiento no es otra cosa que el acuerdo de dos o ms voluntades sobre algo determinado. Sin voluntad no hay acto administrativo. Todos los actos que tengan connotacin jurdica, deben ser producto de la voluntad, pero hay vicios que anulan los efectos del acto voluntariamente ejecutados. Estos vicios son: el error, la fuerza y el dolo. Estos vicios afectan la estabilidad y perfeccin del acto y su gravedad est en relacin directa con la moral e ilegalidad del acto, que da lugar a calificar dicho acto como "leve", "grave" y "muy grave". El error "leve" puede ser resuelto mediante el saneamiento o la convalidacin, no as el error "muy grave", el cual no se resuelve por convalidacin o saneamiento, porque afecta a las normas constitucionales y a las leyes. El error muy grave se resuelve solamente por la anulacin del acto administrativo y la sancin legal sobre el funcionario que lo gener. Veamos, a continuacin en qu consiste el error. a) El error.- Una de las ms certeras descripciones acerca del error desde la perspectiva jurdica es la dada por Arturo Alessandri, para quien, el error "es un concepto equivocado que se tiene de la ley, de una persona o de una cosa"; pero en el campo del Derecho Administrativo, el error es un vicio de la decisin que afecta el acto administrativo y cuyo resultado es la nulidad del mismo. Sin embargo, se tiene que si el error afecta sustancialmente al acto administrativo, "lo vicia, lo nulita o lo invalida 26 En cualquiera de los tres casos anotados, el destino final de dicho acto ser la nulidad. Es ya clsico que el error puede ser de hecho y de derecho. Es de hecho cuando se trata de una equivocacin o de un mal entendido entre las partes contratantes. As puede ocurrir que se tenga una confusin acerca de una cosa vendida, y en la que el vendedor entiende que se trata de un producto y el comprador, de otro producto. En este caso, como acertadamente lo indica el Dr. Herman Jaramillo Ordez, "el error de hecho vicia el consentimiento cuando la sustancia o calidad del objeto sobre lo que versa el acto o contrato es diverso del acuerdo de voluntades". Si el error de hecho versa sobre la persona, el Art. 1498 del C.C. dice: "El error acerca de la persona con quien se tiene intencin de contratar no vicia el consentimiento, salvo que la consideracin de esta persona sea la causa principal de este contrato." En el segundo pargrafo de este mismo artculo, se manifiesta: "Pero, en este caso, la persona con quien erradamente se ha contratado, tendr derecho a ser indemnizada de los perjuicios que, de buena fe, haya padecido por la nulidad del contrato. El error de derecho se manifiesta en la equivocada comprensin e interpretacin de la ley. Segn el Art. 1495 "El error sobre un punto de derecho no vicia el consentimiento. Por el mandato de este articulo, se entiende que no nulita el acto jurdico.
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JELLINEK, citado en Diccionario Jurdico Lumarso, p. 224 ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002. 25 WILCHES MARTNEZ, Soln "Manual de Derecho Administrativo General", Tercera Edicin 1974, Colombia, p. 58 26 JARAMILLO Ordez, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin,1999, p. 197
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b) La fuerza.- El concepto de fuerza es opuesto al de derecho. Quien recurre a la fuerza es porque carece de derecho, o no quiere usar de su derecho como en Derecho procede. En Derecho Administrativo, la fuerza es entendida como un elemento extrao, imprevisible e irresistible que atenta contra la libre decisin administrativa. Es la coaccin fsica o moral que se ejerce sobre una persona para obligarla a tomar una decisin, aun contra derecho, en un acto jurdico. La fuerza o coaccin fsica es el empleo de la violencia tendiente a anular la voluntad y el libre albedro de una persona, convirtindola en fcil instrumento de los deseos e intereses de quien o quienes ejercen la violencia sobre ella. La fuerza o coaccin moral es ejercida a travs de la amenaza o el terror, con la finalidad de conseguir que se incline a favor de un determinado acto jurdico. Para que el acto de fuerza se considera un vicio de la voluntad es menester que sea grave, capaz de intimidar irresistiblemente en una persona de sano juicio, tomando en cuenta su edad, sexo o condicin; "ser injusta e ilegtima, es decir contraria a la ley y a las buenas costumbres, y determinante27, lo que significa que la fuerza de la impresin sea de tal naturaleza, que produzca la aceptacin de la voluntad de quien ejerce esa coaccin. c) El dolo.- Este vicio de la voluntad se caracteriza por una clara intencionalidad de inferir injuria o causar dao a la persona o propiedad. Al igual que en Derecho Privado, puede ser causa de nulidad en el Derecho Pblico. En el ejercicio de la voluntad dolosa es notoria la existencia de maquinacin, premeditacin, maniobra, artificio y fraude, con el fin de causar dao. Los tratadistas reconocen la existencia de dolo positivo y dolo negativo. El primero se identifica por las maquinaciones y procedimientos de que se vale una persona para engaar y causar darlos a otras. El segundo se caracteriza por la abstencin de un acto con la finalidad de causar dao a la otra parte. En el Cdigo Civil Ecuatoriano, Art.1502, se dice que "el dolo no se presume, sino en los casos especialmente previstos en la ley; en los dems casos debe probarse.28. Esto significa que la ley si prev la existencia de dolo en determinados actos, y en los que la ley no ha previsto, se los puede establecer mediante la prueba. La Competencia.- En la competencia, la capacidad se halla inserta en el rgano administrativo para poder ejercer sus derechos y atribuciones otorgados por el poder pblico; mientras que en la capacidad, existe la posibilidad legal de ser titular de derechos y poderlos ejercer. A la competencia se la ha definido como "el conjunto de atribuciones de que est dotado un rgano administrativo para la consecucin de sus fines29. Para Rafael Arnaz "la competencia es la esfera de atribuciones de los entes y rganos, determinada por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurdico positivo. Vale decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe legtimamente ejercer30. Por lo tanto, la competencia indica el marco objetivo de actuacin del rgano administrativo; as cuando ste obra fuera de la rbita de sus facultades, realizando actos no permitidos por la Ley o excedindose en sus poderes legtimos, los actos que de l emanen sern nulos, ya sea por incompetencia o por exceso de poder.
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JARAMILLO Ordez, Hennan, "Manual de Derecho Administrativo, Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999,
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CDIGO CIVIL ECUATORIANO, Editorial Jurdica del Ecuador, I Edicin, Quito, 1999, p. 502 RAMREZ URZA, Carlos, "Requisitos del Acto Administrativo", Editorial Jurdica de Chile, Escuela de Derecho de Santiago, 1971, p. 63 DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Cuarta Edicin, 1997, p.33
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La competencia es ejercida en razn de la materia, el grado, el territorio y el tiempo. La competencia ejercida en razn de la materia, es la tarea ejercida por la administracin pblica, sujeta al mandato de la ley. La competencia ejercida en razn del grado, es el conjunto de tareas que un determinado rgano o funcionario ejerce, de acuerdo a la escala jerrquica que ocupe dentro de la estructura administrativa. La competencia por efecto del territorio, tiene que ver con el espacio fsico delimitado dentro del cual, un rgano o un funcionario puede ejercer sus funciones. El tiempo tiene que ver con el plazo temporal que la ley establece para el ejercicio de las atribuciones por parte del rgano respectivo. Es importante no olvidar que la competencia es un elemento esencial del derecho pblico, en tanto que la capacidad lo es del derecho privado. La competencia es obligatoria, la capacidad es facultativa. Esto podr comprenderse con mayor claridad, mediante la constatacin con lo que manda el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, el; mismo que, en los siguientes artculos dice: Art. 84.- -DE LA COMPETENCIA.- La competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano administrativo. La competencia es irrenunciable, y se ejercer por los rganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se ejerzan en la forma establecida en este estatuto. Art. 85.- RAZONES DE LA COMPETENCIA.- La competencia administrativa se mide en razn de: a)La materia que se le atribuye a cada rgano, y dentro de ella segn los diversos grados; b)El territorio dentro del cual puede ejercerse legtimamente dicha competencia; y, c)El tiempo durante el cual se puede ejercer vlidamente dicha competencia. Art. 86.- PRESUNCIN DE COMPETENCIA. Si alguna norma atribuye competencia a la Administracin Pblica Central, sin especificar el rgano que deba ejercerla, se entender que la facultad de tramitar y resolver la peticiones o imputaciones corresponden a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio y, de existir varios de estos, al superior jerrquico comn. Los rganos administrativos sern competentes para resolver todos los asuntos y adoptar todas las medidas y decisiones que las consideren razonablemente necesarias para cumplir con sus objetivos especficos determinados en la Ley no obstante que dichos asuntos, medidas y decisiones no hayan sido expresa y detalladamente a ellos atribuidos. Art. 87.- INCOMPETENCIA.- Cuando un rgano administrativo se estime, fuera de toda duda razonable, incompetente para el conocimiento y resolucin de un asunto remitir todo lo actuado al rgano que estimen competente, sin perjuicio de que los interesados puedan peticionar la inhibicin del rgano que estimen incompetente, o recurran, peticionndola, al que consideran competente, siempre que dichos rganos no estn en relacin de jerarqua. Art. 88.- COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO.- Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, sean de oficio o de instancia del interesado, se expedirn por el rgano competente y acorde al procedimiento establecido31. El Art. 60 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, seala que: "Los organismos administrativos jerrquicamente superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda por atribucin propia o por delegacin, a rganos dependientes
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ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002
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cuando lo estimen pertinente por motivos de oportunidad tcnica, econmica, social, jurdica o territorial32. La avocacin, por tanto deber ser ejercida por el rgano superior, solamente por razones tcnicas, econmicas, sociales, jurdicas o territoriales, plenamente justificadas, y no como consecuencia del capricho o ciega decisin de la autoridad jerrquica. La delegacin es un encargo de competencia que el rgano administrativo superior hace al jerrquicamente inferior para que ejecute funciones que la ley le ha conferido. Para Aparici Mndez, la delegacin es "el desprendimiento de un deber funcionar 33. El Art. 55 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva establece que "Las atribuciones propias de las diversas entidades y autoridades de la Administracin Pblica Central e Institucional, sern delegables en las autoridades u rganos de inferior jerarqua, excepto las que se encuentren prohibidas por Ley o por Decreto34. Para que la delegacin se ejecute plenamente es menester que sea publicada en el Registro Oficial. Adems, por disposicin del referido cuerpo normativo, se prohbe que se delegue una competencia que a su vez es ejercida por delegacin. Tambin el Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en su Art. 62, ltimo inciso, prohbe subdelegar al delegado35. La delegacin de funciones se extingue por revocacin del rgano superior que la confiri, o porque cumpli el acto cuya ejecucin se deleg. El Objeto.- El objeto o contenido es "el efecto jurdico inmediato del acto (derechos y obligaciones que genera); dicho en otras palabras, es lo que se quiere hacer jurdicamente mediante el acto 36. Por consiguiente es un efecto jurdico que crea, reconoce, modifica o extingue una situacin jurdica, debiendo por lo tanto, su objeto ser siempre-legitimo. Para Roberto Dromi "El objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre lo que se decide, certifica, valora u opina. El objeto debe ser cierto, claro, preciso y posible fsica y jurdicamente37. El objeto o contenido del acto administrativo, adems, debe ser: licito, cierto, posible y determinado. Licito, esto es, que no debe estar prohibido por el orden normativo. Para Enrique Sayagues Laso el objeto o "...contenido del acto debe ajustarse enteramente a las normas del derecho objetivo -Constitucin, leyes y reglamentos-, as como a los principios generales del derecho. La actividad de la administracin se desarrolla bajo el principio de legalidad, en el sentido ms amplio de la expresin, y por lo tanto los actos administrativos tienen que ajustarse al mismo38. Frente al objeto lcito hay el objeto ilcito, o sea, todo aquello que no concuerda con lo que prescribe la norma jurdica. Acertadamente, el Dr. Hernn Jaramillo Ordez sostiene que: "hay objeto ilcito en la enajenacin de las cosas que no estn en el comercio y en todos los actos que contravienen al Derecho Pblico39.
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ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002 MNDEZ, Aparici, "La Jerarqua", p. 143 ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, dem REGLAMENTO SUSTITUTIVO DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY
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Orgnica del Sistema Nacional DE Contratacin PBLICA,
Registro Oficial Suplemento No. 622, de 19 de julio del 2002

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DIEZ Manuel Mara, "Derecho Administrativo", Editorial Bibliogrfica Buenos Aires, Argentina, S.R. :, 1965, p. 268 DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Cuarta Edicin, 1997, p.48 38 SAYAGUES LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", Clsicos Jurdicos Uruguayos, Octava Edicin, 2002, Montevideo, p.439 39 JARAMILLO ORDEZ, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin,1999, p.203
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El objeto del acto administrativo es cierto, ya que se puede precisar la disposicin adoptada por la autoridad administrativa. Es determinado o determinable, por cuanto permite saber de qu especie de acto se trata, a qu o quines afecta y el tiempo y lugar en que se han de producir sus efectos. Tambin debe ser posible, es decir realizable. La Causa.- Es el fin por el cual una persona se obliga para con otra. El Art. 1510 del Cdigo Civil Ecuatoriano dispone que no puede haber obligacin sin una causa real y Lcita"40, y aunque la causa no est expresada en la obligacin, se presume que existe, mientras una de las partes involucradas no pruebe lo contrario. La doctrina insiste en que la obligacin ser vlida aunque la causa expresada en ella sea falsa, si se funda en otra causa verdadera. Con mucha razn expresa el Dr. Jaramillo Ordez que: "La causa es la razn debidamente fundamentada que motiva a las personas a exteriorizar libremente un acto jurdico". Y aade: "La causa tiene que estar en completa relacin y armona con la ley, la moral, las buena costumbres y el orden pblico"41. O sea que, a igual de lo que ocurre en el objeto, la causa puede ser licita o ilcita, segn se halle comprendida dentro de lo dispuesto por la ley, o fuera de la misma. Segn Enrique Sayagus Laso, la teora de la causa de los actos administrativos es uno de los puntos ms cuestionados por cuanto"... hay quienes rechazan la idea de causa en el derecho administrativo o simplemente prescinden de ella, prefiriendo incluir el fin como elemento esencial del acto42. Pero, "un grupo, quiz el ms numeroso...considera la causa un elemento esencial del acto, pero discrepan entre s, pues mientras algunos la definen con criterio objetivo, como el fin prctico de la voluntad o la particular especie de utilidad pblica que fija la ley o la finalidad remota del acto, otros se inclinan hacia criterios subjetivistas, sosteniendo que es la apreciacin subjetiva del inters pblico por la administracin43. Constituyen causa, todas las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso llevan a dictar el hecho administrativo. Dromi la llama "motivacin", sealando que: "Constituyen los presupuestos o razones del acto, su fundamentacin fctica y jurdica con que la Administracin entiende sostener la legitimidad y oportunidad de su decisin."44 Todo acto de la administracin debe tener una finalidad propia del servicio que tiene a su cargo. Es por ello que "no puede darse una frmula genrica de lo que es el fin de la actividad administrativa, pues varia de un servicio a otro45. Respecto del fin lcito, es el objetivo que se quiere alcanzar mediante la concurrencia del objeto y de la causa lcita. Para que el fin sea lcito es menester que se halle dentro de lo dispuesto por la ley, las buenas costumbres, el inters general. Con mucha razn se afirma que el fin lcito se identifica con el bien jurdico. Esta es, precisamente la meta que persigue alcanzar la administracin. La Forma.- Es "...el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, es decir el modo de exteriorizacin de la voluntad administrativa"46. La forma es el modo, los procedimientos a travs de los cuales los entes pblicos expresan su voluntad.
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CDIGO CIVIL ECUATORIANO, Editorial Jurdica del Ecuador, Primera Edicin, Quito, 1999,p.504 JARAMILLO ORDEZ, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999, p.203 42 SAYAGUES LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", Clsicos Jurdicos Uruguayos, Octava Edicin, 2002, Montevideo, p.442 43 SAYAGUES LASO, Enrique, dem p.439 44 DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Cuarta Edicin, 1997, p.69 45 SAYAGUES LASO, Enrique, dem, p.449 46 DROMI, Roberto, "El Acto Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Cuarta Edicin, 1997, p.65
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El mbito de la forma no es amplio, por el contrario "... se desenvuelve en un punto que puede ser fcilmente identificado, su manera de exteriorizar la voluntad administrativa es variada, ya sea oral, escritural, por seales, signos, etc.; si esa voluntad no se exterioriza, vale decir si no cumple con su publicidad, el acto no es oponible a los administrados47. En cambio, las formalidades son los requisitos que han de observarse para dictar el acto y deben ser anteriores, concomitantes o posteriores al mismo. Sayagus Laso afirma que las formalidades del acto administrativo no pueden confundirse con su forma, puesto que stas"... son los requisitos que han de observarse para dictar el acto...la forma es uno de dichos requisitos y se refiere al modo como se documenta la voluntad administrativa que da vida al acto48. La forma desempea una funcin de garanta para el inters pblico y para el administrado, y de alguna manera, para el administrador. La forma puede manifestarse mediante providencia verbal o escrita, o por cualquier medio tcnico. Las formalidades, en trminos generales, son los requisitos y solemnidades que se deben cumplir en los trmites o procedimientos de un acto pblico, o de una causa o expediente. Pero a diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, donde los actos jurdicos son, por lo general producto del consenso, es decir que se perfeccionan por la simple manifestacin de voluntad de las partes, sin que sta se deba sujetar a requisitos especiales, en Derecho Pblico la regla general es que los actos sean formales o solemnes. Recordemos que todo acto est sujeto a determinadas formalidades, las mismas que constituyen garanta de legalidad mediante las cuales se propone proteger los intereses y derechos de los administrados. El tratadista Herman Jaramillo estima que existen las siguientes clases de formalidades: Formalidades Esenciales.- Son requisitos formalmente necesarios, inevitables para que el acto exista y tenga validez. Si estos requisitos esenciales faltan, se considera inexistente el acto administrativo. Un decreto ejecutivo, por ejemplo, para que tenga validez y existencia real, debe ser un mandato escrito, y firmado por el funcionario que lo emite. Igual puede decirse de un acuerdo municipal, ste tiene que ser aprobado en sesin del Concejo y transmitido por escrito a quienes corresponda. Sin esta formalidad esencial, los actos del acuerdo o del decreto, son jurdicamente inexistentes.
Formalidades sustanciales.- Son aquellas que validan el acto administrativo. Si estas formalidades faltan, el acto administrativo existe, pero no es vlido jurdicamente, o sea que es nulo. Ntese la diferencia entre las formalidades esenciales y las sustanciales; en las primeras, la falta de stas, producen la inexistencia del acto administrativo; en las segundas, no afectan a la existencia de los actos, pero s a su validez jurdica. O sea, estos actos existen, pero son nulos, por ejemplo, la resolucin tomada por un cuerpo colegiado sin el qurum legal.
Formalidades integrales.- Se las conoce tambin como formalidades complementarias, porque son posteriores al otorgamiento del acto, y no afectan a su existencia ni a su validez; pero son necesarias para que produzca sus efectos. El ejemplo ms comn es el cumplimiento de notificacin o publicidad del acto, destinado a poner en conocimiento de los interesados, sin lo cual no es posible obligarlos.
CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos administrativos pueden ser clasificados desde distintos puntos de vista.
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DIEZ, Manuel Mara, "Derecho Administrativo", Editorial Bibliogrfica Buenos Aires, Argentina, S.R. :, 1965 p.258 SAYAGUES LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", Clsicos Jurdicos Uruguayos, Octava Edicin, 2002, Montevideo, p.442
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Una primera clasificacin comprende: Los actos simples, complejos y colectivos; y, negocio jurdico de Derecho Pblico y meros actos administrativos. Actos Simples, Complejos y Colectivos. Son actos simples aquellos que provienen de la declaracin de voluntad de un rgano nico, constituido por una sola persona fsica o de carcter colegiado. El rgano colegiado constituye un rgano nico; cada una de las personas fsicas que intervienen en este rgano forman una parte. Los actos complejos son los que resultan del concurso de voluntades de varios rganos de una misma entidad o de entidades pblicas distintas que se unen en una sola voluntad. Para que exista el acto complejo, es necesario que haya unidad de contenido y unidad de fin de las distintas voluntades que se unen para formar el acto nico. Si las voluntades que concurren a la formacin de un acto complejo pertenecen a una misma entidad, se dice que se trata de un acto complejo interno; si las voluntades pertenecieren a distintas entidades, habr complejidad extrema, y en este caso el acto complejo se llama tambin acuerdo. El acto colectivo ser el que resulte de la unin de varias voluntades con igual contenido y finalidad, que den origen a una manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente autnomas. Acto colectivo es el que se forma cuando varios sujetos u rganos de un mismo ente concurren por comunidad de materia a formar en comn un acto jurdico. Negocio Jurdico de Derecho Pblico y Meros Actos Administrativos. Con base en el contenido de la declaracin de voluntad y de su eficacia, los actos administrativos pueden clasificarse en: en sentido estricto o meros actos y en negocios jurdicos. En los meros actos administrativos, la voluntad del rgano se dirige nicamente al complemento del acto; no se ocupa de los efectos que el acto deba producir, los que derivan de la Ley. Los efectos son nicamente aquellos que el derecho establece. Los actos administrativos como negocios jurdicos, consisten en una declaracin de voluntad de la autoridad administrativa dirigida a producir un efecto jurdico y que se caracteriza porque el rgano administrativo quiere el acto en s y quiere el efecto jurdico que el acto est destinado a producir. En este supuesto, los efectos tienen su fuente en el acto, vale decir, en la voluntad de la administracin; tienen lugar en tanto y en cuanto son queridos por el autor del negocio jurdico. Los negocios jurdicos pueden clasificarse desde distintos puntos de vista. Uno de ellos sera considerando los efectos que produzcan respecto de los administrados. As habr actos que aumenten las facultades, los poderes y los derechos de los particulares, y otros actos destinados a limitar esos derechos. Los negocios jurdicos que aumentan las facultades de los administrados pueden clasificarse en: la admisin, la concesin, la autorizacin, la aprobacin, la dispensa. Otra Clasificacin El jurisconsulto lojano Herman Jaramillo Ordez seala que "los actos administrativos ms importantes son: a) b) c) d) e) Acto lcito e ilcito; Actos verbales y escritos; Actos simples y complejos; Actos generales y particulares; Actos reglados y discrecionales;
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Actos declarativos y extintivos; Actos de autoridad y de gestin; Actos de gobierno o polticos; Actos unilaterales y bilaterales; Actos preparatorios e interlocutorios; y, k) Actos presuntos49. a) Actos lcitos o ilcitos.- El acto jurdico administrativo es legtimo, tambin denominado lcito-, cuando est encuadrado en lo que disponen las leyes y los reglamentos, En stos se seala que todo acto administrativo "es legtimo cuando se presume que es emitido por un rgano competente de las entidades del sector pblico50. La referencia a la presuncin se fundamenta en el propio ordenamiento jurdico para el cual, "todo acto jurdico es vlido mientras no se pruebe lo contrario. Otra presuncin que abona a la legitimidad o licitud del acto administrativo es la de que las autoridades, revestidas del poder del Estado, estn obligadas moral y legalmente a cumplir fielmente los requisitos de forma y de fondo que requieren los actos administrativos para su perfeccionamiento y ejecucin. Reforzando lo anterior, es pertinente recordar lo que dice el Art. 68 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva: "LEGITIMIDAD Y EJECUTORIEDAD.- Los actos administrativos se presumen legtimos y deben cumplirse desde que se dicten y de ser el caso, se notifiquen, salvo los casos de suspensin previstos en este estatuto51. El maestro Jaramillo Ordez sostiene que desde el momento en que el acto administrativo goza de legitimidad, o licitud, se vuelve obligatorio y exigible, y por lo mismo merece su ejecutoriedad. Pero puede ocurrir que un acto administrativo carece de legitimidad y esta carencia es debidamente probada. De hecho y de derecho, ese acto deber ser declarado ilegtimo por la autoridad jerrquica superior, en sede administrativa, o en sede judicial por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. La conformidad o inconformidad del acto administrativo con lo dispuesto por la ley, califica como lcitos o ilcitos a dichos actos. En el primer caso, los actos administrativos merecen la proteccin de la ley y el amparo de las autoridades; en el segundo, el acto administrativo se realiza contrariamente a lo normado por la ley. Es cuando el acto lesiona, no solamente el mandato legal, sino tambin los fundamentales derechos de las personas. En este acto, la ley ordena la obligacin de reparar los efectos daosos causados por el acto ilcito. b) Actos Verbales y Escritos.- En todo acto administrativo la autoridad puede optar por ejecutarlo verbalmente o por escrito. Naturalmente que hay ciertas limitaciones. As, cuando se trata de actos administrativos rutinarios, en los que el superior imparte mandatos o encarga la ejecucin de procedimientos administrativos simples, es considerado proceder verbalmente. En cambio, cuando un acto administrativo va a producir efectos jurdicos de cierta trascendencia, necesariamente debe ser ordenado por escrito, desde el superior al inferior. El funcionario o empleado de menor jerarqua que recibe el mandato del superior para ejecutar un acto administrativo que produzca efectos jurdicos, debe exigir al superior, la respectiva orden por escrito. De igual forma, el administrado debe proceder con igual exigencia.
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JARAMILLO ORDEZ, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999. 50 JARAMILLO ORDEZ, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999, p. 191 51 ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN EJECUTIVA, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002
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c) Actos Simples o Complejos.- "El acto es simple cuando la declaracin de la voluntad emana de un rgano; es compleja cuando la declaracin de la voluntad requiere para su formulacin la intervencin de dos o ms rganos52. De la explicacin dada por Sayagus se infiere que en el acto simple, se produce de inmediato los efectos jurdicos emanados de tal acto; en cambio, en el acto complejo se requiere el cumplimiento de determinadas solemnidades, en las que interviene ms de un rgano de la administracin pblica. d) Actos Generales y Particulares.- Se considera como actos generales aquellos que responden a una generalizacin de casos, o, dicho de otra manera, cuando se trata de una pluralidad de casos, entendida como una abstraccin; en cambio, si se trata de uno o ms casos considerados unitaria e individualmente, en forma concreta, el acto ser reputado particular. e) Actos Reglados y Discrecionales.- El acto reglado, obviamente, es aquel que se halla reglamentado en la ley y los reglamentos. Esto significa que el funcionario ha de regirse directa y fielmente al mandato reglamentario. No puede salirse de esos mrgenes delimitados por la ley o el reglamento. Complementariamente a lo anterior, los actos discrecionales "permiten adoptar, en cada oportunidad las soluciones ms tiles a las distintas situaciones de hecho"53. No se trata, desde luego, de un acto tomado por el funcionario, de acuerdo a su libre albedro; lo que ocurre es que la misma ley o el mismo reglamento le da al funcionario cierto margen de libertad para actuar en la esfera de su competencia. Si el funcionario se sale de ese margen de competencia que le confiere la misma ley, el acto podra incurrir en nulidad. Debe entenderse que el ejercicio de facultades discrecionales, no confiere al funcionario el derecho a actuar ms all de lo normado por la Constitucin, la ley o los reglamentos. Sin embargo, frente a hechos que exigen agilidad y prontitud, o que no estn considerados dentro de las leyes en forma concreta, es lcito que el funcionario tome iniciativas discrecionales. La administracin debe actuar en el mbito discrecional lcito, pues si se excede en sus lmites, el acto ser nulo. f) Actos Declarativos y Extintivos.- Los primeros, cumplen la funcin de reconocer derechos preexistentes que favorecen a los administrados. De esta manera se elimina cualesquier incertidumbre o duda que pueda dar origen al desconocimiento de un derecho. Los segundos, o sea los actos extintivos, como lo indica la palabra, son aquellos que dan por terminado un derecho o una relacin jurdica creada por el acto administrativo. g) Actos de Autoridad o de Gestin.- Los actos de autoridad se caracterizan porque en ellos se ejerce la autoridad (naturalmente por mandatos de la Constitucin, las leyes o los reglamentos), en forma imperativa, permisiva o prohibitiva. Es, en definitiva el ejercicio del poder a travs de la autoridad o del funcionario que ejecuta el mandato por medio del acto administrativo. En los actos de gestin "la administracin ejercita los actos como una persona de derecho privado, es decir obra como un particular, contratando, comerciando, gestionando54. Este tipo de acto administrativo facilita el cumplimiento de una serie de funciones a los organismos pblicos. h) Actos de Gobierno o Polticos.- Se dice que estos actos son eminentemente discrecionales, porque se trata de que los gobernantes deben atender los intereses del Estado, como son los sociales, econmicos, polticos, que tienen que ver con la seguridad interna y externa, el mantenimiento de la paz, la defensa de las instituciones del Estado, etc. Sin embargo debido a la discrecionalidad, los actos polticos del gobierno conllevan enorme responsabilidad jurdica y poltica.
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SAYAGUS, Enrique, "Interpretacin Jurdica del Contrato Administrativo", p. 89 WILCHES MARTNEZ, Soln, "Manual de Derecho Administrativo General", Tercera Edicin, 1974, Colombia, p. 109 JARAMILLO ORDEZ, Herman, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin,
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i) Actos Unilaterales y Bilaterales.- Segn el nmero de rganos administrativos se puede identificar a estos actos. Son unilaterales cuando es un solo rgano el interviniente; si son dos, ser un acto bilateral. En este caso, siendo dos voluntades las que intervienen en el acto administrativo, persiguen cada uno, una consecuencia jurdica distinta. Algunos juristas, manifiestan la existencia de actos administrativos plurilaterales. En stos, intervienen ms de dos voluntades y en consecuencia, habrn tambin ms de dos consecuencias jurdicas distintas. j) Actos Preparatorios e Interlocutorios.- Los actos preparatorios son actos previos que sirven para justificar y validar jurdicamente el acto definitivo. Debe entenderse que los actos administrativos son ejes principales sobre los que se asienta un procedimiento administrativo. El acto interlocutorio "es aquel que en el procedimiento administrativo va decidiendo las diversas cuestiones que se suscitan en su transcurso, permitiendo de esta manera su avance, hasta llegar al acto definitivo. Estos actos interlocutorios no son, en principio, recurribles; slo lo son si tienen fuerza definitiva, impidiendo el avance del procedimiento55. k) Actos Presuntos.- Se entiende jurdicamente como presuncin, "la inferencia que el juzgador extrae de los hechos de autos, llegando de lo probado a afirmar la veracidad de lo probable o desconocido 56. En Derecho Administrativo, la presuncin es, en cambio, el silencio, la desidia, la irresponsabilidad de los funcionarios de una determinada unidad administrativa. El acto presunto as entendido, produce la presuncin de que los actos administrativos que deben fluir entre la administracin y los administrados se interrumpen, se suspenden, produciendo incertidumbre y angustia. Erradicar este tipo de actos presuntos es un imperativo no solamente para consolidar la confianza de la ciudadana, sino para que la justicia administrativa sea una realidad que salvaguarda los derechos de los administrados y de la sociedad civil toda. Luego de haber visto y descrito las diversas clases de actos administrativos, me permito aadir algunos conceptos sobre esta figura del derecho administrativo. El Acto Administrativo se reputa perfecto cuando, a ms de cumplir con los requisitos de forma y de fondo, as como el de su legitimidad, la autoridad correspondiente ha hecho conocer del particular al administrado. Por esto es que se dice que un acto administrativo "perfecto", para ser tal, debe ser "vlido" y "eficaz." La validez del acto administrativo est ntimamente vinculada con el concepto de legitimidad, esto es, de que el acto se cumpla de acuerdo con los mandatos expresos de la ley. La eficacia, en cambio se relaciona con "la fuerza ejecutoria". Obviamente, un acto vlido, es decir, legtimo, sin su calidad de eficaz, o sea sin el concurso de esa fuerza ejecutoria, quedara solamente en enunciado, en declaracin. Por esto es que, en Derecho Administrativo, validez y eficacia se complementan, para que el acto se cumpla plenamente. EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Por principio, el acto administrativo se extingue cuando como consecuencia de los efectos del mismo, se han conseguido los objetivos jurdicos que se proponan alcanzar. Dicho de otra manera, todo acto administrativo se ejecuta para conseguir fines y objetivos del rgano administrativo; si stos se cumplen, el acto administrativo se extingue. Para Roberto Dromi la extincin es "la eliminacin o supresin de los efectos jurdicos del acto administrativo, sea por causas normales o anormales, sea que requiera o no el dictado de un nuevo acto, sea que se trate de actos vlidos o invlidos... El acto administrativo se extingue por: 1) Cumplimiento del objeto; 2) Imposibilidad de hecho sobreviviente; 3) Expiracin del plazo; 4) Acatamiento de una condicin
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VSQUEZ FERNNDEZ, Emilio, "Diccionario de Derecho Pblico", p. 24 CABANELLAS, Guillermo, "Diccionario Jurdico Elemental", p. 318.
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resolutoria; 5) Renuncia; 6) Rechazo; 7) Revocacin; 8) Caducidad; 9) Declaracin Judicial de inexistencia o nulidad"57. Tambin se extingue el acto administrativo por efecto de una invalidacin mediante la cual se declara nulo, de nulidad absoluto el acto administrativo en el cual se encontr faltas u omisiones a los requisitos de fondo del acto administrativo. Los efectos de la extincin dependern de la gravedad de la ilegitimidad que hubiere afectado al acto originalmente vlido. En conclusin, el acto administrativo concluye su ciclo normal y se lo considera consumado cuando sus efectos se producen en la forma y en el tiempo previstos, tambin pueden extinguirse por otras declaraciones de voluntad administrativa o por va jurisdiccional (1) (1) Tesis doctoral Dra. Raquel Sempertegui Riofro.
1.10.- LA FUNCIN PBLICA Dra. Rebeca Aguirre de Espinoza Mg. Sc. CONCEPTO
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La funcin pblica aparece como una de los medios indispensables para el desarrollo de las tareas pblicas en una estrecha relacin con la prestacin de los servicios pblicos. La Funcin Pblica tiene sus atribuciones estrictamente regladas, es decir sujetas a la Ley, pero tambin puede darse por necesidad, la facultad discrecional que le permite en algunos casos al administrador, una limitada libertad, en criterios que en todo caso siempre deben estar encuadrados en la normatividad jurdica aplicable. La Funcin Pblica es parte de la autoridad pblica que tiene a su cargo el cuidado de las personas y sus bienes en relacin con el Estado, observando las leyes de la materia, y aquellas de inters general. Esta funcin se manifiesta dentro del Estado fundamentalmente ante el crecimiento de las necesidades colectivas, el desarrollo cientfico y la dinmica social, aspectos a los cuales va acoplndose la funcin pblica con el fin de atender el inters general para desarrollar este aspecto, entrega todas las facultades a los rganos centrales que abarcan la totalidad de poderes de decisin propias del Estado. EL ESTADO El Estado es un hecho social y especialmente histrico. Se lo ha definido como instrumento de opresin de una clase sobre otra; tambin como una superestructura que se levanta sobre una base econmica. Al Estado se lo considera una nacin jurdicamente organizada y en relacin a nuestro estudio como una empresa de servicios pblicos. Sin embargo no podemos dejar de admitir que en la realidad representa los intereses del poder social econmicamente dominante. A travs del poder del Estado, se asegura los intereses de una clase sobre otra, y se consolidan las tendencias ideolgicas, .jurdicas, polticas y se impone la autoridad de la Ley. Actualmente se concibe al Estado como la ms completa organizacin de poder poltico, calificada y perfeccionada por la razn y la voluntad del ser social. Lo que est en crisis no es el Estado, sino las formas de gobierno totalitarios y liberales burgueses, producto de los intereses contrapuestos entre el estado de hecho y el estado de Derecho, y de las contradicciones conceptuales de la libertad y opresin, de la igualdad y desigualdad econmica poltica y social. El fin que persigue el Estado es el bien comn, gracias al cual se aspira que el hombre pueda cumplir su destino material, por ser el bien comn indispensable para la supervivencia. En el pasado, el Estado se limitaba a cumplir ciertos cometidos de poder, hoy en el rgimen de Derecho, conforme lo determina la Constitucin, entre otras cosas, el Estado es soberano, independiente y democrtico. Su gobierno no solo previene el mantenimiento del orden interno, la seguridad y defensa nacional, sino que se preocupa preponderantemente del desarrollo econmico, de la distribucin de la riqueza, de la igualdad social, de la inviolabilidad de la vida, del respeto a la dignidad y existencia decorosa del hombre, de la alimentacin, de la vivienda, etc. Circunstancias que las determinan en las normas jurdicas que se promulgan con el fin de garantizar los derechos constitucionales. Hoy el Estado, bajo el rgimen de igualdad jurdica, aspira el bien comn, el mismo que es posible, si los gobiernos de turno, pueden exteriorizar los sentimientos de un pueblo oprimido, que necesita leyes productivas, tendientes al desarrollo nacional como parte del bien comn. Para la supervivencia del Estado, existe el ordenamiento jurdico que se llama Derecho. El ordenamiento jurdico es una compleja y variada organizacin del Estado y de la sociedad y un producto racional,
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cultural e histrico del espritu de un pueblo, del cual recoge sus costumbres, sus necesidades para procesarlas en leyes que le permitan al hombre defenderse del propio hombre El ordenamiento jurdico del Estado se encuentra integrado sistemticamente por la Constitucin y por un conjunto de Cdigos, Leyes. Decretos, Reglamentos, Ordenanzas y Actos Jurdicos, cuya vigencia es aplicada en el territorio nacional en forma horizontal y vertical. El ordenamiento jurdico es una realidad objetiva en constante cambio y sus normas recogen los valores histricos promovidos por el ser social y su entorno, y por las demandas de la conciencia jurdica popular. El Estado a travs del Derecho ha creado mecanismos jurdicos para imponer y garantizar los servicios pblicos en beneficio de la colectividad. En la prctica organiza los servicios y luego los pone en funcionamiento, por eso decimos, El Estado es un administrador de servicios pblicos que son de beneficio para la sociedad.
EL PODER DEL ESTADO El poder del Estado es uno de los conceptos centrales de la Ciencia Poltica. Es la capacidad constitucional, .jurdica y moral que tiene el Estado por medio de sus gobernantes, para ejercer, autoridad, mando, orden y condicionar la conducta de los gobernantes y gobernados para desplegar el bien comn. El poder se manifiesta a travs de decisiones polticas de los gobernantes, las mismas que deben ser respetadas, bajo el criterio de subordinacin y orden socio jurdico. El poder es una calidad exclusiva del Estado, sin embargo no puede ser utilizado para fines ilcitos e inmorales, sino para la plena realizacin de la justicia y del bienestar colectivo. Actualmente ha dejado de ser conservador para presentarse como transformador, para ello ha desarrollado nuevas polticas administrativas, tendientes a subsidiar de mejor manera la presencia del Estado, en todos los rincones de la Patria. En la Constitucin encontramos un rgimen de garantas ciudadanas y una organizacin y limitacin de los poderes de los gobernantes. Como por ejemplo, para evitar el abuso se ha limitado y restringido el poder. Responsabilizando a los funcionarios y empleados pblicos, por sus excesos o sus omisiones, incluso se ha delimitado legalmente, las responsabilidades administrativas, civiles y penales regulndose la funcin administrativa del estado por medio del control gubernamental. El poder se formaliza en expresiones jurdicas y aparece en todas las sociedades de clases, como consecuencias de las tendencias sociales monrquicas, aristocrticas y democrticas y se logra identificar en la forma de ejercer el mando, especficamente en la toma de decisiones por parte de los gobernantes. De acuerdo con nuestro ordenamiento jurdico la majestad y plenitud del poder poltico y administrativo lo tiene el Presidente de la Repblica, del poder Legislativo, el Presidente de la Asamblea Nacional y del poder Judicial el Presidente de la Corte Nacional de Justicia. Entre los principales poderes del Estado, sobresalen los siguientes: Poder Poltico; Poder Jurdico; Poder Econmico: Poder Administrativo: Poder Militar:
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Poder Cultural; Poder de Mando; Poder de Vigilancia; Poder de Disciplina; Poder de Nombramiento; Poder de Revisin; Poder de Competencia. Segn la teora Marxista Leninista, la divisin de poderes tiene en el Estado burgus, la funcin de asegurar la independencia del poder ejecutivo, que se considera el ms seguro y eficaz protector de la burguesa contra la represin popular, Sin embargo la divisin de poderes encubre la hegemona de la gran burguesa, del capital financiero y de los industriales, que ejercen su poder a travs de un ejecutivo que se hace constantemente ms fuerte, y que es presionado por las fuerzas polticas, por lo que bien podemos establecer que el poder del Estado no es totalmente independiente. En la actualidad la fuerza ms peligrosa que amenaza la paz a nivel nacional e internacional es el poder imperialista. Siendo por consiguiente un gran peligro la revolucin como el paso del poder poltico capitalista al poder socialista. Paso que se empieza a ser necesario por las catastrficas extorsiones del sistema poltico gubernamental. Por consiguiente un nuevo poder, define que las fuerzas sociales progresistas realicen nuevos cambios en la economa de la sociedad y en beneficio popular. 5.4.- La Funcin Ejecutiva Es la encargada de administrar la empresa pblica. Por medio de los administradores y los servidores pblicos. De conformidad con la Constitucin de la Repblica del Ecuador, la Funcin Ejecutiva la ejerce el Presidente de la Repblica, quien representa al Estado. El Ejecutivo es quien impulsa, orienta y administra el Estado en forma permanente. El Ejecutivo tiene como misin satisfacer necesidades colectivas por medio de los servicios pblicos. El Rgimen poltico administrativo del Estado, en lo que se refiere a la Funcin Ejecutiva, lo ejerce el Presidente de la Repblica, por medio de los Ministros de Estado. Esta funcin, as como las dems del Poder Pblico, se ejercen de acuerdo a la Constitucin, con la ley y dems disposiciones y resoluciones legales. Para administrar al Estado, el ejecutivo se apoya en algunas Secretaras llamadas Ministerios, en organismos asesores, y en un sin nmero de funcionarios. Al Ejecutivo le corresponde Definir polticas y determinar ideolgicamente el sistema tcnico administrativo que se ha de poner en prctica en el pas. Los Ministerios y rganos principales del Ejecutivo son: Ministerio del Interior Ministerio de Relaciones Exteriores; Comercio e Integracin. Ministerio de Defensa Nacional. Ministerio de Economa y Finanzas.
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Ministerio de Educacin. Ministerio de Bienestar Social. Ministerio de Relaciones Laborales Ministerio de Salud Pblica. Ministerio de Agricultura y Pesca Ministerio de Energa y Minas. Ministerio de Transporte y Obras Pblicas. Ministerio de Industrias y Competitividad. Ministerio de Turismo. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Cultura Los rganos asesores de la Presidencia de la Repblica son: Secretara General de la Administracin Pblica Secretara Nacional de Desarrollo Administrativo. Coordinacin de Desarrollo Administrativo. Consejo de Seguridad' Nacional. Comisin Ecuatoriana de Energa Atmica. Oficina de Planificacin del Estado Secretara Nacional del Deporte, Educacin Fsica y Recreacin Los organismos de Control del Estado Ecuatoriano son: Consejo Nacional Electoral Procuradura General del Estado. Contralora General del Estado. Superintendencia de Bancos. Superintendencia de Compaas. Tribunal Constitucional. Ministerio Pblico. Los Organismos Financieros del Estado son: Banco del Estado. Banco Central. Banco Nacional de Fomento. Banco Ecuatoriano de la Vivienda. Comisin de Valores. Corporacin Financiera Nacional. Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. LA MODERNIZACIN DEL ESTADO EN LA FUNCIN PBLICA El plenario de las Comisiones Legislativas del Congreso Nacional, aplicando el modelo econmico neoliberal impuesto por el ex vicepresidente de la Repblica, Econ. Alberto Dahik Garzoci en el gobierno de Sixto Duran Balln, con supuesto justificativo de 10 considerndoos llenos de sofismas y contradicciones, dict el 21 de diciembre de 1993, la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Pblicos por parte de la iniciativa Privada, Ley, publicada en el Registro Oficial Nro. 349 del 31 de Diciembre de 1993. Esta Ley tiene como objeto establecer los principios y normas generales para regular:
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La racionalizacin y eficiencia administrativa. La descentralizacin, la desconcentracin y la simplificacin administrativa. La prestacin de Servicios Pblicos y la prestacin de actividades econmicas por parte de la iniciativa privada. La enajenacin de la participacin del Estado en las Empresas Estatales. Es necesario librar al pas de criterios econmicos y tener presente que las actividades empresariales que el Estado tiene a su cargo no slo deben medirse en trminos de rentabilidad financiera sino, por el contrario, debe alentarse el concepto de rentabilidad social caracterizado por una amplia cobertura para garantizar el acceso del mayor nmero de ecuatorianos a los servicios pblicos; bsicos. Existen actividades empresariales actualmente asumidas por el Estado que bien pueden ser transferidas al sector privado, comunitario y de autogestin, preservando los derechos de los trabajadores, empleados y funcionarios del sector pblico. Las disposiciones contenidas en esta Ley se aplican a las entidades del Sector Pblico, as como a las personas jurdicas creadas por la Ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado. Los procesos de Modernizacin se sujetan a los principios de eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social. El proceso de Modernizacin del Estado tiene por objeto incrementar los niveles de eficiencia, agilidad y productividad en la administracin de las funciones que tiene a su cargo el Estado, as como promover, facilitar y fortalecer la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios y de autogestin en las reas de explotacin econmica, reservadas al Estado. El Proceso de Modernizacin del Estado comprende las siguientes reas: La racionalizacin y simplificacin de la estructura administrativa y econmica del sector Pblico, distribuyendo adecuada y eficientemente las competencias, funciones y responsabilidades de sus entidades u organismos. La descentralizacin y desconcentracin de las actividades administrativas y recursos del sector pblico. La desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos y de las actividades econmicas asumidas por el Estado u otras entidades del Sector Pblico. La funcin pblica como medio para desarrollar las tareas de la administracin, no solo que cumple una finalidad importante, sino que constituye tcnicamente, el mecanismo apropiado para demostrar lo que realmente es la administracin. Por medio de la funcin pblica, se determina el grado de ejecutividad de las personas que se desenvuelven dentro de la administracin, porque la funcin que cumplen parte de presupuestos legalmente establecidas y condicionados, por lo que se puede medir el grado de ptimo servicio que se presta a la colectividad, por medio de los servidores. Por otra parte la funcin pblica integra todo el desarrollo administrativo y se determina con las polticas que se aplican en el mbito de la administracin, actualmente, la modernizacin que conlleva cambios sustanciales en la administracin. Dentro de la funcin pblica, se ejercita una dinmica forma de accionar coordinado, que permite el avance del engranaje administrativo, debemos recordar, que aunque en la administracin existen unidades administrativas, estas no pueden desarrollarse sin la coordinacin debida, pues todo el compendio institucional, est debidamente organizado para que sus departamentos, unidades y
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organizaciones, de dirijan siempre al mismo fin, dentro de este engranaje, la funcin administrativa adquiere relevancia, y se ubica como el mejor instrumento para lograr desarrollo institucional. La funcin pblica constituye parte de la organizacin administrativa. La funcin viene a ser la actividad que ejerce un rgano de la administracin para alcanzar los fines del Estado. De acuerdo con la Constitucin de la Repblica del Ecuador. El ejercicio de la funcin pblica es un servicio a la colectividad. No hay autoridad exenta de responsabilidad en el desempeo de sus funciones. Las funciones se encuentran establecidas, enumeradas y enraizadas en la Constitucin y Leyes de la Repblica, de manera que ningn poder pueda usurpar funciones de otro poder. Subjetivamente la funcin pblica es lo abstracto y general, el servicio pblico, lo concreto y particular en el sentido de que se actualiza y materializa la funcin8. La funcin pblica es una institucin jurdica, clara y precisa que indica los deberes y atribuciones del funcionario con principio de autoridad que ha de ejercerla, cumplirla y ejecutarla. Cada funcin prev una necesidad social en la medida que busca el bienestar colectivo. En cada funcin existe una autoridad y un nivel de responsabilidad. Por medio de la delimitacin de funciones la autoridad toma decisiones, imparte rdenes e instrucciones para el cumplimiento del cometido republicano, democrtico y soberano. De conformidad con el Rgimen Poltico y Jurdico del Ecuador las funciones son: A .Constitucionales; b. Legales; y, c. Reglamentarias. a. Son Funciones Constitucionales las que se ejercen por mandato contenido en la Suprema Ley. Por ejemplo: decretar la recaudacin anticipada de impuestos y contribuciones; declarar zona de seguridad el territorio nacional; convocar y someter a consulta popular cuestiones de trascendental importancia para el Estado, son funciones que de conformidad con la Constitucin le competen al Presidente de la Repblica. b. Son Funciones Legales las que se ejercen por mandato contenido en una ley. Por ejemplo: establecer responsabilidades administrativas por quebrantamientos a las disposiciones legales y reglamentarias; determinar responsabilidades civiles por el perjuicio econmico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa de la accin u omisin de sus servidores, son funciones que le corresponden de conformidad a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera y Control y de la Contralora General. c. Son Funciones Reglamentarias las que se ejercen por mandato contenido en una ordenanza, estatuto o reglamento. Por ejemplo: coordinar los programas de capacitacin en armona con el Sistema Nacional de Capacitacin de los Servidores Pblicos; y aplicar y hacer cumplir en su Institucin el Sistema de Administracin de Personal, son funciones que de conformidad con el Reglamento de la Ley de Servicio Pblico le corresponde a la Direccin de Recursos Humanos u Oficinas Departamentales de Personal de las Instituciones de la Administracin Pblica. Para cumplir con las funciones descritas y encasilladas en la Constitucin, Leyes y Reglamentos Administrativos, la Administracin Pblica dispone de rganos estructurados, funcionarios, rgimen jurdico especial, bienes muebles e inmuebles e instrumentos de coercin que garantiza su ejecucin.
SEGUNDO MOMENTO
2.1- SERVICIOS PUBLICOS Y BIENES PUBLICOS
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La organizacin poltica de las sociedades a travs del Estado tiene por meta el bien comn. Y la satisfaccin de necesidades generales de la colectividad como inters y accin del organismo estatal, ocupa en este orden, lugar preponderante con los llamados servicios pblicos. Constituyen por consecuencias los servicios Pblicos, a la vez un poder y un deber del estado delegado por la comunidad soberana a sus gobernantes. El Estado busca su propia identificacin por el bienestar comunitario encomendado a la administracin pblica, de cuyas polticas y ejecutorias es responsable el poder ejecutivo, sin descubrir su existencia propia. Los servicios pblicos que asume el Estado van desde la defensa nacional, orden y seguridad interna, justicia y libertad, vas de comunicacin, agua, luz elctrica, etc., hasta elementales servicios sociales y de beneficencia. Bajo estos parmetros estamos seguros que, lo que confirma que el proveer a la satisfaccin de necesidades d inters general, constituye en realidad la razn de ser del Estado. Pero no todo servicio se identifican con el Estado, porque existen servicios de Inters pblico y otros que constituyen servicios pblicos. La principal diferencia la advierte el tratadista Rafael Bielsa, en que los primeros constituyen una actividad librada, cuyo objetivo es el inters econmico, mientras el Estado busca con los servicios pblicos, el bienestar general de la sociedad gobernada. Los servicios pblicos por la finalidad que cumplen deberan ser gratuitos con financiamiento de fondos fiscales. Sin embargo, la imposibilidad del Estado para asumir todas las necesidades sociales hace que deje a la iniciativa privada la prestacin de algunos servicios pblicos, limitndose a normar su regulacin. Los servicios pblicos en el rgimen seccional estn a cargo de los Municipios y Consejos Provinciales para complementar el inters pblico estatal. CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO El tratadista Dr. Herman Jaramillo Ordez, dice que servicio pblico es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad de carcter general en forma continua y obligatoria, segn las ordenaciones del derecho pblico, bien sea que su prestacin est a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas. El criterio de Garca Oviedo, nos delimita lo siguiente: Que el servicio pblico es una ordenacin de elementos y actividades para su fin. Que el fin es la satisfaccin de una necesidad pblica. Que el servicio pblico implica la accin de una personalidad pblica, aunque no siempre sean las
personas administrativas la que asuman esta empresa. Que los servicios pblicos dan lugar a una serie de relaciones jurdicas constitutivas de un rgimen jurdico especial el Derecho Administrativo. ELEMENTOS La doctrina del Derecho Administrativo establece de manera general los siguientes elementos constitutivos de los servicios pblicos: - Necesidad de carcter general.
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- Rgimen Jurdico especial. - Bienes de Patrimonio; v. - Recursos humanos o personales 4.3.1.- La necesidad de carcter general se establece porque la creacin o exigencia de un servicio pblico depende de la naturaleza pblica de la necesidad es decir requiere que exista una necesidad sentida por la comunidad que sea general y no simplemente una suma de necesidades o intereses individuales 4.3.2.- El Rgimen Jurdico Especial, se advierte porque la vigencia de los servicios pblicos en la atencin regular y permanente de las necesidades sociales es slo factible con la aplicacin de un rgimen legal especial que regule la organizacin, funcionamiento y extincin del servicio que se concreta con la actividad de los servidores en el cumplimiento de sus funciones. 4.3.4.- Los Bienes o Patrimonio se incluyen en el hecho de que para el cumplimiento de sus fines en la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos el Estado debe contar con los medios y recursos materiales necesarios, ya sea que consisten en bienes muebles, inmuebles, recursos financieros etc., que conforman el patrimonio estatal de que dispone la administracin pblica, precisamente para que esos fines se cumplan. 4.3.4.- Los Recursos Humanos o Personal Para el funcionamiento de los servicios pblicos que interesan a la comunidad, la administracin se vale de personal de servidores pblicos organizados en base a la Ley y a su potestad reglamentaria. Los servidores pblicos son empleados del Estado y sus relaciones se regulan por la Ley Orgnica de Servicio Pblico, y su Reglamento. CARACTERSTICAS.De acuerdo con la doctrina los servicios pblicos deben reunir las siguientes caractersticas: - Continuidad: - Regularidad; - Igualdad; y. - Obligatoriedad. La Continuidad Es la principal caracterstica del servicio pblico, esto significa que debe ser permanente funcionar sin interrupciones, para garantizar un servicio oportuno y eficiente. Hay continuidad por ejemplo, en Los servicios de luz elctrica agua potable, salubridad, transporte, etc. Estos servicios no pueden estar al arbitrio de nadie porque su paralizacin ocasionara un verdadero trastorno en la comunidad. Es importante sealar en este aspecto que de conformidad a la Constitucin de la Repblica del Ecuador, se prohbe la paralizacin, a cualquier titulo, de los servicios pblicos, en especial los de salud, educacin, justicia y seguridad social, energa elctrica, agua potable y alcantarillado procesamiento, transporte y distribucin de combustibles, transportacin pblica, telecomunicaciones. La Ley establecer las sanciones pertinentes. Regularidad. Otro carcter esencial del servicio pblico es la regularidad, que se refiere a que el servicio debe ser prestado con la respectiva regularidad y bajo la reglamentacin legal.
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Igualdad. La uniformidad o igualdad de los servicios pblicos consiste en que en la comunidad todos sus miembros tienen derecho al servicio pblico en las mismas condiciones, es decir en aquellas que el Estado est obligado a brindar. Obligatoriedad. La verdadera importancia de los servicios pblicos radica en su obligatoriedad, esto es que o quien debe prestarlo no puede negarse a ello, tiene el deber legal y moral de cumplirlo, bajo la sancin respectiva en caso contrario. SERVIDOR PBLICO EL RECURSO HUMANO. El prestigio y el status social de una entidad pblica, dependern del cumplimiento de las funciones, de la calidad de sus servicios y de la conducta social de los integrantes o servidores pblicos, La relacin entre la administracin pblica y sus servidores est regulada por la Ley Orgnica de Servicio Pblico y su Reglamento, Para efectos de desarrollo armnico administrativo se considera que los servidores pblicos son de dos clases funcionarios, y empleados El funcionario es aquel que en ejercicio de la potestad Pblica que la funcin y la Ley le otorgan, desarrolla labores directivas de la administracin en la satisfaccin del inters social. El Empleado es la persona natural obligada en razn del cargo a un rgimen de deberes, funciones y responsabilidades pblicas que la Ley y los intereses permanentes de la administracin pblica le exigen. Los servidores pblicos estn sujetos a sanciones disciplinarias previstas en la Ley Orgnica de Servicio Pblico y a la responsabilidad administrativa, civil y penal en la forma determinada en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera y Control. Con estos referentes tendramos entonces, que asumir, que el servicio pblico, a mas de ser un objetivo claro y expreso de la administracin es una forma de llegar a la comunidad para entrelazar sus necesidades bsicas, con lo que el Estado tiene que realizar en su favor, pues toda norma que se contraviene con el bien colectivo, se escapa del propio objeto administrativo, puesto que la finalidad es el bien comn; es decir de la mayora, de quienes en forma comunitaria y prioritaria necesitan atencin del Estado. Para nadie es desconocido que la discrecionalidad administrativa de la que gozan las autoridades, fcilmente puede determinar por intereses personales, la prestancia de un servicio pblico determinado, dirigido tan solo a grupos especficos, y sin la necesidad de manifestar que eso no sea pertinente, el orden de prioridades en el servicio pblico es indispensable para delimitar una administracin idnea, tal es el caso de realizar servicio pblico en obras suntuarias, cuando el estado de barrios suburbanos, aun no ha sido atendido con los servicios bsicos, de tal manera que el presupuesto estatal, juega tambin un importante papel en la provisin del servicio, puesto que las polticas econmicas deben dirigirse y priorizarse hacia las necesidades bsicas y en forma ordenada y secuencial continuar con aquellas que son secundarias y que tambin se est en la obligacin de atender La regularidad y la continuidad del servicio, son un reto para la administracin, la falta de atencin de este determina una mala administracin cuya causa identifica mala organizacin administrativa, si bien es
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cierto dentro del marco de la jerarqua administrativa, el nivel directivo, provee las polticas, no es menos cierto, que el nivel ejecutivo de coordinacin y apoyo, deben vestirse de eficacia, y eficiencia, para el cumplimiento de la gestin, el resultado final siempre, ser un buen servicio a la colectividad, identificado en la forma prioritaria y secuencial con que se lo da a la colectividad. En cuanto a la obligatoriedad e igualdad del servicio, a mas de ser caractersticas esenciales del mismo, son presupuestos importantes que debe asumir la administracin dentro del marco de equidad y responsabilidad administrativa, unificando conceptos y polticas en torno a un beneficio comn e igualitario, esto determina, que la programacin de las instituciones sobre el servicio que prestan es importante, y decisiva en el momento de ejecutarlos, deben antecederlas un estudio pormenorizado de las necesidades sociales, identificando claramente cules son las de mayor importancia, e identificando tambin la caracterstica de similitud entre los sectores, comunas, etc., que permita un trato igualitario en la prestacin del servicio. La ley invoca un principio de igualdad para todos en relacin a las metas y objetivos del Estado , en lo que concierne a la administracin y a los servicios pblicos, se determina en la consistencia de la prestacin igualitaria de ese servicio, es decir como derecho para todos, sin ninguna limitacin, tmese en cuenta que en determinadas circunstancias legales, ciertos derechos son suspendidos, por efecto de sanciones o penas, sin embargo el enftico principio de regularidad legal sobre el servicio pblico, incluye la atencin del Estado para toda la colectividad, en cualquiera de sus formas, siendo eminentemente obligatorio para el Estado, prestar dicho servicio. En cuanto al recurso humano tanto el prestigio como estatus administrativo, se mide por el rango de sus servidores, por su capacidad intelectiva, su prestancia profesional, su calidad humana, don de gentes, y eficacia y eficiencia en su gestin, parmetros medibles de conformidad a los Reglamentos administrativos, y evaluables de conformidad al resultado de la gestin administrativa, de tal manera que este recurso humano, est inmerso en los parmetros que miden desde su ingreso, hasta su renuncia, suspensin o destitucin, en cualquiera de las formas, el servidor pblico, en su delacin con el Estado, adquiere vida administrativa propia, la misma que debe precautelar, y cuidar, por las serios resultados que pueden devenirse de la falta de atencin a su trabajo, el xito no est en ingresar a la funcin pblica, pues con ello, se cubren solamente ciertas expectativas, el xito est en cumplir la funcin, con conocimiento de causa, y delimitando el campo ocupacional o profesional, a las verdaderas razones del cargo que se ocupa, ya que el salirse de la gestin real que debe cumplir el servidor, trastoca toda la organizacin administrativa, como cuando un Jefe Financiero, realiza gestiones de Contador, o cuando un Jefe est en la necesidad de realizar las del secretario, estos desfases determinan una mala organizacin administrativa, y como consecuencia el rompimiento del engranaje que debe existir al administrar, y con ello un mal servicio pblico, habindose sacarificado una de las metas de la administracin.
LOS BIENES PBLICOS Dr. Herman Jaramillo Ordez EL PATRIMONIO DEL ESTADO. EL Estado para atender las necesidades de carcter general necesitar contar con bienes y recursos financieros. Todos los bienes del Estado integran el patrimonio. El patrimonio, como un conjunto de bienes, representa un valor econmico, apreciable en dinero. LA TENENCIA Y CONSERVACIN DE LOS BIENES.
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La responsabilidad sobre la tenencia y conservacin de los bienes patrimoniales del Estado les corresponde a los servidores caucionados, legalmente designados o a los servidores que de parte de la administracin les haya entregado inventariados. Nuestra legislacin sostiene que es obligacin de la mxima autoridad, velar por la conservacin de los bienes de dominio pblico o privado, que han sido adquiridos o asignados para el uso, cuidado o administracin del respectivo organismo o entidad. EL REGISTRO CONTABLE. La administracin central, institucional o seccional tienen el deber de llevar un registro contable de bienes que les pertenecen, para conocer con precisin y detalle con qu patrimonio cuentan, y detectar oportunamente la prdida, el robo, el hurto o la destruccin de algunos de ellos. EL EMPLEO DE LOS BIENES. A los bienes del Estado debe drsele el uso para la finalidad para la que han sido designados. Est prohibido el uso de los bienes pblicos para los siguientes casos: - Para fines polticos. - Para fines electorales; - Para fines doctrinarios; - Para fines religiosos; y, para otras actividades extraas al servicio pblico. LA DESAPARICIN DE BIENES. Cuando alguno de los bienes del sector pblico, cualesquiera que sea su naturaleza, hubieren desaparecido por hurto, robo o cualquier hecho anlogo el servidor encargado de la custodia comunicar por escrito a la mxima autoridad, con todos sus pormenores. La mxima autoridad formular ante el Fiscal una denuncia penal, dirigida a comprobar la infraccin para establecer responsabilidades. El servidor responsable de los bienes vigilar la tramitacin de la causa conjuntamente con el abogado del sector pblico y prestar la colaboracin necesaria. Sobre este particular el Reglamento de Bienes-del Sector Pblico sostiene que, los bienes desaparecidos por hurto, robo o abigeato podr darse de baja cuando se haya comprobado la infraccin a travs del proceso penal o a travs de otras diligencias que arrojen igual o similar fuerza probatoria. CLASIFICACIN DE LOS BIENES. - De acuerdo con el Art. 583 del Cdigo Civil, los bienes se clasifican en cosas corporales e incorporales a) Bienes Corporales.- "Son los que tienen un ser real y pueden ser percibidos por los sentidos, como una casa, un libro", los bienes corporales se dividen en: - Muebles; e, - Inmuebles. b) Cosas Muebles.- De acuerdo con el Art. 585 del Cdigo Civil, "son los que pueden transportarse de un lugar a otro, sea movindose por s mismas, como los animales que por eso se llaman semovientes sea que slo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas. Exceptuase los que, siendo muebles por su naturaleza se reputan inmuebles por su destino", los bienes por su naturaleza son los que pueden transportarse, desplazndose de un lugar a otro. Estos bienes se clasifican en animados e inanimados.
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Animados: "Son los que pueden moverse por s mismos como los animales que por eso se llaman semovientes". Inanimados: "Son aquellos que para desplazarse necesitan de una fuerza externa. As las mquinas los vehculos necesitan del hombre". Bienes Inmuebles.- De conformidad al Art. 586 del Cdigo Civil" son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que se adhieren permanentemente a ellas, como los edificios y los rboles, las casas o herederas se llaman predios o fundos". "Las plantas son inmuebles, mientras se adhieren al suelo por sus races, a menos que estn en macetas o cajones que puedan ser transportadas de un lugar a otro. Por su Naturaleza.- Los inmuebles por su naturaleza son los bienes que no pueden transportarse de un lugar a otro. No son susceptibles de desplazamiento por medios normales. Estos bienes tienen una ubicacin fija en el territorio. Por Adherencia.- Los inmuebles por adherencia o incorporacin, son los que permanecen unidos al suelo, ya sea por la mano del hombre o por hechos de la naturaleza. Entre estos tenemos los edificios o las plantas. Inmuebles por Destinacin.- El Art. 588 del Cdigo Civil dice: "Se reputan inmuebles, aunque por su naturaleza no lo sean, las cosas que estn permanentemente destinadas al uso, cultivo o beneficio del inmueble, sin embargo de que puedan separarse sin detrimento. Tales son por ejemplo: Las losas de un pavimento; Los tubos de las caeras; Los utensilios de labranza o minera, y los animales actualmente destinados al cultivo o beneficio de una finca, con tal que hayan sido puestos en ella por el dueo de la finca; Los abonos existentes en ella, y destinados por el dueo de la finca a mejorarla; Las prensas, calderas, cubas, alambiques, toneles y mquinas que forman parte de un establecimiento industrial adherente al suelo, y que pertenece al dueo de este; Los animales que se guardan en las conejeras, pajareras, estanques, colmenas y cualesquiera otros vivares, con tal que estos adhieran al suelo, o sean parte del suelo mismo, o de un edificio". b) Bienes Incorporales.- El Art. 594 del Cdigo Civil, sostiene que son "derechos reales y personales". Derechos Reales.- Son los que "tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona. Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitacin, los de servidumbre activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales". Derechos Personales.- Llamados tambin crditos "son los que pueden reclamarse de ciertas personas que, por un hecho suyo o la sola disposicin de la Ley, han contrado las obligaciones correctivas; como el que tiene el prestamista contra su deudor, por el dinero prestado, o el hijo contra el padre por alimentos. De estos derechos nacen las acciones personales". DEL DOMINIO. EL Art. 599 del cdigo Civil, expresa que "El dominio que se llama tambin propiedad es el derecho real sobre una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, conforme a las disposiciones de las leyes y respetando el derecho ajeno, sea individual o social". La propiedad sobre bienes del Estado pueden ser muebles o inmuebles. El dominio pblico, puede ser: a) Dominio pblico terrestre;
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b) Dominio pblico martimo; c) Dominio pblico areo; y, d) Dominio pblico fluvial y lacustre. a) Dominio Pblico Terrestre.- Es el conjunto de bienes nacionales de uso pblico, que existen en el territorio nacional estos bienes son: - Las calles, plazas, puentes y caminos; - El subsuelo; - Los nevados perpetuos y zonas a gran altura; - Las islas; - Las tierras de propiedad del Estado; - Las minas y los hidrocarburos; y, - Los bosques estatales. b) Dominio Pblico Martimo.- Est constituido por los siguientes bienes pblicos: El mar territorial; El mar adyacente; La plataforma martima y zcalo continental; Las bahas, golfos, radas y puertos; Los mares interiores; Los canales y estrechos marinos: y, Las playas del mar. .
c) Dominio Pblico Areo.- Est constituido por el espacio areo que corresponde al territorio nacional. d) Dominio Pblico Fluvial y Lacustre.- Est constituido por los siguientes bienes pblicos: - Las aguas de los ros, o de cualquier otra corriente que exista en el territorio nacional, tanto continental corno insular; y, - Las aguas que se encuentran en los lagos. LOS BIENES NACIONALES DE USO PBLICO. -El Art. 604 del Cdigo Civil, dice: "Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la Nacin toda". Agrega, "Si adems su uso pertenece a todos los habitantes de la Nacin, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso pblico o bienes pblicos. As mismo, los nevados perpetuos y las zonas de territorio situados a ms de 4.500 metros de altura sobre el nivel del mar". Jeze opina que forman parte del dominio pblico los bienes que cumplen una funcin sustancial en la organizacin y prestacin de los servicios pblicos. Las caractersticas principales de los bienes nacionales de uso pblico son: El uso.- Significa que todos los habitantes de la Nacin pueden disfrutarlos, como una calle, una plaza. Son inalienables.- Se trata de que el Estado no puede enajenar ni gravar estos bienes. Son inembargables.- Nos indica que ninguna persona natural o jurdica puede pedir el embargo de estos bienes, ya que se atentara contra su soberana. Son imprescriptibles.- Nos da a entender que ninguna persona natural o jurdica puede adquirir los bienes nacionales de uso pblico por medio de la prescripcin, ya que no estn en el comercio.
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Una de las formas de adquirir el dominio o propiedad de los bienes es la prescripcin; sin embargo, por excepcin, los bienes nacionales de uso pblico no se los puede adquirir de esta manera. El Art. 2392 del Cdigo Civil, dice: "Prescripcin es un modo de adquirir las cosas ajenas...". El Art. 2398, expresa: "Se gana por prescripcin el dominio de los bienes corporales races o muebles, que estn en el comercio humano, y se han posedo por las condiciones legales". LOS BIENES FISCALES. - El Art. 604 del cdigo Civil, dice: "...Los bienes nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes se llaman bienes del Estado o bienes fiscales...". Estos bienes forman parte del patrimonio del Estado o de la administracin. Las caractersticas principales de estos bienes son: El uso no es pblico.- El uso de estos bienes est restringido. Slo los gobernantes y servidores de la administracin tienen derecho al uso ms frecuente. Son alienables.- A estos bienes se los puede gravar o vender, ya que se encuentran en el comercio. Sin embargo, ciertas leyes espaciales establecen que estos bienes son inalienables como ocurre con las minas y los hidrocarburos del Estado. Son prescriptibles.- A estos bienes se los puede adquirir por medio de la prescripcin. Al efecto, el Art. 2397 del Cdigo Civil, dice: "Las reglas relativas a la prescripcin se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de los consejos provinciales, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares que tienen la libre administracin de lo suyo". De igual manera, existen leyes especiales que han declarado la imprescriptibilidad de ciertos bienes fiscales, como ocurre con la Ley de Tierras Baldas y Colonizacin que declar la imprescriptibilidad de estas tierras de propiedad del Estado. LA EXPROPIACIN. Es un procedimiento legal por medio del cual los organismos del Estado por causas de utilidad pblica o de inters social, privan del derecho de propiedad que goza una persona, a cambio de una indemnizacin econmica. Por medio de la expropiacin se transfiere el dominio privado al dominio pblico, por acto unilateral de la administracin pblica central, institucional o seccional. En la expropiacin la administracin pblica acta unilateralmente en virtud del poder constitucional al efecto nuestra Constitucin sostiene que "Para fines de orden social, determinados en la ley, el sector pblico, mediante el procedimiento y en los plazos que sealen las normas procesales podrn expropiar, previa justa valoracin, pago e indemnizacin, los bienes que pertenezcan a los otros sectores". Cuando la declaratoria es de utilidad pblica como la adquisicin de terrenos para la construccin de rieles para los ferrocarriles, el dominio de los bienes es del Estado; cuando la declaratoria es de inters social, como la adquisicin de bienes para la construccin de viviendas, el dominio de los bienes pasa a ser posteriormente de los particulares. De esto se desprende que el derecho, que gozaba el expropiado se extingue legalmente y queda sustituido en beneficio del inters pblico o de la comunidad. El derecho a la propiedad queda reemplazado por el derecho a la indemnizacin. La indemnizacin tiene que cubrir el valor econmico del bien adquirido por acuerdo de voluntades o de la expropiacin. Como garanta del derecho a la propiedad privada, el legislador ha considerado que la adquisicin de bienes inmuebles tiene que sujetarse al cumplimiento de dos requisitos a saber
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a) Que la adquisicin se haga en razn de la utilidad pblica o de inters social; y. b) Que se pague al propietario la indemnizacin. Al efecto, la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, dice: Art. 42.- "PROCEDIMIENTO.- Cuando la ms alta autoridad del respectivo organismo o entidad del sector pblico haya resuelto adquirir un determinado bien inmueble, proceder a la declaratoria de utilidad pblica o de inters social, de acuerdo con la Ley. Perfeccionada la declaratoria de utilidad pblica o de inters social, se buscar un acuerdo directo entre las partes, por el lapso mximo de noventa das. Para este acuerdo, el precio se fijar tanto para bienes ubicados en el sector urbano como en el sector rural, en funcin del avalo realizado por la Direccin Nacional de Avalos y Catastros, que considerar los precios comerciales de la zona. El precio que se convenga no podr exceder del diez por ciento sobre dicho avalo. El acuerdo y la correspondiente transferencia de dominio se formalizar en la respectiva escritura pblica, que se inscribir en el Registro de la Propiedad. En el supuesto de que no sea posible un acuerdo directo entre la entidad adquiriente y los dueos del inmueble, se proceder al juicio de Art.784 del C.P.C. El juicio de expropiacin se tramitar ante expropiacin, conforme al trmite previsto en el Cdigo de procedimiento Civil. El juez que tramita este juicio no est obligado a sujetarse al avalo establecido por la Direccin Nacional de Avalos y Catastros". En la expropiacin, el Estado no adquiere el dominio del bien en virtud de una convencin con el propietario a quien se expropia; no hay contrato ni acuerdo de voluntades entre el estado y el particular. El Estado acta unilateralmente, en virtud de su poder. La voluntad del particular no juega ningn papel en lo que se refiere a la transferencia misma del dominio. El propietario es tomado en cuenta para el solo efecto de determinar la indemnizacin a que el expropiado tiene derecho de la propiedad privada en beneficio del Estado. En relacin a la expropiacin, el Cdigo de Procedimiento Civil, dice: Art. 781.- Nadie puede ser privado de su propiedad raz en virtud de expropiacin, sino en conformidad con las disposiciones de esta Seccin; sin perjuicio de lo que dispusieren leyes especiales sobre la expropiacin para construccin, ensanche y mejoramiento de caminos, ferrovas, campos de aviacin y poblaciones. Art.782.- La tramitacin del juicio de expropiacin slo tiene por objeto determinar la cantidad que debe pagarse por concepto de precio de la cosa expropiada siempre que conste que se trata de expropiacin por causa de utilidad pblica. Art. 783.- La declaracin de utilidad pblica, para fines de expropiacin, slo puede ser hecha por el Estado y las dems instituciones del Sector Pblico, de acuerdo con las funciones que le son propias y siempre que tal declaracin sea aprobada, cuando fuere el caso por el Ministerio respectivo. La declaracin de utilidad pblica o social hecha por las entidades ya indicadas, para proceder a la expropiacin de inmuebles, no podr ser materia de discusin judicial, pero s en la va administrativa. Art.784.- El juicio de expropiacin se tramitar ante los jueces de lo Civil, competentes por razn del territorio" LA CONFISCACIN. -La Constitucin reconoce y garantiza la propiedad privada. Si la propiedad privada es la clula principal del sistema capitalista, de acuerdo con nuestra Constitucin es prohibida la confiscacin.
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LA NACIONALIZACIN. -Gabriel Rojas Arbelez, en su obra "El Espritu del Derecho Administrativo" sostiene que "la nacionalizacin, en sentido estricto, es la incorporacin al patrimonio pblico de un patrimonio particular..., mediante el procedimiento de !a expropiacin, que en ese caso ya no hace relacin nicamente a inmuebles sino tambin a los dems bienes".
2.2.- DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Dr. Csar Montao Ortega
1. Los servidores pblicos. 2. El servicio civil y la carrera administrativa.
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3. Los deberes de los servidores pblicos. 4. Los derechos de los servidores pblicos. 5. Las prohibiciones de los servidores pblicos. LOS SERVIDORES PBLICOS Genricamente se denomina servidor pblico a todo ciudadano ecuatoriano que labora en cualesquiera de las entidades del Estado, en funciones pblicas previstas en el nombramiento o el contrato, a cambio de una remuneracin determinada en el presupuesto correspondiente. La relacin de estos servidores, su ingreso, estabilidad, promocin y ascensos y los reconocimientos econmicos se rigen por la Ley de Servicio Civil... Entre los servidores pblicos no estn incluidos los obreros, quienes se rigen por el Cdigo del Trabajo. Los servidores pblicos pueden ser: autoridades, funcionarios o empleados. Son autoridades, quienes ejercen funciones decisorias jurisdiccionales. Tal es el caso de los Intendentes, Comisarios de Polica, Tenientes Polticos, Comisarios de Salud, Comisarios Municipales, etc. Son funcionarios: quienes generalmente, ejercen funciones de representacin con poder de decisin administrativo, como los Prefectos, Alcaldes, Rectores de Colegios y Universidades. Empleados pblicos: son aquellos que cumplen funciones propias de la administracin pblica, fuera de las que estn reservadas para las autoridades y funcionarios. Las instituciones en las que laboran los servidores pblicos se encuentran previstas en el Art. 118 de la Constitucin, y son las siguientes: 1) Los organismos y dependencias de las Funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; 2)Los organismos electorales; 3)Los organismos de control y regulacin; 4) Las entidades que integran el rgimen seccional autnomo; 5) Los ley organismos para el y entidades de creados la por potestad la Constitucin prestacin y la de
ejercicio
estatal,
servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado; y, 6)Las personas jurdicas creadas por acto legislativo seccional para la prestacin de servicios pblicos. EL SERVICIO CIVIL Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA. EL SERVICIO CIVIL: En trminos amplios el servicio civil constituye "toda actividad pblica que no sea la militar, Desde el punto de vista histrico, lo civil era lo contrario de lo cannico, de lo penal y de lo internacional. En nuestra legislacin el servicio civil remota lo mismo que el servicio administrativo pblico y se refiere al rgano que comprende a los servidores pblicos sometidos a La ley de Servicio Civil. La Ley Orgnica de Servicio Pblico, tiene por objetivo propender al desarrollo profesional y personal de los servidores pblicos, en bsqueda de lograr el permanente mejoramiento de la eficiencia, eficacia y
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productividad del Estado y sus instituciones, mediante el establecimiento, funcionamiento y desarrollo de un sistema Tcnico de Administracin de Recursos Humanos". Los estudiosos sealan que desde 1926 el Ecuador dio un salto cualitativo en cuanto al reconocimiento de los servidores pblicos, catalogndolos como integrantes de una clase importante, comprometida con el desarrollo nacional. Se seala tambin como importante para el servicio civil, la carrera administrativa y los servidores pblicos la promulgacin de la Ley Orgnica de Hacienda el 27 de septiembre de 1.928, la que en su Ttulo V trata de "Los Funcionarios y Empleados Pblicos" y regula su nombramiento, cauciones, sueldos, viticos, licencias y responsabilidades. De igual manera, la Ley Orgnica de Servicio Pblico, en cuanto determina la estabilidad de los empleados pblicos idneos, su capacitacin tcnica y el sistema de seleccin por mritos. El servicio civil ecuatoriano comprende a los ciudadanos que ejerzan funciones pblicas remuneradas en las instituciones, entidades y organismos del Estado, corporaciones, fundaciones, empresas, compaas y sociedades en las cuales las Entidades del Estaco tengan mayora de acciones o un apoyo total o parcial de capital o bienes de su propiedad de por lo menos en un cincuenta por ciento. No estn comprendidos en el Servicio Civil: a) Los dignatarios o autoridades elegidos por votacin popular;
b)Los funcionarios elegidos o nombrados por el Congreso Nacional o por el Presidente de la Repblica, de acuerda con la Constitucin y las leyes correspondientes; c) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional; d)Los dignatarios, autoridades o miembros de los cuerpos colegiados o de las corporaciones a cuyo cargo corre los gobiernos de las instituciones; e) Los funcionarios y servidores de la Funcin Legislativa; f)Los funcionarios y servidores de la Funcin Judicial; Ministerio Pblico, Tribunal Constitucional, Cuerpo de Vigilancia de la Comisin de Trnsito de la Provincia del Guayas y funcionarios del Servicio Exterior que se encuentren en funciones fuera del pas; g) Los trabajadores de las entidades que se rigen por el Cdigo del Trabajo.; h)El personal docente e investigadores universitarios, tcnico-docente, profesional y directivo que estn sujetos a la Ley de Educacin Superior, Ley de Carrera Docente y Escalafn del magisterio nacional (Art.5 de la mencionada Ley). Los servidores comprendidos en los literales e), f), g) Y h) sern sujetos de los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones que establece la Ley de Servicio civil. DEL INGRESO AL SERVICIO CIVIL. Para ingresar al servicio civil se requiere: a)Ser ciudadano Ecuatoriano, mayor de 18 aos y estar en pleno ejercicio de los derechos previstos e n la Constitucin y ms normas jurdicas; y no encontrarse en interdiccin civil, concurso de acreedores o en estado de insolvencia judicialmente declarada; b) Cumplir con los requerimientos de preparacin acadmica, experiencia y dems competencias previstas en al Manual Genrico de Clasificacin de Puestos y en los manuales del mismo tipo de cada entidad; c) Haber sufragado, cuando se tiene la obligacin de hacerlo, salvo los casos de excusa previstas jurdicamente; d) Haber cumplido lo dispuesto en la Ley de Servicio Militar Obligatorio;
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e) No estar en mora de pagar crditos definitivamente establecidos a favor de entidades u organismos pblicos; f) No tener en su contra auto de llamamiento a juicio ejecutoriado; g) Haber presentado, cuando corresponda hacerlo, la declaracin patrimonial juramentada y haber a autorizado el levantamiento del sigilo de sus cuentas bancarias. El contrato o nombramiento debe inscribirse dentro del trmino de 15 das, obligatoriamente, en la Unidad de Administracin de Recursos Humanos de la entidad (artculo 6 ibdem). NEPOTISMO: Nepotismo, viene de la voz latina "nepote", que significa sobrino. Constituye una figura prohibida por el derecho, que adems denota corrupcin y acomodo econmico de familiares allegados por vnculos de matrimonio o convivencia, a costa del erario nacional y de las instituciones pblicas, en perjuicio de personas capacitadas que pueden acceder a la funcin pblica idneamente. Sin embargo, representa un cncer de difcil extirpacin. En el Art. 6 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico define al nepotismo como "el acto ilegal ejecutado por un dignatario, autoridad o funcionario, en la designacin, nombramiento o contratacin en un puesto o cargo pblico, hecha dentro de la misma funcin del Estado, institucin, entidad u organismo que representa o ejerce su servicio a la colectividad, a favor del cnyuge, del conviviente en unin de hecho, de sus parientes comprendidos hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, Que tambin existe nepotismo cuando el acto ilegal beneficie o favorezca a personas vinculadas en los trminos sealados a miembros del cuerpo colegiado del que sea parte el dignatario, autoridad o funcionario del que eman el acto. Que sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil o penal a que hubiere lugar, las designaciones, nombramientos y contratos que impliquen nepotismo, carecern de valor jurdico, no se registrarn y no causarn egreso econmico alguno. Que ser sancionado con la destitucin quien hubiere actuado en la generacin del acto de nepotismo prohibido, el beneficiario del acto y quien procediere ilegalmente al registro del nombramiento o contrato, sin perjuicio de su responsabilidad econmica solidaria. No se inscribirn los nombramiento de administradores de fondos, ordenadores de gastos, ni de funcionarios que presenten estados financieros a la Contralora, en entidades del sector pblico o del sector privado con participacin mayoritaria de recursos pblicos, que estuvieren comprendidos dentro del tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad con el Contralor o Subcontralor. Los nombramientos que existieren en estos casos, se anularn. INHABILIDADES PARA INGRESAR AL SERVICIO CIVIL: Se encuentran en estado de inhabilidad para poder hacer registrar sus nombramientos o contratos quienes se hallaren en mora con el gobierno nacional, los Municipios, Consejos Provinciales, el SRI, la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, la AGD, los Bancos Estatales, las Instituciones Financieras, las Entidades de Derecho Privado financiadas con el cincuenta por ciento o ms con recursos pblicos; los que adeuden al Estado o se encuentren en incapacidad civil judicialmente declarada. Quienes se hallaren en cualesquiera de los casos mencionados, ser destituido del cargo, sin derecho a indemnizaciones. Lo mismo ocurrir con el servidor de quien se probare que su declaracin patrimonial fuere falsa. PROHIBICIONES PARA INGRESAR AL SERVICIO CIVIL:
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Las personas en contra de quienes se hubiere dictado sentencia que se hubiere ejecutoriado por delito de peculado, abuso de recursos pblicos, cohecho, concusin o enriquecimiento ilcito, estn perpetuamente incapacitados para el desempeo bajo cualquier modalidad de todo cargo, dignidad o funcin pblica. En tal razn, existiere prohibicin para ser designados en cargos y funciones pblicas, y para que se expida en su favor nombramientos o contratos. En la misma situacin se encuentran quienes han sido condenados por delitos de contrabando, trfico de estupefacientes, o por otros delitos de defraudacin a las instituciones del Estado y por crditos vinculados. Se prohbe el pluriempleo Ley Orgnica de Servicio Pblico. Se excepta el caso de los profesores universitarios, en cuanto pueden ejercer la ctedra universitaria si su horario lo permite. Quien fuere designado para el ejercicio de puestos, perder automticamente el ltimo, sin derecho a indemnizacin alguna, sin perjuicio de la obligacin de reintegrar al Estado los valores indebidamente cobrados (Art. 12 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico). Tiene prohibicin de reingresar al sector pblico quien hubiere sido indemnizado por supresin del cargo, por la compra de renuncia o cualquier otra modalidad, salvo que devolvieren el valor de la indemnizacin (artculo 14 LOSEP). El servidor pblico destituido no podr reingresar al sector pblico en un perodo de dos aos (artculo 15 LOSEP). LA CARRERA ADMINISTRATIVA: La carrera del servicio pblico naci como expresin de la necesidad de que los servidores pblicos sean capacitados e idneos, en definitiva profesionales en las funciones que les corresponde desempear, de tal suerte que ofrezcan servicios de ptima calidad, para el buen nombre de las instituciones y del Estado. Los artculos 80 al 85 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico, regula lo concerniente a la carrera administrativa de los servidores pblicos.
1)
Se establece la carrera administrativa en el servicio pblico con el fin de obtener eficiencia en la funcin pblica, mediante la implantacin del sistema de mritos y oposicin en Ios cargos pblicos, que garantice su estabilidad, cumpliendo el Art. 228. de la Constitucin.
2)
Se concibe a la carrera administrativa como el conjunto de polticas, normas, mtodos y procedimientos orientados a elevar el nivel de eficiencia de la administracin pblica y garantizar la estabilidad y promocin de los servidores pblicos sobre la base del sistema de mrito (Art. 225).
3)
4)
Estn protegidos con la carrera administrativa los servidores pblicos que hubieren adquirido tal calidad (Art. 229). Estn excluidos de la carrera administrativa:
a) Los servidores protegidos por la Ley de Servicio Exterior; b) Los funcionarios que tienen a su cargo la direccin poltica y administrativa del Estado, los ministros, secretarios generales y subsecretarios de Estado, el Secretario Nacional de Recursos Humanos y Remuneraciones; los titulares y las segundas autoridades de las instituciones del Estado; los titulares de los organismos de control y las segundas autoridades de estos 3 organismos; los secretarios generales; los coordinadores generales; coordinadores institucionales; intendentes de control; los asesores; los
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directores, gerentes y subgerentes de las empresas e instituciones del Estado; los gobernadores, intendentes y subintendentes y comisarios de polica, los jefes y tenientes polticos, que son cargos de libre nombramiento y remocin. c) Los sealados en el Art. 4 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico d) Los que ejerzan funciones con nombramiento de periodo fijo, salvo que lo ejerciere por encargo (Art. 85 LOSEP), 5) Para ingresar a la carrera administrativa del servicio pblico, se debe cumplir con los siguientes requisitos: Artculo 86.- Requisitos para el ingreso.- Para el ingreso de las y los servidores a la carrera del servicio pblico, adems de cumplir con los requisitos previstos en esta Ley, se requiere: a) Cumplir con los requisitos legales y reglamentarios exigibles para el desempeo del puesto; b) Haber sido declarado ganador del concurso de mritos y oposicin, lo que debe constar en el acta respectiva; y, c) Haber sido posesionado en el cargo. DEBERES DE LOS SERVIDORES PBLICOS: El Art. 22 de la Ley de Servicio Pblico, seala como deberes de los servidores pblicos los siguientes: Son deberes de las y los servidores pblicos: a) Respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitucin de la Repblica, leyes, reglamentos y ms disposiciones expedidas de acuerdo con la Ley; b) Cumplir personalmente con las obligaciones de su puesto, con solicitud, eficiencia, calidez, solidaridad y en funcin del bien colectivo, con la diligencia que emplean generalmente en la administracin de sus propias actividades; c) Cumplir de manera obligatoria con su jornada de trabajo legalmente establecida, de conformidad con las disposiciones de esta Ley; d) Cumplir y respetar las rdenes legtimas de los superiores jerrquicos. El servidor pblico podr negarse, por escrito, a acatar las rdenes superiores que sean contrarias a la Constitucin de la Repblica y la Ley; e) Velar por la economa y recursos del Estado y por la conservacin de los documentos, tiles, equipos, muebles y bienes en general confiados a su guarda, administracin o utilizacin de conformidad con la ley y las normas secundarias; f) Cumplir en forma permanente, en el ejercicio de sus funciones, con atencin debida al pblico y asistirlo con la informacin oportuna y pertinente, garantizando el derecho de la poblacin a servicios pblicos de ptima calidad; g) Elevar a conocimiento de su inmediato superior los hechos que puedan causar dao a la administracin;
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h) Ejercer sus funciones con lealtad institucional, rectitud y buena fe. Sus actos debern ajustarse a los objetivos propios de la institucin en la que se desempee y administrar los recursos pblicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economa y eficiencia, rindiendo cuentas de su gestin; i) Cumplir con los requerimientos en materia de desarrollo institucional, recursos humanos y remuneraciones implementados por el ordenamiento jurdico vigente; j) Someterse a evaluaciones peridicas durante el ejercicio de sus funciones; y, Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que, por razn de su empleo, cargo o comisin tenga bajo su responsabilidad e impedir o evitar su uso indebido, sustraccin, ocultamiento o inutilizacin. DERECHOS DE LOS SERVIDORES PBLICOS: El Art. 23 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico, asigna los siguientes derechos a los servidores pblicos: a) Gozar de estabilidad en su puesto; b) Percibir una remuneracin justa, que ser proporcional a su funcin, eficiencia, profesionalizacin y responsabilidad. Los derechos y las acciones que por este concepto correspondan a la servidora o servidor, son irrenunciables; c) Gozar de prestaciones legales y de jubilacin de conformidad con la Ley; d) Ser restituidos a sus puestos luego de cumplir el servicio cvico militar; este derecho podr ejercitarse hasta treinta das despus de haber sido licenciados de las Fuerzas Armadas; e) Recibir indemnizacin por supresin de puestos o partidas, o por retiro voluntario para acogerse a la jubilacin, por el monto fijado en esta Ley; f) Asociarse y designar a sus directivas en forma libre y voluntaria; g) Gozar de vacaciones, licencias, comisiones y permisos de acuerdo con lo prescrito en esta Ley; h) Ser restituidos en forma obligatoria, a sus cargos dentro del trmino de cinco das posteriores a la ejecutoria de la sentencia o resolucin, en caso de que la autoridad competente haya fallado a favor del servidor suspendido o destituido; y, recibir de haber sido declarado nulo el acto administrativo impugnado, las remuneraciones que dej de percibir, ms los respectivos intereses durante el tiempo que dur el proceso judicial respectivo si el juez hubiere dispuesto el pago de remuneraciones, en el respectivo auto o sentencia se establecer que debern computarse y descontarse los valores percibidos durante el tiempo que hubiere prestado servicios en otra institucin de la administracin pblica durante dicho periodo; i) Demandar ante los organismos y tribunales competentes el reconocimiento o la reparacin de los derechos que consagra esta Ley; j) Recibir un trato preferente para reingresar en las mismas condiciones de empleo a la institucin pblica, a la que hubiere renunciado, para emigrar al exterior en busca de trabajo, en forma debidamente comprobada; k) Gozar de las protecciones y garantas en los casos en que la servidora o el servidor denuncie, en forma motivada, el incumplimiento de la ley, as como la comisin de actos de corrupcin; l) Desarrollar sus labores en un entorno adecuado y propicio, que garantice su salud, integridad, seguridad, higiene y bienestar;
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m) Reintegrarse a sus funciones despus de un accidente de trabajo o enfermedad, contemplando el perodo de recuperacin necesaria, segn prescripcin mdica debidamente certificada; n) No ser discriminada o discriminado, ni sufrir menoscabo ni anulacin del reconocimiento o goce en el ejercicio de sus derechos; ) Ejercer el derecho de la potencializacin integral de sus capacidades humanas e intelectuales; o) Mantener su puesto de trabajo cuando se hubiere disminuido sus capacidades por enfermedades catastrficas y/o mientras dure su tratamiento y en caso de verse imposibilitado para seguir ejerciendo efectivamente su cargo podr pasar a desempear otro sin que sea disminuida su remuneracin salvo el caso de que se acogiera a los mecanismos de la seguridad social previstos para el efecto. En caso de que se produjere tal evento se acoger al procedimiento de la jubilacin por invalidez y a los beneficios establecidos en esta ley y en las de seguridad social; p) Mantener a sus hijos e hijas, hasta los cuatro aos de edad, en un centro de cuidado infantil pagado y elegido por la entidad pblica; q) Recibir formacin y capacitacin continua por parte del Estado, para lo cual las instituciones prestarn las facilidades; y, r) Los dems que establezca la Constitucin y la ley. PROHIBICIONES DE LOS SERVIDORES PBLICOS: El Art. 24 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico, establece las siguientes prohibiciones de los servidores pblicos: a) Abandonar injustificadamente su trabajo; b) Ejercer otro cargo o desempear actividades extraas a sus funciones durante el tiempo fijado como horario de trabajo para el desempeo de sus labores, excepto quienes sean autorizados para realizar sus estudios o ejercer la docencia en las universidades e instituciones politcnicas del pas, siempre y cuando esto no interrumpa el cumplimiento de la totalidad de la jornada de trabajo o en los casos establecidos en la presente Ley; c) Retardar o negar en forma injustificada el oportuno despacho de los asuntos o la prestacin del servicio a que est obligado de acuerdo a las funciones de su cargo; d) Privilegiar en la prestacin de servicios a familiares y personas recomendadas por superiores, salvo los casos de personas inmersas en grupos de atencin prioritaria, debidamente justificadas; e) Ordenar la asistencia a actos pblicos de respaldo poltico de cualquier naturaleza o utilizar, con este y otros fines, bienes del Estado; f) Abusar de la autoridad que le confiere el puesto para coartar la libertad de sufragio, asociacin u otras garantas constitucionales; g) Ejercer actividades electorales, en uso de sus funciones o aprovecharse de ellas para esos fines; h) Paralizar a cualquier ttulo los servicios pblicos, en especial los de salud, educacin, justicia y seguridad social; energa elctrica, agua potable y alcantarillado, procesamiento, transporte y distribucin de hidrocarburos y sus derivados; transportacin pblica, saneamiento ambiental, bomberos, correos y telecomunicaciones;
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i) Mantener relaciones comerciales, societarias o financieras, directa o indirectamente, con contribuyentes o contratistas de cualquier institucin del Estado, en los casos en que el servidor pblico, en razn de sus funciones, deba atender personalmente dichos asuntos; j) Resolver asuntos, intervenir , emitir informes, gestionar, tramitar o suscribir convenios o contratos con el Estado, por si o por interpuesta persona u obtener cualquier beneficio que implique privilegios para el servidor o servidora, su cnyuge o conviviente en unin de hecho legalmente reconocida, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Esta prohibicin se aplicar tambin para empresas, sociedades o personas jurdicas en las que el servidor o servidora, su cnyuge o conviviente en unin de hecho legalmente reconocida, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad tengan inters; k) Solicitar, aceptar o recibir, de cualquier manera, ddivas, recompensas, regalos o contribuciones en especies, bienes o dinero, privilegios y ventajas en razn de sus funciones, para s, sus superiores o de sus subalternos; sin perjuicio de que estos actos constituyan delitos tales como: peculado, cohecho, concusin, extorsin o enriquecimiento ilcito; l) Percibir remuneracin o ingresos complementarios, ya sea con nombramiento o contrato, sin prestar servicios efectivos o desempear labor especfica alguna, conforme a la normativa de la respectiva institucin; m) Negar las vacaciones injustificadamente a las servidoras y servidores pblicos; y, ) Las dems establecidas por la Constitucin de la Repblica, las leyes y los reglamentos.
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2.3.- DE LAS FALTAS Y SANCIONES A LOS SERVIDORES PUBLICOS Los servidores pblicos son responsables de sus acciones u omisiones negligentes o punibles que pudieran ocasionar perjuicios a otras personas en el desempeo de sus funciones; de igual manera, de las decisiones que les corresponde tomar dentro de sus competencias. En tales circunstancias, sus responsabilidades pueden ser administrativas, civiles o penales, de acuerdo con la gravedad de la falta o infraccin. Constituyen faltas las acciones u omisiones que contravienen las prohibiciones a las que estn sometidos los servidores pblicos, as como las transgresiones a la Constitucin, las leyes, los reglamentos y a las resoluciones de autoridad competente. De igual manera, las previstas en los artculos del 41 al 49 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico. Para las faltas administrativas jurdicamente se ha previsto sanciones del mismo carcter que consisten en: amonestacin verbal, amonestacin escrita, sancin pecuniaria administrativa, suspensin temporal sin goce de remuneracin y destitucin (Art.43 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico). Las faltas y las sanciones deben establecerse en las leyes y reglamentos correspondientes. La amonestacin verbal se aplicar por faltas leves establecidas en el reglamento institucional de personal. La amonestacin escrita se impondr cuando el servidor haya merecido durante un mismo mes calendario dos o ms amonestaciones verbales. En los dems casos, las sanciones se impondrn de acuerdo a la gravedad de las faltas y de conformidad con los reglamentos institucionales de personal. La autoridad competente impondr sancin pecuniaria que no exceda del diez por ciento de la remuneracin, o suspensin temporal sin goce de remuneracin en el ejercicio de sus funciones por un perodo que no sea mayor a treinta das, por negligencia en el cumplimiento de sus deberes, inasistencia, violacin de los reglamentos u otras normas. En caso de reincidencia, el servidor ser destituido con arreglo a la ley. CASOS DE CESACIN DEFINITIVA DE FUNCIONES: El servidor pblico cesa definitivamente en sus funciones, en los siguientes casos: a) Por renuncia voluntaria formalmente presentada; b) Por incapacidad absoluta y permanente; c) Por supresin del puesto; d) Por prdida de los derechos de ciudadana declarada judicialmente en providencia ejecutoriada (concordancia: Art. 12, 26, 27 Y 28 de la Constitucin). e) Por remocin, en el en otros de libre nombramiento; f) Por destitucin; y, g)
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Por
muerte
(Art.
48
de
la
Ley
Orgnica
de
Servicio
Civil
Carrera Administrativa). CAUSALES DE DESTITUCIN: Art. 47 de la LOSEP. a) Por renuncia voluntaria formalmente presentada; b) Por incapacidad absoluta o permanente declarada judicialmente; c) Por supresin del puesto; d) Por prdida de los derechos de ciudadana declarada mediante sentencia ejecutoriada; e) Por remocin, tratndose de los servidores de libre nombramiento y remocin, de perodo fijo, en caso de cesacin del nombramiento provisional y por falta de requisitos o trmite adecuado para ocupar el puesto. La remocin no constituye sancin; f) Por destitucin; g) Por revocatoria del mandato; h) Por ingresar al sector pblico sin ganar el concurso de mritos y oposicin; i) Por acogerse a los planes de retiro voluntario con indemnizacin; j) Por acogerse al retiro por jubilacin; k) Por compra de renuncias con indemnizacin; l) Por muerte; y, m) En los dems casos previstos en esta ley. LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Los servidores pblicos son responsables de sus acciones u omisiones negligentes o punibles que pudieran ocasionar perjuicios a otras personas en el desempeo de sus funciones, de igual manera de las decisiones que les corresponde tomar dentro de sus competencias. En tales circunstancias, sus responsabilidades pueden ser administrativas, civiles y penales, de acuerdo con la gravedad de la falta o infraccin. Para las faltas administrativas las leyes y reglamentos prevn sanciones del mismo carcter que son a) Amonestacin verbal; b) Amonestacin escrita; c) Sancin pecuniaria administrativa;
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d) Suspensin temporal sin goce de remuneracin; y, e) Destitucin. Las faltas y las sanciones deben establecerse en las leyes y reglamentos correspondientes. La amonestacin verbal o escrita las podr imponer el jefe inmediato del servidor, el Director de Recursos Humano, el Jefe de la Oficina Departamental de Personal o la autoridad nominadora Las multas pueden ser impuestas por la autoridad nominadora, a peticin del jefe inmediato del servidor, del Director de Recursos Humanos o Jefe Departamental de Personal El Jefe de departamento u oficina podr imponer a sus subordinados una sancin pecuniaria que no exceda de un mes de sueldo, o suspenderlos sin sueldo por un perodo que no exceda de dos meses, por negligencia en el cumplimiento de sus deberes, inasistencia o violacin de los reglamentos internos, u otras normas, y en general por el cometimiento de faltas graves que ocasionen perjuicios al servicio pblico, debiendo comunicar del particular al Contralor General del Estado
2.4.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, LOS PRINCIPIOS Y GARANTAS QUE LO RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Es el conjunto de actos secuenciales en trmite administrativo que concluyen con una decisin de la autoridad u rgano competente de la administracin pblica. Para Herman Jaramillo Ordez el procedimiento administrativo es: el conjunto de reglas y procedimientos que regulan el despacho y la tramitacin administrativa Jos Roberto Dromi califica al procedimiento administrativo como un instrumento de gobierno y control; pondera su noble funcin republicana a ejercer el poder por los carriles de la seguridad y la legalidad; subraya la funcin de defensa a los administrados; esquematiza el modo de tramitar sus reclamos burocrticos: patentiza que la actividad administrativa es bilateral, al relacionar a la administracin y los administrados; y, concluye recomendando los principios de celeridad, simplicidad y economa. Para Bordillo; El procedimiento administrativo es la parte del Derecho Administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervencin de los interesados en la preparacin e impugnacin de la voluntad administrativa. Dromi agrega: estudia la participacin y defensa del interesado en todas las etapas de preparacin de la voluntad administrativa y su impugnacin a travs de los recursos, reclamaciones y denuncias administrativas. Los procedimientos administrativos llegan a ponerse firmes cuando no han sido impugnados oportunamente en va administrativa o judicial.
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En los procedimientos de instancia puramente administrativa no interviene la Funcin Judicial organismo encargado de administrar Justicia, salvo cuando se llegue a impugnar las resoluciones administrativas ante el respectivo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Recordemos que la administracin pblica es la organizacin, con personalidad jurdica que desarrolla su actividad para satisfacer el inters General Los hechos, los actos y los procedimientos administrativos deben darse por los rganos facultados para ello, tenindose en cuenta que: la competencia administrativa es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano administrativo (Art. 84 del Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva). Cabe recordar tambin, que la competencia es irrenunciable y se la ejerce a travs de: a. En razn de la materia, y dentro de sta se regula lo concerniente a los grados. b. Del territorio; y, c) del tiempo previsto para el cumplimiento. PRINCIPIOS JURDICOS QUE RIGEN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Los actos administrativos por proceder de los rganos competentes de la administracin pblica gozan de algunas garantas tutelares del Estado como: de legitimidad, autenticidad y ejecutividad; y del derecho de los administrados para impugnarlos cuando los consideren ilegtimos. El principio de legitimidad se resume en la concepcin de que los actos administrativos deben generarse con sujecin a la Ley. La autenticidad del acto administrativo se sustenta en la reflexin de que siendo una emanacin de la autoridad u rgano administrativo competente, debe ser considerado real y fidedigno en cuanto a su existencia; y, el principio de ejecutividad se sustenta en la necesidad de la observancia del acto administrativo, del cumplimiento o ejecucin de la funcin como expresin del principio del imperio de la administracin Pblica.
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2.5.-DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO: En todos los casos en los que se han prescrito sanciones graves contra el servidor pblico como las de suspensin de funciones sin remuneracin y destitucin del cargo segn el Art. 48 de la Ley de Servicio Pblico por faltas administrativas imputables a los servidores de carrera, debe tramitarse un sumario administrativo, cuyo procedimiento se encuentra sometido al Art. 44 de la Ley que se viene mencionando y a las disposiciones del Reglamento General de la referida Ley. Los procedimientos administrativos disciplinarios deben garantizar el debido proceso y el derecho de defensa del servidor involucrado, por tanto, deben evacuarse observando los principios y garantas constitucionales y legales. Todos los actos procedimentales deben notificarse a las partes y las resoluciones deben ser motivadas o explcitas, ya en cuanto al anlisis y comprensin de los hechos, a la valoracin de las pruebas y al porqu de la aplicacin de las normas jurdicas relacionadas con el caso (Art. 76, numerales 1,6 y 7 literal l, de la Constitucin), bajo prevenciones de nulidad. ESQUEMA DEL SUMARIO ADMINISTRATIVO: El sumario administrativo se articula en un expediente de trmite muy rpido. En el caso de los servidores sujetos a la Ley de Servicio Pblico, el juzgamiento en sumario administrativo se encuentra regulado de la siguiente forma: Art. 90 del Reglamento de la LOSEP.- Periodo.- Dentro del trmino previsto en el inciso segundo del artculo 92 de la LOSEP, la autoridad nominadora o su delegado podr disponer el inicio y sustanciacin del respectivo sumario administrativo e imponer la sancin correspondiente a travs de la expedicin de la respectiva resolucin. Art. 91 del Reglamento de la LOSEP.- Acciones previas.- Antes de dar inicio al sumario administrativo se debern cumplir con las siguientes acciones previas: 1. Cuando viniere en conocimiento de una autoridad, funcionario o servidor la presuncin de la comisin de una falta disciplinaria grave por parte de la o el servidor de la institucin, tal informacin ser remitida a la UATH para el estudio y anlisis de los hechos que presuntamente se imputan; 2. Conocido y analizado por la UATH estos hechos, en el trmino de tres das informar a la autoridad nominadora o su delegado sobre la procedencia de iniciar el sumario administrativo, consignando los fundamentos de hecho y de derecho y los documentos de respaldo, en el caso que hubiere lugar, dicho informe no tendr el carcter de vinculante; y, 3. Recibido el informe, la autoridad nominadora o su delegado mediante providencia, dispondr a la UATH, de ser el caso, el inicio del sumario administrativo, en el trmino de 5 das.
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Art. 92.- Inicio del Sumario Administrativo.- En conocimiento del informe de la UATH, la autoridad nominadora expedir la respectiva providencia de inicio del sumario administrativo. A partir de la recepcin de la providencia de la autoridad nominadora o su delegado en la que dispone se d inicio al sumario administrativo, el titular de la UATH o su delegado levantar el auto de llamamiento a sumario administrativo en el trmino de 3 das, que contendr: a.- La enunciacin de los hechos materia del sumario administrativo y los fundamentos de la providencia expedida por la autoridad nominadora; b.- La disposicin de incorporacin de los documentos que sustentan el sumario; c.- El sealamiento de 3 das para que el servidor d contestacin a los hechos planteados que sustentan el sumario; d.- El sealamiento de la obligacin que tiene el servidor de comparecer con un abogado y sealar casillero judicial para futuras notificaciones a fin de ejercer su derecho de defensa; y, e.- La designacin de Secretario Ad Hoc, quien deber posesionarse en un trmino mximo de 3 das a partir de la fecha de su designacin. Art. 93.- De la notificacin.- El auto de llamamiento a sumario ser notificado por el Secretario Ad Hoc en el trmino de un da, mediante una boleta entregada en su lugar de trabajo o mediante tres boletas dejadas en su domicilio o residencia constantes del expediente personal del servidor, conforme a las disposiciones generales establecidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, si no fuera posible ubicarlo en su puesto de trabajo, a la que se adjuntar toda la documentacin constante del expediente, al cual se adjuntar toda la documentacin que obrare del proceso. Si el servidor o servidora se negare a recibir la notificacin, se sentar la respectiva razn por parte del Secretario ad-hoc. Art. 94.- De la contestacin.- Recibida la notificacin la o el servidor, en el trmino de 3 das, contestar al planteamiento del sumario, adjuntando las pruebas de descargo que considere le asisten. Art. 95.- Del trmino de prueba.- Una vez vencido el trmino establecido en el artculo anterior, con la contestacin de la o el servidor o en rebelda, se proceder a la apertura del trmino de prueba por el trmino de 7 das, en el cual la o el servidor podr solicitar se practiquen las pruebas que considere pertinente y la institucin de estimarlo pertinente solicitar la incorporacin de nuevos documentos o la prctica de otras pruebas que estimen pertinente. Art. 96.- De la audiencia oral.- Vencido el trmino de prueba, se sealar da y hora en las cuales tenga lugar una audiencia oral, en la cual el solicitante del sumario o su delegado y el sumariado sustentarn las pruebas de cargo y de descargo de las que se crean asistidas. Dicha audiencia sern convocadas con por lo menos 24 horas de anticipacin. De lo actuado en la audiencia, se dejar constancia por escrito, mediante acta suscinta que contenga un extracto de lo actuado en la misma, suscrita por el titular de la UATH o su delgado, las partes si quisieren suscribirla, y el Secretario Ad Hoc que certificar la prctica de la misma. Art. 97.- De las conclusiones y recomendaciones.- Concluida la audiencia oral, el titular de la UATH o su delegado, en el trmino mximo de 10 das, previo el anlisis de los hechos y de las bases legales y reglamentarias, remitir a la autoridad nominadora el expediente del sumario administrativo y un informe con las conclusiones y recomendaciones a que hubiera lugar, sealando, de ser el caso, la sancin procedente, dependiendo de la falta cometida, informe que no tendr el carcter de vinculante para la posterior decisin de la autoridad nominadora o su delegado.
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Art. 98.- De la sancin.- La autoridad nominadora, mediante providencia, dispondr, de ser el caso, y de manera motivada, la aplicacin de la sancin correspondiente, providencia que ser notificada a la o el servidor sumariado, de haber sealado domicilio legal para el efecto, o, mediante una nica boleta en su domicilio o lugar de residencia que conste del expediente personal. El titular de la UATH o su delegado, elaborar la accin de personal en la que se registrar la sancin impuesta, la cual ser notificada conjuntamente con la resolucin del sumario administrativo. Si la autoridad nominadora o su delegado, en su providencia final, determina que no existen pruebas suficientes para sancionar ordenar el archivo del sumario, sin dejar constancia en el expediente personal de la o el servidor sumariado.
2.6.- LOS RECURSOS Y LAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS
LOS RECURSOS Y LAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Para Sayagus Laso, los recursos administrativos son: los distintos medios que el derecho establece para obtener que la Administracin en va administrativa, revise un acto y lo confirme, modifique o reforme. Para Marienhoff. Dichos recursos son: ciertos medios de impugnar la decisin de una autoridad administrativa, con el objeto de obtener, en sede administrativa, su reforma o extincin. Por principio, los actos administrativos son impugnables exclusivamente mediante los recursos, con el objeto de obtener su enmienda o extincin. Principios generales.1. La Administracin Pblica Central sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de legalidad, eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la ley y al derecho. Igualmente, deber respetar en su actuacin los principios de buena fe y de confianza legtima. 2. La Administracin Pblica Central, en sus relaciones, se rige por el principio de cooperacin y colaboracin; y, en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los administrados. 3 .Bajo la direccin de la Presidencia de la Repblica, las entidades y rganos que integran la Administracin Pblica Central ejercen la funcin administrativa para alcanzar los objetivos que establecen la Constitucin, las leyes y el resto del ordenamiento jurdico. 4. En sus relaciones con los administrados, la Administracin Pblica Central acta de conformidad con los principios de transparencia y de participacin.
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El ACTO ADMINISTRATIVO.- Es toda declaracin unilateral efectuado en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma directa. El acto jurdico se sustenta en resoluciones firmes de la autoridad u rgano competente de la administracin, que crean, modifican o extinguen derechos, y que en definitiva produce efectos jurdicos. Resoluciones de ltima o nica instancia, que han causado ejecutoria. Los recursos administrativos son generalmente tres, a ms de las peticiones de aclaracin o ampliacin que de manera general, se puede pedir sobre un acto o resolucin administrativa, y que genricamente se denominan tambin recursos. EL RECURSO DE REPOSICIN O REVOCATORIO. Es aquel que puede plantearse ante la misma autoridad u rgano del que emana el acto, para que lo revea o deje sin efecto, de tal suerte que las cosas vuelvan al estado anterior. Se trata de resoluciones de los rganos de la Administracin Central sometidos al Estatuto del Rgimen Jurdico de la Funcin Ejecutiva, ese recurso debe interponerse hasta dentro de quince das de la notificacin. EL RECURSO DE APELACIN, JERRQUICO, DE REVISIN O ALIADA. Es el que puede interponerse dentro del trmino establecido en la Ley o el reglamento,, para ante la mxima autoridad o el rgano superior, tendiente a que se revise el acto o hecho del inferior. Puede interponerse ante la autoridad u rgano de donde emana el acto o directamente ante el superior, en virtud del principio de la avocacin. Respecto de los actos sometidos al Estatuto anteriormente mencionado, este recurso puede interponerse dentro del trmino de quince das de la notificacin. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN Es aquel que puede sustanciarse a peticin de parte o de oficio. En este segundo caso, por disposicin de la mxima autoridad, respecto de actos o resoluciones firmes, procede este recurso especial en los siguientes casos. a. Cuando se hubieren dado aquellos actos y resoluciones con evidente error de hecho o de derecho, que pudiera deducirse de los documentos del expediente y de la correcta interpretacin de la Ley; ntese que en esta materia, el error de derecho tambin puede servir para dejar sin efecto un acto Jurdico administrativo, lo que no ocurri en el derecho civil o privado, que expresamente prohbe que los errores de derecho puedan viciar el consentimiento, ni generar la nulidad o invalidez de los actos Jurdicos; b. Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental que determinen la necesidad de rectificar el acto o resolucin anterior. c. Cuando en la resolucin hayan influido testimonios y documentos falsos, declarados en sentencia judicial firme, antes o despus de aquella; y. ch. Cuando el acto o resolucin fuere el producto de actos ilegales de los funcionarios que han intervenido en ellos siempre que se hubiere declarado as en sentencia ejecutoriada.
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Este recurso podr interponerse en el plazo de tres aos a partir del inicio de su vigencia, en los casos de los literales a. y b. y de tres meses a partir de la ejecutoria de la sentencia de falsedad de condena en los dems casos, siempre que no hubiere transcurrido cinco aos del inicio de la vigencia de la resolucin administrativa. LAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS Se denominan reclamaciones administrativas las peticiones que sirven para impugnar bajo ciertas circunstancias, hechos u omisiones actos normativos, actos de simple administracin y actos administrativos. Reclamacin: Accin de reclamar..El hecho de acudir ante una autoridad para que reconozca a favor del reclamante o de terceros la existencia de un derecho58 . Con las reclamaciones se puede aspirar lo siguiente: a. La formulacin de observaciones, consideraciones y reservas de derechos de los actos de simple administracin; b. La cesacin del comportamiento, conducta o actividad; y, c. La enmienda, derogacin, modificacin o sustitucin total o parcial de actos normativos o su inaplicabilidad al caso concreto. Al respecto recordemos las siguientes categoras administrativas: EL HECHO ADMINISTRATIVO Es toda actividad material traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisin o acto administrativo previo59. EL ACTO ADMINISTRATIVO NORMATIVO. Toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma directa17 ACTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA O DE SIMPLE ADMINISTRACIN. Son actos jurdicos de las administraciones pblicas que no crean, modifican o extinguen derechos subjetivos 60. REQUISITOS Y TRMITE DE LOS RECURSOS Y LAS RECLAMACIONES
58 59 60
O SO R IO , M anuel. D IC C IO N A R IO D E C IE N C IA S JU R D IC A S, SOCIALES. S Y P O L T IC A Ibdem . G losario de trm inos.
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Las reclamaciones deben ser presentadas ante el rgano autor del hecho comportamiento u omisin: ante el emisor del acto normativo; o ante aquel a quien va dirigido el acto de simple administracin REQUISITOS En los Recursos y Reclamaciones deben presentarse por escrito y deben contener los siguientes requisitos a. La determinacin de la autoridad v el rgano ante el cual se lo formula. b. El nombre, apellido y nmero de la cdula de identidad del compareciente y el derecho por el que lo hace. Si comparece en representacin legal o voluntaria de terceros debe presentar los documentos que justifiquen su representacin c. La indicacin de su domicilio permanente y el de notificaciones; d. Mencin del acto administrativo objeto del reclamo y la expresin de los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, expuestos en forma clara v sucinta: e. La pretensin concreta que se formula; f. Las firmas del compareciente y del abogado. ESQUEMA PROCEDIMENTAL DE LAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS Los actos procedimentales previstos en las reclamaciones administrativas son: 1. INICIACIN. 1.1. Los procedimientos administrativos pueden iniciarse por iniciativa de un administrado, de oficio o a solicitud de otro rgano administrativo. 1.2. Si el hecho por el que se reclamare procediere de la actividad sancionadora, el rgano o autoridad podr instruir una investigacin en el trmino de 15 das para determinar si existe fundamentos para tal procedimiento. 1.3. Si la reclamacin fuere oscura o no cumpliere con todos los requisitos exigidos por la Ley se conceder el trmino de cinco das para que se la aclare y/o complete el reclamo, y de no hacerlo, se tendr por no presentado. 1.4. El procedimiento se impulsar de oficio; 1.5. Se aplicar el criterio de celeridad, disponiendo en un solo acto los trmites que por su naturaleza no requieran de un cumplimiento sucesivo. 1.6. Cuando se requiera de informes, se solicitar de la autoridad u rgano correspondiente el envo de los mismos, y salvo disposicin legal en contrario, deben presentarse en el plazo de siete das y la omisin se considerar como informe favorable. 1.7. La autoridad administrativa que conoce de la reclamacin podr sealar da y hora para que se celebre una audiencia en la que se escuchar a la parte, la que se realizar antes de expedir la resolucin. 1.8. Si en el procedimiento se estableciere el inters de terceros que pudieran resultar afectados en sus interesas en la resolucin se notificar, a los mismos, concedindoles el plazo de diez das para que ejerzan sus derechos. 1.9. Por regla, la interposicin de un recurso no suspende el cumplimiento de la resolucin impugnada, salvo cuando pueda producir efectos irreparables. en cuyo caso el superior pueda declarar esa suspensin.
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1.10. El plazo mximo para resolver los recursos y reclamaciones por las autoridades u rganos sometidos al Rgimen Jurdico que se viene citando es de 60 das, a partir de la fecha de recepcin de la reclamacin.
2.7.-EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Autor: Dr. Juan Carlos Jaramillo ANTECEDENTES. El proceso contencioso administrativo nace por la necesidad de instaurar un procedimiento judicial para ventilar las controversias que surgen entre el Estado y los ciudadanos, a raz del ejercicio de la administracin pblica, la cual se traduce en actos, hechos, resoluciones y contratos administrativos. El fundamento constitucional en el cual se afianza el proceso contencioso administrativo se encuentra contemplado en el artculo 173 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, en donde da la posibilidad de impugnar los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado por la va administrativa y por la va judicial; cuando se refiere a la va judicial estamos frente al proceso contencioso administrativo, proceso que se ventila y se regula por la Ley de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, por lo tanto es travs de esta ley que se garantiza el derecho constitucional de la impugnacin al que se refiere el artculo ltimamente citado. TIPOS DE RECURSOS. En la Ley de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa el legislador ha establecido dos tipos de recursos para hacer efectiva la impugnacin a la que hicimos referencia anteriormente, estos recursos son el Recurso de Plena Jurisdiccin o Subjetivo y el Recurso de Anulacin u Objetivo. El recurso de plena jurisdiccin o subjetivo tiene por objeto amparar un derecho subjetivo, presuntamente negado desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto impugnado; en cambio el recurso objetivo o de anulacin es el que se origina por el exceso de poder de la administracin pblica y tiene por objeto el cumplimiento de la norma jurdica objetiva; de lo anotado anteriormente podemos colegir que recurso de plena jurisdiccin ampara derechos personales del recurrente como por ejemplo el
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derecho personal de un servidor pblico cuando ha sido removido injustamente de su cargo; en cambio el recurso de anulacin como ya se dijo anteriormente busca el cumplimiento del ordenamiento jurdico, concretamente de una norma jurdica objetiva de carcter administrativo, cuando se vulneran los derechos de una colectividad como por ejemplo cuando mediante una resolucin una autoridad pblica dispone que los servidores pblicos trabajen ms de ocho horas diarias. Es preciso aclarar que en el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo existe el Recurso denominado de Lesividad el mismo que tiene por objeto la declaratoria de nulidad, de un acto, hecho, disposicin o resolucin administrativa que est causando dao, que ha sido emanado por una autoridad pblica y esta misma autoridad pblica solicita la declaratoria de nulidad del acto, hecho, disposicin o resolucin administrativa, cuya declaratoria de nulidad la solicita al tribunal correspondiente ya que quien origin la nulidad no la puede declarar; es decir este recurso trata sobre la posibilidad de que una autoridad pblica comparezca ante la funcin judicial para pedir la declaratoria de nulidad de un acto que ella mismo en ejercicio de sus atribuciones ha dictado. ANTE QUIN SE PROPONE LA DEMANDA? La demanda contenciosa administrativa, se la propondr en uno de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, del lugar en donde se origin el acto, resolucin, reglamento o contrato administrativo; en nuestro pas existen 5 tribunales de lo contencioso administrativo, 1 en la ciudad de Quito, 1 en la ciudad de Guayaquil, 1 en la ciudad de Cuenca, 1 en la ciudad de Portoviejo y 1 en la ciudad de Loja, el Tribunal de la ciudad de Quito est integrado por 2 salas. La competencia territorial se fija por 2 parmetros: el lugar donde se expidi el reglamento o acto o se produjo el hecho que se reclama. Tambin es competente el Tribunal Distrital del lugar donde ha producido efectos el acto, contrato o hecho. En la contratacin pblica es competente el Tribunal Distrital del domicilio del contratista61 QUIN PUEDE DEMANDAR ? Las personas que pueden demandar la impugnacin de los actos de la administracin pblica como reglamentos, actos administrativos, etc., son las personas naturales o jurdicas de derecho privado en los recursos de plena jurisdiccin o subjetivos y en los recursos de anulacin u objetivos, en los recursos de Lesividad los organismos pblicos pueden ser demandantes. CONTRA QUIN SE DIRIJE LA DEMANDA?
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PREZ Efran, Manuel de Derecho Administrativo, Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito 2008, Pg. 210.
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La demanda contenciosa administrativa se dirige en contra de la administracin pblica, concretamente en contra de los organismos, que hayan dictado o expedido el acto, reglamento o resolucin, sin embargo de acuerdo a lo que dispone la Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado en toda demanda que est dirigida contra el Estado se deber citar con la misma al Procurador General del Estado, y en los casos que la entidad pblica ostente personalidad jurdica de Derecho Pblico solamente se deber notificar al Procurador General del Estado62. En el Artculo 24 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo, se establece cual es el sujeto pasivo de la accin estableciendo que por una parte es el rgano de la administracin pblica o personas jurdicas semipblicas de donde emana el acto o disposicin impugnada, como se lo explic anteriormente; sin embargo esta misma disposicin establece que pueden ser demandados las personas naturales o jurdicas a favor de quien se haya dictado el acto o disposicin que se est impugnando, esto quiere decir que son sujetos pasivos de la accin las personas naturales o jurdicas que se estn favoreciendo directamente del acto impugnado; as mismo el Artculo 25 de la Ley IBIDEM establece que tambin se puede contar como demandado a la persona natural o jurdica que tenga inters directo para que se mantenga en vigencia el acto o disposicin motivo de la accin. TRMINO Y PLAZO PARA DEMANDAR La demanda contenciosa administrativa se la propondr dentro del trmino de 90 das contados a partir del da siguiente de la notificacin del acto o disposicin administrativa al administrado, esto en lo que tiene que ver en el recurso de plena jurisdiccin o subjetiva. El plazo para interponer el recurso contencioso de anulacin u objetivo ser de 3 aos esto con el objeto de garantizar la vigencia del Derecho Constitucional de seguridad jurdica por cuanto este recurso tiene por objeto el cumplimiento de una norma jurdica objetiva, para la defensa de la colectividad, ya que este recurso se lo interpone cuando el acto o disposicin administrativa lesiona intereses colectivos y no de un administrado. En virtud de la promulgacin de la Ley de Modernizacin del Estado se aument la competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo en lo que respecta a materia contractual, conforme lo dispone el Artculo 38 de la Ley antes mencionada; y, es a consecuencia de la promulgacin de esta ley que se reform la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo, reformndose su Artculo 65, en donde se estableci que en los casos que sean de materia contractual el plazo para demandar ser de 5 aos.
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PREZ Efran, Manuel de Derecho Administrativo, Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito 2008, Pg. 211.
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Es preciso anotar que el trmino para entablar la demanda tambin se encuentre establecido en leyes especiales, como por ejemplo en los casos de los actos de declaratoria de disolucin de una compaa sujeta a control de la Superintendencia de Compaas, el trmino para demandar la impugnacin de este acto ser de 10 das. CMO TIENE QUE PRESENTARSE LA DEMANDA En el artculo 30 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, determina los presupuestos y requisitos que debe contener la demanda, entre estos tenemos: 1. 2. Como en toda demanda judicial se debe indicar el nombre del actor con sus dems generales La indicacin del demandado y lugar en donde se lo debe citar, esto con la finalidad de que la
de ley y el lugar donde recibir notificaciones posteriores; controversia jurdica se trabe respetando la garantas del debido proceso; en este requisito no debemos olvidar la citacin o notificacin al seor Procurador General del Estado 3. La designacin de la autoridad, funcionario o empleado de quien emane la resolucin o acto impugnado, esto quiere decir que en la demanda se identificara plenamente cual es el funcionario de donde ha emanado el acto o resolucin materia de la impugnacin, indicando a que institucin de la administracin pblica o personas jurdicas semipblicas pertenece, y en el caso de que el funcionario pblico de quien ha emanado el acto no sea el representante legal se deber incoar la demanda en contra del representante legal de la institucin demandada. 4. Los fundamentos de hecho y derecho expuestos con claridad y precisin, este requisito se refiere a la obligacin de exponer cuales fueron los antecedentes que originaron o provocaron la presentacin de la demanda, indicando la adems los normas jurdicas en que se sustenta la pretensin judicial; 5. Otro requisito que se solicita en este artculo es la indicacin de haber precedido la reclamacin administrativa del derecho, sin embargo este presupuesto no ya no es necesario cumplirlo por lo dispuesto en el artculo 38 de la ley de Modernizacin del Estado, norma jurdica de derecho pblico que dispone en forma taxativa que no se exigir como requisito previo para iniciar cualquier accin judicial en contra del sector pblico la presentacin de la reclamacin o agotamiento de la va administrativa. 6. Por otro lado es necesario puntualizar cual es la pretensin concreta de la demanda; es decir que es lo que busca con la demanda y que finalidad tiene la misma, ya sea la anulacin del acto o resolucin o por el contrario dejar sin efecto el acto o resolucin. 7. Finalmente se pide que en la demanda se anuncien anticipadamente la pruebas, esto obliga a que en la demanda se mencionen cuales van a hacer los actos probatorios con los que el demandante va
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a probar sus asertos y proposiciones en la demanda; esto no quiere decir que solamente se practicaran las pruebas anunciadas ya que no hay impedimento legal para presentar otro tipo de tipo de pruebas que no han sido anunciadas, sin perjuicio de que el tribunal pueda ordena la prctica de otros actos probatorios. Es preciso mencionar que esta clases de juicios no se puede reformar la demanda, como en el caso de los juicios ordinarios, por lo tanto la controversia versar nicamente segn lo establecido en el libelo de la demanda. En esta clase de proceso es necesario adjuntar a la demanda la copia autorizado o certificada del acaro o resolucin impugnada sobre la cual recae la accin, y en el caso de que el actor actu como representante legal de alguna persona jurdica o como procurador judicial se deber adjuntar a la demanda el documento que acredite la calidad en que comparece. CONTESTACIN A LA DEMANDA. Segn lo dispuesto en el artculo 34 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo, el demandado o los demandados que han sido citados legalmente con la demanda, tienen el plazo de quince das para contestar la demanda, e igual plazo tendrn para remitir al tribunal el expediente administrativo respecto del acto o resolucin impugnada; sin embargo en el artculo 9 de la Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado se establece que el termino para que los Organismos y entidades del sector pblico conteste la demanda ser de veinte das, en tal virtud al ser esta ltima ley de carcter orgnico prevalecer sobre la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, por as disponerlo el artculo 425 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador. FORMA COMO TIENE QUE CONTESTARSE LA DEMANDA La contestacin a la demanda se la har exponiendo todos los fundamentos de hecho y derecho, para posteriormente plantear las excepciones respectivas; y, al igual que la formulacin de la demanda se enunciarn las pruebas con las que se probara las excepciones invocadas. PROSECUCIN DEL JUICIO HASTA LA SENTENCIA Una vez que el demandado ha contestado o no a la demanda se abrir el termino probatorio de diez das, para las justificaciones de ley, y concluido este periodo el tribunal dictar sentencia dentro de doce das, sin embargo este lapso de tiempo no es una camisa de fuerza ya que en la Ley Orgnica de la Funcin
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Judicial se extiende este plazo en relacin al volumen del proceso, determinando para el efecto una relacin proporcional de un da por cada cien hojas. Una vez que se ha dictado la sentencia correspondiente esta puede ser impugnada ante la Corte Nacional de Justicia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, a travs del recurso extraordinario de casacin, sin perjuicio de que se puedan interponer el recurso de hecho en caso de que el recurso de casacin haya sido negado, as mismo se puede interponer los denominados recursos horizontales como los de aclaracin o ampliacin.
BIBLIOGRAFA Constitucin de la Repblica del Ecuador del ao 2008, Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo, Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley de Modernizacin; Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, Corporacin de Estudios y Publicaciones; Ley de Compaas, Corporacin de Estudios y Publicaciones; PREZ Efran, Manuel de Derecho Administrativo, Corporacin de Estudios y Publicaciones, Quito 2008;
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2.8.- LOS DELITOS DE LA ADMINSITRACION PBLICA Dr. Paco Arteaga Montao
Es importante mencionar que dentro de la administracin pblica se pueden cometer algunos delitos los mismos que s e encuentran tipificados en la Constitucin de la Repblica del Ecuador como en el Cdigo Penal Ecuatoriano. Todo servidor pblico en el ejercicio de sus funciones debe cuidar de los bienes del estado, en caso de no hacerlo se ver obligado a ser sancionado de conformidad con nuestras leyes vigentes. Dentro de los delitos ms comunes que podemos mencionar se comenten en la administracin pblica tenemos: CAPITULO I 1.- DE LA REBELIN Y ATENTADOS CONTRA LOS FUNCIONARIOS Art. 218.- Es rebelin todo ataque, toda resistencia hecha con violencias o amenazas a los empleados pblicos, a los depositarios o agentes de la fuerza pblica, a los comisionados para la percepcin de los impuestos y contribuciones, a los ejecutores de los decretos y fallos judiciales, a los guardas de las aduanas y oficinas de recaudacin y a los agentes de polica, cuando obran en ejecucin de las leyes, o de las rdenes o reglamentos de la autoridad pblica. Es, igualmente, rebelin todo ataque, toda resistencia con violencias o amenazas, por los individuos admitidos en los hospicios, no estando privados de conocimiento, o por los presos o detenidos en las crceles y otros lugares de correccin o represin. Art. 219.- Es tambin rebelin todo ataque, toda resistencia hecha con violencias o amenazas a los empleados o agentes del servicio telegrfico, cuando transmitan despachos de la autoridad pblica. Art. 220.- La rebelin cometida por una sola persona provista de armas ser reprimida con prisin de tres meses a dos aos. Si ha tenido lugar sin armas, con prisin de ocho das a seis meses. Art. 221.- Si la rebelin ha sido cometida por muchas personas y a consecuencia de un concierto previo, los rebeldes que lleven armas sern reprimidos con reclusin menor de tres a seis aos; y los otros, con prisin de uno a tres aos. Si la rebelin no ha sido el resultado de un concierto previo, los culpados que llevaren armas sern reprimidos con prisin de tres meses a un ao; y los otros, con prisin de quince das a tres meses. Art. 222.- En caso de rebelin en pandilla o atropamiento, no se aplicar ninguna pena a los rebeldes que no ejercieren funciones ni empleos en la pandilla, si se hubieren retirado a la primera amonestacin de la autoridad pblica, o si han sido aprehendidos fuera del lugar de la rebelin, sin nueva resistencia y sin armas. Art. 223.- En cuantos casos se aplicare, por el acto de rebelin, la pena de privacin de la libertad, los culpados podrn ser colocados bajo la vigilancia de la autoridad hasta por un ao, y multados con seis a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica.
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Los jefes de la rebelin, y los que la hubieren provocado podrn ser condenados a vigilancia de la autoridad por dos aos, a lo menos, y cinco, a lo ms. 2.- EL PECULADO.Significa substraccin, apropiacin indebida y arbitraria de los caudales pblicos por parte de los servidores a quienes la administracin les ha confiado su custodia. Es un delito doloso y uno de los ms graves que se comete contra la sociedad y el Estado ya que implica perjuicios econmicos y morales que se irroga a la comunidad. Este delito atenta al juramento de lealtad para con el Estado, que prometi el servidor al asumir sus funciones. El delito se consuma, desde el momento que los bienes del sector pblico pasan a incrementar el patrimonio del servidor pblico. En las legislaciones modernas el peculado es considerado como un hurto calificado El Cdigo Penal, dice; Art. 257.- Sern reprimidos con reclusin mayor ordinaria de ocho a doce aos, los servidores de los organismos y entidades del sector pblico y toda persona encargada de un servicio pblico, que, en beneficio propio o de terceros, hubiere abusado de dineros pblicos o privados, de efectos que los representen, piezas, ttulos, documentos, bienes muebles o inmuebles que estuvieren en su poder en virtud o razn de su cargo, ya consista el abuso en desfalco, disposicin arbitraria o cualquier otra forma semejante. La pena ser de reclusin mayor extraordinaria de doce a diecisis aos si la infraccin se refiere a fondos destinados a la defensa nacional. Se entender por malversacin la aplicacin de fondos a fines distintos de los previstos en el presupuesto respectivo, cuando este hecho implique, adems, abuso en provecho personal o de terceros, con fines extraos al servicio pblico. Estn comprendidos en esta disposicin los servidores que manejen fondos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social o de los bancos estatales y privados. Igualmente estn comprendidos los servidores de la Contralora General y de la Superintendencia de Bancos que hubieren intervenido en fiscalizaciones, auditoras o exmenes especiales anteriores, siempre que los informes emitidos implicaren complicidad o encubrimiento en el delito que se pesquisa. Los culpados contra quienes se dictare sentencia condenatoria quedarn, adems, perpetuamente incapacitados para el desempeo de todo cargo o funcin pblicos; para este efecto, el juez de primera instancia comunicar, inmediatamente de ejecutoriado, el fallo a la Direccin Nacional de Personal y a la autoridad nominadora del respectivo servidor, e igualmente a la Superintendencia de Bancos si se tratare de un servidor bancario. El Director Nacional de Personal se abstendr de inscribir los nombramientos o contratos otorgados a favor de tales incapacitados, para lo cual se llevar en la Direccin Nacional de Personal un registro en que consten los nombres de ellos. La accin penal prescribir en el doble del tiempo sealado en el artculo 101. Con la misma pena sern sancionados los servidores de la Direccin General de Rentas y los servidores de aduanas que hubieren intervenido en Actos de Determinacin. Tambin estn comprendidos en las disposiciones de este artculo los funcionarios, administradores, ejecutivos o empleados de las instituciones del sistema financiero nacional privado, as como los miembros o vocales de los directorios y de los consejos de administracin de estas entidades, que hubiesen contribuido al cometimiento de estos ilcitos. 3.- ENRIQUECIMIENTO ILICITO.-
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Significa: aumento del patrimonio en forma injustificada; o, el incremento del activo y disminucin del pasivo, en forma dolosa, por parte del servidor pblico. El funcionario o empleado que se enriquece ilcitamente abusa de la confianza que la administracin le deposit al momento de tomar posicin del cargo. Este delito atenta al juramento de lealtad para con el Estado, que prometi el servidor al asumir sus funciones. El delito se consuma, desde el momento que los bienes de las entidades pblicas pasan a incrementar el patrimonio del servidor pblico. Constituye enriquecimiento ilcito el incremento injustificado del patrimonio de una persona, producido con ocasin o como consecuencia del desempeo de un cargo o funcin pblica, generado por actos no permitidos por las leyes y que, en consecuencia, no sea el resultado de ingresos legalmente percibidos. El enriquecimiento ilcito se sancionar con la pena de uno a cinco aos de prisin y la restitucin del duplo del monto del enriquecimiento ilcito, siempre que no constituya otro delito. El delito constituye una de las normas de acaparamiento de la riqueza; y encierra un perjuicio econmico al Estado y a la moral pblica. El sujeto activo del delito es el servidor pblico. El sujeto pasivo es el Estado. El bien jurdico, protegido es la honradez del servidor pblico. El Cdigo Penal, dice; Nota: Captulo incorporado por el Art. 2 de la Ley No. 6, publicada en Registro Oficial Suplemento 260 de 29 de Agosto de 1985. Art. ...- Constituye enriquecimiento ilcito el incremento injustificado del patrimonio de una persona, producido con ocasin o como consecuencia del desempeo de un cargo o funcin pblica, que no sea el resultado de sus ingresos legalmente percibidos. CONCORDANCIAS: - CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 2008, Arts. 231, 233 Art. ... .- El enriquecimiento ilcito se sancionar con la pena de dos a cinco aos de prisin y la restitucin del duplo del monto del enriquecimiento ilcito, siempre que no constituya otro delito. Art. 296-C.- Son aplicables los dos artculos innumerados anteriores, a quienes como funcionarios o empleados, manejen fondos de los Bancos Central, del Sistema de Crdito de Fomento y Comerciales y del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. 4.- LA CONCUSIN.Significa extorsin, percepcin, exigencia ilegal de contribuciones econmicas Se ha definido a la concusin como toda forma de exaccin arbitraria dirigida a percibir beneficios pecuniarios que los da el ciudadano que recurre a la administracin en pos de un servicio o prestacin . Tanto lo pagado, cobrado o entregado se obtiene bajo exigencias ilegales o abusivas. Para alcanzar estos beneficios econmicos los servidores retardan, demoran, complican los trmites administrativos o exageran la dimensin del deber que tienen que cumplir hasta alcanzar el objetivo. Para el infractor la gratificacin es la norma obligatoria, de lo contrario, en forma disimulada negar el servicio o al menos lo har deficientemente. El delito se consuma en el momento que el servidor percibe contribuciones econmicas ilegales. EL CDIGO PENAL Dice:
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Art. 264.- El empleado pblico que, abiertamente o por medio de un acto simulado por l, o por interpuesta persona, tome para si, en todo o en parte, finca o efecto en cuya subasta, arriendo, adjudicacin, embargo, secuestro, particin judicial, depsito o administracin, intervenga por razn de su cargo u oficio; o cualquiera de las personas referidas que entre a la par en alguna negociacin o especulacin de lucro o inters personal, que versen sobre las mismas fincas o efectos, o sobre cosa en que tenga igual intervencin oficial, ser reprimido con multa de seis al doce por ciento del valor de la finca o de la negociacin y con prisin correccional de seis meses a tres aos y no se podr dejar en suspenso el cumplimiento de la pena. 5.- EL COHECHO.Significa: hacer o no hacer algo, por dones, presentes o promesas. El objeto del cohecho es obtener un beneficio injusto mediante accin u omisin. Este delito atenta contra la rectitud, la moral y el buen proceder del servidor pblico en el ejercicio de sus funciones y deberes. Se trata de una accin bilateral codelincuencial en la que participan dos sujetos, el cohechador y el cohechado. El primer sujeto activo llamado cohechador, ofrece dineros, ddivas, presentes o promesas a cambio de que el cohechado cometa un ilcito mediante una accin o una omisin en el trabajo. El delito se consuma en el momento que se perfecciona el pacto y se hace o no se hace alguna cosa en la administracin pblica. En este delito las partes obran sobre seguros, saben a perfeccin que la letra de la ley es muerta, y que no hay quien los delate. Lo que se pune es acto penal y doloso. EL CDIGO PENAL DICE: Art. 285.- Todo funcionario pblico y toda persona encargada de un servicio pblico que aceptaren oferta o promesa, o recibieren dones o presentes, para ejecutar un acto de su empleo u oficio, aunque sea justo, pero no sujeto a retribucin, sern reprimidos con prisin de seis meses a tres aos y multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica, a ms de la restitucin del duplo de lo que hubieren percibido. Sern reprimidos con prisin de uno a cinco aos y multa de seis a treinta y un dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica a ms de restituir el triple de lo percibido, si han aceptado ofertas o promesas, o recibido dones o presentes bien sea por ejecutar en el ejercicio de su empleo u oficio un acto manifiestamente injusto; bien por abstenerse de ejecutar un acto de su obligacin. Nota: Artculo reformado por Art. 66 de Ley No. 75, publicada en RegistroOficial 635 de 7 de Agosto del 2002. CONCORDANCIAS: - CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 2008, Arts. 231, 233 Art. 286.- Todo funcionario pblico y toda persona encargada de un servicio pblico que, por ofertas o promesas aceptadas, por dones o presentes recibidos, hubieren ejecutado, en el ejercicio de su cargo, un acto injusto, o se hubieren abstenido de ejecutar un acto que entraba en el orden de sus deberes, sern reprimidos con tres a seis aos de reclusin menor y con multa de diecisis a setenta y siete dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica, a ms del triple de lo que hayan percibido. Nota: Artculo reformado por Art. 67 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 287.- El culpable ser condenado a reclusin mayor de cuatro a ocho aos y multa de diecisis a ciento cincuenta y seis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica, si ha aceptado ofertas o promesas, o recibido dones o presentes por cometer, en el ejercicio de su cargo, un delito. Nota: Artculo reformado por Art. 68 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. CONCORDANCIAS:
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Art. 288.- El juez, el rbitro o componedor, el jurado que se hubiere dejado cohechar o sobornar sern reprimidos con cuatro a ocho aos de reclusin mayor y privacin del ejercicio de la abogaca, en su caso. Art. 289.- El juez, el rbitro o el jurado culpados de cohecho sern condenados, a ms de las penas arriba mencionadas, a una multa igual al triple del dinero o valor de la recompensa. En ningn caso esta multa podr ser menor de ocho dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Nota: Artculo reformado por Art. 69 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. CONCORDANCIAS: - LEY DE SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES Y PSICOTROPICAS, CODIFICACION, Arts. 77 Art. 290.- Los que hubieren compelido por violencias o amenazas, corrompido por promesas, ofertas, dones o presentes, a un funcionario pblico, a un jurado, rbitro o componedor, o a una persona encargada de un servicio pblico, para obtener un acto de su empleo u oficio, aunque fuera justo, pero no sujeto a retribucin, o la omisin de un acto correspondiente al orden de sus deberes, sern reprimidos con las mismas penas que el funcionario, jurado, rbitro o componedor culpados de haberse dejado cohechar. CONCORDANCIAS: - LEY DE SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES Y PSICOTROPICAS, CODIFICACION, Arts. 77, 78 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 220 Art. 291.- No se restituirn al corruptor, en ningn caso, las cosas entregadas por el, ni su valor; y sern comisadas y puestas a disposicin del Presidente de la Repblica, para que las destine a los establecimientos de asistencia pblica que juzgue conveniente. 6.- EL PREVARICATO.Significa: negar, rehusar, retardar, proteger, desviar, por inters personal, afecto o desafecto, la administracin de justicia o el servicio pblico. El mvil del prevaricato reviste dos formas de conducta irregular, el inters o el afecto o desafecto que tiene el servidor para con las personas particulares para desviar la prestacin de un servicio, o el descubrimiento o revelacin de un secreto a los que estn confiados. En la administracin pblica es dable que se cometa este ilcito, particularmente, en el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, en el Consejo Nacional de Recursos Hdricos, en las Jefaturas de recaudaciones Fiscales, en las Jefaturas Provinciales de Salud. EL CDIGO PENAL DICE: Art. 277.- Son prevaricadores y sern reprimidos con uno a cinco aos de prisin: 1o.- Los jueces de derecho o rbitros juris que, por inters personal, por afecto o desafecto a alguna persona o corporacin, o en perjuicio de la causa pblica, o de un particular, fallaren contra Ley expresa, o procedieren penalmente contra alguno, conociendo que no lo merece; 2o.- Los jueces o rbitros que dieren consejo a una de las partes que litigan ante ellos, con perjuicio de la parte contraria; 3o.- Los jueces o rbitros que en la sustanciacin de las causas procedieren maliciosamente contra leyes expresas, haciendo lo que prohben o dejando de hacer lo que mandan; 4o.- Los empleados pblicos de cualquier clase que, ejerciendo alguna autoridad judicial, gubernativa o administrativa, por inters personal, afecto o desafecto a alguna persona o corporacin, nieguen, rehusen o
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retarden la administracin de justicia, o la proteccin u otro remedio que legalmente se les pida o que la causa pblica exija, siempre que estn obligados a ello; o que, requeridos o advertidos en forma legal, por alguna autoridad legtima o legtimo interesado, rehusen o retarden prestar la cooperacin o auxilio que dependan de sus facultades, para la administracin de justicia, o cualquiera necesidad del servicio pblico; 5o.- Los dems empleados, oficiales y curiales que, por cualquiera de las causas mencionadas en el numeral primero, abusen dolosamente de sus funciones, perjudicando a la causa pblica o a alguna persona; y, 6o.- Los jueces o rbitros que conocieren en causas en las que patrocinaron a una de las partes como abogados o procuradores. CONCORDANCIAS: - CODIGO TRIBUTARIO, CODIFICACION, Arts. 278 - LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, Arts. 64 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 214 JURISPRUDENCIA: - COMPETENCIA POLICIAL O CIVIL DEL DELITO DE PREVARICATO, Gaceta Judicial 1, 1993 - JUICIO POR PREVARICATO DE MAGISTRADOS, Gaceta Judicial 1, 1993 Art. 278.- Si las infracciones detalladas en el artculo anterior han sido cometidas en materia penal, se aplicar el mximo de la pena. Art. 279.- Los abogados, defensores o procuradores en juicio, quedescubran los secretos de su defendido a la parte contraria; o que, despus de haberse encargado de defender a la una parte y enterndose de sus pretensiones y medios de defensa, la abandonaren y defendieren a la otra; o que, de cualquier otro modo, dolosamente, perjudicaren a su defendido para favorecer al contrario, o sacar alguna utilidad personal, sern reprimidos con prisin de uno a cinco aos. CONCORDANCIAS: - CODIGO CIVIL (LIBRO IV), Arts. 1737 - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 38 - LEY DE FEDERACION DE ABOGADOS DEL ECUADOR, Arts. 23, 49 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 215 Art. 280.- Los actuarios que, en las causas en que intervienen, defiendan o aconsejen a alguno de los litigantes, sern reprimidos con prisin de tres meses a un ao, multa de ocho a treinta y un dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica y prdida del empleo. Nota: Artculo reformado por Art. 64 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 281.- Los que maliciosamente ejerzan funciones de juez, verbalmente o por escrito, en causa civil o penal, en que sean interesados, o lo sea algn pariente suyo en el grado prohibido por la Ley; o en que tengan cualquier otro impedimento legal para ejercerlas, sern reprimidas con prisin de un mes a un ao. CONCORDANCIAS: - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 856 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 217 Art. 282.- Todo funcionario pblico que, sin orden legal del superior competente, descubra o revele, algn secreto de los que le estn confiados por razn de su destino, o exhiba algn documento que deba estar reservado, ser reprimido con uno a cinco aos de prisin.
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CONCORDANCIAS: - CODIFICACION DEL CODIGO DEL TRABAJO, Arts. 546 - LEY DE COMPAIAS, CODIFICACION, Arts. 442 - CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL 2000, Arts. 151, 154, 158 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 215 - LEY DE MERCADO DE VALORES, CODIFICACION, Arts. 214, 222 - LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DEL SISTEMA FINANCIERO, CODIFICACION, Arts. 88, 90, 92, 93, 94 Art. 283.- Sern reprimidos con prisin de dos meses a un ao y suspensin del ejercicio profesional por el mismo tiempo, los abogados que favorecieren la actuacin de los tinterillos, autorizando con su firma los escritos de stos. CONCORDANCIAS: - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 213 Art. 284.- Los mdicos, cirujanos, farmacuticos, obstetrices, o cualquier otro profesional depositario de un secreto en razn de la profesin que ejerzan y que lo revelare an al declarar en juicio, ser reprimido con prisin de uno a seis meses y multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica y no se podr dejar en suspenso el cumplimiento de la pena. Se excepta el caso en que la Ley les obligue a hacer conocer dicho secreto. Nota: Artculo reformado por Art. 65 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. 7.-LA FALSIFICACIN DE DOCUMENTOS EN GENERAL.Significa: alterar, menoscabar la verdad de los hechos por parte de los servidores pblicos, atentando a la fe pblica, con grave lesin moral y social, El documento puede ser pblico y privado. El pblico o autentico, es el autorizado bajo solemnidades legales por el competente empleado. Este documento hace fe aun contra tercero y su falsedad lo invalida. El privado, es el escrito hecho por personas particulares, sin intervencin de personas legalmente autorizadas. Lo que caracteriza al documento son los signos o palabras que expresan pensamientos con significacin jurdica. El delito se consuma al momento de alterar total o parcialmente el tenor literal del instrumento pblico. EL CDIGO PENAL, DICE: Art. 337.- Sern reprimidos con reclusin menor extraordinaria de nueve a doce aos los funcionarios pblicos que, en el ejercicio de sus funciones hubieren cometido una falsedad que consista: En firmas falsas; En alteracin de actas, escrituras o firmas; En suposicin de personas; En escrituras hechas o intercaladas en registros u otros documentos pblicos, en escritos u otras actuaciones judiciales, despus de su formacin o clausura. CONCORDANCIAS: - CODIGO CIVIL (LIBRO IV), Arts. 1716, 1717 - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 164, 165, 180 - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 196
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Art. 338.- Ser reprimido con la misma pena el funcionario pblico que, al redactar piezas correspondientes a su empleo, hubiere desnaturalizado su sustancia o sus pormenores: Ya escribiendo estipulaciones distintas de las que hubieren acordado o dictado las partes; Ya estableciendo como verdaderos, hechos que no lo eran. Art. 339.- Ser reprimida con pena de seis a nueve aos de reclusin menor, cualquiera otra persona que hubiere cometido una falsedad en instrumentos pblicos, en escrituras de comercio o de banco, contratos de prenda agrcola o industrial o de prenda especial de comercio, en escritos o en cualquier otra actuacin judicial: Ya por firmas falsas; Ya por imitacin o alteracin de letras o firmas; Ya por haber inventado convenciones, disposiciones, obligaciones o descargos, o por haberlos insertado fuera de tiempo en los documentos; Ya por adicin o alteracin de las clusulas, declaraciones o hechos que esos documentos tenan por objeto recibir o comprobar. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 198 - LEY DE COMPAIAS, CODIFICACION, Arts. 126 - LEY GENERAL DE INSTITUCIONES DEL SISTEMA FINANCIERO, CODIFICACION, Arts. 80 - LEY DE MERCADO DE VALORES, CODIFICACION, Arts. 215 Art. 340.- El que, por cualquiera de los medios indicados en el artculo precedente, cometiere falsedad en instrumentos privados, a excepcin de los cheques, ser reprimido con dos a cinco aos de prisin. CONCORDANCIAS: - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 191, 193 - LEY DE COMPAIAS, CODIFICACION, Arts. 126 Art. 341.- En los casos expresados en los precedentes artculos, el que hubiere hecho uso, dolosamente, del documento falso, ser reprimido como si fuere autor de la falsedad. CONCORDANCIAS: - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 180 JURISPRUDENCIA: - INFRACCION PENAL, Gaceta Judicial 13, 1951 Art. 342.- Ser reprimido con tres a seis aos de reclusin menor, el que falsificare billetes de Banco, cuya emisin no est autorizada. Art. 343.- El que hubiere imitado o falsificado un pasaporte, o cualquier otro documento pblico de viaje, nacional o extranjero, o hubiese hecho uso doloso de los referidos documentos, ser reprimido con la pena de reclusin menor ordinaria de tres a seis aos. No tendr responsabilidad alguna quien haya sido inducido a utilizar tales documentos, cuando sea vctima del trfico ilegal de migrantes. Art. 344.- El empleado pblico que hubiere entregado un pasaporte a una persona que no conoca, sin haber hecho atestiguar su nombre o calidad, por dos individuos conocidos por l, y en los casos que la Ley exige estas formalidades, ser reprimido con multa de seis a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica.
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Si el empleado pblico tena conocimiento de la suposicin de nombre o calidad, cuando entrego el pasaporte, ser reprimido con prisin de seis meses a tres aos. Ser reprimido con prisin de uno a cinco aos, si ha obrado movido por dones o promesas. Nota: Artculo reformado por Art. 88 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 345.- Ser reprimido con prisin de ocho das a un ao el que, para eximirse o libertar a otro de un servicio debido legalmente, o de cualquiera otra obligacin impuesta por la Ley, hubiere forjado un certificado de enfermedad o imposibilidad, sea con el nombre de un mdico, cirujano o practicante, sea con un nombre cualquiera, agregndole falsamente alguna de estas calidades. Art. 346.- El mdico, cirujano o practicante que, por favorecer a alguno, hubiere certificado falsamente enfermedades o imposibilidades propias para dispensar de un servicio debido legalmente, o de cualquiera otra obligacin impuesta por la Ley, o para exigir o reclamar un derecho, ser reprimido con prisin de seis meses a dos aos y multa de seis a sesenta y dos dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Si ha sido movido por dones o promesas, ser reprimido con prisin de uno a cinco aos, a ms de la multa antes indicada. Art. 347.- El que hubiere forjado, con el nombre de un funcionario pblico, un certificado que atestige la buena conducta, la indigencia o cualquiera otra circunstancia propia para atraer la benevolencia de la autoridad pblica o de los particulares, hacia la persona designada en dicho certificado, o para procurarle empleos, crditos o socorros, ser reprimido con prisin de un mes a un ao. Si el certificado ha sido forjado con el nombre de un particular, el culpado ser reprimido con prisin de ocho das a dos meses. Art. 348.- Los que hubieren forjado, con el nombre de un funcionario pblico, cualquier clase de certificados que puedan comprometer intereses pblicos o privados, sern reprimidos con prisin de seis meses a cinco aos. Si el certificado se ha forjado con el nombre de un particular, el culpado ser reprimido con prisin de dos meses a un ao. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 196, 205 Art. 349.- El que se hubiere servido, dolosamente, de un certificado falso o forjado en las circunstancias enumeradas en los Arts. 344 al 348 inclusive, ser reprimido con las penas sealadas por estos artculos y segn las distinciones que ellos establecen. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 198 Art. 350.- El funcionario pblico que, en el ejercicio de sus funciones, hubiere entregado un certificado falso, o falsificado un certificado, o hecho uso, dolosamente, de un certificado falso, ser reprimido con tres a seis aos de reclusin menor. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 205
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Art. 351.- Los posaderos u hoteleros que, dolosamente, hubieren inscrito en su registro, con nombres falsos o supuestos, a las personas alojadas en su casa, o que de cualquier otra manera hubieren falsificado sus registros, sern reprimidos con prisin de un mes a un ao y multa de seis a sesenta y dos dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Art. 352.- Los empleados o encargados de una oficina telegrfica que hubieren cometido una falsedad en el ejercicio de sus funciones, inventando o falsificando partes telegrficos, sern reprimidos con prisin de uno a cinco aos. Art. 353.- El que hubiere hecho uso, dolosamente, del parte falso, ser reprimido como si fuere autor de la falsedad. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 200, 201 8.- USURPACIN DE FUNCIONES TTULOS Y NOMBRES.Significa: abrogarse, atribuirse, excederse de las que carece un servidor dentro de la administracin pblica, por no haber prestado la promesa que la ley requiere, por no tener ttulo legtimo, por haber sido destituido, suspendido o declarado interdicto o por asuncin arbitraria de competencia ajena. La usurpacin es un ejercicio ilegtimo de poder o de potestades que no le corresponden a un servidor. Pueden cometer este ilcito no solo los servidores sino tambin los particulares. La usurpacin de funciones comprende dos conductas irregulares: a) La del servidor que sin serlo, ejerce funciones sin poder legtimo. El sujeto activo puede ser cualquier persona; y, b) La del servidor que ejerce funciones ms all del lmite de su competencia. El sujeto activo es un servidor pblico. En el primer caso, el servidor ejerce y ejecuta actos ilegtimos de poder que no le son propios. En el segundo caso, el servidor ejerce y ejecuta actos propios de la administracin, como expresin de la voluntad soberana ms all de los lmites que le corresponde, y que la doctrina le llama abrogacin de funciones. EL CDIGO PENAL, DICE: Art. 236.- El que, sin ttulo legtimo, se fingiere empleado pblico civil, militar o eclesistico, agente del Gobierno o comisionado, y ejerciere como tal alguna funcin, ser reprimido con prisin de uno a cinco aos y multa de diecisis a setenta y siete dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Art. 237.- El que, habiendo sido nombrado para funcionario pblico, hubiere entrado a ejercer sus funciones sin haber prestado la promesa que la Ley previene, ser reprimido con multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Art. 238.- El funcionario pblico destituido, suspenso o declarado legalmente en interdiccin, que continuare en el ejercicio de sus funciones despus de haber sido notificado de la destitucin, suspensin o interdiccin, ser reprimido con prisin de seis meses a un ao y multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Ser reprimido con las mismas penas el funcionario pblico que hubiere
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Art. 239.- El que hubiere tomado pblicamente un nombre que no le pertenece ser reprimido con prisin de ocho das a tres meses y multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica, o con una de estas penas solamente. Art. 239-A.- El que usare indebidamente grados, insignias, uniformes, denominaciones o distintivos militares ser reprimido con prisin de seis meses a dos aos. El mximo de la pena se impondr al jefe de cualquier Dependencia o Institucin que autorizare tal uso a sus subalternos. CONCORDANCIAS: - CODIGO PENAL DE LA POLICIA CIVIL NACIONAL, Arts. 204 Art. 239-B.- Si el uso indebido de grados, insignias, uniformes, denominaciones o distintivos militares se hiciere con finalidad delictiva o como medio facilitante para la comisin de un delito, al responsable se le impondr prisin de tres a cinco aos. De haberse cometido el delito en estas circunstancias, al infractor se le aplicar el mximo de la pena del delito ms grave de los que hubiere perpetrado. Nota: Artculo agregado por Decreto Supremo No. 1114, publicado en Registro Oficial 159 de 5 de Octubre de 1972. 9.- DE LA VIOLACIN DE LOS DEBERES DE FUNCIONARIOS PBLICOS, DE LA USURPACIN DE ATRIBUCIONES Y DE LOS ABUSOS DE AUTORIDAD.Significa: omitir, rehusar, retardar o diferir el cumplimiento de las funciones administrativas por parte de los servidores pblicos revestidos de poder legal y mando, por concepto de morosidad, omisin o descuido; o tambin por excederse dentro de las atribuciones reglamentarias. Dentro de la administracin, es un delito de propia mano. El delito se consuma en el momento que el servidor no cumpla y ejecute lo que manda la ley, el reglamento o una resolucin, o en el momento que se exceda de sus atribuciones. EL CDIGO PENAL, DICE: Art. 249.- El funcionario pblico a quien corresponda, como a tal, el cumplimiento y ejecucin de una ley, reglamento u orden superior que legalmente se le comunique, no lo cumpla y ejecute, o no lo haga cumplir y ejecutar, en su caso, por morosidad, omisin o descuido, ser reprimido con multa de diecisis a treinta y un dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Nota: Artculo reformado por Art. 56 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. CONCORDANCIAS: - LEY DE REGIMEN TRIBUTARIO INTERNO, CODIFICACION, Arts. 109 JURISPRUDENCIA: - FUNCIONARIOS PUBLICOS, Gaceta Judicial 51, 1920 Art. 250.- Igual pena se impondr al que difiera ejecutar o hacer ejecutar la orden superior, aunque sea con pretexto de representar acerca de ella, excepto en los casos siguientes: 1o.- Cuando la orden superior sea manifiestamente contraria a la Constitucin; 2o.- Cuando no sea comunicada con las formalidades que exigen la Constitucin y las leyes, o haya algn motivo para dudar prudentemente de la autenticidad de la orden;
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3o.- Cuando sea una resolucin obtenida con engao, o dada contra Ley y con perjuicio de terceros; y, 4o.- Cuando de la ejecucin de la orden resulten o se teman, probablemente, graves males que el superior no haya podido prever. Aunque en estos casos podr el ejecutor de la orden suspender, bajo su responsabilidad, la ejecucin, para representar al que la haya dado, ser reprimido con las penas respectivas, conforme a los dos artculos anteriores, si no adujere en la misma representacin, los motivos fundados que alegue. Si el superior, despus de enterarse de la representacin, repitiere la orden, deber cumplirla y ejecutarla inmediatamente el inferior, salvo el nico caso de ser manifiestamente contraria a la Constitucin y a las leyes. CONCORDANCIAS: - CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 2008, Arts. 3, 11, 80, 171 Art. 251.- Cuando, coligndose dos o ms funcionarios pblicos o cuerpos depositarios de alguna parte de la autoridad pblica, sea en una reunin, o por diputacin, o correspondencia entre ellos, concierten alguna medida para impedir, suspender o embarazar la ejecucin de una Ley, reglamento u orden superior, sern reprimidos con prisin de seis meses a cinco aos. Si el concierto ha tenido lugar entre las autoridades civiles y los cuerpos militares o sus jefes, los que lo hubieren provocado sern reprimidos con tres a seis aos de reclusin menor; y los otros, con tres a cinco aos de prisin. Art. 252.- En caso de que las autoridades civiles hubieren formado con los cuerpos militares o sus jefes, una conspiracin atentatoria contra la seguridad del Estado, los provocadores sern reprimidos con reclusin menor extraordinaria de nueve a doce aos, y los otros, con seis a nueve aos de la misma reclusin. Art. 253.- Sern reprimidos con prisin de un mes a dos aos y multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica los funcionarios que, a consecuencia del convenio, hubieren dimitido con el fin de impedir o suspender, sea la administracin de justicia, o el cumplimiento de un servicio legtimo. Nota: Artculo reformado por Art. 57 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 254.- El empleado pblico que dictare reglamentos o disposiciones, excedindose de sus atribuciones, ser reprimido con multa de ocho a treinta y un dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Nota: Artculo reformado por Art. 58 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 255.- El juez que se arrogare atribuciones propias de las autoridades polticas o administrativas, o impidiere a stas el ejercicio legtimo de las suyas, ser reprimido con multa de ocho a treinta y un dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. En la misma pena incurrir todo empleado del orden poltico o administrativo que ejerciere atribuciones judiciales, o impidiere la ejecucin de una providencia o decisin dictada por el juez competente. Nota: Artculo reformado por Art. 59 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002. Art. 256.- El empleado pblico o juez, que legalmente requerido de inhibicin, continuare procediendo antes de que se decida la competencia o recusacin, ser reprimido con multa de ocho a diecisis dlares de los Estados Unidos de Norte Amrica. Nota: Artculo reformado por Art. 60 de Ley No. 75, publicada en Registro Oficial 635 de 7 de Agosto del 2002.
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CONCORDANCIAS: - CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, CODIFICACION, Arts. 21, 848, 856 Art. 257.- Sern reprimidos con reclusin mayor ordinaria de ocho a doce aos, los servidores de los organismos y entidades del sector pblico y toda persona encargada de un servicio pblico, que, en beneficio propio o de terceros, hubiere abusado de dineros pblicos o privados, de efectos que los representen, piezas, ttulos, documentos, bienes muebles o inmuebles que estuvieren en su poder en virtud o razn de su cargo, ya consista el abuso en desfalco, disposicin arbitraria o cualquier otra forma semejante. La pena ser de reclusin mayor extraordinaria de doce a diecisis aos si la infraccin se refiere a fondos destinados a la defensa nacional. Se entender por malversacin la aplicacin de fondos a fines distintos de los previstos en el presupuesto respectivo, cuando este hecho implique, adems, abuso en provecho personal o de terceros, con fines extraos al servicio pblico. Estn comprendidos en esta disposicin los servidores que manejen fondos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social o de los bancos estatales y privados. Igualmente estn comprendidos los servidores de la Contralora General y de la Superintendencia de Bancos que hubieren intervenido en fiscalizaciones, auditoras o exmenes especiales anteriores, siempre que los informes emitidos implicaren complicidad o encubrimiento en el delito que se pesquisa. Los culpados contra quienes se dictare sentencia condenatoria quedarn, adems, perpetuamente incapacitados para el desempeo de todo cargo o funcin pblicos; para este efecto, el juez de primera instancia comunicar, inmediatamente de ejecutoriado, el fallo a la Direccin Nacional de Personal y a la autoridad nominadora del respectivo servidor, e igualmente a la Superintendencia de Bancos si se tratare de un servidor bancario. El Director Nacional de Personal se abstendr de inscribir los nombramientos o contratos otorgados a favor de tales incapacitados, para lo cual se llevar en la Direccin Nacional de Personal un registro en que consten los nombres de ellos. La accin penal prescribir en el doble del tiempo sealado en el artculo 101. Con la misma pena sern sancionados los servidores de la Direccin General de Rentas y los servidores de aduanas que hubieren intervenido en Actos de Determinacin. Tambin estn comprendidos en las disposiciones de este artculo los funcionarios, administradores, ejecutivos o empleados de las instituciones del sistema financiero nacional privado, as como los miembros o vocales de los directorios y de los consejos de administracin de estas entidades, que hubiesen contribuido al cometimiento de estos ilcitos. Nota: Artculo sustituido por el Art. 396 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, No. 1429, publicado en Registro Oficial 337 de 16 de Mayo de 1977. Nota: Por el numeral 1) del artculo 99 de la Ley No. 73, publicada en TERCER MOMENTO
1.- Nociones bsicas del Sistema Nacional de Contratacin Publica 2.- Los Contratos Administrativos, concepto elementos y caractersticas 3.- Capacidades Inhabilidades y Nulidades de la Contratacin Pblica. 4.- Las Acciones Y Recursos derivados de la Contratacin Pblica. 5.- Las competencias de la Contralora General del Estado
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6.- La Modernizacin del Estado
3.1.- NOCIONES BSICAS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIN PBLICA
GENERALIDADES Objeto y mbito.- Esta Ley establece el Sistema Nacional de Contratacin Pblica y determina los principios y normas para regular los procedimientos de contratacin para la adquisicin o arrendamiento de bienes, ejecucin de obras y prestacin de servicios, incluidos los de consultora, que realicen: 1. Los Organismos y dependencias de las Funciones del Estado. 2. Los Organismos Electorales. 3. Los Organismos de Control y Regulacin. 4. Las entidades que integran el Rgimen Seccional Autnomo. 5. Los Organismos y entidades creados por la Constitucin o la Ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado. 6. Las personas jurdicas creadas por acto legislativo seccional para la prestacin de servicios pblicos. 7. Las corporaciones, fundaciones o sociedades civiles en cualquiera de los siguientes casos: a) estn integradas o se conformen mayoritariamente con cualquiera de los organismos y entidades sealadas en los nmeros 1 al 6 de este artculo o, en general por instituciones del Estado; o, b) que posean o administren bienes, fondos, ttulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus in situaciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de prstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro ttulo se realicen a favor del Estado o de sus instituciones; siempre que su capital o los recursos que se le asignen, est integrado en el cincuenta (50%) por ciento o ms con participacin estatal; y en general toda contratacin en que se utilice, en cada caso, recursos pblicos en ms del cincuenta (50%) por ciento del costo del respectivo contrato. 8. Las compaas mercantiles cualquiera hubiere sido o fuere su origen, creacin o constitucin que posean o administren bienes, fondos, ttulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, inclusive los provenientes de prstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro ttulo se realicen a favor del Estado o de sus instituciones; siempre que su capital, patrimonio o los recursos que se le asignen, est integrado en el cincuenta (50%) por ciento o ms con participacin estatal; y en general toda contratacin en que se utilice, en cada caso, recursos pblicos en ms del cincuenta (50%) por ciento del costo del respectivo contrato. Se exceptan las personas jurdicas a las que se refiere el numeral 8 del artculo 2 de esta Ley, que se sometern al rgimen establecido en esa norma. Rgimen Especial.- Se sometern a la normativa especfica que para el efecto dicte el Presidente de la Repblica en el Reglamento General a esta Ley, bajo criterios de selectividad, los procedimientos precontractuales de las siguientes contrataciones: 1. Las de adquisicin de frmacos que celebren las entidades que presten servicios de salud, incluido el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; 2. Las calificadas por el Presidente de la Repblica como necesarias para la seguridad interna y externa del Estado, y cuya ejecucin est a cargo de las Fuerzas Armadas o de la Polica Nacional;
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3. Aquellas cuyo objeto sea la ejecucin de actividades de comunicacin social destinadas a la informacin de las acciones del Gobierno Nacional o de las Entidades Contratantes; 4. Las que tengan por objeto la prestacin de servicios de asesora y patrocinio en materia jurdica requeridas por el Gobierno Nacional o las Entidades Contratantes; 5. Aquellas cuyo objeto sea la ejecucin de una obra artstica literaria o cientfica; 6. Las de adquisicin de repuestos o accesorios que se requieran para el mantenimiento de equipos y maquinarias a cargo de las Entidades Contratantes, siempre que los mismos no se encuentren incluidos en el Catlogo Electrnico del Portal de COMPRASPUBLICAS; 7. Los de transporte de correo internacional y los de transporte interno de correo, que se regirn por los convenios internacionales, o las disposiciones legales y reglamentarias dictadas para el efecto, segn corresponda; 8. Los que celebren el Estado con entidades del sector pblico, stas entre s, o aquellos con empresas cuyo capital suscrito pertenezca, por lo menos en cincuenta (50%) por ciento a entidades de derecho pblico o sus subsidiarias; as como tambin los contratos que se celebren entre las entidades del sector pblico o empresas cuyo capital suscrito pertenezca, por lo menos en cincuenta (50%) por ciento a entidades de derecho pblico con empresas pblicas de los Estados de la Comunidad Internacional; y, 9. Los que celebran las instituciones del sistema financiero y de seguros en las que el Estado o sus instituciones son accionistas nicos o mayoritarios; y, los que celebren las subsidiarias de derecho privado de las empresas estatales o pblicas o de las sociedades mercantiles de derecho privado en las que el Estado o sus instituciones tengan participacin accionaria o de capital superior al cincuenta (50%) por ciento, exclusivamente para actividades especficas en sectores estratgicos definidos por el Ministerio del Ramo. Contratos Financiados con Prstamos y Cooperacin Internacional.- En las contrataciones que se financien, previo convenio, con fondos provenientes de organismos multilaterales de crdito de los cuales el Ecuador sea miembro, o, en las contrataciones que se financien con fondos reembolsables o no reembolsables provenientes de financiamiento de gobierno a gobierno; u organismos internacionales de cooperacin, se observar lo acordado en los respectivos convenios. Lo no previsto en dichos convenios se regir por las disposiciones de esta Ley. Principios.- Para la aplicacin de esta Ley y de los contratos que de ella deriven, se observarn los principios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnolgica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y, participacin nacional. Interpretacin.- Los procedimientos y los contratos sometidos a esta Ley se interpretarn y ejecutarn conforme los principios referidos en el artculo anterior y tomando en cuenta la necesidad de precautelar los intereses pblicos y la debida ejecucin del contrato. Definiciones. 1. Adjudicacin: Es el acto administrativo por el cual la mxima autoridad o el rgano competente otorga derechos y obligaciones de manera directa al oferente seleccionado, surte efecto a partir de su notificacin y solo ser impugnable a travs de los procedimientos establecidos en esta Ley. 2. Bienes y Servicios Normalizados: Objeto de contratacin cuyas caractersticas o especificaciones tcnicas se hallen homologados y catalogados. 3. Catlogo Electrnico: Registro de bienes y servicios normalizados publicados en el portal www.compraspublicas.gov.ec para su contratacin directa como resultante de la aplicacin de convenios marco. 4. Compra de Inclusin: Estudio realizado por la Entidad Contratante en la fase pre contractual que tiene por finalidad propiciar la participacin local de artesanos, de la micro y pequeas empresas en los procedimientos regidos por esta Ley, acorde con la normativa y metodologa definida por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica en coordinacin con los ministerios que ejerzan competencia en el rea social. Las conclusiones de la Compra de Inclusin se debern reflejar en los Pliegos.
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5. Contratacin Pblica: Se refiere a todo procedimiento concerniente a la adquisicin o arrendamiento de bienes, ejecucin de obras pblicas o prestacin de servicios incluidos los de consultora. Se entender que cuando el contrato implique la fabricacin, manufactura o produccin de bienes muebles, el procedimiento ser de adquisicin de bienes. Se incluyen tambin dentro de la contratacin de bienes a los de arrendamiento mercantil con opcin de compra. 6. Contratista: Es la persona natural o jurdica, nacional o extranjera, o asociacin de stas, contratada por las Entidades Contratantes para proveer bienes, ejecutar obras y prestar servicios, incluidos los de consultora. 7. Consultor: Persona natural o jurdica, nacional o extranjera, facultada para proveer servicios de consultora, de conformidad con esta Ley. 8. Consultora: Se refiere a la prestacin de servicios profesionales especializados no normalizados, que tengan por objeto identificar, auditar, planificar, elaborar o evaluar estudios y proyectos de desarrollo, en sus niveles de pre factibilidad, factibilidad, diseo u operacin. Comprende, adems, la supervisin, fiscalizacin, auditora y evaluacin de proyectos ex ante y ex post, el desarrollo de software o programas informticos as como los servicios de asesora y asistencia tcnica, consultora legal que no constituya parte del rgimen especial indicado en el nmero 4 del artculo 2, elaboracin de estudios econmicos, financieros, de organizacin, administracin, auditora e investigacin. 9. Convenio Marco: Es la modalidad con la cual el Instituto Nacional de Contratacin Pblica selecciona los proveedores cuyos bienes y servicios sern ofertados en el catlogo electrnico a fin de ser adquiridos o contratados de manera directa por las Entidades Contratantes en la forma, plazo y dems condiciones establecidas en dicho Convenio. 10. Desagregacin Tecnolgica: Estudio pormenorizado que realiza la Entidad Contratante en la fase pre contractual, en base a la normativa y metodologa definida por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica en coordinacin con el Ministerio de Industrias y Competitividad, sobre las caractersticas tcnicas del proyecto y de cada uno de los componentes objeto de la contratacin, en relacin a la capacidad tecnolgica del sistema productivo del pas, con el fin de mejorar la posicin de negociacin de la Entidad Contratante, aprovechar la oferta nacional de bienes, obras y servicios acorde con los requerimientos tcnicos demandados, y determinar la participacin nacional. Las recomendaciones de la Desagregacin Tecnolgica debern estar contenidas en los Pliegos de manera obligatoria. 11. Empresas Subsidiarias: Para efectos de esta Ley son las personas jurdicas creadas por las empresas estatales o pblicas, sociedades mercantiles de derecho privado en las que el Estado o sus instituciones tengan participacin accionaria o de capital superior al cincuenta (50%) por ciento. 12. Entidades o Entidades Contratantes: Los organismos, las entidades o en general las personas jurdicas previstas en el artculo 1 de esta Ley. 13. Feria Inclusiva: Evento realizado al que acuden las Entidades Contratantes a presentar sus demandas de bienes y servicios, que generan oportunidades a travs de la participacin incluyente, de artesanos, micro y pequeos productores en procedimientos giles y transparentes, para adquisicin de bienes y servicios, de conformidad con el Reglamento. 14. Instituto Nacional de Contratacin Pblica: Es el rgano tcnico rector de la Contratacin Pblica. La Ley puede referirse a l simplemente como Instituto Nacional. 15. Local: Se refiere a la circunscripcin cantonal donde se ejecutar la obra o se destinarn los bienes y servicios objeto de la contratacin pblica. 16. Mxima Autoridad: Quien ejerce administrativamente la representacin legal de la Entidad Contratante. Para efectos de esta Ley, en las municipalidades y consejos provinciales, la mxima autoridad ser el Alcalde o Prefecto, respectivamente. 17. Mejor Costo en Bienes o Servicios Normalizados: Oferta que cumpliendo con todas las especificaciones y requerimientos tcnicos, financieros y legales exigidos en los documentos precontractuales, oferte el precio ms bajo. 18. Mejor Costo en Obras, o en Bienes o Servicios No Normalizados: Oferta que ofrezca a la entidad las mejores condiciones presentes y futuras en los aspectos tcnicos, financieros y legales, sin que el precio ms bajo sea el nico parmetro de seleccin. En todo caso, los parmetros de evaluacin debern constar obligatoriamente en los Pliegos.
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19. Mejor Costo en Consultora: Criterio de Calidad y Costo con el que se adjudicarn los contratos de consultora, en razn de la ponderacin que para el efecto se determine en los Pliegos correspondientes, y sin que en ningn caso el costo tenga un porcentaje de incidencia superior al veinte (20%) por ciento. 20. Oferta Habilitada: La oferta que cumpla con todos los requisitos exigidos en los Pliegos Pre contractuales. 21. Origen Nacional: Se refiere a las obras, bienes y servicios que incorporen un componente nacional en los porcentajes que sectorialmente se definan por parte del Ministerio de Industrias y Competitividad, de conformidad a los parmetros y metodologa establecidos en el Reglamento de la presente Ley. 22. Participacin Local: Se entender aquel o aquellos participantes inscritos en el Registro nico de Proveedores que tengan su domicilio en el cantn donde se realiza la contratacin. 23. Participacin Nacional: Aquel o aquellos participantes inscritos en el Registro nico de Proveedores cuya oferta se considere de origen nacional. 24. Pliegos: Documentos precontractuales elaborados y aprobados para cada procedimiento, que se sujetarn a los modelos establecidos por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica. 25. Portal Compras pblicas.- (www.compraspublicas.gov.ec): Es el Sistema Informtico Oficial de Contratacin Pblica del Estado Ecuatoriano. 26. Por Escrito: Se entiende un documento elaborado en medios fsicos o electrnicos. 27. Presupuesto Referencial: Monto del objeto de contratacin determinado por la Entidad Contratante al inicio de un proceso precontractual. 28. Proveedor: Es la persona natural o jurdica nacional o extranjera, que se encuentra inscrita en el RUP, de conformidad con esta Ley, habilitada para proveer bienes, ejecutar obras y prestar servicios, incluidos los de consultora, requeridos por las Entidades Contratantes. 29. Registro nico de Proveedores.- RUP: Es la Base de Datos de los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos los de consultora, habilitados para participar en los procedimientos establecidos en esta Ley. Su administracin est a cargo del Instituto Nacional de Contratacin Pblica y se lo requiere para poder contratar con las Entidades Contratantes. 30. Servicios de Apoyo a la Consultora: Son aquellos servicios auxiliares que no implican dictamen o juicio profesional especializado, tales como los de contabilidad, topografa, cartografa, aerofotogrametra, la realizacin de ensayos y perforaciones geotcnicas sin interpretacin, la computacin, el procesamiento de datos y el uso auxiliar de equipos especiales. 31. Situaciones de Emergencia: Son aquellas generadas por acontecimientos graves tales como accidentes, terremotos, inundaciones, sequas, grave conmocin interna, inminente agresin externa, guerra internacional, catstrofes naturales, y otras que provengan de fuerza mayor o caso fortuito, a nivel nacional, sectorial o institucional. Una situacin de emergencia es concreta, inmediata, imprevista, probada y objetiva. 32. Sobre: Medio que contiene la oferta, que puede ser de naturaleza fsica o electrnica. Sistema Nacional de Contratacin Pblica SNCP.- El Sistema Nacional de Contratacin Pblica (SNCP) es el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programacin, presupuestos, control, administracin y ejecucin de las contrataciones realizadas por las Entidades Contratantes. Forman parte del SNCP las entidades sujetas al mbito de esta Ley. rganos competentes.- El Instituto Nacional de Contratacin Pblica junto con las dems instituciones y organismos pblicos que ejerzan funciones en materia de presupuestos, planificacin, control y contratacin pblica, forman parte del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en el mbito de sus competencias. Objetivos del Sistema.- Son objetivos prioritarios del Estado, en materia de contratacin pblica, los siguientes: 1. Garantizar la calidad del gasto pblico y su ejecucin en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo;
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2. Garantizar la ejecucin plena de los contratos y la aplicacin efectiva de las normas contractuales; 3. Garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratacin pblica; 4. Convertir la contratacin pblica en un elemento dinamizador de la produccin nacional; 5. Promover la participacin de artesanos, profesionales, micro, pequeas y medianas empresas con ofertas competitivas, en el marco de esta Ley; 6. Agilitar, simplificar y adecuar los procesos de adquisicin a las distintas necesidades de las polticas pblicas y a su ejecucin oportuna; 7. Impulsar la participacin social a travs de procesos de veedura ciudadana que se desarrollen a nivel nacional, de conformidad con el Reglamento; 8. Mantener una sujecin efectiva y permanente de la contratacin pblica con los sistemas de planificacin y presupuestos del Gobierno central y de los organismos seccionales; 9. Modernizar los procesos de contratacin pblica para que sean una herramienta de eficiencia en la gestin econmica de los recursos del Estado; 10. Garantizar la permanencia y efectividad de los sistemas de control de gestin y transparencia del gasto pblico; y, 11. Incentivar y garantizar la participacin de proveedores confiables y competitivos en el SNCP. NORMAS COMUNES A TODOS LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACION PBLICA SOBRE LA CONTRATACION PARA LA EJECUCION DE OBRAS, ADQUISICION DE BIENES Y PRESTACION DE SERVICIOS Plan Anual de Contratacin.- Las Entidades Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades institucionales, formularn el Plan Anual de Contratacin con el presupuesto correspondiente, de conformidad a la planificacin plurianual de la Institucin, asociados al Plan Nacional de Desarrollo y a los presupuestos del Estado. El Plan ser publicado obligatoriamente en la pgina Web de la Entidad Contratante dentro de los quince (15) das del mes de enero de cada ao e interoperar con el portal COMPRASPUBLICAS. De existir reformas al Plan Anual de Contratacin, stas sern publicadas siguiendo los mismos mecanismos previstos en este inciso. El contenido del Plan de contratacin y los sustentos del mismo se regularn en el Reglamento de la presente Ley. Estudios.- Antes de iniciar un procedimiento precontractual, de acuerdo a la naturaleza de la contratacin, la entidad deber contar con los estudios y diseos completos, definitivos y actualizados, planos y clculos, especificaciones tcnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al Plan Anual de Contratacin de la entidad. Los estudios y diseos incluirn obligatoriamente como condicin previa a su aprobacin e inicio del proceso contractual, el anlisis de desagregacin tecnolgica o de Compra de Inclusin, segn corresponda, los que determinarn la proporcin mnima de participacin nacional o local de acuerdo a la metodologa y parmetros determinados por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica. La mxima autoridad de la Entidad Contratante y los funcionarios que hubieren participado en la elaboracin de los estudios, en la poca en que stos se contrataron y aprobaron, tendrn responsabilidad solidaria junto con los consultores o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su posterior aplicacin. Presupuesto.- Las entidades previamente a la convocatoria, debern certificar la disponibilidad presupuestaria y la existencia presente o futura de recursos suficientes para cubrir las obligaciones derivadas de la contratacin. El Reglamento establecer las formas en que se conferirn las certificaciones o los mecanismos electrnicos para la verificacin a que se refiere el inciso anterior.
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Participacin Nacional.- Los Pliegos contendrn criterios de valoracin que incentiven y promuevan la participacin local y nacional, mediante un margen de preferencia para los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos la consultora, de origen local y nacional, de acuerdo a los parmetros determinados por el Ministerio de Industrias y Competitividad. Asociacin para ofertar.- En los procedimientos a los que se refiere esta Ley los oferentes inscritos en el RUP, sean personas naturales o jurdicas, podrn presentar sus ofertas individualmente, asociadas, o con compromiso de asociacin o consorcio. La participacin de la consultora extranjera, sea sta de personas naturales o jurdicas, se limitar a los campos, actividades o reas en cuyos componentes parciales o totales no existe capacidad tcnica o experiencia de la consultora nacional, determinadas por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica. Modelos Obligatorios.- Sern obligatorios los modelos y formatos de documentos pre contractuales, y la documentacin mnima requerida para la realizacin de un procedimiento precontractual y contractual, que sern elaborados y oficializados por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica, para lo cual podr contar con la asesora de la Procuradura General del Estado y de la Contralora General del Estado. Uso de Herramientas Informticas.- Los procedimientos establecidos en esta Ley, se tramitarn preferentemente utilizando herramientas informticas, de acuerdo a lo sealado en el Reglamento de esta Ley. El Portal COMPRASPUBLICAS (www.compraspublicas.gov.ec) deber contar con seguridades informticas que garanticen su correcto funcionamiento, con las pistas de auditora correspondientes. Compras Corporativas.- Con el objeto de conseguir mejores condiciones de contratacin y aprovechar economas de escala, dos o ms entidades podrn firmar convenios interinstitucionales con el fin de realizar en forma conjunta un procedimiento de seleccin nico, para la adquisicin de bienes, ejecucin de obras de inters comn o prestacin de servicios incluidos los de consultora. Se observarn los procedimientos correspondientes de acuerdo al monto y naturaleza de la contratacin. Para la elaboracin del convenio se observarn los modelos de uso obligatorio desarrollados por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica. Una vez culminado el proceso de seleccin, si la contratacin fuera divisible, se suscribirn contratos independientes entre cada entidad y el o los adjudicatarios. Vigencia de la Oferta.- Las ofertas se entendern vigentes durante el tiempo que para el efecto prevean los Pliegos precontractuales. De no preverse el plazo de vigencia se entender que la oferta est vigente hasta la fecha de celebracin del contrato, pudiendo prorrogarse el plazo previsto por disposicin de la Entidad Contratante. Adjudicacin.- La mxima autoridad de la Institucin de acuerdo al proceso a seguir en base al tipo de contratacin, adjudicar el contrato, al oferente cuya propuesta represente el mejor costo, de acuerdo a lo definido en los nmeros 17, 18 y 19 del artculo 6 de esta Ley; y, a los parmetros objetivos de evaluacin previstos en cada procedimiento. Declaratoria de Procedimiento Desierto.- La mxima autoridad de la Entidad Contratante, siempre antes de resolver la adjudicacin, declarar desierto el procedimiento de manera total o parcial, en los siguientes casos: 1. Por no haberse presentado oferta alguna; 2. Por haber sido inhabilitadas las ofertas presentadas por incumplimiento de las condiciones o requerimientos establecidos en los Pliegos;
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3. Por no celebrarse el contrato por causas imputables al adjudicatario, siempre que no sea posible adjudicar el contrato a otro oferente; y, 4. Por considerarse inconvenientes para los intereses nacionales o institucionales todas las ofertas o la nica presentada. La declaratoria de inconveniencia deber estar sustentada en razones econmicas, tcnicas o jurdicas. Una vez declarado desierto el procedimiento, la mxima autoridad podr disponer su archivo o su reapertura. La declaratoria definitiva de desierto cancelar el proceso de contratacin y por consiguiente se archivar el expediente. La declaratoria de desierto o cancelacin no dar lugar a ningn tipo de reparacin o indemnizacin a los oferentes. Expediente del Proceso de Contratacin.- Las Entidades Contratantes debern formar y mantener un expediente por cada contratacin en el que constarn los documentos referentes a los hechos y aspectos ms relevantes de sus etapas de preparacin, seleccin, contratacin, ejecucin, as como en la fase pos contractual. El Reglamento establecer las normas sobre su contenido, conformacin y publicidad a travs del portal de COMPRASPUBLICAS. Contrataciones de Menor Cuanta.- Se podr contratar bajo este sistema en cualquiera de los siguientes casos: 1. Las contrataciones de bienes y servicios no normalizados, exceptuando los de consultora cuyo presupuesto referencial sea inferior al 0,000002 del Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente ejercicio econmico; 2. Las contrataciones de obras, cuyo presupuesto referencial sea inferior al 0,000007 del Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente ejercicio econmico; 3. Si fuera imposible aplicar los procedimientos dinmicos previstos en el Captulo II de este Ttulo o, en el caso que una vez aplicados dichos procedimientos, stos hubiesen sido declarados desiertos; siempre que el presupuesto referencial sea inferior al 0,000002 del Presupuesto Inicial del Estado del correspondiente ejercicio econmico. En los casos de los nmeros 1 y 3 se podr contratar directamente. En el caso previsto en el nmero 2 se adjudicar el contrato a un proveedor registrado en el RUP escogido por sorteo pblico de entre los interesados previamente en participar en dicha contratacin. De requerirse pliegos, stos sern aprobados por la mxima autoridad o el funcionario competente de la Entidad Contratante y se adecuarn a los modelos obligatorios emitidos por el Instituto Nacional de Contratacin Pblica. Contratacin Preferente.- En las contrataciones de bienes y servicios que se adquieren por procedimientos de cotizacin y menor cuanta, excepto los servicios de consultora, se privilegiar la contratacin con micros y pequeas empresas, con artesanos o profesionales, preferentemente domiciliados en el cantn en el que se ejecutar el contrato, quienes debern acreditar sus respectivas condiciones de conformidad a la normativa que los regulen. Para las contrataciones de obra que se seleccionan por procedimientos de cotizacin y menor cuanta se privilegiar la contratacin con profesionales, micro y pequeas empresas que estn calificadas para ejercer esta actividad, y preferentemente domiciliados en el cantn en el que se ejecutar el contrato. Solamente en caso de que no existiera oferta de proveedores que acrediten las condiciones indicadas en los incisos anteriores, se podr contratar con proveedores de otros cantones o regiones del pas. El Instituto Nacional de Contratacin Pblica, en los modelos correspondientes, incluir disposiciones para el cumplimiento de este mandato y velar por su efectiva aplicacin.
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3.2.- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Dra. Mg. Sc. Rebeca Aguirre de Espinoza ORIGEN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO A lo largo de la historia, a medida que el Derecho evoluciona, se crean nuevas figuras jurdicas, el Estado nace como entidad jurdica y la Administracin, debido a la obligacin que tiene de satisfacer las necesidades de los ciudadanos y de cumplir con sus funciones propias, tiene la facultad de celebrar contratos con otras personas, naturales o jurdicas, de derecho pblico o de derecho privado, por lo que el derecho tiene que regular estas relaciones, que implican una serie de relaciones recprocas. El Estado, para lograr sus objetivos y fines, al igual que cualquier otro particular, requiere obtener los medios necesarios y por lo tanto, no puede sustraerse de relacionarse con las dems personas sean stas naturales o jurdicas para que se los proporcionen. Tal es as, que sin ser la actividad principal de una Entidad Pblica, sta puede requerir comprar desde combustibles y tiles de oficina hasta alimentos y todo lo que en el mercado pueda ser objeto de compraventa. Asimismo puede llegar a requerir la ejecucin de obras, la adquisicin de bienes, la prestacin de servicios no regulados por la Ley de Consultora, as! como los servicios de fiscalizacin de obras y estudios de prefactibilidad, factibilidad y diseos definitivos.
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Es lgico afirmar que el contrato administrativo se origina en las necesidades sociales de adquirir cosas, de emprender obras, de transferir servicios; pero resulta innegable que el Derecho Administrativo surge de una raz autoritaria y de una interpretacin particular del principio de la divisin de poderes. Entonces resulta ser una especie de cuerpo extrao que luego de ms de dos siglos de elaboracin terica se ha adaptado al sistema democrtico y se ha convertido en instrumento que pretende proteger el inters general y tambin los derechos individuales. En consideracin a estas reflexiones, el problema de los contratos administrativos, no debe abordarse, exclusivamente, desde el interior del Derecho Administrativo. Ms bien hay que salir de sus lmites y no cuestionarse cules son las caractersticas particulares del contrato administrativo, sino ms bien, por qu se modifica la institucin del contrato cuando interviene la administracin pblica. Por otro lado, la administracin no siempre procede por va unilateral, mediante actos administrativos; Sayagus Laso sostiene que: .con frecuencia -la administracin- procura llegar a un entendimiento con los particulares, celebrando acuerdos de muy distinta naturaleza, es decir, actos plurilaterales 63", aunque generalmente dichos acuerdos son bilaterales, es decir en su formacin intervienen solamente dos voluntades. El mayor nmero de dichos acuerdos configuran actos contractuales, es decir negocios jurdicos donde las voluntades que crean el acto persiguen fines opuestos, que utilizan la terminologa de: contratos. Patricio Secaira Durango no comparte la posicin de que el contrato administrativo sea de orden bilateral, por cuanto "...una es la relacin jurdica directa que emana de la administracin frente a los administrados en condicin de sujeto activo con poder de mando y ejecucin la cual es siempre unilateral y se expresa por los actos administrativos cuyo efecto impone al interesado el cumplimiento de la decisin pblica y otra completamente diversa, la relacin contractual que nace del pacto, convenio o contrato, cuyas obligaciones y derechos son recprocos" 64. Aade que los administrados no pueden expedir actos administrativos con fuerza coercitiva, pero si convenir con la Administracin de modo bilateral del cumplimiento de una cosa. Al estudiar los vinculas contractuales de la administracin surge como cuestin previa establecer si existen o no contratos administrativos distintos de los contratos de derecho privado y, en caso afirmativo, cul es el criterio para distinguir unos de otros, aspecto que ser analizado a lo largo del presente capitulo. CONCEPTO, ELEMENTOS ADMINISTRATIVO Y CARACTERSTICAS FUNDAMENTALES DEL CONTRATO
Concepto del Contrato Administrativo Roberto Dromi conceptualiza al contrato administrativo como: "toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos entre dos personas, de las cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa"65. Segn el mismo tratadista, la caracterizacin del contrato de la Administracin resulta: "a) del objeto del contrato, es decir las obras y servicios pblicos cuya realizacin y prestacin constituyen los fines de la Administracin; b) de la participacin de un rgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la funcin
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SAYAGUES LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", Clsicos Jurdicos Uruguayos, Fundacin de Cultura Universitaria, Octava Edicin, 2002, Montevideo, p. 521 64 Secarla DURANGO, Patricio, Curso Breve de Derecho Administrativo", Editorial Universitaria, Universidad Central del Ecuador, Primera Edicin, 2004, pp. 172 y 173 65 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo 7ma. Edicin, Editorial Ciudad Argentina, 1998, Buenos Aires, p. 211.
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administrativa; y c) de las prerrogativas especiales de la Administracin en orden a su interpretacin, modificacin y resolucin"66. Analizando el concepto antes sealado, Dromi sostiene en forma resumida lo siguiente: Declaracin de- voluntad comn, significa que se requiere la voluntad concurrente- del Estado, por una parte, y de un particular u otro ente pblico, por otra. En cuanto a que es productora de efectos jurdicos, significa que -el contrato administrativo determina recprocamente atribuciones y obligaciones con efectos jurdicos propios, directos e inmediatos, y de manera individual para cada una de- las partes. Respecto a la participacin de un ente estatal o no estatal .en ejercicio de la voluntad administrativa, cabe indicar que pueden celebrar contratos cualquiera de las funciones: legislativa, ejecutiva, judicial; los rganos correspondientes a la Administracin central o entes descentralizados o del rgimen seccional autnomo, etc. Y, finalmente, con relacin a la participacin de un particular u otro ente pblico, el particular puede ser persona natural o jurdica y el ente pblico puede ser estatal o no estatal. Es importante sealar la conceptualizacin de contrato administrativo vigente en nuestra legislacin y que consta en el Art. 75 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, que dice: "CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.- Es todo acto o declaracin multilateral o de voluntad comn; productor de efectos jurdicos, entre dos o ms personas, de las cuales una est .en .ejercicio de la funcin administrativa. Su regulacin se regir por las normas jurdicas aplicables"67. Pese a lo discutible de su jerarqua jurdica. el referido Estatuto recoge nuestra propia definicin de contrato administrativo. Refirindose al Estatuto, Jorge Zabala Egas estima que se trata de un "Reglamento Autnomo, cuya naturaleza jurdica est determinada por la propia Constitucin de la Repblica, slo hasta que el Congreso Nacional expida la Ley Orgnica que regule la organizacin actividades del Poder Ejecutivoy que, su plena aplicacin, estar siempre limitada a. la validez y eficacia de- sus normas que no sean contrarias a una Ley"68. Vale la pena recordar que el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, es una norma reglamentaria no aplicable a todas las instituciones pblicas como: las entidades autnomas, los organismos seccionales, entre otros; y que, no obstante su utilidad prctica, podra encontrarse invadiendo temas de norma de Ley. Wilches Martnez Soln sostiene que: "Entendemos por contrato administrativo el que celebra la administracin con un particular para la ejecucin de un contrato. Jeze sostiene que los contratos administrativos son "los celebrados por la administracin con el fin de asegurar el funcionamiento de un servicio pblico69. El tratadista Jaramillo Ordez, al referirse al concepto de contrato administrativo seala que ste nace de un vnculo jurdico que coloca a una persona determinada en la necesidad de dar, hacer o no hacer alguna cosa con respecto a otra persona tambin determinada, que es parte del aparato estatal. El Diccionario Jurdico OMEBA define al contrato administrativo como aquel que es celebrado "...entre la administracin, por una parte; y un particular o empresa, por la otra, para realizar una obra pblica,
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DROMI, Roberto, dem, p. 211 ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO ADMINISTRATIVO, Decreto Ejecutivo No. 2428, Registro Oficial No. 536, de 18 de marzo de 2002 68 ZABALA EGAS, Jorge, Introduccin al Derecho Administrativo", Editorial Odino, 2003, p 269 69 JEZE y WILCHES MARTNEZ, Soln, citados por Herman Jaramillo Ordez, "Manual de Derecho Administrativo, Editorial de la Facultad de Jurisprudencia Universidad Nacional de Loja, Cuarta Edicin, 1999, p.215
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explotar un servicio pblico u obtener la concesin de alguna fuente de riqueza dependiente de la entidad de derecho pblico. Esta combinacin de voluntades desiguales por su calidad pblica... revela la flexibilidad de los vnculos contractuales, y anticipa la singularidad de esta contratacin...uno de los criterios para caracterizar los contratos administrativos consiste en recurrir a la doble personalidad de la administracin. Con tal criterio sta, como persona de derecho pblico, celebra tales contratos; mientras queda sujeta al derecho comn cuando acta como persona de derecho privado. La construccin de una carretera origina un contrato administrativo; la compra de un cuadro, para destinarlo a un museo, un contrato civil70. Elementos del Contrato Administrativo. En los contratos administrativos hallamos los mismos elementos que en los actos administrativos: a) sujetos: competencia y capacidad; b) voluntad; c) objeto; d) forma. A criterio de Roberto Dromi, estos son los elementos esenciales que ataen a la existencia y validez del contrato. Se pueden mencionar adicional mente, otros elementos como: causa, finalidad y formalidades. Sujetos: Las partes del contrato.- La Administracin Pblica y los particulares, individual o colectivamente, tambin la misma Administracin. En sntesis pueden ser sujetos de la contratacin administrativa: las personas fsicas o naturales, las personas jurdicas privadas y las personas jurdicas pblicas, estatales o no estatales. En nuestro pas, la Administracin Pblica comprende al Estado y a las entidades del sector pblico, tales como: "1. Los organismos y dependencias de las Funciones Legislativa, -Ejecutiva y Judicial. 2. Los organismos electorales. 3. Los organismos de control y regulacin. 4. Las entidades que integran el rgimen seccional autnomo. 5. Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la- Ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de los servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado. 6. Las personas jurdicas creadas por acto legislativo seccional para la prestacin de servicios pblicos..."71. El rgano de la administracin debe mantenerse dentro de los lmites de su competencia, y respetando las restricciones especficas para la contratacin administrativa, como son la libre eleccin del contratante que con frecuencia est excluida, debiendo realizarse licitacin o concurso; la duracin de ciertos contratos que no puede exceder del plazo sealado; la existencia de disponibilidad presupuestaria, etc. La otra parte en la contratacin administrativa es el co-contratante particular de la Administracin Pblica, es decir las personas privadas fsicas o jurdicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas en el pas, (tal como lo establecen los Modelos de Documentos Precontractuales de la Contralora General del Estado para adquisicin de bienes y ejecucin de obras), y tambin las personas pblicas no estatales. Es imperativo que los sujetos contratantes, co-contratante o contratista y entidad contratante, tengan aptitud legal para celebrar y ejecutar el contrato. Como presupuestos del consentimiento se exige la capacidad jurdica del co-contratante particular o contratista. Al respecto, el Cdigo Civil Ecuatoriano en su artculo 1489 establece que: " Toda persona es legalmente capaz, excepto las que la ley declara incapaces". El mismo Cuerpo Normativo en su artculo 1490 seala a las personas con incapacidades absoluta y relativa. Entre los primeros cita a los dementes, impberes y sordomudos, que no pueden darse a entender por escrito, menores adultos y aquellos que se hallan en interdiccin de administrar sus bienes; mientras que entre los segundos seala a las personas jurdicas, puesto que sus actos pueden ser vlidos en ciertas circunstancias y previo el cumplimiento de determinados requisitos legales.
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ENCICLOPEDIA JURDICA OMEBA, Tomo IV,Driskill S.A., Buenos Aires, 1979, p. 120 CONSTITUCIN DE LA REPUBLICA, Ediciones Legales, 2008
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Tambin se exige como presupuesto del consentimiento la competencia del rgano Estatal o del ente que ejerce la funcin administrativa, la misma que est regida por el derecho pblico o por las leyes de la materia. As por ejemplo, en el sector pblico tienen competencia para contratar "los ministros y directivos mximos de organismos del Estado que tengan presupuesto descentralizacin"72. Por otro lado, es importante considerar las personas con inhabilidades generales y especiales establecidas en los artculos 55 y 56 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, que estn prohibidas en forma -expresa de celebrar contratos con el Estado o con entidades del sector pblico y que son, entre otros: el Presidente, Vicepresidente, Ministros, legisladores, etc.; quienes se hubieren negado a celebrar contratos con el Estado; los que hubieren incumplido contratos con el Estado; los deudores de crditos calificados con "E" como incobrables en las entidades financieras pblicas; los funcionarios pblicos que hubieren intervenido en la etapa precontractual o que con su accin u omisin pudieren resultar favorecidos, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; los que de manera directa hayan estado vinculados con la elaboracin, revisin o aprobacin de los documentos precontractuales relacionados con el contrato a celebrarse. Voluntad, Consentimiento.- Segn Dromi, para que haya contrato se requieren dos voluntades vlidas y opuestas que concurran a su formacin. Una de ellas es la Administracin y la otra del co-contratante. "El consentimiento como expresin de la voluntad vlida, hace a la existencia del contrato; como recaudo existencial del acto, importa la manifestacin de voluntad coincidente de las partes"73. Sayagus sostiene que las reglas relativas al error, violencia y dolo que se aplican a los actos administrativos, rigen tambin para los contratos administrativos. El silencio de la administracin no puede valer como aceptacin de un proyecto de contrato. Por regla general no cabe admitir que la voluntad de la administracin pueda manifestarse tcitamente, salvo las situaciones que lleguen a configurar una declaracin implcita. Pero el criterio para admitirlo debe ser muy restrictivo y siempre que no implique la violacin de disposiciones prohibitivas. Debido a las modalidades propias del derecho administrativo y a la finalidad de la actividad de la administracin pblica, la conjuncin de las voluntades generalmente opera adhirindose el administrado co-contratante a clusulas prefijadas por el Estado para los respectivos casos. En tales casos la fusin de voluntades se opera sin discusin, por adhesin del administrado (co-contratante adherente), quien se limita a aceptar las clusulas contractuales preparadas y redactadas por el Estado. Objeto.- El objeto del contrato es la obligacin que por l se constituye. Obligacin que tiene por contenido una prestacin de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del contrato, en otros trminos, "es la consecuencia que se persigue al celebrarlo como factor determinante de la voluntad de las partes"74. Los contratos de la Administracin pueden tener por objeto una obra o servicio pblico y cualquier otra prestacin que tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfaccin de las necesidades generales. El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho objetivo, debiendo el objeto "ser cierto, posible, determinable o determinado y lcito"75. El contrato que contenga un objeto ilcito es nulo; as por ejemplo la convocatoria a licitacin para construir una plaza de toros, estando prohibidas las corridas.
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CODIFICACIN DE LA LEY RGANICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIN PBLICA, DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Sptima Edicin, Editorial Ciudad Argentina, 1998, Buenos Aires, p. 241 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Sptima Edicin, Editorial Ciudad Argentina, 1998, Buenos Aires, p. 243 DROMI, Roberto, Idem, p. 350
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la Causa, el motivo o la razn determinante de los contratos de la Administracin, "es satisfacer un fin pblico, un servicio pblico, una necesidad colectiva independiente del mvil que induce a contratar al cocontratante y del mvil que pueda determinar el contrato en la mente o en la intencin del funcionario que expresa o ejecuta la voluntad de la Administracin Pblica"76. Se puede decir que servicio pblico es toda actividad de la que se vale la administracin para satisfacer una necesidad de carcter general, en forma continua y obligatoria, segn las regulaciones del derecho pblico, bien sea que su prestacin est a cargo del Estado en forma directa, de concesionarios, administradores, delegados o a cargo de personas privadas. De otra parte, se entiende por fin pblico al inters del Estado de satisfacer las necesidades generales o colectivas y la bsqueda del bien comn, por sobre el inters particular. La Forma.- Se debe observar la diferencia entre formalidades y forma. Las formalidades son los requisitos que han de observarse en la celebracin del contrato y pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al encuentro de ambas voluntades; mientras que la forma es uno de dichos requisitos y se refiere al modo como se materializa, exterioriza o instrumenta el vnculo contractual. As por ejemplo, en los contratos de obra pblica es indispensable la formalizacin escrita y. en determinados casos, previamente establecidos en la Ley, deben estar elevados a escritura pblica. En cuanto a las formalidades, o "conjunto de requisitos necesarios para la validez del contrato...la doctrina seala que la formalidad rigurosa es un elemento esencial en la contratacin pblica, imposible de evadir pues se puede incurrir en una causal de nulidad"77. Caractersticas Fundamentales Del Contrato Administrativo Las principales caractersticas del contrato administrativo son las siguientes: a) Formalismo, b) Prerrogativas de la administracin: desigualdad jurdica, clusulas exorbitantes, e) Derechos y obligaciones personales: prohibicin de ceder el contrato y transferir el contrato, d) Efectos respecto de terceros. A continuacin se analizan cada una de ellas: Formalismo.- En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratacin. La Codificacin de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en el Titulo 1, Capitulos I y II, establece disposiciones relativas al mbito de competencia de la Ley y el Rgimen Especial de contratacin al que se encuentran sometidos determinados organismos del Estado que estn amparados por Leyes Especiales, como por ejemplo: PETROECUADOR, IESS, MINISTERIO DE SALUD; y, los procedimientos precontractuales a los cuales deben someter las respectivas contrataciones, dependiendo del monto o cuanta de los presupuestos referenciales de las obras, bienes o servicios no regulados por la Ley de Consultara a ser contratados. Contiene tambin un capitulo expreso que trata de los "Requisitos, Forma y Registro del Contrato., en donde se establece la obligatoriedad de obtener "en forma previa a su celebracin, los informes del Contralor General del Estado y del Procurador General del Estado78, en el caso de aquellos contratos que hubieren sido adjudicados siguiendo los trmites de licitacin o concurso pblico de ofertas.
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Orgnica del Sistema Nacional DE CONTRATACIN PUBLICA, Ediciones Legales, Captulo 11, Art. 607
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La Ley Ibdem obliga igualmente a las entidades contratantes a elevara escritura pblica los contratos que por su naturaleza o por expreso mandato de la Ley lo requieran, y aquellos cuya cuanta sea igualo superior a la base prevista para el concurso pblico de ofertas, excepto en los casos previstos en las letras c) y k) del artculo 6 de esta Ley; es decir, los calificados por el Presidente de la Repblica como necesarios para la seguridad interna y externa del Estado y los que celebre el Estado con entidades del sector pblico, stas entre s, o aquel o. stas con empresas cuyo capital suscrito pertenezca por lo menos en las dos terceras partes a entidades de derecho pblico o de derecho privado con finalidad social o pblica. Adicionalmente, las entidades contratantes tienen la obligacin de remitir copias de los contratos antes referidos a los Organismos Informantes para efectos de seguimiento y control sobre el cumplimiento de sus observaciones que generalmente son de carcter tcnico-Ilegales. Prerrogativas de la Administracin.- Los principios de la autonoma de la voluntad e igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados en el contrato administrativo, a los procedimientos precontractuales y dems trminos, requisitos y condiciones establecidos en las leyes y reglamentos de contratacin. Adems, la Administracin aparece en una situacin de superioridad jurdica respecto del contratista, puesto que impone ciertas prerrogativas y condiciones que subordinan jurdicamente al contratista con lo que desaparece el principio de igualdad entre las partes. As por ejemplo, no puede mantenerse el principio de la inalterabilidad de los contratos ya que la Administracin puede: introducir modificaciones en ellos que son obligatorias, con ciertos lmites, para el contratista; ejecutar el contrato por s o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, en forma directa, unilateral y por cuenta de ste (ejecucin con sustitucin del contratista); dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de incumplimiento, cuando las necesidades pblicas lo exijan. A criterio de Roberto Dromi, esta desigualdad tiene su origen "en la desigualdad de propsitos perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin econmico privado se opone y antepone un fin pblico o necesidad pblica colectiva que puede afectar su ejecucin"79. Los contratos administrativos contienen clusulas exorbitantes que son inusuales e inadmisibles en los contratos privados, porque rompen el principio de igualdad de los contratantes; o que incluidas en un contrato comn podran ser consideradas inclusive como ilcitas, por exceder el mbito de la libertad contractual. Derechos y Obligaciones Personales.- Una caracterstica fundamental del contrato administrativo es que los derechos y obligaciones respecto del contratista son de carcter personal, "intuito personae", por lo que es prohibido, en principio, la transferencia de los derechos contractuales, salvo autorizacin expresa "ab initio". Es decir, en estos contratos "interesa fundamentalmente la persona del contratista; es por ello que la Administracin debe asegurarse de sus capacidades tcnicas, econmicas y jurdicas. Esta caracterstica determina que el contrato administrativo resulte intransferible"80. Igual prohibicin rige respecto de la subcontratacin, por la que un tercero ejecuta el contrato por cuenta y orden del contratista. Sin embargo, en el Modelo de Documentos Precontractuales de la Contralora General del Estado, se establece un acpite en las Condiciones Generales del Contrato y en el propio Proyecto de contrato, referente a un porcentaje mximo de subcontratos que puede realizar el contratista previa autorizacin expresa del Contratante. Efectos Respecto de Terceros.- En derecho pblico, los contratos de la Administracin pueden, en ciertos casos, ser opuestos a terceros; tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes. Por ejemplo, en las concesiones de obra pblica, el concesionario tiene derecho a exigir de ciertos terceros el pago proporcional de la obra (contribuciones de mejoras, peajes, etc); en las concesiones de servicio pblico el concesionario puede adquirir atribuciones de carcter policial, como el derecho de expropiar o de imponer servidumbres administrativas, etc. lo cual incide respecto de terceros. Clasificacin de los Contratos Administrativos
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DROMI, Roberto, Derecho Administrativo", Sptima Edicin Actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, p.352 RGIMEN DE CONTRATOS PBLICOS, Tomo 1, Ediciones Legales, 2001, p. 21
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Los contratos administrativos propiamente dichos han sido clasificados por los tratadistas tomando en cuenta la prestacin u objeto, se diferencian as! los de atribucin (concesin de uso de dominio pblico) y contratos de colaboracin (concesin de un servicio pblico). Contratos de Atribucin.- Son los contratos de concesin de: minas, hidrocarburos, zonas de playas, etc. Cada uno est norma do por leyes especiales y en todos se atribuye el uso, la explotacin o goce de un bien o actividad declarados como de propiedad o explotacin reservada al Estado, Contratos de Colaboracin.- Normados en primer trmino por la "Ley de Modernizacin del Estado, privatizaciones y prestacin de servicios pblicos por parte de la iniciativa privada", "Surgen como respuesta al nuevo concepto del papel del Estado y a la tendencia des monopolizadora y de transferencia a los particulares de reas asignadas tradicionalmente a aquel"81. Es caracterstica de los contratos de colaboracin la delegacin que hace el Estado al administrado; En virtud de ella el concesionario o delegado presta un servicio o ejecuta una obra determinada, y, la contra prestacin por esa obra o servicio est dada por el pago de un peaje, pontazgo o tarifa y no por un precio. Forman parte del grupo de contratos de colaboracin los siguientes: los de concesin de obra pblica, concesin de servicios aduaneros, concesin de frecuencia. Segn el Rgimen de Contratos Pblicos, publicado por Ediciones Legales, los contratos de ejecucin de obras, adquisicin de bienes y prestacin de servicios no regulados por la Ley de Consultara y que forman parte del mbito de aplicacin de la Codificacin de la Ley de Orgnica del Sistema Nacional Contratacin Pblica; y, prestacin de servicios especializados o de consultora, regulados por la Ley de Consultora, no pertenecen a ninguna de las categoras antes mencionadas, toda vez que stos no son contratos de atribucin ni de colaboracin, ms bien son tpicos contratos administrativos en los cuales el Estado est revestido de poder, de imperio y por ello participan de los caracteres propios de aquellos, como son: formalismo, prerrogativas, derechos y obligaciones personales. Para el tratadista Roberto Dromi los contratos administrativos, de acuerdo a su naturaleza, se clasifican en: empleo pblico o aquel que se celebra entre la organizacin administrativa y el sujeto particular para que integre las estructuras de la administracin pblica y ejerza las funciones especificas para las cuales es contratado; obra pblica o aquel a travs del cual el Estado o entidades pblicas no estatales, indirectamente, a travs de terceros llevan a cabo una obra pblica, entendiendo por sta a una obra artificial producto del trabajo humano, es decir que no es resultado de la naturaleza; concesin de obra pblica o aquel por el cual, para la ejecucin de una obra pblica, la administracin contrata a una empresa para que realice dicha obra y no paga un precio por ella, sino que la remunera otorgndole la explotacin de la nueva obra construida durante un plazo determinado; concesin de servicio pblico o aquel por el cual el Estado encomienda a una persona, fsica o jurdica, privada o pblica, la organizacin y la prestacin de un servicio pblico por un determinado lapso; suministro, a travs del cual la administracin se provee de elementos necesarios para su desenvolvimiento. Para Dromi existen tambin otros contratos administrativos, tales como: concesin de uso de bienes de dominio pblico, transporte, locacin, compraventa, fianza, mandato, depsito, mutuo hipotecario, contratos aleatorios, cuasicontratos administrativos, fideicomiso y leasing. Formacin y Rgimen Jurdico del Contrato Administrativo Formacin del Contrato Administrativo A criterio de Sayagus Laso, la formacin de la voluntad administrativa .se realiza siguiendo determinados procedimientos que pueden ser ms o menos complejos y que se hallan establecidos en
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RGIMEN DE CONTRATOS PUBLICAS, Tomo 1, Ediciones Legales, 2001, p, 24
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las leyes y reglamentos 82. El cumplimiento estricto del procedimiento es un deber de la administracin y tiene indudable trascendencia, pues su violacin constituye una irregularidad que puede viciar el acto o contrato. La actividad contractual debe desarrollarse "dentro de criterios de planeacin administrativa y financiera, los planes y programas para tener cumplido efecto requieren del apoyo logstico y de la consecucin de los bienes y servicios que coadyuven a satisfacer las necesidades sociales que se consideran prioritarias segn polticas pblicas e institucionales83. Segn Roberto Dromi, el contrato se forma por la concurrencia de dos voluntades; una de ellas la de la Administracin, sujeto imprescindible en el contrato administrativo. La formacin de la voluntad de la Administracin Pblica "recorre una serie de etapas, cumplidas por distintos rganos. La seleccin del contratista de la Administracin est sujeta a las normas que instauran distintos procedimientos especiales y reglados a tales fines. La libre eleccin del contratista es una excepcin"84. La formacin de la voluntad de la administracin se expresa a travs de diversos procedimientos, tales como: Procedimientos Administrativos de Contratacin.- Son procedimientos especiales, conformados por reglas que rigen la intervencin de los administrados interesados en la preparacin o impugnacin de la voluntad administrativa. El procedimiento de formacin de la voluntad administrativa contractual (precontractual) no debe confundirse con el contrato propiamente dicho, que es el resultado del encuentro de esa voluntad con la del contratista, que puede ser persona natural o persona jurdica, privada o pblica. El vinculo contractual nace cuando se enlazan la voluntad de la Administracin Pblica y la del contratista, por el procedimiento legal previsto al efecto. En nuestra legislacin, concretamente en la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en su artculo 4, se establecen los procedimientos comunes para la adquisicin de bienes muebles, la ejecucin de obra, la prestacin de servicios no regulados por la Ley de Consultora, el arrendamiento mercantil, los mismos que se aplicarn de conformidad con la cuanta del correspondiente presupuesto referencia!. As tenemos: licitacin, cuando la cuanta supere el valor que resulte de multiplicar el coeficiente 0.004 (cuatro cienmilsimos) por el monto del Presupuesto Inicial del Estado (PIE); concurso pblico de ofertas, cuando la cuanta no excede el rango previsto para licitacin, pero supera el valor que resulte de multiplicar el coeficiente 0.0002 (dos cien milsimos) por el PIE. Para los contratos descritos anteriormente cuya cuanta sea inferior al valor que resulte de multiplicar el dos cien milsimos por el PIE, no se sujetarn a los procedimientos precontractuales comunes (licitacin y concurso pblico de ofertas), pero, para celebrar los contratos respectivos, se observarn las normas reglamentarias dictadas por cada uno de los organismos contratantes. Procedimiento Administrativo de Preparacin de la Voluntad Contractual.- Los actos, hecho, reglamentos y simples actos administrativos, dictados o ejecutados en la preparacin de la voluntad administrativa contractual, se incorporan unitariamente, aunque de manera separable, en el procedimiento administrativo de conformacin de la voluntad contractual. Por esta razn, se considera que las reglas y principios que rigen la intervencin de los interesados en el procedimiento administrativo son tambin aplicables a la actividad administrativa precontractual, (llamada tambin de preparacin de la voluntad) y contractual propiamente dicha (o de ejecucin de la voluntad).
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SAYAGUS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo 1", 8& Edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, p. 540 MESA NIEVES Luis Eduardo, "La actividad contractual y la responsabilidad en la Administracin Pblica, Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, 2002, Medelln, p. 119 DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", Sptima Edicin Actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, p. 356
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El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual "se integra, adems, con la actividad que despliega a ese efecto el futuro contratista de la Administracin Pblica" 85. Por lo expuesto, en la actividad precontractual encontramos tambin actos y hechos jurdicos privados, como la compra de pliegos o documentos precontractuales, la presentacin de la oferta, el retiro o desistimiento de la oferta, la constitucin de la garanta, la solicitud de inscripcin en los registros respectivos, la formulacin de observaciones e impugnaciones en el acto de apertura, etc. Por lo tanto, la seleccin del contratista por cualquier procedimiento: licitacin, concurso pblico de ofertas, procesos establecidos en las normas reglamentarias de las entidades pblicas, remate pblico. Etc., no se agota en un acto administrativo nico, sino que es el resultado de varios actos, hechos, reglamentos y simples actos administrativos, que reciben concurrencia y colaboracin de los particulares por medio de actos y hechos jurdicos privados, siempre que el oferente sea una persona privada. Igualmente, debe observarse el procedimiento precontractual an en la modalidad establecida en la Codificacin de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en el artculo 6, que trata de los contratos que se exceptan de los procedimientos precontractuales comunes, como son la licitacin y el concurso pblico de ofertas. Entre ellos se incluye la letra k) referente a los contratos que celebren el Estado con entidades del sector pblico, con la obligacin de la mxima autoridad o representantes legales de las entidades de observar los requisitos legales para su perfeccionamiento y ejecucin, incluidos los previstos en el artculo 60 de dicha Ley, como la determinacin de la causa para la celebracin del contrato sin licitacin ni concurso, y la seguridad de que el contratista tenga solvencia legal, tcnica, econmica, rinda garantas suficientes, y que el contrato convenga a los intereses nacionales e institucionales. Actividad Precontractual.- Es un conjunto de actividades previas, caracterizadas por la conjuncin de voluntades de los interesados tendientes a establecer una fluida comunicacin reciproca, direccionada a anticipar los acuerdos que conducirn a la firma del contrato. El artculo 76 del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva se refiere a la formacin de los contratos administrativos y distingue dos fases: la precontractual y la contractual o de ejecucin. En igual sentido el artculo 3 de la Codificacin de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica seala que "Esta Ley regula los procedimientos de las etapas precontractuales y de contratacin. Los procedimientos, a su vez son comunes y especiales. Al finalizar el procedimiento precontractual debe surgir un vnculo contractual con la resolucin administrativa de adjudicacin al oferente que mejores condiciones ofrezca a los intereses de la institucin y del pas. Por ello, todo procedimiento licitatorio, gesta una decisin del Estado, emitida a travs de un rgano en ejercicio de la funcin administrativa, y la adjudicacin es as precisamente el acto por el cual el licitante determina, reconoce, declara y acepta la propuesta ms conveniente, poniendo de esa manera fin al procedimiento licitatorio o etapa precontractual. En otros trminos "es el acto determinante del otro sujeto de la relacin contractual, que completa el ciclo generador del acuerdo de voluntades86. La voluntad administrativa en la fase de la adjudicacin, se forma en base a la integracin conjunta, coordinada y debidamente actuada de los diversos actos y hechos administrativos, y simples actos de la administracin, los mismos que constituyen expresiones concretas de voluntad, a travs de un procedimiento que prepara y gesta un contrato administrativo, procedimiento previo, en donde prima la demanda del Estado, las propuestas de los oferentes, el desarrollo de los distintos actos y, sobre todo, el acto definitivo de eleccin que es la adjudicacin.
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DROM1, Roberto, "Derecho Administrativo", Sptima Edicin Actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, p.357 DROMI, . Roberto, "La Licitacin Pblica, 28. Edicin, Editorial Astrea, de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1977, p. 389.
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Con los elementos de juicio necesarios, el rgano administrativo competente decide cual es la oferta ms ventajosa a los intereses del Estado. Aceptada una oferta y notificada al oferente con la adjudicacin de la misma, queda perfeccionada la voluntad administrativa del Estado que, como indiqu anteriormente, se inicia con la decisin de la entidad administrativa de iniciar una obra, adquirir un bien o solicitar la prestacin de un servicio, y culmina con la adjudicacin, que es la consecuencia de toda la serie de actos y hechos previos que en su conjunto son la causa de todo el proceso precontractual. Rgimen Jurdico Del Contrato Administrativo El rgimen jurdico de la funcin administrativa comprende las formas jurdicas y los principios jurdicos del obrar administrativo estatal. Las formas jurdicas son "los modos de exteriorizacin de la funcin administrativa. La actividad de la Administracin se materializa o canaliza en actos jurdicos (declaraciones de voluntad) y hechos jurdicos (operaciones materiales)"87. Los actos jurdicos son declaraciones de voluntad, conocimiento u opinin, destinados a producir efectos jurdicos, es decir el nacimiento, modificacin o extincin de derechos y obligaciones. A los actos jurdicos de la Administracin "preferimos denominarlos actos de la Administracin (actos administrativos tpicos, reglamentos, contratos administrativos, simples actos administrativos)" 88. Los hechos jurdicos son actuaciones materiales u operaciones tcnicas de la Administracin que producen efectos jurdicos, generando derechos y deberes, ejemplo la demolicin de un edificio por la autoridad administrativa, por razones de seguridad, sin la decisin previa del rgano competente; el agente de polica que se lleva con la gra un vehculo mal estacionado, etc. En sntesis, la actividad de la Administracin est constituida por actos y hechos administrativos, regulados por el derecho pblico, sin perjuicio de la aplicacin de las normas del derecho privado, especialmente cuando deviene de textos expresos o por analoga, cuando, no habiendo norma expresa de derecho pblico aplicable, la situacin administrativa planteada es semejante a las situaciones privadas. Hay actos y contratos que se regulan exclusivamente por el derecho administrativo (actos de imposicin tributara, concesin de servicios pblicos) y otros que se rigen primordialmente por el derecho privado (arriendo de inmuebles). Es indiscutible que, como regla general, los actos y hechos administrativos son regulados por el derecho pblico, dada la personalidad nica, siempre pblica" del Estado. En sntesis, el contrato administrativo, como forma jurdica administrativa, "es toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos jurdicos, entre dos personas, de las cuales una est en ejercicio de la funcin administrativa"89. A criterio del tratadista Roberto Dromi, el contrato pblico o el negocio jurdico de derecho pblico, es un acuerdo creador de relaciones jurdicas por el simple consentimiento de adhesin del particular a relaciones previamente establecidas por la Administracin. Concuerda con este criterio el ilustre jurisconsulto ecuatoriano, Ramiro Borja y Borja, quien sostiene que el contrato administrativo se caracteriza como contrato de adhesin, ya que "quienes pretenden celebrarlo, encuentran un texto predeterminado, que han de aceptar totalmente o rechazar; aunque ese
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DROMI, Roberto, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, p. 44 DROMI, Roberto, dem. 89 DROMI, Roberto, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, p. 45
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texto est puntualizado por aquel que obra en calidad de rgano estatal (una de las partes), y as, de considerarlo, se llega a que el contrato administrativo pertenece a la especie del contrato de adhesin..."90 En consecuencia, podemos decir que "el contrato administrativo es el convenio de voluntad celebrado entre la administracin con un particular para asegurar el funcionamiento de un servicio pblico. Todo contrato produce efectos jurdicos91. De otra parte, a decir de Enrique Sayagus Laso, "la administracin no siempre procede por va unilateral, mediante actos administrativos; con frecuencia procura llegar a un entendimiento con los particulares, celebrando acuerdos de muy distinta naturaleza, es decir actos plurilaterales92, aunque generalmente dichos acuerdos son bilaterales es decir en su formacin intervienen solamente dos voluntades-. Igualmente pueden formalizarse tales acuerdos entre entes pblicos. Pero la mayora de dichos acuerdos configuran actos contractuales o contratos propiamente dichos. Existen acuerdos que no constituyen contratos y que hemos denominado convenios o convenciones que difieren de aquellos en su contenido. Un ejemplo tpico lo constituyen los acuerdos en re entes municipales para organizar en comn un servicio pblico u organizar proyectos mancomunados. No obstante pueden aplicrseles la mayor parte de las reglas que rigen para los contratos. Pero, insistiendo en el anlisis de los contratos administrativos, y al estudiar los vnculos contractuales de la administracin, surge como cuestin previa establecer si existen o no contratos administrativos distintos de los contratos de derecho privado y, en caso afirmativo, cual es el criterio para distinguir unos de otros. Sin embargo existen divergencias en el derecho positivo de varios pases, que en algunos lleva a considerar como administrativos los contratos que en otros se reputan de derecho privado. Tambin influye la permanente evolucin del derecho pblico, que ha dado lugar a que se admita actualmente como reguladas por el derecho administrativo actividades calificadas antes como de derecho privado. El problema radica tambin en que, incluso en los contratos administrativos ms tpicos, hay lugar para cierta aplicacin de los principios del derecho privado, as como en los contratos ms caractersticos de derecho privado celebrados por la administracin, deban aplicarse ciertas reglas del derecho administrativo. Segn Sayagus Laso, existe el criterio generalizado de varios tratadistas latinoamericanos y en el derecho de varios pases europeos que la administracin puede dictar actos unilaterales as como celebrar contratos administrativos y, adems, vincularse contractual mente segn las normas del derecho privado. Pero hay marcadas divergencias en la delimitacin de esos tres modos de actuar, lo cual hace imprescindible distinguir los contratos de derecho privado de los contratos administrativos y stos de los actos unilaterales. No obstante, en trminos generales puede decirse que entre los principales contratos administrativos tenemos los de construccin de obras pblicas, suministros y concesin de servicios pblicos. A decir del referido tratadista, existe tambin el criterio que all donde la administracin acta, la relacin jurdica es siempre pblica y por lo tanto, segn sea unilateral o bilateral, habr acto o contrato administrativo. Se descarta as la posibilidad de vnculos civiles o comerciales, aunque se reconoce que ciertos contratos admiten en mayor o menor grado la aplicacin del derecho privado. "En algunos casos el vnculo jurdico es exclusivo del derecho pblico, ya que no aparece -ni puede aparecer- en el derecho privado por tratarse de figuras jurdicas insusceptibles de ser utilizadas entre particulares... siendo lgico que el vnculo jurdico se regule fundamentalmente por el derecho pblico y que solamente en ciertos aspectos puedan aplicarse determinados principios generales del derecho privado 93. Cita como ejemplo
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BORJA Y BORJA, Ramiro, "Teora General del derecho Administrativo", Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1985, p, 189 RGIMEN DE CONTRATOS PBLICOS, Tomo 1, Ediciones Legales, 2001, p.20 SAYAGUS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo 1", Octava Edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, p. 521 SAYAGUS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo 1", Octava Edicin, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2002, p. 529
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a la concesin de servicio pblico, ya que en el derecho actual no se concibe que un particular otorgue una concesin de servicio pblico, toda vez que solo puede hacerla la administracin. Al respecto, Roberto Dromi sostiene que los contratos del Estado, "contratos de la Administracin o contratos administrativos., estn regidos predominantemente por el derecho pblico y con un rgimen jurdico nico; y, que no hay contratos civiles de la Administracin; que, por principio, todos son de derecho pblico, sometidos a reglas especiales. No obstante hay ciertos contratos regidos en parte por el derecho privado, as por ejemplo" ...estn ms prximos al derecho civil (ms lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesin, permuta, donacin, locacin, compraventa, mandato, depsito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, estn ms cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o funcin pblica, emprstito, concesin de servicios pblicos, concesin de obras pblicas, obra pblica y suministro94. En el Rgimen de Contratos Pblicos, se seala que en la legislacin ecuatoriana existen los siguientes mbitos de regulacin de los contratos administrativos: a)General.- Regulado por la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, cuerpo legal aplicable por analoga aun para los contratos excluidos de la misma, cuyo objeto sea la adquisicin de bienes, ejecucin de obras y prestacin pe servicios, excepto los de consultora. b)Especial.- En la que se incluyen los siguientes contratos: Los de consultora, regidos por la Ley de Consultora; Aquellos de concesin o delegacin de obras pblicas, servicios pblicos o de actividades econmicas reservadas al Estado, regidos por la Ley de Modernizacin, privatizaciones y prestacin de servicios pblicos por parte de la iniciativa privada; la Ley para la construccin y mantenimiento de obras pblicas como autopistas, puentes, tneles, estacionamientos, similares y la de transporte terrestre; Los de concesin de servicios aduaneros, normados por la Ley Orgnica de Aduanas; Los de concesin de explotacin y aprovechamiento de recursos naturales o de bienes declarados de exclusiva explotacin estatal regidos por leyes especiales: Ley de Hidrocarburos, Ley de Minera, Ley Especial de Telecomunicaciones, Ley de Aguas, Ley Bsica de Electrificacin, Ley General de Puertos, etc. Los de crdito pblico interno y externo, normados por la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal, etc."95. Similitudes y Diferencias del Contrato Administrativo con el Contrato Civil. Miguel A Bercaitz analiza los distintos criterios de diferenciacin y las teoras elaboradas para distinguir los contratos administrativos de los contratos civiles, los cuales se resumen a continuacin: a) Criterio Subjetivo El criterio subjetivo consiste en comprobar si en el contrato es parte la Administracin del Estado. No se requiere necesariamente que sea el Poder Central del Estado, sino una persona jurdica pblica perteneciente a la Administracin Pblica. De acuerdo al criterio subjetivo, basta dicha condicin para que se produzca la contratacin administrativa; y ste es el criterio seguido por el antiguo profesor francs Laferriere en su obra "Tratado de la Jurisdiccin Administrativa", y tambin por el profesor brasilero Brandao Calvalcanti. b) Criterio de la Jurisdiccin:
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DROMI, Roberto, "Manual de Derecho Administrativo", Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Desalma, Buenos Aires, 1987, p.236 RGIMEN DE CONTRATOS PUBLICAS, Ediciones Legales, Tomo 1, 2001, pp. 24 Y 25.
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El criterio de la jurisdiccin sostenido por Adolfo Merkl en su obra: "Teora General del Derecho Administrativo", consiste en establecer que hay contratacin administrativa en aquellos casos en que compete conocer a la jurisdiccin administrativa por disponerlo un precepto legal; por haberse pactado o por decidirse jurisdiccionalmente, por sus modalidades propias, que corresponden a la jurisdiccin administrativa. c) Criterio Formal: El criterio formal se ha sustentado en el procedimiento empleado por la administracin pblica para su concertacin, como explica el profesor Fernndez de Velasco. d) Teora del servicio pblico: En lo que respecta a la teora del servicio pblico, segn Len Duguit, lo que importa es el fin; por consiguiente, si el contrato tiene como fin un servicio pblico o contribuye a un servicio pblico, pues all hay contratacin administrativa. Len Duguit compara, como ejemplo, el contrato comercial con el contrato civil y manifiesta que "la diferencia formal y de otro orden no es mayor, pero si en cuanto al fin; agrega que cuando el fin es comercial, evidentemente hay un contrato comercial diferenciado de la contratacin civil. Igualmente pasa, dice, con el contrato de carcter administrativo en el cual el fin es el servicio pblico96. e) Teora del Contrato Administrativo por su naturaleza: Len Blum desarrolla la doctrina de los contratos administrativos por su naturaleza, afirmando que: "Es necesario que ese contrato por s mismo y por su naturaleza propia, sea de sos que slo pueda concluir una persona pblica97. f) Teora por el fin de la utilidad pblica: La teora del fin de utilidad pblica coincide en algo con la teora del servicio pblico. Por ejemplo, Cario Ferrar manifiesta: "que lo determinante del contrato administrativo es una prestacin de utilidad pblica, sin perjuicio de otros elementos que lo integran, como la intervencin de un sujeto de derecho pblico y la posibilidad de que la administracin pueda variar unilateralmente el convenio98. Esta teora es tambin de Gabino Fraga, el conocido maestro de la Universidad de Mxico, quien sostiene que el contrato administrativo rene, en realidad, requisitos ms completos como son el fin de utilidad pblica o sea una prestacin de utilidad pblica, la intervencin de un sujeto de derecho pblico y adems que la administracin pueda variar unilateralmente el convenio. g) Teora de la clusula exorbitante del derecho comn: Luego, la teora de la clusula exorbitante establece que en la contratacin administrativa hay clusulas especiales que exorbitan el Derecho Privado. La diferencia, segn los sostenedores de esta teora, "estriba en la existencia de clusulas especiales insertadas, exorbitantes del Derecho privado que testimonian un rgimen jurdico especial de derecho pblico99. No obstante, la diferencia entre la responsabilidad administrativa y la civil no se restringe al mbito de los actos y hechos, tambin se extiende al mbito contractual, en el que puede verificarse de manera
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DUGUIT, Len, citado por Roberto Dromi, en" Derecho Administrativo", Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, p.348 BLUM, Len, citado por Roberto Dromi, dem, p. 350 FERRAR. CARIO, citado por Roberto Dromi, en " Derecho Administrativo", Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 1987, p.357 DROMI, Roberto, dem, p. 357
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evidente la distincin entre estos dos sistemas de responsabilidad. As por ejemplo, en materia de contratos administrativos, el Estado tiene una responsabilidad especial, ajena al derecho comn, cuando se le impone la obligacin de restablecer lo que se ha denominado el equilibrio econmico financiero del contrato. En efecto, en toda contratacin rige el llamado principio de riesgo y ventura, conforme al cual el contratista tiene la obligacin de soportar los riesgos de prdida, destruccin o deterioro de la obra hasta tanto sta no-sea entregada. Sin embargo, este principio, por virtud de la obligacin que tiene el Estado de mantener el equilibrio econmico de la contratacin, no aplica en materia de contratos administrativos. El fundamento jurdico de este derecho, reconocido al contratista de la Administracin en materia de contratos administrativos, radica en los fines de inters pblico que dan lugar a la contratacin administrativa, y en el papel que tiene aqul al constituirse en un colaborador activo para el logro de dichos fines. Si bien es cierto que cuando se otorgaron las prerrogativas exorbitantes, se lo hizo en orden a preservar el bien pblico, no es menos verdad que dichas prerrogativas estn enmarcadas dentro de ciertos lmites razonables. Esto implica que, en el caso de ir ms all de las normas del derecho administrativo, en clara violacin de los derechos del contratista por no cumplimiento, por parte del ente administrativo, de las clusulas bsicas del contrato, el ente administrativo ser sujeto de sanciones legales. En opinin de Roberto Dromi el contrato administrativo o contrato de la Administracin tiene elementos comunes al contrato de derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de los distintos intereses que afecta y de su rgimen jurdico propio. Muchos tratadistas coinciden en que el contrato administrativo no se diferencia en su estructura de los contratos de derecho privado, sin embargo ste presenta particularidades especiales que lo distinguen como tal, del mismo modo en el proceso de formacin de los contratos de derecho pblico existen notas distintivas que otorgan a estos contratos una singularidad que resulta de la participacin de la administracin pblica como parte contratante. Si bien en todo contrato existen requisitos de fondo y de forma que deben cumplirse para su existencia y validez, existen algunas diferencias entre contrato administrativo y contrato civil que, finalmente, es necesario aclarar. - En cuanto al sujeto, en los contratos administrativos una de las partes es la administracin central, institucional o seccional; y la otra parte, una persona particular. En los contratos administrativos son los gobernantes y funcionarios de mayor jerarqua los que representan al sector pblico en la celebracin de un contrato; en los contratos civiles son las personas naturales o jurdicas de derecho privado las que concurren a la celebracin de un acto o contrato. - En cuanto al objeto, en los contratos administrativos la adjudicacin de una obra, la adquisicin de bienes o la prestacin de servicios persiguen satisfacer una necesidad de carcter general, de inters pblico, en tanto que en los contratos civiles persiguen satisfacer un inters particular e individual. - En cuanto a la forma, en los contratos administrativos se encuentran establecidas condiciones y requisitos precontractua.les y contractuales reglados y especficos que hay que cumplir para la existencia y validez de los mismos y en garanta de los derechos de las' personas; en los contratos civiles existen requisitos generales y comunes para las partes.
En cuanto al rgimen jurdico, los contratos administrativos se rigen por la Ley de Orgnica del Sistema Nacional Contratacin Pblica y su Reglamento, Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, Ley de Modernizacin del Estado y su Reglamento, Ley de Presupuesto del Sector Pblico, Reglamentos especiales, as como el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva; los contratos civiles se rigen por leyes generales, como el Cdigo Civil. Los contratos administrativos pertenecen al Rgimen Jurdico de Derecho Pblico, mientras los contratos civiles, pertenecen al Rgimen Jurdico de Derecho Privado.
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Los caracteres bsicos de los contratos administrativos son: a) Limitacin de la libertad de las partes, pues el fin pblico limita la autonoma de la voluntad de los rganos administrativos y asume frente a los particulares, generalmente, la forma de un contrato de adhesin. b) Desigualdad jurdica de las partes provocada por la subordinacin jurdica del co-contratante particular, frente a la administracin. c) Mutabilidad del contrato que debe adaptarse a las necesidades pblicas colectivas a medida que cambian las condiciones existentes al momento de celebrarse. d) Flexibilidad del contrato, lo que permite contemplar a la vez la satisfaccin de las necesidades pblicas colectivas y los legtimos intereses del co-contratante en su aspecto econmico. e) Extensin de los efectos del contrato a terceros que no han sido parte de l. Sin embargo, de lo sealado anteriormente es importante anotar que la administracin pblica, al mismo tiempo que celebra contratos administrativos propiamente dichos, puede tambin acordar contratos de derecho privado, civil o comercial, posibilidad esta ltima- que resulta de la necesidad de no aplicar el rigor propio del derecho administrativo a actos cuyo contenido estara reglado por el derecho comn. An cuando para algunos tratadistas el derecho privado podra excepcionalmente aplicarse en la actuacin de los rganos administrativos, pero, tal circunstancia no autoriza a concluir que en esos supuestos se est ante actos jurdicos de derecho privado, puesto que lo que ocurre, en verdad, es que el derecho privado se aplica solo al objeto del acto dictado por la administracin, mientras que el derecho pblico siempre se aplicara en cuanto a la competencia, la voluntad y la forma de dichos actos. En consecuencia, no hay actos de derecho privado realizados por la administracin, sino, a lo sumo, actos mixtos, regidos en parte por el derecho pblico (competencia, voluntad, forma) y en parte por el derecho privado (objeto). De lo dicho se puede concluir que, si bien es cierto, tanto los contratos administrativos como los civiles, tienen casi un mismo camino que seguir en lo que se refiere a las clusulas contractuales, no es menos cierto tambin, que entre uno y otro existen marcadas diferencias que los caracterizan (1) (1) Tesis doctoral Dra. Raquel Sempertegui Riofro..
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3.3.- LAS CAPACIDADES, INHABILIDADES Y NULIDADES DE LA CONTRATACIN PBLICA
Dra. Rebeca Aguirre de Espinoza Mg.Sc.
9.1.- INTRODUCCIN. La capacidad para contratar la tienen los Ministros, directivos mximos de organismos el Estado que tengan presupuesto descentralizado. Los Ministros de Estado y los representantes legales de las, entidades del sector pblico, podrn delegar la celebracin de los contratos a funcionarios de las entidades o dependencias a su cargo o entidades u organismos a ella adscritos, o bien a funcionarios del servicio exterior o de otras entidades del sector pblico, segn el caso, si los contratos deben celebrarse en un lugar en la que la entidad contratante no tenga oficina permanente. La inhabilidad general est determinada por qu no podrn celebrar contratos con el Estado o con entidades del sector pblico el Presidente, el Vicepresidente de la Repblica, los Ministros de Estado, los Legisladores los Presidentes o representantes 1egales del sector pblico con mbito de accin nacional, los Prefectos, Alcaldes y Presidentes de Consejo; quienes hubieren negado a celebrar contratos, as como tambin incumplido los contratos celebrados con el Estado o entidades del sector pblico; los que hayan celebrado contratos estando inhabilitados; y, los deudores morosos con el Banco Nacional. Las Inhabilidades especiales que impiden que pueda celebrarse contratos se refieren a : los Consejeros Provinciales, las personas naturales o jurdicas que hubieren hecho los estudios o diseo o elaborado los proyectos de obra de ingeniera o arquitectura los miembros o directorios de organismos similares o del Comit de Contrataciones de la institucin convocante, sus cnyuges o parientes hasta, el
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cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, los funcionarios o empleados pblicos que hayan intervenido en la etapa precontractual as como los integrantes de sociedades jurdicas o de hecho relacionadas con el cnyuge o pariente hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad que haya estado vinculadas con la elaboracin, revisin o aprobacin de los documentos precontractuales. La nulidad de contrato se rige por la Ley especial, y por causas de nulidad general de los contratos; como cuando no se hubiera solicitado los informes requeridos por la Ley; cuando solicitados los Informes, se hubiere celebrado el contrato sin uno de ellos o varios de ellos, antes de haberse vencido el trmino previsto; si en el contrato no se recogiere las observaciones formuladas por los funcionarios informantes; y cuando se celebren pese a que uno de los informes previstos en el Art. 65 de esta ley fuere negativo. 9.2.-LOS REQUISITOS DE FORMA y REGISTRO DEL CONTRATO En forma previa a su celebracin, los contratos que hubieren sido adjudicados siguiendo los trmites del concurso pblico, requerirn los Informes del Contralor General del Estado y del Procurador General del Estado, los mismos informes sern necesarios para la suscripcin de los contratos: cuyo monto iguale o exceda la base para el concurso pblico de precios. En la formalizacin de los contratos debemos observar que sern otorgados por escritura pblica por su naturaleza o expreso mandato de la Ley, aun cuando se hallen exonerados de la observancia de los procedimientos precontractuales excepto en los casos previstos en los literales e) y k) del Art. 6 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de contratacin pblica, los dems contratos constarn en documento privado o instrumento pblico a, criterio de la entidad contratante en los contratos de adquisicin de bienes, se aplicar lo dispuesto en el Reglamento General de Bienes del Sector Pblico. Los contratos se celebrarn en el trmino mximo de veinte das con todos a partir de la fecha en que vence el trmino para la emisin de los informes previo a su celebracin, s se requieren stos, o a partir de la fecha de la adjudicados, en caso contrario. El registro del contrato se expresa para efectos del seguimiento y control de la observancia de los contratos celebrados por entidades del sector pblico, stas emitirn a la Procuradura General del Estado y a la Contralora General del Estado sendas copias certificadas de los contratos cuya cuanta sea igual o mayor a la prevista para el concurso pblico de precios. 9.3.-LAS PROHIBICIONES, LAS GARANTAS, LAS RECEPCIONES DE LAS PROHIBICIONES 9.3.1.- Prohibiciones subdividir contratos: El objeto de la contratacin o la ejecucin de un proyecto , no podr ser subdividido en cuantas menores, en forma que mediante la celebracin de varios contratos, se eludan o se pretendan eludir los procedimientos establecidos en esta Ley. La trasgresin de esta norma ser sancionada con la remocin del cargo de los funcionarios que tomaran tal decisin, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar. Se entender que no existe la antedicha subdivisin cuando, al planificar la ejecucin del proyecto o revisar tal planificacin, se hubieren previsto dos o ms etapas especificas y diferenciadas, siempre que la ejecucin de cada una de ellas tenga funcionalidad y se encuentre coordinada con las restantes, de modo que garantice la unidad del proyecto. 9.3.2. Prohibicin de ceder contratos: El contratista no podr ceder la ejecucin del contrato y en caso de encargar a terceros trabajos determinados, no se librar de las obligaciones contractuales.
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9.4. DE LAS GARANTAS Para presentar ofertas, suscribir un contrato, recibir anticipos, el oferente o contratista deber rendir garantas, de conformidad con las disposiciones de esta ley. No existirn las garantas establecidas por la presente Ley en los contratos que celebren el Estado con entidades del sector pblico, stas entre s o aquel y stos con empresas cuyo capital suscrito pertenezca, por lo menos en las dos terceras partes, a entidades de derecho pblico o de derecho privado con finalidad social o Pblica. Sin embargo, el o los funcionarios que tengan a su cargo la ejecucin del contrato respondern, administrativa y civilmente, por su cabal y oportuno cumplimiento. En los contratos de cuanta inferior a ciento cincuenta salarios mnimos vitales generales, se estar a lo previsto en el Reglamento para el Registro de Contratos y Cumplimiento, Registro de Garantas y Rgimen de Excepcin, o normas que lo sustituyan. Para asegurar la celebracin del contrato, al proponente presentar garantas de seriedad de la propuesta en las condiciones y montos sealados en esta Ley. Para seguridad del cumplimiento del contrato y para responder de las obligaciones que contrajeren a favor de terceros, relacionados con el contrato, el adjudicatario, antes de la firma del contrato, rendir garantas por un monto equivalente al cinco por ciento del valor aquel. No se exigir este tipo de garantas en los contratos de compraventa de bienes inmuebles de permuta, de seguro y de adquisicin de bienes muebles que se entregarn al momento de efectuarse el pago. Si por la forma de pago establecida en el contrato, la entidad debera otorgar anticipos de cualquier naturaleza, sea en dinero, giros a la vista u otra forma de pago, el contratista, para recibir el anticipo deber rendir previamente una garanta por igual valor del anticipo que se reducir en la proporcin que se vaya amortizando aquel o se reciban provisionalmente los bienes. Las cartas de crdito no se consideraran anticipos a su pago est condicionado a la entrega - recepcin de los bienes u obras materia del contrato. En los continuos de adquisicin proyectos instalacin de equipo, maquinaria o vehculos o de abras que contemplen aquella provisin o instalacin, para seguir la calidad y buen funcionamiento de los mismos, se exigir, adems, al momento de la suscripcin del contrato y como parte integrante del mismo, una garanta del fabricante que se mantendr vigente de acuerdo con las estipulaciones establecidas en el contrato. De no presentarse esta garanta, el contratista entregar una de las previstas en esta Ley por igual valor del bien a suministrarse, de conformidad a lo establecido en los documentos precontractuales y en el contrato. Cualquiera de estas garantas entrarn en vigencia a partir de la entrega-recepcin del bien. En los contratos de obra, para asegurar la debida ejecucin y la buena calidad de los materiales, adems de la garanta de fiel cumplimiento del contrato, la emitida retendr el 5% del monto de cada planilla antes de los descuentos y lo depositar en nombre del contratista en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda o en la cuenta especial de acuerdo con las regulaciones expedidas para el efecto por la Junta Monetaria. Esta retencin se la har en la moneda que se efectu el pago, y su devolucin por parte del Banco Ecuatoriano de la Vivienda se la har en igual moneda los intereses que produzca estos depsitos en moneda tanto nacional como extranjeras las respectivas tasas que fije la Junta Monetaria pertenecern al contratista y le sern devueltos conjuntamente con el Fondo de garanta. En caso de que la entidad contratante no depositare el fondo de garanta en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, el funcionario respectivo sea pecuniaria y personalmente responsable del dato que su omisin ocasionare los valores depositados en las cuenta a que se refiere este artculo no podrn ser objeto de retencin, secuestro o embargo por parte de terceros. El fondo de garanta servir para reparar o cambiar aquellas partes de la obra, en las que se descubra defectos de construccin, mala calidad o incumplimiento de las especificaciones imputables al contratista. En los procedimientos contractuales y
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de los contratos que celebre el Estado o las entidades del sector pblico, los oferentes o contratistas podrn rendir cualquiera de las siguientes garantas: a)Depsitos en moneda nacional, en efectivo o en cheque certificado, que se consignar en una cuenta especial a la orden de la entidad contratante del Banco Ecuatoriano de la Vivienda, cuyos intereses a la tasa pasiva fijada por la Junta Monetaria para las cuentas de ahorro en dicho banco pertenecern al oferente o al contratista; b)Garanta incondicional irrevocable y de cobro inmediato, otorgada por un banco o compaa financiera establecidos en el pas o por intermedio de ellos; c)Pliza de Seguro, incondicional o irrevocable, de cobro inmediato, emitida por una compaa de seguros establecida en el pas; d) Primer hipoteca de bienes races, siempre que el monto de la garanta no exceda del 60%, del valor del inmueble hipotecado, segn el correspondiente avalo, practicado por peritos designados por la entidad, bajo la responsabilidad solidaria de los peritos y la autoridad que los designe; y, e) Depsito de bonos del Estado de las municipalidades y de otras entidades del sector pblico en certificaciones de la Tesorera General de la Nacin, cdulas hipotecarias, bonos de prenda de otros valores fiduciarios que han sido calificados por la Junta Monetaria. Su valor se computar de acuerdo con su cotizacin en las bolsas de valores del pas al momento de constituir la garanta. Los intereses que se produzcan pertenecern al oferente al contratista. Las garantas que fueren otorgadas por bancos u otras instituciones extranjeras debern presentarse por intermedio de bancos establecidos en el pas, los que representarn y respondern por los primeros en todos los efectos derivados de la correspondiente garanta. Los contratistas tienen la obligacin de mantener en vigencia las garantas otorgadas de acuerdo con su naturaleza y trminos del contrato. La renovacin de las garantas se efectuara con por lo menos cinco das de anticipacin a su vencimiento; caso contrario la entidad las har efectivas. El funcionario del Estado o de la entidad del sector pblico contratante, que por su accin hubiese ejecutado u ordenado ejecutar indebidamente una de las garantas establecidas por la presente Ley ser solidaria, personal y pecuniariamente responsable por dicha accin. En igual responsabilidad incurrir cuando por sumisin no se ejecutan una garanta, existiendo causa legal para ello. Los derechos del Estado o de las entidades del sector pblico relacionados con las garantas previstas en Esta y, tendrn preferencia sobre todo otro crdito. En los contratos de ejecucin de obras, la garanta de fiel cumplimiento se devolver el momento de la entrega en recepcin definitiva, real o presunta, y el fondo de garanta ser devuelto a la entregar recepcin provisional, real o presunta. En los contratos de adquisicin de bienes, las garantas se devolvern a la firma del acta de recepcin definitiva. En los dems casos, se estar a lo estipulado en el contrato, si por la naturaleza del contrato hubiere la posibilidad de recepciones parciales, las garantas se reducirn en igual porcentaje que dicha recepcin parcial. 9.5.-DE LAS RECEPCIONES En los contratos de adquisicin de bienes y de prestacin de servicios estar una sola recepcin que se producir de conformidad con lo establecido en el contrato y tendr los efectos de recepcin definitiva. En la fecha de esta recepcin se devolvern las garantas otorgadas la excepcin de la garanta tcnica prevista en el Art.75 de esta Ley. En los contratos de ejecucin de obras estarn una recepcin provisional y una definitiva. La recepcin provisional se realizar cuando, terminada la obra el contratista comunique el escrito a la entidad
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contratante tal hecho y le solicite que se efecte dicha recepcin. Se iniciar dentro del plazo establecido en el contrato no de haberse estipulado ese plazo en el contrato, se comenzar en el trmino de quince das, contados desde la fecha en que la entidad recibi la referida comunicacin. Dentro del plazo convenido o dentro del trmino sealado en el inciso anterior, la entidad contratante podr realizarse a efectuar la recepcin provisional, sealando concretamente las razones que tuviera para su negativa y justificndolas. Si la entidad contratante no formulara ningn pronunciamiento ni iniciare recepcin provisional dentro de los perdidos determinados en el inciso, anterior, se considerar que la recepcin provisional se ha efectuado, para los fines el contratista pedir al juez competente que se notifique a la entidad indicando que ha operado la recepcin provisional presunta. En todo caso, la entidad contratante tendr facultad de presentar reclamaciones desde la fecha de recepcin provisional, real o presunta, hasta la recepcin definitiva. Si por la naturaleza del proyecto es posible la utilizacin funcional de partes o unidades de la obra contratada y se ha previsto en el contrato, en admisibilidad de entregas parciales, podrn realizarse recepciones para fines provisionales de la obra que constan no necesariamente en el acta respectiva. Esta recepciones tendrn por efecto permitir a la entidad contratante la utilizacin de partes o unidades e entregadas de la obra, en los trmino previstos en el contrato Transcurridos los seis meses de la recepcin la que se refiere este artculo, quedarn extinguidas las: obligaciones que el contratista deba cumplir el periodo, segn el convenio, y podrn reducirse las garantas respecto a la parte de la obra objeto de esta entrega recepcin. Dentro de los seis meses posteriores a la recepcin provisional parcial, la entidad contratante podr formular cualquier reclamo respecto a la obra objeto de la entrega. Igualmente la entidad podr ejercer los derechos previstos por la Ley respecto a las responsabilidades del contratista por vicios de construccin la recepcin definitiva se efectuar previa solicitud del contratista, dentro del plazo previsto en el contrato, plazo que no ser menor de seis meses, contados desde la recepcin provisional, real o presunta de la Totalidad de la obra, ser suscrita por las parte contratantes siempre que no existan reclamos con relacin a la obra. Dentro del trmino de quince das contados desde la fecha de la indicada solicitud del contratista, la entidad podr negarse a efectuar la Recepcin definitiva sealando concretamente las razones que tuviere para ello y justificndolas. Si la entidad no hiciere ningn pronunciamiento ni iniciara la recepcin definitiva una vez expirado el trmino sealado se considerar que tal recepcin definitiva se ha efectuado para cuyos fines el contratista pedir al juez competente que se notifique a la entidad indicando que se ha operado la recepcin definitiva presunta. Operada la recepcin definitiva, la entidad contratante tendr el lapso previsto por el contrato; y, en defecto de ello, el trmino de treinta das podr efectuar la liquidacin del contrato. Si no lo hiciere, el contratista podr preguntar su liquidacin a la entidad. Si no se suscribe el acta de la liquidacin tcnico-econmica en un nuevo trmino de treinta das el contratista notificar judicialmente con su liquidacin a la entidad contratante. La liquidacin as notificada servir de base para el reclamo administrativo y la demanda judicial previstos por la ley Orgnica del Ministerio Pblico Los funcionarios que por su exclusin u omisin dieren lugar a la reclamacin administrativa o demanda judicial por las causas establecidas en este articulo, sern responsabilidades, administrativa, civil penalmente. 9.6.-EL REAJUSTE DE PRECIOS
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Sistema De Reajuste: Los contratos de ejecucin de obras adquisicin de bienes o prestacin de servicios los que se refiere esta ley cuya forma de pago corresponda al sistema de precios unitarios, se ajustarn al sistema de reajuste de precios previsto en este captulo. Reajuste de Contratos de Ejecucin de obra. En caso de producirse variaciones en los costos de los componentes de los precios unitarios estipulados en los contratos de ejecucin de obras que celebren el Estado o las entidades del sector pblico, los costos se ajustarn para efecto de pago del anticipo y de las planillas de ejecucin de obras, desde la fecha de variacin, mediante la aplicacin de formulas matemticas, que constarn obligatoriamente en el contrato en base a la siguiente formula general:
Frmulas Contractuales. Las entidades debern hacer constar en los contratos las frmulas aplicables al caso con sus respectivas cuadrillas tipo, que se elaborarn en base a los anlisis de precios unitarios de la oferta adjudicada, definiendo el nmero de trminos de acuerdo con los componentes considerados como principales y el valor de sus coeficientes. Constarn como componentes principales aquellos que independientemente o agrupados segn lo previsto en el reglamento, tengan mayor incidencia en el costo total de la obra; su nmero no exceder de diez. Sin embargo, si la totalidad de componentes no alcanzara a esta cifra, se podr considerar como principales a todos, en el caso de fabricacin de equipos y accesorios que se contraten para ser elaborados fuera del Ecuador y se incorporen definitivamente en el proyecto, cuyo precio se pague en moneda del pas fabricante, se podrn elaborar frmulas para reajustar los pagos, aplicando los precios o ndices de precios de dicho pas, calificados por el INEC. Las condiciones de aplicacin de la frmula de reajustes de precios, sern establecidas de acuerdo con sus componentes reajustables y la localizacin de la obra. ndices: Para la aplicacin de frmulas, los precios o ndices de precios sern proporcionados por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), mensualmente, dentro de los diez das del mes siguiente, de acuerdo con su propia reglamentacin, Si por la naturaleza del contrato, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos no pudiera proporcionar los precios e ndices de precios, la respectiva entidad solicitar al INEC la calificacin de aquellos, tomndolos de publicaciones especializadas. El INEC, en el trmino de diez das, contados desde la resolucin de la solicitud, calificar la idoneidad de los precios e ndices de precios de dichas publicaciones especializadas propuestas. En caso de que dicho Instituto no lo haga en el trmino sealado se considerarn calificados tales precios, para efectos de su inclusin en la frmula polinmica bajo su responsabilidad. Aplicacin de la frmula de reajuste de precios. El reajuste de precios se realizar mensualmente o de acuerdo con los periodos de pago establecidos en el contrato y ser efectuado provisionalmente en base a los precios o ndices de precios a la fecha de presentacin de las planillas, por la fiscalizacin o unidad de control de cada obra, Tramitndola conjuntamente con la planilla. Mora del Contratista: En caso de mora retraso parcial o total imputable al contratista, se reconocer nicamente el reajuste de precios o ndice de precios calculado los precios en el periodo que debi cumplir el contrato, con sujecin al cronograma vigente. Pago en moneda extranjera: Cuando las obras se ejecuten en el pas parte o el total de ellas se paguen en moneda extranjera, no habr reajuste de precios en las partes que se paguen en divisas
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Liquidacin de Reajuste: Cuando se termine un contrato en la recepcin provisional se realizar la liquidacin final del reajuste, considerando los precios o ndices definitivos para las fechas de pagos para las planilla y aplicando las formas contractuales. Terminacin anticipada de un contrato por mutuo acuerdo: Cuando se d por terminado anticipadamente un contrato por cualesquier causa, se reliquidar el reajuste, para cuyo efecto la entidad elaborar una o ms frmulas con base a las cantidades de obras realmente ejecutadas. Contribucin al INEC: El contratista contribuir con el equivalente al 0,5% del valor del reajuste de precios a favor del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. Estos valores sern invertidos exclusivamente en la preparacin y publicacin de los precios o ndices para la aplicacin de esta ley. Reajuste en contratos de prestacin de servicios: En los contratos de prestacin de servicios sujetos a esta Ley, se estipularn frmula o frmulas de reajuste de precios en base a los componentes del servicio, las mismas que sern elaboradas por la propia entidad, siguiendo igual procedimiento que para el contrato de ejecucin de obra. Casos de Contratos de Adquisicin de bienes: los contratos de adquisicin de bienes con entrega y pagos inmediatos se no se sujetarn a reajuste de precios, pero aquellos en los que por la naturaleza o condiciones de previsin, se tenga que prever su pago en sucres y la entrega de los bienes exceda de noventa das, se estipularn frmula o frmulas de reajuste de precios que elaborar la entidad en base a los componentes del bien. 9.7.-CONTRATOS SUPLEMENTARIOS 9.7.1.-OBRAS COMPLEMENTARIAS: En caso de que fuera necesario ampliar, modificar o complementar una obra determinada debido a causas imprevistas o tcnicas presentadas con ejecucin, el Estado o la entidad contratante podr celebrar con el mismo contratista, sin licitacin ni concursos, pero con el informe previo favorable del Contralor General del Estado, contratos complementarios que requerirn la atencin de las modificaciones antedichas, siempre que se mantengan los precios unitarios del contrato original, reajustados a la fecha de celebracin del respectivo contrato complementario. Se entender que existe contrato complementario cuando, en una obra determinada que se halla dividido en dos o ms etapas especficas y diferenciadas, se requiera contratar la terminacin de una de esas etapas, si en el contrato para ejecutar se ha declarado unilateralmente terminado por el incumplimiento del contratista que la tena a su cargo o por terminacin de mutuo acuerdo del referido contrato. En este caso, el contrato complementario podr suscribirse con los contratistas que mantengan vigente un contrato para ejecutar cualquiera de las otras etapas de la obra, siempre que demuestren su capacidad tcnica para cumplir a cabalidad el contrato complementario y se cuente con el Informe favorable del Contralor General del Estado. Creacin de Rubros Nuevos: para la adecuada ejecucin de una obra fuere necesaria la creacin de nuevos rubros, podrn celebrarse contratos complementarios sin licitacin ni concursos y dentro de los porcentajes previstos en los artculos siguientes. Para el pago de los rubros nuevos se estar a los precios unitarios referenciales, actualizados, de la entidad contratante si los tuviere, en caso contrario se los determinar de mutuo acuerdo entre las partes. Normas comunes a contratos complementarios: En los contratos complementarios a los que se refieren los artculos 113 y 114, constarn la correspondiente frmula o frmulas de reajuste de precios. La suma total de los valores de los contratos complementarios no podr exceder del 35% del valor actualizado o reajustada del contrato principal, la fecha en que la Institucin contratante resuelva la
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realizacin del contrato complementario. Esta actualizacin se har aplicando la frmula de reajuste de precios que conste en los respectivos contratos principales. El contratista deber rendir garantas adicionales de conformidad con esta Ley. No procede la celebracin de contratos complementarios para los de adquisiciones de bienes y de prestacin de servicios sujetos a esta ley. Caso de Errores: Para corregir errores manifiestos, de hecho, de buena fe, en las clusulas contractuales, las entidades pblicas podrn celebrar contratos complementarios sin someterse a los procedimientos de licitacin y concursos pblicos, con informes previos favorables del Procurador del Estado y Contralor General del Estado. 9.7.2.-OBRAS ADICIONALES Diferencia de cantidades de obra: Si al ajustarse la obra de acuerdo con los planos y especificaciones del diseo definitivo, se establecieran diferencias entre las cantidades reales y las que constan en el cuadro de cantidades estimadas en el contrato no har falta contrato complementario para ejecutarlas, siempre que no se modifique el objeto del contrato. A este efecto, bastar dejar constancia del cambio en un documento suscrito por las partes. La entidad contratante podr disponer, durante la ejecucin de la obra, hasta del 5% del valor actualizado o reajustado del contrato principal, para la realizacin de rubros nuevos, mediante rdenes de trabajo, sin los informes previos y empleando la modalidad de costo ms porcentaje. 9.8.-LA TERMINACIN DE LOS CONTRATOS Los contratos se terminan: a)Por cumplimiento de las obligaciones contractuales; b)Por mutuo acuerdo de las partes; c)Por sentencia ejecutoriada que declare la nulidad del contrato; d)Por declaracin unilateral del contratante en caso de incumplimiento del contratista; Por sentencia ejecutoriada que declare la resolucin del contrato, a pedido del contratista; f) Por muerte del contratista o por disposicin de la persona jurdica contratante, que no se origina en decisin interna voluntaria de los rganos como entes de tal persona jurdica. Los representantes legales de las personas jurdicas cuya disolucin se tramite, estn obligados, bajo su responsabilidad personal y solidaria, al informar a la autoridad a la que compete aprobar la disolucin, sobre la existencia de contratos que aquella tengan pendientes Con entidades del sector pblica" y a comunicar a las entidades contratantes respectivas sobre la situacin y causales de la disolucin. Para los Indicados casos de disolucin de personas jurdicas, antes de expedir la resolucin que la declare, la autoridad correspondiente deber comunicar sobre el particular al Contralor General del Estado, para que ste, en el trmino de diez das, Informe si la persona jurdica cuya disolucin se tramita no tiene contratos pendientes con entidades del sector pblico o precise cules son ellos. Con la contestacin de la Contralora General del Estado o vencido el antedicho trmino, se dar trmite a la resolucin, sin perjuicio de la responsabilidad de los funcionarios que incumplieron su deber de informar De existir contratos pendientes de la persona jurdica frente al Estadio o entidades del sector pblico la Contralora General del Estado informar sobre aquellos a la entidad contratante, a la autoridad que le compete aprobar la disolucin y a la Procuradura General del Estado, para que adopte las acciones conducentes a precautelar y defender los intereses pblicos.
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En la liquidacin de la persona jurdica tomarn las medidas necesarias para precautelar los intereses del Estado y entidades del sector pblico. Terminacin por mutuo acuerdo: Imprevistas tcnicas o econmicas, o causas de fuerza mayor o caso fortuito, no fuere posible o conveniente para los intereses pblicos ejecutar total o parcialmente el contrato, las parte podrn por mutuo acuerdo, convenir en la extincin de todas o algunas de las obligaciones contractuales, en el estado en que se encuentren. El proyecto de convenio para la terminacin del contrato por mutuo consentimiento requerir de dictamen previo informe favorable del Procurador General del Estado, quien lo emitir en el trmino de quince das, contados a partir de la fecha de recepcin de 105 documentos en los que la entidad y el contratista prueben la existencia de las causas indicadas. De no haberse expedido el dictamen en dicho trmino, se entender que es favorable, sin perjuicio de la responsabilidad del Procurador General del Estado. Este funcionario podr ampliar dicho trmino hasta por uno similar, considerada la naturaleza y complejidad del convenio. La terminacin por mutuo acuerdo no implicar renuncia de derechos tratados o adquiridos a favor de la entidad contratante o del contratista. Dicha entidad no podr celebrar contrato posterior sobre el mismo objeto con el mismo contratista. Terminacin unilateral del contrato: La entidad contratante podr declarar terminados anticipada y unilateralmente los contratos a que se refiere esta ley, en los siguientes casos:
a. Por incumplimiento del contratista; b. Por quiebra o Insolvencia del contratista; c. Si el valor de la multas supera el monto de la garanta de fiel cumplimiento del contrato; d)Por suspensin de los trabajos por decisin del contratista, por ms de sesenta das, sin que medie fuerza mayor o caso fortuito; e)Por haberse celebrado contratos contra expresa prohibicin de esta ley; y, f)En los dems casos estipulados en el contrato, de acuerdo a su naturaleza. Notificacin a trmite: Antes de proceder a determinacin unilateral, la entidad contratante notificar al contratista con la anticipacin prevista en el contrato, sobre su decisin de terminarlo unilateralmente, Junto con la notificacin, se remitirn los informes tcnico econmico y Jurdico referentes al cumplimento de las obligaciones de la entidad Contratante y del contratista, la notificacin sealar especficamente el incumplimiento o mora en que ha incurrido el contratista y le advertir que de no remediarlo en el plazo sealado, se dar por terminado unilateralmente el contrato, si el contratista no Justificara la mora o no remediare el incumplimiento en el plazo concedido, la entidad contratante podr dar por terminado, unilateralmente el contrato mediante resolucin de la mxima autoridad de la entidad contratante, que se comunicar por escrito al contratista. La entidad contratante no podr ejercer este derecho si se encontrare en la situacin prevista en el Art. 1595 del Cdigo Civil, o hubiere pendiente de resolucin reclamo judicial del contratista, por causas imputables a la entidad contratante. La declaracin unilateral de terminacin del contrato dar derecho a la entidad contratante a establecer el avance fsico de la obra, su liquidacin financiera contable a ejecutar las garantas de fiel cumplimento y si fuera del caso, en la parte que corresponda, la garanta por anticipos entregados ms los intereses fijados por la Junta Monetaria para los fondos de garanta depositados en el Banco Ecuatoriano de la Vivienda, y a demandar la indemnizacin de los daos y perjuicios.
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Quien hubiera pagado una de las garantas previstas en los literales b) y e) del Art. 71 de esta Ley podr repercutir en contra del garantizado en trmite ejecutivo, para cuyo efecto la entidad contratante llevar el documento de la garanta bancaria o pliza de seguros con la certificacin de la mxima autoridad de la entidad contratante sobre el hecho de haberse pagado su valor o el momento pagado del mismo. La devolucin y la certificacin se har constar en el mismo documento, el cual constituir ttulo ejecutivo. Denuncias sobre casos de nulidad de los contratos: La denuncia sobre contratos en cuya celebracin se hubiere incurrido en causas de nulidad, podr presentarla cualquier persona a la mxima autoridad de la entidad contratante, al Contralor General de Estado y al Ministro Fiscal General del Estado acompaando los documentos probatorios del caso de tener fundamentos la denuncia, cualquiera de los funcionarios antes Mencionados podr iniciar la causa de nulidad correspondiente. El contratista podr demandar la resolucin del contrato, por las siguientes causas Imputables a la entidad contratante: a) Por Incumplimiento de las obligaciones contractuales por ms de sesenta das; b) Por la suspensin de los trabajos por ms de sesenta das, dispuesto; por la entidad sin que medie fuerza mayor o caso fortuito; c) Cuando los diseo definitivos sean tcnicamente inejecutables o no se hubieren solucionado defectos de ellos; y. d) Cuando, ante circunstancias tcnicas o econmicas imprevistas o de caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobada, la entidad contratante no hubiera accedido a terminar de mutuo cuerdo el contrato.
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3.4.- LAS ACCIONES Y RECURSOS DERIVADOS DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIN PBLICA
Dr. Santiago Armijos Valdivieso
En la Contratacin pblica o administrativa, dada por las relaciones legales y contractuales entre las distintas entidades que conforman el sector pblico y los particulares, es probable que surjan diferencias y controversias entre los contratos suscritos de los cuales nacen obligaciones para las partes. Para ello y de manera inicial la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica ha determinado en su Art. 108 lo siguientes: " DE LA COMPETENCIA Y EL PROCEDIMIENTO.- De existir dificultades no solventadas dentro del proceso de ejecucin tanto con el contratista, como con el contratante o de ambas partes, o de comn acuerdo, podrn utilizar los procesos con la clusula establecida en el contrato." Tal disposicin inicialmente, establece la posibilidad de que las controversias derivadas de los contratos pblicos previstos en el cuerpo legal antes citado, puedan ser resueltos por la va del arbitraje Segn lo expresa la Gua Prctica del Rgimen de Contratos Pblicos, preparado por la prestigiosa empresa de estudios jurdicos ecuatoriana "Ediciones Legales", "Tanto el arbitraje como la mediacin son mtodos alternativos de solucin de controversias que evitan o impiden el acudir a la funcin judicial a fin de resolver los mismos...". No est por dems indicar que en torno a la posibilidad legal de someter controversias derivadas de los contratos administrativos, a procedimientos de arbitraje y mediacin, ha generado ms de un criterio en contra, en razn de la no convivencia de que el estado se someta a la decisin de una especie de jueces privados, a los cuales incluso hay que reconocerles honorarios profesionales por su trabajo, lo cual aumentara los costos de la contratacin administrativa. 10.1.- EL ARBITRAJE
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Respecto al arbitraje cabe referir lo indicado en la Gua Prctica del Rgimen de Contratos Pblicos de la empresa Ediciones Legales, "...La reciente Ley de Arbitraje y Mediacin publicada en el Registro Oficial 145 del 4 de septiembre de 1997 establece que el sistema arbitral es un mecanismo alternativo de solucin de conflictos al cual las partes pueden someter de mutuo acuerdo, las controversias susceptibles de tramitacin, existentes o futuras para que sean resueltas por los tribunales de arbitraje administrado o por rbitros independientes que se conformaren para conocer dichas controversias. " Ahora bien, especficamente para que las diferentes entidades que conforman el sector pblico puedan someterse al arbitraje, adems de cumplir con los requisitos generales que establece la Ley de Arbitraje y Mediacin, deben cumplir con los siguientes requisitos: "...Pactar un convenio arbitral, con autoridad al surgimiento de la controversia; en caso de que se quisiera firmar el convenio una vez surgida la controversia, deber consultarse al Procurador General del Estado, dictamen que ser de obligatorio cumplimiento; La relacin jurdica a la cual se refiere el convenio deber ser de carcter contractual; en el convenio arbitral deber incluirse la forma de seleccin de los rbitros; y, el convenio arbitral, por medio del cual la Institucin del sector pblico renuncia a la jurisdiccin ordinaria, deber ser firmado por la persona autorizada para contratar a nombre de dicha institucin. El incumplimiento de los requisitos sealados acarrear la nulidad del convenio arbitral. 10.2.-LA MEDIACIN Es razn de la claridad y precisin con que refiere la Gua Prctica del Rgimen de Contratos Pblicos de la empresa Ediciones Legales, respecto a la mediacin, a continuacin me voy a permitir transcribir de dicha obra jurdica lo siguiente: "...Es otro de los medio alternativos de solucin de controversias al cual so lo define como un procedimiento de solucin de conflictos por el cual las partes, asistidas por un tercero neutral llamado mediador, procuran un acuerdo voluntario, que verse sobre materia transigible, de carcter extrajudicial y definitivo, que ponga fin al conflicto. La mediacin podr solicitarse a los Centros de Mediacin o a mediadores independientes debidamente autorizados. Podrn someterse al procedimiento de mediacin que regula la Ley de Arbitraje y Mediacin, sin restriccin alguna, las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, legalmente capaces para transigir. El estado o las instituciones del sector pblico podrn someterse a mediacin para contratar l nombre de la institucin respectiva. La facultad del personero podr delegarse mediante poder. Por otro lado el Art. 109 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, adicionalmente al arbitraje y mediacin como procedimientos constitucionales alternativos, determina lo siguiente: ... 10.3.-DE LA NICA INSTANCIA.- De surgir controversias en que las partes no concuerden someterlas a los procedimientos de mediacin y arbitraje y decidan ir a sede judicial, el procedimiento se lo ventilar ante los tribunales distritales de lo Contencioso Administrativo. Ser competente para conocer dichas controversias el Tribunal Distrital que ejerce jurisdiccin en el domicilio del co-contratante del Estado o de las otras entidades del sector pblico. En cuanto a la prescripcin de las acciones derivadas de los contratos, se estar a lo dispuesto en el Art. 1415 del Cdigo Civil, para las acciones ejecutivas. Estas disposiciones regirn exclusivamente para las causas que se inicien a partir de la vigencia de la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 34, publicado el 13 de marzo del 2000. "Dicha norma es clara, y en forma determina que las controversias derivadas de los contratos sometidos a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, en que no se acuerde el arbitraje y la mediacin, deben ser resueltos ante los
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Tribunal Distritales de lo Contencioso-Administrativo, atendiendo para ello la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Dicha Ley, publicada en el registro Oficial No, 338 del 18 de marzo de 1968, que hasta la fecha ha sufrido algunas reformas, determina que los recursos contenciosos-administrativos, que pueden ser interpuestos por las personas naturales o jurdicas contra los reglamentos, actos y resoluciones de la administracin Pblica o de las personas jurdicas semipblicas, que causen estado y vulneren un derecho o inters directo del demandante, pueden ser de dos clases: El recurso de plena jurisdiccin o subjetivo que ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por la entidad pblica; y el recurso de anulacin, objetivo o por exceso de poder, que tutela el cumplimiento de la norma jurdica objetiva, de carcter administrativo, que puede proponerse por parte de quien tenga inters directo para deducir la accin, solicitando al Tribunal la nulidad del sector impugnado por adolecer de un vicio legal. Tales recursos segn lo seala el Art. 65 de la referida, pueden deducirse en un trmino de noventa das en los asunto) que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdiccin, contados desde el da siguiente al de la notificacin de la resolucin administrativa que se impugna y en los casos que sean materia del recurso contencioso de anulacin u objetivo se podr proponer la denuncia hasta en el plazo de tres aos, a fin de garantizar la seguridad jurdica. Y en los casos que sean de materia contractual y otras competencias de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se podr proponer la demanda hasta en el plazo de cinco aos. El procedimiento para la tramitacin de estas recursos administrativos jurisdiccionales, consta en el Captulo IV denominado "Del Procedimiento Contencioso Administrativo" que se inicia con el Art. 22 Y termina con el Art. 49. En breves trminos tal procedimiento lo podemos resumir as: Demanda (que debe cumplir los requisitos sealados en el Art.30.) Si la demanda fuere oscura, irregular o incompleta, debe ser aclarado, corregida concretada o completada en el trmino do 5 das; si esto no sucediere el Tribunal la rechazar. Presentada la demanda, el Magistrado de Sustanciacin dispondr la citacin del funcionario o representante de la entidad pblica contra quien se intente el recurso. El demandado tendr el trmino de quince das para contestar la demanda y proponer conjuntamente todas las excepciones dilatorias y perentorias de que se crea asistido. Si el demandado no contestare la demanda dentro del trmino concedido, a solicitud del actor, ser declarado en rebelda, se le hace conocer tal situacin y no se contar ms con l. Pero si el rebelde comparece, se lo oir, y tomar la causa en el estado en que se encuentra. Con la contestacin de esta demanda se mandar notificar al actor, y en la misma providencia, caso de haber hechos que deban justificarse, se abrir la causa a prueba por el trmino de diez das, en el cual se practicarn las diligencias probatorias que se solicitaren. Si la controversia versare exclusivamente sobre cuestiones de derecho, contestada la demanda se notificar a las partes, y sin otra sustanciacin del Tribunal pronunciar sentencia en el trmino de doce das. Concluido el trmino de prueba, el Tribunal dictar sentencia, dentro de doce das. En el tiempo que decurre desde la conclusin de1 trmino de prueba hasta la expedicin de la sentencia, podrn las partes presentar informes en derecho o solicitar audiencia de estrados, para alegar verbalmente. En los informes en derecho o en la audiencia en estrados no podrn plantearse cuestiones extraas a los asuntos materia de la litis.
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De la sentencia del Tribunal, se pueden interponer el recurso de Casacin para ante la Sala Especializada de la Corte Suprema de Justicia. BIBLIOGRAFA .:. Rgimen de Contratos Pblicos, Ediciones Legales, Gua Prctica, Tomo 1, Corporacin MYL. .:. Constitucin de la Repblica del Ecuador .:.Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica .:. Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
3.5.- ASPECTOS IMPORTANTES DE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO
LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO Historia El 2 de diciembre de 1927, como consecuencia del asesoramiento prestado al pas, por la Misin Kemmerer, entr en vigencia la Ley Orgnica de Hacienda, publicada en el Registro Oficial N 448 de 16 de noviembre de 1927, que crea la Contralora General de la Nacin, como departamento independiente del gobierno, con el objeto de realizar el control fiscal, compilar cuentas y constituir la oficina central de la Contabilidad del Estado. Con el Decreto Ley 1065-A se reforma a la ley Orgnica de Hacienda de 1927; tales enmiendas son codificadas en 1960, estableciendo que la Contralora debe tener un sistema moderno de control (Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control) con el fin de precautelar la economa, efectiva y eficiente administracin de los recursos humanos, materiales y financieros, para controlar oportunamente los fondos fiscales y satisfacer las necesidades del servicio pblico y del desarrollo del pas. En la constitucin de 1967 se le asignaron, adems, funciones de fiscalizacin y se cambi la denominacin de "Contralora General de la Nacin" por la de Contralora General del Estado. En 1977 se expide la ley Orgnica de Administracin Financiera y Control (LOAFYC) publicada en el Registro Oficial 337, de 16 de mayo de ese ao, con la cual se sustituy a la Ley Orgnica de Hacienda Codificada. La LOAFYC, contiene las normas fundamentales que rigen la estructura y funcionamiento de la Contralora General del Estado; en ella se plasm el cambio de esta Institucin dejando atrs el sistema del simple Control Fiscal para instaurar el sistema de Control Gubernamental Moderno de los recursos pblicos.
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Al cambiar la estructura legal y administrativa de la Contralora, dejo de ser la oficina de Contabilidad e Intervencin Fiscal, se constituy como un Organismo Superior de Control de los recursos de las entidades del sector pblico. Este control lo efectuar mediante un examen posterior a las operaciones financieras y administrativas de cada entidad a travs de exmenes especiales, auditorias financieras y auditorias operacionales. ETAPAS Etapa de la Real Audiencia de Quito Contaduras Mayores (siglos XVI, XVII, XVIII y principios del XIX) Etapa de la Gran Colombia (1822-1824-1826-1830) 1822.- Contadura General de Hacienda 1824.- Se suprime la Contadura General y se crean las Contaduras Departamentales y se establece en Quito, Guayaquil y Cuenca 1826.- Se restablece la Contadura General y se crean los puestos de Contadores Generales y Contadores Departamentales Etapa de la Repblica del Ecuador 1830.- Se establece la Contadura General y la Contaduras Departamentales 1846.- Se instituyen las Contaduras Mayores por cada una de las ciudades de Quito, Cuenca y Guayaquil 1851.- Se establece la Contadura General como un Tribunal Superior de Cuentas y las Contaduras Mayores como juzgados de Distrito 1861.- Se crea el Tribunal de Cuentas 1896.- Se crea el Tribunal de Cuentas de Guayaquil 1927.- Se crea la CONTRALORA GENERAL DE LA NACIN (mes de diciembre) 1956.- Se expide el "Nuevo Reglamento" que establece la estructura organizacional de la Contralora que contempla una divisin de 10 departamentos a cargo de un Director. 1974.- Se dicta otra organizacin interna de la Contralora 1977.- Se expide la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control (LOAFYC), por la que se denomina CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO. (esta Ley sustituy a la Ley Orgnica de Hacienda)
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2002.- El 12 de junio del 2002, se publica en el suplemento del Registro Oficial N.-595, LEY N.- 2002-73 (LEY ORGNICA DE LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO)
MISIN Y VISIN DE LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO

MISIN Somos el Organismo Tcnico encargado del control de la utilizacin de los recursos estatales y la consecucin de los objetivos de las instituciones del Estado y de las dems personas jurdicas de derecho privado que dispongan de recursos pblicos. VISIN Un organismo modelo de gestin pblica, moderno y confiable, fundamentado en principios de tica, transparencia, calidad y enfoque hacia los resultados, que garanticen a la ciudadana ecuatoriana el eficiente control de los recursos pblicos.
FUNDAMENTO LEGAL DE LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR. Segn dispone la Constitucin de la Repblica del Ecuador en su artculo 211, La Contralora
General del Estado es un organismo tcnico encargado del control de la utilizacin de los recursos estatales, y la consecucin de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurdicas de derecho privado que dispongan de recursos pblicos; est representado
por el Contralor General del Estado, quien desempear sus funciones durante cinco aos. Tiene atribuciones para controlar la utilizacin de los recursos estatales, y la consecucin de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurdicas de derecho privado que dispongan de recursos pblicos. . Adems de las competencias conferidas por la ley, la Contralora General del Estado dirige el sistema de control administrativo que se compone de auditora interna, auditora externa y del control interno de las entidades del sector pblico y de las entidades privadas que dispongan de recursos pblicos; determina responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscala General del Estado; expide la normativa para el cumplimiento de sus funciones y asesora a los rganos y entidades del Estado cuando se le solicite. . Segn lo previsto en el artculo 206 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, el Contralor General del Estado forma parte de la instancia de coordinacin de la Funcin de Transparencia y Control Social. .
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Adems, la Ley de Presupuestos del Sector Pblico, en su artculo 46 manifiesta que el control externo de los recursos de los presupuestos del Sector Pblico, es competencia de la Contralora General del Estado, que lo realizar obligatoriamente de manera previa, durante y posterior al proceso de ejecucin de los presupuestos. . Es en este contexto que la Contralora General del Estado, como organismo tcnico de control, cumple con las funciones a ella encomendadas ya sea efectuando auditoras de gestin, financieras, de carcter tcnico o bien exmenes especiales de los recursos financieros, materiales y humanos, en base a un plan anual de actividades.
SERVICIOS QUE PROPORCIONA LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO
La misin de la Contralora, es velar para que los recursos pblicos se utilicen de acuerdo a los objetivos y metas en beneficio del pueblo, esto es, mejorar las condiciones de vida de la poblacin, una misin que obliga a que el trabajo del auditor sea lograr la excelencia en el cumplimiento de sus funciones, por lo que anualmente desarrolla un programa de control que determina los servicios que brindar la comunidad con estndares de calidad. Los distintos servicios se hallan sintetizados en los artculos 19, 20, 21, 22, 23 y 31 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado que expresan lo siguiente:
SISTEMAS DE CONTROL EXTERNO Hay que partir, en primer lugar, que la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control, es orgnica porque tiene un conjunto de normas interrelacionadas, interdependientes e interactales, que tratan de implementar en la administracin pblica las tres E, la eficiencia, la efectividad y la economa. Dentro de este esquema la ley se vale de cinco sistemas, habindoles asignados a dos organismos el tratamiento de los mismos: al Ministerio de Finanzas los tres primeros que son: LOS SISTEMAS DE PRESUPUESTOS, DE DETERMINACIN y RECAUDACIN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS; Y, EL SISTEMA DE TESORERA; y, los dos ltimos a la Contralora General del Estado como organismo superior de Control, estos son: SISTEMAS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL y DE CONTROL La Contralora General del Estrado, dentro del tratamiento dado por la Ley, se fundamenta sobre dos grandes pilares, de un lado el control interno que est confiado a cada una de las entidades y organismos del sector pblico y, de otro lado el control externo que de acuerdo al artculo 3 de de la Ley, es su facultad exclusiva, en armona con el Art. 46 de la Ley de Presupuestos del sector pblico. AUDITORIAS FINANCIERAS La Contralora General del Estado al realizar las auditorias, a las entidades del sector pblico y en especial al sistema financiero puede determinar responsabilidades administrativas, civiles y penales, las
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mismas que pueden ser individuales, pues lo que se trata es de castigar al individuo por su propia conducta personal antijurdica. La responsabilidad civil puede ser individual y solidaria y el perjuicio puede ser causado ya por una persona individual, ya por varias entre las que exista coautora. La responsabilidad administrativa radica en la inobservancia, violacin, incumplimiento de las disposiciones legales, atribuciones y deberes que competencias a los servidores en razn de sus funciones especficas. La declaracin de la responsabi1idad administrativa requiere de auditora o examen especial, el memorando de antecedentes y los papeles de trabajo, y aportes objetivos de los hechos sancinales. De igual manera vigencia en el tiempo y el espacio de las normas legales violadas siendo este, requisito de fondo que permite declarar responsabilidad y aplicar sanciones. En las sanciones administrativas existen dos tipos de sanciones: La multa: Sancin pecuniaria que se impondr de oficio o ha pedido del contralor, por los actos ejecutados indebidamente, o por omisin intencional o culpable de la ley. La destitucin: Sancin que produce la cesacin de funciones de un servidor pblico quien quedar inhabilitado para ocupar puestos pblicos durante un periodode dos aos salvo el caso de destitucin por mal manejos de los fondos entregados bajo su custodia La Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control (LOAFYC) que rige para todas las entidades del sector pblico tienen entre sus objetivos primordiales garantizar la existencia de un adecuado control interno y externo, as como evaluar y mejorar la eficiencia, efectividad y economa de la administracin pblica, por medio de auditoras operacionales. Existe un control interno y otro externo, el primero que est confiado a cada una de las entidades y organismos del sector pblico; y, el segundo que de acuerdo a la Ley, es facultad de la Contralora General del Estado. Para los efectos antes mencionados, la Contralora General del Estado" cuenta con su propia Ley Orgnica, donde se establece que mediante el sistema de control, fiscalizacin y auditoria se examinarn, verificarn y evaluarn las gestiones administrativas, financieras operativas; y, cuando corresponda gestin medio ambiental de las instituciones del Estado y la actuacin de sus servidores (Art. 8); en relacin con este artculo encontramos los artculos 29 y siguientes en que se hace referencia a los tipos de auditoras, tales como Financiera, de gestin_ de aspectos ambientales y de obras pblicas. En la misma Ley Orgnica de la Contratara General del Estado, dice que una de las funciones y atribuciones de la Contralora, es practicar auditoras externas en cualquiera de sus clases o modalidades, por s o por medio de compaas privadas a las Instituciones del Estado. Sin embargo, en la actualidad, existen irregularidades o actos ilcitos en la administracin de los fondos pblicos dentro de las Instituciones pblicas.
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Estos hechos se deben principalmente a la prdida de valores y principios por parte de algunos de los funcionarios a cargo de la administracin pblica, quienes no cumpliendo con sus deberes y atribuciones optan por proceder de manera ilcita pensando nicamente en intereses particulares. Existe insuficiente normatividad dentro de Ley correspondiente, ya que los organismos encargados de velar por el correcto proceder de las Instituciones del Estado, detalladas en el Art. 118 de la Constitucin, no tienen la atribucin para llevar a efecto auditoras de una manera permanente, sino que deben actuar a peticin de parte y en determinados casos, lo que facilita la malversacin de fondos, el enriquecimiento ilcito y otra serie de delitos y de irregularidades, quedando algunas de ellas en la impunidad, siendo el nico perjudicado el Estado Ecuatoriano. Vale la pena mencionar que uno de los aspectos ms importantes de la administracin pblica es la evaluacin y el control, con el fin de poder aportar con sugerencias en el transcurso de la vida administrativa de las entidades pblicas, sin embargo, para nadie es desconocido que muchas veces el control determina actos e ilcitos cometidos con anterioridad, y ante esta circunstancia, las instituciones del Estado son perjudicadas, al no poder obtener la recuperacin de sus prdidas y daos, porque el infractor no est para responder ni a la justicia, ni con sus bienes ante el perjuicio econmico e institucional causado, Figuras Jurdicas, como el Peculado, la Malversacin de fondos, y otras, han incursionado pacficamente en el mundo de la administracin pblica, dejando como consecuencia sendos estados de impunidad a la administracin, que se ve crucificada, con la intervencin de malos funcionarios, a este fenmeno econmico y social de gran relevancia, se le debe poner fin, mediante la transformacin legal, nico medio solvente que permita precautelar los intereses del Estado, que debe preocuparse por proveer leyes que permitan un control oportuno, concurrente y permanente, con el fin de identificar los malos hbitos administrativos, los actos irregulares, y de ser posible los presumibles delitos que estuvieren atentando contra la intangibilidad institucional. Para este efecto la Contralora General del Estado, debe estar provista de mayores atribuciones y competencias legales, de considerables grupos de auditores que intervengan en las entidades pblicas, debiendo iniciar la reestructuracin en la nominacin de un Contralor independiente, capacitado, y ajeno a la injerencia poltica autoridad cuya competencia se delimite, en el campo ocupacional de su jurisdiccin, ejerciendo control concurrente y permanente. EXAMEN ESPECIAL El examen especial, es uno de los principales servicios que brinda la Contralora, como parte de la auditora gubernamental , es, pues, como lo expresa el Art.19 de la LOC, el examen que verificar, estudiar y evaluar aspectos limitados o de una parte de las actividades relativas a la gestin financiera, administrativa, operativa y medio ambiental; con posterioridad a su ejecucin, aplicar las tcnicas y procedimientos de auditora, de la ingeniera o afines, o de las disciplinas especficas, de acuerdo con la materia de examen y formular el correspondiente informe que deber contener comentarios, conclusiones y recomendaciones. AUDITORIA FINANCIERA
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Conforme lo expresa el Art. 20 de la LOC, la auditora financiera informar respecto a un perodo determinado, sobre la razonabilidad de las cifras presentadas en los estados financieros de una institucin pblica, ente contable, programa o proyecto; que concluir con la elaboracin de un informe profesional de auditora, en el que se incluirn las opiniones correspondientes. En este tipo de fiscalizacin, se incluirn el examen del cumplimiento de las normas legales, y la evaluacin del control interno de la parte auditada.
AUDITORIA DE GESTION La Auditora de Gestin es otro de los servicios que brinda la Contralora General del Estado, a travs de la accin fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el control interno y la gestin, utilizando recursos humanos de carcter multidisciplinario, el desempeo de una institucin, ente contable, o la ejecucin de programas y proyectos, con el fin de determinar si dicho desempeo o ejecucin, se est realizando, o se ha realizado, de acuerdo a principios y criterios de economa, efectividad y eficiencia. Este tipo de auditora examinar y evaluar los resultados originalmente esperados y medidos de acuerdo con los indicadores institucionales y de desempeo pertinentes. Constituirn objeto de la auditora de gestin: el proceso administrativo, las actividades de apoyo, financieras y operativas; la eficiencia, efectividad y economa en el empleo de los recursos humanos, materiales, financieros, ambientales, tecnolgicos y de tiempo; y, el cumplimiento de las atribuciones y metas institucionales. A diferencia de la auditora financiera, el resultado de la fiscalizacin mediante la auditora de Gestin no implica la emisin de una opinin profesional, sino la elaboracin de un informe amplio con los comentarios, conclusiones y recomendaciones pertinentes.
AUDITORIA DE ASPECTOS AMBIENTALES La Contralora General del Estado podr en cualquier momento, auditar los procedimientos de realizacin y aprobacin de los estudios y evaluaciones de impacto ambiental en los trminos establecidos en la Ley de Gestin Ambiental, publicada en el Registro Oficial N. 245 del 30 de julio de 1999 y en el artcul o 91 de la Constitucin de la Repblica.
AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS O DE INGENIERIA Este servicio que ofrece la Contralora, permite evaluar la administracin de las obras en construccin, la gestin de los contratistas, el manejo de la contratacin pblica, la eficacia de los sistemas de mantenimiento, el cumplimiento de las clusulas contractuales y los resultados fsicos que se obtengan en el programa o proyecto especfico sometido a examen.
DECLARACIONES PATRIMONIALES JURAMENTADAS
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Otro de los servicios que ofrece la Contralora, es exigir y examinar las declaraciones patrimoniales juramentadas e investigar los casos en que se presuma enriquecimiento ilcito, en armona con lo preceptuado en el artculo 122 de la Constitucin Poltica de la Repblica, de acuerdo a las regulaciones que se dicten para el efecto, y notificar a los organismos electorales o a la autoridad nominadora correspondiente, los casos de incumplimiento de las normas vigentes, para que se adopten las medidas legales pertinentes, sin perjuicio de las facultades de la Contralora General del Estado en esta materia. Tratndose de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura, de los Ministros de las Cortes Superiores y Tribunales Distritales, as como de los jueces de instancia, la declaracin patrimonial juramentada, deber ser presentada a la Contralora General del Estado, al inicio de sus funciones y cada cuatro aos o, al tiempo de separarse de sus funciones, si tal separacin se produce, por cualquier causa, en un perodo menor al sealado. De conformidad con la Ley Orgnica Reformatoria de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, se ampla la responsabilidad y exigencia sobre este tema. Aspiramos que con la oportunidad debida, dentro de esta pgina se podr identificar todas las declaraciones patrimoniales juramentadas que ha registrado y procesado la Contralora a travs de la Direccin de Recaudacin y Coactivas. REGISTRO DE CAUCIONES A fin de precautelar el desembolso ilcito de un fondo en administracin o custodia, la Contralora realiza el registro de las cauciones rendidas por los servidores pblicos a favor de las respectivas instituciones del Estado. CUMPLIMIENTO DE RECOMENDACIONES Exigir el cumplimiento de las recomendaciones establecidas en los informes de auditora, exmenes especiales la aplicacin de responsabilidades administrativas civiles culposas, es uno de los retos que se ha impuesto la Contralora para promover el mejoramiento de la gestin de las entidades sujetas a su mbito Los elementos que ponen un pie fuera de la coyuntura despiertan poco inters en la opinin pblica, en general. Hay odos para escndalos del da y para las urgencias de la poltica, mientras las reflexiones que contienen las conclusiones y recomendaciones de todos y cada uno de los informes de auditora y sus anlisis, quedan relegados a un segundo plano. En consecuencia es importante que se ponga especial atencin a stas y se cumplan con las recomendaciones que estn orientadas al mejoramiento continuo de las entidades. Es importante que creamos en nuestras condiciones y capacidades, que transformemos debilidades en fortalezas y aprendamos a caminar por senderos de la objetividad, el profesionalismo, la honestidad, disciplina, competitividad, transparencia, oportunidad, y fundamentalmente de la seriedad que conduce a la credibilidad y confianza.
INTERVENCION COMO ADMINSITRATIVOS
PARTE
EN
LOS
JUICIOS
CIVILES,
PENALES,
CONTENCIOSOS
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A fin de asegurar la limpieza del procedimiento judicial, la Contralora interviene como parte en los juicios civiles, penales, contencioso adminsitrativos y otros relacionados con el manejo de los recursos pblicos que son objeto de control. La intervencin del Contralor no exime la responsabilidad del funcionario a quien las leyes confieran la representacin correspondientes. CONSULTORIAS, ASESORIAS Cuando las consultoras, asesoras y transferencia de tecnologa, nacional e internacional, signifiquen egresos de recursos pblicos, le corresponde a la Contralora evaluar sus resultados CAPACITACION
CERTIFICADO DE RESPONSABILIDADES
FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORA GENERAL DEL ESTADO
La Constitucin de la Repblica del Ecuador en su Art. 212. Establece lo siguiente Sern funciones de la Contralora General del Estado, adems de las que determine la ley: 1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditora interna, auditora externa y del control interno de las entidades del sector pblico y de las entidades privadas que dispongan de recursos pblicos. 2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscala General del Estado. 3. Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones. 4. Asesorar a los rganos y entidades del Estado cuando se le solicite. La Contralora General del Estado, adems de las atribuciones y funciones establecidas en la Constitucin de la Repblica, tendr las siguientes: 1. Practicar auditora externa, en cualquiera de sus clases o modalidades, por s o mediante la utilizacin de compaas privadas de auditora, a todas las instituciones del Estado, corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compaas mercantiles , cuyo capital social, patrimonio, fondo o participacin tributaria est integrado, con re-cursos pblicos; a las empresas adscritas a una institucin del Estado, o que se hubieren constituido mediante ley, ordenanza o decreto, as como, en el mbito de su competencia, al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA), y al Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional (ISSPOL). 2. Examinar los ingresos pblicos, provenientes de diferentes fuentes de financiamiento, el control de ingresos no interferir en las faculta-des reglamentaria, determinadora, resolutiva, sancionadora, recauda-dora y otras propias de la administracin tributaria; 3. Examinar los gastos, inversiones, utilizacin, administracin y custodia de recursos pblicos;
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4. Examinar y evaluar en trminos de costo y tiempo, la legalidad, economa, efectividad, eficacia y transparencia, de la gestin pblica; 5. Examinar y evaluar el sistema de control interno de cada una de las instituciones sujetas a su control; 6. Ejercer la funcin fiscalizadora en las instituciones del Estado, mediante la predeterminacin o glosa y la determinacin, para la oportuna proteccin y seguridad de los recursos pblicos; 7. Identificar y evaluar los procedimientos internos de prevencin contra actos de corrupcin en las entidades sujetas a su control; 8. Evaluar las labores de auditora externa efectuadas por compaas privadas de auditora; 9. Exigir y examinar las declaraciones patrimoniales juramentadas e investigar los casos en que se presuma enriquecimiento ilcito, de acuerdo a las regulaciones que se dicten para el efecto, y notificar a los organismos electorales o a la autoridad nominadora correspondiente, los casos de in-cumplimiento de las normas vigentes, para que se adopten las medidas legales pertinentes, sin perjuicio de las facultades de la Contralora General del Estado en esta materia. Tratndose de los magistrados de la Corte Nacional de Justicia, Ministro Fiscal General del Estado, miembros del Consejo de la Judicatura, ministros de las Cortes Provinciales y Tribunales Distritales, conjueces de las Cortes de Justicia, jueces de instancia, fiscales, registradores de la propiedad, notarios, titulares y suplentes, autoridades, funcionarios y servidores del Servicio de Rentas Internas y Corporacin Aduanera Ecuatoriana, Agencia de Garanta de Depsitos y dems autoridades, funcionarios y servidores incluidos en otras leyes, la declaracin patrimonial juramentada deber ser presentada a la Contralora General del Estado, al inicio y al finalizar sus funciones y cada dos aos, acompaando en este caso un historial de los bienes adquiridos y transferidos durante este lapso; o, en un perodo menor al sealado, cuando se separen de sus funciones en forma anticipada por cualquier causa. La investigacin patrimonial se har extensiva a los parientes comprendidos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad y al cnyuge del funcionario declarante 10. Evaluar los costos de los estudios, prestacin de servicios, adquisicin de bienes y construccin de obras de las instituciones del Estado; 11. Registrar las cauciones rendidas por los servidores pblicos a favor de las respectivas instituciones del Estado; 12. Exigir el cumplimiento de las recomendaciones establecidas en los informes de auditora, exmenes especiales y la aplicacin de responsabilidades administrativas y civiles culposas; 13. Decidir la intervencin como parte en los juicios civiles, penales, contencioso administrativos y otros relacionados con el manejo de los re-cursos pblicos que son objeto de control. La intervencin del Contralor General no exime la responsabilidad del funcionario a quien las le-yes confieran la representacin correspondiente; 14. Evaluar el sistema de control in-terno administrativo y econmico de la Funcin Judicial. En los procesos que se relacionen con recursos pblicos podr, nicamente a pedido del Presidente de la Corte
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Suprema de Justicia, realizar el con-trol de los mismos para evitar o sancionar, de ser el caso, el cometimiento de irregularidades. El ejercicio de este control no interferir con la potestad judicial y la administracin de la justicia; 15. Actuar coordinadamente con el Ministerio Pblico para iniciar y proseguir los juicios penales, relacionados con delitos en el manejo de los recursos pblicos. Los funcionarios actuantes de la Contralor-a General del Estado que, en ejercicio indebido de sus facultades de control, causen daos y perjuicios al inters pblico o a terceros, sern civil y penalmente responsables. 16. Emitir informes razonados, como requisito previo a la celebracin de todo contrato de las instituciones del Estado, que afecte al recurso pblico o implique egreso de recursos pblicos, por un monto igual o mayor al que seale la ley para el concurso pblico de ofertas, haya sido o no concursado o licitado. El informe a que se refiere este numeral ser expedido en el trmino de quince das contado desde la fecha de recepcin de la solicitud y todos los documentos justificativos. La falta de informe no impedir la celebracin del contrato una vez vencido el trmino sealado en este inciso. No ser necesario el informe de que trata el presente numeral en los contratos y convenios de deuda pblica interna o externa; 17. Llevar un registro pblico de contratistas incumplidos y adjudicatarios fallidos de todos los contratos que celebren las instituciones del sector pblico, en base a la solicitud y resolucin emitida por la respectiva entidad contratante; 18. Juzgar y examinar los fondos reservados destinados a la seguridad nacional, en armona con lo establecido en la Constitucin de la Repblica y segn las regulaciones que se dicten para el efecto; 19. Emitir opinin profesional respecto de los estados financieros consolidados de las instituciones del Esta-do, que el Ministerio de Economa y Finanzas o el organismo que haga sus veces, presentar anualmente al Congreso Nacional. Esta opinin ser puesta en conocimiento de la Legislatura; 20. Informar anualmente a la Asamblea Nacional y al Presidente de la Repblica sobre las labores de control, del ejercicio fiscal precedente; 21. Evaluar los resultados de consultoras, asesoras y transferencia de tecnologa, nacional e internacional, cuando las mismas signifiquen egresos de recursos pblicos; 22. Dictar regulaciones de carcter general para la prctica de la auditora gubernamental; la determinacin de las responsabilidades de que trata esta Ley; el control de la administracin de bienes del sector pblico; y, las dems que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones; 23. Emitir y actualizar para su funcionamiento interno los reglamentos: orgnico funcional; de administracin de personal de su competencia que incluir la escala de remuneraciones mensuales unificadas y el rgimen propio de remuneraciones; y, los dems que fueren necesarios; 24. Capacitar a los servidores pblicos y personas que lo soliciten en las diversas modalidades de control y auditora de recursos pblicos;
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25. Asesorar obligatoriamente a las instituciones del Estado, y a las personas jurdicas de derecho privado sometidas a su control, a peticin de stas, sin que la asesora implique vinculacin en la toma de decisiones; y, generar un banco de datos sobre informacin de absolucin de consultas y de los criterios institucionales adoptados por el Contralor General; 26. Contratar los servicios de profesionales, cuando se trate de asuntos de inters institucional que requieran de experiencia o conocimientos especializados. 27. Controlar la legalidad de los procesos en los cuales el Estado delegue o concesione sus facultades al sector privado, de acuerdo con lo previsto en la Constitucin de la Repblica y la ley; 28. Realizar el seguimiento y control continuos de las obras pblicas en sus diferentes fases o etapas o en cada una de ellas, hasta su ejecucin total; de los ingresos, gastos e inversiones; de la utilizacin de re-cursos; de la administracin y custodia de bienes que tengan carcter pblico. Tal clase de control por ningn concepto constituir participacin o autorizacin de actos administrativos, los cuales son de responsabilidad de la institucin o entidad sujeta a examen; 29. Auditar todo financiamiento inter-nacional otorgado a favor de las instituciones del Estado, con arreglo a las normas de auditora de la Contralora General del Estado y de las de la entidad financiadora; incluyendo las operaciones de ajuste estructural y el destino ltimo de los crditos o prstamos concedidos para el pas; 30. Pronunciarse sobre los aspectos de legalidad, economa, eficiencia, efectividad y transparencia en el empleo de los recursos y bienes pblicos, humanos, materiales, financieros, tecnolgicos, ambienta-les, de tiempo y sobre los resultados de la gestin institucional; 31. Requerir a las instituciones del Estado estudios tcnicos del mbito de su competencia, proforma del Presupuesto General del Estado, anexo de ingresos, informe sobre la situacin econmica y fiscal del pas, datos estadsticos, informes y otros documentos del sector pblico que permitan cumplir con las atribuciones y funciones que constan en la presente Ley; 32. Ejercer la coactiva para la recaudacin de sus propios crditos; y, de las instituciones y empresas que no tengan capacidad legal para ejercer la coactiva, en concordancia con lo previsto en el artculo 57 de esta Ley; 33. Disponer la baja de los ttulos de crdito, cuya recaudacin le corresponda a la Contralora General del Estado, siempre y cuando se demuestre que se hubieren hecho in-cobrables y cuya cuanta, incluidos los intereses, no supere los cuarenta dlares; 34. Establecer responsabilidades individuales administrativas, por quebrantamiento de las disposiciones legales, reglamentarias y de las normas de que trata esta Ley; responsabilidades civiles culposas, por el perjuicio econmico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa de la accin u omisin de sus servidores, e indicios de responsabilidad penal, mediante la determinacin de hechos incriminados por la ley;
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35. Sugerir y orientar a las instituciones y organismos del sector pblico en la implantacin de medios informticos para los procesos de contratacin pblica; 36. Una vez ejecutoriada la resolucin que establezca la responsabilidad civil culposa, solicitar al juez correspondiente que dicte medidas cautela-res civiles en contra de la autoridad, dignatario, funcionario o servidor pblico responsable, a fin de garantizar la reparacin de los daos y perjuicios ocasionados y precautelar los intereses pblicos; 37. Observar los derechos constitucionales individuales y las garantas del debido proceso en los informes que emita; y, 38. Ejercer las dems competencias, atribuciones y funciones que le confieran la Constitucin de la Repblica, la ley, y los reglamentos.
Las leyes de Control Gubernamental confieren a la Contralora las siguientes atribuciones: a) Efectuar auditorias financieras y operaciones de las entidades y organismos sujetos a control. b) Revisar y evaluar la calidad de las auditorias efectuadas por las unidades de Auditora interna. c) Efectuar exmenes especiales aplicando las tcnicas de auditoria d) Efectuar el control total o parcial, o exmenes especiales con respecto a la realizacin de proyectos de obra pblica, empleando las tcnicas necesarias para lograr el control de cada una de sus fases. e) Llevar a cabo exmenes especiales con respecto a los ingresos tributarios de los organismos pblicos. f) Dictar y actualizar los reglamentos, polticas, normas, manuales e instructivos con relacin a las auditorias gubernamentales, contabilidad, control de proyectos de las obras pblicas, control de los recursos materiales y financieros, control de los sistemas de procesamiento automtico de control de las garantas contractuales y cauciones para el ejercicio de cargos pblicos y dems que la ley faculta. g) Prescribir la forma y contenido de los informes financieros que han de ser presentarlos al Ministro de Economa y Finanzas a la Contralora General, etc., segn el caso. h) Proporcionar accesoria tcnica a las entidades y organismos con respecto a la implantacin de los sistemas y materiales que le competen. i) Normar, coordinar y promover la capacitacin tcnica a los servidores de las entidades y organismos del sector pblico en las materias que le competen. j) Dirigir los sistemas de contabilidad gubernamental y de control de los recursos pblicos. k) Formular recomendaciones para mejorar las operaciones y actividades de las entidades y organismos sujetos de control. l) Formular, controlar, comunicar las conclusiones resultantes de los exmenes practicados por medio de los respectivos informes. m) Requerir a los respectivos funcionarios y empleados que hagan efectivo el cobro de las obligaciones a favor de las entidades y organismos del sector pblico. n) Efectuar exmenes especiales respecto del servicio de armonizacin e intereses de la deuda pblica, con el objeto de exigir el cumplimiento de las obligaciones correspondientes. o) Establecer responsabilidades individuales administrativas por quebramiento de las disposiciones legales, reglamentarias y de las normas de que trata esta ley, responsabilidades civiles, por el perjuicio
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econmico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa de la accin u omisin de sus servidores y presunciones de responsabilidad penal mediante la determinacin de los derechos incriminados por la ley p) Declarar responsable principal y ordenar el reintegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado, las personas jurdicas del sector privado o a personas naturales que hayan recibido el desembolso y declarar responsable subsidiario del mismo, al servidor por accin y omisin haya dado lugar a este hecho. q) Ordenar que se proceda mediante la jurisdiccin coactiva contra sus fiadores, cuando sus crditos a favor de las entidades y organismos de que trata esta ley procedan de diferencias de dinero u otros valores a cargo de dichos funcionarios o empleados. r) Intervenir como parte, cuando lo tuviere a bien, en los juicios penales, civiles o contenciosos administrativos a que diera lugar los delitos y las irregularidades que se produjeren en la recaudacin, depsito, custodia, administracin o desembolso de los recursos financieros y materiales de las entidades y organismo sujetos a esta ley, e iniciar dichos juicios, segn su importancia. s) Conceder autorizacin utilizar fondos de distinta partida, cuando por razones urgentes lo solicitan las mximas autoridades de entidades u organismos del Rgimen Seccional y de las Descentralizadas. t) Aplicar las multas y aplicar las responsabilidades administrativa y civil que a la Contralora corresponde imponer y establecer. u) Elaborar y entregara las diversas funciones del Estado, un informe anual sobre los campos de su competencia. v) Emitir informe previo sobre los proyecto de reformas o codificaciones de esta ley. w) Las dems que confieran las leyes.
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3.6.- RGIMEN DE MODERNIZACIN DEL ESTADO Dra. Mgs. Rebeca Aguirre de Espinoza. RESEA HISTRICA La crisis econmica que agobia al Ecuador desde los inicios de la dcada de los ochenta no ha encontrado una solucin definitiva que permita superar las injusticias sociales que han permanecido en perjuicio de los intereses de las clases necesitadas. El Ecuador no dispone de un modelo econmico rentable y duradero por el que ha debido entrar en el proceso de ajuste que en lugar de mejorar el nivel de vida lo ha empeorado creando serias distorsiones sociales. Por esta razn es que a nivel de autoridades gubernamentales se ha reglamentado el proceso de privatizacin y concesin de servicios, con la finalidad de atenuar las cargas econmicas que soporta. el Presupuesto General del Estado, y contar as con recursos financieros que permitan atender dentro de los lineamientos del proceso las demandas de los sectores sociales ms postergados. Las actividades empresariales que el Estado tiene a su, cargo, no slo debe felicitarse en trminos de rentabi1idad financiera sino que por el contrario deben enfocar el concepto de rentabilidad social caracterizado por una amplia apertura con el fin de garantizar el acceso del mayor nmero de ecuatorianos a los servicios pblicos bsicos. Dentro del proceso constructivo de desarrollo, el Estado trata de abrir mejores espacios, y entra la modernizacin, con el fin de procurar cambios que puedan reprimir la burocracia, y permitir interaccin de empresas privadas en el sector pblico para un mayor desarrollo nacional, sin embargo el espritu propio de la Ley, se distorsiona, cuando la propia discrecionalidad administrativa, asume por si sola conceptos que atentan a la estabilidad social. La Modernizacin del Estado no puede limitarse a los cambios de la administracin pblica en trminos de servicio civil redefinicin de funciones, desarrollo de una cultura gerencial orientacin de la funcin pblica hacia resultados ms que procesos, incremento de la eficacia y eficiencia administrativa, esos cambios son indudablemente necesarios, pero la primera gestin gubernamental debe orientarse a asegurar el bienestar econmico de los ecuatorianos con el fin de evitar el incremento de los grandes cinturones de miseria que agobian al pas a travs de leyes que garanticen una verdadera seguridad econmica personal, familiar y por ende de alcance social. No se ha determinado claramente el aspecto de cobertura institucional. Se requiere establecer un claro acuerdo de los rganos que implementarn el sistema, desarrollando polticas, estrategias, programas y procedimientos para ordenar y reforzar la coordinacin de capacitacin en el sector pblico y obtener la
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eficiencia administrativa que se requiere, as como, capacitar a los empleados publicas que han vendido la renuncia a fin de que se inserten en nuevos roles de trabajo para colaborar en la vida productiva del pas, Tomando como antecedente, la propia Ley , podemos decir que, se expide la Ley de Modernizacin, Privatizacin y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la iniciativa privada con objeto establecer las normas para regular la racionalizacin y eficiencia administrativa, la descentralizacin y la simplificacin, la prestacin de servicios pblicos y las actividades, econmicas de la iniciativa privada mediante la desmonopolizacin, la libre competencia y la enajenacin en las circunstancias establecidas en la Ley. El mbito de su aplicacin son las entidades, organismos y dependencia del Estado y las otras autoridades del sector pblico, as como las personas jurdicas creadas por la ley para el ejercicio de la potestad estatal, la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado ANLISIS DE LA LEY DE MODERNIZACIN La Ley de Modernizacin tiene el objeto de establecer los principios y normas generales para regular la racionalizacin y eficiencia administrativa, as como la descentralizacin de la prestacin de servicios pblicos y el impulso de actividades econmicas por parte de, la iniciativa privada mediante la desmonopolizacin, la libre competencia y la delegacin de servicio o actividades. Las disposiciones contenidas en la Ley de Modernizacin, se aplican a las entidades organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector pblico as como a las personas jurdicas: creadas por ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la prestacin de servicios pblicos o bien para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado. Los procesos de modernizacin se sujetan a los principios de eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social, de las instituciones que tiene a su cargo en Estado, promoviendo, facilitando y fortaleciendo la participacin del sector privado y de los sectores comunitarios o de autogestin en las reas de explotacin econmica. El proceso de modernizacin del Estado, es la racionalizacin y simplificacin de la estructura administrativa y econmica del sector pblico, distribuyendo adecuada y eficientemente las competencias funciones y responsabilidades de sus entidades u organismos; la descentralizacin y desconcentracin de las actividades administrativas y recursos del sector pblico; y, la desmonopolizacin y privatizacin de los servicios pblicos y actividades econmicas; asumidas por el Estado u otras entidades del sector pblico. Uno de los fines de la Ley de Modernizacin es el de prohibir que las entidades del sector pblico exijan en sus trmites administrativos certificados de cumplimiento de obligaciones para con otras entidades o dependencias pblicas o privadas, salvo lo dispuesto en la Ley de Orgnica del Sistema Nacional Contratacin Pblica, y en cuanto a la Funcin Ejecutiva, la formacin, extincin y reforma de esta Institucin se regir por las normas del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo. El proceso de Modernizacin del Estado tiene por objeto incrementar los niveles de eficiencia y productividad en la administracin de las funciones que tienen a su cargo el Estado. Al mismo tiempo son sus objetivos prometer, facilitar y fortalecer la participacin del sector privado y d los sectores comunitarios o de autogestin en las reas de explotacin econmica, actualmente reservadas a la gestin estatal. La Constitucin de la Repblica del Ecuador y principalmente, la Ley de Modernizacin del Estado, viabilizan la participacin de la inversin privada.
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La Constitucin seala que si bien el Estado es el propietario de los recursos naturales no renovables de los productos del subsuelo estos podrn ser explotadas por empresas pblicas, privadas o mixtas. La Ley de Modernizacin del Estado permite la participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos mediante concesiones. Las modalidades que establece la. Ley para cumplir con este objetivo son aporte total o parcial al capital de las sociedades. Arrendamiento mercantil, la concesin, la venta y cualquier otra modalidad que est amparada por la Ley, figura jurdica, que amerita una exhaustiva revisin dentro de la Ley, con el objeto de procratele las reformas que necesita acorde, con los impactos sociales y econmicos que el pas ha sufrido desde su aparicin.
LA DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN El artculo 1 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador establece que. El Ecuador es un Estado soberano, independiente, democrtico, unitario, descentralizado, pluricultural y multitnico y, en la misma Constitucin el artculo 225 seala que "Mediante la descentralizacin administrativa del Estado se propende al desarrollo armnico de todo su territorio, al estmulo de las reas deprimidas la distribucin de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. - Descentralizacin La descentralizacin del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los gobiernos seccionales autnomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales. Al respecto, el artculo 226 de la Constitucin dispone: "Las competencias del gobierno central podrn descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacional, la direccin de la poltica, exterior y las naciones internacionales la poltica econmica y tributara del Estado, la gestin de endeudamiento externo y aquella que la Constitucin y convenios internacionales expresamente excluya. En virtud de la descentralizacin, no podr haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes ni transferencia de recursos, sin la de competencias. La descentralizacin ser obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla. Desconcentracin. La desconcentracin del Estado es el mecanismo mediante; el cual los niveles superiores de un ente u organismo pblico delegan en forma permanente el ejercicio de una o ms de sus atribuciones as como los recursos necesarios para su cumplimiento, a otros rganos dependientes, provinciales o no, que formen parte del mismo ante el organismo. Participacin social.La participacin social es el sistema por el cual se involucra activamente a todos los sectores sociales en la vida jurdica" poltica cultural y el econmico social del pas, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida del habitante ecuatoriano, con miras a una ms justa distribucin de los servicios y recurso pblicos Finalidades de la descentralizacin del Estado y de la participacin social
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a) Lograr equidad en la participacin y distribucin de los recursos financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional extranjero del Estado y especialmente de la Funcin Ejecutiva hacia los, gobiernos seccionales autnomos, organismos de desarrollo regional y organismo seccionales dependientes, contribuyendo as a la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos a favor de la comunidad; b) Incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar una gestin autnoma eficiente entre otros medios, a travs de la planificacin y prestacin adecuada de servicios pblicos a la comunicad respectiva c) Definir las relaciones y responsabilidades entre la Funcin Ejecutiva y los gobiernos seccionales autnomos en cuanto a las reas de servicio a la comunidad a fin de optimizar la utilizacin de los recursos y servicios, y evitar la superposicin de funciones; d)Fomentar y ampliar la participacin social en la gestin pblica as como promover la autogestin de las fuerzas sociales comunitarias. e)Transformar integralmente la organizacin administrativa y financiera del Estado y de las instituciones del sector pblico; as como redistribuir con justicia sus servicios y recursos financieros materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero a efectos de incrementar los niveles de eficacia, agilidad y productividad en la administracin de las funciones a su cargo;, y. f)Fortalecer prioritariamente a las instituciones del direccional autnomo, a travs de la transferencia definitiva definiciones, facultades, atribuciones responsabilidades y recursos que les permiten satisfacer eficientemente las demandas de la comunidad. Principios de la descentralizacin. La Descentralizacin del Estado se sustentar en los principios de autonoma, progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipacin en la gestin pblica y solidaridad social Principios de la participacin social. La participacin social se sustentar en los principios de democracia equidad social y de gnero, pluralismo, respeto y reconocimiento a los valores de los pueblos indgenas, negros y ms grupos tnicos. El Consejo Nacional de Modernizacin del Estado, CONAM, coordinar, supervisar y controlar la ejecucin de las polticas de descentralizacin, en coordinacin con la. Asociacin Nacional de Municipalidades ANME y con el Consorcio de Consejos Provinciales CONCOPE, en lo que sea pertinente. As mismo coordinar, supervisar y controlar la ejecucin de las polticas de desconcentracin. Cuando la importancia econmica o geogrfica de la zona o la conveniencia institucional lo requiera" los mximos personeros de las instituciones del Estado dictaran acuerdos, resoluciones u oficios que sean necesarios para delegar sus atribuciones. En stos documentos se establecern el mbito geogrfico o institucional en el cual los funcionarios delegados ejercern sus atribuciones. Podrn as mismo, delegar, sus atribuciones a servidores pblicos de otras instituciones estatales cumpliendo el deber constitucional de coordinar actividades por la consecucin del bien comn. Los Ministerios de Estado o los titulares de las entidades organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector pblico, as como a las personas jurdicas creadas por ley, podrn disponer del traslado de los funcionarios que consideren convenientes para atender las necesidad desde las respectivas zonas geogrficas.
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Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, conocern y resolvern de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos, reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector pblico. El administrado afectado presentar, su demanda o recurso ante el tribunal que ejercer jurisdiccin en el lugar de su domicilio. El procedimiento ser el previsto en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativo, el Cdigo Tributario, en el caso. No se exigir como requisito previo para iniciar cua1quier accin judicial en contra las entidades del sector pblico la proposicin del reclamo y agotamiento en la vida administrativa. Empero, de iniciarse cualquier accin judicial contra alguna institucin del sector pblico que dar insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto se haya propuesto por la va administrativa. Cuando cualquier rgano Jurisdiccional declare, mediante sentencia ejecutoriada la obligacin del Estado o de cualquier entidad del sector pblico, a pagar cualquier suma de dinero o cumplir determinado acto o hecho la ejecucin de dicha sentencia se cumplir de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo de Procedimiento Civil. Es competencia exclusiva del Ejecutivo la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimientos de todas sus dependencias y rganos administrativos, el Presidente de la Repblica, deber mediante un Decreto Ejecutivo expedir y promulgar el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. En lo sucesivo dicho Rgimen Administrativo podr ser modificado por el Presidente de la Repblica a travs de un Decreto Ejecutivo de acuerdo a las necesidades de la Administracin Pblica. DE LA DESMONOPOLIZACIN, DELEGACIN DE SERVICIOS PBLICOS A LA INICIATIVA PRIVADA Y PRIVATIZACIN - Objetos de la desmonopolizacin.Mediante el proceso de desmonopolizacin se busca que la economa nacional se beneficie de la participacin de ms de un agente; en el ejercicio y desarrollo de actividades econmicas o prestacin de servicios bajo condiciones de competencia, eficiencia y racionalidad en reas que no sean las expresamente sealadas en los artculos 245, 247 Y 249 de la Constitucin. El Estado podr declarar a empresas pblicas o privadas la prestacin de los servicios pblicos de agua potable, riego, saneamiento, fuerza elctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades portuarias, aeroportuarias y ferroviarias, servicio postal u otras de naturaleza similar. La participacin de las empresas mixtas o privadas se har mediante concesin, asociacin, capitalizacin, traspaso de la propiedad accionara o cualquier otra forma contractual de acuerdo con la ley. Es obligacin del Estado atender la educacin y la salud pblica de los ecuatorianos conforme los mandatos de la Constitucin y sin perjuicio de la actividad que, en dichas reas, cumple el sector privado. Adems, la exploracin y explotacin de los recursos naturales no renovables cuya propiedad inalienable e imprescriptible pertenece al Estado, podr hacerse a travs de empresas pblicas, mixtas o privadas. Mediante la privatizacin el sector pblico traslada al sector privado empresas, bienes, servicios, actividades, establecimientos o derechos controlados directamente por el sector pblico. Los valores referenciales de las acciones, participaciones, bienes, activos, pasivos y derechos de las empresas o entidades sometidas al proceso de desmonopolizacin o privatizacin, sern establecidos sobre la base de informes de expertos nacionales o extranjeros Calificados, quienes debern sujetarse a las normas que se establezcan en el Reglamento.
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No podrn participar ni directa ni indirectamente en los procesos que se refiere al artculo 43: de la presente Ley, quienes intervengan como expertos o peritos, ni los funcionarios pblicos ni los representantes de eleccin popular, ni sus cnyuges, ni sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, ni los compaas o empresas aulas que cualquiera de ellos tengan inters. El informe del va1or referencial ser puesto en conocimiento del Contralor General del Estado. Los miembros y el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Modernizacin del, Estado, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, sern personal y pecuniariamente responsables de toda accin u omisin dolosa que tienda a perjudicar los intereses nacionales en todo lo relativo a 1os sistemas de valoracin.
- Mecanismos para los procesos de desmonopolizacin y privatizacin: a) Por licitacin pblica nacional o internacional para la presentacin de ofertas; b) Por oferta en la Bolsa de Valores de una parte o la totalidad de las acciones de propiedad de la entidad u organismo que se oferte. c) Por suscripcin pblica de acciones o subasta pblica; y, d) Por cualquier otro mecanismo jurdico siempre que se encuentre amparado y reconocido por la ley ecuatoriana. Los mecanismos que se utilicen para la delegacin, en cualesquiera de sus modalidades, sern siempre pblicos y contarn con una adecuada promocin en los medios nacionales de comunicacin y conocimiento por parte de los posibles interesados de las especificaciones, modalidades, condiciones y caractersticas de la delegacin, a fin de permitir la participacin y competencia de todos los interesados. Procesos de desmonopolizacin privatizacin y delegacin: a)Reestructuracin administrativa y reforma financiera de aquellas entidades institucionales de derecho pblico que deban permanecer como parte del Estado, incluyendo la reforma de sus directorios cambio de su descripcin, nombre y ejercicio de actividades; y b)La delegacin total o parcial, o la transferencia definitiva al sector privado de la gestin que desarrollan. - Modalidades para los procesos; a) Aporte total o parcial al capital de sociedades por acciones; b) Arrendamiento mercantil. c) Concesin de uso de servicio pblico o de obra pblica, licencia, permiso u otras figuras jurdicas reconocidas por el derecho administrativo; d) Venta; e) Transformacin, fusin, escisin y liquidacin de empresas estatales o mixtas; y, f) Cualquier otra modalidad que mediante Decreto determine el Ejecutivo y que est amparada por la ley ecuatoriana. Al Estado se le prohbe: a) Conceder fianzas y avales a favor de los adquirientes de empresas pblicas; b) Conceder crditos preferenciales para su adquisicin excepto el que se conceda con ese objeto a los trabajadores de la empresa que se transfiera; y,
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c)
Conceder beneficios fiscales a los adquirientes.
Para todos los efectos, incluyendo el tributario y el laboral, las corporaciones, fundaciones, sociedades y compaas constituidas con el aporte total o parcial de capital o bienes de propiedad e instituciones del Estado, se sometern al rgimen legal aplicable a las personas jurdicas de derecho privado. Estarn exentos de todo tributo fiscal, municipal o especial, y no causarn gravmenes, impuestos ni contribuciones generales o especiales de ninguna naturaleza, todos los actos y contratos para el perfeccionamiento de la conformacin, aumentos de capital, fusiones o escisiones o cualquier otra forma de estatutos de corporaciones, fundaciones, sociedades y compaas, en la parte que corresponda al aporte de capital o activos de propiedad de instituciones del Estado o la capitalizacin de cuentas a las que tuvieren derecho. En la parte correspondiente a la inversin de las instituciones del Estado, estos actos y contratos se considerarn como de cuanta. Si bien es cierto la Modernizacin del Estado, implica un proceso complejo cuyos objetos y enunciados constan de la propia Ley, no podemos dejar de manifestar que varios de sus principios no estn debidamente regulados en relacin al impacto social de nuestro pas, tal es el caso de supresin de partidas de servidores pblicos, contratos de concesin, descentralizacin sin presupuesto, etc. que son fenmenos que se han presentado en la administracin pblica, provocando lacerantes estados econmicos, en las personas que han sido separadas de sus cargos sin mayor evaluacin, como aquellas que se han impactado por la deforestacin, drenaje de caudaloso ros, obstaculizacin de la gestin pblica etc. provocando un entorno que incluso atenta contra los principios constitucionales, legalmente establecidos. La reconstruccin del pas, implica el prestar gran atencin a las leyes administrativas, de entre ellas, la de modernizacin del Estado, con la finalidad de potencializar los espacios legales saludables como la desconcentracin y descentralizacin administrativa, evitando la existencia de Estados dentro de un mismo Estado, as como regular las concesiones, promover el control gubernamental, y lograr la interaccin de instituciones estatales con un solo fin, el bienestar colectivo.
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3.7 LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS DE DESCENTRALIZACIN DESCONCENTRACIN, DELEGACIN Y AVOCACIN. Dra. Rebeca Aguirre de Espinoza. Mg..Sc. Dentro del Estatuto e Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva se habla de la descentralizacin administrativa , mediante la cual se transfiere de forma definitiva funciones que desempean rganos de la Administracin Central a favor de Entidades de derecho Pblico de la Administracin Pblica Institucional o del Rgimen seccional autnomo TRANSFERENIA DE FUNCIONES.La transferencia de funciones pude realizarse mediante Decreto Ejecutivo de conformidad con lo que seala la Constitucin de la Repblica y la Ley de Modernizacin del Estado Privatizaciones y Prestacin de Servicios por parte de la iniciativa privada, esta transferencia puede implicar la ejecucin de una o ms obras o servicios pblicos. Igualmente, la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes d aquellos, cuyo efecto ser el traslado de la competencia al rgano desconcentrado. La desconcentracin se hace por Decreto Ejecutivo, Acuerdo Ministerial. DELEGACIN DE FUNCIONES Por otra parte las atribuciones propias de las diversas entidades y autoridades de la Administracin Pblica central e Institucional, pueden ser delegables a los dems rganos o autoridades de menor jerarqua, excepto las prohibidas por la Ley, o por Decreto, No podrn delegarse las competencias que a su vez se ejerzan por delegacin, salvo disposicin expresa. Las delegaciones pueden ser revocadas en cualquier momento, por el rgano o autoridad que la haya conferido, y se extinguir en el caso de asuntos nicos cuando se haya ejecutado el acto que se deleg. Las competencias del Presidente o Vicepresidente de la Repblica, no se pueden delegar
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Es importante sealar que cuando las resoluciones administrativas se adopten por delegacin, se debe hacer constar expresamente ese aspecto, y se consideran dictadas por la autoridad delegante, pero la responsabilidad y efectos son del delegado que acta. AVOCACIN DE FUNCIONES En cuanto a la avocacin los organismos administrativos jerrquicamente superiores podrn avocar para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda por atribucin propia o por delegacin a los rganos dependientes, cuando lo estimen pertinente, por motivos de oportunidad tcnica, social, econmica, territorial, o jurdica. Si la avocacin deja sin efecto una competencia delegada, se requiere notificar al rgano inferior, si el caso amerita, pro si no es as el superior pude adoptar la resolucin que estime pertinente sin necesidad de notificacin Hay que sealar dos aspectos importantes, que el superior jerrquico puede sustituir al inferior en cumplimiento de los actos administrativos de competencia de este, y que en caso de vacancia ausencia temporal, los titulares de los rganos administrativos sern sustituidos por quienes designe rgano nominador, y si este no lo hiciere en el plazo de cinco das deber hacerlo transitoriamente rgano administrativo superior PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN Debemos decir que los procesos de descentralizacin y desconcentracin, constituyen una nueva poltica, como forma de administracin, para quitar de la Administracin Central algunas funciones que por sistema se hacen ms eficaces por medio de estos procesos. El descentralizar funciones, es decir transferir de manera definitiva funciones a otro rgano, permite delimitar aspectos importantes como la responsabilidad del rgano o autoridad de la administracin, y la facilidad para el control gubernamental, por parte de los organismos competentes, igualmente se potencializa el desarrollo de la gestin administrativa, porque existen actividades propias en relacin a la jurisdiccin y competencia, que se diluyen en la Administracin Central, sin lograrse la atencin oportuna del servicio, no debemos olvidar que el objetivo fundamental de la administracin pblica es el servicio a la colectividad, el mismo que ser vuelve inoportuno cuando se centraliza en un solo organismo los aspectos importantes o singulares de ese servicio. La desconcentracin por su parte, mantiene un lazo de coordinacin con los rganos jerrquicamente superiores, es decir estos niveles mantienen la tutela de los actos que han sido desconcentrados, es decir la prestacin del servicio se desconcentra, pero queda una instancia superior para recurrir cuando no es eficiente la Entidad en el aspecto que ha sido desconcentrada. Es importante sealar que la desconcentracin permite una mayor eficiencia en el servicio, por las condiciones jurdicas propias, es decir ciertos aspectos que corresponden a una Provincia, ya no tiene que ser atendidos en las oficinas centrales de la Administracin, sino en cada Provincia o Cantn segn el caso, lo que a no dudarlo impide la burocratizacin, y por consiguiente el servicio pblico es mejor En relacin a la delegacin de funciones es importante delimitar que el delegado asume responsabilidades propias de su conducta, y est en la obligacin de cumplir de la mejor forma la delegacin, observando las reglas de la razn, la buena costumbre y la legalidad de los actos, por lo que en caso de irregularidad en la delegacin no se sanciona a quien deleg, si no a quien ejecuta la delegacin. La avocacin por su parte, asume un rol importante en la Administracin Pblica, cuando los rganos delegados o desconcentrados, nos manifiesten oportunamente con las resoluciones administrativas, o el o el el
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simplemente dejen de hacerlo, por lo que el rgano jerrquicamente superior, podr avocar el conocimiento y solucionarlo, o inducir al inferior a hacerlo, ya que el superior puede sustituir al inferior en el cumplimiento de los actos de este, o de otra forma, ordenar el eficaz cumplimiento de los mismos. Es importante adems sealar que en relacin a la competencia de cada rgano administrativo, esta es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano. La competencia se mide en razn de la materia atribuida a cada rgano y los grados, el territorio de competencia y el tiempo en que puede ejercerse vlidamente. Los actos administrativos que dicten las administraciones pblicas sean de oficio o a instancia del interesado se expresan por el rgano competente y acorde al procedimiento establecido por la Ley. Vale la pena sealar tambin que los actos administrativos de rganos competentes, se extinguen o reforman en sede administrativa de oficio o a peticin del administrado. Los actos administrativos pueden extinguirse o reformarse en sede administrativa por razones de legitimidad o de oportunidad. De oficio por razones de oportunidad, se extingue, cuando existan razones de orden pblico que justifican declarar extinguido dicho acto administrativo, este no tiene efecto retroactivo. La extincin la podr realizar la misma autoridad de la cual emano el acto o quien la sustituya en el cargo, as como cualquier autoridad jerrquicamente superior a ella. La autoridad que decida extinguir o reformar un acto por razones de oportunidad que al total o parcialmente un derecho subjetivo, deber pagar previamente la debida indemnizacin por el dao que causara al administrado. Los administrados podrn impugnar y dicha impugnacin impedir la extincin del acto administrativo. Por razones de legitimidad se extingue un acto, cuando se encuentre que contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados. Esto no tiene efectos retroactivos. Entre estos vicios tenemos: Los que impiden la convalidacin del acto y en consecuencia se consideran nulos de pleno derecho: a)Aquellos actos dictados por un rgano incompetente por razones de materia, territorio o tiempo; b) Aquellos actos cuyo objeto sea imposible o constituya un delito; y, c) Aquellos actos cuyos presupuestos fcticos no se adecuan manifiestamente el previsto en la norma legal que se cita como sustento. Rectificaciones: Los errores de hecho o matemticos manifiestos pueden ser rectificados por la misma autoridad de la que eman el acto en cualquier momento hasta 3 aos despus de la vigencia de ste. Los actos normativos por su parte, podrn ser derogados o reformados por el rgano competente, cuando as lo considere conveniente.
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3.8 SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PBLICA
Dr. Vicente Analuisa Len Dr. Ricardo Andrade Urea Nuestro pas, a lo largo de su vida democrtica, ha sido testigo de una particular y especialmente mala administracin de los bienes pblicos, una muestra clara de esta psima administracin es la manera en la que se otorgaba la contratacin, adquisicin y construccin de bienes y prestacin de servicios pblicos por medio de la Secretaria Tcnica del Comit de Consultora. El pleno de la Asamblea Constituyente consider que es necesario crear un Sistema de Contratacin Pblica que articule y armonice a todas las instancias, organismos e instituciones en los mbitos de planificacin, programacin, presupuesto, control, administracin y ejecucin de las adquisiciones de bienes y servicios as como en la ejecucin de obras pblicas que se realicen con recursos pblicos, para el efecto expidi la LEY ORGANICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PUBLICA, en el Registro Oficial suplemento No. 395 de fecha 4 de agosto del ao 2008 en la administracin del Gobierno actual, con el fin de combatir la corrupcin, agilitar, optimizar y transparentar los procesos de contratacin pblica. Buscando as dinamizar la produccin nacional a travs de la contratacin pblica del estado ecuatoriano; entonces el Sistema Nacional de Contratacin es una herramienta transparente y verstil para efectuar la adquisicin de obras, bienes y servicios en el sector pblico. En concordancia con la tecnologa, una vez definida la necesidad, se estableci la estructuracin de un portal virtual para las compras pblicas, as como la creacin de un Registro nico de Proveedores, este portal define los beneficios y obligaciones tanto del contratante como del contratista, buscando la participacin de la contratacin de bienes y servicios normalizados a menor precio y en menor tiempo, preservando los principios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnolgica, oportunidades, transparencia, publicidad y participacin nacional resguardando los intereses nacionales, adjudicando los contratos a las ofertas econmicas dando preferencia a la mano de obra y produccin nacional. Se entiende por contratacin pblica todo proceso de contratacin de obras, bienes y servicios, incluidos los de consultora, as como las contrataciones en actividades de prospeccin, 172
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exploracin, explotacin, refinacin, comercializacin, industrializacin de los recursos hidrocarburferos, las contrataciones de bienes de carcter estratgico necesarias para la defensa nacional, que realicen las empresas pblicas, estarn sujetos al Plan Nacional de Desarrollo, con observancia del presupuesto nacional y empresarial Este sistema permiti abolir la prctica del cobro por parte del contratante de los derechos de inscripcin a todos los oferentes, reduciendo este cobro nicamente al adjudicatario. En aras del desarrollo de las instituciones pblicas, se reglament una planificacin anual para cumplir con los objetivos del plan nacional de desarrollo. Otro alcance del sistema es que permiti la eliminacin de los comits de contrataciones, generando un ahorro en tiempo y costos y facultando a los entes contratantes a celebrar convenios interinstitucionales con el fin de conseguir mejores condiciones de contrataciones.
APLICACIN DE LA LEY ORGNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PBLICA
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PROCESOS Por Catlogo Electrnico las entidades contratantes compran los bienes y servicios que requiera a los proveedores que publican sus productos en este mdulo, sus funciones son: Programar los procesos de licitacin para convenio marco Registrar los convenios marco vigentes Elaborar el catalogo electrnico una tienda virtual Sus beneficios son: Tiempo mnimo del proceso de contratacin, 1 o 2 das Adquisicin directa de bienes y servicios normalizados ( son aquellos que tienen especificaciones tcnicas en las cuales el proveedor puede identificar claramente todas sus caractersticas) de mayor demanda Disminuye los costos de inventario Disminuye el plazo de entrega Mejores precios del mercado para todas las entidades del Estado Servicio disponible las 24 horas, los 365 das del ao Por Subasta Inversa cuando los bienes y servicios normalizados no constan en el Catalogo Electrnico, las Entidades Contratantes debern realizar bajo el procedimiento de Subastas Inversas en las cuales los proveedores de bienes y servicios equivalentes compiten hacia la baja del precio ofertado a travs del portal se caracteriza por: Participan proveedores calificados que cumplen las condiciones de los pliegos Se compite electrnicamente por el menor precio pblica y annima a travs de sistema Se adjudica al proveedor por el menor precio El portal documenta todo el proceso y su adjudicacin Sus beneficios son: Importantes ahorros por reduccin de precio como resultado de la subasta inversa Sensible disminucin de tiempo del proceso contractual Confidencialidad garantizada entre los participantes Adjudicacin inmediata Documentacin que transparenta el proceso Este proceso requiere los siguientes pasos: Se crea en el sistema un nuevo proceso de contratacin del tipo subasta inversa, definiendo fechas en las que se ejecutar cada fase del proceso, el ingreso de la solicitud para este tipo de compras tiene dos pasos: Se definen los trminos generales del concurso Se escoge el producto que desea adquirir con sus especificaciones tcnicas Una vez finalizado el ingreso, el sistema proceder a invitar mediante correo electrnico a todos los proveedores registrados en la categora que desea adquirir. Luego se pasa a una fase de preguntas y repuestas en donde los proveedores podrn consultar las inquietudes que tengan acerca del concurso Posteriormente se procede a la calificacin de la parte tcnica y legal de los proveedores que se quieren presentar a la subasta, esta opcin es para que las entidades pblicas verifiquen que las empresas oferentes cumplan las especificaciones tcnicas y la parte legal para proceder a habilitarles para que ingresen su primera oferta econmica. Una vez que los proveedores han sido calificados para presentar su primera oferta econmica, se procede a la puja en donde se buscara que los proveedores presenten su mejor oferta econmica y el que presente la mejor se adjudicar la compra. La puja se cerrara a la fecha y la hora especificada en la creacin del proceso. Una vez finalizada la puja, la entidad contratante deber adjudicar el concurso a la mejor oferta econmica
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Por Licitacin este proceso se le emplea cuando no es posible utilizar los dos procesos anteriores y para contratar bienes y servicios no normalizados, sus caractersticas son: Proceso a travs del portal, desde la fase de publicacin de la convocatoria hasta la entrega de las ofertas Permite el envo de ofertas, la solucin de preguntas una reevaluacin Avala la identidad de los participantes y la confidencialidad e integridad de la informacin Este proceso requiere los siguientes pasos: Se ingresa el proceso de compra escogiendo el tipo de licitacin, en este caso se deber ingresar tres pasos: Se definen los trminos generales del concurso Se escoge el producto que desea adquirir con sus especificaciones tcnicas Ingresar los parmetros mediante los cuales se calificar a los proveedores para realizar la adjudicacin del bien, obra o servicio. Una vez terminado el ingreso de la solicitud, el sistema realiza la invitacin a todos los proveedores registrados en la categora a donde pertenece el o los tems a adquirir Luego se pasa a una fase de preguntas y repuestas en donde los proveedores podrn consultar las inquietudes que tengan. Los proveedores habilitados en el RUP podrn ingresar a su oferta tcnica y econmica al sistema hasta la fecha y hora de cierre de las ofertas Una vez que el sistema automticamente realiz el cierre de las ofertas, se procede a la calificacin de las mismas de acuerdo a los parmetros definidos en la creacin del proceso. Calificados a los proveedores se procede a la adjudicacin del proceso CONCLUSIONES: Se logr el ahorro de tiempo y dinero en la contratacin pblica. Se transparent los procesos de contratacin pblica. Se fortaleci y prioriz la produccin nacional. Mejores precios en el mercado para todas las entidades del Estado Implementacin de una herramienta tecnolgica para viabilizar los procesos de Contratacin Pblica
PORTAL www.compraspublicas.gob.ec
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El Portal www.compraspublicas.gov.ec, tiene ocho pestaas principales las cuales para un mejor conocimiento detallamos a continuacin:
Inicio Proveedor Registrarse Preguntas Frecuentes Conoce la Ley Beneficios Obligaciones Cmo accedo? Regstrate 1800 Oficinas Quito Guayaquil Cuenca Manta Loja Ambato Tulcn Tena Machala Capacitacin Cronograma de capacitaciones Lugares de capacitacin 177
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Manuales RUP Qu es? Cmo me registro? Requisitos Testimoniales Contratante Registrarse Preguntas Frecuentes Conoce la Ley Beneficios Obligaciones Cmo accedo? Regstrate 1800 Oficinas Quito Guayaquil Cuenca Manta Loja Ambato Tulcn Tena Machala Capacitacin Cronograma de capacitacin Lugares de capacitacin Manuales Testimoniales Requisitos Entidades Contratantes Habilitadas Documentacin Legal Normativa Decretos Resoluciones Resoluciones Internas Polticas de uso del Portal Acuerdos de Uso Convenios Instructivos Publicaciones Modelos de Pliegos Emergencias Resoluciones de Emergencia Contratos Informes Finales Delegaciones Especies Valoradas Giros del Negocio 178
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Utilidad Pblica Recurso Administrativo Rgimen Especial Terminacin de Contratos Estrategia Modernizacin Ecuador Licitaciones Internacionales Permiso CTTTSV Herramientas Ingreso al sistema Bsqueda de procesos Compras por Catlogo Subasta inversa Licitacin Clasificador central de productos Contctenos Quito Guayaquil Cuenca Manta Loja Ambato Tulcn Tena Machala INCOP Plan Estratgico Cronograma de Ejecucin Indicadores Plan Operativo Anual 2009 Proyectos de Inversin Cdigo de tica Plan Anual de Contrataciones Transparencia Bolsa de Empleo INCOP Convenios Veedura Ciudadana
REGISTRO UNICO DE PROVEEDORES El Registro nico de Proveedores RUP, como un sistema pblico de informacin y habilitacin de las personas naturales y jurdicas, nacionales y extranjeras, con capacidad para contratar segn la Ley Orgnica de Contratacin Pblica LOSNCP, cuya administracin corresponde al Instituto Nacional de Contratacin Pblica. Es el nico documento que le permitir contratar con el Estado, sin tener que registrarse ni entregar los mismos documentos en las Entidades Contratantes. Tiene vigencia de un ao a partir de la fecha de emisin. Para poder registrarse en el RUP deber realizar los siguientes pasos: Ingresar al portal www.compraspublicas.gov.ec Escoger el cono Proveedor Regstrese Llenar el formulario de 8 pasos. Paso 1. Trminos y Condiciones de uso. Paso 2. Informacin General.
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Paso 3. Informacin de Proveedor. Paso 4. Direcciones y Telfono. Paso 5. Informacin de Contactos. Paso 6. Productos. Paso 7. Indicadores. Paso 8. Finalizacin del Registro. En el paso # 8 imprimir el formulario de inscripcin en el RUP y el Acuerdo de Responsabilidad. Adjuntar los requisitos. Entregar en las oficinas de habilitacin en el RUP la documentacin completa. Recibir su Certificado de Habilitacin en el RUP. REQUISITOS Para poder obtener el Registro nico de Proveedores se debe cumplir con los siguientes requisitos: A.- Para Personas Naturales Documentos Generales Formulario de registro en el RUP impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el interesado. Acuerdo de Responsabilidad impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el interesado. Copia de la Cdula de Ciudadana, o copia de la cdula de identidad o del pasaporte y visa, en caso de ser extranjero. Copia de la papeleta de votacin vigente, de ser ecuatoriano con obligacin de votar. Copia del Registro nico de Contribuyentes, RUC. Estar al da en sus obligaciones tributarias (Lista Blanca SRI) B.- Para Personas Jurdicas Domiciliadas en el Pas Formulario de registro en el RUP impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el Representante Legal. Acuerdo de Responsabilidad impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el Representante Legal. Copia certificada de la escritura de la constitucin de la empresa, estatutos y reformas, inscritas en el Registro Mercantil. Copia certificada del nombramiento del representante legal, inscrito en el Registro Mercantil, o el poder conferido a un mandatario en el Ecuador. Copia de la Cdula de Ciudadana del representante legal actualizada, o copia de la cdula de identidad o del pasaporte y visa, en caso de ser extranjero. Copia de la papeleta de votacin vigente del representante legal, de ser ecuatoriano con obligacin a votar. Copia de Registro nico de Contribuyentes, RUC. Estar al da en sus obligaciones tributarias (Lista Blanca SRI) C.- Para Personas Jurdicas no domiciliadas en el Pas Formulario de registro en el RUP impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el apoderado o Representante Legal. Acuerdo de responsabilidad impreso en el Portal www.compraspublicas.gov.ec, firmado por el Apoderado o Representante Legal. Documentos que acrediten su existencia legal en el pas de origen y justifiquen su objeto social, apostillados por el Consulado de Ecuador o Agente Diplomtico acreditado. En el caso de haberlos otorgado en otro idioma, presentar los documentos legalmente traducidos al espaol. Nombramiento de un apoderado adjuntando copias de su cdula o pasaporte y papeleta de votacin vigente, de ser ecuatoriano. D.- Asociacin o Consorcio Las Empresas asociadas deben estar registradas en el RUP, en forma individual Presentacin del proyecto de constitucin de la asociacin, con el porcentaje de participacin.
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Copia de cdula de ciudadana y papeleta de votacin del representante legal de la asociacin, si es ecuatoriano o pasaporte y visa, si es extranjero. Adicionalmente debern presentar los documentos tcnicos obligatorios. Estar al da en sus obligaciones tributarias (Lista Blanca SRI) E.- En el Caso de ser Consultores Persona Natural Ttulo profesional de tercer nivel otorgado por una Institucin de Educacin Superior del Ecuador, o por un centro de Educacin Superior domiciliado en el extranjero previa revalidacin conforme a la Ley. (Incluir copia del certificado emitido por el CONESUP). Personas Jurdicas Nacionales Copia certificada de la escritura de la constitucin de la compaa y reformas de los estatutos sociales inscritos en el Registro Mercantil documentos que debern certificar que el objeto social de la persona jurdica incluye la consultora. Copia certificada por el Ministerio u organismo competente, de los estatutos de la organizacin de la Sociedad civil, asociacin, consorcio, universidad o escuela politcnica, en el cual conste que dentro del objeto social se contempla la actividad de consultora. Personas Jurdicas Extranjeras Domiciliadas en el Pas Domiciliacin en el Ecuador de conformidad con lo previsto en la Ley de Compaas. Nombramiento de un apoderado o representante Legal, adjuntando copias de su cdula o pasaporte y papeleta de votacin vigente, de ser ecuatoriano. En caso de ser adjudicatario, la entidad solicitar este documento inscrito en el Registro Mercantil. Importante El Formulario de registro en el RUP y el Acuerdo de Responsabilidad se obtienen en el portal www.compraspublicas.gov.ec, registrndose como proveedor e ingresando la informacin solicitada. Estos documentos sern debidamente firmados por el interesado y junto con los requisitos solicitados debern ser entregados en las oficinas del RUP. F.- Reseteo de Contrasea Solicitud de reseteo. Copia del Registro nico de Contribuyentes RUC Copia del Nombramiento del representante legal en caso de Persona Jurdica. Copia de la cedula de identidad y papeleta de votacin vigente. Tanto en el caso de persona natural o jurdica se pedir el RUC como requisito para emitir el reseteo de contrasea. En el Caso de ser Consultores Persona Natural Ttulo profesional de tercer nivel otorgado por una Institucin de Educacin Superior del Ecuador, o por un centro de Educacin Superior domiciliado en el extranjero previa revalidacin conforme a la Ley. (Incluir copia del certificado emitido por el CONESUP). Personas Jurdicas Nacionales Copia certificada de la escritura de la constitucin de la compaa y reformas de los estatutos sociales inscritos en el Registro Mercantil documentos que debern certificar que el objeto social de la persona jurdica incluye la consultora. Copia certificada por el Ministerio u organismo competente, de los estatutos de la organizacin de la Sociedad civil, asociacin, consorcio, universidad o escuela politcnica, en el cual conste que dentro del objeto social se contempla la actividad de consultora. Personas Jurdicas Extranjeras Domiciliadas en el Pas Domiciliacin en el Ecuador de conformidad con lo previsto en la Ley de Compaas. Nombramiento de un apoderado o representante Legal, adjuntando copias de su cdula o pasaporte y papeleta de votacin vigente, de ser ecuatoriano. En caso de ser adjudicatario, la entidad solicitar este documento inscrito en el Registro Mercantil. Importante
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El Formulario de registro en el RUP y el Acuerdo de Responsabilidad se obtienen en el portal www.compraspublicas.gov.ec, registrndose como proveedor e ingresando la informacin solicitada. Estos documentos sern debidamente firmados por el interesado y junto con los requisitos solicitados debern ser entregados en las oficinas del RUP. F.- Reseteo de Contrasea Solicitud de reseteo Copia del Registro nico de Contribuyentes RUC Copia del Nombramiento del representante legal en caso de Persona Jurdica Copia de la cedula de identidad y papeleta de votacin vigente. Tanto en el caso de persona natural o jurdica se pedir el RUC como requisito para emitir el reseteo de contrasea. G. Requisitos de respaldo para solicitud de Cambio de direccin: Carta solicitando el cambio de direccin. Copia de cedula y papeleta de votacin (representante legal en caso de ser persona jurdica) Copia del RUC donde se demuestre el cambio realizado a la Direccin Principal. Copia del nombramiento del Representante Legal (en caso de ser persona jurdica). H. Requisitos de respaldo para solicitud de cambio de indicadores: Carta solicitando el cambio de los indicadores ingresados en el formulario de registro del RUP. Copia de cedula y papeleta de votacin (representante legal en caso de ser personas jurdicas). Copia del RUC. Copia de la Declaracin del Impuesto a la Renta del ltimo ejercicio fiscal, para la verificacin de los montos de Facturacin y Activos totales. Impresin del Rol de empleados de la pgina del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, para verificar el nmero de empleados que tenga en relacin de dependencia. Copia del nombramiento del Represente Legal (en caso de ser persona jurdica).
POLTICA DE USO DEL PORTAL www.compraspublicas.gov.ec Por disposicin de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica (R.O. 395-S, 4-VIII2008), el Instituto Nacional de Contratacin Pblica -INCOP-, tiene entre otras atribuciones la de desarrollar y administrar el Sistema Oficial del Contratacin Pblica del Ecuador, www.compraspublicas.gov.ec, as como la de establecer las polticas y condiciones de informacin y herramientas electrnicas del Sistema. En consecuencia, el INCOP mantiene y permite la consulta libre y gratuita de la informacin contenida en este sitio Web. Los usuarios pueden transferir, copiar e imprimir informacin del sitio sin fines comerciales, siempre que se mencione al Instituto Nacional de Contratacin Pblica como fuente del material, que se seale la fecha en la que se ha tomado la referencia, y que no se manipulen ni alteren los contenidos. El presente sitio Web www.compraspublicas.gov.ec, no exige ningn requisito previo como: cumplir con encuestas, formularios, promociones o proporcionar informacin de identificacin, para acceder a la informacin de contratacin pblica, as como el estado y desarrollo de los procesos precontractuales de las Entidades que estn dentro del mbito de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica LOSNCP. El acceso al sitio web, as como el uso que pueda hacerse de la informacin publicada en el mismo, son responsabilidad exclusiva del visitante. El INCOP no se responsabiliza de ninguna consecuencia, dao o perjuicio que pudiera derivarse del acceso al sitio web o del uso de la informacin publicada, con
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excepcin de todas aquellas actuaciones que resulten de la aplicacin de las disposiciones legales a las que deba someterse en el estricto ejercicio de sus competencias. Salvo los textos oficiales, los materiales publicados en este sitio, incluidas las opiniones expresadas, testimonios, notas periodsticas, etc., son de responsabilidad personal de sus autores y no del Instituto Nacional de Contratacin Pblica. A pesar de que se ha realizado el mayor esfuerzo en la transcripcin y verificacin de la informacin legal aqu contenida, el Instituto Nacional de Contratacin Pblica no se responsabiliza de la exactitud de la misma. En caso de discrepancia entre la informacin de este sitio y los documentos oficiales impresos en el Registro Oficial del Ecuador, prevalecern estos ltimos. El INCOP no se responsabiliza de ningn dao o perjuicio sufrido por el visitante, que se derive de la no disponibilidad de acceso a este servicio. El visitante podr comunicarse con la Institucin a travs del sitio Web www.compraspublicas.gov.ec y sus pginas relacionadas; cualquier informacin introducida por el visitante en dicho sitio Web podr ser recopilada como Informacin de identificacin relacionada al mbito de contratacin pblica. El sitio Web potencialmente genera cookies temporales que se almacenan en el computador del visitante, para asignar al mismo un identificador de sesin que ser eliminado automticamente del computador, una vez que el visitante sale del sitio Web o cierra la sesin en uso. El INCOP podr utilizar los datos de contacto ingresados por los visitantes, para informarles respecto de las inquietudes, trmites o solicitudes presentadas, utilizando como medio de comunicacin el correo electrnico. La participacin en los procesos precontractuales est reservada a las Entidades Contratantes y Proveedores registrados y habilitados en el Registro nico de Proveedores RUP, los que podrn ingresar al Sistema Nacional de Contratacin Pblica -SNCP- utilizando las claves de identificacin que les fueran asignadas en el proceso de la obtencin del RUP. Su participacin est regida de acuerdo a las normas de la LOSNCP, su reglamento general, las resoluciones expedidas por el Para leer los acuerdos de uso de responsabilidades para Proveedores y Entidades Contratantes haga clic en la siguiente direccin: http://www.compraspublicas.gov.ec/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=55&Itemid=128 Toda informacin ingresada en el sitio Web por los usuarios, ser considerada por el INCOP como informacin relevante y vinculante en el mbito de la contratacin pblica, siempre que exista una identificacin y autenticacin previa. Esta informacin se almacena en bases de datos pertenecientes al INCOP, las mismas que se encuentran protegidas del acceso por parte de terceros. La informacin de identificacin y contacto de los usuarios del Sistema Nacional de Contratacin Pblica ser confidencial y podr ser revelada nicamente en los casos en que sea necesario cumplir disposiciones legales o judiciales. El manejo de la clave as como la administracin de esta ser responsabilidad absoluta del usuario del Sistema Nacional de Contratacin Pblica; y, en caso de prdida, es obligacin del usuario notificar al INCOP sobre el particular, para realizar el proceso de entrega de una nueva clave. La transmisin de la informacin, desde y hacia el sitio Web, se realiza por canales seguros que protegen la informacin en trnsito enviada por el visitante; sin embargo, el INCOP no recomienda a los usuarios del SNCP la utilizacin de computadores de uso compartido que usualmente estn a disposicin en salas de cmputo, cibercafs, computadores de acceso pblico, etc., debido a la potencial existencia de programas que sustraigan de manera ilegal la informacin ingresada por el visitante. En el Sitio se han incluido enlaces a pginas o sitios web de terceros (links) que se han considerado de inters para los usuarios. No obstante, el INCOP no asume responsabilidad derivada del acceso y de los contenidos de enlaces de terceros a los que se hace referencia. El INCOP se reserva el derecho de cambiar o modificar en cualquier momento, y sin notificacin previa, la presente poltica de uso. La utilizacin por parte del usuario o el acceso al sitio Web, www.compraspublicas.gov.ec, implicar la aceptacin tcita de dichas modificaciones o de las nuevas condiciones. Los derechos de propiedad intelectual de esta pgina de Internet, su diseo grfico, cdigos, logotipos y signos distintivos que contiene el presente sitio Web son de titularidad del INCOP; por lo tanto, se prohbe
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la reproduccin, distribucin, comercializacin o transformacin no autorizadas de estas, ya que constituye una infraccin de los derechos de propiedad intelectual del INCOP de conformidad con las disposiciones de la Ley de Propiedad Intelectual.
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WEBER, MAX. Bureaucracy En: From Max Weber: Essays in Sociology. Translated, edited and with an introduction by H.H. Gerth and Wright Mills. Oxford University Press. Nueva York, 1958. Reimpresin de 1979. p. 204. ii LPEZ CALVO, JOS. Organizacin y Funcionamiento del Gobierno. Madrid, 1996. p. 91. iii SANTA MARA DE PAREDES. Ob. cit. p. 50. iv POSADA, ADOLFO. Tratado de Derecho Administrativo. Librera de Victoriano Surez. Madrid, 1897. p. 57.

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REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA MODALIDAD DE ESTUDIOS A DISTANCIA

Docentes del Mdulo XI

Loja - Ecuador 2012

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

PRIMER MOMENTO EL DERECHO ADMINISTRATIVO

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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1.2.- LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Clases de fuentes del Derecho Fuentes positivas

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Las fuentes racionales

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

LA ADMINISTRACION PBLICA, ANTECEDENTES HISTORICOS, CONCEPTOS, OBJETO Y FINES La Administracin pblica.

Preparado por: Juan Carlos Ramrez C. Evolucin Histrica:

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Dirigir una institucin.

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes.

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

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CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

1.4.- PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PBLICA

CONTENIDOS TERICOS DEL MODLO XI

REGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAOLA. Vigsima edicin.