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MANUEL GARCA-PELAYO (1977), LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORNEO, MADRID: ALIANZA, pp. 13-82.

I EL ESTADO SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES

1. Introduccin Es obvio que nos encontramos ante un momento histrico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores -tales como el cultural, el econmico, .el .social, el internacional, etctera, transformaciones que son mucho ms profundas que las grandes divisiones polticas del planeta en Estados capitalistas, neocapitalistas y socialistas o en pases desarrollados y en trnsito al desarrollo, aunque, naturalmente, las mencionadas transformaciones tengan modalidades distintas en cada uno de los pases y sistemas. Parece no menos claro que el Estado no poda escapar a esta fundamental transformacin y que, con o sin revoluciones polticas violentas, la estructura y funcin estatales han de sufrir tambin las correspondientes mutaciones. Vamos a prescindir en nuestra exposicin de las democracias populares o socialistas, es decir, de las estructuras estatales de los pases socialistas de inspiracin sovitica, para ceirnos a la nueva modalidad estatal surgida en los pases neocapitalistas. Tal modalidad ha sido designada con distintos nombres como Welfare State, Estado de bienestar y Estado socialdemcrata, denominacin debida a Boulding y por la que no se significa, en este caso ningn vnculo especfico con la socialdemocracia como partido, sino un tipo de Estado interesado en el bienestar y doblemente opuesto al comunista y al autoritario1. Tambin se le ha llamado Estado de partidos en cuanto que el actor o sujeto real del poder estatal son los partidos, y Estado de asociaciones (Verbndesaat) en cunto que las decisiones estatales estn fuertemente influidas por los grupos de intereses organizados. Otra denominacin, en fin, es la de Estado social. Las ideas del Estado subyacentes a las mencionadas denominaciones se han desarrollado plenamente en los pases industrializados y postindustrializados2, pero algunas de ellas sirven indudablemente de modelo orientador para los pases en trnsito al desarrollo del mismo modo y, en ocasiones, con las mismas frustraciones, que en el siglo pasado y a comienzos de ste servan de modelos las constituciones democrticas y liberales. Las denominaciones de Estado de partidos y de Estado de asociaciones aluden a problemas especficos del proceso de distribucin del poder. El concepto de Welfare State se refiere capitalmente a una dimensin de la poltica estatal, es decir, a las finalidades de bienestar social; es un concepto mensurable en funcin d la- distribucin de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros ndices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y su capacidad de reproduccin, pueden tambin ser medidos cuantitativamente3. En cambio, la denominacin, y el concepto de Estado social incluyen no slo los aspectos del bienestar, aunque stos sean uno de sus componentes capitales, sino tambin los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos y en parte simplemente entendidos. En una palabra, el Welfare State se refiere a un. aspecto de la accin del Estado, no exclusiva de nuestro tiempo -puesto que el Estado de la poca del absolutismo tardo fue tambin calificado como Estado de bienestar-, mientras que el Estado social se refiere a los aspectos totales de una configuracin estatal tpica de nuestra poca.
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K. Bouding, The Organixational Revolution, Chicago, 1953, pp. 179 y ss.

Sobre la sociedad postindustrial vase, ante todo, la obra de D. Bell; The Coming of Post-Industrial Society, New York, 1973. Vid. tambin A. Tourain, La socit post-industrielle, Pars, 1969 y, ms ampliamente, Production de la socit, Pars, 1973, as como tambin Z. Brzezinsky, La rvolution techntronique, Paris, 1971 (titulo original en ingls: Between Two Ages). Vid. entre otros, H. L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural Roots of Public Expenditures Berkeley and Los Angeles, 1975. Tambin P. F. Drucker, The Unseen Revoution. How Pension Fund Socialism came to America, New York, 1976.
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Los jvenes hegelianos (Junghegelianer), ms tarde conocidos como hegelianos de izquierda (Linkshegelianer), eran un grupo de estudiantes y jvenes profesores de la Universidad Humboldt de Berln seguidores del trabajo de Georg Hegel. El ms famoso de ellos fue Karl Marx y la relacin intelectual entre Marx y Hegel ha motivado amplios estudios sobre los jvenes hegelianos

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2. Breve referencia histrica Como precursor de la idea del Estado social suele citarse, con razn a Lorenz von Stein, quien en 18504 escriba que haba terminado la poca de las revoluciones y de las reformas polticas para, comenzar la de las revoluciones y reformas sociales. Slo una teora y una praxis polticas conscientes de este hecho podrn enfrentar con xito el porvenir. Partiendo de supuestos hegelianos y de la neta distincin (aunque no separacin) entre el Estado y la sociedad, afirma que aquel tiende al desarrollo superior y libre de la personalidad de los individuos, mientras que sta -sustentada sobre relaciones de propiedad, es decir, sobre la dominacin de las cosas que se transforma en dominacin sobre las personas y, con ello, estratificada en clases- tiende a la dependencia, servidumbre y miseria fsica moral de la personalidad. Tal situacin, generada por el despliegue de las fuerzas econmico-sociales, no slo es contradictoria con la idea y principio del Estado, sino tambin con sus intereses y su estabilidad, pues, de un lado, la fortaleza del Estado depende del nivel moral y material de sus ciudadanos y, por tanto, es contradictoria con la miseria econmica y biolgica de la mayora de la poblacin y, de otro, su estabilidad se ve amenazada por el movimiento hacia la revolucin social, que aparece tan pronto como as clases oprimidas as comienzan a tener acceso a la cultura y, con ello, a adquirir conciencia de su situacin. Por consiguiente, la correccin por el Estado de los efectos disfuncionales de la sociedad industrial competitiva no es slo una exigencia tica, sino tambin una necesidad histrica, pues, hay que optar necesariamente entre la revolucin o la reforma sociales. Las formas polticas del futuro sern o bien la democracia social, caracterizada desde el punto de vista constitucional por el sufragio universal y desde el punto de vista administrativo por su orientacin hacia la neutralizacin de las desigualdades sociales, o bien la monarqua social, solucin a la que se inclina von Stein, ya que, en su opinin, la monarqua es la forma de gobierno con mayor capacidad potencial para estar por encima de los intereses particularizados de las clases, su propia dialctica la lleva a considerarse como un poder sustentado sobre s mismo y existencialmente vinculado al principio y a los intereses objetivos del Estado, y dispone, en fin, de un ejrcito y de una burocracia con los que puede afirmarse- frente a los intentos de, captura del Estado por las clases dominantes. Cierto que la reforma social preconizada por von Stein -en la que algunos tratadistas ven un antecedente del moderno concepto de la procura existencial, del que trataremos ms adelante- no podr realizarse sin un apoyo de, la poblacin que le vendr no slo de las clases desposedas, sino tambin del resto de la sociedad, pues,- el principio de la sociedad es el inters y la clase posesora adquirir conciencia de que su propio, supremo y bien entendido inters exige la reforma social, exige sustituir el inters parcializado por un sistema global de intereses recprocos, criterio que si quiz no reflejaba del todo la realidad en tiempos de von Stein, s es expresivo del neocapitalismo actual e incluso coincide con la tesis marxista que concibe a esta forma econmica como caracterizada por el sacrificio de los intereses inmediatos y particularizados del capitalista a los intereses globales del sistema y a su reproduccin en las condiciones del tiempo presente5. Dentro de la historia de la idea del Estado social deben mencionarse tambin ciertas tendencias del pensamiento socialdemcrata clsico, iniciadas por Lasalle y proseguidas mutatis mutandis por las direcciones marxistas revisionistas e incluso centristas. El Estado ha sido y es, ciertamente, un instrumento de dominacin de clases, pero es no menos una institucin que, bajo la presin de los partidos y de las organizaciones obreras, puede ir consiguiendo constantes mejoras para las clases trabajadoras, las cuales, por tanto, tienen inters en un Estado fuerte, eficaz y socialmente orientado; su significacin para la generalidad de la sociedad y para el cumplimiento de las funciones sociales -que exige desarrollo de sus actividades econmicas y administrativas- crece a medida que se avanza hacia la modernidad y, desde luego, la futura sociedad socialista es impensable sin un Estado que asegure la direccin del proceso productivo. La lucha no es, por tanto, contra el Estado, sino contra
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Lorenz von Stein, Geschichte der sozialen Bewegung (1850), edicin moderna, Mnchen, 1921.

Sobre von Stein --cuyo pensamiento es mucho ms complejo de lo que hemos podido sintetizar en el textovid. mi trabajo La teora de la sociedad en Lorenz von Stein, en Revista de Estudios Polticos, ao IX (1949), nm. 47 (Madrid). Desde que se public este trabajo la literatura sobre von Stein ha aumentado considerablemente. Vid., entre ella, W. Schmidt, Lorenz von Stein, Eckernftirde, 1956 (con extensa bibliografa hasta la fecha). E. Forsthoff (ed.), Losenx von Stein: Gesellschaft-Staat-Recht, Frankfurt, 1972.

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determinadas modalidades y contenidos del Estado. Y, en fin, sin negar que la democracia poltica formal sea una forma de dominacin de clases, se la considera, no obstante, como una valiosa y definitiva conquista de la civilizacin, slo bajo la cual podr avanzarse hacia la democracia social. La democracia tiene, pues, dos momentos, el poltico y el social: el primero es el supuesto inexcusable para conseguir el segundo y ste es, a su vez, la plena realizacin de los valores de libertad e igualdad proclamados por aqulla6. Parafraseando una famosa expresin escolstica, podra sintetizarse esta posicin diciendo que el socialismo no anula a la democracia, sino que _ la perfecciona. Pero la formulacin de la idea del Estado social o, ms concretamente, de la idea del Estado social de Derecho se le debe a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemcrata una la de ser uno de los ms destacados tratadistas de teora poltica y del Estado entre los aos veinte y treinta. Heller se enfrenta con el problema concreto de la crisis de la democracia y del Estado de Derecho, al que considera que es preciso salvar no slo de la dictadura fascista, sino tambin de la degeneracin a que le ha conducido el positivismo jurdico y los intereses de los estratos dominantes, quienes le han convertido en una idea que o no significa nada o es incapaz de encarar los dos frentes en que se despliega la irracionalidad: por un lado, la irracionalidad del sistema capitalista, generadora de un nuevo feudalismo econmico del que es encubridor el Estado formal de Derecho; de otro lado, la irracionalidad fascista. La solucin no est en renunciar al Estado de Derecho, sino en dar a ste un contenido econmico y social, realizar dentro de su marco un nuevo orden laboral y de distribucin de bienes: slo el Estado social de Derecho puede ser una alternativa vlida frente a la anarqua econmica y frente a la dictadura fascista y, por tanto, slo l puede ser la va poltica para salvar los valores de la civilizacin7. La idea del Estado social fue constitucionalizada por primera vez en 1949 por la Ley Fundamental (Constitucin) de la Repblica Federal Alemana al definir a sta en su artculo 20 como un Estado federal, democrtico y social, y en su artculo 28 como un Estado democrtico y social de Derecho. Por su parte, la Constitucin espaola de 1978 establece en su artculo 1 que Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho. Tanto el esclarecimiento de su concepto, como la problemtica que comporta esta modalidad de Estado han sido ampliamente desarrollados principal, aunque no nicamente, por los juristas y tratadistas polticos alemanes8. El origen nacional del conceptoe e incluso su constitucionalizacin o carencia de constitucionahzactn formales no mengua su validez para designar y esclarecer la forma de Estado de los pases industrializados o postindustrializados y de los que estn en curso de desarrollo, del e mismo modo que la literatura desplegada en Alemania Occidental, aunque frecuentemente centrada en sus peculiares problemas constitucionales, puede ser til para establecer una teora general del Estado social. En realidad se trata de un fenmeno frecuente, por no decir permanente, en la historia de las formas polticas: el constitucionalismo monrquico o parlamentario se desarroll como la extensin a otros pases, bien que con las necesarias adaptaciones, de la teora y de la praxis constitucionales britnicas, a las que frecuentemente se aluda no slo como factor explicativo, sino tambin normativo. Del mismo modo, el federalismo consisti en la extensin a otros espacios de modelos institucionales y tericos surgidos originariamente en los Estados Unidos y en Suiza. Y as podramos continuar. 3. El Estado social como intento de adaptacin del Estado tradicional a la sociedad industrial y post-industrial En trminos generales, el Estado social significa histricamente el intento de adaptacin del Estado tradicional (por el que entendemos en este caso el Estado liberal burgus) a las condiciones sociales de la civilizacin industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero tambin con sus grandes posibilidades tcnicas, econmicas y organizativas para enfrentarlos. No
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Para ms detalles vase el Anexo a este trabajo.

H. Sller, Rechtstat oder Diktatur?, publicada por primera vez en 1929 y recogida en H. Sller, Gesammelte Schriften, Leiden, 1971, t. II, pp. 443 y ss. La bibliografa es muy extensa. Una relacin hasta 1970 se encuentra en H.-H. Hartwich, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlichter status quo, Opladen, 1970, pp. 470 y ss. Una seleccin de trabajos sobre el tema ha sido reunida por E. Forsthoff, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968.
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hemos de ver las medidas de tal adaptacin como algo totalmente nuevo, sino ms bien como un cambio cualitativo de tendencias surgidas en el siglo XIX y comienzos del XX para regular, en aquel entonces, aspectos parciales de la sociedad, regulacin que sufre en nuestro tiempo un proceso de generalizacin, integracin y sistematizacin. En efecto, desde el ltimo tercio del siglo XIX se desarroll en los pases ms adelantados una poltica social cuyo objetivo inmediato era remediar las psimas condiciones vitales de los estratos ms desamparados y menesterosos de la poblacin. Se trataba, as, de una poltica sectorial no tanto destinada a transformar la estructura social cuanto a remediar algunos de sus peores efectos y que no preceda, sino que segua a los acontecimientos. En cambio, la actual poltica social de los pases industrializados y postindustrializados extiende sus efectos no solamente a aspectos parciales de las condiciones de vida de las clases obreras, cuyo porcentaje sobre el total de la poblacin tiende a disminuir, sino tambin a las clases medias, cuyo porcentaje ha aumentado considerablemente como consecuencia de la tecnificacin del trabajo y del crecimiento del sector de servicios, e indirectamente sobre la totalidad de la poblacin; tales medidas, adems no se limitan a la menesterosidad econmica, sino que se extienden tambin a otros aspectos como promocin del bienestar general, cultura, esparcimiento, educacin, defensa del ambiente, promocin de regiones atrasadas, etc. Resumiendo y para decirlo en trminos alemanes -intraducibles literalmente a Sozialpolitik se ha transformado en Gesellschaftspolitik 9, la poltica social sectorial se ha transformado en poltica social generalizada, la cual no constituye tanto una reaccin ante los acontecimientos, cuanto una accin que pretende controlarlos mediante una programacin integrada y sistemtica. Lo propio sucede en el campo econmico. Si bien el Estado decimonnico deba obedecer al famoso principio del laissez f aire, lo cierto es que en todos los pases se establecieron medidas arancelarias destinadas a defender ramas econmicas especficas de la competencia exterior, al menos -se deca- hasta que estuvieran en disposicin de enfrentarla por s solas; tampoco dej de manifestar su presencia el subsidio estatal a esta o aquella actividad que convena desarrollar por razones de inters nacional, ni de promoverse la educacin tecnolgica creando las correspondientes escuelas tcnicas y, en general, de desplegarse una poltica de fomento destinada a actualizar directa o indirectamente (mediante la creacin del adecuado ambiente) el potencial econmico del pas. Pero, en principio, se trataba de medidas subsidiarias10 correctivas de los malos efectos o de las deficiencias transitorias de un sistema considerado en general como autorregulado, del mismo modo que se corrige de tiempo en tiempo un reloj para que, en virtud de su mecanismo, siga marchando por la sola operacin de ste. Ahora, en cambio, se tiende a una poltica estatal de direccin permanente y programada del con junto, aunque no de los detalles, del sistema econmico global y sin perjuicio del poder de decisin de las empresas privadas, direccin que no se limita a actuar bajo la coercin de una estructura dada del sistema econmico, tal como el conductor maneja un automvil cuyo mecanismo puede orientar en una direccin pero no modificarlo, sino que aqu el Estado puede promover el cambio, dentro de ciertos lmites, de la estructura misma del sistema econmico frente y en el cual ha de operar. Las condiciones histricas que han hecho posible el desarrollo de esta nueva funcin del Estado que ni es socialista, ni es capita lista en el sentido clsico del concepto, sino que se corresponde con la etapa del neocapitalismo son, de un lado, un reto histrico, una necesidad de resolver problemas agobiantes irresolubles dentro de la estructura del Estado liberal y de la sociedad del Hochkapitalismus y, de otro lado, las posibilidades ofrecidas por el desarrollo cultural y tecnolgico de la poca industrial. En el primer sentido, son conocidas de todos las experiencias histricas del perodo comprendido entre las dos guerras mundiales con sus profundas crisis econmicas, su extenssimo paro obrero y la consiguiente profundizacin, tensin y politizacin de la lucha de clases, fenmenos
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Vid. J. Hfner, Sozialpolitik, en Staatslexikon, edit. por la Grres-Gesellschaft, Freiburg, 1962, t. VII.

Estas medidas eran, en general, tanto ms presentes cuanto mayor era el atraso del pas y en algunos de ellos promovieron incluso una actividad industrial relativamente importante por parte del Estado. Vid. Barzy Supple. The State and the Industrial Revolution, en C. M. Cipolla, The Fontana Economic History of Europe, London and Glasgow, 1973, t. III, pp. 301 y ss.

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que, a su vez, repercutan hondamente en la estabilidad de las instituciones polticas y que trajeron como consecuencia la instauracin de los Estados totalitarios fascistas y la consiguiente catstrofe de la guerra mundial. Terminada sta era claro para las potencias occidentales que haba que evitar tanto la cada en un socialismo de inspiracin sovitica como la vuelta a las condiciones del perodo anterior. A1 enfrentamiento de tal situacin y a la consecucin de los nuevos objetivos sirvi, en primer trmino, la teora econmica formulada por Keynes11 en 1936 segn la cual era preciso y posible llegar por mtodos demcrticos y sin alterar fundamentalmente- la economa capitalista, a la cancelacin del paro mediante un aumento de la capacidad adquisitiva de las masas que operara, a su vez, como causa para el crecimiento de la produccin y, por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograran mediante una orientacin y control del proceso econmico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de produccin. A este planteamiento se ha aadido la capacidad de la ciencia de nuestro tiempo para su inmediata transformacin en tcnica, para su inmediata aplicabilidad a problemas prcticos y, concretamente, en nuestro caso, la capacidad de la teora econmica para transformarse en poltica econmica con un slido instrumental tcnico y cuyos efectos sobre la estructura social son inmediatos, de tal modo que puede afirmarse que teora econmica, poltica y poltica social, si bien son distinguibles tericamente, tienden en la prctica a constituir un todo o, dicho de otro modo, a constituirse en subsistemas de un sistema superior, lo que quiere decir que cada uno de ellos es condicionado por los dems, a la vez que condiciona a los dems. Por otra parte, la funcin directiva del Estado ha sido hecha posible, adems de por la ciencia y por la tcnica econmicas, por el enorme desarrollo de las tcnicas de control y de programacin, de la teora y el anlisis de sistemas, de la investigacin operacional, de la teora de juegos, etc., y, en resumen, por la que D. Bell12 denomina la tecnologa intelectual, es decir, el conocimiento de los mtodos para definir la accin racional y para identificar los medios para llevarla a cabo. De este modo nos encontramos en principio no slo con la posibilidad de una planificacin para el campo econmico o para otros aspectos sectoriales, sino tambin para una poltica conjunta que englobe todos los dems aspectos, al menos si por planificacin entendemos (en este contexto. y en una primera aproximacin) la definicin de un problema de decisin y la fijacin de las condiciones de su solucin13. Como resultado de ello, lo que podramos denominar poltica social y econmica factorial; es decir, compuesta por una pluralidad de medidas desconexas e independientes entre s, se ha transformado en una poltica socioeconmica sistmica, es decir, en una poltica cuyos trminos no slo se conexionan fcticamente entre s, sino que existe la conciencia clara de tal interconexin, al mismo tiempo que tericamente -lo que no siempre quiere decir que lo sea en la prctica- es posible su reduccin a un modelo para la accin con arreglo al cual prever y controlar los acontecimientos de tal modo que se orienten a unos objetivos y a una situacin propuestos de antemano. 4. Interaccin de Estado y sociedad Como es sabido, una de las caractersticas del orden poltico liberal era no slo la distincin , sino la oposicin entre Estado y sociedad, a .los que se conceba como dos sistemas con un alto grado de autonoma, lo que produca una inhibicin del Estado frente a los problemas econmicos y sociales, sin perjuicio de las medidas de poltica social y econmica que hemos denominado como factorializadas. Veamos someramente la estructura de ambos trminos. El Estado era concebido como una organizacin racional orientada hacia ciertos objetivos y valores y dotada de estructura vertical o jerrquica, es decir, construida primordialmente bajo relaciones de supra y subordinacin. Tal, racionalidad se expresaba capitalmente en leyes abstractas
Como es sabido estas ideas de Keynes inspiraron el famoso Beveridge Report de 1942 sobre los servicios sociales y el pleno empleo y que puede considerarse como la Carta fundacional del Welfare State de nuestro tiempo.
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Ob. cit., en la nm. 2, pp. 28 y ss.

N. Luhmann, Politische Planung, Opladen, 1971, p. 68. Sin embargo, sobre los lmites de estas posibilidades, vid. el trabajo El crecimiento de la complejidad estatal, contenido en el presente volumen.

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(en la medida de lo posible sistematizadas en cdigos), en la divisin de poderes como recurso racional para la garanta de la libertad y para la diversificacin e integracin del trabajo estatal,'y en una organizacin burocrtica de la administracin. Sus objetivos y valores eran la garanta de la libertad, de la convivencia pacfica, de la seguridad y de la propiedad, y la ejecucin de los servicios pblicos, fuera directamente; fuera en rgimen de concesin. La sociedad, en cambio, era considerada como una ordenacin14, es decir, como un orden espontneo dotado de racionalidad, pero no de una racionalidad previamente proyectada, sino de una racionalidad inmanente, que se puede constatar y comprender -puesto que la razn humana subjetiva es isomrfica con la constitucin de la razn objetiva, del logos de las cosas-, una racionalidad expresada en leyes econmicas y de otra ndole, ms poderosas que cualquier ley jurdica, y una, racionalidad, en fin, no de estructura vertical o jerrquica, sino horizontal y sustentada capitalmente sobre relaciones competitivas, a las que se subordinaban las otras clases o tipos de relaciones. Tal estructura inmanente a la sociedad no slo tiene una solidez superior a cualquier orden o intervencin artificiales, sino que genera, adems, el mejor d los rdenes posibles tanto en el aspecto econmico, mediante los maravillosos resultados de la oferta y la demanda, como en el aspecto intelectual, ya que slo de la concurrencia de opiniones sale la verdad, o como en el social, ya que operando bajo el principio de la igualdad ante la ley se impide la consolidacin de situaciones adscriptivas (como los antiguos estamentos y gremios) y se abre paso a la accin de los mejores a los que asigna el status debido a su capacidad (tesis que an sostiene la teora funcionalista norteamericana de la estratificacin social). Es obvio que todo esto es pura ideologa sometida a crtica desde Hegel tanto por tendencias conservadoras como, mucho ms profundamente, por tendencias socialistas y anarquistas, y por obvio y conocido no es necesario que nos detengamos en ello. Lo importante para nosotros es que, bajo tales supuestos, el Estado, organizacin artificial, ni deba, ni a la larga poda, tratar de modificar el orden social natural, sino que su funcin habra de limitarse a asegurar las condiciones ambientales mnimas para su funcionamiento espontneo y, todo lo ms, a intervenir transitoriamente para eliminar algn bloqueo a la operacionalizacin del orden autorregulado de la sociedad. De este modo, el Estado y la sociedad eran imaginados como dos sistemas distintos, cada uno de lmites bien definidos, con regulaciones autnomas y con unas mnimas relaciones entre s. El Estado social, por el contrario, parte de la experiencia de que la sociedad dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores conduce la pura irracionalidad y que slo la accin del Estado hecha posible por el desarrollo de las tcnicas administrativas, econmicas, de programacin de decisiones, etc., puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo econmico y social no controlado. Por consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones ambientales de un supuesto orden social inmanente, ni a vigilar los disturbios de un mecanismo autorregulado, sino que, por el contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad a travs de medidas directas o indirectas: Estado social -dice H. P. Ipsen-15 significa la disposicin y la responsabilidad, la atribucin y la competencia del Estado para la estructuracin del orden social. Los lmites de esta capacidad de estructuracin del orden social son, sin embargo, discutibles y, en resumen, pueden manifestarse en las siguientes posiciones: 1) el Estado social tiene como funcin asegurar los fundamentos bsicos del status quo econmico y social adaptndolo a las exigencias del tiempo actual y excluyendo permanentemente los disturbios para su buen funcionamiento, de modo que en esencia est destinado a garantizar el sistema de intereses de la sociedad actual, es decir, de la sociedad neocapitalista; 2) el Estado social -significa una correccin no superficial, sino de fondo; no factorial (parcial) sino sistemtica (total) del status quo, cuyo efecto acumulativo conduce a una estructura y estratificacin sociales nuevas, y concretamente hacia un socialismo democrtico16.

Sobre la contraposicin de organizacin y ordenacin como distintos tipos de orden cada uno dotado de su propia racionalidad, vid. Garca-Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Madrid, 1974, pp. 203 y ss. H. P. Ipsen, .Enteignung und Sozialisierung, en Verffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staasrechtslehrer, Heft, 10 (1952), p. 74
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Vid. sobre ello la obra de Hartwich, cit. en la nota 8.

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No vamos a pronunciarnos por ahora por ninguna de estas posibilidades cuya actualizacin depende, en todo caso, de coyunturas histricas, polticas y econmicas. Para nuestro objeto baste constatar el hecho de que la poltica estatal lleva a cabo directa o indirectamente una accin estructuradora de la sociedad en los pases industrializados y postindustrializados que se manifiesta en mltiples aspectos como, por ejemplo, en su contribucin a las modificaciones de la estratificacin y movilidad sociales, creando, si no nuevas clases, s nuevas categoras sociales, promoviendo el potencial cientfico-tecnolgico a travs de los programas de Investigacin y Desarrollo, abriendo el disfrute de bienes materiales e inmateriales mediante el crecimiento de los servicios sociales, especialmente de salud y de educacin, creando por s misma o promoviendo la creacin de nuevas fuentes de trabajo, reduciendo por medidas jurdicas y econmicas el mbito y la intensidad de la lucha de clases, etc. En una palabra, la sociedad actual no sera tal como es sin la permanente y sistemtica accin del Estado. A este resultado se ha llegado histricamente tanto por una coercin de la sociedad por el Estado, como por una coercin del Estado por la sociedad, si bien no entendiendo el trmino en su estricto sentido jurdico. En efecto, desde el punto de vista estatal, las experiencias de los aos anteriores a la II Guerra Mundial mostraron que la existencia misma del Estado estaba sometida a fuertes tensiones, a grandes costos de energa, a permanentes crisis polticas, etctera, que en algunos pases terminaron con el rgimen democrtico y libre para dar paso a formas estatales totalitarias capaces de resolver temporalmente algunos de los problemas planteados, como el paro y el orden pblico, pero a base de tremendos costos entre los que se cuentan la anulacin de las libertades, la constante aplicacin de la violencia, el reinado de un terror difuso, la poltica exterior agresiva destinada a la destruccin del orden internacional, etc. Por consiguiente, si el Estado quera subsistir haba de disponerse a controlar permanentemente los aspectos econmicos, sociales y culturales de la sociedad. Y si el Estado democrtico liberal de Derecho quera continuar teniendo vigencia haba que adaptar sus valores a las nuevas exigencias y aadir a sus objetivos los de la regulacin permanente del sistema social. O, dicho en trminos de la teora de sistemas, haba de disponerse a controlar su ambiente socioeconmico a fin de que no le enviara insumos negativos incapaces de ser absorbidos por el sistema estatal. As, pues, inters radical del Estado, ms an, inters existencial era proceder a la estructuracin de la sociedad. Por su parte, la sociedad ejerca una accin coercitiva sobre el Estado dado que por su solo juego era incapaz de resolver los conflictos existenciales que albergaba en su seno o, dicho de otro modo, haba perdido su capacidad de autorregulacin y haba de buscar en el Estado la accin reguladora de la que careca. Y, en efecto, por todos los grupos de la sociedad cualquiera que fuera su status econmico se postulaba enrgicamente, aunque en sentidos distintos y contrapuestos, la accin del Estado para dar a la sociedad el orden que sta era incapaz de darse. En suma, el Estado era incapaz de subsistir sin proceder a la reestructuracin de la sociedad y la sociedad por su parte era incapaz de subsistir sin la accin estructuradora del Estado. Tales eran, por as decirlo, los trminos histricos del problema y tales son actualmente sus trminos estructurales. Pues, en efecto, es claro que si el Estado estructura y reestructura a la sociedad, que si su accin afecta a los intereses concretos de los grupos, estratos y en general de los actores sociales, a su vez stos han de estar interesados -no tanto por razones polticas cuanto por sus intereses vitales cotidianos- en influir la poltica del Estado y en interpenetrar sus centros de decisin y, de este modo, el Estado social est necesariamente vinculado con el influjo de los grandes grupos de intereses o de las grandes organizaciones destinadas a la defensa de intereses parciales o sectoriales en el sistema poltico. Nos limitamos, por ahora, a enunciar el problema sobre el que volveremos ms adelante. Lo que nos interesa destacar por el momento y al nivel de abstraccin de las presentes consideraciones es que nos encontramos con una tendencia a la estatizacin de la sociedad, pero tambin con una tendencia a la socializacin del Estado y, por tanto, a la difuminacin de lmites entre ambos trminos. En resumen, Estado y sociedad ya no son sistemas autnomos, autorregulados, unidos por un nmero limitado de relaciones y que reciben y envan insumos y productos definidos, sino dos sistemas fuertemente interrelacionados entre s a travs de relaciones complejas, con factores reguladores que estn fuera de los respectivos sistemas y con un conjunto de subsistemas

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interseccionados, de lo que son muestra el cumplimiento de funciones estatales a travs de empresas de constitucin jurdica privada, la realizacin de importantes funciones pblicas por va de contrato, la presencia de representantes del sector privado en las comisiones estatales y en los loci de las decisiones, etc. No es, pues, extrao que hoy estemos ante una cierta decadencia de la teora del Estado que tiende a ser sustituida por la teora del sistema poltico que engloba factores estatales y sociales17 y que ms que ante dos trminos definidos nos encontramos con lo que los norteamericanos denominan complejo pblico-privado, en el cual muchas de las funciones del Estado se llevan a cabo por entidades privadas a la vez que stas no pueden cumplir sus fines privados sin participar en las decisiones estatales. En realidad se trata de un nuevo planteamiento del problema clsico de las relaciones entre el Estado y la sociedad que, en trminos de abstraccin sistmica, podra expresarse de la siguiente manera: el sistema estatal y el sistema social, sin perjuicio de su respectiva autonoma, son partes de un metasistema, es decir, hay que considerarlos desde la perspectiva de un sistema ms amplio en el que cada uno de los trminos sirve a finalidades complementarias y posee cualidades y principios estructurales igualmente complementarios. 5. Valores y fines del Estado Social. La procura existencial Si el Estado social significa un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado (correlativo a un proceso constante de estructuracin del Estado por la sociedad), hay que preguntarse sobre los valores y fines que lo orientan. Los valores bsicos del Estado democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no slo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto, de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro. As, no hay posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaadas de unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconmicos) es una condicin para el ejercicio de la libertad. La propiedad individual tiene como lmite los intereses generales de la comunidad ciudadana y los sectoriales de los que participan en hacerla productiva, es decir, de los obreros y empleados. La seguridad formal tiene que ir acompaada de la seguridad material frente a la necesidad econmica permanente o contingente a travs de instituciones como el salario mnimo, la seguridad de empleo, la de atencin mdica, etc. La seguridad jurdica y la igualdad ante la ley han de ser complementadas con la seguridad de unas condiciones vitales mnimas y con una correccin de las desigualdades econmico-sociales. Y, en fin, la participacin en la formacin de la voluntad estatal debe ser perfeccionada con una participacin en el producto nacional a travs de un sistema de prestaciones sociales y con una participacin en la democracia interna de las organizaciones y de las empresas a travs de mtodos como el control obrero, la cogestin o la autogestin. De este modo, mientras que el Estado tradicional se sustentaba en la justicia conmutativa, el Estado social se sustenta en la justicia distributiva; mientras que el primero asignaba derechos sin mencin de contenido, el segundo distribuye bienes jurdicos de contenido material; mientras que aqul era fundamentalmente un Estado legislador, ste es, fundamentalmente, un Estado gestor a cuyas condiciones han de someterse las modalidades de la legislacin misma (predominio de los decretos leyes, leyes medidas, etc.); mientras que el uno se limitaba a asegurar la justicia legal formal, el otro se extiende a la justicia legal material. Mientras que el adversario de los valores burgueses clsicos era la expansin de la accin estatal, para limitar la cual se instituyeron los adecuados mecanismos -derechos individuales, principio de la legalidad, divisin de poderes, etc.-, en cambio, lo nico que puede asegurar la vigencia de los valores sociales es la accin del Estado, para lo cual han de desarrollarse tambin los adecuados mecanismos institucionales. All se trataba de proteger a la sociedad del
Sin embargo, nunca como ahora el Estado ha tenido una importancia tan relevante en la vida social -importancia ignorada por el modelo del political system- y, en consecuencia, lo que se precisa es construir una Teora del Estado a la altura de nuestro tiempo tanto en su contenido como en sus mtodos.
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Estado, aqu se trata de proteger a la sociedad por la accin del Estado. All se trataba de un Estado cuya idea se realiza por la inhibicin, aqu se trata de un Estado que se realiza por su accin en forma de prestaciones sociales, direccin econmica y distribucin del producto nacional. Bajo estos supuestos, el Estado social ha sido designado por los alemanes como el Estado que se responsabiliza por la procura existencial (Deseinvorsorge), concepto formulado originariamente por Forsthoff18 y que puede resumirse del siguiente modo. El hombre desarrolla su existencia dentro de un mbito constituido por un repertorio de situaciones y de bienes y servicios materiales e inmateriales, en una palabra, por unas posibilidades de existencia a las que Forsthoff designa como espacio vital. Dentro de este espacio, es decir, de este mbito o condicin de existencia, hay que distinguir, de un lado, el espacio vital dominado, o sea, aquel que el individuo puede controlar y estructurar intensivamente por s mismo o, lo que es igual, el espacio sobre el que ejerce seoro (que no tiene que coincidir necesariamente con la propiedad) y, de otro lado; el espacio vital efectivo constituido por aquel mbito en el que el individuo realiza fcticamente su existencia y constituido por el conjunto de cosas y posibilidades de las que se sirve, pero sobre las que no tiene control o seoro. As, por ejemplo, el pozo de la casa o de la aldea, la bestia de carga, el cultivo de su parcela por el campesino o la distribucin de los muebles en la propia vivienda, pertenecen al espacio vital dominado; el servicio pblico de aguas, los sistemas de trfico o de telecomunicacin, la ordenacin urbanstica, etc., pertenecen al espacio vital efectivo. La civilizacin tecnolgica ha acrecido constantemente el espacio vital efectivo, al tiempo que ha disminuido no menos constantemente el espacio vital dominado o, dicho- de otro modo, el individuo ha perdido crecientemente el control sobre la estructura y medios de su propia existencia. Esta .necesidad de utilizar bienes y servicios sobre los que se carece de poder de ordenacin y disposicin directa, produce la menesterosidad social, es decir; la inestabilidad de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado como una de sus principales misiones la responsabilidad de la procura existencial de sus ciudadanos, es decir, llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo, tarea que, segn Forsthoff, rebasa tanto las nociones clsicas de servicio pblico como de la poltica social sensu stricto. Para terminar con este tema, es interesante mencionar la tesis de Huber 19 segn la cual la poltica estatal para la existencia (Vorsorge fr Dasein) debe consistir en garantizar las condiciones de libertad del individuo en la sociedad de nuestro tiempo y no en anularla mediante un sistema perfecto de proteccin estatal. La procura para la existencia rectamente entendida significa crear las condiciones para el adecuado despliegue de las potencialidades de la personalidad a travs de la iniciativa y de la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autodeterminacin del hombre: una mera actividad de ayuda econmica que tuviera como resultado el enervamiento o la obstaculizacin del despegue de la personalidad, que la alienara a una procura extraa, que hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sera una degeneracin de la procura existencial. Como antes se ha dicho, la procura existencial no se agota en las medidas a favor de las clases econmicamente dbiles, sino que se extienden a la generalidad de los ciudadanos, ya qu a todos alcanza la incapacidad para dominar por s mismos sus condiciones de existencia, es decir, la menesterosidad social en el sentido amplio del concepto. Naturalmente, esto no quiere decir que la menesterosidad sea igualmente acuciante para todos los grupos y estratos de la sociedad y, por consiguiente, es claro que unas colectividades deben ser objeto de mayor atencin que otras. Pero, aun en este caso, los efectos de esta procura existencial especificada, de la poltica social en el sentido restringido de la expresin, no se extienden solamente a sus beneficiarios inmediatos, es decir, a los
El concepto fue ya formulado por Forsthoff en 1938, para ser considerado ms tarde como caracterstica del Estado social. Entre las exposiciones a lo largo de su obra vid. principalmente: Die Daseinvorsorge una die Kommunenu (1958), en Rechtsstaat im LVandel, Stuttgart, 1964, pp. 111 y ss. Sociedad industrial y Administracin pblica Madrid, 1967, pp. 46 y ss. Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Mnchen, 1973, en especial pp. 370 y ss. Un estudio sobre el concepto en Lorenzo Martn-Retortillo Baquer, La configuracin jurdica de la Administracin pblica y el concepto de Daseinvorsorge, en la Revista de Administracin pblica, nm. 38, 1962, pp. 35 y ss. Vid. principalmente E. R. Huber, Vorsorge fr das Dasein. Ein Grundbegriff der Staatslehte Hegels und Lorenz von Stein, en Festschrift fr ErnstForsthof f, Mnchen, 1974, pp. 160 y ss.
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estratos inferiores de la sociedad sino que se extienden directa o indirectamente a todas las capas de la sociedad y, en ltima instancia, a la estabilidad del sistema neocapitalista o, al menos, a la garanta de que su transformacin hacia formas socialistas tendr lugar por un proceso agregativo y, por tanto, sin bruscas transformaciones. En efecto, una mnima satisfaccin de las condiciones de existencia para los estratos inferiores y una esperanza en que tales condiciones mejorarn constantemente de acuerdo al crecimiento del producto nacional son condicin para acrecer la legitimidad, es decir, el consenso en el sistema cuyos beneficiarios principales son sin duda los estratos superiores. En conexin con ello, las condiciones socioeconmicas ambientales creadas por la poltica del Estado social han tenido como consecuencia la disminucin de la intensidad de la lucha de clases y de la energa revolucionaria de los partidos obreros y, consecuentemente, la conversin de tal lucha de una oposicin generalizada y politizada de mbito nacional en una oposicin limitada al mbito de las empresas o sectores industriales, sin que ponga en riesgo la globalidad del sistema. Por otra parte -y de acuerdo con el esquema keynesiano- el pleno empleo y la expansin de las prestaciones sociales y de los servicios pblicos son condicin para el desarrollo econmico general y para la reproduccin del sistema econmico en su configuracin actual: Lo que constituyan las medidas concretas de la procura existencial en su sentido lato es, naturalmente, algo variable dependiente de las distintas circunstancias, situaciones y coyunturas, es, como dice Forsthoff, toda actuacin de la Administracin para proporcionar a la generalidad o segn criterios objetivos, a determinados crculos de personas el goce de prestaciones tiles. Pero, con todo, podemos considerar que incluye: A) El desarrollo de sistemas o el control de sistemas sin los cuales es imposible el despliegue de la vida humana en la civilizacin de nuestro tiempo. B) La seguridad de los distintos aspectos vitales en la sociedad nacional. Antes la defensa de la sociedad nacional se centraba capitalmente en la defensa exterior en la defensa interna frente al delito y la subversin. Hoy ha de aadirse a ello la defensa frente a las contingencias y necesidades econmicas globales, frente al deterioro del ambiente natural, frente al agotamiento de los recursos naturales, frente a la radicalizacin y extensin de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional, etc. C) La realizacin de una serie de prestaciones que preferiblemente deben estar no slo proclamadas, sino tambin garantizadas por los textos constitucionales, pero sin que tal condicin sea absolutamente necesaria para la existencia real del Estado social, del mismo modo que la Francia de la III Repblica era considerada como un Estado liberal, aunque su Constitucin careciera de una declaracin de derechos, e incluso en nuestro tiempo la misma Repblica Federal Alemana que, como sabemos, se define como Estado social, carece de una formalizacin constitucional de derechos econmicos y sociales. Entre tales prestaciones cabe contar: a) La fijacin de un salario vital mnimo con independencia de la clase de ocupacin y destinado a ser revisado de acuerdo con la coyuntura econmica nacional. b) La procura de un puesto de trabajo para todo ciudadano til, para lo cual ha de desarrollarse una poltica de pleno empleo. c) La atencin de los que estn incapacitados para el trabajo temporal o permanentemente: obreros de industrias decadas, paro coyuntural, ancianos, nios, deficientes mentales, etc., funcin tanto ms importante en estos tiempos de crisis de las estructuras tradicionales de la familia y de las formas comunitarias que antes cuidaban de las gentes desvalidas. d) El acrecentamiento de las posibilidades vitales de la poblacin y especialmente de las masas de empleados y obreros, acrecentamiento que se actualiza (i) mediante una justa distribucin de ingresos a todos los niveles de acuerdo con la coyuntura econmica; (ii) mediante el creciente acceso a los bienes culturales, lo que, por otra parte, es un requisito para la reproduccin de un sistema sustentado sobre la innovacin o al menos sobre la posesin de los conocimientos tecnolgicos y (iii) mediante la expansin y el perfeccionamiento de los servicios sociales a travs, principalmente, de sistemas de seguros.
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6. El Estado social como Estado distribuidor Una de las caractersticas del Estado de nuestro tiempo -si bien ms o menos presente segn los pases- es su conversin en empresario, sea mediante la estatizacin de las empresas, sea participando con el capital privado en empresas mixtas, sea poseyndolas exclusivamente, pero bajo forma jurdico privada. Las motivaciones para la asuncin de la funcin empresarial por parte del Estado han podido ser de ndole muy distinta: realizacin de programas socialistas; sancin poltica a la actitud de ciertas empresas durante la II Guerra Mundial; defensa de la capacidad de autodeterminacin por parte del Estado frente a poderes econmicos privados capaces de desafiarlo; control de las actividades econmicas bsicas para la economa nacional; desarrollo de industrias de tecnologa avanzada que exigen inversin pesada y que, al menos por el momento, producen escasa o nula rentabilidad; conveniencia de mantener en explotacin industrias decadas cuyos trabajadores no encontraran fcil acomodacin, y, en fin (y sin pretender que esta enumeracin sea exhaustiva), ocasionalmente, la necesidad por parte del Estado de rescatar propiedades confiscadas por el enemigo como indemnizacin de guerra (caso de Austria frente a la Unin Sovitica). Pero por importante que aqu o all pueda ser el volumen de, empresas bajo una u otra forma de propiedad estatal, es lo cierto que el Estado social no se centra tanto en la titularidad formal de los medios de produccin, cuanto en la distribucin de lo producido. Sin que sea necesario pronunciarnos en pro o en contra de la nacionalizacin empresarial, problema que, como acabamos de ver, puede deberse a una pluralidad de motivaciones incluso contradictorias entre s, es lo cierto que la titularidad de los medios de produccin ha perdido parte de la significacin poltica y social que tena en otros tiempos. Antes, la propiedad sobre la cosa daba al propietario plena autoridad sobre ella y sobre los que trabajan en ella; hoy, tal autoridad se encuentra erosionada tanto por razones exgenas como endgenas a la estructura de la propiedad misma. En el primer sentido deben mencionarse la acentuacin de la funcionalidad social de la propiedad que limita los derechos absolutos del propietario y que en varios pases ha sido elevada a precepto constitucional, pero que, en todo caso, se manifiesta en una serie de disposiciones legales y de intervenciones administrativas; el derecho adquirido por los trabajadores de vetar las decisiones de la empresa en determinados sectores y/o de participar en algunas de sus decisiones y, finalmente, la complejidad actual del sistema econmico, han tenido como consecuencia la dependencia de la gestin empresarial de una serie de parmetros econmicos o administrativos establecidos por las polticas econmicas del Estado. Junto a estos factores que hemos denominado exgenos, se encuentran los endgenos. Como es sabido, el crecimiento de la empresa lleva consigo la tendencia a la disyuncin entre propiedad y control, entre la gestin de la cosa y los beneficios de la cosa, sea en virtud de la dispersin del capital accionario, sea por la incapacidad del capitalista mayoritario o relativamente mayoritario para dirigir por s mismo la empresa dada la complejidad actual de la gestin, de modo que sta pasa a manos de unos managers profesionales que o bien pueden convertirse en totalmente autnomos de cualquier grupo de accionistas o bien son fiscalizados por un grupo de stos20. A esta diversificacin inicial se aade en un grado ulterior de crecimiento y complejidad organizativa el fenmeno de la tecnoestructura, en el sentido de Galbraith, es decir, la transferencia efectiva de la capacidad de decisin desde las instancias formalmente superiores a aquellas que, aun situadas a nivel formal inferior, estn en capacidad real de determinar el contenido de la decisin en funcin del problema planteado en cada momento. En estas condiciones, a los obreros y empleados les es indiferente que su situacin sea consecuencia de la autoridad que da la propiedad privada, de la autoridad pblicamente
Ya Marx llam la atencin sobre este hecho en el Cap. 27 del Lib. III de El capital: las crecientes necesidades de capital, imposibles de ser satisfechas por el capitalista individual, han extendido las grandes sociedades por acciones, en las que el capital ya no es individual, sino social y en las que se produce la disyuncin entre el capitalista sin funcin que se limita a percibir los beneficios, y el funcionario sin capital que lleva la gerencia de la empresa. Segn Marx, el desarrollo de este tipo de empresa constituye, al igual que el de las cooperativas, una etapa necesaria hacia. la socializacin de la produccin. El fenmeno de la disyuncin de propiedad y control comenz a ser estudiada por A A. Berle en los aos treinta, se populariz por el famoso en su tiempo libro de Burham (The Managerial Revolation,, 1941). Y hoy constituye una communis opinio, si bien varan sus matices y enjuiciamientos y sobre el que existe una rica literatura. Para una idea general, vid. M. Gilbert (ed.), Business Enterprise, Penguin Books, 1942.
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investida o de la operational authority. El conflicto se plantea con los de arriba, cualquiera que sea la razn por la que estn arriba y en trminos de su situacin en la empresa y no en trminos del status jurdico de la empresa. Y, finalmente, la popularizacin del capital, es decir, la inversin del pequeo ahorro en acciones empresariales sea individualmente, sea a travs de entidades de ahorro o de seguridad social, es un dato tambin a considerar y que altera los trminos en que poda plantearse en otro tiempo el problema de la nacionalizacin21. En todo caso, lo que caracteriza cualitativamente al Estado social no es tanto una poltica de nacionalizacin de los medios de produccin, cuanto una ms justa distribucin de lo producido llevada a cabo por la adecuada utilizacin para tal fin de la tradicional potestad fiscal, siempre considerada como uno de los derechos mayestticos inherentes al Estado y que puede alcanzar, en principio, extraordinarias dimensiones: Si en la Repblica Federal [alemana] -dice Forsthoff- el Estado quisiera sustraer a alguien el cinco por 100 de su propiedad, cualquier tribunal fallara en su contra; pero nada impide al Estado recaudar el 80 o el 90 por 100 de la tasa de crecimiento anual por va de la tributacin y destinar lo recaudado a fines de distribucin social22. Por supuesto, tal posibilidad jurdica tiene un lmite poltico constituido por la influencia que sobre los centros de decisin estatal puedan tener las organizaciones de intereses contrarias al aumento de la presin impositiva, y un lmite funcional constituido por la incisin de la cuanta de las exacciones sobre las posibilidades de reproduccin del sistema econmico. Pero, de cualquier modo, el Estado de nuestro tiempo en los pases desarrollados absorbe una parte considerable, del Producto Nacional Brutoen forma de impuestos, cotizaciones sociales y otros ingresos, que procede a asignar a distintos objetivos, entre los que se encuentran los de la procura existencial, sea que sta se refiera a la sociedad en general, sea que se especifique en prestaciones para neutralizar la situacin de ciertos grupos y estratos sociales a quienes los mecanismos puramente econmicos colocan en situacin de deficiencia existencial que ha de ser corregida por la accin estatal. A este linaje pertenecen las llamadas prestaciones sociales en sentido estricto, tales como los servicios mdicos, las distintas especies de seguros, las ayudas familiares, etc., prestaciones que son en parte financiadas por las cotizaciones sociales y en parte por los impuestos (as, por ejemplo, en Gran Bretaa la asistencia mdica es financiada totalmente por los impuestos y sus servicios se extienden a toda la poblacin). En cualquier caso, con las prestaciones sociales en sentido estricto, que se aaden a las obtenidas por los trabajadores en sus empresas sea por convenio, sea por imposicin legal, se complementa y corrige la distribucin primaria en forma de salario, es decir, se lleva a cabo una redistribucin basada en criterios de equidad social y a la que tcnicamente se define como la diferencia entre lo que un individuo, una familia o un grupo social paga sobre los recursos obtenidos de su trabajo y de su patrimonio a las administraciones pblicas o parapblicas, y lo que recibe23. Desde el punto de vista de la teora del Estado, merece la pena sealar que la distribucin ha sido siempre un concepto clave de la estructura y funcin del Estado o de los rdenes polticos que le han precedido en la historia, si bien cambian naturalmente sus modalidades y contenido. As no hay Estado que no suponga una distribucin de poder entre gobernantes y gobernados, lo nico que vara son los criterios, lmites y medios de tal distribucin; sobre esta distribucin bsica, el Estado procede a distribuir el poder dentro de su propia organizacin en instancias, potestades y competencias, y a atribuirlas a sus correspondientes titulares; a travs de las leyes establece un orden general y objetivo
En este sentido merece la pena mencionarse que segn P. F. Drucker los trabajadores de las empresas americanas poseen, a travs de sus instituciones de jubilacin por lo menos el 25 por 100 del capital accionario de los Estados Unidos, a lo que hay que aadir un 10 por 100 posedo por otras especies de trabajadores, de donde resulta que los asalariados americanos poseen ms de un tercio del capital de su pas, cifra que se elevar al 50 por 100 0 el 60 por 100 en 1985 a ms tardar, y en lo que Drucker ve un camino imprevisto e invisible hacia el socialismo, si por ste se entiende la propiedad de los medios de produccin por los trabajadores (Drucker, The Unseen Revolution. How Pension Fund Socialism Came to America, New York, 1976, p. 1). Por su parte, la Federacin Sindical de Alemania Occidental es propietaria de distintas grandes empresas. En consecuencia, en algunos pases puede percibirse la tendencia a la formacin de algo que podra ser denominado como complejo obrero-capitalista, pero nada ms que en algunos pases.
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Forsthoff, Problemas actuales del Estado social de Derecho en Alemania, Alcal de Henares, 1966, p. Y. Bernard y otros, Dictionnaire conomique et financier, Paris, 1975.

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para la distribucin de derechos -entre sus ciudadanos, y mediante 1a organizacin judicial crea un sistema para distribuir en caso de litigio el derecho subjetivo a cada una de las partes, a lo que hay que aadir que para el pensamiento poltico clsico era una funcin capital del Estado la distribucin de premios y castigos. En el orden econmico procede a la distribucin de recursos econmicos nacionales en recursos fiscales (en forma de dominio o de exacciones) y en recursos a disposicin de las personas privadas; en los orgenes o en las grandes transformaciones de un orden poltico est implicado un nuevo orden bsico de distribucin de los bienes de produccin que puede ir desde el reparto de tierras por un conquistador entre los componentes de su hueste, hasta la distribucin de la propiedad por parte de un Estado socialista de modelo sovitico en propiedad de toda la nacin, propiedad colectiva y propiedad personal, asignando a cada una de estas formas unos determinados bienes y unos determinados sujetos: Estado, cooperativas e individuos. Esta plurifactica funcin distribuidora del Estado o de los rdenes polticos que le han precedido, est en indudable conexin con la doctrina clsica de la justicia como virtud que funda y fundamenta constantemente a los regna, a lo que cabe aadir que el vocablo Nomos significa en sus orgenes reparto o distribucin. As pues, desde estas perspectivas, podemos considerar al Estado social como la forma histrica superior de la funcin distribuidora que siempre ha sido una de las caractersticas esenciales del Estado, pues ahora no se trata slo de distribuir potestades o derechos formales, o premios y castigos, ni tampoco de crear el marco general de la distribucin de los medios de produccin, sino que se trata tambin de un Estado de prestaciones que asume la responsabilidad de la distribucin y redistribucin de bienes y servicios econmicos. Si consideramos la amplitud de los recursos destinados a tal funcin y la complejidad del proceso organizativo y tcnico destinado a hacerla efectiva, podemos considerar al Estado de nuestro tiempo como un gigantesco sistema de distribucin y redistribucin del Producto social cuya actualizacin afecta a la totalidad de la economa nacional, a las policies de cualquier especie y. a, los intereses, de todas las categoras y estratos sociales. 7. El Estado social como Estado manager y algunas de sus consecuencias estrucuturales Como hemos visto, el Estado social se centra en la distribucin. Pero es claro que para distribuir permanentemente algo no slo hay que tener poder de disposicin sobre este algo, sino tambin asegurar su produccin y reproduccin. Por consiguiente, si no hubiera otras razones, ya la sola asuncin por parte del Estado de la responsabilidad de la distribucin del producto social conlleva su responsabilidad por la direccin general del proceso econmico, dentro del marco de una economa de mercado, que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente. De modo que al metasistema a que antes hemos aludido, constituido por el sistema estatal y social, se aade como tercer trmino el sistema econmico. No vamos a entrar aqu en la descripcin de las interacciones entre el sistema econmico y el estatal y ni siquiera nos vamos a referir con detalle a las polticas econmicas estatales, cuya exposicin puede encontrarse en cualquier manual de poltica econmica. Diremos solamente que el Estado no puede limitarse a crear las condiciones jurdicas ambientales de un mercado supuestamente autoregulado, como era el caso del Estado liberal, sino que ha de asumir una actitud activa patentizada en constantes medidas destinadas a la regulacin del crecimiento y a la orientacin del proceso econmico nacional hacia ciertos objetivos; a proporcionarle apoyo logstico, en lo que se cuentan actividades tales como obras de infraestructura, promocin de la innovacin tecnolgica, formacin de cuadros y de personal calificado, etc., y, en fin, a la creacin., di las condiciones estructurales como la modernizacin de ciertos sectores, configuracin del mercado, integracin de la economa nacional en organizaciones supranacionales, etc. Ahora bien, todas estas y otras medidas aunque tomadas por el Estado en uso de su autoridad pblica, han de ser decididas y operacionalizadas teniendo en cuenta la coercin objetiva de la realidad econmica como un sistema con sus propias exigencias funcionales y los intereses convergentes o divergentes de los actores de este sistema. Dicho en otros trminos: el Estado es simultneamente seor y servidor del proceso econmico24.
B. Guggenberger, Herrschaftslegitimierung und Staatskrise, en M. T. H. Greven y otros, Krise des Staates?, Darmstadt, 1975, p. 13.
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7.1. La direccin y regulacin de lo que podramos llamar la empresa econmica nacional por parte del Estado supone la transformacin de ste de un Estado (predominantemente) legislativo -centrado fundamentalmente en la legislacin como un orden general y abstracto para la accin, pero que slo subsidiariamente acciona por s mismo- en un Estado predominantemente administrativo o de prestaciones o, quiz, ms bien en un Estado manager25 de la sociedad nacional, cuyo modelo puede caracterizarse, entre otras, por las siguientes notas: a) La seleccin y jerarquizacin de objetivos ha de tener en cuenta no slo los distintos valores e intereses en juego, sino tambin su interaccin, es decir, ha de determinarse en qu medida una decisin considerada como funcional desde el punto de vista social puede ser disfuncional desde el punto de vista econmico o poltico. b) Las polticas estatales son actualizadas en parte por su propio aparato, pero tambin en parte decisiva por organizaciones extraestatales, as, por ejemplo, un plan econmico no es viable si las empresas no responden a sus incentivos, una poltica de salarios puede tener altos costos polticos si no cuenta con el asentimiento de los sindicatos, y 'un programa cientfico-tecnolgico es probablemente irrealizable sin la cooperacin de entidades extraestatales. Por consiguiente, elEstado en parte acciona por s mismo y en parte orienta la accin de otros; las plticas son ciertamente decididas por la autoridad estatal, pero su ejecucin depende en buena parte del consenso de los afectados. c) La racionalidad poltica, la racionalidad administrativa y la racionalidad econmico-social son trminos interactuantes: no puede haber una racionalidad poltica si no se cuenta con una estructura administrativa desarrollada y flexible capaz de articularla y de actualizarla y con unas respuestas satisfactorias de los actores econmico-sociales. Y, a su vez, la formulacin racional de una poltica depende de la informacin proporcionada por la tecnoburocracia y del conocimiento certero tanto de las demandas como de las posibilidades de conflicto de los actores econmico-sociales. d) La planificacin ha de ser generalizada, no slo referida al aspecto econmico, sino extendida a una multiplicidad de aspectos y con independencia del mbito global o sectorial y del carcter imperativo, estimulador o indicativo de los planes, y una de cuyas funciones es crear los supuestos para que otros actores formulen tambin sus propios planes: ello es especialmente importante para las empresas econmicas para las cuales los planes estatales sirven de marco y orientacin para sus propias planificaciones, pero extiende su validez y sus efectos a otros actores y, en ltima instancia, a toda la Poblacin, ya que vivimos en lo que se ha llamado una sociedad planificada o programada. Como es sabido, la planificacin estatal no se refiere slo al futuro inmediato, sino que pretende estructurar futuros a medio y largo plazos La complejidad que ello significa -ya que, entre otras cosas, hay que prever para el futuro interacciones sistmicas ya difciles de captar en el presente- parece que puede reducirse por aplicacin de tcnicas prospectivas. En todo caso, se trata de partir che las condiciones del presente para representarse un futuro deseable y posible desde cuya representacin se regresa al presente, de modo que si el futuro ha de imaginarse teniendo en cuenta las posibilidades reales del presente, a su vez, la puesta en marcha de la planificacin del futuro comienza a incidir sobre la estructura del presente. e) La teora poltica ha distinguido a lo largo de su historia distintos tipos de legitimidad que si bien abstractamente pueden ser contradictorios, no es menos cierto que pueden coexistir en una misma
No empleamos la denominacin manager en su estricto sentido administrativo (vid. sobre ello la excelente exposiciom de C. Params Montenegro, Introduccin al management. Un nuevo enfoque de la Administracin Pblica. Madrid, 1974 as como tambin J. Garrett, The Management of Government, Penguin, 1972), sino para designar la accin directora e integradora de la sociedad nacional por parte del Estado dentro de la complejidad de la civilizacin tecnolgica, aun sabiendo que el vocablo manager es un tanto equvoco. Segn Drucker -probablemente la primera autoridad en la teora del management-, el vocablo no tiene equivalente en otras lenguas e incluso en el ingls britnico tiene otra significacin que en el americano (P. F. Drucker Management. Tasks. Responsabilities. Practices, New York, 1973, p. 390). Drucker sintetiza la accin del manager en dos tareas: la conversin de una pluralidad en totalidad, es decir, en algo que produzca ms que la suma de recursos de las partes, y la armonizacin en cada decisin de las exigencias inmediatas con las del futuro a largo plazo. Requiere tanto una capacidad de sntesis como de anlisis, y se despliega en una serie de tareas especficas en cuya enumeracin no tiene sentido entrar aqu.
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estructura histrico-poltica, pues, en la praxis stas suelen sustentarse no sobre un principio, sino sobre un sistema concreto de principios de legitimidad. Por otra parte, cada nuevo tipo de Estado o de orden poltico suele aportar un principio de legitimidad que le es peculiar. Pues bien, hechas estas aclaraciones, el Estado social, el Estado de prestaciones y concretamente el Estado manager va asociado a un principio de legitimidad constituido por la. perf ormance, la funcionalidad o la eficacia de su gestin, principio que coexiste con otros principios de legitimidad y que en el sistema del Estado social debe subordinarse o, si se quiere, interactuar con la legitimidad democrtica. En cierto modo nada hay nuevo bajo el sol: la legitimidad de la eficacia podra incluirse dentro de la legitimidad racional de Max Weber, si bien aqu no se tratara slo de una racionalidad jurdica, sino tambin de una racionalidad tcnica, es decir, constituira la forma tpica pero no exclusiva, ni superior, de la legitimidad racional en la poca de la civilizacin tecnolgica o de la sociedad industrial y postindustrial. Apurando todava ms las cosas podra emparentarse con la legitimidad por ejercicio de los escolsticos y, descendiendo a niveles prximos a la estupidez, con menos poltica y ms administracin; pero como deca Maurras politique d'abord. 7.2 La conversin del Estado social en gran sistema distribuidor y manager de la sociedad nacional tiene una serie de consecuencias entre las que destacamos las siguientes: a) En el Estado democrtico burgus, los ciudadanos participa a travs del proceso electoral en la formacin de la voluntad del Estado centrada en el Parlamento y capitalmente expresada en leyes. En el Estado social a tal participacin por parte de los ciudadanos, se une el derecho a la participacin ms o menos institucionalizada en las prestaciones del Estado, en el bienestar generado por la accin estatal y en las oportunidades que proporciona la creacin de un adecuado ambiente econmico. Ello implica la puesta en accin de nuevas formas de democracia econmica y social, a las que aludiremos ms tarde. b) Como hemos visto, la funcin capital del Estado no es slo legislar, sino, ante todo, actuar y, por consiguiente, el locus de la decisin se traslada a las instancias que por su estructura estn en capacidad de actuar, y concretamente del Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. El Parlamento puede y debe criticar las polticas. del Gobierno; est en capacidad de deliberar sobre leyes generales, pero no siempre est en capacidad de responder en tiempo oportuno con las medidas que exigen los cambios de situacin; puede aprobar planes, pero, en general no est en condiciones de discutir su contenido tcnico -a pesar de los esfuerzos de algunos Parlamentos en disponer de sus propios equipos asesores- ni de saber si los objetivos del plan son realmente conseguidos con los medios establecidos en el plan; tiene iniciativa legislativa, pero la mayora de los proyectos son presentados por el Gobierno, que es quien dispone de los recursos tcnicos para su formulacin; le corresponde formalmente legislar, pero -sin perjuicio de sus respectivas diferencias cualitativas- la mayora de la legislacin material toma forma de decretos, ordenanzas o de especificaciones de leyes cuadro o de especies anlogas aprobadas por el Parlamento, Por lo dems, la disposicin por parte del Gobierno y de los rganos bajo su control de una esfera amplia de accin es un requisito necesario, aunque no suficiente, para la actualizacin de la legitimidad funcional. Por supuesto, nada de lo anterior significa una crtica negativa del Parlamento, pues, por el contrario, ste tiene funciones muy importantes en el Estado de nuestro tiempo y, ante todo, como antes se ha dicho, ejercer la critica de la poltica del Gobierno, orientarla hacia ciertos objetivos, constituir la representacin genuina de la sociedad nacional y hacer presentes las demandas de los distintos grupos sociales a travs de los partidos representados y, en fin, garantizar la publicidad de los actos gubernamentales de tal manera que stos no se conviertan en arcana imperii de las oligarquas polticas y sus tecnocracias auxiliares. c) A la lucha por la participacin en la formacin de la voluntad estatal, a travs de los partidos, se articula la lucha por la participacin, en la distribucin de bienes y servicios llevada a cabo por el Estado. El Estado democrtico tradicional parta de la simple contraposicin rousseauniana entre el hombre y el ciudadano, es decir, tena como substratum sociolgico el papel abstracto y homogneo de la ciudadana cuya participacin en la voluntad estatal tena tambin una expresin abstracta y genrica, ya que se manifestaba fundamentalmente en la formulacin de leyes. Haba, pues, una correlacin entre el sujeto de la participacin y la expresin de la participacin: el citoyen era una cualidad abstracta; el resultado de la participacin, la ley, era una entidad no menos abstracta. En

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cambio, el Estado social distribuidor no slo tiene como substratum al ciudadano, sino tambin -en cuanto que pugna por la participacin, es distinta segn la situacin social especfica de los participantes -las modalidades y formas de la existencia social, de manera que no slo estamos frente a la cualidad abstracta del citoyen, sino tambin frente a las situaciones concretas y a los papeles concretos del obrero de las distintas industrias, el empleado, el empresario grande, medio y pequeo, los habitantes de las regiones atrasadas o polucionadas, los consumidores, los usuarios de servicios, etc., de modo que la poltica-se convierte en una buena parte en un conflicto de intereses que busca en el Estado no tanto normas generales cuanto acciones que afecten a intereses concretos. Pero como quiera que los individuos no .pueden defender inmediatamente sus intereses en el proceso de distribucin y planificacin, han de hacerlo por mediacin de organizaciones, con la consecuencia de que un fenmeno directamente correlativo al del Estado social es la enrgica presencia en la formulacin de las decisiones polticas y administrativas de las organizaciones defensoras de intereses, sin las cuales, por otra parte, el Estado social no podra desarrollarse y que, por consiguiente, son tanto una consecuencia como un supuesto de la idea y de la praxis del Estado social. De este modo, el Estado social va dialcticamente unido con lo que los alemanes denominan Estado de asociaciones (Verbndestaat), es decir, un Estado en cuyas decisiones toman parte en una medida decisiva no solamente los partidos, sino tambin las grandes organizaciones o asociaciones que, a su vez, pueden influir en los partidos o ser influidas por stos. 8. Estado social, comunidad nacional y sociedad integrada El Estado burgus se defina como un Estado nacional. Aun con los riesgos que implica toda generalizacin, diremos que la nacin, a su vez, era objeto de unas definiciones, ms o menos romnticas y vagas y que frecuentemente aludan ms a la nacin como agente histrico que a la nacin como una unidad social, ms a la nacin como una unidad substancial que a la nacin como un orden funcional de participacin en cargas y beneficios. Se hablaba, en verdad, de la comunidad nacional, pero lo cierto era que si bien las clases bajas participaban en los aspectos ms extensos y penosos de las cargas de la defensa militar y de la produccin econmica, en cambio, no participaban en los beneficios ms que en una parte despreciable y -hablando en trminos tpico-ideales- tan slo en la medida necesaria para mantenerse y reproducirse. Entonces, si consideramos que la nacin es un orden de participacin en los bienes culturales y materiales, el cuarto estado parece estar de hecho fuera de la nacin, lo que Marx expres en su conocida frase los proletarios no tienen patria, expresin, por lo menos, matizada desde la segunda edicin del Manifiesto en el sentido de que con la, conquista del poder adquiriran la patria y seran elevados a clase nacional. Como quiera que ello sea, es lo cierto que las ms importantes direcciones del pensamiento socialista posterior consideraron a la nacin como uno de los bienes a ganar por el proletariado. Sin que podamos, ni tengamos que detenernos aqu en esta dimensin del pensamiento socialista 26, s consideramos pertinente hacer una referencia a algunas ideas sobre el tema de Otto Bauer y de Hermann Heller, en la medida que nos interesa para el objetivo de este trabajo. Segn Otto Bauer, la nacin se expresa en una comunidad de cultura 27. Ahora bien, vistas las cosas desde una perspectiva histrico-sociolgica, en cada poca -de acuerdo con el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de propiedad- hay una ,clase dominante que da presencia
Vid. una antologa de textos en I. Fetscher, Der Marxismus. Seine Geschichte in Dokumenten, Mnchen, 1967, pp. 571 y ss.
27 O. Bauer parte de la definicin de la nacin como una comunidad de carcter resultado de una comunidad de destino (p. 53 y otros lugares, citaatos por Otto Bauer, Werkausgabe, Viena, 1957, t. I, en el que se incluye Die Nationalitdtenfragen und die Sozialdemokratie, cuya primera edicin es de 1907 y la segunda de 1924), bien entendido que el destino no es una cualidad misteriosa, sino un resultado de las condiciones y de las acciones histricas en que un pueblo ha desplegado y despliega su existencia; y que el carcter no constituye una sustancia, es decir, algo inmutable, sino por el contrario, algo que se transforma histricamente a un ritmo variable segn la velocidad de los cambios histricos, y que no est determinado preponderantemente por factores biolgicos hereditarios, sino, ante todo, por la transmisin y transformacin de los bienes culturales a travs de las sucesivas generaciones. de donde se llega a la idea de la nacin como una comunidad de cultura. 26

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histrica a la nacin, o ms an es la nacin, pues slo ella est en condiciones de crear y de poseer la cultura superior que en cada momento histrico es caracterstica de una nacin, de modo que los restantes estratos si bien crean con su trabajo los supuestos materiales de la nacin estn fuera de ella, son el infraestrato (los Hintersassen) que sostiene a la nacin, pero sin articularse a la comunidad cultural nacional. La primera clase nacional ha sido la nobleza, nica que en su tiempo tuvo visin global, mientras que el horizonte del campesino y del artesano no rebasaba lo inmediato; que configur un derecho (feudal) homogneo frente al abigarrado fraccionamiento jurdico en que vivan los otros estratos; que unific el lenguaje frente. a la dispersin dialectal de los campesinos; que posey lo que para su tiempo era una cultura superior y de mbito ms amplio que las limitadas, elementales y estticas formas culturales campesinas y artesanales28. A la nobleza sucede la burguesa como clase nacional: desarrolla su propia cultura caracterizada, entre otros aspectos, por el racionalismo, la ilustracin y la unificacin del orden jurdico; tal cultura tiene mayores posibilidades de extensin a todo el pueblo que las que posea la cultura caballeresca de la nobleza, lo que supone un progreso considerable hacia la extensin social de la comunidad nacional, progreso en el que tuvo una parte decisiva la accin administrativa del Estado. Pero si bien la burguesa no puede desarrollarse sin un cierto ascenso cultural de las clases trabajadoras,' no es menos cierto que la participacin de stas en los bienes culturales es muy limitada, de manera que los trabajadores -al igual que en otra poca los campesinos y los artesanos- son los sostenedores econmicos (Hintersassen) pero no los participantes en la cultura, pues, no hay posibilidad de acceso a la cultura, si se carece de medios materiales y de tiempo libre. Los bienes materiales se transforman en bienes culturales y, puesto que la burguesa se sustenta en la explotacin, es una ley de nuestra poca que el trabajo de uno se transforme en cultura de otro 29, a lo que se aade que la defensa de la clase dominante exige limitar y regimentar la difusin d la cultura al mnimo indispensable, pues cada adquisicin cultural por parte de los trabajadores es un paso hacia el poder. La plena realizacin de la comunidad nacional slo podr tener lugar con el advenimiento del socialismo, en el que los trabajadores, simultneamente a la toma de posesin socializada de los medios de produccin entrarn tambin en posesin de los bienes culturales; slo entonces la totalidad de la poblacin quedar integrada en la comunidad nacional dando, adems, nuevo impulso a su desarrollo: Socialismo significa la participacin de todo el pueblo en la comunidad cultural de la nacin, la conquista de la plena autodeterminacin por la nacin, la creciente diferenciacin espiritual de las naciones30. Para Heller, la nacin es una realidad histrica -susceptible de tomar modalidades distintasportadora de realidades y de valores culturales y morales, realidad con la que no slo hay que contar como substratum para la realizacin de cualquier ideal incluido el socialista, sino que es tambin, per se, altamente estimable desde el punto de vista de la eticidad. La nacin -deca en 192531 - es una
La vinculacin entre clase social y nacin le permite desarrollar a Bauer los importantes conceptos historiogrficos de naciones con historia y naciones sin historia. Las ltimas son aquellas comunidades culturales que no han sido desarrolladas por no haberse formado en su seno una clase dirigente (=dominante), o cuyo desarrollo se ha interrumpido como consecuencia de haber sido destruida por un poder extrao su clase dirigente: tal fue, por ejemplo, el caso de Bohemia, cuya nobleza fue expropiada de sus tierras a comienzos del siglo XVIII las cuales fueron otorgadas a generales del ejrcito imperial que haba quebrado la resistencia checa (alemanes, espaoles, italianos y valones), con la consecuencia de que la nueva nobleza se integra totalmente en la cultura germnica y permanece extraa al pueblo checo y, como por otra parte, la incipiente burguesa prefiri emigrar, el resultado fue que la nacin checa permaneci como una nacin sin historia hasta que las condiciones de la segunda mitad del siglo XIX le permiten adquirir de nuevo conciencia nacional. El imperio otomano -y, por supuesto, otros sistemas polticos- inclua una pluralidad de naciones sin historia. Sobre los antecedentes y la continuacin de los conceptos de naciones con y sin historia vid. Ch. C. Herod, The Nation in the History of Marxian Thought. The Concept of Nations with History and the Nations without History, La Haya, 1976.
29 30 31 28

O. Bauer, ob. cit., p. 154. Ob. cit., p. 169. H. Heller, Sozialismus und Nation (1925), en Gesammelte Schriften, 1971, t. 1, p. 468.

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forma definitiva de vida que ni puede ni debe ser eliminada por el socialismo. El socialismo no significa, en modo alguno, el fin, sino la plenitud de la comunidad nacional; no la supresin de la comunidad nacional, sino la supresin de la clase mediante [ la constitucin de] una verdadera comunidad nacional, pues si la lucha de clases es un medio necesario para la realizacin del socialismo, el socialismo, a su vez, es la va para el logro de una verdadera comunidad nacional todava no existente, pues, en efecto, no se puede honestamente tener en la boca la palabra comunidad nacional, sin tener en cuenta que la mayor parte de esta comunidad apenas tiene participacin en ella. Quien exija obligaciones nacionales a los trabajadores tiene que empezar por garantizarles una parte en la comunidad nacional. Actualmente, comunidad nacional significa tambin comunidad econmica. Del mismo modo que la burguesa no poda ser nacional en 1a poca feudal, as tampoco puede serlo el socialismo en la poca burguesa. En consecuencia, clase y nacin, en tanto que conceptos morales, han de trascender a su situacin actual: la clase ha de entrar en la nacin, pero a su vez, la nacin ha de recepcionar a la clase. La conciencia nacional y el sentimiento capitalista no solamente son una contradiccin moral, sino que hacen imposibles la unidad politice nacional 32. Las formas sociales de la nacin cambian, pero la nacin como forma de vida y de cultura permanece por milenios y de lo que se trata-es de superar la estructura social capitalista por una forma de vida superior basada en la participacin de todos los estratos en los bienes econmicos y culturales. Las anteriores crticas han sido neutralizadas, al menos hasta cierto punto, por la idea y la praxis del Estado social de los pases desarrollados. El salario vital asegura un mnimo de participacin en los bienes econmicos nacionales. La ampliacin de los servicios sociales, la poltica de financiamiento de viviendas, etc., aseguran tambin que nadie -o casi nadie- carezca de las atenciones existenciales mnimas, de modo que, con todas las imperfecciones y desigualdades que pueda haber en la operacionalizacin de la idea, existe una participacin mnima en los valores econmicos. Y algo anlogo acaece respecto a los valores culturales mediante las mayores facilidades de acceso a los centros educativos, los sistemas de formacin y de reciclaje tcnicos y los programas de cultura general orientados por el Estado a travs de las adecuadas instituciones o transmitidos por los medios de comunicacin de masas33. A ello hay que aadir la participacin o el control ms o menos desarrollado de la clase obrera en la gestin de las empresas a travs de diversos mtodos segn los pases y de sus organizaciones representativas en los centros de decisin nacional. En fin, la participacin en los bienes y en las decisiones nacionales ha incluido siempre un honor, es decir, una consideracin y un respeto por parte de los otros miembros de la comunidad nacional, y, en este sentido, puede afirmarse tambin que ha crecido el respeto a la clase obrera, al menos si se le compara con el de otros tiempos. Por su parte, los trabajadores tienen la conciencia de que para participar crecientemente en los bienes nacionales, es preciso que stos aumenten, lo que quiere decir que tanto el status individual como el de clase tienen como supuesto el nivel de la economa nacional. La nacionalizacin de la clase obrera se manifiesta patentemente en aquellos pases que por tener exhaustas sus fuerzas de trabajo nacionales, necesitan importar trabajadores extranjeros, con la consecuencia de que el obrero nacional lleva a cabo las labores de rango ms elevado y mejor pagadas, mientras que los obreros extranjeros llevan a cabo las menos calificadas, ms sucias y peor pagadas. En estas condiciones se manifiesta completamente claro que ser miembro de una determinada comunidad nacional tiene efectos decisivos sobre el status y las condiciones existenciales del trabajador.

32

Ob. cit., p. 473.

33 Sin embargo, hoy la cultura tiene un sentido distinto del que tena para Bauer o para Heller. Es decir, la cultura entendida como formacin y cultivo de la totalidad de la personalidad, se ha desviado hacia la cultura entendida como capacitacin de las personas para el cumplimiento de ciertas tareas especficas. Si se permite la pendantera, diremos que lo que antes era Bildung es hoy training, o que de la cultura, entendida en el sentido de los filsofos se ha pasado a la cultura entendida en el sentido de los antroplogos. La pregunta que en tono crtico se formulaba Bauer: Qu saben nuestros trabajadores de Kant? Qu nuestros campesinos de Goethe? Nuestros artesanos de Marx? (ob. cit., p. 154) hoy -por lamentable que ello sea- no tendra sentido, pues de Kant, de Goethe y (de verdad) de Marx slo saben los especialistas, los profesionales. Contra las esperanzas de otra poca, el aumento del tiempo libre no ha producido en general un enriquecimiento cultural.

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Esta unidad entre el Estado social y la comunidad nacional nos lleva a otra caracterstica de dicho tipo de Estado, a saber, su capacidad para producir la integracin de la sociedad nacional, o sea, el proceso constantemente renovado de conversin de, una pluralidad en una unidad sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin de las partes. Traducido a trminos ms concretos quiere decir no tanto la supresin de la lucha de clases o, ms bien, de la pluralidad de grupos clasistas de la sociedad actual, cuanto su reduccin a conflictos parciales y resolubles por vas jurdicas o por acuerdo entre las partes, y su encapsulamiento dentro del mbito de una empresa o de un sector industrial, sin que el conflicto llegue a adquirir extensin nacional y se transforme en un proceso de antagonizacin poltica radical34. En este sentido, E. R. Huber35 considera que la funcin caracterstica del Estado social es producir la integracin dentro de las condiciones de la actual sociedad industrial, con su pluralidad de grupos e intereses antagnicos; reduciendo los conflictos sociales a contactos sociales. Ello implica la garanta de la posibilidad de ascenso social frente a la rgida estratificacin; la sustitucin de la lucha de clases aniquiladora por acuerdos entre los participantes, y la cobertura de las necesidades de amplios estratos sociales mediante una poltica de procura de la existencia. Para realizar su funcin de integracin social, el Estado ha de asumir la responsabilidad de la transformacin en derecho de tres postulados tico-sociales: (i) la obligacin social de los individuos entre s, que implica que los derechos sociales de cada uno tengan como lmite los derechos sociales de los dems (principio del ajuste social) y la aportacin de los unos a mejorar la condicin de los otros, por ejemplo: cotizaciones sociales por parte de los empresarios, aument de la carga fiscal en funcin del patrimonio, etc. (principio de prestacin de asistencia); (ii) obligaciones sociales de los individuos frente a la generalidad, que supone la limitacin jurdica de algunos de los derechos individuales clsicos, por ejemplo, la transformacin de la propiedad de un derecho de disposicin ilimitado en un poder de disposicin socialmente limitado por la ley, sin necesidad de recurrir a la expropiacin o socializacin; (iii) obligacin social del Estado frente a sus ciudadanos, lo que incluye ,el deber de asistencia social a males sociales o situaciones de menesterosidad especficos; la provisin o subsistencia sociales, es decir, medidas destinadas a asegurar las necesidades de existencia de los estratos dependientes (en los que se incluyen las clases medias y los empresarios modestos) mediante una poltica de distribucin, pleno empleo, control del mercado, promocin de la cultura, etc., y, en fin, disposiciones orientadas a equiparar las condiciones de los participantes en el conflicto de intereses y a mantener y restablecer la paz social a travs de la mediacin y el arbitraje. Ninguna de estas responsabilidades estatales caracteriza por s sola al Estado social, sino que son tan slo partes integrantes de su funcin capital de asegurar la integracin social en las condiciones de la poca actual. No vamos a abordar aqu el problema -sobre el que, en todo caso, no caben frmulas abstractas y apriorsticas- de si tal integracin social, en el supuesto de que tenga xito, consolidar las situaciones econmico-sociales privilegiadas de los estratos superiores o si, dentro de ella, una acumulacin de, ajustes en beneficio de los estratos menos favorecidos pueda desembocar en cambios cualitativos del sistema econmico social. 9. Estado social y democracia En cada coyuntura histrico-poltica hay unos vocablos cargadas de prestigio que tendencias polticas diversas pueden tratar de atraer para s, aunque ello sea contrario al sentido originario y a la formulacin clara y distinta de sus conceptos. Ello es as porque, como ha dicho Hans Freyer, los conceptos polticos son instrumentos del pensamiento terico, pero tambin planteamientos de fines del querer poltico; designaciones de hechos, pero tambin llamadas a tomas de posicin; criterios, pero tambin banderines... Sirven no slo a la consideracin, conocimiento y disposicin tericas, sino tambin a la vida, al deseo y a la accin politicas 36. Por consiguiente, un mismo concepto o, por
Entre la bibliografa sobre el tema, vid. R. Dahrendorf, Las clases sociales y su conflicto en la sociedad industrial, Madrid, 1970. E. R. Huber, Rechtsstaat und Sozialstaat in der modernen Industriegesellschaft, en Nationalstaat und Verfassungsstaat, Stuttgart, 1965, pp. 257 y ss.
36 35 34

H. Freyer, Politische Grundbegriffe, Wiesbaden, 1951, p. 3

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mejor decir, un mismo vocablo puede ser usado tanto en virtud de las exigencias gnoseolgicas como en virtud de su funcionalidad para la accin poltica. De este modo, hemos visto llamarse revolucionarios a movimientos que si quiz no siempre eran reaccionarios, s eran contrarrevolucionarios; democrticos, con o sin adjetivacin, a estructuras autoritarias cuando no totalitarias; nacionales a regmenes vende patrias, para emplear una expresiva denominacin iberoamericana; sindicalistas o socialistas a tendencias destinadas a transformar a los sindicatos de una organizacin de lucha en un instrumento de regimentacin de la clase obrera y a aniquilar los movimientos socialistas. Por supuesto, nadie puede impedir que un movimiento o sistema poltico adopte los nombres que le parezcan ms funcionales -salvo en el caso eventual de que lesionen preceptos de las leyes de asociaciones o de partidos- sea para adquirir respetabilidad, sea para atraer adherentes enarbolando banderines de colores atractivos. El fenmeno, por lo dems, no es nuevo, sino ms bien una constante en la historia poltica, que ocup la atencin de los tratadistas de la razn de Estado muy especialmente en el siglo XVII. As, por ejemplo, Naud escribe en 1639 que es necesario ganar al vulgo mediante las apariencias por medio de, manifiestos o apologas hbilmente compuestas, de tal manera que apruebe o rechace bajo la etiqueta del saco todo lo que ste contne. Aos antes (1605) Clapmarius contaba entre los arcana imperii para mantener a la plebe contenta y quasi fascinata, la sustitucin de las realidades por las simulaciones, la concesin de derechos vacos o naderas jurdicas (iura inania), de apariencias de libertades (libertates umbra), de imgenes irreales (imago sine re), de halagos y de otros trucos por el estilo, variables en funcin de la forma de gobierno37. Adems, los vocablos polticos van perdiendo algo de su significacin originaria no solamente a medida que pasan de boca en boca yen la cotidianidad de la praxis poltica, sino tambin a medida que cambian las coyunturas histricas: en realidad, podra hablarse si no de una ley, s de una tendencia histrico poltica a trasformar lo que en sus orgenes era, cuando menos, una idea o un concepto desestabilizador, en una idea o concepto estabilizador38. Despus de estas disgresiones, es hora que entremos en nuestro tema. El vocablo social se carga a mediados del siglo XIX de terrorficas representaciones para unos y de esperanzadoras visiones para otros, algo as como el mtico Gran Da de terrible ajuste de cuentas, pero al mismo tiempo de iniciacin de un nuevo con de justicia y de fraternidad sociales. Si bien este sentido originario se conserv en las capas ms desamparadas de la sociedad e inspir los movimientos obreros, no es menos cierto que desde otras perspectivas fue perdiendo su carga emocional con el curso del tiempo al vincularse a ciertas medidas sine ira et studio de la administracin estatal, destinadas a desarrollar la poltica social, o al paternalismo del catolicismo o cristianismo sociales. Por otra parte, as como el siglo XVIII llev a cabo la crtica poltica que habra de institucionalizarse en el siglo XIX, as este siglo inaugur la crtica social cuya solucin se convirti en el tema del siglo XX. Por consiguiente, no es de extraar que el vocablo social se asocie, de un modo o de otro, como realidad o como imago sino re, a las distintas tendencias polticas y estructuras estatales del tiempo presente. Pero, si por Estado social hemos de entender no slo una configuracin histrica concreta, sino tambin un concepto claro y distinto frente a otras estructuras estatales, hemos de considerarlo como un sistema democrticamente articulado, es decir, como un sistema en el que la sociedad no slo participa pasivamente como recipiendaria de bienes y servicios, sino que, a travs de sus organizaciones toma parte activa tanto en la formacin de la voluntad general del Estado como en la formulacin de las polticas distributivas y de otras prestaciones estatales. Dicho de otro modo,
37

Vid. mi libro Del mito y de la razn en la historia del pensamiento Poltico, Madrid, 196, pp. 289 y ss.

38 Por ejemplo: la revolucin ya se hizo, lo nico que queda es institucionalizarla da a da, criterio formulado por la ideologa del Partido Revolucionario Institucionalista mexicano, que resulta polticamente muy rentable, no slo en Mxico, sino en muchos otros casos. En un cierto sentido, la estabilidad poltica de un pas se facilita si en un momento relativamente prximo hizo su revolucin --o del que se mantiene mticamente su proximidad mediante el adecuado ritualismo y otras manipulaciones emocionales-, pues entonces no queda ms que consolidarla poltica y administrativamente, y quien piense otra cosa es un contrarrevolucionario. El principio puede intentar hacerse valer aun cuando la revolucin haya venido en el tren de equipajes de un ejrcito extranjero.

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cualquiera que sea el contenido de lo social, su actualizacin tiene que ir unida a un proceso democrtico, ms complejo, ciertamente, que el de la simple democracia poltica, puesto que ha de extenderse a otras dimensiones. Slo bajo este supuesto tendremos un criterio vlido para distinguir el Estado social de conceptos prximos como el Estado de bienestar, el Estado asistencial, el Estado providencia, etc., que aluden a una funcin pero no a una configuracin global del Estado; slo mediante la va democrtica la tendencia a la estatizacin de la sociedad puede ser neutralizada por un proceso de socializacin del Estado. Por consiguiente, el Estado social, en su genuino sentido, es contradictorio con el rgimen autoritario, es decir, con un rgimen en el que la participacin en los bienes econmicos y culturales no va acompaada de la participacin en la formacin de la voluntad poltica del Estado, ni de la intervencin de los afectados en el proceso de distribucin o asignacin de bienes y servicios, sino que las decisiones de uno y otro tipo se condensan, sin ulterior apelacin y control, en unos grupos de personas designadas por una autoridad superior y/o por unos mecanismos de cooptacin, de modo que el ciudadano, sea en su cualidad poltica abstracta, sea en su cualidad social concreta, no posee -al menos hablando en trminos tpico-ideales- otro papel que el de recipiendario, pero no el de participante en las decisiones. En un rgimen en el que no hay partidos polticos y que si bien no puede prescindir de la formacin de organizaciones y de asociaciones -ya que su existencia es inherente a la sociedad moderna o, ms an, una coercin que el ambiente impone a cualquier sistema poltico de nuestro tiempo- una buena parte de estas organizaciones son dominadas y otras controladas por el centro del sistema, de tal modo que o bien demandan al Estado lo que ste quiere que le demanden, o bien slo el grupo que detenta el poder en el Estado decide qu organizaciones van a ser odas en sus demandas, aunque, naturalmente, tal decisin pueda estar condicionada por el peso especfico de cada organizacin y por los insumos positivos y negativos que en una coyuntura dada pueda dar al sistema. Adems, en un Estado programador, planificador y prestador de amplios servicios sociales, que acta en medio de un ambiente muy complejo, cualquiera de sus medidas puede tener efectos incalculables sobre la globalidad del sistema y, por consiguiente, en grado an mayor que en otro tipo de Estado, es preciso que sean eficaces, y para garantizar la eficacia es necesario que existan los adecuados elementos detectores y reguladores. Ahora bien, en el rgimen autoritario, slo el grupo gobernante est en disposicin de determinar la eficacia de sus medidas y es, en ltima instancia el nico elemento regulador; todo lo dems no pasa de la categora de ndices a ser procesados por l, simplismo que quiz pudiera ser funcional si el sistema poltico se moviera dentro de un ambiente simple, pero que deja de serlo cuando ha de moverse en un ambiente complejo, caso en el cual la eficacia del sistema exige una pluralidad de reguladores. Finalmente, la funcin de la procura de la existencia en este tipo de regmenes es simplemente excluir, en la medida de lo posible, la agudeza del conflicto social a fin de asegurar la estabilidad del sistema poltico y las posiciones en su Establishment. As pues, el Estado social tiene como supuesto la democracia poltica, pero se caracteriza, adems, por su tendencia hacia la instauracin de la democracia social, cuyas formas capitales son la democracia econmica y la democracia empresarial39. Por la primera se entiende la participacin en las decisiones del Estado que afectan a la globalidad o a amplios sectores de la economa nacional, no slo a travs del Parlamento, sino tambin de organismos especficos, como los Consejos Econmicos Sociales o las comisiones de carcter permanente n ad-hoc que incluyen a representantes del Estado y de los intereses afectados. La democracia empresarial tiene lugar en el seno de las empresas y significa compartir la autoridad derivada de la propiedad de los medios de produccin con la autoridad derivada del trabajo que hace productivos a tales medios, pudiendo tomar distintas formas desde los comits de control de las condiciones laborales o de las prestaciones sociales empresariales hasta la cogestin, es decir, la participacin de los representantes de los obreros y empleados en la gestin de la empresa en condiciones de paridad o prximas a la paridad con los representantes del capital accionario, sistema
Einar Gerhardsen las distingue del siguiente modo: Se puede usar el concepto democracia econmica como un concepto amplio asociado con la economa social o la economa de la sociedad mientras que el concepto democracia empresarial (industrial democracy) puede ser definido como un concepto ms restringido asociado con la empresa individual o el lugar del trabajo (vid. F. E. Emery and E. Thorsrud, Form and Content in Industrial Democracy, London, 1969, p. 6). Sin embargo, frecuentemente no se distingue entre ambos tipos de democracia designndolos bajo el rtulo nico de democracia econmica.
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que se ha desarrollado principal, aunque no nicamente, en la Repblica Federal Alemana a partir de industrias de una determinada dimensin. As pues, las demandas de la sociedad al Estado son formuladas por los partidos, las organizaciones de intereses y las unidades de trabajo, e integradas por organismos estatales mixtos o por estructuras empresariales creadas por la autoridad estatal (como es el caso de la cogestin) a travs de los cuales la sociedad entra en constante interaccin con el Estado o, dicho de otro modo, se lleva a cabo el proceso de socializacin de ste. Como hemos visto, la democracia social no se refiere solamente a la intervencin en los criterios de distribucin del producto, sino tambin la participacin en las decisiones de las grandes lneas de las polticas econmicas y al proceso de gestin y produccin empresariales. Se trata, pues, de una democracia ms compleja que la democracia poltica clsica, no slo por el mayor nmero de sus actores, sino tambin por la pluralidad de los sectores a los que se extiende y por la cantidad y heterogeneidad de los problemas que ha de abordar. Pero precisamente esta complejidad la hace ms adecuada a las condiciones de la sociedad industrial y postindustrial, dadas la complejidad y pluralismo de stas, pues, como veremos ms adelante, para que un sistema (estatal, poltico o de otra ndole) sea eficaz ha de poseer una complejidad proporcional a la de su ambiente40. Naturalmente que la democracia social, al igual que cualquier otra forma poltica, necesita de unos supuestos para su funcionamiento en cuyo detalle sera muy largo entrar aqu. Pero, de darse estos supuestos, la democracia, tanto en su dimensin poltica como social, ofrece mayor garanta de eficacia en la gestin estatal, ya que una poltica errnea puede ser inmediatamente sometida a crtica seguida de una presin para su rectificacin o, dicho de otro modo, el sistema democrtico aumenta el nmero y la calidad de los reguladores y, con ello, acrece su capacidad para neutralizar las acciones disturbadoras de la funcionalidad del sistema, mientras que, como hemos visto, en un rgimen autoritario la insistencia en polticas errneas o lesivas para la totalidad o para una buena parte de la poblacin, puede ser y es de hecho mucho mayor. Por consiguiente, el pluralismo poltico y organizacional que, como es sabido, es un rasgo de la democracia de nuestro tiempo, constituye simultneamente una garanta de eficacia en cuanto que multiplica el nmero de reguladores. En resumen, slo el rgimen democrtico -a pesar de todas sus desviaciones y limitaciones- est en condiciones de servir a la vez a los valores polticos, econmicos y funcionales de una sociedad desarrollada y slo sobre el rgimen democrtico puede construirse un verdadero y eficaz Estado social. Lo dems no pasa de ser un Polizeistaat, un regreso al despotismo ms o menos ilustrado acomodado a las exigencias del tiempo presente. 10. Estado social y Estado de Derecho Como ya hemos dicho, la vigente Constitucin alemana ha acuado la frmula Estado social de Derecho, lo que ha dado origen al desarrollo de este concepto por los juristas y politlogos alemanes, no faltando quienes nieguen, como principalmente Forsthoff41, la posibilidad de hermanar ambos trminos al nivel del Derecho constitucional: lo nico constitucionalmente cierto, primario y equipado con todas las garantas es el Estado de Derecho, el cual deriva inmediatamente de los preceptos, de la Constitucin, mientras que el Estado social es una lnea de accin poltica susceptible de orientarse por distintos modelos y cuya realizacin capitalmente corresponde al Derecho administrativo, al Derecho econmico y al Derecho laboral; los derechos sociales no pasan de ser proposiciones programticas que pueden vincular a los poderes pblicos; pero de las que no se desprende una aplicacin inmediata. Sin embargo, la mayora de los juristas (incluyendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal) consideran vinculatorios y compatibles, bien que con las necesarias adaptaciones, los dos trminos de la frmula, con la consecuencia de que el Estado Social de Derecho sera una de las manifestaciones histricas junto a otras del Estado de Derecho. Conviene comenzar por recordar que Estado de Derecho es, en su formulacin originaria, un concepto polmico orientado contra el Estado absolutista, es decir, contra el Estado poder y,
40 41

Vide el trabajo sobre la complejidad estatal incluido en el presente volumen. E. Forsthoff, Verfassungsprobleme des Sozialstaats, en Forsthoff (ed.), ob. cit., en la nota 14, pp. 145 y

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especialmente, contra el Estado polica, que trataba de fomentar el desarrollo general del pas y hacer la felicidad de sus sbditos a costa de incmodas intervenciones administrativas en la vida privada y que, como corresponde a un Estado burocrtico, no era incompatible con la sujecin de los funcionarios y de los jueces a la legalidad. El Estado de Derecho, en su prstino sentido, es un Estado cuya funcin capital es establecer y mantener el Derecho y cuyos lmites de accin estn rigurosamente definidos por ste, pero, bien entendido que Derecho no se identifica con cualquier ley o conjunto de leyes con indiferencia hacia su contenido -pues, como acabamos de decir, el Estado absolutista no exclua la legalidad- sino con una normatividad acorde con la idea de la legitimidad, de la justicia, de los fines y de los valores a los que deba servir el Derecho, en resumen, con una normatividad acorde con la idea del Derecho. El Estado de Derecho significa, as una limitacin del poder del Estado por el Derecho, pero no la posibilidad de legitimar cualquier criterio dndole forma de ley invirtiendo la famosa frmula decisionista: ron ratio, sed voluntas facit legem, podra decirse que para la idea originaria del Estado de Derecho non voluntas, sed ratio facit legem. Por consiguiente, si bien la legalidad es un componente de la idea del Estado de Derecho, no es menos cierto que ste no se identifica con cualquier legalidad, sino con una legalidad de determinado contenido y, sobre todo, con una legalidad que no lesione ciertos valores por y para los cuales se constituye el orden jurdico y poltico y que se expresan en unas normas o principios que la ley no puede violar. Despus de todo, la idea del Estado de Derecho surge en el seno del iusnaturalismo y en coherencia histrica con una burguesa cuyas razones vitales no son compatibles con cualquier legalidad, ni con excesiva legalidad, sino precisamente con una legalidad destinada a garantizar ciertos valores jurdico-polticos, ciertos derechos imaginados como naturales que garanticen el libre despliegue de la existencia burguesa. La expresin de Estado de Derecho no se ha incorporado a las Constituciones ms que raramente, en tiempos muy recientes y en pocos casos. Por consiguiente, su formulacin no est dada por el Derecho positivo, sino que es resultado de la construccin de los juristas. Vagamente enunciado por primera vez por Kant y por Humboldt y de modo ms riguroso por von Mohl, fue desarrollado, en formulaciones no siempre coincidentes en sus detalles, por los tratadistas alemanes de Derecho administrativo, quienes, una vez que el concepto haba perdido su originario sentido polmico, construyen una teora polticamente asptica, pero sustentada, sin embargo, sobre unos valores jurdicos cuya evidencia ya no los haca discutibles y sobre una estructura de poderes completamente concretos, todo lo cual era una actualizacin axiolgica y organizativa, fuera del liberalismo sin adjetivacin, fuera del liberalismo democrtico. Slo ms tarde, el pleno desarrollo del positivismo jurdico se despeg de esta vinculacin subyacente y condujo a la plena y consciente identificacin del Derecho con la ley, y del Estado de Derecho con el Estado legal hasta el punto de haberse podido hablar de un rtationalsoxialstischen Rechtsstaat o del Estado franquista como Estado de Derecho. Ms consecuente es el punto de vista de Kelsen de que, puesto que todo Estado es un Estado de Derecho, la teora del Estado de Derecho no tiene sentido42. El criterio de Kelsen -totalmente coherente con su teora del Derecho y del Estado- no ha prosperado, sin embargo, en los pases occidentales. Y con razn, pues la idea del Estado de Derecho contina teniendo sentido no slo desde el punto de vista de los valores jurdicos y polticos, sino tambin desde el punto de vista de la funcionalidad del sistema estatal, ya que introduce dentro de l la normalizacin, la racionalidad y, por tanto, la disminucin de factores de incertidumbre. Pero es claro que una concepcin del Estado de Derecho formulada dentro de un marco caracterizado por la neta distincin entre Estado y sociedad, por unos valores jurdicos considerados como inmutables y por una determinada distribucin del poder poltico-social, no puede mantenerse en sus trminos clsicos y que ha de sufrir el correspondiente proceso de adaptacin a las nuevas situaciones ambientales. De aqu que, como antes henos dicho, Heller postulara la introduccin del momento social en el Estado de
La teora del Estado y del Derecho de los pases socialistas rechaza le nocin de Estado de Derecho a la que considera como un tpico concepto burgus, pero acenta la significacin de la legalidad socialista que, naturalmente, es distinta de la burguesa, tanto por su contenido y finalidad como por su sistema de garantas y controles. Vid, por todos, la obra standard debida a colectivo de autores, Marxistisch-Leninistische Allgemeine Theorie des Stautes und Rechts, Berln, 1974, 2 tomos.
El concepto de derecho positivo est basado en el positivismo, corriente de pensamiento jurdico que considera al derecho como una creacin del ser humano. El hombre crea el derecho, las leyes (siendo estas la voluntad del soberano) crean Derecho. Al contrario del Derecho natural, segn el cual el derecho estaba en el mundo previamente, y el ser humano se limitaba meramente a descubrirlo y aplicarlo en todo el sentido de la palabra.
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Derecho y, sobre todo, que distintos autores hayan establecido la distincin entre el Estado formal y el Estado material de Derecho, distincin que si bien puede variar en las modalidades de su formulacin, cabe sintetizar del siguiente modo: El Estado formal de Derecho se refiere a la forma de realizacin de la accin del Estado y concretamente a la reduccin de cualquiera de sus actos a la ley o a la constitucin, para lo cual establece unos determinados principios y mecanismos, a los que nos referiremos ms adelante y que tienen su origen en la estructuracin de los postulados liberales por la tcnica jurdica (como, por ejemplo, principio de la legalidad, de la reserva legal, etc.); el Estado material de Derecho, tambin llamado concepto poltico del Estado de Derecho (M. Peters), no se refiere a la forma, sino al contenido de la relacin Estado-ciudadano, bajo la inspiracin de criterios materiales de justicia; no gira meramente en torno a la legalidad, sino que entiende que sta ha de sustentarse en la legitimidad, en una idea del Derecho expresin de los valores jurdico-polticos vigentes en una poca. Pero, en realidad, podra afirmarse que no se trata tanto de dos conceptos contradictorios, cuando de dos dimensiones o de dos momentos del Estado de Derecho: los componentes formales son los mecanismos para actualizar los valores jurdico-polticos que inspiran al Estado y que racionalizan la accin de ste, a la vez que los valores jurdicos necesitan ser actualizados a travs de los mencionados mecanismos. Pero, en todo caso, pueden distinguirse dos modalidades de Estado de Derecho: la liberal y la social, bien entendido que esta ltima no significa la ruptura con la primera, sino un intento de adaptacin de las notas clsicas del Estado de Derecho a su nuevo contenido y a sus nuevas condiciones ambientales. 10.1. Principio de legitimidad Los valores bsicos a los que deba servir el Estado de Derecho liberal burgus, a travs de su orden jurdico, eran los derechos individuales y, ms especficamente, la libertad individual, la igualdad, la propiedad privada, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal. Tal criterio coincida con el sistema de las concepciones polticas y de los intereses de los grupos y estratos dominantes, de manera que la dimensin axiolgica de la legitimidad se corresponda con su dimensin sociolgica, es decir, haba una adecuacin entre la idea vlida del Derecho y los intereses de los estratos que, dadas las condiciones histricas, estaban en condiciones de establecer el Derecho. El Estado social no niega estos valores, pero les da un nuevo significado y los complementa con otros criterios axiolgico-polticos. En realidad, ninguno de los valores antes mencionados ha tenido una significacin unvoca y permanente a lo largo de la historia, sino, todo lo ms, una coincidencia en una idea bsica susceptible de distintas configuraciones. Como sabe bien quien tenga un conocimiento de la historia de las ideas polticas (que no es lo mismo que la historia de las teoras polticas), la libertas romana es distinta de la libertas medieval y sta de la libertad moderna; por lo dems, toda libertad es libertad de algo y para algo, por consiguiente, cada poca histrica y/o cada estrato o grupo social han de plantearse el problema de frente a qu coercin concreta ha de postularse la libertad: frente a la coercin del seor?, frente a la de las oligarquas gremiales?, frente a la del Estado?, frente a la necesidad econmica sustentada sobre una organizacin polticosocial?, o, como dicen hoy, frente al sistema? No menos variable es, por supuesto, el contenido concreto del para qu? de la libertad y de los supuestos individuales o colectivos de ella; por ejemplo: para la burguesa clsica, el individuo era sujeto directo de la libertad sin necesidad de mediacin alguna, en cambio para la clase obrera la libertad individual frente a la necesidad econmica es derivada de la libertad sindical. Anlogos cambios de significacin pueden encontrarse tambin en la propiedad, pues, si bien la institucin de la propiedad privada se pierde en la noche de los tiempos, no es menos cierto que su purificacin de adherencias feudales (que implicaban la pluralidad de titulares de derechos sobre una misma cosa), su formulacin, por as decirlo, clara y distinta no tiene lugar hasta la Revolucin francesa y hasta su formulacin por los juristas como el dominio ilimitado y exclusivo de una persona sobre una cosa (Savigny); sin embargo, esta formulacin burguesa ha sufrido, como todo el mundo sabe, una serie de rectificaciones para pasar a ser un derecho no slo protegido, sino tambin limitado e intervenido por la ley y la Administracin, a lo que se aade que la estructura misma de la gran propiedad industrial ha introducido la distincin entre el derecho a los frutos de una cosa, que pertenece a los propietarios, y el dominio sobre la gestin de la cosa, que no siempre es ejercido por el propietario. Parecidas reflexiones podran hacerse sobre otros derechos clsicos, pero ello nos

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distraera demasiado y, para nuestro objeto, basta con los ejemplos mencionados. Lo que s nos interesa es recordar que la libertad poltica es irreal si no va acompaada de la libertad de las dependencias econmicas; que la propiedad ha de tener como lmite su funcionalidad para los sistemas social y econmico y los derechos de los qu participan 'en ,hacerla productiva; que la seguridad no se extiende slo a la dimensin jurdica, sino a la dimensin existencial en general; que la igualdad no lo es slo frente a la ley, sino que se debe extender, en la medida de lo posible, a las cargas y beneficios, y que la, participacin se ampla a los bienes y servicios, y a las formas de democracia social. El Estado social de Derecho acoge los valores jurdico-polticos clsicos; pero de acuerdo con el sentido que han ido tomando a travs del curso histrico y con las demandas y condiciones de la sociedad del presente. Adems, a tales derechos clsicos aade los derechos sociales y econmicos y, en general, los derivados de la funcin de la procura existencial. Por consiguiente, no slo incluye derechos pare limitar la accin del Estado, sino tambin derechos a las prestaciones del Estado, que, naturalmente, han de obedecer al principio de la eficacia, lo que exige una armonizacin entre la racionalidad jurdica y la racionalidad tcnica43. El Estado, por consiguiente, no slo debe omitir todo lo que- sea contrario al Derecho, es decir, a la legalidad inspirada en una idea del Derecho, sino que debe ejercer una accin constante a travs de la legislacin y de la administracin que realice la idea social del Derecho. Y en estas condiciones hay que reconocer que era ms fcil o, por lo menos, ofreca mayor grado de certidumbre, la sumisin rigurosa del Estado al Derecho cuando ste sealaba los lmites a su accin, que cuando le impone prestaciones y acciones positivas. Ello plantea, sin duda, problemas complejos, pero cada tipo de Estado tiene que responder a la complejidad de su propia poca, cada tipo de Estado debe procurar que tal complejidad no sea desorganizada, sino organizada y controlada, de tal modo que excluya en la medida de lo posible las conductas errticas. Y para tal fin es necesario conservar las lneas maestras del Estado de Derecho. 10.2. Principio de la divisin de poderes Otro requisito inicial del Estado de Derecho era la divisin ntimamente vinculada a la garanta de la libertad y al la ley. La rica doctrina iniciada por Montesquieu, que en palabras de Ranke- era una abstraccin del pasado, un ideal del presente, al mismo tiempo que un programa para el futuro, sufri con el curso del tiempo un proceso de dogmatizacin, convirtindose en una proposicin acrtica de fe44; la divisin e implicacin de poderes se transform en separacin y deriv en una frmula vaca de sustentacin poltica, organizativa y sociolgica, en una pura formalizacin que ignora la existencia de otros poderes y, en general, las transformaciones en el funcionamiento del sistema estatal. Pero, dejando de lado la historia de la teora, ms tarde transformada en principio apriorstico de la divisin de poderes, nuestro problema consiste en determinar en qu medida el modelo clsico de tal divisin es compatible con las exigencias del Estado social y en qu medida se ve obligado a sufrir procesos de adaptacin. En primer lugar, la doctrina clsica de la divisin de poderes responda a una racionalidad axiolgica unilateralmente orientada: el mximo valor era la libertad, a la que se trataba de garantizar formalmente median-le la limitacin de la accin del Estado por el freno mutuo de sus potestades; en el Estado social, la libertad es un valor de primer rango, pero que slo puede hacerse valer articulado a otros (ante todo a la seguridad econmica) que han de ser garantizados materialmente por la intervencin concertada (y no separada) de los poderes del Estado. En segundo lugar, el modelo de la
43

Sobre la diferencia entre ambas racionalidades, vid. mi Burocracia y tecnocracia, Madrid, 1974, pp. 28 y

ss. La doctrina de la divisin de poderes ha sido interpretada desde perspectivas mticas o simblicas como un vestigium trinitatis, como una secularizacin del misterio de la Trinidad. Max Imboden (Die Staatsformen. Versuch einer psychologischen Deutung staatsrechtlicher Dogmen, Basel, 1959, pp. 46 y ss.), aparte de otras consideraciones sobre el tema, explica el afianzamiento (no siempre justificado) de la frmula de los tres poderes, como la recurrencia de un arquetipo del inconsciente colectivo en el sentido de Jung, concretamente del arquetipo trinitario: frente a la confusin informe e indiferenciada, y frente a la dualidad que implica oposicin y antagonismo (civitas dei y civitas diaboli, Rmulo y Remo, Can y Abel, etc.), la Trinidad simboliza simultneamente la diferenciacin y la unidad, la totalidad racional que se estructura y descansa sobre s misma y que, expresada polticamente, en la divisin de poderes ofrece al hombre simultneamente la esperanza de orden y libertad.
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divisin de poderes responda a una. racionalidad organizativa, a una divisin de las tareas fundamentales del Estado con arreglo a la cual cada funcin deba estar a cargo de un rgano distinto, precisamente de aquel que por su estructura era el ms apropiado para ello. As, como dlibrer -dice Montesquieu- est le fait de plusiurs, la formulacin de las leyes debe ser tarea del Parlamento, y como agir est le fait d un seul, debe estar en el Ejecutivo. Pero en el Estado social, que hemos visto, es un Estado manager, una buena parte de la legislacin material ha de ser llevada a cabo por el Gobierno por va de decretos-leyes u ordenanzas, e incluso la mayora de la legislacin formal, es decir, aprobada por el Parlamento, tiene su origen en proyectos de ley presentados por el Gobierno, a lo que se une, por otra parte, .que el mismo Parlamento puede verse en la necesidad de agir mediante las llamadas leyes medidas, cuyo concepto veremos ms adelante; a todo ello todava tendramos que aadir que el control de la constitucionalidad de las leyes limita los poderes del Parlamento y concede a los jueces una funcin que rebasa con mucho la que le asignaba Montesquieu45. En resumen, la unidad de institucin y funcin ha sido sustituida por un sistema ms complejo en el que un mismo poder cumple distintas funciones y una misma funcin es cumplida por distintos poderes. Finalmente, la divisin de poderes responda originariamente a una fundamentacin sociolgica en cuanto que cada uno de los poderes del Estado se sustentaba sobre una realidad social autnoma, de modo que la independencia de cada poder tena como infraestructura la autonoma de sus portadores: el Ejecutivo se sustentaba sobre la institucin monrquica, el Legislativo, dividido en dos Cmaras, sobre los estamentos de la nobleza y del tercer estado, y el judicial, si bien para Montesquieu estaba compuesto de jueces legos y careca de presencia permanente, era investido en realidad por el estamento de toga. Pero desde hace tiempo, tanto la reduccin del poder del Estado a tres potestades, como las realidades sociales sobre las que se sustentaban, han dejado de tener vigencia. En primer lugar, como ha mostrado brillantemente Garca de Enterra46, ya en la misma Revolucin francesa surge la Administracin como un poder autnomo de accin permanente con potestades y jurisdiccin propias, dotado de la facultad de reglamentacin de la ley -lo que le permite desviar su sentido o bloquear su vigencia dilatando la correspondiente reglamentacin47- y autor y actor a la vez de una especfica rama jurdica, es decir, del Derecho Administrativo. A ello hay que aadir que la Administracin, si bien es un rgano formalmente dependiente del Gobierno, constituye per .se una realidad sociolgica, un Beamtenstand o estamento de funcionarias que permanece en sus puestos aunque cambie la composicin del Gobierno y del Parlamento, y que prcticamente es el nico poder del Estado que se recluta por s mismo a travs del sistema de exmenes y concursos ante tribunales compuestos en la mayora de los casos por los propios funcionarios, a pesar de que el nombramiento de funcionarios corresponda formalmente al Jefe del Estado o a una instancia del Gobierno.Finalmente, concebida como rgano subordinado de ejecucin de la decisin, es lo cierto que sus superiores niveles tecnoburocrticos participan con sus informes y estudios en el contenido de la decisin. Junto a este cuarto poder han surgido tambin los partidos y las organizaciones de intereses, trminos generalmente unidos entre s por relaciones de influencia recproca. Ello no solamente aade otros actores, sino que introduce modificaciones en la estructura real del sistema clsico de los tres poderes estatales. En efecto, cuando la mayora del Parlamento y el Gobierno pertenecen al mismo partido o coalicin de partidos, nos encontramos con que la independencia entre ambos rganos queda fuertemente relativizada por su comn articulacin a un solo centro que orienta tanto la accin del Gobierno como la del Parlamento. Pero sera exagerado decir que el Parlamento y el Gobierno se convierten en rganos de legitimacin de las decisiones de los partidos, pues lo cierto es que cada uno de ellos tiende a constituirse en una institucin celosa de sus prerrogativas, sujeta a su propia
45 Les juges de la nation ne sont... que la bouche qui prononce les paroles de la loi; des tres inanims qui n'en peuvent modrer ni la forte ni la riger. Ligados a un texto preciso de la ley son un poder en quelque faon nulle (De l'esprit des lois, XI, 6). 46 47

E. Garca de Enterra, Revolucin francesa y Administracin contempornea, Madrid, 1972.

Como dice Duverger (La monarchie republicaine, Pars, 1976, p. 150), dado que la jurisprudencia ha decidido que la aplicacin de las leyes es imposible mientras los reglamentos no hayan sido publicados, resulta que el poder de ejecucin de las leyes se transforma, as, en poder de impedir la ejecucin de las leyes. Sobre casos concretos, vid. el interesante libro de Alain Peyrefitte, Le mal francais, Pars, 1976.

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dialctica y sometida a exigencias y coerciones de una realidad que slo se patentizan cuando se accede al ejercicio del poder, con la consecuencia frecuente de que quienes lo ocupan acten con arreglo a una representacin de las cosas no siempre coincidente con la de su propio partido. En realidad, no se trata -en trminos generales- de una dependencia unilateral, sino de una interaccin o de un circuito entre los criterios del partido mayoritario y las exigencias de la accin estatal; entre la participacin de aqul en las decisiones gubernamentales y su conversin en agente de apoyo de la poltica gubernamental, una vez que las decisiones han sido tomadas. A estas funciones de los partidos gubernamentales hay que aadir el ejercicio de la potestad de control por parte de los partidos de la oposicin. En resumen, la trinidad de poderes se ha hecho demasiado simple para explicar la divisin del poder en un Estado y en una sociedad acentuadamente complejos, lo que, unido a otros posibles criterios de distribucin, ha conducido a la formulacin de nuevas teoras de la divisin de poderes. Entre ellas merece mencionarse la de W. Stefani48, que distingue entre (i) divisin horizontal coincidente con la clsica (si bien algunos, como veremos ms adelante, la reducen a dos poderes); (ii) divisin temporal, es decir, la duracin limitada y la rotacin en el ejercicio del poder pblico; (iii) la divisin vertical o federativa, que se refiere a la distribucin del poder entre la instancia central y las regionales o locales, y que, como es obvio, puede expresarse en distintos grados de autonoma; (iv) divisin decisoria: mientras que las divisiones anteriores tienen carcter normativo, sta, en cambio, se refiere a los actores que intervienen en la prctica de la toma de decisiones polticas; (v) divisin social de poderes entre los estratos y grupos de la sociedad. A ellas aadiremos por nuestra parte la divisin entre la autoridad poltica, sustentada sobre una investidura pblica, y la autoridad tcnica u operational authority sustentada sobre los conocimientos necesarios para tomar o realizar una decisin. Bajo estos supuestos, se puede llegar a la conclusin de que el sistema clsico de la divisin de poderes ha pasado a constituir un subsistema dentro de un sistema ms amplio, lo que no slo significa la relativizacin de su importancia desde el punto de vista de la teora de la poltica y del Estado, sino que significa tambin cambios sustanciales en su estructura interna, debidos precisamente a la relacin de sus trminos con otros componentes del sistema general, de lo que es ejemplo, entre otros, la reduccin de la independencia entre el Parlamento y el Gobierno como consecuencia de su comn articulacin a un mismo partido o coalicin de partidos, a que antes hemos hecho mencin. Pero nada de esto quiere decir que el mantenimiento y la funcionalidad jurdico-poltica de la divisin clsica de poderes carezcan de sentido, sino que simplemente han modificado su sentido. En efecto, tiene todava la funcin de asegurar la unidad y la estabilidad del Estado democrtico, ya que sobre la sola concurrencia de partidos y de organizaciones de intereses no puede haber ms que un pluralismo desordenado y desintegrado sobre el que es imposible fundamentar orden estable alguno. Tiene la funcin de contribuir a la racionalidad del Estado democrtico introduciendo factores de diferenciacin y articulacin en el ejercicio del poder poltico por las fuerzas sociales y de obligar a los grupos polticamente dominantes a adaptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y de competencias, objetivando, as, el ejercicio del poder, lo que, unido a la crtica de la oposicin en el seno del Parlamento, pone lmites a su ejercicio arbitrario por parte del Gobierno o de los partidos mayoritarios. En resumen, como dice W. Weber, la divisin de los tres poderes tiene todava un cierto valor disciplinario y sustentador del Estado, tiene la funcin de disciplinar y limitar el uso del aparato estatal por los pretendientes y tenedores del poder 49. A ello cabe aadir que el conjunto de conceptos normativos creados en torno a la divisin clsica de poderes contribuye, sin duda, a garantizar jurdicamente la libertad individual. Finalmente, la politizacin del Gobierno y del Parlamento, que, como hemos visto, relativiza la autonoma de ambos trminos, ha tratado de ser neutralizada, tanto en la teora como en la praxis institucional, por el realzamiento de la judicatura a un poder capaz de defender al ciudadano de los excesos de la administracin y de la legislacin -ante todo mediante el control de la constitucionalidad- que le convierten en guardin del recto uso del aparato

W. Stefani, Gewaltenteilung im Demokratisch-pluralistischen Rechtsstaat, en H.. Rauch (ed.), Zur heutigen Problematik der Gewaltentrennung, Darmstadt, 1969, pp. 329 y ss.
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W. Weber, Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, en H. Rauch, ob. cit., pp. 185 y ss.

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estatal, hasta el punto que algunos tratadistas transforman la trinidad clsica en la dualidad Gobierno-Parlamento, de un lado, y judicatura, de otro. 10.3. Principio de la legalidad El principio de la legalidad significa que toda accin de la Administracin o toda decisin de los tribunales ha de ser una aplicacin de la ley. Ello es, por supuesto, coherente con el principio de la legitimidad racional, (en el sentido de Max Weber) segn el cual no mandan los hombres y ni siquiera las autoridades, sino las leyes; lo es tambin con la seguridad jurdica como uno de los valores a garantizar por el Estado, y lo es, no menos, con la hegemona del Parlamento dentro del esquema clsico de la divisin de poderes. Corolario del principio de la legalidad es -prescindiendo aqu de las circunstancias jurdico-polticas en que se origin- el de la reserva legal, segn el cual toda intervencin que afecte a la libertad y a la propiedad slo puede tener lugar en virtud de una ley formal, es decir, aprobada por el Parlamento. Cuando se formul el principio de la legalidad, se entenda por ley una normatividad general, abstracta, vlida para un nmero indefinido de casos y para un tiempo indeterminado. Tal idea abstracta y genrica de la ley se corresponda (i) con una idea de las funciones del Estado y (ii) con una idea de la racionalidad. En el primer aspecto, se corresponda con un Estado que se limitaba a crear las mnimas condiciones ambientales para que los sistemas social y econmico, supuestamente autorregulados, actuaran con arreglo a su propia dialctica, es decir, la ley creaba un orden para la accin de otros, pero ella misma no era -normalmente- un instrument de accin o intervencin del Estado en el curso de los acontecimientos-. Y si bien la ley haba de ser expresin de la voluntad popular expresada por sus representantes, no es menos cierto que, a travs de la mediatizacin del Parlamento, era tambin expresin de la racionalidad, es decir, no se trataba de sustituir un decisionismo por otro, el tel est notre plaisir del rey por el de los representantes del pueblo, sino que, partiendo del principio de que de la discusin sale la luz, se crea que de la contraposicin honesta de voluntades y criterios en la discusin parlamentaria surga fa racionalidad de la ley50. Esta idea tiene como supuesto una creencia heredada de la Ilustracin, a saber, la idea de que existe una racionalidad objetiva que encierra tanto un logos (unas relaciones necesarias entre las cosas)' como un pomos (cuya expresin es el' derecho natural), que hay un,orden objetivo inmanente a la realidad asequilile al entendimiento, sea partiendo de unos principios seguidos de un discurso lgico, sea mediante un proceso de anlisis y de sintesis. La discusin parlamentaria es el procedimiento adecuado para descubrir la racionalidad objetiva en su dimensin normativa, del mismo modo que lo es la libre concurrencia en el mercado para actualizar una racionalidad econmica objetiva. Partiendo de estos supuestos, la ley, genrica y abstracta, como lo es la razn, crea ella misma una racionalidad objetiva, un orden racional al que deben adaptarse y -al que pueden reducirse las conductas y los acontecimientos. La ley formal aprobada por el Parlamento es complementada con las normas reglamentarias para su aplicacin emitidas por la Administracin, sea en virtud de su propia potestad, sea por autorizacin del Parlamento. Estos supuestos han dejado de tener vigencia. En efecto, cuando el Estado ha de utilizar la legislacin, no slo para crear un orden general para la accin, sino tambin como instrumento de accin, entonces .las leyes no pueden tener siempre carcter general y abstracto, sino frecuentemente especfico y concreto, de acuerdo con la singularidad y, a menudo, con la temporalidad del caso a regular o del objetivo a conseguir. Ello est, por lo dems, acorde con la idea de racionalidad tpica de nuestro tiempo: con la llamada razn instrumental, funcional, sistmica, operacional, etc., que desconoce un orden racional objetivo y para la cual no hay ms que racionalidades subjetivas. Con arreglo a ella, es racional aquello que, dada una relacin ms o menos compleja entre fines y medios, sirve para lograr un objetivo, de modo que la razn no es un orden sustancial, sino un mecanismo relacional, un procedimiento cuyo valor, en el mejor de los casos, se mide por su funcionalidad, es decir, por su aportacin positiva para el mantenimiento de un sistema hic et nunc. Pero sistema en el sentido que actualmente tiene el concepto en las llamadas ciencias sociales, no puede constituir un criterio cierto y permanente de racionalidad, pues no es algo permanentemente dado, sino construido, reproducido o transformado por la accin continua, de tal manera que lo ms que puede afirmarse es
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Vid. C. Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlgmentarismus, Mnchen, 1926.

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que en la situacin S tal medida contribuir a su mantenimiento, pero en la situacin S' puede contribuir a su bloqueo, de modo que habr que anular la medida anterior o, lo que es ms frecuente, tomar una contramedida. Por otra parte, al extenderse el mbito del Estado, y siendo el Derecho un mtodo capital de la accin de ste, nos encontramos (i) con que la legislacin ya no gira slo en torno a valores jurdicos, ni sigue slo una dialctica jurdica, sino que puede convertirse en instrumento auxiliar para la realizacin de otros valores y adaptarse a la dialctica de stos; (ii) la ley pasa a ser as un instrumento para la ejecucin de decisiones de distinta especie, por lo que se comprende que algunas perspectivas politolgicas ignoren completamente el. Derecho para considerar como concepto central del Estado o del sistema poltico el de decisin; (iii) la legislacin tiene forzosamente que aumentar tanto en cantidad como en diversificacin, de manera que podramos imaginarnos una situacin lmite en la cual la acumulacin de actos de racionalidad jurdica instrumental destruira la propia razn jurdica, es decir, la certeza proporcionada por el orden jurdico. En todo caso, en la legislacin aprobada por el Parlamento, nos encontramos con una diversificacin de formas debida, en parte, a la cantidad misma de legislacin (ya que todo aumento cuantitativo que no quiera terminar en caos produce por s mismo la diferenciacin), al carcter instrumental de la ley, a la imposibilidad de entrar en especificaciones tcnicas o en la necesidad de adaptacin a las circunstancias cambiantes; y, as, junto a las formas clsicas de ley proliferan otros tipos de leyes como las leyes medida51, las leyes cuadro, las leyes programa, etc. De otro lado, nos encontramos con que la mayora de las prescripciones legales que afectan a la cotidianidad de la vida y a las condiciones de existencia del hombre de nuestro tiempo, no han sido aprobadas por el Parlamento, sino establecidas por el Gobierno, la Administracin directa o las Corporaciones de Derecho pblico, sea en virtud del ejercicio de la potestad reglamentara, sea por autorizaciones legislativas, sea para rellenar las leyes cuadro y cumplir los objetivos de las leyes programa, etc. Formalmente, quiz todo pueda reducirse a una decisin del Parlamento ms o menos vaga o precisa, expresa o latente. Pero, ms all de todo formalismo, sabemos que los reglamentos pueden desviar el sentido de la ley o bloquear su aplicacin, que en una ley cuadro o programa es muy difcil determinar si la legislacin gubernamental es adecuada a las premisas o a los objetivos establecidos en dichas leyes; sabemos que es muy difcil mantener con contornos claros y distintos el principio de reserva legal en un Estado de permanentes intervenciones en el proceso econmico y social. Teniendo en cuenta todas estas modificaciones de la estructura normativa, podemos llegar a la conclusin que Estado social de Derecho significa un Estado sujeto a la ley legtimamente establecida con arreglo al texto y a la praxis constitucionales con indiferencia de su carcter formal o material, abstracto o concreto, constitutivo o activo, y la cual, en todo caso, no puede colidir con los preceptos sociales establecidos por la Constitucin o reconocidos por la praxis constitucional como normativizacin de unos valores por y para los cuales se constituye el Estado social y que, por tanto, fundamentan su legalidad. 10.4. El control de la legalidad y de la constitucionalidad El Estado de Derecho incluye el control de la legalidad de los actos del Estado por -los tribunales ordinarios o administrativos. Al control de la legalidad se ha aadido por algunos Estados el de la constitucionalidad de das mismas leyes por rganos judiciales. En un Estado material de Derecho, este control no puede limitarse a la pura dimensin formal, sino que ha de incidir tambin en el examen de los valores materiales establecidos por la Constitucin, sin necesidad de que stos se expresen en el detalle de un precepto, sino que pueden ser determinados a travs de una interpretacin del sentido total de la Constitucin.

51 Se trata de leyes que, como dice Forsthoff, no son constitutio, sino actio, es decir, no crean un orden para la accin, sino que son en s mismas accin o, como dice Huber, leyes que se ejecutan a s mismas. Motivadas por la necesidad de actuar frente a una situacin especfica, su contenido se orienta totalmente a una necesidad contingente. Expresan una relacin entre medios y objetivos para lograr un fin al que la formulacin de la ley se adapta y subordina, y que una vez desaparecida la situacin que la motiva y conseguido el fin propuesto, deja de tener vigencia para convertirse en una curiosidad legal, o sea, que su validez esta lgica y temporalmente determinada por una situacin concreta. Vid. E. Forsthoff, Rechtsstaat im Wandel, Stuttgart, 1964, pginas 83 y ss.

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Pero en un Estado en el cual la vida cotidiana del hombre est sometida a la intervencin o al trmite administrativos, los tribunales no bastan para la proteccin de los derechos e intereses ciudadanos y de aqu que se haya extendido a distintos pases y con distintas modalidades y mbitos de accin la institucin del Ombudsman, es decir, de un cargo cuyo titular es designado por el Parlamento en una persona imparcial y cuya funcin es defender al pblico contra las arbitrariedades administrativas o la mala administracin, y dotado de potestades para investigar, criticar y publicar, pero sin facultades para anular la accin administrativa52. Pero todava quedan por resolver muchos problemas. Desde sus comienzos -y muy singularmente desde Bodino-, el Estado ha sido pensado y construido como una institucin iuscntrica y sera razonable considerar el paso del Estado absolutista al liberal como un perfeccionamiento del iuscentrismo: en realidad, no significa otra cosa el Estado de Derecho. Pero hoy, de un lado, el Estado ha dejado de centrarse nica o preponderantemente en el Derecho, ni ste es su nico medio de accin, sino tan slo uno de los instrumentos de gestin, y la justicia distributiva material, de otro, slo puede actualizarse mediante la eficacia de las polticas y de las prestaciones estatales. Por consiguiente, el control de la legalidad no es hoy ms que una dimensin del control de la accin estatal. Por otra parte, ha habido tambin un cambio en la concepcin misma del ius que, como antes hemos dicho, no se sustenta o no slo se sustenta en una racionalidad objetiva, ni se limita a crear a travs de la ley un orden para la accin, sino que se muestra cmo un modo de aplicacin de la razn instrumental o tcnica. Ahora bien, ello plantea nuevos problemas respecto al control de la legalidad, pues cmo determinar si una legislacin subordinada de carcter tcnico cumple con los objetivos de la ley bsica de la que es especificacin?; cmo determinar si una intervencin en la propiedad o en la libertad est o no justificada por exigencias tcnicas?; cmo determinar, en una palabra, si una norma es funcional o no funcional, siendo as que la funcionalidad es su ratio essendi?, pues, si son normas para un objetivo definido, es claro que debe entrar en el mbito de su control el problema de si son realmente adecuadas para conseguir el objetivo en cuestin. En resumen, el poder ya no beneficia, ni amenaza al ciudadano tan slo con los medios tradicionales, sino tambin mediante polticas econmicas y sociales errneas o certeras, o bajo el supuesto de unas conexiones tcnicas. Estos y otros, problemas anlogos rebasan las posibilidades del control judicial por mucho que pueda o quiera extenderse el mbito de su competencia y la flexibilidad de los mtodos interpretativos. Su solucin radica en unos sistemas de control mucho ms complejos que incluyen no slo rganos estatales, sino tambin paraestatales o sociales ms captables intelectualmente por la proyeccin sobre el tema de modelos estructural-funcionalistas, sistmicos o cibernticos, que por las categoras jurdicas tradicionales53. 11. Estado social y sistema econmico Como dice Maunz, el Estado social no sanciona en modo alguno las relaciones sociales existentes, pero tampoco las rechaza fundamentalmente, sino que parte del supuesto de que son capaces y necesarias de mejora54. Por consiguiente, el Estado social no es socialista, aunque dentro de su marco puedan llevarse a cabo polticas cuya acumulacin e interaccin pudieran desembocar en un socialismo democrtico. Es, en realidad, una forma estatal que se corresponde histricamente con la etapa del neocapitalismo o capitalismo tardo, del mismo modo que el Estado absolutista se correspondi en el capitalismo temprano y el liberal con el alto capitalismo. Como veremos en lo que

Resumimos la definicin de D. C. Rowat (ed.), The Ombudsman, London, 1968, p. XXIV, obra en la que se incluyen estudios sobre la institucin o instituciones anlogas en trece pases y sobre su complementacin con la jurisdiccin contencioso-administrativa. Entre estas instituciones anlogas falta un estudio sobre la Prokuratura en los pases socialistas, algunas de cuyas funciones coinciden con las del Ombudsman (vid. sobre ello L. Torok, The Socialist System of State Control, Budapest, 1974). Vid. tambin: A. Legrand, L'ombudsman scandinave: tudes compars sur le controle de l'administration, Pars, 1970.
53 Vid. un intento en G. Bergeron, Fonctionnement de l'Etat Pars, 1965. Adems, E. Lang, Staat und Kybernetik. Prolegomena xu einer Lehre vom Staat als Regelkreis Mnchen, 1966, para una idea general. Desde un punto de vista marxista G. Klaus, Kybernetik und Gesellschaft, Berln, 1973. 54

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T. H. Maunz, Deutsches Staatsrecht, Mnchen, 1969, p. 75.

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sigue, el neocapitalismo converge en algunos aspectos con la idea y la praxis del Estado social, mientras que en otros las dialcticas de ambos trminos pueden entrar en tensin. 11.1 Objetivos y requisitos del sistema neocapitalista Por objetivos del sistema entendemos aqu un estado o situacin de las cosas cuya consecucin es requisito para que el sistema pueda mantenerse y reproducirse. Entre los objetivos del sistema neocapitalista tienen especial importancia para nuestro objeto los siguientes: a) El crecimiento del consumo y del bienestar social El capitalismo clsico se sustentaba sobre la acumulacin del capital necesario para el aumento de la produccin a costa de sacrificios rigurosos en el consumo de la mayora de la poblacin, es decir, a costa de la exigedad de salarios, lo que socialmente se transformaba en la explotacin de los trabajadores en beneficio de una minora de capitalistas. El neocapitalismo, en cambio, se basa en el supuesto keynesiano de que para acrecer la produccin no es necesario disminuir el consumo de las masas trabajadoras, sino, por el contrario, acrecerlo, pues la produccin est determinada por la demanda efectiva y sta, a su vez, por la cuanta de las personas empleadas, por el nivel de los salarios y por la expansin de las prestaciones sociales. En resumen, supuesto de la existencia fiel neocapitalismo es el crecimiento del consumo. Ya no se trata tanto de explotar a la masa de los asalariados cuanto a la masa de consumidores por y en el consumo, incitndoles, a travs de los medios de propaganda, a que consuman ms a fin de que sea absorbida la mayor produccin posible 55. As, pues, el neocapitalismo exige bienestar creciente, y, en este sentido, es correlativo con los fines del Estado social, a la vez que ste, mediante su funcin distribuidora y prestadora de servicios, contribuye al aumento del consumo. b) El pleno empleo El paro obrero, el ejrcito industrial de reserva, era uno de los rasgos del capitalismo clsico y, segn Marx, uno de sus supuestos fundamentales, ya que permita la disminucin de salarios al nivel mnimo y generar el proceso de acumulacin de capital, supuesto de la expansin y reproduccin del sistema. En cambio, el crecimiento del consumo, tpico del neocapitalismo, tiene como supuesto el pleno empleo. Hasta 1975, los pases desarrollados no slo absorbieron prcticamente el paro, sino que, agotadas sus fuerzas de trabajo, hubieron de acudir a mano de obra extranjera para las tareas ms penosas y que exigen menor instruccin, salvo en los Estados Unidos, donde se emplean para tales menesteres sectores de la poblacin negra, puertorriquea y chicana, y del Japn, donde est en marcha la construccin de unos adecuados robots capaces de programacin segn las tareas. .En resumen, no se conoca prcticamente ms que el paro llamado friccional resultado de la falta de adecuacin perfecta e inmediata entre los empleos ofrecidos y los demandados, es decir, ms a circunstancias coyunturales que estructurales. Es claro que la eliminacin o, en todo caso, la reduccin del paro constituye un punto de incidencia entre los objetivos del neocapitalismo y los del Estado social, y que la extensin del paro aumenta los costos de la poltica social estatal, al tiempo que contribuye a la recesin de la demanda. c) El crecimiento constante Otra caracterstica del neocapitalismo -correlativa al aumento permanente del consumo- es el crecimiento constante de la produccin (medida en trminos de Producto Interior Bruto o de Producto Nacional Bruto)56. Las economas capitalistas, en efecto, lograron a partir de 1950 unas tasas de crecimiento anual desconocidas en otros perodos histricos, si bien desde 1974 han sufrido una cierta recesin. Durante un tiempo se ha tendido a identificar los ndices de produccin con los de bienestar; pero, sin embargo, la realidad dista de ser tan sencilla. Es cierto que el crecimiento econmico es un supuesto para el progreso social, que para distribuir o proporcionar algo hay que producir este algo, y que para distribuir ms hay que producir ms, a lo que se aade que las observaciones estadsticas
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H. Jane, Le temps du changement, Pars, 1971, pp. 127 y ss.

El P. I. B. mide en trminos monetarios al valor aadido por el conjunto de las unidades de produccin de una economa nacional. El P. N. B. es igual al P. I. B. ms los ingresos de trabajo y de capital provenientes del exterior y menos los ingresos de trabajo y de capital enviados al exterior.

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muestran una correlacin entre el crecimiento de los ndices de produccin y fenmenos socialmente positivos como la mejora de la atencin sanitaria, la apertura de la educacin a amplios sectores, el desarrollo de la poltica de viviendas, la creacin de puestos de trabajo y la mayor participacin electoral. Pero no es menos cierto que ello no autoriza a identificar indiscriminadamente el aumento de produccin con el aumento automtico y generalizado del bienestar individual y social, pues, a partir de un cierto nivel, tener ms no significa necesariamente estar mejor. En efecto, as como el crecimiento del alto capitalismo tuvo los tremendos costos sociales y polticos de la explotacin de los trabajadores y de la radicalizacin y polarizacin de la lucha de clases, as el crecimiento neocapitalista tiene tambin altos costos existenciales al dar lugar a fenmenos como el desarraigo generado por el frecuente cambio de lugar de trabajo; la obsolescencia de los conocimientos profesionales que, a partir de cierta edad, produce una sensacin de frustracin; la agravacin del conflicto entre generaciones que han vivido en contextos econmicos y culturales diferentes; la creciente dependencia del individuo de sistemas sobre los que no tiene el menor control; la erosin de las ciudades; soportar mano de obra extranjera en conflicto cultural con los patrones dominantes en el pas anfitrin, que genera fenmenos correlativos de discriminacin, racismo, etc.; los fenmenos de protesta anmica, la polucin del ambient, el decrecimiento de los recursos naturales no renovables, etctera. Se comprende, pues, que se hayan puesto en cuestin tanto la identificacin del bienestar general con el aumento del producto nacional como el valor de los ndices utilizados para medir este crecimiento, a no ser que pudieran incluirse otros factores como los ecolgicos y sociales. Por otra parte, la duda en la posibilidad de un crecimiento ilimitado, unida a la crtica de un ndice unilateral de bienestar basado en datos econmicos inmediatos, ha conducido a la formulacin de distintas alternativas de crecimiento e incluso a la postulacin de su supresin (crecimiento cero). No es nuestra tarea examinar tales posibilidades, ni estamos en condiciones para ello. Pero s interesa para nuestro objeto destacar que, en la situacin actual, el Estado ha de tener como una de sus capitales funciones no slo- impulsar, sino tambin controlar y orientar el crecimiento, de manera que tenga los menores costos existenciales, sociales y econmicos posibles, y que, muy particularmente, el Estado social ha de regular el crecimiento teniendo en cuenta no slo los criterios y valores econmicos sino tambin los-sociales y, en trminos generales, los de la procura existencial. Otra cosa es si el Estado, a pesar de los recursos que le ofrece la tecnologa intelectual de nuestro tiempo para la planificacin, programacin, etc., est en condiciones de hacerlo dada la complejidad de la cuestin, o si, aun en el supuesto de que tcnicamente pueda hacerlo, el ambiente internacional y el influjo de los intereses sectoriales impongan un tipo de crecimiento orientado por objetivos inmediatos y unilaterales. 11.2. La significacin de la tecnolga57 El principal factor de crecimiento en la sociedad industrial desarrollada lo constituye la innovacin, es decir, la aplicacin constante de las novedades tcnicas al proceso productivo. La tecnologa ha devenido, as, un factor de produccin autnomo distinto y aadido al capital y al trabajo. La innovacin ya no depende del azar de un invento, sino que es previamente buscada y definida a travs de la organizacin planificada de la investigacin y desarrollo58. De este modo -y al revs de lo que suceda en otras pocas-, se acortan extraordinariamente los plazos entre un descubrimiento cientfico, su aplicacin tcnica y su conversin en producto (si bien la comercializacin puede llevar un tiempo relativamente largo). Entre los efectos de la tecnologa sobre el sistema econmico, nos limitamos a sealar los siguientes: (i) constituye l principal instrumento para la concurrencia, al menos desde un cierto nivel empresarial: cada innovacin hace obsoleto el producto precedente y crea una demanda para el nuevo producto; (ii) hace posible la produccin creciente de nuevos bienes y servicios y la disminucin de costos, lo que, unido a lo anterior, conduce
Sobre la significacin general de la tecnologa para la sociedad, la cultura y la poltica, vid. Mi Burocracia y tecnocracia, Madrid, 1974. Segn las definiciones formuladas por la Nacional Science Foundation de los Estados Unidos y convertidas en cannicas, la Investigacin es el estudio sistemtico intensivo orientado hacia el pleno conocimiento del objeto estudiado, y el Desarrollo el uso sistemtico del conocimiento cientfico orientado hacia la produccin de materiales tiles, aparatos, sistemas y mtodos, incluyendo proyectos y desarrollo de prototipos y procesos.
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al aumento del consumo, que, como hemos visto, es uno de los requisitos bsicos para la reproduccin del sistema neocapitalista; (iii) contribuye a acentuar la escisin en el mundo empresarial en grandes empresas, o, si se prefiere, los monopolios y oligopolios, y en empresas medias y pequeas, tema al que volveremos despus; (iv) as como las posibilidades ofrecidas por la primera revolucin industrial eran contradictorias con los privilegios corporativos, as las posibilidades ofrecidas por la revolucin tecnolgica lo son con los lmites nacionales, es decir, el desarrollo tecnolgico promueve las empresas multinacionales con la consiguiente lesin para la capacidad d autodeterminacin de los Estados; (v) coerciona a la clase trabajadora al aprendizaje y especializacin tcnica, lo que contribuye a romper su homogeneidad. La revolucin tecnolgica ha obligado al Estado a asumir nuevas funciones, ya que afecta al desarrollo general del pas y especialmente a la defensa nacional, pero aqu vamos a prescindir de lo que no se refiera inmediatamente al desarrollo econmico y social. Como quiera que los gastos de investigacin incluyen riesgo, no siempre son rentables o no lo son a corto plazo, el Estado ha tomado a su cargo una parte importante de ellos (que oscilan para los pases desarrollados entre el 50 y el 75 por 100); estas aportaciones estatales son en parte ejecutadas por el Estado mismo y en parte transferidas a empresas bajo subvenciones directas o bonificacionesfiscales, producindose as una interaccin entre el Estado y las empresas: el Estado no puede realizar por s slo sus planes de desarrollo tecnolgico y ha de utilizar para ello a las empresas e instituciones privadas; por su parte, las empresas privadas no estn en condiciones de asumir todos los costos que requiere la innovacin y, consecuentemente, han de recibir apoyo del Estado. Si las cosas han de transcurrir dentro de una cierta racionalidad, es claro que el Estado tendr que determinar los objetivos tecnolgicos de la sociedad nacional teniendo en cuenta no slo las necesidades econmicas, sino tambin las sociales, militares y culturales. Adems, tendr que enjuiciar hasta dnde una medida que satisface un determinado valor tecnolgico puede entrar en contradiccin con otros valores, como, por ejemplo, la conservacin del medio natural, la estabilidad social, el equilibrio regional, etc., o bien hasta donde una medida tecnolgica favorable a un determinado sector econmico, social o regional puede ser perjudicial para otros sectores y, por tanto, hasta qu punto puede satisfacer una necesidad o un inters generalizado y en, qu tiempo, y, en fin, determinar quobstculos o apoyos puede encontrar una medida o una poltica tecnolgica por parte de las organizaciones de inters y de los grupos polticos59. 11.3. La economa de mercado El sistema neocapitalista se centra en torno a la economa de mercado, a la que considera como el marco ms adecuado para acrecer la productividad, asegurar la innovacin tecnolgica y satisfacer las necesidades de consumo con las mximas posibilidades de eleccin por parte de los consumidores. Sin embargo, los economistas neocapitalistas reconocen que la libertad de mercado ha de sufrir las limitaciones necesarias para eliminar sus efectos disfuncionales tanto de naturaleza social como econmica. Desde el punto de vista de su significacin social, el sistema ha sido designado por los alemanes como economa social de mercado, trmino enunciado por primera vez (1949) por los demcrata-cristianos y que dista de tener una formulacin inequvoca. A veces se incluyen dentro de l distintas medidas intervencionistas destinadas a asegurar el funcionamiento de la economa de mercado depurndolo de factores obstaculizadores, lo que incluye la lucha contra los monopolios y, consiguientemente, la defensa de la empresa media y pequea. Pero, en todo caso, se considera como su objetivo principal armonizar el principio de mercado con el equilibrio y las mejoras sociales a travs de polticas de distribucin y redistribucin de ingresos, nivelacin de patrimonios y de cargas, pleno empleo, etc., pero bien entendido que se considera que el supuesto bsico del desarrollo social es el buen funcionamiento de la economa de mercado, frente al cual todas las dems medidas tienen significacin accesoria o complementaria60. 11.4. Los actores principales del sistema
Sobre los modelos para ello probablemente ms sencillos de formular que de realizar-, vid. F. Hetman, La Socit et la matrise de la Technologie, Paris, 1973. Sobre la economa social de mercado, vid. A. Muller-Armack Soziale Marktwirtschaft, en Handwdrterbuch der Soxialwissenschaften t. IX, pp. 390 y ss. H. Giersch Allgemeine Wirtschftspolitik Wiesbaden, 1961, pp. 186 y ss. G. von Eyner, Grundriss der Politischen Wirtschaftslehre, Kln, 1968, pp. 98 y siguientes.
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Tanto la dialctica del sistema .neocapitalista como la del Estado social exigen no slo la accin econmico-social del Estado, sino que tienden a dar preeminencia a esta accin y a reducir al mnimo permitido por las condiciones ambientales su accin poltica en otros campos, de manera que, en el caso lmite, 1a poltica tendra como nico sentido una funcin complementaria del proceso econmicosocial o, dicho desde otra perspectiva, una funcin de arbitraje entre los distintos intereses en juego. En todo caso, el estado -digmoslo una vez ms- no slo es el creador del orden para la accin econmica, sino tambin uno de sus actores junto a los tpicamente econmicos como las grandes empresas, las organizaciones de intereses, etc. Pero si el Estado afecta al proceso econmico, est en la lgica de las cosas que sea afectado no slo por los resultados objetivos de este proceso, sino tambin por sus restantes actores. Sobre ello volveremos ms adelante, pero por ahora nos interesa sealar que si la teora poltica reconoci hace mucho tiempo el influjo de los llamados, grupos de presin (principalmente econmicos) en las decisiones pblicas, influjo que, por lo dems, se considera como uno de los pilares de la llamada democracia pluralista, los tratadistas de poltica econmica, por su parte, incluyen los agentes de la formulacin de las decisiones econmicas estatales a los partidos polticos, a las organizaciones de intereses y, eventualmente, a otros actores como la opinin pblica61. Hay, pues, este punto una convergencia entre ambas disciplinas, coherente con el doble y correlativo proceso de la politizacin de la economa y, si se me permite el neologismo, de la economizacin de la poltica. A) El Estado El Estado es el actor ms significativo del sistema. El aumento del sector pblico puede convertirlo en el empresario ms importante de la economa nacional, no solamente por el volumen de su patrimonio empresarial, sino tambin por el carcter bsico de sus industrias o actividades; es, en todo caso, el primero de los clientes del mercado nacional, y ejerce, como sabemos, una funcin redistribuidora del producto mediante la transformacin de los impuestos y cotizaciones en bienes y servicios sociales. Pero, adems de todo ello, el mantenimiento y reproduccin del sistema neocapitalista depende del cumplimiento de unas funciones estatales destinadas globalmente a la direccin y regulacin del proceso econmico nacional y entre las que mencionamos las siguientes 62: (i) la orientacin de la economa nacional hacia unos objetivos definidos, tarea que se lleva a cabo principalmente por la planificacin; (ii) las polticas coyunturales, destinadas a la prevencin y/o neutralizacin de las crisis; (iii) el apoyo logstico, que abarca materias tales como la mejora de los medios de comunicacin, la promocin de la investigacin y desarrollo, la poltica educativa para la formacin de cuadros, el desarrollo de la poltica social, infraestructuras para desarrollos territoriales, etc., en una palabra, un conjunto de inversiones no rentables orientadas a la creacin de infraestructuras necesarias para el aumento de la productividad nacional; (iv) regulaciones estructurales, en las que se comprenden la intervencin en el orden del mercado para equilibrar la oferta y la demanda globales, obstaculizar o favorecer las concentraciones de capital, modernizar los sectores atrasados, etc. Para el cumplimiento de estas y otras posibles funciones en relacin con el sistema econmico, el Estado puede emplear parmetros jurdicos y administrativos, expresados en normas y decisiones vinculatorias, y parmetros econmicos en los que se comprenden la programacin de sus inversiones, la creacin de incentivos, destinados no a coaccionar a las firmas privadas, sino a orientar sus decisiones y planificaciones en un determinado sentido y, en fin, los mtodos de accin sobre la racionalidad objetiva del mercado mediante intervenciones financieras y la utilizacin instrumental del sector pblico. Pero si los parmetros se definen -dentro de la teora de la accin, no exactamente coincidente con su sentido matemtico- como factores determinantes o condicionantes de la toma de decisiones, como variables a tener en cuenta para las programaciones econmicas de las empresas,

Para limitarnos a los manuales, vid.: E. S. Kirschen y otros, Poltica econmica contempornea, Barcelona, 1965, pp. 177 y otros lugares. H. Giersch, ob. cit., en la nm. 49, p. 195. Th. Putz, Grundlagen der theoretischen Wirtschaftspolitik, Stuttgart, 1975, pp. 205 y ss. Seguimos las lneas bsicas y sin entrar en detalles de B. Rosler, Croissance et crise capitaliste, Pars, 1975, p. 190.
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entonces, es lgico que stas traten de influir en su formulacin. Pero veamos el tema con algo ms de detalle. Para que el Estado cumpla con sus funciones en el campo econmico se precisa, desde luego, que opere con arreglo a criterios tcnicos; pero, de un lado, la decisin sobre los fines -no as sobre los objetivos intermedios- cae ms all de la racionalidad tcnica y, de otro, es ingenuo suponer que en la mayora de los casos el instrumentario tcnico est en condiciones de proporcionar la nica, mejor y, por tanto, indiscutida va posible. Lo cierto es que las polticas econmicas favorecen a unos intereses y lesionan a otros y que, por muy justificadas que estn por su orientacin al inters general, e incluso habiendo consenso en el fin planteado -por ejemplo, impulsar el desarrollo o detener la recesin-, es lo cierto que, en la mayora de los casos, los costos de las soluciones dadas se reparten desigualmente entre los distintos grupos o estratos de la poblacin. Si a ello se aade que las polticas econmicas son insumos de primera importancia para: otros actores econmicos, se comprende que el influjo sobre las decisiones econmicas del Estado -e incluso sobre la modalidad- de su ejecucin- sea una actividad implcita a la gestin misma de las empresas y, en cierta medida, de los sindicatos. Por consiguiente, podramos concluir que, supuesto un rgimen de libertad poltica y econmica, la intrusin del Estado en la economa conlleva la intrusin de las entidades econmicas privadas en las decisiones estatales, que la intervencin del Estado se transforma en intervencin sobre el Estado, la relacin unilateral en retroaccin y, en fin, que la neta distincin entre lo pblico y lo privado cede ante la formacin de lo que se denomina complejo pblico-privado. Sin plantearnos aqu el problema de los lmites del sistema estatal, diremos que stos ya no estn constituidos por fronteras lineales, sino por marcas63 o, dicho de otro modo, que o bien el sistema estatal y el econmico pueden ser considerados como partes de un metasistema -compuesto de dos subsistemas que sirven a finalidades complementarias y tienen principios de organizacin tambin complementarios-, o bien que entre el sistema estatal y el econmico se introduce un subsistema constituido por la interaccin entre ambos. Que se seleccione una u otra posibilidad analtica depende de los objetivos heursticos. B) Empresas y organizaciones de intereses Otros actores del sistema son las grandes empresas y las organizaciones de intereses. Como es sabido, las empresas pueden ser de muy distinta magnitud, pueden ir desde la General Motors, que ocupa 681.000 personas64, hasta las que ocupan dos empleados, o desde las que tienen una cifra de ventas superior al PNB de muchos pases65, hasta las de una cifra nfima de negocios. Pero lo importante para nuestro objeto es que a partir de un cierto nivel las diferencias cuantitativas se transforman en cualitativas, y de aqu que las empresas se hayan clasificado en dos niveles o estratos que han recibido distintos nombres como sector monopolstico y sector competitivo66, sistema central y sistema perifrico67, nivel mesoeconmico frente al macroeconmico (Estado) y microeconmico (empresas medias y pequeas)68, y empresas del plannng system frente a empresas del market system69. a) Macroempresas

Territorios y, por consiguiente, espacios bidimensionales que delimitaban dos pases antes de la fijacin de las fronteras: eran tierras de nadie o zonas de posesin comn Vid Mark, en E. Haberkern y J. F. Wallach, Hilfswrterbuch f r Historiker, Bonn, 1964.
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Fortune, mayo 1975.

65 Las cifras han sido publicadas en distintas ocasiones. Vid. A. A. Said y L. R. Simons (edts.), The New Soaereigns. Multinational Corporations as World Powers Englewood, 1975, p. 18.

Es la denominacin utilizada por los marxistas. Obra capital en este sentido es la de P. A. Baran y P. M. Sweezy, Monopoly Capital. An Essay on the American Economic and Social Order New York, 1966 (hay traduccin espaola en Siglo XXI).
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R. Averitt The Dual Economy, New York, 1968. Holland The Socialist Challenge, London, 1975. J. M. Galbraith, Economics and the Public Purpose, Boston, 1973, probablemente el anlisis ms brillante.

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No podemos detenernos aqu en la tarea sociolgica -que hubiera entusiasmado a Max Weberde determinar el tipo ideal de cada, uno de estos estratos empresariales y hemos de limitarnos a sealar brevemente algunas notas tpicas del primero de ellos. Las empresas de este estrato tienen la posibilidad y necesidad de generar y utilizar al mximo los recursos de la innovacin tecnolgica- (es decir, la principal fuerza productiva de nuestro tiempo); su estructura, interna se caracteriza por la radicalidad de la separacin entre propiedad y gestin y por la dispersin de la decisin a lo largo de la tecnoestructura; su objetivo no consiste tanto en obtener circunstancialmente grandes beneficios cuanto en la expansin, lo que es coherente con otras condiciones de su estructura: para innovar hay que crecer, para crecer hay que innovar; por lo dems, son controladas por la tecnoestructura, y como el status de los miembros de sta es funcin de la magnitud de la empresa, tienen mayor inters en la expansin que en proporcionar altos dividendos a sus accionistas; perciben el mundo econmico como una totalidad (planetaria en el caso de las macroempresas multinacionales) y no slo necesitan, sino que son capaces de una amplia planificacin: tienen los adecuados equipos y pueden alcanzar un apreciable margen de certeza en los datos, pues se autofinancian o tienen grandes facilidades de financiacin, realizan contratos a largo plazo para el abastecimiento de materias primas y servicios, eliminan prcticamente tanto la concurrencia de precios como la dependencia de las preferencias de los consumidores; no slo no estn sujetas al mercado, adoptando formas monopolsticas u oligopolsticas, sino que estn sobre el mercado proveyendo a las empresas de ste de materiales bsicos (energa, maquinaria transporte). Si tratramos de reducir todas estas notas a una sola, diramos que las empresas de este estrato controlan a su ambiente y, que, por consiguiente, estn dotadas de una alta capacidad de autodeterminacin, la cual se extiende tambin al campo poltico y no fundamentalmente por prcticas corruptoras (lo que no quiere decir que estn excluidas), sino por las coerciones mismas del sistema pues, efecto: (i) solo una gran organizacin puede influir eficazmente a una gran organizacin; (ii) las empresas con las caractersticas sealadas son los agentes ms cmodos, idneos y hasta imprescindibles para la ejecucin de las polticas y de los planes estatales no solamente en el aspecto directamente econmico, sino tambin en los de defensa, promocin del desarrollo cientfico-tcnico, etc.; en correlacin con ello se encuentra, eventualmente, (iii) la mayor capacidad de conflicto de que pueden disponer frente al Estado, tanto por su significacin en la estructura econmica como por los medios de presin a su alcance; (iv) slo en los niveles superiores de las tecnoestructuras empresariales encuentran sus adecuados interlocutores los niveles superiores de la tecnoburocracia, estatal, que frecuentemente necesita para la formulacin de sus proyectos de una informacin que nicamente le puede proporcionada por este tipo de empresas, a lo que cabe aadir que la comunidad de origen acadmico y otra serie de factores generan una relacin simbitica entre los top executives y los altos funcionarios. Bajo estas condiciones, parece claro, al menos en trminos tpico-ideales, que cada una de las empresas del primer estrato est en condiciones de acceder a las altas instancias estatales y de ejercer por s sola la adecuada influencia sobre los poderes pblicos70. Y si bien se consideran a s mismas, como formando un estrato o u especie de club, cuyos miembros aparecen anualmente en Fortune, en Enterprise o en publicaciones anlogas, no necesitan integrarse en una organizacin formal, aunque, por supuesto, no est excluido que lo hagan y hasta que la manipulen. b) Organizaciones de intereses Otros actores del sistema neocpitalista no poseen individualmente tal capacidad de autodeterminacin ni desde el punto de vista econmico -ni desde el punto de vista de sus relaciones con los poderes pblicos, de modo que la defensa de sus intereses slo puede tener lugar a travs de la mediacin y frecuentemente de la mediatizacin de unas asociaciones. Entre ellos se encuentran las
70 As como un miembro individual del sistema de mercado [es decir, de 1&s doce millones de pequeas firmas americanas contrapuestas al planning system de un millar de grandes firmas] no puede tpicamente influir a sus clientes, as tampoco al Estado. El presidente de la General Motors tiene un derecho establecido a ver al Presidente de los Estados Unidos cuando visita a Washington. El presidente de la General Electric tiene derecho a ver al Secretario de Defensa y el presidente de la General Dynamics a ver a cualquier general. El granjero individual no tiene similar acceso al Secretario de Agricultura; el detallista individual no tiene entrada al Secretario de Comercio. Seria de poco valor si lo hiciera. La burocracia pblica... slo puede ser efectiva y permanentemente influida por otra organizacin (Galbraith, J. K., Economics and che Public Purpose, Boston, 1973, pp. 49 y s.)

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empresas al margen del primer estrato, las clases trabajadoras de distinta especie, los agricultores, los consumidores, ciertos subestratos de las clases medias, etc. No nos vamos a referir a todas ellas, sino que nos limitaremos a decir unas breves palabras sobre las empresas y los sindicatos de trabajadores. Las organizaciones empresariales de intereses constituyen asociaciones sectoriales o territoriales federadas o confederadas en unas centrales de mbito nacional o eventualmente transnacional. Aunque son muy variadas y pueden diferir en su estructura y otros aspectos, sin embargo, en una lectura de los estatutos de tales asociaciones en varios pases muestra una coincidencia en cuanto a sus objetivos, a saber, la representacin y defensa de los intereses empresariales frente a los poderes pblicos, los sindicatos y la opinin pblica, incluida la elaboracin de proyectos legislativos y de planes econmicos y sociales de mbito sectorial o global71, realizar estudios y coordinar esfuerzos para acrecer la eficacia de la gestin; dar una buena imagen empresarial, lo que conlleva la defensa ideolgica del capitalismo, la funcin social de la economa de mercado, etc. Los sindicatos son asociaciones de trabajadores (obreros y empleados) destinadas la representacin y defensa de sus intereses, que ejercen control sobre la oferta y las condiciones de empleo de la fuerza laboral, es decir, sobre uno de los factores productivos y que, por tcito, estn en condiciones de favorecer o de obstaculizar las polticas econmicas y, en todo caso, de contribuir a la orientacin de la economa nacional en un determinado sentido. A1 igual que las asociaciones patronales, las sindicales se constituyen segn criterios sectoriales (industria o profesin) y se integran en unas centrales de mbito nacional. Con muy escasas excepciones, los sindicatos han sido desde sus orgenes simultneamente organizaciones de defensa de intereses inmediatos y movimientos sociales orientados hacia una transformacin o hacia el mantenimiento y mejora de una estructura72, lo que no ha dejado de producir tensiones internas que frecuentemente han conducido al pluralismo de centrales sindicales, sea bajo la hegemona ms o menos patente de una de ellas, sea bajo un sistema ms equilibrado. Pasada la poca heroica del movimiento obrero, los sindicatos han obtenido el triple reconocimiento del Estado, de las empresas y de la opinin pblica. El Estado no slo los ha reconocido como representantes de los intereses de los trabajadores, sirio tambin como canal de comunicacin con ellos y como medio de disciplina de la clase obrera, sin cuya cooperacin no puede asegurarse la paz social. Si se hace abstraccin del sindicalismo de orientacin anarquista, hoy sin vigencia, los sindicatos consideran al Estado como el rgano a travs del cual pueden conseguir sus reivindicaciones. Con el curso del tiempo se ha acentuado la interaccin entre los sindicatos y el Estado, de modo que los primeros pueden, constituir rganos de ejecucin de las polticas econmico-sociales, participan en las decisiones pblicas por vas formales e informales y, en fin, compiten con las entidades patronales por su influjo sobre el Estado, siendo problema a discutir la proporcin de la influencia de unos o de otras. El movimiento sindical tiene, por supuesto, en cada pas matices distintos de acuerdo a sus orgenes histricos, su cultura poltica, su carga ideolgica y, en conjunto, sus condiciones ambientales. En trminos generales, puede decirse que cada central se encuentra en un determinado punto de un continuo cuyos extremos son la oposicin radical y la integracin incondicional en el
As la Confederacin General de la Production Frangaise cuenta con una Direccin general de estudios legislativos que emplea ocho cuadros, dispone de un presupuesto de 2,5 millones y se organiza en tres servicios: legislativos, estudios y relaciones pblicas y relaciones internacionales. El primero est en contacto con el Ptlamento, el Consejo Econmico, los ministerios y otras instancias, e incluye tambin una seccin puramente poltica: este servicio de coyuntura y de anlisis del clima poltico, de politologa, en una palabra, tiene por tareas informar al presidente de la C. N. P. F., pero tambin a la federaciones patronales, del Contexto poltico ambiental (vid. B. Brizay, Le patronat, Pars, 197.5, pp. 248 y s.). Lo que no implica su vinculacin a un partido poltico. As, por ejemplo, los sindicatos alemanes, lo mismo que su central sindical (Deutsche Gewerkschaftsbund) se proclaman independientes frente a los gobiernos, las administraciones, das empresas, las confesiones religiosas y los partidos polticos, pero se manifiestan en sus estatutos por el orden fundamental democrtica libre de la R.F.A. y toman partido por la seguridad y la construccin del Estado social de Derecho y por la amplia democratizacin de la economa, el Estado y la sociedad. Vid T. Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, 1973, pp. 625 y 628.
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sistema, pero aun en este aspecto habra que distinguir entre las afirmaciones verbales de los lderes sindicales y el significado real de la poltica sindical. C) Los partidos polticos Hemos visto cmo la dependencia del mundo econmico de las lneas polticas y, en general, de la accin del Estado ha tenido como correlato que los actores tpicamente econmicos hayan adquirido una dimensin poltica. Otra consecuencia de la posicin hegemnica que ocupan los problemas sociales y econmicos tanto en la accin del Estado como en los valores de la sociedad, ha sido que tales problemas adquieran una posicin no menos preponderante en los programas electorales y, en general, en los objetivos de los partidos polticos. Pero si los partidos, de un lado, consideran como principales los objetivos polticos y econmicos y, de otro, ocupan posiciones de poder (activo o de control) dentro del sistema institucional del Estado, es obvio que hay que contarlos entre los actores de las decisiones econmicas nacionales. Un anlisis de los objetivos econmicos de los programas electorales de los partidos nos mostrara (i) que pueden ser totalmente divergentes; por ejemplo, los partidos socialistas pueden incluir entre sus objetivos la nacionalizacin de empresas, frente a la rotunda oposicin de conservadores y liberales; (ii) que unos partidos pueden incluir tems que otros no incluyen, sin que ello signifique necesariamente una oposicin radical y, lo que es, en general, ms significativo, (iii) que, como ha mostrado un estudio de las distintas tendencias partidistas (ordenadas en socialistas, centristas y conservadoras) de ocho pases a travs de un cierto nmero de aos, los partidos pueden incluir en sus .listas los mismos objetivos, aunque con distinta prioridad; as, por ejemplo, segn el estudio mencionado, el pleno empleo constituye el primer objetivo para los socialistas, el tercero para los centristas y el sptimo para los conservadores, mientras que la estabilidad de precios ocupa el primer lugar para los centristas y conservadores y el octavo para los socialistas73. D) El subsistema partidos y organizaciones. Para emplear un trmino jurdico, diremos que las organizaciones de intereses tienen un derecho (bien o mal) adquirido a la participacin en las decisiones econmicas del Estado, con independencia de su reconocimiento formal. Puede manifestarse en la presencia de representantes d las organizaciones en los Consejos Econmicos y Sociales o en entidades anlogas, segn los pases, -as como en los rganos de, planificacin o en distintas comisiones permanentes o ad hoc para problemas especficos. Junto a estas formas, ms o menos institucionalizadas, existen los lobbys, los contactos personales, la clientela74, etc. Los sujetos a influir pueden ser el Parlamento, el Gobierno, la tecnoburocracia, las corporaciones de derecho pblico, la opinin pblica, etc. Pero, adems, como es sabido, hay un sistema de interaccin entre los partidos y las organizaciones de intereses. A travs de los primeros, los objetivos particularizados o sectorializados de las segundas se convierten en objetivos polticos nacionales, a la vez que objetivos en principio desconexos se integran en una estructura coherente; adems, mediante la inclusin de los -representantes de las organizaciones de intereses en las listas electorales, los partidos proporcionan a aquellos el acceso al Parlamento. Nos encontramos, pues, con un subsistema compuesto por las organizaciones de intereses y los partidos polticos, los cuales pueden estar unidos entre s por distintas relaciones entre que destacamos las siguientes: la unin personal, es decir, algunas personas ocupan cargos simultneamente en la direccin de los partidos y de las organizaciones de intereses; el intercambio de informacin, en el que se cuentan estudios y proyectos de ndole econmica realizados por las organizaciones de intereses con destino a los partidos o a disposicin de ellos; la financiacin, que si bien no est tericamente excluido que vaya de los partidos a las organizaciones, no es -menos cierto que, en trminos generales, predomina la direccin contraria.
Vid. L. G. Reynolds, Les trois mondes de lEconomie, Pars, 1971, p. 138, basado en E. S. Kirschen, ob. cit, pp. 248 y ss. Empleamos la expresin en el sentido que se entiende en Italia: existe una relacin de clientela cuando un grupo de inters, por cuales quiera razones, tiene xito en devenir, a los ojos de un departamento administrativo dado, expresin y representacin de un sector social dado, el cual, a su vez, constituye el blanco natural o punto de referencia de la actividad de su departamento administrativo (J. La Palombara, Interest Groups in Itadian Politics, Princeton, 1964, p. 262).
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E) Conclusin Como hemos -visto anteriormente, hay una cierta convergencia entre los requisitos funcionales del neocapitalismo y las finalidades del Estado social o, consideradas las cosas desde otra perspectiva, el neocapitalismo de los pases desarrollados constituye la infraestructura econmica sobre la que ha venido erigindose el Estado social. Hay que aadir que, bajo estos supuestos, la praxis de tal tipo de Estado es, dentro de ciertos lmites, relativamente sencilla: el sistema econmico y el sistema poltico se vinculan por una retroaccin positiva, es decir, cada uno de los trminos alimenta el desarrollo del otro. Por consiguiente, es claro que ante una crisis permanente del sistema neocapitalista, debida a causas exgenas y/o endgenas, las cosas se haran ms complejas, pero ello no disminuira la vigencia de la idea social del Estado, pues los problemas de la procura existencial se haran ms agudos, la exigencia de la justicia distributiva ms profunda y la necesidad de integracin social ms apremiante. Para todo ello se necesitara de una accin poltica si no necesariamente ms extensa, s ms intensa que la desarrollada hasta ahora, pues tal accin tendra que trascender el rea de la disputa por la participacin hacia cambios estructurales profundos; el primado de los problemas econmicos tendra que subordinarse al de las verdaderas decisiones polticas socialmente orientadas, que ya no podran moverse en los lmites de un status quo, sino que tendran que ir hacia nuevas modalidades de la distribucin bsica del poder econmico y social. En una palabra, en el supuesto de que el sistema econmico establecido no ofreciera insumos positivos para la realizacin de la idea social del Estado, ste se vera obligado no ya a operar cambios para el mantenimiento del sistema, sino para su transformacin. Bien entendido que los principios que informan al Estado social no son primordialmente distribuir cada vez ms lo que es quiz deseable, no es siempre realizable-, ni un crecimiento indiscriminado del bienestar material, sino distribuir mejor y asegurar la vigencia de un sistema econmico que, supuesta la escasez, la administre con eficacia y justicia, y anteponga los intereses de la totalidad de la sociedad nacional sobre cualesquiera otros, aunque para ello sea necesario operar cambios profundos en su estructura.

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