IPEA Livro10 - Perspectivasdodesenvolvimento

Perspectivas do Perspectivas do Desenvolvimento Desenvolvimento Brasileiro Brasileiro
Livro 10 Livro 10
Projeto Perspectivas do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Desenvolvimento Brasileiro
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 10
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 10
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Perspectivas do desenvolvimento brasileiro / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. - Braslia : Ipea, 2010. 145 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, Livro 10) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-072-7 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.918
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO .................................................................................7 INTROdUO ...................................................................................11 CAPTULO 1
TRAjETRIAs do dEsEnvolvImEnTo no BRAsIl ...........................................15
CAPTULO 2
TRAnsIo REcEnTE: dA sEmIEsTAgnAo Ao cREscImEnTo..................31
CAPTULO 3
As BAsEs do novo dEsEnvolvImEnTo BRAsIlEIRo A REoRgAnIzAo do EsTAdo .................................................................................................39
CAPTULO 4
EmERgncIA do dEsEnvolvImEnTo socIAl ................................................57
CAPTULO 5
susTEnTABIlIdAdE AmBIEnTAl convERgEnTE ..............................................73
CAPTULO 6
REconfIguRAo dAs ATIvIdAdEs EconmIcAs.........................................81
CAPTULO 7
REBATImEnTos REgIonAIs dA RETomAdA do dEsEnvolvImEnTo ..................95
CAPTULO 8
dEsEnvolvImEnTo E InsERo do BRAsIl no mundo ...............................111
CONSIdERAES FINAIS .....................................................................129 REFERNCIAS ........................................................................................136
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Perspectivas do desenvolvimento Brasileiro
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
InTRoduo
A vIAgEM dO dESENvOLvIMENTO
Uma das questes bsicas a se definir quando se empreende uma viagem, alm de sabermos exatamente o ponto em que estamos e onde queremos chegar, termos em mente a opo do caminho a ser percorrido. O Brasil tem uma opo de viagem rumo ao futuro. Trata-se de prosseguir ou no na rota do desenvolvimento, rumo a uma situao de prosperidade, em que as desigualdades sociais sejam reduzidas, eliminando-se a misria. uma alternativa. Entre 1990 e 2002, esta no foi a escolha feita pelas autoridades. O rumo traado foi o de estabilizar a economia a qualquer custo, mesmo que o custo fosse fazer o pas deixar de crescer. Desde 2006, nossa opo tem sido outra: a de nos desenvolvermos a partir da expanso do nosso mercado interno. Isso implica aumentar a demanda agregada, ou seja, o conjunto de demandas por produtos e servios que o mercado tem capacidade de absorver. O agente capaz de cumprir tal agenda o Estado. E onde queremos chegar? Se formos nos pautar pelo senso comum, podemos dizer que almejamos ser um pas desenvolvido, prspero, com a riqueza nacional equanimemente distribuda, com um nvel de salrios capaz de suprir as necessidades bsicas da maioria, com educao e sade acessveis a todos os estratos sociais, com uma universidade colocada a servio do bem pblico e etc. O senso comum , por definio, conservador. Busca exibir o melhor dos mundos com um mnimo de conflito. Aparenta sabedoria e esprito elevado e elide a disputa poltica (isto , no indica os caminhos e opes a serem tomadas para se alcanar o objetivo). Tem um p na utopia. As utopias so confortveis por apresentarem uma miragem de boa vida sem que se exiba um manual ou um mapa de como se chegar at l. Vamos manter, s por exerccio intelectual, aquele objetivo do senso comum como meta a ser alcanada pelo pas. Em s conscincia, ningum contra a prosperidade geral. Os problemas comeam quando tentamos determinar onde estamos.
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A ltima dcada foi extremamente rica na sociedade brasileira. O modelo econmico implantado a partir das determinaes do Consenso de Washington (1989) parecia intocvel e era apresentado como a nica diretriz possvel para conduzir o pas. O padro de acumulao ento colocado tinha como sustentao principal a financeirizao da economia. O financiamento do balano de pagamentos seria feito com poupana externa e o pas decidira abrir mo de planejar investimentos em infraestrutura atravs da privatizao de empresas de eletricidade, comunicaes e de minrios. Alm disso, a quase totalidade dos bancos estaduais seria vendida ao capital privado. A partir da quebra do real, em 1999, trs itens passaram a comandar a economia: cmbio flutuante, juros altos e metas de inflao, tendo como caracterstica essencial a livre circulao de capitais. Para garantir o fluxo de capital para o pas, foram estabelecidos elevados supervits primrios. Falar em poltica industrial, planejamento e estratgias de desenvolvimento nesses anos passou a ser quase um sacrilgio. Tais parmetros resultaram em trs quebras sucessivas da economia nacional, crises cambiais e taxas mdias de crescimento do PIB de 2,3% ao ano, entre 1995 e 2002. S para efeito comparativo, temos taxas de crescimento ao redor de 4,5% ao ano, desde 2005. Embora o arcabouo geral do modelo continue em vigor, a partir de 2006, novos elementos entraram na conformao da poltica econmica. O principal elemento a entrar na equao foi uma mudana no papel do Estado. Ele comea a planejar e a investir em algumas reas especficas, atravs da alocao de recursos e na definio de qual seria o caminho para o crescimento. Essas mudanas tiveram a funo decisiva de elevar a demanda agregada (isto , a demanda de todos os agentes econmicos, pblicos e privados), atravs de investimentos em infraestrutura (especialmente via PAC) e no aumento de gastos sociais (consolidao do Bolsa-Famlia e aumento da abrangncia da seguridade social), alm do maior acesso ao crdito e de uma poltica de elevao real do salrio mnimo. A tais fatores, somam-se uma expressiva expanso do crdito atividade produtiva (via BNDES) e s pessoas fsicas. Com isso, o Brasil pode conhecer uma expanso do mercado interno, atravs da reduo das desigualdades, e da incorporao de quase 45 milhes de brasileiros s camadas mdias da sociedade. Outras medidas importantes tambm foram tomadas, como a desonerao fiscal, estmulos inovao tecnolgica e avanos na rea educacional. Nosso mercado interno, que j era expressivo, tornou-se maior que o de qualquer pas europeu.
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Com isso tudo, o Brasil logrou fazer uma eficiente poltica anticclica para evitar os efeitos mais graves da crise de 2008-2009. Existe a possibilidade de o pas apresentar nos prximos anos um novo padro de desenvolvimento, centrado na interveno estatal e no setor produtivo da economia, ao invs de estar atrelado especulao e s idias vindas dos grandes centros da alta finana mundial. Para acertarmos nossos mapas e bssolas nessa viagem, vamos inicialmente ver como chegamos at aqui. Este o tema do prximo captulo. Nas pginas seguintes, traaremos, na viso do Ipea, um quadro geral da economia brasileira. Aperte os cintos. Cheque os mapas. Vamos decolar.
cAPTulo 1
TRAjETRIAS dO dESENvOLvIMENTO NO BRASIL
1 INdSTRIA INFANTE E REPBLICA OLIgRqUICA
Nas primeiras dcadas do sculo XX, o Brasil era um pas de reduzida importncia no cenrio internacional. Suas relaes com o mundo se concretizavam como exportador de produtos primrios e importador de bens industrializados. As oligarquias beneficirias de tal modelo, baseado na grande propriedade da terra, eram partidrias da ideologia liberal, que advogava as chamadas vantagens comparativas do pas, para seguirem adiante com a economia cafeeira. A fase inicial da industrializao brasileira, na ltima dcada do sculo XIX, representou o incio da superao da economia primrio exportadora, marca distintiva do pas at ali. O novo padro de acumulao ainda demoraria pelo menos quatro dcadas para se firmar, mas suas bases estavam lanadas ao se quebrar a relao social fundamental do Imprio, a escravido. Sem pagar salrio ao trabalhador, a escravido no gerava um mercado interno significativo. Era um entrave ao desenvolvimento. As razes mais profundas da proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889, esto na dessintonia entre as necessidades do setor mais dinmico da economia nacional, o caf, com o emperramento da mquina centralizadora do Imprio, que lhe trava a marcha dos interesses e o acesso ao poder poltico1. Ou seja, a estrutura rgida, vertical e centralizada do Estado imperial montada especialmente para garantir a unidade territorial no servia mais em um quadro de fragmentao das oligarquias regionais, fruto do prprio desenvolvimento econmico. Se nas dcadas anteriores, um ou dois cls familiares hegemonizavam e expressavam, quase sem contestaes, as foras de cada provncia, agora havia uma disputa interoligrquica que deveria se expressar por meio de um arranjo institucional um pouco mais flexvel e complexo. A crescente sofistificao dos negcios do setor cafeeiro criara uma teia de vnculos entre o setor produtivo rural, os agentes de comrcio, o sistema de transportes, as casas financiadoras de crdito, o processo de estocagem, a seleo de gros e o ensacamento, e o sistema porturio. As cidades maiores deixam
1. Queiroz, suely Robles Reis de, os radicais da Repblica, so Paulo, Editora Brasiliense, 1986, p. 11.
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paulatinamente de ser meras organizadoras da vida rural, para tornarem-se o centro efetivo dos negcios, que necessitavam urgentemente de capitais externos para se expandir. Uma indstria de bens de consumo leves comeava a se instalar no sudeste, especialmente em So Paulo, na esteira dos negcios do caf. A Repblica se tornou a expresso poltica de um novo padro de acumulao em gestao. As oligarquias do caf criaram um mecanismo estatal para proteger o setor das turbulncias do mercado mundial. Tratava-se da poltica de valorizao, estabelecida no Convnio de Taubat, em 1906. Atravs dele, eram realizadas intervenes do Estado no mercado cafeeiro, comprando e estocando o produto, com o objetivo de regular a oferta, fazendo frente s seguidas oscilaes de preos no mercado mundial, problema que se acentuara no primeiro ps-Guerra. O fenmeno acabava por prejudicar as exportaes. Os financiamentos dessas compras eram feitos com emprstimos externos. A prtica, conhecida como socializao de prejuzos, mostrou-se recorrente durante a Repblica Velha (1889-1930). Ao garantir o dinamismo do principal plo da economia, o Estado assegurava nveis elevados de demanda agregada tambm no meio urbano. O resultado foi que, com controle do excesso de oferta, o preo do caf tendia a elevar-se, aumentando a rentabilidade do setor. Em uma economia primrio-exportadora, a melhor aplicao possvel para este excedente seria reinvesti-lo na prpria produo cafeeira, que voltaria a se expandir. Seriam assim necessrias sucessivas compras por parte do poder pblico, empurrando sempre vrios desequilbrios entre oferta e demanda para o futuro. A partir da crise de 1929, houve uma abrupta fuga de capitais, o mil-ris, a moeda nacional, se desvalorizou instantaneamente e o mecanismo da regulao de oferta entrou em colapso. As exportaes passaram a absorver apenas dois teros da produo. A compra de estoques, inicialmente com endividamento externo e depois com emisso de moeda, acentuava desequilbrios recorrentes nas contas externas. Ao mesmo tempo, a alta lucratividade do setor cafeeiro, possibilitada pela regulao estatal, se constitua em irrefrevel presso inflacionria, facilitando a importao de produtos industriais2. A completa afirmao do novo padro de acumulao se daria apenas em 1930, quando um novo pacto de classes inauguraria o Brasil moderno.
2 CRISE, REvOLUO E SOCIEdAdE
O mundo do incio da dcada de 1930 enfrentava os sobressaltos da Grande Depresso, cujo marco definidor foi a quebra da bolsa de Nova York, em 29 de outubro do ano anterior. Nenhum pas capitalista passou inclume pela crise.
2. furtado, celso. formao econmica do Brasil. Rio de janeiro: Editora fundo de cultura, 1964, p. 207 a 216.
Trajetrias do desenvolvimento no Brasil
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Vivendo uma expanso constante desde a segunda metade do sculo anterior, sem enfrentar nenhum conflito significativo em seu territrio desde a Guerra de Secesso (1861-1865), os Estados Unidos despontaram, aps a Guerra de 1914-1918, como a maior potncia mundial e a fora dominante entre os mercados latino-americanos. Nunca uma sociedade exibira tamanha opulncia e pujana econmica. Mas a roda girou em falso atravs de uma brutal crise de superproduo. O livre-mercado mostrou seus limites. A quebra fez com que bilhes de dlares evaporassem da noite para o dia, centenas de empresas fossem bancarrota e as demisses de trabalhadores atingissem nmeros nunca imaginados. Um em cada quatro trabalhadores dos EUA estava sem trabalho em 1931. At 1930, as indstrias brasileiras estavam centradas em poucos setores, como siderurgia e tecelagem, e fabricavam, em sua maior parte, bens de consumo leves, para uso pessoal. A produo, localizada especialmente nas capitais do sudeste, ensejara a conformao de uma diminuta classe operria, composta, em sua maioria, por imigrantes. As caractersticas da economia cafeeira permitiram a ampliao do mercado interno e a utilizao do excedente para uma mudana de padro de acumulao, atravs do investimento na atividade industrial. A crise de 1929 contraiu brutalmente a oferta de produtos industrializados pelos pases centrais, agravando uma situao j experimentada durante a I Guerra Mundial. E contraiu tambm a demanda internacional por produtos primrios, fazendo com que a turbulncia econmica se espalhasse no apenas pelo Brasil, mas por toda a regio. Nesse quadro que se surge, em meio a intensas disputas polticas e sociais, o modelo de substituio de importaes. De acordo com Celso Furtado, a poltica de valorizao do caf, por seu efeito multiplicador na economia, teve caractersticas anticclicas no incio dos anos 1930, que impediram o aprofundamento da crise no pas. Os fortes subsdios estatais na compra da produo, mesmo com a reduo da demanda externa, foram decisivos para que, em 1933, a economia comeasse a se recuperar3. A forte desvalorizao do milris, desestimulava as importaes. Ao mesmo tempo, a recuperao do setor cafeeiro, subsidiado pelo Estado, conferiu maior dinamismo ao mercado interno, nesse momento mais atraente para investimentos que a economia de exportao, ento estagnada. Foi o mercado interno o motor da recuperao econmica brasileira, um processo, segundo Furtado, indito. A produo industrial e mesmo a agrcola voltou-se, em sua maior parte, para o consumo local, no incio dos anos 1930.
3. furtado, celso. formao econmica do Brasil. Rio de janeiro: Editora fundo de cultura, 1964., p. 220 a 226.
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O polo dinmico da economia deslocava-se do setor exportador para a demanda domstica, que gerava maiores lucros e atraa mais investimentos. Assim, mesmo com as importaes de insumos e maquinrio dificultadas pela depreciao da moeda nacional, a indstria pode se desenvolver minimamente. O Brasil passou a importar mquinas e equipamentos obsoletos nos pases centrais, mais baratos, o que compensava a defasagem cambial. A produo industrial cresceu cerca de 50% entre 1929 e 1937 4. Assim, a taxa de cmbio depreciada passou a ter enorme importncia no desenvolvimento da economia brasileira. Os casos brasileiro, argentino e mexicano, na primeira metade do sculo XX so ilustrativos. Os trs pases souberam aproveitar-se de uma conjuntura internacional ps-crise de 1929 e de duas guerras mundiais (1914-18 e 1939-1945), para incrementarem processos de industrializao iniciados nas primeiras dcadas do sculo. Nos trs exemplos, a centralidade da ao estatal no jogo econmico tornou-se decisiva no desenvolvimento nacional. Aplicando polticas de substituio de importaes, os trs, em ritmos prprios e, obedecendo a condicionantes internos, lograram, em poucas dcadas, tornarem-se sociedades industriais e urbanas. Acabava em toda a Amrica Latina, por volta de 1930, o ciclo das repblicas oligrquicas, que ainda tinha agroexportao como eixo dinmico. O desenvolvimento da indstria redefiniria o papel do Estado e as relaes entre as classes sociais e dava novas caractersticas prpria formao da nao. Entre 1890 e 1930 instalou-se aqui uma indstria de bens de consumo no-durveis. Na etapa seguinte, a partir de 1930, comearia a se formar uma industrializao de bens de consumo durveis, que amadureceria duas dcadas depois. A insero do Brasil no mercado mundial agora tinha um novo fator a ser levado em conta: a dimenso do mercado domstico. Em todo o continente, tais caractersticas e o novo papel geopoltico dos pases da periferia seriam elementos centrais na conformao dos novos Estados nacionais. A industrializao brasileira a partir dos anos 1930 deu-se com forte interveno do Estado no papel de planejador, orientador, financiador, regulador das atividades econmicas, produtor direto e agente da manuteno da ordem social. Havia, alm disso, dois agentes menores: o capital estrangeiro e o capital privado nacional. O capital estrangeiro entrou de forma crescente medida que o Estado brasileiro lhe oferecia condies cada vez mais vantajosas e de retorno. Isso se daria com pesados investimentos em infraestrutura, atravs da construo de estradas, portos, gerao de energia eltrica, bem como na indstria de base (minerao, petrleo, siderurgia, metalurgia, energia eltrica) e nos servios de comunicao.
4. Idem, p. 231.
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Os mercados externos, especialmente os europeus, se retraram durante e aps a II Guerra Mundial (1939-1945). Ao mesmo tempo em que a demanda por produtos primrios dos pases da periferia se contraiu, a oferta de produtos manufaturados para importao tambm se reduziu. Isso abriu espao para a consolidao do processo de substituio de importaes e para uma segunda onda de industrializao. O desenvolvimento econmico mudaria tambm a face social do pas, com o surgimento de uma numerosa classe operria urbana. Esse novo operariado provinha do meio rural, especialmente do nordeste brasileiro e logo entraria com fora na cena poltica. Os dados dessas migraes internas so espantosos. A parcela de populao urbana passou de 31,2% em 1940 para 49% em 1960, alcanando 67,6% em 19805. Em 2010, possivelmente este contingente chegue a 85% de todos os brasileiros. A partir de 1948, o desenvolvimentismo no continente passou a contar com a importante e decisiva contribuio da Cepal, a Comisso Econmica para a Amrica Latina, rgo criado pela ONU, com sede em Santiago, Chile. Seus principais formuladores foram os economistas Celso Furtado (1920-2004), do Brasil, e Raul Prebisch (1901-1986), da Argentina. Largamente influenciada pelas idias de John Maynard Keynes, suas diretrizes advogavam uma redefinio do papel do Estado e perspectiva de uma nova insero internacional da Amrica Latina. A soluo proposta para os impasses continentais era a industrializao, atravs de um processo de substituio de importaes. O paradigma ficaria conhecido como o nacional-desenvolvimentismo6. As principais ideias formuladas no mbito da Cepal diziam respeito percepo das relaes centro-periferia, no sistema capitalista, e a um detalhamento maior sobre a deteriorao dos termos de trocas entre produtos agrcolas e industriais no comrcio internacional. Por conta do crescente valor agregado aos manufaturados, haveria uma assimetria estrutural no comrcio entre os pases, que relegariam periferia a uma eterna posio secundria na economia internacional. Os preos dos manufaturados seriam estruturalmente crescentes em relao aos bens primrios. Tais barreiras somente seriam superadas com forte interveno estatal. As formulaes de Prebisch e Furtado no prescindiam da participao do capital estrangeiro. Ao contrrio, este seria fundamental para complementar o investimento pblico. Para eles, o subdesenvolvimento no era uma etapa do desenvolvimento, mas um estgio do capitalismo maduro, construdo na diviso internacional do trabalho e s seria superado com o planejamento.
5. http://www.sfiec.org.br/palestras/economia_e_financas/ipece/ibge.pdf. 6. martins, carlos Eduardo. o pensamento latino-americano e o sistema mundial, p. 4 (http://www.marxismo.com.br/ modules.php?op=modload&name=updownload&file=index&req=getit&lid=12).
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Apesar de o perodo nacional-desenvolvimentista conhecer vrias nuances, obteve-se, atravs dessas orientaes, uma modernizao acelerada das foras produtivas. No entanto, as estruturas arcaicas de concentrao de terra, de renda e de propriedade praticamente no foram tocadas pelo modelo. O nacional-desenvolvimentismo, apesar do nome, no se constitua numa forma autctone de acumulao ou em alguma variante de um capitalismo autrquico. Era tambm parte de um movimento expansivo mais amplo da economia mundial, de exportao de capitais por parte dos pases centrais. O Brasil dos anos 1950 ainda padecia de uma industrializao restringida7, pela impossibilidade de constituir internamente o departamento produtor de bens de capital. A no instalao desse departamento acarretaria, ao longo de toda a dcada, graves dficits no balano de pagamentos, por conta da necessidade de importaes de mquinas e equipamentos. Essa crise tomar vulto e se agravaria no incio dos anos 1960, criando contradies insanveis no modelo. A crise do nacional-desenvolvimentismo estava no centro das condicionantes econmicas que desembocariam em um novo rearranjo do pacto de dominao de classes at ento existente. Para super-la, os setores mais ligados ao capital externo romperam com a institucionalidade e desferiram o golpe de 1964. Ao manter intocadas as relaes de propriedade no campo, no foi possvel qualquer poltica ativa de distribuio de renda. O desenvolvimentismo brasileiro, antes e depois do golpe, acabou apresentando um movimento contraditrio. Desenvolveu foras produtivas, modernizou a estrutura de classes e urbanizou o pas, mas seguiu sendo excludente e assimtrico, independentemente das ideias polticas e dos desejos de seus defensores.
3 O dESENvOLvIMENTISMO CONSERvAdOR
As razes do golpe de 1964 estavam principalmente em impedir que as classes sociais que emergiram na cena poltica a partir de 1930 especialmente o operariado, os trabalhadores rurais e setores das camadas mdias - exigissem democratizao da propriedade, da renda e do poder poltico. No terreno econmico, tratava-se de fortalecer o lado internacionalizante, conservador e antidemocrtico do desenvolvimentismo. Para seguir atraindo o capital externo, o pas teria de domesticar as reivindicaes trabalhistas e criar um ambiente politicamente estvel.
7. o conceito de industrializao restringida devido a joo manuel cardoso de mello, que o utiliza para explicar que a industrializao se inicia sem que se constituam, simultaneamente, foras produtivas especificamente capitalistas, caracterizadas pela existncia do setor produtor de bens de produo mquinas que produzem mquinas o que s ir ocorrer a partir dos anos 1940 no Brasil (joo manuel cardoso de mello. o capitalismo Tardio. campinas: unicamp/ IE, 1998. 10 edio, p. 37).
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Embora o papel do Estado tenha se ampliado ao longo das duas dcadas seguintes, com a criao de mais de duzentas empresas estatais, sua atuao vinha no sentido de concentrar renda e favorecer o grande capital. Para lanar o pas em uma nova etapa do padro de acumulao inaugurado no primeiro governo Vargas (1930-1945), era preciso resolver de imediato o problema estrutural do dficit do balano de pagamentos, herdado da dcada anterior. Isso poderia ser solucionado em duas etapas. A primeira consistia em restringir fortemente a demanda interna, que derrubaria as importaes. A meta foi alcanada atravs de uma recesso produzida pela rea econmica do primeiro governo militar, entre 1965 e 1966. A segunda fase, mais longa e difcil, seria internalizar a produo de bens de capital. Um gigantesco esforo de investimento e planejamento foi realizado, a partir de 1968, contando especialmente com poupana externa. Aproveitandose de juros baixos no mercado internacional, a ditadura realizou uma mudana radical no parque industrial ao longo de toda a dcada seguinte. A etapa de maior sucesso foi concretizada pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), realizado entre 1974 e 1979. Apesar de o longo ciclo da industrializao brasileira ter sido acompanhado por ampla interveno estatal, a dinmica e a lgica desse desenvolvimento foram pautadas no apenas pelo Estado, mas pela tambm estratgia de crescimento, padro de produo e acumulao de capital e decises de investimento das grandes empresas internacionais, particularmente a automobilstica e a eletroeletrnica. Foi, contudo, o Estado que gerou condies favorveis de financiamento, crdito farto, proteo tarifria e cambial e reduo de salrios. Foi o poder pblico que se valeu amplamente da expanso monetria e dos dficits fiscais e gerou um patamar mnimo de demanda. O PIB cresceu, em mdia, a uma taxa de 6,5% ao ano entre 1930 e 19808. O Brasil foi o pas do mundo que melhor realizou em seu tempo a passagem de uma economia agrria para uma economia industrial moderna. As polticas econmicas dos distintos governos da ditadura falta de poupana interna suficiente - combinavam objetivos e tcnicas desenvolvimentistas com polticas monetrias rgidas. Aliada defesa do livre mercado havia a ampliao da presena do Estado na economia, com a criao de novas empresas estatais; pregavam a ortodoxia fiscal, mas permitiam a expanso do gasto pblico e da base monetria.
8. Bielschowsky e mussi (2002). El pensamiento desarrollista en Brasil: 1930 1964 y anotaciones sobre 1964 2005. Brasil y chile. una mirada hacia Amrica latina.
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No meio da implantao do modelo, o pas foi surpreendido por duas altas do petrleo que elevaram os preos em vinte vezes entre 1973 e 1979 e na alta unilateral dos juros nos Estados Unidos, em 1979. A partir da, o financiamento dos passivos externos passou a exigir cada vez mais a contrao do oramento e dos investimentos internos. Inviabilizava-se a segunda etapa do desenvolvimentismo brasileiro. O pacto de classes sado do golpe iria a pique na primeira metade dos anos 1980 e o padro de acumulao assentado, em propores variveis, em investimento pblico, capital externo e capital privado nacional (sempre minoritrio na equao) entraria em sua crise terminal. A expresso poltica dessa falncia foi o fim da ditadura e uma indita disputa de projetos econmicos ao longo dos anos 1980. Digladiavam-se os desenvolvimentistas abrigados especialmente no PMDB e em entidades como a FIESP e os liberais, cujos interesses eram defendidos especialmente por uma parcela minoritria do PMDB (que viria a formar o PSDB) e pelo capital financeiro.
4 CRISE E dISPUTA
A passagem para os anos 1980 marcou o fim de uma poca para o capitalismo mundial. Nas economias avanadas, os anos gloriosos do crescimento econmico, nas palavras do historiador ingls Eric Hobsbawm, possibilitados por polticas intervencionistas entrariam em declnio. Um novo ciclo se iniciava. Vale, no entanto, recordar a sequncia de eventos que se sucederam desde o incio dos anos 1970, com a crise monetria internacional, a ruptura do padro monetrio internacional estabelecido em Bretton Woods e os choques do petrleo, a revelar que os mecanismos que haviam presidido o longo ciclo de expanso do ps-guerra esgotavam-se, e, com eles, debilitava-se a hegemonia norteamericana. Para fazer frente a isso, o governo dos Estados Unidos reagiu, em 1979, promovendo uma reviravolta na poltica econmica, elevando os patamares das taxas de juros e atraindo a riqueza do resto do mundo para os ativos denominados em dlar. O objetivo era o de submeter seus parceiros no mundo capitalista e retomar o controle e a direo do sistema. Os anos 1980 comearam em meio a uma grande recesso. A decorrncia mais imediata nas demais economias foi uma crescente instabilidade monetria e cambial, desequilbrio nos balanos de pagamentos, crise da dvida, dficits fiscais de natureza financeira ligados aos ajustes monetrios dos balanos de pagamentos e paralisao do mercado internacional de crdito.
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Para o mundo perifrico foi o colapso das suas economias. A contrao brusca da oferta de crdito impossibilitava-os de rolar suas dvidas. No tendo como pag-las, agravavam as j recessivas condies de funcionamento de seus sistemas produtivos. O duro ajuste forado diminua a renda e o emprego disponvel em funo do baixo crescimento, provocava o aumento da concentrao da renda e da riqueza e exacerbava a excluso social. E o que era j grave tornou-se pior: fortes movimentos especulativos atingem essas economias, agora desreguladas, o que fez crescer as dificuldades do Estado de fazer uma gesto adequada de suas polticas monetria e fiscal. Mas tudo isso permitiu que se configurasse um novo quadro mundial. Os Estados Unidos reforaram seu comando sobre as principais alavancas do poder capitalista, ao mudar o modo de operao da economia internacional, via restaurao da centralidade do dlar no sistema monetrio internacional. E, o que importante, o fez atravs de um dlar desvinculado do ouro. Essa nova forma de liderana, na verdade uma nova forma de dominao, permitiu aos Estados Unidos assumirem uma posio imperial, dada a assimetria de poder militar, financeiro e tecnolgico com relao aos demais pases do mundo . Reassumindo sua posio de comando, os Estados Unidos, na defesa de seus interesses, foraram o mundo a um processo de desregulamentao, de abertura de mercados e liberalizao financeira sem precedentes. A crise poltica e econmica da Unio Sovitica e do mundo socialista em geral, bem como as fragilidades da socialdemocracia europeia, contriburam para constranger o pensamento crtico e para criar condies favorveis investida de ideias e de polticas liberais. A chamada financeirizao da economia mundial avana rapidamente: a massa de recursos alocados em ativos financeiros atinge cifras enormes; o poder econmico dos bancos e sua capacidade de influenciar as polticas monetrias dos bancos centrais tornam-se crescentes; as bolhas especulativas vo surgindo, uma aps a outra, trazendo grande instabilidade para as economias nacionais. No Brasil, o fim dos anos 1980 significaram igualmente a transio para um novo padro de acumulao, financeirizado e patrimonialista. A crise internacional desmantelou os mecanismos de crescimento da economia brasileira construdos nas dcadas anteriores. Isso se deu atravs da paralisao do mercado internacional de crdito, do redirecionamento dos fluxos de investimento direto para os Estados Unidos e seu afastamento da rota da periferia e da transferncia macia de recursos da periferia para o centro. A verdadeira natureza da crise por que passou o pas nos anos 1980 foi, assim, a crise de uma economia industrializada e altamente internacionalizada, que se viu excluda da rota dos movimentos internacionais de capital, financeiros e produtivos.
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O ambiente econmico brasileiro da dcada perdida foi marcado por taxas elevadas de inflao e pela j mencionada crise da dvida externa, cuja poltica de enfrentamento, atravs da transferncia de recursos reais ao exterior, acarretou dura recesso e provocou o colapso das finanas pblicas do pas. Naquele perodo, a interveno estatal estava pautada pela intensa luta contra a inflao, cujas tentativas de estabilizao foram feitas atravs da implementao de nada menos que cinco planos econmicos. Ainda que estes planos no tenham conseguido dar um efetivo combate alta dos preos, eles propiciaram, no entanto, taxas moderadas de crescimento econmico, em torno de 4,5% ao ano, entre 1985 e 1989. Nos anos 1990, quando a inflao finalmente viria a ser controlada, as taxas de crescimento foram muito menores o Brasil se tornou um pas em que a poltica de estabilidade de preos significou o peso de mais de uma dcada de elevado desemprego, ampliao da misria e da desigualdade social e aprofundamento da fragilidade externa da economia brasileira. As tentativas de se controlar a inflao nos anos 1980, atravs do Plano Cruzado (de 1986) e dos demais planos subsequentes (Cruzado II, Plano Bresser e Plano Vero) representaram tentativas heterodoxas de sada da crise, que buscavam conciliar estabilizao de preos com aumento do consumo. Alguns autores postulam que tais planos projetaram um padro de acumulao neodesenvolvimentista, voltado para a redefinio e reforma do modelo se substituio de importaes que se apoiava na defesa da manuteno da interveno estatal em funes de planejamento e implantao de investimentos estratgicos e no controle pblico das empresas estatais. Entretanto, a dificuldade de obteno de financiamento externo para cobrir os desequilbrios no balano de pagamentos brasileiro era um dos bloqueios fundamentais para a sada da situao de crise. Com a derrocada dos planos heterodoxos da segunda metade dos anos 1980, a crise econmica foi ampliada, estabelecendo-se um quadro de baixo crescimento econmico com elevada inflao, potencializada pelo agravamento do ajuste externo, assim como pelas expectativas de novos congelamentos de preos. Nesse cenrio, o projeto de reconfigurao de um modelo de substituio de importaes defendido pelos setores vinculados indstria nacional, ficava cada vez mais fragilizado como alternativa de combate crise brasileira. Ao mesmo tempo, as estratgias defendidas pelos segmentos sociais vinculados aos interesses bancrio-financeiro nacionais e internacionais, ganhavam fora medida que projetavam no imaginrio coletivo a ideia de que a insero brasileira no processo de globalizao provocaria a melhoria das condies de vida da populao.
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bom ressaltar que o termo dcada perdida, enunciado linhas atrs, foi cunhado pelas elites econmicas brasileiras. Para o movimento social, foi uma dcada ganha, pautada pelo fim da ditadura e pela reorganizao da sociedade em novas bases, mais democrticas. A dcada de 1980 foi tambm portadora de mudanas significativas que representaram, em grande medida, o fortalecimento da classe trabalhadora. Uma forte marca desse perodo histrico foi a ascenso do sindicalismo com poderosa atuao de oposio s polticas governamentais, grande capacidade de mobilizao de massa e de comando das greves operrias no ABC paulista.
5 OS ANOS 1990 - FINANCEIRIzAO E NEOLIBERALISMO
Os anos 1990 foram tempos de aprofundamento do projeto liberal que havia sido semeado no fim dos anos 1980. Algumas das caractersticas mais marcantes dos anos desse perodo foram o baixo e instvel crescimento, a drstica reduo da interveno do Estado, a abertura comercial, a liberalizao financeira e a poltica econmica fortemente contracionista. O governo brasileiro adotou uma srie de medidas que conduziram a um veloz e profundo processo de privatizao. Foram tambm efetivadas medidas que revogaram e eliminaram proibies, restries e barreiras ao capital estrangeiro. Em paralelo a essa agenda ortodoxo-liberal, o aumento da liquidez dos mercados financeiros internacionais e a poltica de juros elevados acabaram por gerar um poderoso fluxo de capitais privados que se iniciou a partir de 1992. No existia, entretanto, qualquer vnculo entre esses elevados ingressos de capitais externos e o investimento e crescimento da economia, como ocorrera no passado. O investimento direto externo que ingressou no Brasil, ao longo dos anos 1990, no levou ampliao da capacidade produtiva, mas simplesmente transferncia de propriedade a mos estrangeiras de empresas brasileiras, pblicas e privadas. O capital dirigiu-se para o patrimnio pblico, atravs das privatizaes, e para o setor privado nacional, atravs da desnacionalizao. Um profundo processo de transferncia patrimonial foi realizado ao longo dos anos 1990, com a venda de empresas nacionais, pblicas e privadas, a empresas internacionais, tambm elas pblicas ou privadas. O capital entrante, portanto, pouco contribuiu para o financiamento do desenvolvimento. Pelo contrrio. Encontrou um aliado natural na nova elite financeira, formada por bancos e instituies financeiras de gerao recente e pelos fundos de penso. Juntos, compem eles a frao hegemnica nesta nova etapa de desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Destrua-se o Estado desenvolvimentista apenas para restaurar o Estado patrimonialista. S que a expresso da riqueza (e do poder) j no era o patrimnio imobilirio (a terra), como no passado, mas o mobilirio (a circulao financeira).
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Essa articulao exigiu uma sobrevalorizao da riqueza financeira, que requer, por sua vez, elevados patamares para as taxas de juros. A questo da taxa de juros, muito mais do que uma deciso de poltica econmica, a exigncia de uma estrutura capitalista cujo modo de existncia pressupe a valorizao contnua da riqueza financeira. O desenho do novo padro de acumulao implicava investimento produtivo muito baixo e fortemente instvel. A taxa de crescimento do investimento foi, em mdia, entre 1995 e 1998 de 5,1% e, entre 1999 e 2002, foi negativa, no patamar mdio de -4,3%9. Mesmo com a inflao sob controle, a incerteza no era menor diante da ameaa de crises cambiais face ao progressivo desequilbrio do balano de pagamentos provocado pela deteriorao da balana comercial. Alm disso, havia a forte atrao exercida pelas j mencionadas taxas de juros excepcionalmente elevadas para os padres internacionais. As estratgias de estabilizao da economia brasileira desta fase que vai de 1995 - 2002, ao lado dos problemas nas contas externas e nas finanas pblicas do pas (crescente elevao da dvida pblica), geraram uma perversa especializao regressiva da estrutura industrial. Se, por um lado, o cmbio excessivamente apreciado e a reduo agressiva das tarifas de importao auxiliaram no combate inflao, por outro, promoveram um processo de perda de participao da indstria na produo nacional e reforo das estruturas produtivas intensivas em recursos naturais. Outras caractersticas relevantes do perodo referem-se ao baixo crescimento do consumo das famlias, a baixa mobilidade social, isto , a pouca modificao na distribuio pessoal da renda, e o pssimo desempenho do mercado de trabalho, com reduo dos salrios mdios reais e pequeno crescimento das ocupaes. No final dos anos 1990, aps um ataque especulativo devastador e uma maxi desvalorizao do real, foi introduzido o trip de medidas de poltica econmica que se tornaria emblemtico na primeira dcada do sculo XXI: cmbio flutuante, regime de metas de inflao e metas de supervit primrio elevadas. A despeito da estabilidade de preos, a economia brasileira continuou marcada por um regime de crescimento instvel e de baixo dinamismo at o ano de 2004, assim como presa a uma poltica social de pouca abrangncia frente a que se estabeleceria na segunda metade dos anos 2000. A poltica macroeconmica, portanto, caracterizou-se por fortes ajustes ortodoxos que visavam tranquilizar os agentes financeiros quanto estabilidade das regras que haviam sido recentemente implantadas. A conteno de presses inflacionrias e o cumprimento fiel (e privilegiado) dos compromissos financeiros
9. Para uma anlise mais detalhada das principais variveis macroeconmicas dessa dcada ver AmITRAno, c. crescimento e democracia no Brasil. IPEA, 2010. (mimeo)
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do Estado marcaram a economia brasileira e houve uma pausa no pensamento e da prtica das polticas de desenvolvimento. A retomada progressiva do debate sobre o tema e sua incluso na agenda do governo s viriam a ocorrer muito recentemente.
6 UM NOvO SCULO PROMISSOR
H, na segunda metade dos anos 2000, uma srie de sinais que indicam uma mudana de rumos. Um eixo chave desse processo retorno das funes pblicas do Estado, que surge atravs de pontos estratgicos e decisivos para imprimir um novo dinamismo economia. A implantao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) mostra que houve recuperao do planejamento de longo prazo, abandonado nas dcadas anteriores de liberalizao da economia. A primeira edio do referido Programa teve incio em janeiro de 2007, envolvendo recursos no montante de R$638 bilhes, cujo objetivo central era o de recuperar a deteriorada infraestrutura e reduzir a desigualdade social. Suas principais aes esto voltadas para o setor de energia, transporte, construo de habitaes populares, saneamento bsico, recuperao de reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda, fornecimento de gua e aes para o desenvolvimento das descobertas do Pr-sal. A segunda edio do PAC se iniciar em 2011. So projetos de grande envergadura para serem implantados num perodo que extrapola o ano de 2014 e envolvem recursos da ordem de R$1,59 trilho. O PAC mostra uma nova face do Estado, menos capturado pelas polticas recessivas de estabilizao de preos e mais voltado para estruturar o desenvolvimento e explorar as potencialidades da economia nacional. At porque uma das caractersticas desta nova fase a estabilidade dos preos e das contas pblicas, com significativa reduo da dvida lquida do setor pblico. O que, entretanto, caracteriza de forma mais marcante os anos recentes o enfrentamento da misria e da desigualdade social, que foi tomado como um dos eixos estratgicos do governo na segunda metade dos anos 2000. Foi implantada uma poltica redistributiva assentada na recuperao do salrio mnimo e na forte ampliao dos gastos sociais destinados a aposentadorias e penses e s transferncias de renda para famlias mais carentes. A materializao dessa estratgia resultou no acelerado crescimento da demanda, proporcionando a criao de um potente mercado interno apoiado na ampliao do consumo de massa, capaz de tornar a economia mais resistente s crises externas, como a que ocorreu em 2008. Os avanos sociais se juntaram expanso econmica, gerando um crculo virtuoso capaz de se contrapor e superar os efeitos contencionistas de uma ainda severa poltica monetria apoiada em juros elevados e cmbio sobrevalorizado.
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A poltica social, associada recuperao do valor real do salrio mnimo, mostrou-se no somente capaz de iniciar o combate s histricas mazelas da sociedade brasileira, mas tambm de estruturar os salrios, definir o patamar de produo, emprego e renda agregada, em funo dos efeitos multiplicadores que exerce sobre toda a economia. Assim, a poltica de distribuio de renda tornou-se um dos principais pilares de estmulo demanda agregada e motor do crescimento. As melhores condies da economia fizeram com que o mercado de trabalho reagisse, ampliando o nmero de ocupados e promovendo o crescimento dos salrios reais. A consequncia deste processo foi o aumento da massa salarial, bem como uma reduo substantiva do grau de informalidade no mercado de trabalho. A nova orientao est tambm no aumento do investimento pblico federal e dos Estados e Municpios, assim como no estmulo para uma maior atuao das empresas estatais, particularmente da Petrobras e Eletrobras, localizadas em setores estratgicos. Um ltimo, mas no menos importante determinante desse perodo, a retomada da interveno dos bancos pblicos. O BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal tm exercido papel relevante no atendimento demanda por crdito e financiamento de longo prazo, como resultado da retomada do crescimento da economia a partir de 2004. Alm disso, tiveram um estratgico papel anticclico na crise mundial de 2008, contrabalanando a contrao do crdito privado e evitando que a economia brasileira fosse arrastada para a recesso. Entre setembro de 2008 e dezembro de 2009, os bancos pblicos foram responsveis por 73% da expanso do crdito. Isoladamente, o BNDES contribuiu com 37% da oferta adicional de financiamento economia. Um aspecto importante a ser ressaltado foi o crescimento das operaes de crdito que decorreram do crescimento do emprego formal e do processo de mobilidade social ascendente, abrindo fronteira para a bancarizao isto , o acesso ao crdito por setores da sociedade antes margem do sistema bancrio privado brasileiro. Essa conjuno de fatores acima descritos foi acompanhada por um cenrio internacional favorvel, apenas parcialmente interrompido no ano 2009, que proporcionou o crescimento das exportaes brasileiras de commodities para pases emergentes com acentuado dinamismo, como China e ndia, e pouco afetados pela crise internacional. O contnuo aumento da demanda por commodities e a elevao de seus preos desde 2002 ajudaram a dinamizar a economia e a controlar a vulnerabilidade externa. Um fator de alto contedo estratgico e de poder se soma a todos os elementos acima levantados foram as descobertas do Pr-sal. As reservas de petrleo recentemente incorporadas se estendem desde o litoral do estado do Esprito Santo at o estado de Santa Catarina e esto a at oito mil metros da
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superfcie do mar. Trata-se de uma rea estimada em 160 mil km2 de extenso. Apenas com as descobertas dos trs primeiros campos do pr-sal Tupi, Iara e Parque das Baleias as reservas brasileiras, passaram de 14 bilhes de barris para 33 bilhes de barris, mas, alm destas, existem mais reservas estimadas entre 50 a 100 bilhes de barris. Essa nova riqueza, que comea a ser explorada de forma bastante tmida em 2010, uma promessa que pode se transformar na grande chance do pas gerar uma espiral virtuosa de crescimento capaz de levar superao definitiva da fragilidade externa que est na base da estrutura produtiva nacional e produzir, assim, a independncia de nosso sistema produtivo. Diante do amplo crescimento previsto das atividades da Petrobras para os prximos anos, tanto no pr-sal quanto nas demais reas onde ela j opera, esperase um substancial impacto sobre a economia brasileira em termos da construo de cadeias produtivas que utilizaro cincia e tecnologia mais avanadas e de maior complexidade. Alm disso, haver grande gerao de trabalho qualificado, renda e arrecadao de impostos, garantidos pela execuo de uma consistente carteira de projetos de uma das mais importantes empresas da indstria do petrleo do mundo. evidente que transformar o petrleo em riqueza estratgica em prol do desenvolvimento requer uma poltica de defesa dos interesses nacionais, o que significa ter um modelo regulatrio de controle pelo Estado da gesto das reservas, assim como o planejamento estratgico da produo e do refino, de forma a permitir que ocorra a partilha dos recursos com o conjunto da sociedade. No h exagero em dizer que h o incio de um novo rumo na economia nacional, substancialmente diferente da retrao das duas ltimas dcadas no sculo XX. Faz-se imprescindvel um balano sobre as peculiaridades desse novo estgio de desenvolvimento capitalista e das caractersticas estruturais da economia brasileira atual. A viagem mencionada na introduo est sendo empreendida, mas a opo escolhida para o ponto de chegada parece estar ainda sendo construda, porque o roteiro permite o desembarque em vrios terminais. Alguns desses terminais interrompem prematuramente a viagem e no permitem o acesso ao desenvolvimento. Outros permitem fazer escalas para a rota do desenvolvimento. Trata-se de um roteiro em aberto, desafiando uma sociedade que est diante de mais uma chance de reescrever seu futuro, desta vez, em condies bastante privilegiadas.
cAPTulo 2
TRANSIO RECENTE: dA SEMIESTAgNAO AO CRESCIMENTO
Superada a semiestagnao que a caracterizou no perodo entre 1995-2003, quando cresceu a uma taxa mdia anual de 2,2%, a economia brasileira cresce hoje a taxas mais elevadas. Ela experimentou uma tmida recuperao entre 2004 e 2005 e, a partir de ento, assumiu uma trajetria de crescimento mais intenso. A taxa mdia de crescimento dos anos 2006-2009 foi de 3,7% e com uma taxa estimada pelo Ipea entre 5,5% e 6,5% para 2010. O ponto imprevisto ocorreu em 2009, o ano em que a crise financeira internacional atingiu o Brasil, estagnando completamente a economia. Excludo o ano de 2009, a taxa de crescimento mdia anual do perodo 2006-2008 foi de 5,1%. O modelo de poltica econmica adotado nesses anos pode explicar a trajetria da economia brasileira.
ESTABILIzAO MONETRIA
O Plano Real lanado em 1994 foi o responsvel pela derrubada do regime de alta inflao que vigorou at ento. Para se ter uma ideia da inflao brasileira poca, no ano de 1993 a taxa mdia mensal de inflao foi de 31,2%. E a inflao acumulada naquele ano foi de 2.477,2%. O principal mrito do Plano Real foi o acionamento de mecanismos que promoveram a desindexao de preos de grande parte da economia. O Plano Real desmontou mecanismos de reproduo da inflao. Manteve, no entanto, os preos acomodados atravs de uma forte valorizao do real que estimulava a importao de bens. Produtos importados barateados pela poltica cambial, de um lado, e abertura comercial, do outro, garantiram um ambiente domstico de preos estveis. Os produtos domsticos eram expostos e vendidos a preos estveis. Do contrrio, seriam substitudos pelos importados na cesta de bens do consumidor. Para empresrios e trabalhadores era um ambiente at ento indito e de difcil entendimento. Ganharam a estabilizao de preos associada incerteza de mercado, isto , incorporou-se ao cenrio a possibilidade de quebra de empresas e o desemprego. Era um arranjo que produzia ganhos enormes, principalmente para aquele trabalhador que no tinha como proteger o seu salrio recorrendo a aplicaes financeiras. Contudo, era um arranjo que produzia um desequilbrio financeiro
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com o exterior porque dlares se tornavam escassos para pagar um volume cada vez maior de importaes. A soluo encontrada foi ampliar a abertura financeira ao exterior com o objetivo de atrair recursos externos para financiar o consumo domstico.
ARqUITETURA MACRO FRgIL
Inflao sob controle sim, mas estava estabelecida uma arquitetura macroeconmica muito frgil. Tal arquitetura deixava a economia sujeita a crises e crescendo a taxas muito baixas. A taxa de juros que remunera os ttulos pblicos estabelecida pelo Banco Central era elevada e atraa dlares para o pas. E a abertura financeira indicava os procedimentos para a movimentao internacional de dlares. Quando os dlares entravam no pas valorizavam o cmbio e financiavam o consumo domstico. Contudo, diante de incertezas, os mesmos dlares saam abruptamente em movimentos concentrados em dias e semanas. Mas, no somente saam dlares que haviam ingressado no pas. A abertura financeira proporcionava, tambm, que as grandes corporaes financeiras nacionais pudessem converter seus bilhes de reais em dlares para que tais recursos pudessem ser enviados ao exterior. No perodo 1995-2003, a economia brasileira enfrentou diversas turbulncias que, devido arquitetura macroeconmica estabelecida, se transformaram em crises. A sequncia de eventos que caracterizaram as crises se tornou conhecida. Primeiramente, havia uma fuga de capitais estrangeiros e domsticos, simultaneamente o dlar disparava (desvalorizao cambial) e, posteriormente, a inflao voltava a ameaar e a economia desacelerava. O governo reagia de forma bastante acanhada. Pedia socorro ao FMI na forma de emprstimos e, como condicionalidade, importava seu receiturio. O FMI receitava que o Banco Central elevasse os juros que remuneram os ttulos da dvida pblica na tentativa de manter no pas os dlares em fuga. Receitava que gastos pblicos fossem reduzidos para que sobrasse dinheiro para dar garantias aos financistas de que o pagamento dos juros da dvida pblica seria honrado. Receitava que a flutuao cambial que, na prtica, era uma aguda volatilidade cambial, no deveria ser evitada. Ensinavam que se o dlar ficasse mais caro, ficaria mais cara a sada do pas e, ento, o financista permaneceria com seus recursos no Brasil. Contudo, toda esta parafernlia no era suficiente. As reservas se esvaam devido fuga de capitais e chegou-se ao ponto que parte da dvida domstica foi dolarizada. Assim, uma desvalorizao cambial, decorrente de um movimento especulativo, fazia a dvida crescer. Em sequncia, os conservadores pediam mais corte de gastos do governo para conter o aumento da dvida pblica.
Transio recente: da semiestagnao ao crescimento
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Nos anos 1990 e incio deste sculo, o FMI apresentou um receiturio com novidades. Era sua tradio apresentar como condicionalidades para conceder emprstimos apenas polticas econmicas adequadas. As novidades apresentadas diziam respeito necessidade de mudana de estrutura econmica e social de um pas. A justificativa era que polticas econmicas eram remdios para mitigar sintomas de estruturas doentes que deveriam ser transformadas. Do contrrio, estariam sempre sujeitas a turbulncias e novas crises. A causa bsica da doena, comum estrutura de diversos pases em desenvolvimento, era que os canais de influncia econmica e poltica do mundo financeiro estavam bloqueados o que dificultava o crescimento econmico, a gerao de empregos, a melhoria da educao, da sade... enfim, a chegada ao paraso. Em outras palavras, seria necessrio abrir espao para que os mercados financeiros e seus intelectuais lubrificassem essas economias com recursos e influncia poltica/social.
RECEITURIO CONSERvAdOR
O Brasil no aderiu plenamente, tal como outros pases da Amrica Latina, ao receiturio vindo de Washington. A oposio poltica-partidria e os movimentos sociais impediram que as intenes de governantes e o receiturio conservador chamado de Consenso de Washington fossem implementados aqui integralmente. As polticas macroeconmicas foram adotadas. Mas, a estrutura foi afetada somente parcialmente. As privatizaes da Vale do Rio Doce e da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) se concretizaram, dentre outras. Contudo, a Petrobrs e o Banco do Brasil foram preservados. A Petrobrs seria rebatizada de Petrobrax e o Banco do Brasil, de Banco Brasil, para serem vendidos com rtulo mais palatvel para potenciais compradores estrangeiros. A Previdncia Social andou a passos lentos, dificultando o acesso a direitos (filas de madrugada nos postos do INSS, quem no lembra?); em consequncia, ampliou vagarosamente a sua cobertura e, alm disso, os seus benefcios foram reajustados de forma modesta. Embora tenham mantido a sua estatura jurdica, o BNDES e os demais bancos/agncias regionais de fomento perderam funding e passaram a calcular suas operaes utilizando os mesmos parmetros do sistema financeiro privado. O salrio mnimo foi modestamente recuperado. J a carga tributria cresceu muito nesse perodo, passando de 28,4% do PIB, em 1995, para 31,9% do PIB, em 2003. O crescimento da carga tributria desse perodo resultou da criao de novos impostos/contribuies e da elevao de alquotas. Esse arranjo fragilizou a economia brasileira que sofria turbulncias quase permanentes. O Brasil enfrentou diversas crises no perodo de 1995 a 2003. Sofreu fortes abalos devido crise do Mxico (1995), da sia (1997-8), Rssia (1998) e da Argentina (2001). A taxa de crescimento do investimento no perodo 1995-2003 foi de 0,51%. No perodo 1996-2003, a gerao de empregos com carteira assinada atingia a pfia mdia anual de 196,5 mil postos de trabalho.
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No ano de 1999 foi finalmente estabelecido um trip para a poltica macroeconmica que j vinha h alguns anos sendo esboado. Para cuidar da estabilidade monetria, foi estabelecido o regime de metas de inflao em que o Banco Central tem autonomia para determinar a taxa de juros bsica da economia em patamar que considera compatvel com a meta de inflao perseguida. Como resultado, o Brasil conviveu com taxas de juros bastante elevadas. Para cuidar da administrao fiscal, o esquema definido somente visava metas de supervits primrios e a reduo da relao dvida-lquida/ PIB. Em consequncia, cortes de despesas pblicas essenciais viraram rotina. E, por ltimo, o regime cambial previa uma flutuao sem administrao e o aprofundamento da abertura financeira. A volatilidade cambial passou, ento, a caracterizar os movimentos da taxa de cmbio. Esse foi o trip que comandou a economia a partir de 1999. A economia teve um desempenho ridculo no perodo 1999-2003 com uma taxa de crescimento mdia anual de 1,44%. Mudanas que flexibilizariam este rgido trip somente iriam ocorrer a partir de 2006-2007. Contudo, algumas mudanas importantes que ocorreram durante 2004-2005 fizeram com que a economia pudesse aumentar a sua taxa de crescimento e abrisse espao para a construo de uma trajetria de crescimento com taxas mais elevadas.
PEROdO dE TRANSIO
Nesse curto espao de dois anos a economia comeou a mudar. Teve incio nesse perodo a poltica de recuperao do salrio mnimo (SM) que tem vigorado at os dias de hoje. O salrio mnimo muito importante como fator capaz de impulsionar o consumo na economia brasileira. O SM o piso do mercado formal de trabalho, influencia as remuneraes do mercado informal e estabelece o valor mnimo pago por um benefcio da Previdncia Social. O mercado formal de trabalho hoje constitudo de 43,4 milhes de pessoas. E a previdncia social pagou, em 2009, por ms, mais que 26 milhes de benefcios em mdia, 2/3 desses benefcios pagam o valor do SM. O crdito como proporo do PIB, que no perodo 1999-2003 em mdia foi de 24,9%, iniciou um processo indito de forte crescimento. O crdito chamado de consignado parece ter sido um dos fatores que impulsionaram o crescimento do montante de emprstimos. Contudo, no somente houve crescimento do crdito pessoa fsica. O crdito s empresas tambm cresceu, tanto para a produo, para atender o crescimento do consumo, quanto para o investimento. O BNDES, que desembolsava em mdia, por ano, no perodo entre junho de 2000 (primeiro dado disponvel) a dezembro de 2003, R$ 76,3 bilhes, passou a desembolsar, no ano de 2004, R$ 105,4 bilhes e, em 2005, R$ 114,2 bilhes.
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A produtividade do trabalho na indstria inicia uma fase de crescimento nesse perodo. Com mais consumo pressionando a atividade empresarial, os primeiros passos so necessariamente o aumento do nvel de utilizao das mquinas e a elevao da produtividade do trabalho para haver aumento da oferta de mercadorias. Sob esta tenso, que empresrios decidem investir. A produtividade do trabalho na indstria no perodo 2001-2003 foi, em mdia, 108 (nmero ndice); enquanto no perodo 2004-2005 saltou para 118 (nmero ndice) um crescimento de 10%. Enfim, a elevao do salrio mnimo, a ampliao do crdito e o aumento da produtividade explicam em grande parte a superao da fase de semi-estagnao. Esta configurao de crescimento com estabilidade de preos, conjugada com polticas distributivas, abriu um novo cenrio para a economia brasileira. A partir de ento, mudanas de polticas macroeconmicas poderiam ser introduzidas e o Estado brasileiro poderia ser fortalecido.
FIM dA SEMIESTAgNAO
Neste perodo, alguns problemas importantes que eram responsveis pela vulnerabilidade externa brasileira so dissolvidos. O Brasil pagou, em 2006, sua dvida junto ao FMI e se livra de suas condicionalidades. Inicia-se, tambm, uma poltica agressiva de formao de reservas. As reservas brasileiras atingiram seu maior nvel no perodo 1995-2003 no ano de 1996 com US$ 60,1 bilhes. No ms de agosto de 2010, j superavam, segundo nmeros do Banco Central, US$ 261,3 bilhes. E a dvida externa lquida desapareceu a partir de 2007. A despeito desta poltica de formao de reservas, as presses valorizativas sobre a taxa de cmbio permanecem, o que conforma uma tendncia para a taxa de cmbio que dificulta a exportao de bens manufaturados. O Ministrio da Fazenda tenta controlar a entrada de capitais com o objetivo de reduzir as presses que desvalorizam o dlar. Inicialmente, em 2009, estabelecido um imposto de 2% sobre a entrada de recursos estrangeiros para compra de ttulos pblicos e, posteriormente, eleva este imposto para 6%, em 2010; agora estendido para outras operaes financeiras. Apresenta-se como problema a ser solucionado nos prximos anos o dficit em transaes correntes com o exterior. No perodo 1995-2002, os dficits foram superiores a US$ 20 bilhes. Houve recuperao no perodo 2003-2006, com supervits acima de US$ 10 bilhes. Mas, para 2010, esperado, segundo previses do Ipea, um dficit entre US$ 55 a US$ 65 bilhes.
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A balana comercial ainda apresenta saldos positivos, embora seus supervits estejam diminuindo em decorrncia do crescimento econmico mais elevado e do dlar desvalorizado. Por outro lado, as remessas de lucros e dividendos ao exterior tm sido elevadas. Esses montantes tm sido superiores aos saldos comerciais, da o dficit em transaes correntes. As remessas ao exterior so elevadas devido a alguns fatores: internacionalizao da economia brasileira; crescimento domstico que gera lucros para empresas multinacionais; taxa de cmbio que estimula remessa de mais dlares comprados com menos reais; e dificuldades econmicofinanceiras de matrizes das multinacionais na Europa e EUA. Neste ltimo e mais recente perodo da economia brasileira, todos os fatores que influenciaram positivamente os anos de 2004-2005 permaneceram na mesma trajetria de evoluo. A poltica de valorizao do salrio mnimo foi aprofundada. Os bancos ampliaram a oferta de crdito, com destaque para o papel dos trs bancos pblicos: Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil e BNDES. Ademais, a produtividade do trabalho industrial cresceu ainda mais devido a presses de demanda e como resultado de projetos de investimento que j esto em fase de maturao.
PAC MUdA CONCEPO FISCAL
A poltica macroeconmica sofreu mudanas tambm. A poltica fiscal que era voltada para uma administrao meramente contbil, evoluiu e incorporou objetivos reais, tais como a criao de infraestrutura, gerao de empregos e crescimento econmico. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) representou a materializao desta mudana. Mais do que um conjunto de obras e valores bilionrios, que so decisivos, o PAC representou uma mudana de concepo para a poltica fiscal, em particular, e uma mudana da relao do Estado com a sociedade e a economia, em geral. O PAC fez mudar o sentimento de que o pas que se vivia at ento era o pas que seria vivido para sempre. A ideia de mudana fsica da realidade veio com o PAC. Passou-se a acreditar que o pas poderia ter novas hidroeltricas, rodovias, saneamento, urbanizao de favelas. Os programas Minha Casa, Minha Vida e Luz para Todos em termos de ideias, esto alinhados com o PAC: a populao de renda mais baixa j estava acessando o consumo atravs do aumento do salrio mnimo, da ampliao do crdito e da reduo do desemprego... agora, teria acesso energia eltrica, casa prpria e ao saneamento. Esses programas no foram concludos, no so suficientes para o Brasil alcanar o status de pas desenvolvido e devem ser transformados em polticas de Estado. Contudo, representaram uma revoluo no campo das ideias culti-
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vadas por governantes e aceitas pela sociedade de que 150 milhes de brasileiros estavam condenados ao subdesenvolvimento. E cidados desenvolvidos seriam apenas algumas poucas dezenas de milhes que tinham acesso universidade, a viagens de avio, a televisores de LCD etc. A mudana de concepo da poltica fiscal auxiliou e legitimou, ainda, o gasto pblico social. A maior poltica de gasto social que o Brasil possui implementada pela Previdncia Social. O investimento social feito por esta rubrica na forma de pagamento de benefcios alcanou o valor de R$ 224 bilhes em 2009. Neste ano, a Previdncia teve arrecadao e gastos reais recordes na sua histria. O Bolsa Famlia, um programa muito importante que auxilia o combate pobreza extrema, investiu em 2009 R$ 12,9 bilhes em R$ 12,9 milhes de famlias, ou seja, R$ 1.000 por famlia.
IMPACTO SOCIAL dO gASTO PBLICO
Alm do impacto social, j reconhecido na literatura especializada de avaliao de polticas pblicas, as polticas de investimentos sociais geram emprego, renda e investimento. A quase totalidade dos beneficirios da Previdncia Social e do Bolsa Famlia gastam tudo que recebem em um curto perodo de tempo. Seus recursos ingressam inicialmente nas redes comercial e de servios que, por sua vez, esto ligadas atividade da indstria, da agricultura e da pecuria. Portanto, o dinheiro que pago a beneficirios do Bolsa Famlia pode ser o mesmo recurso que remunera famlias de agricultores. O impacto social e a dinamizao econmica gerados pelos gastos pblicos desta natureza devem, portanto, ser avaliados de forma multidisciplinar. A orientao dada s empresas estatais federais tambm est alinhada com a concepo nova de poltica fiscal que no busca somente metas de supervits e resultados de nvel de dvida pblica como proporo do tamanho do PIB brasileiro. A Petrobras, por exemplo, ao decidir comprar navios e plataformas produzidos no Brasil gera tal como o investimento social empregos, renda e investimentos privados. A dinamizao e o crescimento econmico necessitam de crdito. Bancos pblicos e privados ampliaram a oferta de crdito que passou, de acordo com dados do BC, de 27,3% do PIB em mdia no perodo da semiestagnao (1995-2003) para 34,8% do PIB no perodo 2006-2009. Apesar da ampliao do crdito na economia brasileira, as taxas de juros cobradas pelos emprstimos ainda so demasiadamente altas quando comparadas com similares internacionais. Vrios motivos explicam esta distoro. As taxas de juros so altas no Brasil porque: o sistema financeiro muito concentrado; existem segmentos sociais que possuem forte poder poltico e que detm ativos financeiros; e h muita desinformao na sociedade em relao ao tema.
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No necessrio que juros sejam elevados para que tenhamos crescimento com estabilidade monetria, inclusive porque quanto maiores os juros menores sero as taxas de crescimento e juros menores no implicam em inflao. A inflao do ano de 2010, por exemplo, tem se caracterizado por presses pontuais que no so sensveis elevao da taxa bsica da economia, a taxa de juros Selic. Cabe ser enfatizado que a inflao deve ser mantida sob controle, sempre, inclusive porque seu comportamento tem impactos distributivos importantes. Contudo, juros elevados tambm influenciam a distribuio da renda e da riqueza. No existe, tambm, relao entre gasto pblico e inflao. Como no existe tal relao, no se justifica uma elevao da taxa bsica de juros administrada pela poltica monetria para compensar uma possvel poltica fiscal irresponsvel e de gastana. Como j destacado, a inflao brasileira (que moderada) tem apresentado causas pontuais. Por um lado, no h uma inflao descontrolada em todos ou quase todos os preos, o que caracterizaria uma inflao de demanda. E, por outro, simples exerccios estatsticos tm mostrado que no existe relao entre variaes do gasto pblico e a inflao.
INvESTIMENTO CRESCE MAIS qUE O PIB
O Brasil foi atingido em 2009 pela crise financeira internacional. A frmula bemsucedida que o governo escolheu para enfrentar a turbulncia o exemplo maior de que houve mudana no modelo econmico no perodo 2006-2010 em relao ao perodo 1995-2003. No lugar de elevar a taxa de juros bsica da economia, embora com atraso, o Banco Central promoveu a sua reduo. E este foi um movimento nitidamente anticclico j que nesse momento bancos privados elevaram os seus spreads de juros e reduziram a oferta de crdito. Ao mesmo tempo, bancos pblicos ampliaram a oferta de crdito e reduziram seus spreads. Pelo lado fiscal, o governo reduziu impostos para estimular o consumo e diminuiu a meta de supervit primrio com o objetivo de obter folga fiscal em uma situao de queda da arrecadao de impostos e contribuies. Superada a crise, o Brasil voltou a crescer com estabilidade monetria e incluso social/econmica. No perodo 2006-2010, alm do crescimento mais elevado, outros trs pontos merecem ser destacados. A taxa do crescimento do investimento aumentou duas a trs vezes mais que a taxa de expanso do PIB. A gerao de empregos com carteira assinada passou de uma mdia anual de 196 mil postos de trabalho, no perodo 1996-2003, para 1,3 milho no perodo de 2006-2009. A distribuio funcional da renda, isto , a proporo que ocupam as rendas do trabalho e do capital no PIB tambm se modificou. De 1995 a 2004, as rendas do trabalho assalariado caam, ano a ano, de forma consecutiva. Em 1995, ocupavam 40,7% do PIB; em 2004, j tinham cado para 36,4%. Em 2005, essa trajetria sofreu uma inflexo. Tornou-se ascendente at os dias de hoje. Em 2007, segundo o IBGE, se levaram para 38,6% do PIB. Espera-se que, em 2010, j tenham alcanado 40% do PIB.
cAPTulo 3
AS BASES dO NOvO dESENvOLvIMENTO BRASILEIRO A REORgANIzAO dO ESTAdO
A trajetria da economia brasileira, a partir da segunda metade dos anos 2000, foi marcada por episdios que distinguem este perodo como singular na histria econmica nacional recente. O pas cresceu a uma taxa mdia de 4,8% no perodo 2004-2008 e, aps um curto perodo de baixo dinamismo decorrente da crise mundial que no durou mais que dois trimestres, a economia mostrou flego redobrado em 2010. A taxa de crescimento no apenas mostrou-se mais que duas vezes superior quela dos anos 1990, como tambm foi muito menos voltil. Que fatores esto determinando o crescimento mais acelerado do perodo recente? Que transformaes esto em curso nesse processo de avano dinmico do capitalismo nacional? Quais as trajetrias que esto se desenhando para a economia do pas? Ao se observar as tendncias e transformaes da economia brasileira no perodo posterior a 2004 possvel destacar, como uma de suas caractersticas mais marcantes, a retomada da interveno do Estado e seu papel de agente definidor e impulsionador do novo padro de acumulao que a partir de ento se delineou. A forma e intensidade com que o Estado assumiu esse papel, bem como os impactos na estrutura econmica e social decorrentes, constituem um elemento chave para interpretar a particularidade do desenvolvimento brasileiro recente, em relao fase imediatamente anterior. Pode-se citar como indicador desse novo padro de interveno estatal a recuperao do planejamento de longo prazo, atravs do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), que define, articula e garante sustentao financeira aos blocos de investimento que determinaro as grandes modificaes da economia nacional. Igualmente relevantes para definir esta nova fase da economia nacional foram o crescimento do investimento das empresas pblicas (sobretudo Petrobras e Eletrobras), o financiamento da produo e do consumo atravs dos bancos estatais federais (BNDES, Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil) e o estmulo do Estado produo nacional com a utilizao do mecanismo de compra das empresas estatais. Entretanto, o trao mais marcante do atual regime de crescimento comandado pelo Estado est no considervel impulso demanda agregada efetuado atravs dos gastos pblicos com transferncias sociais e com
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a poltica de aumentos reais do salrio mnimo, portadores de mecanismos que provocaram expanso acelerada do emprego e da produo, reduo da pobreza e melhorias na desigualdade de renda. As respostas crise mundial de 2008, com a adoo de medidas fiscais e monetrias anticclicas, vieram a reforar a nova performance do Estado. Diferente das reaes fortemente contencionistas da poltica econmica nas fases crticas anteriores, a interveno estatal expansionista manteve (e at ampliou) o padro inclusivo da poltica social, voltada para a sustentao do emprego, a recuperao da renda e o combate pobreza, o que garantiu, com rapidez, a retomada dos investimentos do conjunto da economia e taxas de crescimento maiores que as da fase anterior crise. Em consequncia, o xito do dinamismo econmico brasileiro no perodo atual tem exercido poderosa atrao sobre os capitais externos, tanto produtivos quanto especulativos. O objetivo deste captulo ser fazer o mapeamento da reorganizao do Estado nesta primeira dcada do sculo XX, destacando a recuperao, redefinio e ampliao de algumas de suas funes que tm sido essenciais para estruturar um novo padro de crescimento para a economia brasileira.
A ATUAO dOS BANCOS PBLICOS
Nos anos 1990, particularmente a partir de 1994, o sistema bancrio brasileiro passou por transformaes estruturais.1 Houve aumento da participao dos bancos estrangeiros e reduo dos bancos pblicos, especialmente dos estaduais, que foram, em sua grande maioria, extintos ou privatizados. O resultado foi um considervel atrofiamento das operaes de crdito das instituies pblicas do setor bancrio e um esvaziamento de suas funes tradicionais e histricas de fomento ao desenvolvimento. Ao lado dessas transformaes, o ambiente concorrencial desse perodo estimulou a busca de escala e de maior parcela de mercado gerando fuses e aquisies, provocando grande concentrao de poder econmico (e poltico) nas mos de poucos bancos privados. A excessiva concentrao, por seu turno, viabilizou prticas de elevao de preos, tarifas e spread bancrio. No perodo ps-2004, entretanto, j possvel identificar novos rumos e um desempenho muito distinto passa a ser perceptvel para as instituies pblicas no sistema bancrio nacional. A ao dos bancos pblicos federais evoluiu em pelo menos quatro grandes dimenses. A primeira diz respeito atuao setorial sustentando os segmentos industrial, rural e imobilirio. Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido, entre 2004 e 2008, a taxas mais elevadas do que a dos bancos pblicos, estes tiveram um desempenho relevante quanto ao crdito setorial.
1. Para maior detalhamento, ver ARAujo, v. e cInTRA, m. A. m. o Papel dos Bancos Pblicos federais na Economia Brasileira. IPEA, 2010 (mimeo).
As bases do novo desenvolvimento brasileiro A reorganizao do Estado
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O fomento ao desenvolvimento constitui uma tpica funo dos bancos pblicos, em particular, no provimento de financiamento de longo prazo, modalidade em que o setor bancrio privado brasileiro pouco atua. Os bancos privados tendem a privilegiar os emprstimos de curto prazo, desinteressando-se daqueles projetos que, embora tenham um alto retorno social, tm baixa rentabilidade privada e elevado risco como para habitao popular, rea rural, infraestrutura urbana, exportaes, inovao tecnolgica, matriz energtica etc . Os bancos pblicos operam com crdito direcionado e taxas de juros inferiores s de mercado, para permitir que os empresrios tenham acesso a fontes de recursos para realizar investimentos e, assim, gerar produo, emprego e renda. Os bancos pblicos desempenham papel crucial, no apenas de financiamento, como tambm de coordenao dos projetos de investimento, apontando os rumos do desenvolvimento e reduzindo os riscos dos empreendimentos estratgicos. O BNDES persiste como o principal banco de fomento brasileiro, figurando entre os maiores do mundo entre os seus congneres. Alm deste banco h o Banco do Brasil (BB) a maior instituio de crdito rural e a Caixa Econmica Federal (CEF) maior no financiamento habitacional. Estas instituies tambm fornecem capital de giro para indstria, comrcio, servios, modalidade fundamental para sustentar as decises de produo dos empresrios, bem como o crdito para o consumo das famlias. A segunda forma de atuao dos bancos pblicos federais o desenvolvimento regional, tambm executado pelo BNDES, BB e CEF. Alm destas instituies, o Banco do Nordeste do Brasil e o Banco da Amaznia organizados como bancos mltiplos desempenham papel crucial no desenvolvimento regional, constituindo canais de direcionamento do crdito para fomentar o desenvolvimento econmico e a infraestrutura das respectivas regies. A terceira forma a atuao anticclica da oferta de crdito. Com o aprofundamento da crise financeira global no quarto trimestre de 2008, os bancos privados cortaram o crdito, o qual passou a ser sustentado pelos bancos pblicos, que atuaram para combater os efeitos recessivos oriundos da retrao do crdito privado interno e externo. A quarta forma de atuao dos bancos pblicos federais a expanso da bancarizao mediante processo de incluso bancria das classes menos favorecidas. Para se ter uma ideia dos impactos de todas essas transformaes, em 1995, os bancos pblicos participavam com 62,4% nas operaes de crdito da rea bancria. Diminuram sua fatia para 41,6%, em 2003, aps a fase de ampla entrada de bancos estrangeiros, privatizao de bancos pblicos e de reduo da interveno dos bancos federais. Na segunda metade dos anos 2000, j possvel
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constatar o retorno e crescimento da participao ativa dos bancos pblicos, cuja parcela de atuao nas operaes de crdito cresce de 41,6% em 2003 para 45,4% nos anos 2009/2010, enquanto a dos bancos privados cai de 55,6% para 52%, entre 2003 e 2010 (ARAUJO, V. e CINTRA, M. A. M., IPEA, 2010). A atuao dos bancos pblicos federais est associada gesto de fundos de natureza parafiscal, que possibilitam fontes estveis de recursos de baixo custo. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) gerido pela CEF e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) administrado pelo BNDES e os fundos de desenvolvimento regional sendo o Fundo Constitucional de Financiamento para o Nordeste (FNE) gerido pelo BNB, o Fundo Constitucional de Financiamento para o Norte (FNO) administrado pelo Basa e o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste (FCO) gerido pelo BB. O Banco do Brasil constitui a principal instituio provedora do crdito rural, enquanto a CEF a instituio predominante no crdito imobilirio. O financiamento da infraestrutura e da indstria mquinas e equipamentos provido principalmente pelo BNDES. Por fim, o Basa e o BNB atuam como as principais instituies de fomento regionais. O Banco do Brasil tambm opera como banco regional, na medida em que administra o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste. O recente ciclo de crdito, iniciado a partir de 2004, tem sido um dos traos determinantes do novo padro de crescimento e vem ocorrendo com importante destaque para os bancos pblicos. As operaes de crdito, medidas em proporo do produto interno bruto (PIB), vm apresentando tendncia ascendente, tendo passado de 23,8%, em abril de 2003, para 45%, em dezembro de 2009 e, recentemente, para 45,7%, em junho de 2010. A considervel ampliao do crdito tem sido um dos primordiais fatores de sustentao da demanda interna ao financiar o consumo das famlias e o investimento privado, assegurando, simultaneamente, a ampliao da capacidade produtiva o que, por sua vez, tem permitido atender expanso da demanda sem provocar elevao no nvel de preos. Isto resultou da resposta do sistema bancrio domstico a uma srie de eventos macroeconmicos favorveis, tais como expectativas otimistas associadas retomada do emprego e ao crescimento da renda (em grande parte induzidos pelo gasto em programas da rea social do governo federal, conforme anlise efetuada no captulo 4 desta publicao), criao do crdito consignado com desconto em folha de pagamento e acelerao do investimento produtivo (privado e estatal) a partir de 2006 interrompido apenas brevemente (por dois trimestres) com a crise financeira de 2008.
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Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido a taxas mais elevadas do que a dos bancos pblicos durante o perodo considerado isso se verificou at que ocorresse a ecloso da crise financeira internacional em setembro de 2008 do ponto de vista setorial, entretanto, as instituies financeiras federais tiveram uma atuao importante para sustentar o ciclo de expanso econmica, em particular nos setores industrial, rural e residencial. Foi tambm nesses setores que se concentrou a ao anticclica implementada pelos bancos pblicos federais aps a crise financeira internacional. O ciclo de crdito comeou pela expanso das operaes s famlias e se dirigiu ao setor industrial de forma mais intensa a partir de 2005, antecipando a expanso dos investimentos que ocorreu a partir de 2006. As estatsticas disponveis podem levar a crer que foram os bancos privados os primeiros indutores do crdito indstria, mas omitem que os bancos privados so agentes financeiros repassadores de recursos do BNDES para o setor industrial, ou seja, operam com uma fatia significativa de recursos do banco estatal para operaes de financiamento de longo prazo. Assim, uma vez confirmada a retomada da dinmica econmica no contexto de polticas pblicas expansivas, os bancos pblicos foram estratgicos e responderam de forma imediata e consistente para acelerar o ritmo do crescimento. O papel do BNDES merece destaque entre as instituies fundamentais para a retomada recente do crescimento dentro do novo padro de acumulao. Este banco passou por uma mudana estratgica, sobretudo a partir do lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, quando concentrou esforos na sustentao dos investimentos em infraestrutura articulados por esse programa. Suas operaes, ao contarem com recursos do FAT, permitem o financiamento de longo prazo para aumento da capacidade produtiva e para infraestrutura em setores estratgicos, ao passo que os bancos privados tendem a ficar restritos s operaes de capital de giro de curto prazo associadas s decises de produo. Para se ter uma ideia do desempenho do BNDES no processo de crescimento recente, o total de desembolsos deste banco passou de R$ 35,1 bilhes em 2003 para R$137,4 bilhes em 2009. Foi, entretanto, aps os reflexos internos da crise financeira mundial, no ltimo trimestre de 2008, que o novo perfil mais agressivo (em favor do desenvolvimento, mas tambm anticclico) das intervenes do BNDES consolidou-se, ao ampliar a concesso de crdito ao setor industrial num ritmo muito superior mdia de todo o ciclo de crdito. Diferente da atuao dos bancos privados nacionais e estrangeiros, cujo saldo do crdito industrial declinou em termos reais durante a crise, o BNDES ampliou em 53% em termos reais, entre
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agosto de 2008 e agosto de 2009, o seu saldo de emprstimos e financiamentos para a indstria. O setor agrcola foi tambm atendido por este banco (ainda que residualmente, por no ser este o setor que lhe caracteriza a atuao, porm, vigorosamente), com financiamentos destinados modernizao de frotas tratores, colheitadeiras, etc , ao aumento da produtividade e da competitividade do complexo agroindustrial incorporao de progresso tcnico. O BNDES elevou em 150%, em termos reais, o crdito ao setor rural, entre 2007 e 2008. Esta expanso persistiu entre 2008 e 2009. Igualmente relevante foi a expressiva atuao do Banco do Brasil na concesso de emprstimos para a agricultura e financiamentos para a indstria (inclusive por ser importante intermedirio financeiro do BNDES). Com a ecloso da crise de 2008 este banco tambm teve uma atuao anticclica. Em 1994, o BB participava com 19,9% no total das operaes de crdito na rea bancria. Foi perdendo participao at atingir o nvel mais baixo de 10,6% em 1999. Nos anos 2000 conseguiu recuperar sua posio nas operaes de crdito da rea bancria, particularmente aps o ano de 2003, chegando, em 2008, ao patamar de 22% no total do crdito concedido na economia brasileira. Uma caracterstica marcante da atuao dos bancos pblicos federais no novo padro de crescimento diz respeito ao seu papel fundamental no crdito dirigido para a reduo do dficit habitacional do pas. A expanso dos financiamentos efetuados pela Caixa Econmica Federal, com fundos do FGTS, dirigida para trabalhadores com renda de at trs salrios mnimos deu um perfil diferenciado para o novo padro de interveno do Estado. Os elementos mais importantes determinantes dessa dinmica expansiva do crdito habitacional foram o crescimento acelerado da renda dos segmentos da base da pirmide social, a elevada gerao de empregos formais e o programa Minha Casa Minha, Minha Vida, no bojo do PAC, que realizar a construo de um milho de residncias para famlias de baixa renda. Cabe, por fim, mencionar a contribuio dos bancos pblicos na concesso de crdito aos excludos do sistema bancrio privado brasileiro que so as pessoas fsicas de renda baixa, os microempreendedores e pequenos produtores urbanos e rurais, pertencentes, em geral, ao mercado informal. Esse processo conhecido como bancarizao. O Banco do Brasil criou uma subsidiria, o Banco Popular do Brasil Lei n10.738/2003 com o fim de conceder crditos de R$50 a R$500 ao setor informal da economia, sem acesso ao crdito consignado. Este banco tambm atua na concesso de microcrdito e no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) do governo federal. O BNDES, o Banco da Amaznia e, sobretudo, o BNB tambm so financiadores do microcrdito, sendo o BNB a maior instituio a atuar nesse segmento, com 51,2% de participao no total de recursos desse segmento.
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A INTERvENO dO ESTAdO ATRAvS dAS EMPRESAS ESTATAIS FEdERAIS
O Brasil no sofre mais da sndrome do crescimento baixo e voltil, que trazia insegurana aos trabalhadores que estavam empregados, instabilidade aos investimentos empresariais e desesperana aos que no conseguiam ocupaes dignas. Na segunda metade da atual dcada, o pas deu um salto para dentro do ncleo mais pujante de crescimento da economia mundial. Para manter-se l e sustentar o desenvolvimento, consolidou-se a percepo de que o Estado ter de ser protagonista importante desse novo padro de crescimento. Faltam ao setor privado coordenao e capitais suficientes para enfrentar os grandes desafios do futuro. A conquista de ndices mais elevados de expanso do PIB requer a retomada do planejamento de longo prazo, gigantescos aportes de recursos para infraestrutura, investimentos vultosos por parte de empresas pblicas, a mobilizao de linhas de crdito pelos bancos federais e a utilizao cada vez mais ampla dos gastos sociais como maneira de induo da demanda agregada. A presena do Estado na economia sempre foi fonte inesgotvel de ruidosas polmicas. Mas, acima dos dogmas, prevaleceu na histria a certeza de que, no Brasil, o Estado nunca foi coadjuvante nos momentos decisivos, mas, ao contrrio, a industrializao brasileira a partir dos anos 1930 deu-se com forte interveno do Estado no papel de planejador, orientador, financiador, regulador das atividades econmicas, produtor direto e agente da manuteno da ordem social. A ao do Estado continuou a ser decisiva mesmo aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, ao investir maciamente em infraestrutura, atravs da construo de estradas, portos, gerao de energia eltrica, bem como na indstria de base (minerao, petrleo, siderurgia, metalurgia, energia eltrica) e nos servios de comunicao, atuando em atividades diretamente produtivas e em vrias frentes. Essas tarefas, assumidas pelo Estado brasileiro, proporcionaram as condies necessrias para o ingresso do pas em uma fase mais avanada do processo de industrializao, com a ocupao de setores industriais dinmicos. inegvel que os pases que se desenvolveram fizeram uso de empresas estatais em diversos momentos de sua histria para tornar mais eficientes seus instrumentos de interveno. O ato de traar polticas, orientar o fluxo de capitais, indicar os setores prioritrios, organizar a produo, dinamizar o comrcio exterior poderia ser melhor exercido na presena de empresas estatais de porte, capazes de servir de modelo e fomento. Sobretudo nos segmentos mais dinmicos, carentes de recursos e de maturao mais lenta, at mesmo os regimes mais liberais engendraram configuraes empresariais estatais para intervir, liderar ou regular o mercado. Mesmo nos perodos em que o debate mais spero, a interveno do Estado na economia no posta em dvida em si mesma. Discute-se os graus dessa participao.
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O renascimento recente das empresas estatais tornou-se imprescindvel para a tarefa de reorganizao do Estado para enfrentamento das novas exigncias do desenvolvimento sustentvel, dando configurao diferenciada ao novo padro de crescimento que se instaurou a partir de 2006. O reaparelhamento das empresas estatais no deve ser estranhvel, particularmente aps a sua importante contribuio nos esforos de enfrentamento da crise econmica global deflagrada em 2008. Observe-se, no entanto, que o papel recentemente desempenhado pelas estatais no cenrio econmico no o mesmo daquele visto na dcada de 1970. As estatais so hoje em menor nmero resultado do profundo processo de privatizao dos anos 1990 , mas aquelas que sobreviveram possuem gestes administrativas modernas e sofisticadas. No s absorveram como aperfeioaram prticas procedentes do setor privado, mas apenas na medida em que tais prticas poderiam torn-las mais adequadas aos interesses pblicos. Os investimentos totais das empresas estatais federais, descontada a inflao, registraram seu nvel mais baixo em 1999 (R$ 17,5 bilhes), pice do programa de privatizaes, e desde 2000 vm apresentando um contnuo crescimento real (308,7% no acumulado 1999-2009), superando inclusive, com relativa folga, os nveis de investimento realizados antes de 1999 (R$ 29,8 bilhes na mdia de 19951998). Em 2009, o investimento realizado pelas estatais federais mostrou volume recorde de R$ 71,5 bilhes, com avano real de 28,1% em relao a 2008. E, para 2010, a previso contida na Lei Oramentria de que cresa ainda mais, alcanando a cifra de R$ 94,4 bilhes. Como fatia do PIB, o investimento das estatais foi de 2,3% em 2009, bem superior mdia de 1,6% entre 1995 e 1998. Em 1999 e 2000, ela foi de 0,8%, subindo para 1% em 2001, e para 1,3% entre 2002 e 2003. A participao cresceu a 1,4% em 2006, 1,5% em 2007 e 1,8% em 2008. Com tal expanso dos investimentos feitos pelas estatais, pode-se concluir o grande impacto relativo que ocorrer na economia nacional por meio do multiplicador de gastos autnomos do governo, o qual tem o potencial de beneficiar todos os demais setores privados produtivos dado o carter de complementaridade destes investimentos. O grande valor dos investimentos diretamente efetuados pelas empresas estatais federais tambm pode ser compreendido por meio da anlise do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), plano estratgico destinado a enfrentar os estrangulamentos verificados na infraestrutura nacional, gerar empregos, melhorar o ambiente de negcios, reduzir desigualdades regionais e levar servios pblicos essenciais, como gua tratada, esgotos sanitrios e energia eltrica, s populaes menos favorecidas. As estatais foram responsveis por mais de 31% dos investimentos j realizados no mbito do PAC.
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Vale notar que o crescimento das estatais no se deu somente em termos absolutos, mas tambm em relao ao PIB, o que significa que a participao dos seus investimentos tem crescido de maneira mais acelerada do que o crescimento da renda nacional. O impacto das estatais no est restrito apenas aos investimentos diretos, mas ocorre tambm na esfera do fomento, via poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais. Somados, estes fatores agiram positivamente sobre as expectativas econmicas dos agentes privados e contribuiu para a pronta retomada do crescimento nacional e a minimizao do custo fiscal envolvido nas polticas anticclicas. A existncia de um grupo de empresas estatais, agora atuante e bem gerido, foi parte da soluo e no mais um agravante do problema, como acontecera em determinados perodos da histria brasileira.
A RETOMAdA dO PLANEjAMENTO dE LONgO PRAzO
H dois pilares poderosos erguidos pelo governo para garantir a sustentao prolongada do crescimento econmico. O primeiro o prprio PAC, implantado em janeiro 2007. Ele introduziu uma agenda de projetos destinada a apressar o crescimento. Com o PAC, o Estado deixa de ser um mero definidor de regras para o setor privado e reassume seu papel fundamental de indutor dos investimentos. A sua primeira verso estimou investimentos da ordem de R$ 503,9 bilhes, at 2010, em infraestrutura nas reas de saneamento, habitao, transporte, energia e recursos hdricos. Para ajudar a minimizar os efeitos da crise externa de 2008 sobre a economia brasileira e, como parte das polticas anticclicas, o valor foi elevado posteriormente para R$ 656,6 bilhes. At maio de 2010, R$ 463,9 bilhes, o equivalente a 70,7% do montante total, haviam sido investidos. Em relao s aes j concludas, os resultados correspondem a 46,1% do volume previsto. A execuo oramentria do PAC comparativo empenhado cresceu 225% entre janeiro e maio de2010 em comparao ao mesmo perodo de 2007. Ao PAC pode-se atribuir o renascimento da indstria naval brasileira, mantida em estado de sucateamento por mais de 20 anos. Em maio de 2010 foi lanado ao mar o primeiro petroleiro feito inteiramente no Brasil desde 1997. Construdo no Estaleiro Atlntico Sul (PE), o Joo Cndido tem capacidade para transportar um milho de barris de petrleo. Retomados os investimentos navais via PAC, o pas passou a deter a quarta maior carteira mundial de encomendas de petroleiros. Dos R$ 302,5 bilhes aplicados em obras j concludas, a maior parte (R$ 164,9 bilhes) foi destinada a seis segmentos sob a rubrica Social e Urbano. A fatia mais expressiva foi para o financiamento habitacional s pessoas fsicas e via Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), com R$ 157,9 bilhes. O projeto Luz para Todos recebeu R$ 4,6 bilhes. Foram feitos ainda 15 empreendimentos no segmento de recursos hdricos, alm de edificadas quase oito mil
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cisternas em 54 municpios e obras de esgotamento sanitrio em 14 municpios. Foram ainda concludos 1.057 empreendimentos em saneamento, dois metrs e 175 projetos em habitao. O segundo setor que mais recebeu recursos foi o de energia, num total de R$ 31,8 bilhes. As obras abrangem desde campos de petrleo e gs quanto refino, gasodutos, petroqumica e transmisso de energia. A logstica foi o terceiro setor prioritrio, com aporte de R$ 46,1 bilhes de 2007 a maio de 2010. O destaque foi o segmento de rodovias (obras envolvendo 5.331 km), no montante de R$ 32,9 bilhes, seguido de marinha mercante (R$ 11,6 bilhes), ferrovias (R$ 1,15 bilho), aeroportos (R$ 272 milhes), portos (R$ 123,7 milhes) e hidrovias (R$ 32,4milhes). Consolidado j nos seus trs primeiros anos, o PAC ajudou a elevar o patamar de expanso do PIB, a forjar um novo padro de crescimento mais vigoroso e de qualidade, contribuiu para a promoo de um autntico choque de crdito na economia, ensejou as condies para o aumento real do salrio mnimo, expandindo consumo, dinamizou o poder de investimento das estatais e tornou possvel a superao da crise vinda de fora. Em face dos resultados preliminares, gerou as bases para o lanamento do PAC 2, ainda mais ambicioso. Esta segunda etapa do programa conta com previso de investimento de R$ 958,9 bilhes entre 2011 e 2014. No perodo ps-2014, a estimativa de injetar mais R$ 631,6 bilhes em obras, totalizando R$ 1,59 trilho. As prioridades foram deslocadas para as reas de logstica, energia e ncleo social-urbano, subdivididas em seis grupos: Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Minha Casa, Minha Vida, gua e Luz para Todos, energia e transportes. Somente no Minha Casa, Minha Vida, de subsdio construo de moradia popular, esto previstos aportes de R$ 71,7 bilhes nos prximos quatro anos, com construo de cerca de 2 milhes de habitaes. Somando todas as propostas j feitas, sero destinados habitao R$ 278,2 bilhes. Na rea de gua e no Programa Luz para Todos, os investimentos alcanam R$ 30,6 bilhes. Ainda na rea de energia, o PAC 2 reserva R$ 125,7 bilhes para investimentos da camada petrolfera do Pr-sal. O programa prev a construo de dez usinas hidreltricas, de modelo plataforma, e mais 44 hidreltricas convencionais, prevendo, para tanto, recursos da ordem de R$ 116 bilhes. No setor de transportes, a projeo de inverses de R$ 109 bilhes a partir de 2011. A meta consolidar e ampliar a rede logstica e interligar rodovias, hidrovias e ferrovias. Do montante, quase a metade (R$ 50,4 bilhes) ir para o setor rodovirio. O objetivo expandir a malha em 7.919 quilmetros e fazer a manuteno em 55 mil quilmetros. Na rea social, a estimativa de aportes de R$ 23 bilhes em seis segmentos: UPAs (Unidades de Pronto Atendimento), UBS (Unidades Bsicas de Sade), creches e pr-escolas, quadras esportivas, as Praas do PAC e pontos de polcia comunitria.
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O segundo pilar do desenvolvimento sustentvel est parcialmente contido no primeiro. Os vultosos investimentos que a Petrobras far nos prximos quatro anos iro se multiplicar pela cadeia produtiva. Pelo seu mais recente plano de negcios, a empresa ir investir US$ 224 bilhes at 2014 e mais US$ 462 bilhes depois disso. O plano de crescimento da companhia arrojado: esse investimento de US$ 224 bilhes em quatro anos ir superar o que foi investido desde a sua fundao, em 1954, at 2009, no montante de US$ 202 bilhes. Os novos recursos sero destinados a 645 projetos, sendo que um tero deles integra o PAC 2. Mas o foco central estar no desenvolvimento das reservas de petrleo, rea que receber US$ 108,2 bilhes, dos quais US$ 33 bilhes sero direcionados ao Pr-sal. A companhia projeta uma produo de petrleo na casa dos 3,9 milhes de barris por dia em 2020. Em 2014, ser de 2,98 milhes. O Pr-sal ainda ter participao pequena em 2014, de 241 mil barris por dia, subindo para 1,078 milho de barris em 2020. As reservas so estimadas hoje em 14 bilhes de barris recuperveis, marca que dever dobrar somente com os volumes de cinco reas do Pr-sal que tiveram avaliao preliminar. O plano da companhia envolve encomendas para toda a infraestrutura logstica destinada a levar petrleo, gs e derivados para o consumo nas diversas regies do Pas. Sero, inicialmente, 40 sondas de perfurao submarina, 250 novas unidades martimas, incluindo plataformas de produo, navios-tanque e barcos de apoio, terminais martimos e terrestres, milhares de quilmetros de dutos e dezenas de aeronaves. So projetos estruturantes com impactos em vrias cadeias produtivas do Pas. Para atender ao grande volume de encomendas para estes projetos, a Petrobras vem firmando convnios com empresas, instituies de pesquisa e universidades para ampliar a abrangncia e a capacitao da indstria brasileira. A estimativa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de que, at 2013, o plano de investimento da Petrobras ir gerar um impacto de, pelo menos, US$ 91 bilhes sobre a cadeia produtiva do setor. Segundo estudo da instituio, o setor de servios o que mais vai se beneficiar dos efeitos indiretos do investimento programado pela estatal, gerando US$ 34 bilhes. J o segmento de mquinas e equipamentos ser o que vai receber mais recursos diretos da Petrobras (US$43,1 bilhes), proporcionando um efeito indireto de US$ 8,3 bilhes. Informaes sobre a execuo oramentria mostram que a estatal investiu R$ 34,8 bilhes de janeiro a junho de 2010, de um total de R$ 37,9 bilhes do conjunto das empresas federais. Isso representa um crescimento de 30% sobre os desembolsos da Petrobras no mesmo perodo de 2009 e mais do que a petroleira investiu em todo o ano de 2007. O dispndio total aprovado para este ano de R$ 88,5 bilhes, o que significa que a empresa ir acelerar ainda mais os gastos
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no segundo semestre. Se mantivesse o mesmo ritmo do ano passado, quando o primeiro semestre representou 43% dos investimentos, as despesas de capital da estatal chegariam a R$ 80,9 bilhes em 2010.
A INTERvENO dO ESTAdO PARA REdUzIR A POBREzA E A dESIgUALdAdE dE RENdA
O debate sobre as maneiras de tornar sustentvel o crescimento econmico foi enriquecido recentemente pela constatao, cientificamente comprovada, de que o gasto social, longe de ser um fardo para as contas pblicas, age justamente para estimular o crescimento, ao mesmo tempo em que reduz as desigualdades. Mas h um ponto anterior a este, o configurado pelas polticas sociais destinadas a garantir proteo contra a pobreza, a ausncia ou insuficincia de renda. Antes de se derrubar o mito do fardo do gasto social tema detalhadamente exposto no captulo 4 deste livro , h que se ter bem clara a percepo de que existem polticas sociais plenamente definidas e consolidadas no Brasil atual. Elas so formas institucionalizadas que a sociedade vem construindo a partir de seu processo histrico para proteger e promover os seus membros. No Brasil, a poltica social se concretiza por meio de programas e aes do Estado para atender direitos sociais e cobrir riscos, contingncias e necessidades. Articulada nacionalmente e dotada de mecanismos de financiamento, age para melhorar as condies bsicas de vida da populao, diminuindo a pobreza. E j comea a regular direta ou indiretamente o volume, as taxas e os comportamentos do emprego, dos salrios e do PIB. Os diversos indicadores de reduo da pobreza e das desigualdades, num ambiente de estabilidade macroeconmica, alm das animadoras taxas de crescimento do PIB nos ltimos anos a despeito dos choques externos ocorridos em 2008 e 2009 tm amenizado o pessimismo e persuadido muitos descrentes a constatar que h algo de virtuoso no reino da poltica social brasileira. O gasto pblico na poltica social vem crescendo expressivamente. De 13,9% do PIB em 1980, pulou para 19% em 1990 e para 21,9% em 2005. Ser preciso, antes de mais nada, fazer a distino entre os conceitos de seguridade social e de proteo social. Quando se fala em seguridade social, deve-se entender como a garantia contra riscos que inviabilizam trabalhadores de obter renda suficiente para as suas necessidades bsicas por meio do trabalho. Esses riscos esto ligados tanto capacidade individual para o trabalho (idade, sade) quanto s condies de mercado (desemprego). Nesse sentido, a noo de seguridade social remete proteo de trabalhadores contra situaes de notrabalho. A proteo social pode ser definida, por sua vez, como a garantia de determinados direitos, independentemente do nvel de renda ou da participao no mercado de trabalho. Confere-se proteo social um sentido mais amplo: reduzir a dependncia em relao ao mercado de trabalho. Assim, abarca tanto
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situaes de trabalho quanto de no-trabalho, e vai alm dos benefcios securitrios e assistenciais, e os servios a eles relacionados, aplicando-se inclusive regulao social do trabalho (tempo de trabalho, remunerao, contratao e demisso). Mesmo na categoria de assalariados com carteira assinada, as desigualdades em relao s condies de trabalho, renda e exposio a riscos sociais so bastante acentuadas, principalmente quando se considera o conjunto de trabalhadores terceirizados, temporrios, avulsos, por prazo determinado e a termo que compem o conjunto de celetistas. Como a cobertura restrita e desigual, constata-se que muitos trabalhadores s conseguem se inserir no sistema de proteo social ex-post, pela categoria do chamado risco pobreza. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e os programas de transferncia de renda reunidos no Programa Bolsa Famlia (PBF), a partir de 2003, oferecerem proteo tanto para trabalhadores assalariados como para ocupados no-assalariados, e mesmo para desempregados e inativos, e atacam os efeitos da falta de oportunidades de trabalho e da precariedade das ocupaes existentes. Mas ainda no conseguem reverter o processo que conduz instabilidade e insegurana do emprego, da baixa renda ou de sua supresso, nem equiparar o grau de proteo social. Por isso, uma agenda para estender a cobertura e homogeneizar a proteo social ao trabalhador brasileiro envolveria, em primeiro lugar, incluir os trabalhadores no-assalariados no sistema de proteo social a partir de um modelo que considere tanto as dificuldades relacionadas insuficincia e instabilidade da renda que auferem, como o desafio de incorporar mecanismos de proteo contra riscos de mercado. E, em segundo, promover a homogeneizao do padro de proteo social assegurados aos trabalhadores assalariados, no apenas garantindo direitos iguais, mas tambm intervindo por meio da regulao pblica do trabalho na formao dos salrios e na qualidade dos empregos. Alm dos riscos clssicos que ameaam a capacidade de obter renda via trabalho, a pobreza e a indigncia tambm se constituem hoje em objeto efetivo de atuao do Estado no campo da proteo social brasileira. Um conjunto de iniciativas estatais, materializadas especialmente nos programas federais de garantia de renda no-contributivos sendo o principal deles o Programa Bolsa Famlia , se destina s populaes em situaes de carncia e destituio caracterizadoras da pobreza, atacando principalmente o seu aspecto da insuficincia de renda. Ao enfrentar um problema historicamente negligenciado pelo sistema de proteo social brasileiro, a emergncia e a considervel expanso recentes dos benefcios assistenciais no-contributivos conferem densidade e dinamismo ao campo de interveno social do Estado, erguendo um pilar relevante na garantia de renda promovida pela seguridade social. Os benefcios monetrios assistenciais ampliam a garantia de renda no campo da seguridade social ao inclurem as transferncias no-contributivas dirigidas a um pblico diverso, que tem em comum a situao de pobreza e indigncia.
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Sucintamente, pode-se lembrar que o enquanto o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) garante um salrio mnimo aos inativos idosos com 65 anos ou mais e pessoas com deficincia em situao de indigncia, o Programa Bolsa Famlia (PBF) assegura uma renda mnima populao em situao de extrema pobreza, alcanando famlias cujos membros adultos esto em idade laboral ativa. Os benefcios do PBF garantem, portanto, uma complementao de renda que permite aos seus beneficirios cruzar a linha da indigncia, o que no se conseguiria com a renda obtida exclusivamente atravs do trabalho. Resultado da integrao de diversos programas federais de transferncia de renda, o PBF constitui a inovao mais recente no campo da garantia de renda no sistema de proteo social brasileiro. Mas, ao contrrio do BPC e dos benefcios da previdncia social, no constitui ainda um direito, ou seja, o preenchimento de todas as condies de elegibilidade no gera automaticamente a concesso do benefcio. Desse modo, o acesso ao benefcio est condicionado s possibilidades oramentrias do programa. Apesar de a ausncia da institucionalizao como direito implicar a excluso de inmeras famlias elegveis do acesso ao programa, o Bolsa Famlia no titubeia em atacar um problema at ento pouco enfrentado pelas polticas pblicas no Brasil: a vulnerabilidade social decorrente da ausncia ou insuficincia de renda. O Bolsa Famlia alcana hoje pouco mais de da populao brasileira. Recebem o benefcio cerca de 51 milhes de pessoas, reunidas em 12,4 milhes de famlias. A incluso de 1,3 milho de famlias no ano de 2009 foi mais um indicativo de que o governo lanou mo de polticas de proteo social para enfrentar a crise mundial que atingiu o pas no final de 2008. Mas o Bolsa Famlia atende a todas as famlias elegveis ao benefcio? O Bolsa Famlia opera com uma garantia de renda quelas famlias que, em um dado momento, informaram uma renda que se encontra abaixo das linhas de pobreza adotadas no programa. Na realidade, o que se observa um cruzamento constante dessas linhas de pobreza e extrema pobreza por parte de inmeras famlias. Isto ocorre por uma forte volatilidade na renda dessas pessoas. Estudos mostram que a taxa de retorno situao de pobreza bastante preocupante: em 2005, 46% das pessoas que saram da pobreza retornaram aps um ms e outros 14% caram novamente na pobreza dois meses depois. Fica evidente que a pobreza est longe de ser um fenmeno esttico. Pelo contrrio, a volatilidade da renda expe muitas famlias pobreza, fazendo com que cruzem a linha divisria com constrangedora frequncia. O BPC beneficia hoje 1,6 milho de pessoas com deficincia e 1,5 milho de idosos. Como resultado dos dois programas a pobreza extrema cedeu de 12% da populao em 2003 para 4,8% em 2008. Os xitos e virtudes do Bolsa Famlia e do BPC no deveriam, contudo, nublar a conscincia de que a poltica social brasileira
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no foi capaz, at agora, de oferecer condies de bem estar, nem oportunidades equnimes ao conjunto dos cidados do pas. Diversos desafios ainda esto postos, nas diferentes reas, alimentando no s o debate acadmico, como tambm o dissenso poltico, dentro e fora do Estado, acerca das melhores alternativas para enfrent-los. Mas j se pode reconhecer a amplitude das polticas sociais em vigor no pas: uma rede institucional gigantesca, que atende dezenas de milhes de famlias, com diversificados objetivos de proteo social a variados riscos e de promoo social (de oportunidades, capacidades e realizaes), mobilizando em tal tarefa parcela importante do PIB. Coordenado pelo Governo Federal, o Bolsa Famlia conta com a participao efetiva das trs esferas de governo em um modelo de gesto compartilhada, onde os municpios afirmam-se como responsveis pelo processo de cadastramento dos beneficirios e acompanhamento das condicionalidades, entre outras atribuies. Alm disso, vrios estados e municpios possuem os seus prprios programas de transferncia de renda e combate pobreza: nesses casos, torna-se necessrio um processo de pactuao que permita a integrao entre os programas locais e o federal. Apesar dos desafios de coordenao e dos riscos de fragmentao, o esforo de gesto descentralizada vem se traduzindo em efetivos ganhos em relao implantao e gesto do PBF. Alm de gerar bem-estar pela proviso gratuita de servios fundamentais, os gastos de natureza social contribuem de forma importante para o crescimento econmico e para a reduo da desigualdade de renda no pas. Isso vale tambm para as transferncias sociais, principalmente aquelas que redistribuem renda: quanto maior a redistribuio, maior a contribuio para o crescimento econmico. No h nenhum dilema inescapvel entre crescimento e reduo da desigualdade. Aumentos de gasto com o Bolsa Famlia e com Benefcios de Prestao Continuada para idosos pobres so os que mais contribuem para as duas metas. O gasto da Previdncia Social tambm benfico nos dois quesitos e sua importncia fica clara quando se constata que seus efeitos so bastante similares aos de uma hipottica transferncia igualitria. A relao entre gastos sociais e crescimento ser explorada especificamente no prximo captulo. Antecipando alguns resultados pode-se dizer que, juntos, os gastos sociais que promoveram crescimento e eqidade na economia brasileira, no perodo posterior a 2004 Previdncia Social (Regime Geral de Previdncia Social - RGPS), Sade, Educao, Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada , correspondem a cerca de 70% do gasto social total do governo. Esta forma de interveno do Estado atesta o papel fundamental desempenhado por este tipo de despesa na dinmica macroeconmica brasileira. Estudos do Ipea conseguiram quantificar o impacto efetivo do gasto pblico sobre o crescimento.
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A contribuio das transferncias em especial as assistenciais para a queda recente da pobreza e da desigualdade j era amplamente reconhecida, mas no se sabia muito sobre os desdobramentos macroeconmicos destes programas e do gasto social como um todo. Afinal, quando uma famlia recebe um determinado valor em transferncias, uma boa parte dele empregada na compra de produtos, o que faz com que um determinado setor produtivo produza mais e, portanto, aumente a remunerao dos seus empregados, que por sua vez tambm vo consumir mais e assim por diante. Ou seja, o gasto do governo inicia um processo de fluxos de renda que tem efeitos adicionais sobre o PIB, a renda das famlias e a desigualdade. A ttulo de exemplo, basta dizer que um choque dado na educao equivalente a 1% do PIB far com que o prprio PIB cresa 1,85% e com que a renda das famlias aumente 1,67%. Vale dizer que se o Brasil subisse seu gasto com educao de 3,8% para 5,5% do PIB (mdia de pases desenvolvidos) o crescimento potencial decorrente deste aumento seria de 3,1% do PIB, isso sem contar os impactos futuros na qualificao e produtividade dos trabalhadores.
A RETOMAdA dO INvESTIMENTO PBLICO COMO UM dOS ESTEIOS dO CRESCIMENTO
O governo federal est consolidando um padro de interveno que se revela cada vez mais canalizador de investimento e redistribuidor de recursos. O acentuado crescimento da aplicao de recursos em programas sociais, novos ou remodelados, seja na rea assistencial, como nas reas de sade e educao apenas um (seno o mais relevante) fato notvel do gasto pblico. O outro fato importante diz respeito ao aumento da formao bruta de capital fixo do governo (FBCF), denominao tcnica dada ao investimento pblico, que vem ocorrendo a partir de 2004, atingindo em 2010 seu mais alto patamar desde o perodo ps-1994. A FBCF da economia brasileira como um todo vem crescendo, desde 2006, tendo apresentado recuo apenas no ano de 2009, quando a crise mundial atingiu o pas. O investimento pblico teve uma crescente participao nesse agregado, desempenhando um papel excepcionalmente diferente nos ltimos cinco anos. O investimento do setor pblico passou de 2,51% do PIB no ano de 2000 para 2,68% em 2006 e 4,38% do PIB no ano de 2009. Particularmente em 2009, o desempenho do investimento pblico aponta para uma contrastante interveno estatal federal quando confrontada com a tradicional reao diante de crises internacionais momentos em que os cortes no oramento federal eram tidos como instrumentos bsicos de ajuste e os investimentos pblicos considerados a rubrica prioritria para a compresso de despesas. Uma nova fase
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de postura fiscal anticclica foi inaugurada de elevao do investimento federal e de ampliao dos repasses para estados e municpios destinados a investimentos. O objetivo central era o de compensar a reduo dos investimentos daqueles dois entes da federao, apoiar a produo nacional e defender o emprego, postura radicalmente diferente dos perodos histricos de crises recentes. As informaes e anlises sobre o investimento pblico esto cercadas de grande polmica e impreciso em funo da complexidade e diversidade de metodologias utilizadas em sua aferio. Sua grandeza , comumente, subavaliada nas anlises correntes. Muito freqentemente, nelas se considera apenas o desembolso da Unio, quando o mais correto, para se avaliar a capacidade de interveno do Estado brasileiro, seria levar em considerao os investimentos das empresas estatais (sobretudo federais), assim como transferncias de recursos da Unio para estados e Municpios destinados realizao de obras pblicas, como antes j mencionado. Se todos esses elementos forem levados em considerao, ser possvel constatar que a verdadeira magnitude do investimento pblico muito superior e, portanto, seu impacto mais complexo do que aquele comumente abordado. A taxa de investimento do setor pblico brasileiro foi crescente e atingiu em 2009 seu maior nvel, de 4,48% do PIB. Em funo dos avanos ocorridos em 2010, entretanto, j possvel estimar que o investimento pblico ir superar o de 2009 e chegar a 5% do PIB. O peso das estatais federais no volume total de investimentos do governo tem se acentuado de forma significativa desde 2004, chegando a perto de 2% do PIB. Para se ter uma idia do montante de investimentos j efetuados, as estatais federais investiram R$18.665 milhes em 2003, enquanto em 2009, foi atingida a cifra de R$59.841 milhes. A participao de Estados e Municpios assume uma importncia expressiva a partir de 2004, quase equivalente em magnitude ao agregado formado pelas estatais federais e Unio. Em 2003, Estados e Municpios investiram R$ 22.992 milhes, tendo evoludo para R$ 57.719 milhes em 2009, incluindo-se nesse montante as transferncias federais a esses entes da federao destinadas a tal fim (pois cerca de um quinto de seus investimentos depende de recursos federais). Desde 2006 a economia brasileira vive um momento marcado por uma poltica fiscal mais expansionista do lado dos gastos com transferncias sociais s famlias, como j mencionado anteriormente, e com investimentos pblicos. So os dois fatores bsicos que tm estruturado o novo regime de demanda da economia. A taxa de investimento da Unio passou a ser expressivamente maior como medida fundamental de reao crise mundial de 2008. Em 2007, os investimentos da Unio (excetuando empresas estatais) foram de R$ 20.425 milhes. Em 2008, esse valor subiu para R$ 27.106 milhes e, em 2009, alcanou R$ 33.179 milhes.
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A poltica anticclica centrou esforos considerveis no aumento dos investimentos em obras de infraestrutura do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Apenas o investimento pblico federal (Unio mais estatais federais), em doze meses at junho deste ano, representa mais de 3% do PIB. No acumulado do primeiro semestre chegou a R$ 51,2 bilhes. O valor investido pelo PAC desde 2007 at dezembro de 2009 foi de R$ 403,8 bilhes, correspondendo a 63,3% do total. Como conseqncia, a taxa de investimento da economia como um todo se elevou. de extrema importncia que os investimentos pblicos continuem a crescer, no apenas por seu papel fundamental na oferta de bens e servios pblicos, mas de modo a continuar estimulando o dinamismo interno e, assim, evitar possveis presses que podem vir de novas crises externas, como o caso, particularmente, do momento de fragilidade da economia europia. Alm disso, condio essencial para uma sociedade se desenvolver a persistncia do crescimento da FBCF, favorecedora da incorporao de inovaes tecnolgicas e do aumento de produtividade. , sobretudo, a nica maneira de produzir mudanas estruturais na organizao da produo que so, por sua vez, condio bsica para o crescimento da renda, reduo da pobreza e da desigualdade social. A economia brasileira tem demonstrado que a interveno estatal, atravs do investimento pblico, continua sendo o grande pilar de sustentao de uma estratgia de superao dos entraves ao desenvolvimento.
cAPTulo 4
EMERgNCIA dO dESENvOLvIMENTO SOCIAL
Longe se ser um fardo aos cofres pblicos, o gasto social ajudou a desencadear um crculo virtuoso na economia brasileira. Alm de ser o elemento central do processo que forjou, na segunda metade dos anos 2000, um novo padro de crescimento sob o comando do Estado, o manejo do gasto social permitir afrouxar os ns que hoje dificultam o desenvolvimento brasileiro. A poltica social est constantemente no centro do debate poltico, entre outros motivos porque responde por uma frao considervel do gasto pblico no Brasil, o que a torna alvo de disputas acirradas na diviso dos recursos oramentrios. No para menos. Em 1980, o pas empregava 13,9% do PIB em polticas sociais. Em 2005 passou a destinar a elas 21,9% do PIB e deve encerrar a dcada com um percentual ainda maior, em torno de 23%. Polticas sociais so mecanismos que as sociedades constroem ao longo de sua histria, a partir da fora dos movimentos sociais e polticos, visando proteger ou promover seus membros. No Brasil, a poltica social implementada por meio de aes do Estado, que objetivam responder a direitos sociais historicamente conquistados, de forma a cobrir riscos, contingncias e necessidades do conjunto da sociedade. Desde a Constituio Federal de 1988 e, mais particularmente, nesta primeira dcada do sculo XXI, possvel constatar que a poltica social est estruturando as condies bsicas de vida da populao, inclusive aquelas que dizem respeito pobreza e desigualdade. Mas, no apenas isso, pois a poltica social foi alm. Comea a regular, direta ou indiretamente, o volume, as taxas e os comportamentos do emprego e do salrio na economia brasileira. Os anos recentes, de mais forte dinamismo econmico dos ltimos vinte anos, resultaram em acelerada reduo da pobreza e melhoria na desigualdade de renda, fruto do desempenho do mercado de trabalho e da adoo de polticas sociais bem-sucedidas. possvel identificar, nos avanos do cenrio social construdo nos ltimos sete anos, os sinais mais expressivos do incio de um novo padro de crescimento que o pas ainda no havia vivenciado em sua histria e que o faz, agora, tardiamente, no sculo XXI. O sistema de proteo social transformou-se
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em um poderoso instrumento, por meio do qual a economia nacional no apenas efetuou transferncias de renda aos mais necessitados, mas, simultaneamente, gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um amplo mercado interno de consumo de massa. O gasto autnomo do governo com o pagamento de benefcios se converteu velozmente em consumo de alimentos, servios e produtos industriais bsicos que dinamizaram a produo, estimularam o emprego, multiplicaram a renda e reduziram a pobreza e a misria extrema. Os benefcios do sistema de proteo social tiveram um papel estratgico como alavancadores da economia nacional, particularmente no momento da crise financeira internacional de 2008, quando o valor e o nmero de benefcios cresceram. Por seus expressivos resultados econmicos e sociais, o sistema de proteo social passou, a partir de ento, a ser indispensvel e estratgico, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como tambm para criar os alicerces da construo de uma nao economicamente mais forte e, desta vez, democrtica.
A INSTITUCIONALIdAdE dA POLTICA SOCIAL
A maior amplitude da interveno social do Estado na primeira dcada do sculo XXI no teria sido possvel se no tivesse sido viabilizada, no passado, pela regulamentao e implantao das conquistas estabelecidas na Constituio de 1988. Aps anos de embate poltico pela redemocratizao do pas, aquela Carta reconfigurou radicalmente o sistema nacional de polticas sociais, promovendo o alargamento dos direitos sociais em direo a um modelo redistributivista de proteo social, que procurava se aproximar dos Estados de bem-estar social europeus do ps-guerrra. Houve, assim, no Brasil, a ampliao das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo e submetidas regulamentao estatal. Entre os principais avanos, destaca-se a criao do sistema de Seguridade Social que abarca uma ampla rede de proteo aos riscos sociais numa economia de mercado, assegurando os direitos sade, previdncia e assistncia social e vinculando as receitas de Contribuies Sociais ao custeio das polticas pblicas dessas trs reas. Os avanos arquitetados pela Constituio de 1988 foram muitos e decisivos para a histria da democracia brasileira. Numa seleo rpida, pode-se apontar na poltica de sade uma grande conquista, ao garantir o acesso universal e igualitrio a toda a populao dos servios publicos de sade. No menos relevante foi o estabelecimento do princpio da vinculao entre o salrio mnimo e o piso dos benefcios previencirios e assistenciais que, mais tarde, viria a se tornar um dos mecanismos estratgicos de reduo da misria e da desigualdade de renda no pas. Alm disso, houve progresso social de grande importncia com
Emergncia do desenvolvimento social
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a equiparao dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, eliminando as diferenas que existiam nos planos de benefcios da previdncia e contribuindo para elevar substancialmente a renda na rea rural brasileira. O texto constitucional tambm reservou relevncia rea de educao, ao aumentar a vinculao de recursos federais para este servio, manter a contribuio social do salrio-educao e fortalecer financeiramente os estados e municpios para lhes garantir autonomia e responsabilidade por gastos nessa rea. Muitos desses direitos tornaram-se marco para a cidadania brasileira, inaugurando uma ruptura histrica de consequncias econmicas e polticas notveis. A garantia legal do sistema brasileiro de proteo social (assim como a vinculaes de receitas ao seu custeio) resistiu s investidas de reformas liberais-conservadoras dos anos 1990 e do incio dos anos 2000. As salvaguardas jurdicas, tanto do sistema de Seguridade Social quanto da vinculao de impostos educao e sade, protegeram o gasto social impedindo que sucumbisse aos ajustes fiscais recessivos que decorriam das frequentes crises externas do balano de pagamentos.
PERCURSO ACIdENTAdO
Como apontam Cardoso Jr. e Jaccoud (2005), a amplitude do sistema brasileiro de polticas sociais acaba por impor certa dificuldade anlise de sua configurao e desempenho, ao mesmo tempo em que gera algumas tenses no seu interior, dada a heterogeneidade dos arranjos institucionais sob os quais opera, bem como a diversidade dos instrumentos atravs dos quais seus princpios fundamentais se realizam. Certamente que tal processo marcado por marchas e contra-marchas reflete as contradies existentes na sociedade brasileira e sua diversidade de perspectivas, relativamente aos princpios de justia que devem nortear as polticas sociais. Entretanto, esse percurso acidentado e por vezes contraditrio logrou a consolidao de um conjunto de polticas sociais de uma considervel abrangncia, tanto relativamente a diversidade de riscos contra os quais a poltica social protege os cidados, bem como a magnitude dos recursos institucionais, financeiros, humanos - que ela emprega. Para alm da proteo social, as polticas sociais elencam tambm um significativo portflio de instrumentos voltados promoo social, isto , alterao da estrutura de oportunidades no pas. Para abordar o sistema de polticas sociais montado no Brasil de modo claro e objetivo, sem, entretanto, abrir mo de sua complexidade, sugere-se aqui que a poltica social busca dois grandes objetivos: 1) proteger o cidado frente aos riscos e fatores que, independentemente da sua vontade, podem lan-lo em situaes de dependncia ou vulnerabilidade; 2) promover a gerao de oportunidades e de resultados, como instrumento de justia e equidade.
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figura 1
Objetivos das polticas sociais no Brasil - 2010
fonte: Ipea, Perspectivas do desenvolvimento Brasileiro, vol.10.
Sob o primeiro objetivo Proteo Social , agrupam-se as polticas sociais vinculadas Seguridade Social, destinadas a reduzir e mitigar os riscos e vulnerabilidades a que qualquer indivduo est exposto numa sociedade de mercado, tal como o de no poder prover o seu sustento e de sua famlia atravs do trabalho, seja por velhice, morte, doena ou desemprego: essa categoria engloba os diferentes programas e aes da Previdncia Social (aposentadorias, penses e auxlios), Sade, Assistncia Social e Seguro-Desemprego.
fIguRA 2
Polticas setoriais e transversais componentes da poltica social brasileira - 2010
fonte: Ipea, Perspectivas do desenvolvimento Brasileiro, vol.10.
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Sob o segundo objetivo Promoo Social , agrupam-se as polticas sociais que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidados oportunidades mais amplas e mais equnimes de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade em seu percurso histrico. Tais polticas compreendem um vasto espectro de aes que abarca desde a formao e desenvolvimento do cidado casos da Educao, do acesso Cultura e das polticas de qualificao profissional e regulao do mercado de Trabalho , at a democratizao do acesso a ativos como as polticas voltadas Agricultura Familiar (acesso a crdito, extenso rural, reforma agrria), Economia Solidria, Habitao, Mobilidade Urbana. O sistema brasileiro de poltica social impressiona pela dimenso do seu conjunto: so dezenas de milhes de cidados atingidos pelas diversas polticas pblicas de proteo e promoo social. Destaque-se ainda que tais polticas no se apresentam fragmentadas em aes emergenciais ou descontnuas, mas, ao contrrio, operam de modo estvel e sustentado no tempo, com regras e instituies estabelecidas. Boa parte dos benefcios e servios tm estatuto de direitos e capacidade instalada, com aplicao diria de recursos materiais, humanos e financeiros na sua produo e proviso, ainda que nem sempre no volume e na qualidade desejados.
fIguRA 3
Polticas setoriais, programas/aes e produtos/resultados da poltica social brasileira - 2010
fonte: IPEA, Perspectivas do desenvolvimento Brasileiro, vol.10.
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A manuteno desse conjunto de polticas pblicas exige, logicamente, a mobilizao de recursos fiscais compatveis. O patamar dos gastos sociais no Brasil vem sendo significativamente alterado desde a Constituio de 1988. Principalmente a partir de 1993, com o efetivo incio da implementao das polticas previstas pela Constituio SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras , os gastos sociais passam a aumentar de maneira sustentada. Para fazer frente esperada elevao dos gastos sociais, foi preciso alterar os sistemas de financiamento e gesto das polticas sociais. A CF 88 previu a criao do Oramento da Seguridade Social e do Ministrio da Seguridade Social, destinados a promover a integrao dos recursos e aes das antigas pastas da Sade, Previdncia e Assistncia Social. O Oramento da Seguridade, em particular, expressava a vontade constituinte de ampliar o comprometimento de recursos da Unio com a rea social e proteg-la da concorrncia fiscal com outras polticas pblicas. Contudo, o processo de regulamentao da Seguridade Social seguiu caminho distinto: os trs ministrios no foram unificados, e o desempenho pujante do Oramento da Seguridade em termos da arrecadao gerada pelas contribuies sociais no se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na destinao de recursos s reas sociais. Em sentido oposto proteo dos recursos da rea social, prevista pela CF-88, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente denominado Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que, sob o objetivo de obter maior flexibilidade para a alocao de receitas pblicas, passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das polticas sociais para o atendimento de outras prioridades fiscais, como a gerao de supervits primrios. Foi a institucionalidade dos direitos sociais que tornou a poltica social, em grande parte, responsvel pela acelerao do crescimento da economia a partir de 2004 e seus desdobramentos favorveis sobre os indicadores de pobreza e desigualdade de renda. E provavelmente esta a caracterstica mais marcante da fase de transio para um novo padro de acumulao na economia brasileira.
O POdER dO SALRIO MNIMO
O perodo 2004-2005 marcou o incio de uma recuperao mais consistente do poder de compra do salrio mnimo, do aumento nas transferncias do governo s famlias mais pobres e da expanso da concesso de crdito para pessoas fsicas e para empresas. Um dos instrumentos de difuso do consumo entre as familias foi o crdito consignado, que comeou entre membros de sindicatos e as instituies financeiras e depois foi estendido aos servidores pblicos e aos aposentados do INSS. Essa modalidade de ao crdito, dependente do avano do assalariamento formal nos anos recentes, revelou-se fundamental para atender a uma grande demanda reprimida das famlias e contribuiu para o acesso a bens de consumo
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durveis. Neste livro, h outros captulos que tratam com mais profundidade do papel do crdito, dos bancos pblicos e privados, no dinamismo econmico. Do lado da poltica salarial, seu principal objetivo era recompor as perdas do salrio mnimo ocorridas no perodo de alta inflao e fortalecer o poder de barganha dos trabalhadores nas negociaes salariais, em especial dos trabalhadores no setor de servios e na economia informal. Tudo parece indicar que havia a noo de que a distribuio da renda depende do poder de barganha das partes envolvidas. Os resultados foram concretos e perceptveis para grande parcela dos assalariados da base da pirmide salarial. O aumento real do salrio mnimo teve por consequncia a elevao do valor dos benefcios previdencirios, pelo vnculo legal existente entre eles, fazendo crescer a renda disponvel dos trabalhadores ativos que recorreram proteo do Estado, dos aposentados e dos pensionistas. O crescimento real do salrio mnimo foi um dos principais instrumentos de atuao do Estado para o combate pobreza. Entre janeiro de 2003 e junho de 2010 o aumento real do salrio mnimo foi de 71% (Ipea/DIMAC, deflacionado pelo INPC). A correo desse piso e o aumento no nmero de pessoas que receberam transferncias de renda do oramento social foram o resultado de uma postura deliberadamente mais ativa do governo federal no combate s desigualdades de renda. O grfico 1 a seguir mostra a evoluo do salrio mnimo numa srie de janeiro de 1995 a agosto de 2010.
grfico 1
Evoluo do salrio mnimo real (R$)*
fonte: Ipeadata. * valores constantes de agosto de 2010, deflacionando-se o salrio mnimo nominal pelo ndice nacional de Preos ao consumidor geral (InPc-geral/IBgE).
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Quanto aos direitos previdencirios, em 2004, 46,4% da populao ocupada era coberta pelo sistema previdencirio. Em 2009, esse contingente chegou a 53,5%, um crescimento de 7 pontos percentuais, atingindo 49,6 milhes de trabalhadores (Min. da Previdncia; PNAD, 2009). Medidas de incluso previdenciria e a formalizao do mercado de trabalho foram decisivas para o alargamento da cobertura previdenciria. Do lado dos programas assistenciais, o Bolsa Famlia cumpriu um papel de destaque no elevado resultado da poltica social. Trata-se de um programa de transferncia de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza, assegurando protees aos que se encontram em posio extremamente vulnervel. As condicionalidades deste programa reforam o acesso a direitos na rea de educao, sade e assistncia social. Ao final de 2005, o Bolsa Famlia atendia a 8,7 milhes de familias. Em 2010, esse nmero alcanou 12,7 milhes de famlias assistidas, o que significa um aumento de 4 milhes de famlias nesse intervalo de tempo (MDS, www.mds.gov.br). Diversos estudos apontam para a contribuio do Bolsa Famlia para a reduo da pobreza. O grfico 2 a seguir ilustra esse avano no combate pobreza, que reduziu sua incidncia de 27,3% da populao no ano de 1994 para 13,7% no ano de 2009.
grfico 2
Proporo da populao em situao de pobreza e extrema pobreza (%)
fonte: comunicado Ipea, n 63, outubro, 2010.
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Em 2009, apesar de ser um ano em que o pas se debatia para evitar os efeitos da crise mundial, ainda assim os direitos sociais foram reafirmados. O grfico 3, a seguir, demonstra a evoluo dos gastos com transferncias de assistncia e previdncia social e o acentuado crescimento no ano de 2009. Neste ano, a renda dos brasileiros continuou a melhorar e mais 1 milho de pessoas deixaram a faixa de pobreza (PNAD, 2009). A diferena que, desta vez, a crise afetou muito menos o Brasil. A rapidez da retomada deveu-se, entre outras coisas, ao papel estrutural assumido pelas polticas sociais na matriz do novo padro de crescimento.
grfico 3
Transferncias de assistncia e previdncia e subsdios (% do PIB)
fonte: contas nacionais. Elaborao, Ipea; dos santos, c.H.
BENEFCIOS SOCIAIS PARA COMBATER A CRISE
Logo no incio de 2009, quatro medidas importantes foram tomadas no sentido de conter os efeitos da crise por meio da expanso de benefcios sociais: 1) foi mantida a poltica nacional de elevao do valor real do salrio mnimo o que pode ter alcanado at 22 milhes de trabalhadores ativos, formais e informais, alm de 18 milhes de beneficirios da previdncia e assistncia; 2) foram concedidas parcelas extras do seguro-desemprego, conforme prerrogativa do Codefat cerca de 105 mil parcelas extras foram pagas em junho; 3) efetuaram-se ajustes com vista a permitir o ingresso de novos contingentes ao Programa Bolsa Famlia assumindo um novo teto de 12,9 milhes de famlias a serem atendidas - e reajustou-se o valor dos benefcios em 10%, superando ligeiramente a inflao acumulada desde o ltimo reajuste; 4) foi anunciada a implementao de uma nova poltica habitacional, o Minha Casa Minha Vida, que apontou nova prioridade para os investimentos pblicos, na direo da infra-estrutura social, em adio aos investimentos em andamento nas infra-estruturas logstica e energtica.
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A fora das polticas sociais como instrumento de reao crise est ligada existncia prvia de marcos institucionais, que foram construdos ao longo de muitos anos. Com a importante exceo das novidades na poltica habitacional, nenhuma outra medida implicou criao de programas novos que poderiam tardar a ter resultado de fato. No mbito das polticas sociais j havia variedade de programas que cobriam em maior ou menor grau distintos grupos da populao que seriam atingidos pela crise trabalhadores assalariados, desempregados e famlias pobres. No seria possvel tal interveno, caso o marco institucional das polticas sociais brasileiras no tivesse construdo registros administrativos confiveis e informatizados, tais como o Cadastro nico (Cadnico) e os sistemas do INSS e do MTE, com capilaridade suficiente para garantir o pagamento de forma segura at em reas remotas. Quando estourou a crise, a sociedade brasileira j havia cumprido e superado com antecedncia a meta de reduo da pobreza constante do primeiro Objetivo do Milnio proposto pela ONU. A meta inicial era de, at 2015, reduzir a pobreza metade do nvel de 1990. Em 2005, a meta foi voluntariamente ampliada: a reduo deveria atingir um quarto do nvel de 1990. E esse resultado foi alcanado em 2007 e superado em 2008. Por isso, a expanso das polticas sociais, em 2009, fez com que a contrao externa encontrasse uma economia domstica fortalecida por um amplo mercado de massa para fazer o contrapeso. Em 2000, o total do gasto com transferncias de assistncia e previdncia alcanava 13,4% do PIB. Em 2009, cresceu para 15,8% do PIB (Contas Nacionais/ IBGE). O impacto dessa poltica como estimuladora da demanda agregada e impulsionadora do emprego revelada nos nmeros do mercado de trabalho. De janeiro de 2009 a junho de 2010 foram criados 2,5 milhes de empregos formais (Min. da Previdncia, 2010). Apenas no primeiro semestre de 2010 foram criados 1,7 milho de empregos formais (dados do Caged) e, estima-se que at o trmino deste ano sejam 2,2 milhes de empregos, dado o vigoroso dinamismo da economia nacional. Se as previses estiverem corretas, ento a economia brasileira ter tido a capacidade de gerar 14 milhes de empregos formais no perodo de 2003 a 2010 (estimativas do Mins. da Fazenda, em setembro de 2010). O indicador da participao do rendimento do trabalho na renda nacional mede a distribuio funcional da renda e tido como um dos mais relevantes para avaliar o progresso no campo da desigualdade de renda em uma sociedade. Desde a dcada de 1960 houve uma trajetria de queda da participao do rendimento do trabalho na renda nacional. No binio 1999/2000, por exemplo, o peso do rendimento do trabalho representou apenas 40% da renda nacional, enquanto no binio 1959/60 era de 56,6%. Esta queda foi mais intensa durante a dcada de 1990, seguida dos anos de 1980. Em especial, as duas ltimas dcadas do sculo 20 foram as de menor ritmo de expanso econmica do sculo 20, ademais de serem acompanhadas de altas taxa de inflao e desajustes nas finanas pblicas.
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Na primeira dcada do sculo 21, contudo, o Brasil apresenta uma marcha distinta da verificada durante os ltimos 50 anos, combinando positivamente a reduo no grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda pessoal com a elevao da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional. No binio 2008/09, por exemplo, o peso do trabalho na renda nacional aumentou 9,5% em relao aos anos 1999/2000, pois passou de 40% para 43,6%, considerandose como rendimento do trabalho a renda dos ocupados mais as transferncias de renda (Ipea, Comunicado da Presidncia, n 47). Em sntese, o Brasil encontra-se num momento especial do contexto geral de enfrentamento da desigualdade de renda (pessoal e funcional), com movimento favorvel aos portadores de rendimentos do trabalho, sobretudo para aqueles com menor remunerao. Observa-se que, desde a estabilidade monetria, as menores remuneraes apresentam crescimento real. O evento da crise internacional terminou estimulando no Brasil a adoo de importantes medidas de defesa da produo e do emprego nacional, o que permitiu evitar a inflexo na trajetria de queda no grau de desigualdade na distribuio funcional e pessoal da renda. Tanto assim que o rendimento do trabalho continuou a recuperar a sua participao relativa na renda nacional, enquanto que o ndice de Gini seguiu a tendncia de queda, como mostra o grfico 4 a seguir.
grfico 4
Evoluo do coeficiente de gini no Brasil
fonte: comunicado Ipea, n 63, outubro, 2010.
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Quando se estuda a variao do rendimento mdio domiciliar per capita, por cada vigsimo da distribuio, verifica-se que, na dcada de 2000, praticamente todos os segmentos apresentaram crescimento real. A expanso dos menores rendimentos, entretanto, se mostrou muito mais rpida que os demais segmentos da populao, ao contrrio do que ocorreu nos anos 1990. Desde 2004, o pas atravessa um momento de taxas de crescimento econmico mais elevadas em que, embora os pilares da poltica macroeconmica ortodoxa no tenham sido totalmente alterados, a economia tem engendrado movimentos importantes. As polticas sociais tomaram a dianteira no novo regime de crescimento, conseguindo mais que compensar os efeitos desaceleradores das polticas monetria e cambial.
dESdOBRAMENTOS MACROECONMICOS
A contribuio das transferncias do governo s famlias em especial as assistenciais para a queda recente da pobreza e da desigualdade amplamente reconhecida, mas muito pouco se sabe sobre os desdobramentos macroeconmicos no nvel da produo, da renda e do emprego do gasto social. Quando uma famlia recebe um determinado valor em transferncias, boa parte dele empregada na compra de produtos e servios, o que faz com que os empresrios de determinados setores produtivos sintam-se estimulados a produzir mais e, portanto, a contratar mais trabalhadores que, por sua vez, tambm vo consumir mais produtos e servios e, assim, incentivar o aumento da produo; ou seja, o gasto do governo inicia um processo de fluxos de renda que tem efeitos multiplicadores sobre o PIB, a renda das famlias, o emprego e a desigualdade. A viso de que o gasto social um fardo para a sociedade e um fator desequilibrador das finanas pblicas foi fortemente contestada pela realidade, porque o desempenho da economia brasileira nos anos 2000 contradisse essa percepo. Apenas para se ter uma noo do que est em curso, mais apropriado citar um exemplo. O gasto social, em 2006, chegou a 21% do PIB. O suposto custo dessa poltica, entretanto, no foi exatamente esse. As polticas sociais proporcionaram um crescimento econmico mais forte, de 4% do PIB naquele ano, o que levou a maiores lucros para as empresas e mais emprego para os trabalhadores (um milho e 229 mil empregos formais, segundo dados do Caged/MTE). Maior lucro das empresas e maior emprego geraram maior arrecadao de impostos (houve crescimento real de 4,48% na receita federal em 2006). Para completar, a reduo do desemprego criou expectativas favorveis no mercado e sustentou os investimentos das empresas, que variam de acordo com a demanda agregada. Em 2006, a taxa de investimento subiu de 15,9% para 16,4% do PIB, iniciando uma trajetria ascendente a partir de ento. Os bancos, frente ao aumento do nvel de emprego, da renda e da demanda, aumentaram a oferta de crdito e, assim, as vendas no
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varejo cresceram. Ou seja, no houve um custo, mas um verdadeiro revigoramento econmico e social que vem de um estmulo inicial de expanso do gasto com a proteo social dos cidados brasileiros e que fez crescer o PIB e a renda. Estudos realizados pelo Ipea, utilizando a Matriz de Contabilidade Social do ano de 2006 e as informaes do Sistema de Contas Nacionais e da Matriz Insumo-Produto e pesquisas domiciliares, chegaram importante concluso da existncia de um multiplicador do PIB, decorrente de um aumento nas variveis exgenas da demanda agregada (investimento, exportaes e consumo do governo) de 1,57. Isso significa que, a cada R$100 investidos ou gastos pelo governo ou exportado, foram gerados R$ 157 de produto interno bruto.1
gASTO COM EdUCAO TEM O MAIOR EFEITO MULTIPLICAdOR SOBRE O PIB
O multiplicador de 1,57% um mutiplicador mdio que mede o impacto no PIB para todo tipo de gasto autnomo que ocorrer na economia. O estudo do Ipea apontado acima, entretanto, encontrou tambm o multiplicador especfico de cada tipo de gasto do governo com servios pblicos no PIB. No caso da educao, por exemplo, um gaso equivalente a 1% do PIB faz com que o prprio PIB cresa 1,85% e com que a renda das famlias aumente 1,67%. Um dos fenmenos mais relevantes dessa descoberta da pesquisa do Ipea o de que o gasto com educao o que tem o maior efeito entre todos os outros tipos de gasto sobre o crescimento do PIB e sobre a renda das famlias, principalmente pelo fato de ter menor contedo importado do que a sade em seus insumos intermedirios. Tanto a educao quanto a sade possuem multiplicadores bem superiores ao multiplicador mdio do gasto autnomo (1,57). Aquelas atividades econmicas que empregam muito capital (terra, mquinas, equipamentos, prdios) e poucos trabalhadores (ou que empregam muitos trabalhadores, mas pagam baixos salrios) e que, portanto, geram grande parcela de renda na forma de lucros para os seus proprietrios, possuem um multiplicador mais baixo. Em outros termos, as atividades que geram pouco emprego (ou pouca massa salarial) produzem reduzido efeito sobre o PIB e a renda das famlias. Isto ocorre porque a elevada parcela de lucro gerada nesses ramos de produo vai parar nas mos de famlias de renda alta, que consomem pouco, proporcionalmente renda (elevada) que possuem. exatamente o caso das exportaes de commodities. Por outro lado, as atividades de educao e sade pblicas empregam muitos trabalhadores.
1. sobre esse tema ver: IPEA Perspectivas do desenvolvimento. Efeitos econmicos dos gastos sociais no Brasil. Braslia, 2010.
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A concluso fundamental a de que o gasto social em servios, principalmente com educao, possui efeitos muito importantes: longe de ser apenas um fardo fiscal, esse tipo de gasto contribui positivamente para a dinmica de crescimento do PIB e da renda familiar. De acordo com os multiplicadores descobertos no referido estudo do Ipea, se o Brasil passasse a um patamar de gasto com educao de 3,8% para 5,5% do PIB mdia desse tipo de gasto em pases desenvolvidos o crescimento potencial decorrente deste aumento seria de 3,1% do PIB, isso sem contar os impactos futuros na qualificao, na produtividade e nos salrios dos trabalhadores. Uma outra informao valiosa do referido trabalho do Ipea diz respeito ao efeito do gasto do governo para transferir renda s famlias, na forma de aposentadorias, penses, bolsa-famlia, benefcios a idosos e deficientes. Tanto para o PIB quanto para a renda das famlias, o multiplicador aumenta na medida em que as transferncias so direcionadas para famlias com menor renda, que consomem integralmente ou quase integralmente tudo aquilo que recebem. Desta forma, o gasto de 1% do PIB a mais no Programa Bolsa Famlia gera um crescimento de 1,44% no prprio PIB e o impressionante acrscimo de 2,25% na renda total das famlias. O gasto de 1% a mais com o chamado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), destinado a idosos e deficientes de baixa renda, produz um aumento de 1,38% no PIB e de 2,20% na renda das famlias. Se forem agregados o PBF, o BPC e as aposentadorias do Regime Geral de Previdncia Social, uma elevao de 1% no gasto conjunto promover um crescimento do PIB de 1,25% e 2,11% da renda das famlias. Isso implica dizer duas coisas essenciais: primeiro, que em termos de efeito no crescimento do PIB e da renda familiar, as transferncias do sistema brasileiro de garantia de renda (excetuando-se o regime dos servidores pblicos) equivalem a um piso universal bsico; e, segundo, que as transferncias que tornam a distribuio de renda mais progressiva so exatamente as que produzem resultados macroeconmicos extremamente positivos. O citado trabalho do Ipea tambm chama a ateno para gastos do governo que geram menos benefcios econmicos do que seu custo, alm de aprofundar a desigualdade de renda. So eles: i) o pagamento de juros aos proprietrios de ttulos pblicos e; ii) o regime de previdncia dos funcionrios pblicos. O pagamento de 1% do PIB de juros, eleva o PIB em apenas 0,71% e a renda familiar (dos mais ricos a quem se destina) em 1,34%. No caso do regime dos servidores pblicos os multiplicadores so 0,88% e 1,86%, respectivamente. Cabe notar, portanto, o papel muito pouco dinmico desses gastos justamente por razo de seu papel concentrador de renda.
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Grande parte dos gastos com transferncia de renda aos mais necessitados da sociedade se converte em consumo e, por consequncia, em arrecadao de tributos para os cofres do governo. No caso dos juros, entretanto, constatou-se que uma parcela significativa mandada para fora do pas e outra se transforma em poupana (em no-consumo). Em outras palavras, parece haver poucas dvidas de que, de um lado, o gasto social um tipo de gasto que se autofinancia e dinamiza a produo e o emprego; de outro, o gasto com juros um gasto que, em parte, vai para o exterior e, o que fica no pas, tende a sair do circuito produtivo, contribuindo para desacelerar o ritmo da economia nacional. Dentre os tipos de gasto pblico, os servios (como educao e sade) tendem a ter maior efeito de crescimento sobre o PIB. Os gastos com transferncias (aposentadorias, penses, bolsa-famlia, benefcios a idosos e deficientes de baixa renda etc.) aumentam mais a renda familiar. A tabela 1 a seguir resume as idias expostas acima.
Tabela 1
Multiplicadores decorrentes de um choque de 1% do PIB de 2006
Tipo de impulso PIB Renda das famlias
Programa Bolsa famlia Benefcio de Prestao continuada Regime geral de Previdncia social Regimes Prprios de Previdncia social juros sobre a dvida pblica Transferncia universal bsica (hipottica) consumo final da administrao pblica Educao e sade Educao sade Exportaes de commodities 1,44 1,38 1,23 0,88 0,71 1,26 1,77 1,78 1,85 1,70 1,40
variao (%)
2,25 2,20 2,10 1,86 1,34 2,12 1,53 1,56 1,67 1,44 1,04
fonte: IPEA 2010 com informaes do scn 2006, Pnad 2006, Pof 2002-2003 e outros registros administrativos.
Uma questo muito frequentemente formulada com relao ao gasto pblico na rea social diz respeito capacidade que tem em reduzir a desigualdade. Estudo realizado por pesquisadores da DISOC/IPEA (op. cit., 2010), avaliou a progressividade do gasto social com educao e sade e chegou concluso de que seu efeito nitidamente progressivo, o que no surpreendeu, uma vez que so as famlias mais pobres as que mais utilizam esses servios pblicos. O estudo tambm atesta que um choque de 1% do PIB no gasto com sade enseja uma diminuio de 1,47% no ndice de Gini; no caso da educao, a queda um pouco menor, de 1,09%.
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CAPACIdAdE REdISTRIBUTIvA
O Programa Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) so, como era de se esperar, os programas com maior capacidade redistributiva: os efeitos do gastos equivalente a 1% do PIB nestes programas eleva substancialmente a renda das famlias mais pobres, principalmente no meio rural. No caso do Bolsa Famlia, por exemplo, a renda per capita das famlias rurais, cujo chefe no tem escolaridade, aumenta em mais de 10%, enquanto nas famlias urbanas sob as mesmas condies de escolaridade, aumenta em 4,8% . Outro exemplo: um gasto de 1% do PIB com BPC eleva a renda das famlias rurais cujo chefe no tem escolaridade, em 9,11% e nas famlias urbanas sob as mesmas condies, em 8,8%. O referido estudo conclui que um choque de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa Famlia provocam uma reduo de 2,33% e 2,15% no ndice de Gini, respectivamente. Entre as transferncias, o BPC e o PBF so claramente os que mais contribuem para a queda da desigualdade. Em sntese, a poltica social engendrou os primeiros sinais de uma circunstncia completamente nova para a economia brasileira a possibilidade de um novo padro de acumulao, que capaz de unir crescimento econmico e queda da desigualdade de renda. No passado, o pas cresceu apoiado na elevada concentrao da renda. Nos anos 2000 estamos vivenciando, simultaneamente, crescimento e eqidade. Os gastos com pagamento de juros, entretanto, alm de no contriburem para o crescimento, provocam um movimento oposto - aumentam a concentrao de renda, reduzindo o avano virtuoso que pode ser proporcionado pela poltica social, com o agravante de apresentar um enorme vazamento de renda para o exterior. Tem prevalecido, entretanto, o saldo positivo do gasto social que, alm de gerar bem-estar pela proviso de servios fundamentais e o combate extrema pobreza, tambm contribuiu de forma importante para a expanso da demanda agregada e para a elevao dos salrios.
cAPTulo 5
SUSTENTABILIdAdE AMBIENTAL CONvERgENTE
Nos ltimos anos a sociedade brasileira tem experimentado uma acelerao nas taxas de crescimento econmico. Ao mesmo tempo, tem visto crescer a preocupao com a sustentabilidade do processo. Isso representa uma novidade. Num mundo marcado pela escassez, caberia ao ser humano maximizar os seus processos produtivos, lanando mo dos recursos naturais disposio, combinando-os de acordo com a tcnica para obter os produtos necessrios. As restries seriam de ordem material ou financeira, imaginando-se o meio ambiente como um elemento neutro. Com o aumento expressivo da populao, a elevao dos padres de consumo e a criao de novas necessidades, a exausto dos recursos naturais e as evidentes devastaes e perturbaes dos ecossistemas foram se alastrando e outros sintomas de desequilbrio vo tornando cada vez mais evidente que os limites atingidos na explorao colocam em xeque a possibilidade de estender-se esse padro de desenvolvimento econmico no tempo e no espao. So dignas de nota no caso brasileiro as excelentes condies naturais do pas face ao tamanho da populao, ao estgio de desenvolvimento e a insero internacional. Atravs de relevantes pesquisas desenvolvidas nos ltimos anos, j se dispe de uma quantidade de indicadores de sustentabilidade ambiental bastante alentada, e em expanso, o que aumenta as chances de monitoramento e ao. Algumas legislaes importantes foram aprovadas, ou esto em vias de s-lo. Por fim, no cenrio internacional, a posio brasileira no tema vem ganhando em qualidade e importncia. De uma situao inicial marcada por forte receio de limitaes ao crescimento, quando surgiram os primeiros debates internacionais, ainda nos anos 1970, chegou-se a uma situao, na mais recente Conferncia sobre o Clima, na qual, apesar do impasse geral, o Brasil se destacou por uma atuao positiva. Propusemos metas voluntrias de reduo de emisses projetadas.
dEvASTAO dOS ECOSSISTEMAS
Apesar do desflorestamento ter avanado at poucos anos, o monitoramento dos biomas tambm progrediu muito. Os resultados concretos de uma nova concepo de preservao ambiental podem ser vislumbrados no grfico 5 abaixo.
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gRfIco 5
rea desmatada na Amaznia legal brasileira (km2), no perodo 1988 a 2009.
* mdia entre 1977 e 1988; ** mdia entre 1993 e 1994 *** Taxa Estimada fonte: InPE (2009).
Como se pode verificar, houve um pico de devastao em 2004, da ordem de 29 mil km2 . A mdia caiu para cerca de 7 mil. km2 em 2009. A tendncia de queda continua para os anos seguintes. O perodo coincide com a ao do Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm), lanado em 2004, que tem como linhas mestras o ordenamento fundirio e territorial, o monitoramento e controle ambiental e o fomento a atividades produtivas sustentveis. O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) tem implementado outros sistemas de monitoramento da cobertura florestal da Amaznia, como Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real (DETER), em 2004, e o Sistema de Mapeamento da Degradao Florestal (DEGRAD), em 2009 (INPE, 2009). Assim, alm dos dados quantitativos, tambm informaes qualitativas tm sido coletadas em abundncia. Os modelos de gesto de Florestas Pblicas foram introduzidos recentemente no ordenamento jurdico brasileiro por intermdio da Lei 11.284, de 2 de maro de 2006, e compreendem as iniciativas de criao de unidades de conservao, a destinao de florestas s populaes locais e sua gesto por intermdio de contratos de concesso florestal. O objetivo maior da gesto garantir a permanncia das reas florestais sob domnio do Estado, impedindo sua converso para usos alternativos do solo e dando destinao aos recursos florestais, como reservas ou sob gesto.
Sustentabilidade ambiental convergente
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A Gesto das reas protegidas tem progredido, incluindo-se nessas, as Unidades de Conservao e as Terras Indgenas, seguindo os esforos de conservao e proteo ambiental do governo brasileiro e dos estaduais, notadamente no que se refere a sua integridade, envolvimento com a comunidade e entorno e estratgias para sua sustentabilidade econmica e de suas populaes. Tambm no bojo dessas iniciativas, o Plano Amaznia Sustentvel (PAS) compreende um conjunto de objetivos e diretrizes estratgicas, elaborado a partir de um diagnstico atualizado da Amaznia contempornea e de seus desafios. As diretrizes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira, conforme proposto no Plano, esto agrupadas em 4 eixos temticos: 1) Ordenamento territorial e gesto ambiental; 2) Produo sustentvel com inovao e competitividade; 3) Infraestrutura para o desenvolvimento; e 4) Incluso social e cidadania Assim, o desafio histrico de integrao no-destrutiva da Amaznia economia nacional parece ter dado alguns passos nos ltimos anos. Os demais biomas contam ainda com monitoramento e polticas menos consolidadas, mas as informaes comeam a se avolumar. Ante o sucesso do monitoramento da Amaznia por dados de satlites e conhecendo a relevncia dos demais biomas brasileiros, que representam, aproximadamente, metade do territrio nacional, a Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente - SBF/MMA vem promovendo o seu monitoramento (PMDBBS, Projeto de Monitoramento do Desmatamento dos Biomas Brasileiros). O PMDBBS tem como objetivo dotar o governo federal de capacidade para o monitoramento da cobertura florestal dos biomas supracitados. O monitoramento do desmatamento permite maior eficincia das polticas pblicas voltadas conservao e uso sustentvel destes biomas e de fiscalizao e controle da aplicao da legislao ambiental pertinente.
MATRIz ENERgTICA E MEIO AMBIENTE
A matriz energtica brasileira destaca-se pela alta participao de fontes renovveis de energia, que ao no disponibilizar carbono excludo do ciclo na atmosfera ao longo das eras, muito menos impactante no sentido de agravar o efeito estufa.
FONTES RENOvvEIS
As energias de origem renovvel oscilam entre 40% e 60 % da oferta interna de energia nos ltimos 40 anos. Mais animador, esse nmero, aps atingir um mnimo no incio dos anos 2000, experimentou um incremento recente.
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Em todo esse intervalo a matriz energtica brasileira apresentou um carter de renovabilidade destacadamente superior ao cenrio mundial. A matriz mundial composta, em sua grande maioria, por fontes de origem fssil: petrleo, carvo mineral e gs natural. Em mdia, 81% das fontes energticas mundiais so oriundas de tais fontes. No Brasil, este percentual cai a 53%. um perfil, sem dvida muito favorvel, no s ambientalmente como tambm em termos de independncia em relao s inportaes . No caso brasileiro, o aumento da participao de fontes renovveis se deu devido elevao da participao dos derivados de cana, notadamente o etanol e os chamados biocombustveis. Sobretudo a tecnologia dos automveis flex aliada ao aumento dos preos internacionais do petrleo possibilitou a retomada da expanso dessa fonte no Brasil, estagnada que vinha desde o final dos anos 1980
ELETRICIdAdE
Do ponto de vista especfico da produo de energia eltrica, o que diferencia favoravelmente o perfil brasileiro a alta participao, aproximadamente dois teros do total, da gerao de origem hidreltrica, como se observa na tabela 2 baixo.
TABElA 2
Participao dos diferentes recursos energticos na gerao de energia eltrica
(Potncia em mW) Em operao Tipos usinas Hidreltricas2 Trmicas combustveis fsseis Biomassa outros3 Termonucleares Elicas Total
nmero de usinas 852 1.341 948 368 25 02 45 2.240 Potncia (%) 79.182,3 (72,5) 27.262,0 (25,0) 19.302,0 (17,7) 6.989,6 (6,4) 970,4 (0,9) 2.007,0 (1,8) 794,3 (0,7) 109.245,6 (100)
Em construo1
nmero de usinas 311 216 122 81 13 01 41 569 Potncia (%) 15.336,7 (40,8) 18.820,5 (50,0) 14.599,7 (38,8) 3.654,4 (9,7) 566,4 (1,5) 1.350,0 (3,6) 2.096,3 (5,6) 37.603,5 (100,0)
Total parcial
Potncia (%) 94.519,0 (64,4) 46.082,5 (31,4) 33.901,7 (23,1) 10.644,0 (7,2) 1.536,8 (1,0) 3.357,0 (2,3) 2.890,6 (2,0) 146.849,1 (100)
fonte: BIg-Aneel, atualizado at 16 de junho de 2010. Elaborao IPEA. notas: 1 Includos os empreendimentos licitados e autorizados que ainda no iniciaram a construo.
2 Incluindo as pequenas centrais hidroeltricas (PcHs) e as mini-micros hidreltricas (at 1 mW). Tambm esto contabilizadas as grandes usinas hidreltricas de Energia (uHEs) como: Estreito (To) e (mA) (1.087 mW), santo Antnio (Ro) (3.150 mW), jirau (Ro) (3.300 mW) e santa Isabel (To) e (PA) (1.087 mW), no sendo includa a uHE de Belo monte (PA). 3 gs de processo, efluente gasoso, gs siderrgico, leo ultraviscoso, gs de refinaria e enxofre.
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O grosso do esforo para a manuteno do perfil renovvel da matriz brasileira vir da expanso do potencial hidreltrico, ao menos no mdio prazo. O Programa de Acelerao do Crescimento, em suas duas edies, reserva recursos vultosos para uma retomada vigorosa da expanso do parque hidreltrico nacional. De especial relevncia e sensibilidade ambiental o inventrio do potencial da bacia amaznica e instalao de dezenas de usinas, sobretudo nos rios Madeira, Xingu e Teles Pires, mas disseminada por todo o bioma. importante o papel a ser desempenhado pelo processo de licenciamento ambiental, para que se equilibrem os objetivos de gerao de uma energia necessria e menos impactante com a interveno mnima dos ecossistemas locais. Como pontos a favor do empreendimento, que precisam ser discutidos caso a caso, esto o grande avano tcnico que reduziu nos ltimos quarenta anos as reas necessrias dos reservatrios, o reconhecimento das vantagens desse tipo de energia em termos de equilbrio global, a experincia adquirida com licenciamento ambiental e a participao maior da populao regional, inclusive as indgenas. Como vai funcionar na prtica ainda uma questo a se apurar, dado o ineditismo das condies concretas dos empreendimentos.
ENERgIA ELICA
A energia elica ainda representa apenas 2% da gerao energia eltrica nacional. Est acontecendo uma corrida mundial a essa fonte, que se expande a taxas elevadssimas. Nos Estados Unidos, China, Alemanha e Espanha, entre outros pases, vm ganhando espao ano a ano. No Brasil, dadas as suas condies naturais, nada impede que se eleve significativamente a sua contribuio. O potencial brasileiro pende para aproveitamento da gua e dos biocombustveis, mas h espao grande para a energia elica, muito maior do que o que desempenha atualmente. Um desafio que pode se apresentar para que o carter saudvel da matriz energtica brasileira se preserve e mesmo se amplie representado pela recente descoberta de vastas reservas de petrleo. Dada a forte expanso do consumo energtico que se imagina com o crescimento econmico acelerado para os prximos anos, cabe agilidade da viabilizao das fontes renovveis em tempo hbil um papel importante para que o equilbrio seja preservado. mais um incentivo para que se persevere numa linha de dilogo e integrao entre as ticas econmica, ambiental e social, sem perda de tempo.
MUdANAS CLIMTICAS
Os pontos at aqui explorados convergem para um objetivo que tem catalisado, talvez excessivamente, as preocupaes de sustentabilidade nos ltimos tempos, a questo das mudanas climticas muito aceleradas, com aquecimento global e aumento do nmero de eventos extremos, com consequncias potencialmente
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deletrias para o ser humano. Na poca do Rio-92, trs convenes foram firmadas, a da Biodiversidade, a da Desertificao e a das Mudanas Climticas. Esta ltima, sem dvida, ganhou um protagonismo incontrastvel, por enquanto. Do ponto de vista brasileiro as aes de mitigao ligam-se fundamentalmente ao combate devastao e preservao de uma matriz energtica o menos carbonizada possvel. O pas avanou significativamente com a aprovao da lei 12.187/09, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, que estipula como diretrizes os compromissos assumidos pelo Brasil internacionalmente; as aes de mitigao em consonncia com o desenvolvimento sustentvel de forma mensurvel e verificvel; medidas de adaptao a efeitos adversos focados nos setores ambiental, social e economicamente vulnerveis; a integrao de esforos dos diferentes nveis de governo; o incentivo inovao tecnolgica , informao, educao, conscientizao e capacitao na rea. A legislao tambm aponta metas voluntrias para a evoluo das emisses. Prope voluntariamente uma reduo entre 36,1% e 38,9% nas emisses projetadas at 2020. uma diretriz que estimula sem dvida, o prprio avano da quantificao das emisses nacionais para o seu controle. Os inventrios nacionais de emisses e remoes antrpicas de gases de efeito-estufa so novidades positivas dos ltimos tempos, necessitando novas edies, com aperfeioamentos.
gUA, RESdUOS SLIdOS E EMPREgOS vERdES
A valorizao econmica dos recursos e servios ambientais caminho importante para a utilizao racional do patrimnio natural brasileiro. Um campo que merece destaque pelo potencial e pelos desdobramentos recentes o da valorizao e cobrana pelo uso da gua. A lei 9.433/97, a lei das guas instituiu uma srie de mecanismos como a cobrana pelo uso da gua e o mecanismo dos comits de bacia para a racionalizao do aproveitamento desse precioso recurso natural. A Agncia Nacional de guas tem realizado bom trabalho na sempre espinhosa tarefa de transformar uma legislao em realidade concreta, em especial quando traz alteraes no regime econmico cristalizadas pela prtica. Assim, alm dos comits de bacia instalados e em operao por todo o pas, j se conseguiu o efetivo incio da cobrana pela gua nas bacias do Paraba do Sul(2003), Piracicaba, Jundia e Capivari (2006) e do Rio So Francisco (2010). Longa batalha dos gestores da gua no Brasil comea, assim, a dar frutos. A questo dos resduos slidos outra que por fim consolidou seu marco legal, aps mais de vinte anos de tramitao. A lei 12.305/2010 institucionaliza a poltica nacional para o setor, com estmulo coleta seletiva, reciclagem e reduo do volume de lixo. O princpio da logstica reversa responsabiliza as
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empresas pelo destino a ser dado aps o consumo produo. Integra tambm os municpios na gesto dos resduos slidos, atravs da previso de planos para tanto. Da regulamentao e implantao desses princpios depende o enquadramento dessa importante dimenso de saneamento ambiental. Os benefcios econmicos e ambientais da reciclagem, no caso de todo resduo reciclvel ser encaminhado adequadamente, foram estimados recentemente em R$ 8 bilhes ao ano. O mesmo estudo explora formas de estruturar uma poltica que estimule a atividade de reciclagem dos resduos urbanos, contribuindo para o saneamento das cidades brasileiras com incluso social, visto que o modelo proposto o da operao de cooperativas formalizadas de catadores. Esse tipo de pesquisa outra vertente aberta explorao no caminho da sustentabilidade ambiental, conferindo valor econmico quilo que hoje no tem, de forma a atrair o interesse dos agentes econmicos e mostrar, em suma, que o discurso ambiental tambm implica num flanco potencial de gerao de riqueza, e de forma mais imediata, de empregos. A questo dos empregos particularmente sensvel. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) incorporou essa preocupao com a sustentabilidade ambiental dentro de um contexto inextrincvel da valorizao do trabalhador, criando o conceito de empregos verdes. Inseridos num contexto de incentivo reduo dos impactos ambientais e, em especial, reduo das emisses de gases de efeito estufa, os empregos verdes so definidos como postos de trabalho nos setores da agricultura, indstria, construo civil, instalao e manuteno, bem como em atividades cientficas, tcnicas, administrativas e de servios que contribuem substancialmente para a preservao ou restaurao da qualidade ambiental. Especfica, mas no exclusivamente, eles incluem empregos que ajudam a proteger e restaurar ecossistemas e a biodiversidade; reduzem o consumo de energia, materiais e gua por meio de estratgias de preveno altamente eficazes; descarbonizam a economia; e minimizam ou evitam por completo a gerao de todas as formas de resduos e poluio. (Muouah, 2009) Esses empregos devem ainda representar salrios adequados, condies seguras de trabalho e direitos trabalhistas, inclusive o direito de se organizar em sindicatos.
dIMENSO dAS dIFICULdAdES E dESAFIOS
No obstante a crescente criao de indicadores, longo ainda o caminho para o desenvolvimento econmico se d de forma harmnica com as possibilidades naturais. No so problemas especificamente brasileiros, mas da prpria maneira de se encarar os problemas socioeconmicos vigentes.
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O carter global de muitas das iniciativas tambm colocam um desafio de proposies histricas na busca da sustentabilidade para o desenvolvimento econmico. O caso da mudana climtica caracterstico. Nitidamente os esforos necessitam ser concatenados entre todos os pases para que haja efetividade. Individualmente, talvez nenhuma nao seja grande o suficiente para que no haja a tentao do free-rider, ou seja, agir de forma livre de restries e beneficiarse do engajamento de todos os demais. Por outro lado, agindo individual e virtuosamente ningum pode assegurar uma proteo efetiva. O Brasil pode comportar-se de modo exemplar em relao Floresta Amaznica, por exemplo, e mesmo assim v-la transformar-se em algo degradado por mudanas globais rpidas, humanamente induzidas, se no for seguido pelos demais parceiros. No so poucos os desafios que se apresentam no caminho do desenvolvimento brasileiro, na medida em que se persiga um processo sustentado para alm do mero crescimento econmico, conjugando tambm a dimenso ambiental do processo, imprescindvel para que o resultado seja socialmente desejvel. A preservao dos ecossistemas passa pela melhoria das condies de vida da populao, ampliao da rede de saneamento bsico, abastecimento de gua em melhor quantidade e qualidade com proteo dos corpos hdricos. Significa tambm se fazer um planejamento ambiental com nfase na remoo de moradias em reas de risco e recomposio da vegetao em reas urbanas de preservao permanente. O cidado que vive em boas condies o principal aliado de quem pensa uma sociedade ambientalmente equilibrada. Isso vale, em especial, para reas vulnerveis, como o semi-rido nordestino. Ali, o combate a desertificao e polticas que enfatizem o acesso gua como a multiplicao de cisternas so estratgicas, ao mesmo tempo que se desenvolvam fontes alternativas de energia e uma produo agrcola em modelos adaptados regio. Adaptao palavra-chave para uma postura mais respeitosa do ser humano em relao ao entorno natural. Malgrado o que vem sendo feito, evidente que o momento ainda apresenta muitas questes em aberto. Caber a ao pblica gerenciar os interesses divergentes dos diversos setores econmico-sociais para que o objetivo de conservao das condies ambientais se preserve na pauta de prioridades nacionais. O desenvolvimento um processo complexo que, nos dias que correm, passa pela valorizao da democracia e seus mecanismos de participao, de incluso e resgate da dvida social. A varivel ambiental se insere nessa equao, demandando resoluo simultnea.
cAPTulo 6
RECONFIgURAO dAS ATIvIdAdES ECONMICAS
A acelerao recente do crescimento econmico brasileiro torna urgente a tarefa de dar resposta a vrios desafios. Estes no se esgotam na constatao de que a baixa escolaridade do trabalhador brasileiro um empecilho para o crescimento da produtividade, como tambm nos demais pases em desenvolvimento, como ndia e China. Independentemente do seu efeito econmico, o investimento em educao um direito do cidado e, portanto, gastos com educao e melhoria na sua qualidade devem sempre ser prioritrios em qualquer governo democrtico. Mas no se deve sombrear o fato de que investimentos em educao s mostram resultados no longo prazo e, assim, no so suficientes para solucionar o problema imediato de aumento da produtividade e do investimento na economia ao longo da prxima dcada. O ideal que uma poltica de investimentos e melhoria em educao no substitua, mas sim complemente, o esforo imediato da busca de uma maior taxa de investimento e crescimento da produtividade da economia. Mas h outros desafios, muito claros e urgentes. O primeiro resulta do fato de o Brasil ser um pas de elevada desigualdade no apenas de renda, mas tambm na qualidade das suas empresas (indstria e servios) e dos seus produtores agrcolas. As polticas pblicas de disseminao de tecnologias que existem so ainda frgeis e tmidas. Uma poltica mais ativa na disseminao de tecnologias seria, assim, uma das formas de aumentar a produtividade da economia no curto e mdio prazos. O segundo consiste no fato de que h uma clara tendncia concentrao da indstria em poucos setores econmicos voltados ao atendimento da demanda global crescente por produtos agrcolas e commodities. E tambm para o desenvolvimento da cadeia de petrleo e gs decorrente da descoberta e explorao do pr-sal. incerto se a demanda interna ser suficiente para contrabalanar essa tendncia natural concentrao do investimento, como mostram os dados de consultas de emprstimos do BNDES. Ser preciso ateno a esses movimentos setoriais que ocorrero na indstria brasileira ao longo dos prximos anos para identificar quais tipos de poltica poderiam contrabalanar uma concentrao excessiva em poucos setores. O terceiro desafio deve ser enfrentado no setor de servios, ainda tratado como de menor importncia. Mas justamente neste setor que o termo custo
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Brasil faz algum sentido. A economia brasileira est transitando para uma agenda mais intervencionista no campo do investimento pblico e, mais do que o investimento privado, o grande desafio do futuro para o aumento da formao bruta de capital fixo o investimento pblico. O quarto desafio consiste em como fortalecer o mercado interno de forma acapacit-lo ainda mais para serfonte de inovao e de criao de novas vantagens comparativas. O crescimento dos mercados em economias emergentes levou ao que alguns especialistas denominam de inovao reversa. Ao contrrio do padro de inovao tradicional no qual os produtos desenvolvidos em pases de alta renda eram simplificados e transferidos para economias em desenvolvimento, o crescimento dos pases aglutinados no acrnimo BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) est modificando o caminho traado por esse padro de inovao. Agora, numa inverso da rota tradicional, os produtos surgem em mercados emergentes e s depois so transferidos para pases desenvolvidos. A importncia do mercado interno como fonte de inovao radical e no apenas comode demanda um temarelevante a ser estudado e compreendido.
NOvO CICLO FAvORECE ENFRENTAMENTO
O Brasil vem crescendo a taxas acima de 4% ao ano e a continuidade desse dinamismo pode facilitar o enfrentamento dos desafios com vistas ao aumento da produtividade, do investimento e da disseminao de tecnologias. claro que a soluo para os problemas setoriais no ocorrero de forma automtica, sendo necessrias polticas ativas por parte do Estado, bem como um maior esforo de avaliao e debate com a sociedade para que se chegue a um consenso sobre quais polticas devem ser priorizadas. Para se compreender melhor os desafios frente ser preciso, antes, entender o alcance do novo ciclo de crescimento. Em 2003, a indstria, a agricultura e os servios representavam, respectivamente, 27,8%, 7,4%e 64,8% do Produto Internos Bruto (PIB). Neste sculo XXI a economia brasileira vem passando por um novo ciclo favorvel ao crescimento que se intensificou a partir de 2004, quando o PIB cresceu 5,7%. No perodo 2008-2009 o pas foi atingido pela crise econmico-financeira internacional, mas seu desempenho no foi to ruim. A crise atingiu basicamente a indstria, em particular aquela sediada no Estado de So Paulo. Graas pronta mobilizao de diversas modalidades de intervenes e de polticas pblicas visando a fortalecer o mercado interno, incluindo-se medidas de ampliao do crdito pblico como tambm vrias aes para elevar o consumo, em especial das camadas de baixa renda, o comportamento da economia no desabou. Ficou prximo de zero em 2009. Mas a participao de cada setor no PIB mudou expressivamente. Enquanto a presena da indstria
Reconfigurao das atividades econmicas
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diminuiu, cresceram as participaes da agricultura e dos servios. De acordo com dados do IBGE,a fatia da indstria recuou de 27,3% em 2008 para 25,4% em 2009, enquanto ados servios avanou de 66,7% para 68,5% e a da agricultura evoluiu de 5,9% para 6,1%. Em 2010, por sua vez, h fortes evidencias de que o pais pode reentrar na rota do desenvolvimento sustentvel, mas ainda h fortes desafios a serem enfrentados. Dentre os novos desafios encontra-se a nova configurao geo-econmica internacional, onde o plo mais dinmico se localiza no leste asitico, fortemente integrado do ponto de vista produtivo, e tendo a China como o centro de gravidade. Essa nova conjuntura mundial exige uma atuao at mais ativa do Estado na promoo de setores da indstria para contrabalanar os efeitos que o padro de crescimento da economia mundial tem sobre a indstria brasileira. Alm disso, a indstria ainda caracterizada por elevada heterogeneidade intra e intersetorial e parece exibir tendncia concentrao do investimento em poucos setores. Essas caractersticas ficaro melhor explicitadas a seguir.
dINAMISMO E hETEROgENEIdAdE NA INdSTRIA
Desde o inicio do sculo, a economia atravessa uma nova fase favorvel ao crescimento, a qual tomou maior flego a partir de 2004. No entanto, h dois momentos distintos do crescimento. O avano do PIB no perodo de 2000 a 2003 no foi acompanhado pelo crescimento da taxa de investimento (ou formao bruta de capital fixo - FBKF), mostrando o tpico padro de oscilao das taxas de crescimento que havia caracterizado a economia brasileira desde a dcada de 1980. Um padro de crescimento que ficou caracterizado pelo termo stop-and-go ou pelo termo coloquial de voo de galinha. Esse padro, no entanto, muda a partir de 2006, quando a FBKF passa a crescer a taxas superiores ao dobro da expanso do PIB, o que sinalizava a instalao de um padro de crescimento sustentvel j que a elevao da capacidade produtiva ocorre em ritmo maior que o aumento da produo. Assim, a comparao do crescimento da taxa de investimento com o do PIB parece indicar que o Brasil entrou na rota do crescimento sustentvel a partir de 2006. O padro de crescimento do Brasil a partir de 2003 pode ser explicado tanto por um mercado interno mais dinmico quanto por uma conjuntura externa favorvel ao padro de insero dos pases latinoamericanos na economia mundial. Em relao ao mercado interno, um dos fatores que explica parte desse crescimento a poltica de transferncia de renda aliada poltica de valorizao do salario mnimo. De 2000 a 2009, o salrio mnimo real no Brasil cresceu 87%, um salto que decorreu de uma poltica explicita de governo e que teve impacto positivo tanto no mercado de trabalho como tambm nas transferncias sociais, cujos valores tm como referncia essa medida.
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Alm da ampliao do mercado interno, o perodo que tem incio em 2003 caracteriza-se por forte demanda do resto do mundo por produtos em que a Amrica Latina e Brasil possuem vantagens comparativas: produtos da cadeia agropecuria, indstria extrativa, siderurgia, cadeia de petrleo e gs. fato j conhecido que o aumento do preo das commodities, puxado pelo crescimento de pases como ndia e China, ampliou a demanda e o preo de produtos da nossa pauta de exportao, contribuindo para o crescimento dasvendas externas brasileiras. Tanto que a participao delas nas exportaes mundiais subiu de 0,96%, em 2002, para 1,26% em 2008. Apesar do crescimento do PIB ser muito inferior quele do perodo conhecido como milagre econmico, quando o Brasil crescia a taxas mdia de 11% ao ano, a expanso recente tem uma caracterstica tpica de uma economia democrtica: ocorre com maior distribuio de renda e queda da desigualdade. Ou seja, alm da retomada do crescimento, esse novo padro passa a se dar com maior distribuio de renda. A trajetria de crescimento sustentvel iniciada em 2006 foi parcialmente interrompida por um fator inesperado: a crise econmica e financeira dos pases desenvolvidos que se espalha pelo mundo no segundo semestre de 2008. Em questo de meses, a economia brasileira muda sua trajetria de crescimento e os indicadores como a FBKF e exportaes mostram forte desacelerao e crescimento negativo. De um avano anual mdio de 14% de 2006 a 2008, a FBKF se reduz em 17,51%, em 2009, o que sinalizava a possibilidade de uma grande recesso no Brasil. A recesso que poderia ocorrer no Brasil em 2009 devido crise do crdito nos pases desenvolvidos no aconteceu graas poltica adotada pelo governo brasileiro para combater os efeitos dessa crise. Apesar da crise ter sido a mais sria desde a dcada de 30, o consumo real das famlias no Brasil, em 2009, cresceu quase 4%, contribuindo para arrefecer o efeito da queda da taxa de investimento na demanda agregada. O crescimento do PIB no Brasil, em 2009, foi prximo de zero e, em 2010, o PIB deve crescer entre 7% e 8%. O que explicaria essa rpida recuperao e a volta da economia para a trajetria de crescimento sustentvel? A retomada explicada, principalmente, por dois fatores: a expanso dos programas sociais que antecede a crise aliada poltica de valorizao do salrio mnimo; e a forte atuao dos bancos pblicos no Brasil que mais do que compensaram a retrao do crdito privado.
TURBULNCIA NA ECONOMIA gLOBAL
No final de 2008 o mercado financeiro comeou a cortar suas linhas de crditos e as medidas adotadas pelo Banco Central para expandir a liquidez no foram suficientes para a retomada do crdito. O governo decidiu, ento, emprestar
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R$ 100 bilhes para o BNDES e implementar o Programa de Sustentao do Investimento (PSI), alm de fortalecer a atuao da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Banco do Brasil (BB) nas operaes de varejo. A participao da CEF no mercado de crdito do pas subiu de 6,52% em 2008 para 8,9% em 2009. A expanso do crdito do Banco do Brasil foi, em 2009,superior a 40% comparativamentea 2008. A fatia do mercado de crdito detida pelo BB subiu a inditos 20,4%, bem acima do padro histrico de 16% a 17%.Por fim, o crdito desembolsado pelo BNDES aumentou em 49%, em 2009, alcanando R$ 137 bilhes. A soma do crdito de todos os bancos federais passou de 12,8% do PIB em setembro de 2008 para 18,6% do PIB em 2009, passando a ter participao maior do que os bancos privados nacionais na concesso de crdito. Dada a rpida recuperao pela qual passou a economia brasileira e a possvel retomada do crescimento no investimento como vinha ocorrendo no perodo anterior crise, pode-se afirmar que as condies externas e domsticas para o crescimento do Brasil voltaram ao padro positivo observado antes do incio da crise? No caso do mercado domstico, as condies de crescimento continuam positivas. Mas houve uma mudana no padro de crescimento da economia mundial, cuja expanso passou a ser puxada muito mais pelos pases em desenvolvimento do que pelos desenvolvidos. Esse padro, se por um lado contribuiu para o crescimento das exportaes de commodities brasileiras, por outro aumentou a concorrncia das nossas exportaes de produtos manufaturados que passaram a competir em mercados de pases desenvolvidos que apresentam uma demanda decrescente. De janeiro a junho de 2008, no perodo imediatamente anterior ao agravamento da crise financeira, os dois maiores compradores de produtos brasileiros eram os Estados Unidos e Argentina. Esses dois pases compraram US$ 21 bilhes do Brasil no primeiro semestre de 2008. Depois da crise, a China passou a ser o maior comprador de produtos brasileiros. No primeiro semestre de 2010, a China comprou US$ 13,5 bilhes do Brasil e tornou-se nosso maior parceiro comercial. O problema dessa mudana da pauta de exportao que o comrcio com a China mais concentrado em commodities e em um nmero pequeno de produtos. Enquanto os produtos manufaturados respondiam por 48,5% da pauta de exportao do Brasil, no primeiro semestre de 2008, essa participao passou para 40,5% no primeiro semestre de 2010, refletindo a crescimento do nosso comrcio com a China. Adicionalmente, com a reduo do crescimento dos pases desenvolvidos, as exportaes da China para Amrica Latina aumentaram, concorrendo diretamente com as exportaes brasileiras nesse mercado. Por fim, a guerra cambial no perodo ps-crise outro fator que agrava a competitividade da economia brasileira e prejudica a exportao de produtos manufaturados.
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Esse novo padro do comrcio mundial ps-crise mais adverso para o crescimento da economia brasileira pelo efeito que pode vir a ter na participao da indstria no PIB. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a participao da indstria de transformao na economia nacional passou de 19,2%, em 2004, para 15,5% em 2009. Com essa reduo, o ndice voltou a ser o mesmo de 1947, quando o pas ainda era praticamente agrcola e no tinha montadoras de automveis. Essa perda ocorreu porque o crescimento da indstria nesse perodo foi de 17%, ante 26% do PIB. De fato, a indstria cresceu, mas outros setores econmicos (tercirio e agropecurio, por exemplo), aumentaram ainda mais sua participao na economia. Alm do desafio de aumentar a taxa de investimento, a indstria brasileira precisa ainda solucionar dois problemas estruturais. O primeiro deve-se a crescente perda da participao da indstria no PIB e, o segundo, ao fato que o Brasil ficou margem das mudanas radicais nos paradigmas tecnoeconmicos (microeletrnica e tecnologias de informao e comunicao - TICs) e da expanso do comrcio internacional ocorrida nos anos 1980. O efeito do atraso do Brasil no investimento dos setores ligados microeletrnica e TICs foi a perda de competitividade industrial do pas, desarticulao das cadeias produtivas internas e a impossibilidade de ampliar a indstria local de forma competitiva e com maior insero internacional. Deve-se reconhecer que houve um incio de ajuste de vrias empresas em meados dos anos 1990, muito embora este processo no tenha sido completado at o incio deste decnio e, alm disso, no houve uma poltica de incentivo inovao forte e robusta at quase meados da presente dcada que pudesse compensar o atraso histrico do Brasil no investimento nesses setores modernos.
RECUPERANdO ATRASO hISTRICO
No h indcios de que o pas est tendo sucesso de recuperar o atraso histrico representado pelo baixo investimento na rea de TICs e outras de alta tecnologia, mesmo que em nichos selecionados. Vale recordar as conhecidas excees dos casos vinculados aeronutica/Embraer, aos produtos agrcolas desenvolvidos com a ajuda da Embrapa e as tecnologias desenvolvidas pela Petrobrs na rea do Pr-sal . Em entanto, em termos de mdio prazo houve mudanas na composio do investimento, cuja taxa cresceu no perodo de 1996 a 2007. De acordo com pesquisas do IBGE para o perodo de 1996 a 2007, o crescimento do investimento concentrouse em quatro sub-setores da indstria: (i) extrao de minerais metlicos, (ii) fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool; (iii) metalurgia bsica, e (iv) fabricao de outros equipamentos de transporte.
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Nesse perodo, a proporo desses quatro setores no investimento total da indstria passou de 17,4% para 49,6% e a participao desses mesmos quatro setores no valor da transformao da indstria (VTI) passou de 14% para 29,8%. Esses dados parecem revelar uma certa commoditizao da indstria brasileira. No entanto, a intensidade desse movimento deve ser relativizado, uma vez que certa parte do crescimento da importncia dos quatro setores industriais acima mencionados reflete mudanas de preos relativos, j que desde 2002 o ndice de preos internacionais de commodities (como minerais, petrleo, gros, carnes) tem se elevado continuamente. Recentemente (2002-2007), ocorreu um crescimento razovel em alguns setores mais intensivos em tecnologia (automveis; outros equipamentos de transporte; fabricao de mquinas de escritrio e equipamentos de informtica; fabricao de mquinas e aparelhos eltricos; fabricao de mquinas e equipamentos) do que nos setores produtores de matrias-primas (metalurgia bsica; fabricao de coque, refino de petrleo, produo de lcool; fabricao de celulose, papel e produtos de papel). Isto porque os dados que revelam esse fenmeno so de pesquisa do IBGE que trata de quantidades fsicas, isto , no sofrem a influncia da flutuao de preos. A despeito desta constatao, no se pode minimizar o fato de que os setores da indstria ligados a produo de commodities so tambm aqueles que tm maior participao no investimento programado para os prximos anos. Analisandose os pedidos de emprstimos ao BNDES, verifica-se que h uma tendncia concentrao do investimento em alguns poucos setores da indstria no futuro prximo petrleo e gs, extrativa mineral, siderurgia e petroqumica --, o que torna cada vez mais relevante o papel de se ter uma poltica industrial ativa. Um dos grandes ns a serem desatados hoje decorre do fato de que a poltica industrial muito ampla e ambiciosa, j que envolve diferentes polticas de fomento para vrios setores econmicos. A PDP (Poltica de Desenvolvimento Produtiva) do pas contempla diferentes tipos de aes e instrumentos de poltica industrial.
POLTICA ATIvA EM TECNOLOgIA
O Brasil, assim como as demais economias em desenvolvimento, necessita de uma poltica mais ativa no desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia, como software, biotecnologia, mquinas e equipamentos, frmacos, para citar alguns. Essa estratgia decisiva para afastar mecanismos e conjunturas econmicas que reforam uma estrutura produtiva intensiva em recursos naturais, o que se tornaria, sem dvida, um obstculo ao crescimento sustentvel de longo prazo. A inovao tem um papel estratgico no desenvolvimento econmico, e necessita de um ambiente institucional que a favorea. Como o mercado no necessariamente garante que haja alocao de recursos nas atividades mais intensivas em conhecimento e inovao, o Estado tem que utilizar uma srie de incentivos para modificar os preos relativos, tornando mais atrativo o investimento nos setores intensivos em tecnologia.
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Observando-se agora a questo da heterogeneidade da estrutura produtiva industrial, deve ser relembrado que este um tema amplamente conhecido e pesquisado. Estudos desenvolvidos no mbito do IPEA/DISET distinguem quatro tipos de empresas (lderes, seguidoras, emergentes e frgeis), com destaque para as empresas lderes e emergentes que seriam aquelas de maior produtividade. A economia brasileira possui empresas lderes em setores importantes, como no complexo agroindustrial, no setor de bens de capital, de produtos qumicos, de mquinas, aparelhos e materiais eltricos e de produtos minerais no-metlicos. No entanto, o numero de empresas lderes ainda pequeno e, portanto, discutvel se o crescimento dessas empresas seria suficiente para causar o crescimento da produtividade da economia. Alm da heterogeneidade, h a elevada informalidade, cuja magnitude reduz a produtividade do conjunto da economia brasileira. A informalidade de vrios setores puxa para baixo a produtividade agregada da economia, o que se torna um obstculo ao crescimento. A informalidade , muito provavelmente, reflexo de uma economia dual, onde coexistem empresas de elevada produtividade com outras de baixa produtividade que atuam em mercados diferentes. O setor informal, entretanto, tem o aspecto positivo de absorver trabalhadores e empresas de baixa produtividade que no teriam como sobreviver no setor moderno da economia. Cumpre, portanto, um papel social ao conseguir gerar emprego para trabalhadores e atividades para microempresrios que no encontrariam emprego no setor formal. A elevada heterogeneidade produtiva representeada pela existncia de empresas de alta produtividade e de outras de baixa produtividade no mesmo setor um fenmeno presente em vrios setores produtivos e, assim, faz-se necessria uma poltica intrasetorial que estimule a capacitao tecnolgica de todas as empresas e no apenas das lderes. O foco das polticas pblicas deve ser no o porte das empresas mas sim o avano da produtividade independente do tamanho da firma. Em alguns setores, essa politica favorece uma maior escala das empresas devido a exigncias tcnicas. O governo deve atuar em vrias frentes, fomentando o aumento da taxa de investimento, atuando para promover setores intensivos em tecnologia, criando programas voltados para a formalizao das mdias e pequenas empresas e estimulando a formao de grandes grupos nacionais. Uma das grandes metas que se coloca para o futuro identificar quais dessas polticas esto sendo mais efetivas na promoo do investimento e no crescimento da produtividade. Embora focada no setor industrial, esta anlise pode ser transplantada para os setores agrcola e de servios, ambos caracterizados tambm por elevada heterogeneidade. O setor de servios particularmente mais problemtico que os demais porque apresenta o mais baixo grau de crescimento de produtividade. No caso da agricultura, apesar da estrutura heterognea, este setor se destaca pelo
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seu dinamismo e elevada incorporao de tecnologia. Muito embora seja um setor marcado pela influncia de fatores naturais, parte desses fatores apenas aparentemente natural, pois, na verdade, a competitividade agrcola foi criada pela pesquisa fomentada pelo setor pblico. O bom desempenho da agricultura brasileira um exemplo de interveno estatal bem-sucedida, que criou vantagens comparativas, como foi o caso da produo no cerrado, regio tida nos anos 1960 e 70 como uma terra de baixa produtividade sem a possibilidade de ser utilizada para fins comerciais.
vANTAgENS COMPARATIvAS
A agricultura brasileira vem sendo tomada como um caso de sucesso e uma destacada referncia no cenrio mundial. Os motivos dessa avaliao favorvel so atribudos s pesquisas realizadas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), ao uso intensivo de tecnologia, produo de grandes propriedades e abertura para o comrcio internacional. Atualmente, estima-se que 70% de toda produo agrcola no Brasil venha do cerrado, uma rea que no incio dos anos 70 era considerada inapropriada para a agricultura. O grfico 6 a seguir mostra a participao de cada segmento da cadeia produtiva no PIB do agronegcio, em 2008. Nota-se que a atividade agrcola responsvel por apenas 26% da gerao de renda no setor; a indstria e a distribuio, em conjunto, respondem por 64% do PIB do agronegcio; e, os insumos para a agropecuria representam 12%, a menor participao. Os dados corroboram a tendncia internacional de reduo da participao da atividade agrcola no PIB dos pases e o aumento da importncia da indstria e da distribuio no agronegcio, medida que as economias se desenvolvem.
grfico 6
Participao de cada segmento da cadeia produtiva no PIB da agropecuria brasileira (2008)
fonte: Elaborao dos autores, conforme cepea-usP/cnA (2010).
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Analisando-se os produtos mais importantes para o abastecimento da economia brasileira percebe-se que h grande capacidade de aumentar a produo de produtos agrcolas que o mercado prioriza por meio de uma demanda crescente e sustentada. importante destacar que, por trs desse crescimento excepcional da produo agrcola no Brasil, est a forte incorporao de tecnologia. A agricultura brasileira um exemplo de que a produo de commodities pode ser incorporadora de tecnologia de ponta e que, portanto, pases ricos em recursos naturais no esto, necessariamente, presos ao que ficou conhecido na literatura como a maldio dos recursos naturais ou o paradoxo da abundncia utilizado para explicar que a ddiva de um pas ser prdigo em recursos naturais poderia levar a polticas exploratrias que, ao longo de tempo, transformariam pases potencialmente ricos em pobres. Apesar do acentuado avano da produtividade agrcola, este setor, assim como a indstria, apresenta grande heterogeneidade, responsvel por grandes desafios que precisaro ser enfrentados no futuro prximo. A capacidade de absoro tecnolgica do conjunto da agricultura ainda muito baixa. Apenas 9% dos dirigentes receberam regularmente algum tipo de assistncia tcnica em 2006, enquanto cerca de 78% no receberam. Um retrato da heterogeneidade da agricultura brasileira pode tambm ser percebido pela elevada concentrao da produo. Apenas 8% dos estabelecimentos (424 mil) so responsveis por 85% de toda produo agrcola no Brasil, enquanto 73% (3,8 milhes) no respondem por mais do que 4% do valor produzido, encontrando-se a maior parte deste grupo na regio Nordeste. H uma grande parcela de proprietrios e produtores agrcolas ainda identificados com a pobreza rural. Um dos problemas resultantes dessa elevada heterogeneidade a forma muito artesanal da produo de algumas culturas, o que pode levar a alguma demora na capacidade da oferta do setor em responder a aumentos de demanda. importante destacar que o problema da heterogeneidade da produo agrcola no Brasil no pode ser reduzido simples falta de crdito. Os novos emprstimos em valores totais aumentaram quase 16 vezes de 1996 a 2008. O PRONAF saiu da modesta participao de 3,9% do valor total dos crditos em 1996, para aproximadamente 13% em 2008. Alm disso, analisando a participao relativa do nmero de contratos do PRONAF na oferta total de crdito rural formal, chega-se a valores muito significativos, prximos a 70%, no final do perodo.
SERvIOS: BAIxA PROdUTIvIdAdE E ELEvAdO EMPREgO
J se conhece uma caracterstica da economia brasileira: a elevada heterogeneidade inter e intra setorial. Nenhum setor, entretanto, reflete de forma to clara essa contradio, no Brasil e na Amrica Latina, como o de servios. Este setor
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empregava, segundo dados de 2007 do Ministrio do Trabalho e Emprego, 20 milhes de trabalhadores com carteira assinada, respondendo por mais da metade da mo-de-obra registrada. De 1990 a 2007, enquanto o emprego com registro na indstria aumentou em 1,7 milho de trabalhadores, o aumento registrados no setor de servios foi de quase 10 milhes, o que deixa clara a sua importncia para a economia brasileira.
Tabela 3
Emprego formal no Brasil 1990, 1995, 2000 e 2007
1990 Agropecuria, extr. vegetal, caa e pesca Indstria construo civil comrcio servios e Administrao Pblica outros/ignorado Total
372.960 5.918.703 959.341 2.979.260 11.222.186 1.746.206 23.198.656
1995
1.007.480 5.384.820 1.077.735 3.340.398 12.688.108 257.195 23.755.736
2000
1.072.271 5.285.321 1.094.528 4.251.762 14.523.020 1.727 26.228.629
2007
1.382.070 7.632.278 1.617.989 6.840.915 20.134.178 0 37.607.430
fonte: Elaborao mansueto Almeida (IPEA), a partir de dados da RAIs (mTE).
O dinamismo do crescimento do emprego formal no setor de servios se, por um lado, um dado positivo, por outro, levanta alguns problemas. Em primeiro lugar, argumenta-se que o crescimento do setor de servios no Brasil representaria muito mais um processo de inchamento do que o crescimento de segmentos modernos ligados competitividade industrial como foi o processo observado nos pases desenvolvidos. O crescimento desse setor seria muito mais um sinal de fragilidade estrutural do que de evoluo da economia. Em segundo lugar, o setor de servios no Brasil e na Amrica Latina aquele de menor crescimento de produtividade. De 1975 a 1990, o crescimento da produtividade da mo-de-obra nesse setor na Amrica Latina foi negativo e, a partir de 1990, passou a ser um pouco acima de zero. No caso do Brasil, por exemplo, em 1970, enquanto a produtividade do trabalho na agricultura correspondia a 15% da produtividade americana para o mesmo setor, essa produtividade cresceu para perto 80% no ano de 2004. No caso do setor de servios, para o mesmo perodo, a produtividade relativa da mo-de-obra no passou de 20% da produtividade americana e, ao contrrio da agricultura, a produtividade relativa, em 2004, era menor do que aquela verificada em 1970. Ou seja, alm da produtividade do trabalhador brasileiro no setor de servios ser baixa, ele se tornou menos produtivo do que o americano no perodo de 1970 a 2004, tendncia inversa daquela observada para agricultura.
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POLTICAS SETORIAIS
Como o Estado brasileiro vem atuando na promoo setorial para identificar e viabilizar a soluo dos problemas? Ao contrrio das polticas dos anos 80 e 90 baseadas nas ideias sintetizadas no Consenso de Washington, na dcada atual o Estado voltou a ter um papel mais ativo na promoo no desenvolvimento econmico, implementando polticas industriais que visam promover setores econmicos e incentivar inovao. Dado que o Estado voltou a ter novamente um papel mais ativo na promoo setorial e na diversificao da indstria, quais so as semelhanas e diferenas entre poltica industrial atual e aquela do perodo de substituio de importao? Quais os mecanismos atuais de controle da nova poltica industrial? Quais os resultados dos incentivos inovao que o Estado brasileiro vem implementando e aperfeioando por meio de mudanas legislativas que favorecem o esforo inovador das empresas em territrio nacional? Ainda pequeno o nmero de empresas lderes no Brasil e, assim, incerto e no consensual se uma poltica voltada apenas para o fortalecimento das empresas maiores e mais produtivas que j existem seria suficiente para promover um processo de disseminao de conhecimento e tecnologia para o resto da economia. No entanto, dado que, nos diversos setores da economia brasileira, empresas modernas, exportadoras, convivem com empresas que muitas vezes utilizam mtodos de produo arcaicos, uma das concluses dos estudos a necessidade de se olhar no apenas para os setores econmicos nas polticas de fomento produtivo, mas tambm para as empresas. Alm da heterogeneidade produtiva destacada ao longo deste captulo, os setores mais intensivos em conhecimento na indstria brasileira tm um esforo inovador menor do que o observado nos pases desenvolvidos. Apenas para citar um, as empresas lderes da indstria farmacutica, que uma dos ramos que mais investe em pesquisa e inovao, usam apenas 1,9% do seu faturamento com esse destino, no Brasil, ante uma mdia de cerca de 16% nos EUA. O desafiopromover setores mais intensivos em tecnologia.E criar mecanismos que permitams empresas lderes ampliarem seus gastosno desenvolvimento de pesquisas. Outros aspectos esto relacionados acanhada abrangncia, alta concentrao dos incentivos e reduzida escassez de recursos dos fundos setoriais de fomento inovao no Brasil. O segundo aspecto est relacionado com a reduzida abrangncia dos fundos setoriais de fomento inovao no Brasil. O terceiro diz respeito aos reduzidos recursos liberados pelos fundos setoriais. O quarto est relacionado com o grau de concentrao dos incentivos pesquisa no Brasil. O grande debate atual no Brasil concentra-se na poltica setorial para a indstria. O Brasil tem uma estrutura industrial diversificada, o que demanda
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uma poltica que busque no apenas criar vantagens comparativas, mas tambm aumentar a produtividade por meio da disseminao de tecnologias para os setores tradicionais. A poltica industrial adotada pelo governo brasileiro desde 2008 parece buscar esse objetivo de contemplar todas as cadeias produtivas. Mas restam ainda alguns entraves a serem vencidos. Um deles o de conciliar os objetivos de longo prazo, de fomentar a indstria mais intensiva em tecnologia, com os de curto prazo, de aumentar a taxa de investimento por intermdio do fomento indstria j existente, mais competitiva em produtos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica. Como alguns setores industriais j so mais organizados e naturalmente mais competitivos, esses setores terminam por ter acesso mais fcil aos programas de promoo setorial, o que ajuda a consolidar, ao invs de modificar, as vantagens comparativas da economia brasileira. O que incerto se isso traz ou no um problema, j que inovao no se restringe a setores econmicos especficos. Uma poltica industrial correta pode ser justamente aquela que comea pelo incentivo a setores nos quais o pas j competitivo, o que possibilitaria um aumento do crescimento, facilitando, assim, o processo de gerao e expanso de recursos tributrios que seriam utilizados pelo governo para polticas de fomento inovao e aumento do investimento nos demais setores e ramos produtivos da indstria. O principal mecanismo utilizado pelas polticas setoriais no Brasil ainda o aumento da concesso do crdito, particularmente via BNDES. Mas, em uma economia to heterognea como a brasileira, esse instrumento claramente insuficiente para aumentar a produtividade e promover um maior crescimento no longo prazo. Alm disso, falta ainda ao pas uma poltica de fomento para o setor de servios, que parece ser o ponto frgil para o crescimento da produtividade na Amrica Latina e Brasil. A poltica de incentivos ao aumento da produtividade precisar ir alm da poltica industrial e no ficar restrita expanso do crdito. Como no caso de produtores agrcolas, necessrio tambm um programa de assistncia tcnica e extenso tecnolgica para modificar a realidade do campo. Um Estado mais ativo na promoo de setores econmicos requer, necessariamente, o fortalecimento da capacidade de planejamento e execuo do Estado (instituies e pessoal qualificado para implementar e acompanhar as polticas) como condio necessria, mas no suficiente, para o sucesso das polticas. Alm disso, maior interveno requer tambm maior transparncia e avaliao baseada em indicadores de sucesso ou fracasso.
cAPTulo 7
REBATIMENTOS REgIONAIS dA RETOMAdA dO dESENvOLvIMENTO
1 INTROdUO
As disparidades sociais observadas no pas tm forte repercusso regional, refletindo uma concentrao espacial das atividades econmicas, e, portanto, dos postos de trabalho. Segundo dados das contas regionais do IBGE, em 2007, a unidade federativa mais rica representa, em termos de PIB per capita, quase oito vezes o valor do Estado mais pobre. No entanto, nos ltimos anos, as regies menos desenvolvidas do pas tm crescido acima da mdia nacional, propiciando um tmido processo de convergncia de renda e uma lenta atenuao de desigualdades regionais. O grfico 7 mostra que no perodo 2004 a 2009, a regio nordeste, por exemplo, apresenta um crescimento mdio anaul real do rendimento do trabalho acima de 5%, de acordo com dados da PNAD. Contudo, mesmo com este crescimento acima da mdia, o Nordeste ainda tem um rendimento mdio equivalente a apenas 66,4% do mdia nacional.
gRfIco 7
Taxa mdia de crescimento anual do rendimento mensal por macro regio 2004 - 2009
fonte: contas Regionais do IBPE (2010). Elaborao IPEA.
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Ainda que tenha havido tal impulso nestas regies perifricas, observa-se que nos ltimos anos h uma relativa estabilidade das desigualdades entre as regies. O quadro de crescimento de regies mais pobres, acima do crescimento mdio nacional, acontece em um momento favorvel da economia brasileira. H um processo de crescimento econmico no pas e, a despeito do impacto da recente crise internacional, observa-se tambm uma reduo da desigualdade de renda pessoal, fruto em parte de uma poltica que associou transferncias de renda, valorizao do salrio mnimo e ampliao de crdito para as famlias. Apesar do cenrio internacional desfavorvel por conta da crise de 2008-09, as economias emergentes passam a ter relevncia internacional. Tomemos o Brasil como exemplo que hoje o terceiro maior receptor de investimentos diretos estrangeiros. Concomitante a este cenrio de crescimento, o pas vem perseguindo uma poltica de diversificao dos parceiros comerciais. H um esforo tambm para a ampliao de investimento em infraestrutura, com a recuperao dos investimentos privado e pblico e tendncia de desconcentrao para regies mais pobres (veja , por exemplo, os investimentos na cadeia de petrleo e gs, e os da indstria naval). Todos esses fatores colocam ainda mais em evidncia a necessidade de que o desenvolvimento e a reduo de desigualdades tambm sejam distribudos de forma mais harmnica no territrio, buscando-se a efetiva integrao da economia nacional. Para se pensar esse novo padro de desenvolvimento, a questo regional e urbana crucial em face da nova territorialidade dos investimentos que precisa ser considerada. Por um lado, h uma desconcentrao espacial, ainda que tmida, da indstria que, por sua vez, fazem as cidades mdias emergirem como catalizadoras do desenvolvimento e responsveis por uma parcela cada vez mais significativa do PIB nacional. Contudo, ainda que se constate esta desconcentrao da indstria, h pouca alterao no quadro da rede urbana e as regies metropolitanas continuam tendo grande importncia na hierarquia dos municpios do Brasil. Ao mesmo tempo, ocorreu, nos ltimos anos, uma expanso do nmero de universidades federais, da rede de escolas tcnicas e de institutos federais tecnolgicos, para regies menos desenvolvidas. Isso abre um leque de oportunidades tanto no que se refere qualificao de mo de obra quanto em relao difuso e ampliao da inovao pela reduo dos custos fixos para testes e certificaes. Aliada a expanso dos recursos para cincia e tecnologia, estes instrumentos podem fortalecer ainda mais o poder inovador e de adaptaes de novas tecnologias em regies menos dinmicas e tambm servir como plataforma para testes e certificaes de novos produtos e processos com menor custo para empresas e firmas localizadas em regies perifricas.
Rebatimentos regionais da retomada do desenvolvimento
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Existem, tambm, em curso, experincias de coeso territorial a partir da integrao de polticas federais, estaduais e municipais e de participao social como, por exemplo, nos territrios da cidadania. Esta experincia poder servir de base para a interveno em regies menos dinmicas e menos afetadas pelos grandes investimentos planejados para os prximos anos. A questo que se coloca, portanto, : como transformar todas essas tendncias positivas num ciclo de desenvolvimento com melhores condies sociais, ambientais e com menor desigualdade regional? Indo um pouco alm, pode-se questionar se os atuais instrumentos de poltica de desenvolvimento regional so suficientes para se iniciar este novo ciclo e se seria possvel desenhar de fato uma estratgia que possa potencializar todos estes elementos alvissareiros observados nos ltimos anos na economia brasileira para o desenvolvimento do pas de forma mais harmnica territorialmente.
2 BREvE hISTRICO dA qUESTO REgIONAL NO BRASIL
No decorrer do sculo XX, o Brasil vivenciou um rpido processo de crescimento econmico, notadamente a partir da dcada de 1930. Esse crescimento foi mais acentuado em determinadas regies do Pas do que em outras e, como conseqncia, as disparidades inter-regionais aumentaram. Nesse perodo de incio do processo de industrializao brasileira, o crescimento econmico no pas ocorreu com profundas desigualdades regionais, concentrando-se a atividade econmica nas regies Sudeste e Sul - sobretudo no Estado de So Paulo, em detrimento das demais unidades da federao. Essa discrepncia entre o crescimento das diversas regies brasileiras resultou em debates polticos e acadmicos sobre a necessidade de se criar polticas pblicas adequadas. Esse debate comeou a ter maior repercusso em meados da dcada de 1950, quando, ao lado de polticas governamentais de desenvolvimento, persistia grande desnvel entre o crescimento econmico das diversas regies brasileiras e de conjuntura adversa no Nordeste (em especial as prolongadas secas de 1952 e 1958)1. Especialmente, no Governo JK, quando foi institudo o grupo de estudos GTDN (Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste), sob o comando de Celso Furtado e, posteriormente, foi criada a Sudene (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste), iniciou-se uma fase de maior coordenao das polticas regionais. A concepo inicial da Sudene propugnava a implementao de aes em quatro reas:
1. neste contexto, tambm criada Braslia, como forma de interiorizao da ocupao do territrio.
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1) produo de alimentos na zona mida; 2) desenvolvimento no semi-rido (agricultura resistente aos efeitos da seca); 3) colonizao do Maranho; e 4) desenvolvimento da irrigao no So Francisco. Mesmo sem explicitar a necessidade de uma reforma agrria, o grupo comandado por Celso Furtado deixava evidente que eram necessrias medidas que alterassem a realidade a partir de suas prprias bases. Infelizmente, como j foi amplamente estudado, a atuao da Sudene modificou-se, aps a ecloso do golpe de 1964, e o que foi implementado de fato foi um programa de industrializao da regio Nordeste como um brao da indstria de So Paulo, dado que a propriedade do capital - exceo do caso do estado do Cear - era do Centro Sul do pas, como dizia Celso Furtado. Esse modelo foi estendido para a regio norte, com o Polo Industrial de Manaus (ex zona franca de Manaus), e foram criadas agencias especficas como a Sudam e a Sudeco, sendo esta orientada para o desenvolvimento da regio centro-oeste. Em linhas gerais, nos quarenta anos subseqentes ao governo de Juscelino Kubitschek, prevaleceu o diagnstico de que a soluo para a aludida disparidade de renda regional passava, necessariamente, pelo aumento da industrializao nas regies deprimidas, por meio da concesso de incentivos fiscais e creditcios que motivassem empresas a se instalarem nessas regies2. Nos anos 1990, ocioso afirmar que o planejamento do desenvolvimento foi esquecido e que a agenda foi fortemente dominada pelo curto prazo, pela busca da estabilidade de preos e pela insero internacional ensejada pela abertura econmica. Assim, a poltica de desenvolvimento regional coordenada nacionalmente deu lugar guerra fiscal, quando cada estado federado se transformou numa espcie de caixeiro viajante, buscando atrair novos investimentos, especialmente aqueles relacionados ao capital internacional, em troca de incentivos e isenes fiscais. A recriao da Sudene, em 2007, vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional, aps mais de dois anos de intenso debate no legislativo federal, levou essa entidade a tomar a forma de uma estrutura institucional voltada para o planejamento e para a avaliao das polticas pblicas j existentes no Nordeste em vez da estrutura institucional prevalecente na antiga Sudene, mais voltada atrao de empresas privadas e concesso de subsdios.
2. Esse foi o foco principal dos incentivos concedidos pela sudEnE por meio do fundo de Investimentos do nordeste (fInoR).
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O Ministrio da Integrao Nacional prope tambm a criao da chamada PNDR (Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional), com mltiplas escalas de interveo, com o objetivo de ser de fato uma possibilidade de poltica nacional. Contudo, a PNDR ainda carece de instrumentos efetivos para sua implementao. Esse histrico de desequilbrios regionais vivido pelas regies brasileiras suficiente para mostrar que, em que pesem os argumentos tericos e os testes empricos sobre convergncia de renda, bem como as polticas de desenvolvimento regional (explcitas ou no), no h evidncia de um melhor padro desenvolvimento regional, com vistas reduo das disparidades de renda dentro e fora dessas regies.
3 O PROCESSO dE RECONFIgURAO dAS ATIvIdAdES ECONMICAS E O SEU REBATIMENTO REgIONAL
A participao da indstria no PIB brasileiro vem diminuindo, ao longo dos ltimos 20 anos, em contraposio a um aumento acelerado do setor tercirio. Aps atingir quase 40% do PIB em meados dos anos 80, a participao da indstria decai substancialmente, at atingir menos de 20%, uma dcada depois. Essa queda pode sugerir que a dinmica da economia brasileira esteja sendo direcionada para o setor tercirio, em detrimento da atividade industrial. No entanto, essa nova composio do PIB pode apenas refletir a existncia de novas formas de produzir, fazendo com que a indstria perca empregos e valor adicionado porque as metodologias de clculo do PIB e anlise de registros administrativos so baseadas em classificaes da atividade econmica que impem barreiras a atividades cujos limites so bastante fluidos. A partir de 2000, as participaes relativa dos setores econmicos tendem a se manter ao longo da srie, o que pode indicar que as transformaes estruturais ocorridas, sobretudo na indstria, j se cristalizaram. Entre essas transformaes, destacam-se as mudanas nas formas organizacionais das indstrias que terceirizaram parte da mo de obra. Como as metodologias de clculo do PIB e as anlises de registros administrativos so baseadas em classificaes inflexveis de atividades econmicas que possuem limites bastante fluidos, essa realocao da mo de obra faz com os dados revelem equivocadamente uma perda de empregos e valor adicionado pela indstria3. Deve-se levar em considerao que o setor
3. Para veltz (2002, p. 63), fala-se freqentemente de sociedade ps-industrial. mas o vocbulo enganoso, uma vez que subentende que a atividade industrial teria sido ultrapassada. de fato, seria melhor abandonar de uma vez por todas a distino indstria-servios que mais embaralha a anlise do que a esclarece. Ela permitiria ver que o ltimo crescimento dos servios , sobretudo, uma nova economia industrial que emerge, com novas estruturas sociais e uma refundao profunda da firma tradicional.
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servios passa por profundas alteraes, da mesma forma que o setor industrial.4 Quando se analisam os dados da Pesquisa Anual de Servios (PAS), do IBGE, notase uma predominncia dos servios de informao e comunicao, os prestados s empresas e os de transporte, que representam, somados, mais de 80% do valor adicionado do setor (dados de 2007). Dentro desses segmentos, preponderam os de telecomunicaes (65% do segmento de informao e comunicao), servios tcnico-profissionais (48% do segmento de servios prestados s empresas) e transporte rodovirio (47% do segmento de transportes). difcil fazer uma separao ntida entre o que a indstria e o que so os servios. Essa falta de nitidez pode viesar as anlises de dados que, metodologicamente, necessitam de um corte bastante ntido. Eles devem, por isso, ser analisados com a devida cautela, para uma interpretao mais cuidadosa da estrutura econmica do pas.
3.1 dinmica do emprego industrial no Brasil em termos regionais
Dentro deste quadro de reestruturao da indstria, vale analisar como esta se distribui no territrio5, a partir do ponto de vista do emprego formal no setor. O emprego industrial, a partir da dcada de 1990, pode ser dividido em duas fases: a primeira, de queda consistente at 1999/2000, e a segunda fase a partir de 2000, quando passa a se recuperar. Os mapas 1 e 2 mostram a distribuio do emprego industrial no Brasil em 1990 e em 2007, respectivamente, por microrregies do IBGE. Uma anlise comparativa entre eles revela a queda da concentrao de empregos em So Paulo (Capital) e Rio de Janeiro (de 29,2% para 14,7% do total) e expanso nas capitais de Manaus, Salvador, Porto Velho e tambm Fortaleza, que se consolida como a principal microrregio industrial do Nordeste. Ocorrem expanso do emprego industrial no sul de Gois, tringulo mineiro, na regio central do estado de Mato Grosso, no Oeste do Paran, sul da Bahia e recncavo, Mossor, e em algumas microrregies dos estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Sergipe, Alagoas, Paraba e Par (no plo Paragominas-Imperatriz).
4. A definio de tercirio coloca no mesmo campo de anlise estruturas diversas como o comrcio, a administrao pblica, o sistema financeiro e o setor de servios propriamente dito.Este ltimo subdividido entre os segmentos: servios prestados s famlias; servios de informao; servios prestados s empresas; transportes, servios auxiliares ao transporte e correios; atividades imobilirias e de aluguel de bens mveis e imveis; servios de manuteno e reparao; e outras atividades de servios. 5. ver cruz e santos (2007).
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mAPA 1
distribuio do estoque emprego formal entre as microrregies brasileiras em 1990
fonte: mTE/RAIs. Elaborao dIRuR/IPEA
A anlise inter-setorial revela um comportamento bastante heterogneo. Fortaleza e Sobral obtiveram grande crescimento de emprego nos setores de calados, txteis, alimentos e bebidas, mas no conseguiram absorver empregos das indstrias de alto contedo tecnolgico que se deslocaram para microrregies com parques industriais mais diversificados, como Curitiba e Caxias do Sul.Vale notar, no mapa 2, que a expanso do emprego industrial guarda extrema semelhana com o crescimento das cidades mdias, como pode ser visto na seo posterior.
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mAPA 2
distribuio do estoque de emprego formal entre as microrregies brasileiras em 2007
fonte: mTE/RAIs, Elaborao dIRuR/IPEA.
A integrao com os servios os produtivos, em especial faz parte das economias de aglomerao que impulsionam maior produtividade das indstrias, sobretudo aquelas intensivas em conhecimento. E a anlise desse setor, regionalmente, mostra a importncia dessa integrao. Em So Paulo, onde h maior integrao da atividade de servios com a indstria, dada a alta participao das indstrias com maior contedo tecnolgico, os servios prestados s empresas representam 47,2% desse segmento no Brasil. Em resumo, as novas formas de produo evidenciam uma forte retrao do emprego industrial, em especial nas regies em que as empresas tomam o caminho da reestruturao. A localizao das empresas industriais deve ser vista de forma setorial, uma vez que a concentrao de ramos em que h necessidade de incorporao de conhecimento ao processo produtivo se mantm no centrosul do pas. A essa concentrao se justape a dos servios: enquanto So Paulo representa pouco mais de 30% do total dos servios no Brasil, sua participao nos servios prestados s empresas de quase 50%. Essa integrao deve servir como contraponto a uma possvel desindustrializao do pas (e do centro-sul, em particular) e uma elevao dos servios como resultado de maior renda da
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populao, j que os servios que aumentam so justamente aqueles em que h integrao com a atividade econmica. Nos locais onde h maior queda do emprego industrial ocorre, simultaneamente, um substancial crescimento da atividade de servios ligados produo.
3.2 Rede urbana, territrio e desenvolvimento regional: uma sntese das experincias recentes
Nos ltimos 30 anos o processo de urbanizao no Brasil manteve-se acelerado e apresentou situaes de grande diversidade e heterogeneidade no territrio nacional, destacando-se: a interiorizao do fenmeno urbano; a acelerada urbanizao das reas de fronteira econmica; o crescimento das cidades mdias; a periferizao dos centros urbanos; e a formao e a consolidao de aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas. A configurao da rede urbana do pas compreende 111 centros urbanos que so comandados por 13 metrpoles: So Paulo, Rio de Janeiro (metrpoles globais), Salvador, Belo Horizonte, Fortaleza, Braslia, Curitiba, Recife, Porto Alegre (metrpoles nacionais), Manaus, Belm, Goinia e Campinas (metrpoles regionais). A rede urbana do Brasil formada tambm por 16 centros regionais, que renem a maioria das capitais. Atualmente, o crescimento demogrfico mais intenso ocorre nas cidades mdias e na periferia das grandes aglomeraes urbanas, reforando o carter relativamente desconcentrado do sistema urbano brasileiro, ocasionado pelo maior peso dos centros no metropolitanos e surgimento de novas metrpoles. Os sistemas urbano-regionais compreendem os sistemas territoriais organizados a partir de metrpoles (globais, nacionais ou regionais) e centros regionais, que possuem encadeamento funcional entre os diversos nveis de influncia, seja recproco, isto , entre cidades do mesmo nvel, seja hierrquico, dos nveis superiores de polarizao para os inferiores. Foram identificados 12 sistemas urbano-regionais no Brasil, nomeados a partir dos centros urbanos que o encabeam, quais sejam: Cuiab; Norte Belm e Manaus; meio Norte So Lus e Teresina; Fortaleza; Recife; Salvador; Belo Horizonte; Rio de Janeiro; So Paulo; Curitiba; Porto Alegre; e Braslia/Goinia.6 Assim, as sees seguintes tratam da questo das regies metropolitanas, importantes referncia para a rede urbana brasileira, como tambm analisa-se com um pouco mais de ateno o fenmeno das cidades mdias.
6. o mais recente estudo sobre a rede urbana brasileira IBgE/REgIc (2008) apresenta a seguinte caracterizao: 12 metrpoles, sendo 1 grande metrpole nacional (so Paulo); duas metrpoles nacionais (Rio de janeiro e Braslia); e nove metrpoles (manaus, Belm, fortaleza, Recife, salvador, Belo Horizonte, curitiba, goinia e Porto Alegre); 70 capitais regionais; 169 centros sub-regionais; 556 centros de zona; e 4.473 centros locais.
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3.2.1 A participao das cidades mdias no desenvolvimento regional
As cidades mdias desempenham o papel de ncleo estratgico da rede urbana do Brasil, constituindo elos dos espaos urbano e regional, desempenhando, nos anos 1970 e 1980, funo estratgica na poltica nacional de desenvolvimento urbano do pas7.
TABElA 4
Participao dos municpios por tamanho no PIB e na populao nacional
Tamanho do municpio maior de 500 mil habitantes Entre 100 mil e 500 mil habitantes menor que 100 mil habitantes % no PIB nacional em 2002
43,62 25,74 30,63
% no PIB nacional em 2005

41,93 27,13 30,93
% na populao total em 2000

29,06 23,45 47,49
% na populao total em 2007

29,25 24,36 46,39
fontes: IBgE, Produto Interno Bruto dos municpios, censo demogrfico de 2000 e estimativas populacionais. Tabulao IPEA.
Em vrios aspectos, a anlise dos dados mostra que as cidades mdias tm um maior crescimento do que as outras cidades do Brasil8. A tabela 4 acima revela que as cidades mdias aumentaram sua participao no Produto Interno Bruto (PIB) nacional. Desde a dcada de 1970, as cidades mdias tm desempenhado um papel importante na dinmica econmica e espacial do pas. Atualmente o seu fortalecimento evidenciado pelo processo de desconcentrao da produo e da populao no territrio nacional. Enquanto as cidades com mais de 500 mil habitantes esto perdendo participao no PIB nacional queda de 1,64 ponto percentual (p.p.) no perodo de 2002 at 2005 , as cidades mdias esto ampliando sua participao (aumento de 1,28 p.p. no mesmo perodo). Do ponto de vista populacional, as cidades com mais de 500 mil habitantes esto crescendo a taxas percentuais abaixo das cidades mdias (entre 100 e 500 mil habitantes). Mantendo a mesma diviso de tamanho de municpios, a tabela 5 mostra o crescimento populacional e do PIB dos municpios brasileiros e crescimento do PIB per capita entre 2002 e 2005. Estes dados revelam que as cidades mdias foram aquelas que apresentaram maior crescimento anual do PIB cerca de 4,7% ao ano (a.a.) e crescimento mais elevado da populao (aproximadamente 2% a.a.).
7. Por exemplo, so vrios os planos de desenvolvimento que teriam cidades como base para o desenvolvimento e reorganizao do territrio, veja por exemplo o II e III Pnd, com a definio clara das Rm`s e das cidades-plos ou cidades mdias. 8. no h consenso sobre um conceito de cidades mdias. neste trabalho tomou-se o critrio mais utilizado para o tamanho entre 100 mil at 500 mil habitantes populao total do municpio. Para as polticas pblicas podem ser utilizados critrios que considerem no apenas o tamanho demogrfico, mas a localizao e a relevncia de sua funo na rede urbana, a exemplo dos municpios localizados em reas mais isoladas do norte.
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A performance de crescimento do PIB foi superior das cidades com mais de 500 mil habitantes (1,55% a.a.) e das cidades de pequeno porte (3,22% a.a.). Comportamento similar encontrado para o caso do crescimento populacional. Os dados relevam que as cidades mdias foram capazes de absorver o crescimento populacional e apresentar tambm um crescimento do PIB. As cidades mdias tambm obtiveram o maior crescimento do PIB per capita. A localizao dessas cidades no territrio brasileiro, vista no mapa 3, evidencia um processo de interiorizao da ocupao, fato importante num pas de ocupao historicamente litornea. A comparao desse mapa com aquele apresentado anteriormente, mapa 2, ilustra a distribuio do emprego industrial no pas, revela uma interiorizao das cidades e da ocupao industrial, indicando tambm uma importante base urbana capaz de receber novos investimentos. Essas cidades cresceram em ritmo mais elevado (mais de 2%) do que as cidades com populao superior a 500 mil habitantes (1,43%) e as cidades menores que 100 mil habitantes (1,15%).
TABElA 5
(Em %) Tamanho do municpio maior que 500 mil hab. Entre 100 mil e 500 mil hab. menor que 100 mil hab. crescimento do PIB (a.a.)
1,55 4,71 3,22
Crescimento populacional e do PIB por faixa de tamanho dos municpios. (2002-2005)

crescimento populacional (a.a.)
1,43 2,06 1,15
crescimento PIB per capita (a.a.)

0,42 2,85 2,08
fontes: IBgE, Produto Interno Bruto dos municpios e estimativas populacionais. Tabulao IPEA.
Isso evidencia que uma poltica de desenvolvimento urbano e regional com foco em centros urbanos mdios selecionados poder fortalecer a rede urbana contribuindo para o desenvolvimento econmico e social do pas.
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mAPA 3
Brasil distribuio de cidades de 100 a 500 mil habitantes (2005)
fonte: da mata, d. e diana motta. crescimento das cidades mdias. IPEA. 2010. (mimeo).
Contudo, a construo de um plano de desenvolvimento nacional, incluindo as macrorregies brasileiras e um olhar territorial, necessita de uma base slida propiciada pela criao de infraestrutura econmica, social e urbana no pas.
4 A INFRAESTRUTURA ECONMICA SOCIAL E URBANA9
A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento possuem elevado grau de correlao. A disponibilidade de infraestrutura no territrio constitui um indicador das suas condies de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, essa disponibilidade ou sua ausncia favorecem ou limitam, ou seja, condicionam o processo de desenvolvimento socioespacial. A infraestrutura facilita o escoamento da produo, permitindo a sua chegada nos mercados consumidores; do mesmo modo, o transporte urbano via metrs ou nibus permite que o trabalhador se desloque de casa para o trabalho e, quanto mais eficiente for esse sistema, menos tempo o trabalhador dispender no percurso. Assim, estradas, ferrovias, portos, aeroportos, energia, comunicaes so essenciais para o desenvolvimento de um pas ou regio.
9. A infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de equipamentos pblicos, servios sociais, e redes de suporte vida cotidiana das famlias, pessoas e comunidades, com forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, o bem-estar social e a promoo dos direitos humanos no ser aqui abordada.
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Quando se fala em energia, cerca de 29% do consumo no pas so realizados pelo setor de transportes, incluindo tambm o transporte urbano. Desta forma, a matriz de transporte regional de carga projetada para 2025, com distribuio mais equilibrada entre os principais modais rodovirio, ferrovirio e aquavirio propiciar impacto positivo na matriz energtica e reduo na emisso de Gs de Efeito Estufa (GEE). Dois setores sero alvo de forte reestruturao, com significativo programa e investimentos, que traro mais racionalidade e economicidade matriz de transportes: trata-se dos setores ferrovirio e hidrovirio. Embora exista uma variao significativa entre as projees de investimentos realizadas, o certo que o setor ferrovirio, aps cinco dcadas de estagnao, volta a ocupar lugar de destaque. Os investimentos previstos perfazem a significativa cifra de R$ 91,4 bilhes para o perodo 2008-2023, apontados no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), na sua verso de novembro de 2009. Este valor muito superior aos investimentos previstos nos cenrios desenvolvidos pelo Ipea, uma vez que o cenrio prioritrio identificou necessidade de investimentos no montante de R$ 40,9 bilhes, e R$ 59,4 bilhes no cenrio desejvel. Com base em alguns cenrios elaborados por entidades pblicas e privadas, o Ipea considera um cenrio adequado aquele que visa ao atendimento demanda potencial de cargas tipicamente ferrovirias, como minrios e granis agrcolas, bem como a promoo da interligao e o desenvolvimento regional. Cabe mencionar a construo da ferrovia Norte-Sul que integra as regies norte, nordeste e sudeste, podendo ser expandida no mbito do PAC 2, at a regio sul e, assim, integrar o sistema ferrovirio brasileiro. A ferrovia inicia-se em Barcarena, no Par, passa por Aailandia, no Maranho, Guari, em Tocantins, Anapolis e Uruau em Gois at chegar no estado de So Paulo. O trajeto da ferrovia aps So Paulo ainda ser definido. Quando concluda, a ferrovia dever ter 3.100 Km de extenso10. Tambm merece destaque a ferrovia Transnordestina que intraregional ao Nordeste brasileiro. O traado prev uma ligao entre as cidades de Eliseu Martins, no Piaui, aos portos de Pecem, no Cear, e Suape, em Pernambuco. Est tambm prevista a conexo entre as ferrovias Transnordestina e a Norte-Sul, o que ocorrer na cidade de estreito, no Maranho. No caso do setor hidrovirio, cerca de 80% dos recursos investidos vo para os portos e vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao de comrcio internacional, encontram-se na relao dos
10. http://www.valec.gov.br/ferrovia.htm.
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portos que demandam servios de dragagem. Constatou-se que, enquanto os investimentos totais em transportes pblicos e privados como porcentagem do PIB apresentaram crescimento real significativo (passando de 0,4% em 1999 para 1,15% em 2008), as aplicaes financeiras em transporte hidrovirio mantiveram-se constantes ao longo do perodo em torno de 0,06% do PIB. importante tambm considerar que, atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias. O Brasil possui mais de 61 mil quilmetros s em vias federais pavimentadas. Desde o advento da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz de transporte brasileira tem se mantido desequilibrada, com larga vantagem para este modal, cujos custos, muitas vezes, superam aqueles apresentados por outros modais. Na matriz de transporte de cargas, o setor rodovirio, apesar da significativa perda de participao relativa, passando dos atuais 60% para 30% em 2025, ir demandar vultosas aplicaes de recursos financeiros, da ordem de R$ 33 bilhes, entre 2010 e 2013. Deve-se ressaltar que se tratam de novos investimentos, isto , do aumento de capacidade de rodovias existentes e da ampliao da malha rodoviria. O fato auspicioso que ocorrer nesse perodo de anlise no que diz respeito ao setor rodovirio o uso de biodiesel misturado ao diesel, em propores crescentes, fato que ter impacto positivo sobre a emisso de GEE. Por fim, cabe comentar que, embora a participao do transporte areo na matriz de transporte de cargas deva permanecer bastante reduzida, quando comparada de outros modais, o transporte de passageiros vem experimentando um crescimento vigoroso, acima da mdia mundial. Isto faz com que o Brasil seja atualmente um dos mais promissores mercados para as companhias areas e seus investidores, principalmente devido grande demanda reprimida por viagens areas em um pas continental, associada melhoria da renda e maior competitividade do setor.11
5 UMA NOvA PROPOSTA PARA O dESENvOLvIMENTO REgIONAL12
Como j foi aqui afirmado, a questo regional brasileira atravessa todas as escalas do regional e do urbano. Assim, h desigualdades de renda, de estrutura produtiva, do padro da diviso social do trabalho na escala macrorregional com conseqncias nas demais escalas meso e microrregionais. Em segundo lugar, na segunda metade do sculo passado, o pas se urbanizou rapidamente, chegando a ter mais de 80% de sua populao nas cidades. Ainda que se discuta o grau de urbanizao, as metrpoles brasileiras hoje so representativas da populao e da
11. H ainda a necessidade de ampliao sobretudo da aviao como forma de integrao de regies mais distantes, como por exemplo a Amaznia. 12. ver carleial e cruz ( 2007).
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dinmica econmica nacional. As cidades mdias tambm apresentam grande dinamismo, o que cada vez mais evidencia a relevncia das reas urbanas no pas. Em terceiro lugar, h um conjunto de aes de polticas pblicas que incidem sobre as diferentes regies as quais, muitas vezes, no so integradas e nem esto subordinadas uma nica coordenao, dificultando ou at mesmo impedindo que tenhamos os resultados esperados. Em quarto lugar, os 25 anos de ausncia de coordenao nacional de polticas de desenvolvimento regional associadas ao predatria da guerra fiscal entre estados federados gerou uma sorte de competio entre eles para a atrao de novos investimentos e, ainda, instituiu a falsa expectativa de que possvel fazer o desenvolvimento regional a partir de cada estado, ou seja, do seu prprio interesse de desenvolvimento e/ou crescimento. Em quinto lugar, as mudanas no cenrio internacional que decorreu das crise econmica internacional, instalada de forma mais efetiva a partir de setembro de 2008, evidenciou que a prtica de transplantes institucionais de polticas e receiturios, como ocorreu nos anos noventa do sculo passado, indesejvel e enganosa. Todos esses aspectos precisam ser levados em conta, considerando que o Brasil vive um momento especial, internacional e nacionalmente, possuindo assim um bom raio de manobra para enfrentar de forma decisiva o desenvolvimento regional brasileiro. O conjunto de investimentos previstos em diferentes setores de atividade econmica com destaque para petrleo e gs, estaleiros, construo civil, saneamento, papel e celulose, energia, alimentos e bebidas, automotivo, por exemplo, permitem que se estruture uma estratgia de desenvolvimento regional que ordene o conjunto dos investimentos, os incentivos fiscais e os fundos constitucionais em vigor no pas. A estratgia proposta aqui se estrutura em seis passos: i) Adensamento das estruturas produtivas regionais atravs da complementao dos investimentos em curso, preenchendo elos faltantes das cadeias produtivas;
ii) Incentivo a investimentos que rompam com o padro de renda local, especialmente nas regies mais empobrecidas. Isto s se faz com tecnologia e infraestrutura. O exemplo mais palpvel, atualmente, o Instituto de Neurocincia de Natal; iii) Aes que garantam a coeso territorial, com destaque para aes especficas no semi-rido nordestino; iv) Incentivar o desenvolvimento do aproveitamento industrial da biodiversidade da Amaznia;
v)
Estruturar regionalmente comits representativos das firmas, universidades, escolas tcnicas e governo local para o desenvolvimento de aes que integrem o sistema produtivo s universidades, aos IFETS e s Universidades tecnolgicas federais;
vi) Identificar com o apoio da Anprotec, Cefets e governos estaduais experimentos exitosos em incubadoras que possam ser rapidamente expostos aos mercados; Nenhuma dessas propostas, entretanto, quer individualmente quer em seu conjunto, podero ser implementadas unicamente pela ao dos diferentes mercados. Essencialmente, elas exigem uma interveno consensuada, planejada e decisiva, visando a mudana das estruturas produtivas, especialmente nas regies norte e nordeste. O foco da estratgia , ento, atingir as estruturas produtivas, e em conseqncia, o lugar de cada uma dessas regies na diviso interregional do trabalho no Brasil. Dada a exiguidade do espao neste artigo detalharemos apenas algumas das propostas.
CONCLUSES
O pas passa por um momento bastante favorvel de sua histria, de crescimento e desenvolvimento com reduo das desigualdades sociais. Aliado a este processo, observa-se uma desconcentrao territorial de investimentos pblicos, uma ampliao e interiorizao da rede de universidades pblicas e de escolas tcnicas federais. A descentralizao industrial recente, mesmo que limitada, altera a territorialidade do setor e sedia novos empregos industriais no Nordeste brasileiro. Esses novos empregos industriais esto vinculados aos setores tradicionais ou setores de baixa tecnologia como o caso da indstria de calados. A acolhida desses investimentos nessa e noutras regies alavanca o crescimento das cidades mdias, como evidenciou o mapa 3, despontando um pas que se interioriza criando oportunidades produtivas para alm das cidades litorneas. Esta qualidade do nosso desenvolvimento recente permitir a acolhida de novos projetos oriundos das complementaes produtivas propostas neste captulo. Assim, argumenta-se que urgente uma nova viso estratgica para que o novo ciclo de desenvolvimento possa se constituir numa plataforma que alavanque as regies perifricas e possibilite que elas atinjam um novo estgio de desenvolvimento, pontuado por estruturas produtivas mais diversificadas e com maior capacidade de gerao de postos de trabalho, reduzindo, finalmente e de forma duradoura as desigualdades regionais brasileiras.
cAPTulo 8
dESENvOLvIMENTO E INSERO dO BRASIL NO MUNdO
A economia e o sistema interestatal mundial tm apresentado transformaes profundas, desde o incio da dcada de 1980. Sob a liderana poltica dos Estados Unidos, desencadeou-se um processo de desregulamentao e liberalizao dos fluxos de capitais e de comrcio, resultando em uma interpenetrao crescente das economias, que tem sido designada por globalizao financeira e produtiva. Estes processos no so estanques, mas se interpenetram e retroalimentam. Nesses processos, houve o deslocamento do centro dinmico da produo capitalista mundial para a sia e o surgimento da China como uma economia nacional com poder de gravitao sobre a economia internacional. Essa nova geoeconomia e seu potencial de crescimento intensificaram a competio interestatal. A despeito de os Estados Unidos manterem sua liderana incontestvel, sobretudo, no mbito econmico, diplomtico e militar, a China desponta como polo de poder e novos atores dos pases em desenvolvimento frica do Sul, Brasil e ndia procuram ampliar a participao nos processos decisrios internacionais. A presena desses novos atores na gesto da ordem global sinaliza para uma desconcentrao do poder mundial.1 A crise financeira global de 2008 e seus desdobramentos evidenciaram e aceleraram essas tendncias. Ela se apresenta como momento de perigo e de oportunidade. Por um lado, a nova configurao muito mais instvel do que a de tempos de hegemonia indisputada. Por outro lado, esta mesma instabilidade que abre o espao para iniciativas que permitem um reposicionamento das diferentes naes na arena global. A oportunidade a de ocupao de novos espaos e projeo de poder; o risco a perda destes, entendidos de forma mais ampla possvel, incluindo influncia conquistada junto a outros governos ou em fruns multilaterais. neste ambiente que se deve compreender a insero econmica e poltica brasileira. Neste captulo procura-se explicitar a dinmica predominante da globalizao financeira e produtiva e as alteraes de poder entre os Estados nacionais, que reconfiguram o ambiente internacional no qual o Brasil est inserido, representando para sua poltica externa novos desafios e novas oportunidades.
1. sobre o poder global americano, ver, Panitch & gindin (2005), fiori (2004 e 2007). sobre a desconcentrao do poder mundial, ver, lima (2010).
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1 dINMICA dA gLOBALIzAO FINANCEIRA E PROdUTIvA
A partir do incio da dcada de 1980, o desempenho do sistema econmico mundial tem sido condicionado pela dinmica dos sistemas financeiros nacionais e internacional, conformando o finance led (CHESNAIS, 1996; COUTINHO & BELLUZZO, 1996; AGLIETTA, 2004; EPSTEIN, 2009). Nos perodos de expanso, reduz-se a averso ao risco, que se manifesta na queda da percepo do risco de crdito, na melhora dos critrios de rating, na reduo das provises para devedores duvidosos. A acirrada concorrncia entre as instituies bancrias desencadeia a expanso do crdito, que alimenta a inflao dos preos dos ativos. Esse, por sua vez, d suporte multiplicao do crdito bancrio. Nesse contexto, os consumidores confiantes na valorizao de seus ativos financeiros e imveis mediante um efeito riqueza, elevam seus gastos, expandindo o grau de endividamento e contribuindo para a acelerao da demanda, mesmo sem a liquidao das posies e, portanto, na ausncia da realizao dos lucros presumidos. Alm disso, a valorizao dos ativos leva os investidores a fornecer capital de risco para financiar novas empresas e/ou setores, bem como a expanso dos existentes. As decises de investimento produtivo reagem a esses estmulos e se aceleram, corroborando as expectativas de lucros crescentes que realimentam o ciclo de euforia. O ciclo de ativos financeiros resulta, ento, em um ciclo produtivo, com acelerao da taxa de crescimento da economia. Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2009, o estoque de ativos financeiros atingiu US$ 232,2 trilhes, o equivalente a 401,5% do Produto Interno Bruto (PIB) mundial (FMI, 2010a). A capitalizao dos mercados acionrios alcanou US$ 47,2 trilhes. As dvidas pblicas e privadas somaram US$ 92 trilhes; os ativos dos bancos comerciais; US$ 93 trilhes. Nos Estados Unidos, esse estoque alcanou US$ 60,9 trilhes e 431,3% do PIB; na rea Euro, US$ 62,9 trilhes e 504% do PIB; no Japo, US$ 24,2 trilhes e 476,7% do PIB; nos mercados emergentes, US$ 33,5 trilhes e 186,4% do PIB. A esse volume de ativos deve ser agregado o estoque de derivativos de balco (overthe-counter derivatives markets), instrumentos negociados por meio de acordos bilaterais e sem cmara de compensao, cujo valor nocional somou R$ 614,67 trilhes em dezembro de 2009 e o valor bruto de mercado, R$ 21,58 trilhes.2 E os derivativos negociados em Bolsas de Valores (exchange-traded derivative), com valor nocional de US$ 73,14 trilhes no mesmo perodo, de acordo com o Bank for International Settlements (BIS).
2. H dois mtodos de agregao dos derivativos financeiros. o primeiro pelo valor nocional que equivale ao valor do ativo subjacente. o segundo denominado de valores brutos de mercado que corresponde ao custo de substituio de todos os contratos aos preos atuais de mercado.
desenvolvimento e insero do Brasil no mundo
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Enfim, a lgica de gesto dos ativos financeiros e do crdito fornece a dinmica da globalizao financeira, ancorada na sofisticao dos mercados de ativos privados (aes, ttulos, moedas, commodities) e de crdito (emprstimos, bnus, commercial papers, notas, hipotecas etc.), nos portflios diversificados dos investidores institucionais, na expanso dos instrumentos derivativos cada vez mais complexos, nas operaes cambiais estruturadas pelos bancos, constituindo um espao financeiro verdadeiramente global, que opera fundamentalmente em dlar.3 Nesses ciclos econmicos liderados pelas finanas sobrepem-se a dinmica dos ativos financeiros, do crdito e da economia real em escala global. A dinmica da renda e do emprego internacional tem sido apoiada em um conjunto de circuitos interligados pelas economias americana e asitica.4 O primeiro circuito provm da articulao entre a economia americana com a chinesa, por meio da entrada de investimento estrangeiro direto americano no territrio chins e exportaes de produtos manufaturados para os Estados Unidos, conformando o espao sino-americano. O movimento de outsourcing e/ou de migrao de corporaes americanas para a China transformada em centro global de montagem e produo de manufatura ou nova oficina do mundo resultou na formao de supervits comerciais crescentes com os EUA (US$ 266,3 bilhes em 2008).5 O segundo circuito se consolida na integrao intra-asitica promovida pela expanso da economia chinesa. Esse processo ocorreu mediante um processo de investimento estrangeiro direto complementar que distribui a produo entre os diferentes pases asiticos, sendo que a indstria chinesa demanda peas e componentes dos pases vizinhos, transformam-os e reexportamos, sobretudo, para os Estados Unidos. Japo, Taiwan e Coreia do Sul, com estruturas produtivas mais complexas do que a chinesa, transformam-se em importantes fontes de suprimento de mquinas e equipamentos que sustentam
3. A partir de outubro de 1979, com a elevao da taxa de juros americana promovida pelo presidente do federal Reserve, Paul volcker, iniciou-se um processo para recolocar a moeda americana no centro do sistema financeiro mundial, denominado diplomacia do dlar forte (TAvAREs & mElIn, 1997). desde ento, o sistema monetrio internacional passou a se basear num dlar flexvel e fiducirio, em um regime de cmbio flutuante e na crescente liberalizao dos fluxos de capitais (sERRAno, 2004). 4. no incio da dcada de 1980, a conexo mais estreita era com o japo, cujas empresas avanavam em novas formas de organizao da produo, conhecida como toyotismo. depois do Acordo Plaza (1985), ampliou-se o processo de deslocamento das empresas japonesas para a sia. A partir da crise dos pases asiticos em 1997, a china assumiu a liderana, com um programa de investimento denominado segunda marcha para o oeste, apoiado pelo seu sistema financeiro pblico. Para a formao e dinmica este circuito, ver medeiros (1999 e 2006), Palma (2004), Belluzzo (2005), leo (2010). 5. Para uma discusso das cadeias produtivas globais, ver chesnais (1994), sturgeon (2002), Andrade (2004).
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o ritmo de ampliao dos investimentos no setor produtivo industrial.6 Capital e tecnologia fluem na forma de investimento estrangeiro direto e/ou na importao de equipamentos modernos (tambm da Alemanha).7 A complementaridade entre a estrutura produtiva chinesa com os demais pases da regio refora as relaes de comrcio intra-regional. No setor agropecurio, por exemplo, a China exporta produtos temperados para os pases da Asean8, enquanto importa produtos tropicais. Esse fato vem permitindo a construo de diversos acordos de livre comrcio regionais. Assim, a China vai aprofundando a integrao das economias asiticas, consolidando um clustering manufatureiro na sia, e atuando como uma correia de transmisso regional dos impulsos de crescimento provenientes do sistema de crdito e consumo dos Estados Unidos (em menor medida, da Unio Europeia). Efetua ainda um esforo crescente de institucionalizao da cooperao nas finanas: acordos de swap da Iniciativa de Chiang Mai, medidas voltadas ao aprimoramento dos mercados de capitais (Asian Bond Market Initiatives), entre outras (CUNHA; BIANCARELI & PRATES, 2007). Os pases do segundo circuito, integrados pelo comrcio de manufaturados e investimento estrangeiro direto, acumularam volumes expressivos de reservas, que permitem a adoo de polticas monetrias mais lassas, favorecendo a expanso do crdito domstico, da produo e do emprego. A acumulao de reservas atende a demanda por liquidez em moeda forte e assegura maior estabilidade das taxas de cmbio, operando como instrumento de precauo contra a instabilidade do sistema financeiro global. As reservas dos pases em desenvolvimento saltaram de US$ 700,6 bilhes em 1998 para US$ 6,2 trilhes em 2010, segundo o FMI (2010b). Em 2010, a China acumulava reservas de US$ 2,7 trilhes e o conjunto dos pases asiticos, US$ 3,4 trilho.9 O terceiro circuito se forma nas relaes entre o segmento asitico e os pases produtores de commodities agrcolas, minerais, petrleo e gs. Envolve os pases latino-americanos fornecedores de alimentos e matrias-primas e os exportadores de petrleo (Oriente Mdio, frica e Comunidade dos Estados Independentes). A pauta de exportaes, concentrada em commodities, bens de menor elasticidade renda da
6. A taxa de investimento da economia chinesa tem se mantido em torno de 40% do PIB, a despeito de problemas metodolgicos, ver medeiros (2010). 7. segundo schfer (2010): o Produto Interno Bruto alemo saltou 2,2% no segundo trimestre, em comparao com os trs meses anteriores, assumindo a liderana na zona do euro. dados recentemente levaram muitos economistas a prever que a economia crescer pelo menos 3% neste ano. (...) mas muitos executivos esto ainda mais preocupados com o fato de que o novo milagre econmico alemo como o qualifica a mdia nacional pode ser um milagre econmico chins. 8. Association of south-East Asian nations (Associao das naes do sudeste Asitico) formada por Tailndia, filipinas, Indonsia e malsia. 9. Pela prpria lgica de funcionamento do sistema, grande parte dessas reservas persiste aplicada em ttulos do Tesouro americano, conformando o Bretton Woods II (doolEY; folKERs-lAndAu & gARBER, 2009). Em agosto de 2010, a china tinha us$ 936,5 bilhes em ttulos do Tesouro americano; exportadores de petrleo, us$ 209,8 bilhes; Brasil, us$ 146 bilhes; Hong Kong, us$ 120,5 bilhes; Taiwan, us$ 112,9 bilhes.
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demanda, com preos determinados pela dinmica da economia mundial e relativa rigidez da oferta, condiciona o desempenho do comrcio exterior e, por conseguinte, da produo domstica (com exceo dos pases com maiores mercados internos, tais como Brasil e Rssia). A manuteno das cotaes das commodities em patamares elevados (e as exportaes com maior contedo tecnolgico dos pases asiticos) possibilita a consolidao de supervit em conta corrente nas economias em desenvolvimento (US$ 703,4 bilhes em 2008). Com a exceo dos pases em transio no Leste Europeu que apresentaram acentuados patamares de dficit em conta corrente, associado com o dinamismo proveniente do processo de integrao Unio Europeia. Foram os pases mais impactados pela crise financeira sistmica de 2008. A interpenetrao desses circuitos dinmicos no exclui a importncia das demais articulaes na economia internacional, sobretudo daquelas de maior peso absoluto, como as relaes comerciais e de investimento estrangeiro direto entre os Estados Unidos, a Unio Europeia e o Japo. No exclui tambm o fato de esses mercados serem os maiores demandantes de commodities agrcolas, minerais, petrleo e gs. Todavia, esses mercados tm apresentado taxas de crescimento inferiores do circuito asitico, sob a liderana da China (e da ndia). A economia mundial, entre 2003 e 2007, experimentou uma dinmica extraordinria de crescimento. Nesse ciclo, a expanso do PIB mundial foi de 4,7%, em mdias anuais. Essa onda global de crescimento acelerado no foi sendo acompanhada por presses inflacionrias, com a exceo de 2008, quando os preos foram impulsionados pelo auge especulativo das commodities. A crescente integrao das economias emergentes e em desenvolvimento no comrcio mundial de bens e servios dificulta a elevao dos preos pelas corporaes em vrios segmentos industriais, dado o aumento da capacidade produtiva ociosa em escala global. Simultaneamente, pressiona-se para baixo os salrios nos mercados domsticos tanto nos pases industrializados como nos pases em desenvolvimento. Ademais, a globalizao produtiva tem contribudo para a elevao da produtividade, reflexo das presses por inovao e outras formas de concorrncia, nos setores industriais de alta tecnologia e nos de servios, o que favorece a queda das taxas de inflao. Enfim, a acirrada competio entre os produtores configura tendncias deflacionrias dos preos dos produtos manufaturados.10 Assim, os sucessivos circuitos de ativos financeiros, de crdito e de renda desencadeiam uma interpenetrao patrimonial crescente entre as economias devedoras (EUA, Espanha, Itlia, Frana, Austrlia, Reino Unido e Leste Europeu) e credoras (sia em desenvolvimento, Amrica Latina, exportadores de petrleo,
10. contraditoriamente, a elevada demanda asitica (chinesa e indiana, sobretudo) e as taxas de juros nos pases desenvolvidos, prximas de zero, favorecem a formao de posies especulativas nos mercados de commodities (uncTAd, 2009).
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Rssia, Noruega, Alemanha e Japo) , mantendo as taxas de crescimento da renda mundial, a liquidez global e a perpetuao dos desequilbrios dos balanos de pagamentos. Aps a crise financeira sistmica de 2008, a macroeconomia dos ativos financeiros mostra sinais de recuperao: as cotaes das aes, dos ttulos de dvida pblica e privada dos mercados emergentes, das commodities metlicas, do petrleo, das moedas (sobretudo dos pases menos atingidos pela crise) voltam a apresentar valorizao, fomentada pelas operaes de carry trade. Isto , a captao de recursos em uma moeda (dlar, iene, franco suo, euro) com taxas de juros prximas de zero para aplic-los em ativos de outros mercados, com rendimentos mais elevados. Com a adoo das polticas anticclicas e o apoio dos sistemas financeiros domsticos, as economias em desenvolvimento retomam uma trajetria de crescimento econmico acelerado, impulsionando a recuperao. Com isso, o comrcio internacional deve apresentar taxa de crescimento de 11,4% em 2010 e o volume de investimento estrangeiro direto para os pases em desenvolvimento volta a se expandir, atingindo US$ 296,3 bilhes no mesmo perodo (FMI, 2010b). A crise acentuou a tendncia de desconcentrao de destino do investimento estrangeiro direto para as economias em desenvolvimento, que responderam por 49,2% dos fluxos em 2009 (UNCTAD, 2010).11 Em termos de origem do capital, observou-se a mesma tendncia de crescente importncia das economias em desenvolvimento. Os fluxos de sada de investimento estrangeiro direto desses pases responderam por 26% do total em 2009; enquanto eram apenas 5% em 1990. As empresas transnacionais latino-americanas tm sido favorecidas pelo baixo grau de endividamento e maior resilincia crise. Dessa forma, tem ocorrido no apenas a sada de investimento direto de empresas latino-americanas, mas tambm a compra de filiais estrangeiras por empresas locais nos setores de finanas, metalurgia, petrleo, minerao e servios de energia eltrica.12 O FMI projeta a taxa de crescimento dos pases emergentes em 7,1% em 2010, sob a liderana da sia em desenvolvimento, 9,4% (FMI, 2010b). Na mesma direo, o Banco Mundial estima o crescimento nos pases em desenvolvimento em 6,1% em 2010, 5,9% em 2011 e 6,1% em 2012, enquanto projeta 2,3%, 2,4% e 2,6%, respectivamente, para os pases desenvolvidos (CANUTO & GIUGALE, 2010). Essas perspectivas divergentes de crescimento devem persistir no mdio prazo, diante de cinco fatores favorveis aos pases em desenvolvimento: aprendizagem tecnolgica crescente (incorporao de conhecimento e aumento da produtividade); expanso das classes mdias (da demanda domstica); maior integrao comercial Sul-Sul (desde 1990, o comrcio de bens e servios entre os
11. Para uma discusso sobre a lgica de expanso dos investimentos estrangeiros diretos, sobretudo na forma de fuses e aquisies, ver Acioly (2006 e 2009). 12. salienta-se que desde 2004, intensificou-se a expanso do investimento direto das empresas brasileiras no exterior, que atingiu us$ 29,3 bilhes em 2006; us$ 29,6 bilhes em 2007 e us$ 34,1 bilhes em 2008.
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mercados emergentes cresce duas vezes mais rpido do que a mdia mundial); preos mais altos das commodities; contas pblicas (reservas e fundos soberanos) e balanos privados mais hgidos que permitiro o financiamento dos investimentos em infraestrutura e de expanso da capacidade produtiva. Nessa perspectiva, os pases em desenvolvimento devem responder por metade do crescimento global e superaro o PIB dos pases desenvolvidos at 2015.
2 TRANSFORMAES gEOPOLTICAS: RIvALIdAdES ENTRE OS ESTAdOS
Para alm do processo de reorganizao da acumulao de capital em escala mundial, cujos condicionantes foram discutidos acima, as naes buscam rearticular suas posies na hierarquia de poder global. Poder expresso no controle sobre territrios e contingentes mobilizveis para a obteno de fins polticos, econmicos e militares. Tal poder, por sua vez, funciona como garantidor do processo de acumulao capitalista, seja como garantidor das relaes econmicas, seja como projeo da soberania dos Estados e garantidor das moedas (FIORI, 2004 e 2007; HARVEY, 2003). As transformaes em curso das relaes econmicas se do, como em outros perodos, em conjunto com novos arranjos das relaes de poder e de governana global e favorece o desenvolvimento de novas realidades geopolticas. Se verdade que o poder americano se reafirma na posio de gendarme do mundo, tambm verdico que outros atores buscam reconfigurar sua poltica externa e de projeo de poder. O mito da globalizao como arauto do multilateralismo e da paz se desfaz com o envolvimento da principal potncia na guerra do Iraque e a ocupao do Afeganisto. A presidncia de Barack Obama, apesar das promessas de campanha, mantm o front militar e as ocupaes mesmo diante do desgaste provocado pelo nmero crescente de soldados mortos. Ao mesmo tempo, a Rssia se reposiciona na Europa Oriental e sia Central, a China13 segue reequipando o Exrcito Vermelho a taxas dignas de seu crescimento econmico e a Amrica Latina desponta como uma regio autnoma, buscando desenvolver suas prprias estratgias de desenvolvimento. A crise de 2008-9 acentua o desafio posto ao hegemon com o soerguimento de polticas regionais que buscam diminuir sua influncia. O espao geopoltico se reconfigura, enquanto a trade desenvolvida (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo) procura recompor a dinmica das suas economias. A busca pelo controle das fontes de matrias-primas eleva os gastos militares defensivos ao mesmo tempo em que se compram jazidas em pases em desenvolvidos, sendo a mais eloquente demonstrao deste movimento a projeo chinesa sobre os pases africanos.14
13. A proporo do gasto chins em defesa estimada pelo stokholm International Peace Research Institute (sIPRI) em cerca de 2% do PIB, ao longo da dcada de 2010 (fonte: http://www.sipri.org). 14. Ainda que de forma muito desigual, observa-se um revigoramento do continente africano, ver Bellucci (2010).
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Os movimentos de reforma da governana global esto pautados pela tentativa dos pases desenvolvidos de manter seu status quo e dos pases em desenvolvimento em afirmar novas lideranas. Ainda no se observa um desafio aberto hegemonia americana. Os EUA seguem como potncia dominante, embora enfraquecidos no campo das ideias, em especial pela crise financeira e ambiental que coloca em dvida a capacidade do American way of life afirmarse como iderio para o conjunto da humanidade e enseja novos experimentos sociais, trajetrias capitalistas de cunho mais nacionalistas e a retomada de polticas desenvolvimentista na sia, Amrica Latina, frica e Oriente Mdio. Nunca demais lembrar que a hegemonia exercida pela combinao do uso do convencimento e da fora. Convencimento entendido de forma ampla como adeso dos indivduos s convenes sociais e culturais, instituies e vises de mundo propagadas pelo grupo/nao dominante. E fora, na forma estatal, expressa na capacidade de fazer cumprir as leis, no controle sobre a violncia em mbito interno e na projeo militar no campo internacional. Foi a centralidade da economia e do Estado americano no processo global de acumulao que se afirmou em plena crise. Os capitais fugiram no para fora, mas para dentro dos Estados Unidos, para o prprio epicentro do terremoto financeiro, demonstrando o grau de coeso social exercido pelo dlar como reserva de valor, como standard universal em mbito internacional (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002). esta centralidade que pode vir a ser desafiada, constituindose ainda em processo de longo prazo, por meio da afirmao de moedas regionais, como o prprio euro, mas tambm o iene e, a partir da crise, a proliferao de acordos de trocas em moedas locais, capitaneado em especial pelo governo chins na tentativa, ainda incipiente, de internacionalizao do iuane. A fora conquistada pela Unio Europeia pela consolidao de sua integrao econmica tambm se metamorfoseia em sua fraqueza. A Unio no dispe de um poder central unificado e homogneo, capaz de definir e impor objetivos e prioridades estratgicas ao conjunto dos Estados associados. Essa dificuldade de coordenao poltica, portanto, torna a Europa um ator fortemente conservador no mbito das negociaes multilaterais. Ademais, a Alemanha, membro da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), volta a participar ativamente de uma guerra no mbito da interveno no Kosovo (1999). Marco simblico para um pas cujas foras militares foram limitadas a funes defensivas como parte das sanes impostas potncia derrotada na Segunda Grande Mundial. O Japo, outra grande potncia derrotada nesta Grande, tambm sofreu limitaes em sua poltica de defesa que vem sendo distendidas. A limitao de defesa j entendida
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como capacidade de interveno acima de 1 mil km, o que lhe permite retalhar aes na pennsula coreana. Por ora, os focos de tenso asiticos residem na disputa com os chineses pelas ilhas Senkaku/Tiaoyu e os testes de foguetes pela Repblica Popular da Coreia. Destaque-se que tanto o Japo como a Alemanha so importantes aliados do Brasil nas discusses que envolvem a reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Entre os pases em desenvolvimento, para alm do Brasil, que se encontra no espao sul-americano, sobressaem-se as trs potncias asiticas, que tm entre si um histrico de beligerncia, mas que comeam, a exemplo da Europa a construir caminhos comuns para sua segurana coletiva, e planos de desenvolvimento regional em fruns como a Organizao para a Cooperao de Xangai (MORAES, 2010). A China faz fronteira ao sul com a ndia e ao norte com a Rssia e estas duas esto separadas apenas por ex-repblicas da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). Os trs pases so potncias nucleares e apenas a ndia no tem assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. O processo de refundao das relaes sociais, que envolve tanto a consolidao da economia de mercado capitalista como a reestruturao do Estado decorrentes do colapso da URSS, levou a Rssia a afastar-se da posio de protagonismo internacional que a caracterizou ao longo do sculo XX. A partir do governo de Vladimir Putin, contudo, a Rssia reafirma-se como liderana global tendo como base seus arsenais nucleares, vasto aparato militar convencional e a posio de principal fornecedor de energia para os pases europeus, traando inclusive novas estratgias de insero nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). A atuao contra a Gergia em defesa da autonomia da Osstia do Sul deixa clara a preocupao russa com seu entorno estratgico e a disposio beligerante de fazer valer seus interesses. No menos importante em termos geo-estratgicos, a expanso de sua indstria militar possibilitada em grande parte pelas exportaes para a China. As reformas realizadas pela ndia tambm a impulsionam em direo economia de mercado capitalista, mas h dvidas sobre a capacidade desta sociedade universalizar o acesso aos bens de mercado de sua populao, que a segunda maior do mundo e tende a suplantar a chinesa nas prximas dcadas. A sociedade indiana persiste dividida entre um polo dinmico cuja capacidade produtiva e de inovao tecnolgica se equiparam aos melhores centros do globo e uma parcela da populao abaixo da linha de pobreza. A participao na Organizao para a Cooperao de Xangai possibilita a indianos e chineses a soluo de diversos conflitos pendentes ao longo de seus cerca de 4 mil quilmetros de fronteiras terrestres. Ademais, a ndia permanece como uma potncia regional com difceis relaes com seus vizinhos, em especial o Paquisto.
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Embora reconhecida como uma potncia capaz de desafiar a hegemonia americana no mdio/longo prazo, a Repblica Popular da China vem seguindo uma estratgia na qual evita o confronto aberto e busca estabelecer posies favorveis para si, sem colocar em xeque nem a supremacia do dlar nem seu papel militar em mbito global. Alguns autores descrevem esta estratgia como um exerccio de soft power chinesa, onde se busca o desgaste da potncia dominante pela estratgia de mant-la em sua posio e obrig-la a pagar os custos decorrentes (RAMO, 2004 e ZENG, 2006). caracterstica dessa estratgia a no ingerncia em assuntos internos aos parceiros e o estabelecimento de parcerias que possibilitem aos chineses o acesso a fontes de matrias-primas e ao mercado interno de pases menores. Essa estratgia muito perceptvel na frica, mas tambm vem sendo usada em outras regies, incluindo a Amrica Latina. Por meio desta estratgia, a China amplia sua presena no mundo, torna-se o principal importador da frica do Sul, Argentina, Brasil, Chile e ndia. Por outro lado, as exportaes chinesas representam uma ameaa direta ao setor manufatureiro de economias em desenvolvimento, como a Argentina, o Brasil e o Mxico. Do ponto de vista militar, os chineses adotam uma estratgia de perfil pouco agressiva, mas sabendo mostrar sua determinao obstinada como no caso referido das ilhas Senkaku/Tiaoyu com o Japo e nas discusses que envolvem a provncia rebelde de Taiwan. No front diplomtico, a emergncia dos diferentes Grupos de negociao G4, G20 financeiro, G20 comercial, G77+China se apresenta como frente de ao da comunidade internacional, articulando interesses de diferentes pases para alm dos arranjos regionais. importante ter claro que a identificao de ncleos dissonantes e a expanso do poder de certas naes no significam que a hegemonia dos Estados Unidos tenha se tornado vulnervel. O poder econmico, militar, de inovao tecnolgica e a vontade nacional o grau de coeso hegemnica interna ao pas em torno de um projeto nacional permanecem indisputados por qualquer potncia. Mais do que isto, dada a interpenetrao de interesses, em particular devido ao papel da moeda americana, no interessa a nenhum dos atores envolvidos o enfraquecimento da posio americana no mdio prazo. Todavia, segundo Zoellick (2010, p.174): rendas mais altas e mais poder para o mundo em desenvolvimento significam maior influncia. O velho mundo das conversas ao p da lareira entre os lderes do G7 ficou para trs. As discusses de hoje em dia exigem uma grande mesa que acomode todos os principais participantes, e os pases em desenvolvimento precisam ter assento nela. (...) Uma Nova Geopoltica de Economia Multipolar deve dividir responsabilidades e, simultaneamente, reconhecer as diferentes perspectivas e circunstncias, a fim de forjar interesses com mais pontos em comum. Embora as naes desenvolvidas
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tenham reconhecido a necessidade de incluso dos novos atores relevantes no cenrio internacional, a pauta de discusso ainda persiste ditada por seus interesses. neste cenrio que se deve entender a poltica externa brasileira.
3 POLTICA ExTERNA BRASILEIRA: ATUAO EM UM MUNdO EM TRANSFORMAO
Historicamente, a atuao internacional do Brasil pautada pela defesa do multilateralismo, com base na igualdade entre os Estados; pela busca da paz e da cooperao internacional; pela autodeterminao dos povos; pela no interveno; e pela soluo pacfica dos conflitos. Ademais, a Constituio Federal, em seu Artigo 4, estipula a afirmao legal de tais princpios, incluindo aspectos polticos, econmicos, culturais e sociais de sua integrao com a Amrica Latina. Esses princpios trazem consigo a permanncia de aes de Estado ao longo do tempo, dando estabilidade ao marco de insero internacional do pas. Destaca-se que desde que assumiu a Presidncia da Repblica em 2003, tendo como seu ministro das Relaes Exteriores, o embaixador Celso Amorim, o presidente Luiz Incio Lula da Silva insiste no que se poderia chamar de inovao na tradio quanto s agendas da poltica externa. Isso significa, por um lado, a manuteno dos elementos que fazem da poltica externa uma poltica de Estado e que so caractersticos da poltica externa brasileira, como a defesa do multilateralismo e da paz internacional. Por outro lado, h mudanas na nfase a determinados temas e atores de poltica externa, por exemplo, por meio do adensamento e diversificao de relaes com pases do Sul global e na renovao das agendas e atores em dilogo no campo da poltica externa no Brasil. Segundo essa viso, que orienta a diplomacia brasileira, pode-se identificar quatro eixos principais da sua estratgia: a) integrao regional na Amrica do Sul, com dinmicas diferenciadas nas esferas poltica, social e econmica; b) parcerias estratgicas com pases do Sul, com ampliao da cooperao internacional para o desenvolvimento; c) reforma da ordem internacional, com o reconhecimento do Brasil como importante ator poltico global; d) negociaes comerciais na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Rodada Doha.
3.1 Integrao regional da Amrica do Sul
Embora a Constituio Federal mencione em seu Artigo 4 a integrao da Amrica Latina como seu principal foco de atuao, a integrao sul-americana que vem ganhando, desde o incio dos anos 1990, uma ateno efetiva e cada vez maior por parte da poltica externa brasileira. A primazia atribuda ao entorno regional brasileiro na arquitetura de sua poltica externa parece refletir a percepo
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de que medidas de promoo da confiana recproca so importantes para adensar e consolidar relaes com os vizinhos, auxiliando a promover um Brasil mais forte em mbito internacional (GARCIA, 2010). A prioridade conferida pelo Brasil Amrica do Sul se reflete no alargamento da agenda do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e na formao e aprimoramento institucional da Unio da Naes Sul-Americanas (Unasul) (CALIXTRE & BARROS, 2010). medida que se intensifica o processo de integrao, amplia-se a agenda para a organizao do espao sul-americano, em funo das aspiraes compartilhadas pelas sociedades que o integram todas democrticas, atravessando importantes experincias de renovao poltica e social (PATRIOTA, 2010a, p.21).15 Conforme o ministro Celso Amorim (2010b): o presidente Luiz Incio Lula da Silva fez da integrao da Amrica do Sul a prioridade nmero um da poltica externa brasileira. E, nesse contexto, transformou o fortalecimento do Mercosul em uma questo de honra do seu governo. Nesses quase 8 anos desde a primeira posse do presidente Lula, o Brasil investiu pesadamente numa nova concepo da integrao regional. Uma concepo que, sem descuidar dos aspectos econmicos e comerciais, soube incorporar as dimenses polticas, sociais, culturais e, sobretudo, um agudo sentido de solidariedade, movido pela conscincia de que fundamental dar tratamento adequado s assimetrias. Alm de inmeras iniciativas de reestruturao produtiva, ampliao da infraestrutura16 de transporte e energtica (fontes renovveis etanol, biocombustveis, hidreltrico e elico e fontes no renovveis petrleo, gs e nuclear), aperfeioamento comercial (eliminao gradual da dupla cobrana da tarifa externa comum e aprovao do Cdigo Aduaneiro, na Cpula de San Juan, agosto de 2010), sobressaem as iniciativas no mbito poltico-social, como a criao do Parlamento do Mercosul. igualmente neste contexto que, durante o governo Lula, identificou-se que as assimetrias estruturais entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai constituem um dos principais desafios ao processo de integrao regional promovido pelo Mercosul, e, desde 2003, o tratamento das assimetrias intrabloco ganhou impulso enquanto precondio para o aprofundamento da integrao. No quadro poltico de revitalizao do Mercosul
15. no plano econmico-comercial os resultados da prioridade sul-americana so significativos. Entre 2002 e 2009, o fluxo de comrcio do Brasil com o mercosul passou de us$ 9 bilhes para mais de us$ 36 bilhes. no mesmo perodo, as trocas do Brasil com o conjunto dos pases da Amrica do sul passaram de us$ 15 bilhes para us$ 63 bilhes. outros resultados da integrao sul-americana, com destaque para o mercosul, podem se constatar nas reas migratria, cultural, educacional e social. ver o documento mercosul social e Participativo, secretaria-geral da Presidncia da Repblica (http://www.secretariageral.gov.br/.arquivos/arquivos-novos/mercosul_volume2.pdf). 16. os investimentos, com emprstimos do Banco nacional de desenvolvimento Econmico e social (BndEs), concentram-se em servios de engenharia e construo. na Argentina, ampliaram os gasodutos norte e san martin. no chile e venezuela, financiaram a expanso de linhas de metr; no Equador e venezuela, a construo de hidreltricas; no Paraguai, a rodovia Ruta 10. da mesma forma, a Agncia Brasileira de desenvolvimento Industrial (ABdI) possui diversos programas de Integrao Produtiva do mercosul e apoio insero de pequenas e mdias empresas.
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para alm do comrcio, foi criado, em 2004, o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) com o objetivo de financiar programas para promover a convergncia estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas; apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (SOUZA et al., 2010). Foram criados tambm o Fundo de Garantias a Micro, Pequenas e Mdias Empresas e o Fundo de Agricultura Familiar.
3.2 As parceiras com pases do Sul e ampliao da atuao no sistema de cooperao internacional para o desenvolvimento
O Brasil tem desenvolvido dilogo poltico e fortalecido suas relaes econmico-comerciais com pases antes menos presentes na agenda polticoeconmica, particularmente, na frica, na sia e no mundo rabe (PATRIOTA, 2010a, p.22). Foram abertas 52 novas representaes externas e, at o fim de 2010, o pas ter relaes diplomticas com praticamente todos os pasesmembros das Naes Unidas (191 pases). Foram criados ainda vrios fruns, tais como Amrica do Sul-frica (ASA) e Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA), alm do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) e do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China). A diversificao dos parceiros comerciais contribuiu para mitigar os efeitos da crise econmica desencadeada em 2008. Com essa estratgia, o Brasil logrou que o perodo de desacelerao de sua economia fosse menos grave e mais rapidamente superado.17 Entre 2000 e 2009, as exportaes brasileiras saltaram de US$ 55,1 bilhes para US$ 153 bilhes, sendo que a participao da Amrica do Norte caiu de 28,4% para 13,2%; da Unio Europeia, de 27,8% para 22,2%; da Amrica Latina, de 23,4% para 19,4%. No mesmo perodo, a participao da sia subiu de 11,5% para 26,3%; do Oriente Mdio, de 2,4% para 4,9%; da frica, de 2,4% para 5,7%. Segundo Lima (2010), a formao de arranjos cooperativos e de coalizes negociadoras entre o Brasil e outros pases emergentes a marca da poltica externa atual. Esses instrumentos de articulaes poltico-diplomticas tm sido utilizados a partir de estratgias variveis e de acordo com a temtica em questo. No mbito das negociaes sobre meio ambiente, por exemplo, Brasil, frica do Sul, ndia e China (Basic) se articularam na formao de uma coalizo em Copenhague (15. Conferncia das Partes), temtica na qual o pas tem apresentado uma atuao de relevo internacionalmente.
17. cf. coutinho (2010, p.23): outro ponto favorvel a diversificao dos destinos de nossas vendas externas, com a crescente participao das economias em desenvolvimento, que responderam, em 2009, por 58% das exportaes brasileiras. Isso positivo, tendo em vista que esses pases foram menos afetados pela crise e exibiro maior ritmo de crescimento nos prximos anos.
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A cooperao internacional realizada pelo Brasil est vinculada s suas aspiraes de projeo internacional, com exerccio de alguma influncia no mbito multilateral sobretudo na retomada do desenvolvimento econmico e social e de abertura de mercados. Houve uma importante ampliao da atuao do Brasil no quadro da cooperao internacional para o desenvolvimento, particularmente, direcionada aos pases africanos (de lngua portuguesa) e latinoamericanos (AYLLON, 2010). A poltica de aproximao com o continente africano foi realada pelas visitas do Presidente da Repblica a diversos pases (com destaque para a frica Ocidental, incluindo os arquiplagos de Cabo Verde e So Tom e Prncipe, considerada a fronteira atlntica do Brasil) e pela expanso da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), presente no Gana, Moambique, Mali e Senegal, e da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz frica) em Moambique, entre outras aes.18 Ademais, o Brasil participou, como observador, do Comit de Avaliao e Acompanhamento do Acordo Poltico de Uagadugu, estabelecendo as bases para o processo de pacificao da Costa do Marfim. Manteve ainda negociaes com a Repblica do Congo, Tanznia e Guin-Bissau, a fim de estabelecer os termos da reestruturao da dvida destes pases.
3.3 Reforma da ordem internacional: atualizando as instituies de governana
As aes da poltica externa brasileira, segundo seus formuladores, procuram assegurar uma insero internacional do Brasil, ao mesmo tempo, soberana, ativa, universalista, ciosa dos interesses nacionais e disposta a oferecer uma contribuio brasileira moldagem da ordem internacional (LULA DA SILVA, 2009). Observa-se, pois, que a poltica externa brasileira sustenta a necessidade de reforma da ordem internacional, em seu pilar tanto poltico como econmico, entendendo a estreita conexo entre a estratgia de insero internacional e a retomada do projeto de desenvolvimento. No que concerne ao aggiornamento da ordem poltica internacional, o tema da reforma da Carta de So Francisco e da assuno do Brasil a um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) ganha maior destaque na agenda da diplomacia brasileira. Embora no parea haver possibilidade de que este ponto venha a ser encaminhado, no futuro imediato, a diplomacia brasileira, juntamente com os demais membros do G4 (Alemanha, ndia e Japo), empenhou-se na aprovao pela Assembleia-Geral da ONU de
18. Para um panorama da cooperao brasileira para o desenvolvimento, ver Relatrio nacional de Acompanhamento, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, Presidncia da Repblica, Braslia, maro de 2010, particularmente objetivo 8. Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
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deciso sobre as negociaes intergovernamentais para a reforma do Conselho de Segurana, ainda sem consenso. Vale lembrar ainda que a diplomacia brasileira desempenhou papel importante na renovao do mandato da Misso das Naes Unidas de Estabilizao do Haiti (Minustah), no mbito da Resoluo n.1.542 do CSNU (PATRIOTA, 2010b).19 A participao brasileira em operaes de paz vem aumentando nos ltimos anos, assumindo maior responsabilidade e reafirmando o compromisso com o multilateralismo no mbito da ONU. A reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas se inscreve num processo mais amplo de reorganizao do sistema internacional. Consoante sua tradio de defesa da democratizao dos foros multilaterais de deciso, o Brasil pleiteia que as instncias decisrias mundiais reflitam as estruturas de poder, que apontem para uma desconcentrao relativa e levantem o debate sobre a multipolaridade no sistema, de modo que possam ganhar maior representatividade e legitimidade perante a comunidade internacional. de igual interesse para o Brasil que o peso dos pases em desenvolvimento no mbito do Conselho de Segurana seja equivalente sua importncia na cena internacional. O desenrolar da crise econmica internacional em 2008 fez com que as demandas de pases como o Brasil por reforma da ordem econmica internacional tomassem nova dimenso no concerto das naes. Coerente com sua defesa do multilateralismo e uma maior participao dos pases em desenvolvimento nas instituies e fruns internacionais, o Brasil defendeu a transformao do G20 financeiro, criado em 1999 como reunio ministerial, em cpula dos lderes para a coordenao das polticas anticrises. O G20 financeiro foi decisivo, promovendo a articulao de economias desenvolvidas e em desenvolvimento e impulsionando as discusses sobre a reforma dos sistemas financeiros (nacionais e internacionais). Defendeu ainda a reorganizao da estrutura de poder das instituies multilaterais, legitimando o papel crescente dos pases em desenvolvimento na gesto da ordem financeira internacional. Um acordo no mbito do G20 financeiro possibilitou o aumento do poder de voto dos pases em desenvolvimento no FMI, cuja participao alcanou 44,7%.20 O Brasil, que muito se empenhou por esse acordo, foi um dos beneficiados, seu poder de voto saltou da 18 posio para a 10. China, ndia e Turquia tambm se beneficiaram. Os pases do BRIC passaram a deter 14,8% de cotas. A Europa perdeu dois de seus nove assentos entre os 24 do conselho de administrao do Fundo. A reforma deve entrar em vigor em 2013.
19. ver tambm Hirst (2010a e 2010b) e ges & oliveira jr. (2010). 20. A representao no Banco mundial tambm ser reorganizada, com mudana de pelo menos 3% das cotas e do poder de voto para os pases em desenvolvimento.
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3.4 Negociaes comerciais na OMC
No mbito da Rodada Doha, o Brasil tem desempenhado um papel de destaque nas negociaes sobre agricultura como coordenador do G20 comercial, criado em 2003 com o objetivo de tentar, como de fato o fez, impedir um resultado predeterminado na Conferncia Ministerial de Cancun e de abrir espao para as negociaes em agricultura, e que se consolidou como interlocutor essencial e reconhecido nas negociaes agrcolas. Na OMC, portanto, a atuao do Brasil parte da mesma lgica de mudana estrutural no processo negociador nos foros multilaterais. At recentemente, poucos pases (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo) decidiam a portas fechadas o futuro da regulao multilateral do comrcio, repartindo direitos e impondo obrigaes. Aos demais Estados-membros cabia referendar o acordo. Eram escassas as oportunidades para os pases em desenvolvimento influrem no processo decisrio. Mesmo com uma configurao desigual (reunindo pases como Brasil e ndia, com posies distintas no comrcio agrcola), o G20 comercial quebrou a estrutura concentrada de poder nas negociaes da OMC. Os pases desenvolvidos so responsveis pelas principais distores e restries no tocante a polticas e comrcio agrcolas. Diante disso, os membros do G20 buscam explicitar os subsdios nos pases desenvolvidos e as restries de acesso ao mercado desses pases para produtos agrcolas. O Grupo tem enfatizado o papel central da agricultura na Rodada Doha, que determinar o nvel de ambio da Agenda para o Desenvolvimento. Este um imperativo poltico que deriva do Mandato de Doha no sentido de colocar a Agricultura e o Desenvolvimento no centro do sistema multilateral de comrcio.21 Ao se considerar as negociaes nos trs pilares agrcolas (subsdios exportao, apoio interno e acesso a mercado), observa-se que no h avano equilibrado entre eles. No pilar dos subsdios s exportaes, um progresso substancial, embora dentro de determinadas condies, pode ser visto desde a Conferncia Ministerial de Hong Kong, em 2005. No que concerne ao apoio interno, segundo pilar das negociaes, muito ainda resta a ser feito na tentativa de aproximao das propostas. Contudo, caso se verifique sinalizaes de ganhos em acesso a mercados por parte da Europa e dos pases em desenvolvimento, possvel que os Estados Unidos cedam em conceder cortes nos subsdios domsticos, o que poderia levar a um acordo. J no terceiro pilar, o de acesso a mercados, observa-se com temor o avano tmido das negociaes. Por envolver
21. sobre a importncia do g20 comercial para a organizao de aes e posicionamentos de pases em desenvolvimento nas negociaes agrcolas na omc, ver, lima e Hirst (2009, p.14).
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interesses protecionistas tanto de potncias comerciais, como a Unio Europeia, e de pases em desenvolvimento, como a ndia, a temtica assume contornos complexos e indefinidos (OLIVEIRA, 2010). No obstante o ativismo da diplomacia brasileira e o enfoque multilateralista da estratgia de negociao comercial nos ltimos anos, uma liberalizao na Rodada Doha no est garantida. Vale frisar ainda que existe certo paralelismo entre as negociaes agrcolas com aquelas ligadas ao acesso ao mercado de produtos no agrcolas (NAMA, na sigla em ingls) e servios, o que traz maior complexidade ao tratamento dos temas, tendo em vista que os pases tendem a contrabalancear perdas de um lado com ganhos em outro, implicando num prolongamento das discusses. O Brasil tem um posicionamento cauteloso nas negociaes de servios e trabalha para obter melhor aproveitamento de seu poder de barganha entre nas negociaes em NAMA e em agricultura.22
CONCLUSO
O aprofundamento da globalizao financeira e produtiva, desencadeando transformaes econmicas nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento e, resultando, simultaneamente, em uma maior interdependncia econmica e uma crescente maior rivalidade interestatal, reorientaram a poltica externa brasileira no sentido de intensificar os relacionamentos com os polos emergentes de poder mundial. Essa aproximao foi uma construo poltica da diplomacia brasileira na primeira dcada do sculo XXI. Nessa dimenso se enquadram a constituio do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul); a instrumentalidade prtica do conceito BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China); a aproximao com os pases africanos e rabes; o estreitamento dos laos com pases latino-americanos. Com isso, o pas vai modificando sua insero econmico-comercial, tornando-se participante expressivo no intercmbio de produtos agrcolas e minerais; acumulando reservas internacionais; expandindo os investimentos de empresas pblicas e privadas no exterior (cerca de 30% do investimento direto na Amrica do Sul possui origem brasileira). O papel indutor do Estado brasileiro tem sido crucial, seja na reconfigurao do BNDES, como agente de financiamento dos investimentos brasileiros no exterior, seja no redirecionamento da poltica externa ao buscar diversificar as exportaes e mercados no tradicionais nos pases em desenvolvimento e manter relaes de cooperao com os pases vizinhos.
22. no se pode deixar de registrar o papel do pas em outras negociaes relevantes, tais como as de propriedade intelectual, ver souza (2010).
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Ademais, uma poltica externa voltada para a construo de uma nova geografia mundial requer a participao e elaborao de propostas de fortalecimento da governabilidade dos diferentes regimes internacionais. Vale dizer, a centralidade de uma agenda poltica com pontos convergentes no plano internacional, que conjugue os objetivos de desenvolvimento nacionais com os de uma governana global menos hierarquizada e assimtrica. Nessa dimenso, destacam-se a participao nas negociaes em torno das mudanas climticas, da regulamentao dos sistemas financeiros nacionais e internacionais e da agenda comercial. Trata-se, portanto, de avanar no dilogo com os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, a fim de consolidar os compromissos com a defesa das instituies multilaterais, do desenvolvimento econmico e social e dos valores democrticos.
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consIdERAEs fInAIs POSSIBILIdAdES E dESAFIOS dO dESENvOLvIMENTO BRASILEIRO
O Brasil est diante de um dinamismo econmico e social recentemente conquistado que colocou a vida dos cidados brasileiros em novos patamares. A realidade do pas tem mudado para melhor e existem, hoje, grandes oportunidades na economia brasileira. O ritmo e vigor do crescimento, apoiado nas polticas de proteo social que permitiram expanso do consumo dos segmentos menos favorecido da sociedade, alm de ter resultado em condies macroeconmicas favorveis, promoveram uma acelerada reduo da pobreza e melhorias na distribuio pessoal da renda como nunca havia acontecido antes. O momento de grandes conquistas, mas tambm de grandes desafios. Como aproveitar os avanos recentes para desatar, definitivamente, os ns do desenvolvimento e construir um Brasil mais solidrio, justo e soberano? A grande marca do perodo recente foi a incluso no mercado de trabalho formal, no mercado de consumo de bens e servios de um grande contingente de brasileiros, mas o Brasil ainda um pas emergente com elevado grau de desigualdade. preciso, portanto, ir alm da poltica macroeconmica de crescimento a taxas mais elevadas e com estabilidade. A execuo de polticas fiscais e monetrias apropriadas parte da sada para os problemas, mas, reduzidas em si mesmas, so insuficientes. Erradicar a misria e promover a mobilidade social deve estar no centro do projeto de desenvolvimento. E para isso, no basta prosseguir com as polticas sociais, ser necessrio aprofund-las. At o presente, os benefcios do Programa Bolsa Famlia (no atrelados ao salrio-mnimo) ainda no foram normatizados. Para que essa poltica social seja definitivamente incorporada como um direito dos cidados brasileiros, independente de qualquer governante, ser imprescindvel institucionalizar os benefcios desse programa, transformando em lei as regras para sua acessibilidade, bem como criando o reajuste anual de seu valor e do valor-limite da linha de pobreza. Dessa forma ser possvel garantir o poder aquisitivo dos benefcios e ampliar o pblico-alvo do programa. Embora se tenha verificado um aumento no acesso da populao brasileira aos servios de saneamento bsico e moradia adequados, este permanece sendo um dos principais desafios para o Brasil isto , a coleta e o tratamento de esgoto e a reduo do nmero de moradores em assentamentos precrios necessitam ganhar contornos de urgncia. O Governo, desde 2007, iniciou uma poderosa reao ao garantir o acesso a esses bens e servios pblicos por meio dos investimentos em saneamento bsico e em urbanizao de favelas, conforme vai se implementando o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). preciso no frustrar as
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expectativas da populao por condies de moradia dignas e, ao mesmo tempo, assegurar o dinamismo do setor de construo civil, empregador de mo-de-obra e dinamizador de cadeias produtivas a ele associadas. Na rea educacional, os indicadores demonstram uma contnua evoluo rumo universalizao do ensino fundamental e espera-se, com o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), atingir tambm a meta de educao bsica de qualidade para todos os brasileiros. Uma vez que os formuladores das polticas pblicas j identificaram os melhores caminhos para a erradicao da pobreza pela via do mercado de trabalho e das polticas bem sucedidas de assistncia social e previdncia , a melhoria da qualidade da educao precisa se transformar na nova grande meta a ser perseguida no campo das polticas sociais. Elevar a oferta de servios pblicos para os menos favorecidos nas reas de saneamento bsico, educao, sade, segurana, transporte pblico e previdncia e, ao mesmo tempo, manter um bom desempenho nas contas pblicas um dos desafios que a dinmica do desenvolvimento brasileiro precisa demonstrar ser possvel vencer. O Brasil tambm tem dado importantes passos para garantir a sustentabilidade ambiental, conservar a biodiversidade e reverter a perda dos recursos naturais, aumentando o nmero e a rea de unidades de conservao e adotando uma matriz energtica ambientalmente limpa. O desmatamento da Amaznia tem cado a cada ano. Os indicadores macroeconmicos mostram um Brasil com uma face muito mais dinmica. A partir de 2004, uma trajetria de expanso mais acelerada do PIB teve incio. A taxa de crescimento, alm de mais elevada, tambm menos instvel. Identifica-se a presena de maior nmero de estmulos que encorajam o investimento produtivo em mquinas, equipamentos e prdios de fbricas, e favorecem o aumento da contrataes de trabalhadores. Havia uma forte demanda reprimida na economia, oriunda das necessidades bsicas at ento no atendidas da populao que integra a base da pirmide social, e que encontrou espao para se viabilizar quando o governo ps em marcha a poltica de recuperao do poder de compra do salrio mnimo e de ampliao dos programas de transferncia de renda das famlias criando, dessa forma, um amplo mercado interno de consumo de massa. Estimulada pelo crescimento do consumo, a taxa de investimento iniciou uma forte retomada e os nveis de produtividade cresceram velozmente. H, nesses anos, uma acentuada elevao do emprego formal, crescimento da massa salarial e aumento, mesmo que a passos lentos, da participao do salrio na distribuio funcional da renda. Percebe-se ainda o avano acelerado do investimento pblico,
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com a acentuada participao de estados e municpios, mas, principalmente, atravs das empresas estatais federais. Alm disso, h uma retomada da interveno do Estado ativando mecanismos de financiamento do investimento produtivo, da infraestrutura e do consumo, por intermdio dos bancos pblicos BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal. Todos esses poderosos sinais que no se esgotam com a enumerao dos eventos econmicos e sociais citados acima esto desenhando o que parece ser o renascimento de um novo perodo de desenvolvimento para a economia brasileira. O tempo em que esses fenmenos se desenrolam ainda curto cinco anos e por isso torna-se to importante assegurar que haver o prosseguimento e aprofundamento desse circuito virtuoso, que combina taxas de crescimento mais elevadas com aumento do investimento (pblico e privado) e melhorias na distribuio de renda. O que efetivamente se pode dizer que se criou, no pas, a oportunidade histrica de se romper, de forma irreversvel, com as amarras do desenvolvimento. Um dos desafios mais importantes a se enfrentar o patamar da taxa de investimento, ainda baixo para as pretenses de desenvolvimento do pas, e relativamente voltil. Sua elevao e sustentao por um longo perodo, num patamar mais alto que os verificados entre 2007 e 2009 de 17,6% do PIB , sero imprescindveis para garantir que o crescimento recente seja longo e sustentvel, com ampliao da capacidade produtiva, favorecedora da incorporao de inovaes tecnolgicas e do aumento da produtividade. A taxa de crescimento comandada pela demanda e, no perodo recente, o consumo das famlias e do governo tem sido o componente da demanda a guiar a economia. Para o futuro, portanto, essencial que os investimentos tomem a dianteira desse processo. Blocos de investimentos integrados, planejados para serem sincronizados no tempo e articulados entre indstria, agricultura e servios so fundamentais para o alargamento das fronteiras de expanso da economia brasileira, dotando-a de infraestrutura bsica, fazendo avanar o setor de bens de produo e gerando o alargamento da produo de alimentos e minerais. No ser demasiado lembrar que o papel do Estado crucial para definir explicitamente os investimentos estratgicos e de grande porte, funcionando como agente aglutinador de capitais e viabilizando, indiretamente ou diretamente (atravs de empresas pblicas), a constituio de uma base produtiva mais avanada e tecnicamente mais autnoma. Assim, o processo de desenvolvimento de uma economia perifrica s poder ocorrer atravs de uma forma aperfeioada de interveno estatal, consubstanciadas nos bancos pblicos (sobretudo BNDES), nas empresas estatais, na poltica macroeconmica econmica voltada para o pleno emprego e nas instituies responsveis pelo Estado de bem-estar social, como enfaticamente ficou demonstrado pela experincia histrica das naes desenvolvidas e das que esto, hoje, em franca ascenso no continente asitico.
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O aumento da produtividade decisivo para dar curso ao desenvolvimento, para elevar a competitividade externa da economia brasileira e para alcanar nveis de renda cada vez mais altos. A evoluo da produtividade est diretamente ligada continuidade das taxas mais elevadas de crescimento do produto, ao surgimento de inovaes e a polticas de disseminao da tecnologia. Aps um longo perodo de declnio, iniciado na dcada de 1980, esse indicador voltou a crescer a partir de 2003 e o indicador de defasagem tecnolgica (medido pela razo entre a produtividade da economia norte-americana e a da economia brasileira) tambm expressa melhoria, mostrando que, aps um longo perodo de ampliao da distncia entre os dois pases, a partir do binio 2007-2009 parece haver uma reverso dessa tendncia. Entretanto, perceptvel o atraso dos investimentos em setores intensivos em tecnologia e naqueles que representam a vanguarda do perodo recente (microeletrnica e tecnologias de informao e comunicao TICs), em funo da ausncia de uma poltica industrial mais efetiva no Brasil. Isso acarretou perda de competitividade industrial do pas e desarticulao de cadeias produtivas internas. A persistncia na busca de maior produtividade requer uma forte poltica de promoo da pesquisa cientfica, de incentivo inovao, de disseminao da tecnologia e de oferta de educao de qualidade que permita a elevao da produtividade da fora de trabalho. Novamente, aqui, a interveno do Estado se torna fundamental para compensar o atraso histrico do Brasil no investimento em setores modernos e tambm nos tradicionais. Essa estratgia decisiva para afastar mecanismos e conjunturas econmicas mundiais que reforam uma estrutura produtiva intensiva em recursos naturais, imposta pelo forte dinamismo da economia chinesa e pela guerra cambial do perodo ps-crise. H no Brasil um tema que tem sido caro na reflexo sobre desenvolvimento. Trata-se das imperfeies do sistema tributrio nacional. A carga tributria brasileira de 2009 foi de 34,6% do PIB. Grande parte dessa carga (cerca de 47% de seu total), so de tributos vinculados venda de bens e servios. O restante, 28% incidem sobre a folha de pagamentos, 21% sobre a renda, equanto que a carga de impostos sobre o patrimnio de apenas 4%. Constata-se, assim, que o Brasil tem um sistema de baixa tributao sobre a renda e sobre o patrimnio e alta tributao sobre a venda de bens e servios. O problema que os tributos sobre a venda de bens e servios incidem de igual maneira sobre ricos e pobres e, portanto, so regressivos, enquanto a tributao sobre o patrimnio e sobre a renda progressiva, por incidir relativamente mais sobre as pessoas mais ricas. Assim, a composio da carga tributria brasileira um fator importante de reforo para a alta concentrao de renda.
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Estudos recentes realizados pelo IPEA demonstram que os 10% mais pobres destinam 32,8% da sua renda para o pagamento de tributos, enquanto que para os 10% mais ricos, o nus estimado de 22,7% da renda. Utilizando o salrio mnimo como referncia para medir a renda, o referido estudo estima que a carga tributria sobre os que ganhavam at dois salrios mnimos foi de 54% da renda, em 2008, enquanto que os que ganharam acima de trinta salrios mnimos tiveram uma carga de 29% (IPEA, Comunicado da Presidncia n. 22, de junho/2009). O sistema tributrio brasileiro, alm de regressivo, avaliado pela sociedade como tendo um retorno social baixo em relao carga de impostos e como um fator desincentivador das atividades produtivas e da gerao de emprego. Ademais, reduz a competitividade internacional dos produtos brasileiros e faz uma partilhas de recursos pblicos precria e desigual entre os entes da federao. Por todos os motivos enumerados, para que o pas possa galgar estgios mais avanados, imprescindvel fazer uma reforma em seu sistema triburio de forma a solucionar o problema da regressividade da carga, desonerar o investimento produtivo e a contratao de trabalhadores, simplificar a ligislao e uniformizar a tributao indireta. Outro problema estrutural que precisar ser enfrentado est na restrio externa, materializada pelo dficit em transaes corrente, que recoloca antigos problemas para a economia brasileira. Parte dele est sendo determinado pela taxa de juros bsica elevada que provoca atrao de capital externo especulativo e valorizao cambial. Parte est na ainda limitada poltica de desenvolvimento tecnolgico nacional, como j mencionado anteriormente, que precisar criar mais estmulo inovao e mecanismos mais eficazes de atrao de investimentos para setores exportadores de mdia e alta tecnologia. A acentuada valorizao cambial atribuda aos seguintes fatores: 1) ao acentuado ingresso de capitais estrangeiros dirigidos para aplicaes em ttulos de renda fixa, atrados pelos juros superiores aos verificados no mercado internacional; 2) atratividade exercida sobre o investimento direto estrangeiro, em funo do dinamismo da economia brasileira e da percepo positiva do pas no cenrio internacional; 3) ao ingresso de capitais estrangeiros no mercado acionrio brasileiro; e, 4) posio das duas maiores economias do mundo, Estados Unidos e China, de manter suas moedas desvalorizadas os americanos, numa tentativa de acelerar a recuperao, e os chineses, para manter sua alta competitividade internacional. A conseqncia mais imediata da valorizao cambial tem sido a fragilidade do balano de pagamentos. As importaes crescem muito mais rapidamente que as exportaes, provocando reduo progressiva no saldo da balana comercial.
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Alm disso, os principais propulsores das exportaes brasileiras so os produtos bsicos e semimanufaturados, de reduzido valor agregado, enquanto verifica-se um dinamismo relativamente baixo das exportaes de produtos manufaturados, levando a uma primarizao da pauta de bens vendidos ao exterior. Do lado das importaes, predominam os bens de consumo durveis, combustveis, bens intermedirios e bens de capital. Este um dado particularmente grave que aponta para um problema estrutural. A elevao da taxa de crescimento do PIB no perodo ps-2006, puxada principalmente pelo investimento e consumo das famlias, alavancou as importaes, as quais passaram a crescer aproximadamente o dobro em relao s exportaes. Neste contexto, ainda que o comrcio mundial e os preos internacionais continuassem a afetar positivamente as exportaes, o saldo em transaes correntes se deteriorou a ponto de j em 2008 fechar deficitrio. O ano de 2009 encerrou com dficit de US$ 24,3 bilhes. Para 2010, o dficit em transaes correntes tem sido projetado na ordem de US$ 49 e 53 bilhes. A taxa de juros bsica, caiu sequenciadamente entre 2005 e 2009, mas ainda se encontra num nvel que restringe a consolidao dos fundamentos do atual padro de crescimento, puxado pela melhoria da distribuio de renda e reduo da pobreza. O impacto dos juros provoca um nvel de atividade menor que o desejvel, gera escassez de crdito por desestimular os bancos privados a se dirigirem para o financiamento do investimento de longo prazo, produz sobrevalorizao cambial, amplia o custo da dvida pblica reduzindo as verbas oramentrias destinadas ao atendimento de necessidades sociais e infraestruturais, e, por fim, promove uma perversa distribuio funcional da renda, pois maior a transferncia de recursos para os proprietrios de ativos financeiros, que pertencem s classes mais favorecidas. Esses mecanismos podem dificultar a sustentabilidade das conquistas dos ltimos cinco anos uma das mais relevantes de histria econmica brasileira. Falta, portanto, a ltima etapa do processo de estabilizao: a construo da flexibilizao da poltica monetria e a utilizao de instrumentos alternativos de controle da inflao por outras rea do governo, como a poltica tributria, industrial e, sobretudo, agrcola, pois no setor de alimentos que tem persistido o foco inflacionrio. A adoo de medidas especficas para eliminar os gargalos estruturais da inflao pode ser eficaz nesse combate. As condies de sustentabilidade do recente desenvolvimento brasileiro no esto, portanto, garantidas a priori. A constatao de avanos no implica em minimizar os desafios para suplantar o modelo herdado da fase histrica anterior, de desigualdade e dominao das elites. A economia brasileira j construiu uma larga
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base industrial. Esta estrutura tem agora amplas possibilidades de expanso atravs do desenvolvimento da indstria de petrleo e gs que irradiar poderosos estmulos sobre vrias cadeias produtivas. Alm disso, h um intenso programa de obras pblicas no PAC. Novas frentes de expanso sero abertas. Este livro se debruou sobre algumas questes essenciais, sem esgotar o universo complexo que um processo de desenvolvimento abarca. E o fez para buscar as razes e antever o possvel destino da economia brasileira. Das reflexes feitas neste volume ficou a certeza de que um avano efetivo s ser conseguido se houver um aprofundamento na reduo das desigualdades entre ricos e pobres, entre as regies do pas e, no menos essencial, nas relaes comerciais e financeiras com o resto do mundo. Resta-nos aproveitar a chance de superar, a mdio prazo, os desajustes da economia brasileira e acabar de resgatar as dvidas sociais que o pas tem com a grande maioria do povo brasileiro.
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