Anlisis de las Reformas Administrativas llevadas a cabo en la Repblica Federal de Brasil:

Introduccin: En rigor, y en eso coinciden la totalidad de los autores, solo se puede hablar de Reformas Administrativas en Brasil a partir de 1930. Desde ese momento, hasta la actualidad, todos los gobiernos propusieron alguna reforma de la estructura de la administracin pblica federal. Sin embargo, la mayora de esas iniciativas no constituyeron un esfuerzo sistemtico ni de profundidad, tratndose, ms bien, de pequeos ajustes en la nomenclatura o competencia de determinados rganos pblicos. Por ello, la historia de las reformas administrativas brasileras considera solo tres perodos como tentativas consistentes de reforma: -el primer perodo corresponde a la vigencia del Estado Novo de 1937-1945. -el segundo perodo abarca la vigencia del rgimen autoritario de 1964-1985. -el tercer perodo se abre en 1985 y se extiende hasta la actualidad. Aclarado esto, y buscando lograr una comprensin ms acabada de estos procesos, consideramos pertinente rever las principales caractersticas de los distintos perodos de su historia, as como los cambios introducidos en cada uno de ellos. Del Brasil Colonial al Imperio del Brasil (1500-1822): Entre los siglos XVI y XIX, Brasil fue la ms rica de las colonias que integraban el Imperio colonial portugus, controlado por la monarqua portuguesa que resida en Lisboa, la capital del pas. Sin embargo, en 1808, el rey Juan VI de Portugal (en ese tiempo an prncipe regente), huyendo del ejrcito de Napolen I, traslad el asiento del gobierno a Brasil, ante esto Brasil dej de tener estatus colonial y en ese mismo ao pas a ser llamado el Reino de Brasil. Dado el creciente deseo por la independencia entre los brasileos, el 7 de septiembre de 1822, el entonces prncipe-regente proclam la independencia de

Brasil, fue coronado emperador, pasando a ser llamado Pedro I de Brasil, y Brasil pas a ser el Imperio del Brasil. Hacia 1831, debido la fuerte oposicin que lo enfrentaba, el emperador decidi abdicar, pasando su hijo, Pedro II, a ser coronado emperador, con solo catorce aos de edad. La Vieja Repblica (1889-1930): Estado mnimo y el caf com leite El golpe militar de Noviembre de 1889 termino con la monarqua centralizada y dio lugar a una republica federal (conocida como Republica Velha prolongada hasta 1930) que instaura una dominacin oligrquica. Este perodo estuvo marcado por dos polticas principales: -poltica dos gobernadores: mecanismo de gobierno sustentado en alianzas y compromisos que permitan al presidente fortalecer el poder central y controlar al poder legislativo, al tiempo que no se inmiscuye en la situacin estadual; y que operaba mediante el acuerdo de los grupos oligrquicos de Sao Paulo (productores cafeteros) y Minas Gerais(cafeteros y ganaderos). -poltica del caf con leche: que establece que los ncleos dominantes paulistas y mineros resuelven la sucesin presidencial alternando, un hombre de uno y otro origen, procurando aislar a los riograndenses. Un aspecto importante de este perodo en lo que refiere a la administracin pblica, fue que la constitucin federal aprobada en 1891 garantizaba un alto grado de descentralizacin y autonoma a sus estados miembros, pues les otorgaba a estos mltiples atribuciones: podan redactar su propio cdigo d procedimiento, tenan autoridad sobre los recursos minerales dentro de sus fronteras, podan negociar prstamos extranjeros, vendan bonos fuera del pas; tenan derecho a gravar sus exportaciones y ms tarde gravar el consumo, y sus legislaturas podan legislar sobre un gran nmero de materias. Primera Etapa: El Brasil de Vargas (1930-1945): Adis al clientelismo? Bienvenida burocracia profesional fundada en el mrito? En 1930, se produce una Revolucin que marca un punto de inflexin en la historia de Brasil, ya que provoca el quiebre del rgimen oligrquico-conservador,
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del modelo agroexportador basado principalmente en el cuasi monocultivo del caf, y de ese Estado mnimo-liberal en el que el Gobierno Central se limitaba a cumplir las funciones mnimas exclusivas del Estado con casi nula intervencin en la esfera econmica y social. A partir de ese momento, y al menos hasta 1954, la poltica brasilea pasa a estar directamente influenciada por la figura de Getulio Vargas, quien( como lder principal del movimiento revolucionario) llega al poder en Octubre de 1930 como jefe del gobierno provisional, y permanece en l por un perodo de quince aos: de 1934 a 1937 como presidente electo por el voto indirecto (tras sancionarse la Constitucin de 1934), y a partir de 1937 y luego de llevar adelante un golpe de estado,( por medio del cual disuelve el Congreso e interviene todos los estados), como dictador, instaurando lo que se conoci como Estado Novo. Si bien en 1945, debido a las fuertes presiones sociales y polticas, se ve obligado a llamar a elecciones y a abandonar transitoriamente el Gobierno, en 1950 retoma la presidencia a travs del voto popular, aunque no llegara a culminar su mandato, ya que se suicida en 1954. Durante este largo perodo, Vargas llev adelante innovadoras para el pas. En materia econmica, su gobierno puso en marcha el proceso de sustitucin de importaciones y de industrializacin que se consolidara en los aos siguientes, a partir de la constitucin de un Estado marcadamente intervencionista y nacionalista, es decir, de un Estado empresario, que pasa a tener un rol central en la regulacin de la economa y en la promocin del desarrollo nacional, el cual pasa a ser el objetivo fundamental de su gobierno y de los gobiernos que le seguiran. En materia social, uno de los aspectos ms innovadores fue su poltica hacia las masas trabajadoras, rasgo que ha llevado a muchos historiadores a calificar a su gobierno de Populista (la creacin del Ministerio de Trabajo, la introduccin del salario mnimo, del principio de unidad sindical, la creacin de federaciones regionales y confederaciones nacionales, etc., conjuntamente con la tarea polticas totalmente

ideolgica de construccin simblica de la figura de Vargas como protector y gua de los trabajadores). En lo que al Estado se refiere, su gobierno, principalmente a partir de la instauracin del Estado Novo, se caracteriz por asumir un carcter fuertemente autoritario y autocrtico (todas sus polticas eran definidas desde arriba sin ningn tipo de participacin de la poblacin) y por una fuerte tendencia a la centralizacin y fortalecimiento del Estado, para lo cual garantiz una amplia concentracin del poder en manos del Ejecutivo, y decret la intervencin de todos los estados, cuyos interventores eran nombrados directamente por Vargas, y los cuales carecan de autonoma en la toma de decisiones. Con el fin de centralizar la autoridad en el poder ejecutivo, Vargas llev a cabo la primera reforma estructural de la administracin pblica de la historia brasilera, buscando, con esta, reorganizar la administracin pblica a fin de tornarla ms eficiente y autnoma, e inspirndose para ello, en los principios de la administracin derivados del llamado modelo taylorista/fayolista/weberiano, que estaba en boga en ese momento. Este hecho hace que los analistas de la historia de las reformas administrativas del Brasil, coincidan en sostener que con las reformas estadonovistas, no solo se instituye efectivamente el Estado administrativo; sino que tambin se consolida el Estado Moderno y se inicia el primer ciclo de reformas administrativas del pas. El modelo administrativo que Vargas intenta establecer, al cual Bresser Pereira llama modelo burocrtico de gestin, se basa en los siguientes principios: el establecimiento de un cuerpo profesional de funcionarios de carrera,

promociones conforme al merito , en una rgida definicin jurdica del objetivo y de los medios para alcanzarlos, jerarqua en la unidad de mando, estructura piramidal del poder, procedimientos rgidos, control paso a paso de los procesos administracin y una burocracia estatal constituida por profesionales capacitados. La gestin pblica burocrtica adoptada pretendi sustituir a la llamada gestin patrimonialista, que caracteriz a las monarquas absolutas, en el cual no haba distincin entre patrimonio pblico y privado y donde el nepotismo y la corrupcin eran la norma.
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En lo que se refiere a la administracin del personal, la contribucin ms significativa fue la introduccin del sistema de mrito que garantizaba la igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio pblico, ya que estableca que para el ingreso a cualquier cargo pblico deba rendirse un examen; lo cual supona un importante avance puesto que, antes de 1930 los cargos civiles de la burocracia eran llenados apelando al favoritismo poltico y al clientelismo. De tal modo, y siguiendo a Boris Fausto, Vargas pretendi crear una elite burocrtica desvinculada de la poltica partidaria, identificada solamente con los intereses nacionales y que acte en base a los principios de racionalidad, eficiencia y economa. Esos principios de la gestin burocrtica clsica fueron introducidos en 1938 mediante la creacin del DASP (Departamento Administrativo del Servicio Pblico), el cual tendra un papel fundamental en todas las reformas posteriores, hasta el momento de su desaparicin, en 1986. El DASP, como rgano ligado y dependiente de la Presidencia de la Repblica, tena como finalidad supervisar la centralidad del aparato burocrtico, y por ello fue el lder inminente de la reforma llevada a cabo y de su ejecucin. Gozaba de amplia autoridad para elaborar el presupuesto, centralizar el control del personal y de materiales, supervisar los exmenes de ingreso as como los cursos de capacitacin previos o los que se dictaban en el horario de trabajo. Este organismo llego a convertirse en una especie de superministerio a cargo de la instauracin de un nuevo aparato burocrtico y de la creacin de un funcionariado de excelencia. Segn Beatriz Wahrlich, las reas principales objeto de reforma fueron: la administracin de material (se apunt a promover la simplificacin,

estandarizacin de las compras y adquisicin nacional del material, as como la revisin de estructuras y racionalizacin de mtodo), administracin del personal ( mediante la introduccin del principio de mrito, creacin del Consejo Federal del Servicio Pblico Civil, definicin y efectiva estructuracin del rea del personal, normas bsicas, sistema de clasificacin de cargos y, finalmente, en 1939, la instauracin del Estatuto de los Funcionarios Pblicos, que sera substituido en
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1052 por un nuevo Estatuto) y la administracin Presupuestaria ( se logr institucionalizar la funcin presupuestaria como actividad permanente vinculada al planeamiento). Si bien despus de que Vargas fuera depuesto en 1945, sus sucesores limitaron las facultades y la autoridad del DASP, el legado que este dejo sigui teniendo efectos en la administracin pblica brasilera, porque aunque no logro crear a largo plazo una moderna carrera de la funcin pblica libre de todo favoritismo poltico, logro crear un grupo de elites tcnicas que infundieron en ciertos sectores del estado las nuevas ideas de la meritocracia. Gracias a esto, logro constituirse en Brasil un ncleo de expertos y defensores de la administracin pblica concentrados en dos rganos oficiales, el DASP y la Fundacin Getulio Vargas; organizacin autrquica establecida en 1945, las cuales dieron alberge a nuevas investigaciones y enseanzas, promovieron la traduccin y publicacin de importantes obras sobre administracin pblica, convirtiendo a Brasil en un centro regional en esta materia, y contaban con amplios programas de capacitacin y brindaban cursos especializados. Como antes mencionamos, Vargas busco fortalecer el sistema meritocrtico en ciertos sectores de la burocracia, sin embargo, en otros mbitos sigui recurriendo al favoritismo poltico; dando como resultado un sistema conocido como burocracia dual, en la cual las instituciones y ministerios seguan una u otra tendencia . En ocasiones, estas tendencias duales operaron simultneamente en una misma institucin. Un aspecto importante de este periodo, es que, al adquirir el Estado las funciones de un estado intervencionista; fue indispensable, dadas las nuevas y mltiples actividades que este asumi, garantizar la expansin del nmero de rganos

dentro del mbito del Ejecutivo, mediante tres tipos de medidas:-aumento del nmero de ministerios-creacin de organismos y entes formuladores de polticas pblicas ( Consejo Nacional de Petrleo-Consejo Nacional del Comercio) y la expansin empresarial del Estado(fundaciones, autarquas, sociedades de economa mixta, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico(BNDE),etc.).
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Eso hizo que entre 1940 y 1945 sean creadas 21 agencias estatales, de las cuales 10 constituan empresas del sector productivo. De esa manera, y siguiendo el anlisis realizado por Lima Junior, en un plazo de diez aos, fueron establecidas las normas y estructuras bsicas que daran origen a la administracin pblica de Brasil. Democratizacin del Estado y orientacin al Desarrollo nacional (1945-1964): Administracin para el Desarrollo?: Desde la democratizacin del rgimen estado novista, tras el golpe de estado que destituyo a Vargas, en octubre de 1945 y la promulgacin de la constitucin de 1946, al golpe militar de 1964, la administracin pblica no experiment modificaciones significativas, excepto por la tendencia ya establecida, de creacin de nuevos rganos tanto en la administracin indirecta como en la directa. Lo cual no significa que en este periodo no se produjeran diversos intentos de introducir reformas generales en la administracin pblica (crendose diversos organismos y comits especializados en evaluar las posibles reformas), que no lograron prosperar en el Congreso Nacional, a pesar del apoyo del ejecutivo. Uno de esos intentos se dio a partir de 1950, luego de que Vargas, tras retirarse unos aos de la vida poltica, resultara electo presidente por el voto popular. Vargas pretendi continuar y consolidar las reformas llevadas a cabo anteriormente, y por eso design a un grupo de sus asesores directos para que se encargaran de la elaboracin de un proyecto de reforma administrativa. A pesar de eso, el proyecto no lleg a ser aprobado por el Congreso, donde le fue imposible al Presidente hacer frente a la oposicin de los principales partidos polticos que en este estaban representados, y, en 1954, el suicidio de su precursor termino provocando que quede totalmente abandonado. Un proyecto que si logr ser aprobado en este perodo fue el nuevo Estatuto de los Servidores Pblicos Civiles; que tuvo vigencia hasta el ao 1990. Otro de los intentos reformistas se produce durante el gobierno de Juscelino

Kubitschek (1956-61) representante del PSD (Partido Social Democrtico) el cual logr, mediante el llamado Plan de Metas, implementar un proyecto nacionaldesarrollista, que exiga la reorganizacin general de los servicios pblicos para el
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cumplimiento de ambiciosas metas de industrializacin acelerada y atraccin de capital extranjero, metas que lograron alcanzarse exitosamente. Kathryn Sikkink, plantea que lo que hizo posible que Kubitschek pudiese llevar a la prctica la mayor parte de sus polticas, fue la existencia, en la burocracia brasilera, de un pequeo sector aislado(al que llama Burocracia aislada), al que este recurri para formular y poner en prctica los lineamientos fundamentales de su poltica econmica. Pero adems de apoyarse en las instituciones ya existentes de la burocracia aislada( esos islotes de tcnicos altamente capacitados), Kubitschek llevo adelante dos tendencias fundamentales durante su mandato: la autarquizacin de los rganos de la administracin directa, mediante la creacin de varias autarquas y sociedades de economa mixta, mecanismos ms giles y flexibles, y la creacin de fondos especficos, es decir, la vinculacin de impuestos y tasas a finalidades determinadas; tendencias que, como sostiene Lima Junior, buscaban evitar o reducir, la accin poltica a travs de los rganos convencionales( rganos de la administracin directa), creando as una segunda va administrativa, o tambin, una administracin paralela. De mayor importancia, sin duda, fueron los estudios realizados en 1963, por la llamada Comisin Amaral Peixoto (llamada as por su principal director), nombrada por el Presidente Joao Goulart (1961-1964), importancia que no se deriva de medidas especficas que esta haya implementado, sino del acierto de sus diagnsticos y propuestas, que luego pasaron a formar parte del acervo cientficoadministrativo brasilero, y llegaron a ser utilizadas y puestas en prctica en el futuro. Joao Goulart, reconocido lder del PTB (Partido Trabalhista Brasilero) y principal discpulo de Vargas, asciende al poder en 1961, tras la renuncia del presidente en ejercicio Janio Quadros, en un contexto marcado por el elevado endeudamiento externo, un grave dficit fiscal, altsima inflacin, constantes huelgas y manifestaciones sociales y la siempre presente amenaza de un alzamiento militar. Como seala Edmundo Virgolini, su gobierno fue la expresin ms acabada de la crisis del modelo nacional populista.
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En ese contexto, Goulart intenta llevar adelante una serie de reformas radicales tendientes a garantizar la tan demandada redistribucin del ingreso, las cuales terminan desencadenando un alzamiento de las Fuerzas Armadas (que contaban con el apoyo del gobierno de USA, que buscaba impedir cualquier posible avance del comunismo en el pas). De esa forma, en 1964, con la deposicin del gobierno constitucional de Goulart, se instaura en Brasil un rgimen dictatorial que se mantiene hasta 1985. El rgimen dictatorial as instaurado, establece un sistema artificial de dos partidos (el del gobierno y el de la oposicin) y mantiene la existencia restringida y casi decorativa del Congreso, el cual se limita a aprobar las reformas que impona una y otra vez un Ejecutivo altamente fortalecido por la Constitucin de 1967. Regmenes dictatoriales en Brasil (1964-1985): Decreto-ley n200: Descentralizar para flexibilizar? El primer intento de reforma de la administracin pblica brasilera conforme al enfoque gerencial se produce a fines de los 60, con el decreto- ley 200 de 1967, implementado durante el gobierno dictatorial de Castello Branco (quien result electo Presidente tras el golpe de Estado de 1964), que cre una comisin especial (Comestra) encargada de elaborar el proyecto de dicha reforma basndose en muchos de los planes reformistas de aos anteriores que se encontraban todava en el congreso. Esta reforma fue un intento por superar la rigidez burocrtica y, segn Walrich, se fund en seis principios bsicos: -planificacin, descentralizacin, delegacin de autoridad, coordinacin y control -expansin de las empresas estatales, de rganos independientes (fundaciones) y semi independientes (autarquas) -fortalecimiento y expansin del sistema de merito -directrices generales para una nueva clasificacin de los cargos pblicos -reagrupamiento de departamentos divisiones y servicios en los nuevos 16 ministerios -supresin de todos los controles que se evidenciaban como meramente formales o demasiado costosos.
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Los organismos encargados de dichos decretos de ley fueron el DASP y la Subsecretaria de Modernizacin y Reforma Administrativa (SEMOR), la cual fue crea para tal fin y dependa de la Secretaria de Planeamiento. Gileno Marcelino, sostiene que la Reforma de 1967 contribuy a la consolidacin del llamado modelo de administracin para el desarrollo, que vino a sustituir casi totalmente al modelo burocrtico clsico. Para este autor, el modelo para el desarrollo se caracteriz por la descentralizacin de las actividades del sector pblico, la substitucin de funcionarios estatutarios por celetistas, la creacin de entidades de administracin indirecta para la realizacin de la intervencin econmica del Estado, y una expansin de la administracin directa, mediante el desmembramiento de ministerios. Otro hito importante de este periodo fue que la constitucin de 1967 les concedi la estabilidad a todos los funcionarios que contasen con por lo menos 5 aos de servicio pblico, poniendo en prctica lo dispuesto en la constitucin de 1946. El decreto-ley 200 tuvo dos consecuencias importantes y nocivas: -Al permitir la contratacin de empleados sin exmenes competitivos facilit la supervivencia de padrinazgo y patronazgo poltico. - Se termin generando una dicotoma entre el Estado tecnocrtico y moderno, representado por las entidades de la administracin indirecta (los llamados islotes de competencia) y el Estado burocrtico, formal y desfasado, asociado con la administracin directa. EL PROCESO DE DESBUROCRATIZACION: El fin de la saturacin burocrtica?: Entre 1979 y 1982 fueron introducidos dos importantes programas de reformas: La desburocratizacin y desestabilizacin, los cuales buscaban resolver el

principal problema de la administracin pblica de ese entonces, que era la saturacin burocrtica, producto del exceso de oficinas, secretarias, fundaciones, etc. las cuales haban sido sucesivamente creadas por los gobiernos anteriores.

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El programa nacional de desburocratizacin se instituy el 18 de julio de 1979, con el propsito de lograr la simplificacin y expeditacin de la administracin pblica federal. Los principales objetivos del programa fueron: a-contribuir a la calidad de los servicios pblicos. b- reducir la intervencin gubernamental empresario y ciudadano, mediante la descentralizacin del proceso decisorio y la simplificacin de las labores administrativas c- agilizar la ejecucin de programas federales, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos primordiales del gobierno. d-reemplazar cuando sea posible el control previo por una vigilancia eficiente de la ejecucin y reforzar la inspeccin directa cuyo propsito es determinar y corregir las posibles irregularidades, fraude o abuso e- intensificar la instrumentacin de los trabajos de la reforma administrativa, de conformidad con el decreto-ley 200 de 1967 f-robustecer el sistema de la libre empresa, beneficiando empresas pequeas y livianas que constituyen la base de dicho sistema y consolidando las grandes compaas de Brasil a fin de prepararlas para que asuman las tareas y atribuciones que actualmente estn bajo la responsabilidad de empresas publicas si esto fuese necesario g-evitar el crecimiento innecesario del aparato administrativo federal estimulando cuando se posible, el desempeo indirecto de funciones, mediante convenios con compaas privadas calificadas y con convenios con los rganos estatales y municipales. La desburocratizacin fue esencialmente un esfuerzo para adecuar leyes, procedimientos y mentalidades al Brasil real en oposicin al Brasil legal; la prioridad del programa fue reducir trabas burocrticas que afectaban las vidas de las personas y las actividades de las pequeas empresas que componen la mayora del Brasil real. A su vez el programa de desestatizacin, asociado al programa anterior y dentro del objetivo de garantizar el fortalecimiento del sistema de libre empresa, apunt a
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promover la privatizacin de aquellas empresas estatales que se haban tornado innecesarias, pero conservando aquellas consideradas importantes ya sea por motivo de seguridad nacional, o porque favorecan el desarrollo del propio sector nacional. Por ende dicho programa fue concedido para establecer lmites a los excesos de la expansin de la administracin pblica descentralizada, tendencia marcada de la dcada anterior. Tercera Etapa: Comienza y se consolida la Reforma Gerencial del Estado: New Public Management y Neoliberalismo en Brasil A partir de 1985, ao en que Brasil recupera el rgimen democrtico, se comienza a discutir en los mbitos acadmicos y polticos la necesidad de introducir reformas estructurales tanto en la economa, en la administracin pblica, la poltica etc. La crisis del estado implico la necesidad de modificarlo y reconstruirlo; la globalizacin hizo imperativa la tarea de redefinir sus funciones. En virtud del debate sobre la reforma administrativa Sarney en 1985 crea el Ministerio Extraordinario para Asuntos Administrativos, y dentro de este la Comisin general de reforma administrativa ,la cual se encargo de llevar a cabo diversos estudios en pos de alcanzar los siguientes objetivos: en primer lugar modernizacin de la administracin pblica para hacerla compatible con los modernos procesos de gestin , segundo la adecuacin del servicio pblico a los padrones de eficiencia en los que se funda los planes de gobierno y en tercer lugar la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos para el ciudadano. Para dar soporte a ese programa de reformas en el rea administrativa, en 1986 se crea la Secretaria de Administracin Pblica de la Presidencia de la Republica (SEDAP). El SEDAP se convirti en el rgano central para la reforma administrativa con la responsabilidad de modernizar y reformar la administracin federal y desburocratizado. Junto con el SEDAP se crearon dos organismos con la misin de formar, profesionalizar y formar a los funcionarios pblicos:
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-la Fundacin Centro de Formacin del Servidor Pblico (FUNCEP) - la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP), actualmente existente. Otras relevantes medidas llevadas a cabo en el gobierno de Sarney en lo referente a la administracin de personal, fueron la introduccin del Catastro Nacional de Personal Civil y la creacin del Sistema Integrado de Administracin del Personal (SIAPE). En 1989, en un contexto de crisis de legitimidad del Estado, al que Sarney no pudo hacer frente, asume Fernando Collor de Mello, quien se propone como objetivos primordiales: ajuste econmico y fiscal, desestatizacin (mediante la privatizacin de empresas pblicas), desregulacin y apertura de la economa, lo cual, supona un esfuerzo por contener el intervencionismo estatal en la esfera econmica y promover el desmantelamiento del Estado empresario, bajo la influencia de ideas del New Public Management y de la corriente neoliberal,

ampliamente difundida desde fines de los 80. En lo que a la administracin pblica se refiere, y con el objetivo de reducir el gasto pblico, Collor de Mello promovi un achicamiento del aparato del Estado, mediante una reduccin drstica de los salarios y el despido de 112 mil empleados pblicos, y la eliminacin y reestructuracin de distintos organismos estatales. Una de las medidas ms polmicas que llev a cabo, fue la institucin del Rgimen Jurdico nico, en 1990, que permiti a todos los celetistas optar por el rgimen de servidores pblicos estatutarios. En 1992 tras la renuncia del presidente Collor, lo reemplaza su vicepresidente Itamar Franco, pero durante su gobierno las acciones en torno a la reforma administrativa fueron escasas. En 1994, result electo presidente Fernando Henrique Cardoso (que se haba desempeado como ministro de Hacienda durante el gobierno de Franco), quien asume la compleja tarea de reformar la estructura y organizacin del Estado, as como su relacin con la sociedad y la economa.
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Gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002): Reforma Gerencial del Estado? Durante su Primera Presidencia, Cardoso llev a cabo la autodenominada Reforma Gerencial del Estado, que se constituy en la tercera reforma estructural de la administracin pblica brasilera y marc un cambio trascendental en la estructura y organizacin de la administracin pblica federal, estatal y municipal. La primera medida que llev a cabo el presidente Cardoso en vistas a ese

ambicioso objetivo, fue promover la aprobacin de una Enmienda Constitucional (debatida en el Congreso Federal entre 1995-1998), que era necesaria para implementar cambios en la estabilidad y rgimen jurdico de los funcionarios por que la Constitucin de 1988 estableca la inmovilidad y un rgimen jurdico nico para el servicio pblico. Esa enmienda constituy el marco legal sobre el que se apoy la Reforma Gerencial del Estado llevada a cabo por Cardoso, en base a los postulados y diagnsticos elaborados por su destacado Ministro de Administracin Pblica, Luis Carlos Bresser Pereira, los cuales fueron reunidos en el llamado Plan Director de Reforma del Aparato del Estado (PDRAE), que represent la base terica que inspir dicha reforma. El Plan Director planteaba la existencia de cuatro sectores en el aparato del Estado: a)- un ncleo estratgico, compuesto por la cpula de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y sus asesores, que se encargaban de la definicin e implementacin de las leyes y polticas pblicas: aqu, las decisiones deban ser las mejores, atender al inters nacional y tener efectividad; b)- las actividades exclusivas del Estado, que son aquellas que solo el Estado puede realizar: como las funciones ejercidas por la polica, las fuerzas armadas, la cobranza y fiscalizacin de impuestos, educacin bsica, etc. En estas, el criterio de eficiencia se vuelve fundamental; c)- los servicios no exclusivos del Estado, son aquellos que el Estado ofrece conjuntamente con otras organizaciones no estatales y
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privadas, como las universidades, los hospitales, los centros de investigacin y los museos, y d)-la produccin de bienes y servicios para el mercado, sector de actuacin exclusiva de las empresas. El Plan defenda la necesidad de que se expanda la administracin pblica

gerencial, orientada por la eficiencia en la realizacin de sus actividades. En ese sentido, el ncleo estratgico deba combinar la administracin pblica burocrtica y la gerencial, en tanto que los dems sectores deban adoptar el modelo de gestin gerencial. Por otro lado, en tal diagnstico, se sostena que la propiedad deba permanecer estatal para el ncleo estratgico y las actividades exclusivas; transformarse en pblica no estatal para los servicios no exclusivos y ser privatizada en el sector de produccin de bienes y servicios para el mercado. El organismo encargado de llevar adelante esa reforma fue el Ministerio de Administracin Pblica y Reforma del Estado (MARE), creado en 1995 con la responsabilidad de formular polticas para la reforma del Estado, la reforma Administrativa, la modernizacin de la gestin pblica y promocin de calidad y eficiencia en el servicio pblico. El MARE se fij como objetivos prioritarios: reducir las dimensiones del estado, permitir el ajuste fiscal, principalmente en los estados y los municipios donde era evidente el exceso de personal; hacer la administracin pblica ms eficiente y orientarla a la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos. En una palabra, promover una Flexibilizacin gerencial. Las principales medidas que llev a cabo (tendiendo el logro de tales objetivos) fueron: a)- supresin de la inamovilidad en el cargo de los funcionarios pblicos; b)-supresin del rgimen nico de relaciones laborales en el sector pblico y establecimiento de un rgimen jurdico mltiple (rgimen estatutario ms la Ley de Contrato de Trabajo, LCT, que posibilitaba la contratacin bajo el rgimen privado o rgimen celetista); c)-aceptacin de formas plurales de organizacin del Estado; d)-creacin de mecanismos para reducir los salarios de los empleados en el sector pblico( como el mecanismo de disponibilidad, que permita al gobierno conservar
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los empleos en situacin de permiso, pagando sus salarios en funcin de una proporcin entre los aos de actividad y el nmero de aos requeridos para su jubilacin) ; e)-redefinicin de las competencias en los tres poderes en aspectos relacionados con la gestin organizacional y del personal; f)-el despido de los empleados superfluos; g) la clara definicin de un tope de sueldos para los servidores pblicos; h) la reforma del sistema de jubilaciones( se incrementa la duracin del servicio, se modifica la edad mnima y la pensin por jubilacin pasa a ser proporcional al aporte del empleado) y f)-el establecimiento de programas de renuncias voluntarias, segn los cuales, el administrador selecciona la poblacin de empleados elegibles para ser exonerados y propone que algunos renuncien en forma voluntaria y reciban indemnizacin y capacitacin para la vida privada. Por otra parte, con el objetivo de fortalecer las funciones de regulacin y coordinacin del Estado, fueron creadas numerosas agencias reguladoras, inicialmente en las reas relacionadas con la quiebra del monopolio del Estado y su intervencin empresarial, como: Agencia Nacional de Energa Elctrica(Aneel), Agencia Nacional de Telecomunicaciones(Anatel), Agencia Nacional de Petrleo( ANP); y posteriormente, en diversa reas, como: Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria( Anvisa); Agencia Nacional de Cine( Ancine), etc. Si bien estas agencias permitieron llenar muchas lagunas y espacios regulatorios que antes existan, y la incorporacin de agentes caracterizados por sus conocimientos tcnicos y su especializacin; se suele criticar los conflictos de jurisdiccin y competencias que a veces existan entre estas. En general, se destacan dos legados fundamentales de las reformas de Cardoso: 1) la reduccin en un 18% del nmero de funcionarios del Poder Ejecutivo Federal (ya sea por jubilaciones, terciarizaciones o retiro incentivado), especialmente en las reas de Salud, planificacin y educacin (pasaron de ser 641.564 en diciembre de 1994 a ser 530.662 en diciembre del 2002); 2)- la concepcin de la necesidad de una gestin pblica eficiente, que sera retomada por el presidente Lula de Silva pero con una importante variante: la de legitimar las acciones de la
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gestin pblica mediante la incorporacin de actores sociales en las decisiones gubernamentales. El gobierno de LUIZ INCIO LULA DA SILVA: Ms de lo mismo?: En las elecciones presidenciales de 2002, se proclama triunfante el PT (Partido de los Trabajadores), y su lder, Ignacio Lula da Silva, asume como Presidente en 2003, plantendose como objetivos: mantener la estabilidad econmica y reducir la deuda pblica (siguiendo en general los lineamientos macroeconmicos del gobierno anterior), pero tambin fortalecer las polticas sociales mediante una mayor proteccin del Estado hacia los sectores populares y ms vulnerables, a fin de reducir la pobreza y desigualdad( a travs de los programas Hambre Cero, Bolsa Familiar, Primer Empleo, etc.) y, finalmente, introducir mecanismos de participacin social en la gestin pblica( inspirndose en las ideas de la Teora de la Gobernanza y Gobierno Abierto). En lo que respecta a la administracin pblica, son muchos los autores que sealan que tambin se observa una continuidad respecto del gobierno de Cardoso; tal es el caso del ex-ministro de Administracin Federal y Reforma del Estado, Bresser Pereira, quien sostuvo que el gobierno de Lula est continuando la Reforma Gerencial del Estado iniciada en 1995. En ese sentido, el Gobierno de Lula lanz en el ao 2003 el llamado Plan de Gestin Pblica orientado al fortalecimiento de la capacidad de gobierno y de la sustentabilidad de los programas previstos por el Plan Plurianual 2004-2007Brasil para todos. El mencionado Plan de Gestin, tuvo por objetivos:-reduccin del dficit institucional, que es la ausencia del estado y su incapacidad para asegurar los derechos civiles y sociales-fortalecimiento de la Gobernanza, que significa promover la capacidad de formulacin e implementacin de polticas pblicas-aumento de la eficiencia, optimizando los recursos (hacer ms y mejor con menos)-transparencia y participacin, asegurando de esa forma, la legitimacin del proceso y
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el compromiso con la ciudadana(mediante la creacin de consejos consultivos de los que particip toda la poblacin),-aumentar la calidad y productividad del gasto pblico y profesionalizar a la burocracia. Respecto de los rganos de Gestin, Lula mantiene el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, que fue creado en 1999 para absorber las funciones llevadas a cabo por el MARE (que en ese momento dej de existir) y el Ministerio de Planificacin y Presupuesto; y como rganos dependientes de este, tambin creados en 1999 : a la Secretara de Gestin (SEGES),que opera como principal instrumento para la transformacin del Estado, y asume funciones de planificacin, fijacin de metas y evaluacin, y a la Secretara de Recursos Humanos, que se encarga de la gestin y planificacin de los recursos humanos. Dicho Plan tuvo como principales medidas:- la realizacin de concursos pblicos,-reajustes en los vencimientos de diversos cargos de la administracin pblica federal,-todos los cargos recibieron un reajuste real en sus salarios por encima del ndice de inflacin;- se fijo ndices de ajustes para los salarios iniciales, superiores a los salarios finales; - los cargos, como los de gestin de las agencias reguladoras, los investigadores del IPEA, etc., pasaron a tener salarios equivalentes a los cargos de auditora, fiscalizacin, jurdicos(procuradores y

abogados) y seguridad (delegados y peritos de polica federal);-la creacin de nuevos cargos;- una reforma ministerial, que amalgam secretaras y ministerios, principalmente en el rea social, con el fin de aumentar la calidad del trabajo, revitalizar al Estado y terminar con la superposicin de funciones( a pesar de lo cual la estructura institucional contina estando sobrecargada por la cantidad de organizaciones existentes, que dificultan la coordinacin y el diseo macro). El objetivo de estas medidas(al disminuir las diferencias entre los salarios de los cargos de fiscalizacin y de ejecucin) fue valorizar las
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carreras de planeamiento y implementacin de polticas pblicas, y tornarlas ms atrayentes para el ingreso (salario inicial), para lograr evolucionar de un sistema de concentracin de cargos operativos hacia otro que concentre cargos de formulacin de polticas. Como principales consecuencias de estas polticas se pueden destacar:1)- el nmero de funcionarios civiles activos vinculados al poder ejecutivo pas de 485.741(enero del 2003) a 542.843(mayo del 2009), lo que implica un aumento de 57.102 servidores pblicos; (es importante destacar que una parte importante de esas vacantes fue destinada a sustituir tercerizados que ocupaban irregularmente posiciones en la administracin federal directa), siendo Educacin (docente y tcnico-administrativo), Justicia (procuradores, abogados, delegados, policas, etc.) y Hacienda (auditores, analistas, contadores, etc.) las reas que tuvieron mayor crecimiento; 2)-en lo referido a la poltica de reajuste salarial de la burocracia pblica federal, al igual que con Cardoso, los cargos ms privilegiados pertenecen al ncleo estratgico y a los servicios exclusivos; 3)- la contratacin de personal con nivel universitario para los puestos superiores (el 75% del personal en los puestos gerenciales cuenta con educacin superior), 4)- lograron hacer que la burocracia del Gobierno central Brasileo sea altamente meritocrtica, sin duda el mayor xito. As, segn lo verificado en su diagnstico por Nelson Marconi, en la actualidad, el servicio pblico federal brasileo recluta personal solo mediante concurso pblico, incluso para cargos temporarios dentro del rgimen celetista, garantizando la seleccin por mrito y calificacin, sin que exista evidencia de manipulacin o clientelismo en los concursos federales, aunque existen quejas de prrroga automtica de contratos inicialmente temporales. A su vez, el acceso a las funciones gerenciales y cargos de responsabilidad es por seleccin directa mediante currculum,

entrevista y revisin de referencias sobre el desempeo del candidato.

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Los funcionarios pblicos deben ser brasileos (a excepcin de los cargos en instituciones cientfico-tcnicas), los discapacitados tienen asegurado el derecho a inscribirse en concursos pblicos para aspirar a cargos que sean compatibles con sus discapacidades (se les reserva el 20% de las vacantes ofrecidas) y existen mecanismos para incorporar mujeres y personas de color.

Conclusin: Como sostiene Joao Paulo M. Peixoto, la reforma estructural de la administracin pblica, debe ser una tarea permanente del Estado, no dependiente del carcter transitorio de cada gobierno y situada por encima de los intereses partidarios y de las diferencias ideolgicas.

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