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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO TC N 03612/11

Origem: Prefeitura Municipal de Pombal Natureza: Prestao de Contas Anuais Exerccio de 2010. Responsvel: Yasnaia Pollyanna Werton Feitosa Relator: Conselheiro Andr Carlo Torres Pontes

PRESTAO DE CONTAS. Municpio de Pombal. Exerccio de 2010. Acmulo da dupla funo poltica e administrativa, respectiva, de executar oramento e captar receitas e ordenar despesas Competncia para julgar as contas de gesto, prevista na CF, art. 71, inciso II, e na LOTCE/PB, art. 1, inciso I. Ausncia de indicao de medidas para a correo do limite de gasto com pessoal. Dficit pblico. Atendimento parcial da LRF. Descumprimento parcial da lei de licitaes. Contratao de pessoal sem concurso pblico. Descumprimento de normativos do TCE/PB. Recomendaes. Averiguao de licitao e gesto de pessoal em processos autnomos. Ausncia de recolhimento de contribuies previdencirias. Excesso de gastos com combustveis. Irregularidade. Multa. Representao Receita Federal.

ACRDO APL-TC 00311/12

RELATRIO 1. O presente processo trata da prestao de contas anual da Senhora YASNAIA POLLYANNA WERTON FEITOSA, na qualidade de Prefeita do Municpio de Pombal, relativa ao exerccio de 2010. A matria foi analisada pelo rgo de Instruo deste Tribunal, lavrando-se o relatrio inicial de fls. 422/437, com as colocaes e observaes a seguir resumidas: 2.01. Apresentao da prestao de contas no prazo legal, em conformidade com a Resoluo RN TC-99/97.

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2.02. A lei oramentria anual estimou a receita e fixou a despesa em R$ 34.000.000,00, autorizando a abertura de crditos adicionais suplementares no montante de R$ 6.800.000,00, correspondendo a 20% da despesa fixada. 2.03. A despesa executada totalizou R$ 20.192.865,68, sendo R$ 18.200.969,77 em despesas correntes e R$ 1.991.895,91 em despesas de capital. 2.04. Crditos adicionais abertos e utilizados com autorizao legislativa, mas sem fontes de recursos suficientes para a cobertura. 2.05. Repasse ao Poder Legislativo no montante de R$ 1.044.815,28, representando 7,01% da receita tributria do exerccio anterior. 2.06. DESPESAS CONDICIONADAS: 2.06.1. Manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE): aplicao do montante de R$ 4.207.514,86, correspondendo a 25,37% das receitas de impostos mais transferncias, que totalizaram R$ 16.586.505,23; 2.06.2. Aes e servios pblicos de sade (SADE): aplicao do montante de R$ 2.514.661,63, correspondendo a 15,16% das receitas de impostos mais transferncias; 2.06.3. Pessoal (Ente): gastos com pessoal o montante de R$ 15.649.681,21 (R$ 14.865.266,04 do Poder Executivo e R$ 784.415,17 do Legislativo), correspondendo a 56,92% da Receita Corrente Lquida (RCL), que totalizou no exerccio o valor de R$ 27.492.196,46; 2.06.4. Pessoal (Poder Executivo): gastos com pessoal o montante de R$ 14.865.266,04, correspondendo a 54,07% da receita corrente lquida (RCL); 2.06.5. FUNDEB: aplicao no montante de R$ 3.484.693,40, correspondendo a 62,9% dos recursos do FUNDEB (R$ 5.540.465,51) na remunerao do magistrio. 2.07. Os gastos com obras e servios de engenharia, no total de R$ 1.076.392,46, corresponderam a 5,33% da Despesa Oramentria Total. Desse total, foram pagos no exerccio o montante de R$ 1.065.849,76.

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2.08. Normalidade no pagamento dos subsdios da Prefeita e do Vice-Prefeito, registrandose, no caso deste ltimo, empenho a maior relativamente substituio daquela por um prazo de 15 dias. 2.09. Foi realizada diligncia in loco no perodo de 15/08 a 19/08/2011. 2.10. Quanto gesto fiscal, foi observado o NO ATENDIMENTO das disposies da LRF quanto a: 2.10.1. Gastos com pessoal, cujo percentual correspondeu a 54,07% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF, e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF. 2.11. Quanto aos demais aspectos examinados, foram constatadas, sob o ttulo de irregularidades, as seguintes ocorrncias: 2.11.1. Abertura de crditos adicionais sem fonte de recursos, no valor de R$ 871.992,87; 2.11.2. Dficit no balano oramentrio consolidado, equivalente a 3,48% da receita oramentria arrecadada, descumprindo o artigo 1, 1 da LRF, no que diz respeito preveno de riscos e ao equilbrio das contas pblicas; 2.11.3. Dficit financeiro apresentado no balano patrimonial consolidado, no valor de R$ 1.789.002,20, e dficit financeiro demonstrado no balano patrimonial da Prefeitura Municipal, no montante de R$ 358.643,37; 2.11.4. Despesas sem licitao, no montante de R$ 542.349,42, correspondendo a 2,69% da despesa oramentria total; 2.11.5. Falta de recolhimento de contribuies previdencirias ao INSS, por parte da administrao direta, de um valor em torno de R$ 1.045.301,20, correspondendo a 53,05% do total estimado devido; 2.11.6. Nmero elevado de pessoal contratado, traduzindo-se em burla ao instituto de concurso pblico; 2.11.7. No envio dos contratos por excepcional interesse pblico a essa Corte, em descumprimento ao disposto na Resoluo Normativa TC n 103/98;

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2.11.8. Transporte irregular de estudantes, porquanto realizados em veculos inapropriados para este uso, durante todo o exerccio de 2010; 2.11.9. Excesso de gastos com combustveis no valor de R$ 250.892,59. 3. Devidamente intimada, a autoridade responsvel apresentou defesa s fls. 446/2155, sendo analisada pela Auditoria s fls. 2160/2171. Nessa nova anlise, o Corpo Tcnico desta Corte concluiu pela permanncia das seguintes irregularidades: 3.01. Gastos com pessoal, cujo percentual correspondeu a 54,07% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF, e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art.55 da LRF; 3.02. Dficit no balano oramentrio consolidado equivalente a 1,88% da receita oramentria arrecadada, descumprindo o artigo 1, 1 da LRF, no que diz respeito preveno de riscos e ao equilbrio das contas pblicas; 3.03. Dficit financeiro apresentado no balano patrimonial consolidado, no valor de R$ 1.789.002,20, e dficit financeiro demonstrado no balano patrimonial da Prefeitura Municipal, no montante de R$ 358.643,37; 3.04. Despesa no licitada o valor de R$ 25.267,34, devido ausncia de qualquer esclarecimento. Irregularidade dos termos aditivos celebrados no exerccio de 2010 com as empresas Fruto Bom - Maria do Socorro de Assis Cezrio e Cindel Construtora e Incorporao Independncia Ltda, nos valores de R$ 9.318,64 e R$ 771.519,20, respectivamente, porquanto sem amparo legal as despesas empenhadas na vigncia dos referidos termos aditivos nos valores de R$ 9.318,64 e R$ 623.491,42, respectivamente; 3.05. Falta de recolhimento de contribuies previdencirias ao INSS, por parte da administrao direta, de um valor em torno de R$ 1.045.301,20, correspondendo a 53,05% do total estimado devido; 3.06. Nmero elevado de pessoal contratado, traduzindo-se em burla ao instituto de concurso pblico; 3.07. No envio dos contratos por excepcional interesse pblico a essa Corte, em descumprimento ao disposto na Resoluo Normativa TC n 103/98;

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3.08. Transporte irregular de estudantes, porquanto realizados em veculos inapropriados para este uso, durante todo o exerccio de 2010; 3.09. Excesso de gastos com combustveis, no valor de R$ 202.153,48. 4. Instado a se pronunciar, o Ministrio Pblico junto ao Tribunal, em Parecer de lavra da Procuradora-Geral Dra. Isabella Barbosa Marinho Falco (Parecer n. 396/12 fls. 2173/2183), opinou pela(o): 4.01. EMISSO DE PARECER CONTRRIO aprovao das contas de governo em anlise, de responsabilidade da Senhora Yasnaia Pollyanna Werton Feitosa, em virtude das irregularidades constatadas em sua gesto que prejudicaram o eficaz cumprimento do programa governamental, durante o exerccio de 2010; 4.02. Julgamento pela IRREGULARIDADE das contas de gesto da mencionada gestora, em face das diversas irregularidades aqui pontuadas e no afastadas por ocasio da defesa; 4.03. APLICAO DE MULTA quela autoridade por transgresso a normas constitucionais e legais, nos termos do art. 56, II, da Lei Orgnica desta Corte (LC n 18/93); 4.04. IMPUTAO DE DBITO, no montante de R$ 202.153,48, referente s despesas excessivas com combustveis; 4.05. RECOMENDAO administrao municipal no sentido de guardar estrita observncia s normas consubstanciadas na Constituio Federal, sobremaneira, aos princpios norteadores da Administrao Pblica, assim como s normas infraconstitucionais pertinentes, alm de regularizar o servio de transporte de estudantes; 4.06. INFORMAES Receita Federal do Brasil para providncias que entender necessrias quanto ausncia de recolhimento de contribuies previdencirias; 4.07. REPRESENTAO douta Procuradoria Geral de Justia, a fim de que adote as providncias de estilo;

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4.08. FORMALIZAO DE PROCESSOS ESPECFICOS quanto contratao para coleta de lixo no Municpio, bem como acerca da anlise da regularidade das contrataes por excepcional interesse pblico, no encaminhadas a esta Corte. 5. O processo foi agendado para esta sesso, efetuadas as comunicaes de estilo.

VOTO DO RELATOR na Constituio Federal que se encontra a moldura jurdica bsica do controle da gesto pblica brasileira. Merece destaque, desde j, o fato de que a destinao de todos os dinheiros do errio, por essa qualidade e origem, exige providncias que assegurem da melhor forma possvel o seu bom emprego, evitando quaisquer desvios de finalidade. Assim, a despesa pblica deve obedecer a srios critrios na sua realizao e comprovao, respeitando no apenas a cronologia das fases de sua execuo, mas tambm todos os demais princpios constitucionais que norteiam a pblica gesto, sob pena de responsabilidade da autoridade competente. A Constituio lei fundamental, encimando e orientando todo o ordenamento jurdico do Estado. A sua fora normativa tamanha que Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ho de exercer as suas respectivas atribuies nos precisos termos nela estabelecidos, sob pena de ter por viciadas e nulas as suas condutas. Nesse diapaso, o augusto Supremo Tribunal Federal, em deciso digna de nota, assim j se manifestou: Todos os atos estatais que repugnem constituio expem-se censura jurdica dos Tribunais especialmente - porque so rritos, nulos, desvestidos de qualquer validade. A constituio no pode submeter-se vontade dos poderes constitudos e nem ao imprio dos fatos e das circunstncias. A supremacia de que ela se reveste - enquanto for respeitada - constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e liberdades no sero jamais ofendidos. (RT 700:221, 1994. ADIn 293-7/600, Rel. Min. Celso Mello). A prestao de contas o principal instrumento de controle da gesto pblica. Constitui dever de todo administrador e tambm elemento basilar concretizao dos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, j que ela instrumento de racionalizao, controle e transparncia das atividades pblicas. Modernamente, a fiscalizao da gesto pblica, tanto poltica quanto administrativa, exercitada pelos rgos de controle externo, evoluiu de mera anlise financeira e oramentria - na

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Constituio anterior -, para uma profunda investigao contbil, financeira, oramentria, operacional, patrimonial e fiscal1, luz da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como da aplicao de subvenes e renncia de receitas, segundo o caput, do art. 70, da Carta Nacional. Segundo o modelo constitucional, o Tribunal de Contas aprecia as contas de governo, emitindo um parecer opinativo, e o Poder Legislativo efetua o respectivo julgamento. Quanto gesto administrativa, a Corte de Contas julga as contas dos responsveis sem qualquer ingerncia do Parlamento, para os fins de atribuir-lhes ou liber-los de responsabilidade. Esclarecedora sobre o tema e de extremado carter didtico a deciso emanada do Tribunal de Justia da Paraba, sob a relatoria do eminente Desembargador Antnio Elias de Queiroga, que disseca todo o contedo dos incisos I e II, do art. 71, da Lex Mater: No primeiro caso, o Tribunal no julga, apenas, aprecia as contas gerais balancetes de receitas e despesas e emite parecer, meramente opinativo, pela aprovao ou rejeio das contas, sendo o Poder Legislativo, nesta hiptese, o rgo competente para o julgamento. O parecer prvio do Tribunal, in casu, s deixar de prevalecer se for rejeitado por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal (art. 31, 2). Diversa a hiptese do inciso II, quando o Tribunal de Contas julga processos em que Governador, Prefeitos, Secretrios, Vereadores, etc. atuam como administradores de bens ou valores pblicos. Vale dizer, o Tribunal no se preocupa em apreciar apenas a parte global das contas como um todo (art. 71, I), porque muito difcil que um Balano no apresente os seus resultados, matematicamente certos. Profere, tambm, de maneira especfica, o julgamento do gestor daquele dinheiro pblico, ou seja, se o dinheiro pblico foi honestamente e adequadamente aplicado. Quando assim procede, o Tribunal aplica aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei (CF, art.71, 3). (TJ/PB. Apelao Cvel n 99.005136-5. Rel. Des. Antnio Elias de Queiroga. DJE/Pb 10/12/1999). No mesmo sentido, tambm j se pronunciou o Superior Tribunal de Justia: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA. ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCCIO DE FUNO ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PBLICOS. JULGAMENTO PELO
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A Lei Complementar nacional n 101/2000 (Lei de Responsabilidade da Gesto Fiscal) fez ingressar no ordenamento jurdico ptrio novos requisitos de observncia compulsria no gerenciamento pblico, aplicveis a todas as esferas de governo, englobando-os num conjunto denominado de gesto fiscal.

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TRIBUNAL DE CONTAS. NO SUJEIO AO DECISUM DA CMARA MUNICIPAL. COMPETNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIO FEDERAL. Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle externo contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial da administrao pblica tarefa atribuda ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxlio do segundo que, por sua vez, detm competncias que lhe so prprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da intervenincia do Legislativo. O contedo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo diverso do contedo das contas dos administradores e gestores de recurso pblico. As primeiras demonstram o retrato da situao das finanas da unidade federativa (Unio, Estados, DF e Municpios). Revelam o cumprir do oramento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os nveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mnimo e mximo previstos no ordenamento para sade, educao, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanos Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, que se submetem ao parecer prvio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88). As segundas contas de administradores e gestores pblicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com recursos pblicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, pargrafo nico da CF/88). Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputao de dbito e multa (art. 71, II e 3 da CF/88). Destarte, se o Prefeito Municipal assume a dupla funo, poltica e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico perante o Parlamento precedido de parecer prvio; o outro tcnico a cargo da Corte de Contas. Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito no era o responsvel direto pelos atos de administrao e gesto de recursos pblicos inquinados, deve prevalecer, por fora ao art. 19, inc. II, da Constituio, a presuno de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de Contas dos Municpios de Gois. Recurso ordinrio desprovido. (STJ. ROMS n 11060/GO. Rel. Min. Laurita Vaz. DJU 16/09/2002, p. 159). No caso da presente prestao de contas, depreende-se que a Prefeita ao exercitar a dupla funo, poltica e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar oramento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um poltico perante o Parlamento precedido de parecer prvio; o outro tcnico a cargo da Corte de Contas. Feita esta introduo, passa-se ao exame dos fatos cogitados na prestao de contas.

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Ao analisar os atos da gesto fiscal, a Unidade Tcnica encontrou falha atinente ultrapassagem do limite de gasto com pessoal, correspondente, no exerccio em anlise, a 54,07% da receita corrente lquida, alm da ausncia de indicao de medidas corretivas de que trata o art. 55 da LRF. A LC n 101/2000 criou um sistema de controle de gastos com pessoal a partir de estabelecimento de limites mximo e prudencial (correspondente a 95% do limite mximo) e vrias providncias quando um ou outro for alcanado ou ultrapassado.2 Segundo os dispositivos, ao atingir o limite prudencial, o gestor deve se abster de, em gnero, aumentar a despesa com pessoal, mas no h obrigao de reduzi-la em prazo certo. Contudo, uma vez ultrapassado o limite mximo, legalmente estabelecido, alm das medidas previstas no art. 22, o administrador deve, imediatamente, tomar as providncias elencadas nos 3 e 4, do art. 1693 da Constituio Federal, eliminando o percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes.

Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre. Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio. 3 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.

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PROCESSO TC N 03612/11 Cabe, contudo, observar que, em regra, as sanes institucionais4 e pessoais5, previstas para imbuir coercibilidade s normas de controle de gastos com pessoal, no punem a simples ultrapassagem dos limites, mas sim a omisso e ineficcia das providncias com vistas adaptao dos gastos a este, o que, diga-se de passagem, pode ocorrer to-s pelo incremento da receita, sem haver necessidade, em conseqncia, de diminuio de despesas. A despesa com pessoal, por se encontrar, ao final do exerccio, acima dos limites previstos na LC n 101/2000, no constitui mculas s contas de gesto, no mximo, enseja recomendaes para o controle imposto pela legislao fiscal. Em face da extremada situao e da expirao do prazo para se determinar qualquer providncia o segundo quadrimestre seguinte a dezembro de 2010 findou em 31/08/2011 -, resta ao Tribunal de Contas verificar, por meio da Auditoria, a efetiva reduo do contingente excessivo dentro do prazo e atravs das medidas legais cabveis, devendo a informao colhida subsidiar a Prestao de Contas do exerccio de 2011, momento no qual se extinguiu o prazo para a reduo necessria. De resto, constata-se, de fato a ausncia formal de indicao de medidas corretivas, o que destoa do cumprimento integral da LRF. Ao examinar as presentes contas, a d. Auditoria constatou que o balano oramentrio da edilidade apresentou dficit equivalente a 3,48% da receita oramentria arrecadada. Ainda, consignou o rgo Tcnico a ocorrncia de dficit financeiro consolidado no montante de R$ 1.789.002,20, sendo de R$ 358.643,37 quando avaliado apenas o demonstrativo do Poder Executivo. Tais circunstncias evidenciam que houve descumprimento ao artigo 1, 1 da Lei Complementar n 101/2000, no que diz respeito preveno de riscos e ao equilbrio das contas pblicas. O diploma retro citado elegeu o planejamento como princpio basilar, cuja observncia constitui requisito indispensvel para se poder adjetivar de responsvel a gesto fiscal. Dentre as positivaes do mencionado valor genrico, situam-se a obrigao pblica de desenvolver aes tendentes manuteno do equilbrio das contas do errio e o cumprimento de metas entre receitas e despesas. Veja-se:
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LC n 101/2000. Art. 23. (...). 3. No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.

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Art. 1. (...). 1. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. A respeito da importante Lei de Responsabilidade Fiscal, assim lecionou o eminente Prof. Dr. Gilmar Ferreira Mendes, digno Ministro do Supremo Tribunal Federal: certo que o advento da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, representou um avano significativo nas relaes entre o Estado fiscal e o cidado. Mais que isso, ao enfatizar a necessidade da accountability, atribuiu carter de essencialidade gesto das finanas pblicas na conduta racional do Estado moderno, reforando a idia de uma tica do interesse pblico, voltada para o regramento fiscal como meio para o melhor desempenho das funes constitucionais do Estado. 6 Neste norte, observa-se que o pressuposto bsico de uma gesto fiscal responsvel, pois, no foi observado, concorrendo para o atendimento parcial da LRF. No que se refere s despesas realizadas sem os devidos processos licitatrios, a Auditoria considerou inicialmente como no licitado o montante de R$ 542.349,42, conforme quadro abaixo transcrito do relatrio tcnico:

Lei n 10.028/2000. Art. 5. Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas: IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite mximo.

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Em relao ao primeiro gasto questionado (R$ 15.315,01), em favor do credor Oseas Martins Ferreira (material de construo), a Auditoria afirma que, nos processos licitatrios examinados, no foram localizados os objetos e fornecedores. Examinando as despesas, observa-se que elas foram executadas no incio do exerccio financeiro, momento em que ainda no tinham sido realizados os certames necessrios s aquisies pretendidas, conforme informaes constantes do Sistema Sagres. O mesmo fornecedor teve, em seu favor, despesas empenhadas em torno de R$ 265.832,85, incluindo o valor j indicado, no havendo impugnao quanto ausncia de licitao das demais despesas. No que diz respeito ao dispndio em favor da empresa Fruto Bom - Maria do Socorro de Assis Cezrio, do montante empenhado no exerccio de R$ 360.310,60, a Auditoria o considera como no licitado o valor de R$ 9.318,64, porquanto no teria sido apresentado aditivo contratual decorrente do Prego Presencial n. 35/2010, no qual a referida empresa sagrou-se vencedora. Na defesa apresentada, juntou-se o termo aditivo, acompanhado da respectiva publicao, sem que, contudo, estivesse assinado pelas partes contratantes. Tal situao ausncia de assinaturas - fez com que o rgo Tcnico considerasse formalmente invlido o documento apresentado, mantendo, por conseguinte, o entendimento pela despesa no licitada. A partir de consulta ao Sistema Sagres, observa-se que a firma Fruto Bom foi vencedora do Prego n. 35/2010, com proposta na quantia de R$ 37.590,00, para fornecimento parcelado de carnes e frios destinados ao atendimento das cozinhas comunitrias e programas sociais da edilidade. Segundo consta daquele Sistema, foi firmado o contrato n. 108/2010, no valor da oferta, existindo aditivo contratual no montante de R$ 9.363,70. Veja-se imagem extrada do Sagres e abaixo colacionada:

Fonte: Sagres MENDES, Gilmar Ferreira. Lei de Responsabilidade Fiscal, Correlao entre Metas e Riscos Fiscais e o Impacto dos Dficits Pblicos para as Geraes Futuras. Revista Dilogo Jurdico. n 14, jun/ago 2002, www.direitopublico.com.br.
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Nesse contexto, no se pode afirmar que se cuida de despesa no licitada. A ausncia de apresentao do aditivo Auditoria quando da inspeo in loco, ou o oferecimento de documento no assinado pelas partes, no leva concluso de que se trata de falta de certame, principalmente em razo de a informao constar do Sistema Sagres, haver o aditivo sido publicado e estar o valor aditado dentro do percentual legalmente admitido. Em todo caso, para a ausncia de assinatura no termo aditivo, cabem as recomendaes de estilo para aperfeioamento da ao pblica. No caso da despesa efetuada em favor da empresa Celta Construes, Limpeza e Conservao (construo de uma quadra), o rgo Tcnico aponta como no licitado o montante de R$ 9.952,23, em razo da diferena existente entre os valores empenhados em benefcio daquela firma (R$ 128.979,07) e o montante homologado no Convite n. 36/2008 (R$ 119.026,84), no qual se consagrou vencedora. Novamente, questiona-se a despesa em virtude de no ter sido apresentado eventual termo aditivo. Neste caso, a informao no consta do Sistema Sagres, a exemplo da obtida para a empresa Fruto Bom, nem a defesa se pronunciou sobre matria, restando desatendido o preceito legal, mesmo que em valor nfimo. A maior despesa tida por no licitada pela Auditoria refere-se aos dispndios efetuados em favor da empresa Cindel, Construtora e Incorporao Independncia Ltda. Em seu relatrio inicial, o rgo Tcnico detectou que a firma em questo venceu a Tomada de Preos n. 05/09, destinada a execuo de servios de coleta e retirada de resduos slidos, com o valor homologado de R$ 462.911,52, integralmente empenhado no exerccio de 2009. Durante inspeo in loco, foi coletado aditivo contratual no valor de R$ 771.519,20, relativo a 10 (dez) meses de execuo dos servios contratados. Tal situao extrapola o percentual de acrscimo permitido (25%), de forma que a Auditoria considerou com no licitado o montante que ultrapassou aquele limite (R$ 507.763,54). Em sede de defesa, a gestora interessada alegou a existncia de erro de digitao na confeco do termo aditivo, o qual, na verdade, teria como acrscimo o valor de R$ 77.151,92. Depois de examinar os argumentos defensrios, o Grupo Especial de Auditoria (GEA) lavrou relatrio, no qual faz a seguinte anlise, in verbis: Quanto s despesas decorrentes do termo aditivo celebrado com a empresa Cindel Construtora e Incorporao Independncia Ltda. A priori, o GEA evidencia que no ocorreu erro

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de digitao no instrumento, e sim trata-se de renovao do Contrato n 183/2010, para continuidade do servio de coleta e retirada de resduos slidos e entulhos das ruas da cidade, para o perodo de 01/03/2010 a 31/12/2010, conforme interpretao literal do termo aditivo constante no Doc TC n 15857, anexo aos autos - Achados da Auditoria. Portanto, no merece acolhimento os argumentos do defendente. Por outro lado, a contratao poderia at ser considerada de durao continuada, contudo, o artigo 57, II da Lei 8.666/93 estabelece que tais prorrogaes s podem ocorrer por igual perodo, porm, tal aspecto s poder ser analisado mediante exame dos termos acordados no contrato inicial (Tomada de Preos n 005/2009), o qual no foi juntado aos autos da PCA em anlise, nem nos autos da PCA de 2009 (Proc. TC n 05678/10). Ressalta-se que consta, no instrumento inerente ao termo aditivo, a informao de que a celebrao do Contrato n 183/2010 ocorreu em 16/08/2009, ou seja, at a data da celebrao do termo aditivo tem-se o intervalo de 06 (seis) meses, assim, o GEA conclui, salvo melhor juzo, que a prorrogao por 10 meses, objeto do termo aditivo em debate, foi irregular. Todavia, considerando o valor global da contratao R$ 1.234.430,72, entendemos que tal procedimento licitatrio demanda uma anlise em separado, podendo os documentos pertinentes ao processo ser requisitados, conforme previsto no art. 2 da Resoluo Normativa RN TC 02/2009, portanto, sugere-se que a referida Tomada de Preos seja analisada em processo apartado, bem como o contrato e termo aditivo decorrentes da licitao, de forma a promover a anlise e julgamento dos atos administrativos inerentes. (sem grifos no original) Consoante se observa do exame da Auditoria, a despesa questionada pode no decorrer de ausncia de licitao, mas sim de irregularidade na renovao/prorrogao do contrato firmado em decorrncia de procedimento licitatrio (Tomada de Preos n. 05/09). A matria, como bem sugeriu o rgo Tcnico, merece ser analisada em autos especficos, porquanto mister se faz examinar todos os aspectos do certame concretizado, desde sua abertura at celebrao do aditivo contratual. Neste sentido, inclusive, foi a manifestao do Ministrio Pblico de Contas. Diante dos elementos acima traados, as questes relacionadas realizao de despesas sem licitao mostram-se superadas ou com sugesto de encaminhamentos para resoluo, de modo que no so capazes de repercutir negativamente na anlise das contas, mostrando-se suficiente, no ponto, a expedio de recomendaes no sentido de se evitar a repetio dos fatos aqui tratados.

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Noutro momento, a Unidade Tcnica de Instruo consignou eiva consubstanciada na falta de recolhimento de contribuies previdencirias ao INSS em valores da ordem de R$ 1.045.301,20, o que corresponderia a 53,05% do total estimado devido. Na defesa ofertada, a gestora argumentou que a Prefeitura Municipal de Pombal havia firmado um parcelamento da dvida referente aos perodos no recolhidos, do qual constavam os valores das obrigaes do exerccio de 2010, inclusive os valores apontados pela Auditoria. Depois de examinar os elementos apresentados, a Auditoria dessa Corte de Contas asseverou que no era possvel afirmar que os valores negociados referiam-se s obrigaes patronais do exerccio sub examine ou de exerccios anteriores, haja vista no constar dos pedidos de parcelamento a qual perodo faziam meno. Entendeu, pois, que os documentos trazidos tona, apesar de demonstrarem interesse na correo de pendncias junto ao INSS, no sanavam a mcula registrada. De fato, as obrigaes previdencirias patronais junto ao INSS no s situaram-se aqum da estimativa realizada pela d. Auditoria, mas tambm da prpria evoluo do gasto no quadrinio 2008/2011, insucesso que tende a se repetir se permanecer o nvel de pagamento efetuado no primeiro bimestre de 2012. Vejamos as informaes do SAGRES:
2008 Obrigao patronal com INSS empenhada Obrigao patronal com INSS paga % paga / empenhada 2009 2010 2011 2012

R$ 1.209.028,59

R$ 1.725.356,27

R$ 1.775.783,49

R$ 2.154.877,11

R$ 1.575.379,00*

R$ 1.209.028,59

R$ 1.584.500,19

R$ 925.063,66

R$ 1.951.411,33

R$ 136.368,45**

100%

91,8%

52%

90,5%

51,9%***

* Empenhamento supostamente subestimado para 2012 se considerada a evoluo dos valores no qinqnio. ** Valores pagos correspondentes a dois meses. Projeo para o ano: R$ 818.210,70. *** ndice em relao projeo.

Outrossim, no h nos autos prova, na linha da jurisprudncia do TCE/PB, ao menos de parcelamento efetuado com pagamento j em curso em relao as contribuies do exerccio em exame, cuja documentao apresentada no se presta para tanto, repercutindo a inadimplncia previdenciria negativamente no exame das contas em questo.

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Em todo caso, o levantamento preciso do dbito deve resultar de procedimento fiscal regular pelo agente pblico federal, devendo a informao captada pela d. Auditoria ser endereada Receita Federal, com cpias dos documentos respectivos, para a quantificao e cobrana das obrigaes a cargo do Municpio. Na apurao das contas em exame, conforme anotado em seu relatrio, a d. Auditoria apontou como mcula o elevado nmero de pessoal contratado sem a realizao de concurso pblico, afrontando o texto constitucional, em seu art. 37. Perscrutando os gastos com pessoal contratado temporariamente pela edilidade durante os exerccios financeiros de 2008 a 2011, percebe-se que houve aumento entre os anos de 2008 e 2009. Deste ltimo exerccio para o de 2010, o percentual permaneceu praticamente constante, decrescendo de 2010 para 2011. Veja-se o quadro comparativo de gasto com contratos por tempo determinado:
2008 2009 2010 2011

Vencimentos e vantagens Fixas Pessoal Civil (1) R$ 6.089.036,26 R$ 6.268.681,53 R$ 6.972.914,56 R$ 7.909.672,51 Contratao por tempo determinado (2) % (2/1) R$ 539.247,55 8,85 R$ 1.437.027,31 R$ 1.627.418,67 R$ 1.591.236,30 22,92 23,33 20,11

Fonte: SAGRES

Consoante as informaes acima coletadas, o incremento de gastos com contrataes temporrias se deu de forma acentuada do exerccio de 2008 para 2009, permanecendo praticamente inalterado nos dois exerccios subsequentes. Mesmo diante dessa elevao, tal circunstncia no se configurou como eiva quando da anlise da prestao de contas anual relativa ao exerccio financeiro de 2009, para a qual foi emitido parecer favorvel aprovao, nos termos do Parecer PPL TC 0139/11. Desta forma, entende-se que a referida mcula no capaz de interferir negativamente nas contas ora apreciadas, muito embora caibam as devidas recomendaes para reduo das contrataes precrias. Ainda acerca dessa temtica, a Auditoria registra que os contratos por excepcional interesse pblico no foram enviados a essa Corte de Contas para exame, consoante determinaes contida na Resoluo Normativa n. 103/98. Almejando suprir a lacuna, a defesa juntou aos autos publicaes dos contratos firmados. Contudo, depois de examin-las, o rgo Tcnico detectou que as informaes se

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referiam ao exerccio de 2011, sugerindo que, a partir dos elementos constantes das fls. 572/935, sejam formalizados autos especficos para apurar a gesto geral de pessoal da municipalidade, nos moldes da RN TC n. 11/2010. Nesse passo, luz do que exps a Auditoria, de bom alvitre constituir processo autnomo para averiguar a gesto de pessoal no Municpio de Pombal. Na anlise envidada pela Auditoria, foi detectado o transporte irregular de estudantes, porquanto realizados em veculos inapropriados para este fim. O transporte escolar regulado em captulo especfico do nosso Cdigo de Trnsito7, sendo esta modalidade de transporte de passageiros submissa, dentre outros requisitos, autorizao especial emitida pela entidade estadual de trnsito. bem verdade caberem autorizaes precrias para transporte de passageiros, consoante previso do art. 108 do mesmo cdigo8 e Resoluo do CONTRAN n 82/98. No entanto,
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Art. 136. Os veculos especialmente destinados conduo coletiva de escolares somente podero circular nas vias com autorizao emitida pelo rgo ou entidade executivos de trnsito dos Estados e do Distrito Federal, exigindo-se, para tanto: I - registro como veculo de passageiros; II - inspeo semestral para verificao dos equipamentos obrigatrios e de segurana; III - pintura de faixa horizontal na cor amarela, com quarenta centmetros de largura, meia altura, em toda a extenso das partes laterais e traseira da carroaria, com o dstico ESCOLAR, em preto, sendo que, em caso de veculo de carroaria pintada na cor amarela, as cores aqui indicadas devem ser invertidas; IV - equipamento registrador instantneo inaltervel de velocidade e tempo; V - lanternas de luz branca, fosca ou amarela dispostas nas extremidades da parte superior dianteira e lanternas de luz vermelha dispostas na extremidade superior da parte traseira; VI - cintos de segurana em nmero igual lotao; VII - outros requisitos e equipamentos obrigatrios estabelecidos pelo CONTRAN. Art. 137. A autorizao a que se refere o artigo anterior dever ser afixada na parte interna do veculo, em local visvel, com inscrio da lotao permitida, sendo vedada a conduo de escolares em nmero superior capacidade estabelecida pelo fabricante. Art. 138. O condutor de veculo destinado conduo de escolares deve satisfazer os seguintes requisitos: I - ter idade superior a vinte e um anos; II - ser habilitado na categoria D; IV - no ter cometido nenhuma infrao grave ou gravssima, ou ser reincidente em infraes mdias durante os doze ltimos meses; V - ser aprovado em curso especializado, nos termos da regulamentao do CONTRAN. Art. 139. O disposto neste Captulo no exclui a competncia municipal de aplicar as exigncias previstas em seus regulamentos, para o transporte de escolares. Art. 108. Onde no houver linha regular de nibus, a autoridade com circunscrio sobre a via poder autorizar, a ttulo precrio, o transporte de passageiros em veculo de carga ou misto, desde que obedecidas as condies de segurana estabelecidas neste Cdigo e pelo CONTRAN. Pargrafo nico. A autorizao citada no caput no poder exceder a doze meses, prazo a partir do qual a autoridade pblica responsvel dever implantar o servio regular de transporte coletivo de passageiros, em conformidade com a legislao pertinente e com os dispositivos deste Cdigo.

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no foi juntada qualquer autorizao, seja ordinria ou precria correspondente poca das contrataes. O fato que, os servios foram contratados para serem executados atravs de veculos sem o atesto de regularidade do rgo estadual de trnsito (DETRAN/PB), o que inclui os veculos que no se enquadram como camioneta. Avulta ressaltar que, desde a entrada em vigor da Resoluo Normativa TC N 04/06, a desobedincia s regras para execuo dos servios de transporte escolar, patrocinados a partir de recursos pblicos, seja quando executado diretamente pela Administrao, seja quando por meio de contratao de terceiros, ensejar mculas s prestaes de contas dos recursos utilizados na execuo desses servios, sem prejuzo de multa por descumprimento da lei. Por fim, a partir da anlise dos peritos desta Corte de Contas, foi detectada despesa excessiva com combustvel, situao esta que mostra um descontrole administrativo, com repercusso patrimonial, j que se estaria utilizando mais combustvel do que o necessrio. Com base no controle de combustveis dos veculos da edilidade (doc. 15872/11), a Auditoria calculou o total estimado de litros de combustveis, chegando a um montante de R$ 240.849,88. Segundo levantamento produzido pelo rgo Tcnico, no exerccio em anlise, empenhou-se o montante de R$ 528.749,4 para gastos com combustveis e lubrificantes. Desse valor, retirou-se a quantia de R$ 37.007,00, que se referia aos gastos com lubrificantes, e comparouo com o valor estimado de gasto com combustveis. Da operao, resultou um montante excessivo de R$ 250.892,59. Veja-se o quadro elaborado pela Unidade Tcnica de Instruo:

Em sede de defesa, o gestor argumentou que no foi levado em considerao o consumo de 05 veculos, tipo nibus, os quais prestariam servios Secretaria Municipal de

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Educao. Segundo o defendente, acaso considerados tais veculos, no mais subsistiria o excesso apontado pela Auditoria. Ao examinar os argumentos defensrios, o rgo de Instruo detectou, aps consulta pgina eletrnica do DETRAN, que dois dos veculos indicados pela defesa no pertenciam municipalidade: um deles constava como sendo de propriedade da Prefeitura Municipal de Joo Pessoa (nibus de placas NQD 2596/PB) e o outro pertencia a uma pessoa fsica (motocicleta de placas NQK 7514/PB). Nesse passo, tais veculos no foram aceitos pela Auditoria. Acatados os demais veculos informados pela defesa, elaboraram-se novos clculos, a partir dos quais ainda permaneceu o excesso de combustveis apontado, desta feita em menor valor: R$ 202.153,48. Nesse diapaso, mesmo depois de considerados os veculos apontados pela defesa, permanecem gastos excessivos com combustveis, no montante citado acima, os quais devem ser devolvidos aos cofres pblicos municipais. vlido reprisar haver sido o levantamento efetuado com base nas informaes de frota, percurso, consumo e aquisies ofertadas pela prpria edilidade. Por todo o exposto, em razo da prestao de contas anual da Senhora YASNAIA POLLYANNA WERTON FEITOSA, na qualidade de Prefeita e gestora administrativa do Municpio de Pombal, relativa ao exerccio de 2010. VOTO pelo(a): 1. Declarao de atendimento parcial s exigncias da LRF, em razo da ausncia de indicao de medidas para a correo do limite de gasto com pessoal e dficit pblico; 2. Irregularidade das contas de gesto, a luz da competncia conferida ao Tribunal de Contas pelo inciso II, art. 71, da Constituio Federal, por haver a Prefeita exercido, tambm, o encargo de captar receitas e ordenar despesas, em virtude de despesa excessiva com combustveis; 3. Imputao do dbito de R$ 202.153,48 Sra. YASNAIA POLLYANNA WERTON FEITOSA, em favor do Municpio de Pombal, em razo do excesso de gastos com combustveis, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias para devoluo do referido valor aos cofres municipais, sob pena de cobrana executiva;

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4. Aplicao de multa de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), com fundamento no art. 56, II e III da LOTCE, em face da contratao de veculos inadequados para transporte de estudantes e ato de gesto com danos ao errio; 5. Formalizao de autos especficos, com escopo de se averiguar a gesto geral de pessoal do Municpio de Pombal, nos moldes da Resoluo RN TC n. 11/2010, assim como para analisar a Tomada de Preos n. 05/09, materializada pela edilidade com vistas execuo de servios de coleta e retirada de resduos slidos, alm de todos os atos que dela decorreram; 6. Recomendao Prefeita para: a) se abster de realizar contratos de pessoal por

tempo determinado fora das hipteses legais e nos limites da razoabilidade, admitindo servidores, em regra, pela via constitucional do concurso pblico; b) regularizar o transporte de estudantes conforme a legislao de regncia; c) quitao das obrigaes previdencirias em favor do INSS; e d) adequao dos controles e limites da LRF; 7. previdencirias; Representao Receita Federal sobre os fatos relacionados s contribuies

8. Informao supracitada autoridade que a deciso decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetvel de reviso se novos acontecimentos ou achados, inclusive mediante diligncias especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas concluses alcanadas, nos termos do art. 138, pargrafo nico, inciso VI, e art. 140, pargrafo nico, inciso IX, do RI do TCE/PB.

DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE PB Vistos, relatados e discutidos os autos do PROCESSO TC N 03612/11, sobre a prestao de contas anual da Senhora YASNAIA POLLYANNA WERTON FEITOSA, na qualidade de Prefeita do Municpio de Pombal, relativa ao exerccio de 2010, os MEMBROS do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA (TCE-PB), na sesso realizada nesta data, decidem, unanimidade: I. DECLARAR o atendimento parcial s exigncias da LRF, em razo da ausncia de indicao de medidas para a correo do limite de gasto com pessoal e dficit pblico;

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II. JULGAR IRREGULARES as contas de gesto, a luz da competncia conferida ao Tribunal de Contas pelo inciso II, art. 71, da Constituio Federal, por haver a Prefeita exercido, tambm, o encargo de captar receitas e ordenar despesas, em virtude de despesa excessiva com combustveis; III. IMPUTAR O DBITO de R$ 202.153,48 Sra. YASNAIA POLLYANNA WERTON FEITOSA, em favor do Municpio de Pombal, em razo do excesso de gastos com combustveis, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias para devoluo do referido valor aos cofres municipais, sob pena de cobrana executiva; IV. APLICAR MULTA de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), com fundamento no art. 56, II e III da LOTCE, em face da contratao de veculos inadequados para transporte de estudantes e ato de gesto com danos ao errio, assinando-lhe o prazo de 60 (sessenta) dias para recolhimento voluntrio ao Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal, cabendo ao a ser impetrada pela Procuradoria Geral do Estado (PGE), em caso do no recolhimento voluntrio, e a interveno do Ministrio Pblico Estadual, na hiptese de omisso da PGE, nos termos do 4 do art. 71 da Constituio Estadual; V. DETERMINAR a formalizao de autos especficos, com escopo de se averiguar a gesto geral de pessoal do Municpio de Pombal, nos moldes da Resoluo RN TC n. 11/2010, assim como para analisar a Tomada de Preos n. 05/09, materializada pela edilidade com vistas execuo de servios de coleta e retirada de resduos slidos, alm de todos os atos que dela decorreram; VI. RECOMENDAR Prefeita para: a) se abster de realizar contratos de pessoal por tempo determinado fora das hipteses legais e nos limites da razoabilidade, admitindo servidores, em regra, pela via constitucional do concurso pblico; b) regularizar o transporte de estudantes conforme a legislao de regncia; c) quitar das obrigaes previdencirias em favor do INSS; e d) adequar os controles e limites da LRF; VII. REPRESENTAR Receita Federal sobre os fatos relacionados s contribuies previdencirias; VIII. INFORMAR supracitada autoridade que a deciso decorreu do exame dos fatos e provas constantes dos autos, sendo suscetvel de reviso se novos acontecimentos ou achados,

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inclusive mediante diligncias especiais do Tribunal, vierem a interferir, de modo fundamental, nas concluses alcanadas, nos termos do art. 140, pargrafo nico, inciso IX, do RI do TCE/PB.

Publique-se, intime-se e registre-se. Sala das Sesses do TCE-PB Plenrio Ministro Joo Agripino.

Em 2 de Maio de 2012

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Andr Carlo Torres Pontes RELATOR

Isabella Barbosa Marinho Falco PROCURADOR(A) GERAL