TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.232

Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo

Fernando Rezende

 Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2010 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2010

Tiragem: 250 exemplares

Rezende, Fernando Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo / Fernando Rezende. Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/ IPEA, 2010. (Texto para Discusso, 4). 69p. ISSN: 2179-5495 1. Planejamento-Brasil I. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. CEPAL II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA III. Ttulo IV. Srie CDD: 309.23

Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil

Sumrio

Apresentao Introduo 7 1 2 Dcada de 1970 e auge do planejamento 11 Desconstruo do planejamento 18

2.1 Primeiro Ato desmonte do Estado e da administrao pblica 19 2.2 Segundo Ato prudncia e moralizao 23 2.3 Terceiro Ato esperana e frustrao 25 2.4 Quarto Ato duro aprendizado e forte cautela 29

Reconstruo do planejamento 32
3.1 Construo de uma viso estratgica 34 3.2 Planejamento e gesto 37 3.3 Coordenao 40

Sugestes e caminhos para a reconstruo do planejamento 43 Referncia 47 Anexo 1 Sntese das principais experincias de planejamento no Brasil 49 Anexo 2 Os rgos Colegiados no Sistema de Planejamento 61 Anexo 3 A Proposta e as Experincias de Elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs) 63 Anexo 4 Organogramas do Sistema de Planejamento da Dcada 1970 65

Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.

Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo

Fernando Rezende

Introduo

O sistema de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar beneficiou-se de diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes para promover a industrializao da economia brasileira como resposta s crises que expunham sua forte dependncia do exterior. Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo governo revolucionrio, liderado por Getlio Vargas, na dcada de 1930, constituem um marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade de promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional e amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, a administrao Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas protecionistas para promover mudanas na estrutura produtiva at ento dominada pelo setor agrrio exportador e, com isso, alterar tambm a relao das foras que controlavam o poder poltico nacional. A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1934, que abrigava a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo da dependncia externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiarizados com as tcnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, contribuam para introduzir novo carter s decises governamentais.
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Marcos importantes das medidas adotadas nesse perodo foram a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), de vrios rgos pblicos com funes de regulao das principais atividades do setor agrrio exportador e das duas empresas voltadas para o processamento de matrias-primas nacionais, a Companhia Siderrgica Nacional e a Companhia Nacional de lcalis. Coube ao Dasp a tarefa de elaborao do primeiro plano quinquenal da histria do planejamento brasileiro o Plano Especial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), que teve vida curta, tendo sido revisto e ampliado logo em seguida, assumindo o nome de Plano de Obras e Equipamentos (POE). Na verdade, como foi assinalado por alguns autores,1 esses planos no passavam de um rearranjo oramentrio, com o reforo de verbas e de controles sobre a execuo dos projetos ali includos. 2 A proximidade do fim da guerra e a aproximao da vitria americana traziam de volta o iderio liberal e acirravam os debates que contrapunham os defensores de uma poltica nacionalista apoiada no protecionismo e os adeptos de um Estado no intervencionista. O epicentro desses debates localizou-se no I Congresso Brasileiro de Economia, realizado no Rio de Janeiro, em 1943, que reuniu comerciantes, banqueiros, industriais, agricultores, economistas, funcionrios e professores e ganhou corpo durante os trabalhos da Comisso de Planejamento Econmico, em 1944 e 1945. O debate, que marcou poca, centrou-se na defesa enftica do planejamento e da interveno do Estado em prol da industrializao, feita por Roberto Simonsen, e da rejeio de Eugnio Gudin s teses esposadas por Simonsen (IPEA; INPES, 1977). Embora a posio de Gudin tenha prevalecido no imediato ps-guerra, a infraestrutura tcnica necessria para a tarefa de planejamento no foi inteiramente desmontada. O foco das preocupaes governamentais voltou-se para a identificao dos pontos de estrangulamento ao desenvolvimento da economia brasileira, tarefa da qual se incumbiu a Comisso Mista BrasilEstados Unidos (a chamada Comisso Abink), que, do lado brasileiro, contou com a participao do professor Otvio Gouveia de Bulhes. O retorno de Vargas ao poder foi acompanhado de novo surto de interveno do Estado na economia, mais uma vez como reao ao retorno da dependncia externa decorrente da dilapidao das divisas acumuladas durante a guerra. O Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico (conhecido como o Plano Lafer) direcionava o foco de suas atenes para a melhoria da infraestrutura e o fortalecimento das indstrias de base, que seriam alvo de investimentos com recursos do Fundo Nacional de Reaparelhamento
Introduo

Econmico entregue administrao do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE), criado

1 2 Monteiro e Cunha (1974). Nesse sentido, no diferem de iniciativas adotadas no governo Fernando Henrique, com os Programas Brasil em Ao e Avana Brasil e, tambm, com o atual Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

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em 1952. A elaborao desse plano beneficiou-se dos estudos desenvolvidos pela Comisso Abink e dos trabalhos desenvolvidas pelo Grupo Misto do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico/Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe BNDE/Cepal. Nesse perodo, a criao da Petrobras (1954) marcou o retorno a uma poltica de industrializao de cunho notadamente nacionalista. Um novo impulso industrializao foi dado com a ascenso de Juscelino Kubitschek ao poder e o Plano de Metas por ele adotado. Aprofunda-se a interveno do Estado na economia, com duas diferenas importantes em relao s experincias anteriores: a motivao principal j no o combate dependncia externa e a defesa da interveno no se apoia no nacionalismo. Ao contrrio, a importncia do capital estrangeiro para o financiamento da industrializao brasileira explicitamente reconhecida. Em mais uma rodada de avano no reforo das bases tcnicas indispensveis ao planejamento governamental, o Programa de Metas tirou proveito dos trabalhos conduzidos pelo Grupo Misto BNDE/Cepal e manteve o foco de suas atenes na remoo dos pontos de estrangulamento da economia, mediante investimentos na melhoria da infraestrutura e no fortalecimento das indstrias de base, expandindo o alcance da poltica industrial para promover o desenvolvimento das indstrias produtoras de mquinas e equipamentos e da indstria automobilstica. Ao reforar a complementaridade dos setores que compunham o parque produtivo brasileiro, o Plano de Metas promoveu a diversificao da indstria brasileira, completando um ciclo de industrializao iniciado na dcada de 1930. Entretanto, ao apoiar essa nova etapa de industrializao no estreitamento das relaes do capital privado nacional com o internacional, ele alterou o padro de dependncia externa, revertendo a posio nacionalista da Era Vargas. Nas palavras de Otvio Ianni (1979): Vargas superou a dependncia por intermdio da nacionalizao das decises sobre poltica econmica. JK realizou o desenvolvimento por meio da reelaborao das condies de dependncia. Um dado comum s experincias de industrializao anteriormente resumidas refere-se ao fato de que a hegemonia do Poder Executivo com respeito s decises de poltica econmica foi fator preponderante para os resultados obtidos. Nos breves interregnos em que o Poder Legislativo assumiu maior participao nessas decises, a coordenao da poltica econmica torna-se mais difcil, especialmente quando divergncias polticas e posies ideolgicas distintas so exacerbadas. Essa situao manifesta-se com clareza durante a sucesso de crises que se seguiu posse e posterior renncia de Jnio Quadros e tumultuada ascenso de Joo Goulart ao poder. A instabilidade poltico-administrativa desse perodo e a decorrente ausncia de uma clara diretriz de poltica econmica no permitiram que a tentativa de adoo de um novo passo adiante, no sentido do aperfeioamento do planejamento
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governamental, tivesse consequncia. diferena da maneira como se deu a interveno do Estado nas experincias anteriores de industrializao, essa tentativa, consubstanciada na elaborao do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social conduzida por Celso Furtado, apoiou-se em um diagnstico abrangente da situao econmica do pas, visando a desenvolver polticas e programas voltados para conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. Contudo, face dificuldade do Executivo para impor sua agenda ao Legislativo, cujos poderes foram reforados pela Constituio de 1946, esse plano foi logo abandonado. A histria do planejamento econmico no Brasil ganha novos contornos com a tomada do poder pelos militares em 1964. Como veremos em seguida, as linhas gerais da poltica de industrializao adotada nas dcadas anteriores no foram substancialmente alteradas e a capacidade tcnica acumulada durante esse perodo contribuiu para o aprofundamento do planejamento governamental que ganhou nova fora com a hegemonia absoluta que o Poder Executivo adquiriu a partir de meados dos anos 1960 e, em especial, durante a dcada de 1970.3

Introduo

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Para maiores detalhes sobre a experincia brasileira de planejamento, consultar a sntese apresentada no anexo 1 e as referncias ali contidas.

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Dcada de 1970 e auge do planejamento

Assim como na natimorta proposta do Plano Trienal, os primeiros anos do governo militar buscaram conciliar a estabilizao macroeconmica com a preservao do crescimento. De acordo com as diretrizes adotadas pelo plano do novo governo Plano de Ao e Bases do Governo (Paeg) , a administrao Castelo Branco propunha-se a corrigir as distores acumuladas no perodo anterior para conter a acelerao do processo inflacionrio, de modo que promovesse a estabilizao monetria sem comprometer a sustentao do crescimento da economia e a reduo das disparidades regionais e sociais. A implementao desses propsitos apoiava-se em um conjunto de reformas que se voltava para a modernizao do Estado e a recuperao da sua capacidade de intervir direta e indiretamente na economia, para consolidar a estabilidade monetria e construir uma economia competitiva. As reformas promovidas logo no incio da nova administrao tinham esses objetivos em mente. Alm da reforma monetria, que aperfeioava os controles do governo sobre a moeda e recuperava a capacidade de endividamento pblico, 4 o governo deu especial ateno recuperao da capacidade de o setor pblico mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento. Assim, a reforma tributria cumpria o papel de gerar os recursos necessrios ao financiamento das aes a cargo do Estado, ao passo que a adoo de novos mecanismos de poupana compulsria, materializados na criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abria espao para o financiamento de investimentos na infraestrutura urbana (habitao e saneamento), que contribuam para melhorar a competitividade das cidades e reduzir as carncias sociais. De particular importncia para o aprofundamento do projeto de modernizao da infraestrutura econmica que vinha sendo perseguido desde a dcada de 1930, foi a criao, promovida pela reforma do sistema tributrio, de fundos fiscais vinculados a investimentos em transporte, energia e telecomunicaes e alimentados com a cobrana de impostos nicos federais incidentes sobre as operaes com combustveis e a prestao de servios de transporte e comunicaes. Esses fundos criaram as condies para que o setor pblico assumisse o total controle sobre o projeto de expanso e melhoria da infraestrutura, a partir
4 A criao do Banco Central do Brasil (Bacen) e a criao da instituio da correo monetria foram algumas das medidas adotadas com essa finalidade.

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da reunio das atividades desenvolvidas pelo governo federal, pelos estados e pelos municpios nessas reas em sistemas integrados de planejamento e gesto dos investimentos voltados para modernizar a infraestrutura e apoiar a industrializao. Em outros segmentos importantes para o projeto de desenvolvimento, os instrumentos financeiros criados na segunda metade dos anos 1960 tiveram papel importante para a estratgia governamental. Duas iniciativas merecem ser destacadas a esse respeito: a reformulao do crdito rural e o apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Neste ltimo caso, a criao da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) refletia a preocupao do governo em desenvolver e incorporar tcnicas modernas de produo para que a industrializao brasileira evolusse no sentido de manter padres de competitividade compatveis com o alcanado nas regies mais desenvolvidas do planeta. Apesar da nfase inicialmente atribuda ao projeto de estabilizao macroeconmica, as autoridades que comandavam a economia nesse perodo tinham conscincia da necessidade de reforar o arcabouo do planejamento e desenvolver estratgias de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Assim, logo em seguida tomada do poder pelos militares, o governo deu incio a uma ampla mobilizao de recursos tcnicos para elaborar um plano de longo prazo para o desenvolvimento nacional. Como relata o ex-ministro Reis Velloso em seu depoimento,5 coube ao recm-criado Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea) a tarefa de coordenar e elaborar um Plano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976, tarefa essa que contribuiu para reforar a base de conhecimento tcnico disposio do Estado brasileiro, que vinha sendo construda durante as etapas anteriores do processo de industrializao, e que ampliava em muito a capacidade de planejar e implementar as polticas de desenvolvimento. O Plano Decenal pode ser visto como a primeira experincia concreta de desenvolver uma viso estratgica dos interesses e das prioridades nacionais e expor as medidas necessrias para fazer que eles fossem respeitados. Ele continha propostas detalhadas para os primeiros quatro anos que abrangia (1967-1971) e
Dcada de 1970 e auge do planejamento

indicaes mais gerais para o perodo seguinte. Apesar de representar a mais abrangente proposta de planejamento econmico jamais feita no Brasil,e do rigor tcnico com que foi elaborado, importantes mudanas nas relaes de fora que controlavam o poder poltico nessa ocasio contriburam para que ele no tivesse a oportunidade de ser executado. Apesar de abandonado pelo governo Costa e Silva, a experincia de elaborao do Plano Decenal deu mais um passo adiante na consolidao de uma burocracia pblica composta por profissionais altamente qualificados e comprometidos com a causa do planejamento. Esse mesmo grupo encarregou-se da elaborao do
5 Para maiores detalhes, ver DArajo e Castro (2004).

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Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1967-1970, encomendado pela nova administrao, que aproveitava os ganhos alcanados na frente da estabilizao monetria para concentrar seu foco na promoo do crescimento. Para assegurar o alcance de seus objetivos, o governo cria a Comisso de Coordenao do Planejamento e Oramento, presidida pelo ministro do Planejamento e Coordenao-Geral e integrada pelos secretrios-gerais de todos os ministrios, e elabora o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos.6 Essa comisso foi a primeira tentativa de organizar um sistema de planejamento, que ser oficialmente criado no incio dos anos 1970. O endurecimento do regime poltico e o reforo da hegemonia absoluta do Poder Executivo sobre as decises de poltica econmica na segunda metade da dcada de 1960 permitiram que o governo desse continuidade ao projeto de modernizao econmica mediante o estabelecimento de metas para os dois ltimos anos dessa dcada. No documento Metas e Bases para a Ao do Governo (1970-1972), a Junta Militar, que assumiu o poder aps a morte do presidente Costa e Silva, manteve o compromisso com o projeto de transformar a economia brasileira e ampliar a posio desfrutada pelo Brasil no concerto das naes. A concentrao do poder nas mos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente conalcanasse praticamente todos os setores da economia. A despeito da troca de governantes, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), 1972-1974, preservava as diretrizes e as linhas gerais dos programas que vinham sendo seguidos na dcada anterior, de modo que a continuidade das aes contribua para reforar o papel da burocracia envolvida nas atividades de planejamento, no obstante mudanas no grau do poder exercido por segmentos dela. O primeiro PND iniciou uma srie de planos de governo feitos em obedincia ao estabelecido no Ato Complementar no 43/1969, que obrigava a elaborao de Planos Nacionais de Desenvolvimento de durao igual ao mandato do Presidente da Repblica, que deveriam ser submetidos aprovao do Congresso Nacional no primeiro ano de cada administrao e ser complementados por Oramentos Plurianuais de Investimento (OPIs) para os trs anos seguintes do respectivo mandato. A obrigatoriedade de elaborao do OPI denota a preocupao com a execuo do plano, cujo acompanhamento concorre para ampliar o papel do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) na esfera do planejamento. O Programa de Acompanhamento da Execuo das Metas e Bases para a Ao do Governo, institudo no perodo anterior, estende-se ao acompanhamento dos planos nacionais de desenvolvimento e ganha o reforo de um novo instrumento o Plano Geral de Aplicaes (PGA), que consolida os oramentos da Unio e das demais entidades da administrao indireta, inclusive as empresas estatais.
6 Para maiores detalhes a respeito consultar Areal (1990).

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tribuiu para que a interveno do Estado, apoiada na continuidade de um processo de planejamento,

A criao do Sistema Federal de Planejamento, em 1972 (Decreto no 71.353), d um carter formal a um processo de planejamento que alcana todas as suas fases. De acordo com o disposto nesse decreto, so objetivos do SFP: i) coordenar a elaborao de planos e programas e acompanhar sua execuo; ii) assegurar a aplicao de critrios tcnicos na escolha de prioridades; iii) modernizar a administrao pblica; e iv) estabelecer um fluxo permanente de informaes. O SFP abrange a totalidade dos rgos que compem a administrao pblica direta e indireta e tem no Ministrio do Planejamento e Coordenao-Geral seu rgo central, ao qual se reportam os rgos setoriais de cada ministrio, bem como as seccionais existentes nas entidades supervisionadas. Cabem, ainda, ao rgo central do sistema articular as aes a cargo de estados e municpios, diretamente por meio dos respectivos rgos centrais de planejamento e indiretamente mediante o relacionamento dos rgos setoriais federais com seus congneres estaduais e municipais. Os organogramas apresentados no anexo 4, extrados do Ipea (1979), identificam os rgos que compunham o sistema e o seu relacionamento.7 Nos primeiros quatro anos da dcada, a concentrao do poder decisrio em matria de poltica econmica no Conselho Monetrio Nacional, durante a administrao do presidente Mdici (GUIMARES; VIANNA, 1987) transferiu para o Ministrio da Fazenda (MF), ocupado por Delfim Neto, a tarefa de liderar o processo de coordenao das decises de poltica econmica, tarefa essa que foi posteriormente absorvida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico, criado pelo governo Geisel. A despeito de mudanas de estilo Geisel no gostava da ideia de ter um superministro , nessa poca que o sistema de planejamento e oramento consolida-se e ganha fora como elemento estruturador de estudos, anlises e propostas de utilizao dos instrumentos disposio do governo para conduzir a economia. verdade que o sistema organizado durante o governo Geisel era mais formalizado, e nele o rgo de planejamento tinha uma posio central como Secretaria-Geral do Conselho de Desenvolvimento. A transformao do Ministrio do Planejamento em uma Secretaria, diretamente vinculada Presidncia da Repblica, reforava sua posio como instituio encarregada de coordenar o processo de planejamento e acompanhar sua implementao. Por isso, o perodo abarcado pelo II PND (1975-1979) pode ser visto como aquele em que o planejamento governamental atingiu o auge de sua influncia na formulao e na implementao
Dcada de 1970 e auge do planejamento

das polticas de desenvolvimento econmico e social. De acordo com as normas vigentes poca, cabia Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica: 1. 2. Coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao administrativa, inclusive acompanhamento da execuo dos planos de desenvolvimento. Coordenao das polticas de desenvolvimento econmico e social.

A articulao federativa fica a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em 1972, para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos federal e estaduais, prestar assistncia tcnica a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos desses fundos em consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.

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3. 4.

Coordenao da poltica nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, principalmente no aspecto econmico-financeiro. Coordenao de assuntos afins e interdependentes de interesse de mais de um ministrio.

O Sistema de Planejamento em vigor, na dcada de 1970, alcanava todas as dimenses relevantes da ao governamental. A atuao direta, por meio do oramento pblico e do controle sobre as atividades a cargo das instituies financeiras e das empresas estatais; e a atuao indireta, por meio de rgos colegiados que tratavam de questes relacionadas s polticas monetria (Conselho Monetrio Nacional CMN), industrial (Conselho de Desenvolvimento Industrial CDI), de preos (Conselho Interministerial de Preos CIP) e de comrcio exterior (Conselho de Comrcio Exterior Concex). Estes colegiados, cuja composio e caractersticas so apresentadas no anexo 2, desempenhavam papel relevante na administrao federal, exercendo no apenas as funes de rgos deliberativos, mas tambm funes executivas relevantes para a conduo da poltica de desenvolvimento. Nesse sistema, o plano estabelecia as diretrizes e as prioridades a serem obedecidas, o oramento atribua os recursos em conformidade com tais prioridades e cabia aos ministrios de cada rea supervisionar as aes situadas na respectiva esfera de competncia. A existncia em cada ministrio de um rgo setorial de planejamento e oramento, composto por uma equipe tcnica qualificada, encarregava-se de manter a articulao dos componentes desse sistema. A hierarquia do sistema era bem definida, concentrando as decises estratgicas no Presidente da Repblica, que era assistido por dois colegiados: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desenvolvimento Social, cabendo Secretaria de Planejamento coordenar as aes a cargo dos rgos setoriais, bem como a dos rgos seccionais (toda a administrao indireta federal). Para tanto, a secretaria dispunha de uma organizao complexa que reunia competncia tcnica, capacidade de gesto, sistemas de informao e apoio em pesquisa e capacitao profissional. Como rgo integrante deste sistema, o Ipea, principalmente por meio de seu Instituto de Planejamento, exercia um papel relevante no apoio s tarefas de formulao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contemplados no planejamento governamental os quadros do anexo 2 resumem a organizao desse sistema. Em um contexto em que, apesar das dificuldades criadas pela primeira crise do petrleo, o governo dispunha de grande capacidade de investimento, reforada pelo acesso a recursos externos, a execuo oramentria no sofria maiores restries e a efetivao dos investimentos programados dependia essencialmente da capacidade de gesto pblica, que contava com uma burocracia razoavelmente bem capacitada. A superviso ministerial funcionava a contento no caso dos rgos da administrao direta, mas no no caso das empresas estatais, principalmente nas estatais mais poderosas. Nesses casos, a exigncia de as estatais submeterem seus oramentos de aplicao de recursos ao rgo central de planejamento, que, por meio da
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Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), buscava assegurar a congruncia desses oramentos com as prioridades do governo, contribua para reforar o papel do planejamento na coordenao dos investimentos pblicos e no acompanhamento da execuo das polticas e das prioridades nacionais. Na dcada de 1980, o funcionamento do sistema de planejamento sofreu duros golpes. A segunda crise do petrleo (1979-1980) e o esgotamento das possibilidades de o Estado sustentar o ritmo de investimentos registrado no perodo anterior, em face do agravamento dos desequilbrios externos e internos, associado ao enfraquecimento do Poder Executivo durante o perodo de transio para a democracia, contriburam para reduzir sua capacidade de articulao das decises governamentais. O III PND (1980-1985) cumpriu a formalidade exigida pelo supracitado dispositivo legal, mas a falta de unidade no comando da poltica econmica, com vises diferentes esposadas pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento a respeito de como enfrentar a crise contribuiu para que ele fosse, na prtica, abandonado. A situao no mudou significativamente com o advento da Nova Repblica em 1985. As divergncias entre Planejamento e Fazenda, que se manifestaram no governo anterior, se reproduziram ao longo das sucessivas trocas de ministros, promovidas durante o governo Sarney (quatro ao todo) e embora a formalidade tenha sido mantida, com o chamado I PND da Nova Repblica (1985-1989) inaugurando um discurso que enfatizava as preocupaes sociais do planejamento, a segunda metade dos 1980 deu continuidade ao processo de esvaziamento do planejamento como lugar central das decises de poltica econmica e de coordenao das aes empreendidas pelo governo. O enfraquecimento do Ipea, que coincide com o perodo de esvaziamento do planejamento, desmontou toda uma estrutura tcnica que se encarregava de dar suporte ao funcionamento do sistema de planejamento. 8 Todavia, apesar de enfraquecido e desmotivado, o aparato tcnico que sustentou as iniciativas de interveno estatal para prover a industrializao brasileira, e que se expandiu consideravelmente na dcada anterior, foi razoavelmente preservado, mas a instabilidade poltica e econmica, somada com a perda de hegemonia do Executivo nas decises de poltica
Dcada de 1970 e auge do planejamento

econmica, que se manifestou com particular intensidade aps a redemocratizao, reduziu em muito sua efetividade. O avento da Constituio Federal de 1988 abalou os alicerces do sistema e contribuiu para o que veio a ocorrer na dcada seguinte. O abandono, nos ltimos momentos dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) do projeto de instaurar um regime parlamentarista no Brasil, amarrou as mos do Poder Executivo, ao mesmo tempo em que redefiniu as regras aplicadas ao processo eleitoral, gerando uma fragmentao poltico-partidria que cria embaraos coordenao das decises
8 Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, consultar Areal (1990).

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de poltica econmica. Assim, apesar de o sistema ter sobrevivido formalmente, sua capacidade operacional foi severamente abalada. O golpe mortal, como veremos em seguida, foi proferido no incio da dcada de 1990, com a desmoralizao do servio pblico e o desmonte da tecnoburocracia to arduamente construda durante as trs dcadas precedentes.

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Desconstruo do planejamento

Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios que buscavam discutir as causas da crise em que o planejamento se encontrava e explorar sugestes para a sua recuperao. No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da comemorao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Instituto de Planejamento do Ipea (Iplan), Roberto Cavalcanti de Albuquerque, apresentou uma agenda a ser cumprida para a recuperao do planejamento nos anos 1990, que continha os seguintes pontos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discusso com a sociedade. Definir o papel do Estado na implementao desse projeto, buscando equilibrar as aes a cargo do poder pblico e do setor privado. Rever e modernizar a organizao da Administrao Pblica, dando menos nfase simetria e adotando tcnicas modernas de gesto para melhorar a eficincia e a eficcia do governo. Conceber novos relacionamentos federativos. Ampliar o controle da sociedade sobre o Estado, mediante representao dos interesses sociais no planejamento. Estabelecer uma convivncia harmnica entre os Poderes Executivo e Legislativo, que ficou prejudicada com a instituio de um regime poltico hbrido, parlamentaristapresidencialista, em 1988, no qual o Executivo governa, mas no decide, e o Legislativo decide, mas no governa. Essa agenda, que buscava conciliar a recuperao do planejamento com a nova realidade de uma sociedade plural e democrtica, incorporava tambm elementos importantes para o sucesso dessa empreitada, como a participao da sociedade na definio das prioridades nacionais, o estabelecimento de um novo modelo de relaes federativas adaptado autonomia dos governos subnacionais, a regulamentao dos novos dispositivos constitucionais que tratam de matrias correlatas e a preocupao com a eficincia e a eficcia da gesto pblica. Ademais, chamava ateno para um ponto de fundamental importncia: uma convivncia harmnica entre os Poderes da Repblica como condio indispensvel para a coordenao das decises de polticas pblicas, da qual, como vimos, depende a
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eficcia do planejamento.

Em alguma medida, a agenda anteriormente descrita refletia o desconforto gerado pelo insucesso de mais uma tentativa de reorganizar a ao governamental, com vista sustentao do crescimento, em torno de um novo Programa de Metas elaborado no calor do entusiasmo gerado pelos primeiros resultados obtidos na batalha pela estabilizao monetria com a adoo do Plano Cruzado. Em essncia, o Plano de Metas 1986-1989, elaborado na gesto do presidente Sarney, renovava o intento de repetir o ritmo de crescimento alcanado na dcada de 1970 a meta para o crescimento era de 7% ao ano no perodo , o que deveria ser alcanado mediante a adoo de uma poltica agressiva de investimentos na infraestrutura (nfase na reduo da dependncia energtica), na expanso e modernizao da indstria e da agricultura, bem como na promoo de novas iniciativas nas reas de educao e alimentao voltadas universalizao do ensino fundamental e reduo das carncias nutricionais, nesse caso com a distribuio gratuita de leite a crianas carentes e o reforo do programa de alimentao escolar. Mais uma vez, no entanto, o efmero sucesso do Plano Cruzado no permitiu que as expectativas dos formuladores desse plano fossem confirmadas, contribuindo para que, na prtica, ele fosse abandonado, enquanto o agravamento da crise econmica e poltica nos derradeiros anos da dcada de 1980 atropelou o debate sobre a reconstruo do planejamento. Assim, aps o breve encantamento com os primeiros resultados do Plano Cruzado, o sucessivo fracasso dos programas de estabilizao aplicados no governo Sarney azedaram a situao reinante e abriram espao para aventuras que, ao invs de reconstruir, desconstruram o que ainda restava do sistema de planejamento gradativamente implantado nas dcadas anteriores. A histria dessa desconstruo desenrola-se ao longo de quatro atos, cujos personagens e contedo so apresentados a seguir.
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2.1 PRIMEIRO ATO DESMONTE DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA

Os ltimos anos do governo Sarney foram marcados pelo recrudescimento da inflao e por forte campanha de desmoralizao do Estado, apoiada em denncias de malversao dos recursos pblicos e desenfreada corrupo. A insatisfao da sociedade com os governantes crescia, medida que a economia se desorganizava e a inflao corroa os salrios da classe mdia e jogava uma quantidade crescente de brasileiros para baixo da linha de pobreza. No fim do governo da Nova Repblica, a inflao superava 80% ao ms, o que equivalia a um ndice acumulado de 6.000% nos 12 meses precedentes posse do novo presidente, em maro de 1990. A taxa mdia de crescimento de 2,2%, registrada na dcada de 1980, contribua para expressivo aumento do desemprego, e queda de 30% no poder de compra do salrio-mnimo correspondia um aumento na desigualdade da distribuio da renda o coeficiente de Gini subiu para 0,636 em 1989 (era 0,575 no incio da dcada). Esses e outros indicadores levaram muitos analistas a classificar a dcada de 1980 como uma dcada perdida em matria de desenvolvimento.

Em um cenrio de deteriorao da autoridade vicejavam as denncias de que Braslia era responsvel por boa parte dos males da Nao. Os marajs da Repblica, encastelados no planalto central, passavam a ser alvo de repulsa e indignao. A figura do funcionrio pblico, injustamente associada ao usufruto de altos rendimentos obtidos com baixo esforo, foi sendo desqualificada. A pecha de corruptos alcanava todo o estabelecimento poltico, abrindo espao para o surgimento de falsos paladinos da moralidade que se propunham a caar os marajs e a oferecer suas cabeas ao povo. Montado nessa onda de revolta popular contra os desmandos e excessos reinantes na Versailles tropical, a figura desse paladino, encarnada na pessoa de Fernando Collor de Mello, apareceu no horizonte e atropelou a corrida eleitoral para, sem maior dificuldade, obter o aval popular para transformar-se no segundo presidente eleito diretamente nas urnas aps a redemocratizao do pas. Amparado nas urnas, o presidente Collor de Mello no teve maior dificuldade para superar os problemas decorrentes do regime hbrido parlamentaristapresidencialista, que obstou a ao da administrao anterior, e impor a vontade do Executivo a um Congresso enfraquecido pela baixa estima a ele devotada pela opinio pblica. Assim, fiel bandeira que empunhou de estancar a sangria que um excesso de ministrios e demais entidades controladas pelo Estado provocava nos cofres pblicos, promoveu, logo nos primeiros meses de seu governo, uma medida de grande impacto na mdia, mas de resultados desastrosos para a administrao pblica: a reduo do nmero de ministrios; a extino de autarquias e empresas pblicas; o incio de um processo de privatizao de estatais federais; e o aviltamento dos salrios dos servidores associado ao corte de alguns benefcios herdados da poca da fundao de Braslia, como a venda dos apartamentos funcionais. 9 A essa varredura na administrao pblica, seguiu-se um amplo programa de reduo, ou extino, de medidas protecionistas, amparadas na onda liberalizante que tomou conta das economias ocidentais e que tinha como propsito sacudir os empresrios brasileiros e estimul-los a melhorar a qualidade dos produtos oferecidos ao consumidor nacional. Para tanto, o governo adotou uma poltica de reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria as tarifas aduaneiras aplicadas importao
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caram, entre o incio e o fim da dcada de 1990, de 105% para 35%, a mxima, e de 32% para 14%, a mdia e de eliminao de incentivos e subsdios internos ao desenvolvimento da capacidade produtiva. O smbolo desse atraso tecnolgico eram as carroas produzidas pela nossa indstria automobilstica em comparao com os modernos automveis produzidos no exterior.

O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos dessa natureza, nmero igual ao das entidades estatais extintas, entre elas holding setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anteriores na coordenao e na implementao de investimentos na infraestrutura e nas indstrias de base, como a Siderbras, a Portobras e a EBTU.

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Adotadas em um contexto no qual as mudanas promovidas pela Constituio de 1988 no campo do federalismo, com a devoluo da autonomia poltica a estados e municpios, reforada pela descentralizao do poder tributrio e a ampliao das transferncias de recursos federais, comeavam a se fazer sentir com maior intensidade a reduo das barreiras alfandegrias e o corte nos incentivos federais agravava a situao. que os novos dispositivos constitucionais retiraram do governo federal no apenas o controle sobre uma parcela significativa dos recursos financeiros, mas tambm a capacidade que ele detinha para definir as polticas e os programas e articular as aes que ficavam a cargo de estados e municpios, uma vez que a descentralizao ento promovida no foi acompanhada da criao de instituies e instrumentos necessrios para assegurar a cooperao na Federao. Com isso, as iniciativas isoladas de estados e municpios no campo do planejamento e da formulao de polticas setoriais abandonavam uma viso integrada e, ao focalizar o interesse local, fomentavam a competio e o antagonismo na Federao. Complementava o desmonte da capacidade do Estado para promover e conduzir o processo de desenvolvimento a adoo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), que tinha por objetivo transferir iniciativa privada atividades controladas pelo Estado que exerceram papel central nas experincias de planejamento dos anos 1970. A execuo do PND contaria com recursos do Fundo Nacional de Desestatizao, criado com esta finalidade. No entanto, apesar das metas ambiciosas fixadas nesse plano, as dificuldades legais e a crise poltica limitaram o alcance das privatizaes promovidas nessa gesto, que no alcanaram os monoplios estatais, tendo se restringido a alguns setores produtores de insumos bsicos, como a siderurgia, a petroqumica e os fertilizantes. Promovida de forma atabalhoada e na ausncia de uma viso estratgica, com respeito ao papel do Estado em uma economia que se abria para o exterior no contexto de uma sociedade democrtica, as mudanas na estrutura administrativa no passavam, na prtica, de transformao de vrios ministrios em um s com base em uma vaga noo de afinidade de suas atribuies. Com isso, o nmero de ministros diminua, o que vendia sociedade a imagem de austeridade prometida, mas a Administrao Pblica no encolhia e sim perdia qualidade. Na reforma administrativa, duas mudanas em particular contriburam para o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a reunio de Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio no Ministrio da Economia, e a de Transportes, Energia e Comunicaes no Ministrio da Infraestrutura. Como sucede em fuses e aquisies de empresas privadas com culturas distintas, a fuso ministerial trouxe prejuzo para todas as atividades que at ento viviam em universos distintos. No Ministrio da Economia, o planejamento, relegado a uma secretaria de menor importncia, limitava-se s atividades rotineiras de elaborao e acompanhamento dos oramentos, uma vez que o controle da
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execuo oramentria j estava concentrado na Secretaria da Fazenda Nacional, que abrigava o Departamento do Tesouro; enquanto a Secretaria Especial de Poltica Econmica, qual se vinculavam rgos relevantes para a atividade de planejamento, como o Ipea (que readquiriu a identidade original de um Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), concentrava as decises relevantes nessa rea. A poltica industrial foi abandonada e os rgos que integravam o antigo Ministrio da Indstria e do Comrcio foram incorporados Secretaria Nacional de Economia, que tambm tinha pouca visibilidade. Outra mudana que contribuiu para a destruio do sistema de planejamento foi a absoro pelas secretarias de administrao dos ministrios setoriais das respectivas atividades de planejamento e oramento que, assim, perdiam importncia na hierarquia da organizao pblica e evolviam-se mais em atividades burocrticas do que em funes tpicas de planejamento. Essa mudana marcou o incio do processo de esvaziamento dos rgos setoriais de planejamento, cuja importncia para o desempenho do planejamento governamental, na dcada de 1970, foi olvidado. Da mesma forma que em experincias anteriores, o sucesso do planejamento dependia de ganhos duradouros com respeito conteno do processo inflacionrio e estabilizao da moeda, o que no se efetivou. Assim, com o fracasso de mais um plano de estabilizao e a crescente insatisfao da classe mdia com o congelamento dos depsitos bancrios, a conduo da poltica econmica perdeu o rumo e resumiu-se a administrar o dia a dia de um governo que, logo em seguida, se enredou em uma sucesso de escndalos e corrupo. Para marcar definitivamente seu descaso com o planejamento, o governo no deu importncia tarefa de elaborao do Plano Plurianual (PPA), que, conforme o disposto na Constituio de 1988, passava a substituir os planos nacionais de desenvolvimento e deveria cobrir o perodo 1991-1995, limitando-se a cumprir a exigncia constitucional.10 Vale a pena notar que a troca de nome o PPA reproduzia a exigncia de elaborao de planos quinquenais que se estendiam at o primeiro ano de uma prxima administrao, mas assumia o carter de um plano do governo federal tinha o efeito adicional de limitar o alcance da proposta de elaborao de Planos Nacionais de Desenvolvimento. O desmonte do planejamento foi ratificado pela perda de importncia do oramento, traduzida na posio subalterna do rgo encarregado dessa funo na estrutura do Ministrio da Economia e na sua irrelevncia como instrumento de decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos. A extino da Sest, promovida em nome da reduo do tamanho do Estado, retirava do governo mais um importante instrumento de controle sobre investimentos de fundamental importncia para o desenvolvimento nacional e regional.

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10 O descaso com a proposta do PPA revelou-se no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma reviso, concluda em meados de 1992. CEPAL Ipea

Desconstruo do planejamento

O desmonte do oramento abriu espao para a captura do controle sobre o processo de elaborao e aprovao do oramento por polticos que h algum tempo dominavam a Comisso de Oramento do Congresso, contribuindo para os desmandos que levaram ecloso do caso que veio a ser conhecido como o escndalo dos anes do oramento. Com a vinda tona das ilegalidades cometidas durante a campanha presidencial, as quais vieram a ser conhecidas como o Caso PC Farias, a mesma fora da opinio pblica que levou Collor de Mello Presidncia virou-se contra ele e conduziu o processo de impeachment que o Congresso aprovou em uma sesso memorvel em setembro de 1992. Em menos de dois anos, as mudanas administrativas empreendidas no alvorecer dos anos 1990 destruram uma estrutura de planejamento que embora j estivesse fragilizada em face de uma espria associao entre autoritarismo e planejamento, que vicejou na transio do regime militar para a democracia, ainda preservava elementos bsicos que poderiam permitir uma mais fcil recuperao. Uma mudana que parecia de menor importncia, a substituio da figura do secretrio-geral dos ministrios pela do secretrio-executivo, teve consequncias que repercutem at hoje. O cargo de secretrio-geral, concebido na reforma administrativa de 1967, deveria ser exercido por profissionais de carreira, ou tcnicos de reconhecida competncia nas reas comandadas pelos diversos ministrios, mente da alternncia do poder inerente a um regime democrtico. Acompanhada da destruio da memria administrativa que se seguiu ao processo atabalhoado da fuso dos ministrios, essa mudana deslanchou um processo de terceirizao do servio pblico, que foi se agravando ao longo da dcada, medida que o quadro de funcionrios ia envelhecendo e o aviltamento dos salrios estimulava a aposentadoria dos mais velhos e o abandono dos mais jovens.
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para preservar a estabilidade da burocracia governamental e a continuidade das aes, independente-

2.2 SEGUNDO ATO PRUDNCIA E MORALIZAO

A ascenso ao poder do vice-presidente Itamar Franco, aps o impeachment de Collor de Mello, deu-se em um ambiente conturbado. O novo presidente tinha inclinaes nacionalistas e uma maior disposio para aceitar a tese da importncia da presena do Estado em um projeto de desenvolvimento. No entanto, a situao poltica e econmica vigente poca de sua posse no favorecia grandes mudanas. No plano poltico, o episdio do impeachment devolveu ao Congresso o poder que havia momentaneamente perdido durante os primeiros anos da administrao anterior, o que obrigou o novo presidente a negociar o apoio necessrio para poder governar. No plano econmico, a instabilidade domstica e a crise externa restringiam o grau de liberdade do setor pblico para promover investimentos e alavancar o desenvolvimento.

Apesar de uma das primeiras providncias do governo Itamar Franco ter se voltado para desmanchar as mudanas administrativas implantadas na gesto anterior, revertendo a fuso de ministrios e recriando a Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica, o impacto dessas providncias passou despercebido. A Secretaria de Planejamento ressurgiu enfraquecida tanto na sua capacidade tcnica quanto no seu poder de influncia nas decises governamentais. A breve passagem pelo planejamento de um tcnico de confiana do presidente, que logo em seguida foi removido para a Pasta da Fazenda, revelou a dificuldade dessa Secretaria para assumir a coordenao das decises de poltica econmica sem dispor de instrumentos e de equipe para faz-lo. Em pouco tempo, a tentativa de recompor o espao do planejamento no centro das decises governamentais foi abandonada, e o governo rendeu-se realidade de ter de negociar com o Congresso a composio da equipe ministerial para construir uma base de apoio poltico que lhe desse condies de governar. Em uma repetio do que j havia ocorrido no governo Sarney, as Pastas do Planejamento e da Fazenda trocaram de mos trs vezes em menos de trs anos. Uma mudana importante promovida nesse perodo continua, at hoje, comprometendo a tarefa de reconstruo do planejamento e da capacidade do Estado para implementar os planos de governo. Trata-se da criao da Secretaria Federal de Controle, em 1992 (Lei no 8490) que, em resposta aos escndalos da era Collor, centralizou as atividades de controle interno, retirando essa responsabilidade da rbita de cada ministrio e da influncia dos respectivos ministros. Como veremos adiante, este foi o primeiro passo na direo de um processo de progressivo fortalecimento do aparato de controle das aes do governo federal, movido pelo esforo de combater a corrupo e moralizar a administrao pblica que, ao ser posteriormente exacerbado, foi inibindo a atuao dos gestores e criando embaraos eficincia da gesto pblica. Na ausncia de condies para recuperar a importncia do planejamento11 e premido pelo carter transitrio de sua administrao, o novo governo saiu em busca de uma bandeira para marcar sua gesto. Com a expanso econmica sufocada pelas restries externas, os problemas sociais ocupavam maior espao na agenda governamental e o combate pobreza apresentava-se como importante bandeira a ser empunhada.
Desconstruo do planejamento

Apoiado na mobilizao da sociedade em torno do tema, o governo levou adiante um programa de combate fome que deixou uma marca indelvel no conjunto das aes governamentais desse perodo. Embora avesso s teses de privatizao, o governo do presidente Itamar Franco manteve o programa iniciado na administrao anterior, mas no lhe deu maior prioridade. No obstante, a retirada do Estado das funes de produtor de matrias-primas e de insumos bsicos entre 1991 e 1994, cuja importncia para o
11 Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso (GARCIA, 2000), forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.

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desenvolvimento econmico nas fases ureas do planejamento governamental j foi destacada, significou a perda de um instrumento importante para a implementao dos planos de desenvolvimento implementados no passado, que desde ento no encontrou um substituto. Escaldado pelos fracassos de todas as tentativas heterodoxas de estabilizao monetria adotadas desde meados dos anos 1980, a administrao Itamar Franco evitou esse caminho. Medidas ortodoxas para segurar o crescimento dos preos (juros elevados e aperto fiscal) mantinham a economia adormecida, mas no evitavam que os preos continuassem subindo. Em um gesto de grande ousadia, o presidente bancou a elaborao de uma estratgia inovadora de estabilizao monetria, cujo sucesso abriu as portas para a eleio de seu sucessor. A preocupao com a moralizao da administrao pblica, que marcou esse perodo, estendeu-se ao domnio do oramento. A concluso, em abril de 1994, dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), instituda para tratar dessa questo, recomendou a cassao dos mandatos dos anes do oramento e apresentou vrias recomendaes de mudanas no processo oramentrio voltadas para sua moralizao. Essas recomendaes vieram a ser objeto de uma Resoluo do Poder Legislativo (a Resoluo no 2, de 1995), que reduziu o poder dos relatores para interferir no oramento e adotou novas regras para disciplinar
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as emendas parlamentares proposta enviada pelo Poder Executivo. Um objetivo importante das mudanas promovidas por essa resoluo era o de impor uma nova ordem ao processo de tramitao e aprovao do oramento, para dar-lhe maior transparncia. Maior transparncia no significava, entretanto, que o governo recuperava condies para usar o oramento como instrumento importante para levar a cabo um projeto de desenvolvimento. O desmonte promovido durante o governo Collor, que esvaziou o rgo central de oramento e destruiu os rgos setoriais de planejamento e oramento, continuou cobrando seu preo.

2.3 TERCEIRO ATO ESPERANA E FRUSTRAO

A inaugurao do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso gerou esperanas de que o planejamento viesse a ocupar um lugar de destaque na administrao pblica. Com o sucesso do plano de estabilizao monetria e a nomeao de profissionais competentes para dirigirem a Pasta do Planejamento que com a reforma administrativa ento promovida readquiria o status de um Ministrio encarregado do Planejamento e do Oramento (MPO) , o clima ficava propcio para elaborao de uma nova estratgia de desenvolvimento e definio do papel a ser desempenhado pelo Estado com vista sua implementao.

Com efeito, a nova administrao tomou a srio a tarefa de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996-1999, o qual se apoiou em estudos e projees macroeconmicas e propunha implementar as seguintes estratgias: construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; e insero competitiva e modernizao produtiva. Mais uma vez, no entanto, a implementao do PPA ficava condicionada ao sucesso do plano de estabilizao monetria, cujos primeiros acordes soaram em meados de 1993 quando o ento presidente ocupava a Pasta da Fazenda no governo que o precedeu. Produto de um cuidadoso processo de preparao, o novo plano de estabilizao, que recebeu o nome de Plano Real, o mesmo dado nova moeda que criou, foi lanado em julho de 1994, seis meses antes da posse do novo presidente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao amplamente reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda. A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido ao curto prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo oramentrio tal como previsto na Constituio Federal de 1988 foi logo abandonada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental. Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios do Estado nos setores de energia eltrica e telecomunicaes e venda da Companhia Vale do Rio Doce, e das aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle acionrio da empresa, o governo empenhou-se em promover outras mudanas sintonizadas com o propsito de reduo do desequilbrio fiscal que, desde os primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado como o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a intensidade desejada a curto prazo e dada a grande rigidez dos principais
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componentes do gasto, a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao, o que deixava em plano secundrio a preocupao com a reforma tributria. Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio, que ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias de funcionrios qualificados e da sua substituio por pessoal terceirizado, cuja contratao ocorria por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Esse processo tambm teria sido estimulado pela

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rigidez introduzida pelas novas regras adotadas pela Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos, o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos. Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o recrutamento de pessoal para o segundo, e at mesmo o terceiro escalo da Administrao Pblica, apoiava-se em gratificaes que contribuam para uma alta rotatividade dessas posies. O esforo empreendido pelo ministro Bresser Pereira durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique de reconstruir as carreiras de Estado amenizou a situao no que diz respeito aos rgos centrais do chamado ciclo de gesto pblica, mas no evitou que os ministrios setoriais continuassem dependendo de pessoal terceirizado sem qualquer compromisso com a funo pblica. medida que a sustentao do apoio poltico ao governo passava a depender da formao de uma frgil coalizo de partidos, que se formava em funo do tema do momento, o que se manifestou com intensidade durante o encaminhamento da proposta de reeleio e durante o segundo mandato presidencial, o do secretrio-executivo , cujo nmero cresceu para acomodar distintos interesses, acentuou a dificuldade de coordenao das decises e, principalmente, de gesto das polticas e programas setoriais. O ncleo da equipe econmica que se encarregava de sustentar a poltica de estabilizao foi preservado desse loteamento, mas o foco a curto prazo ps de lado qualquer preocupao com o planejamento. Assim, o Ministrio do Planejamento deixou de lado as intenes e as recomendaes do PPA e voltou-se para uma tarefa de eleio de projetos prioritrios e a busca de meios para assegurar os recursos necessrios para sua implementao. Surgiu, ento, a primeira de uma sequncia de iniciativas cujo modelo remonta aos primrdios do planejamento das dcadas de 1930 e 1940: a construo de um regime oramentrio especial para garantir a execuo de investimentos aos quais determinado governo atribui prioridade. O Brasil em Ao, lanado em 1997, enquadra-se nessa categoria. Como tal, representava mais um esforo de criar um modelo paralelo de gesto de prioridades governamentais que ressaltava a incapacidade da mquina pblica para tocar as aes do governo. medida que o planejamento retrocedia aos primrdios de sua histria, a proposta do PPA mais se aproximava de um oramento plurianual, com o agravante de tentar abarcar todo o espectro das aes governamentais e no apenas o programa de investimentos. Isso fica claro nas mudanas introduzidas por ocasio da elaborao do PPA para o perodo 2000-2003, por meio do Decreto no 2.829, de outubro de 1998, que estabelece regras comuns a serem aplicadas elaborao e gesto dos Planos Plurianuais e dos oramentos
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loteamento poltico dos principais cargos de direo nos vrios ministrios alcanando inclusive a figura

da Unio e determina a reviso da classificao funcional programtica para estimular a adoo de um gerenciamento por programas. Embora o citado decreto mencione que a seleo dos programas deveria levar em conta os objetivos estratgicos propostos para o perodo do plano, a nfase na gesto dos projetos reflete a postura adotada a partir do lanamento do programa Brasil em Ao. Com efeito, o PPA 2000 -2003, que assumia marca de fantasia de Avana Brasil, destacava entre seus objetivos a necessidade de racionalizar e melhorar a qualidade do gasto pblico, tendo em conta um cenrio de restries ao seu financiamento, mediante a implantao de um sistema de gesto pblica orientada para resultados que contribusse para aumentar a eficincia e a eficcia na aplicao de recursos e a legitimidade das aes do governo perante a sociedade civil. Destaca-se, na proposta do PPA 2000 -2003, a preocupao com a avaliao dos resultados das aes nele contempladas. Na anlise que fazem da experincia de avaliao conduzida nesse perodo, Calmon e Gusso reconhecem alguns aspectos positivos, como a gerao de informaes teis para as revises anuais desses planos, a contribuio que deram para melhorar a transparncia das aes do governo e o destaque que concederam importncia da atividade de avaliao. Reconhecem, entretanto, que sua contribuio para a melhoria da gesto pblica deixou muito a desejar. A incapacidade de a proposta do PPA contribuir para a recuperao de um planejamento ancorado em uma viso estratgica de longo prazo dos desafios do desenvolvimento brasileiro deve-se ao perodo de anos por ele abrangido quatro anos um prazo muito curto e a uma rgida interpretao da regra constitucional que acaba invertendo a lgica do planejamento. Ao estipular que nenhum projeto que ultrapasse o perodo de um ano seja includo no oramento sem estar contemplado no PPA, essa regra leva a que o plano seja elaborado para abrigar qualquer demanda surgida por ocasio da elaborao dos oramentos anuais e, isso no ocorrendo, ele seja revisado, a fim de acomodar novas prioridades oramentrias. Com isso, a viso estratgica se perde e o plano que se ajusta ao oramento em vez do que seria de se esperar.12 O endurecimento do controle sobre a execuo oramentria, adotado aps a crise de 1998 ter forado o abandoDesconstruo do planejamento

no da ncora cambial, que sustentava a estabilidade do real, e levado adoo de metas de gerao de elevados supervits primrios para atender ao mesmo objetivo, demoliu o pouco que ainda restava de p no campo da racionalidade oramentria. O contingenciamento das verbas oramentrias introduziu um jogo de faz de conta nas relaes do Executivo com o Legislativo que azedou as relaes entre ambos e causou srios danos qualidade da gesto pblica. Para aumentar o controle sobre o gasto, o Executivo passou a encaminhar propostas oramentrias com receitas subestimadas e sem espao para interveno do Congresso, o que levava este a reavaliar
12 A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando com criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando com mobilizar o governo e a sociedade para a reduo da violncia.

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as receitas para acomodar as emendas parlamentares ao oramento. Aprovado o oramento, o Executivo, por decreto e em obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal, impunha forte contingenciamento de despesas, reforando a prtica de transferir a gesto oramentria para o mbito do Ministrio da Fazenda. Destitudo de seu principal instrumento, o Ministrio do Planejamento mantinha-se margem do centro do poder. Cabia-lhe manter o ritual para cumprir as exigncias constitucionais de elaborao do PPA, da LDO e da proposta oramentria, mas esses instrumentos apenas serviam para adornar as prateleiras dos gabinetes oficiais. Em um regime que os cientistas polticos qualificaram como um presidencialismo de coalizo, o controle sobre a execuo oramentria passou a ser no apenas um instrumento de sustentao da disciplina fiscal, mas tambm um instrumento til para a negociao de apoio aprovao pelo Congresso de medidas de interesse do governo, mediante o controle sobre a liberao de emendas parlamentares ao oramento.

2.4 QUARTO ATO DURO APRENDIZADO E FORTE CAUTELA

Eleito, aps duas derrotas que representaram um duro aprendizado, o presidente Lula no quis correr o risco de afrouxar os controles sobre os instrumentos que sustentavam a estabilidade do real, uma vez reconhecielevados e aperto fiscal continuaram, portanto, no epicentro das decises econmicas, preservando o ritual do planejamento sem avanar na sua reconstruo. Assim, apesar de grande mobilizao de esforos para elaborar os dois Planos Plurianuais de sua gesto, que se esmeraram em propor um novo modelo de desenvolvimento comprometido com a questo social, tais planos continuaram carecendo de condies concretas para serem efetivamente implementados. A ausncia de condies efetivas para a implementao desses planos, em face no apenas das limitaes financeiras, mas tambm do desmantelamento de todo o aparato que sustentava o planejamento do passado, contrasta com a ambio que eles expressam e a profuso de objetivos, programas e aes neles contemplados. Conforme assinala Mussi (2005), repetindo a estrutura de modelos anteriores, o PPA 2004-2007 contemplava cinco macro-objetivos ou estratgias, 30 desafios, 374 programas e aproximadamente 4.300 aes. Todo esse conjunto deveria contribuir para a gerao de um crculo virtuoso de crescimento que, a mdio e longo prazos, seria alimentado por uma sequncia de eventos, reforados pela implementao de reformas institucionais e programas sociais, que convergiriam para reconciliar a expanso econmica com a distribuio de renda e a incluso social.13 A lgica que presidiu a elaborao
13 Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas, consultar Mussi (2005).

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do o valor que a maioria do eleitorado que sofria com a inflao atribua estabilidade da moeda. O duo juros

desse plano cristalina, mas ao ignorar a realidade sob a qual deveria se dar sua execuo, ele no fugiu ao destino dado aos PPAs que o antecederam.14 Em boa medida, a mesma lgica adotada na confeco do plano anterior, com respeito ao circulo virtuoso de um crescimento comprometido com a incluso social e a reduo das desigualdades, foi mantida na elaborao do PPA 2008-2011, que enfatizava duas outras preocupaes importantes da agenda governamental: a preservao ambiental e a integrao territorial. Um maior rigor aplicado ao desenho dos programas permitiu que o total de programas contemplados nesse plano se reduzisse a 306, uma queda de cerca de 20% em relao ao plano anterior, mas ainda assim um nmero que evidencia a dificuldade que o modelo dos Planos Plurianuais enfrenta para eleger prioridades. Um marco importante no processo de elaborao desse plano foi a preocupao em agregar a dimenso espacial ao planejamento governamental, mediante a promoo de amplo diagnstico das disparidades inter e intrarregionais e da preocupao em criar condies para articular as aes a cargo dos distintos entes federados para aumentar a eficcia da interveno do Estado no processo de desenvolvimento. Com essa importante inovao, o PPA 2008-2011 reala a limitao de uma abordagem limitada esfera de atuao do governo federal e chama ateno para a necessidade de o esforo de reconstruo do planejamento nacional dar a devida ateno criao de instituies e instrumentos capazes de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas prioritrias para os objetivos nacionais de desenvolvimento. Merece meno a preocupao em retomar a capacidade de planejamento setorial, com destaque para o setor de energia, em que a criao de uma empresa pblica voltada para o planejamento do setor eltrico passa a preencher um vazio gerado pela privatizao do setor e soma-se capacidade de a Petrobras elaborar planos estratgicos para o desenvolvimento das atividades relacionadas extrao do petrleo e promoo de fontes alternativas de energia. Tambm ajuda o processo de retomada da capacidade de o Estado intervir na promoo do desenvolvimento, a iniciativa adotada no primeiro mandato do presidente Lula de elaborar a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce) e sua sucednea, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, que buscam recompor os tradicionais instrumentos de incentivo fiscal e financeiro consolidao e modernizao do parque produtivo existente, bem como promoo
Desconstruo do planejamento

de novos setores em reas estratgicas para o futuro do pas. Nesse perodo, a poltica de recuperao dos salrios dos servidores pblicos e a ampliao dos concursos pblicos para as carreiras de Estado tambm contriburam positivamente para melhorar as condies de operao da mquina pblica, mas a concentrao desse pessoal nos rgos centrais do ncleo econmico do governo, associada ao loteamento poltico dos principais cargos de direo nos ministrios setoriais, continuaram
14 Outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu participao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada estado, que contaram com a 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.

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exercendo um efeito negativo sobre a capacidade de gesto pblica, que tambm se manteve prisioneira das prticas oramentrias herdadas da administrao anterior. Um dado novo agravou o problema anteriormente apontado: a multiplicao dos rgos encarregados do controle dos gastos pblicos e a exacerbao das funes por eles exercidas. Turbinados por novos escndalos que atingiram personagens importantes no primeiro mandato deste governo, os rgos de controle sufocaram a administrao e instauraram um clima de medo que exerce um efeito paralisante sobre a operao da mquina pblica, emperrando a execuo dos investimentos e dos projetos governamentais e afetando inclusive a execuo dos projetos contemplados no Programa de Acelerao do Crescimento, que repete a prtica antiga de selecionar projetos prioritrios e assegurar os recursos necessrios sua implementao.15 O tempo que resta para o encerramento deste ato no antev grandes perspectivas de mudana, ainda mais agora com a reverso do ciclo econmico favorvel que predominou em boa parte desta dcada. Todavia, exatamente em momentos de incerteza que cresce a importncia do planejamento e a necessidade de construir estratgias para lidar com os desafios do desenvolvimento. Embora as condies no estejam postas para dar incio a um processo de reconstruo do planejamento, importante provocar o debate a esse respeito para que uma nova administrao esteja preparada para essa empreitada.
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15 De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico, de 18 maro de 2009, que cita o Relatrio de Acompanhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que emperram a execuo das obras desse programa. Dessas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras em rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e aproximadamente 15% de construo de ferrovias. A maioria das aes concentra-se na Regio Sul e trata de desapropriaes que foram movidas pelo Ministrio Pblico sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas.

3
Reconstruo do planejamento

Na reconstruo do planejamento, a agenda proposta por Roberto Cavalcanti na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nessa agenda, tem posio de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental ter como referncia um projeto de nacional de desenvolvimento, construdo mediante ampla discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na execuo desse projeto esteja claramente definido e a cooperao dos entes federados na sua implementao esteja devidamente contemplada, e que dele faam parte mudanas que concorram para a eficincia da gesto pblica, uma convivncia harmnica entre os Poderes da Repblica e uma adequada representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo. Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o planejamento estar apoiado em amplo diagnstico da realidade socioeconmica do pas, que desse diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem contempladas no plano, que o comando sobre a implementao do plano esteja sob as ordens diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo central de planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo, e que os instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento sejam devidamente reforados. A recomposio das condies necessrias para a elaborao do plano uma tarefa mais fcil de ser executada. Ela depende apenas do reforo da capacidade tcnica necessria, o que vem sendo feito ao longo das experincias recentes de elaborao dos Planos Plurianuais, especialmente nesta primeira dcada do sculo XXI. Mais difcil recompor as instituies requeridas para o efetivo exerccio da atividade de planejamento, o que demanda no apenas mudanas de ordem administrativa, mas sim uma nova atitude da parte das autoridades governamentais. Enquanto o planejamento praticado nos anos 1970 tinha um carter eminentemente impositivo, em razo do regime poltico vigente, o de hoje no pode ignorar a pluralidade da representao poltica e a intensa mobilizao que ocorre na sociedade brasileira com vista promoo e defesa de seus particulares interesses. Essa nova realidade impe alguns desafios importantes ao exerccio da atividade de planejamento. A ma32
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neira como as demandas e as reivindicaes desses grupos de interesse so conduzidas reflete-se no grau

de aderncia s prioridades e aos objetivos estabelecidos em um projeto nacional de desenvolvimento e, portanto, na sua execuo. Se a participao se d de forma ad-hoc, sem a observncia de normas e procedimentos que organizem esse processo e na ausncia de condies para avaliar a exequibilidade dessas reivindicaes, o plano da resultante tende a assumir a feio de um documento genrico, com um extenso rol de supostas prioridades que, na realidade, indicam a perda de foco naquilo que realmente prioritrio, perdendo credibilidade. Em uma sociedade democrtica, a participao da sociedade na construo de um projeto de desenvolvimento deve ser intermediada pelos rgos que a representam na vida poltica nacional, isto , o Congresso Nacional. Por isso a exigncia de que o plano seja submetido deliberao do Congresso, o qual deve dispor do tempo necessrio para apreciar a proposta e preparar-se para exercer esse papel, mediante instalao de comisses especiais, s quais devem ser dadas condies para ouvir os diversos segmentos da sociedade, avaliar tecnicamente as distintas posies luz do interesse nacional e das restries impostas pela disponibilidade de recursos e oferecer os elementos necessrios aprovao de um plano que equilibre as demandas particulares com os interesses maiores da nao. No entanto, um planejamento participativo no pode ignorar as limitaes impostas pela disponibilidade de talhe dos programas e dos projetos contemplados no plano. As escolhas bsicas devem se dar nas questes que dizem respeito ao estilo de desenvolvimento, vale dizer a contribuio que determinado plano pode dar para sustentar o crescimento, reduzir disparidades (sociais e regionais), preservar o meio ambiente e reduzir a vulnerabilidade a mudanas no cenrio internacional. Cabe ao governo definir a maneira como isso pode ser feito, isto , escolher os programas e projetos a serem tocados e distribuir os recursos disponveis entre eles, cabendo sociedade cobrar do governo os resultados decorrentes dessa escolha. Por isso, um atributo fundamental para a recuperao da credibilidade do planejamento em uma sociedade democrtica a transparncia que o planejamento e, principalmente, a execuo do plano precisam exibir. Isso significa que uma condio importante para a reconstruo do planejamento a existncia de mecanismos e instrumentos voltados para o acompanhamento da execuo dos programas e dos projetos contidos no plano, a avaliao recorrente dos resultados que vo sendo obtidos durante o perodo do plano e, quando necessrio, a indicao de ajustes e correes para mant-los no rumo originalmente traado. Esse acompanhamento deve ser objeto de relatrios detalhados e apresentados em sesses do Congresso Nacional a serem especialmente organizadas para apreciarem esses relatrios e emitirem apreciaes a respeito. Em uma Federao, como a brasileira, um projeto nacional no pode se confundir com um plano do governo federal. Ele deve ter propsitos mais amplos, voltados para a construo de uma viso estratgica dos
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recursos para execut-lo, sob pena de perder credibilidade. Por isso, a participao no pode se dar no de-

interesses nacionais de longo prazo, que contemple as aes requeridas para a promoo desses interesses e as medidas necessrias para sua defesa no contexto das relaes internacionais. Caberia sociedade fiscalizar para que o plano de cada administrao no se desviasse dos rumos traados no plano estratgico. Para isso, as responsabilidades de cada ente federado com respeito s aes ali contempladas precisariam estar bem definidas. Como o plano estratgico no deve entrar em detalhes com respeito a programas e projetos a serem executados em cada perodo de governo, a autonomia federativa no ficaria comprometida, mas os governantes, na Unio, nos estados e nos municpios, ficariam obrigados a informar nos respectivos planos de governo as razes subjacentes s escolhas feitas, acompanhadas das respectivas justificativas, bem como abrir o espao necessrio a que essas escolhas levem em conta as preferncias temporais das respectivas sociedades. luz do anterior, duas caractersticas importantes do planejamento praticada na dcada de 1970 merecem ser consideradas no processo de reconstruo do planejamento do governo federal: a liderana do processo de elaborao e execuo do plano, sob a superviso direta do Presidente da Repblica, e a instituio de um sistema eficiente de coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao dos programas e projetos contemplados no plano. Com exceo da experincia de elaborao do Plano Decenal, que pretendia construir uma viso estratgica de longo prazo para o desenvolvimento nacional, essa no era uma preocupao dominante na experincia de planejamento do passado, talvez porque ela estivesse implcita na renovao dos mesmos propsitos adotados nos planos elaborados durante o regime militar, e tambm porque em uma economia fechada isso ainda no era to importante. Com o acrscimo desse atributo, a reconstruo do planejamento deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e sistema eficiente de coordenao.

3.1 CONSTRUO DE UMA VISO ESTRATGICA

A ausncia de uma viso estratgica pode ter vrias explicaes, mas, fora de dvida, a mais importante
Reconstruo do planejamento

delas no Brasil de hoje deve-se ao longo predomnio das preocupaes com a estabilidade macroeconmica e o consequente direcionamento do foco das atenes governamentais para o curto prazo, desprezando as consequncias desse fato para a qualidade das polticas pblicas e os respectivos resultados. Tal situao tambm contribuiu para que os bem-intencionados esforos de traar uma estratgia de desenvolvimento comprometida com a questo social, a qual deveria orientar os Planos Plurianuais elaborados para os quadrinios 2003-2007 (que enfocava um crescimento voltado para o estmulo ao consumo de massa) e 2008-2011 (que assumia essa mesma estratgia sob a capa de um crescimento voltado para a

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incluso social e a reduo das desigualdades) no passassem de documentos preparados com seriedade, mas despidos de quaisquer chances de execuo, exibindo forte contraste entre as respectivas ambies, espelhadas na multiplicidade de macro-objetivos, desafios, programas e aes e as limitaes sob as quais foram concebidos. Convm assinalar que a construo de uma viso estratgica no pode ignorar as limitaes que a realidade financeira e institucional impem sua implementao sob pena de perda de credibilidade do esforo de planejamento. Tampouco se resume necessidade de integrar planejamento e oramento, tal como o previsto nos dispositivos constitucionais. Primeiro, o prazo de quatro anos abrangido pelo PPA , obviamente, muito curto para um horizonte adequado de planejamento. Ademais, alm de curto, nem esse prazo obedecido, pois o PPA desmontado a partir do segundo ano de sua vigncia, uma vez que os oramentos posteriores no obedecem s prioridades nele contempladas, o que leva a sucessivas revises. Uma viso estratgica requer olhar mais adiante (mais de uma dcada) e revises peridicas para incorporar mudanas provocadas por transformaes no cenrio sob o qual ela foi construda. Segundo, ainda que quatro anos fosse um prazo razovel, os procedimentos adotados tornam esse prazo ainda mais estreito. O tempo disponvel para elaborao, discusso e aprovao do PPA limitado, alm de o horizonte temporal reduz-se ao longo de cada mandato, de tal forma que, na sua metade, ele de apenas um ano. Quarto, com o esvaziamento do PPA, arranjos especiais so criados para garantir a implementao das prioridades de cada administrao, o que refora sua irrelevncia. Embora a inteno dos constituintes estivesse razoavelmente afinada com o propsito de inserir as decises oramentrias no mbito de um planejamento de mdio prazo e promover a integrao entre o plano e o oramento, as condies reinantes no perodo imediatamente posterior promulgao da Constituio e a necessidade, alguns anos aps, de adotar regras e procedimentos para promover o ajuste das contas pblicas e assegurar o cumprimento das metas fiscais contriburam para que a prtica oramentria se afastasse totalmente das intenes. Ademais, novas garantias institudas para o financiamento dos direitos sociais e a no reviso do modelo de federalismo fiscal, aumentaram a rigidez oramentria, reduzindo a muito pouco a parcela dos recursos oramentrios sobre a qual possvel exercer alguma discricionariedade. Nesse contexto, as decises estratgicas foram cristalizadas de tal forma que as negociaes sobre a alocao dos recursos pblicos acabam se reduzindo a aspectos de menor importncia para o futuro da Nao. Dado o estreitamento do espao para uma negociao de alto nvel que concentre a interveno poltica nos grandes agregados e assegure que essas decises estejam em sintonia com as prioridades estratgicas nacionais, a consequncia inevitvel que a ateno do Legislativo se volte para os detalhes
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coincidir com a discusso do prprio oramento no primeiro ano de um novo mandato presidencial. Terceiro,

e a busca de maior influncia por meio de imposio de exigncias legais que aumentam a rigidez na repartio dos recursos pblicos. Outra questo importante na construo de uma viso estratgica o territrio, cuja ocupao sofre o impacto de mudanas na economia e na demografia que acentuam disparidades e conflitos e ameaam a sustentao da unio econmica do pas. Na ausncia de uma estratgia espacial, conflitos e antagonismos criam um ambientes desfavorvel cooperao federativa e, portanto, aumentam as dificuldades para a reconstruo do planejamento. Tambm importante nessa viso estratgica a identificao de riscos, que necessitam ser devidamente avaliados para que o governo se antecipe sua ecloso as crises recentes relacionadas escassez da oferta de energia e ao descalabro do transporte areo so exemplos da ausncia de mecanismos adequados para avaliar riscos e inclua as providncias necessrias entre as prioridades a serem atendidas. O nvel em que o planejamento estratgico exercido tambm precisa ser levado na devida conta. A responsabilidade pelo planejamento estratgico no deve estar concentrada apenas nos rgos centrais de planejamento. importante que os rgos setoriais estejam tambm habilitados a elaborar seus planos estratgicos, a traduzir esses planos em objetivos, metas e aes plurianuais e a defender suas reivindicaes nas instncias decisrias do Poder Executivo e do Parlamento. Por seu turno, o planejamento estratgico no nvel central deve contemplar os elementos necessrios para avaliar os trade-offs entre distintas opes de alocao dos recursos disponveis, tendo em conta os objetivos e as prioridades nacionais. A insero de uma viso estratgica no planejamento governamental depende do estabelecimento de uma sequncia de procedimentos que se inicia com a identificao das prioridades nacionais, a traduo dessas prioridades em objetivos a serem perseguidos em um dado horizonte de tempo, a definio do que precisa ser feito para alcanar esses objetivos, o estabelecimento de etapas e das respectivas metas a serem atingidas para esse fim e a seleo de indicadores a serem utilizados para monitorar os resultados obtidos e propor os ajustes devidos, quando necessrio.
Reconstruo do planejamento

Tal concepo requer mudanas na forma como a Constituio de 1988 tratou da questo da integrao entre o plano e o oramento. A limitao do horizonte temporal do planejamento durao de um mandato presidencial, alm de ser inconsistente com a noo de um plano estratgico gerou um resultado inverso ao pretendido ao invs de integrar oramento e planejamento acarretou seu divrcio. Outro vcio do modelo vigente refere-se concentrao das tarefas de planejamento no nvel do rgo central. importante, conforme j mencionado, dotar os rgos setoriais da capacidade para elaborar seus

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planos estratgicos, identificar as aes necessrias para que essas estratgias sejam implementadas, estabelecer as metas a serem alcanadas em um dado prazo (pelo menos quatro anos) e identificar os recursos necessrios para cumpri-las. Ao rgo central de planejamento caberia analisar as propostas encaminhadas pelos organismos setoriais, avaliar as escolhas possveis luz das prioridades nacionais e definir como os recursos disponveis deveriam ser distribudos entre elas para obter melhores resultados com respeito alocao dos recursos pblicos. Em um novo modelo de planejamento, o PPA assumiria o carter de um plano de governo que, tendo em conta as prioridades estratgicas nacionais, conteria as polticas e os programas que cada administrao adotaria durante o respectivo mandato, bem como os recursos a serem mobilizados com essa finalidade, que seriam contemplados em um oramento plurianual. O oramento plurianual conteria um nmero reduzido de programas, associados aos objetivos estratgicos do plano, e buscaria assegurar a continuidade na sua execuo mediante garantias de incluso dos recursos necessrios para isso nos respectivos oramentos anuais. Um complemento importante da proposta de adoo de uma viso estratgica no planejamento governamental a seleo de indicadores que permitam monitorar o desempenho de cada programa e avaliar seus resultados. Dadas as conhecidas dificuldades para aferir os resultados associados implementao de deno fique restrita a um exerccio de avaliao conduzido pelo rgo central de planejamento e oramento. A avaliao deve contemplar tambm a exigncia de que os rgos setoriais estejam equipados para exercer essa funo e que os mtodos aplicados realizao dessa tarefa contemplem procedimentos alternativos, a exemplo do levantamento de informaes junto aos beneficirios, ou usurios, de cada programa.
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terminado programa, em face da multiplicidade de causas intervenientes, importante que essa atividade

3.2 PLANEJAMENTO E GESTO

claro que a definio das estratgias e a sua traduo em um plano produzem pouco efeito se as condies efetivas para sua implementao no forem adequadas. Essas condies dependem das capacidades que as organizaes pblicas detm para exercer suas responsabilidades, tendo em conta, inclusive, as limitaes impostas pelas normas vigentes. A excessiva rigidez das normas um obstculo que precisa ser removido. Ela se manifesta sob a forma da vinculao de receitas, da ausncia de graus de liberdade dos rgos setoriais para administrar os recursos e do excesso de controles burocrticos que asfixiam o gestor. Com isso, a reao excessiva rigidez leva deturpao de conceitos e incentiva a imaginao para interpretar as normas de modo que atenda a interesses particulares (contabilidade criativa).

A diferena de capacidades administrativas outro problema que merece ateno. Esforos recentes de melhoria da administrao pblica voltaram-se com prioridade para os rgos centrais, ampliando a diferena entre estes e os rgos setoriais. No entanto, a predominncia das preocupaes macroeconmicas no permitiu que a modernizao dos rgos centrais desse prioridade a aspectos relacionados coordenao das aes de governo, com o que a gesto pbica padece de ineficincias dos rgos encarregados da gesto dos programas setoriais e de um dficit de coordenao. Em decorrncia, a implementao dos programas no depende apenas da disponibilidade financeira, carecendo ainda de capacidade de gesto e de mecanismos eficazes de coordenao. Deficincias na gesto manifestam-se nas dificuldades enfrentadas na execuo de investimentos, em face da influncia de outros elementos que interferem ao longo do processo e que no so devidamente considerados, como as normas ambientais e as que se referem proteo de populaes indgenas. Em consequncia, a implementao de um grande projeto de investimento arrasta-se por anos a fio e est sujeita a inmeras interrupes, em grande parte explicadas pela ausncia de um adequado planejamento. As dificuldades interpostas gesto pblica cresceram em razo do rgido controle sobre a execuo oramentria direcionado para o cumprimento de metas de gerao de elevados supervits primrios, retirando do rgo de planejamento o controle sobre um instrumento de fundamental importncia para o exerccio de suas atribuies. Entrementes, a reao a essa mudana acarretou novas distores que agravaram a situao. A mencionada reao ocorreu mediante a outorga ao rgo de planejamento da atribuio de selecionar um conjunto de projetos prioritrios e instituir procedimentos especiais para viabilizar sua execuo, ampliando, com isso, a perda de importncia do planejamento. A gesto desses projetos, entregue a uma nova secretaria criada nessa pasta Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) , apoia-se na criao de um modelo especial de gesto, imune ao contingenciamento aplicado a todos os demais programas e atividades contemplados no oramento, no qual cabe a gestores especialmente designados assumir a responsabilidade exclusiva de acompanhar sua implementao, avaliar os resultados, sendo responsabilizados pela identificao de problemas que possam obstar a execuo dos projetos e indicar as medidas necessrias para solucion-los.
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A rigor, conforme mencionado anteriormente, esse regime, que foi introduzido em 1998 e reproduzido sob nomes distintos desde ento, retrocede ao modelo de planejamento adotado nas dcadas de 1930 e 1940, que tratava exatamente de criar regimes oramentrios e mtodos de gesto voltados para a execuo de um conjunto de projetos aos quais o governo atribua prioridade. A reativao desse modelo teria sido a maneira encontrada para conciliar o rgido controle das finanas federais, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional, com a entrega ao rgo de planejamento da responsabilidade pelo gerenciamento de projetos prioritrios, que passavam a ter um tratamento privilegiado no regime de programao financeira.

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Com o passar do tempo, as atividades da SPI passaram a concentrar a ateno das autoridades responsveis pela Pasta do Planejamento, contribuindo para ampliar o enfraquecimento do rgo central do sistema de planejamento e oramento. Ademais, como a gesto dos projetos includos nesse regime especial atribuda a gestores escolhidos e controlados pelo rgo central de planejamento, tambm os rgos setoriais de planejamento e oramento viram-se diminudos em importncia e tambm se enfraqueceram. O enfraquecimento dos rgos setoriais foi acompanhado de um processo de multiplicao de ministrios a includas as secretarias especiais com status ministerial , o que tambm concorre para dificultar qualquer proposta de reconstruo do planejamento que reconhea a necessidade de concentrar nos rgos setoriais a capacidade tcnica para conduzir as anlises, elaborar as propostas e desenvolver os projetos que devem ser encaminhados ao rgo central de planejamento e oramento para a escolha de prioridades e a definio dos recursos necessrios sua implementao. Ao invs de corrigir o problema apontado, a concentrao de especialistas setoriais nos rgos centrais acaba por agravar o problema. A multiplicao de ministrios, impulsionada pela necessidade de construir uma base de apoio poltico para melhorar as condies de governabilidade, face fragmentao de partidos e ausncia de fidelidade partidria, tambm cria dificuldades para recompor uma estrutura habilitada a desenvolver um planejamento setorial que considere a complementaridade dos programas e dos projetos de cada rea. A criao de ministrios, devida segregao de reas especficas de um mesmo setor portos (transporte), pesca e reforma agrria (agricultura), por exemplo , amplifica a dificuldade que as mudanas processadas na organizao da administrao pblica ao longo das ltimas dcadas acarretam para a recuperao do planejamento. As incertezas e a instabilidade reinantes com respeito ao atendimento das demandas da sociedade que no esto protegidas por algum regime especial por serem consideradas despesas obrigatrias, ou por estarem includas em um regime especial de execuo de projetos prioritrios geram outras reaes que concorrem para desfigurar o oramento. Um exemplo dessa reao dado pela prtica que vem se alastrando, nos ltimos anos, de setores que se sentem prejudicados a recorrerem ao Judicirio para defenderem o que consideram seus legtimos direitos. Essa prtica, que se manifesta com especial intensidade na rea da sade, contribui para que o governo perca o controle sobre a alocao dos recursos pblicos, ao mesmo tempo que leva a um aumento da rigidez do oramento. No menos importantes so os obstculos criados pelas condies vigentes no que diz respeito ao ambiente que permeia as relaes polticas e institucionais. O clima generalizado de desconfianas e antagonismos sob o qual se processam as relaes polticas e institucionais contamina as negociaes em torno das escolhas pblicas e cria srios embaraos a um debate franco e aberto em torno da importncia e da necessidade de promover uma reforma institucional que recupere a importncia do planejamento.
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Esse mesmo clima contribui para o ativismo dos rgos encarregados de controlar a conformidade dos atos praticados pelos gestores pblicos s normas legais e administrativas, o que, em um ambiente marcado por recorrentes denncias de corrupo e malversao dos recursos pblicos, leva a que a execuo de projetos importantes para o desenvolvimento nacional se submeta a inmeros questionamentos e requeira uma tortuosa tramitao pelos departamentos jurdicos dos distintos ministrios, em face do medo que os administradores tm de assinar qualquer ato que envolva a liberao de dinheiro pblico sem estar respaldado em longos pareceres que os livre de futuras interpelaes judiciais. Outra decorrncia desse ambiente de conflitos e desconfianas a ausncia de condies efetivas para o surgimento de uma liderana capaz de conduzir um processo de reconstruo do planejamento. Dado o tamanho do desafio, o surgimento dessa liderana requer amplo entendimento com respeito necessidade de recuperar a importncia do planejamento para o desenvolvimento nacional. Em vista da insatisfao generalizada da sociedade brasileira com a qualidade das polticas pblicas e da gesto dos servios pblicos, o momento parece propcio para que esse tema seja apresentado.

3.3 COORDENAO
O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de 1970 desempenhava papel de fundamental importncia para tornar efetiva a atividade de planejamento. Como a administrao pblica organiza-se por setores, mas os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depende de uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entidades da administrao indireta, relacionadas a determinado objetivo do plano, bem como da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Nesse sentido, a criao de conselhos interministeriais, com a atribuio de articular as aes relacionadas s principais reas de concentrao das polticas pblicas, constitui suporte relevante para o bom funcionamento de um sistema de planejamento. Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao de ministrios e secretarias
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com status ministerial, a existncia de colegiados interministeriais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na atualidade. Importa assinalar que essa coordenao no se resume articulao das decises adotadas em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia com os objetivos do plano, mas tambm requer que ela se estenda implementao dos programas tendo em vista assegurar a sincronia j mencionada. Nesse sentido, destaca-se a necessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento e oramento e recriar as condies para que as atividades desses rgos faam parte de um sistema de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e dos programas contidos no planejamento governamental comandado pelo rgo central de planejamento e oramento.

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Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a descentralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eficiente depende tambm de boa coordenao das aes executadas por governo federal, estados e municpios. A esse respeito, o esforo recente de introduzir a questo espacial nos trabalhos de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e demanda continuidade. A construo de instncias de coordenao federativa , todavia, uma tarefa complexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos e instrumentos que induzam a cooperao dos entes federados na execuo de polticas e programas relacionados s prioridades estratgicas nacionais. Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a centralizao do financiamento, grande parte dos recursos federais repassada a estados e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento. Como inexistem mecanismos eficientes, formais ou informais, que operem no sentido de promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os que se inserem nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.16 Dada a autonomia de que gozam os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados introduo de compromissos com resultados e responsabilizao dos gestores, na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo fiscal. Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das finanas estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias poderia constituir forte incentivo cooperao no caso de investimentos pblicos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se essas contrapartidas contemplassem uma perspectiva espacial elas poderiam contribuir para atenuar as dificuldades de coordenao das aes setoriais no plano federativo. Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o governo federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a estados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar X reais para cada real aplicado por estes nos programas contemplados nessas prioridades. O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de cada programa e tambm
16 Mesmo no caso da sade, em que existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas.

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em face da capacidade financeira dos beneficirios, para evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A esse mecanismo associa-se o compromisso dos beneficirios com a gerao de resultados, compromisso esse que objeto de auditagem para melhorar a eficincia e a eficcia dos recursos aplicados.17 A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de eficincia e de cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prioridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.

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17 Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para apreciao das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, consultar Rezende (2007).

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Algumas mudanas importantes para a reconstruo do planejamento requerem alteraes em normas constitucionais ou leis complementares que dispem sobre a natureza do ciclo oramentrio, estipulam procedimentos que devem ser adotados na sua conduo, regulam as transferncias intergovernamentais de recursos e definem a maneira como se estruturam os Poderes da Repblica e suas relaes. Por isso, tais mudanas no devem estar contempladas no incio de um processo de reconstruo do planejamento. Elas devem fazer parte de uma etapa posterior desse processo, quando as condies para promov-las encontrar um ambiente mais favorvel. Ademais, to importante quanto mudar as estruturas administrativas para a reconstruo do planejamento a forma como as organizaes atuam, isto , os processos, formalizados ou no, que estipulam os procedimentos adotados na conduo das atividades internas de cada organizao, assim como as relaes entre elas. Em alguns casos, esses processos resultam de condutas arraigadas que refletem a histria e a cultura das organizaes, bem como a tradio jurdica do pas, o que primeira vista pode parecer mais simples de serem modificados, mas que s vezes tambm exigem um enorme esforo para serem alterados. Um requisito fundamental para a reconstruo do planejamento, conforme foi j lembrado, a construo de uma slida liderana que assuma essa tarefa, disponha de condies para congregar os distintos interesses envolvidos, seja dotada da responsabilidade e de capacidade para conduzir o processo, formar alianas, superar divergncias e pavimentar o caminho a ser percorrido. A essa liderana cabe construir o compromisso poltico com a recuperao do planejamento que, a despeito de dificuldades suscitadas pela crise fiscal e por antagonismos polticos, pode se beneficiar da crescente insatisfao da sociedade brasileira, em todos os nveis, com a qualidade da gesto pblica e dos servios que o Estado oferece populao brasileira. Outro requisito importante tem a ver com a capacidade das instituies e dos seus componentes para conduzir o processo em tela. A capacidade institucional prejudicada quando a demarcao das competncias
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no clara, as relaes entre elas forem conflituosas, e sistemas e procedimentos estiverem ultrapassados. Nesse caso, a adoo de medidas que ataquem esses e outros problemas necessria. No se trata apenas de dar ateno s instituies que congregam o seleto grupo das que compem os rgos centrais do sistema de planejamento, oramento e finanas, mas tambm aquelas que esto na rbita dos rgos setoriais, cujo fortalecimento, como vimos, tambm essencial para os objetivos de reconstruo do planejamento. Fator importante para promover uma mudana de atitudes e de comportamentos a organizao de um calendrio de eventos voltados para a promoo de amplo debate sobre o tema, envolvendo as elites polticas e administrativas, bem como a instituio de um amplo e exigente programa de capacitao dos tcnicos governamentais. Por motivos que j foram expostos, importante que tais atividades estendam-se ao nvel dos estados e dos municpios, tendo em vista a uniformizao da linguagem e do conhecimento e a exigncia da cooperao intergovernamental. Na perspectiva federativa, seria ainda importante avanar na uniformizao de diretrizes e normas gerais aplicadas elaborao de planos e oramentos, cuja ausncia aumenta a dificuldade para que os entes federados atuem em sintonia com respeito implementao das polticas pblicas de interesse nacional e adotem mtodos e procedimentos semelhantes, que permitam a homogeneidade na avaliao dos resultados e a possibilidade de atribuir com mais clareza as respectivas responsabilidades. Em consonncia com o anterior e tendo em vista a prioridade que a construo de uma viso estratgica com respeito s prioridades do desenvolvimento nacional deve ter no processo de reconstruo do planejamento governamental, um passo inicial importante nessa direo seria dado com a organizao de um trabalho sistemtico de realizao de estudos e promoo de debates voltado para essa finalidade. Esse trabalho se beneficiaria de estudos e iniciativas adotadas pelo Ipea e pelo Ncleo de Estudos Estratgicos
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da Presidncia da Repblica no passado recente, bem como dos trabalhos que vm sendo conduzidos pela Secretaria de Assuntos Estratgicos aps sua criao. A organizao de um programa de atividades que congregue os esforos de pensar o futuro conduzidos no mbito do governo, da academia e de instituies privadas com o propsito de promover amplo debate a respeito e apresentar os resultados desse trabalho no segundo semestre de 2010 forneceria elementos importantes para reforar a necessidade de reconstruir o planejamento e, portanto, para abrir espao promoo de mudanas constitucionais no incio do prximo mandato presidencial. Em paralelo, algumas medidas que independam de alteraes em dispositivos constitucionais poderiam ser adotadas para modificar procedimentos atualmente adotados que vo de encontro ao esprito do planejamento. Fariam parte deste conjunto de medidas as relacionadas a seguir. 1. Rever a composio e o contedo do PPA, para dar a ele o carter de um plano de governo. Nessa reviso, o PPA deveria conter um nmero reduzido de programas, que de fato refletissem as prioridades de cada administrao para o respectivo mandato, especificar as metas previstas e apresentar,

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de forma resumida, os recursos a serem empregados para que seus propsitos sejam atingidos. Para maior clareza, seria interessante que esse plano permitisse diferenciar os programas voltados para expanso ou modernizao das polticas e dos programas nele contemplados daqueles que se referem manuteno das demais aes conduzidas pelos diferentes organismos que compem a administrao pblica. Isso permitiria que o foco das discusses se concentrasse no que de novo est sendo proposto e nas razes para isso. Nesse formato, a programao de aplicao dos recursos alocados ao primeiro grupo de programas para os trs anos seguintes do mandato poderia assumir a feio de um oramento trienal de aplicaes, incorporando as modernas propostas de reforma oramentria que advogam a elaborao de um quadro de referncia de mdio prazo para o gasto pblico Medium Termo Expenditure Framework (MTEF). 2. A reviso do PPA na linha do acima sugerido daria ensejo realizao de mudanas no oramento, buscando aproxim-lo dos modelos conhecidos como oramento de resultados. A essncia desses modelos a adoo de compromissos com resultados, que as organizaes pblicas assumem em contrapartida aos recursos que recebem do oramento, compromissos esses que passam a ser objeto de avaliao e que sujeitam os gestores a penalidades no caso de inexistirem justificativas aceitveis para seu no cumprimento. 3. No plano institucional, uma primeira medida a ser tomada deveria estar voltada para a recomposio de um rgo central de planejamento e oramento. Nesse sentido, a reunio da SPI e da Secretaria do Oramento Federal (SOF) em uma s secretaria uma providncia importante para rever uma equivocada separao que remonta primeira metade dos anos 1980. Tambm importante devolver ao rgo central de planejamento e oramento o controle sobre o processo de execuo oramentria perdido ao longo dos anos em que tem predominado preocupaes de curto prazo na gesto fiscal. 4. Conforme j foi enfatizado, a recomposio do rgo central de planejamento e oramento precisa ser acompanhada da recriao e do fortalecimento dos rgos setoriais com idnticas atribuies, para o que necessrio recompor o papel desses rgos nos diversos ministrios, retirando-os da rbita das secretarias de administrao para onde foram deslocados na desastrada reforma administrativa de incio dos anos 1990. Paralelamente a essa mudana, importante instituir amplo programa de capacitao dos servidores envolvidos nessa atividade tendo em vista o esvaziamento a que os rgos setoriais de planejamento foram submetidos. 5. Uma tarefa complicada, mas que precisa ser empreendida nesse esforo de reconstruo do planejamento, trata da reviso do papel dos organismos de controle no exerccio da gesto pblica. A hiperatividade atual dos vrios rgos que exercem essa funo, estimulada por sucessivos escndalos de malversao de recursos pblicos, cria embaraos e obstculos gesto pblica, com prejuzos para implementao do planejamento e execuo do oramento. Sem prejuzo da necessidade de combater a corrupo e os descaminhos, necessrio por esse tema em posio de destaque no processo de reconstruo do planejamento.
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As medidas anteriormente sugeridas inserem-se no mbito de um projeto de grande envergadura que, se for bem-sucedido, ir desembocar em propostas de mudanas no texto constitucional para recompor o equilbrio das vrias etapas de um ciclo que integra as atividades de planejamento e oramento, contribuir para uma gesto pblica eficiente, aumentar a transparncia das aes governamentais e criar condies para a necessria responsabilizao dos governantes perante seus cidados. A elaborao dessas propostas no precisa esperar que as mudanas j sugeridas sejam implementadas para se iniciar. Ao contrrio, na medida em que forem sendo formuladas e discutidas, tais propostas podero, inclusive, reforar os argumentos em prol de uma ao mais decidida para avanar rapidamente na reconstruo do planejamento.

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Estadual no Brasil. 1978.

Anexo 1 Sntese das principais experincias de planejamento no Brasil18

O PLANO ESPECIAL DE OBRAS PBLICAS E APARELHAMENTO DA DEFESA NACIONAL PLANO ESPECIAL

Institudo pelo Decreto-Lei no 1.058, de 19 de janeiro de 1939, o Plano Especial foi o primeiro plano com um alcance quinquenal (1939-1943). Os objetivos desse plano eram implantar indstrias voltadas para o aproveitamento da riqueza natural do pas, expandir, melhorar a infraestrutura de transportes e comunicaes e prover os recursos materiais necessrios defesa nacional e ordem interna. Uma preocupao importante durante o processo de elaborao desse plano foi a instituio de garantias financeiras para sua execuo. Para tanto, foram destacados recursos prprios, mediante a vinculao de recursos oramentrios, que passavam a compor um oramento paralelo, cuja execuo submetia-se a um no Banco do Brasil (BB), cuja movimentao ficava sob a responsabilidade do ministro da Fazenda, que ficava obrigado a apresentar ao Tribunal de Contas (TC) um relatrio circunstanciado das operaes realizadas no exerccio antecedente at 30 de junho de cada ano. Ento, como agora, o encerramento do exerccio financeiro em 31 de dezembro causava dificuldades execuo de obras de longo prazo. Para contornar a limitao derivada desse fato, o governo flexibilizou o critrio adotado para a inscrio de despesas em Restos a pagar, que passavam a incluir tambm os crditos abertos no Banco do Brasil para a execuo do plano, alm dos critrios previstos no Cdigo de Contabilidade. Importante fonte de financiamento do plano foi a criao de um imposto de 3% sobre as operaes cambiais, logo em seguida aumentado para 6% e, posteriormente, diferenciado conforme a natureza da operao (5% sobre as operaes de importao de mercadorias e 10% sobre as demais operaes). Essa taxa fornecia 60% dos recursos do plano.
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sistema contbil flexvel, para favorecer sua execuo. Esses recursos eram mantidos em uma conta especial

18 Esta sntese extrada de estudos e anlises sobre a experincia de planejamento governamental no Brasil em especial os estudos de Jorge Monteiro da Costa (1971) e Otvio Ianni (1979) e os trabalhos contidos nas coletneas organizadas por Betty Lafer (1973) e Anita Kohn (1999), citados na referncia.

O balano financeiro da execuo desse plano mostrou que 95% dos recursos previstos foram efetivamente aplicados durante os cinco anos de sua vigncia. Com respeito ao destino dos recursos, os Ministrios Militares (60%) e as obras de infraestrutura (20%) foram os principais beneficiados. Esse plano impulsionou a criao da Companhia Siderrgica Nacional e da Fbrica Nacional de Motores, a prospeco de petrleo, a expanso de ferrovias e a melhoria do controle do transporte areo, entre outras realizaes. Na avaliao de Costa (1971), seus resultados podem ser considerados satisfatrios. A rigor, este, assim como outros planos que a ele se seguiram, tratavam mais de um regime oramentrio prprio voltado para a execuo de projetos e investimentos selecionados com base em prioridades definidas em determinado perodo de governo, do que um exerccio sistemtico de planejamento. A experincia do Plano Especial seria prorrogada no quinqunio seguinte para tratar exclusivamente de empreendimentos de natureza civil, sob a forma do Plano de Obras e Equipamentos, que propunha importante inovao de adotar um oramento por projeto ao invs de um oramento por exerccio financeiro, de tal forma que, uma vez aprovado, os oramentos seguintes automaticamente incluiriam as verbas previstas para serem aplicadas nos prximos anos em que o projeto seria executado. Embora formalmente institudo em dezembro de 1943, esse plano foi logo em seguida abandonado, com a extino, pelo novo governo que assumiu o poder em 1946, da sua principal fonte de financiamento o imposto sobre as operaes cambiais.

O PLANO SALTE
O governo do presidente Dutra, que assumiu o poder em 1946, sob inspirao liberal, adotou um rumo diferente na conduo do planejamento, dando menor nfase interveno direta do Estado na economia e buscando estimular um maior envolvimento do setor privado na promoo do desenvolvimento. No seu governo, foi elaborado o chamado Plano Salte que, conforme indica a sigla, concentrava suas atenes em quatro setores: sade, alimentao, transportes e energia. A ordem em que os setores eram relacionados indicava a preocupao de ampliar o foco das atenes governamentais que, no plano anterior, concentravase nas questes de natureza econmica. A mudana de orientao revelava-se tambm na maneira como o processo foi conduzido. Em vez de um plano concebido exclusivamente nos gabinetes do Poder Executivo, ele foi objeto de uma proposta submetida apreciao do Legislativo em maio de 1948 que demorou dois anos para ser aprovado, tendo sido sanAnexo 1

cionado pelo presidente em maio de 1950 e formalmente institudo pela Lei no 1.102 do mesmo ms e ano. Coordenado pelo antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), o Plano Salte reunia

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um conjunto de sugestes encaminhadas pelos diversos ministrios sob a forma de um programa de

investimentos pblicos para o perodo 1949-1953. Para sua execuo, o governo pretendia ressuscitar o esquema financeiro-contbil adotado no Plano Especial, mas tendo perdido a fonte cativa de financiamento com a extino do imposto sobre operaes cambiais e, em face das alteraes no sistema oramentrio promovidas pela Constituio de 1946, que vedaram a existncia de oramentos paralelos, a execuo do plano ficou severamente prejudicada. Ademais, como a instituio do plano j se deu no ltimo ano da administrao Dutra e no marco da campanha pela sucesso presidencial, na prtica ele no chegou a ser executado.

O PLANO DE REAPARELHAMENTO E FOMENTO DA ECONOMIA NACIONAL

Aps o fracasso de curta tentativa de ressuscitar o planejamento no marco de uma nova Constituio elaborada sob a inspirao liberal, o retorno de Vargas ao poder, em 1950, deu ensejo a uma retomada do estilo de planejamento por ele implantado na gesto anterior, marcado por maior interveno estatal. Esse novo plano repetia a experincia anterior de criar uma fonte de recursos especificamente destinada ao seu financiamento, desta vez sob a forma de um adicional do Imposto de Renda, cuja administrao foi entregue ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, criado em 1952. Esse plano, anunciado em 1951, repetia o formato anterior de um programa quinquenal de investimentos na infraestrutura e na promoo de indstrias de base, a ser financiado pelo Fundo de Reaparelhamento Econmico criado com o produto da arrecadao do adicional ao Imposto de Renda j referido. Em grande medida, a elaborao desse plano apoiou-se nos estudos conduzidos pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos, oficialmente instituda em julho de 1951 e coordenada, no lado brasileiro, pelo professor Otvio Gouveia de Bulhes. Os trabalhos dessa comisso privilegiaram os setores de transporte e energia, alm de abordarem, tambm, um estudo em profundidade da conjuntura econmica brasileira da poca. Alm de estudos, a comisso preocupou-se em desenvolver projetos que: i) contribussem para eliminao dos pontos de estrangulamento ao crescimento da economia; ii) complementassem, ao invs de substituir, investimentos privados; iii) fossem passveis de serem rapidamente executados; e iv) utilizassem meios no inflacionrios para seu financiamento. Ao fim de suas atividades, concludas em dezembro de 1953, esta comisso deixou um vasto acervo de estudos, reunidos em 17 volumes, que foram de grande importncia para os governos que se sucederam, alm de terem contribudo para a formao de quadros tcnicos especializados em questes relacionadas ao planejamento.
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A criao do BNDE foi de grande importncia para a implementao desse plano e para o fortalecimento da capacidade de planejamento do governo. Logo em seguida sua criao, foi institudo o Grupo Misto Cepal/ BNDE, que aproveitava a experincia desenvolvida pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos, mas dava nova orientao aos estudos e s proposies, incorporando as ideias desenvolvidas na Cepal que preconizavam um papel mais atuante do Estado em prol da industrializao.

O PROGRAMA DE METAS
A experincia anterior e os trabalhos desenvolvidos pelo Grupo Misto Cepal/BNDE, foram de grande importncia para o processo de elaborao e execuo do Plano de Metas concebido para o perodo 1956-1961. As 30 metas contempladas nesse plano estavam reunidas em cinco grupos, segundo os setores a que pertenciam: energia, transportes, agricultura e alimentao, indstrias de base e educao. A elaborao do Programa de Metas contou com a participao do Conselho de Desenvolvimento Econmico criado no incio do governo Kubitschek e por ele presidido. Uma diferena importante do Programa de Metas em relao aos planos anteriores estava no fato de que o governo federal no assumia a responsabilidade exclusiva pela sua implementao. De acordo com os nmeros compilados por Costa (1971), o governo era responsvel direto pela execuo de cerca de 60% dos empreendimentos previstos (40% com recursos do oramento da Unio e o restante de responsabilidade da administrao indireta, inclusive sociedades de economia mista). Trinta porcento (30%) dos projetos seriam de responsabilidade de empresas privadas, que poderiam se valer do financiamento de entidades pblicas (BNDE e Banco do Brasil, principalmente, que controlavam 15% das fontes de recursos do programa), e, detalhe importante, 10% das aplicaes dependiam de recursos dos oramentos de governos estaduais. Tambm importante o fato de que da parte do programa cuja execuo cabia ao governo federal a quase totalidade estava a cargo das sociedades de economia mista (71%) e das autarquias (20%). Isso significava que a capacidade de execuo do projeto independia de dificuldades que a burocracia administrativa e oramentria impunha atuao dos rgos da administrao direta. Alm disso, grupos executivos especialmente criados para coordenar as relaes do governo com o setor privado, dos quais o mais notvel foi o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia), formavam uma estrutura paralela com maior agilidade na tomada de decises. Com isso, a influncia do Congresso na implementao do Programa de Metas era limitada a uma parcela pequena dos recursos mobilizados para seu financiamento.
Anexo 1

Assim como no plano anterior, o BNDE desempenhou uma funo importante na implementao do Programa de Metas, no apenas como financiador, mas tambm como rgo encarregado de exercer a SecretariaGeral do Conselho de Desenvolvimento Econmico, que cuidava da coordenao do programa.

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Uma diferena importante do Programa de Metas em relao s experincias anteriores de planejamento foi que ele no se resumiu a projees financeiras, tendo avanado na indicao de metas fsicas a serem alcanadas. O ndice mdio de execuo das metas contempladas nos cinco setores que as agrupavam, compilado por Costa (1971), aponta para razovel grau de sucesso: cerca de 70% de alcance das metas propostas, com ndices mais elevados para os setores de transporte e indstrias de base, e menores para alimentao e educao, exatamente aqueles setores que mais dependiam da administrao direta e da colaborao dos governos estaduais para avanarem no cumprimento das metas estipuladas.

O PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL

A criao do Ministrio Extraordinrio do Planejamento em 1961, cujo comando foi entregue a Celso Furtado, deu ensejo elaborao do Plano Trienal, que foi entregue oficialmente Nao em dezembro de 1962. O Plano Trienal compunha-se de dois volumes e tinha como objetivo principal buscar soluo para os problemas estruturais da economia brasileira, visando a conciliar o crescimento com a preservao da estabilidade econmica e a reduo das disparidades regionais e sociais. Para tanto, propugnava a realizao de reformas institucionais as chamadas reformas de base , de cujo encaminhamento dependia o alcance desse objetivo. O conjunto das reformas sugeridas tocava em pontos essenciais, como a racionalizao da Administrao Pblica, objeto da reforma administrativa, o controle e o aperfeioamento da gesto monetria, a ser alcanado por meio de uma reforma bancria, a reforma do sistema tributrio, para imprimir-lhe racionalidade econmica e justia fiscal, e a reforma agrria, que se voltava, principalmente, para a melhoria das condies do trabalhador rural e o acesso a terras consideradas improdutivas. Os formuladores do plano tinham conscincia do fato de que o plano s poderia ter xito se fossem obtidos resultados rpidos com respeito conteno do processo inflacionrio e de reduo dos desequilbrios externos que haviam se agravado, em decorrncia da execuo do Programa de Metas e da turbulncia poltica deflagrada pela renncia do presidente Jnio Quadros seis meses aps haver sido empossado no cargo em 31 de janeiro de 1961. Para tanto, o receiturio apresentado no fugia do convencional: correo do desequilbrio fiscal, mediante aumento de impostos, reduo nos gastos e adoo de mecanismos no inflacionrios para o financiamento do dficit pblico, simultaneamente com providncias para conter a expanso do crdito, equacionar o financiamento da dvida externa e corrigir a defasagem cambial. Mas essa conscincia no se traduzia em condies efetivas para implementao das medidas propostas. A inteno de entregar a execuo do plano ao Ministrio do Planejamento foi abandonada, tendo o Ministrio da Fazenda assumido essa funo. Com o fracasso de algumas medidas importantes para a estabilizao
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da economia, como a conteno do aumento do funcionalismo, do crdito ao setor privado e dos preos dos insumos bsicos, em decorrncia de presses dos setores interessados e da falta de condies polticas para impor as medidas nele contempladas, o Plano Trienal no teve condies de prosperar, tendo sido abandonado aps o afastamento de Celso Furtado do cargo que ocupava. No entanto, o esforo desenvolvido durante o trabalho de elaborao desse plano contribuiu para dar mais um passo importante no sentido da criao de condies propcias ao fortalecimento da atividade de planejamento no Brasil.

O PLANO DE AO ECONMICA DO GOVERNO (PAEG)

A chegada dos militares ao poder coincidia com o recrudescimento das mesmas restries que no passado impediam o alcance de um ritmo sustentado de crescimento: o agravamento da inflao e o desequilbrio nas contas externas. O reconhecimento de que superao dessas restries era condio sine qua non para a retomada do crescimento presidiu a elaborao do Paeg, cuja vigncia deveria abranger o perodo 1964-1966. A prioridade concedida ao combate inflao significava que esse era o principal objetivo a ser alcanado, mas isso deveria ser feito de forma gradual para evitar danos maiores recuperao do crescimento econmico, que em 1963 havia recuado para uma taxa (1,6%) inferior ao crescimento populacional. Por isso, o objetivo de estancar o processo hiperinflacionrio propunha reduzir a inflao para 80% em 1964 e fazer que ela convergisse para uma taxa anual de 10%, em 1966. Dessa forma, o plano pretendia conciliar o combate inflao com a recuperao de uma taxa mdia de crescimento da ordem de 6% no trinio 1964-1966, e com a reduo do hiato entre a demanda por trabalho estimava-se que o Brasil precisava criar 1 milho e 100 mil novos empregos por ano para absorver o crescimento da fora de trabalho e a oferta de empregos. A estratgia de combate inflao concentrava-se em trs frentes: o financiamento do setor pblico, o crdito ao setor privado e a poltica salarial. No primeiro caso, o governo optou por manter os gastos, para evitar cortes nos investimentos, concentrando suas iniciativas no aumento da carga tributria e na criao de mecanismos no inflacionrios para o financiamento do dficit. Uma poltica salarial inovadora propunha-se a manter os salrios constantes em termos reais em comparao com a mdia dos dois anos anteriores ao reajuste. Quanto ao crdito ao setor privado, a opo foi a de manter a liquidez real do sistema produtivo e evitar que a expanso dos meios de pagamento fugisse ao controle. O primeiro impacto das medidas de combate inflao produziu o efeito esperado, com a taxa de inflao de
Anexo 1

1965 praticamente atingindo a meta fixada para esse ano (28% para uma meta de 25%), mas custa de um resultado pouco favorvel luz dos objetivos de crescimento. Segundo Martone (1973), isso se deveu a um erro no diagnstico sobre as causas da inflao, que teria privilegiado o corte na demanda agregada e ignorado as presses de custo que vinham se acumulando durante o processo de substituio de importaes e que se

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agravaram em virtude da prpria retrao da demanda gerada pela poltica anti-inflacionria. Com o aumento da capacidade ociosa decorrente do encolhimento do mercado interno, o pas pde conter o desequilbrio externo mediante incentivo s exportaes, que levaram gerao de elevados supervits comerciais, mas a no recuperao dos investimentos abortou as expectativas com respeito retomada do crescimento. Apesar de no haver atingido as metas propostas, o Paeg marcou uma experincia importante de combate inflao que teve implicaes positivas para os planos que o sucederam.

O PLANO DECENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL PLANO DECENAL

O Plano Decenal, que deveria cobrir o perodo 1967-1976, foi a primeira tentativa de implementar um planejamento de longo prazo na economia brasileira. Sua divulgao foi precedida de longo perodo em que se aprofundaram diagnsticos e sugestes sobre todas as dimenses relevantes do desenvolvimento brasileiro. Seu objetivo era estabelecer as diretrizes da poltica de desenvolvimento para a dcada e definir as responsabilidades do governo federal na sua implementao, seja diretamente por meio da ao dos rgos do governo, inclusive os integrantes da administrao indireta, seja indiretamente, mediante incentivos e regulao. O plano detalhava as aes diretas que deveriam ser executadas no quinqunio 1967-1971 e indicava, de forma mais genrica, o que deveria ser observado no quinqunio seguinte, tendo em vista a continuidade de investimentos que requerem longos prazos de maturao. Quanto ao indireta, o plano limitava-se a estabelecer os critrios a serem obedecidos, evitando estabelecer metas quantitativas mais sensveis a mudanas na conjuntura. Uma caracterstica importante desse plano foi a utilizao de modelos macroeconmicos, apoiados em tcnicas economtricas, para identificar os principais fatores determinantes do crescimento e avaliar a consistncia das medidas nele contempladas luz dos limites impostos pela capacidade de investimento, a tecnologia disponvel, as possibilidades de endividamento e a qualificao da fora de trabalho. Com a instalao dos Grupos de Coordenao do Plano Decenal de Desenvolvimento, em maro de 1966, o governo pretendia garantir a continuidade de uma poltica de desenvolvimento compatvel com a necessidade de sincronizar o crescimento da economia com o encaminhamento de solues para os problemas sociais do pas, e apoiada no mais completo diagnstico das limitaes enfrentadas para atingir esse desiderato. Todavia, com a morte do marechal Castelo Brao e a posse do presidente Arthur da Costa e Silva, que esposava posio divergente do governo anterior, o Plano Decenal foi deixado de lado.
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Apesar de no ter sido seguido, o Plano Decenal deixou um legado importante de conhecimento sobre a economia brasileira e de reforo da competncia tcnica do governo para planejar que foi de grande valia para as experincias de planejamento que o sucederam.

O PROGRAMA ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO (PED)

Preparado para cobrir o perodo 1968-1970, o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) buscava enfrentar os problemas acumulados em decorrncia dos efeitos da poltica anti-inflacionria adotada no perodo anterior, sobre a atividade econmica que, segundo o diagnstico feito poca, havia debilitado o setor privado, face queda na demanda e falta de liquidez, efeitos esses que se agravavam, em decorrncia da presso do setor pblico, via aumento da carga tributria e formao de poupana compulsria, que drenavam recursos das empresas e dos consumidores e dificultavam a reativao da economia. Consolidava-se, assim, a percepo de que era necessrio mudar a orientao da poltica de estabilizao econmica e dar especial ateno questo dos custos. Para isso, o PED propunha-se a atuar direta e indiretamente para aumentar a liquidez, reduzir a presso de custos e aumentar a demanda, mediante reduo da presso que o setor pblico exercia sobre a atividade produtiva. Com isso, o governo pretendia alcanar os dois objetivos bsicos desse plano: acelerao do crescimento e conteno da inflao. O PED reconhecia que, com o esgotamento de um processo de crescimento apoiado na substituio de importaes, o estreitamento do mercado interno decorrente de uma expanso industrial com baixo ndice de absoro de mo de obra criava importante limite continuidade do crescimento. A isso se somavam as implicaes de um rpido aumento da participao do setor pblico na economia que no teria sido acompanhado de maiores esforos para aumentar a eficincia da ao governamental. A implementao desse plano contemplava duas etapas: uma estratgia de transio e outra de longo prazo. Na primeira etapa, o PED buscava criar um impulso retomada do crescimento, mediante estmulos ocupao da capacidade ociosa exibida pela indstria brasileira, e expanso dos investimentos que, na viso por ele esposada, no carecia de aumento na poupana e sim na ausncia de mecanismos eficientes de intermediao financeira. Para contrabalanar os efeitos de uma poltica de estmulo ao setor privado, o governo se props reduzir o crescimento do gasto pblico e tomar medidas para aumentar a eficincia desses gastos. Na estratgia de longo prazo, o objetivo era promover a convergncia das taxas de crescimento da produo e da capacidade produtiva, de modo a alcanar uma taxa equilibrada de crescimento de longo prazo, que segundo as estimativas da poca, poderia se situar na faixa dos 6%. Para tanto, propunha adotar uma poltica de investimentos seletiva e diversificada, fortemente voltada para a expanso e a modernizao da infraestrutura e a diversificao das fontes de dinamismo da economia. A par disso, deveriam ser adotadas medidas para ampliar o mercado interno mediante estmulos gerao de emprego e reduo da concentrao da renda.

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Anexo 1

Na avaliao do Ipea/Iplan (1979), pode-se creditar ao PED os bons resultados obtidos no perodo com respeito aos objetivos de controle da inflao e de reativao do crescimento.

O PLANO DE METAS E BASES PARA A AO DO GOVERNO

Apresentado em setembro de 1970, o Plano de Metas enunciava o propsito grandioso de transformar o Brasil em grande potncia econmica mundial no findar do sculo passado. O objetivo-sntese de promover o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido durante as trs dcadas seguintes sua apresentao contemplava trs perspectivas: o mdio prazo, que coincidia com o mandato presidencial (1970-1973), e o longo prazo, que deveria ser objeto de um projeto nacional. O mdio prazo apresentava-se sob a forma de um programa operativo, com metas detalhadas para as principais variveis econmicas, acompanhadas da elaborao do Oramento Plurianual de Investimentos para o perodo 1971-1973. O longo prazo seria objeto de um projeto nacional a ser executado por etapas inseridas no sistema de planos nacionais de desenvolvimento institudo pelos Atos Complementares nos 43 e 76, de 1969. O primeiro desses planos seria elaborado logo em seguida apresentao do Plano de Metas para ser encaminhado ao Congresso em 1971. As metas contempladas nesse plano estipulavam um crescimento mnimo do PIB na faixa de 7% a 9% ao ano, evoluindo para 10% e contribuindo para um crescimento de 25% da renda per capita no perodo, alm de ganhos expressivos na gerao de empregos e no crescimento industrial. O alcance dessas metas deveria lanar as bases da o nome do programa para imprimir autossustentao ao processo de desenvolvimento e conduzi-lo ao objetivo colimado. Para tanto, esse plano propunha uma estratgia global integrada e caracterizada por um desenvolvimento menos dependente de um s setor a indstria e de um s fator dinmico a substituio de importaes , que se traduzia em dar igual ateno indstria e agricultura, construo de uma slida estrutura educacional e tecnolgica, continuidade do esforo de modernizao da infraestrutura e ao equilbrio regional, inclusive mediante expanso da fronteira agrcola.
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O I PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO I PND

Primeiro de uma srie de planos quinquenais elaborados em obedincia a mandamentos legais, o I PND ecoava a bandeira erguida pelo Plano de Metas de elevar o Brasil condio de potncia econmica mundial em cerca de trs dcadas. Para isso, o objetivo-sntese de duplicar a renda per capita nacional em dez anos

(1969-1979) dependia de taxas mdias anuais de crescimento econmico na faixa de 8% a 10%, a serem alcanadas mediante polticas financeiras e tecnolgicas, apoiadas nas instituies de crdito controladas pelo governo federal (BNDE, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e por incentivos fiscais do Imposto de Renda e voltadas para aumentar a competitividade do parque produtivo brasileiro. Reproduzindo as prioridades que j vinham sendo adotadas em planos anteriores, o programa de investimentos do I PND, para o perodo 1971-1974, destacava os setores de educao, energia, transportes e indstria, neste ltimo caso reforando a atuao do Estado na rea de insumos bsicos, a exemplo da siderurgia e da petroqumica. A integrao regional e a ocupao das fronteiras internacionais, que refletiam preocupao com a segurana nacional, tambm faziam parte das prioridades contempladas neste plano, para o que foram criados dois programas especficos: o Programa de Integrao Nacional (PIN) e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra). Amparado em forte apoio estatal e beneficiado por uma conjuntura econmica internacional favorvel, o I PND pode ultrapassar as metas estabelecidas para o crescimento da economia, que apresentou um crescimento mdio anual de 11,4% no perodo, aumentando em 60% a renda per capita nacional. No entanto, apesar da inteno de reduzir o hiato entre os ritmos de expanso da indstria e da agricultura, o resultado alcanado deveu-se essencialmente expanso da atividade industrial.

O II PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO II PND (1975-1979)

Embora a elaborao do II PND tivesse reconhecido as dificuldades para manter na segunda metade da dcada de 1970 as altas taxas de crescimento alcanadas no perodo anterior, em virtude da crise energtica deflagrada com o primeiro choque do petrleo e das suas repercusses na economia mundial, ele optou por ignorar tais restries e manter a economia em marcha acelerada. Assim, alm da preservao das altas taxas de crescimento registradas nos anos anteriores, estava entre seus objetivos conciliar essa opo com a manuteno de um relativo equilbrio no balano de pagamentos, a melhoria nos ndices de gerao de emprego, a conteno da inflao e a melhoria na distribuio da renda pessoal e regional. O objetivo de duplicar a renda per capita na dcada de 1970 foi renovado e associado inteno de que o Brasil alcanasse a posio de oitava economia mundial no fim daquela dcada.
Anexo 1

Desprezando diagnsticos que sugeriam o esgotamento de uma poltica de crescimento apoiada na substituio de importaes, o II PND renovou a aposta nessa estratgia de crescimento, a qual deveria ser complementada por medidas adicionais para estimular as exportaes e ampliar o mercado interno.

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A nova etapa do processo de substituio de importaes estava voltada para estmulo indstria domstica de bens de capital e produo interna de matrias-primas e insumos bsicos utilizados na produo agrcola e industrial. A expanso do mercado interno, favorecida pelo rpido processo de urbanizao do pas (em 1980, a populao urbana j deveria representar mais de 60% da populao nacional), e a manuteno de estmulos exportao deveriam cuidar do outro lado da moeda, isto , a gerao da demanda necessria para absorver o aumento de produo. Assim como no plano anterior, a atuao direta do Estado, com forte presena das empresas estatais, exercia uma posio central na sua implementao, com o setor pblico sendo responsvel por mais da metade dos investimentos na economia. A criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), em 1974, cumpria a funo de promover a coordenao das aes a cargo dos distintos rgos governamentais que se encarregavam da execuo dos investimentos e das demais aes a cargo do poder pblico. Na avaliao dos resultados desse plano, Gremaud e Pires (1999) apontam que a estratgia do II PND teria permitido que o Brasil sustentasse taxas elevadas de crescimento, em um contexto adverso, sem o resvalo da economia para o estrangulamento externo por causa do ajuste estrutural do Balano de Pagamentos que teria promovido. No entanto, em funo de o Estado ter assumido rao da situao fiscal que acarretou srias dificuldades frente.
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a responsabilidade pela expanso do endividamento externo, ele teria contribudo para a deterio-

O III PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO III PND (1980-1985)

Mais uma vez e ignorando a dura realidade em que a economia brasileira se encontrava no incio dos anos 1980 com dificuldades para administrar a dvida externa e conter as presses inflacionrias, o III PND batia p no objetivo de sustentar um ritmo acelerado de crescimento. Evitava, entretanto, evidenciando certa esquizofrenia, estabelecer metas quantitativas a serem alcanadas no perodo, limitando-se a enunci-las de forma genrica e em termos qualitativos. No destoando dos seus antecessores com respeito ao que deveria ser feito, as quatro estratgias desse plano apontavam para a necessidade de aumentar a competitividade da indstria e da agricultura brasileira, mediante estmulos e incentivos governamentais, melhorar a qualidade da educao e das demais polticas sociais, para reduzir as disparidades de renda, e, no caso da infraestrutura, concentrar esforos na rea de energia, tendo em vista reduzir a dependncia do petrleo importado e estimular o uso de fontes alternativas, como o lcool combustvel. O foco das preocupaes na rea da infraestrutura com a dependncia energtica refletia as dificuldades que o governo enfrentava para administrar a dvida externa em uma conjuntura internacional extremamente desfavorvel.

A rigor, o II PND no chegou a ser executado, pois o agravamento da crise externa jogou o pas em uma depresso da qual s comeou a sair em 1984 em funo da recuperao da economia mundial.

O I PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA NOVA REPBLICA (1986-1990)

Com a redemocratizao do pas, o que seria o quarto da srie de planos nacionais de desenvolvimento, iniciada em 1971, foi batizado de I PND da Nova Repblica, supostamente para marcar a diferena de um planejamento conduzido sob a gide de um Estado democrtico em comparao com os planos elaborados durante o regime autoritrio. Para marcar essa diferena, o plano enfatizava a necessidade de viabilizar mudanas sociais, de modo que preparasse o Brasil para associar o crescimento econmico, para o qual se estabelecia uma mdia anual de 7% no perodo, distribuio da renda e da riqueza e erradicao da pobreza. Para financiar as aes previstas nesse plano, que incluam os tradicionais investimentos na infraestrutura e um inovador programa de distribuio gratuita de leite a crianas carentes, o governo criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), constitudo por recursos oriundos de emprstimos compulsrios sobre o consumo de combustveis, a venda de automveis e as viagens ao exterior, alm de outras fontes. No entanto, a preocupao dominante do governo durante o perodo abrangido por esse plano foi o combate inflao, que no primeiro ano da Nova Repblica havia atingido o patamar de 12% a 13% ao ms, com o pas caminhando para a hiperinflao. Assim, com o fracasso da primeira tentativa do governo do presidente Sarney de conter a inflao com medidas heterodoxas, consubstanciadas no chamado Plano Cruzado, de fevereiro de 1986, que instituiu amplo congelamento de preos e adotou novo padro monetrio (o cruzado, que substitua o antigo cruzeiro razo de 1 por mil), o I PND da Nova Repblica foi atropelado por duas outras propostas de conteno do processo inflacionrio igualmente malsucedidas nos seus objetivos de conter a inflao os Planos Bresser (1987) e Vero (1989), no tendo tido condies de avanar nos seus propsitos mais amplos de promover o crescimento com maior justia social.

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Anexo 1

Anexo 2 Os rgos Colegiados no Sistema de Planejamento19

O CONSELHO MONETRIO NACIONAL (CMN)

Criado em 1965 para coordenar a poltica monetria, as atribuies desse conselho foram posteriormente ampliadas de tal modo que em 1972 ele havia se transformado em um rgo normativo encarregado da formulao, da execuo e do controle de toda a poltica econmica do governo e de acompanhamento dos efeitos dessa poltica. Suas atribuies foram reduzidas em 1974, durante o governo Geisel, que concentrou na Presidncia da Repblica o ncleo das decises principais no campo da economia. Mudanas na composio desse Conselho refletiam a referida ampliao de atribuies. Por ocasio de sua criao, compunham o CMN os ministros da Fazenda, que o presidia, os presidentes do Banco do Brasil e do BNDE, o presidente e trs diretores do Banco Central e dois representantes do setor suas reunies e no tinham direito a voto. Em 1972, esses dois ministrios tornaram-se membros efetivos do CMN e a ele foram ainda incorporados os Ministrios do Interior e da Agricultura, e os presidentes do Banco Nacional de Habitao (BNH) e da Caixa Econmica Federal. Em 1974, esses quatro ltimos representantes perderam assento no conselho.
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privado. Os ministros do Planejamento e da Indstria e Comrcio participavam eventualmente das

O CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)

O Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) foi constitudo em 1971 para administrar a poltica de incentivos fiscais e financeiros indstria nacional, tendo em vista o aumento da capacidade produtiva, a promoo de exportaes e a modernizao do parque produtivo. Cabia-lhe selecionar os setores prioritrios e aprovar os projetos a ele submetidos, tendo em conta critrios como a compatibilidade com programas setoriais, o desenvolvimento tecnolgico e o coeficiente de nacionalizao. Compunha o CDI, os ministros da Indstria e Comrcio, seu presidente, da Fazenda, do Planejamento, do Interior e das Minas e Energia, e os presidentes do Banco do Brasil, do BNDE e do Banco Central.

19 Para maiores informaes sobre a atuao desses conselhos, consultar Guimares e Vianna (1987), Diniz e Boschi (1987), Lima Jr. e Lima (1987) e Monteiro e Cunha (1974).

O CONSELHO INTERMINISTERIAL DE PREOS (CIP)

Criado em 1969, a atuao do Conselho Interministerial de Preos (CIP) voltava-se para um rgido e amplo controle sobre os preos praticados na economia, que se beneficiava de ligaes com o CMN, no caso dos produtos agrcolas, com o CDI, quando se tratava de produtos industriais, e com outros conselhos existentes poca que cuidavam de setores especficos, como o Consider, que cuidava da siderurgia. Institudo inicialmente na esfera do Ministrio da Indstria e Comrcio, contando com a participao dos Ministros da Fazenda, Planejamento e Agricultura, o CIP foi logo em seguida transferido para a rbita do Ministrio da Fazenda, assumindo papel central no sistema de controle de preos.

O CONSELHO DE COMRCIO EXTERIOR (CONCEX)

O Conselho de Comrcio Exterior (Concex) foi criado em 1966 com as atribuies de formular a poltica de comrcio exterior, coordenar a implementao dessa poltica e adotar medidas para estimular, controlar e fiscalizar as operaes comerciais do Brasil com o resto do mundo. Presidia o Concex o ministro da Indstria e Comrcio e dele participavam os Ministros da Fazenda, Planejamento, Agricultura e Relaes Exteriores, os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Central, o diretor da Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), o presidente da Comisso de Poltica Aduaneira (CPA) e trs representantes da iniciativa privada indicados pelas Confederaes da Indstria, Comrcio e Agricultura e designados pelo presidente do Concex. Segundo Monteiro e Cunha (1974), uma caracterstica importante dos colegiados brasileiros que eles tinham atribuies normativas e no estavam diretamente relacionados com o rgo central de planejamento, o que contribua para a no correspondncia entre a organizao formal do planejamento e a efetiva organizao da poltica econmica.

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Anexo 2

Anexo 3 A Proposta e as Experincias de Elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs)

O modelo de planejamento e oramento institudo pela Constituio de 1988 no representou grande inovao. Em essncia, o PPA adotou a mesma regra instituda pelo Ato Complementar no 43, de 1969, que mandava cada nova Administrao elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento para o respectivo mandato presidencial. A rigor, a mudana acarretou uma perda para o planejamento, pois em vez de tratar de um plano nacional, o PPA, refletindo a descentralizao do poder poltico que se seguiu redemocratizao do pas, reduziuse a um plano do governo federal, com cada estado e tambm os municpios cuidando da elaborao e da execuo dos prprios PPAs, sem que houvesse sido institudo qualquer mecanismo para buscar uma maior articulao dos planos de cada ente da Federao. Isso no significa que a reconstruo do planejamento depende de maior grau de centralizao do poder, mas sim de instrumentos que promovam a cooperao
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dos entes federados na implementao de estratgias nacionais de desenvolvimento. Na ausncia de um projeto nacional, amparado em uma viso estratgica dos desafios que o pas enfrenta para promover um desenvolvimento econmico equilibrado, na tripla perspectiva sob a qual esse equilbrio deve ser observado o social, o regional e o setorial , alm de ambientalmente sustentvel, est a raiz dos problemas que afetam a qualidade do planejamento. Nesse sentido, o horizonte do PPA demasiadamente curto. Um novo Plano Nacional de Desenvolvimento deveria ser elaborado para um horizonte temporal de no mnimo 12 anos, alcanando trs ou quatro mandatos presidenciais. Mantido o foco do planejamento no perodo de um governo, a cooperao entre distintos entes da Federao fica dificultada pela diversidade de situaes com respeito ao grupo poltico que, naquele particular momento, controla o poder em cada Unidade da Federao. Ademais, um plano de governo precisa ter um carter executivo, estabelecendo metas fsicas a serem alcanadas e identificando os recursos com os quais essas metas podero ser atingidas. O carter operativo de um plano de governo acaba fazendo que ele se aproxime da proposta de um oramento de mdio prazo e distancie-se de um plano estratgico que focalize o longo prazo. Isso ocorreu na experincia dos Planos Plurianuais elaborados desde que este instrumento foi criado, com um agravante e por motivos vrios. O agravante refere-se ao fato de que diferena das experincias

bem-sucedidas de elaborao de oramentos para trs ou quatro anos, o PPA brasileiro no deixou de ser um instrumento elaborado apenas para cumprir a exigncia constitucional, tendo se transformado em um oramento, cujo detalhamento lhe retira qualquer possibilidade de ser efetivamente cumprido e requer frequentes revises, de tal modo que no o oramento que se ajusta ao PPA e sim o PPA que se ajusta ao oramento. Entre outros motivos para tal fato podem ser citados: a prioridade concedida ao combate inflao nos planos elaborados para a dcada de 1990, o formato que ele foi assumindo ao longo dos anos e as deficincias na capacidade de gesto pblica decorrentes do desmonte da mquina estatal. Assim, mesmo alcanada a estabilidade monetria, a proposta do PPA no pde se consolidar. Em um contexto de fortes restries oramentrias, a amplitude das aes e dos programas contemplados nos planos recentes (1996-1999 e 2000-2003) mantinha a falta de verdade das previses e conduziam necessidade de eleger prioridades. Isso se deu mediante retorno ao primrdio das prticas de planejamento adotadas nas dcadas de 1930 e 1940, com a eleio de um conjunto de projetos prioritrios e a adoo de um regime especial aplicado gesto operacional e financeira desses projetos. O Brasil em Ao, implantado em 1996, foi o primeiro dessa srie, ao qual se seguiu o Avana Brasil, adotado em 2000, e o Programa de Acelerao do Crescimento, que est em curso. No obstante o j exposto, o esforo aplicado elaborao dos PPAs, especialmente os elaborados nesta dcada, contribuiu para a recuperao da capacidade do Estado brasileiro para planejar. Isso se traduziu na formulao de diretrizes estratgicas e na seleo dos programas a elas associados no PPA 2000-2003 e no que o sucedeu (2004-2007), mas a ambio desses planos frente aos limitados instrumentos disposio do governo para lev-los adiante, juntamente aos demais aspectos anteriormente mencionados (falta de efetivo comprometimento dos governos com o planejamento, ausncia de seletividade e deficincias de gesto), no permitiram que a melhoria na capacidade de planejar fosse acompanhada do retorno a uma efetiva prtica do planejamento governamental.

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Anexo 3

Anexo 4 organogramas do sistema de planejamento da dcada de 1970

Quadro 1: Poder Executivo FederalEstrutura bsica

Presidncia da Repblica Servio Nacional de Informaes

Conselho de Segurana Nacional

Estado-Maior das Foras Armadas

Conselho de Desenvolvimento Econmico Gabinete civil Conselho de Desenvolvimento Social Gabinete militar

Departamento adminstrativo do pessoal civil

Consultoria Geral da Repblica

Secretaria de Planejamento

Alto Comando das Foras Armadas

Ministrio da Agricultura

Ministrio das Comunicaes

Ministrio da Aeronutica

Ministrio do Exrcito

Ministrio da Cultura

Ministrio da Fazenda

Ministrio da Indstria e do Comrcio

Ministrio da Marinha

Ministrio do Interior

Ministrio da Justia

Ministrio das Minas e Energia

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

Ministrio das Relaes Exteriores

Ministrio da Sade

Ministrio do Trabalho

Ministrio dos Transportes

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Quadro 2: Sistema de Planejamento Federalrgos de deciso superior

Presidente da Repblica

Conselho de Desenvolvimento Econmico CDE

Conselho de Desenvolvimento Social CDS

CDE: Composio Presidente da Repblica (Presidente) Ministro da Fazenda Ministro da Indstria e Comrcio Ministro da Agricultura Ministro do Interior Ministro do Trabalho Ministro-chefe da Secretaria de Planejamento (Secretrio-Geral) Outros ministros, quando convocados.

Secretaria de Planejamento

CDS: Composio Presidente da Repblica (Presidente) Ministro da Educao e Cultura Ministro do Trabalho Ministro da Sade Ministro do Interior Ministro da Previdncia e Assistncia Social Ministro-chefe da Secretaria de Planejamento (Secretrio-Geral) Outros ministros, quando convidados.

Quadro 3: Sistema de Planejamento FederalEstrutura bsica

rgo central Secretaria-Geral da Seplan

rgos setoriais: Secretarias-Gerais dos ministrios civis e rgos equivalentes dos ministrios militares.

Anexo 4

rgos seccionais : Unidades que, em cada entidade da administrao federal indireta, centralizem funes de planejamento, oramento e modernizao administrativa. Superintendncias regionais regionais de desenvolvimento. Demais autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista.

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Quadro 4: Sistema de Planejamento FederalEstrutura bsica da Secretaria de Planejamento

Presidncia da Repblica Secretaria de Planejamento

Ministro

Secretrio-Geral
Secretrios-Gerais Adjuntos

Ncleos tcnicos

Assessorias
(atividades-meio)

Secretaria de Planejamento

Secretaria de Oramento e Finanas

Secretaria de Modernizao e Reforma Administrativa

Secretaria de Articulao com Estados e Municpios

Ipea
Instituto de Planejamento Econmico e Social

CNPq
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cient co e Tecnolgico

IBGE
Instituto Brasileiro de Geogra a e Estatstica

Finep
Financiadora de Estudos e Projetos

Iplan

Inpes
Instituto de Pesquisa

Cendec
Centro de Treinamento para Desenvolvimento Econmico

Inor
Instituto de Programao e Oramento

Instituto de Planejamento

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Secretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional

Quadro 5: Sistema de Planejamento FederalEstrutura bsica do Instituto de Planejamento do Ipea

Superintendncia

Departamento de administrao

Gabinete da superintendncia

Assessoria da superintendncia

Superintendncia adjunta

Centro nacional de recursos humanos

Coordenadoria de planejamento geral

Coordenadoria de planejamento setorial

Coordenadoria de planejamento regional

Setor de educao

Setor de emprego

Setor de sade

Setor de Setor de Setor de Setor de agricultura e programao programao infraestrutura abastecimento global governamental

Setor de indstria e servios

Setor de Setor de desenvolvimento desenvolvimento urbano regional

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Anexo 4

Quadro 6: Sistema Financeiro NacionalEstrutura bsica

Conselho Monetrio Nacional

Banco Central do Brasil

Banco do Brasil Monetrias Pblicos Bancos comerciais Privados

Instituies nanceiras de intermediao

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico

Bancos estaduais de desenvolvimento No monetrias Banco Nacional da Habitao

Sistema Financeiro Nacional

Sociedades de crditos imobilirios

Associaes de poupana e emprstimo

Bancos de investimento

Caixa Econmica Federal

Caixas econmicas estaduais

Banco Nacional de Crdito Coorporativo

Cooperativas de crdito

Bolsas de valores

Instituies nanc. de distribuio

Corretoras

Distribuidoras

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