UNIVERSIDAD NACIONAL AGRARIA DE LA SELVA

FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y ADMINISTRATIVAS

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CURSO: FINANZAS PBLICAS - PRACTICA CALIFICADA 29.09.2011 Apellidos y nombres: FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL ESTADO1 Definiciones esenciales acerca de la Administracin Financiera. En sentido etimolgico, para algunos, administracin proviene del latn de ad y ministrare que significa servir a. Para otros autores proviene de ad manusltrahere lo que implica manejar, gestionar, traer a la mano. A poco que analicemos se comprueba que son significaciones casi idnticas y que lo importante es que este sentido pone de resalto el carcter de que es una actividad subalterna o subordinada . Administracin, en sentido lato o vulgar, es el cuidado, manejo o gobierno de personas y bienes; de intereses o negocios, privados o pblicos, propios o ajenos. Definida en trminos amplios, la administracin financiera pblica consiste en el proceso relativo a todas las operaciones encaminadas al planeamiento, organizacin ejecucin y control de las polticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se han trazado. En su acepcin ms simple, la administracin financiera pblica es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecucin prctica de sus programas; es una entidad de servicio que se conforma a la filosofa poltica del estado y que contempla al Gobierno desde el ngulo institucional y de su accin dinmica. Tambin se entiende por administracin financiera pblica el conjunto de todos los organismos que prestan los servicios pblicos, ya sea ministerios, entidades descentralizadas, empresas del estado. Otras veces al hablar de administracin pblica, se refiere al grupo humano que trabaja directa o indirectamente en la prestacin de tales servicios (funcionarios y empleados).
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Prez Pieiro, T.: Fundamentos tericos de la administracin financiera y el sistema presupuestario" en observatorio de la Economa Latinoamericana, N 119, 2009. Texto completo en http//www.eumed.net/cursecon/ecolat/cu/2009/tpp.htm

En sentido estricto, la expresin administracin financiera pblica puede ser indicativa de: - Una actividad concreta, concebida como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar fines pblicos. La administracin pblica es la actividad administrativa que realiza el Estado para satisfacer sus fines, a travs del conjunto de organismos que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que ellos aplican, as como las funciones administrativas que llevan a cabo los otros rganos y organismos del Estado. - Un sector de la actividad intelectual (entendida como campo de estudios, como ciencia y tcnica cuyo objeto de estudio es la organizacin administrativa del Estado). - Como tcnica opera y transforma, contiene reglas, normas y procedimientos. Ciencia y Tcnica de la administracin pblica actan en forma complementaria y a modo de interactividad realimentada. En vez de atender las cuestiones de los fines y la constitucin del Estado se aplica principalmente a problemas de planificacin, organizacin, gestin y control de las polticas del Estado, en cumplimiento de los fines que se ha trazado. Segn el autor Marcos P. Makon, la concepcin amplia de administracin financiera implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los objetivos y las metas del sector pblico en la forma ms eficaz y eficiente posible.2 Los elementos administrativos, a que se refiere la definicin anterior, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar y colocar los recursos pblicos en la forma sealada. En todos los pases, los sistemas financieros del Estado establecen el intercambio monetario bien sea por exceso de recursos temporales que pueden ser aportados a las instituciones o por la necesidad de financiar dficit temporales o proyectos a cargo del Estado.

Marcos P. Makon. Sistemas de Administracin Pblica en Amrica Latina. CEPAL, Serie Gestin Pblica. Ed, Santiago de Chile, ao 2000. P 11.

En forma simple y esquemtica, puede mencionarse que existen tres enfoques o marcos conceptuales de lo que se entiende por administracin financiera pblica. Primero: considera que el sistema de tesorera es el eje de la administracin financiera y, por tanto, que su reforma consiste, bsicamente, en una profunda transformacin de dicho sistema, al cual le asigna la responsabilidad de ejercer la gerencia financiera del sector pblico programando y administrando los flujos financieros del sector pblico. Esta concepcin no desconoce las interrelaciones que existen entre los diversos sistemas que conforman la administracin financiera, pero prioriza como sistema central al de tesorera. Segundo: centra su imagen - objetivo en el funcionamiento de un sistema integrado de informacin financiera, que haciendo pivote en el sistema contable, posibilite a los niveles polticos y gerenciales del sector pblico disponer de informacin til para la toma de decisiones sobre la asignacin y uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos. En este caso el eje de la administracin financiera y de su reforma es el sistema contable. Tercero: comprende los otros dos puntos de vista, y parte de la concepcin que la administracin financiera est conformada por un conjunto de sistemas interrelacionados, cuya operatividad implica la instrumentacin de un nuevo modelo de gestin. La Administracin Financiera en Amrica Latina. En Paraguay: la Administracin Financiera del Estado se regula por ley, la misma comprende el conjunto de sistemas, normas bsicas y procedimientos administrativos a los que se ajustarn sus distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos pblicos. Se rige por el principio de centralizacin normativa y descentralizacin operativa, con el objetivo de implementar un sistema de administracin e informacin financiera dinmico, que integre y armonice las diferentes tareas derivadas de la administracin de los recursos asignados a las entidades y organismos del Estado para el cumplimiento de sus objetivos, programas, metas y funciones institucionales, estableciendo los mecanismos de supervisin, evaluacin y control de gestin, necesarios para el buen funcionamiento del sistema. Est conformado por sistemas de: presupuesto, inversin, tesorera, crdito y deuda pblica, contabilidad y control.

Venezuela: la administracin financiera del sector pblico comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos que intervienen en la captacin de ingresos pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado, y est regida por los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica. Los sistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, regulados por Ley; as como los sistemas tributario y de administracin de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administracin financiera del sector pblico. Dichos sistemas estarn interrelacionados y cada uno de ellos acta bajo la coordinacin de un rgano rector Colombia: comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado. La administracin financiera est integrada por los siguientes sistemas, que estn interrelacionados entre s: Sistema presupuestario; Sistema de crdito pblico; Sistema de tesorera y Sistema de contabilidad. Guatemala: el Sistema Integrado de Administracin Financiera comprende los subsistemas de presupuesto, contabilidad, tesorera, crdito pblico, adquisiciones y auditora. En este propio pas se comprende como Sistema Integrado de Administracin Financiera y Control, el macrosistema compuesto por el Sistema Integrado de Administracin Financiera SIAF- conformado por los subsistemas de Presupuesto Pblico, Contabilidad Gubernamental, Tesorera Nacional, Crdito Pblico y Adquisiciones, y a pesar de que no incluye expresamente al Sistema de Recaudacin de Ingresos Fiscales, ser capaz de comunicarse con l y con todos ellos, por medios electrnicos) y el Sistema de Auditoria Gubernamental -SAG. Costa Rica: el Sistema de Administracin Financiera del sector pblico est conformado por el conjunto de normas, principios y procedimientos utilizados, as como por los entes y rganos participantes en el proceso de planificacin, obtencin, asignacin, utilizacin, registro, control y evaluacin de sus recursos financieros. La Organizacin Financiera Bsica del Estado se integra con: La Direccin General de Presupuesto Nacional; Tesorera Nacional; Contabilidad Nacional; y Proveedura Nacional.

Chile: el sistema de administracin financiera del Estado comprende el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtencin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los logros de los objetivos del Estado. La administracin financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administracin de fondos. Ecuador: comprende la programacin, organizacin, direccin, ejecucin, coordinacin y control de los procesos siguientes: de presupuesto y crdito pblico, de determinacin, recaudacin, depsito, inversin, compromiso, obligacin, desembolso y recuperacin de los recursos financieros pblicos; de registro contable de los recursos financieros y materiales; de preparacin e interpretacin de informes financieros relacionados con los resultados de las operaciones, de situacin financiera, los cambios operados en ella y en el patrimonio. La administracin financiera contiene los siguientes sistemas componentes que estarn ntimamente relacionados entre s: El sistema de presupuesto; El sistema de determinacin y recaudacin de los recursos financieros, El sistema de tesorera; El sistema de contabilidad gubernamental y El sistema de control.15 Per: la Administracin Financiera del Sector Pblico comprende el conjunto de normas, principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a travs de ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento, captacin, asignacin, utilizacin, custodia, registro, control y evaluacin de los fondos pblicos. Est constituida por los sistemas siguientes, y sus respectivos rganos rectores: Sistema Nacional de Presupuesto: Direccin Nacional del Presupuesto Pblico; Sistema Nacional de Tesorera: Direccin Nacional del Tesoro Pblico; Sistema Nacional de Endeudamiento: Direccin Nacional del Endeudamiento Pblico, y Sistema Nacional de Contabilidad: Direccin Nacional de Contabilidad Pblica. Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Per. LEY N 28112. Argentina: comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado. La administracin financiera est integrada por los siguientes sistemas, que estn interrelacionados entre s: Sistema presupuestario; Sistema de crdito pblico; Sistema de tesorera; Sistema de contabilidad.

Honduras: comprende los subsistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad as como los mecanismos y elementos del sistema de control interno incorporados en los mismos. Nicaragua: comprende el conjunto de rganos, normas y procedimientos que conforman un ordenamiento integrado, armnico y obligatorio, dicho Sistema persigue la eficiente gestin de los ingresos del Sector Pblico, para la satisfaccin de las necesidades colectivas mediante la programacin, obtencin, asignacin, utilizacin, registro, informacin, control interno y externo de los mismos. El Sistema de Administracin Financiera est integrado por los siguientes Subsistemas, los cuales debern estar interrelacionados entre s: Subsistema de Presupuesto, Subsistema de Tesorera, Subsistema de Crdito Pblico y Subsistema de Contabilidad Gubernamental. Cuba: La Administracin Financiera del Estado se define como el conjunto de principios, normas, sistemas, instituciones y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos financieros pblicos y su aplicacin a la consecucin de los objetivos del Estado, procurando la satisfaccin de las necesidades colectivas de la sociedad. Desde inicios de los aos 90, se ha visto enfrascado en un proceso de transformaciones econmicas, tanto estructural como institucional, impuesto por una sucesin de acontecimientos principalmente de ndole externo, en especial el impacto de la desaparicin del campo socialista. SNTESIS: La Administracin Financiera del Estado establece los principios para generar recursos financieros pblicos y tratar de utilizarlos de manera ptima en el cumplimiento de las polticas, programas y prestacin de los servicios del Estado, es decir de las entidades del sector pblico. Est integrada por los siguientes sistemas: Sistema Tributario, Sistema Presupuestario, Sistema de Crdito Pblico, Sistema de Tesorera, Sistema de Contabilidad Gubernamental. El funcionamiento del sector pblico no puede desconocer, muy por el contrario tiene que conjugar en su quehacer, elementos de orden poltico, social, econmico y administrativo. En ese contexto, la importancia de la aplicacin de una visin sistmica consiste en el enfoque respecto a los desempeos en materia de actividades pblicas. Por un lado, se hace nfasis en la centralizacin de las definiciones polticas a cargo de los niveles superiores y, por otro, se requiere la descentralizacin en la gestin y ejecucin de las polticas a niveles inferiores. Por otra parte, se

crean las bases para establecer una red de decisiones que permiten integrar los distintos factores endgenos y exgenos que influyen en el accionar pblico.

La estrategia en el sector pblico3

El desarrollo de conceptos y tcnicas de estrategia societaria ha tenido lugar en el pasado principalmente, en empresas comerciales. A pesar de ello, muchos de esos conceptos son tambin importantes en el sector pblico. Por supuesto, existen diferencias y lo que realmente importa es que los directivos del sector pblico, sean capaces de identificar cules son esas diferencias y, en consecuencia, dnde centrar la atencin al considerar los desarrollos estratgicos en sus organizaciones. Algunos ejemplos son los siguientes: Las empresas estatales son en muchos aspectos similares a las organizaciones comerciales; sus diferencias las determine la naturaleza de la propiedad y su control. Una empresa comercial bajo control estatal puede presentar diferencias en horizontes de planificacin y en bases de financiacin. Y puede requerir que la alta direccin controle su organizacin de forma ms centralizada a efectos de la informacin (a la direccin), por ejemplo, a los ministros del gobierno. Una agencia gubernamental tambin presenta algunas similitudes con respecto a una empresa comercial: tiene un mercado laboral y un mercado monetario determinado; tambin cuenta con proveedores y usuarios y clientes. La diferencia fundamental estriba en que en su seno existe "un mercado poltico que aprueba presupuestos, y suministra subsidios". Es la naturaleza explicita de esta dimensi6n poltica la que los directivos o funcionarios han de afrontar, y la que distingue particularmente a los organismos oficiales, de mbito nacional o local, de las empresas comerciales. Esto, a su vez, puede alterar los horizontes de las decisiones ya que pueden estar fuertemente influenciados por consideraciones polticas, lo cual significa que el anlisis de las estrategias requiere la consideracin explicita de las normas del dogma poltico. No obstante, aunque la magnitud de la dimensin poltica sea mayor, el modelo de direccin estratgica estudiado aqu es an sostenible. Lo realmente diferente es que ciertos aspectos del anlisis y
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Johnson, G. y Scholes, K. (1997). La Estrategia en el sector pblico. En: Direcci6n Estratgica-Anlisis de la Estrategia de las Organizaciones. (3a ed.).Madrid: Closas Orcoyen.

de la eleccin estratgica, son ms relevantes, especialmente los relacionados con las influencias polticas. Muchas organizaciones del sector pblico estn en situacin monopolstica o cuasi-monopolstica, y pueden estar en esa situaci6n porque prestan unos servicios que exige la sociedad, pero es difcil aplicarlos a travs de los mecanismos de mercado normales. Por ejemplo, la asistencia sanitaria y muchas de las atenciones de las autoridades municipales pueden no ser proyectos comerciales atractivos para la empresa privada. Su papel al prestar servicios pblicos es problemtico, desde un punto de vista estratgico, ya que pueden ser incapaces de especializarse o de generar excedentes en sus servicios reinvertibles en su desarrollo. Tal como frecuentemente sealan al unsono el gobierno, la prensa y los usuarios, esa combinacin de falta de enfoque de mercado, falta de implicacin y rol demasiado amplio pueden llevar a la mediocridad del servicio. En el sector pblico, la nocin de competencia suele ser diferente. Es normalmente una competicin por "inputs" de recursos; por tanto, la necesidad de justificar la relacin valor-precio en los "outputs" llega a ser especialmente importante. De hecho, muchos avances de las prcticas directivas en el sector pblico, tales como la orientacin hacia mercados internos, los indicadores de la "performance", la licitacin competitiva entre otros., son intentos de introducir los elementos competitivos para alentar las mejoras en la relacin valor-precio. En general, el papel de la ideologa en el desarrollo estratgico en el sector pblico es posiblemente mayor que en las organizaciones comerciales. En la terminologa de este libro, el criterio de aceptabilidad en la eleccin estratgica es probablemente de mayor importancia en el sector pblico que en el privado.

1. Cules son los principales aspectos de estudio de las finanzas pblicas?

2. Para efectos de la Administracin Financiera del Estado, qu

servicios e instituciones comprenden el sector pblico?

3. Qu debilidades fundamentales tiene el Estado como mecanismo

de organizacin de la vida econmica de las sociedades?

4. Considerando la accin reguladora del Estado para mejorar la

eficiencia, cules son las tres debilidades fundamentales que se presentan por los rediseos organizacionales? 5. Cules son los objetivos de la poltica econmica? 6. Cules son los objetivos de la poltica fiscal? 7. Seale los medios a travs de los cuales obtiene ingresos el Estado.
8. Indique

los aspectos principales Administracin Financiera del Estado.

tratados

en

la

Ley

de

9. Qu elementos constituyen el sistema presupuestario? 10. Explique en qu consiste el programa financiero del sector pblico.