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INDICE Introduccin Frederick Anderson y Gustavo Alanis Ortega PARTE 1 COMERCIO Y MEDIO AMBIENTE UN DILEMA?

Una gua al comercio internacional y el medio ambiente Thomas A. Waten El nexo entre comercio internacional y medio ambiente Qu hay de nuevo desde 1972? Charles S. Pearson Administrando a travs de los precios. Hal Kane Las normas del comercio mundial y las polticas ambientales congruencia o conflicto? John H. Jackson La internalizacin de costos ambientales Frida Tbora Ecologa y libre comercio. consideraciones sobre el TLC Gabriel Quadri de la Torre Algunas consideraciones sobre el tratado de libre comercio y el medio ambiente Juan Carlos Belausteguigoitia Rius PARTE II PERSPECTIVAS GLOBALES Y REGIONALES Agenda para la reforma de la politica comercial internacional para apoyar al desarrollo sustentable: seguimiento de la conferencia de las naciones unidas sobre medio ambiente y desarrollo Charles Arden-Clarke La organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmico y el resurgimiento del debate sobre comercio internacional y medio ambiente Candice Stevens Una perspectiva europea sobre comercio internacional y medio ambiente Konrad Von Moltke El libre comercio internacional y el fortalecimiento del medio ambiente son compatibles en Amrica? Ambler H. Moss, Jr. Problemas con el libre comercio internacional. perspectivas neoclasicas y de estado-estable Herman E. Daly El gobierno de estados unidos, la participacin pblica, el comercio internacional y el medio ambiente Jan C. Mcalpine Y Pat Le Donne Complementariedades entre libre comercio internacional y polticas ambientales

Robert Repetto PARTE III EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO Y EL MEDIO AMBIENTE Comercio y medio ambiente Jorge Roberto Bracamontes Comercio y medio ambiente. la perspectiva mexicana Mara Del Carmen Carmona Lara Algunas reflexiones sobre las posibles implicaciones ambientales del TLC en Mxico Roberto A. Snchez Las legislaciones ambientales como instrumento de proteccionismo comercial Adriana Daz Aspectos ambientales del MERCOSUR Eugenia Bec Libre comercio y medio ambiente en la perspectiva del caso chileno Heraldo Muoz Acerca de los autores ANEXO I TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMRICA DEL NORTE ACUERDO AMBIENTAL PARALELO ANEXO II. ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DE COMERCIO

El nexo entre comercio internacional y medio ambiente Qu hay de nuevo desde 1972?

Charles S. Pearson

Introduccin

Podemos comenzar a respoder la pregunta del ttulo inmediatamente. Existe algo nuevo que ha surgido en los aos noventa en el tema comercio internacional-medio ambiente. Pero tambin hay antecedentes que pueden estar relacionados con un activo debate terico y con polticas en el principio de los aos setenta. Entender estos antecedentes ilumina las discusiones actuales. Mientras que es comn ver actualmente la interrelacin entre comercio internacional y medio ambiente como una fuente de friccin o conflicto, una perspectiva histrica sugiere que la extensin del conflicto puede ser exagerada muy fcilmente. Para evitar confusiones necesitamos dilucidar varias cuestiones que aparecen cuando se unen las polticas sobre comercio internacional y medio ambiente. Virtualmente todo el problema comercio internacional-medio ambiente cae dentro de una de estas cuatro categoras: Los efectos en el comercio internacional de las regulaciones del medio ambiente relativas a la produccin (el problema de la competencia). Los efectos en el comercio internacional de los estndares de los productos relacionados con el medio ambiente. El uso en el comercio internacional de medidas para asegurar los objetivos internacionales de proteccin del medio ambiente; Los efectos ambientales del libre comercio y la liberalizacin del comercio.

Los dos primeros puntos fueron organizados, analizados y sujetos a la poltica internacional ya en 1972. Sin embargo, la mayor perspectiva analtica de ese tiempo fue desde el punto de vista del sistema de comercio internacional, que no es idntico a la perspectiva ambiental. Es decir, que la perspectiva era desde la comunidad del comercio internacional observando medidas ambientales, en lugar que desde la comunidad ambiental observando el

sistema de libre comercio. En contraste, en los aos noventa los ambientalistas estn cuestionando el sistema del libre comercio. Como veremos, la discusin ha sido enriquecida desde los aos setenta por nuevas investigaciones empricas y por nuevos desarrollos en las reas de comercio internacional y medio ambiente. Finalmente, los dos segundos puntos enunciados arriba -usar medidas de comercio internacional para lograr objetivos ambientales y anticipar las consecuencias ambientales de la liberacin del comercio internacional- recibieron poca atencin en los aos setenta, aunque desde ese tiempo han florecido en fuertes controversias. As tenemos algo viejo y algo nuevo en el debate.

Races histricas Los problemas sobre comercio internacional y medio ambiente salieron a la superficie a principios de los aos setenta, en parte como una consecuencia en Estocolmo. Una preocupacin principal en ese tiempo era que un pas debera moverse vigorosamente para establecer una fuerte proteccin ambiental a travs de impuestos a la contaminacin o de estndares para los afluentes y para las emisiones, o de otra manera, su posicin en la competencia internacional sufrira las consecuencias. Esto es conocido como el efecto de la competitividad. El nfasis de la legislacin ambiental nacional y tambin del anlisis del comercio internacional y el medio ambiente, era sobre el control de la contaminacin industrial, no sobre los efectos ambientales en los recursos naturales. A pesar de los estudios empricos subsecuentes que sugieren que, hasta el momento, los efectos agregados del comercio internacional sobre diferentes regmenes tendientes a disminuir la contaminacin son mnimos, el problema de la competitividad, que captur considerable atencin al principo de los aos setenta, sigue siendo todava un problema. A nivel terico, la respuesta a la cuestin de la competencia estaba desdoblada. Primero fue dicho que bajo la extendida nocin de las ventajas comparativas, que incluye el legado de los recursos ambientales de un pas, sera deseable alguna reubicacin de la produccin mundial y del comercio internacional. Bajo esta teora, las diferencias entre los pases en cuanto al suministro de mano de obra y la demanda de recursos ambientales podra ser una fuente de ganancias en el comercio internacional. Esto no es distinto de las diferencias entre los pases en cuanto a suministro de mano de obra y demanda, siendo la fuente de ganancias del comercio internacional. Segundo, la teora sugiere que la posicin competitiva de un pas, medida por su balanza de comercio internacional, podra ser mantenida por medio de cambios apropiados en la tasa de intercambio, lo cual mejorara la posicin competitiva de las industrias limpias. Por ejemplo, ajustar las restricciones en sectores intensivos de contaminacin tales como la pulpa y el papel tendera a

despreciar la tasa de intercambio, dndole un impulso a las industrias de exportacin limpias y a los servicios del sector. En ausencia de contaminacin trasnacional, estos argumentos todava son vlidos. Pero el rol positivo que el comercio internacional puede jugar no se materializara si los gobiernos subsidian la contaminacin reduciendo los costos realizados en el sector privado y mantenimiento la divisin entre los costos de produccin privados y sociales (los ltimos incluyen los costos de la proteccin ambiental). Ms an, es un principio fundamental de la poltica acorde con el comercio internacional y acorde con el medio ambiente, que los precios reflejen todos los costos de produccin, tanto privados como ambientales. Por esta razn, la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) desarroll el principio Quien Contamina Paga en 1972. El principio Quien Contamina Paga ha sido muy mal entendido. Como fue elaborado por la OCDE, es un principio de ubicacin de los costos. La reduccin de los costos de la contaminacin son mantenidos en el sector privado en vez de ser soporyados por los gobiernos. Al cerrar la brecha entre los precios del mercado y los costos de la produccin social, el principio minimiza las distorsiones del comercio internacional y es la base para una poltica compatible con el medio ambiente. Por medio de las distorsiones del comercio internacional simplemente nos referimos a la mala ubicacin de los recursos a nivel nacional e internacional. Sin embargo, el trmino Quien Contamina Paga est mal encarrilado. Usado por la OCDE, nada en el principio previene a la industria de pasar la reduccin de los costos de la contaminacin a los consumidores en la forma de precios ms altos en los productos. No requiere que las vctimas sean compensadas por daos ambientales residuales, despus de que el nivel ptimo de reduccin de la contaminacin es alcanzado. (En general, la teora concluye que cero de contaminacin es antieconmico, porque el costo marginal de la reduccin excede al beneficio marginal). As, el principio Quien Contamina Paga es consistente con los pagos de los consumidores y vctimas, llevando a alguna confusin. Incidentalmente, el principio de la OCDE contempl alguna asistencia temporaria del gobierno a la industria durante la transicin a una proteccin ambiental ms fuerte. Hoy, es deseable extender este principio desde la OCDE hacia las ex economas centralmente planificadas de Europa del Este, la ex Unin Sovitica, y a los pases en desarrollo. Al cerrar la brecha entre los precios del mercado y el costo social real de la produccin, los recursos ambientales son conservados y el comercio internacional es menos distorsionado. Sin embargo, puede bien haber un rol de asistencia del gobierno en la limpieza de la contaminacin del pasado en Europa del Este, la ex Unin Sovitica, y los pases en desarrollo. Una segunda preocupacin al comienzo de los aos setenta era que los estndares de los productos relacionados con el medio ambiente los

estndares de residuos de plaguicidas en los productos alimenticios, por ejemplo, o los estndares de emisiones de los autos pueden llegar a ser barreras no arancelarias al comercio internacional. Esta preocupacin no presenta nuevos problemas conceptuales. El sistema de comercio internacional ha confrontado por largo tiempo estndares establecidos a nivel nacional sobre salud, higiene y seguridad como potenciales impedimentos al comercio internacional. Los argumentos a favor de la armonizacin internacional de esos estndares son para minimizar su uso como veladas barreras al comercio internacional y reducir los altos costos de diseo, produccin, invencin, e informacin en la venta a mercados fragmentados. El argumento opuesto es que los pases difieren en su capacidad de asimilacin, niveles de ingreso, preferencias y en muchas otras cosas, y que un estndar internacional uniforme sera demasiado alto para algunos, y demasiado bajo para otros. Este es el tema del ms bajo comn denominador. El sistema de comercio internacional ha trabajado por la armonizacin de los estndares de productos por aos. Este trabajo ha sido llevado a cabo en muchos foros, incluyendo la Comisin del Codex Alimentarius, una organizacin internacional que intenta armonizar los estndares alimenticios globalmente, el Cdigo de Barreras Tcnicas al Comercio Internacional del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que disciplina el uso en un pas de los estndares para los productos como barreras encubiertas al comercio internacional, y los esfuerzos de la Comunidad Econmica Europea (CEE), la cual intenta crear un mercado nico por medio del establecimiento de estndares ms uniformes para productos entre sus miembros. Sin embargo, es justo decir que el problema, en cuanto se relaciona con los estndares relativos a productos ambientales no ha sido resuelto, y fue un punto mayor de conflicto en las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT. Estados Unidos y otros pases con normas estrictas van a continuar teniendo el derecho de fijar estndares para productos como consideren ms apropiado. La respuesta nacional a los productos relacionados con el medio ambiente ha sido pragmtica. El GATT reconoci el derecho de los pases a establecer tales estndares pero trat de disciplinar su uso, principalmente a travs del Artculo XX del GATT, que permite excepciones a obligaciones generales impuestas por el mismo. La interpretacin de este artculo en casos ambientales es todava un problema conflictivo, y los ambientalistas estn descontentos con una serie de decisiones del panel del GATT. Una cuestin especialmente irritante es si las regulaciones de productos pueden o deberan llegar al proceso a travs del cual el producto es producido. El caso de las hormonas en la carne entre Estados Unidos y la CEE, y el caso de la disputa atn-delfn entre Estados Unidos y Mxico son ejemplos de ello.

Los principios gua concernientes a los aspectos econmicos internacionales de las polticas ambientlaes de la OCDE de 1972 (OCDE Guiding Principles), que contienen el Principio de Quien Contamina Paga, tambin trata el problema de los estndares para los productos. Los principios Gua de la OCDE requieren a los pases miembros que eviten el uso de tales estndares como barreras encubiertas al comercio internacional para promover tratamiento nacional y no discriminacin a las importaciones y cuando sea posible, trabajar hacia la armonizacin internacional de los estndares. Es de destacar que los procedimientos para consulta y discusin fijados por la OCDE en 1972 para examinar las disputas sobre comercio internacional y medio ambiente no han sido usados. Esto sugiere que o los conflictos internos de la OCDE no han sido numerosos, o que hay poca confianza en los procedimientos de resolucin de disputas. El GATT tambin anticip alguna friccin y nombr un grupo de trabajo sobre comercio internacional y medio ambiente a comienzos de los aos setenta ese grupo de trabajo no se reuni hasta 1991. Esta discrepancia puede ser interpretada como falta de problemas serios o ceguera frente a la creciente friccin. Finalmente, en 1972 la OCDE consider lo que haba llegado a ser una importante cuestin de debate: Deberan los pases tener derecho de usar ajustes en las fronteras (tarifas y reembolsos a las exportaciones) para desbalancear diferencias internacionales en el control de los costos ambientales? La OCDE dio una respuesta negativa en sus Principios gua. Presumiblemente consider que no sera posible distinguir entre las diferencias legtimas en los estndares y los costos, las consecuencias del comercio internacional que son deseables y las ventajas comparativas artificiales por los pases que siguen una estrategia de parasos de contaminacin. La OCDE puede haber considerado tambin tales medidas como intereses proteccionistas, as como tambin fruto de la friccin interminable entre los participantes del comercio internacional. El uso de ajustes en la frontera para desbalancear diferencias de costos ambientales no ha sido tratado en el GATT. Si la diferencia de costo surgi a causa de un subsidio financiero extranjero para reduccin de la contaminacin, puede ser compensable bajo las previsiones normales del GATT sobre exportaciones y subsidios locales. Pero es improbable que un ajuste en la frontera con el propsito de desbalancear diferencias de costos de diferentes estndares fuera encontrado consistente con el GATT. En resmen, muchos de los problemas presentes en comercio internacional y medio ambiente fueron tratados dos dcadas atrs por la OCDE y, en menor medida, por el GATT. Qu nuevos desarrollos los mantiene vivos? y qu nuevos problemas han surgido desde entonces?

Desarrollos ms recientes

Hay tres razones fundamentales por las que el nexo entre comercio internacional y medio ambiente ha resurgido en los aos noventa como un problema mayor. Ellas son: La creciente integracin de las economas nacionales a travs del comercio internacional y las inversiones; La creciente atencin a las amenazas ambientales trasnacionales y globales; y El nuevo paraguas del desarrollo sustentable que ampla las preocupaciones ambientales de la reduccin de la contaminacin a la conservacin de los recursos naturales.

La integracin de las economas nacionales El rechazo de la proteccin manifiesta en la frontera y los nuevos esfuerzos en la integracin econmica regional (CEE, el Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y los Estados Unidos, y el TLC) fijaron su atencin en polticas domsticas que afectaban los costos de produccin (el problema de los estndares delos productos). En realidad, la cuestin es mucho ms amplia que la proteccin ambiental. Muchas polticas ostensiblemente domsticas, como regulaciones antimonopolio, seguridad social, salud y polticas sobre el salario mnimo, afectan los costos de produccin y por lo tanto la posicin competitiva internacional. El problema an no resuelto, es si deberan ser sujetos a escrutinio por parte de los participantes del comercio internacional. Un ejemplo de tal escrutinio mutuo es la iniciativa de los Impedimentos Estructurales propuesta entre Estados Unidos y Japn, en la cual la poltica domstica de cada pas que afecta indirectamente pero con fuerza su posicin de competencia internacional, ha llegado a ser un instrumento justo para las discusiones bilaterales. La integracin de las economas regionales por s misma incrementa la fama de las cuatro categoras de problemas sobre comercio internacional y medio ambiente. Con el libre comercio internacional regional y las inversiones, las polticas ambientales que afectan los costos de produccin llegan a ser ms importantes. Una de las presiones mayores de la CEE es crear un slo mercado unificado que, estrictamente hablando, como el TLC, provea la oportunidad de usar al comercio internacional como un incentivo o una sancin para cambiar las prcticas ambientales extranjeras. Y, finalmente, un acuerdo regional de comercio internacional cambia el modelo y composicin de la produccin y el consumo, las consecuencias ambientales que merecen identificacin y, quizs, la accin poltica.

Las cuestiones de comercio internacional y medio ambiente han sido tratadas de diferentes maneras en varios esfuerzos de integracin regional. Como se hizo notar arriba, la armonizacin de los estndares de los productos ha sido uno d elos esfuerzos centrales de la CEE, aunque el tema de competitividad ha sido callado. A pesar de fuertes instituciones supranacionales, la CEE no ha podido establecer estndares para los productos completamente uniformes. En su lugar, la CEE se apoya en el principio subsidiario (las deciones son tomadas al nivel ms bajo de competencia poltica para abordar este problema) y en la doctrina del reconocimiento mutuo (un producto legalmente vendido en un pas miembro no puede ser prohibido en otro pas). A pesar de la importancia del comercio internacional de rescursos naturales (energa, pesca, agricultura), y a pesar de la larga historia de problemas ambientales fronterizos, el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canad de 1989 puso poca atencin al cuestionamiento de la proteccin ambiental o conservacin de los recursos naturales. Grupos ambientales canadienses repitieron muchas de las mismas preguntas que fueron subsecuentemente formuladas en las negociaciones del TLC, pero aparentemente con poco efecto. No fue antes de las negociaciones del TLC que los problemas sobre comercio internacional y medio ambiente fueron totalmente unidos. Quiz esto no es sorprendente. La disparidad en los costos de la mano de obra entre Estados Unidos y Mxico, el rol importante de las inversiones extranjeras en Mxico y los problemas de la contaminacin bien documentados de las industrias maquiladoras en la frontera, acentuaron la posibilidad de que, si quedaba desregulado, el TLC alentara la estrategia de paraso de contaminacin en Mxico. A causa de que los grupos ambientalistas reconocieron tarde las implicaciones ambientales de la liberalizacin del comercio internacional, las negociaciones de la Ronda de Uruguay llevadas hasta diciembre de 1991 no trataron estos problemas. Consecuentemente, el TLC lleg a ser el primer acuerdo verde sobre comercio internacional. Si es suficientemente verde para satisfacer a los ambientalistas y al Congreso, queda como una cuestin abierta.

La globalizacin de los problemas ambientales Las amenazas ambientales trasnacionales y globales, con las implicaciones correspondientes del comercio internacional, no emergieron totalmente en la agenda pblica antes de fines de los aos ochenta. Es verdad que la contaminacin trasnacional el movimiento fsico de los contaminantes fuera del territorio de un estado que daa al ambiente de otros estados o recursos de propiedad internacional como los ocanos fue reconocido y analizado en los aos setenta. Ms an, el caso Trail Smelter entre Estados Unidos y Canad en los aos treinta ayud a desarrollar el derecho internacional en esta rea. Pero la conexin con el comercio internacional era mnima. Haba una serie de acuerdos ambientales y de conservacin de los recursos

(diecisiete entre 1933 y 1990) que contenan medidas de comercio internacional, pero la mayora eran confinados a la proteccin de la fauna y flora y a regulaciones fitosanitarias. La Convencin de 1973 sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres es el ms conocido. Pero no fue sino hasta 1987 cuando se afirma el Protocolo de Montreal sobre Substancias Destructoras de la Capa de Ozono, que se intenta limitar el dao ocasionado por los clorofluorocarbonados (CFC) a la capa de ozono, que el uso de medidas comerciales para asegurar objetivos ambientales internacionales comenz a tomar mayor significancia. Ms an, la compatibilidad de las normas del Protocolo de Montreal con el GATT recibi poca atencin, lo cual es algo sorprendente. El Protocolo no slo restringe el comercio de CFC, y el comercio de productos que contengan CFCs, sino que tambin contempla restricciones en el comercio de productos en cuya produccin se utilizan. Si esta ltima medida se pone en efecto, el impacto sera sentido en muchos productos industriales y de consumo que ingresen en el comercio internacional. La esencia del problema entre comercio internacional y contaminacin trasnacional puede ser explicado de la siguiente forma. Los tratados ambientales internacionales que se refieren a problemas transfronterizos y globales deben recurrir a pagos o compensaciones para inducir su cumplimiento o a medidas coercitivas, ya que no existe un organismo supranacional de proteccin ambiental y porque la incidencia de abaratar costos y beneficios no es congruente con las fronteras nacionales. El sistema de pagos internacionales es, en el mejor de los casos, rudimentario, a pesar de que la recientemente establecida Global Environmental Facility es un comienzo. Las medidas coercitivas ms obvias se encuentran en el campo del comercio internacional. Por lo tanto, surge la tentacin de asegurar el cumplimiento con tratados ambientales internacionales y desalentar a los transgresores utilizando restricciones comerciales. La cuestin es claramente nueva desde 1972. No existe ningn principio gua que reconcilie el objetivo del comercio liberal (que implica un uso dispendioso de medidas comerciales para objetivos de poltica exterior no comerciales) y el objetivo de la efectiva regulacin de las externalidades ambientales internacionales. Los criterios para un principio tan simple estn siendo vivamente discutidos en la OCDE. Presumiblemente tales criterios harn una distincin entre uso unilateral de medidas comerciales (que desencadenan el tema del ecoimperialismo) y tratados ambientales internacionales con medidas relativas al comercio internacional.

El surgimiento del concepto de desarrollo sustentable

Una razon final para el resurgimiento de la atencin sobre la convergencia entre comercio internacional y medio ambiente es el aumento en el inters acerca del desarrollo sustentable que ampla las preocupaciones ambientales, desde la contaminacin industrial a la conservacin de los recursos naturales. El desarrollo sustentable fue popularizado a mediados de los aos ochenta, especialmente a travs de la publicacin del Informe de la Comisin Brundtland de las Naciones Unidas, Nuestro Futuro comn que, a su vez, llev muy directamente a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en Ro en junio de 1992.

El concepto mismo de desarrollo sustentable tiene races en los aos setenta. Puede ser rastreado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano de 1972 en Estocolmo, redefina la degradacin ambiental de un nfasis estrecho acerca de la contaminacin hasta incluir la condicin de pobreza suministro de agua con nulos niveles sanitarios, enfermedades endmicas transmitidas por medios ambientales, pobreza urbana y hambre. La redefinicin introdujo a los pases en desarrollo dentro de la problemtica ambiental. Otra parte fue la publicacin de los Lmites del crecimiento por el Club de Roma al momento del shock de 1972 producido por el aumento del precio del petrleo. Los lmites del crecimiento, a pesar de haber sido criticado por el uso primitivo del precio y la economa de mercado, dirigi la atencin a la interaccin entre actividad econmica y la matriz ambiental y natural en la cual toda actividad econmica est basada. El reconocimiento de tales vnculos es esencial para el concepto de desarrollo sostenible. Existen muchas conexiones entre comercio internacional y desarrollo sustentable que son exploradas recientemente. Claramente, la liberalizacin del comercio internacional sin polticas de proteccin ambiental internas adecuada puede ejercer presin sobre el ambiente. Sin embargo, de ello no necesariamente se deduce que restricciones al comercio internacional se traduzcan en mejoras para la calidad ambiental. En efecto, algunos estudios muestran que en economas que son apenas cercanas al comercio internacional y a las inversiones, se verifican niveles de contaminacin ms altos que los pases bien integrados en el sistema de comercio internacional. Asimismo, las polticas que protegen a la agricultura en la CEE y en otros pases, pueden resultar en el uso excesivo de qumicos agrcolas y degradacin ambiental. En ese caso es una restriccin al comercio internacional, no una liberalizacin del comercio internacional, lo que causa la presin ambiental. Los costos de la presin ambiental y de los recursos no estn siendo internalizados en los precios de los productos en muchos sectores de aprovechamiento de recursos naturales. Esto es cierto para Estados Unidos (derechos de agua y pastoreo son dos ejemplos) as tanto como para otros pases desarrollados y en desarrollo. Esta falta de internalizacin crea una

distorsin del comercio internacional y, en este sentido, el comercio internacional contribuye a la mala ubicacin o mal uso de los recursos naturales y ambientales. El uso excesivo de los recursos naturales y ambientales es un ejemplo tpico del desarrollo no sustentable. El temprano nfasis en los aos setenta sobre el control de la contaminacin industrial fracas en reconcer esto, y nosotros por lo tanto tenemos otra razn para reexaminar el nexo del comercio internacional y el medio ambiente. Pero otra vez, no necesariamente se sigue que las restricciones del comercio internacional son la mejor manera de tratar con los costos de produccin no contabilizados. Un impuesto a la exportacin o importacin sobre madera tropical, por ejemplo, puede o no contribuir en la produccin de madera de un pas, en los trminos de la concesin de talado, y en otros factores. Es probable que la mejor solucin incluya cambios en los derechos de propiedad e incrementos en las regalas madereras.

Conclusin Hay pocos conflictos inherentes entre comercio internacional liberal y proteccin ambiental. Muchos de los conflictos aparentes surgen porque los pases han fracasado en adoptar medidas internas apropiadas de proteccin ambiental, caso en el que el comercio internacional puede ser el agente pero no la causa radical de la degradacin ambiental, o porque la persistencia de las barreras a la importacin y los subsidios mismos ubican mal el uso de los recursos ambientales o naturales. Las restricciones al comercio internacional motivadas ambientalmente no van a resolver esos conflictos. En un primer anlisis de las conexiones entre el comercio internacional y el medio ambiente, el nfasis estaba sobre el impacto de la competitividad en el comercio internacional sobre las diferencias en los regmenes de control ambiental y los estndares ambientales aplicables a los productos. El uso de medidas de comercio internacional para asegurar objetivos ambientales, y los efectos ambientales de la liberalizacin del comercio internacional no recibieron mucha atencin. Las polticas desarrolladas a principios de los aos sesenta, especialmente los Principios gua de la OCDE, han probado no ser incorrectos, sino incompletos. Un nuevo principio, que trate el uso apropiado de las medidas del comercio internacional para asegurar los objetivos ambientales internacionales, es realmente necesario. Tambin es menester la investigacin y el mejoramiento de los modelos que unen al comercio internacional con la base de recursos nacional y ambiental, no con el propsito de restringir al comercio internacional, sino para anticipar y administrar las demandas sobre recursos ambientales.

Administrando a travs de los precios Administrando a pesar de los precios

Hal Kane

Apenas doscientos aos atrs, la mayor parte de la tierra del planeta estaba en estado salvaje o bajo dominio tribal.1 Por lo tanto, las formas dominantes de administracin ambiental y econmica eran tradicionales: ritos, religiones, mitologas y conocimiento ancestral. Y an en aquellas pocas sociedades que se haban unido a la revolucin industrial, las tradiciones y religiones continuaron jugando roles preeminentes en decisiones, produccin y comercio internacional. Pero aquellas herramientas econmicas rituales han perdido mucha de su influencia. Pocos criadores de ganado deciden cunto enviar al matadero basados en la vieja leyenda de un matrimonio fracasado entre una mujer y un bfalo, como los indios americanos hicieron por aos con gran xito. Pocos banqueros consideran la moralidad bblica de ser prestamista o prestatario. Aunque las compaas farmacuticas se basen en algunas especies usadas desde hace mucho tiempo en rituales tradicionales y rehabilitacin, no van hacia ellas por creencias tribales. Los mtodos antiguos para administrar la produccin econmica han dado lugar a un nuevo juego de herramientas econmicas; y stas constituyen un juego particularmente enigmtico, que no es entendido por la mayora del pblico an en las sociedades ms educadas, relegando a uno o dos departamentos en universidades, y gobernado por pequeos grupos de individuos. Estas nuevas herramientas son tasas de intercambio, tasas de inters, cantidad de dinero impreso por los tesoros nacionales, leyes que bloquean o permiten el comercio internacional, y otras pocas medidas relacionadas.

No muchos otros grupos de elecciones extraas han dirigido alguna vez la sociedad ( o tal vez lo hayan hecho, dependiendo sobre cules mitos y tradiciones se quiera ver). Una tasa de intercambio decreciente puede encontrar cobertura solamente en las secciones menos populares de los diarios, pero puede estimular las exportaciones de zapatos, platera, telfonos y madera que un pas realiza al hacerlos menos caros internacionalmente. Tasas de inters decreciente hacen ms barato pedir prestado dinero lo cual a su vez alienta inversiones tales como la apertura de unas pocas tintoreras, firmas de software para computadoras y operaciones multinacionales, y por lo tanto crea ms trabajos. Se trata de herramientas poderosas, que pueden ser manipuladas ms rpidamente que cualquier mito, que deberan haber sido pasadas a travs de generaciones y ms rpidamente que cualquier ley religiosa, que deberan haberse enfrentado ccon un cuerpo de interpretacin y discusin acadmica. Las decisiones econmicas adoptadas centralmente por un gobierno tienen efectos ms all de las fronteras en industria, hogares y medio ambiente natural. Las culturas tambin son afectadas, as como tambin las industrias, los hogares y el medio ambiente natural de otros pases. No hay duda de que la gente trata de influir en estas decisiones gubernamentales por medio del cabildeo con polticos y burcratas. En efecto, es sorprendente que tan poca gente hable de los efectos, sean buenos o malos, de las polticas monetarias y del comercio internacional. Su reducido nmero puede ser un testimonio de cuan oscuros son realmente estos temas en la sociedad moderna. Muy acertadamente, sin embargo, ha empezado a moverse una discusin alrededor de los efectos de la poltica monetaria y de comercio internacional sobre el medio ambiente. Aunque permanecen dormidas y no tratadas en crculos acadmicos y pblicos por muchos aos, las interacciones entre decisiones econmicas sobre tasas de intercambio, tasas de inters y legislacin sobre comercio internacional y medio ambiente son algunas de las tendencias actuales ms dinmicas y fundamentales. Cuando nos referimos al comercio internacional queremos decir tomar productos hechos mediante el uso del medio

ambiente o tomar el medio ambiente mismo y transferirlo hacia otros pases; y cuando decidimos qu hacer con nuestras polticas sobre comercio internacional, o con nuestras tasas de inters, tambin decidimos cmo y cunto vamos a usar al medio ambiente. Las relaciones son exageradamente complejas. Qu significa una barrera al comercio internacional para la erosin del suelo, o la lluvia cida en el pas que erige tal barrera? Solamente el amplio y general delineado de una respuesta estara disponible an para la gente que estudi la situacin cuidadosamente, y esas personas todava pueden ser fcilmente sorprendidas por los eventuales resultados. Lo que hace que estas relaciones complejas sean mucho ms difciles de comprender es que las relaciones entre economa y medio ambiente no pueden ser categorizadas solamente como buenas y malas, como la gente tiende a hacer. Cada una ofrece muchos servicios y causa algunos daos. Las discusiones sobre polticas monetarias, comercio internacional y medio ambiente se han focalizado primariamente sobre dos clases de decisiones econmicas y estn comenzando a orientarse en una tercera. La primera incluye proyectos del Banco Mundial y otros bancos internacionales de desarrollo que proveen los fondos para presas hidroelctricas, construccin de nuevas carreteras, promocin de pesca y muchos otros programas de desarrollo. El Banco Mundial utiliza el anlisis econmico para seleccionar sus proyectos, pero muchos de sus proyectos afectan mucho al medio ambiente, y el anlisis ambiental generalmente ha demostrado que los proyectos son costosos en muchos aspectos que no fueron detectados por los modelos econmicos. El segundo debate comenz recientemente, llegando a ser preeminente solamente al comienzo de los noventa. Este debate es sobre los efectos del comercio internacional en el medio ambiente: cmo el debate sobre proyectos de desarrollo, se basa en gran medida en la idea de que el anlisis econmico ordinario fracasa en reconocer muchos de los resultados de las decisiones econmicas, tales como los impactos en el medio ambiente. De acuerdo con el pensamiento ambientalista, las instituciones de comercio internacional como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica

Latina (TLC) y otros, incluyen decisiones sobre cmo vamos a usar al medio ambiente, algo que fue poco considerado por las naciones signatarias de tales acuerdos. Finalmente, en 1992 fue ofrecido el primer estudio detallado de los impactos ambientales de un tipo de planificacin econmica llamado ajuste estructural. Los ajustes estructurales han sido histricamente dominio del Fondo Monetario Internacional, pero ahora el Banco Mundial tambin los lleva a cabo. Ajustes estructurales significan cambiar, entre otras cosas, tasa de intercambio, tasa de inters, salarios, polticas de comercio internacional como tarifas y cuotas, y polticas fiscales como subsidios para energa y alimentos de un pas endeudado. El ajuste estructural es realizado para mejorar la salud financiera de la economa de un pas, permitiendo el repago de sus deudas, evitar la inflacin dramtica y encausar el futuro crecimiento econmico. Pero estas polticas colocan una pesada carga sobre los pobres, cuyos salarios generalmente caen y cuyo acceso a los alimentos, energa y cuidado de la salud previamente subsidiados pueden verse tambin disminuidos. Ms an, como ha sido slo recientemente demostrado, el ajuste estructural afecta al medio ambiente y por lo tanto al potencial a largo plazo de un pas. As como el medio ambiente fue una vez una parte importante de los mitos, las religiones y costumbres que histricamente gobernaron la actividad de los pueblos, ahora est siendo una parte importante de nuestras economas e instituciones econmicas. Todava quedan muchas preguntas acerca de cmo el medio ambiente y la economa marcharn juntos.

Pagando por un rbol Gran parte de la importancia que tiene el lugar que ocupa el medio ambiente en polticas econmicas como la de comercio internacional, proviene del fracaso de los mercados al valorar correctamente los servicios que el medio ambiente provee. Los precios de los objetos comunes como los muebles, automviles y casas son fijados en un punto donde la cantidad que una persona paga por ellos equivale a la cantidad que otra persona aceptar.

Pero con el medio ambiente, ese sistema no siempre funciona mucho del medio ambiente se usa gratis, an cuando su valor es mayor que cero; mucho de l es propiedad de una sola persona, an cuando otra gente todava depende de l; y muchas veces las mercancas ambientales son vendidas por lo que valen en el corto plazo, sin medir el valor que tienen a largo plazo cuando todava son parte de un ecosistema. Tomemos el caso de una rbol. Puede ser usado para ilustrar cmo al medio ambiente puede drsele un precio por debajo del valor real que le da la sociedad mientras el rbol permanece plantado. Por ejemplo, consideremos la diferencia entre un rbol vivo y uno muerto: las funciones ecolgicas del rbol vivo no son susceptibles de estar en el comercio. No pueden ser movidas, y el comercio internacional trata inherentemente sobre cosas mviles. Un rbol vivo debe ser cortado y matado para ser movido a otro lugar o, si an a un costo mayor es dejado vivo cuando se lo transfiere, su rol conexo con el ecosistema se pierde. La cantidad de dlares asignada a un rbol vivo generalmente es fijada segn el precio por el cual una pieza muerta de madera puede ser vendida en el mercado. La variedad de funciones de un rbol vivo en el mantenimiento del ecosistema, la proteccin del suelo de la erosin del agua, la provisin de hbitat, la estabilizacin del suelo, la cosecha forestal, la esttica, y la recreacin, no se incluyen en ese precio. Para que un precio correcto tome lugar, los valores acumulativos de cada funcin tendran que estar totalizados de alguna manera. Por ejemplo, si una persona recibe cincuenta centavos por el beneficio de tomar nueces o frutas de un rbol particular, una persona diferente toma ochenta centavos de beneficio por no soportar el aluvin de tierra que viene del costado y una tecera persona solamente gusta de mirar al rbol, los tres pierden si una cuarta persona paga un dlar por cortarlo y removerlo, an cuando el valor combinado de las tres personas est bien por encima de un dlar. Si se colocan barreras a ciertos mecanismos interactivos entre los tres perdedores, el mercado habr funcionado de una manera en que no sirvi ptimamente a su gente.

Las valuaciones, por supuesto, son aproximadas y no sera fcil poner precios ms objetivos sobre las funciones ambientales. La compra de bosques para madera puede ser valuada fcilmente porque equivale a la tasa corriente en que el leador vende un rea con lea. Pero es menos fcil saber el valor de no tener la propia ecologa distorsionada, an cuando la agricultura, el suministro de agua potable y de uso industrial, la conservacin de especies, la moderacin del clima, la fecuancia de lluvias y la recreacin pueden verse afectadas. Actualmente, las urnas entran en accin. La poltica y la cultura toman su rol. Los gobiernos protegen los parques nacionales; protegen las especies en peligro; pagan a los granjeros para que no cultiven suelos que pueden erosionarse; prohben tirar productos qumicos en los ros; recurren a deshollinadores y colectores de humo. Todos son intentos para reafirmar los mltiples valores del medio ambiente en un sistema que generalmente slo como excepcin valora al medio ambiente. Y en el campo del comercio internacional, para bien o para mal, las barreras se fijan para mantener al medio ambiente, cuando la funcionalidad del libre comercio internacional podra dictar que no fuera mantenido: el atn cazado con redes que matan delfines est prohibido mientras que el otro atn no. Las prioridades humanas y los juicios han encontrado un camino para insertarse en el sistema del comercio internacional. An cuando gran parte de nuestra proteccin ambiental no surge del deseo de conservar el bienestar econmico, de cualquier manera promociona frecuentemente economas sustentables a largo plazo manteniendo la salud de los ecosistemas que, a su vez, mantendrn a nuestras economas bien a lo largo del camino. Ser miembro de organizaciones de defensa ambiental puede ser conducido por prioridades humanas, culturales o familiares, pero tambin puede dar una recompensa de futura salud econmica. De hecho, antes del advenimiento de la economa moderna, tales mtodos culturales eran un parte normal de la direccin hacia el desarrollo a largo plazo de economas locales y regionales. Hoy, el mbito de las correcciones que las creencias sociales o culturales pueden inyectar en las prcticas econmicas es ms

grande que nunca. No solamente los rboles pueden ser fcilmente subvaluados, sino que pueden ser cortados y comercializados a escala masiva. Y, en forma similar, el petrleo, el carbn natural y el gas natural, que son el combustible de las economas de hoy y que libera billones de toneladas de carbn en la atmsfera todos los aos, como si ningn costo o prdida fueran a ser sentidos en el futuro como resultado de ello. Adems, los servicios de la atmsfera pueden ser subvaluados. Por ejemplo, la contaminacin de las aguas y de la tierra est muy extendida y gran parte de ella es llevada a cabo gratuitamente o a precios de liquidacin. Ms an, mejoras potenciales como tecnologas o procedimientos para el uso ms eficiente de la energa o del agua escasa, son difciles de encontrar y reciben menos apoyo en el mercado que el valor que pueden tener a los ojos de la opinin pblica.

Pagando por la gente Como en el caso del rbol, un sistema econmico que valora parcialmente su importancia puede ilustrar las situaciones que mueven el comercio internacional y el medio ambiente, as como las circunstancias que rodean a los seres humanos tambin pueden hacerlo. La manera en que medimos el valor de un rbol y el valor de una persona son tratados con una similar falta de comprensin. Los mercados no se valen por s mismos cuando se trata de prioridades humanas, como el cuidado de la salud. Los mercados podran determinar cunta atencin mdica va a recibir la gente si se deja que fijen los precios y los suministros. La gente pagara tanto como piensen que vale o puedan afrontar, y no recibiran nada por lo que no pagan. Pero mucha gente encuentra esto inaceptable. Por razones morales, creen que la gente tiene derecho al cuidado de la salud; y organizaciones pblicas y privadas, as como las compaas de seguros, aparecen con planes para reestructurar pagos mdicos para proteger a la gente. Pero el cuidado de la salud es valioso no solamente por su moralidad. Es tambin valioso por cuanto contribuye al bienestar econmico al permitir que la gente funcione productivamente en buena salud, cuide de sus familias correctamente, y no pierda

tiempo de trabajo. La mayora de los modelos econmicos acadmicos no incorporan la salud de la poblacin en sus clculos, pero sta tiene un efecto muy grande. En pases donde la salud tiende a ser buena, no se bloquea demasiado a una economa viable; pero en pases con desnutricin masiva, programas inadecuados de vacunacin y sin infraestructura sanitaria, la falta de salud bloquea el desarrollo. Subvaluar la importancia econmica de la salud, como un sistema enteramente basado en los precios, significa distorsionar las decisiones econmicas que luego pueden ser adoptadas con prioridades diferentes de aquellas que la sociedad tiene como ms importantes. Y de la misma manera, subvaluar el desarrollo cultural de una sociedad, o subvaluar la educacin o acceso a una buena vivienda, es contribuir a un proceso de toma de decisiones que slo algunas veces alcanzar los objetivos que son vistos como prioritarios. Si la causa de la facilidad con que las mercaderas pueden ser comerciadas internacionalmente, las empresas se ubican o reubican en regiones donde no tendrn que pagar por el cuidado de la salud de sus trabajadores o an por lugares de trabajo seguros, entonces el sistema de comercio internacional puede haber funcionado de forma injusta y tambin puede no haber cuidado su propia salud econmica, porque los trabajadores enfermos no son productivos. An si la compaa es capaz de hacer ganancias bajo tal sistema, va a hacerlo sin contribuir al bienestar de la regin, y por lo tanto, sin contribuir a que otras compaas encuentren recursos humanos productivos en el futuro. As, las sociedades estn en contra de decisiones econmicas adoptadas con base en valoraciones que no han guardado en su corazn los valores humanos de la sociedad. La gente se lamenta por la localizacin de las maquiladoras en la frontera de Mxico con Estados Unidos, donde se dice que las polticas liberales del comercio internacional han llevado, adems de contaminacin, condiciones abominables de vida y de trabajo para los empobrecidos mexicanos. Se lamenta por la reubicacin de industrias de sus regiones originales a otras con mano de obra ms barata o con leyes ambientales ms laxas. Se seala la inmoralidad

de los cragamentos por barco de residuos peligrosos a regiones que no los produjeron y que no tienen los medios apropiados para disponer de ellos. Los problemas ambientales estn demostrando ser ejemplos efectivos que ilustran que las deciones econmicas que excluyen tales efectos no econmicos son menos que ptimas. Los problemas sociales y culturales continuarn, mientras las estrategias econmicas menos ptimas impongan una carga tan pesada sobre la gente que deje cada vez ms claro que el camino al desarrollo est restringido. Si la madera es comprada por un pas a precios que no reflejan el valor total del bosque que fue sacrificado en otro pas a travs del comercio internacional, entonces la madera ser sobreconsumida. Los precios que normalmente deberan incrementarse tanto como para que el consumo de madera caiga, no se incrementarn porque estn disociados del valor de los bosques por precios que no toman en cuenta su importancia. Si la pobreza crece a causa de que la economa est diseada solamente para maximizar las ganancias a corto plazo, entonces la pobreza significar analfabetismo, hambre y enfermedad que harn ms lento el desarrollo a largo plazo. Los planificadores que estn aprendiendo a tomar los valores ambientales en consideracin aprendern tambin a tomar los valores humanos en cuenta. Por supuesto, existen grandes beneficios extensivos del comercio internacional, que generalmente contribuyen a las necesidades y deseos de la gente y permiten vidas ms productivas. Las medicinas hechas en un pas estn disponibles en otros; los libros de una cultura educan a otra. El desafo es disear un sistema de comercio internacional que refleje el valor de los productos, terminando con sus abusos sin arruinar sus beneficios. El presente sistema de comercio internacional tiene cierta distancia que recorrer antes de que pueda considerarse exitoso. El sistema actual de comercio internacional slo reconoce los productos que se venden por s mismos, pero fracasa en reconocer los muchos efectos de la produccin extensiva que fue dedicada a esos productos. En un discurso de 1937 al Congreso de Estados Unidos, el presidente Franklin Delano Roosevelt dijo: Las

mercaderas producidas bajo condiciones que no satisfacen los estndares bsicos de decencia deberan ser consideradas como contrabando y no debe permitrseles contaminar los canales del comercio internacional. Lo que una persona paga y otra acepta decide el precio de un producto. Si el producto fue hecho con un proceso limpio o con procesos que hacen al producto ms barato al liberar carbn, azufre, cloro y otros materiales en al aire o al agua no se cuenta. Si un producto fue hecho con trabajadores bien entrenados en un ambiente saludable, o por trabajadores mal pagados o por menores enfermos no hace ninguna diferencia, se desvirtan las preferencias sociales al hacer un producto menos caro con los mtodos de produccin menos apropiados. An cuando los precios determinan parcialmente cmo los productos fluirn a lo largo del mundo, an cuando ese flujo determine parcialmente cmo y dnde la gente trabajar y vivir, los precios no son juzgados socialmente sobre la base de estndares de decencia o sobre la salud a largo plazo de la gente o de los ecosistemas. En este aspecto, el sistema de precios del comercio internacional no es capaz de administrar la sociedad por s mismo. Por supuesto, la otra cara de la moneda se da cuando los gobiernos deciden qu es la decencia y toman la moral en sus propias manos, generalmente adoptando decisiones an peores que las del mercado. Los precios determinados enteramente por la oferta y la demanda no son (generalmente) racistas, sexistas o de alguna otra manera prejuiciosos. Los gobiernos todaba pueden serlo. Con el comercio internacional y el medio ambiente, surgi la idea de que el ingreso de los productos hechos con procesos no deseables podan ser prohibidos en un pas, o requerirles que paguen tarifas extraordinariamente altas. La famosa prohibicin de Estados Unidos al atn pescado con redes que tambin atrapan delfines ilustra este pensamiento. Mucha gente lo ha descrito como un conflicto inherente entre el comercio internacional y el medio ambiente. Ms profundamente, sin embargo, ilustra un fracaso de los mercados de incluir el valor de los procesos de produccin ms deseables o menos deseables. Si el precio del atn incluye delfines

que fueron matados en el proceso, entonces el precio se elevara drsticamente yendo por arriba del precio del otro atn, y nadie comprara una comida que amenaza a los delfines. Si los procesos de produccin estuvieran totalmente internalizados, el sistema de precios por s mismo favorecera a los productos que aseguren la vida de los delfines. Pero este es raramente el caso. Internalizar externalidades es difcil en el mejor de los casos y a veces imposible de otra manera. Por eso el problema contina o enfrenta la regulacin gubernamental. Hasta ahora, la internalizacin de una amplia gama de valores ha sido hecha a travs de las prioridades sociales y de la accin del gobierno. El trabajo de los menores es ilegal en muchos lugares, as como el trabajo de los prisioneros. Pero el comercio internacional puede minimizar estas prioridades. Los productos hechos en un pas con leyes ms laxas pueden enviarse a un pas con leyes ms rgidas y facilitar de esta forma su venta. Por eso an cuando la sociedad ha separado sus valores a travs de la regulacin o acuerdos tcitos, el comercio internacional puede romperlos. No existe un mecanismo capaz de tornar al comercio internacional compatible con los valores culturales por medio del ajuste de precios de acuerdo a tales valores. Para la gente que los hace, y para el medio ambiente, los productos son ms importantes segn como sean producidos que por su propio beneficio. Los mtodos de produccin determinan cunta energa va a ser usada, y si ser utilizado carbn altamente contaminante o energa solar no contaminante. Ellos determinan qu materiales sern usados, ya sean benignos o txicos. Finalmente, los mtodos de produccin dictan quin ser contratado, qu se har en el tiempo que pase, en qu condiciones se trabajar. Y el resultado la manija de una puerta, una ventana o una camisa jugar usualmente un papel menor en la vida de alguien o un papel importante ocasionalmente. Pero raras veces se vincular con el valor del tiempo, de la salud y del trabajo de una persona. Incluido en un producto, pero invisible en l, estn los impactos en la extraccin de materiales de la tierra, su procesamiento, transporte, empaquetamiento, introduccin en el mercado,

consumo, disposicin y toda la gente asociada con esas operaciones. Un sistema de comercio internacional que reconoce el objeto producido pero no reconoce totalmente los insumos que lo crearon no pondr a trabajar exitosamente fuerzas en el mercado tendientes a satisfacer objetivos sociales, culturales o ambientales. El verdadero trabajo llevado a cabo por el sistema del comercio internacional no es solamente determinar la oferta y la demanda de los productos, sino tambin determinar la oferta y la demanda de los insumos, las materias primas, la energa para su procesamiento, el transporte, el trabajo y toda otra contribucin.

Proteccionismo desde los costos ambientales Desde un punto de vista prctico, mucha gente se pregunta si las acciones pblicas para proteger al medio ambiente o tratar problemas sociales daarn sus negocios al hacerles pagar costos ms altos. La asuncin es generalmente que los negocios sern daados. Una respuesta diferente, sin embargo, puede encontrarse al adaptar la literatura existente sobre comercio internacional. An cuando la literatura ocasionalmente trate al medio ambiente, su concepto de proteccionismo concuerda con la manera en que las compaas han usado tradicionalmente al medio ambiente sin pagar nada. Cuando las empresas hacen negocios, el medio ambiente y la sociedad soportan algunos de los costos a travs de la degradacin o contaminacin del agua, del aire y de la tierra y a travs de los resultados de esa contaminacin en la salud pblica. Si las empresas no pagan el costo total de las repercusiones de su actividad, entonces estn protegiendo esos costos. Se les permite usar gratuitamente recursos que en realidad no son gratis. Para estimular los negocios, estn siendo protegidas de los costos, as como muchos negocios nacionales muchas veces son protegidos de la competencia extranjera. La proteccin de los costos ambientales, as como la proteccin de la competencia extranjera, puede ser llamada proteccionismo y sus efectos sern los mismos. El funcionamiento ordinario del mercado que provoca continuamente mejoras e innovaciones en los

productos ser aminorado, porque las empresas tendrn menos razones para buscarlas. Ellas no reaccionan a la competencia mejorando sus productos si no se enfrentan con la competencia; no van a maximizar su eficacia y reducir los residuos si pueden usar recursos ambientales sin pagarlos. Solamente cuando el dinero puede ser ahorrado y la competencia puede ser derrotada al usar energa y materiales ms efectivamente, el incentivo para hacerlo est presente. El proteccionismo de los costos ambientales se opone a las polticas del comercio internacional que la mayora de los pases desean, polticas que harn a sus empresas ms competitivas y ms respetuosas con el medio ambiente. No es coincidencia que los pases que menos han protegido a sus empresas de los costos ambientales son tambin los pases cuyos productos son ms competitivos en los mercados internacionales. Donde los precios de la energa son altos, como en Japn y en Europa Occidental, la eficiencia energtica es alta y la competencia es fuerte. Donde el aire, el agua y el suelo estn cuidadosamente regulados, la contaminacin est minimizada porque las firmas han diseado procesos que usan menos materiales peligrosos y por lo tanto ni pagan por tantos materiales ni tienen que disponer de tantos residuos. De hecho, venden sus procesos ms limpios al exterior en meercados de tecnologa ambiental, los cuales se encuentran entre los que crecen ms rpidamente en todos los mercados globales. Pero al mismo tiempo, hay lmites a los costos ambientales y sociales que una empresa puede soportar y a las mejoras que seran producidas por tal internalizacin. Hacer que estas empresas colapsen no servira a las necesidades de la gente. Hasta cierto punto, la internalizacin de los costos racionalizar la produccin. Pasado ese punto, sin embargo, no lo har ms. Encontrar ese punto, por supuesto, no ser un problema fcil y diferir de acuerdo con cada circunstancia individual. Finalmente, el objetivo es la sustentabilidad, tanto para el medio ambiente como para los negocios que se sirven de l. Si alguno colapsa, el otro sufrir las consecuencias. Cmo debera cambiar el sistema de comercio internacional del mundo para ser sustentable? Esta es una pregunta abierta y hay

muchas respuestas posibles. Una es que tendra que focalizar ms en los procesos de produccin en vez de hacerlo exclusivamente en los productos. Pero, debera tambin satisfacer las necesidades de la gente en los pases ms pobres que lo que ha sido hecho hasta ahora? La pobreza, la inestabilidad y la enfermedad reinan en muchos pases que tienen pocos o ningn producto que puedan vender competitivamente en mercados internacionales. Para ser sustentable, debera el comercio internacional convertirse en una herramienta para ocuparse de esos problemas? Debera continuar alentando la eficiencia entre los productores a travs de la competencia, cmo lo ha estado haciendo? Debera ser usado como un arma diplomtica para las relaciones internacionales? Mucha gente argumenta que el comercio internacional no debera tener otras prioridades u objetivos conexos ms all del objetivo particular de su expansin. Esas personas dicen que esas otras prioridades inhibiran el funcionamiento adecuado del comercio internacional, y sostienen que el comercio internacional no est bien preparado para satisfacer otros objetivos. Pero el comercio internacional es una herramienta entre la variedad de polticas extranjeras y nacionales que los gobiernos tienen como opcin. Como cualquiera de ellas, puede darse la tarea de lograr otros objetivos. No tiene ninguna muralla sagrada que lo rodee, manteniendo lejos otras necesidades. Cuando los gobiernos y la gente contemplen a la poltica de comercio internacional como un mecanismo til para llegar a un final deseado, lo usarn. Los objetivos ms grandes de las sociedades algunas veces sostendrn al comercio internacional y a todas las economas subordinadas. Por eso en el futuro los acuerdos sobre comercio internacional podrn ser modificados por propsitos ambientales o sociales. Y esas modificaciones podrn tener algunos de los efectos ms poderosos y fundamentales que todos los intentos que han sido hechos para asegurar la calidad ambiental y las necesidades sociales. No todos los efectos sern para mejorar, as como las acciones tomadas por una razn, algunas veces causan daos en otras reas. Pero sern realizados de cualquier manera. As, el comercio internacional no podr disfrutar en el futuro de proteccin de los costos y valores

ambientales, y quiz de los valores sociales, tanto como lo hizo en el pasado.


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Notas 1.-Ver Alain Thein Durning, Guardians of the Land: Indigenous Peoples and the Health of the Earth, Worldwatch Paper 112 (Washington, D.C.: Worldwatch Institute, 1992).

Las normas del comercio mundial y las polticas ambientales Congruencia o conflicto?

John H. Jackson

Introduccin

Proposicin 1: La proteccin del medio ambiente se ha convertido en extremadamente importante y promete ser de mayor importancia para las generaciones futuras. Una parte importante de la proteccin del medio ambiente incluye normas de cooperacin internacional y/o sanciones para que las acciones de algunos gobiernos para realzar la proteccin ambiental no sea socavada por las acciones de otros gobiernos. Algunas veces tales normas tienen medidas restrictivas del comercio internacional. Proposicin 2: La liberalizacin del comercio internacional es importante para elevar el bienestar econmico mundial y proveer mayores oportunidades para satisfacer las necesidades bsicas de millones de individuos. Cualquier medida que restrinja el comercio internacional generalmente disminuir el alcance de este objetivo. Estas dos proposiciones expresan objetivos polticos opuestos que actualmente presentan importantes y difciles dilemas a los gobiernos. Esta discordancia poltica no es nica. Hay muchas polticas discordantes tanto en el escenario nacional como en el internacional, que los gobiernos deben confrontar. Ms an, con respecto a la poltica ambiental y su relacin con la poltica comercial, existe por lo menos alguna evidencia de que son complementarias, en el sentido de que incrementar el bienestar mundial puede llevar a las demandas de los ciudadanos y a las acciones de los gobiernos a mejorar la proteccin del medio

ambiente. Los ms pobres en el mundo no pueden afrontar esa proteccin; pero cuando el bienestar aumenta, esta proteccin puede ser ms accesible.1 Un desarrollo desafortunado en relacin a la atencin de los grupos en el inters pblico con respecto al comercio internacional y el medio ambiente, provoca hostilidad entre los proponentes de las dos propuestas expresadas arriba. La hostilidad est mal ubicada porque ambos grupos, para sus respectivos objetivos polticos, necesitarn la asistencia y cooperacin del otro. Por supuesto, esta tensin es tpica de los sistemas polticos. Generalmente los participantes polticos buscan lograr los objetivos y propsitos opuestos. Cada lado puede apoyar objetivos legtimos, pero cuando chocan, es necesario el arreglo. Hasta cierto punto, los conflictos derivan de ciertas diferencias culturales entre los expertos en poltica comercial y los expertos en poltica ambiental. Extraamente, an cuando operan dentro del marco de la misma sociedad, estas diferentes culturas polticas han desarrollado diferentes actitudes y percepciones de los procesos polticos y de polticos, que crean desentendimientos y conflictos.2 Estos problemas son parte de una tendencia ms amplia en las relaciones econmicas internacionales que est presentando una cantidad asombrosa de situaciones y problemticas para los estadistas y lderes polticos. Parte de esta situacin es inevitable a la luz de la creciente interdependencia de la economa internacional. Esa interdependencia trae muchos beneficios al incrementar el comercio internacional tanto en productos como en servicios a lo largo de las fronteras nacionales, resultando en eficiencias y economas de escala que pueden elevar el bienestar mundial (pero no necesariamente el bienestar de todos porque algunos grupos tendrn que realizar ajustes al enfrentarse con ese incremento en la competencia.)3 Estas tendencias requieren una actitud diferente hacia la regulacin del gobierno. Dentro de una nacin, las normas del gobierno como la proteccin del consumidor, poltica antitrust/competencia, control de las instituciones bancarias y financieras, medidas de proteccin de la salud y bienestar social

(como por ejemplo, control del alcohol y el aborto), y derechos humanos (por ejemplo, prohibiendo la discriminacin) estn diseadas por los gobiernos para promover polticas valiosas que algunas veces chocan con las polticas orientadas hacia el mercado. Cuando la interdependencia econmica mueve una cantidad de estos temas hacia la escena internacional, es mucho ms difcil administrarlas en el sistema internacional defectuoso de hoy. El contexto ms amplio del sistema internacional puede crear una serie de problemas y cuestionamientos, incluyendo: - Cuestionamientos generales sobre la efectividad de la soberana nacional al enfrentarse con la necesidad de cooperar con otros pases; - Asombrosos planteamientos sobre cmo las nuevas normas internacionales deberan ser hechas; estas preguntas generalmente incluyen procedimientos de votacin; - Preguntas generales sobre lo apropiado y el grado de lo que la soberana nacinal va a someter a los procedimientos internacionales de resolucin de disputas para resolver diferencias; - Problemas sobre una soberana nacional particular usando alcance extraterritorial de sus normas (algunas veces llamado uniteralismo); - Importantes diferencias legtimas de visiones entre las naciones en cuanto a la estructura econmica, nivel de desarrollo econmico, diferentes formas de gobierno, y diferentes visiones del rol apropiado del gobierno en las actividades econmicas. Todas estas circunstancias y argumentos tienen lugar en el contexto de un sistema internacional catico y sin estructura. Los pases en desarrollo, por ejemplo, tendrn diferentes puntos de vistas de aquellos de los pases ricos sobre varios problemas comerciales, argumentando que las regulaciones ambientales pueden restringir injustamente su desarrollo econmico. Ellos sealan que los pases ricos se han beneficiado por dcadas o

siglos de la libertad de las normas de proteccin ambiental y que an hoy son responsables de la mayor parte de la contaminacin mundial. Imponer tales normas sobre los pases pobres amenaza con estancamiento e inanicin a sus poblaciones. Este captulo tiene el propsito de probar que los temas ms especficos de la relacin de la poltica comercial internacional regulan las polticas y normas ambientales en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el conjunto ms importante de normas sobre poltica comercial internacional. Cuando habla de polticas ambientales, este captulo usa el trmino muy ampliamente, incluyendo, por ejemplo, medidas relacionadas con la salud o los riesgos de la salud. Las frases polticas comerciales y liberalizacin del comercio son tambin usadas ampliamente para relacionar no slo al comercio de mercaderas, sino tambin al comercio de servicios.

Objetivos de las normas comerciales y su relacin con la poltica ambiental. El sistema normativo ms importante y ms extendido para el comercio internacional es el sistema del GATT (que incluye ms de doscientos tratados adicionales, adems de un nmero de otros acuerdos relacionados, decisiones, etc.). El GATT fue modificado por la Ronda Uruguay, por eso este captulo se referir al sistema GATT/Organizacin Mundial de Comercio (OMC) para abarcar el sistema como fue y como es ahora. Por supuesto, una cantidad de otros tratados o acuerdos, incluyendo bloques regionales como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), son relevantes para esta discusin sobre la discordia entre la poltica comercial y ambiental, pero la mayora de los principios esenciales de esta pelea pueden ser discutidos en el contexto del GATT. La poltica bsica que soporta al GATT y el ms amplio Sistema de Bretton Woods establecido desde 1944 hasta 1948 es bien conocido. El objetivo poltico es liberalizar el comercio que cruza las fronteras nacionales y perseguir los beneficios descritos en la teora

econmica conocidos como ventajas comparativas, que se relacionan parcialmente con las teoras de las economas de escala. La teora de las ventajas comparativas dice que cuando las naciones se especializan, se convierten en ms eficientes en la produccin de un producto (y posiblemente tambin de un servicio) y as pueden intercambiar para satisfacer sus otras necesidades, con lo cual ellos y el mundo se beneficiarn. Las normas internacionales estn diseadas para restringir la interferencia gubernamental con ese comercio beneficioso. Estas polticas reconocen ciertas excepciones, incluyendo el problema de las externalidades, que es una parte importante del problema de la proteccin ambiental. Por ejemplo, si un productor contamina una corriente de agua en el proceso de fabricacin y no hay leyes en contra de ello, el productor ha impuesto un costo externo sobre el mundo, que no es recuperado ni por el productor ni por los consumidores de ese producto. Este parece ser uno de los dilemas centrales ms importantes de los problemas polticos en la relacin a las polticas ambientales y comerciales. Por lo tanto, gran parte de esta relacin tiene la preocupacin de cmo los costos de la proteccin ambiental pueden ser internalizados, siguiendo con el llamado principio de Quien Contamina Paga. Para ilustrar, unos pocos casos hipotticos demostrarn algunos de los posibles choques polticos. En los casos citados abajo uso las iniciales ENV para indicar el pas ambientalmente correcto ue importa (o exporta) y las iniciales EXP para indicar el pas que exporta. - ENV establece una norma que requiere un depsito o impuesto especial sobre el envase que no es biodegradable, diciendo que esos envases son un peligro para el medio ambiente. Ocurre que los productores de ENV usan un envase distinto que no tiene impuestos. Solamente los envases de EXP estn afectados. (En algunos casos puede ser establecido que el impuesto aplicado excede la necesidad de la proteccin ambiental). - ENV establece un impuesto en la frontera (derechos compensatorios) sobre cualquier producto electrnico que es importado de un pas que no tiene una norma ambiental requerida

por ENV, argumentando que la falta de tal norma es en realidad un subsidio cuando se mide por los principios econmicos de la internalizacin y del quien contamina paga y que el subsidio debe ser balanceado con un derecho compensatorio. EXP argumenta que su mtodo propio de control de la contaminacin es diferente pero totalmente adecuado, ms eficiente, y por lo tanto ms barato, por ello sus productos no deberan asumir la obligacin de limpiar. Alternativamente, EXP dice que su medio ambiente puede soportar mejor la actividad contaminante. - ENV prohibe la importacin de maderas tropicales sobre la base de que la importacin de madera tropical tiende a inducir la deforestacin de reas tropicales importantes, y que esa deforestacin daa al medio ambiente mundial. ENV es una nacin de una zona templada con bosques templados, pero no aplica ninguna norma contra los productos de bosques templados, locales o importados.

Trato nacional y estndares de productos Uno de los principios centrales del sistema de liberalizacin del comercio internacional del GATT/OMC es la norma conocida como trato nacional, prescrita en el Artculo III del GATT. La clusula del trato nacional puede ser rastreada en tratados de siglos atrs y es aplicada a una cantidad considerable de distintas actividades gubernamentales.4 Obliga a los gobiernos a tratar a los productos o personas extranjeras de la misma manera que tratan a los productos o personas locales, para fines de una variedad de acciones gubernamentales. Un ejemplo de la aplicacin del trato nacional sera una reglamentacin que impusiera un impuesto ms alto sobre los automviles con mayor velocidad y caballos de fuerza, lo que puede estar violando la norma. Por lo tanto hay algunas decisiones delicadas que tienen que ser hechas interpretando el Artculo III del GATT. Estos temas surgen en gran cantidad de tpicos casos ambientales. El tema clave entonces es quin debera decidir si la reglamentacin es apropiada.

An si una norma es no discriminatoria en el lenguaje y en la prctica, surgen algunos puntos importantes sobre un estndar mnimo. Un caso significativo entre Estados Unidos y la CEE destac este problema, el nombrado caso de las hormonas del ganado. En este caso la CEE prohbe la venta de ganado que ha crecido con la asistencia de infusiones de hormonas artificiales. Estados Unidos argumentan que aplican las hormonas con un mtodo que es totalmente seguro para la ingestin humana y que la CEE no tiene bases cientficas para su reglamentacin, lo que incidentalmente daa las exportaciones de Estados Unidos de productos de ganado a la CEE. La CEE respondi que no tiene obligacin de dar una justificacin cientfica. Esta disputa se ha enconado. Estados Unidos sealaron una clusula en el Cdigo de Estndares de la Ronda de Tokio, que pudo haber otorgado alguna oportunidad para requerir justificacin cientfica en la regulacin de un producto. Por su parte, los negociadores en la Ronda Uruguay han desarrollado un proyecto de texto fitosanitario con el fin de proveer algunos estndares mnimos para las regulaciones de los gobiernos requiriendo principios cientficos como justificacin. Este proyecto ha dado lugar a serias preocupaciones por parte de los expertos en polticas ambientales, tanto en Estados Unidos como en otros pases, en el sentido de que este texto inhibira a los gobiernos nacionales o a las autoridades locales la facultad de promulgar reglamentos que vayan ms all de algn estndar mnimo internacional. El lenguaje del proyecto mismo no parece llamar a ello, pero la implicacin de que habr una oportunidad para los pases exportadores de desafiar las normas de los pases importadores y requerir al pas importador para que justifique la norma sobre la base de ciencia compatible, hace surgir miedos substanciales de que los pneles del GATT tendern a regular contra las normas que vayan ms all del comn denominador ms bajo de las normas ambientales nacionales en el sistema del GATT/OMC. Todo esto vuelca la discusin hacia el tema de las instituciones.

Excepciones generales en el artculo XX: salud y conservacin

El Artculo XX del GATT titulado Excepciones Generales, incluye normas importantes que prevalecen sobre otras obligaciones, en ciertas circunstancias definidas en el Artculo. Aunque no es prctico ni apropiado en este captulo ocuparnos de todo el Artculo XX, hay ciertas medidas clave que pueden ser tratadas. Con bastante frecuencia, la preocupacin por los problemas ambientales se centra en los prrafos (b) y (g) del Artculo XX, que se refiere a medidas: (b) necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal; y (g) relacionadas con la conservacin de los recursos naturales extinguibles si tales medidas son hechas efectivas en conjuncin con restricciones sobre la produccin o el consumo domstico. Estas excepciones del Artculo XX estn sujetas a importantes calificaciones en el prrafo que lo abre. En gran medida, estas normas proveen una medida suavizada de trato nacional y la mayora de las obligaciones de la nacin ms favorecida. Requieren que los gobiernos que tomen medidas que califican discutiblemente para estas excepciones del Artculo XX, que lo hagan de una manera que minimice los impactos mencionados en el prrafo de apertura. Esto ha llevado a algunos pneles a interpretar el Artculo XX requiriendo a una nacin el uso de la alternativa menos restrictiva razonablemente disponible al tomar medidas que tengan el fin de apoyar los objetivos de las excepciones del Artculo XX. Hay varios problemas importantes de interpretacin con respecto al Artculo XX, algunos de los cuales son clave para el enfrentamiento del medio ambiente y la liberalizacin del comercio internacional. Dos cuestiones se destacan en particular, principalmente la interpretacin de la palabra necesaria y la pregunta sobre la salud de quin, o qu recursos naturales extinguibles pueden ser el objeto de una norma aceptable para un gobierno nacional. Con respecto a necesaria, esta palabra es interpretada en parte por la jurisprudencia de la alternativa menos restrictiva mencionada ms arriba . Por lo tanto, si hay dos o ms alternativas que un

gobierno podra usar para proteger la vida o la salud humana, no es necesario que elija la que tiene ms restricciones al comercio internacional cuando existe una alternativa que es igualmente eficiente para proteger la vida o la salud humana. Esto obviamente impondr algunas restricciones sobre la capacidad que las naciones o los gobiernos locales tienen para imponer normas con propsitos ambientales. Por otro lado, esta restriccin es considerada importante para prevenir al Artculo XX de convertirse en una laguna que los gobiernos podran usar para justificar casi cualquier medida motivada por consideraciones proteccionistas. Este problema de rampa resbalosa preocupa a muchos en conexin con el Artculo XX. El problema surge en muchos casos, incluyendo aquellos de envases o pescados, como fue subrayado en la introduccin. El otro problema de interpretacin es conceptualmente ms difcil. Cuando el Artculo XX del GATT otorga una excepcin en cuanto a medidas necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal, debera ser interpretada para significar vida o salud slo dentro del pas importador, o en cualquier parte del mundo? El Artculo XX no ha sido interpretado para permitir a un gobierno imponer regulaciones necesarias para proteger la vida o la salud de humanos, animales, o plantas que existan fuera de sus propias fronteras territoriales. Este tema surgi en el caso del atndelfn. El problema es tpico peligro de la rampa resbalosa, combinado con la preocupacin de que los pases poderosos (y ricos) impongan sus propios enfoques con respecto a las normas ambientales, sociales o de bienestar sobre otras partes del mundo donde tales enfoques pueden no ser enteramente apropiados. Por este motivo se ha acuado el trmino eco-imperialismo. Si una nacin importadora puede prohibir el ingreso de productos de un pas del tercer mundo en el cual la produccin ocurre en una forma que es moderamente peligrosa para los humanos, Podra dicha nacin prohibir la importacin de productos hechos en un ambiente que difiere en muchos atributos sociales o culturales de los de sus propia sociedad? Por qu un pas podra usar sus leyes comerciales para hacer cumplir su propia visin de cmo es tratada la vida animal o begetal en los ocanos ms all de sus lmites jurisdiccionales del mar territorial, o cmo las maderas tropicales

son cortadas partiendo de las normas generales del comercio liberal del sistema del GAT/OMC? Otros pases pueden tener de alguna manera una visin diferente del intercambio entre los valores econmicos y sociales de la produccin y la salud o la vida humana. An en los pases industriales, hay tolerancia de cierta clase de actividades econmicas que casi inevitablemente resultar en muertes humanas o daos, tales como la construccin de grandes proyectos para diques o puentes. Estos son temas difciles y que requerirn mucha y cuidadosa atencin, presumiblemente en el contexto no slo del diseo de nuevas normas (o proyectos de tratados), sino tambin en el proceso de interpretacin a travs de los mecanismos de resolucin de disputas. As, una vez ms las cuestiones institucionales devienen con mayor importancia.

El problema de los procesos de produccin. El caso del atndelfn y las cuestiones de las globalidades comunes Una dificultad conceptual importante del GATT es el llamado problema de la caracterstica del producto, que se relaciona cercanamente con las excepciones del Artculo XX y tambin con las obligaciones de trato nacional y otras normas del GATT. Este tema es central en el caso atn-delfn y necesita ser explicado. Supongamos que un pas importador desea prohibir la venta de automviles domsticos o importados que emitan ms que un estndar especificado de contaminantes en su uso. Sujeto a nuestra discusin anterior, parece haber una pequea dificultad con esta norma. Se relaciona con las caractersticas del producto en s mismo. Si el producto en s mismo es contaminante, entonces sobre una base no discriminatoria los gobiernos pueden prohibir su venta o tambin prohibir su importacin, como una medida para prohibir su venta. Supongamos por otro lado, que el gobierno advierte que una planta de automviles en un pas extranjero est operando de una manera que impone un peligro substancial a la salud humana, a travs de peligros de accidentes de las maquinas, de contaminantes o de

temperaturas altas indebidas en la fbrica. Sobre una base aparentemente no discriminatoria, el gobierno puede imponer una prohibicin a la venta de los automviles locales o importados que son producidos en fbricas con caractersticas. Sin embargo, hay que notar que en este caso los automviles importados por s mismos son perfectamente apropiados y no tienen caractersticas peligrosas o contaminantes. As, el objeto de la norma del pas importador es el proceso en el que el producto es producido. La cuestin clave bajo el sistema del GATT/OMC, es si el pas importador est justificado para tomar una medida relacionada con el proceso bajo las normas del trato nacional de la no discriminacin, o en base a las excepciones del Artculo XX que no requiere estricto trato nacional no discriminatorio. La preocupacin de los expertos en poltica comercial es que permitir que las caractersticas de los procesos sean la base para una medida restrictiva del comercio internacional, sera abrir una caja de pandora que podra abrir una brecha a travs del GATT. El caso atn-delfn se relaciona con stos temas. Aunque el informe del panel del GATT no es enteramente claro sobre este problema, parece temer decir que haba dos objeciones importantes al embargo de Estados Unidos sobre las importaciones de atn segn la manera en que era pescado, lo que causaba peligro para los delfines. Primero, la cuestin del eco-imperialismo surge cuando una nacin impone unilateralmente sus normas de pesca (aunque con fines ambientales) sobre otras naciones del mundo sin su consentimiento o participacin en su formulacin. Segundo, aparece el problema de la inconsistencia del embargo a la importacin de acuerdo con las normas del GATT; aunque hay algunas excepciones que permitiran el embargo y que se relacionan con la interpretacin del problema proceso-producto y por lo tanto con la norma del trato nacional y con las excepciones generales del GATT, la inconsistencia permanece entre los Artculos III y XX. El enfoque del GATT dio gran peso a estas preocupaciones de rampa resbalosa interpretando al Artculo II (incluyendo algunas cuestiones del Artculo XI) y las excepciones del Artculo XX para aplicar a los estndares de los productos y a la protecccin ambiental de la vida y la salud dentro del pas importador, pero no

deben extenderse stos conceptos y excepciones a los procesos fuera de los lmites territoriales de la jurisdiccin. La alternativa amenaza crear una laguna en el GATT y es una preocupacin seria. La teora de las ventajas comparativas, que lleva la poltica del comercio liberal, sugiere que una razn importante para el comercio internacional es la diferencia entre las naciones . Estas pueden ser diferencias en los recursos naturales, pero tambin en las caractersticas culturales y de poblacin como educacin , entrenamiento, inversiones y medio ambiente. Permitir una excepcin del GATT que deje a algunos gobiernos imponer estndares unilaterales sobre los procesos de produccin como una condicin de la importacin, socavara substancialmente los objetivos de liberalizacin del comercio internacional. Por otro lado, las sanciones comerciales que inlcluyen embargos son un medio muy atractivo y til para hacer cumplir normas internacionales desarrolladas cooperativamente, incluyendo estndares ambientales. As, hay un compromiso importante que el GATT debe enfrentar. No es adecuado para el GATT simplemente decir que el comercio internacional nunca debera ser usado como un instrumento de sancin para propsitos ambientales, de derechos humanos o del trabajo de prisioneros. Existen una cantidad de situaciones en las cuales el GATT ha por lo menos tolerado, si no explcitamente aceptado, como las sanciones comerciales por lo que se percibe que son vlidas anulando objetivos internacionales. La consecuencia de este problema es que se debe prestar atencin especfica y significativa por el sistema del GATT/OMC para otorgar excepciones con fines ambientales, de una manera que establezca fronteras a estas excepciones para prevenir que sean usadas como excusas para una variedad de mecanismos proteccionistas o preocupaciones sociales unilaterales. Posiblemente stas deberan ser limitadas a situaciones donde los gobiernos estn protegiendo problemas que ocurren dentro de su jurisdiccin territorial. Puede ser posible desarrollar una excepcin explcita en el sistema del GATT/OMC, posiblemente por el proceso razonablemente

eficiente de la dispensa para cierta lista de tratados multilaterales de amplia base ya especificados. Una de las preocupaciones expresadas sobre el caso del atn-delfn en el GATT es la repercusin que puede tener para el Protocolo de Montreal y el peligro para la capa de ozono de la tierra. El Protocolo de Montreal prev una futura autorizacin potencial de medidas comerciales sancionadoras contra los an no signatarios, por procesos, -no sobre las caractersticas del producto-, que violen las normas del tratado. Si las normas actuales del GATT son interpretadas excluyendo las excepciones para la situacin de los procesos, las medidas del Protocolo de Montreal seran contrarias a las obligaciones del GATT, excepto entre los signatarios. Aunque puede tomar algn tiempo y estudio desarrollar los trminos precisos de una modificacin apropiada o de una excepcin en un tratado para el sistema del GATT/OMC para los casos de tratados ambientales en el corto plazo, podra ser efectivo usar las dispensas del GATT para clarificar el tema as como de los tratados especficos. (El lenguaje usado en el texto del TLC sugiere la posibilidad de una dispensa del GATT sobre las mismas lneas.) En todo caso, hay suficientes signatarios del Protocolo de Montreal que son tambin miembros del GATT para adoptar con bastante facilidad una dispensa del GATT (requiere un voto de dos tercios de las partes contratantes del GATT) para autorizar las medidas comerciales contempladas en el Protocolo de Montreal. Pero al mismo tiempo, puede ser aconsejable ir unos pasos ms adelante e incluir en esa dispensa varios otros tratados especficos, como la Convencin de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su Disposicin, y la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Flora y Fauna Silvestre (CITES). Obviamente, la dispensa puede tambin ser enmendada en el futuro para agregar ms tratados. An bajo este sistema de la dispensa, hay todava algunos cuestionamientos importantes polticos y sobre el bosquejo de los tratados que deben ser enfrentados. Por ejemplo, la excepcin del GATT debera ser redactada para aplicarse solamente a las medidas comerciales obligatorias requeridas por los tratados ambientales especificados? O debera ser extendida tambin a

aquellas medidas qe son consideradas discrecionales pero autorizadas por los tratados ambientales? O debera la dispensa autorizar tambin a los miembros del GATT a aplicar medidas comerciales unilateralmente para ayudar a hacer cumplir las normas ambientales substantivas contenidas en los tratados ambientales, an cuando tales tratados no tengan medidas/sanciones comerciales indicadas en sus textos?

Subsidios El problema de los subsidios en la poltica comercial internacional es quizs el tema ms confuso del actual sistema de comercio mundial. Algunas de las mayores controversias e impasses de negociacin, como el problema de la agricultura, se relacionan con este asunto. Las normas del GATT son cada vez ms elaboradas y contienen varias dimensiones diferentes. No solamente hay clusulas en los Artculos VI y XVI, sino que tambin existe el codigo de la Ronda de Tokio sobre subsidios y derechos compensatorios que crea obligaciones para sus propios signatarios. Los siguientes casos hipotticos pueden ilustrar algunos de los problemas que pueden ocurrir: Supongamos que un pas exportador subsidia algunas de sus compaas fabricantes para otorgarles donaciones o privilegios impositivos con el fin de apoyarlos en el establecimiento de medidas de fortalecimiento ambiental (como maquinarias para limpiar las emisiones de humo o agua, u otros productos capitales para fines ambientales o salud/seguridad). Cuando esos productores exportan sus productos, los productos podran ser vulnerables para las naciones extranjeras que les imponen derechos compensatorios. Es esto lo apropiado o debera ser diseada una excepcin especial para las medidas ambientales? Puede un pas importador argumentar que la falta de normas ambientales en el pas exportador es el equivalente a un subsidio y aplicar un derecho compensatorio? De la misma forma, supongamos que una nacin carece de normas ambientales de manera que sus productores locales pueden producir ms barato y as competir para mantener

afuera a los productos importados de otros pases que tienen normas ambientales sustantivas. As la falta de normas ambientales se convierte en un instrumento proteccionista eficaz. Obviamente estas hiptesis no son tan hipotticas. Gran parte del discurso sobre el TLC expresa la preocupacin de que si Mxico carece de normas ambientales, esto le dar una ventaja competitiva, vis--vis con los productores estadounidenses (o canadienses). Consecuentemente, estos problemas ilustran la necesidad de un exmen cuidadoso de las reglas de los subsidios para determinar excepeciones ambientales apropiadas o normas sin destruir las ventajas de las mismas.

Los problemas institucionales: transparencia y jurisprudencia

resolucin

de

disputas,

El GATT es una institucin bastante extraa y problemtica. Como nunca fue pensada para ser una organizacin por s misma, naci con varios defectos. Inicialmente se propona la constitucin de una Organizacin Mundial (de comercio) que proveera el marco institucional dentro del cual el GATT formara parte. Sin embargo, dicha organizacin no fue constituida. A causa de stos antecedentes problemticos, el GATT siempre ha padecido clusulas institucionales normalmente encontradas en un tratado que establece una organizacin internacional. Los problemas se han complicado a medida que los desarrollo econmicos del mundo han ido ms all de las normas previstas por el sistema del GATT. Algunos de esto problemas fueron tratados en la negociacin de la Ronda de Uruguay, lo que puede ayudar a mejorar la situacin institucional. Otros problemas del GATT incluyen la aceptacin de nuevos miembros, particularmente aquellos con estructuras econmicas diferentes, el problema de asistencia a los pases en desarrollo, la dificultad de enfrentar algunos de los temas apreciados ms recientemente y que estn afectando al comercio mundial como las diferencias estructurales econmicas y culturales, cuestiones de poltica sobre la competencia (antitrust), y por supuesto las polticas ambientales.

Ms ampliamente, el GATT sufre generalmente de deficiencias institucionales en los dos ingredientes esenciales para una organizacin internacional eficiente: clusulas para hacer nuevas normas, y para hacer a esas normas efectivas a travs de los procedimientos de resolucin de disputas. Cules son las implicaciones de esto para la poltica ambiental? Primero, muchos de los choques polticos entre las polticas ambientales y las comerciales sealan hacia los cuestionamientos institucionales. Esto es principalmente el caso de los procesos de reolucin de disputas del GATT. En esos procesos, algunas de las decisiones institucionales que requieren interpretacin de los tratados actuales o presentes del GATT/OMC van a ser peleadas afuera. El panel que tuvo la audiencia sobre el caso del atn-delfn dijo que no era la autoridad apropiada para hacer la interpretacin requerida a las excepciones generales del Artculo XX del GATT. Declar que tales decisiones deberan ser hechas por los negociadores o los cuerpos apropiados del GATT como un problma de alteracin de las leyes del tratado, en lugar de un simple panel de interpretacin. Sin embargo, los ambientalistas, aparte de la cuestin del precedente, tienen varias quejas legtimas sobre la resolucin de disputas del GATT, entre otros procedimientos. Ante todo, dicen apropiadamente que el GATT carece de una cierta transparencia. El GATT tiende con demasiada frecuencia a operar en secreto, intentando evitar dar cuenta de sus acciones al pblico y a los medios de difusin. En aos recientes, esto se ha convertido en una farsa porque muchos de los documentos clave, principalemente los primeros resultados de un informe del panel de resolucin de disputas del GATT, se filtr casi inmediatamente en la prensa. Con el propsito de ganar un espacio mayor entre las varias comunidades polticamente interesadas en el mundo, captando su confianza, realzando el entendimiento pblico, as como evitando la farsade los intentos inefectivos de mantener el secreto, el GATT podra ir mucho ms lejos en la transparencia de sus procesos.

Segundo, el proceso de resolucin de disputas es muy criticado. El GATT no tiene la clase de experiencia en temas ambientales. Igualmente, hay espacio considerable para mejorar con respecto a esto, quizs con procedimientos que le daran a los pneles de resolucin de disputas cierta asistencia tcnica. Finalmente, hay crticas a los procesos de los pneles del GATT; aunque operan en secreto, no establecen reglas para la transmisin de los argumentos, informacin y evidencia de una cantidad de grupos interesados, incluyendo las organizaciones ambientales no gubernamentales (ONG). Una vez ms, debera haber formas de que el GATT pueda corregir estos problemas. Adems de los procedimientos de resolucin de disputas, el establecimiento institucional en general del GATT y de la OMC podra ser mejorado de la misma manera. En particular, la transparencia podra ser realzada, quiz por las ONG as como tambin por las organizaciones intergubernamentales ganando alguna cuota de participacin en los procesos del GATT, o quizs a travs de un encuentro anual abierto. Ms an, mientras el GATT o la OMC continen evolucionando, los procedimientos ya establecidos, como el Mecanismo para la Revisin de Poltica Comercial, deben construir reglas para la atencin explcita de las preocupaciones ambientales. De nuevo, algunas de las normas del GATT necesitan ser cambiadas.

Algunas conclusiones A la luz de esta discusin, qu podemos decir sobre la relacin entre dos conjuntos de polticas y si son congruentes o conflictivas? La respuesta es obviamente un poco de ambas. En una perspectiva a largo plazo y ms amplia, parecera haber una gran congruencia. Parte de esa congruencia deriva del realzamiento econmico y social de las polticas de liberalizacin del comercio. Ese realzamiento puede a su vez llevar a la prioridad de los objetivos poltico ambientales, como se mencion en el comienzo de este captulo.

Por otro lado, las polticas comerciales mundiales y las polticas ambientales tienen cierta dosis de conflicto. Este conflicto no es substancialmente diferente de otras reas donde las polticas gubernamentales tienen que ajustar los puntos conflictivos con los que disean las polticas y sus electores. Por lo tanto, hasta cierto punto, se plantea el problema de dnde va a ser dibujada la lnea o cmo sern hechos los compromisos. En ese sentido, las instituciones obviamente son muy importantes porque los procesos de toma de decisiones pueden inclinar los resultados de las mismas. Si las reglas del comercio mundial son presionadas hasta su lmite para que el comercio libre no est obstruido por los conflictos con las polticas ambientales o las acciones que afectan al medio ambiente, claramente las normas comerciales causarn dao a los objetivos ambientales. De la misma manera, si las polticas ambientales son presionadas hasta su lmite, para que los gobiernos encuentren conveniente y fcil fijar una variedad de medidas restrictivas al comercio internacional, el comercio mundial sufrira bajo la excusa de las polticas ambientales. Ms an, las culturas de las dos comunidades polticas, una del comercio, la otra del medio ambiente, difieren en maneras importantes. Histricamente, los expertos en polticas comerciales han tendido a operar bajo las prcticas de la diplomacia internacional, que generalmente significa secreto, negociacin, compromiso, y hasta cierto punto satisfaccin detrs de la escena a muchos intereses econmicos especiales. Adems, a nivel internacional, los procesos son lentos, con vacilaciones y se prestan a resultados de ms bajo denominador comn, o negociaciones diplmaticas que acuerdan un lenguaje sin acuerdo real substancial. Por otro lado, los grupos de ambientalistas, quizs en parte porque operan primariamente en la escena nacional, se han acostumbrado a usar los procesos de presin de publicidad y cabildeo en los Congresos y Parlamentos, a los que tienen considerable acceso. Como resultado, los procesos nacionales tienen un sentido de participacin mucho ms amplio que los procesos internacionales, los que todava tienen que acomodarse. Ms an, los grupos de ambientalistas, como muchos otros grupos que trabajan a nivel local, tienen un sentido de poder adquirido por los xitos en los

procesos legislativos y de discusin pblica. Los procesos internacionales han frustrado a estos grupos a causa de la cantidad de obstculos que demoran el logro de sus objetivos ambientales. Esta diferencia cultural no es permanentemente inevitable y los procesos internacionales necesitan adoptar ms transparencia y participacin, no slo en materia ambiental, sino tambin en la amplia manera que la interdependencia econmica internacional es administrada. Ya que se toman ms y ms decisiones que afectan firmas, ciudadanos y otros grupos a nivel internacional, ser necesario para el proceso de toma de decisiones acomodar sus objetivos de transparencia, experiencia adecuada y participacin en los procesos de defensa y diseo de normas. La nocin de que los Estados Unidos, por ejemplo, puede o debera imponer unilateralmente sus puntos de vista y estndares ambientales sobre otras partes del mundo, sin ninguna obligacin con las normas internacionales o con los procesos internacionales de resolucin de disputas, no es probable que sea un sistema viable en el largo plazo. En algunos casos, cuando Estados Unidos se somete a los procedimientos internacionales de resolucin de disputas (como debe, en parte para inducir a otros pases por reciprocidad), algunas veces perder y se encontrar obligado a alterar sus propias preferencias polticas internas. Estados Unidos tiene antecedentes mixtos sobre el cumplimiento de las decisiones del GATT, aunque para una nacin grande y poderosa sus antecedentes no son tan malos. Adems de estos temas a largo plazo e institucionales, hay problemas que pueden ser tomados conjuntamente por las comunidades polticas ambientales y comerciales, en el contexto del sistema del GATT/OMC. Estas acciones para el corto plazo debera incluir: Mayor transparencia en los procedimientos para hacer las normas de resolucin y de disputas del sistema de comercio mundial. Esto podra llamar a ms participacin, oportunidad para introducir las defensas polticas y apertura en trminos publicacin de los documentos relevantes de una manera ms rpida y ms accesible a las partes interesadas; Mayor acceso a la participacin en los procesos;

de -

Clarificacin del grado en el cual se le permitir a los procesos internacionales introducirse en la esfera de decisin de los gobiernos nacionales y subnacionales. Por ejemplo, la esfera de revisin de los pneles internacionales del GATT/OMC sobre las decisiones regulatorias de los gobiernos nacionales concernientes al medio ambiente necesitan ser mejor definidos; y Finalmente, algunos ajustes o cambios en las normas del GATT (probablemente centradas en los procedimientos de dispensa) para establecer un conjunto razonablemente claro de excepciones a ciertas clusulas de tratados ambientales multilarerales que pueden llevar a una accin comercial que de otra manera sera inconsistente con las normas del GATT/OMC. Acciones para el largo plazo: El rea de los subsidios necesitar un estudio sustancial. Ser necesaria una mayor intervencin alrededor de las excepciones del Artculo XX del sistema del GATT, o posiblemente en el contexto de las normas sobre trato nacional. Esto puede crear alteraciones en el corto plazo como en la dispensa, con particular referencia a la cuestin de las caractersticas de los procesos-productos, para acomodar las clusulas ampliamente acordadas en la poltica ambiental internacional, tales como aquellas contenidas ahora en algunos tratados; y Adicionalmente, el proceso de resolucin de disputas del GATT/OMC continuar evolucionando en la prctica, con ms ajustes en ese procedimiento a lo largo del tiempo.
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Gene Grossman & Alan Krueger. Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement. Discussion Paper No. 158, Woodrow Wilson School, Princenton University (Princeton, New Jersey: Nov. 1991). 2 Esta cultura de la diferencia est bien descrita en un artculo de Robert W. Jerome, Traders and Environmentalists, en Journal of Commerce, p.4A (Dec. 27, 1991). 3 Ver, ejemplo, Peter B. Kenen, The International Economy, particularmente el captulo 8 (New York: Prentice Hall, 1985).

John Jacjson, World Trade Center and the Law of GATT, captulo 12 (New York: BobbsMerrill Co., 1969); Jackson & Davey, Legal Problems of International Economic Relations, 2a. de., captulo 8 (Mineapolis, Minnesota: West Publishing Co., 1986).

La internalizacin de costos ambientales

Frida Tbora

La internalizacin de los costos externos est tomada del principio 16 de la Declaracin de Ro aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Ro de Janeiro el 14 de junio de 1992. Al aplicarse el criterio de que el que contamina paga, no se debe distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. Por definicin, una externalidad es un efecto que las acciones de una empresa o individuo causa en otras empresas o individuos que no participan en esas acciones. El efecto puede ser negativo o positivo y dar lugar a un costo no compensado o a un beneficio, respectivamente para un tercero. En el presente estudio no se examinan las externalidades positivas como los servicios que prestan a la comunidad mundial las reservas ecolgicas o de diversidad biolgica o los bosques en cuanto sumideros de carbono. Sin embargo, la cuestin de una compensacin adecuada por los beneficios ambientales deber ser analizada en un futuro cercano. Es importante recordar que la internalizacin de costos ambientales es slo un medio ya que el objetivo real consiste en evitar los costos externos y dar, al agente responsable de incurrir en ellos, un incentivo para que los reduzca o elimine. El desarrollo sostenible deber estar basado sobre un rgimen de equidad que logre una prudente administracin de los recursos naturales tratando de eliminar la pobreza y no slo la contaminacin. En este sentido, el desafo de los pases desarrollados es restablecer un medio ambiente ya degradado y al mismo tiempo

mantener, en la medida de lo posible, los estilos de vida (no necesariamente determinados productos o procesos de produccin). Para los pases en desarrollo, el reto es erradicar la pobreza e incrementar el empleo y la produccin y al mismo tiempo conservar y proteger el medio ambiente. Asimismo, es inegable que las medidas comerciales/econmicas que se adopten, influirn sobre las medidas ambientales y viceversa, las medidas de proteccin al ambiente tendrn repercusiones en el comercio internacional. Es decir, que la normatividad ambiental (o su ausencia) est afectando directamente a la competitividad de los productos y puede, incluso, funcionar no slo como una barrera no arancelaria sino tambin como una especie de subsidio. El tema reviste particular importancia para los pases menos desarrollados toda vez que, la aplicacin de medidas econmicas o comerciales, por un lado afectar el acceso de sus exportaciones a nuevos mercados y, por otro lado, les preocupa preservar las oportunidades de acceso con que ya cuentan y que pueden verse afectadas por la aplicacin de medidas ambientales. Cabe sealar que todos los estudios y medidas adoptadas hasta la fecha para internalizar los costos ambientales son muy recientes y que deber haber mayores resultados empricos antes de poder adoptar posturas determinantes. A la fecha, se ha propuesto una serie de mecanismos para regular el uso, explotacin y/o deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales entre los que destacan los siguientes: Principio Quien Contamina Paga (PolluterPaysPrinciple (PPP)/Sistema de precios. Con base en el criterio de que lo que no cuesta no se valora, se ha hecho un mal uso de los recursos naturales tanto en lo que a su explotacin se refiere como al hecho de utilizar a la naturaleza en calidad de basurero. El PPP pretende que se absorban esos costos.

Por su parte, el sistema de precios pretende que se cubra el costo ambiental de la actividad econmica con relacin a la escasez de recursos. El PPP fue acogido favorablemente por la comunidad internacional e incluso los pases miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), autores de este principio, han hecho propuestas para que tambin se aplique en el caso de contaminacin accidental (compensacin por daos). Sin embargo, el PPP ha perdido la credibilidad toda vez que, por un lado se le ha catalogado como medida proteccionista, y por otro, se ha demostrado que esa disposicin no basta para reducir la contaminacin ni para hacer un uso racional de los recursos naturales. En trminos generales, los impuestos se dirigen principalmente al uso o consumo de los recursos naturales mientras que el PPP a cubrir los costos de la contaminacin producida por una determinada actividad econmica. No obstante lo anterior, un sistema de impuestos podra incluir algunas variantes como impuestos por emisin de contaminantes (al agua, aire o suelo), por acciones de saneamiento, por el producto terminado, etc. Es decir un sistema de impuestos sera realmente una aplicacin especfica del PPP. Asimismo, como parte de dicho sistema podra incluirse una reduccin o condonacin de impuestos en casos de productos contenidos en envases retornables o bien otorgarse asistencia financiera para abatir emisiones contaminantes. La asistencia financiera se opone al PPP por lo que no podran aplicarse de forma simultnea. Permisos comerciables. Se refiere a los permisos para contaminar que puede adquirir una persona y comerciar con otra. Podrn referirse a la contaminacin global y/o a la transfronteriza y se sugiere, que, para su colocacin en el mercado, se tomen en consideracin las caractersticas geogrficas, de biodiversidad e impacto ambiental de los lugares de transaccin.

Este sistema permite controlar la cantidad de emisiones de contaminantes de una empresa y el ponerle lmites a dichas emisiones. Reducciones recprocas de contaminantes. Esta medida pretende que se hagan compromisos recprocos, bilaterales o multilaterales, de reduccin de contaminantes, como por ejemplo de gases tipo invernadero, etc., lo cual, de igual forma, tiene efectos econmicos. Vale recordar que de conformidad con el principio No. 7 de la Declaracin de Ro, los pases tienen, respecto de los problemas ambientales de naturaleza global, una responsabilidad comn aunque diferenciada. Controles externos. (Control Abroad). Se entiende por controles externos los impuestos que un pas le pone a los productos de otro pas en virtud de que este ltimo no cumple con los controles y/o requisitos de proteccin ambiental del pas importador. Esta medida es muy riesgosa en virtud de que no hay estndares ecolgicos armonizados y pueden crearse dificultades polticas de importancia. Pago y reembolso de envases. Este sistema que por su nombre se explica, est muy extendido tanto en pases desarrollados como no desarrollados, ya que genera pocos costos administrativos. Derechos de propiedad. Cuando no existen derechos de propiedad o est mal definidos, las personas no tienen incentivos para emplear de forma continuada bienes de libre acceso o para mantener los servicios ambientales que dichos bienes proporcionan (agua, tierra o bienes no excluibles como el aire). Los derechos de propiedad se comprenden como derechos exclusivos, transferibles, seguros y conferidos por un lapso suficientemente largo. En este rubro se requiere de reasignaciones y de acuerdos institucionales. En algunos casos se ha mencionado la posibilidad de obtener una renta del aire mediante ttulos negociables de emisin de carbono. Sin emabrgo se discute mucho la conveniencia de establecer estos derechos ya que desde el punto de vista del desarrollo sostenible la formalizacin de los mismos puede convertirlos en blanco de intereses ms poderosos.

Sistemas de fianza. Este sistema es una cantidad de dinero pagada al gobierno antes de emprender una actividad que puede ser ecolgicamente perjudicial. Si no se rebasa un nivel determinado de daos, se devuelve la fianza; en caso contrario, se pierde. Sistemas de informacin y educacin de la poblacin. El crear en la poblacin una conciencia ecolgica y de riesgos contribuye enormemente con el desarrollo sustentable y la solucin de problemas ambientales, por lo que debe difundirse la informacin ambiental a todas las capas de la poblacin. Esquemas voluntarios. Son los programas desarollados por grupos de industrias (qumica, automotriz) y que generalmente funcionan por presin de pares, por ejemplo, que la accin de una empresa presiona a que las otras tambin acten de tal forma. Esto se combina con la presin ejercida mediante la publicidad que se hace del mal comportamiento o no acatamiento de cierta conducta por parte de una empresa (en pases asiticos como Japn, Corea, Tailandia e Indonesia se ha aplicado con xito esti tipo de esquemas). Instrumentos de cooperacin internacional. Entre estos destacan el canje de deuda por ecologa, el pago por no uso de un recurso, la asistencia tecnolgica o financiera conf ines ambientales (Fondo Mundial para el Medio Ambiente -GEF-), la aplicacin o implementacin conjunta (que consiste en realizar inversiones en otros pases para reducir las emisiones de manera que el total de las emisiones nacionales menos la reduccin lograda con esas inversiones exteriores permite el logro de los objetivos, por ejemplo, cambio climtico -Noruega y Mxico tienen un proyecto de sustitucin de focos incandescentes por focos fluorescentes (proyecto Ilumex o de uso racional de la iluminacin en Mxico, que se est llevando a cabo en las ciudades de Guadalajara y Monterrey. El agente financiero es Banobras, el beneficiario la Comisin Federal de Electricidad (CFE) y participa por parte del Gobierno Mexicano la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL); y por ltimo, hay que mencionar los acuerdos bilaterales y multilaterales mediante los cuales pueden acordar combinaciones de medidas muy variadas.

La visin de que las medidas ambientales slo sirven para incrementar costos es simplista ya que la tecnologa ecolgica realmente tiende a reducir tales costos, en particular los costos agregados del abatimiento de la contaminacin, independientemente del ahorro de energa y recursos naturales que procura. Por otro lado, aunque la liberalizacin comercial y la proteccion del medio ambiente sean, en general, compatibles entre s, si la internalizacin de costos ambientales externos no se efecta al mismo ritmo que la liberalizacin comercial, esta ltima puede simplemente transferir dichos costos a los dems agente econmicos, es decir, la liberalizacin comercial y los incentivos econmicos por s solos no bastan sino que debern ajustarse a los objetivos ecolgicos. Hasta la fecha, desafortunadamente, la tecnologa ambiental no est suficientemente desarrollada ni tiene el mismo grado de desarrollo en todos los pases. Adems, cabe recordar que las polticas ambientales varan segn el grado de desarrollo econmico, la conciencia, valores ambientales y las caractersticas ecolgicas de cada pas. Por lo antes mencionado, las medidas comerciales con fines ambientales agravan fuertemente los costos de produccin y el acceso a los mercados. Igualmente el pago de sanciones comerciales no deja de impactar a las economas. Empacado y etiquetado. Estos aspectos tambin originan costos econmicos y efectos comerciales. En lo relativo al empaque hay dos tipos de problemas: el empaque cuya utilizacin est o no permitida (y con lo que el GATT tiene relativa experiencia), y, el empaque que permite su recuperacin , reutilizacin, reciclaje y/o eliminacin o disposicin final (con lo que el GATT no tiene mucha experiencia).

En este rubro deber examinarse tambin el acceso al mercado de productos contenidos en empaques de tipo natural (yute) o ambientalmente adecuados (environment friendly o environmentally sound) ofrecidos por pases en desarrollo con el objeto de que esos productos tengan un trato favorable en el comercio internacional y no sean rechazados en virtud de que no cumplen con las caractersticas, ni tendran porqu hacerlo, de reciclado de los empaques artificiales (industriales). Respecto del etiquetado, esto se refiere a que un producto contenga la suficiente informacin sobre sus cualidades ecolgicas de tal modo que dicha informacin constituya una ventaja o desventaja para el mercado de un producto determinado. El desarrollo de ambos aspectos es an precario y deben esperarse mayor nmero de resultados para poder establecer criterios definitivos. En lo que podra considerarse una segunda etapa del estudio o avance del tema sobre el comercio y medio ambiente (internalizacin de costos), se propone la creacin de incentivos ms que la de castigos o amenazas, especialmente para los pases que dejan de invertir en otros rubros. Asimismo, ha surgido la poltica de igualar costos de abatimiento de la contaminacin en lugar de lograr los mismos estndares ambientales, ya sea que se refiera al producto o al proceso productivo. Hasta la fecha, desafortunadamente, la tecnologa ambiental no est suficientemente desarrollada ni tiene el mismo grado de desarrollo en todos los pases. Adems, cabe recordar que las polticas ambientales vara segn el grado de desarrollo econmico, la conciencia, los valores ambientales y las caractersticas ecolgicas de cada pas. La falta de estndares definidos para apoyar la legitimidad de una iniciativa de proteccin ambiental es la principal causa de controversias.

Por ello, se sugiere analizar las facultades y atribuciones que en esta materia tiene la nueva Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y el Comit Permanente de Comercio y Medio Ambiente que se crear en el marco de OMC, toda vez que esta organizacin sustituye al GATT y que este ltimo no se ocupaba de los mtodos de procesamiento y produccin para determinar consecuencias ambientales. Si la creacin del mencionado Comit Permanente es con el fin de establecer criterios comunes para la resolucin de esta problemtica, deber basar sus trabajos en los principios establecidos en la declaracin de Ro y en la Agenda 21 (transparencia, trato nacional, proporcionalidad) y de otros principios que sean adoptados por la comunidad internacional en su conjunto. En nuestra opinin, los temas ambientales debern tratarse mediante los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y las medidas comerciales debern ser consideradas nicamente como medidas auxiliares para lograr las metas establecidas para la proteccin ambiental. Incluso podra pensarse en la creacin de una instancia multilateral paralela a la OMC para revisar y controlar la aplicacin de los principios fundamentales dela poltica y de los derechos ambientales internacionales y que a su vez, trate el tema del medio ambiente y el comercio.

Ecologa y libre comercio Consideraciones sobre el Tratado de Libre Comercio

Gabriel Quadri de la Torre

Temas de debate Es un hecho que los intereses de las sociedades modernas en torno a las cuestiones ambientlaes han rebasado fronteras polticas e institucionales y que se han derramado por todo el globo, abriendo nuevos espacios de interaccin y de confrontacin entre grupos, sectores y gobiernos. Los intereses ambientales expresados internacionalmente se han convertido en origen de controversias polticas que hoy ocupan primeros lugares en las agendas de discusin y negociacin entre pases y entidades multilaterales (ONU, Banco Mundial, OMC). La fuente de estos intereses reside, por una parte, en las repercusiones transfronterizas de ciertos procesos de deterioro ambiental, o en los problemas de acceso y manejo de las commons (recursos globales) del planeta (biodiversidad, equilibrio climtico, capa de ozono). Por el otro lado estn las preocupaciones que los habitantes de un nmero creciente de pases (sobre todo industrializados) manifiestan por el destino de determinados sistemas ambientales, especies o ecosistemas, aunque estos se ubiquen fuera de sus territorios (los bosques tropicales son el mejor ejemplo) y no necesariamente existan efectos negativos perceptibles o anticipables en sus propios pases. Tambin, y de manera cada vez ms aguda, consideraciones de tipo econmico referidas a ventajas o desventajas competitivas por diferentes normas ecolgicas entre pases, proteccionismo disfrazado de controles ambientales, prcticas comerciales desleales originadas en subsidios que se presume son antiecolgicos, agotamiento de recursos valiosos,

etc., tensan las relaciones internacionales insospechada hasta hace poco tiempo.

de

una

manera

Las relaciones entre comercio y medio ambiente van adquiriendo los relieves ms sobresalientes en este nuevo mbito de controversia internacional. Aqu ha surgido un amplio espectro de temas que abarcan, entre otros, la prdida de competitividad de las empresas ante regulaciones ecolgicas relativamente estrictas; la real o supuesta relocalizacin de empresas sucias hacia pases, generalmente del Tercer Mundo (es ms cmodo seguirle llamando as, aunque la correspondencia nmerica ya no se exacta), que mantienen estructuras normativas laxas o de plano inexistentes; la pertinencia o validez de subsidios o impuestos ecolgicos; la conveniencia de armonizar la normatividad ambiental entre las naciones; los impactos ambientales transfronterizos como la lluvia cida y el trasiego de desechos peligrosos; la utilizacin de normas ecolgicas como barreras no arancelarias al comercio; la destruccin de ecosistemas especialmente significativos (selvas hmedas en pases tropicales) por actividades productivas destinadas a la exportacin; etc. Sobre estos temas surgen posiciones divergentes, que se sustentan no slo en el inters de las partes en conflicto, sino en elaboraciones cientficas y econmicas crecientemente desarrolladas. Por ejemplo, algunos proponen y otros se oponen a medidas unilaterales de efecto extraterritorial, como son las sanciones comerciales, cuando se trata de proteger commons globales (delfines, bosques tropicales, ballenas, la capa de ozono, etc.) ante conductas oportunistas (free riders) de ciertos pases. En cuanto a la relocalizacin de empresas sucias hacia pases del tercer mundo, entre ellos Mxico, en un marco de liberalizacin comercial y de la inversin extranjera, algunos han asumido una posicin tajante en contra de esta migracin industrial. Otros aducen que esta relocalizacin puede reflejar y obedecer a diferentes capacidades biofsicas de asimilacin de contaminantes y de resiliencia de ecosistemas, o, simplemente, a distintas preferencias sociales que valoren relativamente menos la calidad ambiental. En todo caso, existe evidencia emprica de que los costos de prevencin y control de la contaminacin para las empresas industriales (agua, aire y manejo de desechos) son en

general muy pequeos en comparacin con el valor de la produccin (menores casi siempre al 3%)1por lo que un sistema regulatorio ms relajado como el que existe generalmente en los pases del tercer mundo, no constituye un factor determinante en los patrones de localizacin; predominan siempre criterios de costo de mano de obra y de capital, cercana a mercados de productos o insumos, o consideraciones ms sofisticadas de estrategia corporativa. El alegato de que las regulaciones ambientales imponen desventajas competitivas a las empresas tambin se ha visto desacreditado al observar la experiencia de pases como Alemania, Japn, Holanda y Escandinavia, que habiendo establecido estrictos esquemas de regulacin en los ltimos aos han generado grandes supervit comerciales. El sector amplio de ambientalistas, por otro lado, ha expresado airadamente su oposicin al libre comercio y ha presionado para establecer o mantener barreras a la importacin o a la exportacin invocando la proteccin de ecosistemas o de recursos, o bien, el control de procesos contaminantes. Sobre sto, hay ya una literatura econmico-ambiental importante donde se demuestra que siempre es ms eficiente y efectivo utilizar instrumentos directos de primer orden para resolver problemas ambientales y no instrumentos indirectos (como las restricciones al comercio) de segundo o mayor orden, que adems es posible que generen distorsiones econmicas y costos sociales innecesarios y tal vez superiores a los beneficios ambientales que pudieran arrojar2. Est suficientemente aceptado por los especialistas en polticas pblicas, que cada objetivo de poltica requiere al menos de un instrumento especfico, y que no es efectivo ni eficiente aplicar instrumentos de restriccin comercial como mecanismos de poltica ambiental. Tengamos en cuenta que el deterioro ambiental surge cuando los costos privados que enfrentan los productores y consumidores difieren de los costos sociales (que incluyen costos ecolgicos), y que ningn instrumento de restriccin al comercio tiende a resolver esta divergencia. Bajo casi cualquier circunstancia se puede
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demostrar que impuestos directos a la produccn o al consumo de bienes con alto impacto ambiental es mucho ms eficiente que establecer trabas de impuestos a las exportaciones o a las importaciones.

Principios de poltica ambiental y libre comercio Existen tres principios de poltica ambiental que han ido ganando terreno en los pases industrializados, principalmente en los miembros de la Comunidad Europea3, los cuales, vistos con detenimiento se oponen a la aplicacin de instrumentos de segundo orden o de tipo indirecto para el control ambiental, como sera el caso de las restricciones al comercio. Estos principios son: 1.- Quien contamina paga (o, ms extensivamente, el que impone impactos ambientales, que asuma sus costos). En otras palabras, sto significa que los costos ambientales provocados por el sector privado (productores y consumidores) deben ser asumidos en el mismo sector y no trasladados a la sociedad en su conjunto va el gasto gubernamental. 2.- Prevencin.- Este principio refleja el hecho de que es menos costoso actuar con anticipacin previniendo impactos ambientales que incluso podran ser irreversibles; tambin acude al criterio de que no es necesaria una evidencia cientfica contundente sobre daos ambientales para justificar una reaccin de poltica, sino que una probabilidad o posibilidad de dao irreversible o considerablemente oneroso debe provocar una respuesta adecuada. El costo social ambiental de una poltica preventiva sobre un proceso de desequilibrio que no resultase al final de cuentas tan serio como se esperaba, siempre ser menor al costo de una poltica pasiva. 3.- Subsidiariedad. Este principio se refiere a la conveniencia de que los problemas ambientales sean siempre confrontados al nivel institucional o de autoridad ms cercano posible (vecinal, municipal, regional, estatal, nacional).

La responsabilidad y el involucramiento local en los problemas locales, cualesquiera que sea el nivel de localidad es condicin inescapable de eficiencia en la poltica ecolgica. No es difcil aceptar que una poltica comercial restrictiva, reconfigurada o justificada bajo criterios de proteccin ambiental se alejara de estos principios elementales. En primer lugar, las barreras a la importacin o a la exportacin resultan, en el mejor de los casos, en que los consumidores o los contribuyentes acaban pagando los costos ambientales sin consideracin alguna de las responsabilidades reales, lo que equivale a subsidios inequitativos en favor de quienes provocan directamente los impactos (un caso ilustrativo puede ser el del proteccionismo y los subsidios agrcolas). Tambin, es posible que las barreras comerciales esgrimidas como instrumentos de poltica ecolgica arrojen resultados contraproducentes al estimular o recompensar artificiosamente la sobreexplotacin y el uso ineficiente de un recurso natural o servicio ambiental local protegido de la competencia externa, o bien, quitndole rentabilidad al uso permanente, y por tanto a la conservacin de algn recurso (maderas tropicales, por ejemplo, que al carecer de mercado, se induce la deforestacin definitiva o el cambio de uso de suelo hacia la agricultura o la ganadera). El proteccionismo y los subsidios indiscriminados estimulan la entrada a un mercado donde se puede disfrutar de una renta, multiplicando con ello los impactos ambientales, que en el caso de ciertas actividades son muy considerables. Con frecuencia, incluso puede decirse que el proteccionismo se traduce en la reversin del primer principio de poltica (el que provoca el impacto ambiental paga) hacia una circunstancia en que las vctimas del deterioro son quienes asumen los costos. Adicionalmente, no es despreciable, en todo caso, la posibilidad real de que al establecerse barreras proteccionistas se erijan al mismo tiempo feudos ilegtimos de poder y de control econmico local. En segundo lugar, es inmediatamente reconocible cmo las barreras al comercio impuestas con argumentaciones ambientales trasgreden el principio de subsidiariedad, en la medida en que tienden a guardar una enorme distancia institucional y de

responsabilidad poltica con las instituciones locales. Por ltimo, parece muy cierta la manera en que un instrumento indirecto, como lo son las barreras comerciales, puedan satisfacer de manera efectiva y eficiente las necesidades de prevencin a las que alude el tercer principio.

Incertidumbre La incertidumbre y poca adecuacin que envuelve a las restricciones comerciales como instrumentos de poltica proviene, adems de su carcter indirecto, de la dificultad de anticipar sus efectos reales. La estructura y los procesos de comercio pueden influenciar a la conservacin ecolgica o a la proteccin ambiental en general, a travs de varios conductos. Uno de ellos es el cambio en los precios relativos que conlleva a cambios en la composicin sectorial de la inversin y en los patrones de consumo (efecto precio), lo cual podra rastrearse hasta identificar algunas consecuencias ambientales ms o menos evidentes. Sin embargo, por otra parte, el comercio genera efectos de sustitucin en el uso de factores y de procesos de produccin, adems de importantes efectos en la magnitud, crecimiento y distribucin del ingreso y del consumo. Algunos estudios que se basan en una interpretacin del medio ambiente como factor de produccin, detectan otros canales de influencia. 4 Bajo estas circunstancias, la sobreexplotacin sdel recurso (suelos, pesqueras, bosques, etc.) tienen un impacto directo sobre la productividad y sobre la permanencia real de la actividad productiva en cuestin; en otras palabras, existe un efecto de retroalimentacin positiva en el que el abatimiento (o acumulacin) del acervo de recursos repercute en una baja (o alza) en la produccin. Aqu, habiendo plena internalizacin de costos a travs de derechos de propiedad sobre los recursos involucrados o mediante arreglos contractuales adecuados, se anticipa que el libre comercio y el incremento en la demanda externa ofrecer no slo la posibilidad de conservar el capital ecolgico, sino incluso de acrecentarlo. En contraste, tratndose de servicios ambientales o recursos que no entran directamente en la
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funcin de produccin (como puede ser la calidad del aire), o en todo caso, cuando no hay internalizacin de costos ambientales, puede esperarse, ceteris paribus, una exacerbada tendencia al deterioro que se deriva de un uso ms intenso del medio. Estos son resultados intuitivamente previsibles, que parecen ser corroborados a travs del anlisis matemtico y de la investigacin emprica. Este complejo cuadro de interacciones hace que las consecuencias netas del uso de restricciones al comercio como instrumentos de poltica ambiental sean imprevisibles, o al menos, sumamente inciertas, lo que hace cuestionable su aplicacin. Independientemente de la incertidumbre que rodea a la aplicacin de trabas comerciales como herramientas de poltica ecolgica, parece que la apertura econmica promete de manera explcita una contribucin significativa a la proteccin ambiental en la medida en que ofrece ms opciones tecnolgicas y de productos para productores y consumidores; permite la incorporacin expedita de tecnologas ms avanzadas que casi siempre son menos intensivas en el uso de servicios ambientales (aunque no existiese una poltica ambiental expresa, esto le da al ambiente una proteccin gratuita o free ride); se generan considerables presiones polticas externas para hacer ms estricta la normatividad ambiental en pases que carecen de ella; las exportaciones hacia pases industrializados requieren de normas ecolgicas ms estrictas; los controles ambientales hacen subir el costo del capital, haciendo con ello ms atractivo invertir en capital humano; en general, las grandes compaas internacionales estn expuestas a la crtica de sus propios accionistas y de los movimientos ambientalistas que se desarrollan en sus pases de origen, siendo relativamente ms sencibles a ella, adems tienden a establecer prcticas homogneas de control ambienmtal en todas las naciones donde operan, que adoptan como comn denominador a las normas vigentes en su pas de origen (que, tratndose de un pas industrializado, es muy probable que sean superiores a las prcticas y a las regulaciones del pas receptor de la inversin); existe evidencia emprica de que las empresas protegidas y/o con participacin estatal son mucho ms sucias que las empresas sometidas a la libre concurrencia internacional; las empresas

extranjeras que se establecen localmente tienden a presionar a las autoridades y a la sociedad para que sus competidores locales observen un comportamiento ambiental al menos similar al suyo, con el objeto de evitar ventajas competitivas desleales. Para fundamentar la validez de este listado, vale la pena tener en cuenta que la evidencia emprica existente nos dice que la elasticidad del uso de servicios y recursos ambientales (impactos) a diferentes tasas de crecimiento econmico, o la intensidad ambiental del propio crecimiento es superior en las economas cerradas que en las economas abiertas.5

Comercio, crecimiento econmico y medio ambiente Aparte de todas estas posibilidades, ya documentadas con trabajos sistemticos, el comercio libre puede dar un mayor impulso a la proteccin ambiental a travs de un crecimiento ms dinmico del ingreso. Se acepta que el ambiente es un bien normal, lo que equivale a decir que su consumo o que las preferencias sociales en favor de l se incrementan al crecer el ingreso. Tambin, la experiencia internacional y domstica ha demostrado que la elasticidad ingreso de la demanda por los servicios que presta un medio ambiente sano o relativamente ntegro es muy alta; esto es, la poblacin con ingresos proporcionalmente ms elevados tiene una mayor propensin a preferir o a demandar un ambiente de calidad. Esto permite reconocer ciertas consecuencias positivas adicionales del libre comercio, mismas que estara mediadas por ingresos ms altos. Se sabe que conforme se densifican las relaciones econmicas, se determinan con mayor precisin los derechos de propiedad (pblica o privada) sobre los recursos y servicios ambientales, lo que permite mejores arreglos contractuales y regulaciones para proteger los commons regionales, nacionales o globales. Adems, est el hecho, suficientemente documentado, de que en las economas ms maduras se reduce su intensidad ambiental; esto es, se reduce la utilizacin de recursos ambientales por unidad de producto. Algo muy importante, tmabin, es la reduccin en la participacin relativa del sector primario (sobre todo agricultura y ganadera)
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conforme las economas se desarrollan y maduran. Con ello, se reduce el uso extensivo y depredador del territorio y de sus recursos, que, como lo atestiguan muchos pases del tercer mundo, entre ellos destacadamente Mxico, constituye el proceso ms brutal de deterioro ambiental, el cual es responsable de la deforestacin y la erosin masivas, la destruccin del hbitat y la consecuente extincin de especies, liberacin de cantidades significativas de carbono a la atmsfera a travs de quemas, y, la alteracin de regmenes climticos e hidrolgicos a diferente escala local y regional. Al final, y no por ello menos importante, est la transicin demogrfica que se asocia con el desarrollo econmico, y que implica menores tasas de crecimiento poblacional y un menor porcentaje de poblacin rural que ejerce una presin directa de supervivencia sobre los recursos y ecosistemas naturales. Siendo convincentes estos argumentos, deben matizarse y contrastarse con el incremento absoluto en los niveles de utilizacin de recursos que hasta ahora ha trado consigo el crecimiento econmico, aunque las intensidades ambientales (o carga ambiental por unidad del producto) se hayan abatido; algo que sin embargo se explica por la apenas incipiente o nula internalizacin de costos ambientales y su expresin en el sistema de precios como cdigo que orienta la direccin y el contenido del propio crecimiento.

Proteccionismo y normatividad ambiental Si es que efectivamente las restricciones comerciales son incapaces de configurar un marco adecuado de poltica ecolgica, y que el libre comercio promueve mejores oportunidades para la proteccin ambiental, puede parecer extrao que tantas voces y reclamos de ambientalistas, e incluso de gobiernos, se manifiesten en favor del proteccionismo en cualquiera de sus modalidades. No obstante hay razones importantes que pueden explicar esta aparente paradoja. Por un lado, el proteccinismo ecologista est vinculado con el predominio de enfoques coercitivos y estrictamente regulatorios en materia de poltica ambiental, y de una animadversin ideolgica haccia los mecanismos de mercado. Recordemos que todava muchos crculos ambientalistas se culpa implacablemente al mercado de los desmanes ecolgicos de la humanidad, adjudicndole vicios depredatorios incorregibles;

argumento que a su vez abre la puerta a planteamientos mesinicos y/o mistificadores, o, franca y peligrosamente autoritarios, opuestos al cuadro bsico de libertades econmicas y polticas, suponemos que indeclinable para casi todos, y que ha producido el liberalismo a travs de los ltimos dos o tres siglos. Estos argumentos antimercado, por su sencillez y superficialidad, y aparente contundencia, son fcilmente digeridos por clientelas polticas nostlgicas de sistemas de ideas cerrados y totalmente inclusivos, que expliquen los problemas y produzcan soluciones automticas y plenas de certidumbre donde, qu mejor, se recreen antiguas certezas ideolgicas. Adems, las polticas proteccionistas y estrictamente regulatorias, tienen el atractivo de que, en el discurso, invocan resultados aparentemente precisos, aparte de que ofrecen la sensacin de que, efectivamente, el gobierno est haciendo algo concreto para resolver los problemas. Tambin permite eludir el reconocimiento de que la proteccin ambiental implica sacrificar otros satisfactores; en otras palabras, de que el ambiente no es gratis, o que no es posible resolver problemas sin provocar cambios sustanciales en procesos de consumo, de produccin y de convivencia; es decir, estas polticas son ms cmodas y asequibles para funcionarios oportunistas. Otra razn por la cual prevalece este gnero de polticas es que le dan mayor discrecionalidad y poder a las burocracias, quienes son las que deciden. Por su lado, los agentes sobre quienes se imponen restricciones normativas y regulatorias siempre tienen la expectativa o la posibilidad real de evadirlas, dadas las limitadas capacidades de vigilancia y control del estado, o tambin, donde exista, dada la posibilidad de corrupcin. No est por dems sealar que las empresas establecidas tienden a ver con buenos ojos a las restricciones regulatorias en la medida en que puedan representar narreras a la entrada en sus propios nichos de mercado. Estos, entre otros, son elementos que ayudan a explicar la prevalencia de enfoques y demandas de carcter proteccionista y regulatorio, que como vemos, poco tienen que ver con el inters de lograr una poltica ambiental efectiva y una asignacin eficiente de los recursos. Sin embargo, hay que admitir que, tratndose de commons globales, bajo ciertas circuntancias, podra resultar

justificable la dopcin de medidas restrictivas sobre terceras partes que se niegan a participar en responsabilidades colectivas. En el caso de impactos ambientales transfronterizos o de sistemas ambientales que por otras causas generan un inters ambiental internacional, y dependiendo de un reconocimiento tcito de derechos de propiedad, siempre es posible pensar en tranferencias compensatorias de efectivo (pagos), financiamientos en condiciones concesionarias, intercambios de deuda por proteccin ambiental y transferencia de tecnologa, o bien, en sanciones aplicables. Adoptando una escala global de referencia, el libre comercio puede promover una asignacin eficiente de los recursos del planeta, aunque esto slo sea totalmente cierto si a) existen las instituciones y los arreglos contractuales internacionales capaces de permitir un intercambio libre de derechos de uso de los commons globales (derechos de emisin de gases invernadero y de substancias que destruyen la capa de ozono, drechos de propiedad sobre la biodiversidad, etc.), o b) el sistema de precios de los bienes comerciados internacionalmente incorpora costos ambientales a travs de un esquema de impuestos estandarizados. Ambas condiciones pertenecen todava, a pesar de avances importantes en los ltimos aos, a un escenario de economa (ecologa) ficcin. Ante esta insuficiencia casi absoluta, cabe preguntarse sobre la pertinencia de que a nivel nacional, y antes de esperar que largos y penosos procesos de negociacin internacional hagan realidad este marco indispensable, se proceda a una poltica ecolgica domstica basada en la internalizacin de costos ambientales. La respuesta es en todo caso afirmativa si aceptamos la evidencia de que, en el plano estrictamente nacional, los daos ecolgicos presuponen costos sociales mucho ms elevados que el costo de oportunidad de los recursos dedicados a la proteccin ambiental (tecnologa, inversin pblica y privada, valor de la produccin o de las unidades de consumo perdidas, recursos polticos, etc.) De aqu, pues, la necesidad de internalizar costos ambientales en las economas nacionales, an sobre el argumento de supuestas prdidas de competitividad internacional, que, por lo dems, como ya lo comentamos, resultan inundadas. La internalizacin de costos ambientales se puede lograr en principio de varias maneras a

travs de impuestos, establecimiento de derechos de propiedad y contratos directos o mercados de derechos, o bien, como se ha preferido hasta ahora, por medio de control y vigilancia a partir de un sistema regulatorio exhaustivo. Sobre estas opciones, es bien sabido que, en general, una poltica ambiental basada en instrumentos de mercado minimiza costos para obtener un objetivo dado de calidad ambiental, en la medida en que tienden a minimizarse y a igualarse los costos y beneficios marginales en cada actividad o agente productivo; adems der que estos estimulan la innovacin tecnolgica y la productividad. En contraste, las polticas exclusivamente normativas y circunscritas al control y a la vigilancia slo podran arrojar resultados comparablemente eficientes si la autoridad posee informacin plena (sabe qu es lo mejor para cada agente econmico), hayy amplia certidumbre y costos administrativos y de transaccin sumamente bajos; lo cual es imposible o terriblemente difcil o improbable.

Temores ante el TLC Los argumentos que hasta aqu se han presentado y discutido nos pueden servir ahora para reflexionar sobre algunas implicaciones ambientales relevantes para Mxico, que pudieran desprenderse de la puesta en prctica del Tratado de Libre Comercio recientemente firmado entre nuestro pas, Estados Unidos de Norteamrica y Canad. En primer lugar, el temor de que una avalancha de industrias sucias se abata sobre Mxico parece del todo infundado, en virtud del poco poder de determinacin que tienen los costos de proteccin ambiental sobre las decisiones de localizacin de las empresas, como lo demuestran investigaciones recientes. Las ramas industriales que presentan los costos ms altos de proteccin ambiental, incluyendo gastos de inversin y operacin en aire, agua y manejo de desechos son la de cemento, celulosa y papel, petroqumica, qumica y metlica bsica; an en estos giros productivos sucios los costos de prevencin y control no rebasan el 2 o 3% del valor de su produccin anual. Tampoco el mayor dinamismo esperado de las exportaciones mexicanas parecera plantear peligros importantes para el medio ambiente. Por un lado, las industrias sucias definidas como

aquellas que tienen costos de prevencin y control superiores al 0.5% del valor de su produccin, contribuyen con menos del 11% en el volumen total de las exportaciones mexicanas; dado el largo periodo de apertura que ha experimentado ya la economa mexicana, no es muy probable que cambie radicalmente la composicin de nuestras ventas al exterior. Estos mismos argumentos nos hablan de que las relaciones comerciales entre Mxico y Estados Unidos son poco sensibles a impuestos ecolgicos compensatorios que se pudieran imponer a las exportaciones mexicanas. Por otro lado, ante un supuesto y posible dumping ecolgico, las presiones de industriales, sindicatos y ecolgistas norteamericanos han ayudado (reconozcmoslo) al fortalecimiento institucional de las autoridades ambientales mexicanas, as como a que los sistemas regulatorios sean cada vez ms estrictos. Adems, si hacemos caso de las teoras convencionales del comercio internacional, sabemos que la mayor abundancia relativa de mano de obra en Mxico con respecto a sus socios comerciales, har que, al menos en el corto y mediano plazo, la economa mexicana manifieste una tendencia a especializarse en actividades intensivas en trabajo humano, las cuales, como se ha reconocido, generan menores impactos ambientales que aquellas que son intensivas en capital. Aparte de recordar los efectos probablemente favorables del comercio libre a travs de un aumento en los ingresos y de un mayor dinamismo en el crecimiento econmico, que hemos comentado antes, debemos subrayar que entre las actividades productivas que desencadenan los impactos ambientales de consecuencias ms grandes estn las que hoy se orientan preponderantemente al mercado local. Tal es el caso de la agricultura, sobre todo de la agricultura itinerante de roza/tumba/quema en condiciones de alta densidad demogrfica, y, pastoreo extensivo de ganado (reses en primersimo lugar) en tierras tropicales para abastecer de carne a las grandes ciudades mexicanas. Por ello, la gradual liberalizacin de las importaciones de maz promete una distensin en las presiones hacia el desmonte, la erosin y la desertificacin, adems de que los precios mucho ms bajos de maz importado permitirn incrementar el acceso de jornaleros rurales y poblacin urbana a este grano. En contraparte, no es tan claro el efecto que tendr la

liberalizacin del comercio de productos ganaderos, ya que es incierto el nuevo balance entre importaciones y exportaciones. Al identificar fuerzas (en potencia) ambientalmente benignas en el marco del Tratado de Libre Comercio, no debemos soslayar la ausencia casi absoluta o insuficiencia de procesos de internalizacin de costos ambientales en el sistema de precios que orienta la marcha de la economa mexicana, lo que podra neutralizar o contrarrestar con creces los posibles efectos favorables de la apertura econmica. En Mxico no existe todava una estructura fiscal (impuestos ecolgicos) ni de derechos de propiedad y de arreglos contractuales (contrato social-ambiental) operativos para garantizar la conservacin del patrimonio ecolgico nacional (commons nacionales que incluyen biodiversidad, bosques y selvas, suelos, capacidad de carga de la atmsfera y de cuencas hidrolgicas, etc.) Por esa razn, es muy posible que, a pesar de tales fuerzas ambientalmente benignas como las que hemos descrito y que estarn actuando dentro del esquema de libre comercio, el incremento absoluto de los niveles de utilizacin de recursos y servicios ambientales que trae consigo el crecimiento acelerado en la produccin y en el consumo, y aunque disminuyera la carga ambiental por unidad de producto, se perfila a ejercer presiones ecolgicas cada vez ms extensas, que pondrn en entredicho, todava ms, la sustentabilidad del desarrollo nacional.

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Notas 1Low, P. Trade Measures and Environmental Quality; The Implications For Mexicos Exports. International Trade and the Environment. World Bank, Washington D.C. 1992. 2 Primo Braga, C. Tropical Forests and Trade Policy; The Case of Indonesia and Brasil, World Bank, op. cit. 3 European Community. Single European Act, (art. 130). 1998. 4 Lopez, R. The Environment as a Factor of Production; The Economic Growth and Trade Policy Linkages, World Bank, op. cit. 5 Birdsall, N. and Wheeler, D. Trade Policy and Industrial Pollution in Latin America: Where are the Pollution Heavens?, World Bank, op. cit. El rechazo a la aplicacin de medidas unilaterales y a la accin extrajurisdiccional deber ser a travs de la promocin del consenso internacional para el tratamiento de los problemas ambientales de conformidad con lo estipulado en la Declaracin de Ro y en la Agenda 21.

Algunas consideraciones sobre el Tratado Trilateral de Libre Comercio y el medio ambiente

Dr. Juan Carlos Belausteguigoitia Rius

Introduccin

El comercio internacional y el medio ambiente En una gran variedad de pases dos de los temas cuya discusin desata ms pasiones son; por un lado, el impacto que el comercio internacional tiene sobre la economa local y, por el otro, cmo lograr un ambiente limpio y un manejo adecuado de los recursos naturales. Dado el buen nmero de puntos de interaccin de variables comerciales y ambientales no es de sorprender que otro tema que provoca controversias sea el de la relacin entre el comercio y el medio ambiente. Entre los puntos que se han discutido recientemente estn: El impacto de la reglamentacin ambiental sobre la competitividad y las decisiones de inversin de las empresas. de normas ambientales como barreras no

El uso arancelarias. -

El impacto de los acuerdos comerciales internacionales sobre las normas ambientales nacionales. La reforma a acuerdos internacionales de comercio por consideracines ambientales. El comercio de substancias peligrosas. La contaminacin transfronteriza.

Apertura comercial El comercio internacional ha demostrado desde hace mucho tiempo, ser uno de los motores ms poderosos de la actividad econmica. El crecimiento econmico motivado por un sector exportador dinmico ha sido el resultado normal de la apertura comercial. Mxico al final de la dcada de los cuarentas escogi un camino diferente, el de la sustitucin de importaciones. A pesar del espectacular crecimiento que el pas alcanz por ms de dos dcadas, las deficiencias de esa estrategia empezaron a ser muy evidentes a principios de los setentas. El breve intervalo del auge petrolero hizo olvidar a mucha gente las fallas estructurales de la economa mexicana. Por otro lado, el inadecuado manejo de la poltica econmica de 1979 a 1982 hizo pensar a muchos que a la prudencia macroeconmica y al realismo microeconmico experimentados a partir de 1982, seguiran necesariamente la estabilidad y el crecimiento. Desgraciadamente las cosas no resultaron as de fciles. Dos cambios estructurales fueron necesarios para fincar las bases para que la economa mexicana pudiera objetivamente aspirar a las metas anteriores. El primero, claramente ligado a la prudencia y al realismo econmicos pero que evidentemente va ms all de stos, fue el papel del Estado en la economa. El segundo fue la apertura al comercio internacional. Muchos son los beneficios que el pas obtuvo y obtendr como consecuencia de la apertura; entre otros podemos citar: incremento en la eficiencia productiva tanto por aprovechar las ventajas comparativas como por aprovechar economas a escala; ms rpido acceso a nuevas tecnologas; mayor disponibilidad de fuentes de inversin; mayor variedad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios que se ofrecen en el pas; reduccin significativa en las actividades no productivas socialmente pero que generan beneficios privados (rentseeking).

El medio ambiente y el manejo de los recursos naturales La calidad del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales han pasado a ocupar un lugar preponderante en la agenda poltico-econmica de una fran diversidad de pases, Mxico entre ellos. La calidad del aire, la calidad y disponibilidad del agua y el desecho de residuos son problemas comunes en las ciudades mexicanas de gran tamao. En lo que a recursos naturales se refiere; los problemas en el manejo del agua y los bosques (entre otros) han sido bien documentados y despiertan un inters creciente en los ms diversos crculos. Dada la importancia, por un lado, de la apertura comercial (el Tratado Trilateral de Libre Comercio TTLC como un instrumento de sta) y, por el otro, de los problemas ambientales y de manejo de recursos naturales, y en vista de los nexos que existen entre ambos, no es casual que tanto en instituciones acadmicas como en organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, as como en crculos empresariales, se discutan y analicen los aspectos ambientales de la poltica comercial. En este artculo, dentro del marco del Tratado Trilateral de Libre Comercio pretendo lo siguiente: primero analizar la evidencia que valide o refute las hiptesis ms escuchadas relativas al efecto ambiental del TTLC. Segundo, sugerir un marco en el cual pueda analizarse el impacto ambiental en Mxico del TTLC.

Hiptesis relativas al impacto ambiental del TTLC Tres son las hiptesis ms escuchadas en relacin al impacto negativo que algunas variables ambientales podran observar como consecuencia del TTLC. Se dice que debido a la diferencia en costos de control de contaminantes, las empresas sucias de Canad y Estados Unidos se establecern en Mxico, convirtindolo en un paraso de contaminadores (pollution heaven). b) Se arguye que las diferencias en costos de control ambiental entre pases constituyen una ventaja a)

desleal,

por lo que deberan establecerse impuestos compensatorios o igualarse las normas

ambientales. c) En Estados Unidos y Cand algunos grupos han expresado su preocupacinn de que las normas ambientales de esos pases se modificaran a la baja (mnimo comn denominador).

a) Costos ambientales y migracin de industrias De acuerdo con las hiptesis del paraiso de contaminadores , las diferencias significativas en los requerimientos ambientales de distintos pases provocan que las industrias sucias tiendan a establecerse en aquellos en los cuales el control ambiental es menos estricto. Esta hiptesis que intuitivamente tiene sentido, no ha podido ser comprobada en una gran diversidad de estudios.1 Los resultados de dichos estudios, por supuesto, no implican que jams empresa alguna haya decidido o vaya a decidir establecerse en otro pas para reducir considerablemente sus gastos de control ambiental. La interpretacin correcta es que en la decisin de dnde establecer una empresa, una larga lista de factores ha probado ser de mayor importancia que el diferencial en costos de control ambiental. Un estudio 2 coordinado por la Representacin Comercial de Estados Unidos, USTR (United States Trade Representative) concluye que tanto a nivel estatal (dentro de EU) como a nivel internacional, los patrones de inversin no han sido significativamente afectados por las diferencias en los costos de control ambiental. El estudio de USTR sugiere que se deben cumplir las siguientes condiciones para que, basadas en la reduccin de costos ambientales un gran nmero de empresas migren a consecuencia del TTLC: Los costos ambientales deben constituir una gran parte delos costos totales de operacin de la empresa. Las barreras comerciales existentes deben ser considerables (de otra forma ya habran migrado).

Los costos asociados a la reubicacin de las empresas no deben ser excesivamente altos (pues podran cancelar los beneficios a obtener por la reduccin en costos de control). Las diferencias en costos de control ambiental deben ser significativas en el presente y los inversionistas deben percibir que dichas diferencias se mantendrn por un plazo razonablemente largo. La evidencia permite suponer que esas cuatro condiciones raramente se cumplen en las relaciones comerciales entre Mxico y Estados Unidos (o Mxico y Canad); ya que: Los costos de control ambiental tambin representan una fraccin muy pequea (1.1% en promedio) del valor agregado total de la industria estadounidense, el 86% de la industria tiene costos de abatimiento de la contaminacin inferiores al 2%. La mayor parte de las industrias con altos costos de control ambiental gozan de escasa proteccin arancelaria en relacin a sus competidores mexicanos. Slo 11 de 442 sectores industriales en Estados Unidos tienen simultneamente costos de control ambiental y una proteccin arancelaria significativos. Estos 11 sectores son a su vez intensivos en capital. Finalmente, los requerimientos de control ambiental en Mxico (en especial los de las grandes empresas intensivas en capital) son cada vez ms estrictos. En un estudio reciente, Grossman y Krueger3 concluyen que el impacto sectorial de las diferencias en costos de control ambiental entre Mxico y Estados Unidos no han sido significativos. El resultado anterior es vlido tanto en el sector de las maquiladoras como en el resto de la economa mexicana.

b) Competitividad y costos ambientales La idea que los altos costos de control ambiental de las empresas establecidas en Canad y Estados Unidos en relacin a las establecidas en Mxico representa una competencia desleal, se oye cada vez con mayor frecuencia. Las recomendaciones de poltica que de ellas se derivan son fundamentalmente tres:

La primera es que los costos de control ambiental en pases con reglamentaciones estrictas debe subsidiarse. La segunda es que las importaciones de productos mexicanos deben estar sujetas a un impuesto compensatorio igual a la diferencia en costos de control ambiental. La tercera es que deben igualarse las normas ambientales. En relacin con la primera, la literatura que muestra la inconveniencia del uso de subsidios como instrumento de control es abundante y conocida.4 El argumento central es que los subsidios pueden promover los sectores que mayor uso hacen de los servicios ambientales (o en otras palabras, que ms contaminan). No dedicar a esta propuesta ms espacio ya que es la menos oda de las tres. En relacin a los impuestos compensatorios merece la pena hacer las siguientes observaciones. El impuesto compensatorio por consideraciones ambientales puede tener dos objetivos no necesariamente excluyentes. Primero, cambiar la conducta ambiental de las empresas en los pases cuyos bienes son sujetos del impuesto. Segundo, se arguye que el impuesto es eficiente en el sentido de que permite aprovechar las ventajas comparativas de un pas sin que stas sean afectadas por los costos del control ambiental. En relacin al primer objetivo (cambiar la conducta de los productores en el pas exportador), es conveniente hacer las siguientes aclaraciones: Hay ambigedad con respecto al impacto que dicho impuesto puede tener sobre el medio ambiente del pas exportador.5 No hay ninguna garanta de que los costos globales debidos a los impuestos compensatorios sean mayores que los beneficios de stos, especialmente cuando la medida es unilateral. En general ese tipo de polticas, sobre todo las impuestas unilateralmente, no son equitativas.

Dado que el comercio internacional es un enorme bien en s mismo, pero por desgracia, frecuentemente frgil y delicado, conviene preguntarse siempre si los impuestos compensatorios son por un lado necesarios,6 para que cambie de conducta el pas productor, y por el otro, consistentes con la poltica ambiental del pas importador. Con respecto al segundo objetivo (permite aprovechar las ventajas comparativas, sin que stas se vean distorsionadas por costos ambientales) podemos decir que: Las polticas eficientes de proteccin ambiental deben tomar en cuenta las diferencias en las capacidades asimilativas y en las preferencias sociales. Las estimaciones de los valores de los impuestos compensatorios muetran que stos seran mnimos y que a no ser por los problemas administrativos que crearan, tendran poco impacto en los patrones de comercio. A este respecto conviene citar los resultados de un estudio reciente de Patrick Low. 7 En dicho estudio se estima la proporcin de exportaciones de productos cuyo proceso es considerado sucio 8 dentro del total de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos y se calcula el impacto que tendra un impuesto compensatorio (basado en el diferencial de costos de control ambiental) sobre dichas exportaciones. La proporcin de productos sucios dentro del valor total de exportaciones mexicanas a Estados Unidos en 1989 fue de 11%, lo cual prueba, para Low, que Mxico no depende de productos sucios para sus exportaciones. En lo que al impuesto compensatorio se refiere, se concluye que su impacto sera mnimo debido a que los costos de control ambiental representan un proporcin relativamente pequea dentro del costo total de los bienes an en aquellos cuyo proceso de produccin es considerado sucio. Dicho impuesto cuando mucho 9 reducira el valor de las exportaciones mexicanas en 2% (ver Cuadro 1)

Cuadro 1 Importancia de las exportaciones sucias mexicanas a EU y el efecto de un impuesto compensatorio

Valor de las exportaciones a los EU en 1989 (000 US$)

Participacin de las exportaciones a Estados Unidos (%)

Tasa de crecimiento compuesto 1981-89 (000 US$)

Efecto de un impuesto compensatorio

Creacin Comercio

de Desviacin Efecto de total comercio

(%) de las exportaci ones

Exportaciones sucias Otras exportaciones Total

3043,270 24,496,793 27,540,043

11.1 88.9 100.0

9.0 3.0 3.0 -235,605 -140,059 -375 2.0

Fuente: P. Low. Trade Measures and Environmental Quality: the implications for Mexicos Exports. The World Bank, 1991.

La tercera y ltima recomendacin de quienes ven en el diferencial de los costos de control ambiental una ventaja desleal es la igualacin de normas ambientales en la produccin de bienes y servicios. 10 Conviene recordar las razones por las cuales la igualacin de normas ambientales de procesos productivos no es casi nunca buena opcin de poltica ambiental: En primer lugar, es poco probable que las preferencias de pases diferentes (incluso de estados diferentes dentro de un mismo pas), con respecto al medio ambiente, sean iguales. Estas preferencias se expresan a travs de instituciones polticas, an cuando estn basadas en informacin cientfica. Para la mayora de los contaminantes no existen argumentos que justifiquen una y slo una norma aceptable socialmente (la excepcin son aquellos contaminantes en los que existe acuerdo universal acerca de su naturaleza letal). Segundo, los pases (y tambin los estados dentro de un mismo pas) pueden poseer diferentes capacidades para asimilar contaminantes. An cuando se pudiera llegar a un acuerdo en cuanto a la norma, usualmente cabra esperar diferencias en cuanto a la mejor forma de alcanzar la norma. Tercero, la igualacin de normas en procesos productivos puede no ser equitativa, los costos y los beneficios de alcanzar una mejora en la calidad ambiental, probablemente diferirn entre los pases (y entre grupos sociales dentro de un pas). La igualacin de normas

parece difcil de justificar si una parte desproporcionada de los costos recae en pases de ingreso medio o bajo y los beneficios son ms apreciados en los pases de ingresos altos. Adems de las consideraciones anteriores conviene recordar que la igualacin de normas ambientales de procesos productivos: no igualara los costos de control ambiental entre pases debido a probables diferencias en: la capacidad asimilativa del medio ambiente, la estructura industrial (edad de las plantas, alternativas para disponer de desechos, etc.) y en la provisin de bienes pblicos. no igualara las condiciones ambientales entre pases. La conclusin del anlisis de las dos hiptesis anteriores no debe ser que no hay de que preocuparse en cuanto a las implicaciones ambientales del aumento en la actividad econmica debido a la integracin comercial. Sabemos que por la naturaleza de bin pblico que tienen muchos de los servicios ambientales, existen medidas de poltica ambiental (y por cierto, no cualquiera) que mejoraran la calidad de vida. En esta seccin simplemente pretend recoger la evidencia que ilustre la poca relevancia de las dos hiptesis mencionadas en la agenda ambiental. Los problemas ambientales y de manejo de recursos naturales en Mxico son muchos, quienes estamos preocupados por ellos, debemos enfocar nuestros esfuerzos hacia la creacin del marco legal, los mecanismos institucionales y las medidas de poltica que aseguren el manejo racional de nuestros recursos naturales y las polticas eficientes (en el sentido de que se produzcan los bienes ambientales entre otros que la gente quiere, y tambin porque dichos bienes se produzcan al menor costo posible), eficaces y equitativas en la provisin de servicios ambientales.

c) Mnimo comn denominador De acuerdo con esta hiptesis, debido a las fuertes presiones por la prdida de competitividad que sus altas normas ambientales ocasionan, los gobiernos de Estados Unidos y Canad se vern presionados a bajarlas. En general la evidencia no sostiene esta

hiptesis en el nivel internacional y tampoco en el nacional. La premisa es falsa ya que, en la opinin de expertos, una reglamentacin ambiental estricta no siempre resta competitividad a una industria y an hay casos en los que la promueve al estimular el desarrollo tecnolgico. Por otro lado, diversos estudios muestran11 la factibilidad de tener normas diferentes tanto a nivel nacional como internacional y existen varios ejemplos de igualacin hacia arriba de normas ambientales. un buen ejemplo de lo anterior, a nivel estatal en Estados Unidos, lo constituye la estricta regulacin de la emisin de gases por automviles adoptada en California. En la actualidad muchos otros estados han adoptado las normas californianas de emisin.

El TTLC y el medio ambiente Varios son los canales por los cuales un incremento en la actividad econmica (motivado por una mayor integracin a los mercados internacionales) puede afectar la calidad ambiental y el manejo de los recursos naturales. Para estimar los efectos ambientales que TTLC podra tener en Mxico, conviene empezar enlistando los canales arriba mencionados. Adems de lo anterior, esta seccin recoge los resultados de otros estudios para ilustrar los nexos entre un incremento en la actividad comercial con el exterior y sus efectos sobre el medio ambiente. Un aumento en la actividad comercial con el exterior puede afectar al medio ambiente por motivar: un aumento en la actividad econmica y por lo tanto en el ingreso. cambios sectoriales (evidentemente el crecimiento de los diversos sectores de la economa no tiene por qu igualarse). ms rpido y fcil acceso a nuevas tecnologas. cambios en los precios relativos. Es comn que simultneamente. dos o ms de estos canales acten

Aumento en la actividad econmica La relacin entre el crecimiento y la calidad ambiental, que durante siglos haba recibido atencin intermitente, ha estado en primer plano desde 1973. Es por ello que resulta sorprendente que hasta hace dos aos no hubiera estudios estadsticos que midieran la correlacin entre ingreso per cpita y calidad ambiental. Intuitivamente es fcil pensar en condiciones bajo las cuales un incremento en la actividad econmica provocara deterioro ambiental. Sin embargo, es igualmente sencillo pensar que un aumento en la calidad del medio ambiente requiere de recursos y que por lo tanto, mientras ms rica sea la sociedad podr asignar mayor cantidad de recursos al mejoramiento ambiental. Dos estudios recientes (Grossman et al. y Lucas et al.) coinciden en sealar que, en una muestra de pases en los cuales el ingreso es bajo, un incremento en la actividad econmica est correlacionado con un decremento de la calidad ambiental. Ambos estuidos tambin coinciden en la correlacin estadstica positiva entre incrementos en el ingreso y la calidad ambiental para pases de ingresos altos. Cules pueden ser las causas de este ltimo fenmeno? Me gustara referirme a tres: A medida que la densidad econmica crece, las externalidades negativas (las acciones de otros agentes que nos perjudican pero sobre las cuales no tenemos control) se vuelven ms evidentes y costosas socialmente por lo que tienden a crearse instituciones sociales que las internalicen.12 A medida que las economas crecen, stas tienden a producir ms servicios y menos bienes que requieren de industria pesada como el cemento y el acero. A medida que crece el ingreso, las demandas sociales por un ambiente limpio aumentan rpidamente. No pretendo aqu predecir con absoluta certeza el impacto que el crecimiento en el ingreso per cpita tendr sobre el medio ambiente en Mxico, sin embargo, debido a la primera y la tercera causas no

es aventurado pensar que el crecimiento del ingreso per cpita en Mxico puede tener un efecto favorable sobre el medio ambiente. Son varios los problemas ambientales en Mxico que son ya muy evidentes y afectan a una gran diversidad de grupos sociales. Algunos de estos grupos ya han articulado polticamente sus demandas. Por otro lado es bien cierto que Mxico no es un pas de ingresos per cpita alto, tambin lo es que al salir de diez aos de crisis, la economa esta en condiciones de atender los reclamos de estos grupos. Para tener una idea dela expansin de la participacin social en Mxico en materia ambiental, es de resaltar que el directorio de grupos ecologistas elaborado en 1992 por la Secretara de Desarrollo Social contena a 216 grupos y que la versin de 1994 haba registrado 510. La mayora de los cuales ha surgido en los ltimos cuatro aos.

Cambios sectoriales Segn el estudio de Lucas et al. citado anteriormente, en los pases de ingresos medios y bajos de su muestra, los incrementos en la actividad econmica se ven asociados al deterioro ambiental. Los autores sugieren que esto se debe a que dentro de los sectores que ms crecen inicialmente se encuentran industrias bsicas que hacen uso intensivo de servicios ambientales (produccin de celulosa y papel, metales, refinacin de petrleo, cemento, etc.). Es clara la relevancia del punto anterior para el diseo de la poltica ambiental en Mxico. Tambin es importante comparar el impacto ambiental causado por los cambios sectoriales entre, por un lado, los pases que escogieron cerrar sus puertas al comercio internacional y por el otro, los que escogieron abrirlas. Tanto el estudio de Lucas et al. como el de Birchall y Wheeler, muestran (estadsticamente) que es en las economas cerradas al comercio internacional donde los cambios sectoriales ms perjudican al medio ambiente. Las razones que explican este resultado pueden ser:

El movimiento de consumidores verdes y la opinin pblica internacional tienen ms influencia sobre los mtodos de produccin en empresas que venden sus productos en los mercados internacionales que sobre los mtodos de produccin de las empresas que producen nicamente para mercados locales. no el La competencia promueve la adopcin de nuevas tecnologas. El crecimiento facilita la adopcin de nuevas tecnologas. La economa domstica cerrada produce bienes para los que tiene una ventaja comparativa ambientalmente hablando (por ejemplo, el producir bienes altamente contaminantes cuando pas tiene poca capacidad de absorcin de dichos contaminantes).

Ms rpido y fcil acceso a nuevas tecnologas La adopcin de nuevas tecnologas es ms probable en las economas abiertas. Es frecuente que dichas tecnologas hayan sido desarrolladas en los pases donde las normas de control ambiental sean muy estrictas y que por lo tanto sean ms amigables con el medio ambiente que las anteriores tecnologas. En un estudio13 en el que se compara la velocidad con la que fue adoptada una tecnologa ms limpia en la produccin de celulosa entre, pases cerrados y pases abiertos al comercio internacional, se concluye que la adopcin de la nueva tecnologa es ms probable entre los pases abiertos. Segn el mismo estudio la adopcin de dicha tecnologa fue responsable en una disminucin de hasta 20% en la emisin de contaminantes por parte de la industria de la celulosa. Es posible tambin pensar en casos en los que la importacin de tecnologa puede tener un impacto negativo en el medio ambiente. Sin embargo, en los casos en los que esto ocurra, la adopcin de esa tecnologa es rentable por las fallas estructurales de los mercados o por distorsiones creadas por polticas gubernamentales. En ese caso la mejor solucin, en general, la constituye la correccin de la falla estructural y/o la eliminacin de la distorsin y no la prohibicin de una tecnologa.

Cambios en los precios relativos Desde el punto de vista econmico, una de las ms importantes causas del deterioro ambiental la constituye el hecho de que los precios de algunos bienes y servicios que se producen y consumen en una economa no incorporan todos los costos (ambientales o de otro tipo) en los que incurre la sociedad para producirlos y consumirlos. Lo anterior puede deberse ya sea a fallas estructurales de los mercados o a la intervencin gubernamental. En el caso de los energticos en Mxico, por ejemplo, los bajos precios de los energticos durante los setentas y principios de los ochentas fue una de las causas del crecimiento de la intensidad energtica de los procesos industriales.14 No existe ninguna razn a priori que permita suponer que en general los precios de los mercados internacionales incorporan mejor (o peor) que los mercados nacionales los costos sociales de produccin. Los mercados internacionales tambin sufren de fallas estructurales y tambin son sencibles a la intervencin gubernamental (como por ejemplo los mercados de produccin agrcola).

Conclusiones Para sugerir el impacto del TTLC sobre el medio ambiente y para ofrecer un marco analtico en el cual dicho impacto pueda ser estimado, en esta seccin distingu los canales por los cuales la apertura comercial (en general y el TTLC en particular) pueden afectar al medio ambiente. Dado que no existen argumentos a priori que nos indiquen resultados no ambiguos, recurr a la escasa literatura que existe con resultados empricos. De la descripcin de los mecanismos y la resea de la literatura se desprende que hay razones para pensar que desde un punto de vista ambiental, la apertura (en particular el

TTLC) es una mejor alternativa que cerrar la economa al comercio internacional.15 Esto no implica, por supuesto, que la apertura sea un sustituto de la poltica ambiental. En este sentido es claro que la solucin ptima a los problemas ambientales no puede venir de decisiones de poltica comercial ya que stas rara vez se dirigen a las causas de los problemas ambientales. Usar la poltica comercial para resolver problemas ambientales, ocasiona con frecuencia prdidas en el ingreso nacional (como se mide tradicionalmente) y no garantiza la solucin (incluso puede agravar) los problemas ambientales, por otro lado, el contar con un marco institucional de polticas ambientales adecuado, har que los beneficios sociales del libre comercio (que incluyen el incremento en el ingreso como se mide tradicionalmente, los efectos en el medio ambiente y los cambios en el valor de los recursos naturales) se maximicen.
Notas 1 Judith M. Dean. Trade and the Environment: A Survey of the Literature. The World Bank, 1991 . 2 United States Trade Representative: Review of U.S.-Mxico Environmental Issues. Washington, D.C., 1992. 3 G. Grossman and A. Krueger. The Environmental Impact of a North American Free Trade Agreement. 1991. 4 Fisher and F.M. Peterson. The Environment in Economics: A Survey. Journal of Economic Literature, 1976. 5 Por ejemplo, un impuesto a la madera proveniente de lugares donde la produccin de madera no es deseable ambientalmente. Una reduccin en el precio recibido por los productores podra hacer que el boque fuera menos atractivo como fuente generadora de ingresos para sus propietarios. 6 Si son una parte esencial de la proteccin ambiental o si existen medidas alternativas que no afectan el comercio. 7 P- Low. Trade Measures and Environmental Quality: the Implications for Mexicos Exports. The World Bank, 1991. 8 La definicin de sucias usada por Low est basada en el costo del control de la contaminacin como proporcin de los costos totales; si esta proporcin es mayor a 0.05, el producto se considera como sucio. 9 A lo mucho, fundamentalmente debido a que en la simulacin se suponen que los costos de control en Mxico son cero; y tambin porque se supone que slo se aplica un impuesto a las importaciones de productos mexicanos. 10 Ntese que me estoy refiriendo a la igualacin de estndares en procesos productivos y no a la igualacin de normas en productos. 11 Environmental Policy in a Federal System, the United State and the European Community. Directoraat-Generaal-Milieubeheer. The Netherlands, 1990. 12 Tmese por ejemplo, una regin donde, a pesar de que existe poca agua disponible este bien no es escaso debido a la poca gente que habita en la regin. En este lugar, a pesar de no existir un problema de uso de agua, no existen instituciones que asignen derechos sobre sta. Imagine ahora que emigra ms gente a la regin hasta un punto tal que el agua se hace escasa (cada vez que un usuario quiere lavar su automvil, puede ser que otros no

puedan baarse). El uso del agua por una persona comenzar a ser entonces un costo para los dems sin que tenga que ocurrir en ellos quin hace la accin. Si ms gente continua llegando (o incluso si no sucede esto, pero la gente que ya est establecida percibe al agua como un recurso escaso y trata de tomar ventaja de ella lo antes posible para evitar que otros costos la desperdicien) la escasez aumentar y motivar la creacin de una nueva institucin que asigne derechos sobre el agua. 13 D. Wheeler and P. Martin. Prices, Policies and the International Diffusion of Clean Technology: The Case of Wood Pulp Production. The World Bank, 1991. 14 Thomas Sterner. Factor, Demand and Substitution in a Developing Country: Energy Use in a Mexican Manufacturing, en Scandinavian Journal of Economics, 1989. 15 Es claro que se necesitan ms estudios que analicen los impactos ambientales de cambios sectoriales.

PARTE II

PERSPECTIVAS GLOBALES Y REGIONALES

Agenda para la reforma de la poltica comercial internacional para apoyar al desarrollo sustentable: seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo

Charles Arden-Clarke

Reestructurar el comercio internacional en el mundo de los recursos naturales y tecnolgicos y redirijir el flujo financiero asociado con el comercio internacional es una de las claves para asegurar el desarrollo sustentable. Esto fue explicado en el Captulo 2 de la Agenda 21, firmada por 156 pases en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) en junio de 1992. Los signatarios de la Agenda 21 se comprometieron a formular las polticas comerciales y ambientales de manera tal que se apoyen mutuamente. Desafortunadamente, la Agenda 21 no fija un programa especfico orientado a la accin de lograr este objetivo. El documento tambin est lejos de las reformas a las polticas comerciales que resultan esenciales para alcanzar el desarrollo sustentable.

La debilidad del texto de la Agenda 21 sobre comercio internacional no es un accidente; los gobiernos comenzaron la tarea de integrar las polticas ambientales y comerciales a travs de las negociaciones de la CNUMAD. Haba un acuerdo tcito en el sentido de que las decisiones tomadas en la Conferencia no deban interferir con ningn otro proceso multilateral de negociaciones, en particular con las negociaciones de la Ronda de Uruguay del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Por qu era ese el caso? Las negociaciones comerciales multilaterales, tales como las del GATT, son prolongadas y difciles an cuando estn focalizadas exclusivamente en temas comerciales. Los delegados y ministros comerciales parecen detestar complicar la tarea de integrar correctamente los problemas ambientales. No muchos han aceptado que el comercio internacional es slo un medio para llegar a un fin, y no un fin en s mismo. Muchos polticos han tenido que aceptar que dado el objetivo ltimo del desarrollo sustentable, el libre comercio internacional puede slo tener lugar dentro de lmites ambientales y sociales prescritos por este objetivo. Ajustar el flujo comercial de acuerdo con los objetivos del desarrollo sustentable y promocionar las polticas ambientales y comerciales conjuntamente es indudablemente una tarea multilateral poltica y tcnicamente compleja. Sin embargo, es un trabajo que no puede ser evitado si las polticas y los acuerdos comerciales han de fortalecer y no debilitar las polticas locales y nacionales dirigidas al desarrollo sustentable. Sin reformas en el comercio internacional, las fuerzas econmicas generadas a travs del mercado mundial conducirn a las economas nacionales y a la economa global hacia caminos no sostenibles. Por el contrario, las reformas comerciales apropiadas reforzarn las polticas nacionales sustentables y el mercado mundial enviar las seales necesarias para asegurar las economas sustentables a travs del mundo. El comercio internacional y las polticas comerciales tambin tienen un potencial -enorme y no explotado desde hace mucho tiempopara dirigir recursos tecnolgicos y financieros a efectos de resolver problemas ambientales all donde ellos ocurran. Los flujos financieros internacionales asociados con el comercio internacional

ensombrecen a aquellos asociados con las deudas o la cooperacin internacional. El comercio mundial est actualmente en 350,000 millones de dlares por ao slo en productos. Si se incluye el comercio internacional en servicios, la cifra llega a los 430,000 millones de dlares. Esto debe ser comparado con los flujos oficiales de cooperacin internacional de 55,000 millones de dlares y con los servicios anuales de la deuda externa de los pases en desarrollo de 130,000 millones de dlares. Solamente unos 2,000 nuevos millones de dlares y fondos adicionales fueron comprometidos en la Conferencia de Ro para la implementacin de Agenda 21 y otros acuerdos. En contraste, la distraccin de solamente un 1% de lo que proviene del comercio internacional mundial hacia el logro del desarrollo sustentable significara 4,300 millones de dlares anuales. Estas cifras, combinadas con la mejor estimacin disponible de los costos de la implementacin de los acuerdos de Ro 600,000 millones de dlares anuales indican la importancia de aprovechar los enormes flujos asociados con el comercio internacional para el desarrollo sustentable. Ms an, parece que hubiera un acuerdo general entre pases desarrollados y en desarrollo en el sentido de que una mayor distraccin de fondos y un sistema de comercio internacional ms justo es preferible a ms ayuda internacional. Por todas estas razones, implementar polticas que integren objetivos de comercio internacional y medio ambiente debe ser una prioridad dentro del seguimiento de los Acuerdos. Irnicamente, los defectos en el texto de la Agenda 21 sobre comercio internacional pueden proveer el punto de partida para el desarrollo de esas polticas. Una agenda de acciones puede entonces ser elaborada en dos partes: reformar las polticas y los acuerdos de comercio internacional existentes y desarrollar acuerdos sobre polticas de comercio internaciona totalmente nuevos, con un agudo enfoque en los objetivos ambientales.

Una crtica al texto sobre comercio internacional de la Agenda 21

El captulo 2 de la Agenda 21 no identifica, y por supuesto no inicia, polticas de accin necesarias para lograr el objetivo manifestado por sobre todas las cosas: hacer que las polticas de comercio internacional y ambientales se apoyen mutuamente. La seccin referente a comercio internacional es dbil en cuanto a las acciones, larga en cuanto a las palabras, y contiene inconsistencias importantes. En particular, el texto no identifica dos prerrequisitos acerca de modelos de comercio internacional sustentable. Primero, el precio de todos los productos comercializados (no solamente productos primarios) debe incorporar o internalizar totalmente los costos sociales, ambientales y de los recursos. Segundo, las normas del GATT deben ser reformadas para desalentar la externalizacin de los costos ambientales. En el presente esas normas alientan la externalizacin de los costos ambientales, recomenddola como una manera legtima de ganar una ventaja competitiva. Esto est directamente en contra del principio quien contamina paga. El texto de la Agenda 21 tambin ignora el hecho de que las negociaciones de la Ronda Uruguay soslayaron casi completamente las implicaciones ambientales de la liberalizacin del comercio internacional bajo las entonces normas del GATT. No obstante los fracasos de la Ronda de Uruguay en este aspecto, el texto de la Agenda 21 apoya a la Ronda como una clave para el desarrollo sustentable. Tal juicio no puede ser hecho sin evaluar el impacto de la consecuente liberalizacin del comercio internacional sobre la base ambiental y la de los recursos naturales. El texto de la Agenda 21 est de acuerdo en su totalidad con la lnea adoptada por la Secretara del GATT en su informe sobre comercio internacional y medio ambiente esto es, que la liberalizacin del comercio internacional debera tomar el liderazgo como objetivo poltico, y que el crecimiento econmico basado en el libre comercio internacional entonces transferira riqueza para el desarrollo sustentable. Esa desacreditada teora econmica clsica ignora lecciones ambientales que han sido aprendidas de la manera ms difcil. Ningn mecanismo automtico garantiza que el dinero proveniente de economas pudientes llegue al medio ambiente. Los acuerdos adoptados tambin ignoran el hecho de

que el dao ambiental es ms barato si se previene que si se cura, y que en algunos casos el dao es irreversible. El texto de la Agenda 21 sobre comercio internacional omite cualquier referencia a la necesidad de internalizar los costos ambientales para alcanzar el desarrollo sustentable cuando discute polticas econmicas y administracin compatibles. La internalizacin tampoco es nombrada como un mecanismo necesario para unir y contribuir a asegurar los cinco objetivos subrayados en el Prrafo 2.3 de la Agenda 21. Los cinco objetivos son: Promover el desarrollo sustentable a travs de la liberalizacin del comercio internacional; Hacer que el comercio internacional y elmedio ambiente se apoyen mutuamente; Proveer recursos financieros adecuados para los pases en desarrollo; Alentar polticas macroeconmicas que conduzcan a la proteccin del medio ambiente y al desarrollo y Tratar el tema de la deuda internacional.

Sin la internalizacin de los costos, el sistema comercial multilateral tampoco asignar recursos eficientemente, otro objetivo primario de la Agenda 21. El texto de la Agenda 21 tambin reclama la compatibilizain de las medidas comerciales ambientales con las obligaciones internacionales, que seran presumiblemente las normas del GATT. Esto es extraordinario en un texto que declara apoyar al desarrollo sustentable. Por el contrario, lo que se requiere es la compatibilidad de esas obligaciones internacionales con las necesidades ambientales. Es instructivo notar que el siguiente prrafo fue borrado del penltimo borrador del texto sobre comercio internacional en la ltima reunin que negoci el texto durante el Cuarto Comit Preparatorio CNUMAD en Nueva York: Mejorar la estructura multilateral para identificar y enfrentar situaciones donde las medidas comerciales relacionadas con el medio ambiente pudieran

ser la opcin ms efectiva para promover el objetivo ambiental, evitando restricciones comerciales innecesarias. La estructura multilateral presumiblemente significa el GATT. Esto fue una referencia crucial, conociendo las deficiencias y la necesidad de reformar o reinterpretar el GATT, y el rol potencialmente importante de las medidas comerciales en la persecucin del desarrollo sustentable. Al suprimir este prrafo, los negociadores de la Conferencia se ubicaron lejos de la reforma de las polticas que resulta central para la integracin del comercio internacional y las polticas ambientales.

Asegurar que las polticas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente La Agenda 21 subestima la importancia de tener una estructura multilateral pra el comercio internacional que apoye totalmente las polticas ambientales nacionales y multilaterales. Las regulaciones comerciales y/o las presiones econmicas que esas regulaciones ponen en los mercados mundiales, pueden impedir la adopcin de polticas compatibles con el medio ambiente. El ostencible volumen del comercio internacional y su valor econmico hace inconcebible que la mayora de los pases, en particular los pases en desarrollo, puedan resistir tales presiones cuando triunfan sobre el medio ambiente. A menos que estos problemas relacionados con el comercio internacional sean identificados y enfrentados, no ser posible hacer que las polticas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente. Adoptar la perspectiva apropiada en cuanto al comercio internacional, al medio ambiente y al desarrollo sustentable es crucial para el proceso de reforma de las polticas. El comercio internacional es un medio para lograr un fin -que es seguridad ambiental y desarrollo sustentable- y no un fin en s mismo. En particular, libre comercio internacional es un ideal, no una realidad. A menos que contribuya a la internalizacin de los costos, no asegurar el desarrollo sustentable. Las polticas compatibles con el medio ambiente no pueden, por lo tanto, ser abandonadas

slo para asegurar el objetivo de la liberalizacin del comercio internacional. Integrar esta perspectiva en el sistema comercial multilateral existente requiere la reforma de la poltica comercial. Algunas de estas reformas pueden ser logradas a nivel nacional, pero otras requerirn reformar o renegociar acuerdos multilaterales sobre comercio internacional que ya existen o crear nuevos. En algunos casos ser necesario unir la ayuda financiera y la transferencia de tecnologa a las reformas del comercio internacional para asegurar los objetivos ambientales y de desarrollo. Las implicaciones de tales reformas para la equidad social y econmica debe ser tambin considerada. Se requiere un enfoque integrado para asegurar que las acciones en un sector de polticas no contradigan o sobrepasen las acciones en otro. Las polticas nacionales y multilaterales tendrn por lo tanto que ser coordinadas para el mismo fin.

Reforma del GATT Ms de cien partes contratantes del GATT actualmente representan ms del 90 por ciento del comercio mundial en mercaderas, y ms pases estn obligados a unirse pronto. Las negociaciones de la Ronda Uruguay estn fijadas para extender la esfera de las normas del GATT para incluir otros sectores importantes del comercio internacional, tales como los servicios financieros, inversiones y derechos de propiedad intelectual. Actualmente, el GATT es el acuerdo sobre comercio internacional ms importante y el nico verdaderamente global y no regional. Hay una propuesta incorporada en la Ronda Uruguay referente a crear una nueva Organizacin Multilateral para el Comercio Internacional (OMCI) que remplazara al GATT. La OMCI integrara e implementara la serie de acuerdos que constituyen el GATT con los que sujan de la Ronda Uruguay. Si la Ronda termina con un acuerdo, las normas comerciales desarrolladas bajo los auspicios del GATT sern entonces aplicadas al comercio internacional, valuado actualmente en alrededor de 600.000 millones de dlares. El GATT y su potencial sucesor, la OMCI, sern considerados en la estructura global regulatoria del comercio internacional. En la

espera de un acuerdo en la Ronda Uruguay, esta estructura de normas para los mercados mundiales sera m amplia y ms aplicable que las que estn actualmente en vigencia. Sin embargo, esta estructura va a subestimar, ms que apoyar, los esfuerzos para alcanzar el desarrollo sustentable. Las normas actuales del GATT desalientan la internalizacin de los costos ambientales. Ms an, la interpretacin restrictiva de las normas del GATT surgida en una disputa reciente del GATT confirma la externalizacin de los costos ambientales como una legtima fuente de ventajas comparativas. Si esta interpretacin es apoyada por las partes contratantes del GATT y llevada ms lejos por la OMCI, entonces el sistema comercial multilateral continuar su camino insostenible. Las medidas comerciales, en la forma de derechos a la importacin o subsidios para el control de la contaminacin, pueden tener un rol crucial en el mantenimiento de la posicin competitiva de los pases que elijan internalizar los costos ambientales. Si se niega el uso de tales medidas provisionales, los pases tendrn simplemente tendrn que soportar los costos del corto plazo que acompaan a la prdida de competitividad. Estos pases, y en muchos casos el medio ambiente global, soportarn finalmente el costo ambiental y econmico a largo plazo si estas presiones forzan a una relajacin de los estndares ambientales. De acuerdo con esto, las normas del GATT tienden a perpetuar los actuales procesos de produccin dainos para el medio ambiente, y en algunos casos pueden revertir la tendencia hacia la adopcin de mtodos sustentables de produccin. Si van a enfrentar este problema, las partes contratantes del GATT deben considerar la reforma o la reinterpretacin de dos elementos de la reciente disputa atn-delfn. Lo ms importante de esto es que las partes contratantes no pueden discriminar entre productos parecidos sobre la base de los mtodos de produccin. La implicacin es que las partes contratantes no pueden aplicar medidas comerciales que discriminen entre productos similares derivados de procesos contaminantes en un caso y derivados de procesos no contaminantes en el otro.

El segundo elemento de las normas establece que las partes contratantes del GATT no pueden tomar medidas comerciales para proteger al medio ambiente o a los recursos naturales fuera de sus respectivas jurisdicciones. Una publicacin de la Secretara del GATT hace una aclaracin sobre este punto diciendo que cuando los impactos ambientales que surgen de la produccin de mercaderas son estrictamente nacionales, la eleccin de externalizar o no estos costos es tambin estrictamente nacionales. Esta interpretacin implica que un pas que toma medidas comerciales para mantener la competitividad de una industria que ha internalizado sus costos estara tratando de imponer su juicio ambiental sobre otro pas. Esta imposicin tendra un efecto extrajurisdiccional y, por lo tanto, sera contraria al GATT. La normatividad tambin prohibe a los pases miembros emplear medidas comercialles para conservar las globalidades comunes (tales como el alta mar, la Antrtida y la alta atmsfera). Si el GATT permite a sus miembros enfrentar el problema de la competitividad y el medio ambiente, resulta necesario en el contexto de la internalizacin de los costos ambientales, rechazar el principio de la no discriminacin sobre la base de los mtodos de produccin. Se requiere una interpretacin ms flexible de las normas del GATT sobre el tema de la extrajurisdiccionalidad, que reconozca que las uniones econmicas creadas por el comercio internacional pueden forzar a los pases a relajar las polticas ambientales y daar su propio medio ambiente global. En otras palabras, el GATT debe reconocer los efectos intrajurisdiccionales de las mercaderas importadas a un precio ms bajo que el de su costo ambiental. Las partes contratantes del GATT deben retener su habilidad para usar medidas comerciales para tratar este problema. Los gobiernos y los foros internacionales deberan tambin desarrollar lneas claras para permitir el uso de las medidas comerciales tendientes a proteger las globalidades comunes. La relacin entre el GATT y los acuerdos ambientales internacionales que incorporan medidas comerciales deben ser tambin clarificadas. Esta aclaracin no debera de ninguna manera incrementar el potencial de signatarios o no signatarios de acuerdos ambientales, mal llamados free riders (trmino que alude

a los pases que obtienen ventajas comerciales por no hacerse cargo de los costos ambientales), para beneficiarse de tal acuerdo sin incurrir en ningn costo.

Soluciones nacionales y multilaterales Las soluciones multilaterales requieren la participacin constructiva de todas las partes contratantes del GATT. El grupo de trabajo de Ambiente y Comercio Internacional del GATT debe reenfocar su agenda sobre este punto. El trabajo de la Sesin Conjunta sobre Ambiente y Comercio Internacional de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo avanza ms en estos temas, pero se beneficiara con una mayor cooperacin y consulta por parte de pases en desarrollo. Un tercer foro multilateral con una perspectiva primariamente ambiental en estos temas ayudara a balancear la inclinacin del GATT que favorece al comercio internacional. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Comisin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible son posibles anfitriones para tal foro. A nivel nacional, se requiere una estrecha cooperacin entre los ministerios de comercio y de medio ambiente para solucionar estos problemas. La percepcin de los ministerios de comercio en el sentido de que el GATT sirve slo para su preservacin exclusiva debe ser rota. Establecer un balance entre el ministerio de comercio y el ministerio de medio ambiente, y sus respectivos cometidos, es una clave para que sus polticas se apoyen mutuamente. El objetivo principal de estas iniciativas debe ser identificar y prestar atencin a las circunstancias donde medidas de comercio internacional con impacto en el medio ambiente son la mejor o la nica opcin para promover objetivos ambientales. Las regulaciones deben ser hechas para adoptar tales decisiones caso por caso. Se necesita un mecanismo de solucin de disputas entre comercio internacional y medio ambiente diseado especficamente a tales efectos y debe estar basado en los principios de transparencia, equidad y publicidad democrtica. Debe ser equitativo entre naciones en su aplicacin y cumplimiento, y debe

establecer consultas abiertas con personas directamente afectadas por disputas entre comercio internacional y medio ambiente. Los objetivos ambientales deben ser considerados, por lo menos, tan importantes como los objetivos del comercio internacional, y el desarrollo sostenible debe ser la prioridad.

La finalizacin de la Ronda Uruguay Las negociaciones de la Ronda Uruguay apenas han considerado las significativas implicaciones ambientales del proceso de liberalizacin comercial. Las consideraciones ambientales fueron omitidas de su mandato original. Desde entonces, la expansin de la esfera de tales negociaciones y el reconocimiento de la necesidad de integrar polticas de comercio internacional y de medio ambiente demandan un remedio para esta omisin. Cualquier medida de liberalizacin del comercio internacional y cualquier nuevo cuerpo de regulaciones de comercio internacional que pueda emerger de la Ronda Uruguay deben apoyar, y no menoscabar u obstruir, el desarrollo sostenible. Los cambios en los flujos del comercio internacional provenientes de la Ronda Uruguay deben ser revisados para asegurar la gestin de su impacto en el medio ambiente y los recursos naturales. Las implicaciones legislativas de la Ronda para polticas y acuerdos ambientales existentes deben ser tambin examinadas. Este proceso de revisin debe ser iniciado durante las negociaciones multilaterales. A la conclusin de la Ronda, las partes contratantes del GATT deben comprometerse a extender esta revisin a un nivel nacional, durante la implementacin del acuerdo. El proceso de revisin debe jugar un papel crucial, dirigiendo la implementacin del objetivo del desarrollo sostenible e identificando y actuando sobre los vnculos entre comercio internacional y medio ambiente. La propuesta de crear la OMCI , actualmente incorporada en la Ronda Uruguay, debe ser sujeta a un proceso de negociacin separado. Este proceso debe ser acompaado e informado por la mayor proporcin posible de participacin y consulta pblica. El texto de la propuesta debe ser revisado para asegurar que la OMCI mejorar las perspectivas del desarrollo sostenible. En particular, la

OMCI debe contener cuatro elementos. Primero, el acuerdo debe hacer un compromiso legal para apoyar el desarrollo sostenible en el principal cuerpo de su texto. Segundo, la propuesta debe incluir un artculo operativo sobre el medio ambiente, asegurando la revisin de los acuerdos que conforman la OMCI, as como cualquier revisin necesaria para apoyar el desarrollo sostenible. Tercero, un elemento de la OMCI debe ser un comit operativo sobre medio ambiente y comercio internacional. Finalmente, el acuerdo debe contener normas que aseguren una mayor transparencia y publicidad democrtica. La creacin de la OMCI representa la primera oportunidad significativa para los gobiernos de dar substancia al compromiso de la Agenda 21 de hacer que las polticas de comercio internacional y medio ambiente se apoyen mutuamente. Las regulares rendiciones de cuentas de la OMCI a las Naciones Unidas deberan facilitar este proceso. Estas modificaciones al texto de la OMCI deben convertirla en un acuerdo multilateral significativo, necesario para lograr la integracin entre las polticas de comercio internacional y medio ambiente. La OMCI debe posibilitar la reforma del GATT, as como la coordinacin, integracin y redireccin del paquete de la Ronda Uruguay hacia el objetivo del desarrollo sostenible. Asimismo, el fracaso de modificar la OMCI tender a exacerbar conflictos entre polticas de comercio internacional y medio ambiente.

Acuerdos complementarios reforma de polticas.

de

comercio

internacional

Existen importantes caminos para la integracin de polticas de comercio internacional y medio ambiente ms all del procedimiento del GATT y de la Ronda Uruguay. En particular, medidas que aseguren trminos de intercambio ms equitativos entre pases desarrollados y en desarrollo podran hacer importantes contribuciones a la proteccin ambiental y al desarrollo sostenible. Estas iniciativas pueden ser llevadas adelante en forma bilateral o limitadamente multilateral, y deben establecer provisiones para la evolucin durante el proceso de implementacin. Los vnculos entre estas iniciativas y las polticas nacionales y multilaterales pueden ser totalmente explotados. La

Agenda 21 identifica el sector de bienes del comercio internacional como un rea de accin prioritaria. El texto insta a los pases en desarrollo a internalizar los costos ambientales, sociales y de recursos naturales en el precio de sus bienes. Sin embargo, luego de la cada del 50% de los precios de mercancas distintas de los combustibles durante los ochentas, el margen para internalizar estos costos, ha sido dramticamente reducido. Este proceso de internalizacin requiere cooperacin bilateral y multilateral entre pases productores y consumidores. Sin cooperacin, cualquier gobierno que unilateralmente eleve el precio de sus mercancas queda fuera del mercado. Las medidas de comercio internacional negociadas pueden ser usadas para circunscribir este problema. Si se adoptan de acuerdo con el principio quien contamina paga, dichas medidas pueden promover tanto la internalizacin de tales costos como inversiones hacia mtodos de produccin sostenibles. Esto puede ser logrado bilateralmente mediante la repatriacin a los pases productores de los derechos aduaneros que gravan las importaciones cuyos precios no incorporan su completo costo ambiental. Esto puede ser logrado multilateralmente mediante acuerdos relativos a mercancas, que incorporen un fondo ambiental administrado en forma conjunta por las partes del acuerdo. Ciertos estudios han investigado la practicabilidad y las potenciales recompensas de tales acuerdos. Los gobiernos deben acelerar la negociacin e implementacin de acuerdos marco, ya que esto parece ser la mejor opcin para enfrentar los problemas y construir acuerdos funcionales. Asegurar una mayor equidad en el comercio entre el Norte y Sur de otras formas tambin puede contribuir al desarrollo sustentable. El establecimiento de industrias procesadoras en pases productores, y la diversificacin de sus economas fuera de la dependencia de la explotacin de materias primas puede fusionar tales objetivos. Las barreras comerciales que los pases desarrollados ponen a las mercancas procesadas deben ser removidas a efectos de que, por ejemplo, la extendida prctica de mantener derechos aduaneros que aumentan segn el grado de procesamiento de un producto sea eliminada.

Asimismo, los pases en desarrollo deben ser autorizados a mantener medidas protectoras de sus industrias procesadoras durante la etapa de su establecimiento. Estas medidas deben ser aplicadas slamente donde no exista conflicto con el objetivo de internalizar costos ambientales. Los subsidios u otras medidas que lleven a la sobreexplotacin de recursos naturales deber ser removidos. Los subsidios agrcolas en pases desarrollados son un primer objetivo en este sentido. Sin embargo, la reforma o remocin de estos subsidios debe ser cuidadosamente integrada con objetivos de poltica ambiental. Los gobiernos deben investigar tambin la combinacin de medidas de comercio internacional, financieras y de mecanismos de transferencia de tecnologa que puedan ser usados para elevar estndares ambientales alrededor del mundo. Los pases que pueden liberar la elevacin de costos no deben ser penalizados en los mercados mundiales por reflejar la ms alta proporcin del costo ambiental de un producto en su precio. Los lderes ambientales deben tener la posibilidad de adoptar medidas comerciales que balanceen la diferencia de precios entre bienes respetuosos y no respetuosos del medio ambiente. No obstante, dicho balance no proveer a los pases en desarrollo de los recursos financieros y tecnolgicos necesarios para elevar los estndares domsticos. Los pases desarrollados y en desarrollo deben cooperar en la bsqueda de medidas comerciales para asegurar ambos objetivos. Los recursos financieros deben ser generados de derechos aduaneros a la importacin que graven bienes producidos bajo estndares ambientales insuficientes. Alguna parte de tales derechos deben ser repatriados al pas exportador a efecto de ser invertidos para la elevacin de sus estndares ambientales. Los pases deben tambin explorar la posibilidad de vincular la cooperacin tcnica y la venta o transferencia de tecnologa en trminos favorables a medidas de comercio internacional que protejan la competitividad de industrias con estndares ambientales altos. La cooperacin internacional ser la clave para integrar exitosamente polticas de comercio internacional y medio ambiente.

Sin embargo, la falta de progreso en un amplio nivel multilateral no es excusa para la inaccin. Si la voluntad poltica existe, hay muchas oportunidades de que socios comerciales puedan explorar, bilateral o multilateralmente, posibilidades de actuar sobre problemas ambientales que tengan relacin con el comercio internacional. La cooperacin orientada a la accin tiene las mejores perspectivas para lograr soluciones tempranas y exitosas a conflictos entre medio ambiente y comercio internacional.

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y el resurgimiento del debate sobre comercio internacional y medio ambiente

Candice Stevens

Los temas sobre comercio internacional y medio ambiente estn siendo intensamente discutidos y debatidos en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en Pars, as como eran discutidos unos veinte aos atrs. La OCDE fue establecida bajo la convencin firmada en diciembre de 1960 para obtener una mayor coordinacin de las polticas econmicas de sus veinticuatro pases miembros, incluyendo a Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelandia, Japn y los pases de Europa Occidental. La variedad de los problemas dentro de la OCDE incluye las polticas relacionadas con medio ambiente, comercio internacional, agricultura, industria, ciencia y tecnologa, empleo, educacin y otras reas. A principios de los setentas, la OCDE sostuvo discusiones sobre comercio internacional y medio ambiente que llevaron a lo que todava es el nico acuerdo internacional sobre aspectos generales del comercio internacional y las polticas ambientales: la recomendacin del Consejo de la OCDE sobre los Principios Gua Concernientes a los Aspectos Econmicos Internacionales de las Polticas Ambientales adoptados el 26 de mayo de 1972. El ms famoso de los Principios Gua es el principio Quien Contamina Paga; tambin hay otras doctrinas pertenecientes a la armonizacin, trato nacional y no discriminacin, e impuestos compensatorios a las importaciones y devoluciones a las exportaciones. Se espera que las discusiones sobre comercio internacional y medio ambiente que se estn realizando ahora en la OCDE lleven a un grupo de instrucciones para incrementar la compatibilidad mutua de las polticas en estas reas en la presente

era. Estas discusiones van a incluir una revisin de los Principios Gua originales de la OCDE. Para este fin, a principios de 1991 fue establecido un grupo de trabajo conjunto, compuesto por representantes de los ministerios de comercio internacional y medio ambiente de los veinticuatro pases de la OCDE. Juntos, los representantes del comercio internacional y del medio ambiente estn tratando de desarrollar recomendaciones generales para adelantarse a potenciales conflictos antes de que surjan. Los temas sobre comercio internacional y medio ambiente estn siendo revisados no solamente por la OCDE, sino tambin en varios otros foros internacionales, incluyendo el Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo (Banco Mundial) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio Internacional y Desarrollo. Qu ha causado este nuevo inters en los temas sobre comercio internacional y medio ambiente? Qu ha llevado a esta actividad tan intensa a nivel nacional, regional e internacional para reconciliar los intereses del comercio internacional y el medio ambiente? Puesto en forma simple, ha habido tres reas significativas de cambio desde que los Principios Gua originales de la OCDE fueron desarrollados en 1972. En los ltimos veinte aos, han ocurrido cambios en las siguientes reas: la naturaleza de los problemas ambientales, la direccin de las polticas ambientales y la direccin de las polticas del comercio internacional. La yustaposicin de tendencias en estas tres reas ha llevado al presnte debate sobre comercio internacional y medio ambiente.

La naturaleza cambiante de los problemas ambientales A principio de los setenta, cuando los Principios Gua de la OCDE fueron formulados, los problemas ambientales transnacionales y globales no eran ampliamente reconocidos. Estos problemas eran tratados de una manera ms restringida y los debates se centraban sobre los efectos de las polticas ambientales, particularmente aquellas relacionadas con la reduccin de la contaminacin y la competitividad de la industria en el comercio internacional. Los problemas y las polticas ambientales eran de otra manera, pensados como confinados generalmente dentro de las fronteras nacionales de un pas. La introduccin a los Principios Gua de la

OCDE establece especficamente que ellos no tratan temas relacionados, a lo que fue despus llamado contaminacin transfronteriza. Hoy, los problemas ambientales globales y trasnacionales han surgido como el desafo ambiental ms importante al que se enfrentan los que formulan polticas. El calentamiento global, el deterioro de la capa de ozono y la prdida de biodiversidad estn al frente de los problemas ambientales de todos los pases. Estos problemas, junto con la lluvia cida, la contaminacin de cuerpos de agua compartidos y la contaminacin del aire a trves de las fronteras son problemas ambientales que necesitan ser tratados conjuntamente por los pases. El comercio de residuos peligrosos, qumicos peligrosos y plantas y animales en peligro demostr cmo el comercio entre pases puede por s mismo contribuir directamente a la degradacin ambiental. La globalizacin de los problemas ambientales es paralela a la globalizacin de la economa mundial; es tan difcil poner etiquetas nacionales sobre problemas ambientales como sobre las mercancaderas de las corporaciones multinacionales. Cada vez ms, las acciones y los comportamientos ambientales globales y trasnacionales de un pas tienen efectos extrajurisdiccionales sobre el patrimonio ambiental compartido con otros pases. En general, los problemas ambientales globales son aquellos en los cuales la contaminacin, las sustancias peligrosas, las especies migratorias y otras caractersticas ambientalmente sensibles cruzan las fronteras o tienen efectos que las atraviesan. Una conciencia ambiental cada vez mayor a nivel general combinada con la percepcin de una amenaza real, con el propio ambiente y la salud ha llevado a incrementar la presin pblica para combatir los riesgos ecolgicos transfronterizos. Los pases han perseguido el uso extrajurisdiccional de medidas comerciales como parte del arsenal de polticas para corregir sus problemas ambientales globales y transnacionales. A travs del uso de restricciones a la importacin, los pases pueden tratar de influir en el comportamiento ambiental de sus socios comerciales y tratar de corregir las polticas que son perjudiciales para el medio ambiente o las acciones que estn degradando los ambientes comunes.

El uso de estas medidas comerciales extrajurisdiccionales para enfrentar acciones ambientales con efectos extrajurisdiccionales est legitimadas cuando se encuentran dentro del contexto de un acuerdo ambiental regional o internacional. Hay un amplio espectro de opiniones sobre la naturaleza, severidad y responsabilidad poltica por los problemas globales y transnacionales . Los compromisos y las soluciones son mejor logrados a travs de negociaciones entre todos los pases interesados. Los pases reconocen implcitamente que hay algunas formas de degradacin ambiental que necesitan de acciones concertadas, y que ms de un pas tiene jurisdiccin sobre el medio ambiente compartido. Ellos pueden decidir colectivamente si se necesitan acciones comerciales, adems de otros instrumentos polticos, para controlar el problema. Existen actualmente cerca de veinte acuerdos ambientales que incluyen clusulas comerciales. Entre los ms reconocidos estn el Protocolo de Montreal sobre las Substancias que Destruyen la Capa de Ozono, la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Comercio Internacional de las Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES), y la Convencin de Basilea sobre el Control de Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos, as como tambin los Lineamientos de Londres para el Intercambio de Informacin sobre Substancias Qumicas en el Comercio Internacional. En el futuro, las clusulas comerciales pueden ser incluidas en los acuerdos internacionales para afrontar problemas ecolgicos globales relacionados con el cambio climtico, biodiversidad, desertificacin, desforestacin y otros problemas. Sin embargo, tales clusulas comerciales, particularmente aquellas que discriminan contra pases no signatarios del acuerdo ambiental internacional, pueden ser incompatibles con las reglas generales de comercio internacional encontradas en el GATT. Las discusiones actuales sobre comercio internacional y medio ambiente en la OCDE y el GATT estn dirigidas en parte a encontrar los medios para acomodar esta tendendencia al uso de las previsiones del comercio internacional en los acuerdos internacionales sin distorsiones indebidas al sistema comercial internacional.

Otra faceta de las discusiones que se estn llevando a cabo, concierne a la esfera legtima del uso de las medidas extrajurisdiccionales del comercio internacional por los pases individuales que buscan influenciar el comportamiento ambiental de otros pases. Por ejemplo, algunos pases quieren tener la capacidad de imponer restricciones a las importaciones y exportaciones al atn para proteger a los delfines o sobre la madera tropical para proteger la selva. Los ambientalistas estn tratando de obtener ms flexibilidad en el uso de medidas comerciales para alentar el comportamiento ambiental de otros pases, particularmente cuando existe un claro peligro al patrimonio ecolgico compartido o global y cuando tales medidas proveeran un incentivo para cooperar a travs de un acuerdo internacional. En el pasado, algunos pases han restringido unilateralmente importaciones de sustancias que destruyen la capa de ozono (antes de su regulacin por el Protocolo de Montreal) y de las especies en peligro (antes de su listado por la CITES). La dificultad prctica est en disear un criterio para asegurar que tales medidas no estn encubriendo restricciones al comercio internacional y que no den ventajas indebidas a las industrias nacionales. La naturaleza cambiante de los problemas ambientales de nacionales a internacionales ha sido un instrumento para establecer el presente debate sobre comercio internacional y medio ambiente.

La direccin cambiante de las polticas ambientales Uno de los Principios Gua abogaba por la armonizacin de polticas ambientales cuando no exista ninguna buena razn para que fueran diferentes y cuando esas diferencias podan hacer aparecer problemas en el comercio internacional. Este principio reflejaba la preocupacin, que hoy todava existe, de que los diferentes estndares ambientales nacionales para productos puedan ocultar barreras no arancelarias al comercio internacional que podran, en algunos casos, constituir restricciones ocultas al comercio internacional. Por esta razn, los pases deberan tratar de armonizar sus estndares ambientales, de seguridad y de salud en la mayor extensin posible. Un gran progreso ha sido logrado en el incremento de la compatibilidad de los estndares ambientales nacionales y la reduccin de su potencial para ser barreras al

comercio internacional; a travs del Acuerdo del GATT sobre Barreras Tcnicas al Comercio Internacional, a travs de la adopcin de reconocimiento mutuo y sistemas de equivalencia para facilitar el comercio a travs de la frontera, y a travs de los esfuerzos de armonizacin tales como los de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura y el Programa Qumico de la OCDE. Pero han surgido nuevos desafos tanto para el sistema comercial internacional como para estas iniciativas de armonizacin porque las polticas ambientales tienden hacia sistemas de administracin de ciclos de vida. Las iniciativas polticas intentan cada vez ms caracterizar productos de acuerdo con la forma ambiental por la cual son producidos o desechados, en trminos de su ciclo de vida completo. Como la poltica ambiental est cada vez ms orientada hacia el ciclo de vida de los productos, esto provoca conflictos con el sistema de reglas del GATT que se orienta hacia los productos mismos especficamente, a la transferencia de productos de los productores a los consumidores. Las polticas de ciclo de vida pueden ser aplicadas cuando los productos estn dentro de un pas, pero son difciles de implementar cuando los productos son comerciados a travs de las fronteras nacionales. Las posibilidades de choques entre polticas ambientales y de comercio internacional estn aumentando con la tendencia hacia los conceptos de ciclos de vida. Los programas de eco-etiquetado, las reglas de eco-envasado y los programas de reciclado ya no son una moda, sino ejemplos especficos de la implementacin del concepto de ciclo de vida. Muchos programas son voluntarios, pero estn siendo apoyados ms y ms por los gobiernos. Las presentes reglas del comercio internacional, sin embargo, no permiten la discriminacin del comercio internacional contra un producto baada en cmo es producido, y las regulaciones sobre disposicin o reciclado de un producto estn generalmente vistas como barreras potenciales al comercio internacional. Los programas de eco-etiquetado, por ejemplo, indican al consumidor qu producto merece ser comprado sobre la base de un criterio ambiental. Los eco-etiquetados son generalmente otorgados segn criterio relacionado con el impacto ecolgico de un

producto a travs de su ciclo de vida. Ahora existen etiquetas que identifican los detergentes biodegradables, productos hechos con papel reciclado, bateras seguras para el medio ambiente, atn seguro para los delfines, y una mirada de otros productos. Pero los pases pueden tener criterios totalmente diferentes para el otorgamiento de las eco-etiquetas, lo que puede causar confusin al consumidor respecto de los productos hechos en el pas y los productos importados. Los pases pueden no tener normas para el otorgamiento de sus propias eco-etiquetas para los productos importados o pueden no tener los medios para asegurar que los productos importados satisfagan sus criterios de eco-etiquetado. La comunidad comercial teme que el eco-etiquetado pueda ser usado como un medio para discriminar contra productos en base a la compatibilidad con el medio ambiente de su mtodo de produccin e imponer estndares ambientales de un pas a otro. Los enfoques sobre eco-etiquetado son slo ejemplos de la tendencia a la administracin de los ciclos de vida en las polticas ambientales. Nuevos programas y regulaciones gubernamentales para promover el retorno, reciclado y disposicin segura de envases y paquetes son anunciados diariamente. En el esfuerzo por reducir la produccin de residuos y tratar los problemas de su disposicin, algunos pases estn requiriendo que todas las mercaderas, tanto locales como importadas, sean envasadas en envases reciclables. Otros pases estn promulgando programas de devolucin de depsitos para botellas y envases o proponiendo un impuesto sobre los productos dependiendo de su reciclabilidad o compatibilidad con el medio ambiente de su envase. Estos enfoques son innovativos y valiosos para combatir los problemas de los residuos, pero pueden ser un problema para los productos importados. Los productos que viajan largas distancias pueden necesitar ser envasados en grandes cantidades de materiales ms durables con menores opciones de reciclado. Adems, los productos importados pueden no tener acceso a las facilidades de reciclado o redes de disposicin con depsitos y retiros en sus pases de destino. Tambin existe la posibilidad real de que la estructura y la integracin vertical de las redes locales de reciclado no puedan

actuar para cerrar las importaciones de mercados locales de reciclado. Los programas de reciclado pueden aplicarse sobre ms de un producto y no tan slo a su envase. Por ejemplo, se le est prestando mayor atencin a la gestin de la industria automotriz basada en el concepto del ciclo de vida. Las empresas estn desarrollando y promocionando componentes reciclables. Pero las preguntas surgen con respecto a la practicidad de los programas internacionales de reciclado para automviles, que son uno de los productos ms ampliamente comerciados. Los requerimientos de vehculos de transporte en cuanto a los ciclos de vida pueden representar problemas para el sistema del comercio internacional. Ahora se estn haciendo propuestas para el eco-etiquetado de automviles, basado en la reciclabilidad de sus partes as como en sus emisiones de carbn y consumo de combustible. Se est reclamando la armonizacin de los enfoques sobre ecoetiquetado, eco-envasado y reciclado a nivel internacional para prevenir su interferencia con el comercio. Pero esta armonizacin, particularmente en el caso del eco-etiquetado, implicara un grado significante de acuerdo entre pases sobre el criterio que fundamenta a estos programas, una armonizacin total de las polticas ambientales que no ser fcil de lograr. Principalmente, estos enfoques ambientales de ciclo de vida traen la cuestin del concepto de like product (productos econmicamente similares) bajo reglas comerciales internacionales. Generalmente los productos son considerados like si sus caractersticas fsicas son parecidas; los productos importados similares a una contraparte nacional no pueden ser objeto de discriminacin en el comercio. Cmo son producidos los productos que compiten entre s no es considerado relevante bajo las reglas actuales del comercio internacional porque es la nacin importadora y no la exportadora la que ser contaminada en el proceso. La forma en que son desechados los productos es considerada ahora un problema para la nacin importadora, lo que no impondra cargas indebidas a las naciones exportadoras. El movimiento que define los like products de acuerdo a sus caractersticas de ciclos de vida, ms que slo por sus

caractersticas fsicas, hace surgir nuevas y difciles preguntas pra el sistema del comercio internacional. Es uno de los mejores ejemplos de la manera en que el presente debate sobre el comercio internacional y medio ambiente difiere del de los setentas y constituye uno de los principales desafos polticos para los expertos en comercio internacional y medio ambiente de la OCDE.

La direccin internacional

cambiante

de

las

polticas

de

comercio

Los Principios Gua de la OCDE, como la mayora de los anlisis realizados sobre la relacin entre comercio internacional y medio ambiente, tendieron a minimizar los potenciales efectos negativos de las polticas ambientales sobre el comercio internacional. Aunque observar las interacciones entre comercio internacional y medio ambiente no es nuevo, este anlisis siempre ha sido hecho desde la perspectiva de los impactos del comercio internacional en las polticas ambientales, los impactos sobre los costos y la competitividad, su potencial como barreras al comercio internacional, los efectos sobre las inversiones extranjeras, etc. Ahora se reconoce que el comercio internacional puede tener impactos ambientales. Este reconocimiento fue establecido por la tendencia actual hacia la liberalizacin de las polticas comerciales a travs de acuerdos regionales de libre comercio y los mercados comunes y a travs de negociaciones multilaterales sobre comercio internacional apoyadas por el GATT. La liberalizacin del sistema comercial ha ido avanzando rpidamente pero sin mucha atencin respecto de sus dimensiones ecolgicas. Por ejemplo, la posibilidad de que las polticas comerciales puedieran tener implicaciones para el logro de objetivos ambientales no fue considerado cuando los Principios Gua de la OCDE fueron formulados. Los ambientalistas est preocupados acerca de la posibilidad de que la liberalizacin del comercio internacional, con su objetivo de hacerlo ms libre, pueda poner en peligro los estndares ambientales, llevar a una mayor contaminacin y a un desgaste ms rpido delos recursos y cambiar el sistema global de produccin con resultados dainos para la ecologa. Liberar el comercio internacional en un contexto de polticas ambientales

inexistentes o inapropiadas puede llevar a todo tipo de impactos ecolgicos sobre los cuales poco se sabe. Las iniciativas de liberalizacin del comercio internacional han sido generalmente llevadas a cabo sin prestar atencin a sus efectos ambientales, porque este tipo de unin entre comercio internacional y medio ambiente ha sido poco considerada por los que hacen polticas o por los ambientalistas. Ahora se estn haciendo intentos para entender los impactos negativos y positivos del comercio internacional y su liberalizacin para desarrollar medios tendientes a acentuar los impactos positivos y mitigar los efectos negativos. Para la mayora, la degradacin ambiental se debe a fallas del mercado (cuando los precios de las mercaderas y servicios no reflejan sus costos ambientales totales) y fallas en la intervencin (cuando las polticas gubernamentales no corrigen las fallas del mercado, o las empeoran). El comercio internacional puede ser ecolgicamente positivo ayudando a generar ingresos para corregir esos fracasos. Sin embargo, tambin puede contribuir a los problemas ambientales empeorando fallas existentes en el mercado y en las intervenciones existentes en determinadas circunstancias. La OCDE est tratando de desarrollar una estructura analtica para examinar los efectos ambientales del comercio internacional y sus polticas en trminos de efectos regulatorios, efectos en los productos, efectos de escala y efectos estructurales. La liberalizacin del comercio internacional puede tener implicaciones en normas y estndares ambientales nacionales o efectos regulatorios que deberan ser considerados. Se debe tener cuidado en asegurar que las normas referidas a estndares en acuerdos comerciales no impidan a los gobiernos fijar estndares ambientales adaptados a las condiciones y preferencias ecolgicas nacionales y no comprometan el logro de un nivel alto de proteccin ambiental. Otros efectos regulatorios se refieren a las implicaciones de las polticas de comercio internacional sobre las prcticas y leyes nacionales relaciondas con subsidios ambientales, medidas de importacin y exportacin relacionadas con el medio ambiente y promesas realizadas bajo acuerdos ambientales internacionales.

La liberalizacin del comercio internacional puede tener efectos positivos sobre los productos al facilitar la difusin internacional de tecnologas y servicios ambientales para enfrentar a los problemas ecolgicos. En un estudio reciente, la OCDE ha estimado que el mercado para equipos y servicios ambientales es de alrededor de 200,000 millones de dlares en todo el mundo y crece a razn de 5.5% por ao. Por otro lado, el comercio internacional y su liberalizacin puede tener efectos egativos sobre los productos al facilitar el movimiento e intercambio internacional de mercaderas que pueden daar ecosistemas, tales como residuos peligrosos, qumicos peligrosos y especies en peligro. La liberalizacin del comercio internacional puede llevar sus efectos a una escala positiva al aumentar el crecimiento y los recursos financieros que pueden ser usados para atacar a los problemas ambientales. El comercio internacional acta para aumentar salarios y de esa manera crear mayor inters y ms fondos para gastar en la proteccin ambiental. Sin embargo, si los nuevos costos ambientales exceden el ingreso ganado a travs del comercio internacional, el ingreso neto puede ser una deuda ms que un crdito. Adems, cierta escala de efectos negativos pueden surgir de las externalidades de la contaminacin asociadas con la expansin de la acrividad econmica y un mayor movimiento de mercaderas. Existe un potencial para el aumento del deterioro ambiental en regiones sensibles, reas fronterizas y zonas de transporte. El libre comercio internacional y el desarrollo no son un antdoto instantneo contra la degradacin ambiental. El comercio internacional puede expandir las oportunidades para el crecimiento econmico, pero debe ser acompaado de polticas ambientales apropiadas para lograr el desarrollo sustentable. La liberalizacin del comercio internacional debera tener efectos estructurales positivos al promover el uso ms eficiente de los recursos y remover los subsidios y las barreras comerciales que pueden llevar a distorsionar tanto en el medio ambiente como en el comercio internacional. Sin embargo, la expansin del comercio internacional cuando hay fallas en el mercado y en la intervencin, puede tambin empeorar la distribucin y la intensidad de algunas actividades econmicas desde un punto de vista ambiental. Dado que los valores ambientales no se reflejan en precios y mercados,

el comercio puede ubicar la produccin y el consumo en reas geogrficas que no se adecan a la naturaleza e intensidad de la actividad. La liberalizacin del comercio internacional puede as exacerbar algunos problemas ecolgicos cuando los costos ambientales no son internalizados y existe una falta de polticas ambientales apropiadas. Solamente juntos pueden la liberalizacin del comercio internacional y la proteccin ambiental sealar el camino hacia el desarrollo sustentable. La sensibilizacin de las polticas comerciales hacia las consideraciones e impactos ambientales es una parte importante de los esfuerzos actuales para integrar comercio internacional y medio ambiente.

Integracin de internacionales

las

polticas

ambientales

comerciales

Como las polticas ambientales se han concentrado en los ciclos de vida de los productos, y como la liberalizacin del comercio internacional ha progresado en los niveles multilaterales y regionales, el debate sobre comercio internacional y medio ambiente ha reaparecido y ha tomado nuevas dimensiones as como los problemas ambientales han llegado a tener una esfera ms global. Los Principios Gua de la OCDE son todava relevantes, pero pueden no ser suficientes para enfrentar los problemas y conflictos ms complicados en el presente nexo entre comercio internacional y medio ambiente. Los problemas ms difciles son los relacionados con el uso directo de las medidas del comercio internacional a nivel nacional e internacional para lograr objetivos ambientales, la administracin de los ciclos de vida de los productos comercializados y el enverdecimiento de las polticas y los acuerdos del comercio internacional. En una mayor extensin que el debate sobre comercio internacional y medio ambiente de los setentas, las discusiones en la OCDE estn dirigidas a mejorar la integracin del delineamiento de polticas sobre comercio internacional y medio ambiente. Son necesarios ajustes en las polticas de ambas reas para prevenir conflictos potenciales. Los objetivos y principios del comercio internacional -tales como la no discriminacin, el trato nacional y la legitimacin- deben ser tomados en cuenta totalmente por los que

hacen las polticas ambientales. Los principios y objetivos ambientales tales como el desarrollo sustentable, el principio precautorio y el principio Quien Contamina Paga deben ser tomados ms en cuenta por los que hace las polticas de comercio internacional. La integracin mejorada del delineamiento de polticas sobre comercio internacional y medio ambiente ayudar a promover su compatibilidad mutua a largo plazo y contribuir a la resolucin balanceada de los conflictos que surjan. A travs del tratamiento conjunto de comercio internacional y medio ambiente, la OCDE espera contribuir a esta sensibilizacin mutua y al proceso de integracin.

Una perspectiva europea sobre comercio internacional y medio ambiente

Konrad von Moltke

Introduccin

De muchas formas, Europa ha estado continuamente envuelta en negociaciones de libre comercio durante los ltimos cuarenta aos. El movimiento hacia la integracin en la CEE ha sido un largo y continuo proceso marcado por varios hitos: La Comunidad Europea del Carbn y del Acero en 1951; la CEE y el Euratom en 1957; el veto francs al ingreso de Gran Bretaa, Dinamarca e Irlanda (y la decisin noruega de no ingresar) en 1972; el ingreso de Grecia en 1979; el ingreso de Espaa y Portugal en 1985; el Acta Comn Europea de 1986; la Zona Econmica Europea con la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA) en 1991; Maastricht en 1991; y los votos de Dinamarca y Suiza cuestionando la inevitabilidad de la integracin. Comparados con la CEE, la creacin del Consejo Nrdico y la EFTA empalidecen, pero comparadas con lo que ocurre fuera de las fronteras europeas, ambos eventos cobran nueva importancia en cuanto a su discusin. Todo esto fue opacado por la cada de los regmenes socialistas a lo largo de Europa Central y Europa Oriental y la repentina eliminacin de barreras comerciales entre Europa Occidental y Oriental, que llev a la creacin de una industria maquiladora incipiente a lo largo de la frontera oriental de Alemania y Austria. Si alguna vez existi una regin donde hubiera evidencia de los vnculos entre comercio internacional y medio ambiente, esa es Europa. Altamente industrializada, altamente contaminada, densamente poblada, econmicamente integrada, Europa debe ser el crisol de donde surja la agenda de comercio internacional y

medio ambiente. Cmo surgi la agenda sobre comercio internacional y medio ambiente en Europa? Qu lecciones pueden aprenderse? y Cules son las perspectivas de futuros desarrollos?

Cmo surgi la agenda sobre comercio internacional y medio ambiente en Europa? La agenda ambiental no surgi fcilmente en ningn lugar de Europa. Los gobiernos no adoptaron acciones ambientales sin la fuerte presin de los ciudadanos. El medio ambiente no tiene una naturaleza motivada por el inters individual, la base de los grupos de inters poltico en las democracias modernas. Otros intereses econmicos bien organizados, pensando que seran beneficiados por la contaminacin que ellos provocaban en el conjunto de la sociedad, estaban ms cerca de los odos gubernamentales. En efecto, esto contina siendo verdad en la mayora de los pases. La gestin ambiental no es la prioridad de los que se encuentran en el poder, y allarse con intereses ambientales poda ser considerado un atajo a la irrelevancia poltica. Desde el comienzo, la presin de los ciudadanos fue el yunque de la accin ambiental. El desarrollo de la poltica internacional en general est menos prximo al pblico que la toma de decisiones internas. Para comenzar, una gran parte de la accin ocurre en lugares remotos y no en aquellos prximos a los votantes. Si se lleva a cabo, es en idiomas por diplomticos, esto es, personas que no hablan por s mismas sino que, como los abogados, representan un cliente ausente, su gobierno. Segn todas las versiones, los diplomticos son parte de una clase privilegiada en cualquier sociedad, capaz de escudarse de las realidades menos placenteras de la contaminacin y la escasez. Si la mayor parte de los gobiernos no estuvieran interesados en temas ambientales, sus cuerpos diplomticos seran hostiles a ellos. En contraste, la liberalizacin comercial ha tenido siempre una posicin en la escala nacional de prioridades internacionales. A pesar de que no siempre es popular internamente en todos los pases, las ventajas de la liberalizacin comercial no deben ser explicadas por los hacedores de polticas. Muy lejos de sus

presumidas ventajas econmicas, la liberalizacin comercial ha encajado bien en las prioridades generales delas relaciones internacionales. Vnculos comerciales ms estrechos, representados por la liberalizacin comercial, podran alentar la distensin poltica y contribuir al aliviamiento de las tensiones y al incremento de la estabilidad internacional. En efecto, el concepto original de la integracin europea paz a travs de la cooperacin econmica fue el ltimo reflejo de esta visin del mundo y subyace bajo los tratados que crearon la CEE. La inclusin de la energa nuclear en el gran diseo de la unidad europea fue la extensin lgica de esta visin. Carbn, acero, y energa fueron considerados el fundamento mismo del desarrollo econmico, que podra ser smbolo de la voluntad de crear una pacfica familia de naciones delas ruinas de la guerra mundial ms potente, que domar los poderes destructivos del tomo para la causa de la paz. Desafortunadamente, el carbn, el acero y la energa -ms enfticamente la energa nuclear fueron los motores de la contaminacin y los smbolos de los peligros ambientales en el mundo desarrollado, de modo tal que la altruista visin de una unidad econmica cada vez mayor, cada vez ms integrada, que llevara hacia una integracin poltica corri en sentido contrario de las realidades ambientales. Las prcticas extraamente carentes de participacin social y no democrticas que la CEE ha venido representando, exacerban el problema. La renicin de cuentas al pblico por decisiones del Consejo de Ministros no se ha desarrollado; los ministros se reunen en secreto, votan en secreto, escriben notas secretas que pueden afectar materialmente la interpretacin de instrumentos publicados y con efecto legal. Esfuerzos espordicos para crear una Europa de los Ciudadanos jams eliminaron los bsicos abusos de poder que estas prcticas an representan. Al mismo tiempo, las barreras econmicas que caen entre pases revelan la importancia de las polticas no econmicas tales como las de gestin ambiental o social y las de salud, como factores de competitividad internacional. En particular, pases con fuertes medidas en estas reas buscan usar instrumentos de cooperacin internacional para inducir a otros pases a seguir su liderazgo. Ellos

estn convencidos de que esto representa polticas sociales y ambientales adecuadas, que ayudan a evitar cualquier distorsin en la competencia que pueda surgir de la imposicin de controles ambientales. A travs de los aos, los temores a dichas distorsiones han superado largamente cualquier prueba de que ellas realmente ocurran. Al comienzo de los aos setenta, un observador perceptivo poda discernir que el futuro dela integracin europea dependa vitalmente del desarrollo del sector privado. Los gobiernos pueden llevar el proceso de integracin slo hasta una cierta distancia. Se requiere directa y activa interaccin del sector privado, individuos, corporaciones y otras instituciones para hacer de la integracin una realidad. Las polticas ambientales, basadas en el activismo ciudadano y claramente necesitadas de cooperacin internacional para alcanzar sus objetivos, se volcaron en una de las pocas reas de la poltica europea que recibi amplia atencin y apoyo. De esta forma, la necesidad de liberalizacin del comercio, de integracin poltica y de gestin ambiental convergieron para producir un consejo poltico significativo, a veces sorprendente, en favor de la accin europea para el medio ambiente.

Cul es la forma actual de la agenda sobre comercio internacional y medio ambiente en Europa? La CEE representa el tratado comercial ms amplio y comprensivo de Europa, y tiene la distincin de iniciar algunas delas ms trascendentes ramificaciones de comercio internacional y medio ambiente para Europa y para el mundo. Las naciones europeas que no forman parte dela CEE tambin han estado activas en esta agenda, a menudo a nivel regional o bilateral, pero en un gradomenor que la CEE.

La Comunidad Europea La respuesta inicial de la CEE al desafo ambiental no fue particularmente auspiciosa. En la reunin delos jefes de Estado y de gobierno llevada a cabo en Pars en 1972 (un preludio de

Consejo de Europa), se tom la decisin de lanzar un programa de actividades ambientales. Esta decisin reflej una respuesta poltica a la creciente preocupacin pblica resaltada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, ms que un curso de accin bien diseado. Fue visto como un fortalecimiento de la CEE, presumiblemente a un costo no demasiado grande, ya que casi nadie esperaba que los temas ambientales se convirtieran en una significativa prioridad gubernamental. El mandato poltico fue levantado por un pequeo grupo de burcratas de la CEE. Se convirti en el embrin de un programa substancial de regulacin, investigacin y desarrollo de polticas dentro de la CEE. Dos motores parecen haber sostenido este esfuerzo a pesar de la continua y a veces vigorosa oposicin de los altos rangos de la misma CEE; apoyo ciudadano inmutable y reconocimiento creciente de que los objetivos de la integracin econmica eran inalcanzables sin atender a las dimensiones ambientales de las economas. Europa puede significar diferentes cosas para distintas personas. La CEE incluye doce pases muy heterogneos cuyos intereses pueden diferir significativamente respecto del medio ambiente; Gran Bretaa es un Estado isleo muy industrializado con un clima templado, Alemania, un pas continental con recursos naturales compartidos que lo vinculan a sus vecinos, es parte de una de las tres mayores cuencas europeas internacional de ros; Italia es un pas industrializado con grandes fronteras martimas y clima mediterrneo; Espaa es un pas que se industrializa rpidamente y comparte una pennsula con el menos desarrollado Portugal; Dinamarca y Holanda son pases ms pequeos con fuerte conciencia ambiental, vinculados estrechamente a sus vecinos. La posicin de dichos pases difiere en muchos significativos temas ambientales y se ejemplifica en actitudes hacia el manejo de aguas, contaminacin atmosfrica, control de substancial txicas y calentamiento global. En los pases nrdicos la cantidad de agua no es un tema preocupante, mientras que la calidad del agua s lo es. Los pases del Mediterrneo tienden a transferir la contaminacin del agua al mar, y se preocupan fundamentalmente acerca del suministro de

agua. Gran Bretaa, con ros cortos que se regeneran rpidamente, puede mantener una buena calidad del agua con un esfuerzo relativamente modesto y puede emitir descargas al ocano desde muchos puntos. Alemania, en cambio, enfrenta una situacin donde, an el tratamiento herico del agua resulta en una calidad de agua de superficie insuficiente en muchos ros. Por lo tanto, Gran Bretaa tiende a enfatizar los objetivos de calidad ambiental sobre los estrictos niveles de emisin, mientras que Alemania toma el enfoque opuesto. El desafo que la CEE enfrent cuandolanz su programa ambiental fue el de encontrar un sistema que asegurara y pudiera acomodarse a ambos enfoques. El acercamiento inicial permiti a los pases adoptar cualquier mtodo de control e imponer una obligacin dentro de la CEE de establecer estndares equivalentes para emisiones y para objetivos de calidad. Esto demostr rpidamente ser imposible, y finalmente los pases comenzaron a moverse hacia el nico enfoque ambientalmente adecuado, es decir, a usar estos dos mtodos en tndem para alcanzar tanto la calidad ambiental adecuada como razonables niveles de equidad econmica. A pesar de estas confusiones , la CEE ha tenido relevantes impactos en el manejo de calidad del agua en varios pases. El compromiso de 1976 inclua normas para hacer accesible al pblico la informacin sobre la calidad del agua. Normas similares fuero planeadas por el gobierno britnico de turno. Cuando el gobierno cambiaba e intentaba retirarse de los cambios proyectados, encontraba que la ley de la CEE lo forzaba a continuar adelante. Varios aos despus, en el proceso de privatizacin de las compaas proveedoras de agua, el gobierno britnico descubri una vez ms que la ley de la CEE representaba una barrera crtica para sus planes, ya que la CEE no permitira la transferencia de funciones regulatorias a entres privados. Ms an, las medidas necesarias para alcanzar los estndares de calidad de la CEE representaban una sensible carga contra las futuras ganancias de las empresas, deprimiendo efectivamente su valor de mercado. Al mismo tiempo, la directiva de la CEE respecto de aguas subterrneas, ms especficamente sus normas referidas a concentracin de nitratos, est actualmente haciendo que varios de los miembros de la CEE piensen nuevamente sus polticas agrcolas al momento en que la sobrefertilizacin amenaza recursos acuticos en toda la regin.

Estos ejemplos ilustran cmo las preocupaciones locales y regionales tpicas como el manejo de la calidad del agua pueden impactar sobre los parmetros econmicos de los pases de la CEE y contribuir finalmente a condiciones ms equitativas de competencia. Al mismo tiempo, ilustran la complejidad de crear un cuerpo de regulacin internacional apropiado para acompaar la liberalizacin contnua del movimiento de mercaderas y servicios dentro de la CEE. Los parmetros ms importantes del manejo de la calidad del aire estn por el momento bien establecidos. Requiere el control de las emisiones provenientes del uso de energa y de substancias txicas provenientes de fuentes puntuales y no puntuales. El hecho de que la CEE fue basada en la energa nuclear y del carbn podra llevar a la conclusin de que tena una activa poltica energtica. Hasta hace poco, ese no era el caso. Los intereses de los Estados miembros no han convergido. Hasta principios de los ochenta, esta divergencia se extenda hasta el control dela contaminacin atmosfrica, con Alemania y el Reino Unido combinados para hacer imposibles los controles efectivos sobre las emisiones acidificantes provenientes de las plantas de energa. Todos los pases trabajaron juntos para entorpecer los rigurosos controles sobre emisiones de los automviles dejando la tarea de la armonizacin europea de los estndares de emisin de los automotores a la Comisin Econmica para Europa (CEE) donde un oscuro comit, incluyendo a las naciones de Europa Occidental y del Este, acord consistentemente estndares que reflejaban criterios de diseo de encendido ms que objetivos de control de emisin. Este callejn sin salida fue superado en 1982 cuando Alemania, Austria, y Suiza descubrieron extensas forestaciones secndose, lo que era atribuido ampliamente a la lluvia cida. Suiza fue el primer pas en rechazar los estndares de la CEE al requerir convertidores catalticos en los autos nuevos. Alemania cambi de ser un oponente a los controles sobre la lluvia cida a ser un vigoroso proponente, en particular al introducir rgidos controles (state of the art) sobre las emisiones de dixido de azufre y el xido de nitrgeno provenientes de plantas de combustibles fsiles.

Inmediatamente busc imponer estos estndares de emisin sobre todos los otros Estados miembros de la CEE; pero mientras el cambio de espritu rompi el callejn sin salida de la CEE, su enfoque no encontr quien estuviera a favor. Los controles alemanes efectivamente requirieron una readaptacin de equipos de desulfurizacin y desnitrificacin en todas las fbricas ms importantes que funcionaban a base de petrleo y carbn que todava contaban con una cantidad significativa de vida til. Tal readaptacin redujo las emisiones pero difcilmente fue el enfoque ms eficiente econmicamente para el problema. En un pas como Alemania, con densa poblacin y altos niveles de industrializacin y con un presupuesto balanceado en el largo plazo respecto de importaciones y exportaciones de contraminantes al aire, tales medidas podan ser justificadas. Estas medidas no podan justificarse en el Reino Unido (que exportaba una gran proporcin de sus emisiones, algunas de las cuales eran depositadas en el ocano), en Portugal (con limitados niveles de industrializacin), o en los Pases Bajos (que no haban adoptado ms medidas de control contra la acidificacin que otros pases continentales). Despus de arduas negociaciones, surgi un compromiso extraordinario que especific esencialmente los estndares alemanes para nuevas plantas de combustin pero permiti a los pases de amplia latitud seguir tratando de acordar la reduccin de los niveles de emisiones que tenan en ese momento. Ms an, a Portugal se le permiti doblar sus emisiones totales mientras que el promedio de la CEE tena que bajar casi el 58% para el ao 2003. El proceso de transformar la iniciativa alemana en una medida europea, ilustra de una manera particular cmo las tcnicas de administracin ambiental que pueden ser apropiadas dentro de un contexto nacional producen distorsiones indeseables cuando se aplican intencionalmente. De una forma similar, la solucin inicial de Estados Unidos para controlar los CFSs por medio de prohibir los usos no esenciales de los aerosoles, demostr ser inaceptable a nivel internacional; el Protocolo de Montreal se bas en la solucin de la CEE de controlar la produccin pero reforzada con la adicin de controles en el uso e imponiendo lmites sorprendentemente severos, al menos para los estndares de 1987.

La administracin de los residuos peligrosos representa un problema particularmente delicado relacionado con la liberalizacin del comercio internacional. Es bastante difcil para los proponentes del libre comercio internacional reconocer que para tener xito en su mayor objetivo deben asegurar que el comercio internacional de residuos peligrosos sea rgidamente controlado; de otra manera, los escndalos sobre la administracin de los residuos llevan a la liberalizacin del comercio internacional a la infamia. La CEE pas por el ciclo completo, incluyendo un falso comienzo que inclua el movimiento liberado de residuos peligrosos. Esto demostr ser un error cuando cuarenta y un tambores de basura contaminada con dioxina, originada en el pueblo italiano de Seveso, simplemente desaparecieron de la superficie de la tierra a pesar de las normas de la CEE sobre exportaciones y documentacin. Como resultado, se desarroll un rgimen que est basado no solamente en el previo concentimiento informado -al igual que la Convencin de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su Disposicin- sino tambin en el derecho de los Estados miembros de otorgar licencias de impotacin, exportacin y trnsito de residuos peligrosos. A pesar de estas restricciones, el transporte ilegal de residuos contina, ms recientemente en los pases de Europa Central y del Este. Las convergencias entre el comercio internacional y el medio ambiente han sido particularmente evidentes en el rea del control de las substancias txicas. La CEE ha establecido dos principales directivas, una para el control de ciertas substancias particularmente peligrosas, y otra para el envasado, etiquetado y notificacin de substancias. La ltima, conocida tambin como la Sexta Enmienda, incluye un notable sistema sobre prueba y notificacin. Provee un conjunto de datos mnimos pre-mercado que todos los productores e importadores de nuevas substancias deben proveer, as como una secuencia cuidadosamente realizada de puntos de decisin, basada en el volumen del producto puesto en el mercado, donde las autoridades pblicas deben decidir si requiere un muestreo adicional. A su vez, permite a un fabricante o importador, notificar a la autoridad competente en un pas y luego vender el producto en todos los pases de la CEE sin ningn control, obligaciones o papeleo adicional. En efecto, la autoridad

que recibe la notificacin acta como un agente para las autoridades competentes en los otros pases. Un resultado de esta estructura ha sido una vigorosa interaccin entre las autoridades competentes para asegurar que los controles sigan siendo estrictos en todos los pases. En aguda distincin con el Acta de Control de las Substancias Txicas de Estados Unidos (TSCA), la Sexta Enmienda se focaliza en la notificacin previa al ingreso al mercado, en lugar de previa a su fabricacin, reflejando nuevamente los requerimientos de un rgimen internacional que estara sobrecargado por un requerimiento de actuar en respuesta a la produccin; no se extiende a nuevos usos significativos como lo hace la TSCA. La Sexta Enmienda ha iniciado un proceso intensivo de interaccin entre las autoridades en los Estados miembros de la CEE que tiende a usar el instrumento ms flexible de las directivas de la Comisin de la CEE (levemente comparables a las regulaciones de Estados Unidos) en lugar de las direcciones inmanejables del Consejo, que son usadas para nueva legislacin obligatoria. Esto efectivamente crea una infraestructura de adiministracin para riesgos provenientes del uso y de la puesta en el mercado de substancias txicas, que acompaan el proceso de la liberalizacin del comercio internacional y le permite proceder sin debilitar salvaguardias ambientales esenciales. El uso del cambio climtico es esencialmente internacional porque la accin por pases individuales, ciertamente por pases individuales de la CEE, es manifiestamente ftil. El carcter global del cambio climtico no debera, sin embargo, enmascarar el grado en que las medidas que pueden ser adoptadas pueden impactar en cada faceta de una sociedad, bajando hacia las comunidades y las familias. Consecuentemente, la necesidad de asegurar que las condiciones individuales prevalezcan entre los pases con fronteras abiertas es particularmente fuerte, desde que el estilo y la substancia de la poltica ambiental y econmica de cada pas debe ser integrada en la estructura emergente. El reconocimiento de esta necesidad bsica ha conducido a la CEE a tomar un rol activo en las negociaciones climticas desde el comienzo. Aunque los pases pueden actuar sobre medidas de eficiencia de energa independientes en gran medida entre s (aunque las organizaciones voluntarias de armonizacin pueden jugar un rol importante), la adopcin de impuestos al carbn o de otras medidas para asegurar

la internalizacin de los costos ambientales asociados con el uso de combustibles fsiles, requiere una coordinacin amplia entre los pases, ya que sus efectos estn desparramados y son persistentes y deben ser reflejados en los precios a los consumidores para lograr el efecto deseado. La CEE ha acordado una posicin en favor de los impuestos al carbn y la energa, pero la ha condicionado a la adopcin demedidas comprables en otros pases de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE). Este argumento es errado desde una perspectiva comercial porque asume un nivel de acceso a los mercados abiertos dentro de la OCDE que no est disponible actualmente. En la prctica, las fronteras comerciales todava existen entre muchos de los pases de la OCDE; y donde existe una frontera es posible ajustarla para temas especiales tales como impuestos al carbn, para descontar los impuestos al carbn sobre exportaciones e imponerlos sobre las importaciones, como hace Estados Unidos en relacin al impuesto del Superfondo. Esto implica que la posicin de la CEE no refleja apropiadamente el nivel de integracin del mercado, pero en cambio representa una posicin poltica tendiente a evitar la rpida implementacin de medidas que en principio han sido acordadas.

Otras instituciones La unidad del Consejo Nrdico est atenuada por el hecho de que Dinamarca es un miembro de la CEE mientras que los otros cuatro miembros no los son. En la prctica esto significa que los pases del Consejo Nrdico cooperan en las iniciativas polticas pero no en relacin con el comercio internacional. La importancia de las relaciones comerciales puede ser ilustrada por el intento de Suecia de prohibir el cadmio de su mercado y los esfuerzos de Dinamarca para iniciar acciones legales. En 1979 Suecia decidi que los esfuerzos para reducir la liberacin de cadmio en el medio ambiente haban fracasado y que solamente una prohibicin sobre el uso del cadmio como recubrimiento de superficies, pigmento o estabilizador podra llevar a la deseada reduccin en la exposicin ambiental. Durante muchos aos, Suecia intent llevar a cabo esta prohibicin, solamente para encontrarse con que el cadmio tena un

uso extendido en productos industriales y que tenan que permitirse excepciones para una cantidad de productos (armamento militar y ciertos plsticos en particular). El intento de Suecia para implementar la prohibicin caus que los niveles de cadmio depositados en el medio ambiente cayeran slo marginalmente. Al mismo tiempo, Dinamarca sigui polticas paralelas pero encontr an ms difcil llevar a cabo una prohibicin dentro de la CEE. La posicin danesa era ms difcil de realizar por el hecho de que tanto como la mitad de todo cadmio depositado en lao suelos en ese pas era transportado por medio de deposicin atmosfrica fuera del pas. La experiencia de estos dos pases muestra cun esenciales son las polticas ambientales congruentes para controlar la contaminacn de las actividades industriales. La EFTA nunca desarroll un nivel de cohesividad econmica como para requerir la integracin de polticas tales como la proteccin ambiental. Inicialmente la EFTA incluy a Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y el Reino Unido, pases con casi nada de recursos ambientales compartidos. Al mismo tiempo, estos pases (con la excepcin de Portugal) representaron un grupo homogneo en trminos de poltica ambiental. Era poco probable que la cooperacin entre ellos produjera importantes beneficios ambientales porque ninguno de los pases requiri presin externa para adoptar polticas apropiadas internas. Subsecuentemente, tres de estos pases se separaron para unirse a la CEE, dejando una EFTA con esencialmente pocos miembros. Los propsitos de la EFTA estaban ms cercanamente ligados a la cooperacin econmica sin el objetivo de la integracin amplia. Busc promover una expansin sustancial de la actividad econmica, empleo total, incremento de la productividad, el uso racional de los recursos, estabilidad financiera, y el contnuo mejoramiento de los estndares de vida. La referencia a uso racional de los recursos naturales indica una evolucin con respecto al GATT y a la CEE, pero refleja primariamente la preocupacin de los pases europeos pobres de recursos acerca del acceso a los recursos naturales, ms que una preocupacin sobre la administracin ambiental. A lo largo de sus treinta aos de existencia, la EFTA no ha encontrado necesario establecer un comit ambiental. A pesar de su mandato levemente diferente, y a

pesar de los elevados niveles de preocupacin ambiental en sus pases miembros, el acercamiento de la EFTA a los problemas ambientales es ms similar al del GATT. Sin embargo, basado en un tratado completo, la EFTA pudo desarrollar una estructura institucional ms diferenciada que el GATT. En forma parecida, los pases del ex bloque sovitico llevaron a cabo solamente niveles limitados de cooperacin sobre asuntos ambientales. La preocupacin ambiental no tena peso en el Consejo para la Asistencia Econmica Mutua (CMEA, conocido anteriormente como COMECON), y la contaminacin no implicaba dao por lo que las medidas para reducir la contaminacin eran vistas como puras externalidades con costos pero no beneficios. Faltando la presin pblica correctiva que llev a las sociedades democrticas a volver del extremo de la destruccin ambiental que estaba amenazando a fines de los sesentas, el sistema sovitico demostr los resultados de la industrializacin sin controles ambientales. La ausencia de proteccin ambiental en la mayora de los pases de la CMEA signific que no haba necesidad de cooperacin activa dentro del bloque comercial, aunque para 1990 an la CMEA estaba planeando un reporte sobre el medio ambiente y los esfuerzos para protegerlo en sus pases miembros, algo as: un poco como cerrar las puertas del establo despus de que el caballo se ha escapado. En el paisaje cambiante de Europa Central y del Este, la CEE emerge pisando fuerte. La mayora de los pases formados recientemente estn divididos entre el deseo expreso de sus ciudadanos de buscar rpidas mejoras ambientales y el consejo econmico tradicional, que juzga improductivas a las inversiones ambientales. Ser difcil para todos estos pases incluir ambos objetivos internamente u en sus relaciones comerciales; el liderazgo de la CEE ser importante en este respecto. Por lo tanto, las iniciativas polticas europeas ms importantes que unen al medio ambiente y al comercio tuvieron lugar dentro de la CEE. Actualmente la poltica ambiental de la CEE trasciende sus orgenes como descendiendo de la integracin econmica. Por muchos aos, la administracin ambiental ha representado una actividad importante por su propio derecho dentro de la CEE y un factor independiente de integracin dentro del sistema. Esto fue reconocido en 1986 por el Acta Unica Europea. El Acta introduce un

nuevo ttulo tratando al medio ambiente y clarifica que la administracin ambiental dentro de la CEE sirve no slo como propsito defensivo para evitar distorsiones al comercio internacional sino que representa el objetivo positivo de mejorar la proteccin ambiental y contribuir a los objetivos generales de la CEE, incluyendo la integracin poltica. En razn de estos antecedentes, uno puede esperar que la CEE est al frente del debate ambiental en relacin con la liberalizacin del comercio internacional. Este no es el caso. Hasta cierto punto, esto es el resultado de una curiosa estructura del GATT, que es un acuerdo no ratificado que obliga a los poderes ejecutivos del gobierno. como consecuencia, la CEE estaba representada en el GATT por la Comisin de Comunidades Europeas en lugar de estarlo por los estados miembros a travs del Consejo de la CEE. La Comisin es menos responsable pblicamente, representa un estrato ms alto de la administracin pblica por encima de las autoridades nacionales y exhibe muchas caractersticas de un servicio civil extrado libremente de los ciudadanos a los cuales sirve. Consecuentemente, los negociadores comerciales de la CEE han tenido an menores razones que los negociadores comerciales nacionales para experimentar directamente la presin de las necesidades ambientales o buscar modificaciones en los regmenes comerciales internacionales tendientes a acomodar los imperativos ambientales.

Qu lecciones pueden ser bosquejadas a partir de la experiencia europea? Una cantidad de lecciones surgen de la experiencia europea con el comercio internacional y el medio ambiente. La primera leccin es claramente que a medida que la liberalizacin del comercio internacional avanza, se hacen necesarios mayores niveles de integracin de la administracin ambiental. En algunas instancias la necesidad es definida por la naturaleza del comercio internacional o las caractersticas de los productos que se estn moviendo en el comercio; en otras instancias la encesidad es creada por el hecho de que los problemas ambientales que fueron dejados sin manejo internacional pueden poner al rgimen comercial ntegro en riesgo

en trminos de apoyo pblico. Los ejemplos son la mala administracin de los residuos peligrosos o la proteccin inadecuada de ciertas especies que tienen un alto grado de conocimiento pblico. Cuando se compara el intenso nivel de accin ambiental en la CEE con el mucho menos fuerte inters de los estados de la EFTA en la coordinacin ambiental, llega a ser visible que el grado y la forma de la accin ambiental en relacin con la liberalizacin del comercio internacional depende de la forma y la extensin de la apertura de fronteras y en algn grado de la proximidad de los pases participantes. Mientras que la CEE representa un rea contigua grande (aunque de ninguna manera es una unidad ecolgica), la EFTA fue un grupo de pases desunidos (con Suiza y Austria compartiendo una frontera montaosa y Gran Bretaa e Irlanda compartiendo una isla). Los pases contiguos tienen la necesidad adicional de administrar recursos compartidos tales como aguas superficiales, contaminacin del aire o vida silvestre y sufrir las consecuencias ambientales de la administracin ambiental inadecuada, adems de cualquier impacto econmico que pueda existir. Ms an, los ciudadanos organizarn fronteras compartidas polticamente, creando nuevas y efectivas presiones para una administracin ambiental ms fuerte. Los pases distantes, o al menos suficientemente distantes como para permitir que los impactos ambientales sean mitigados y hacer las acciones de los ciudadanos a lo largo de la frontera difciles o imposibles, encontaran que los lazos entre el comercio internacional y el medio ambiente son ms claramente limitados a aquellos aspectos que estn definidos por los productos comerciados. Estos aspectos incluyen las caractersticas de los productos y la necesidad de asegurar que los controles sean equivalentes para que los productos que entran en el comercio sean equivalentes en trminos de impacto ambiental y carga econmica. Por esta razn, el tema de la armonizacin ha sido por mucho tiempo el centro de particular atencin dentro de la OCDE. La experiencia de la CEE en particular, seala soluciones innovadoras para la administracin de aspectos ambientales de productos que entran al comercio internacional asegurando que las medidas en los pases comerciantes sean equivalentes, y que es

posible compartir la carga regulatoria y reducir los costos de fabricantes e importadores. Sin embargo, esto requiere un alto grado de confianza en la posibilidad de que las autoridades en todos los pases acten de una manera equivalente. La experiencia de la CEE ilustra ms diferencias entre la administracin ambiental internacional y nacional. Repetidamente, las estrategias de administracin efectiva en una estructura poltica y administrativa nacional relativamente integrada demostr ser imposible, inequitativa o inefectiva en un contexto internacional. Esto puede ser visto en relacin a temas tan diversos como la administracin de la calidad del agua, del control de la contaminacin del aire, de substancias txicas, o la reduccin del uso de cloroflurocarbonados. Aprender a desarrollar los sistemas internacionales apropiados que complementen las medidas nacionales y provean un nivel adecuado de seguridad en trminos de resultado, representa uno de los desafos ms importantes que enfrentan los que harn las polticas ambientales y comerciales enlos aos que vienen. Finalmente, la experiencia de la CEE muestra que los requerimientos de la administracin ambiental en el contexto comercial son dinmicos por naturaleza y, consecuentemente, la respuesta debe ser la creacin de un proceso correspondientemente dinmico. Los intentos de encontrar soluciones que traten temas de una vez y para siempre estn obligados a fracasar.

Cules son las perspectivas para los desarrollos futuros en Europa? El proceso de la integracin europea est actualmente atravesando importantes oportunidades. Dentro de la CEE, quedan dudas sobre si las decisiones previstas en Maastricht en diciembre de 1991 se pueden llevar a cabo. La CEE se est moviendo hacia la integracin cercana con los pases de la EFTA con la creacin de la Zona Econmica Europea abarcando tanto a la CEE como a la EFTA. Algunos pases de la EFTA han solicitado unirse a la CEE como miembros totales o lo estn considerando como un prximo paso.

Al mismo tiempo, la situacin en Europa Central y del Este promete ser un tema central para la CEE por muchos aos ms. Esta incertidumbre se extiende en algn grado a la agenda ambiental relacionada. En algunas instancias, los pasos previstos tienen posibilidades de reforzar la administracin ambiental dentro de la CEE. La mayora de los pases de la EFTA son tradicionalmente defensores de una proteccin ambiental fuerte. Ellos ya presionaron por acciones ms vigorosas. Hasta cierto punto, la heterogeneidad de la CEE hace que el proceso de formacin de polticas ambientales dentro de la comunidad sea difcil, pero promete beneficios reales cuando se llegue a un acuerdo porque varios pases sern inducidos a moverse ms y ms rpido de lo que lo haran si se los dejara con sus propios mecanismos. La poltica ambiental de la CEE es responsable de convertirse en el punto de referencia contra el cual los pases de Europa Central y del Este medirn sus propias acciones. Al mismo tiempo estos pases pueden tambin ejercer presin para reducir la importancia de los requerimientos ambientales, argumentando como Grecia, Portugal y Espaa hacan antes sin xito que antes necesitan desarrollar sus economas. Una falacia conocida entre los que desarrollan polticas econmicas es que la proteccin ambiental solamente se afianza cuando se ha alcanzado un cierto nivel de desarrollo (esencialmente un espejismo de los errores de las economas de mercado al permitir niveles inaceptables de contaminacin para desarrollarse antes de que una accin vigorosa sea adoptada en lugar de tratar de aprender de ellos). La CEE jugar un rol crtico en determinar si los pases de Europa Central y del Este pueden integrar al medio ambiente y la economa desde el comienzo. Como resultado del debate sobre el acuerdo de Maastricht, ha habido una creciente discusin acerca de la subsidiariedad, el principio de que las decisiones deberan ser tomadas al nivel de gobierno ms bajo posible. Aplicada a la CEE, la subsidiariedad significa que, en las palabras del Acta Unica Europea, la comunidad ejercer acciones relacionadas con el medio ambiente en la medida en la que los objetivos (de la accin propuesta)...

puedan ser logrados mejor al nivel de la Comunidad que al nivel de cada Estado miembro. Este principio ya fue enunciado en el Primer Programa de Accin y tericamente gobierna todas las medidas ambientales de la CEE. En la prctica, todava es difcil determinar el nivel apropiado de accin. Como el fenmeno ambiental no respeta fronteras polticas, virtualmente todo tema ambiental puede producir efectos internacionales. En la regin alrededor de Basilea, donde Suiza, Alemania y Francia se encuentran, las instalaciones industriales y las obras pblicas ms importantes pueden generar problemas internacionales multilaterales. En un nivel cualquier tema ambiental puede tener una dimensin internacional, y por lo tanto hacer comenzar la accin de la CEE (como el Acta Unica Europea no limita a la CEE a temas que involucren a todos los Estados miembros, puede por lo menos en teora entrar en cualquier problema que incluya ms de uno). Esto hace que el principio de la subsidiariedad sea ridculo; tambin flota en la cara de una larga tradicin de la administracin ambiental que enfatiza lo local sobre lo regional y lo regional sobre lo global, mientras an estn sensibles a las grandes dimensiones de muchos temas localizados. Una cantidad de temas adquieren particular importancia bajo el principio de la subsidiariedad; aquellos que unen la administracin ambiental a la poltica econmica internacional, incluyendo al comercio, asistencia al desarrollo, ajustes estructurales, finanzas internacionales y transferencia de tecnologa, dentro de la CEE o entre la CEE y terceras partes; aquellos donde la CEE actuando conjuntamente puede tener un impacto mayor que los Estados miembros individualmente; por ejemplo todos los problemas ambientales internacionales ms amplios; aquellos que incluyen ecosistemas de trascendencia europea, por ejemplo las cuencas ms importantes, la fauna silvestre migratoria, la contaminacin de aire a travs de las fronteras y el triste tema de los residuos peligrosos que no encajan en ningn lado y provee refugio al ltimo recurso de aquellos determinados a contaminar en lugar de actuar responsablemente hacia el medio ambiente. En la prctica, todos estos temas todava conforman una agenda importante para la accin de la CEE. Un tema importante no resuelto con la CEE y en su relacin con otros pases incluye a la Poltica Agrcola Comn (CAP) y su

impacto sobre el medio ambiente. Mientras que la CAP ha cado bajo el ataque de otros pases a causa de sus aspectos distorsionantes del comercio internacional, en realidad estos representan nada ms que un elemento de una elaborada poltica de subsidios, muchos de los cuales son aceptables bajo el GATT porque no distorsionan al comercio internacional, an cuando representan polticas econmica y ambientalmente distorsionantes dentro de la CEE. Es concebiblemente posible hacer a la CAP consistente con el GATT, mientras se pone en su lugar a los subsidios extremadamente distorsionantes tales como aquellos que existen en Estados Unidos para el uso del agua en la agricultura. La relacin entre la CAP y el medio ambiente ha sido analizada durante muchos aos, pero los mecanismos precisos que unen a las dos reas polticas todava no estn claros. Se debe suponer que sacar muchos de los subsidios de la CAP llevar a mejoramientos ambientales mientras que quitar todos los subsidios llevar a la degradacin ambiental. Por lo tanto, la prioridad ambiental es un ajuste selectivo de los regmenes agrcolas para asegurar mercados ms libres basados en una ms completa internalizacin de los costos ambientales. Este objetivo se superpone con los objetivos de la liberalizacin del comercio internacional. No es, sin embargo, idntico y los conflictos relacionados no han sido tratados an. Finalmente, debe recordarse que la agenda ambiental de ninguna manera est cerrada. Nuevos enfoques a la administracin ambiental estn surgiendo y crean lazos ms cercanos entre la poltica econmica y la ambiental, o dan significado al principio de la prevencin, enunciado en la mayora de los programas ambientales pero raramente aplicado hasta su conclusin lgica en la prctica. Un ejemplo de la clase de desafos que estn surgiendo en Europa es la regulacin alemana recientemente adoptada sobre los residuos de los envases. Esta regulacin cambia la responsabilidad por el reuso o reciclado de los residuos de los envases del usuario al fabricante; impone reducciones porcentuales en la cantidad de residuos de los envasese que pueden ser enterrados y prohbe la incineracin como una forma de reuso. Si se aplica apropiadamente, esta regulacin transformar la industria del envasado en Alemania; crear tambin nuevos y complejos requerimientos para aquellos que deseen vender en el mercado

alemn, requerimientos que pueden parecer a algunos barreras no tarifarias al comercio internacional. La CEE y otras instituciones europeas necesitarn tratar de vencer estos problemas a medida que surjan.

El libre comercio internacional y el fortalecimiento del medio ambiente Son compatibles en Amrica? Ambler H. Moss, Jr.1

Introduccin

Dos eventos ocurridos en el verano de 1992 deben ser vistos en retrospectiva como los que determinaron aspectos importantes de la agenda para el hemisferio occidental de la administracin de Clinton an antes de haber sido elegido. Ambos fueron hitos en el camino hacia lo que el consenso mundial llama objetivos principales de la postguerra fra: la proteccin ambiental y el desarrollo acelerado.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo y el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte El primer evento fue la Conferencia d elas Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizada en Ro de Janeiro en junio de 1992. Con 118 jefes de Estado y de Gobierno presentes, 172 de los 178 miembros de las Naciones Unidas (ONU) representados, y ms de 10,000 delegados de pases y organizaciones no gubernamentales presentes, fue la conferencia ms grande de la historia. El segundo evento fue la negociacin del Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), anunciado por los gobiernos de Canad, Estados Unidos y Mxico en agosto de 1992 y firmado en diciembre de 1992. Hubo un tiempo, no hace mucho, en el que la mayora de la gente asuma que la proteccin ambiental y el desarrollo eran de alguna

manera incompatibles, es decir, mutuamente excluyentes. La gente interesada en el comercio internacional y el desarrollo tenda a mirar las regulaciones ambientales como falsas barreras proteccionistas al progreso. Los ambientalistas miraban ms hacia las limitaciones al crecimiento y al desarrollo como los nicos medios de salvar la Tierra de la destruccin. Como la CNUMAD demostr, un gran nmero de naciones del mundo ya no se refiere al desarrollo y a la proteccin ambiental como intereses mutuamente incompatibles o antagnicos, sino, por el contrario, como intereses capaces de apoyarse mutuamente. Ms an, un tratamiento comprensivo de los problemas ambientales fue una parte importante de las negociaciones del TLC. La Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) Carla A. Hills dijo al Comit de Finanzas del Senado en septiembre de 1992 que el TLC hara ms para mejorar el medio ambiente que ningn otro tratado en la historia. Ya sea que ese lenguaje constituya una exageracin o no, esto no fue ciertamente lo que aconteci con el predecesor del TLC, el Acuerdo de Libre Comercio de Estados Unidos y Canad. En ese acuerdo, los problemas ambientales fueron dejados de lado deliberadamente, para ser tratados separadamente. Muchos ambientalistas de ambos lados de la frontera no estaban conformes por la forma en que estos problemas haban sido dejados de lado. Algunos miembros de la comunidad ambiental aprueban la manera directa en que el TLC enfrent los problemas ambientales. Esto no debe llevarnos a ignorar las agudas controversias que continan sobre polticas y medidas especficas a ser adoptadas. Discrepancias dentro de la administracin Bush evitaron que los Estados Unidos tomaran una disposicin lder en la Conferencia, y en el caso de la Convencin sobre Diversidad Biolgica (Convencin sobre Biodiversidad), evitaron la firma de un documento importante acordado por la gran mayora de delegados. James Gustave Speth, el actual administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, dijo que Estados Unidos se encontr continuamente fuera de lugar y aislado. El mayor problema parece haber sido la inhabilidad de William Reilly, jefe de la delegacin de Estados Unidos y administrador de la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos (EPA), para obtener una

actitud clara respecto de muchos problemas cruciales. Esto no fue por su culpa; de hecho, despus de la conferencia expres publicamente su frustracin acerca de la poca atencin y la baja prioridad otorgada a estos problemas en Washington. Aquellos familiarizados con la poltica del poder ejecutivo estaban impresionados con esas declaraciones; dado que otros funcionarios designados por el presidente haban sido removidos por razones mucho ms triviales. Qued claro en la Conferencia de Ro que el debate que estaba teniendo lugar entre el Norte y el Sur sobre financiamiento para la proteccin ambiental sera una caracterstica continua del panorama negociador. Una ruptura completa fue evitada en la CNUMAD por hbiles eco-diplomticos que extrajeron ciertas promesas de mayor financiamiento a travs de la asistencia nacional al desarrollo y a travs de negociaciones multilaterales. Todava queda por ver, sin embargo, si los fondso prometidos llegarn. De cualquier manera, la gente y los gobiernos en las Amricas, donde hay ahora una proliferacin de grupos ambientalistas, estn altamente sensibles frente a la rpida destruccin del medio ambiente y al hecho de que tal situacin no puede continuar si la civilizacin ha de sobrevivir. Ese razonamiento est empapado en la nocin de desarrollo sostenible. El reporte de la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Nuestro futuro comn, defini el desarrollo sostenible como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin compromoter la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. An si la CNUMAD no condujo hacia un milenio de desarrollo sustentable, fue el mayor evento creador de conciencia hasta la fecha y dio un fuerte impulso a sus promesas substanciales.

Esfuerzos internacionales tempranos Debe ser apreciado que la conciencia ambiental del mundo ha recorrido un largo camino desde la conferencia predecesora realizada veinte aos atrs, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano en Estocolmo (Conferencia de Estocolmo

de 1972). los ecologistas en esa poca eran pocos y la mayora provenan de la comunidad cientfica. Los representantes de los pases en desarrollo eran generalmente hostiles a lo que ellos vean como trabas de los pases industrializados para mantenerlos en estado primitivo. Los pases industrializados estaban empezando a entender los resultados ltimos dela contaminacin masiva en trminos de calidad de vida. Sin embargo, de la Conferencia de Estocolmo surgi una institucin importante, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que tendra un papel lder en el desarrollo de acuerdos ambientales internacionales. La mayora de los tratados ambientales negociados durante los aos setenta y ochenta fueron el resultado directo de la funcin de fijacin de agenda del PNUMA. Dos de los problemas dominantes de la ecologa mundial calentamiento global y destruccin de la capa de ozono estn dentro de la agenda mundial slo por el extraordinario rol de este programa. Sus logros mayores han sido la Convencin de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono y su sucesor, el Protocolo de Montreal sobre Substancias que Destruyen la Capa de Ozono (Protocolo de Montreal). El desarrollo de la manera en que est tomando lugar actualmente es claramente sostenible: slo necesitamos mirar a nuestro hemisferio occidental como un ejemplo. Si agregamos a la ecuacin las tendencias actuales de poblacin, la proyeccin llega a ser an ms alarmante. La poblacin mundial de aproximadamente 1,500 millones en 1,900 y 5,300 millones hoy, segn las proyecciones de Naciones Unidas, puede llegar a ser a los 8,500 millones para el ao 2025. Su punto ltimo de estabilizacin es desconocido. Las Naciones Unidas proyectan el nmero de gente viviendo en pobreza absoluta para el ao 2025 en 1,500 millones. En nuestro propio hemisferio, se espera que la poblacin de Mxico crezca durante ese periodo de 88 millones a 150, y la de Brasil de 150 millones a 246. Dada tal realidad, nadie puede cuestionar la necesidad del desarrollo. El paisaje semi-desertificado de Hait es un ejemplo de que la miseria y el subdesarrollo son algunos de los peores enemigos del medio ambiente. Es imposible requerir alguna

conciencia ambiental a una poblacin cuyo nico objetivo diario es la supervivencia. En una escala diferente, la supervivencia tambin es la respuesta de la gente que est destruyendo rpidamente la selva tropical en toda Amrica Latina. Claramente, las soluciones de desarrollo tienen que ser encontradas a travs de la cooperacin y en una escala global. En Estados Unidos, como en otros pases, la necesidad de reconciliar los objetivos de desarrollo y proteccin ambiental est eliminando las teoras simplistas de los aos ochenta, que el presidente Ronald Reagan llam la magia del mercado. Desde el lado ambiental de esa particular visin del mundo, el mercado podra regular una cantidad tericamente ilimitada de recursos y continuar tirando sus residuos en una piscina tericamente ilimitada. La cada de las Reaganomics, en gran medida formalizada por los dos partidos polticos en la campaa presidencial de 1992, implica la insercin de un componente social en una estrategia esencialmente de libre mercado. Tambin puede implicar la adicin de una poltica industrial. Una cuestin pendiente es cuan rpido puede ocurrir la transicin hacia la efectiva adopcin del desarrollo sostenible como una poltica nacional.2 En el mundo de hoy, y particularmente en el hemisferio occidental, el comercio internacional es visto como un componente importante del desarrollo. En Amrica Latina, una visin comnmente compartida del desarrollo econmico enfatiza el crecimiento a travs del sector privado, la liberacin de los mercados, el achicamiento del Estado, la privatizacin de las compaas estatales, la atraccin de capital extranjero para inversiones, la liberalizacin del comercio internacional. Esta reestructuracin es la anttesis de las polticas prevalecientes en Amrica Latina durante los aos setenta y ochenta. Esas dcadas estaban generalmente caracterizadas por polticas de substitucin de importaciones y altas barreras arancelarias, el desarrollo de las empresas estatales y, en algunas naciones, el desaliento y la frecuente hostilidad hacia las inversiones extranjeras directas. El crecimiento de la deuda, que los bancos y los gobiernos lamentaron ms tarde, fue la fuente de capital durante esos aos, en lugar de las inversiones privadas directas.

Desarrollo sostenible en Amrica Latina El presidente George Bush introdujo la Iniciativa de las Amricas el 27 de junio de 1990; y su caracterstica ms innovadora fue la propuesta de creacin de una zona de libre comercio internacional que abarcaba todo el hemisferio occidental. Ese concepto fue clidamente recibido en Amrica Latina. Represent el reconocimiento y aceptacin de iniciativas latinas que ya se estaban realizando. Acuerdos de libre comercio han sido y estn siendo negociados en toda Amrica Latina: el Mercado Comn del Sur (Mercosur), compuesto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; la liberalizacin del comercio internacional entre los pases del Pacto Andino; un renovado mercado comn en Amrica Central; la Comunidad Econmica del Caribe; el acuerdo de libre comercio entre Chile y Mxico; y ms recientemente, aceleradas negociaciones entre Colombia y Venezuela hacia un mercado comn, al que se unira Ecuador. Amrica Latina se ha dado cuenta de la necesidad de una transicin hacia el desarrollo sustentable de muchas maneras. La Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, de acuerdo a la Resolucin 114 del 8 de junio de 1991, solicit a los Estados miembros que revisaran sus leyes, necesidades y capacidades ambientales. Siguiendo a la CNUMAD, el Sistema Econmico para Amrica Latina (SELA), una importante organizacin no gubernamental con sede en Caracas, Venezuela, llam a una cuidadosa revisin de sus resoluciones. El SELA est evaluando el impacto de la Agenda 21, el plan de accin ms importante de la Conferencia, as como tambin la evaluacin de los recursos financieros necesarios para realizar las recomendaciones de la Agenda 21. Tambin ha recomendado un estudio tcnico sobre el concepto de desarrollo sustentable, a la luz de la cantidad de diferentes ideas sobre la materia, incluyendo aquellas contribuidas por Amrica Latina. 3 La Comisin de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe, con sede en Santiago de Chile, est realizando un trabajo similar.

Tanto Amrica Latina como Estados Unidos estaban interesados en la liberalizacin global del comercio internacional a travs de la larga Ronda Uruguay de negociaciones bajo el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El xito de la Ronda benefici claramente tanto a Amrica Latina como a Estados Unidos. Desafortunadamente, las conversaciones fueron repetidamente demoradas o suspendidas por controversias tales como la de Estados Unidos y la Comunidad Econmica Europea (CEE) sobre subsidios agrcolas. El ltimo fracaso de la Ronda Uruguay hubiera significado la divisin del mundo en bloques comerciales rivales. Esta amenaza bien puede haber sido un factor que llev a la Iniciativa para las Amricas: Estados Unidos pueden necesitar un bloque comercial al cual poder llamar propio. A pesar de la obstinada oposicin de los trabajadores y algunas industrias afectadas, el presidente Clinton se hizo cargo del poder con la seguridad de que el flujo de la opinin pblica de Estados Unidos reconoca la interdependencia econmica como un hecho de la vida, y que el libre comercio internacional y la creacin de trabajos estaban unidos. Las exportaciones de Estados Unidos a Mxico son el mejor ejemplo. Debido a las medidas de liberalizacin del comercio internacional adoptadas por Mxico bajo las presidencias de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, las exportaciones a Mxico desde Estados Unidos se incrementaron de $ 1,200 millones en 1986 a ms de $ 40,000 millones en 1992. De acuerdo con una estimacin generalmente aceptada, cada incremento de $ 1,000 millones crea 20,000 trabajos adicionales en Estados Unidos. Bajo mejores circunstancias, la expansin del comercio internacional puede ser usada para ayudar al medio ambiente. Puede armonizar estndares hacia arriba tendiendo hacia los de los pases ms sensibles en cuanto al medio ambiente; la industria automotriz es un buen ejemplo. El comercio internacional puede ayudar a terminar con los subsidios, especialmente en la agricultura, los cuales son especialmente destructivos. Tambin puede poner ms recursos financieros en manos de las agencias de proteccin ambiental que no tienen recursos, especialmente en los pases menos desarrollados del mundo. Mxico es un buen ejemplo. Solamente con el advenimiento del TLC la autoridad de

proteccin ambiental de Mxico recibi los fondos adecuados, tal como lo exigieron los ambientalistas norteamericanos para apoyar el acuerdo. Por supuesto, de eso no se infiere necesaria y automticamente que el medio ambiente est a salvo de la degradacin gracias al Tratado. Ciudadanos de Estados Unidos y Mxico han expresado preocupacin por la industria sucia que migrara hacia Mxico, creando parasos de contaminacin all y eliminando puestos de trabajo en Estados Unidos al mismo tiempo. Sin embargo, hay fuertes argumentos para rebatir esto, sostenidos por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Asociacin Internacional de Negociacin y la mayora de los economistas. Ellos dicen que si se tiene cuidado con las leyes ambientales de Mxico de 1988 son aplicadas, entonces el incremento del comercio internacional a travs del TLC beneficiar al medio ambiente. No solamente incrementar recursos a ser puestos en manos de quienes estn a cargo de la proteccin ambiental, sino que los negocios tambin podrn pagar la tecnologa limpia para sus procesos. Es de la misma manera debatido si las economas de un mismo nivel pueden armonizar ms fcilmente los estndares de produccin. En aos pasados, en la ausencia de un TLC, el lado americano de la frontera de Estados Unidos y Mxico ha acumulado un nmero de historias de horror ambiental bien documentadas. El Tratado puede ayudar a limpiar el caos. Por supuesto, para asegurar el apoyo de la comunidad ambiental, el presidente Clinton reconoci an antes de su eleccin, que un acuerdo suplementario sera requerido para intensificar las previsiones ambientales del Tratado. Ese acuerdo, junto con el del cumplimiento de los estndares de trabajo, va a formar ahora el paquete completo del TLC. De acuerdo con la Cmara de Comercio Norteamericana de Mxico, firmas multinacionales que se mudaron a Mxico durante su restructuracin en los ltimos aos tienden a ser buenos ciudadanos ambientales. Respetan la ley ambiental local y trabajan para promover su cumplimiento dentro de la comunidad de los negocios para, entre otras razones, prevenir la competencia injusta. Los pases desarrollados estn tambin en una buena posicin

para beneficiarse del incremento de los estndares en el mundo en desarrollo. Solamente los pases desarrollados tienen la tecnologa ambiental disponible para proveer a estos mercados emergentes. Si el TLC funciona de esta manera para perseguir los objetivos de desarrollo y proteccin ambiental, por que no ir ms all, hacia el resto del hemisferio? La apertura del libre comercio en el hemisferio occidental fue prevista por la incorporacin de una clusula de acceso en el TLC. Aunque hace posible para otros pases incorporarse, de hecho cualquier nuevo miembro requerira igual proceso de aprobacin del mismo Congreso. El mercado de Estados Unidos es por supuesto el gran premio para los pases de Amrica Latina. En este sentido, el TLC es importante como el inicio de las negociaciones sobre libre comercio entre el Norte y el Sur en las cuales el medio ambiente puede llegar a ser el mayor beneficiario. Debe ser visto como una oportunidad, aunque hay una ausencia de anlisis cuantitativo que muestre definitivamente los efectos del Tratado sobre el medio ambiente.

Elementos de acuerdos sobre el libre comercio ambientalmente sensibles Ciertos criterios ambientales deberan ser incorporados en las negociaciones sobre libre comercio tanto ahora como para la futura rea de libre comercio internacional del hemisferio occidental. Primero, el gobierno de Estados Unidos debera claramente, y con una sola voz, adoptar el principio del desarrollo sustentable como el principio organizador, no solamente de los tratados de comercio internacional sino tambin de los acuerdos de inversiones bilaterales o multilaterales que puedan ser firmados en el futuro. Otros gobiernos del hemisferio occidental deberan ser invitados a adoptar tal principio para guiar sus negociaciones. Se sigue necesariamente que los problemas ambientales deberan ser integrados en el texto de los futuros acuerdos obre comercio internacional. El modelo a seguir es el TLC, y no el Acuerdo sobre Libre Comercio entre Canad y Estados Unidos. Mirando hacia un eventual sistema para el hemisferio occidental, sera til saber si los

actuales acuerdos regionales o bilaterales entre pases de Amrica Latina y el Caribe tomarn en cuenta totalmente los problemas ambientales, de modo tal que no se enfrentan a ellos por primera vez cuando negocien con Estados Unidos. Aunque el desarrollo sustentable continuar siendo por algn tiempo sujeto a variadas interpretaciones tcnicas, debera ser aceptado especialmente como el principio gua para el comercio internacional y el desarrollo en el mundo. De esto surge lgicamente que ciertos principios bsicos deben ser sujetos a polticas sobre libre comercio de Estados Unidos. Algunos de estos son: Principio Quien Contamina Paga. Requiere que aquel que cause dao al medio ambiente debe pagar por su restauracin, como el medio ms eficiente para internalizar los costos reales. Principio precautorio. Reclama medidas de inmediato costoefecto para prevenir el dao ambiental cuando hay evidencias de una amenaza ambiental significativa o substancial. Prioridad de prevencin. Este principio faavorece aquellas medidas necesarias para revenir el posible deterioro ambiental en lugar de proveer por una rectificacin del dao despus de hecho. Transparencia y participacin pblica en los procesos ambientales y de comercio internacional. Este principio requiere ofrecer al pblico en general acceso a la informacin y basar la decisin en informacin, dando derecho a participar en el proceso mismo. Resolucin de disputas. Este principio requiere hacer que las disputas ambientales que surjan de los acuerdos de libre comercio internacional se sujeten a un proceso de resolucin independiente y comprensivo. La participacin en estos procesos deber incluir cientficos y expertos ambientales, no solamente abogados y economistas, como en el caso de la resolucin de disputas del GATT. Mucho del comercio internacional que se esperaba entre Estados Unidos y Mxico es ya una realidad. De cualquier manera no es

demasiado temprano para que la administracin Clinton realice un estudio de los criterios que se desea incluir en los acuerdos de libre comercio internacional con los otros pases del hemisferio occidental. Discusiones acerca de estos criterios pueden tener lugar con participantes potenciales en el comercio internacional, rodendolas de una evaluacin de las implicaciones ambientales en futuros acuerdos. Este proceso sera similar al que se est llevando a cabo con la reestructuracin econmica de los pases de Amrica Latina y el Caribe. En efecto, las reformas econmicas constituyen bloques en construccin hacia los acuerdos de libre comercio internacional an antes de que comiencen las negociaciones formales. Las reformas ambientales pueden jugar el mismo papel. Teniendo en cuenta futuros acuerdos, debera reconocerse que los esfuerzos cooperativos para avanzar en acciones ambientales son en gran medida preferibles a las sanciones y penalidades. Como la aplicacin de sanciones comerciales es posible, resulta importante evitar que el proteccionismo se deslice bajo el velo de la proteccin ambiental; ejemplos de tales problemas existen en la CEE an cuando sus miembros tratan el uno con el otro casi en pie de igualdad. En el caso de las botellas danesas, la Corte de Justicia de la Comunidad Europea levant la prohibicin de Dinamarca sobre los envases no retornables. Los exportadores de Dinamarca se haban quejado de que la prohibicin era una simple restriccin al comercio internacional y no una regulacin fundamentalmente ambiental. A este respecto, hubiera sido til estudiar una enmienda al GATT, actualizndola para que tuviera en cuenta problemas ambientales. una cantidad de acuerdos ambientales establecen alguna forma de sanciones comerciales para asegurar su cumplimiento. Si se desafan, estos acuerdos pueden ser anulados por regulaciones de la OMC. El GATT fue negociado a fines de los aos cuarenta, cuando la conciencia ambiental estaba en gran medida limitada por la preocupacin por la salud y la seguridad. Una propuesta constructiva es que la OMC promueva las negociaciones de un nuevo cdigo ambiental que fijara niveles mnimos para el control de la contaminacin y la calidad ambiental.

Las violaciones a este cdigo podran ser definidas como subsidios compensables (countervailable subsidies) bajo la OMC. Surgirn problemas ambientales especiales en un mundo con mayor incremento del comercio internacional y de la conciencia ambiental que, al presente, no cuenta con ningn control o sanciones efectivas. El transporte y disposicin final de residuos txicos y materiales peligrosos es uno de esos problemas. Es especialmente agudo como un problema Norte-Sur porque considerables cantidades de estas sustancias han sido enviadas desde pases desarrollados para ser arrojados en pases en desarrollo en los ltimos aos. La Convencin de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su Eliminacin, abierta a la firma en marzo de 1989 (firmada, pero an no ratificada por Estados Unidos), puede ser un instrumento insuficiente por s mismo. En lugar de prohibir acciones, este acuerdo simplemente requiere previo consentimiento informado y ser difcil de aplicar. Como una medida para acotar las diferencias, muchos pases en desarrollo han obtenido acuerdos especficos de los pases desarrollados sobre prohibiciones nacionales para tales exportaciones a sus pases.

El futuro de los acuerdos sobre comercio internacional y la proteccin ambiental Viendo hacia el futuro, qu esperanza podemos dereivar de las relaciones entre comercio internacional, desarrollo y medio ambiente que surjan de la Cumbre de Ro? El hecho de que la conferencia fuera realizada en Brasil fue indicativo de la nueva conciencia ambiental de Amrica Latina en contraste con la conferencia de Estocolmo de 1972. Amrica Latina, que antes era considerada por Estados Unidos en gran medida dentro del contexto de la guerra fra, es ahora vista como un rea sensible en cuanto al medio ambiente. La no obligatoria Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo firmada, pone a los seres humanos en el centro de los problemas del desarrollo sustentable y declara que la proteccin

ambiental es una parte indispensable del proceso de desarrollo. Enfatiza que la erradicacin de la pobreza debe ser una preocupacin del mundo entero y que los pases menos desarrollados merecen una atencin especial. Sus principios abogan por un consenso global opuesto a la accin unilateral de naciones individuales. Las dos convenciones legalmente obligatorias firmadas en la Conferencia la Convencin sobre Biodiversidad y la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico disponen la transferencia de tecnologa y la cooperacin cientfica y tcnica entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Mientras reconocen la soberana de los Estados sobre sus recursos naturales, estos acuerdos de cualquier manera llevan los problemas ambientales ms adelante hacia un sistema de gobernancia global en el cual los Estados individuales deben comportarse responsablemente. Quizs la mayor contribucin de la CNUMAD fue la Agenda 21, que fue delineada durante el periodo preparatorio anterior a la reunin. Es un gran plan estratgico para revertir el deterioro ambiental, hacer avanzar el mundo hacia el desarrollo sustentable y limpiar el medio ambiente global. La Agenda 21, aunque es un documento no obligatorio, es un plan de accin que fija una agenda para el largo plazo. Reconoce la eliminacin de la pobreza como esencial para poder llevar a cabo las polticas de desarrollo sustentable, y alienta el uso eficiente de los recursos naturales para hacerlo. Considera la liberslizacin del comercio internacional como un catalizador pra el desarrollo sustentable. El razonamiento es prctico: un sistema abierto de comercio internacional mejorara el acceso de los pases en desarrollo a los mercados internacionales y eliminara ciertas distorsiones presentes en el comercio internacional. Eliminar los subsidios y aranceles, e incluir los costos ambientales en los precios de la produccin, son componentes esenciales de la sostenibilidad; tambin pueden ayudar al mundo en desarrollo. La Cumbre de la Tierra claramente ilustr que hay problemas ambientales que enfrenta todo el mundo entero, tales como el calentamiento global y el deterioro de la capa de ozono, mientras hay otros que son especficos de pases o regiones. Uno de estos problemas particulares es la desforestacin, una prctica en la que

los pases desarrollados han sido grandes culpables. En respuesta a la deforestacin , la Conferencia adopt el Conjunto de Principios Forestales que se aplican a las zonas templadas y a las zonas de forestacin tropical. Amrica del Sur abarca hoy alrededor del 48% de la forestacin que queda en la tierra; solamente la Amazona brasilea contiene un tercio del rea forestada del mundo. La capacidad de absorcin del dixido de carbono de los bosques los hace componentes importantes en el control del calentamiento global causado por la emisin de los gases que producen el efecto invernadero. An la forestacin de Amrica Latina est desapareciendo de una manera alarmante, a razn de 8.4 millones de hectreas por ao, es decir, la desaparicin anual de 0.9% anual dela forestacin tropical de Amrica Latina. La desforestacin de Amrica Latina constituye no solamente la destruccin de un recurso natural muy valioso, sino que la quema de la selva tropical es responsable del 7% del total de las emisiones globales de dixido de carbono junto con la subsiguiente prdida y degradacin del suelo. Adicionalmente, la biodiversidad de la regin, mayor que la de cualquier parte del mundo, est tambin en peligro. El presente ndice de destruccin ecolgica podra llevar a la extincin de entre 100,000 y 300,000 especies dentro de los prximos cuarenta aos. La desforestacin de Amrica Latina es claramente un problema comn del Norte y del Sur. Sern necesarios recursos financieros adicionales para enfrentar todos los problemas que surgieron en esta importante reunin. Una parte de la solucin sera incrementar el uso de sistemas de canje de deuda por naturaleza, usando la enorme deuda externa de Amrica Latina de ms de $ 400,000 millones. En muchos pases, la deuda externa puede todava ser comprada en el mercado secundario a precios muy favorables. Dispensas oficiales de la deuda dedicada a la proteccin ambiental, tal como la que empez en trminos limitados con la iniciativa para las Amricas, puede tambin ser incrementada. En este momento es imposible predecir en qu dcada de qu siglo el mundo llegar al estado de desarrollo sustentable. An no tenemos una definicin clara ni cuantificable del trmino mismo. Pero el proceso de reconocimiento del desarrollo sustentable como

un objetivo necesario y urgente ha comenzado. Una mejora de las prcticas mundiales del comercio internacional -la eliminacin de aranceles, cuotas, subsidios, impuestos y otras cargas que trabajan en contra de tal objetivo son los temas que aparecen en las mesas de negociaciones de hoy. Se estn realizando grandes progresos, y eso merece ser apoyado.

Notas
1

El autor desea agradecer la asistencia de Rosa Lpez-Gastn, una asistente North-South, en la correccin de este artculo. 2 Gareth Porter y janet Welsh Brown, Global Environmental Politics (Boulder, Colorado, Westview Press, 1991), trata el paradigma del cambio ahora en camino (pp.26-30). Este libro es recomendado como un manual til en el juego de los problemas ambientales y la accin internacional ambiental global, desde el enfoque del cambio incrementado (en gran medida el actual), hasta el enfoque de la sociedad global y el enfoque del gobierno global. El ltimo no es totalmente imaginario. Una autoridad efectiva de las Naciones Unidas fue propuesta seriamente en una conferencia en La Haya en marzo de 1989 por los primeros ministros de Francia, Pases Bajos y Noruega y firmado por 24 jefes de Estado, aunque fue objetado por Estados Unidos, la Unin Sovitica, Gran Bretaa, China y Japn (p.153). 3 El Sistema Econmico para Amrica Latina (SELA), El medio ambiente y el desarrollo, Documento SP/CC/XVIII.O/DT No. 8 (Septiembre de 1992). El estudio enfatiza que el punto de partida de una poltica de desarrollo sustentable es la gente; el desarrollo sustentable no

puede existir en un medio ambiente de trabajosa pobreza; y el desarrollo humano debe ser su piedra angular, junto con el uso racional delos recursos.

Problemas con el libre comercio internacional Perspectivas neoclsicas y de Estado-estable

Herman E. Daly

Introduccin

Ninguna receta poltica infunde mayor consenso entre los economistas que aquella sostiene el libre comercio internacional basado en la especializacin internacional de acuerdo con las ventajas comparativas. El libre comercio internacional ha sido por mucho tiempo la posicin inercial (por defecto), que se presuma buena salvo prueba en contrario en casos especficos. Esta presuncin debera ser revertida. La posicin por defecto debera estar en favor dela produccin nacional para mercados nacionales, con un comercio internacional balanceado (no desregulado), como una segunda alternativa cuando la produccin domstica es demasiado inconveniente. Tres clases de argumentos son ofrecidos para defender esta visin. Los mismos se corresponden con los tres objetivos bsicos de toda poltica econmica: divisin eficiente, distribucin justa y escala sustentable. Los dos primeros son objetivos tradicionales de la economa neoclsica; el tercero es aceptado desde hace poco tiempo y es asociado con el punto de vista econmico del estadoestable. Escala sustentable significa que la escala (cantidad de habitantes ms uso de los recursos per cpita, es igual al uso total de los recursos) de la economa relativa al ecosistema continente debe ser sustentable biofsicamente. En otras palabras, el uso de materia prima y energa debe tener lugar dentro de la capacidad regenerativa, y la generacin de desechos debe tener lugar dentro

de la capacidad de absorcin del ecosistema. En la primera seccin, los tres tipos de argumentos sern discutidos con la extensin posible dentro del marco neoclsico de referencia. En la segunda seccin, la idea de escala ser expandida a una discusin dela economa del estado-estable. La ltima seccin explica las implicaciones adicionales del debate sobre el libre comercio internacional.

Argumentos en favor de la proteccin local

Distribucin eficiente Existe un claro conflicto si una nacin sigue una poltica econmica de internalizacin de costos externos en los precios, y simultneamente, una poltica de libre comercio internacional con pases que no internalizan sus costos externos en sus precios. al pas que internaliza sus costos debera permitrsele emplear derechos aduaneros para compensar los costos ms altos, no para proteger una industria ineficiente, sino para proteger una eficiente poltica nacional contra la competencia mediante la disminucin de estndares. Esto no implica imposicin de preferencias ambientales de juicios morales de un pas sobre otro. Cada pas fija las normas de internalizacin de costos en su propio mercado. Quien venda en el mercado de otra nacin debe jugar con las reglas sobre internalizacin de los costos de esa nacin, o pagar una tarifa aduanera suficiente para remover la ventaja comparativa de los estndares ms bajos como un precio de admisin a ese mercado. Por ejemplo, el atn vendido en Estados Unidos por los pescadores de Mxico o de Estados Unidos debe incluir el costo de la prevencin de delfines asociado con la captura del atn, como lo requiere el Acta para la Proteccin de los Mamferos Marinos (MMPA) de Estados Unidos. El atn vendido en el mercado mexicano por los pescadores mexicanos o estadounidenses no necesita incluir ese costo. Cada pas fija sus propias reglas. No habra imposicin de estndares o imperialismo ambiental. La competencia puede reducir los precios de dos maneras: incrementando la eficiencia o bajando los estndares. Los

estndares ms bajos se refieren a la falta de internalizacin de los costos sociales y ambientales. Los costos de la empresa son reducidos mediante bajos estndares de control de la contaminacin, bajos estndares de seguridad de los trabajadores, bajos salarios y bajo estndar de vida para los trabajadores, y entre otros, bajos estndares en los sistemas de salud. El libre comercio internacional no es suficiente para evitar la competencia mediante la reduccin de estndares. Asegurar bajos precios ignorando o externalizando costos reales es una trasgrecin a la eficiencia. Hasta el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) haca una excepcin al trabajo de los presidiarios, reconociendo que requerir a los ciudadanos de un pas que compitan contra el trabajo de los prisioneros de otro pas es llevar la competencia de la reduccin de estndares demasiado lejos. Sin embargo, no existe una excepcin similar para el trabajo de los nios, el riesgo de trabajo no asegurado o el salario de subsistencia por trabajo. La proteccin de una industria verdaderamente ineficiente contra la competencia de un verdaderamente ms eficiente competidor extranjero que es lo generalmente sugerido como proteccin es una forma muy diferente de proteger una poltica nacional eficiente que toma en cuenta todos los costos en el precio contra la competencia mediante la reduccin de estndares de los pases que, por alguna razn, tienen niveles ms bajos de vida para los trabajadores y estndares ms bajos de seguridad, de medio ambiente y de salud. La competencia mediante la reduccin de estndares existe dentro, as como tambin entre naciones. La maximizacin de las ganancias de las empresas en competencia siempre tiene un incentivo para externalizar los costos en el grado en que puedan quitrselos de encima. Dentro de las naciones hay una gran estructura legal, administrativa y de control diseada precisamente para prevenir la externalizacin de los costos, que significa no dejar que se bajen los costos sociales y ambientales. Pero no existe un cuerpo legislativo anlogo o una administracin a nivel internacional. Hay solamente leyes nacionales, y son en gran medida diferentes unas de otras. Si a una empresa se le permite producir bajo los estndares ms permisivos y vender sus productos sin ninguna sancin en pases con estndares ms altos, eso significar que lograron externalizar los costos y presionar a los

pases con estndares ms altos para seguir bajando sus estndares, en realidad, para imponer sus estndares ms bajos.

Distribucin justa De acuerdo con la doctrina de las ventajas comparativas, el libre comercio internacional entre los pases ricos y los pobres beneficiar a ambos. El teorema de la equiparacin del factorprecio reconoce que la clase trabajadora en los pases con salarios altos bajar sus salarios, pero las ganancias totales del comercio internacional supuestamente sern suficientes para compensarlos si ellos estuvieran dispuestos a hacerlo. Una asuncin explcita del argumento de las ventajas comparativas es el factor de la inmobilidad entre las naciones, en particular la inmobilidad internacional del capital. Cuando el capital se mueve internacionalmente sigue la ventaja absoluta, de la misma manera que lo hace dentro de una nacin. Solamente si el capital no puede cruzar las fronteras nacionales en bsqueda de la ventaja absoluta hay una razn para que se aplique la lgica de las ventajas comparativas en su ubicacin dentro de una nacin. Una vez que el capital se mueve internacionalmente, como lo hace hoy ciertamente, entonces todas las consoladoras afirmaciones sobre las ventajas comparativas son irrelevantes. Ms an, la tendencia a la igualacin del salario llega a ser mucho ms fuerte cuando el capital que se mueve libremente se une al libre flujo de mercaderas. Cuando el capital fluye al extranjero, ya no hay la misma oportunidad de nuevos empleos a nivel nacional que exista cuando el capital se quedaba en su pas y se especializaba de acuerdo con las ventajas comparativas internacionales. El capital ahora deja el pas, y los trabajadores nacionales tienen menores posibilidades de empleo. Vale la pena recordar que la gran mayora de los ciudadanos viven de un salario. An cuando el libre comercio internacional y la movilidad del capital hagan subir los salarios en los pases que los tengan bajos, y esta tendencia pueda ser obstruida por la gran sobrepoblacin y el rpido crecimiento de la poblacin en los pases con bajos salarios, lo hacen a expensas de los trabajadores y para beneficiar al capital en los pases con salarios altos, incrementando as la desigualdad en los ingresos en los pases con salarios altos.

Los economistas neoclsicos admiten que las externalidades resultantes de la sobrepoblacin pueden extenderse a otras naciones, y esto otorga una razn legtima en contra de la libre inmigracin, que no congenia sin embargo con los sentimientos liberales. Pero las externalidades de la sobrepoblacin, en la forma de mano de obra barata, puede extenderse a otros pases a travs de la libre inmigracin del capital como si fuera a travs de la libre inmigracin de los trabajadores. La legitimacin de las restricciones sobre la migracin de trabajadores, son de esta manera fcilmente extensibles a las restricciones sobre la migracin del capital.

Escala sustentable La respuesta generalmente dada para los problemas de distribucin mencionados arriba es que el crecimiento se ocupar de ellos. El problema de la movilidad de la competencia mediante la reduccin de estndares ser considerado con la armonizacin de los estndares hacia arriba. El problema de la distribucin de la cada de los salarios, en los pases con salarios altos ser solamente temporal. La fe neoclsica es que el crecimiento eventualmente elevar los salarios al nivel de los que anteriormente eran ms altos y an ms. El tercer objetivo, escala sustentable del uso total de los recursos, nos hace preguntar qu pasar si toda la poblacin de la tierra consume los recursos de manera asociada con los salarios reales corrientes de los pases con altos salarios. Esta cuestin es central para el paradigma del Estado-estable, pero queda sin preguntarse en la visin neoclsica, o se da la respuesta fcil de que no existen limites ambientales. Los economistas del Estado-estable sugieren la siguiente respuesta: la capacidad de regeneracin y asimilacin de la bisfera no puede soportar sosteniblemente an los niveles presentes de uso de los recursos, mucho menos el muchas veces requerido incremento mediante la armonizacin hacia arriba de los estndares de consumo. Todava menos, el ecosistema puede sostener la armonizacin de los estndares hacia arriba en una poblacin siempre creciente tratando de consumir cada vez ms per cpita.

Este lmite al desarrollo no reconocido hasta el momento pone un freno a la habilidad del crecimiento de dejar atrs los problemas de distribucin puestos de manifiesto por el libre comercio internacional con la libre movilidad del capital. En efecto, el libre comercio internacional llega a ser una receta para la competencia mediante la reduccin de estndares que lleva a la armonizacin hacia abajo de la divisin de tareas eficiente, la distribucin equitativa y la sostenibilidad ecolgica. Frente a estos enormes problemas, qu es lo que solicitan siempre las asociaciones de libre comercio a las empresas y a los gobiernos influenciados por las empresas? Hay, por supuesto, ganancias en la eficiencia por la mayor especializacin bajo el libre comercio internacional, pero esto es poco comparado con las prdidas que ya discutimos. La gran atraccin es que cuanto ms grande se hace el rea del libre comercio internacional y cuanto ms grande y cuanto menos obligaciones tenga la empresa, menos responsable ser ante una comunidad nacional o local. En mayor medida las corporaciones van a poder comprar mano de obra en los mercados de bajos salarios y vender sus productos en los mercados que todava tienen salarios altos y altos ingresos. Cuanto ms grande el mercado, las compaas podrn evitar por ms tiempo la lgica de Henry Ford, quien tena que pagar a sus trabajadores suficiente como para que ellos pudieran comprar sus automviles. En una gran rea del comercio internacional, se puede seguir por un largo tiempo haciendo automviles con mano de obra barata en un lugar y vendrselos a los que todava ganan salarios altos en cualquier otro lado. Cuanto ms grande se hace el mbito del comercio ms fcil es separar los costos y benficios por lugares, evitando as la disciplina de la internalizacin geogrfica de los costos. Esta es la razn por la que las compaas trasnacionales apoyan el libre comercio internacional y por qu los trabajadores y ambientalistas no lo apoyan. El nombre correcto del libre comercio internacional (quin se puede oponer a la libertad?) es comercio internacional desregulado, el cual debera servir para recordarnos que la desregulacin no es siempre una buena poltica. Recuerdo una experiencia reciente con la desregulacin de las instituciones de

ahorro y prstamo, las compras financiadas con la emisin de documentos de alto riesgo, y la corriente inestabilidad de nuestras industrias bancarias y aerolneas. Ninguna entidad que logre ganancias tiene inters en externalizar los costos. La regulacin se necesita para mantener los costos internos, de esa manera la reduccin de costos proviene de verdaderas mejoras en la eficacia, en lugar de simplemente arrojar los costos sobre otros en la forma de estndares ms bajos. Nuevamente, el punto es no negar que existen ganancias del libre comercio internacional. De otra manera, estaramos de acuerdo con Keynes, en que solamente hay ganacias en el autoabastecimiento de las naciones, acompaado por el comercio internacional de productos que no resulta conveniente producir a nivel nacional. Simpatizo, por lo tanto, con aquellos que minimizaran, y no con aquellos que maximizaran, esa vinculacin econmica entre las naciones. Las ideas, el conocimiento, el arte, la hospitalidad, los viajes... stas son las cosas que por su naturaleza deberan ser internacionales. Pero dejemos que los productos sean simples siempre que ello sea razonable y convenientemente posible; y sobre todo dejemos que el financiamiento sea primordialmente nacional. 1

El paradigma internacional

del

Estado-estable

el

libre

comercio

Aunque los argumentos de la divisin de tareas y la distribucin pueden ser hechos dentro del paradigma neoclsico estndar, el argumento de la escala, como hemos visto, requiere algn grado de aceptacin del paradigma del Estado-estable. Como la ltima visin no es tan familiar como la primera, ser desarrollada en esta seccin. La visin preanaltica de la cual surge la economa del Estadoestable es que la economa, en su dimensin fsica, es un subsistema abierto dentro de un sistema materialmente total cerrado, finito y que no crece: el ecosistema de la Tierra o la bisfera. Un sistema abierto es uno con tracto digestivo; es

decir, uno que toma materia y energa del medio ambiente en una forma entrpica baja (materias primas), y los devuelve al medio ambiente en una forma entrpica alta (residuo). Un sistema cerrado es aquel en el cual solamente fluye la energa, mientras que la materia circula dentro del sistema.Cualquier cosa que fluya a travs de uns sitema, entrando como una materia prima (input) y saliendo como un producto (output) es llamado materia prima procesada (throughput). De la misma manera que un organismo mantiene su estructura fsica mediante un flujo metbolico y est conectado al medio ambiente por ambos lados de su tracto digestivo, as tambin la economa requiere un throughput que debe de alguna manera consumir y contaminar el medio ambiente. Una economa de Estado-estable es aquella en la cual su throughput permanece constante al punto que nada consume almedio ambiente ms all de su capacidad regenerativa, y no lo contamina ms all de su capacidad de absorcin. Los siguientes diagramas describen la visin de la economa como un subsistema abierto, en dos versiones: el mundo vaco y el mundo lleno. Por supuesto, el mundo nunca estuvo realmente vaco o lleno en absoluto, slo relativamente vaco de seres humanos y su mobiliario (el capital hecho por el hombre) cuando estaba relativamente lleno de otras especies y sus hbitats (capital natural). Aos de crecimiento econmico (la conversin de lo natural al capital hecho por el hombre) ha cambiado el modelo bsico de escasez. El papel del factor limitante de la mayor expansin de la economa ha cambiado, antes era el capital existente hecho por el hombre y ahora es el capital natural que queda. (grfica 1)

Grfica 1 La economa como subsistema abierto del ecosistema

El crecimiento de un subsistema est efectivamente limitado por la relacin complementaria entre el capital hecho por el hombre y el

capital natural. Si las dos formas de capital fueran dos buenos sustitutos, entonces el capital natural podra ser totalmente reemplazado por el hecho por el hombre, y el nico lmite a la expansin del capital hecho por el hombre sera la finitud del sistema contenedor. Pero de hecho, las dos formas de capital son complementarias. El capital hecho por el hombre pierde su valor sin un complemento de capital natural. Qu son los barcos pesqueros si no hay peces? Se conciben las fbricas sin rboles? Y an si pudieramos convertir el ocano entero en una laguna para pescar, podramos necesitar todava el capital natural de la energa solar, organismos fotosintticos, recicladores nutrientes, y as en adelante. El nfasis de los economistas en la competencia, o la sustitucin, cercano al eclipsse de la cooperacin o la complementariedad en relaciones tcnicas entre factores de produccin, es anlogo a su preferencia por la competencia sobre la cooperacin en relaciones sociales. Tambin resulta de la conveniencia anlitica que parece haber llegado a un valor ms alto en cuanto a congruencia con los hechos. La visin preanaltica que sustenta a los estndares econmicos es que la economa es un sistema aislado: un flujo circular de intercambio de valores entre empresas y hogares. Un sistema aislado es aquel en el que ni la materia ni la energa entra o sale; no tiene relacin con su medio ambiente, y para todos los propsitos prcticos no tiene medio ambiente. Mientras que esta visin es til para analizar el intercambio entre productores y consumidores, y preguntas relacionadas con la ubicacin o la distribucin, no es muy til para el estudio de la relacin de la economa con el medio ambiente (escala). La analoga es como si en la visin de un bilogo un animal tuviera slo un sistema circulatorio, pero no tracto digestivo o pulmones. El animal estara en un sistema aislado. Sera completamente independiente de su medio ambiente. Si se puediera mover, sera un movimiento mecnico perpetuo. Su medida no importara. (grfica 2).

Grfica 2 La economa como un sistema aislado

Los economistas estn interesados en la escasez, y mientras la escala de la economa humana era muy pequea en relacin con el ecosistema, uno poda abstraerlo del throughput, porque no habra sacrificio aparente en incrementarlo. La economa ha crecido ahora a una escala tal que ya no resulta razonable. Tambin hemos fracasado en hacer la distincin elemental entre crecimiento (es decir, incremento fsico en tamao resultante de la adicin o asimilacin de materiales), y desarrollo (la realizacin de potencialidades o evolucin a un completo, mejor o diferente estado). Cuantitativa o cualitativamente los cambio siguen diferentes leyes. La confluencia de las dos, como generalmente hacemos en nuestra medicin de la actividad econmica, el producto nacional bruto, ha llevado a mucha confusin. La visin usual preanaltica, la que soporta la mayora del anlisis econmico neoclsico, es que la economa es un sistema total y la naturaleza es un subsistema. El crecimiento de la economa no est presionado por ningn sistema natural que lo rodee. La naturaleza puede ser finita, pero slo un sector el sector extractivo de la economa, por el cual otros sectores pueden substituir sin limitar el desarrollo en general en ninguna forma importante. Si la economa es vista como un sistema aislado, entonces no hay medio ambiente que presione su continuo crecimiento. Pero si lo vemos como un subsistema de un ecosistema ms grande pero finito y que no crece, entonces obviamente, el crecimiento est limitado. La economa puede continuar su desarrollo cuantitativamente sin crecer cualitativamente, de la manera en que lo hace el planeta Tierra, pero no puede continuar creciendo. Ms all de algn punto se va a aproximar a un estado estable en sus dimensiones fsicas. Desarrollo sustentable es desarrollo sin crecimiento, en otras palabras, una economa fsicamente de Estado-estable que puede continuar desarrollando mayor capacidad para satisfacer los

deseos humanos por medio del incremento de la eficiencia en el uso de recursos, o mejorando las instituciones sociales, o clarificando las prioridades ticas, pero no incrementando el throughput de los recursos.

Implicaciones para la poltica sobre comercio internacional A la luz de la distincin entre crecimiento versus desarrollo, retornemos al problema del comercio internacional y consideremos dos preguntas: Cul es el efecto ms probable del libre comercio internacional sobre el crecimiento? Cul es el efecto ms probable del libre comercio sobre el desarrollo? Es probable que el libre comercio internacional estimule el crecimiento del throughput. El libre comercio internacional ofrece la posibilidad de importar capacidad de carga ambiental en la forma de materias primas y capacidades de absorcin de residuos en el intercambio de produccin. Ello permite a un pas exceder sus lmites internos de regeneracin y absorcin al importar estas funciones de otros pases. Esto tiende a incrementar el throughput, mientras otras cosas se mantienen iguales. Pero podra ser alegado que el pas exportador de la capacidad de soporte puede haber tenido que incrementar el throughput mucho ms que si hubiera producido los productos internamente en vez de importarlos. De cualquier manera, el comercio internacional pospone el da en que los pases deban enfrentar la disciplina de vivir sin capacidades naturales regenerativas y de absorcin, y haciendo eso probablemente acte como un balance para incrementar el crecimiento del throughput y la degradacin del emdio ambiente. El libre comercio internacional introduce una mayor separacin espacial entre los beneficios de la produccin y los costos ambientales del crecimiento del throughput, haciendo ms difcil para el ltimo atemperar el crecimiento del primero. Ms an, como resultado del incremento de la integracin causado por el comercio internacional, los pases enfrentarn controles ambientales ms tensos, ms simultneos y menos secuenciales que lo que haran con menos comercio internacional e integracin. Por lo tanto, habr menos oportunidades de aprender de la experiencia previa de otros pases con un throughput controlante.

Resumiendo, al hacer insumos de los recursos y al poner las capacidades de absorcin de todas partes a disposicin de los requerimientos de cualquier lado, el libre comercio internacional tiende a incrementar el crecimiento del throughput y el grado de degradacin ambiental. Tender el libre comercio internacional a incrementar la eficiencia de los recursos y a reducir el dao ambiental hasta algn nivel de bienestar? En el prrafo precedente se seal que el comercio internacional podra incrementar la eficacia de los recursos a travs de la especializacin. Pero hay otras probables consecuencias tambin. El comercio internacional incrementa la competencia a bajos costos. Los costos pueden ser reducidos por verdaderas mejoras en la eficiencia tcnica, o porla externalizacin desde las bases de la empresa hasta el pblico mediante la reduccin de los estndares sociales, ambientales y de seguridad. En otras palabras, como ya se discuti, la competencia puede incrementar la eficiencia o reducir los estndares. La competencia que reduce los estndares para mantener o atraer capital sin controles por medio de la reduccin de salarios, seguros mdicos, estndares ambientales, y as en adelante, no es desconocida. La externalizacin de los costos es ineficiente socialmente. Un pas que trata de internalizar costos externos no puede lograr una poltica tan eficiente si entra en libre comercio con pases que no internalizan sus costos externos. La reduccin de la eficiencia resulta en un throughput ms alto que cualquier nivel dado de bienestar social, mientras que otras cosas permanecen iguales. Adems, aparece un conflicto entre la promocin de la eficiencia esttica y dinmica. Por ejemplo, el comercio internacional de residuos txicos promueve la eficiencia esttica al permitir a los residuos ser dejados en el lugar que cueste menos, de acuerdo con los precios y las tecnologas de hoy. Pero una eficiencia ms dinmica ayudara al dejar fuera de la ley la exportacin de elementos txicos, en efecto internalizando sus costos en su pas de origen, es decir no solamente la empresa, sino tambin el pas bajo cuyas leyes la empresa opera. Esto crea un incentivo para la empresa y la nacin de origen para encontrar medios tcnicos superiores para tratar las toxinas que producen, o redisear los procesos para evitar su produccin.

En conclusin, los problemas de divisin de tareas, distributivos y de escala provenientes del libre comercio internacional del mundo de hoy son suficientes para revertir la posicin por defecto a su favor. Las medidas para globalizar e integrar la economa del mundo deberan ser tratadas ahora como una mala idea, a menos que se pruebe lo contrario en casos especficos.

Notas 1 J.M. Keynes, National Self Sufficiency, en The Collectes Writings of John Maynard Keynes, vol. 21, de. Donald Moggeridge, Londres: Macmillan and Cambridge University Press, 1933.

El gobierno de Estados Unidos, la participacin pblica, el comercio internacional y el medio ambiente

Jan C. McAlpine y Pat LeDonne1

Cuando las preocupaciones relativas al comercio internacional y al medio ambiente comenzaron a superponerse cada vez ms en los aos noventa una de las reas de cambio ms conflictivas en el desarrollo de la poltica gubernamental de Estados Unidos fue el destacado inters pblico y la participacin en el diseo de su poltica comercial internacional. A comienzos de 1991, el debate sobre comercio internacional y medio ambiente en Estados Unidos se desarroll a travs de la explosin de titulares internacionales y dramticos avisos pblicos. En la primavera de 1992, aparecieron misteriosamente en Washington D.C. carteles representando a GATTzilla, un monstruo que masticaba un globo terrqueo, pisaba el Capitolio y arrojaba DDT mientras agarraba un delfn gritando. El titular adverta El GATT est llegando, lo que usted no sabe lo afectar. A pesar de que existi mucha especulacin con respecto a su origen, nadie dio un paso adelante para asumir resposabilidades por el cartel o por haberlo pegado en las paredes de la construccin que rodea el edificio que alberga a la oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR). El tema del comercio internacional y el medio ambiente cre una tormenta de fuego intelectual entre las inestables polticas internacionales acerca de cual objetivo poltico comercio o medio ambiente debe prevalecer. El debate, inicialmente enfocado sobre las negociaciones de la Ronda Uruguay, sobre el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC) y sobre el informe del caso atn-delfn del panel del Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio (GATT), sigui subiendo hasta caldear discusiones entre representantes gubernamentales en la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) y el GATT. Organizaciones gubernamentales y de consumidores estaban originariamente preocupadas por la Ronda Uruguay y la posibilidad de que los estndares ambientales, de salud y seguridad existentes en Estados Unidos fueran armonizados hacia abajo para satisfacer los requerimientos de la Comisin del Codex Alimentarius, la organizacin establecida en Ginebra que fija estndares. Estas organizaciones se formaron an ms desconfiadas del TLC. Tan pronto como pareci que el presidente Bush enviara una solicitud al Congreso para aprobar el procedimiento de camino rpido (fast track), una coalicin de grupos de inters pblico que representaban organizaciones ambientales, de trabajadores y de consumidores se reunieron para presionar al Congreso a efecto de que rechazara la medida. Argumentaban que el Tlc alentara el crecimiento no sostenible y la fuga de inversiones hacia Mxico, as como tambin otorgara una ventaja competitiva injusta a las compaas que operaban en Mxico a causa de los ms bajos estndares de trabajo, ambientales y de salud. El Congreso requiri garantas del presidente Bush en el sentido de que el acuerdo, en caso de ser autorizado, tendra en cuenta preocupaciones ambientales y laborales puestas de manifiesto por la coalicin. La Casa Blanca respondi con su Plan del 1 de Mayo estableciendo el sistema de caminos paralelos y colocando a los problemas ambientales y laborales en acuerdos separados de las negociaciones del TLC. La propuesta dividi a la coalicin ambiental sobre el punto de si la iniciativa deba ser aprobada o no. Finalmente, el Congreso la aprob. Varias organizaciones ambientales incluyendo la ms famosa de ellas, la National Wildlife Federation, tambin la apoyaron. En septiembre de 1991 un panel de resolucin de disputas del GATT resolvi que Estados Unidos haba violado la ley del GATT al establecer un embargo sobre atn mexicano cazado con redes purse seine, cuyo uso provoca la matanza de delfines. De acuerdo

al panel, Estados Unidos violaba los Artculos III y XI del GATT al imponer una medida comercial unilateral (para proteger una especie fuera de su jurisdiccin) que discriminaba los mtodos de produccin de Mxico para atrapar atn. Aunque puede no haber sido un tema importante en teora, esta decisin fue el llamado de alerta para los ambientalistas de Estados Unidos que nunca haban escuchado acerca del GATT. Aparecieron avisos en el New York Times y el Washington Post criticando al GATT por lo que fue percibido como un intento de socavar la ley ambiental de Estados Unidos. Es interesante notar que Estados Unidos esper ms de diez aos antes de imponer sanciones comerciales contra Mxico como se requera bajo el Acta de Proteccin de los Mamferos Marinos, slo despus de que una organizacin no gubernamental gan un juicio y la corte orden que se cumpliera con el Acta. Concurrentemente, los ambientalistas aumentaron sus argumentos opositores al TLC y a la manera secreta en la que las negociaciones estaban siendo llevadas a cabo. Como la preocupacin pblica aument, el Congreso expres reservas acerca de su apoyo al TLC por razones polticas. La comunidad comercial forzadamente se encontr a s misma tratando temas ambientales y peleando con un grupo de problemas extremadamente complejos.

Disonancia institucional Una cantidad de problemas estructurales son el fundamento de las dificultades que enfrentan tanto el comercio internacional como el medio ambiente y evitan la comunicacin clara y la negociacin justa. El comercio internacional es frecuentemente citado como el motor que conduce a la economa global y juega un rol importante en la determinacin de las relaciones econmicas entre las naciones. La comunidad comarcial goza de una larga historia de diplomacia, de una tradicin de acuerdos internacionales, del mecanismo institucional del GATT, de un acuerdo de caballeros para la discusin y negociacin de temas comerciales internacionales, y de una relativamente clara idea de su clientela: los negocios y la industria.

Las negociaciones comerciales son conducidas en una manera mucho ms secreta que el diseo de polticas ambientales. Esta falta de transparencia preocupa ms a la comunidad ambiental. Los negociadores comerciales estn preocupados con la posibilidad de que un proceso ms abierto pueda resultar en influencia indebida para los cabilderos empresarios as como en el permiso de acceso a informacin estratgica para competidores extranjeros, otorgndoles una ventaja comparativa injusta. Los negociadores de polticas comerciales y los consultores comerciales inicialmente intentaron descalificar los problemas ambientales tratndolos como tpico incidental, como una poltica paralela, o como una cobertura al proteccionismo. El comercio es slo el intercambio de mercaderas y servicios, o ms o menos as era el argumento, y no est relacionado con el medio ambiente. La proteccin ambiental es un tema interno y debera tratarse de esa manera, dijo la comunidad comercial. Los problemas ambientales internacionales deberan enfrentarse a travs de canales ambientales apropiados, o negociados a travs de tratados ambientales multilaterales, separados de las negociaciones comerciales. El diseo de polticas ambientales, en un contexto histrico, es relativamente nuevo. Hasta hace poco la poltica ambiental era considerada a nivel nacional solamente. Aunque los problemas ambientales son cada vez ms globales en su naturaleza, actualmente no hay mecanismo institucional efectivo para lograr un acuerdo internacional sobre polticas ambientales. Dado que la comunidad ambiental est de alguna manera fracturada con respecto a sus filosofas y enfoques, es difcil identificar una clientela ambiental. Aunque la proteccin ambiental est esencialmente encaminada al bienestar de la vida humana, animal y vegetal, as como tambin a cosas intangibles como la proteccin de la capa de ozono, las ONG ambientales estn muy cerca de constituir una clientela ambiental. Una pequea excepcin a esto es la industria de tecnologas, productos y servicios ambientales que se estima cuenta actualmente con un mercado global de 200,000 millones de dlares anuales. Sin embargo, esta industria tiene sectores competitivos e

independientes. Estos intereses competitivos algunas veces chocan con objetivos ambientales de las ONG a ms largo plazo. Ellos tambin impiden que la industria haga cabildeo por problemas de proteccin ambiental con miras estrechas en el escenario del comercio internacional y el medio ambiente. En Estados Unidos, el diseo de la poltica ambiental es mucho ms complicado por la balcanizacin de la responsabilidad ambiental dentro del gobierno federal. Las agencias con responsabilidad en poltica ambiental incluyen el Departamento del Interior,Departamento de Comercio y la Administracin Nacional de Ocanos y Atmsfera, el Departamento de Agricultura, la Administracin de Alimentos y Drogas, el Departamento de Energa, y la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA). Adems, el Departamento de Estado ha tenido la responsabilidad de supervisar las decisiones de poltica exterior con respecto al medio ambiente. Dentro del gobierno, el Congreso ha ordenado al USTR que sea el lder de los negociadores comerciales. El USTR asegura que los intereses de Estados Unidos estn representados en el campo de la poltica comercial, tanto a nivel nacional como internacional. Aunque el Departamento de Comercio comparte la responsabilidad por los problemas comerciales con el USTR, hay un delineamiento mucho ms claro de roles y responsabilidad entre las dos agencias comparado con aquellas agencias que comparten responsabilidad sobre el medio ambiente. Esta dos agencias tambin comparten un mismo objetivo: promover en el exterior las mercaderas y servicios estadounidenses y las industrias que los producen y los proveen. Lo que el actual debate sobre comercio internacional y medio ambiente ha ilustrado, sostienen los ambientalistas, es que el USTR no hace y no puede asegurar que la proteccin ambiental ser incluida en el texto de la poltica comercial.

La EPA: una tradicin en participacin pblica Como el conflicto entre el comercio internacional y el medio ambiente surgi dentro del gobierno y entre las agencias que disean polticas, una de las peleas ms duras fue la que tuvo lugar sobre la transparencia y participacin pblica en el proceso. El tema

de la transparencia y la participacin pblica ilustra una de las diferencias clsicas entre la comunidad comercial y la ambiental. Para la comunidad ambiental, la transparencia se refiere a la capacidad de observar e influenciar en el desarrollo polticas pblicas del pblico externo no gubernamental. Para la comunidad comercial transparencia se refiere al grado en el que las regulaciones afectan al comercio son discernibles paralos importadores. El rol de la participacin pblica dentro de la EPA refleja el proceso de toma de decisiones ambientales de Estados Unidos, que histricamente ha sido conducido dentro de un proceso abierto y democrtico. La respuesta del gobierno a las preocupaciones ambientales ha sido acelerada por hechos tales como la publicacin de Silent Spring de Rachel Carson o la protesta pblica sobre Love Canal y Three Mile Island. En Estados Unidos, la participacin pblica es una caracterstica esencial del sistema por medio del cual las leyes ambientales llegan a ser leyes, luego son instrumentadas y cumplidas. La ley ambiental estadounidense ms importante en lo que respecta a normas sobre participacin pblica es el Acta Nacional de Poltica Ambiental de 1969 (NEPA). La NEPA, una de las leyes ambientales federales ms antiguas, requiere que las agencias federales preparen informes de Impacto Ambiental de las iniciativas federales propuestas ms importantes con capacidad de afectar significativamente la calidad del ambiente humano. Las regulaciones de la NEPA fijan un extenso proceso que garantiza oportunidades para la participacin pblica y el dilogo durante la etapa de planificacin de estas acciones. Otro ejemplo tpico del compromiso con el principio de la participacin pblica fue la adopcin del Acta de Planeacin de Emergencias y Derecho de Informacin de la Comunidad de 1986. En esencia, incorpora el concepto de que las comunidades deben poder informarse acerca de la cantidad y clase de qumicos peligrosos usados a su alrededor. Tambin cre los Catlogos de Liberacin de Txicos (TRI) a efectos de proveer informacin precisa al pblico sobre qumicos potencialmente peligrosos. El Acta tiene el crdito de haber reducido las emisiones contaminantes y es vista como una de las herramientas polticas ambientales ms efectivas.

Cuando el Congreso orden los mecanismos de participacin pblica de la EPA, muchos se han aventurado en el alma de los burcratas del organismo, que han experimentado el enojo del pblico no involucrado en el proceso de diseo de normas, destruyendo meses y aos de trabajo. Estos burcratas se han convertido en defensores del derecho del pblico a participar en el desarrollo de las polticas a efecto de lograr la aceptacin ms rpida de las normas que resultan de ese proceso. Los procesos legislativos, administrativos y judiciales proveen oportunidades para la participacin en la preparacin y puesta de prctica de leyes ambientales. Estos medios incluyen la provisin de informacin a legisladores y un requerimiento bajo el acta de Procedimientos Administrativos (APA) que se aplica generalmente a todos los organismos gubernamentales, incluyendo organismos con poderes ambientales. El APA establece que los organismos gubernamentales deben permitir la informacin y el debate pblico durante el proceso de adopcin de regulaciones. Otras leyes y mecanismos de Estados Unidos incluyen el Acta de Libertad de Informacin, que da al pblico el derecho de obtener por medio de una solicitud informacin, en poder de organismos del gobierno, con ciertas excepciones establecidas en la ley, incluyendo aquella relativa a secretos comerciales y ciertos archivos o documentos reunidos con el propsito de hacer cumplir la ley. Otro ejemplo es el Acta del Sol Brillante, que ordena que las reuniones de los organismos pblicos sean abiertas a la observacin del pblico, tambin con ciertas excepciones. La experiencia con la participacin de los ciudadanos a travs de la NEPA y del TRI, entre otras iniciativas, ha llevado a la EPA a centrarse en un enfoque ms abierto y flexible para crear polticas ambientales. A la EPA se le ha pedido que trabaje en forma ms cercana a organizaciones de negocios, industria, consumidores y medio ambiente para desarrollar programas mutuamente aceptables. Los ambientalistas sostienen que este sistema ha demostrado que un proceso abierto y transparente en el que el gobierno trabaje con todos los sectores relevantes, puede llevar a un pblico mejor informado, a una relacin con menor

confrontacin entre las comunidades comercial y ambiental y, como resultado, a unaa mejor poltica. En 1991 el entonces administrador de la EPA, William Reilly , pidi a los Consejos Nacionales de Consulta sobre Poltica y Tecnologa Ambiental (NACEPT) que establecieran un comit federal de consulta que se ocupara de la relacin entre el comercio y el medio ambiente a efectos de asistir al organismo para clarificar su posicin sobre este tema. El Comit sobre Comercio y Medio Ambiente del NACEPT,compuesto por expertos comerciales, ambientales, de polticas pblicas, de relaciones exteriores, y representantes de a comunidad comercial, cre un foro nico dentro del gobierno para dialogar sobre comercio internacional y medio ambiente. En esa poca, no exista ningn otro foro dentro del gobierno que permitiera un debate tan abierto y claro sobre estos temas.

La participacin pblica y el rol de los comits federales de consulta La participacin pblica es tambin vital para el Acta de los Comits Federales de Consulta (FACA). El FACA provee un mecanismo importante para lograr una poltica y un asesoramiento cientfico ms substantivo y de mayor alcance. Sancionado en 1972, el FACA reconoce formalmente los mritos de buscar consejo y asistencia del pblico en una amplia gama de temas que afectan las polticas y programas federales. Hay ms de mil comits federales de consulta ocupndose de una cantidad extremadamente diversa de temas relevantes para el gobierno. Tericamente, la cumbre econmica del presidente Clinton realizada en Little Rock en diciembre de 1992 sirvi como un comit federal de consulta. A cualquier reunin de asesoramiento o foro como ese se le requiere que sea administrado bajo el FACA y asegure la diversidad en la representacin con el fin de que la asesora sea equitativa. El primer uso de un comit externo de consulta que se tiene registrado en Estados Unidos fue hecho por el presidente George

Washington, quien nombr a una comisin para investigar las causas de la Whiskey Rebellion, una rebelin contra un impuesto interno a licores en 1791. Se cree que se le pidi a la comisin no solamente que aconsejara, sino que mediara para una solucin. Bruce L.R. Smith, en su libro The Advisors de 1992, seala que:
El presidente aplaudi la firmeza de la comisin: y afirm que su informe prob que los medios de conciliacin han sido agotados. El procedi a suprimir la rebelin por la fuerza... sugiriendo que la creacin de la comisin pudo haber tenido motivos ms all de la bsqueda del consejo neutral de ciudadanos distinguidos. Y an ms el simbolismo de nombrar una comisin antes de actuar es instructivo. En un grave desafo a la autoridad del gobierno nacional, el presidente sinti que era necesario legitimizar sus acciones investigando el problema primero, buscando un consejo prctico de ciudadanos desinteresados y actuando sobre la base de los hechos que se le presentaron.2

La Whiskey Rebellion no marc la ltima vez que el gobierno busc asesoramiento de sus ciudadanos para legitimizar una conclusin preconcebida. Dentro del gobierno, el asesoramiento es utilizado en una manera extremadamente ad hoc; su utilidad depende enteramente de la agencia que lo solicita. Es evidentemente fcil aparecer como buscando consejo cuando eso queda slo en las palabras. Entre una variedad de opciones estn las siguientes: -Identificar grupos con posiciones competitivas, ponerlos en grupos de asesoramiento competitivos, y permitirle as a la agencia decidir qu consejo aceptar o rechazar; - No informar adecuadamente a los miembros del comit de consulta, debido a una falta de trabajo grupal oportuno y efectivo, o por razones de seguridad que impiden el acceso de los miembros a informacin relevante; - Preparar directivas restringidas para el informe de la misin del comit de consulta que en realidad slo promuevan un inters limitado pra el que los burcratas ya han designado una solucin (es conocido como el sistema de consulta sello de goma); - Identificar una funcin consultiva para los miembros que sirva para sus propios intereses individuales o de las economas de sus industrias; y - No pedir asesoramiento poltico sobre reas donde la agencia ya ha llegado a una decisin.

El rol de la participacin pblica Tanto los grupos comerciales como ambientales dicen defender la inclusin de la participacin pblica en el diseo de sus polticas. Es de destacar que la comunidad comercial de Estados Unidos se ve a s misma como poseedora de un proceso de consulta extremadamente abierto y pblico, donde individuos que no pertenecen al gobierno aconsejan al USTR y al Departamento de Comercio sobre poltica comercial. En 1974 el Congreso estableci el Sistema de Comits de Consulta para el Sector Privado. Presidido por el USTR, tiene casi cuarenta comits con un total de aproximadamente mil asesores y est organizado en tres partes: el Comit de Consulta del Presidente sobre Poltica Comercial y Negociaciones; siete comits de consulta sobre polticas; y ms de treinta comits tcnico, sectoriales y funcionales. Todos estos comits de consulta estn compuestos por miembros que provienen de la industria nombrados por el USTR y organismos del gabinete. Estas personas, sin embargo, representan los intereses de sus empresas, no un inters pblico general. Existe una significativa diferencia entre el proceso de consulta utilizado por la EPA y el utilizado por el USTR. El proceso comercial, dicen frecuentemente los especialistas, requiere confidencialidad, por no decir secreto, dado que el mundo es naturalmente competitivo. Se percibe comunmente que mucho de lo que es negociado es confidencial. Los negocios y la industria corren con desventaja si los competidores -especialmente los competidores extranjeros- conocen los detalles de los temas tcnicos en discusin . Ms an, los negociadores comerciales sostienen que cualquier requisito que autorice la participacin pblica podra menoscabar su efectividad como negociadores porque sus adversarios comerciales tomaran ventaja de la informacin presentada en tales foros. Los ambientalistas, acostumbrados a un proceso ms abierto, por lo general se refieren a la caja negra del proceso de preparacin de polticas comerciales. Por lo tanto, mientras los asesores de la EPA representan un espectro amplio de participacin pblica, los asesores del USTR

son seleccionados desde los sectores de negocios e industria ms afectados o ms comprometidos con el comercio internacional. Por eso, slo se solicita una participacin pblica estrecha o limitada. La transparencia mejorada en el mbito decisional del comercio nacional e internacional es significativa para la EPA. Ella comparte la creencia de que decisiones comerciales neutrales ambientalmente son raras; el comercio debe internalizar la proteccin ambiental como una parte de la ecuacin comercial para asegurar la salud del medio ambiente, as como la salud a largo plazo de la economa global. Uno de los objetivos de incrementar la participacin pblica es desarrollar un balance ms democrtico entre el comercio y la proteccin ambiental. Cuando el comercio internacional y el medio ambiente se cruzan, la comunidad ambiental por lo general se encuentra incapacitada para participar en las decisiones, incapacitada para hacerse or. As como el debate entre comercio y medio ambiente se intensifica alrededor de la OMC y del TLC, una colisin cultural se torna inevitable. La comunidad ambiental estadounidense comenz a centrarse no slo en la falta de participacin pblica en la preparacin de polticas comerciales internas, sino tambin en la falta de participacin pblica en el GATT y sus mecanismos de resolucin de disputas, en la OCDE, y en otras instituciones internacionales responsables de desarrollar e interpretar polticas y reglas comerciales. Instituciones internacionales tales como el GATT y la OCDE no han evaluado tradicionalmente los impactos ambientales en la poltica comercial. Sin embargo, Washington (a requerimiento de la EPA) ha tomado recientemente iniciativas para incrementar la transparencia y la participacin pblica en el proceso de adopcin de decisiones comerciales en tales instituciones. La EPA, por ejemplo, fue responsable de urgir la participacin de representantes tanto de la comunidad ambiental como de la comuniad comercial en calidad de observadores en el reciente encuentro de la OCDE sobre comercio internacional y medio ambiente. Finalmente, y ms significativamente, el dilema fundamental para la comunidad ambiental, comparado con la comunidad comercial, es

que no representa a un producto o servicio, sino a una amplia gama de objetivos relacionados con recursos, productos y procesos de cambio. Esto no crea una estructura fcil. En 1992, por ejemplo, bajo presin de organizaciones ambientales y pblicas, el USTR nombr cinco representantes de ONG ambientales para sus ms altos comits de consulta del TLC. Se cuestion la efectividad de slo cinco individuos que representaban a la muy diversa comunidad ambiental. Tan pequea representacin nunca podra cubrir la amplia gama de preocupaciones ambientales.

El comercio engaa al medio ambiente Dentro del gobierno norteamericano, muchos ven a la proteccin ambiental como un tema interno. Este punto de vista lleva a numerosos problemas cuando se trata de asegurar que la poltica comercial internaliza adecuadamente los objetivos polticos de Estados Unidos respecto del medio ambiente. Los organismos o departamentos responsables de la poltica exterior tienen claras prioridades que superan a los objetivos ambientales, de acuerdo con los ambientalistas. Si los organismos ambientales no se encuentran en la mesa de negociaciones en negociaciones comerciales internacionales, multinacionales y bilaterales, o reuniones cumbre econmicas, las prioridades de organismos polticos extranjeros, relaciones diplomticas, balance comercial o promocin de productos y servicios estadounidenses competirn y prevalecern siempre sobre los objetivos ambientales. Para evitar este problema, los objetivos de la poltica ambiental deben ser efectivamente internalizados dentro del proceso estadounidense de preparacin de polticas. Esto requiere que la proteccin ambiental -que incluye la proteccin de los recursos naturales y los temas de contaminacin- sea efectivamente representada en los ms altos niveles del gobierno federal. Una editorial de New York Times sugiri que fuera creado un organismo separado dentro del nivel del gabinete presidencial sea para supervisar temas relativos a recursos naturales. Bajo la administracin Clinton, la Epa puede ser puesta al nivel del gabinete presidencial, dejando su esfera y supervisin tal como se

encuentran ahora. Sin embargo, para que la EPA sea verdaderamente un jugador en el campo del comercio internacional y el medio ambiente, necesita ser un miembro del Grupo de Revisin de Polticas Comerciales y del Comit sobre Personal Afectado a las Polticas Comerciales. El Grupo de Revisin de Polticas Comerciales y el Comit sobre Personal Afectado a las Polticas Comerciales son los principales organismos de preparacin de polticas comerciales en Washington. En el Congreso, la estructura del comit debe ser mejorada para asegurar que los comits de economa, poltica exterior y otros considerandos centrales para el gobierno, tengan objetivos ambientales y de proteccin de los recursos naturales entre sus cometidos. La actual estructura gubernamental asegura que la responsabilidad de la supervisin es estrecha y perpeta organismos que continuan compitiendo sobre csped (sic), no sobre polticas. Este tema recuerda la pregunta de cundo en el proceso de diseo de polticas se solicita asesoramiento pblico y dnde es internalizado. Mientras el medio ambiente es engaado por el comercio internacional, la poltica exterior y la economa, existe una oportunidad limitada de instrumentar el asesoramiento dado a las agencias ambientales por el pblico. Como dijo un alto funcionario: Tenemos tanto a la comunidad industrial como a la ambiental rogndole a Washington que llegue a una posicin poltica comprometida sobre comercio y medio ambiente. Ellos estn dispuestos a negociar, slo que no parece que el gobierno est dispuesto a hacerlo.

Guerrilla militar Comenz con los carteles empapelando Washington D.C., y escal a travs del primer ao de las negociaciones del TLC. La comunidad ambiental provey piezas de pensamiento racional e irracional, y discursos irracionales para resaltar su lado del debate. Las organizaciones ambientales y los grupos de inters pblico, usados para un proceso ms abierto en el desarrollo de polticas, rpidamente se frustaron en su intento de influenciar a la

comunidad comercial. Las frustraciones llevaron a acusaciones al USTR, al Departamento de Estado, la EPA, y an a otras organizaciones ambientales que se pensaba estaban derrumbndose. La comunidad comercial arroj una amplia red en su bsqueda de asesoramiento. El USTR prob, intencionalmente o no, que era capaz de tener una estrategia de dividir-conquistar. Es claro que la comunidad ambiental ve las diferencias culturales entre el comercio y el medio ambiente como difciles de zanjar. Como dijo un miembro del equipo de una ONG recientemente, para el futuro cercano vamos a tener que estar frente a frente (con el USTR), asegurndonos de que nuestros temas estn en la mesa y tratarlos. Quizs los ambientalistas han tomado la idea de la guerrilla militar seriamente tambin. Una conclusin a la que hemos llegado durante los dos ltimos aos, con respecto al intento de ocuparnos de este tema constructivamente, es que las agencias ambientales y de recursos naturales en el gobierno y en las ONG ambientales compiten entre s hasta el detrimento final de su objetivo poltico. Es fcil acusar a la comunidad ambiental y al USTR de seleccionar aquellos temas que sirven a sus propios fines. Las organizaciones ambientales no pueden ni siquiera ponerse de acuerdo entre ellas sobre lo que quieren lograr del debate entre comercio y medio ambiente, y frecuentemente proveen asesoramiento contradictorio a Washington. Como el asapecto ms importante de la poltica comercial es la economa, la poltica ambiental queda como un hilo ornamental, es poco probable que las agencias lleguen a un compromiso efectivo.

La necesidad de la participacin pblica en la formulacin de polticas La experiencia de la comunidad ambiental se inclina en favor de la participacin pblica y la transparencia en el proceso de desarrollo de polticas. Sin embargo, la participacin pblica es ms que una experiencia cultural o tradicional.

La transparencia en el proceso de desarrollo de la poltica comercial es necesaria a causa de una cantidad y diversidad de circunscripciones representadas por objetivos ambientales. El medio ambiente no puede ser el hilo ornamental en el tapiz econmico; debe ser una parte esencial del tapiz mismo. Es solamente a travs de la participacin pblica que este giro puede ser hecho. Al mismo tiempo, los que formulan polticas en Estados Unidos necesitarn decidir si la experiencia cultural o tradicional de la poltica comercial requiere verdaderamente que sea desarrollada y negociada en secreto. La apertura destruye la competitividad de los negocios y la industria? Creemos que esa afirmacin es mucho menos verdad que lo actualmente expresado por los expertos en poltica comercial. Hay un gran espacio para una amplia participacin de los sectores preocupados por el medio ambiente en el desarrollo de la poltica comercial y, a veces, an en la fase de negociacin. La competitividad puede estar amenazada de una forma ms fundamental si los objetivos ambientales son dejados fuera de la ecuacin que si son incluidos. Las ONG ambientales y las agencias federales necesitarn analizar lo que ganan o pierden al proteger reas tradicionales de territorio y distritos. Llegar a un entendimiento de la interseccin entre dos reas polticas extremadamente complejas requerir cooperacin y estrategia en una escala sin precedentes. Es esencial que las decisiones de poltica econmica internalicen los objetivos de la proteccin ambiental en forma efectiva. Esto requiere de nuevo que las preocupaciones ambientales estn sobre la mesa tanto en la fase de desarrollo de las polticas con el pblico en general, como en los niveles ms altos de toma de decisiones del gobierno. En el debate sobre comercio y medio ambiente, es esencial que el medio ambiente est representado en el Grupo de Revisin de la Poltica Comercial y en el Trade Policy Staff Committee, idealmente por un nivel de gabinete de la EPA. Finalmente, es imperativo que la estructura normativa ambiental de Estados Unidos y las herramientas polticas sean, por lo menos,

compatibles con los enfoques globales o regionales, si no idealmente la columna vertebral de esos enfoques. Estos permitir a los objetivos ambientales de Estados Unidos ser satisfechos ms fcilmente all y en el extranjero, as como tambin posicionar productos y servicios de Estados Unidos de una manera ventajosa y competitiva. Componer este nuevo tapiz sustentable y competitivo requiere que se involucren el sector pblico y el privado, negocios, industria y medio ambiente. Sin transparencia, este cambio complejo no ocurrir y tanto el comercio como el medio ambiente perdern.

Notas 1 Este artculo fue escrito por Jan McAlpine y Pat LeDonne por decisin propia. No persigue ningn apoyo oficial o aprobacin por parte de la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos, ni la existencia del mismo debe ser inferida. 2 Bruce L.R. Smith, The Advisors, World Resources Institute, Washington: 1992.

Complementariedades entre libre comercio internacional y polticas ambientales

Robert Repetto

Introduccin

Aunque el inters en los problemas entre comercio internacional y medio ambiente ha sido generado por potenciales conflictos entre ambos, los dos mundos son complementarios en muchos aspectos y pueden serlo ms an. La liberalizacin del comercio internacional como la regulacin ambiental tienen como objetivo el uso ms eficiente de los recursos disponibles. La liberalizacin del comercio internacional busca lograr este objetivo permitiendo que los pases se especialicen totalmente en la produccin de bienes y servicios para la cual cuentan con ventajas comparativas, y permitiendo que los consumidores compren mercaderas y contraten servicios en pases que los producen ms eficientemente. Las regulaciones ambientales tratan de lograr el mismo objetivo de eficiencia asegurando que el incremento total de los costos de produccin y consumo, incluyendo los costos impuestos sobre otras partes a travs de impactos ambientales, sean reflejados en las decisiones que enfrentan productores y consumidores. Por lo tanto, aunque muchos defensores del libre comercio internacional asignen virtudes morales a las causas que promueven, desde la perspectiva econmica, ambas agendas son medios para llegar al mismo objetivo. Es cierto que los controles ambientales pueden ser usados para erigir barreras comerciales visibles u ocultas. Por el contrario, la liberalizacin del comercio internacional (o las restricciones al mismo) pueden exacerbar las presiones ambientales y los daos ecolgicos. Sin embargo, si la proteccin ambiental permite a los mercados funcionar ms eficientemente, incluyendo los costos

ambientales y la liberalizacin del comercio internacional facilita a los mercados un mbito mayor, los resultados adversos no necesariamente pueden ser tomados en cuenta. Teniendo esto en mente, las estrategias para las negociaciones internacionales podran ser desarrolladas para beneficiar tanto a los ambientalistas como a aquellos interesados en la promocin del comercio internacional. Las polticas que promueven el crecimiento econmico y la calidad ambiental, tanto en el Norte como en el Sur, proveen una base estable para la cooperacin internacional. Desde una perspectiva econmica, ni la liberalizacin del comercio internacional ni la proteccin ambiental son hereditaria o inevitablemente ms importantes. La eficiencia mesurable que gana la liberalizacin del comercio internacional ha sido usualmente estimada en un ndice del 1 al 2% del PIB. Similarmente los costos de los controles ambientales y las prdidas econmicas residuales de los daos son tpicamente del 1 al 2% del PIB en pases con fuertes polticas ambientales, y del 3 al 5% en pases con polticas ms dbiles. Por lo tanto, no hay ningn argumento econmico fuerte por el que las polticas comerciales debieran preceder a las polticas ambientales o viceversa. As, por ejemplo, los acuerdos sobre comercio internacional han sido escritos o interpretados (por especialistas en comercio internacional) en el sentido de que las regulaciones ambientales con impacto en el comercio internacional deban ser adoptadas de manera que cumplan con objetivos en la forma menos restrictiva posible del comercio internacional. Si ese principio se acepta, concluiremos que el sentido poltico ecunime requiere que los acuerdos de comercio internacional que tengan impactos ambientales deban ser hechos en la manera menos daina posible para el medio ambiente. Potenciales complementariedades entre los dos deberan ser identificadas y realizadas. Este captulo provee ejemplos cientficos de cambios en polticas sobre comercio internacional que ayudaran a asegurar los beneficios del comercio internacional liberado. Estos ejemplos no son exhaustivos, pero tampoco son triviales. La sola aplicacin de estos cambios producira significativos beneficios econmicos y ambientales.

Cambios en la poltica de comercio internacional que beneficiaran al medio ambiente

Reduccin del proteccionismo a la agricultura y las distorsiones de las polticas agrcolas nacionales El proteccionismo en Europa, E.U. y Japn lleva a un cultivo de la tierra mucho ms intensivo en estas regiones que lo que es ambiental y econmicamente razonable. Inflando precios y ganancias por acre mientras, en algunos casos, se limita la cantidad de acres que pueden ser sembrados, las polticas agrcolas inducen a los agricultores a invertir ms en cada acre plantado de lo que lo haran de otra manera. Los agricultores son llevados a adoptar mtodos de produccin que requieren un uso intensivo de productos qumicos que resultan en una mayor erosin del suelo, contaminacin del agua, prdida de diversidad biolgica, y conversin de los ecosistemas y variedades naturales que de otra manera tomaran lugar. Estas polticas agrcolas internas son apoyadas por barreras a las importaciones y subsidios a las exportaciones que distorsionan el comercio internacional e imponen pesados costos sobre los consumidores y contribuyentes nacionales, y sobre otras pases productores. Dentro de los pases de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE), los costos anuales del proteccionismo agrcola para los consumidores y contribuyentes es de 150,000 millones de dlares por ao, suma que representa ms que dos veces los ingresos de los agricultores de estos pases, logrados a travs de esta poltica. Adems, los precios ms bajos del mundo hacen deprimir las ganancias de productores de otros pases exportadores, e inhibe inversiones realmente necesarias para la agricultura en esos pases, y resulta en mtodos agrcolas innecesariamente extensivos que son responsables de desforestacin tropical ecolgicamente desastrosa. Las polticas corrientes distorsionan en gran medida el diseo del comercio agrcola internacional del mundo, sacrificando ganancias estables

del comercio internacional de casi US$ 70,000 millones anuales solamente en los pases de la OCDE. En E.U. el proteccionismo contra las importaciones de azcar es un ejemplo deplorable. Los precios del azcar en E.U. se encuentran por lo general de tres a cinco veces por encima de los niveles mundiales, lo que cuesta a los consumidores estadounidenses varios miles de millones de dlares por ao. El mercado para productores extranjeros con bajos ingresos, tales como la Repblica Dominicana y Filipinas, ha sido severamente restringido, incapacitando a la industria del azcar en esos pases y enviando millones de trabajadores empobrecidos a situaciones crticas, convirtindolos en agricultores engaados y denigrados. Adems, el uso de agua y productos qumicos por los productores de caa de azcar de Florida del sur del lago Okeechobee, ha sido devastador para el ecosistema nico de Everglades. Las caas han reemplazado a la naturaleza nativa. La diversidad de algas, plantas y otras comunidades ecolgicas ha decrecido en relacin a la prdida del oxgeno disuelto en las aguas pantanosas. Las soluciones intentadas se focalizaron en sistemas de aguas complejas y manejo de nutrientes, en lugar de hacerlo el problema fundamental de la produccin altamente antieconmica de la caa de azcar por grandes, y muy protegidas, corporaciones. (Dos compaas producen ms d ela mitad de la cosecha de azcar de Florida). La liberalizacin del comercio agrcola internacional y la duplicacin del ingreso agrcola, apoya las decisiones de produccin que resultaran en ganacias significativas para produccin de agricultores y bienestar de consumidores, reducciones en las cargas fiscales, expansin del comercio internacional, y mejoramientos en la calidad ambiental. Esto ejemplifica el principio de la complementariedad.

Reduccin de barreras comerciales a las exportaciones de pases en desarrollo con producciones de trabajo internsivo El Multi-Fiber Agreement y otras barreras comerciales imponen serias restricciones cuantitativas a las exportaciones provenientes

de pases en desarrollo con produccin de trabajo intensivo. Tales barreras afectan no solamente a los textiles y la vestimenta, sino tambin a otros sectores de trabajo relativamente intensivo como el calzado. Al impedir el acceso de productores de bajo costo con ventajas comparativas a los mercados de los pases industrializados, estas restricciones bajan substancialmente los ingresos de los pases en desarrollo e incrementan los precios a los consumidores de los pases industrializados. Por ejemplo, en los aos ochentas los consumidores estadounidenses pagaron alrededor de 18,000 millones de dlares por ao de ms, solamente por ropa y textiles. Estos costos de proteccin reducen el potencial empleo en los pases en desarrollo y han hecho poco para ahorrar trabajos en los pases industrializados, donde los productores han adoptado rpidamente tecnologas automatizadas para producir ms. Al mismo tiempo, estas barreras comerciales intensifican las presiones ambientales en los pases en desarrollo al forzarlos a intensificar las exportaciones de productos basados en recursos naturales extinguibles.

Uso de los incentivos del comercio internacional y las inversiones para inducir cooperacin en actividades de proteccin ambiental internacional. Ha habido muchas discusiones acerca del uso de sanciones comerciales unilaterales o multilaterales para desalentar la falta de cooperacin. El uso de las sanciones al comercio internacional en el Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Deterioran la Capa de Ozono para prohibir importaciones de clorofluorocarbonados (CFCs) y productos que contengan CFCs de pases signatarios y (eventualmente) no signatarios, es un ejemplo. Existe una preocupacin de que, si se cuestionan, estas prohibiciones pueden ser tomadas como inconsistentes con las restricciones en el uso de barreras cuantitativas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y con otras obligaciones del GATT. Aunque son legales bajos las reglas del comercio internacional, estas polticas son problemticas porque se basan en una medida que reduce el bienestar social (restricciones del derecho

internacional) para desalentar otra medida (no cooperacin en la proteccin ambiental). No hay garanta de que el resultado sea un mejoramiento neto en el bienestar global. Ms an, hay una preocupacin considerable de que esas medidas sean usadas para mejorar el bienestar de los pases ms grandes y ms poderosos, a expensas de los ms pequeos y dbiles. El uso de concesiones de comerciales para invocar la cooperacin ambiental internacional constituye un enfoque que probablemente generar mayores ganancias econmicas y ambientales, antes que un mejoramiento general en el bienestar social. Un ejemplo posible, puede ser el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC). La perspectiva de ganancias comerciales e inversiones substanciales ha sido aparentemente suficiente para inducir al gobierno mexicano a mejorar la capacidad de sus agencias de proteccin ambiental y mejorar la aplicacin de sus propias regulaciones ambientales. Las ganancias potenciales han sido tambin suficientes para inducir a ambos gobiernos a acordar la asignacin de recursos adicionales realmente necesarios para la proteccin ambiental en la zona de la frontera. Si tiene xito, este enfoque puede ser aplicado a una mayor ronda de negociaciones en un Acuerdo sobre Comercio Internacional para todo el hemisferio. La Ronda Uruguay del GATT demostr la posibilidad de unir los acuerdos de liberalizacin del comercio internacional a las negociaciones sobre estos problemas, tales como los derechos sobre la propiedad intelectual. No hay ninguna razn por la que los acuerdos sobre liberalizacin del comercio internacional no puedan ser unidos a las negociaciones sobre proteccin ambiental. En un mundo todava preocupado por restricciones econmicamente problemticas al comercio internacional y las inversiones, es posible divisar una estrategia aceptable para ambas partes que satisfacera las aspiraciones de crecimiento de pases en desarrollo y las preocupaciones de pases industrializados por el medio ambiente global. La estrategia aceptable para ambas partes es una de las razones ms fuertes para contemplar una ronda verde de las negociaciones del GATT tendiente a responder a problemas ambientales globales.

Este enfoque es tambin un fuerte argumento para la incorporacin de consideraciones ambientales en programas de ajuste estructural financiados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Mientras estos problemas estn esencialmente alrededor del mundo para establecer sistemas y polticas econmicas de mercado, pueden llevar a elevar las presiones ambientales en sectores especficos. La cooperacin financiera internacional y la asistencia tcnica pueden permitir a los pases que estn llevando adelante el ajuste, anticiparse y evitar daos ambientales que emanen de tales programas.

Cambios en las polticas ambientales que beneficiaran al comercio internacional Regulacin efectiva de las externalidades ambientales sin precio Un principio fundamental del comercio internacional es que los procesos del mercado generarn un sistema de produccin y comercio internacional que seguramente conformar una ventaja comparativa si todos los costos de produccin se reflejan en los precios de los productos. Este principio es la base de disciplinas duraderas en los acuerdos de libre comercio internacional contra subsidios relevantes para el comercio internacional y prcticas de dumping. Oscurecer los verdaderos costos de produccin puede distorsionar los modelos de comercio internacional. Un principio igualmente duradero de la economa ambiental es que los costos de los daos ambientales no sern reparados por la parte que los causa a menos que haya una efectiva poltica legal, econmica o regulatoria que substituya la falta de mercados en lo que toca a calidad ambiental. Estas polticas pueden tomar la forma de responsabilidad ambiental por daos, impuestos por efluentes o estndares regulatorios de emisiones. Todas estas polticas pueden estructurarse para imponer sobre el contaminador los costos potenciales que sus actividades crean a otras partes. Se sigue que los gobiernos que instituyen tales polticas ambientales mejorarn las condiciones para el comercio

internacional mientras protegen el medio ambiente. La creacin de capacidad para aplicar regulaciones ambientales en Mxico, o la institucin de regulaciones ambientales en Europa del Este, son ejemplos de estos cambios benficos. Tales cambios pemiten tanto a las transacciones internacionales como a las nacionales estar basadas en costos de produccin reales. Esta afirmacin, sin embargo, no implica de ninguna manera que todos los pases deberan desarrollar los mismos estndares ambientales o imponer los mismos valores sobre los daos ambientales. Sin embargo, el costo de los daos ambientales es casi cero, y varios pases en desarrollo y anteriormente socialistas no han impuesto virtualmente ningn requerimiento efectivo sobre los productores. Esto ha resultado en daos excesivos a la salud y a la ecologa y ha fracasado al no inducir a los productores a hacer cambios basados solamente en tecnologas y tcnicas bien conocidas y menos costosas. Por ejemplo, antes de que la accin tendiente a hacer cumplir la ley en la frontera de Mxico y E.U. fuera iniciada, pocas empresas maquiladoras estaban administrando los residuos peligrosos que generaban de una manera segura o aprobada. Esto llev a serios problemas de contaminacin del agua y de la tierra.

Adherencia universal al principio Quien Contamina Paga Los gobiernos de la OCDE se pusieron de acuerdo sobre el principio Quien Contamina Paga veinte aos atrs, para evitar los desplazamientos y las distorsiones que podran resultar si algunos gobiernos subsidiaran el costo de cumplimiento de estndares ambientales, mientras otros pusieran la obligacin del cumplimiento sobre los contaminadores. Este principio ha sido aplicado solamente algunas contadas veces dentro de la OCDE. La agricultura, por ejemplo, ha sido en gran medida exceptuada, lo cual es otra fuente de distorsin en el comercio internacional. Ninguno de los pases de la OCDE ha adoptado universalmente el principio, por no mencionar la prctica. En combinacin con la adopcin de estndares ambientales razonables, la adherencia al principio Quien Contamina Paga

asegurara que los costos ambientales sean internalizados en los costos de las empresas y en los precios de los productos. Las disputas comerciales sobre subsidios ambientales ocultos y ecodumping deberan ser en gran medida eliminadas. Las preocupaciones sobre las consecuencias ambientales deberan ser de esa manera en gran medida eliminadas. La preocupacin sobre las consecuencias ambientales de la liberalizacin del comercio internacional debera ser tambin enmudecida, porque los controles ambientales y los costos seran adecuadamente reflejados en los costos del mercado. Una mayor adherencia al principio Quien Contamina Paga tambin provee un beneficio econmico adicional a los pases en desarrollo. Si los precios de sus exportaciones, especialmente al hemisferio norte, incluyeran los costos del cumplimiento ambiental, los consumidores del norte estaran pagando una mayor proporcin de los costos ambientales asociados con sus estndares de consumo. Por ejemplo, si el control de los costos ambientales promedio es de casi el 2% de los costos de produccin, como en Estados Unidos, entonces los $ 500,000 millones en exportaciones anuales provenientes de los pases en desarrollo incluiran pagos de alrededor de $ 10,000 millones por importador, en su mayora en el hemisferio norte, lo cual ayudara a sufragar el costo de los controles ambientales. Esta suma es por mucho, ms grande que el flujo corriente anual de la asistencia para el desarrollo del hemisferio sur en programas ambientales. Por ejemplo, la fase piloto del Global Environmental Facility inclua promesas anuales de cerca de $ 500 millones por ao para apoyar la proteccin ambiental en los pases en desarrollo.

Eliminacin de la subvaluacin directa o indirecta de los recursos naturales Los recursos naturales, tales como el agua y la energa, son frecuentemente subvaluados tanto en los pases industrializados como en los pases en desarrollo. El agua suministrada por las agencias pblicas para riego en Estados Unidos, por ejemplo, est subsidiada en un promedio del 85 al 90%. La produccin maderera en los bosques nacionales de E.U. est tambin subsidiada y

muchos de los costos estn financiados a travs de expropiaciones del Congreso. Otros pases hacen lo mismo; Canad, por ejemplo, subsidia la produccin de hidroelectricidad y madera, y Alemania subsidia la produccin de carbn. Si el recurso subsidiado es directamente exportado o usado como un insumo en la produccin de productos primarios exportados, estas polticas distorsionan el comercio internacional. Por ejemplo, los subsidios a la madera expanden la cantidad exportada de madera suave templada de E.U. a Canad. Al mismo tiempo, tales subsidios resultan en un dao ambiental extenso al alentar la sobreoferta y el uso exagerado del recurso en cuestin. El uso adicional del carbn incrementa las emisiones de carbn y desata incrementos en la emisin de dixido de carbono y otros impactos ambientales. Los subsidios al agua en el oeste de E.U. ha llevado a severos daos ambientales, incluyendo salinizacin del suelo, contaminacin de humedales, y reduccin de las poblaciones de peces y pjaros. Mientras que en Estados Unidos, a causa de la divisin de responsabilidades entre la Agencia de Proteccin Ambiental y el Departamento del Interior, los subsidios a los recursos de esta clase no son considerados generalmente como polticas ambientales, tales subsidios afectan significativamente el uso y manejo de los recursos naturales, al igual que en la mayora del mundo. Su eliminacin genera beneficios comerciales y ambientales.

Armonizacin de los estndares de procedimiento que regulan las evaluaciones de pruebas y riesgos Mientras que los pases pueden entendible y legtimamente adoptar diferentes niveles de calidad de productos o riesgos ambientales, sin necesariamente responsabilizar al comercio internacional excesivamente, existen muchas ganacias econmicas y ambientales que pueden ser obtenidas si los procedimientos para evaluacin de riesgos fueran armonizados internacionalmente. Los siguientes problemas pueden ser acordados internacionalmente sin violar la autoridad de cada pas para decidir por s mismo el nivel de riesgo aceptable: Cmo deberan ser evaluados los riesgos?

Qu datos son relevantes, y cmo deberan ser recolectados? Qu pruebas y procedimientos de pruebas son aceptables? Llegar a un acuerdo respecto de estos importantes problemas de procedimiento reducira los costos regulatorios de inversiones y comercio internacional. Tal acuerdo tambin reducira la esfera de las disputas comerciales sobre legitimidad y base cientfica para estndares de productos. Habra tambin ganacias ambientales. La inseguridad en cuanto a la calidad de los productos que entran a un pas desde el extranjero se reducira. Y, desde que E.U. est entre los pases con estndares sobre procesos ms avanzados y transparentes, la armonizacin llevara probablemente a un mejoramiento general en las prcticas internacionales.

Conclusin En resumen, el miedo sobre el impacto de las preocupaciones ambientales sobre la expansin del comercio internacional ha sido exagerado. Los dos objetivos son potencialmente complementarios, y las buenas polticas ambientales pueden ayudar a asegurar ganancias comerciales y evitar conflictos. Ms an, la liberalizacin del comercio puede llevar a una mejor calidad ambiental. Lo que se necesita para promover ambos objetivos es una visin consistente del desarrollo sostenible y un conjunto coherente de polticas nacionales e internacionales.

Comercio y ambiente La perspectiva mexicana

Mara del Carmen Carmona Lara

Mxico es un pas que se encuentra en una etapa de transicin en su estilo de desarrollo, por un lado se inserta al esquema de la globalizacin, a travs de la integracin comercial, y por otro, tiene el reto de que este estilo de desarrollo tenga como fundamento bases distintas en lo que a ambiente se refiere. Es en este contexto que aparece la necesidad de profundizar en el anlisis de la relacin comercio-ambiente. Esta relacin que ha sido siempre interdependencia entre el sustento natural (ambiente) y los mecanismo de distribucin e intercambio de bienes (comercio), se ha convertido en una relacin compleja, en la que las polticas comerciales y ambientales deben integrarse desde el inicio de su formulacin, tanto a niel local, nacional, regional e internacional. El objeto del presente anlisis es hacer un breve recuento de cul es y ha sido la perspectiva mexicana, en la relacin comercioambiente, y si Mxico tiene algo que aportar en el nuevo proceso de integracin, que para nosotros es tanto econmico como ecolgico.

Puntos de conexin Para poder analizar la relacin comercio-ambiente, debemos atender a lo que denominamos, los puntos de conexin, que permiten encontrar las formas en que se expresa esta relacin. Creemos que estos puede ser: histrico-evolutivo y conceptual. El primero trata de entender como la estructura del comercio en

Mxico contena elementos que nos pueden llevar a pensar que se conoca la relacin comercio-ambiente. El segundo a travs del concepto de interdependencia que se encuentra tanto en el mbito comercial como ambiental. Por otro lado, se intentar descubrir si en el futuro Mxico puede aportar algunos elementos en la formulacin de una poltica de desarrollo sustentable en la que la relacin comercio-ambiente adquiere una dimensin especial.

Punto de conexin histrico evolutivo Cuando hablamos de comercio en Mxico, no podemos sustraernos de la estructrura que este adquiere en nuestro pas. Para nosotros la relacin comercio-ambiente se encontraba en la diversidad de productos que existan en la regin. Los ms importantes artculos del comercio de los indios, que eran puramente terrestres, fueron el cacao, origen de la bebida usada hoy en todo el mundo; los tejidos de algodn y plumas de cuya belleza se hacen lenguas quienes los vieron; la cochinilla que proporcionaba el color rojo para teir las telas; y el copal y el mbar, cuyos aromas se esparcan en los Teocallis y en las casas. Los productos minerales, el oro, la plata, el cobre y el estao, eran tambin objeto de multiplicadas operaciones; pero ms que estos artculos, son dignos de citarse, no por su valor por unidad, pero s por la cuanta de su produccin, el maz y los varios productos del maguey. El maz, que todava constituye la base de la alimentacin de las tres cuartas partes de los mexicanos, no slo procuraba a los antiguos habitantes un grano nutritivo, sino azcar poco inferior a la de caa. Del maguey extraan un lquido sacarino que fermentado produce la bebida embriagante que llamaban neutle y hoy conocemos con el nombre de pulque. Con las hojas enteras cubran las habitaciones ms humildes y machacndolas obtenan un pulpa para fabricar papel. De las fibras se seran para hacer cuerdas y vestidos corrientes; y en suma, como ha dicho un distinguido historiador, El maguey sera a los mexicanos de alimento, bebida, vestido y material en que escribir.1

Los historiadores mencionan tres grandes clases directoras de la clase pblica: la sacerdotal, la militar y la noble; puede aumentarse la de los mercaderes. El sacerdote, con sus graneros y sus hospitales, aliviaba un poco la ferocidad teocrtica; el soldado, con su valor fantico, sostena el poder del imperio; y la nobleza surgida del campo de batalla, sera los altos deberes del foro y del consejo real, el papel de los mercaderes resulta, para la crtica moderna, romanesco, respetable, digno de imitacin.2 Por el mercader, la isleta mexicana, cuyos recursos naturales eran precarios, tanto que para obtener cosechas hubieron de inventarse, en tiempos de la tirana de Atzcapotzalco, las llamadas chinampas; por el mercader, decimos, se convirti en emporio de las artes y en el primer mercado del Anhuac. Ah figuraron los plumajes y el cacao de Xoconoxco; el oro y la cochinilla de los zapotecas; las esmeraldas y el mbar de las costas del Golfo; la miel, el ocre y el cobre (olinallan); el papel, los vasos suntuarios (tlahuicas); las esferas de Cuauhtitln, los granos y la lea de la tierra fra, y el ulli, el tabaco, las gomas aromticas de los trpicos.3 Algo que por obvio y cotidiano a veces se nos olvida en Mxico es la estructura del mercado de lo que se denomina an como tianguis. Nuestros tianguis son una muestra importante de la relacin comercio-ambiente, y creemos que su estructura y el marco jurdico en donde se daban las prcticas de comercio, son y han sido un aporte que forma parte del acero cultural y comercial del pas, del que podemos extraer importantes experiencias. La capital del imperio azteca era el centro mercantil ms importante del Anhuac; a ella afluan los tributos, en ella habitaban los prncipes y seores, y en sus mercados se vean los artefactos curiosamente trabajados en la ciudad y los frutos trados a cuestas por los esclavos desde remotas provincias o en las embarcaciones que surcaban los lagos y canales. Como no haba tiendas, todo el intercambio se concentraba en el tianquistli o feria que se celebraba cada cinco das. Los cambios se hacan en perfecto orden, merced a la separacin de los artculos por grupo, segn sus analogas, y a la vigilancia de magistrados especiales.

El podero econmico azteca provena, ms que de sus propias tierras de los tributos que pagan los pueblos sojuzgados y que hacan afluir a Tenochtitln los productos de las costas y de las sierras. La ciudad era importante centro industrial y comercial, lugar de partida y de reunin de las caravanas de pochtecas que llegaban a todos los confines de Mesoamrica. Los pochtecas gozaban de la proteccin real y eran tan poderosos que a veces hacan la guerra por su propia cuenta. Dedicbanse no slo al comercio propiamente dicho, sino tambin al espionaje y a la trata de esclavos.4 Los comerciantes aztecas emprendan largos y arriesgados viajes hasta los confines del Anhuac y an a los pases situados ms all. Los hombres dedicados a este oficio cargados de mercancas y reunidos en caravana, mercaderes, esclavos y sirvientes, echaban a andar enormes distancias, detenindose cada da al abrigo de grandes galeras construidas a intervalos apropiados, exclusivamente con objeto de servir de paraderos. La familia, el gremio de mercaderes, se asemejaba por su cohesin, sus ritos, sus ceremoniales y sus costumbres, a una orden religiosa; a ellos debi el imperio su podero ms all de las montaas en pases lejanos y misteriosos, porque el mercader era un omnisciente de su poca. Como gegrafo levantaba el plano de los caminos recorridos, como embajador, representaba al rey; en nombre de la persona augusta y con todos los requisitos del ceremonial diplomtico, entabla amistosas relaciones polticas y ceremoniales; en caso de resistencia y previas las admoniciones de estilo, se converta en hostil y proceda al asedio, se tornaba en soldado; como polglota y socilogo aprenda los idiomas de los pueblos en trnsito, se mezclaba con sus habitantes, adoptaba sus trajes, estudiaba sus recursos, sus costumbres, sus usos y apuntadas sus observaciones las pona en manos del rey a manera de informe. Ms an, el mercader era un agente fiscal; haca efectivos los tributos en las estaciones de sus largusimos viajes, verdaderas expediciones de exploracin y de conquista pacfica armada, pero inevitable.5 Mxico puede mostrar tambin al mundo el ejemplo de los errores en materia de comercio, ya que los medios a que recurrieron en

materia de comercio los conquistadores para asegurar a la metrpoli el beneficio que de las colonias se esperaba, fue cerrar las colonias; es decir, instrumentar prcticas proteccionistas, prohibiendo a los extranjeros venir a las Amricas y comerciar con ellas. Y en Espaa, de donde todo deba venir y a donde todo deba ir, no se poda comerciar sino por determinadas personas, en determinada cantidad y forma y por determinados puestos. Es decir, se erigi en principio absoluto la prohibicin de restriccin, el monopolio. Sobre esta base descansa todo el complicado andamiaje de las disposiciones legales referentes al comercio entre Espaa y sus colonias, necesario para mantener en pie ese principio contra los extranjeros, contra los habitantes de las colonias, contra los espaoles mismos. 6 Entre los altos funcionarios de la nacin haba un grupo importante: el de los jueces. Los de primera instancia eran a menudo, especialmente en las provincias, los jefes o ancianos locales; pero los haba superiores en Mxico y Texcoco, siendo el de la ltima instancia el propio soberano o bien su segundo, el ciuacatl. La residencia del tribunal de los mercaderes estaba en Tlatelolco. El pochtecatl ambulante recorra los tianquiztli o mercados, obraba por su propia cuenta, aunque sujeto a las ordenanzas del ramo. Las expediciones a pases remotos se organizaban en grandes caravanas. Al efecto se reunan en Tlatelolco cuantos queran ser de la partida; elegan un pochtecatlatoque o jefe, bajo cuyo mando se ponan.7 Hacan el comercio por medio del trueque delos objetos confrontados segn su valor, carecan en lo absoluto de moneda acuada, ms empleaban para suplirla ciertos productos que servan de pecunia en las transacciones mercantiles: el cacao, las mantas de algodn, en algunas partes monedas de oro y lo que sera indisputablemente para comprar era el polo de oro encerrado en caos transparentes de pluma. Santiago Sols describe a Tlatelolco de la siguiente manera: Era entre todas la de Tlatelolco la ms admirable de capacidad y concurso, a cuyas fbricas acudan ciertos das en el ao todos los mercaderes y comerciantes del reino, con lo ms precioso de sus

frutos y manufacturas, y solan ocurrir tantos, que siendo esta plaza una de las mayores del mundo, se llenaba de tiendas puestas en hileras, y tan apretadas, que apenas dejaban calle a los compradores. Conocan todos su puesto y armaban oficina de bastidores porttiles, cubiertos de algodn basto, capaz de resistir el agua y el sol. 8 En Tlatelolco y en casi todos los tianguis haban hileras de plateros, donde se vendan joyas y cadenas extraordinarias, diversas hechuras de animales y vasos de oro y plata, hileras de pintores con raras ideas. Vendan cuantos gneros de telas se fabricaban para diferentes usos as como, reparadores de barro. Con la misma distribucin se encontraban la fruta, los pescados y finalmente cuantas cosas hizo venales el deleite y la necesidad. No se gobernaban por el peso ni le conocieron; pero tenan diferentes medidas con qu distinguir las cantidades, y sus nmeros, y sus caracteres con qu ajustar los precios segn sus tasaciones. Haba cada diputada para los jueces del comercio en cuyo tribunal se decidan las diferencias entre los comerciantes, y otros ministros inferiores que andaban entre la gente cuidando de la igualdad de los contratos, y llevaban al tribunal las causas de fraude o exceso que necesitaban de castigo.9 Una parte importante del cuerpo de leyes de los aztecas comprenda la prdida de los derechos civiles, como resultado de actos abiertamente antisociales. Al mazehual que robaba a su padre, se le impona el castigo de la esclavitud; pero el de la muerte cuando el culpable era un pilli. El Estado azteca intervena poco en el gobierno interno de las poblaciones sometidas y se contentaba con imponer y reclamar crecidos tributos. Los funcionarios eran de una honradez escrupulosa, ya que el cohecho o la conducta impropia acarreaban castigos brutales y an la muerte.10 Podemos decir que con estos antecedentes Mxico contaba con una estructura comercial que con base en autoridades arbitrales y judiciales, operaba eficientemente, el mecanismo de control de precios a travs del control de las transacciones y de la seguridad que brindaba la estructura, permita que el comercio floreciera en

las ferias que se daban de lugar en lugar y como mecanismos de penetracin del imperio. Un elemento importante a destacar era que el control de precios se derivaba no slo del hecho de una tasacin especial y de la existencia del trueque, sino de la gran variedad y diversidad de productos, la libre oferta generaba la libre demanda, este es el antecedente de la relacin comercio ambiente, en el que la diversidad y el libre intercambio permitan que sta fuera ms equilibrada.

Punto de conexin conceptual Consideramos que otro de los puntos de conexin que es importante analizar es el que se deriva de uno de los conceptos que es comn en el ambiente y en el comercio, la interdependencia. En 1907 el naturalista Alexander Von Humboldt escribi En la gran cadena de causas y efectos ninguna cosa ni ninguna actividad debera ser considerada aisladamente.11 No ha sido sino hasta el siglo veinte en que la interdependencia ha tomado cartas de identidad en el campo del anlisis cientfico, considerndola como un trmino estndar para designar las interconexiones especficas y sistemticas del mundo natural. A lo largo del descubrimiento de las interdependencias del mundo viviente, los organismos comprendidos han sido clasificados, localizados y descritos, aunque esta tarea dista mucho de estar completa sobre todo en los bosques de lluvias tropicales. Tambin se descubri que la distribucin de las plantas y de los animales no era fortuita ni esttica. Las razones del hbitat de una especie concreta eran a menudo complejas, afectando el comportamiento de otras especies. Las localizaciones espaciales a menudo estaban relacionadas a parmetros biolgicos entre los que se consideraban como factores la competencia, la simbiosis y la preferencia alimentaria y territorial. 12

Las ciencias biolgicas y del comportamiento han identificado secuencias cronolgicas, periodicidades e interdependencias entre organismos que deben ser respetados para evitar consecuencias nocivas. Por ejemplo, debido a un fracaso casi universal al apreciar la importancia del crecimiento exponencial, las sociedades han fracasado a la hora de actuar de manera oportuna para evitar la catastrfica explosin de la poblacin humana. En el marco de las polticas medio ambientales las necesidades de prevencin y de tiempo, lo inevitable de las ramificaciones y los efectos de los intervalos de tiempo se han convertido en conceptos esenciales para seguir el comportamiento humano con relacin a la bisfera. El descubrimiento de la naturaleza de la bisfera implic inevitablemente al hombre un proceso de autodescubrimiento. A medida de que el profundo y a menudo destructivo impacto del comportamiento humano sobre la Tierra se volvi mas aparente, la necesidad de saber ms acerca de la naturaleza humana se hizo cada vez ms evidente. El aparente crecimiento del comportamiento aberrante entre individuos y sociedades sugiri que las adaptaciones humanas que requeran los cambios hechos por el hombre en el mundo moderno podan estar rebasando la capacidad de adaptacin de muchos individuos.13 La interdependencia se muestra tambin en la relacin comercioambiente, si consideramos que el primero depende del segundo ya que de l se extraen las materias primas y la energa necesaria para la produccin de mercancas. Hoy en da en el mundo la base ms firme para el reparto autoritario de los recursos entre los valores o la modificacin poltica de las elecciones de mercado, sera un consenso pblico basado en el conocimiento probado de costos y consecuencias que reconozca sabiamente las relaciones de interdependencia. Para profundizar en el anlisis de esta relacin es necesario seguir a Caldwell, que nos dice que para entender las relaciones entre economa -y el comercio como parte de sta y el medio ambiente es necesario especificar de qu tipo de economa y de medio ambiente estamos hablando. Si el orden de la naturaleza es la unidad y no la dicotoma, entonces el concepto de incompatibilidad

entre economa y ecologa per se pertenecen a un nivel de comprensin ms bajo.14 El concepto de interdependencia a nivel social es un poco ms complejo de describir, ya que replantea el esquema de las relaciones intersubjetivas, en las que el poder parece ser el denominador comn. Podero y dominio, ejercer la fuerza sobre el otro, son pautas de la conducta humana que se reflejan en la competencia social y que se expresan tambin en las relaciones comerciales. La idea de la equidad desde el punto de vista social es muy parecida al concepto ecolgico 15 , sin embargo ambos son inexistentes, lo que es real, es la relacin de interdependencia, nada es igual ni equilibrado en el mundo social y en el mundo natural. Por ello es que la interdependencia en el campo comercial est ms que nada relacionada con los esquemas de dominacin a todos los niveles, cientfico, tecnolgico y financiero. Como el ecosistema, el sistema comercial, en la escala que se quiera ver, lo que vale es la relacin entre los elementos que lo conforman y por ende de su interdependencia. Pero para este trabajo lo que queremos destacar como aporte de Mxico a la relacin comercio-ambiente, es que cuando la relacin de interdependencia, que es un nuevo enfoque que transforma al esquema de dominacin o podero, es vista por el dominante, su posicin en la relacin hace que casi no la note, se le escapa, se hace difusa, la manera en que depende del dominado. Pero para este, el dominado la relacin siempre es clara ya que la vive e intenta transformarla. La conciencia de depender de otro, permite al dominado saber hasta dnde se da la relacin. Es decir, para nosotros, en el esquema de las relaciones sociales y polticas, la interdependencia se explica ms por la dependencia que por la independencia, y slo as se entiende la necesidad de la integracin y creemos que lo mismo ocurre a nivel de mercado.

Por ello el aporte de Mxico a la relacin comercio-ambiente, es esta visin que como dependiente tiene de la interdependencia y su postura ante la posible integracin comercial.

Otro punto de conexin Mxico ha aportado a la relacin comercio-ambiente el uso de los mecanismos formales para que se de una sentencia a su favor dentro del GATT en el llamado caso atn-delfn. El hecho de que Mxico pudiera hacer ver al mundo que detrs de las legtimas preocupaciones ambientales de E.U. de preservacin se escondan poderosos intereses proteccionistas, es un aporte a la relacin comercio-ambiente. El curso que sigui el conflicto repercuti en la actitud de las organizaciones ecologistas de E.U. respecto a las provisiones en materia ambiental que exigieron incluir en el TLC. Y tambin este caso puede anticiparnos problemas similares derivados de supuestos cientficos que no estn plenamente comprobados ni universalmente compartidos, as como de las dificultades para manejarlos.16 El gobierno mexicano recurri al GATT, alegando que el embargo iba en contra de las reglas del comercio internacional e intensific su accin en foros multilaterales relacionados con la pesca. Al mismo tiempo, procur modificar polticas y reglamentaciones internas a fin de que la flota atunera mexicana se apegara con mayor rigor a los requerimientos estadounidenses.17 A partir de la aplicacin del embargo atunero, Mxico particip ms activamente como observador en los diferentes foros internacionales, entre los que sobresale la CIAT. Inici tambin negociaciones para su reincorporacin a este organismo, pero con la exigencia de que se reformen los estatutos a fin de que se incluyan las necesidades de los pases de la zona en cuestin. Luego el gobierno mexicano se adhiri formalmente a la Convencin sobre Comercio de Especies en Peligro de Flora y Fauna Silvestres.18

El mes de septiembre de 1991, el panel de expertos del GATT emiti su resolucin favorable a Mxico en el caso del atn. Calific tanto el embargo como la ley en que se bas como restricciones contrarias al Artculo XX del GATT, y precis que ninguna disposicin del acuerdo lo justificaba.

Mxico y el TLC: un punto de conexin especial Como parte de la perspectiva mexicana en la relacin comercioambiente encontramos la forma en que Mxico ha incorporado el principio de integracin comercial, para culminar una negociacin que se inici como puramente comercial, en un Tratado de Libre Comercio, con un prembulo que consagra, como uno de los objetivos del mismo, el desarrollo sustentable y el Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte. Desde 1979 el entonces presidente de Estados Unidos, James Carter, inici negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio con Mxico. En ese entonces se vea como una oportunidad para dar seguridad energtica a E.U. Mxico desconfi de los primeros planteamientos, sobre todo porque la negociacin pareca que se centraba en los hidrocarburos, recursos que para Mxico son bienes de la nacin. A partir de entonces y hasta 1985 podemos decir que se dio un fenmeno de integracin comercial silenciosa, clandestina, informal. Sin embargo todo lo que no quedaba claro en las relaciones comerciales de Mxico con E.U. hubo de clarificarse en materia ambiental, con la firma del Tratado de la Paz, que puede ser considerado como uno de los instrumentos bilaterales de mayor importancia en la agenda bilateral de los ltimos tiempos y como antecedente importante de la negociacin comercial de los aos noventa. En 1986 la cada de los precios del petrleo y su efecto en las finanzas mexicanas, as como el crecimiento de la deuda externa, hizo entender a Mxico que se encontraba fuera de la jugada internacional, sus esquemas comerciales eran muy

particularizados, despus del fracaso con los acercamientos a los pases asiticos, con Japn en particular, las condiciones estaban propicias para una negociacin comercial con E.U. y Canad. En 1989 con el Tratado de Libre Comercio entre E.U. y Canad, se inici un nuevo periodo de negociaciones para ver la posibilidad de la integracin de Mxico al comercio de Amrica del Norte. El periodo clave para la relacin comercio-ambiente fue entre 1991 y 1992. algunos factores hicieron fuerte esta relacin en estos aos, por un lado la sentencia a favor de Mxico en el GATT en el caso atn/delfn; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo celebrada en Ro de Janeiro en 1992, y la demanda presentada ante el juez Richey, en E.U., para que se realizara una evaluacin de impacto ambiental al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.

Consideraciones finales Sabemos que en estas breves notas es casi imposible abordar de manera completa los puntos de conexin en la relacin comercioambiente y lo nico que pretendimos en ellas es apenas empezar a trazar lneas de anlisis. De lo que s estamos ciertos es de que este tema debe ser un punto de debate en el futuro, tanto a nivel cientfico, como en la postura que Mxico asuma, y sobre todo en las relaciones internacionales comerciales, tanto bilaterales como regionales y a nivel global.

Notas 1 Macedo, Pablo. La evolucin mercantil, comunicaciones y obras pblicas. La hacienda pblica, J. Bllesc y Ca., Sucesores Editores, Mxico, 1905., p. 11 y 12. 2 Idem., p.336 3 Ibidem. 4 Alvarez, Jos Rogelio (Dir.). Enciclopedia de Mxico, Tomo Y, 3a edicin, Mxico, 1977, p. 529-530. 5 Macedo, op.cit., p.336

6 7

Idem, p. 15. Pallares, Jacinto.Derecho mercantil mexicano. Edicin Facsimilar, UNAM, Facultad de Derecho, Mxico, 1987, p. 160. 8 Cit. pos. Pallares. op. cit., ibidem. 9 Pallares, Jacinto. Idem, p.163. 10 Alvarez, Jos Rogelio (Dir.). Enciclopedia de Mxico, Tomo I, 3a edicin, Mxico, 1977, p. 531 y 532. 11 von Humboldt, Alexander y Bonpland A. Ideen zu einer Geographie der Pflazen einem Naturgemlde der Tropenlnder Tbingen, Berj F.C. Cotta, 1807. 12 Caldwell, Lynton K.. Ecologa, ciencia y poltica medioambiental, McGraw Hill, Madrid, 1993, p. 53. 13 Idem., p.55 14 Idem., p.134 15 Utilizamos el trmino a sabiendas de su inexistencia a nivel ecolgico en donde es homestasis 16 Torres, Blanca. La cuestin del medio ambiente en la agenda trilateral, en MxicoEstados Unidos-Canad, 1991-1992, El Colegio de Mxico, Mxico, 1993, p. 398. 17 Idem., pag. 408.

Algunas reflexiones sobre las posibles implicaciones ambientales del TLC en Mxico

Roberto A. Snchez

La intensa discusin suscitada alrededor de los aspectos ambientales del Tratado de Libre Comercio en Amrica del Norte ha otorgado a este tema una atencin y prioridad poco antes vista en Mxico, E.U. y Canad. Por primera vez el tema se vincula de manera directa y con tanto xito a un acuerdo internacional de comercio. Ese xito se debe a la presin ejercida por grupos ambientalistas en los tres pases, pero sobre todo en E.U., lo que les ha conferido a varios de ellos una importante capacidad de gestin a nivel nacional, y en alguna medida, a nivel regional en Amrica del Norte. La incorporacin de parmetros ambientales en el texto final del tratado y en sus acuerdos paralelos, refleja un primer intento por concebir el crecimiento econmico bajo una perspectiva ms amplia para prevenir y disminuir algunos de sus posibles efectos negativos. No obstante, es importante reconocer que este nuevo papel del medio ambiente puede ser tambin un elemento de desigualdad a nivel nacional y regional en la distribucin de los beneficios esperados del crecimiento econmico, as como fuente de disputas comerciales entre los pases, las cuales podran surgir bajo un principio de proteccin ambiental no necesariamente justificado. La entrada en vigor del TLC no cancela la discusin de este tema. Por el contrario, le impone una nueva dinmica y prioridad dada la enorme imprecisin que an persiste sobre la forma como se irn generando sus posibles efectos ambientales. Para Mxico, y en particular para la regin fronteriza entre Mxico u E.U., este proceso ofrece en este momento la posibilidad de controlar varios de los problemas ambientales y urbanos que por dcadas la han afectado, a travs de la inversin de los recursos prometidos por

los dos gobiernos en esa zona (cerca de 8,000 millones de dlares). Difcilmente volver la frontera norte a tener una oportunidad similar para balancear su deficiente patrn de crecimiento actual con repercusiones ms all de lo estrictamente ambiental. No por ello puede dejarse de tomar en cuenta que el TLC, como todo proceso econmico, conlleva un riesgo ambiental que puede tener serias repercusiones negativas para el crecimiento regional actual y futuro. En Mxico ese riesgo no se limita a su zona fronteriza con E.U., sino que se extiende a otras partes del territorio nacional. El TLC puede afectar a Mxico al menos en dos aspectos importantes. En primer lugar, es necesario tener en cuenta que los parmetros ambientales en el texto del tratado y en sus acuerdos paralelos no representan para Mxico una garanta de que mejorar su proteccin ambiental o podr controlar las posibles implicaciones negativas del TLC. El TLC presiona a Mxico para mejorar su sistema de proteccin ambiental en el menor tiempo posible, pero existe el riesgo de que esa presin se concentre slo en la contratacin de inspectores ambientales, abandonando otras reas de la proteccin ambiental. Existe tambin el riesgo de que el pas no cuente con los recursos para cumplir con los tiempos impuestos por el tratado. Este tipo de presin puede ser particularmente fuerte para armonizar los estndares ambientales en el menor tiempo posible. Una consecuencia posible de esa presin es que Mxico incremente su vulnerabilidad al ser objeto de demandas comerciales con un argumento ambiental. Un segundo aspecto crtico para Mxico es que inicia un proceso de transicin impuesto por el TLC con un elevado grado de deterioro ambiental y deficiencias estructurales en su sistema de proteccin ambiental. El crecimiento econmico esperado del TLC puede agravar regionalmente algunos de los problemas ambientales ya existentes en el corto y mediano plazo. El TLC puede tambin impulsar el surgimiento de nuevos problemas ambientales, como el control de residuos peligrosos de las maquiladoras en el pas o en el manejo de algunos recursos naturales.

Esto no es un problema sencillo de resolver dado el grado de deterioro ambiental que existe actualmente en Mxico, los graves rezagos estructurales en la proteccin del medio ambiente y en la planeacin del desarrollo, y los problemas econmicos por los que atraviesa el pas. El conjunto de estos dos aspectos presentan ante Mxico un enorme reto. El TLC puede establecer un proceso de crecimiento con beneficios econmicos pero con costos ambientales importantes. Para un pas con graves carencias sociales como Mxico, este proceso puede transformarse en otra fuente importante de desigualdad social. Central para el futuro de Mxico es controlar la degradacin ambiental actual en el pas. La informacin disponible hasta el momento muestra efectos de consideracin en las siguientes reas: un mnimo control sobre residuos txicos y peligrosos industriales exportados ilegalmente a Mxico o generados localmente, y residuos txicos y peligrosos agrcolas; considerables problemas en la recoleccin y manejo de residuos slidos urbanos; poco control en las descargas de aguas servidas internas, agrcolas e industriales a cuerpos de agua; mnima informacin y control de emisiones a la atmsfera en la mayora de las ciudades; la degradacin de recursos naturales y alteraciones a ecosistemas. La ausencia de consideraciones ambientales en los programas de crecimiento econmico y de desarrollo social, la an desarticulada y dbil demanda social por una mejor calidad del medio ambiente, el mnimo compromiso entre el capital productivo para la proteccin ambiental siguen contribuyendo a las deficiencias ambientales en Mxico. En el caso de la frontera norte, sus problemas ambientales se deben tambin al fuerte desnivel entre el crecimiento econmico y de poblacin, y el dficit acumulado en la dotacin de servicios pblicos y la proteccin del ambiente. Ese desnivel es mayor que en otras partes del pas, y en gran medida es consecuencia del desequilibrio en las polticas del gobierno federal hacia esa regin orientada a fomentar el crecimiento econmico a partir de la dcada de los aos cincuenta, por lo que las inversiones se centraron en expandir la infraestructura econmica regional (carreteras, comunicaciones, energa, etc.). Sin embargo, no existi

una inversin paralela en el sector social quedando cada vez ms rezagada la construccin de vivienda y servicios pblicos, sobre todo en aquellos servicios crticos por su impacto en el medio ambiente (agua, drenaje, residuos slidos, reas verdes, vialidades, transporte). Esta situacin se agudiz durante los aos ochenta a travs del crecimiento explosivo de la maquiladora, incorporndose a la lista de problemas ambientales la generacin de un mayor volumen y diversidad de residuos txicos y peligrosos. Dentro de la contaminacin ambiental destacan los problemas derivados de la industria maquiladora por ser el tipo de industria predominante en las ciudades de la frontera norte. El crecimiento industrial esperado del TLC da prioridad a este tema en la discusin de los problemas ambientales. Nuestro pas enfrenta an dificultades para controlar los riesgos ambientales negativos de la operacin de la industria. En la frontera norte esos efectos son manifiestos en la contaminacin de cuerpos de agua superficial y subterrnea (un recurso escaso y de enorme valor en la regin), la contaminacin del suelo y el aire; el surgimiento de emergencias industriales (derramas de materiales peligrosos, explosiones, incendios, etc.) con considerables riesgos en la salud pblica, y el constante riesgo de daos en la salud de los trabajadores. La extensin y profundidad delos problemas ambientales de Mxico favorecieron las crticas al TLC durante la negociacin de su texto principal, de sus acuerdos paralelos, y durante el intenso cabildeo para su ratificacin en el Congreso estadounidense. El argumento de que Mxico se convertira en un paraso para la relocalizacin de industrias sucias, argumento que apareca reiteradamente en las crticas al tratado, dejaron de lado lo que desde mi punto de vista es el problema principal: la capacidad de Mxico para garantizar aceptables condiciones de seguridad y proteccin al ambiente y la salud en la industria y otras actividades econmicas actuales y de las esperadas del TLC. Mxico no cuenta en este momento con los recursos adecuados para detectar este tipo de deficiencias, accidentales o premeditadas, incrementndose el riesgo de accidentes o emergencias ambientales en un nmero significativo de plantas industriales y otros establecimientos econmicos.

La experiencia de E.U. en materia de proteccin ambiental es particularmente ilustrativa de las dificultades para establecer un adecuado control sobre las fuentes contaminantes. Despus de veinte aos de contar con una poltica ambiental para un estricto control de la contaminacin ambiental bajo lo que se conoce como la poltica de control al final de la tubera, de contar con una red administrativa capaz de poner en prctica esa poltica en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), asimismo considerables recursos econmicos, tcnicos y humanos, y una enorme presin poltica y social demandando cada vez mayor calidad en el medio ambiente, los problemas ambientales estn lejos de ser mnimos, particularmente los asociados a la industria. A pesar de los beneficios econmicos esperados en Mxico del TLC, la transnacionalizacin de la produccin incrementada por el tratado puede tambin polarizar an ms los beneficios del crecimiento econmico en pequeos grupos y expandir el costo de sus externalidades, en donde el ambiente y la salud ocupan un lugar importante para la mayor parte de la sociedad mexicana. Las deficiencias estructurales en la proteccin ambiental en Mxico incrementan ese riesgo, as como la posibilidad de que el capital transnacional opere en este pas con estndares dobles en la proteccin del medio ambiente y la salud. Qu alternativas tiene Mxico para el futuro? En primer lugar, me parece importante romper con la visin parcial promovida en la discusin sobre los aspectos ambientales del TLC para Mxico en los ltimos aos. La atencin se centr en considerar estrictamente aspectos de forma de los problemas ambientales sin tomar en cuenta, ni incorporar a la discusin, aspectos estructurales de la proteccin ambiental en Mxico. En otras palabras, la atencin se centr en problemas concretos de contaminacin ambiental sin tomar en cuenta el origen de esos problemas, el por qu de su permanencia y los pasos necesarios para controlarlos. Se priorizaron los problemas de contaminacin industrial y la zona fronteriza con E.U. , dejando de lado otra gama amplia de problemas ambientales y de manejo de recursos naturales no menos importantes en otras partes de Mxico. El esquema anexo presenta una visin ms amplia de los problemas ambientales en la frontera entre Mxico y E.U. que puede servir de referencia para

el resto del pas. El esquema distingue tres aspectos de esos problemas; las fuentes que dan origen a los problemas, la forma como estos se manifiestan y las deficiencias estructurales que dificultan su control. Las fuentes son similares a las arriba ya mencionadas, en virtual abandono a consideraciones ambientales por dcadas en los programas pblicos y privados de crecimiento econmico, una baja prioridad a la proteccin ambiental en las polticas pblicas hasta fechas muy recientes, el rpido crecimiento de poblacin, econmico y urbano fuera de cualquier esquema de planeacin que increment el nmero de problemas ambientales y agrav otros ya existentes, una muy baja participacin pblica en la gestin ambiental, muy poca informacin disponible sobre este tipo de problemas en Mxico y una limitada capacidad de vigilancia, control y manejo ambiental a nivel federal y prcticamente inexistente en la mayora de los municipios y estados de la repblica. Los aspectos de forma, como arriba seal se refieren a la manifestacin de los problemas ambientales, tanto desde la perspectiva de contaminacin en las emisiones a la atmsfera, las descargas de aguas residuales, el manejo de residuos slidos y el control de residuos peligrosos, como desde la perspectiva de la degradacin de recursos naturales (hdricos, forestales, pesqueros, etc.). La discusin de los problemas ambientales se centra en estos aspectos de forma, en particular en aquellos que han hecho crisis o en el caso de emergencias ambientales. Otro aspecto importante en el estudio de los problemas ambientales son las deficiencias estructurales en el sistema de proteccin ambiental en Mxico. El esquema distingue cuatro tipos de deficiencias bsicas: en recursos humanos, en recursos tcnicos, en informacin y en las polticas para la gestin. La atencin sobre los recursos humanos se ha limitado a cubrir lo mejor posible el bajo nmero de inspectores ambientales a nivel federal, pero ha dejado de lado la otra gama de especialidades necesaria para revertir el proceso actual de deterioro ambiental: preparados para programar y mejorar el manejo de recursos naturales; para llevar a cabo la planeacin ambiental y su vinculacin con otros pases de desarrollo econmico y social; tcnicos para expandir la comunicacin social que facilite y

promueva una mayor participacin ciudadana en la identificacin de problemas, alternativas para su control y su puesta en prctica; tcnicos capacitados en la gestin ambiental, particularmente en sus aspectos administrativos y legales. Si bien estas deficiencias son notorias en el nivel federal de gobierno, son an ms graves en el nivel estatal y municipal en donde es frecuente encontrar un nmero muy limitado de estos especialistas. El programa de descentralizacin administrativa iniciado por Mxico desde 1992 le confiere una mayor prioridad a solventar estas deficiencias en el menor tiempo posible. Al igual que en los recursos humanos, las deficiencias en recursos tcnicos y materiales son importantes a nivel federal en Mxico pero apremiantes en los niveles estatales y municipales de gobierno. La ausencia de estaciones de seguimiento de la calidad ambiental es particularmente notoria en la mayor parte del pas. Por ejemplo, a excepcin de las tres grandes ciudades de Mxico, el resto de las ciudades carecen de equipo para dar un seguimiento amplio y continuo a la calidad del aire. Una deficiencia similar existe en el caso de la calidad del agua, cuyos anlisis en muy pocas ocasiones trascienden ms all de los parmetros bacteriolgicos, sin considerar otros contaminantes orgnicos e inorgnicos. El segundo aspecto importante en los recursos tcnicos es la ausencia de instalaciones para el control de residuos slidos y de residuos peligrosos en Mxico. Este es sin duda uno de los grandes problemas ambientales en Mxico con una amplia gama de consecuencias para la salud y el medio ambiente en prcticamente cualquier parte del pas. El tercer aspecto de los recursos tcnicos es el pequeo nmero de laboratorios certificados para el anlisis de la calidad ambiental y su concentracin geogrfica en el rea metropolitana de la Ciudad de Mxico. Los laboratorios son necesarios para apoyar el seguimiento de la calidad del medio ambiente. El ltimo grupo de deficiencias estructurales se establece por las polticas pblicas para la proteccin ambiental en Mxico. El enfoque actual prioriza las acciones correctivas, incorporando pocas acciones preventivas. Si bien es explicable el nfasis en acciones correctivas dado el grado de deterioro ambiental en Mxico, desde mi perspectiva es necesario poner en prctica en

forma paralela las acciones preventivas que eviten el surgimiento de nuevos problemas ambientales. Las polticas pblicas en materia ambiental requieren tambin de una planeacin con objetivos y metas claros de mediano y largo plazo (de 10 a 25 aos respectivamente), una visin global de la gestin ambiental y una vinculacin bien definida con los programas de crecimiento econmico y social en el pas. Un componente fundamental en un esquema de proteccin ambiental es la participacin ciudadana. Incorporar este objetivo en las polticas pblicas requiere de acciones concretas para la difusin de informacin sobre la calidad del medio ambiente a la opinin pblica (en E.U. este es un principio legal que se conoce como Derecho a la Informacin), una mayor participacin ciudadana en la definicin y puesta en prctica de programas para el manejo ambiental, y el derecho a opinar a travs de audiencias pblicas sobre planes ambientales. Sin una participacin ciudadana ms dinmica y ms amplia, es difcil pensar en una mejora sustancial en la calidad del medio ambiente. Los aspectos arriba mencionados demandan transformaciones sustanciales en el manejo ambiental en Mxico. Diversos sectores han empezado a extender esfuerzos en este sentido. La Cmara Nacional de la Industria de Transformacin (CANACINTRA) cuenta con grupos de trabajo y asesora sobre manejo ambiental, un nmero significativo de grupos civiles se han transformado en diversas partes del pas, un creciente nmero de gobiernos estatales, y algunos municipales, han creado dependencias para el manejo ambiental. A niel federal, uno de los esfuerzos ms prometedores es el programa establecido en conjunto con el Banco Mundial, principalmente orientado al control de los problemas ambientales en la frontera norte. Este programa puede sentar un precedente importante para el resto del pas ya que cubre varias de las deficiencias arriba mencionadas (apoyo a la capacidad de gestin ambiental en los municipios fronterizos, control de residuos peligrosos, etc.). En un trabajo anterior elabor una propuesta orientada tambin a mejorar el manejo ambiental en Mxico, dentro del marco del TLC. La propuesta consta de tres grandes apartados: la creacin de la Red Mexicana de Calidad Ambiental, un Programa Nacional de Capacitacin en el Manejo Ambiental y la creacin de una Red de

Anlisis Ambiental. La mayora de las acciones estn orientadas a fortalecer a los estados y municipios en su funcin de vigilancia y control del medio ambiente, pero tambin en su capacidad para planear una mejor administracin de su medio ambiente y el manejo de sus recursos naturales. La Red Mexicana de Calidad Ambiental (REMECA) est orientada a ayudar a Mxico a superar sus actuales limitaciones en recursos humanos, econmicos, tcnicos y financieros para mejorar el manejo de su medio ambiente. La red establece equipos de asesores ambientales en los estados y municipios para mejorar a corto plazo su capacidad de manejo ambiental (definicin de polticas, reglamentacin, planeacin, as como su puesta en prctica). La red est compuesta por once nodos regionales, de acuerdo a la divisin de regiones ecolgicas del territorio nacional realizada por la SEDESOL, las caractersticas socioeconmicas de cada regin y el tipo de problemas ambientales que enfrenta. Las funciones de cada nodo regional son las de dar asesora en manejo ambiental a los estados y municipios de su regin, participar en la vinculacin del trabajo ambiental en esos estados con el que realizan organismos federales (SEDESOL, SARH, SALUD, CONAGUA, etc.), apoyar y expandir la comunicacin entre instituciones de investigacin superior trabajando sobre aspectos ambientales en esa u otras regiones, as como entre estos ltimos y la iniciativa privada. Cada grupo asesor regional, tiene la obligacin de responder a las necesidades de los estados y municipios de su regin, en congruencia con las prioridades nacionales. Se contempla una vida mnima de cinco a ocho aos de los grupos asesores regionales para dar tiempo a que los estados y municipios desarrollen su propio grupo de trabajo sobre el manejo del medio ambiente y que estos adquieran una adecuada experiencia y cohesin de trabajo interdisciplinario. El Programa Nacional de Capacitacin en el Manejo Ambiental (PRONAMA) crea en cada estado de la repblica mexicana y en sus principales municipios grupos de especialistas en el manejo del medio ambiente. A travs de este programa, cada estado podr contar con personal tcnico en las siguientes reas: inspectores ambientales sobre materiales y residuos txicos y peligrosos industriales, materiales y residuos txicos y peligrosos agrcolas,

calidad del agua, calidad del aire, materiales y residuos slidos municipales; administradores y planeadores ambientales sobre la ordenacin del territorio, ecologa urbana, manejo de recursos naturales terrestres, manejo de recursos naturales hdricos, aspectos legales, impacto ambiental, comunicacin y vinculacin social. El nmero de especialistas en cada rea depender de las caractersticas y necesidades particulares de cada estado. Por ejemplo, los que sean eminentemente agrcolas podrn tener un mayor nmero de inspectores sobre materiales y residuos txicos y peligrosos agrcolas que industriales. No obstante, el programa contempla que cada estado cuente con un mnimo de 20 inspectores ambientales y, por lo menos, un especialista en cada una de las otras reas arriba mencionadas, as como un coordinador general. El programa considera esto como una base mnima a partir de la cual cada estado continuar por su cuenta el desarrollo de su equipo de trabajo en materia ambiental. En aquellos estados en donde ya exista personal dedicado al manejo ambiental, el programa podr capacitarlos a solicitud de las autoridades locales. En la prctica, los equipos estatales de manejo ambiental sern responsables de coordinar sus polticas y programas de trabajo en conjunto con los equipos federales. La segunda parte del programa de capacitacin est orientada a ayudar a los principales municipios de cada estado a establecer su propio equipo de control y manejo ambiental, siguiendo el programa federal de descentralizacin del manejo ambiental en Mxico. Dado que la problemtica ambiental a niel municipal presenta grandes variaciones, la composicin de los equipos de manejo ambiental debern responder a las caractersticas particulares de cada municipio. Para ello el programa contempla tres grandes grupos de municipios: a) En municipios eminentemente urbanos, el equipo de manejo ambiental deber contar con un mnimo de siete inspectores, un coordinador general y dos especialistas en ecologa urbana, uno en aspectos legales, impacto ambiental y en el rea de comunicacin y vinculacin social.

b) Los municipios tanto rurales como urbanos contarn con un equipo mnimo de nueve inspectores, un coordinador general y cuando menos un experto en cada una de las siguientes reas: ecologa urbana, recursos naturales terrestres o hdricos (dependiendo de las caractersticas de cada municipio), legislacin, impacto ambiental y vinculacin social. c) Los municipios eminentemente rurales contarn con seis inspectores, dos especialistas en ordenacin del territorio, dos en recursos naturales terrestres o hdricos (segn las caractersticas de cada municipio), uno en aspectos legales y en comunicacin y vinculacin social. El desarrollo de un programa de capacitacin masivo en manejo ambiental, como el aqu propuesto, requiere de tiempo y recursos para poder desarrollarse. Para su completo desarrollo se contempla un periodo de quince aos con las siguientes metas intermedias; en los primeros tres aos se cubrir la capacitacin de equipo de manejo ambiental en los estados seleccionados con prioridad A, en los tres aos siguientes, los estados con prioridad B y el resto del tiempo los estados con prioridad C. Un esquema similar se seguir con los municipios. El programa de capacitacin municipal se desarrollar en forma paralela al programa estatal, cubriendo las necesidades ms apremiantes en el corto plazo. Ante la imposibilidad de dotar a cada municipio del pas con un equipo de manejo ambiental, se propone el siguiente criterio para la asignacin de prioridades en los municipios y los estados. La prioridad A se otorga a los municipios con fuertes problemas ambientales y con alta probabilidad de ser afectados por el TLC en el corto plazo (es el caso de varios de los municipios de la frontera norte y algunos otros al interior del pas). La prioridad B se otorga a los municipios con fuertes problemas ambientales y susceptibles de ser afectados en el mediano plazo por el TLC. La prioridad C se otorga a los municipios con pocos problemas ambientales crticos para su desarrollo y sin posibilidades de recibir apoyo de sus autoridades estatales en el corto plazo. La prioridad D se otorga a los municipios con pocos problemas ambientales crticos para el desarrollo de su estado, pero con posibilidades de recibir apoyo de sus autoridades estatales en el mediano plazo.

Paralelo al desarrollo de recursos humanos en el manejo ambiental se requiere crear una red de anlisis de la calidad del medio ambiente. La red comprende dos grandes subprogramas: una red de laboratorios certificados para el anlisis de la calidad del medio ambiente, primero a niel regional y luego a niel estatal, con nodos de anlisis primario a niel local en algunos municipios; una red de seguimiento de parmetros ambientales en regiones y localidades crticas. La primera fase de este programa es la creacin de la red regional, siguiendo la distribucin de las 11 regiones en las que se dividi el pas, se establece cuando menos un laboratorio certificado en cada regin dentro de su territorio. En la mayora de las regiones existen laboratorios ya instalados con mayor posibilidad de ampliar y mejorar sus recursos tcnicos, materiales y humanos que convertirse en laboratorios certificados de calidad ambiental (anlisis de sustancias txicas y peligrosas, calidad de agua y del aire). La red de calidad ambiental se ocupar de ese proceso. En forma paralela a la creacin de los laboratorios regionales, la red establecer puntos secundarios de calidad ambiental. Los puntos secundarios son laboratorios con capacidad de anlisis primario de muestras sobre calidad ambienta que permitan determinar cundo es necesario realizar un anlisis ms detallado (identificacin de muestras contaminadas). Esto permite realizar anlisis sencillos a niel local, evitar anlisis caros para todo tipo de muestras y optimizar los limitados recursos disponibles. Cada estado de la repblica deber contar al menos con un laboratorio de anlisis primario durante los primeros tres aos del programa. La segunda fase de la Red de Calidad Ambiental se desarrollar durante los siguientes cinco aos. En ella se transforman los laboratorios estatales en centros certificados capaces de realizar todo tipo de anlisis. Los laboratorios regionales se mantienen como centros de apoyo regional altamente especializados. Durante este mismo periodo se crean nuevos laboratorios de anlisis primario en los principales municipios de cada estado. Cada estado contar al menos con dos o tres municipios con laboratorios

secundarios certificados. La tercera fase del programa incluye la expansin tanto de laboratorios a niel estatal (entre dos y tres laboratorios certificados por estado), y los laboratorios de anlisis primario a niel municipal (entre cinco y diez municipios por cada estado). Esta fase se desarrollar durante los siguientes cinco aos. El segundo programa de la Red de Calidad Ambiental establece progresivamente estaciones de seguimiento de la calidad del medio ambiente en el territorio nacional. Se da prioridad a los centros (municipios, centros urbanos, reas industriales o agrcolas) que potencialmente cuenten con un elevado grado de deterioro ambiental. En segunda instancia se consideran aquellos centros potencialmente afectados en su crecimiento por el TLC a corto y mediano plazo no considerados en la fase anterior. La tercera fase del programa establece estaciones de seguimiento en otros centros urbanos, industriales o agrcolas importantes en el pas an no cubiertas. La Red Mexicana de Calidad Ambiental contar con una coordinacin general para garantizar la realizacin de las diversas partes del programa. La coordinacin general es responsable de agilizar la realizacin de los programas propuestos, mantener una transparencia en las metas logradas y el uso de los recursos, as como facilitar la coordinacin de programas y jurisdicciones con otras instancias de los gobiernos federal, estatal y municipal. Una vez llevada a cabo la capacitacin de inspectores y especialistas estatales y municipales esos grupos dependern directamente de sus autoridades correspondientes, terminando en ese momento la responsabilidad del Programa Nacional de Capacitacin en el Manejo Ambiental. La coordinacin general de la REMECA mantendr un seguimiento del funcionamiento de las otras fases del programa (grupos regionales y la red de anlisis ambiental). La coordinacin general promover y vigilar la creacin de bases de datos de la calidad y el manejo del medio ambiente a nivel regional, estatal y municipal. Las actividades de los grupos creados por la REMECA en esos tres niveles se incluirn en esas bases de datos al igual que todo tipo de informacin relevante al manejo y calidad del medio ambiente. El original de la base de datos se

mantendr en la jurisdiccin correspondiente mientras que la coordinacin general de la REMECA mantendr copia de todas las bases de datos. La consulta de las bases de datos ser de carcter pblico con el fin de facilitar la evaluacin de la REMECA y de proporcionar informacin contnua sobre el estado del medio ambiente en Mxico. Este es un requisito que ayuda a tener una propuesta compatible con las exigencias establecidas por el TLC, adems de facilitar la evaluacin externa de la REMECA y la participacin de la comunidad en la gestin ambiental. Las bases de datos pueden serir adems como informacin estratgica para la resolucin de disputas bajo un argumento ambiental presentadas en el marco del TLC. Un componente fundamental para mejorar la calidad y el manejo del medio ambiente en Mxico es la participacin ciudadana. La REMECA debe promover y apoyar esa participacin en cada uno de sus nieles de accin. Una alternativa para ello es establecer los comits ciudadanos ambientales a nivel estatal y municipal. arios de esos comits fueron creados en los ltimos tres aos en Mxico, pero pocos pasaron ms all de sus primeras reuniones de instalacin. La REMECA podra retomar ese mismo principio y crear nueos comits. Estas organizaciones tendran facultad de presentar propuestas y oto como miembros de los equipos de planeacin que involucren aspectos ambientales (ecologa urbana, ordenacin del territorio, manejo de recursos naturales, etc.). Los comits tendran tambin la facultad de mantener un seguimiento en la vigilancia y control de calidad ambiental, al estar representados en los procesos de ealuacin de la REMECA con facultad de voz y voto, garantizar su acceso a las bases de datos de calidad ambiental arriba sealadas y la coordinacin con el Instituto Nacional de Ecologa y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente. Es facultad de los comits y de las organizaciones no gubernamentales apelar a instancias superiores de la REMECA, del INE o de la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, en caso de no tener una resolucin satisfactoria a sus demandas a nivel local. Los Comits Ciudadanos Ambientales deben garantizar la representacin democrtica de la sociedad (grupos no gubernamentales, acadmica, sector priado, grupos comunitarios, etc).

Reflexiones finales Es importante reconocer que nuestro pas se encuentra en un proceso an incompleto para ampliar y mejorar su sistema de proteccin ambiental. Ese proceso ha logrado avances importantes en sus aspectos legales, pero existen deficiencias en la igilancia de la calidad ambiental, en el manejo de los recursos naturales, en la planeacin urbana y regional integral que eite la degradacin del medio ambiente, en el estudio del estado actual del medio ambiente y en la creacin de inventarios regionales y locales de fuentes contaminantes as como en la participacin de la comunidad en la solucin de estos problemas. Mxico tiene ante s la urgente necesidad de ampliar y mejorar su red de proteccin ambiental. El grado de deterioro ambiental acumulado en el pas es un lastre cada vez grande para balancear el crecimiento actual y futuro. Mejorar la proteccin ambiental es tambin una excelente medida de seguridad para reducir los riesgos ambientales inherentes al Tratado de Libre Comercio (TLC).

Las legislaciones ambientales como instrumentos de proteccionismo comercial

Adriana Daz

A partir del periodo de la posguerra se inici un gran esfuerzo por impulsar el crecimiento econmico, propugnando por el progreso con base en el desarrollo tecnolgico, principalmente en los pases industrializados. En contraposicin, se subestim la importancia del medio ambiente natural y humano. El crecimiento del comercio internacional, la globalizacin de las economas y el surgimiento de las amenazas ambientales a nivel mundial, contribuyeron a que las polticas ambientales se incluyan en las teoras del desarrollo y del comercio internacional. Durante los ltimos aos del decenio de los sesenta y primeros de los setentas, comenz la inquietud por el deterioro del medio ambiente, centrada principalmente en los problemas relacionados a la contaminacin industrial en los pases avanzados; pero fue hasta finales de la dcada de los ochenta cuando retom fuerza la discusin sobre la interrelacin entre comercio y medio ambiente, debido a la problemtica de este ltimo a nivel mundial (el adelgazamiento de la capa de ozono, el efecto invernadero, los cambios climticos, etc.). El GATT1 (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) en un inicio tuvo un gran xito por la liberalizacin que buscaba dentro del comercio mundial, al reducir los aranceles y la obligacin de las partes contratantes a substituir las barreras comerciales por los mismos. Hoy en da se cuestiona su eficacia, al proliferar las barreras no arancelarias establecidas al margen del mismo; por ende, resulta indispensable su fortalecimiento, as como el de la Organizacin Mundial de Comercio, que los sustituy a partir del primero de enero de 1995, para alcanzar sus objetivos y lograr la liberalizacin del comercio mundial. El Consejo del GATT acord crear el Grupo de Medidas Ambientales y el Comercio Internacional en 1971, cuya funcin primordial era examinar los asuntos relacionados con el vnculo entre comercio y medio ambiente; mismo que no convoc hasta octubre de 1991, a peticin de la Asociacin Europea de Libre Comercio. Asimismo, del 4 al 12 de junio de 1971 se celebr la reunin del Grupo de Expertos sobre el Desarrollo y el Medio, en donde se elabor un trabajo sobre el medio ambiente humano y natural, que sirvi de base para la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que se celebr en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.

La Segunda Conferencia de las naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED, por sus siglas en ingls), se celebr en Ro de Janeiro en junio de 1992, en donde se reconoci que un comercio multilateral abierto y no discriminatorio, que favorezca la distribucin ptima de la produccin mundial con base en las ventajas comparativas, puede servir como herramienta para el crecimiento econmico y aumentar los recursos disponibles para la preservacin ambiental.2 Asimismo, reconoce que en la cooperacin internacional para la preservacin del medio ambiente se debe tomar en cuenta la situacin del ambiente y el grado de desarrollo de los pases. La interrelacin entre comercio y medio ambiente cada vez se reconoce ms y por ende la globalizacin de la economa es un factor importante en dicha relacin, ya que por ejemplo, las polticas ambientales de un pas pueden tener consecuencias en otro a travs del comercio internacional. La proteccin del medio ambiente es un instrumento indispensable de las polticas econmicas de las naciones, pero debe evitarse su utilizacin con fines proteccionistas. Resulta indispensable que al aplicarse alguna legislacin ambiental nueva, sta se acompae de los instrumentos necesarios para poder cumplirla, ya que en ocasiones las industrias no cuentan con los recursos econmicos ni con instrumentos de financiamiento adecuados para poder cumplir con tales medidas. Algunas industrias que centran su actividad en las exportaciones consideran que algunas polticas o legislaciones ambientales son utilizadas con fines proteccionistas, es decir, para proteger a las industrias nacionales de la competencia internacional. Por el contrario, otros piensan que las legislaciones ambientales promueven la competitividad y el desarrollo tecnolgico de las industrias, ya que las normas ambientales rgidas alientan la innovacin de tcnicas y procesos que inducen la produccin de bienes y servicios superiores y rentables.3 La relacin entre comercio y medio ambiente es muy susceptible de ser utilizada por grupos de inters en beneficio propio, ya que los grupos proteccionistas pueden utilizar los asuntos medio ambientales para proteger a las industrias nacionales, que se ven afectadas por la competencia ocasionada por las importaciones. Durante la dcada de los sesenta comenzaron a proliferar las barreras arancelarias, a lo que se le llama neoproteccionismo, a causa crecimiento de los flujos comerciales en el marco del GATT y de consecuentes presiones de los empresarios y obreros afectados por no del las las

importaciones de pases anteriormente relegados del comercio, en su mayora pases en desarrollo; dichos sectores presionaron a sus gobiernos solicitando mayor proteccin. Asimismo, la aparicin de nuevos controles a los flujos del comercio internacional permitidos por el derecho internacional (como son los Cdigos de Conducta del GATT de la Ronda de Tokio, que sirvieron de marco para el establecimiento de nuevas barreras comerciales), permiti a los gobiernos adoptar los mecanismos necesarios para atender las presiones de sus gobernados sin violar las prohibiciones establecidas.4 Entre las barreras no arancelarias (obstculos no arancelarios) podemos encontrar las cuotas de importacin asignadas unilateralmente, los acuerdos de restriccin voluntaria de exportaciones, las cuotas antidumping5 o compensatorias 6 aplicadas de manera abusiva, normas tcnicas prohibitivas, salvaguardias aplicadas sin compensacin y nuevas legislaciones ms restrictivas.7 En la actualidad el GATT carece de las disposiciones necesarias para solucionar las controversias que se susciten en materia de la interrelacin entre comercio y medio ambiente, por lo que resulta indispensable que se inicien negociaciones respecto a dicho conflicto en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio, para evitar que se tomen medidas medioambientales unilaterales que restrinjan la liberalizacin del comercio mundial. Asimismo, debe propugnarse porque las polticas de liberalizacin comercial se acompaen de las medidas de proteccin al ambiente adecuadas, a efecto de evitar que se afecte al medio ambiente. Las polticas ambientales nacionales no entran en conflicto con el GATT en tanto no se violen sus principios fundamentales, como son los principios de un comercio sin discriminacin (clusula de la nacin ms favorecida) y el del arancel aduanero como nica medida de proteccin a la industria nacional. En virtud de dichos principios, las medidas ambientales se deben aplicar de igual manera a los productos nacionales y extranjeros, por lo tanto, no se le pueden conceder un carcter discriminatorio a dichas medidas. La clusula de la nacin ms favorecida se encuentra en el artculo 1 del Acuerdo General y en virtud de ella se extienden a todas las partes contratantes las condiciones pactadas entre dos pases. La clusula del tratamiento nacional, se encuentra en el artculo 3 del Acuerdo General, en virtud de la cual los productos importados deben ser tratados en igualdad de condiciones que los nacionales. El GATT careca de las disposiciones necesarias para solucionar las controversias que se susciten en materia de la interrelacin entre comercio y medio ambiente, por lo que era indispensable que se iniciaran negociaciones respecto a dicho conflicto, en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio, para evitar que se adopten medidas unilaterales que restrinjan la

liberalizacin del comercio mundial. Asimismo, debe propugnarse porque las polticas de liberalizacin del comercio se acompaen de las medidas de proteccin al ambiente adecuadas, a efecto de evitar que se dae el medio ambiente. Por lo que debe buscarse un equilibrio entre las polticas de liberalizacin comercial y las medioambientales. El GATT en su Artculo XX, permite a las partes contratantes la aplicacin de excepciones, por las que se autoriza la exencin del cumplimiento de las obligaciones dimanentes del Acuerdo General, para fomentar objetivos de inters pblico, an cuando se trate de una medida discriminatoria, en relacin a la proteccin del medio ambiente, en sus incisos b) y g) permite la adopcin de las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar vegetales; ... y las relativas a la conservacin de los recursos naturales agotables, a condicin de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la produccin y al consumo nacionales, respectivamente, siempre que no constituya una restriccin encubierta al comercio internacional. En la Ronda de Tokio 8 de negociaciones comerciales internacionales del GATT, se trataron los temas ambientales relacionados con el comercio, y con respecto a los obstculos tcnicos al comercio, se reconoci la problemtica en que podan incurrir los pases para cumplir con sus objetivos ambientales. En la Ronda Uruguay se incluyeron en las negociaciones temas relacionados con el medio ambiente, en relacin a los obstculos tcnicos al comercio, propiedad intelectual, agricultura,9 servicios, etc. En el GATT se permite la utilizacin de restricciones a las importaciones con el objeto de cumplir con sus normas ambientales. El Cdigo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio prev las reglas para establecer dichas normas y evitar su utilizacin como barreras al comercio.10 La problemtica surge cuando las legislaciones ambientales incluyen adems de los productos los procesos productivos, lo que implicara el que se les otorgue un carcter extraterritorial a dichas normas, ya que al aplicarlas se buscara imponer a los productores extranjeros procesos uniformes. El Cdigo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio de la Ronda Uruguay del GATT se incluyeron los procesos productivos, en todo caso se tendran que adoptar criterios cientficos que justifiquen la adopcin de tales medidas, as como para establecer las normas necesarias para proteger la salud humana y el medio ambiente, evitando as su utilizacin con fines proteccionistas.11 En ocasiones las legislaciones son utilizadas con fines proteccionistas para proteger a la industria nacional de las importaciones, creando un obstculo al comercio. Existen numerosos casos en los que se han aplicado legislaciones con fines proteccionistas, como es el caso de las barreras fitosanitarias que

se aplicaron por E.U. de Amrica contra las exportaciones de aguacate mexicano, escobas de mijo, papa, etc., siendo el embargo atunero impuesto a Mxico uno de los principales ejemplos de proteccionismo comercial. As, ante la bsqueda de un desarrollo sostenible de las naciones del orbe, con la liberalizacin del comercio mundial y la problemtica del medio ambiente y la necesidad de sistemas efectivos para su proteccin, resulta indispensable encontrar un equilibrio entre estas dos vertientes para lograr el bienestar de las generaciones futuras.

El embargo atunero a Mxico

Antecedentes El atn es una especie altamente migratoria que se encuentra distribuida en aguas tropicales, subtropicales y templadas, en los ocanos, Indico, Atlntico y Pacfico. El atn aleta amarilla es la especie ms abundante, recorre grandes distancias, que van de 600 millas a 3,800 millas. El Ocano Pacfico oriental a travs de los aos ha sido una de las zonas ms productivas de pesca, aproximadamente un 25% de la produccin total mundial de tnidos. El atn aleta amarilla se encuentra en territorio nacional en la costa del Ocano Pacfico y en el Atlntico, en el Golfo de Mxico y el mar Caribe. El Ocano Pacfico oriental se extiende desde la altura del norte de Chile hasta el sur de California, al este de Hawai. En esta extensin, de sur a norte se da la corrida del atn, principalmente del aleta amarilla. Asimismo, de varios estudios cientficos, se comprob que los bancos de atn adulto nadan en asociacin con bancos de delfines. Durante muchos aos se crey ser una particularidad del Ocano Pacfico Oriental, pero en los ltimos aos se ha comprobado que este tipo de asociaciones tambin se da en otros mares del mundo. El atn enlatado es el pescado de ms alto consumo en E.U. y su industria enlatadora se abastece con atn nacional e importado. Hasta antes del embargo, dicho pas, era el principal comprador de atn congelado de origen mexicano. En la dcada de los veinte, barcos estadounidenses apoyados por barcos frigorficos realizaban faenas pesqueras en ancladeros mexicanos en aguas territoriales, en Cabo San Lucas durante la primavera y en Baha de Tortugas (en la pennsula de baja California) en el otoo. Durante la dcada de los treinta se inici la captura comercial del atn, con el establecimiento de la empacadora en Cabo San Lucas; posteriormente se estableci la

empacadora Atn Mex, S.A. en Ensenada a finales de la dcada de los sesenta. En 1972 se public en E.U. la Ley sobre la Proteccin de los Mamferos Marinos, misma que establece la aplicacin de embargos comerciales contra las naciones que no protejan al delfn de la misma forma que E.U. Los legisladores estadounidenses de 1972 estuvieron motivados por una supuesta captura incidental de delfines por pescadores de atn con redes de cerco en el Ocano Pacfico tropical oriental, ya que en dicha regin viajan en asociaciones ambas especies, por lo que la flota pesquera al realizar las faenas, observan a los delfines y lanzan las redes de cerco para capturar al atn, lo que en ocasiones provoca que los delfines sean capturados incidentalmente. As, a pesar de los esfuerzos de los pescadores mexicanos para cumplir los requerimientos de la Ley para la Proteccin de los Mamferos Marinos y de las diversas reformas a la legislacin de la materia, en 1990 se impuso por el gobierno estadounidense un embargo al atn mexicano y sus productos.

Primer embargo atunero En 1980 dos barcos atuneros norteamericanos fueron detenidos por faenar ilegalmente dentro de la zona econmica exclusiva12 mexicana, en respuesta E.U. decret el primer embargo a las exportaciones de atn mexicano, mismo que fue levantado hasta 1986. Durante el periodo comprendido en el primer embargo atunero, la economa de la flota atunera se vio perjudicada debido a que la mayor parte de sus exportaciones las realizaba a E.U. de Amrica, por lo que se vio en la necesidad de diversificar su comercio, acudiendo a los mercados de Japn, Italia, Espaa y Francia, principalmente. Durante el periodo de 1980 a 1986 la mayor parte de la flota atunera estadounidense del Pacfico oriental transfiri sus actividades al Pacfico Occidental y los mares del sur; as, de contar con 150 barcos atuneros en 1978 en el Pacfico oriental en 1992 contaban con 6 barcos, de los cuales tres realizaban lances con redes de cerco sobre delfines, los cuales alcanzaban una mortalidad de aproximadamente 500 delfines anuales.

Segundo embargo atunero La Ley de Proteccin de los Mamferos Marinos de 1972 (incluyendo sus reformas sucesivas) prohibe la captura e importacin de mamferos marinos, salvo que est expresamente autorizado. Estas disposiciones rigen la captura

incidental de mamferos marinos en el Ocano Pacfico tropical oriental, as como la importacin de atn aleta amarilla y productos de tnidos pescados en dicho ocano. Asimismo, autoriza la captura incidental de mamferos marinos por la flota estadounidense en faenas de pesca comercial, previo permiso del Servicio Nacional de Pesqueras Marinas.13 El artculo 101 a) 2) de dicho ordenamiento establece que el secretario del Tesoro prohibir las importaciones de pescado o sus productos, que hayan sido capturados con tecnologa pesquera comercial que haya causado la muerte incidental o heridas graves a mamferos marinos. En 1988 el Congreso de E.U. de Amrica enmend la Ley de Proteccin de Mamferos Marinos (LPMM), estableciendo, sin contar con bases cientficas slidas, la posibilidad de comparar el desempeo de la flota atunera estadounidense que opera en el Pacfico oriental con la internacional que opera en el mismo ocano.14 El 28 de agosto de 1990 el juez Henderson de la Corte de San Francisco, en respuesta a la demanda del grupo Earth Island, prohibi las importaciones de atn aleta amarilla y productos de atn aleta amarilla comerciales pescados con redes de cerco en el Ocano Pacfico oriental hasta que el secretario de Comercio constatara, con base en pruebas documentales, el acatamiento de las normas de la LPMM; los pases afectados fueron Mxico, Venezuela, Vanuat, Panam y Ecuador. Dicha medida se dej sin efecto el 7 de septiembre de dicho ao, toda vez que se haba constatado por el Departamento de Comercio el cumplimiento de dichas normas. Posteriormente el 10 de octubre de 1990, el gobierno de E.U. prohibi la importacion de esa clase de atn procedente de Mxico, hasta que el secretario constatara el cumplimiento de la LPMM. El 3 de abril de 1991 entr en vigor otra orden de la Corte con fecha 26 de marzo de 1991, por la cual se impuso la prohibicin de la importacin de atn aleta amarilla y productos tnidos pescados con redes cerqueras en el Ocano Pacfico oriental por Mxico, Venezuela y Vanuat, a menos que el importador compruebe lo contrario con base en la presentacin de una declaracin y pruebas documentales, conjuntamente al Formulario 370-1 Yellowfin Tuna Certificate of Origin (Certificado de Origen del Atn Aleta Amarilla). Asimismo, la Ley para la Proteccin de los Mamferos Marinos dispone que transcurridos seis meses a partir de la fecha en que entr en vigor la prohibicin a la importacin de atn aleta amarilla y sus productos, el secretario de comercio certificar tal hecho al presidente de E.U. , hecho que tiene como efecto el aplicar la Enmienda Pelly (artculo 8 a) de la Ley de

Proteccin a los Pescadores de 1967), en virtud de la cual se otorga al presidente la facultad discrecional de prohibir la importacin de todas las exportaciones de productos pesqueros del pas sujeto a la prohibicin, por el tiempo que estime conveniente.

Embargo secundario La Ley para la Proteccin de los Mamferos Marinos establece que todo pas intermediario que realice exportaciones del producto sujeto a la prohibicin, deber certificar que ha tomado las medidas razonables para prohibir la importacin de atn aleta amarilla o productos del mismo procedentes de un pas cuyas exportaciones del mencionado producto estn prohibidas, dentro de los 60 das siguientes a la prohibicin estadounidense; asimismo, si el secretario no recibe pruebas positivas del cumplimiento de la prohibicin dentro de los 90 das posteriores a la misma, se le impondr al pas intermediario la prohibicin mencionada. De igual forma, una vez transcurridos seis meses a partir de la prohibicin, el secretario certificar tal hecho al presidente, hecho que har entrar en efecto la Enmienda Pelly (artculo 101 a) 2) C) de la LPMM). As el 15 de marzo de 1991 se anunci la entrada en vigor, a partir del 24 de mayo de dicho ao, de la prohibicin aplicable a pases intermediarios. Los pases afectados por dicha medida fueron Francia, Costa Rica, Italia, Japn y Panam.

Ley de informacin al consumidor para la proteccin de delfines En 1991 las tres principales empresas enlatadoras de atn de E.U. y el grupo ambientalista Earth Island impulsaron la enmienda a la Ley de Informacin al Consumidor de dicho pas, para que se autorizara la utilizacin del sello dolphin-safe (libre de delfines) en las latas de atn que no hubiera sido capturado con red de arrastre en alta mar o con red de cerco en el Pacfico oriental.

Grupo especial del GATT Los artculos XXII y XXIII del Acuerdo General establecen los mecanismos de solucin de controversias entre re las partes contratantes del mismo. En primer lugar se debe solicitar la celebracin de consultas entre las partes, si transcurrido un plazo determinado no se ha llegado a una solucin mutuamente satisfactoria, la parte contratante que solicit las consultas podr

solicitar se establezca un grupo especial. Asimismo, previo acuerdo de las partes, cualquiera de ellas podr recurrir a los buenos oficios, conciliacin y mediacin durante las actuaciones del grupo especial. Dicho grupo especial deber emitir un informe en relacin al asunto sometido al mismo, el cual podr someterse al pleno del GATT. El Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias de la Ronda Uruguay, establece como el siguiente procedimiento: en primer lugar, la celebracin de consultas, mediante la presentacin de una solicitud por escrito a la otra parte, misma que tendr que notificarse al Organo de Solucin de Diferencias (OSD), si en un plazo de 60 das no se llega a una solucin, la parte reclamante podr solicitar el establecimiento de un grupo especial, el cual deber llevar a cabo su examen en un plazo de seis meses y hasta nueve meses excepcionalmente. El informe del grupo especial se adoptar en una reunin del Organo de Solucin de Diferencias, a menos que alguna de las partes haya iniciado un procedimiento de apelacin ante el Organo Permanente de Apelacin. Se deber dar pronto cumplimiento a las recomendaciones o resoluciones del OSD, en todo caso se podr recurrir a la compensacin y a la suspensin de concesiones de manera temporal cuando no se apliquen en un plazo prudencial las recomendaciones. El 5 de noviembre de 1990 Mxico solicit la celebracin de consultas con E.U. sobre las restricciones impuestas por este pas en materia de importacin de atn, mismas que se celebraron el 19 de diciembre de 1990. Posteriormente el 25 de enero de 1991, Mxico solicit a las Partes Contratantes del GATT el establecimiento de un Grupo especial para examinar dicho asunto. Toda vez que el plazo de sesenta das para celebracin de consultas haba vencido, sin llegar a un acuerdo mutuamente satisfactorio, el 2 de febrero de 1991 el Consejo del GATT acord el establecimiento de un Grupo Especial para estudiar los argumentos de las Partes; 21 pases se inscribieron como partes interesadas y el Grupo Especial se integr por representantes de Hungra, Suiza y Uruguay, mismo que present sus conclusiones a las partes el 16 de agosto de 1991, las cuales fueron favorables a Mxico. En el informe sealado, el Grupo Especial concluy lo siguiente: 1) La prohibicin impuesta por E.U. a las importaciones de atn aleta amarilla y determinados productos de atn aleta amarilla procedentes de Mxico , as como las disposiciones de la Ley para la Proteccin de los Mamferos Marinos que establece dicha prohibicin, contravienen lo dispuesto en el artculo XI.115 y no se justifican por los incisos b) o g) del artculo XX16 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. 2) Las prohibiciones impuestas a las importaciones del producto mencionado a pases intermediarios, as como las disposiciones de la LPMM por las que se imponen dichas prohibiciones son contrarias a lo dispuesto en

el artculo XI.1 y no se justifican en virtud de los incisos b), d) y g) del artculo XX17 del GATT. 3) La Enmienda Pelly y las disposiciones de la Ley de Informacin al Consumidor para la Proteccin de los Delfines en materia de etiquetado del atn, no son incompatibles con las obligaciones derivadas del Acuerdo General para E.U. Durante las conversaciones efectuadas en el marco de la Comisin Binacional entre Mxico y E.U., en septiembre de 1991, se acord por parte de los gobiernos de ambas naciones el solicitar la postergacin del envo del dictamen del Grupo Especial al Pleno del Consejo del GATT, para su aprobacin. Por su parte E.U. se comprometi a modificar substancialmente la Ley de Proteccin de Mamferos Marinos. A principios de 1992 E.U. no haba cumplido con su compromiso, conjuntamente creci la presin para solucionar el conflicto, debido a que se corra el riesgo de que grupos adversos al TLC utilizaran el caso del atn como argumento para oponerse a la aprobacin del Tratado en el Congreso estadounidense. Posteriormente, como resultado de conversaciones entre el ejecutivo estadounidense, miembros del congreso y grupos ecologistas, y a iniciativa del Representante Gerry Studds se present el proyecto 5419 ante el Congreso, que estableca una moratoria a los lances sobre delfn, pero extendiendo el embargo a aquellos pases que no la instalaran, abarcando el embargo a todos los productos pesqueros, incluyendo el camarn. Asimismo, la capacidad para evaluar el desempeo de la flota atunera radic en el Congreso. As el 8 de octubre de 1992 el Congreso estadounidense aprueba la Ley 5419 sobre Conservacin internacional de Delfines (Ley Studds) y el 27 de octubre es firmada por el ejecutivo. El gobierno mexicano objet la aplicacin del embargo atunero, por considerar que dicha medida es unilateral y discriminatoria, asimismo, que viola los principios del GATT por establecer un obstculo al comercio. La Ley sobre la Proteccin de los Mamferos Marinos carece de fundamentos cientficos, toda vez que fija parmetros de comparatibilidad entre las flotas de E.U. con las extranjeras basndose en el desempeo de la primera. Asimismo, de acuerdo a clculos de la Conferencia Interamericana del Atn Tropical los delfines no se encuentran en peligro de extincin, ya que se calcula que existen aproximadamente nueve millones de ejemplares en el Ocano Pacfico oriental, hecho que redunda en la falta de fundamentacin en la aplicacin de dicha ley, toda vez que no se justifica su aplicacin para proteger a la especie. La ley es discriminatoria debido a que limita su mbito de aplicacin al Pacfico oriental y existen evidencias de que la pesca de atn con redes de cerco se realiza en otros mares del mundo.

Situacin actual Desde 1976, Mxico cuenta con normas que prohiben la captura de mamferos marinos en la pesca del atn,18 estas disposiciones se han modificado volvindose cada vez ms rigurosas. As la flota atunera mexicana opera bajo una serie de regulaciones que la obligan a contar con equipo especial y realizar procedimientos especficos para la proteccin de los delfines. Se prohibe la pesca nocturna y el uso de explosivos, 19 asimismo, se prev la obligacin de utilizar el pao de seguridad (pao medina) y lanchas rpidas de rescate, 20 de igual forma, es forzosa la realizacin de la maniobra de retroceso antes de levantar la red de cerco21 para permitir la liberacin de delfines atrapados. Se monitorean todos los viajes de pesca y se mantienen observadores abordo en toda la flota atunera y se establecen lmites semestrales de mortalidad de delfines por lance, sancionando a los permisionarios y tcnicos de pesca que rebasen dichos lmites. Durante los ltimos ocho aos se ha reducido la mortalidad incidental de delfines en un 96%. 22 En 1992 se registr una tasa de mortalidad de 1.8 delfines por lance y durante 1993 se redujo en un 65%, registrndose un ndice de 0.66 por lance. An cuando los ndices de mortalidad incidental de delfn son iguales en la flota mexicana y estadounidense, de 0.6%, la legislacin de E.U. establece como requisito para permitir la importacin de tnidos a dicho pas que la mortalidad global de la flota del pas exportador no debe exceder del 15% para la especie tornillo oriental y de 2% para la especie manchado costero. Debido a que dichas especies son las ms abundantes en aguas territoriales mexicanas, la proporcin de mortalidad excede del lmite establecido por la legislacin estadounidense. El Acuerdo Intergubernamental para la Proteccin del Delfn de la Jolla fue suscrito por Colombia, Costa Rica, Ecuador, Espaa, E.U., Mxico, Panam, Vanuat y Venezuela en 1992; el cual est encaminado a reducir la mortalidad de delfines entre las flotas cerqueras que faenan en el Ocano Pacfico oriental. Este acuerdo se apoya en criterios cientficos emanados de la Comisin Interamericana del Atn Tropical (CIAT) y las recomendaciones del National Research Council y de la Academia de Ciencias de E.U. El cumplimiento del acuerdo es supervisado por un Panel Internacional de Revisin, integrado por representantes de Mxico, Panam, E.U., Vanuat y Venezuela, as como por representantes de la industria atunera y grupos ecologistas.

Mxico apoya al programa de la Jolla, ya que con l se busca la reduccin gradual de los niveles de mortalidad de delfines en las operaciones de pesca de tnidos en el Ocano Pacfico oriental, hasta niveles cercanos a cero.

Conclusiones Como resultado de la postergacin del envo del fallo del Grupo Especial del GATT al Consejo General, podemos encontrar que Mxico ha reducido la captura incidental de delfines en un 95% en los ltimos ocho aos, mientras que E.U. aprob en octubre de 1992 la Ley Internacional de Conservacin del Delfn (HR 5419), misma que establece la moratoria al embargo atunero. La legislacin nacional relativa a la pesca del atn y a la proteccin de los mamferos marinos se ha reformado en diversas ocasiones, por lo que se puede concluir que Mxico cuenta con una legislacin acorde a los requerimientos impuestos por la Ley para la Proteccin de los Mamferos Marinos. El 18 de julio de 1990 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Acuerdo que regula el aprovechamiento del atn con embarcaciones cerqueras de bandera mexicana en aguas de E.U. Mexicanos, incluyendo su zona econmica exclusiva y Pacfico oriental, el cual dispone que es imperativo evitar en lo posible la captura incidental de mamferos marinos y en especial de delfines durante la pesca de tnidos con redes de cerco, al efecto deber cumplirse con las regulaciones referentes a equipos de pesca, maniobras, instalaciones para asegurar la liberacin de los mamferos marinos capturados incidentalmente durante las faenas pesqueras.23 Asimismo, el Acuerdo que norma la operacin de la flota atunera de cerco de bandera mexicana que opere en aguas del mar territorial y zona econmica exclusiva de los Estados Unidos Mexicanos en el Ocano Pacfico, aguas internacionales y zona econmica exclusiva de otros pases que se encuentren en el Ocano Pacfico oriental (Acuerdo Nacional para el Aprovechamiento del Atn y Proteccin de los Delfines)24 , publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de mayo de 1991, establece que la tasa promedio de mortalidad incidental de delfines por lance de flota mexicana durante las operaciones de pesca de atn con redes de cerco deber reducirse en un 80% durante el periodo de 1989 a 1995 (artculo 2). Asimismo, la regulacin de la pesca de tnidos con redes de cerco en el Ocano Pacfico oriental se encuentra en la Norma Oficial Mexicana publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1993. 25 la cual regula los trminos y condiciones para la pesca del atn con red de cerco, asegurando la liberacin de delfines capturados incidentalmente durante los lances de pesca.

Actualmente el embargo a las exportaciones mexicanas sigue vigente, por lo que consideramos oportuno el recurrir a los mecanismos previstos en el Acuerdo de Cooperacin Ambiental en el TLC para solucionarlo o en su caso, buscar una salida idnea en el marco de la OMC. En todo caso, la solucin al problema del embargo atunero encontrara un marco idneo dentro del TLC, a efecto de que E.U. modifique su LPMM, toda vez que aunque la mortalidad incidental de la flota atunera mexicana es actualmente inferior al 0.6 ejemplares por lance, rebasa los porcentajes de mortalidad por especie (15% tornillo oriental y 2% manchado costero). Asimismo, se debe modificar la reglamentacin publicada en el Federal Register en mayo de 1991, por la que se prohiben los lances sobre las especies de delfn tornillo oriental y manchado costero, ya que estas especies abundan en aguas mexicanas. A travs del Acuerdo de Cooperacin Ambiental del TLC se cre la Comisin para la Cooperacin Ambiental, la que se integra por un Consejo, un Secretariado y un Comit Consultivo Pblico Conjunto. Entre las funciones del Consejo se encuentra la de servir como foro par la discusin de asuntos ambientales, asimismo, el fortalecer la cooperacin para elaborar leyes y reglamentos ambientales (artculo 10). En este caso, en primer lugar se podra solicitar la celebracin de consultas entre las partes para alcanzar una situacin mutuamente satisfactoria, o en su caso, solicitar la integracin de un panel, de conformidad al artculo 24 del Acuerdo. A fin de promover el desarrollo sustentable de las naciones y la proteccin del medio ambiente, deben utilizarse las polticas de proteccin al ambiente evitando crear nuevas barreras al comercio, as como se establece en el Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio las relaciones en la esfera de la actividad comercial y econmica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento, de ingresos reales y demanda efectia y acrecentar la produccin y el comercio de bienes y sericios, permitiendo al mismo tiempo la utilizacin ptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sustentable y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses segn los diferentes niveles de desarrollo econmico. Es indispensable que las medidas que se tomen por las naciones al amparo de las leyes de proteccin al medio ambiente, no se tomen de manera unilateral y como proteccin a las industrias nacionales, por ende, deben tomarse de buena fe y no implicar una restriccin al comercio.

Ante todo, resultara paradjico que una medida como el embargo atunero continue vigente en una zona de libre comercio, establecida de conformidad a lo dispuesto en el GATT, en donde se propugna por la liberalizacin del comercio y la eliminacin de las barreras comerciales, toda vez que se ha comprobado que va en contra de los principios fundamentales del mismo y por tanto que es una restriccin encubierta al comercio, en consecuencia resulta indispensable que se elimine dicho embargo.26

Notas 1 GATT (General Agreement on Tarifs and Trade), por sus siglas en ingls. El GATT se concibi como un mecanismo provisional mientras se firmaba la Carta de la Habana, por la que se creara la Organizacin Internacional de Comercio, pero al no entrar aquella en vigor, sta la sustituy. El GATT fue firmado por 23 pases el 30 de octubre de 1947, durante la Primera conferencia de negociaciones sobre aranceles en Ginebra, Suiza, y comenz a regir el 1 de enero de 1948. Busca promover los intercambios comerciales entre sus miembros, mediante la desaparicin de las restricciones al comercio, la disminucin de los aranceles y el empleo de la clusula de la nacin ms favorecida, de una manera generalizada y obligatoria para sus miembros. 2 Corona Guzmn, Roberto. Comercio y ambiente: armonizacin y sanciones en el campo multilateral en Comercio Exterior. vol. 44, Nm.5. BANCOMEX, Mayo de 1994, Mxico. 3 Wilson Brian. La proteccin del ambinete en Canad en Comercio Exterior. Vol. 44, Nm. 2. BANCOMEX. Febrero de 1994, Mxico. 4 Garca Moreno, V. y C. Hernndez Ochoa. El neoproteccionismo y los pneles como mecanismos de defensa contra prcticas desleales en Revista de dercho privado, UNAM, ao, No.9, sep-dic., Mxico, p.507. 5 De acuerdo con Kim Anderson y Richard Blackhurst, una legislacin ambiental relacionada con productos y procesos, puede tener efectos sobre el comercio, ya sea inhibiendo o fomentando las esportaciones. al aplicarse una legislacin ambiental a la industria nacional, restringindola, disminuye su competitividad a nivel internacional y fomenta las importaciones, lo que podra utilizarse para demostrar que los productos importados le estn causando dao a la industria; de esta manera podra recurrirse a investigaciones por prcticas desleales o pro salvaguardias, ocasionando un obstculo al comercio. Vase Anderson, Kym y Blackhurst, Richard. El comercio mundial y el medio ambiente. De. MundiPrensa, Madrid, Espaa, 1992, pp. 18 y 19. 6 En el Cdigo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias del GATT de 1994, se consideran como subvenciones no recurribles (aquellas que pueden ser utilizadas por los gobiernos sin recurrir a prcticas desleales) la asistencia para promover la adaptacin de instalaciones existentes a nuevas exigencias ambientales impuestas mediante leyes y/o reglamentos, que supongan mayores obligaciones o una mayor carga para las empresas. Vase el artculo 8.2 de dicho Cdigo. 7 Garca Moreno, V., et al., idem. 8 La Ronda Tokio inici en 1973 y culmin en 1979. Como resultado surgieron los siguientes Cdigos de Conducta: Valoracin aduanera; Subsidios e impuestos; Antidumping; Compras gubernamentales; Licencias de importacin y obstculos tcnicos al comercio. Fueron sustituidos por los acuerdos respectivos, resultantes de la Ronda Uruguay, que entraron en igor el 1 de enero de 1995. 9 El anexo 2 del Acuerdo sobre agricultura del GATT de 1994, establece los casos en que los miembros de la Organizacin Mundial de Comercio podrn quedar eximidos del compromiso de reduccin de ayuda interna a la agricultura, siempre que no tenga como efecto una distorsin al comercio ni sobre la produccin. El segundo prrafo de dicho anexo

seala las polticas que importen gastos en relacin a programas de investigacin sobre cuestiones ambientales, as como el caso de servicios de infraestructura asociados a programas medioambientales. 10 En el Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio del GATT de 1994, se reconoce que no debe impedirsele a ningn pas la adopcin de las medidas necesarias para asegurar la calidad de sus exportaciones o para la proteccin de la salud y la vida de las personas y de los animales o la preservacin de los vegetales y el cuidado del medio ambiente, siempre que no se apliquen de manera discriminatoria o injustificada y que no constituya una restriccin del comercio internacional. 11 El artculo 2.2 del Cdigo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio, establece que los miembros se asegurarn de que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos tcnicos que tengan por objeto o efecto crear obstculos necesarios al comercio internacional. A tal fin, los reglamentos tcnicos no restringirn el comercio ms de lo necesario para alcanzar un objetio legtimo, teniendo en cuenta los riesgos que creara no alcanzarlo. Tales objetivos legtimos son, entre otros: ...la proteccin de la salud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal o del medio ambiente. Al evaluar los riesgos, debern considerarse la informacin cientfica y tcnica disponible, la tecnologa de elaboracin conexa o de los usos finales a que se destinen los productos. 12 De conformidad con los artculos 55 a 57 de la Conencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de junio de 1983, la zona econmica exclusiva es un rea situada ms all del mar territorial adyacente a ste, donde el Estado tiene derechos de soberana para los fines de exploracin y explotacin, conservacin y administracin de los recursos naturales, tanto vios como no vivos de las aguas adyacentes al lecho, y del lecho y del subsuelo del mar..., y jurisdiccin con respecto a la proteccin y preservacin del medio marino. Asimismo, el artculo 57 establece que la anchura de la zona econmica exclusiva no se extender ms all de 200 millas marinas, contadas desde las lneas de base, a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial. 13 Dicho permiso slo se ha extendido una ez a la American Tunaboat Association, que comprende todas las operaciones de la flota atunera en el Ocano Pacfico tropical oriental. De conformidad con dicho permiso, toda la flota atunera estadounidense que pesca en el mencionado ocano, puede dar muerte o herir incidentalmente hasta 20,500 delfines anualmente. De dicho nmero, los delfines manchados costeros no pueden exceder de 250 y para el tornillo oriental, 2,750. 14 El artculo 101 2) B) de la LPMM establece que la tasa media de capturas incidentales de delfines de la flota atunera de la nacin respectiva no deber ser mayor a 1.25 veces la tasa media de capturas de la flota atunera estadounidense durante el mismo periodo, la proporcin de delfines tornillo orientales y manchados costeros respecto del total deber ser de 15 y 2%, respectivamente. 15 El artculo XI.1 del GATT establece que ninguna parte contratante impondr ni mantendr prohibiciones o restricciones a la importacin de un producto o a la exportacin o enta para la exportacin. Asimismo, no se podr justificar la aplicacin de dicha ley en virtud del artculo III.4, ni a la nota al artculo III, debido a que los mismos permiten a las partes contratantes imponer un reglamento interno a productos importados de otras partes contratantes, siempre que le de un trato no discriminatorio y no se aplique para proteger a la industria local, y se les d un trato nacional. Podemos concluir que no se justifica la prohibicin en virtud de los artculos sealados, debido a que se refieren a medidas que se aplican a productos nacionales e importados similares; y en este caso, la LPMM rige a la captura incidental de delfines en las faenas de pesca de atn, y por tanto, no rige al atn como producto, ya que no regula su venta y, por lo tanto, no lo afecta en tanto producto. 16 En lo relativo al artculo XX b), el Grupo Especial consider que E.U. no haba demostrado la necesidad de su aplicacin, ya que previamente debera haber agotado las opciones previstas en el Acuerdo General para lograr sus objetivos de proteccin a los delfines, especialmente mediante la negociacin de acuerdos de cooperacin internacional. Asimismo, si se considerase que dicha medida fuera necesaria y se aceptase la

interpretacin de E.U., se correra el riesgo de que cada parte contrante pudiera establecer, de manera unilateral, polticas de proteccin de la vida y la salud de los animales. De igual manera, el Grupo Especial consider que la aplicacin de la prohibicin a las importaciones de atn, con base en el artculo XX g), no se justifica, toda vez que no se le poda aceptar una interpretacin extraterritorial de dicho artculo. 17 De igual manera, el Grupo Especial concluy que la prohibicin impuesta a los pases intermediarios, son restricciones cuantitativas en el mbito del artculo XI del GATT, toda vez que no se justifican en virtud de dichas disposiciones, ni del artculo III y de su nota respectiva, debido a que los reglamentos internos de dicho pas sobre la pesca del atn, no se aplican a ste como producto. 18 El 12 de septiembre de 1977 la Secretara de pesca emiti una circular en donde se prohibe la captura de mamferos marinos durante la pesca de tnidos, y establece la obligacin de liberar a los delfines capturados en las redes de cerco. 19 Artculo 5 y 6 del Acuerdo, que regula el aprovechamiento de atn con embarcaciones cerqueras de bandera mexicana en aguas de los Estados Unidos Mexicanos, incluyendo su zona econmica exclusiva y el Pacfico oriental. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de junio de 1990. 20 Ibid., artculo 3, incisos a) y d). 21 El artculo 3.1 de la Norma Oficial Mexicana 001-PESC-1993 para regular el aprovechamiento de los tnidos con embarcaciones de cerco en las aguas de jurisdiccin federal de E.U. Mexicanos del Ocano Pacfico y con embarcaciones de cerco de bandera mexicana en aguas internacionales y aguas jurisdiccionales de otros pases que se encuentren en el Ocano Pacfico Oriental, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1993, define como red de cerco a todo aparejo tejido de mallas, mediante el cual se confina o se encierra a los organismos objeto de captura de un rea determinada, para hacerlos accesibles a los medios de que disponga abordo del barco, para realizar la expropiacin propiamente dicha. 22 Mediante acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federacin los das 20 de mayo de 1991, 27 de septiembre de 1991 y en junio y diciembre de 1992, se establecen los lmites de mortalidad incidental de delfines. 23 En dicho acuerdo se establece que previamente a la obtencin de un permiso para la pesca de tnidos con red de acero, deber cumplir con diversos requisitos, entre los que se cuentan la red de cerco con un pao de seguridad que evite el enmallamiento de los delfines; disponer de lanchas rpidas para facilitar la liberacin de delfines; reflectores de largo alcance y efectuar la maniobra de retroceso (artculos 3 y 4). 24 El objetivo principal del acuerdo es coordinar el programa de observadores en el 100% de la flota atunera, as como realizar investigaciones sobre tcnicas de pesca de atn sin lesionar a los delfines. Asimismo, establece la creacin de un Comit de Expertos para Evaluar el Desempeo de la Flota Atunera Mexicana, el cual se reune cada seis meses, junto con grupos de cientficos, tcnicos de pesca y de la Secretara de Pesca as como representantes de la industria atunera, a fin de evaluar el funcionamiento de la flota y para emitir recomendaciones al respecto. 25 Norma Oficial Mexicana 001-Pesc-1993, para regular el aprovechamiento de los tnidos con embarcaciones de cerco en las aguas de jurisdiccin federal de E.U. Mexicanos del Ocano Pacfico y con embarcaciones de cerco de bandera mexicana en aguas internacionales y aguas jurisdiccionales de otros pases que se encuentren en el Ocano Pacfico oriental, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1993.
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Otras fuentes consultadas:

- Abbott, Frederick M. Integration without Institutions: The NAFTA Mutation of the EC Model and the Future of the GATT Regime, en The American Journal of Comparative Law. Vol. 40, Nm. Otoo de 1992. Publicado por la American Society of Comparative Law. E.U. de Amrica. - Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, firmada en Marrakech, Marruecos el 15 de abril de 1994. - Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

- Acuerdo que norma la operacin de la flota atunera de cerco de bandera mexicana que opere en aguas del mar territorial y zona econmica exclusiva de Mxico en el Ocano Pacfico, aguas internacionales y zona econmica exclusiva de otros pases que se encuentren en el Ocano Pacfico oriental, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de mayo de 1991. - Acuerdo que regula el aprovechamiento del atn con embarcaciones cerqueras de bandera mexicana en aguas de Mxico, incluyendo su zona econmica exclusiva y Pacfico Oriental, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 18 de junio de 1990. - Acuerdo por el que se regula la captura de atn por parte de las embarcaciones atuneras de cerco de bandera mexicana que operen en aguas del mar territorial y dela zona econmica exclusiva de E.U. Mexicanos en el Ocano Pacfico, aguas internacionales y zonas econmicas exclusivas de otros pases que se encuentren en el Ocano Pacfico Oriental, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de septiembre de 1991. - Braes R. Manual de derecho ambiental mexicano. Fondo de Cultura Econmica y Fundacin Mexicana para la Educacin Ambiental, 1994. - Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente. Organizacin de las Naciones Unidas. Santiago de Chile, 1991. - Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, realizada en Montego Bay, Jamaica el 10 de diciembre de 1982. Aprobada pro la Cmara de Senadores el 29 de diciembre de 1982 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1 de junio de 1983. - Ley Federal de Pesca, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de diciembre de 1986. - Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. - Mc Dorman, Ted L. The 1991 U.S.-Mxico GATT Panel Report on Tuna and Dolphin: Implications for Trade and Environment Conflicts, en North Carolina Journal of International Law

Aspectos ambientales del MERCOSUR

Eugenia Bec

El MERCOSUR integra, en forma central, la posicin argentina en lo que respecta a comercio internacional y medio ambiente. Para comenzar, digamos que an reconociendo que toda generalizacin es injusta, se puede afirmar que los pases en as de desarrollo, como lo son los pases miembros del MERCORSUR es decir, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, tienden a caracer de un sentido de urgencia con respecto a la proteccin ambiental; de medios tcnicos para aplicar eficazmente su legislacin ambiental; y de una poblacin familiarizada con tecnologas ambientales modernas. Antes de tratar los aspectos ambientales del Merco Sur, conviene tener un breve panorama de los problemas que sus miembros enfrentan en el campo del comercio internacional y del medio ambiente. Con respecto al tema del movimiento internacional de residuos peligrosos, podemos decir que se ha avanzado en lo que se refiere a la legislacin sobre movimiento transfronterizo de residuos. Dichas normas se complementan con la Convencin de Basilea. El panorama es menos optimista en lo que se refiere a trfico de especies de flora y fauna amenazadas. Existen muchas especies animales y egetales que viven en el territorio de los pases miembros que se encuentran permanentemente amenazadas por la caza furtiva. Argentina fue sealada en 1989 como uno de los cuatro pases con mayor trfico ilegal de fauna silvestre junto con Espaa, Tailandia y Singapur.

Con respecto al comercio internacional de sustancias destructoras dela capa de ozono, se han registrado avances bajo el Protocolo de Montreal. Sin embargo, es importante recordar que en 1992, la Organizacin Meteorolgica Mundial report niveles peligrosamente altos de agotamiento de la capa de ozono que cubre el Polo Sur y el sur de Argentina y Chile. Cientficos obseraron que por algunos das, al comienzo de octubre de 1992, reas permanentemente habitadas del sur de Argentina y Chile estaban cubiertas por una capa de ozono que contena solamente el 50% del nivel normal de ozono. (ver Rate of Ozone, Loss Alarms Experts, Chicago Tribune, 14 de noviembre de 1992). El panorama con respecto a la preservacin de recursos ocenicos es algo sombro, ya que las reas costeras atlnticas se encuentran cada vez ms vulnerables. La pesca indiscriminada y furtiva amenaza con afectar recursos alimentarios vitales para la vida marina. el petrleo que se derrama de buques tanque y barcos de pesca as como las redes plsticas, causan estragos en las colonias de pinginos. En 1991, un slo derrame caus la muerte de ms de 16,000 pinginos (ver Time International, n.22, p.32, 1 de junio de 1992). Al tocar el tema del comercio internacional de plaguicidas y fertilizantes nos enfrentamos con lo que los norteamericanos llaman el crculo de veneno, ciertos plaguicidas importados desde pases desarrollados no estn registrados para uso interno en sus pases de origen. Dichas exportaciones dan lugar al llamado crculo de veneno, expresin que se refiere a la teora en virtud de la cual plaguicidas peligrosos que son exportados regresan eventualmente a sus pases de orgen en la forma de residuos txicos en productos alimenticios importados desde pases del tercer mundo (luego de constituir una amenaza potencial para su poblacin). En E.U., un caso reciente se refera a esprragos importados desde Argentina que contenan rastros de un agente cancergeno llamado heptaclor. El uso en alimentos del heptaclor fue prohibido en E.U. en 1978, pero todava es vendido en el exterior por empresas norteamericanas. (ver Greg Rushford, Circle of Poison: Hysteria or Good Lobbying, The Recorder, 11 al 19 de marzo).

El tema de la sobreexplotacin de recursos naturales y el empobrecimiento causado por los subsidios agrcolas es bien conocido para los miembros del Merco Sur. Sin embargo, la diplomacia no siempre los trata como la amenaza ambiental que son. No es un secreto que la conducta del GATT con respecto a la agricultura ha sido menos que mediocre, a pesar de los aances que se dieron en la Ronda Uruguay. Los subsidios provocan otras graes distorsiones ambientales tales como contaminacin marina por nitratos provenientes de fertilizantes y plaguicidas. A la situacin que provocan los subsidios agrcolas debe sumarse la cada del precio internacional de otros bienes como la lana, que han provocado la sobreexplotacin de los establecimientos laneros patagnicos, que est llevando a un acelerado proceso de desertificacin en la regin (ver R. Eugenia Bec, In Patagonia...Desertificacin in Cold Regions, The Bulletin, a Publication of The Center For Our Common Future, Julio de 1994, pgina 51). El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) reconoce como antecedente la Declaracin de Iguaz, firmada por los presidentes Ral Alfonsn, de Argentina y Jos Sarney, de Brasil el 30 de Noviembre de 1985. Tal acercamiento entre dos de los ms importantes pases latinoamericanos tuvo por objeto revertir una relacin que durante dcadas haba estado signada por la desconfianza, la rivalidad y el proteccionismo. Los mismos mandatarios firmaron el 29 de noiembre de 1988 el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo, que prevea la formacin de un mercado comn, la armonizacin de las polticas aduaneras, de comercio interno y externo, agrcola, industrial, de transportes y comunicaciones, monetaria, fiscal, cambiaria y de capitales. El 6 de julio de 1990 los presidentes Carlos Menem, de Argentina y Fernando Collor de Mello, de Brasil suscribieron la llamada Acta de Buenos Aires, por la cual se comprometieron a mantener establecido un mercado comn para el 31 de diciembre de 1994. Apenas firmada el Acta de Buenos Aires, Uruguay y Paraguay manifestaron su deseo de incorporarse en el emprendimiento de un mercado comn junto con Argentina y Brasil.

Las negociaciones acerca del acuerdo cuatripartito se llearon adelante sobre una base igualitaria de derechos y obligaciones entre los cuatro Estados. El 26 de marzo de 1991, los presidentes Carlos Menem, de Argentina; Fernando Collor de Mello, de Brasil; Andrs Rodrguez, de Paraguay; y Luis Alberto Lacalle Herrera de Uruguay, suscribieron en Asuncin el Tratado para la Constitucin de un Mercado Comn, conocido como Tratado de Asuncin, que confirmaba el 31 de diciembre de 1994 como la fecha fijada en el Acta de Buenos Aires para efectivizar el mercado comn. El Tratado de Asuncin fue aprobado por la Ley nmero 23,981.1 Posteriormente, se asegur la creacin del mercado comn mediante negociaciones cuatripartitas. El MERCOSUR es plenamente compatible con el GATT ya que este no objeta la cracin de bloques regionales. Los principales objetivos y mecanismos del MERCOSUR son la eliminacin de barreras arancelarias, la fijacin de un arancel externo comn (lo que lo convierte en una unin aduanera), la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales, la armonizacin de legislaciones, la adopcin del trato de nacin ms favorecida entre sus miembros, el trato como nacional de los productos provenientes de los pases miembros, un rgimen de origen tendiente a asegurar que los productos que se importen con trato preferencial sean efectiamente producidos en los pases miembros, un rgimen de libre circulacin de los factores productivos, un sistema de solucin de controversias y un sistema de cooperacin y asistencia interjurisdiccional. El MERCOSUR ser un mercado compuesto de 200 millones de consumidores, el 65% de la poblacin de Sudamrica, el 76% de su producto bruto, el 60% de su produccin industrial, el 53% de su comercio exterior y un producto bruto superior a los 500,000 millones de dlares. El MERCOSUR est concebido como una integracin abierta al comercio internacional, como una alianza para competir y no para cerrarse en el mercado interno. En el futuro, podran incorporarse otros pases miembros, como Bolivia y Chile. Se espera que en Brasil el presidente Fernando Cardoso de un renovado impulso a este proceso de integracin regional.

Histricamente los acuerdos tanto multilaterales como bilaterales celebrados por pases latinoamericanos han tenido pocas o ninguna clusula relativa a la proteccin del medio ambiente. Ninguno de los miembros del MERCOSUR cuenta con mecanismos de aplicacin eficientes de sus regulaciones ambientales. A diferencia de lo que ocurri en la negociacin del TLC, el temor de perder industrias que busquen estndares ambientales menos exigentes no existe para los pases miembros del Merco Sur. Adems, la mayor parte de la actividad econmica de los pases miembros del MERCOSUR est basada en la explotacin de recursos naturales y por lo tanto una cierta actitud de proteccin del medio ambiente vs desarrollo. An existe en la mente de polticos, tecncratas, empresarios y de un gran sector de la poblacin. No puede decirse que los miembros del MERCOSUR se encuentren polticamente comprometidos a preservar y restaurar el medio ambiente. MERCOSUR no cuenta con provisin alguna orientada a asegurar efectivamente que el libre comercio y la competencia leal estn basadas en la proteccin del medio ambiente. El desastre de Bhopal ocurrido en la India en 1984 ilustr dramticamente las consecuencias nefastas que se tejen entre la fragilidad ambiental, las culturas marcadas por la pobreza y la tecnologa obsoleta. Todos los factores causales que contribuyeron a producir la catstrofe humana y ambiental de Bhopal fueron, sin excepcin, inducidos por la pobreza, demostrando as que la pobreza no slo causa ubicacin de recursos no compatible con el medio ambiente, sino que tambin tiene la capacidad de convertir un poco sistemtico y aislado intento de modernizacin tecnolgica en un desastre ecolgico de enorme magnitud. Thomas Gladwin, una autoridad en el caso, identific diez factores causales que llevaron a la catstrofe. Con algunas pocas excepciones, notaremos que estos factores se aplican tambin para todos los miembros del Merco Sur. 1. Ubicacin de plantas industriales en barrios pobres densamente poblados, con poblacin concentrada cerca de sus permetros.

2. Una alta rotacin de empleados y falta de personal de seguridad altamente calificado. 3. Un dbil cumplimiento de normas relativamente permisivas sobre salud, seguridad y medio ambiente. 4. Nepotismo y relacin cercana entre los propietarios y administradores de la planta y los polticos locales. 5. Trabas burocrticas o corrupcin administrativa que dificulta, bloquea o demora las importaciones o la obtencin de partes claves del equipamiento industrial. 6. Falta de un compromiso profundo entre los trabajadores en cuanto a la importancia del mantenimiento preventivo. 7. Polticas basadas en mano de obra intensiva y no en inversin intensiva, que tienden a hacer depender la seguridad de la planta en operaciones complejas susceptibles de error humano y no en operaciones mecnicas pasivas. 8. Normas de inversiones extranjeras que requieren una significativa participacin de socios locales cuyo compromiso hacia la seguridad y proteccin ambiental puede diferir del de la empresa extranjera. 9. Normas que limitan la capacidad de la empresa para despedir trabajadores y cerrar la planta en caso de que se volviera antieconmica y; por ltimo, 10. Sistemas de transporte pblico, comunicaciones, salud y seguridad que pueden inhibir evacuaciones de emergencia apropiadas, as como esfuerzos en resesta de emergencia (ver Charles S. Pearson, de., Multinational Corporations, Enironment, and the Third World, pp. 227-28). Sin embargo, bajo el MERCOSUR existe un compromiso y una urgente necesidad de armonizar en muchos sectores las legislaciones, normas y prcticas de los pases miembros, y eso eventualmente incluir regulaciones ambientales ya que resulta concebible que diferentes normas y controles puedan, a pesar de todo, resultar en diferentes costos para las industrias y en distorsiones para la competencia.2 Tal necesidad de reglas compatibles para todas las actividades econmicas dentro de los cuatro pases miembros podra resultar en requerimientos ambientales ms exigentes para alcanzar las normas del pas miembro ms exigente. En efecto, las diferencias

existentes entre los requerimientos ambientales en los cuatro pases miembros puede conertirse en una excusa para que grupos ambientalistas promuevan estos temas e impulsen el debate dentro de cada pas en forma individual.3 Los proyectos multinacionales a ser desarrollados en el futuro dentro de la estructura del MERCOSUR sern probablemente auditados en forma ms cuidadosa. Con cierta lentitud, se han logrado algunos avances dentro de la estructura del MERCOSUR en lo relativo a armonizacin de normas ambientales. En este sentido, se han adoptado las llamadas Directrices Bsicas en Materia de Poltica Ambiental que constan de los siguientes puntos: Asegurar la armonizacin de la legislacin ambiental entre los Estados parte, entendiendo que armonizar no implica establecer una legislacin nica. A los fines del anlisis comparativo de las legislaciones se considerarn tanto las normas vigentes como su efectiva aplicacin. En caso de lagunas entre las legislaciones ambientales, se promoer la adopcin de normas que consideren adecuadamente los aspectos ambientales de que se trate y aseguren condiciones ecunimes de competencia dentro del Merco Sur. Asegurar condiciones ecunimes de competencia entre los Estados parte incluyendo los costos ambientales en el anlisis de la estructura del costo total de cualquier proceso productivo. - Garantizar la adopcin de prcticas no degradantes del medio ambiente en los procesos que utilizan recursos naturales. - Asegurar la adopcin de sistemas de manejo sustentable de recursos naturales renovables - Asegurar la obligatoriedad delas habilitaciones industriales para todas las actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los Estados parte, usando como instrumento la evaluacin de impacto ambiental - Asegurar la minimizacin y/o eliminacin del vertido de contaminantes a partir de la adopcin de tecnologas apropiadas, limpias y del reciclado, y del tratamiento adecuado de los residuos slidos, lquidos y gaseosos.

- Asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los procesos de productivos y en los productos de intercambio, teniendo en vista la integracin regional. - Asegurar la concertacin de las acciones tendientes a armonizar los procedimientos legales y/o institucionales para la obtencin de permisos y habilitaciones ambientales y la realizacin de monitoreos de actividades que puedan generar impacto ambiental en ecosistemas compartidos. - Estimular la coordinacin de criterios ambientales comunes para la negociacin y aplicacin de actividades internacionales prioritarias para el proceso de integracin. - Promover el fortalecimiento de instituciones que fomenten la gestin ambiental sustentable mediante el aumento de la informacin sustantiva para la toma de decisiones, el mejoramiento de la capacidad de evaluacin, y el perfeccionamiento de las instituciones de enseanza, investigacin y capacitacin. - Garantizar que las actividades relacionadas con el desarrollo del turismo entre los Estados parte consideren principios y normas que aseguren el equilibrio ambiental. Un aspecto donde se ha avanzado en forma concreta ha sido el de la regulacin del transporte de cargas peligrosas entre los Estados parte. En este sentido se ha adoptado la resolucin N 2/94 del Grupo Mercado Comn que adopta el acuerdo sobre Transporte de Mercancas Peligrosas en el Merco Sur cuyas principales normas son las siguientes: I. Cada Estado parte se reserva el derecho de prohibir el ingreso de mercancas peligrosas a su territorio, preia comunicacin a los dems; II. El ingreso o egreso de mercancas peligrosas conforme a las exigencias establecidas por la Organizacin Martima Internacional (IMO) y la Organizacin para la Aviacin Civil Internacional (OACI) sern aceptados por los Estados parte. III. Las mercancas peligrosas sern colocaldas en embalajes o equipamiento que cumplan con las recomendaciones de las Naciones Unidas sobre Transporte de Mercancas Peligrosas, estarn marcadas e identificadas y cumplirn los requerimientos nacionales que correspondan;

IV. Las mercancas peligrosas slo podrn ser transportadas en vehculos apropiados y cargadas, descargadas, almacenadas, transbordadas, limpiadas con procedimientos apropiados, y; V. El personal a cuyo cargo est el transporte deber estar entrenado especialmente. La resolucin No. 1/94 del Grupo Mercado Comn, a su vez, solicita a las autoridades de frontera que otorguen a los equipos de transporte de mercancas peligrosas un tratamiento tal que evite la detencin de dichas unidades por largos periodos de tiempo, en instalaciones adecuadas que no permitan separarlas del resto de los vehculos. A pesar de que algunos temen que los acuerdos de comercio internacional puedan tener un impacto negatio sobre el medio ambiente, la confluencia de inteses regionales juega un papel importantsimo en la tarea de lograr objetivos ambientales. El TLC es el mejor ejemplo de sto. El MERCOSUR podra serlo tambin, ya que cuenta con la entaja de que sus miembros poseen caractersticas sociales, polticas y econmicas mucho menos dismiles que las de los tres socios del TLC.

Notas 1 B.O., 12 de septiembre de 1991. 2 De acuerdo con las previsiones del MERCOSUR, los pases miembros se encuentran obligados a negociar la armonizacin de sus legislaciones y la coordinacin de su poltica internacional, agricultura, industria impositiva y monetaria, tasas de cambio, mercado de capitales, transporte y telecomunicaciones, a efecto de consolidar el proceso de integracin. 3 Vase Pedro Tarak. Fundacin ambiental y recursos naturales. Propuesta a la Aton Jones Fundation. Biblioteca del Environmental Law Institute, Washington, D.C.

Libre comercio y medio ambiente en la perspectiva del caso chileno

Heraldo Muoz

Recientemente, la relacin entre el comercio exterior, particularmente libre comercio y medio ambiente- ha generado controversia e inters crecientes. El mejor ejemplo al respecto lo constituye la discusin sostenida en relacin al acuerdo paralelo sobre medio ambiente que acompa al texto principal del acuerdo TLC entre E.U., Mxico y Canad. Es un hecho innegable que ltimamente los pases del hemisferio occidental han avanzado igorosamente hacia el libre comercio y la integracin econmica. Prueba de ello lo constituye no slo la suscripcin del TLC sino, tambin, el avance del proceso integrador del Merco Sur, del Grupo de los Tres (Mxico, Colombia y Venezuela) y los acuerdos bilaterales entre Chile y Mxico y Chile y Colombia. Paralelamente, la regin ha demostrado una preocupacin creciente por el tema de la calidad ambiental y el desarrollo sustentable. En este contexto, hay quienes argumentan que los efectos de la liberalizacin del comercio sobre el medio ambiente son primordialmente negativos, porque supuestamente acarrearan una sobreexplotacin de recursos naturales, del comercio internacional en productos txicos, etc. En contraste, otros afirman que la liberalizacin econmica tendra efectos ambientales positivos al originar aumentos de ingresos para los pases inolucrados, los que podran destinarse a la proteccin ambiental. Igualmente, se sostiene que el comercio con pases que tienen normas ambientales ms altas tendra un impacto adicional beneficioso para las naciones menos desarrolladas, al presionar hacia un mejoramiento de los estndares en estas ltimas.

Existen pocos estudios empricos sobre la relacin libre comerciomedio ambiente. Pero incluso estos no ofrecen respuestas definitivas. Un estudio -que utiliza un modelo formal sobre el vnculo entre crecimiento econmico y medio ambiente, incluyendo crecimiento deriado de la liberalizacin del comercio-, concluye que el crecimiento convencional basado en la expansin de los factores de produccin tiende a asociarse con el deterioro ambiental.1 En contraste, un trabajo de investigacin sobre 95 pases en desarrollo clasificados segn sus niveles de ingreso, tasas de crecimiento y grado de apertura al mercado internacional concluye que las economas caracterizadas por el crecimiento rpido pero cerradas al exterior mostraron un alza en los niveles de contaminacin durante las dcadas setenta y ochenta, mientras que ocurri lo opuesto en economas ms abiertas.2 Un estudio realizado por Grossman y Krueger, usando un muestreo de reas urbanas en 42 pases en diferentes etapas de desarrollo, sugiere que los problemas ms serios de contaminacin se vinculan estrechamente a bajos ingresos per cpita. Los niveles de concentracin del dixido de azufre (SO2) tienden a aumentar conjuntamente con los ingresos en las etapas ms tempranas del proceso de crecimiento, para ser seguidos por un rpido descenso. Los niveles de SO2 comienzan a bajar alrededor de los US$5.000 de producto interno bruto per cpita (dlares de 1985), producindose mejoras adicionales en la calidad de aire con incrementos adicionales de ingreso per cpita.3 Otro estudio, sobre el impacto ambiental de los programas de ajuste en las Filipinas, llega a una conclusin ms incierta. Ese trabajo que identifica a la liberalizacin del comercio como la piedra angular de ajuste estructural asevera que si el programa de reforma econmica en las Filipinas se hubiese aplicado en su totalidad y se hubiesen cumplido las metas originales, habra resultado una expansin de las exportaciones del sector primario y de los sectores productivos que daan el medio ambiente. No obstante, el mismo estudio agrega que se pueden incorporar salaguardias en los programas de ajuste a fin de compensar las presiones sobre el medio ambiente, lo que quiere decir que el comercio y la liberalizacin puede tener efectos nocivos ambientales que socavan su contribucin al desarrollo sustentable,

especialmente si las medidas de control ambiental y de los recursos naturales no son fortalecidas mediante reformas institucionales y de polticas pblicas.4 Evidentemente existe un conflicto importante sobre los principios, los propsitos y los efectos de esta relacin entre el medio ambiente y libre comercio, lo que por lo dems se percibe en artculos de prensa, en el cabildeo por parte de grupos sociales de inters y en las discusiones pblicas entre diversos actores econmicos y sociales. Pero, no solamente se han incorporado condiciones ambientales a los acuerdos comerciales, sino que se han introducido disposiciones comerciales crecientemente en acuerdos internacionales sobre medio ambiente, de tal modo que Andrew Hurrell sostiene que se puede aplicar una condicionalidad verde como parte de un conjunto formal de arreglos multilaterales diseado para tratar con problemas o puntos particulares sobre medio ambiente, lo que ha venido en llamarse un rgimen internacional ambiental.5 Entre los acuerdos multilaterales ms importantes que imponen restricciones comerciales para preserar el medio ambiente estn la Conencin sobre el Comercio Internacional de Especies en Peligro de Extincin de Fauna y Flora Silestres (CITES), firmado en 1973 y aplicado en 1975; la Conencin de Basilea sobre el Control de Moimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminacin, adoptada en marzo de 1989; y el Protocolo de Montreal de 1988 sobre Sustancias que Deterioran la Capa de Ozono. En las convenciones de CITES y Basilea, el propsito de las restricciones comerciales est en modificar el flujo internacional de esos productos para moderar su impacto negativo directo sobre el medio ambiente en trminos de eliminacin de desechos y extincin de fauna silvestre. En el Protocolo de Montreal se introducen medidas comerciales para reducir los efectos estructurales negativos de la produccin y el uso de clorofluorocarbonos y otros qumicos que destruyen la capa de ozono y para prevenir free riders (controles comerciales con Estados no-participantes).

Como se sabe, el GATT tambin incluy en su momento reglas que permitieron que los pases tomaran medidas comerciales para proteger su medio ambiente y recursos naturales contra el dao ocasionado por bienes importados o nacionales. El artculo XX (b) del GATT permite prohibiciones o restricciones sobre importaciones para hacer efectivas las polticas internas en materia de seguridad y salud humana y la conseracin de plantas y animales siempre y cuando tales medidas comerciales sean: necesarias (en el sentido que los otros mtodos no sean disponibles o factibles); su alcance se restrinja a la jurisdiccin del pas que implementa las medidas; y tales restricciones se impongan sobre una base no discriminatoria. El Artculo XX permite restricciones comerciales relacionadas con la conservacin de recursos naturales no-renovables en cuanto que esas medidas no sean discriminatorias y estn, fundamentalmente apuntadas a la conservacin de recursos dentro de la jurisdiccin del pas en cuestin. Por dems, el artculo XI permite la restriccin o interdiccin de exportaciones en forma transitoria para prevenir o atenuar dficits crticos de alimentos u otros productos esenciales a la parte contratante. En suma, el GATT limita las restricciones comerciales motivadas preocupaciones ambientales a aquellas que, en las palabras del entonces director general del GATT, Arthur Dunkel, sean justificadas por las circunstancias y no vayan ms all de lo esencial para lograr el objetivo de poltica pblica involucrado. En otros trminos, Dunkel agrega, no debera haber un pretexto para reducir la competencia en los mercados mundiales. Es decir, dichas medidas comerciales tendran que cumplir con las condiciones de legitimidad y proporcionalidad.6 Por supuesto, dado el hecho que el GATT era eje del sistema global de comercio multilateral, sus reglas y decisiones se orientaron a favorecer el fomento del comercio libre por encima de la proteccin ambiental. Por lo tanto, mientras algunos pensaban que un GATT reformado y un Cdigo de Normas reformado del GATT, a fin de mejorar la transparencia operacional, puediera seguir siendo elmarco principal para regular los asuntos relacionados con el medio ambiente y el comercio, otros claramente sentan que el GATT no era el foro apropiado para resolver conflictos entre medidas comerciales y proteccin del medio

ambiente. Esto ltimo puede cambiar ahora en el contexto de la nuea Organizacin Mundial de Comercio y el funcionamiento en su seno de un comit permanente sobre comercio y medio ambiente. Con respecto al TLC, su texto incluye referencias explcitas a metas y normas de salud y medio ambiente. En el prembulo del acuerdo, se expresa un compromiso con el desarrollo sustentable y la preservacin y proteccin del medio ambiente, mientras que disposiciones especficas al respecto aparcen en cuatro captulos: medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas relacionadas con normas, inersiones y resolucin de controversias. Ms all del TLC, el denominado acuerdo paralelo sobre medio ambiente titulado Acuerdo de Amrica del Norte sobre la Cooperacin Ambiental establece la creacin de la Comisin para la Cooperacin Ambiental, que se materializ con la entrda en vigencia, el 1 de enero de 1994, del TLC y sus acuerdos paralelos. Los propsitos de la Comisin son, entre otros, el servir como un punto focal para la cooperacin ambiental entre las partes, y asegurar la aplicacin apropiada del TLC con respecto al medio ambiente. El acuerdo paralelo tambin establece que dicha Comisin trilateral desempear sus deberes mediante tres entidades: un Consejo, que es el cuerpo principal; un Comit Conjunto Consultivo, que es una instancia donde los actores privados e individuos interesados participarn en el proceso de adopcin de decisiones; y finalmente, una Secretara. An ms importante, el acuerdo paralelo establece que el Consejo puede nominar los paneles de arbitraje, si ello es pedido por uno o ms Estados miembros, para inestigar quejas relacionadas con prcticas persistentes de no-cumplimiento con las leyes ambientales de un pas determinado. Si el panel decide que la queja tiene fundamento, -y una vez terminado el proceso de consultas para resolver la disputa- puede imponer sanciones y, eventualmente, autorizar a que el pas interesado aplique medidas punitias en la forma de barreras arancelarias. Por lo anterior, se ha afirmado que el TLC es el primer acuerdo internacional que ha tratado con seriedad los problemas ambientales o las consecuencias negativas que puedan resultar del

libre comercio entre Estados-Naciones. Ciertamente, es el ms verde conocido, e indudablemente, ser un importante punto de referencia -aunque no necesariamente un referente tipo piso- en otras negociaciones futuras de acuerdos sobre libre comercio entre los pases pertenecientes al acuerdo y las naciones latinoamericanas. En otro plano, las medidas comerciales se han utilizado ampliamente a nivel unilateral para imponer normas y regulaciones ambientales nacionales. Algunos pases intentan extender ms all de sus fronteras sus regulaciones sobre productos nacionales para cubrir procesos y mtodos de produccin, agregando considerable friccin a un asunto que ya es bastante controvertido. Las medidas comerciales coercitivas son presentadas como un medio para estimular a otros pases a adoptar prcticas ambientales sanas. Este, sin embargo, no es un enfoque constructivo. Entre los mejores ejemplos conocidos de esta aproximacin unilateral est, por una parte, la prohibicin adoptada por EU contra el atn y productos derivados provenientes de Mxico, sobre la base de que la pesca accidental de delfines en este ltimo pas no cumpla con los patrones establecidos por el U.S. Marine Mammals Protection Act y, por otra, las prohibiciones sugeridas en contra de la importacin de madera tropical producida en forma nosustentable. En esta misma ptica unilateral, algunos pases han estado introduciendo requisitos y normas ambientales nacionales, extendiendo su aplicacin a bienes provenientes de otras naciones. La prctica creciente del ecolabelling, por ejemplo, presenta el peligro de que podra crear barreras no-arancelarias al comercio que injustamente favorezcan productos nacionales sobre productos competidores importados.7 Una opcin menos controvertida podra ser el buscar la armonizacin internacional de diversas normas ambientales nacionales. Tales esfuerzos podran incluir desde la delineacin de amplios principios u objetivos ambientales con respecto al comercio, tales como el principio. Quien Contamina Paga y el principio Preventivo, puesto que ningn conjunto especfico de

principios ambientales est en vigor equivalente a los principios, reglas y procedimientos de resolucin de disputas en materia comercial hasta la armonizacin de las normas sobre productos, eventualmente apuntando, incluso, a las normas sobre procesos. Un ejemplo de la alternativa de la armonizacin es el trabajo de la Comisin Codex Alimentarius, fundada en 1962 bajo el auspicio de la Organizacin Agrcola de la ONU (FAO) y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), que incluye el Cdigo de Etica para el Comercio Internacional de 1979, enmendado en 1985. Entre otros resultados del Codex, se encuentran ms de 200 normas para proteger la salud, fomentar el comercio internacional y uniformar niveles mximos de residuos para alrededor de 2,700 plaguicidas. Una crtica al Codex proveniente de un grupo no-gubernamental de E.U. es que, en algunos casos, este es ms dbil que la normatiidad eistente de la Administracin de Drogas y Alimentos (FDA) de E.U. o de la Agencia para la Proteccin del Medio Ambiente (EPA). Por lo tanto, se ha sugerido que cualquier esfuerzo de armonizacin a nivel internacional debera buscar la materializacin de una armonizacin ascendente hacia normas ambientales ms estrictas, y noms relajadas. Dadas las diferencias entre los pases y sus percepciones relativas de riesgos y beneficios, lo que posiblemente surgira como normatividad internacional en la materia sera un planteamiento de mnimo denominador comn, permitiendo, sin embargo, normas ms altas, con fundamento cientfico, para pases individuales. Por otra parte, la mayora de los pases en desarrollo seguramente exigira que esas normas fueran diferenciadas en cuanto a cronogramas para lograrlas (siguiendo el modelo del Protocolo de Montreal); transparentes y no discriminatorias; y minimizadoras de distorsiones en cuanto a inversin y comercio internacional. La armonizacin internacional, particularmente a nivel global, no siempre ser fcilmente asequible o factible, especialmente si apunta hacia la uniformidad de normas ambientales, aunque aparezca atrayente como objetivo. Patrick Low es de esta opinin, al argumentar, primero que probablemente las capacidades de absorcin de contaminacin van a ariar segn la ubicacin, por lo cual resulta econmicamente ineficiente el logro de niveles

idnticos de emisiones de contaminacin en todos los lugares y, segundo, en un punto determinado en el tiempo, no todas las sociedades tomarn decisiones idnticas con respecto a qu constituye una calidad ambiental ptima.8 En todo caso, es conveniente tener en cuenta que la relacin entre el medio ambiente y libre comercio est mediada por un factor clave: el grado de valorizacin de los recursos naturales y la instrumentacin efectiva de polticas adecuadas de proteccin ambiental por parte de los gobiernos, ya sea haciendo uso de instrumentos propiamente econmicos o de regulaciones y reglas oficiales. En relacin a lo anterior, y para entender mejor el tema de las polticas ambientales y su conexin con el proceso de la apertura al comercio, hemos elaborado una tipologa con tres variantes de poltica ambiental: 1. Polticas estratgicas de proteccin ambiental: reflejan la existencia de un diseo conceptual a largo plazo de crecimiento econmico con el elemento sustentable; 2. Polticas de proteccin ambiental anticipadoras o pragmticas: se trata de polticas formuladas en funcin de facilitar la insercin econmica del pas en cuestn en mercados altamente competitivos o ecolgicamente exigentes, y de facilitar negociaciones de libre comercio con pases desarrollados, minimizando as eventuales presiones futuras con respecto a los niveles de proteccin ambiental en el pas en desarrollo; y 3. Polticas ambientales reactivas: formuladas esencialmente en respuesta a crticas o a presiones, externas o internas, generalmente efectuadas en el contexto de negociaciones comerciales con pases con normas ambientales altas. Utilizando este marco conceptual, procederemos ahora a hacer algunas reflexiones sobre el caso chileno. Chile fue el primer pas latinoamericano que aplic el modelo de la liberalizacin de mercado, a partir de 1974. Despus de muchos altos y bajos, la economa se expandi y los indicadores

macroeconmicos mostraron logros importantes, por ejemplo, las exportaciones ascendieron de 3.8 mil millones de dlares en 1983 a 8.1 mil millones de dlares en 1989. El gobierno democrtico mantuvo la orientacin liberalizadora de la economa. Incluso, el desempeo favorable de la economa se profundiz con el gobierno del presidente Patricio Aylwin, con importantes contrapesos desde el punto de ista de la poltica social, especialmente en cuanto a privilegiar el combate de la pobreza. El desarrollo de polticas ambientales en Chile claramente no estuvo relacionado de manera alguna con la aplicacin de la apertura econmica. De hecho, hasta 1989 la accin del Estado en materia ambiental fue marginal. Durante el periodo autoritario entero (1973-1989) no solamente no existi una poltica ambiental, sino que la falta de controles ambientales era visualizada como una entaja adicional para atraer capitales extranjeros a Chile. As, el aance en la formulacin de una poltica ambiental coincidi con el regreso a la democracia en 1990. Antes de ese ao, la constitucin de 1980 incluy un artculo (Art.19) que garantiza el derecho de todo chileno a un medio ambiente libre de contaminacin. Igualmente, el gobierno militar cre en 1984 una Comisin Nacional de Ecologa encargada de redactar una ley general sobre el medio ambiente, pero esta iniciativa nunca prosper. En todo caso, durante ese periodo creci apreciablemente la conciencia pblica acerca de los asuntos ambientales. As, desde el mbito de la sociedad civil surgieron crticas pblicas sobre casos especficos de deterioro ambiental por parte de ONG o grupos cientficos; y las demandas interpuestas ante los tribunales de justicia, incluso con decisiones favorables a la proteccin ambiental, surgieron como un hecho novedoso. Pero estas fueron, ms bien, situaciones excepcionales. Con el regreso del pas a la democracia, en abril de 1990 se cre la Comisin Especial de Descontaminacin de la Regin Metropolitana; y luego , en junio de 1990, se estableci la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), crendose, adems, comisiones regionales y provinciales, as como unidades ambientales ministeriales.

En septiembre de 1992 el ejecutivo present ante el Congrso el proyecto de ley Bases para el Medio Ambinete que se aprob recientemente. Igualmente, se aprob una Ley de Pescas, y se presentaron al Parlamento proyectos de ley sobre Aguas y Bosques Nativos. Con todo, tambin hubo crticas a la poltica ambiental del gobierno de Aylwin en cuanto a que, supuestamente, busc resoler problemas aislados especficos, y que la CONAMA no fue dotada del poder suficiente para asegurar el cumplimiento estricto de la normatividad ambiental. De cualquier modo, la evidencia del caso chileno no apoya la tesis de que el libre comercio transforma a pases que impulsan procesos de apertura econmica en refugios para la contaminacin y degradacin de los recursos naturales. En el sector industrial segn una fuente la apertura chilena al comercio exterior ha tenido un impacto positivo sobre el medio ambiente porque industrias contaminantes se han expandido a tasas inferiores a las que contaminan menos.9 A este respecto, la incorporacin de tecnologas limpias usadas en pases desarrollados por empresas transnacionales, sera el factor explicativo clave de este efecto positivo ambiental de la liberalizacin econmica. En esta misma lnea, un trabajo de Birdsell y Wheeler10 argumenta que la apertura externa en Chile, tomando como estudio de caso la industria de pulpa de madera, en razn de presiones competitivas crecientes, acelera la inversin en tecnologas nuevas que tienden a ser limpias, y mayormente importadas de pases con normas ambientales ms elevadas. Por otra parte, las empresas chilenas, privadas y pblicas, han estado invirtiendo progresivamente en procesos productivos sustentables. Segn fuentes de la SOFOFA (Sociedad de Fomento Fabril) en el periodo 1991-1992 los empresarios privados invirtieron 225 millones de dlares en tecnologas limpias, pudindose argumentar, por tanto, en el caso chileno, una inclinacin hacia polticas ambientales anticipadoras o pragmticas en ista de las eventuales negociaciones de libre comercio Chile-TLC y, particularmente, en consideracin de los requisitos erdes crecientes que enfrentan los empresarios chilenos en los mercados desarrollados.11

Con todo, algunos sectores especficos muestran efectos aparentemente negativos provenientes dela liberalizacin. El modelo de exportacin chilena contina basndose an casi en un 90% en la minera, la agricultura, la silvicultura y la pesca. Por ello, en el pasado ha existido preocupacin por la sobreexplotacin del recurso; y se han registrado denuncias por ejemplo de contaminacin de lagos por el cultivo del salmn uno de los productos ms exitosos de exportacin y de cortes de bosques nativos y su reemplazo por especies exticas. En suma, el caso chileno sugiere que el libre comercio ha tenido impactos ambientales variados. Primero, estos no siempre han sido negativos y en muchos casos claramente fueron positivos; segundo, los efectos no han sido de igual alcance o magnitud para productos o sectores diferentes; y, tercero, los efectos han sido diferentes dependiendo del periodo bajo anlisis. A este ltimo respecto pueden distinguirse dos etapas: primero, la liberalizacin primitiva, desde 1978 a 1988, que concentr los efectos ambientales negativos de la apertura econmica; y, segundo, la liberalizacin con crecimiento sustentable, desde 1990 en adelante, donde los efectos nocivos tienden a ser menores gracias a la adopcin de una isin estratgica de crecimiento econmico y proteccin ambiental. Todo esto sugiere que, ms all de los procesos de liberalizacin comercial, lo que resulta decisivo para el medio ambiente es el modelo o estilo de desarrollo que el pas en cuestin ejecuta. En relacin a lo anterior, nuestra principal conclusin es que el impacto definitivo del proceso de liberalizacin econmica sobre el medio ambiente en cualquier pas no es directo y automtico, sino que est mediado como variable interiniente por el grado de valoracin que tangan los recursos naturales en ese pas, y por la existencia, o no, de polticas ambientales efectivas. La dicotoma libre comercio vs medio ambiente en definitiva es falsa, ya que la esencia del desarrollo sustentable es, precisamente, que es posible y necesario armonizar y conciliar ambos propsitos. Ms all de esta conclusin general, hoy en da muchos pases en as de desarrollo estn aprendiendo una

recomendacin esencial: la poltica ambiental no es una fuente de problemas, sino, por el contrario, una fuerza impulsora de carcter innovador que fomenta el crecimiento econmico y la competitividad. al fin y al cabo, sta es la verdadera esencia del desarrollo sustentable.

Notas 1 Ramn Lpez, The Enironment as a Factor of Production: The Economic Growth and Trade Policy Linkages, en Patrick Low (de.). International Trade and the Environment (Washibgton, D.C. World Bank Discussion Papers, 1992), pp. 137-155. 2 Robert E. B. Lucas, David Wheeler y Hemamale Hettige, Economic Development, Environmental Regulation and the International Migration of Toxic Industrial Pollution: 19601988 en P. Low (de.), Ibid., pp.. 67-86. 3 Gene Grossman y A. Krueger, citados en James Sheehan, Free Trades Natural Benefits. The Washington Times, 6 de octubre de 1992, p.F3 4 Wilfrido Cruz y Roberto Repetto. The Environmental Effects of Stabilization and Structural Adjustment Programs: The Filippines Case, Washington, D.C., World Resources Institute, 1992, p.61. 5 Andrew Hurrell, Green Conditionality, borrador de documento, Nuffield College, Oxford, Inglaterra, 1992, p.23. 6 Arthur Dunkel, Address to the Conference of the International Herald Tribune in Association with the Thailand Development Research Institute: Merging Business and the Enironment, GATT, Ginebra, 23 de enero, 1992, p.8. 7 R.A. Reinstein, Trade and Enironment, borrador, U.S. State Departament, 1991, p.15. 8 Patrick Low, The International Location of Polluting Industries and the Harmonization of Enironmental Standards en Heraldo Muoz y Robin Rosenberg (eds.), Difficult Liaison: Trade and Environment in the Americas (New Brunswick y Londres: Transaction Publishers, 1993), p.29. 9 Andrs Gmez-Lobo, Las consecuencias ambientales de la apertura comercial en Chile, Coleccin Estudios CIEPLAN, No. 35, septiembre 1992, p. 107. 10 Nancy Birdsell y David Wheeler, Trade Policy and Industrial Pollution in Latin America: Where are the Pollution Heaens? en Patrick Low (de.), Op. cit., pp. 159-167. 11 En Europa, por ejemplo, los productores de embalajes se reunieron para crear el Group Recycling of Wood (GROW), una unidad que otorga sellos de calidad ambiental a los productores que cumplen los requerimientos de la ley Topfer de Alemania, un conjunto de reglamentaciones sobre embalajes ambientalmente apropiados. Para evitar eventuales impedimentos comerciales, algunos productores de pases en desarrollo, como es el caso de Chile, se han asociado al GROW y al cumplir con los requisitos de dicha ley tienen acceso seguro al mercado alemn. (Ver El Mercurio, 3 de febrero, 1992, p. C4).

Acerca de los autores

THOMAS A. WATHEN, abogado contratado como oficial del Programa de Conservacin y Medio Ambiente en el Fideicomiso Pew Charritable, donde trabaj en la proteccin forestal, conseracin marina y poltica comercial. Previamente trabaj como consultor para el fondo Rockefeller Family y la asociacin Environmental Grantmakers, donde escribi Una gua para el comercio y el medio ambiente. Autor de libros y artculos sobre seguridad automotriz, residuos slidos y democracia del pequeo estado, Wathen ha trabajado tambin con organizaciones de consumo ambiental desde 1974. Tambin fue director ejecutivo de tres grupos relacionados con el inters pblico en los estados de Nueva York, Colorado e Indiana.

CHARLES S. PEARSON, es profesor y Director de Economa Internacional en la Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS) de la Universidad de Johns Hopkins. Es perito en las reas de Comercio Internacional, Desarrollo, Economa y Medio Ambiente; da ctedra a nivel posgrado desde hace veinte aos en SAIS y fue nombrado Director del Area de Economa Internacional en 1988. HAL KANE, investigador de economa y medio ambiente en el World-Watch Institute. Es autor del libro Tiempo para el camino: un nuevo acercamiento al desarrollo y el medio ambiente, y coautor del libro Signos Vitales: los lineamientos que perfilan nuestro futuro, adems de numerosos artculos y ensayos. Anteriormente trabaj como escritor de discursos para Gro Harlem Brundtland. JOHN H. JACKSON, es una de las autoridades de ms alto nivel en derecho mercantil internacional y el GATT. Es profesor en la Escuela de Derecho de la Universidad de Michigan. Tambin colabora en el Comit Consultivo del Programa de Comercio Internacional y Medio Ambiente del Centro Internacional de Derecho Ambiental (CIEL). Fue consejero general en la Oficina Representativa de Comercio de los Estados Unidos. Jackson ha escrito numerosos artculos y libros en comercio internacional.

FRIDA TABORA, abogada mexicana, con maestra en derecho internacional y constitucional en Alemania, adems de tener el curso de formacin diplomtica del Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos de la Secretara de Relaciones Exteriores. Analista del Instituto de Integracin Iberoamericana, as como de la Secretara de Relaciones Exteriores. Fue reportera tcnica del Sistema Piloto de Informacin Tecnolgica (Technological Information Pilot System). Fue agregada diplomtica de la Direccin General para el Pacfico, de la Comisin Mexicana de la Cuenca del Pacfico. Desde 1993 es asesora de la Coordinacin General de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE). GABRIEL QUADRI DE LA TORRE, ingeniero civil y maestro en economa, ha sido investigador del Banco de Mxico, director de Planeacin Ecolgica y asesor del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Ha realizado actividades docentes en diferentes universidades del pas. Ha participado en organizaciones no gubernamentales en el terreno del medio ambiente. Ha publicado numerosos artculos y captulos de libros, adems de ser colaborador permanente en diarios y revistas de circulacin nacional. Actualmente es presidente del Instituto Nacional de Ecologa. JUAN CARLOS BELAUSTEGUIGOITIA, economista del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), con doctorado en la Universidad de Essex en matemticas, economa matemtica y comercio internacional. Ha sido catedrtico de economa y economa ambiental en el ITAM, as como consultor de diferentes Secretaras de Estado del Gobierno Mexicano, del Departamento del Distrito Federal, del Banco Interamericano de Desarrollo y actualmente es asesor de la Secretra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Ha impartido cursos en Queen Mary College, Universidad de Londres y en Dartmouth. Dedicado a la investigacin en el rea de economa ambiental y regulacin. Desde 1986 ha dado conferencias en materia de economa y medio ambiente alrededor del mundo. Ha organizado seminarios y supervisado trabajos de tesis, adems de haber publicado captulos

en libros como Desarrollo sostenible, cooperacin tecnolgica y la industria qumica en Mxico. CHARLES ARDEN CLARKE, es analista poltico del World Wildlife Fund International, en Suiza, especializado en los asuntos de comercio y medio ambiente, corporaciones transnacionales y agricultura ambiental. Ha colaborado como consultor ambiental en el Grupo Investigador de Poltica Ecolgica en Oxford, Inglaterra, donde ha elaborado anlisis polticos y cientficos acerca de los efectos ambientales del poder nuclear, la conservacin del Antrtico, la lluvia cida y otras reas. CANDICE STEVENS, es administradora en la Divisin Econmica de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), donde es responsable de los asuntos concernientes almedio ambiente y al comercio. Anteriormente trabaj parala Direccin de Ciencia, Tecnologa e Industria de la OCDE en asuntos relacionados al comercio y a la globalizacin de la industria. Asimismo ha trabajado en el gobierno norteamericano en la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA), en el Departamento del Interior, en el Departamento de Comercio y en la Oficina de Evaluacin Tecnolgica. KONRAD von MOLTKE, es miembro del World Wildlife Fund y profesor adjunto de estudios ambientales de la Universidad de Darhmouth en Hannover, New Hampshire. Fue director fundador del Instituto para la Poltica Ambiental Europea. AMBLER H. MOSS, Jr., es decano de la Escuela de Egresados de Relaciones Internacionales y director del Centro Norte-Sur, dela Universidad de Miami. De 1978 a 1982 fue embajador de Estados Unidos en Panam. En 1992 presidi el Grupo de Trabajo del Hemisferio Oeste del Comit de Comercio y Medio Ambiente de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA). HERMAN E. DALY, economista del Departamento Ambiental del Banco Mundial en Washington D.C. Antes de trabajar en el Banco, en 1988, fue profesor adjunto de economa en la Universidad Estatal de Louisiana. Cofundador y editor asociado del peridico Economa Ecolgica (Ecological Economics). Ha escrito numerosos

artculos y libros, incluyendo Economa del Estado Estable, Economa, Ecologa, Etica (Island Press) y con John Cobb, Jr. es coautor de Por el bien comn: redirigiendo la economa a travs de la comunidad, el medio ambiente y un futuro sustentable, publicado en espaol por el Fondo de Cultura Econmica. JAN C. McALPINE, lder del equipo de trabajo de medio ambiente global y comercio dependiente de la Oficina de Administracin, Oficina de Manejo Cooperativo Ambiental de la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA). Fue designado oficial federal del Comit de Comercio y Medio Ambiente del Consejo Nacional Asesor de Poltica Ambiental y Tecnologa (NACEPT). Antes de trabajar para el gobierno federal, McAlpine estaba en la Federacin Ambiental del Agua. PAT LeDONNE, es programadora analista del grupo de trabajo de comercio y medio ambiente global del Consejo Nacional Asesor de Poltica Ambiental y Tecnologa (NACEPT), dela Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos. Ha trabajado para los Estados de Alaska y Washington principalmente en asuntos comerciales, y en la Administracin de Comercio Internacional en el Departamento de Comercio. ROBERT REPETTO es Vicepresidente y Director del Programa de Economa y Poblacin en el World Resources Institute (WRI). Antes de trabajar para el WRI en 1993, fue profesor asociado de economa en la Escuela de Salud Pblica de la Universidad de Harvard y miembro de la Facultad de Economa en el Centro de Estudios de Poblacin de la misma universidad. JORGE ROBERTO BRACAMONTES, abogado con maestra en derecho econmico internacional y ambiental dela Escuela de Derecho de la Universidad de Houston; adems de haber recibido los cursos de preparacin intensiva sobre las 22 materias de derecho que cubre el examen de la barra de abogados de Nueva York (Pieper & Marino Bar Review Courses); actualmente es candidato a dicha Barra. Fue asesor jurdico de la Subgerencia de Asuntos Internacionales de Pemex y abogado consultor de la Oficina de Representacin de Pemex en Houston. Trabaj como abogado para el bufete Burlingham Underwoord Nueva York, y fue

representante legal de Pemex en esa misma ciudad. Tiene algunas publicaciones y ha dado conferencias sobre comercio y medio ambiente. Actualmente se desempea como consultor jurdico de la Direccin de Auditoria de Seguridad Industrial, Proteccin Ambiental y Ahorro de Energa de Petrleos Mexicanos. MARIA DEL CARMEN CARMONA, abogada, con maestra en derecho econmico y candidato a doctora en ciencias polticas; es actualmente vicepresidente de la Academia Mexicana de Derecho Ecolgico. Ganadora del premio Eduardo Trigueros de Fomento Cultural Banamex a la mejor tesis del ao 1981 y autora de un gran nmero de publicaciones referentes a la relacin del comercio y el medio ambiente, as como a la legislacin de la materia. Dedicada a la investigacin y a impartir cursos a nivel posgrado. Coordinadora y ponente en mesas redondas y seminarios en el pas y en Amrica Latina en el tema del derecho ambiental. ROBERTO SANCHEZ, arquitecto con posgrado en desarrollo urbano y regional de la Universidad de Durtmong en Alemania. Tiene el curso aanzado de Planificacin de los Asentamientos Humanos de la ONU, adems del certificado de Desarrollo Urbano y Regional. Fue Director del Departamento de Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio de la Frontera Norte en Tijuana, y profesor de desarrollo regional para el Programa de Maestra de Desarrollo Regional en esa misma institucin. Imparte la ctedra El sistema poltico mexicano y el desarrollo en la frontera norte, en la SDSU, San Diego, California. Ha participado en los planes ambientales de Veracruz, Tabasco, Chiapas y Yucatn, adems de trabajar en el programa de renovacin urbana Ro Tijuana. Actualmente, trabaja para la Comisin de Cooperacin Ambiental del Tratado de Libre Comercio en Montreal, Canad. ADRIANA DIAZ, egresada de la facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con la tesis Las prcticas desleales de comercio internacional ante la apertura comercial de Mxico. Desde 1992, ha asistido a diversos seminarios referentes a prcticas en el comercio internacional. Fue jefe de departamento de Procedimientos de la Unidad de Prcticas Comerciales Internacionales de la Secretara de comercio y Fomento Industrial y actualmente es subdirectora de

procedimientos y enlace hacendario de la Unidad de Prcticas Comerciales Internacionales en esa misma institucin. EUGENIA BEC, abogada argentina, con posgrado en derecho ambiental internacional en la American University-Washington College of Law. Asesora legal dela Comisin de Promocin y Desarrollo de la Regin Patagnica, dependiente de la Presidencia argentina. Se desempe como abogada extranjera en el Centro Internacional de Derecho Ambiental (CIEL). Ha publicado artculos y dictado conferencias sobre derecho ambiental, comercio internacional y medio ambiente en los E.U., Suiza y varios pases de Latinoamrica. En la actualidad se desempea como consultora en legislacin ambiental en Buenos Aires, Argentina. HERALDO MUOZ, egresado cum laudem del Departamento de Ciencias Polticas, con especializacin en relaciones internacionales de la Pontificia Universidad Catlica de su natal Chile, con maestra y doctorado de la Universidad de Denver. Recibi el Premio al Exalumno Distinguido 1991, otorgado por los miembros de la facultad y alumnos de la Escuela de Egresados de Relaciones Internacionales de la misma universidad. Ha recibido, entre otras, la beca doctoral Recursos para el futuro. Catedrtico de la Universidad de Chile, profesor visitante en varias universidades y centros de investigacin de Estados Unidos y Europa. Fundador y director del Programa de Seguimiento de las Polticas Exteriores Latinoamericanas (PROSPEL).

ANEXO I

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE

ACUERDO PARALELO AMBIENTAL

Resumen del Acuerdo de Cooperacin sobre el Medio Ambiente de Amrica del Norte

El 12 de agosto de 1993 el secretario de Comercio y Fomento Industrial de Mxico, Jaime Serra; el Ministro de Comercio Internacional de Canad, Thomas Hockin; y el Representante Comercial de Estados Unidos, Mickey Kantor, concluyeron las negociaciones del Acuerdo de Cooperacin sobre el Medio Ambiente de Amrica del Norte. Los tres funcionarios giraron instrucciones a sus colaboradores para que se concluyera a la brevedad posible, las correciones tcnicas y legales del texto del Acuerdo. Este se hizo del conocimineto pblico una vez terminada su redaccin. El acuerdo contribuir al logro de las metas y los objetivos econmicos, comerciales y ambientales del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), al fortalecer la cooperacin en materia del medio ambianete y la aplicacin de las leyes y los reglamentos nacionales. Este acuerdo y el TLC funcionarn de manera complementaria para promover el desarrollo sustentable en la regin.

Este resumen no es una interpretacin oficial del Acuerdo.

Prembulos y objetivos El prembulo expone los principios, aspiraciones y metas en que se basa el Acuerdo. Reconoce una tradicin de ayuda mutua en materia ambiental y expresa el compromiso de apoyar y desarrollar los acuerdos ambientales internacionales y las instituciones existentes. Los objetivos del Acuerdo incluyen la promocin del desarrollo sustentable, la cooperacin para conservar, proteger y mejorar el medio ambiente, as como el cumplimiento y la aplicacin efectia de las leyes nacionales en materia de medio ambiente. El Acuerdo promueve, tambin, la transparencia y la participacin pblica en el desarrollo y mejoramiento de las leyes y polticas ambientales.

Obligaciones El acuerdo confirma el derecho de cada una de las Partes a establecer sus propias polticas, prioridades y niveles de proteccin ambiental. Al mismo tiempo, cada una de las Partes se compromete a que sus leyes proporcionen altos niveles de proteccin ambiental, as como al continuo mejoramiento de dichas leyes. Con el objeto de alcanzar altos niveles en la proteccin ambiental y en el cumplimiento del derecho ambiental, las Partes se comprometen a aplicar de manera efectiva su legislacin en materia de medio ambiente a travs de las acciones gubernamentales adecuadas. Estas incluyen el nombramiento y capacitacin de inspectores, la supervisin del cumplimiento de la ley y el examen de supuestas violaciones; los acuerdos de cumplimiento voluntario y el uso de los procedimientos jurdicos para sancionar las violaciones al derecho ambiental y reparar el dao. El Acuerdo no faculta a las autoridades de una Parte para emprender acciones que tengan por objeto garantizar la aplicacin de las leyes ambientales en el territorio de otra Parte. Cada parte se compromete, respecto a su territorio, a:

informar sobre el estado del medio ambiente; desarrollar planes de contingencia ambiental; promover la educacin, la inestigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico en materia de medio ambiente; evaluar cuando proceda el impacto ambiental, y promover el uso de instrumentos econmicos para el logro efectivo de los objetivos en materia de medio ambiente. Cada una de las Partes notificar a las otras su decisin de prohibir o de restringir severamente el uso de ciertos plaguicidas o de otras sustancias qumicas y estudiar la posibilidad de prohibir la exportacin a las otras Partes de aquellas sustancias txicas cuyo uso est prohibido en su territorio. Las Partes que deben garantizar que los procedimientos para la aplicacin de su derecho ambiental sean justos, abiertos y equitativos. Cada Parte se compromete a garantizar el debido acceso pblico a los procedimientos para reforzar la aplicacin de su derecho ambiental. Este acceso incluye: el derecho a solicitar acciones para conseguir que se aplique el derecho ambiental nacional, y el derecho de demandar por daos a otra persona en la jurisdiccin de esa parte.

Comisin para la Cooperacin Ambiental El acuerdo establece la Comisin para la Cooperacin Ambiental, integrada por un Consejo, un Secretariado y un Comit Asesor Conjunto.

El consejo El Consejo, como institucin reguladora de la Comisin, estar integrado por representantes de cada parte a niel de gabinete o su equivalente, encargados de la materia ambiental. El Consejo supervisar la aplicacin del Acuerdo, servir como un foro para discutir asuntos ambientales, promover y facilitar la cooperacin,

superisar al Secretariado y resoler los asuntos y controersias que puedan surgir respecto a la interpretacin y la aplicacin del Acuerdo. El Consejo propiciar la cooperacin para la elaboracin y el mejoramiento continuo de las leyes y los reglamentos ambientales ya que: promover el intercambio de informacin sobre los criterios y las metodologas usados al establecer las normas ambientales nacionales, y elaborar recomendaciones para lograr un mayor grado de compatibilidad de las normas ambientales, de manera congruente con el TLC y sin reducir los niveles de proteccin ambiental. El Consejo cooperar con la Comisin de Libre Comercio para alcanzar los objetivos y metas del TLC en materia ambiental, ya que: contribuir a la prevencin y resolucin de controversias comerciales relacionadas con el medio ambiente, y mantendr una lista de expertos, que podrn proporcionar informacin o asesora tcnica a las instituciones del TLC. El Consejo considerar y presentar recomendaciones respecto a la evaluacin de las consecuencias ambientales de proyectos propuestos que puedan causar efectos transfronterizos adversos graves. Tambin considerar y presentar recomendaciones sobre: acceso pblico a la informacin, incluso aquella sobre materiales y actividades peligrosos; lmites apropiados de contaminantes especficos, tomando en consideracin las diferencias en ecosistemas, y acceso recproco a los derechos y a los medios para reparar daos o perjuicios que resulten de la contaminacin transfronteriza. El Consejo podr presentar recomendaciones en una amplia gama de asuntos ambientales, incluyendo: tcnicas y estrategias para la prevencin de la contaminacin; implicaciones ambientales de los bienes a lo largo de sus ciclos de vida;

proteccin de especies amenazadas y en peligro de extincin, y enfoques para lograr el cumplimiento y la aplicacin de la ley. El Consejo se reunir, por lo menos, una vez al ao. Todas las sesiones regulares incluirn reuniones pblicas.

El Secretariado El Acuerdo establece un Secretariado responsable de proporcionar apoyo tcnico y administrativo al Consejo, as como a los comits y grupos de trabajo que establezca. El Secretariado preparar un presupuesto y un programa anuales que incluirn actiidades de cooperacin entre los pases. Adems el Secretariado preparar informes sobre cuestiones incluidas en el programa anual. El Secretariado tomar en cuenta las peticiones de personas, organizaciones o asociaciones no gubernamentales que aleguen la falta de aplicacin por una Parte de su derecho ambiental. Cuando la peticin reuna los requisitos exigidos poe el Acuerdo, el Secretariado podr proponer al Consejo que se elabore un informe sobre el particular. Para elaborar este informe, el Secretariado podr obtener informacin de fuentes diversas, incluyendo peticiones de personas interesadas e informacin de expertos independientes. La dimensin y la sede del Secretariado sern determinados por las Partes.

Comit Asesor Conjunto El Comit Conjunto incluir cinco personas de cada pas que no sean funcionarios del gobierno. Se reunir por lo menos una ez al ao, al mismo tiempo en que se celebre la sesin ordinaria del Consejo. El Comit Conjunto Asesorar al Consejo y proporcionar informacin cientfica y tcnica al Secretariado. Tambin presentar sus comentarios al programa y al presupuesto anual del Consejo, as como su opinin sobre los informes anuales o de otro tipo.

Consultas Una Parte podr solicitar consultas con las otras Partes sobre cualquier asunto que afecte el funcionamiento del Acuerdo. Si las consultas no permiten solucionar el asunto, cualquiera de las Partes podr convocar a una reunin del Consejo. Con el objeto de resolver la controersia el Consejo podr realizar consultas con asesores tcnicos, crear grupos de trabajo o grupos de expertos y hacer recomendaciones.

Solucin de controversias Cualquiera de las Partes podr solicitar que se establezca un panel arbitral cuando el Consejo no pueda resolver, una controversia relativa a una presunta falta de aplicacin efectiva de las leyes ambientales de una Parte, siempre y cuando dicha falta sea sistemtica y afecte la produccin de bienes o servicios comerciados entre las Partes. El establecimiento del panel requerir del voto aprobatorio de dos terceras partes del Consejo. Normalmente, los panelistas ser seleccionados de una lista previamente acordada de expertos, que incluir especialistas en materia ambiental. El panel podr, previo acuerdo de las Partes en conflicto, solicitar informacin y apoyo tcnico de cualquier persona o institucin que considere apropiada. El informe del panel ser puesto a disposicin del pblico cinco das despus de que se entregue a las Partes. Cuando un panel determine que una Parte incurri en una falta sistemtica en la aplicacin de su derecho ambiental, las Partes podrn, en un plazo de 60 das, acordar un plan de accin mutuamente satisfactorio para solucionar esta falta de aplicacin. Si las partes no pueden acordar un plan de accin, el panel podr volver a reunirse para evaluar el plan de accin presentado por la parte demandada, o proponer uno alternativo, en un plazo no menor de 60 das y no mayor de 120 das posteriores a la fecha en

que el panel rindi su informe final. El panel podr tambin imponer una contribucin monetaria a la parte demandada. El panel podr volver a reunirse en cualquier momento para determinar si un plan de accin ha sido ejecutado. El panel podr imponer una contribucin monetaria a la parte demandada que no ejecute el plan de accin. En el caso de que el panel constate que la Parte demandada no ha pagado la contribucin monetaria o continua incumpliendo su derecho ambiental, o ambas cosas, se proceder de la siguiente manera: a) en el caso de Canad, la Comisin podr exigir el pago de la contribucin monetaria y el cumplimiento de la decisin del panel ante un tribunal canadiense competente. b) en el caso de Mxico o Estados Unidos, la Parte o Partes reclamantes podrn suspender a la Parte demandada beneficios deriados del TLC con base en el monto de la contribucin fijada y con un tope mximo de 20 millones de dlares al ao. Dichos beneficios debern restituirse de manera automtica, una ez que la Parte en falta cumpla con el pago y/o el plan de accin.

Acceso El Acuerdo dispone que otros pases podrn ser admitidos como miembros de ste.

Entrada en vigor El acuerdo entr en vigor al mismo tiempo que el TLC, el primero de enero de 1994.

ANEXO II ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial de Comercio (OMC)

Las Partes en el presente Acuerdo Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividad comercial y econmica deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y a acrecentar la produccin y el comercio de bienes y servicios, permitiendo al mismo tiempo la utilizacin ptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses segn los diferentes niveles de desarrollo econmico. Reconociendo adems que es necesario realizar esfuerzos positivos para que los pases en desarrollo, y especialmente lo menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo econmico. Deseosas de contribuir al logro de estos objetivos mediante la celebracin de acuerdos encaminados a obtener, sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas, la reduccin sustancial

de los aranceles aduaneros y de los dems obstculos al comercio, as como la eliminacin del trato discriminatorio en las relaciones comerciales internacionales. Resueltas, por consiguiente, a desarrollar un sistema multilateral de comercio integrado, ms viable y duradero que abarque el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, los resultados de anteriores esfuerzos de liberalizacin del comercio y los resultados integrales de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda Uruguay. Decididas a preservar los principios fundamentales y a favorecer la consecucin de los objetivos que informan este sistema multilateral de comercio. Acuerdan lo siguiente:

Artculo I Establecimiento de la Organizacin Se establece por el presente Acuerdo la Organizacin Mundial del Comercio (denominada en adelante OMC).

Artculo II Ambito de la OMC 1. La OMC constituir el marco institucional comn para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus miembros en los asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurdicos conexos incluidos en los Anexos del presente acuerdo. 2. Los acuerdos y los instrumentos jurdicos conexos incluidos en los Anexos 1, 2 y 3 (denominados en adelante Acuerdos Comerciales Multilaterales) forman parte integrante del presente Acuerdo y son vinculantes para todos sus miembros. 3. Los Acuerdos y los instrumentos jurdicos conexos incluidos en el Anexo 4 (denominados en adelante Acuerdos Comerciales Plurilaterales) tambin forman parte del presente Acuerdo para los Miembros que los hayan aceptado, y son vinculantes para

stos. Los Acuerdos Comerciales Plurilaterales no crean obligaciones ni derechos para los Miembros que no los hayan aceptado. 4. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 segn se especifica en el Anexo 1A (denominado en adelante GATT de 1994) es jurdicamente distinto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de fecha 30 de octubre de 1947, anexo al Acta Final adoptada al trmino del segundo periodo de sesiones de la Comisin Preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Comercio y Empleo, posteriormente rectificado, enmendado o modificado (denominado en adelante GATT de 1947).

Artculo III Funciones de la OMC 1. La OMC facilitar la aplicacin, administracin y funcionamiento del presente Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales y favorecer la consecucin de sus objetivos, y constituir tambin el marco para la aplicacin, administracin y funcionamiento de los Acuerdos Comerciales Plurilaterales. 2. La OMC ser el foro para las negociaciones entre sus Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales en asuntos tratados en el marco de los acuerdos incluidos en los Anexos del presente Acuerdo. La OMC podr tambin servir de foro para ulteriores negociaciones entre sus Miembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales, y de marco para la aplicacin de los resultados de esas negociaciones, segn decida la Conferencia Ministerial. 3. La OMC administrar el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias (denominado en adelante Entendimiento sobre Solucin de Diferencias o ESD que figura en el Anexo 2 del presente Acuerdo). 4. La OMC administrar el Mecanismo de Examen de las Polticas Comerciales (denominado en adelante MEPC) establecido en el Anexo 3 del presente Acuerdo.

5. de

Con el fin de lograr una mayor coherencia en la formulacin las polticas econmicas a escala mundial, la OMC cooperar, segn proceda, con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento y sus organismos conexos.

Artculo IV Estructura de la OMC 1. Se establecer una Conferencia Ministerial, compuesta por representantes de todos los Miembros, que se reunir por lo menos una vez cada dos aos. La Conferencia Ministerial desempear las funciones de la OMC y adoptar las disposiciones necesarias a tal efecto. La Conferencia Ministerial tendr la facultad de adoptar decisiones sobre todos los asuntos comprendidos en el mbito de cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, si as se lo pide un Miembro, de conformidad con las prescripciones concretas que en materia de adopcin de decisiones se establecen en el presente Acuerdo y en el Acuerdo Comercial Multilateral correspondiente. 2. Se establecer un Consejo General, compuesto por representantes de todos los Miembros, que se reunir segn proceda. En los intervalos entre reuniones de la Conferencia Ministerial, desempear las funciones de sta el Consejo General. El Consejo General cumplir tambin las funciones que se le atribuyan en el presente Acuerdo. El Consejo General establecer sus normas de procedimiento y aprobar las de los Comits previstos en el prrafo 7. 3. El Consejo General se reunir segn proceda para desempear las funciones del Organo de Solucin de Diferencias establecido en el Entendimiento sobre Solucin de Diferencias. El Organo de Solucin de Diferencias podr tener su propio presidente y establecer las normas de procedimiento que considere necesarias para el cumplimiento de dichas funciones. 4. El Consejo General se reunir segn proceda para desempear las funciones del Organo de Examen de las Polticas Comerciales establecido en el MEPC.

El Organo de Examen de las Polticas Comerciales podr tener su propio presidente y establecer las normas de procedimiento que considere necesarias para el cumplimiento de dichas funciones. 5. Se establecern un Consejo del Comercio de Mercancas, un Consejo del Comercio de Servicios y un Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (denominado en adelante Consejo de los ADPIC), que funcionar bajo la orientacin general del Consejo General. El Consejo del Comercio de Mercancas supervisar el funcionamiento de los Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo 1A. El Consejo del Comercio de Servicios supervisar el funcionamiento del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (denominado en adelante AGCS). El Consejo de los ADPIC supervisar el funcionamiento del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (denominado en adelante Acuerdo sobre los ADPIC). Estos Consejos desempearn las funciones a ellos atribuidas en los respectivos Acuerdos y por el Consejo General. Establecern sus respectivas normas de procedimiento, a reserva de aprobacin por el Consejo General. Podrn formar parte de estos Consejos representantes de todos los Miembros. Estos Consejos se reunirn segn sea necesario para el desempeo de sus funciones. 6. El Consejo del Comercio de Mercancas, el Consejo del Comercio de Servicios y el Consejo de los ADPIC establecern los rganos subsidiarios que sean necesarios. Dichos rganos subsidiarios establecern sus respectivas normas de procedimiento a reserva de aprobacin por los Consejos correspondientes. 7. La Conferencia Ministerial establecer un Comit de Comercio y Desarrollo, un Comit de Restricciones por Balanza de Pagos y un Comit de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos, que desempearn las funciones a ellos atribuidas en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, as como las funciones adicionales que les atribuya el Consejo General, y podr establecer comits adicionales con las funciones que estime apropiadas. El Comit de Comercio y Desarrollo examinar peridicamente,

como parte de sus funciones, las disposiciones especiales en favor de los pases Miembros contenidas en los Acuerdos Comerciales Multilaterales y presentar informe al Consejo General para la adopcin de disposiciones apropiadas. Podrn formar parte de estos Comits, representantes de todos los Miembros. 8. Los rganos establecidos en virtud de los Acuerdos Comerciales Plurilaterales desempearn las funciones a ellos atribuidas en virtud de dichos Acuerdos y funcionarn dentro del marco institucional de la OMC. Dichos rganos informarn regularmente al Consejo General sobre sus respectivas actividades.

Artculo V Relaciones con otras organizaciones

1.

las 2.

El Consejo General concertar acuerdos apropiados de cooperacin efectiva con otras organizaciones intergubernamentales que tengan responsabilidades afines a de la OMC. El Consejo General podr adoptar disposiciones apropiadas para la celebracin de consultas y la cooperacin con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de cuestiones afines a las de la OMC.

Artculo VI La Secretara 1. 2. Se establecer una Secretara de la OMC (denominada en adelante la Secretara) dirigida por un Director General. La Conferencia Ministerial nombrar al Director General y adoptar un reglamento que estipule las facultades, los deberes, las condiciones de servicio y la duracin del mandato del Director General. El Director General nombrar al personal de la Secretara y determinar sus deberes y condiciones de servicio de

3.

conformidad con los reglamentos que adopte la Conferencia Ministerial. 4. Las funciones del Director General y del personal de la Secretara sern de carcter exclusivamente internacional. En el cumplimiento de sus deberes, el Director General y el personal de la Secretara no solicitarn ni aceptarn instrucciones de ningn gobierno ni de ninguna otra autoridad ajena a la OMC y se abstendr de realizar cualquier acto que pueda ser incompatible con su condicin de funcionarios internacionales. Los Miembros de la OMC respetarn el carcter internacional de las funciones del Director General y del personal de la Secretara y no tratarn de influir sobre ellos en el cumplimiento de sus deberes.

Artculo VII Presupuesto y contribuciones 1. El Director General presentar al Comit de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos el proyecto de presupuesto y el estado financiero anuales de la OMC. El Comit de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos examinar el proyecto de presupuesto y el estado financiero anuales presentados por el Director General formular al respecto recomendaciones al Consejo General. proyecto de presupuesto anual estar sujeto a la aprobacin Consejo General. El Comit de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos propondr al Consejo General un reglamento financiero que comprender disposiciones en las que se establezcan: a) la escala de contribuciones por la que se prorrateen los gastos de la OMC entre sus miembros, y b) las medidas que habrn de adoptarse con respecto a los Miembros con atrasos en el pago. El reglamento financiero se basar, en la medida en que sea factible, en las disposiciones y prcticas del GATT de 1947. El Consejo General adoptar el reglamento financiero y el proyecto de presupuesto anual por una mayora de dos

y El del 2.

3.

tercios que comprender ms de la mitad de los Miembros de la OMC. 4. Cada Miembro aportar sin demora a la OMC la parte que le corresponda en los gastos de la Organizacin de conformidad con el reglamento financiero adoptado por el Consejo General.

Artculo VIII Condicin jurdica de la OMC 1. La OMC tendr personalidad jurdica, y cada uno de sus Miembros le conferir la capacidad jurdica necesaria para el ejercicio de sus funciones. 2. Cada uno de los Miembros conferir a la OMC los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones. 3. Cada uno de los Miembros conferir igualmente a los funcionarios de la OMC y a los representantes de los Miembros los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio independiente de sus funciones en relacin con la OMC. 4. Los privilegios e inmunidades que ha de otorgar un Miembro a la OMC, a sus funcionarios y a los representantes de sus Miembros ser similares a los privilegios e inmunidades estipulados en la Convencin sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 21 de noviembre de 1947.

Artculo IX Adopcin de decisiones 1. La OMC mantendr la prctica de adopcin de decisiones por consenso seguida en el marco del GATT de 1947. Salvo disposicin en contrario, cuando no se pueda llegar a una decisin por consenso la cuestin objeto de examen se decidir mediante votacin. En las reuniones de la Conferencia Ministerial y del Consejo General, cada Miembro de la OMC tendr un voto. Cuando las Comunidades Europeas ejerzan su derecho de voto, tendrn un nmero de votos igual al nmero

de sus Estados miembros que sean Miembros de la OMC. Las decisiones de la Conferencia Ministerial y del Consejo General se adoptarn por mayora de los votos emitidos, salvo que se disponga lo contrario en el presente Acuerdo o en el Acuerdo Comercial Multilateral correspondiente. 2. La Conferencia Ministerial y el Consejo General tendrn la facultad exclusiva de adoptar interpretaciones del presente Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales. En el caso de una interpretacin de un Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 1, ejercern dicha facultad sobre la base de una recomendacin del Consejo encargado de supervisar el funcionamiento de ese Acuerdo. La decisin de adoptar una interp retacin se tomar por mayora de tres cuartos de los Miembros. El presente prrafo no se aplicar de manera que menoscabe las disposiciones en materia de enmienda establecidas en el artculo X. 3. En circunstancias excepcionales, la Conferencia Ministerial podr decidir eximir aun Miembro de una obligacin impuesta por el presente Acuerdo o por cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, a condicin de que tal decisin sea adoptada por tres cuartos de los Miembros, salvo que se disponga lo contrario en el presente prrafo. a) las solicitudes de exencin con respecto al presente Acuerdo se presentarn a la Conferencia Ministerial para que las examine con arreglo a la prctica de adopcin de decisiones por consenso. La Conferencia Ministerial establecer un plazo, que no exceder de 90 das, para examinar la solicitud. Si durante dicho plazo no se llegara a un consenso toda decisin de conceder una exencin se adoptar por tres cuartos de los Miembros. b) Las solicitudes de exencin con respecto a los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A, 1B o 1C y a sus anexos se presentarn inicialmente al Consejo del Comercio de Mercancas, al Consejo del Comercio de Servicios o al Consejo de los ADPIC, respectivamente para que las examinen dentro de un plazo que no exceder de 90 das. Al final de dicho plazo el Consejo correspondiente presentar un informe ala Conferencia Ministerial. 1. En toda decisin de la Conferencia Ministerial por la que se otorgue una exencin se indicarn las circunstancias

excepcionales que justifiquen la decisin, los trminos y condiciones que rijan la aplicacin dela exencin y la fecha de expiracin de sta. Toda exencin otorgada por un periodo de ms de un ao ser objeto de examen por la Conferencia Ministerial a ms tardar un ao despus de concedida, y posteriormente una vez al ao hasta que quede sin efecto. En cada examen, la Conferencia Ministerial comprobar si subsisten las circunstancias excepcionales que justificaron la exencin y si se han cumplido los trminos y condiciones a que est sujeta. Sobre la base del examen anual, la Conferencia Ministerial podr prorrogar, modificar o dejar sin efecto la exencin. 2. Las decisiones adoptadas en el marco de un Acuerdo Comercial Plurilateral, incluidas las relativas a interpretaciones y exenciones, se regirn por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artculo X Enmiendas 1. Todo miembro dela OMC podr promover una propuesta de enmienda de las disposiciones del presente Acuerdo o delos Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo presentndola a la Conferencia Ministerial. Los Consejos enumerados en el prrafo 5 del artculo IV podrn tambin presentar a la Conferencia Ministerial propuestas de enmienda de las disposiciones de los correspondientes Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo 1 cuyo funcionamiento supervisen. Salvo que la Conferencia Ministerial decida un periodo ms extenso, durante un periodo de 90 das contados a partir de la presentacin formal de la propuesta en la Conferencia Ministerial. Toda decisin dela Conferencia Ministerial de someter a la aceptacin de los Miembros la enmienda propuesta se adoptar por consenso. A menos que sean aplicables las disposiciones de los prrafos 2, 5 6 en esa decisin se especificar si se aplicarn las disposiciones de los prrafos 3 4. Si se llega a un consenso, la Conferencia Ministerial someter de inmediato a la aceptacin de los Miembros la enmienda propuesta. De no llegarse a un consenso en una reunin celebrada por la Conferencia Ministerial

dentro del periodo establecido, la Conferencia Ministerial decidir por mayora de dos tercios de los Miembros si someter o no a la aceptacin de los Miembros la enmienda propuesta. A reserva de lo dispuesto en los prrafos 2, 5 y 6, sern aplicables a la enmienda propuesta las disposiciones del prrafo 3, a menos que la Conferencia Ministerial decida por mayora de tres cuartos de los Miembros que se aplicarn las disposiciones del prrafo 4. 2. Las enmiendas delas disposiciones del presente artculo y delas disposiciones de los artculos que se enumeran a continuacin surtir efecto nicamente tras su aceptacin por todos los Miembros: Artculo IX del presente Acuerdo; Artculos I y II del GATT de 1994; Artculo II, prrafo 1, del AGCS; Artculo 4 del Acuerdo sobre los ADPIC. 3. Las enmiendas delas disposiciones del presente Acuerdo o de los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A y 1C no comprendidas entre las enumeradas en los prrafos 2 y 6, que por su naturaleza puedan alterar los derechos y obligaciones de los Miembros, surtirn efecto para los Miembros que las hayan aceptado tras su aceptacin por dos tercios de los Miembros, y despus, para cada uno de los dems Miembros, tras su aceptacin por l. La Conferencia Ministerial podr decidir, por mayora de tres cuartos delos Miembros, que una enmienda hecha efectiva en virtud del presente prrafo es de tal naturaleza que todo Miembro que no la haya aceptado dentro del plazo fijado en cada caso por la Conferencia Ministerial podr retirarse de la OMC o seguir siendo Miembro con el consentimiento de la Conferencia Ministerial. 4. Las enmiendas de las disposiciones del presente Acuerdo o de los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A y 1C no comprendidas entre las enumeradas en los prrafos 2 y 6, que por su naturaleza no puedan alterar los derechos y obligaciones de los Miembros, surtirn efecto para todos los Miembros tras su aceptacin por dos tercios de stos.

5.

A reserva de lo dispuesto en el prrafo 2 supra, de las enmiendas de las Partes I, II y III del AGCS y de los correspondientes Anexos, surtirn efecto para los Miembros que las hayan aceptado, tras su aceptacin por dos tercios de loa Miembros, y despus, para cada Miembro, tras su aceptacin por l. La Conferencia Ministerial podr decidir, por mayora de tres cuartos de los Miembros, que una enmienda hecha efectiva en virtud de la precedente disposicin es de tal naturaleza, que todo Miembro que no la haya aceptado dentro del plazo fijado en cada caso por la Conferencia Ministerial, podr retirarse de la OMC o seguir siendo Miembro con el consentimiento de la Conferencia Ministerial. Las enmiendas de las Partes IV, V y VI del AGCS y de los correspondientes Anexos surtirn efecto para todos los Miembros tras su aceptacin por dos tercios de stos. 6. No obstante las dems disposiciones del presente artculo, las enmiendas del Acuerdo sobre los ADPIC que satisfagan los requisitos establecidos en el prrafo 2 del artculo 71 de dicho Acuerdo, podrn ser adoptadas por la Conferencia Ministerial sin otro proceso de adaptacin formal. 7. Todo Miembro que acepte una enmienda del presente Acuerdo o de un Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 1 depositar un instrumento de aceptacin en poder del Director General de la OMC dentro del plazo de aceptacin fijado por la Conferencia Ministerial. 8. Todo miembro de la OMC podr promover una propuesta de enmienda de las disposiciones de los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 2 y 3 presentndola a la Conferencia Ministerial. La decisin de aprobar enmiendas del Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 2 se adoptar por consenso y estas enmiendas surtirn efecto para todos los Miembros, tras su aprobacin por la Conferencia Ministerial. Las decisiones de aprobar enmiendas del Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 3 surtirn efecto para todos los Miembros tras su aprobacin por la Conferencia Ministerial. 9. La Conferencia Ministerial, previa peticin de los Miembros partes en un acuerdo comercial, podr decidir, exclusivamente por consenso, que se incorpore ese Acuerdo al Anexo 4. La Conferencia Ministerial, previa peticin de los

Miembros partes en un Acuerdo Comercial Plurilateral, podr decidir que se suprima ese Acuerdo del Anexo 4. 10. Las enmiendas de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirn por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artculo XI Miembros iniciales 1. Las partes contratantes del GATT de 1947 en la fecha de la entrada en vigor del presente Acuerdo, y las Comunidades Europeas, que acepten el presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilaterales y para las cuales se anexen Listas de Concesiones y Compromisos al GATT de 1994, y para las cuales se anexen Listas de Compromisos Especficos al AGCS, pasarn a ser Miembros iniciales de la OMC. 2. Los pases menos adelantados reconocidos como tales por las Naciones Unidas slo debern asumir compromisos y hacer concesiones en la medida compatible con las necesidades de cada uno de ellos en materia de desarrollo, finanzas y comercio o con sus capacidades administrativas e institucionales.

Artculo XII Adhesin 1. Todo Estado o territorio aduanero distinto que disfrute de plena autonoma en la conduccin de sus relaciones comerciales exteriores y en las dems cuestiones tratadas en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, podr adherirse al presente Acuerdo en condiciones que habr de convenir con la OMC. Esa adhesin ser aplicable al presente Acuerdo y a los Acuerdos Comerciales Multilaterales anexos al mismo. 2. Las decisiones en materia de adhesin sern adoptadas por la Conferencia Ministerial, que aprobar el acuerdo sobre las condiciones de adhesin por mayora de dos tercios de los Miembros de la OMC. 3. La adhesin a un Acuerdo Comercial Plurilateral se regir por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artculo XIII No aplicacin de los Acuerdos Comerciales Multilaterales entre Miembros 1. El presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilaterales enumerados en los Anexos 1 y 2 no se aplicarn entre dos Miembros si uno y otro no consiente en dicha aplicacin en el momento en que pase a ser Miembro cualquiera de ellos. 2. Se podr recurrir al prrafo 1 entre Miembros iniciales de la OMC que hayan sido partes contratantes del GATT de 1947, nicamente en caso de que se hubiera recurrido anteriormente al artculo XXXV de ese Acuerdo y de que dicho artculo estuviera vigente entre esas partes contratantes, en el momento de la entrada en vigor para ellas del presente Acuerdo. 3. El prrafo 1 se aplicar entre un Miembro y otro Miembro que se haya adherido al amparo del artculo XII nicamente, si el Miembro que no consienta en la aplicacin lo hubiera notificado a la Conferencia Ministerial antes de la aprobacin por sta del acuerdo sobre las condiciones de adhesin . 4. A peticin de cualquier Miembro, la Conferencia Ministerial podr examinar la aplicacin del presente artculo en casos particulares y formular recomendaciones apropiadas. 5. La no aplicacin de un Acuerdo Comercial Plurilateral entre partes en el mismo se regir por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artculo XIV Aceptacin, entrada en vigor y depsito 1. El presente acuerdo estar abierto a la aceptacin, mediante firma o formalidad de otra clase, de las partes contratantes del GATT de 1947, y de las Comunidades Europeas, que renan las condiciones estipuladas en el artculo XI del presente Acuerdo para ser miembros iniciales de la OMC. Tal aceptacin se aplicar al presente Acuerdo y a los Acuerdos Comerciales Multilaterales a l anexos. El presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilaterales a l anexos, entrarn en

vigor en la fecha que determinen los Ministros segn lo dispuesto en el prrafo 3 del Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda de Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales y quedarn abiertos a la aceptacin durante un periodo de dos aos a partir de esa fecha, salvo decisin en contrario de los Ministros. Toda aceptacin posterior a la entrada en vigor del presente Acuerdo surtir efecto 30 das despus de la fecha de aceptacin. 2. Los miembros que acepten el presente Acuerdo con posterioridad a su entrada en vigor, pondrn en aplicacin las concesiones y obligaciones establecidas en los Acuerdos Comerciales Multilaterales que hayan de aplicarse a lo largo de un plazo contado a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, como si hubieran aceptado este instrumento en la fecha de su entrada en vigor. 3. Hasta la entrada en vigor del presente Acuerdo, su texto y el de los Acuerdos Comerciales Multilaterales sern depositados en poder del Director General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947. El Director General remitir sin dilacin a cada uno de los gobiernos, y a las Comunidades Europeas, que hayan aceptado el presente Acuerdo, copia autenticada de este instrumento y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, y notificacin de cada aceptacin de losa mismos. En la fecha de su entrada en vigor, el presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilaterales, al igual que toda enmienda de los mismos, quedarn depositados en poder del Director General de la OMC. 4. La aceptacin y la entrada en vigor de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirn por las disposiciones de ese Acuerdo. Tales Acuerdos quedarn depositados en poder del Director General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947. Cuando entre en vigor el presente Acuerdo, esos Acuerdos se depositarn en poder del Director General de la OMC.

Artculo X Denuncia 1. Todo miembro podr denunciar el presente Acuerdo. Esa denuncia se aplicar al presente Acuerdo y a los Acuerdos

2. por

Comerciales Multilaterales y surtir efecto ala expiracin de un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que haya recibido notificacin escrita de la misma el Director General de la OMC. La denuncia de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regir las disposiciones de ese Acuerdo.

Artculo XVI Disposiciones varias 1. Salvo disposicin en contrario en el presente Acuerdo o en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se regir por las decisiones, procedimientos y prctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los rganos establecidos en el marco del mismo. 2. En la medida en que sea factible, la Secretara del GATT de 1947 pasar a ser la Secretara de la OMC y el Director General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 actuar como Director General de la OMC hasta que la conferencia Ministerial nombre un Director General de conformidad con lo previsto en el prrafo 2 del artculo I del presente Acuerdo. 3. En caso de conflicto entre una disposicin del presente Acuerdo y una disposicin de cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, prevalecer, en el grado en que haya conflicto, las disposiciones del presente Acuerdo. 4. Cada miembro se asegurar de la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que le impongan los Acuerdos anexos. 5. No podrn formularse reservas respecto de ninguna disposicin del presente Acuerdo. Las reservas respecto de cualquiera de las disposiciones de los Acuerdos Comerciales Multilaterales slo podrn formularse en la medida prevista por los mismos. Las reservas respecto de una disposicin de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirn por las disposiciones de ese Acuerdo. 6. El presente Acuerdo ser registrado de conformidad con las disposiciones del Artculo 102 de la Carta de las Naciones Unidas.

HECHO en Marrakech el quince de abril de mil novecientos noventa y cuatro, en un solo ejemplar y en los idiomas espaol, francs e ingls, siendo cada uno de los textos igualmente autntico.

Notas explicativas: Debe entenderse que los trminos pas y pases utilizados en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales incluyen todo el territorio aduanero distinto Miembro de la OMC. En el caso de un territorio aduanero distinto Miembro de la OMC, cuando una expresin que figure en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales est calificada por el trmino nacional se entender que dicha expresin se refiere a ese territorio aduanero, salvo estipulacin en contrario.

El Instituto Nacional de Ecologa (INE), creado en 1992, es un rgano desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) que tiene a su cargo el diseo de la poltica ecolgica general y la aplicacin de los diferentes instrumentos bsicos de regulacin y gestin ambiental. Estos son, entre otros, normatividad, desarrollo de mecanismos

econmicos; sistema de licencias y permisos; evaluaciones de impacto ambiental de proyectos y actividades; ordenamiento ecolgico del territorio; evaluacin de riesgo y prevencin de accidentes; dictaminacin de proyectos y programas de manejo de residuos peligrosos; control de movimientos transfronterizos de materiales y residuos peligrosos; poltica en materia de residuos slidos urbanos; la promocin de infraestructura ambiental; declaratoria y manejo de reas naturales protegidas; conservacin y manejo sustentable de flora y fauna silvestre; permisos y licencias para el aprovechamiento de flora y fauna silvestre; control de movimientos transfronterizos de flora y fauna silvestre; tecnologas para el aprovechamiento sustentable de recursos y calidad ambiental de procesos productivos; fomento a la investigacin cientfica y tecnolgica para mejorar la gestin ambiental y uso sustentable de recursos as como la generacin de un sistema de informacin ambiental.

El Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMIDA), fundado en agosto de 1993, es un organismo no gubernamental, independiente, sin filiacin poltica alguna, dedicado al estudio y a la investigacin de la legislacin ambiental nacional e internacional. El CEMDA trabaja con los sectores pblico, privado, social y acadmico, buscando el mejoramiento en la aplicacin y el cumplimiento de la legislacin ambiental en nuestro pas. Asimismo, el CEMDA, se dedica a la difusin de la normatividad ambiental con la finalidad de que se conozca, comprenda y se pueda cumplir. El libro Comercio y Medio Ambiente forma parte del programa de Comercio y Medio Ambiente que el CEMDA lleva a cabo con la finalidad de que se difundan en nuestro pas las disposiciones ambientales dentro del Tratado de Libre Comercio (TLC), La Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), y la organizacin Mundial de Comercio (OMC). Adems de lo anterior, el CEMDA se dedica a impartir cursos de derecho Ambiental en distintas instituciones de educacin superior de nuestro pas, como ha sido el caso con la Universidad Iberoamericana (UIA), el instituto Tecnolgico de Estudios

Superiores de Monterrey (ITESM) y el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM).

El Centro Internacional de Derecho Ambiental (CIEL), fue fundado en 1989 con el objeto de responder a las amenazas ambientales tanto globales como transfronterizas, esta lucha la realiza a travs de tres estrategias: investigacin y publicacin, asesora y enseanza y capacitacin. Gracias a stas, no slo se resuelven problemas especficos sino que, adems, se tiene la oportunidad de aplicar en la realidad los resultados de las investigaciones. El trabajo del CIEL est organizado en siete reas, a saber: Comercio y Medio Ambiente, Instituciones Internacionales y Desarrollo Sustentable, Biodiversidad y Vida Silvestre, Calentamiento Global y Deterioro de la Capa de Ozono, Conservacin de los Ocanos, Legislacin Ambiental y Educacin. Su campo de accin abarca principalmente Europa del Este, Europa central y Amrica Latina y el Caribe.