Microcrdito no Brasil

Fernando Nogueira da Costa

Texto para Discusso. IE/UNICAMP n. 175, abr. 2010. ISSN 0103-9466

Microcrdito no Brasil
Fernando Nogueira da Costa 1

Resumo O artigo apresenta a evoluo do chamado microcrdito no Brasil nos ltimos 10 anos. Ele tem significado revolucionrio. H singularidade no modelo institucional adotado em nosso pas. Os empreendedores pobres do mais relevncia a ter acesso ao financiamento do que ao seu custo. Defende-se a necessidade de poltica governamental, pois as ONGs - Organizaes No Governamentais no alcanaram nem autosuficincia, nem escala suficiente para fomentar algo alm do desenvolvimento local em bairros populares. Debate a diferena de escala entre as atividades dos bancos comerciais brasileiros, em termos de acesso popular a crdito para consumo, e as do microcrdito produtivo orientado, baseado no modelo clssico de grupos de aval solidrio. Finalmente, mostra os impactos das medidas governamentais recentes. Palavras-chave: Crdito Popular Instituies de Micro finanas Poltica Social. Abstract Microcredit in Brazil The article presents the evolution of the call microcredit in Brazil in last the 10 years. It has meant revolutionary. It has singularity in the adopted model in our country. The poor entrepreneurs give more relevance to have access to the financing of what to its cost. It defends the necessity of governmental politics, therefore the ONGs - Not Governmental Organizations had not reached nor self-sufficiency, nor scale sufficient to foment something beyond the local development in popular quarters. It has debated the difference of scale between what Brazilian commercial banks can make in terms of popular access the credit for consumption and the guided productive microcredit, based in the classic model of groups of solidary endorsement. Finally, it shows the impacts of the recent governmental measures. Keywords: Popular credit Microfinance Institutions Social Politics. JEL Classification: G21.

1 Introduo: a revoluo do microcrdito A genealogia das condies para o surgimento do capitalismo no se reduziu expropriao do produtor direto, o campons ou o arteso. Incluiu a formao do capital-dinheiro. Esta se desenvolveu a partir da concentrao de grande massa de recursos dinheiro, ouro, prata, terras, meios de produo disponibilidade de pequeno nmero de proprietrios. Aquela ocorreu a partir da formao de grande

(1) Professor-adjunto/livre-docente do Instituto de Economia da Unicamp, Campinas SP, Brasil. E-mail: fercos@eco.unicamp.br. Blog: http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/.

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contingente de indivduos sem posse de bens. Foram assim obrigados a vender sua fora de trabalho aos senhores da terra ou aos donos de manufaturas. O capital-dinheiro torna-se capital propriamente dito, estabelecendo relao social, s quando se encontra com o trabalhador livre, disponvel para o contrato de assalariamento. Este era o contrato social: desde que qualificados, os trabalhadores encontrariam emprego. Obteriam ento renda para sobreviverem em condies sociais adequadas. A manufatura subordinou o trabalhador porque ele estava despojado de propriedades, a no ser de sua habilidade pessoal. Na era da grande indstria, subordinou-se o trabalhador com o progresso tcnico. Impossibilitou-o a retornar ao artesanato. No entanto, na atual revoluo tecnolgica, mesmo trabalhadores qualificados passam a ter dificuldade em encontrar emprego. Os excludos da economia capitalista so obrigados a trabalharem por conta prpria. Tm de criar micros empreendimentos. H uma espcie de regresso histrica ao artesanato. A revoluo no pensamento econmico, no sculo passado, ocorreu com Keynes. Revelou que a determinao do nvel de emprego no depende de decises dos trabalhadores. A economia capitalista no consegue empregar, continuamente, todos aqueles que desejam trabalhar. Existe desemprego quando o impulso para os gastos em investimento dos contratantes de mo de obra no suficiente para justificar a contratao de toda a populao economicamente ativa que busca emprego. Isto ocorre quando a demanda efetiva deficiente. Os gastos em consumo e investimento no so suficientemente grandes, para capacitar os empreendedores a obterem lucro atravs da potencial utilizao do trabalho dos desempregados. Outra revoluo no pensamento econmico, no limiar do novo sculo, ocorreu com Muhammad Yunus. Este professor de Economia, em Bangladesh, largou as salas de aula para se tornar banqueiro dos pobres. Em 2006, foi laureado com o Prmio Nobel da Paz. A lgica do sistema capitalista requer que o poder de compra no seja meramente estendido a qualquer um que deseja crdito. Idealmente, o crdito seria fornecido a capitalistas que iriam acrescentar capacidade produtiva e/ou aumentar a produo daqueles bens que poderiam ser vendidos com preos suficientes para cobrir despesas e dar lucros para sustentar a acumulao de capital. Porm, no h mecanismo, no sistema capitalista, para garantir a priori esse resultado.

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Os refinanciamentos normalmente so assegurados somente queles que periodicamente reembolsam os bancos. O pagamento do crdito obtido, sob a ameaa de seu racionamento, obriga a orientao da produo estritamente para aceitao do mercado. O banqueiro atua como juiz no julgamento de quem merece crdito. Mas no h garantia que o racionamento do crdito necessariamente gerar o volume necessrio de crdito e o colocar nas mos corretas. Os necessitados acabam no o recebendo. Os miserveis ficavam nas mos dos agiotas. Os juros dos fornecedores de matrias primas acabavam levando fatia substantiva do faturamento. Sem a posse de terra e capital, trabalhadores desempregados, em todo o mundo, tornavam-se, inevitavelmente, meeiros. S recebiam metade do que criavam. Yunus percebeu que as necessidades financeiras eram extremamente reduzidas. Podia-se emprestar pouco a muitos. As pequenas amortizaes e o aval solidrio, intra-grupo de devedores, garantiriam baixssimo nvel de inadimplncia. Sua revoluo financeira foi dar crdito ao trabalho, quando sempre se deu ao capital. Os bancos dos pobres no fornecem crdito direto aos consumidores. Seus emprstimos so dirigidos aos produtores. So crditos para investimentos em ferramentas e matrias primas. Os trabalhadores adquirem meios de produo. As mulheres, devedoras prioritrias, tornam-se as maiores responsveis pelas finanas domsticas. Elas se emancipam. A revoluo do microcrdito tambm revoluo feminista contra o patriarcalismo. Logo adiante, prosseguindo o negcio, elas necessitam de informaes. Buscam educao. Torna-se, ento, revoluo cultural. Os bancos do povo no devem ser cobrados pelo que no se propem a fazer: poltica de emprego. Os programas de apoio aos trabalhadores informais com vis empreendedor constituem poltica social. Representam conquista do direito de produzir e gerar renda por conta prpria. Integram os excludos economia de mercado. Ocupam, mas no empregam. O nvel de emprego formal depende do crescimento da parte capitalista da economia. Este artigo analisa a evoluo do chamado microcrdito no Brasil nos ltimos 10 anos, isto , desde a Lei 9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como OSCIP Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, cujos objetivos sociais tenha, entre outras, a finalidade de constituir sistema alternativo de crdito. Alm desta Introduo sobre seu significado revolucionrio, o artigo contm mais seis tpicos e concluso. O segundo diz respeito especificidade do modelo institucional adotado em nosso pas. O terceiro mostra que, para os empreendedores pobres, ter acesso ao

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financiamento importava mais que o custo dele. O quarto tpico defende a necessidade de poltica governamental, pois as ONGs Organizaes No Governamentais no alcanaram nem auto-suficincia, nem escala suficiente para fomentar algo alm do desenvolvimento local em bairros populares. O quinto debate a diferena de escala entre o que bancos comerciais brasileiros podem fazer em termos de bancarizao e crdito popular para consumo e o que o microcrdito produtivo orientado, baseado no modelo clssico de grupos de aval solidrio, de fato, faz. O sexto tpico apresenta as medidas governamentais referentes a acesso popular a banco e crdito, entre 2003 e 2006, e o stimo, as mudanas realizadas para o segundo mandato do governo Lula. Finalmente, no ltimo tpico chega-se concluso sobre a estratgia do modelo brasileiro. 2 Bancos do Povo no Brasil Os chamados bancos do povo, no Brasil, no so como o Banco Grameen, em Bangladesh. Esta denominao pode ser traduzida como banco das aldeias. L, como c, os indigentes se concentram em zonas rurais. Mas l os agentes itinerantes do banco vo em seus domiclios. Todos tm de ir onde o povo est. Aqui, a maioria dos bancos espera o povo vir em suas agncias, nas cidades maiores. No nosso pas, o microcrdito provou tambm que atividade financeira que d retorno, tem baixa inadimplncia, vivel, desde que tenha sua metodologia adaptada s condies locais. Um exemplo ilustra como sua forma de pagamento muito simples. O cliente em vista possui negcio funcionando pelo menos h um ano. Pode ser bazar, lanchonete, mercadinho, bar, birosca, etc. Ele pode ser cabeleireiro, eletricista, costureira, camel ou qualquer outro tipo de trabalhador informal. Se ele necessita de dinheiro para comprar mercadorias, mquinas e equipamentos, reformar ou ampliar seu estabelecimento, ele pode escolher quando e quanto pagar pelo pequeno emprstimo. Suponhamos que um jardineiro tome emprstimo de R$ 1.000,00, para comprar suas ferramentas e construir o teto para guard-las. Ele poder pagar em 6 pagamentos mensais de R$ 200,65. Essas parcelas fixas incorporam os juros totais de 20% ao semestre. Poder optar pela alternativa de 20 pagamentos semanais de R$ 57,73, com o que, em cerca de 5 meses, pagar montante menor de juros. Com o valor da diria de jardineiro em torno de R$ 50,00, verifica que, trabalhando os 5 dias teis da semana, ele reservaria pouco mais que o faturamento de um dia para sua

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prestao e ficaria com quase quatro vezes esse valor. bom negcio, tanto para o devedor quanto para o credor. O devedor escapa dos juros abusivos cobrados, geralmente, nas compras a prazo. Ganha condies de pagar vista. O credor recebe taxa de juros razovel 3,9% ao ms mais taxa administrativa , principalmente considerando que, muitas vezes, ele toma fundos de emprstimos originados em bancos pblicos. Tanto para repasses a organizaes no-governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, quanto para as Sociedades de Crdito ao Microempreendedor (SCM), o BNDES, por exemplo, empresta cobrando a taxa de juros de longo prazo (TJLP), a mais baixa do pas para funding de longo prazo. Por isso, na era neoliberal (1990-2002), havia a expectativa que o microcrdito se desenvolvesse pelo pas como atividade do setor privado. Os neoliberais achavam que haveria mercado, sem dvida, pois a grande maioria da populao no tinha acesso bancrio. Seria perfeitamente factvel que instituies financeiras privadas atuassem, exclusivamente, na atividade do microcrdito, explorando a ampla base de clientes em potencial. Candidatos a banqueiros dos pobres j falavam da indstria de microfinanas em expanso. Mas, o que so as microfinanas? Elas so mais abrangentes que o microcrdito, pois considera que este s ter futuro no pas operando com captao de recursos no mercado financeiro. Oferecendo outros servios financeiros para os segmentos da sociedade que no tm acesso rede bancria tradicional, estima-se que se alcanaria a auto-sustentao. No entanto, o Conselho Monetrio Nacional (CMN), na Resoluo 2874, de 26 de julho de 2001, que dispe sobre a constituio e o funcionamento de SCM Sociedades de Crdito ao Microempreendedor, inclusive sob controle societrio de OSCIP, colocou barreiras a essas pretenses. Ficou vedada a adoo da palavra banco na denominao social dessas sociedades, para o Banco Central do Brasil no ter a obrigao, eventualmente, de socorr-la. Caso captasse recursos de terceiros, os depositantes poderiam exigir a proteo da autoridade monetria. Outras restries foram impostas. Devem ter atuao restrita regio prdefinida. vedada tambm a participao societria, direta ou indireta, do setor pblico no capital. Devem observar, permanentemente, limites mnimos de capital realizado e patrimnio lquido de R$ 100.000,00. Em suas operaes de crdito, essas sociedades tm como limite de diversificao de risco de, no mximo, de R$ 10.000,00 por cliente. proibida a transformao em qualquer tipo de instituio integrante do

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Sistema Financeiro Nacional. Desde logo, no permitida a concesso de emprstimos para fins de consumo. As SCM no podem fazer a captao de recursos do pblico. Somente podem praticar operaes com recursos originrios de organismos e instituies nacionais e internacionais de desenvolvimento, oramentos estaduais e municipais, fundos constitucionais, doaes. Outras fontes podem ser usadas somente se expressamente autorizadas pelo BCB. Portanto, quando chegou a vez da regulao dos bancos dos pobres, a represso financeira substituiu a excessiva liberalizao. Antes, no caso dos bancos dos ricos, at uma nica agncia area (em andar de cima), constituda para administrao de fortunas ou ganhos de tesouraria para seus controladores, era denominada de banco mltiplo... Logo, o modelo institucional adotado no Brasil no o do Banco Grameen. No de se esperar o mesmo sucesso em termos de ganhos de escala no combate pobreza. Quando instituies financeiras no podem captar depsitos de seus clientes que receberam emprstimos, elas no internalizam o multiplicador monetrio. Isto , com a fidelizao de seus clientes como depositantes, os emprstimos criariam sucessivas rodadas de multiplicao de depsitos. Disseminados pelos centros urbanos, os chamados bancos do povo ainda no atingiram os mais pobres entre os pobres: os indigentes dos municpios com mais baixos nveis de qualidade de vida. Em seu livro, Muhammad Yunus, criador do Banco Grameen alerta que onde quer que os no-pobres estejam integrados nos programas de luta contra a pobreza, os verdadeiros pobres logo sero postos de lado. Assim, os bancos do povo continuaro sendo os bancos das praas... 3 Confuso entre microcrdito e microjuros Houve iniciativas particulares que buscaram entrar no mercado de microcrdito, apresentando novidade no pas: conceder emprstimos a negcios em formao. A maioria das linhas de emprstimos para microempreendedores existente exigia que o potencial cliente comprovasse que trabalhava na atividade h pelo menos seis meses. A nova proposta era oferecer emprstimos a juros de at 1% ao ms e trabalhar com exigncias maleveis de garantia, para os primeiros empreendimentos.

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Essa taxa de juros s era possvel porque cobrada por emprstimos de recursos oramentrios no programa estadual do Estado de So Paulo: o Banco do Povo Paulista. Praticamente, eram emprstimos a fundo perdido. As exigncias maleveis de garantia significariam, na prtica, que existiria a possibilidade de futuro micro empreendedor tomar emprstimo com a SCM sem oferecer nem avalista nem alienao de bem. Para tanto, agentes de crdito avaliariam o perfil do cliente e a viabilidade do negcio. As taxas de juros cobradas pelas operadoras de microcrdito giravam, em mdia, na regio Sudeste do pas, em torno de 4% ao ms. A Portosol de Porto Alegre, referncia nacional, fornecia o crdito sob as seguintes condies: prestaes fixas e taxa de juros de 3,99% ao ms O sistema utilizado para o clculo da taxa de juros era o sistema price. A taxa de juros contratada era dada em termos nominais e incidia sempre sobre o saldo devedor. Fazia a concesso de crdito sem descontos e sem cobrana de taxa de abertura de crdito. Os prazos das prestaes seriam fixados atendendo ao melhor dia de pagamento e a sazonalidade da atividade do cliente. Na tabela abaixo, h exemplos.
Prazo (meses) 06 08 15 06 08 15 06 08 15 Valor a pagar (prestaes mensais) R$ 38,14 R$ 29,69 R$ 17,98 R$ 190,70 R$ 148,47 R$ 89,88 R$ 953,50 R$ 742,34 R$ 449,39

Valor do crdito liberado R$ 200,00

R$ 1.000,00

R$ 5.000,00

Qual era o problema quanto fixao da taxa de juros em 1% ao ms, quando a taxa de outras SCM era, em mdia, 4% ao ms? Ela se tornou o alvo de diversas crticas das outras OGNs que operavam com o microcrdito. Elas achavam que esses juros no cobriam nem os custos administrativos, isso sem contemplar o possvel custo de captao de recursos no mercado financeiro. A anlise do crdito era muito onerosa, pois exigia visitas ao local da atividade de cada potencial tomador do crdito. O populismo financeiro impediria a entrada de outras organizaes nos municpios onde atuasse. Criaria a impresso de que os juros cobrados pelas outras emprestadoras eram extorsivos. Enfim, a abordagem assistencialista, atravs de crdito subsidiado,
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baseado em recursos oramentrios obtidos praticamente a fundo perdido, atentaria contra a disseminao do microcrdito auto-sustentado. Tratava-se, ento, de pensar em termos estratgicos e no segundo o horizonte de mandato governamental. A SCM deveria ser estruturada, desde o incio, visando a meta de deixar de ser assistncia social e se tornar atividade auto-sustentvel, que fosse alm de eventuais governos. A questo bsica era se os clientes pobres poderiam pagar taxa que garantisse o princpio da auto-sustentabilidade. Em algum momento, a SCM teria que atender demanda de microcrdito muito superior ao que os oramentos dos organismos doadores poderiam financiar. A alternativa seria ento contar com recursos de fontes comerciais, como funding de bancos pblicos. Isso s seria factvel se a receita fosse suficientemente alta, para que se pudesse pagar esse custo comercial. Alm desse custo de captao de fundos, a taxa de juros efetiva que se cobraria sobre os micros emprstimos teria que contemplar os custos administrativos, as despesas tributrias, as perdas por inadimplncia, a taxa de capitalizao desejada para elevar a futura alavancagem financeira. Poderia descontar a receita gerada pela carteira de ttulos financeiros, ou seja, pelas aplicaes das disponibilidades. A experincia internacional, geralmente, indicava que a maioria dos devedores pobres podia pagar taxa de juros em nvel suficientemente elevado a ponto de garantir a sustentabilidade do negcio com microcrdito. Em primeiro lugar, na maioria das comunidades pobres, j existiam mercados informais de crdito com taxas de juros muito mais elevadas do que as cobradas por qualquer Sociedade de Crdito ao Microempreendedor (SCM). Bastava lembrar os juros cobrados nas compras a prazo ou os juros de agiota. Mesmo as SCM que cobravam taxa de juros muito alta sempre descobriam que a demanda era muito superior a sua capacidade de satisfaz-la. Isto demonstrava que os clientes solicitantes de novos emprstimos estavam convencidos de que eles lhes permitiriam ganhar mais que os juros a pagar. Na realidade, os pequenos negcios dos pobres podem pagar com freqncia taxa de juros que significariam a runa de qualquer comrcio maior. Por que isso? A CGAP (Grupo Consultivo de Ajuda Populao Mais Pobre Um Programa de Microfinanas) do Banco Mundial explica essa proposio, aparentemente contrria ao que indica a intuio.

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Por exemplo, qualquer vendedor ambulante que no tenha capital de giro desperdia tempo significativo de seu dia de trabalho tendo que ir, diariamente, comprar mercadorias no atacadista. Nesse tempo, no h vendas nem receita. Se o microcrdito para capital de giro lhe permitir comprar mercadorias para uma semana, em vez de ser apenas para o dia, ter aumento expressivo do tempo que passar vendendo. Em conseqncia, suas vendas semanais aumentaro, proporcionalmente. Outra possvel explicao para esse fenmeno dos pobres que podem pagar taxas de juros altas baseia-se no que os economistas denominam de lei dos rendimentos decrescentes. Ela mostra a tendncia dos rendimentos marginais decrescerem cada vez que se agrega uma unidade de capital ao negcio, sempre que as demais condies no variam. Em outras palavras, a grande empresa no pode pagar taxa de juros to alta por emprstimo quanto a que pagaria o microempreendedor. Isto porque este, comparado ao grande que j esgotou as opes de investimento mais lucrativas, pode extrair maior lucro relativo das unidades adicionais de capital, precisamente porque comea com muito pouco. Ele negocia bens e servios com valores unitrios muito baixos, porm com preos contendo elevado percentual de lucro. J que pode usar o emprstimo de forma mais lucrativa, atravs de margens de lucro maiores, pode pagar taxa de juros mais elevada e, ainda assim, sair ganhando. Alm disso, o custo dos juros para o micro tomador de crdito face ao total de suas receitas e gastos percentual diminuto. O pagamento de juros constitui pequena frao de seus custos globais. O mais preocupante a prpria amortizao. A concluso geral era que, para os empreendedores pobres, ter acesso ao financiamento era muito mais importante que o custo desse microcrdito. 4 Capacitar, creditar e propiciar Diz a sabedoria popular que no se deve dar o peixe, mas ensinar a pescar. Entretanto, o bom senso indica que, em casos de fome, deve-se sim dar o peixe, para o faminto ter as condies mnimas de aprendizagem. Tambm no se consegue capacit-lo a pescar sem dar-lhe crdito para comprar a vara, a linha e o anzol, ou at mesmo o barco. Tudo isso sem rio piscoso, isto , ambiente institucional e macroeconmico propcio a microempreendimentos, no adianta muita coisa... Portanto, trs dimenses devem ser articuladas no combate desigualdade social no pas. A primeira contempla polticas compensatrias. Elas permitem que toda a populao atinja, no curto prazo, patamares mnimos de dignidade e sobrevivncia. Outra dimenso constituda por polticas de crescimento econmico, para
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disponibilizar maior renda, quantidade de bens e servios, alm de oportunidades. Em simultneo, necessrio executar polticas redistributivas. S com elas, essa maior disponibilidade de renda, bens e servios se dirigir, prioritariamente, s camadas da populao mais pobres entre as pobres, que constituem o pblico-alvo dessas polticas. Na era neoliberal (1990-2002), a distribuio de renda do Brasil disputava com a da frica do Sul, entre pases grandes, a vergonha de ser a pior no mundo. Alguns especialistas defendiam a focalizao, e no a universalizao, de algumas polticas sociais como forma de melhor-la. Seriam programas sociais que almejassem dar aos mais pobres os chamados ativos de produo: educao, terra e microcrdito, para produzir. Supunham que o pobre continuaria em sua precria situao enquanto no tivesse a capacidade de gerar sua renda por conta prpria, para satisfazer as necessidades bsicas. O governo neoliberal privilegiava apenas seus credores em detrimento desses programas que poderiam beneficiar a sociedade mais pobre. Esses programas sociais teriam gasto bem menor do que era despendido com o pagamento dos servios das dvidas interna e externa. Preso na armadilha da dvida, o foco governamental se deslocou para a gesto da pobreza e dos problemas associados a ela, inclusive a informalidade, via foras do mercado. O pressuposto era que governo e sociedade se uniriam para aes solidrias, visando incluso do excludo. No que se refere ao trabalho informal, a idia ento dominante era a do apoio ao indivduo, com nfase em programas de concesso de microcrdito, para tocar o prprio negcio. Nessa viso, o mercado seria capaz de estabelecer o elenco de prioridades e de atividades a serem apoiadas. Porm, no eram suficientes os programas de apoio voluntrio aos informais com vis empreendedor sem tratar de fazer a economia crescer e sem receber a prioridade governamental. Aps duas dcadas perdidas (as dos anos 80 e 90), a economia continuava estagnada. O crescimento econmico seria o melhor remdio para as doenas do desemprego e da informalidade. Mas por si s tambm no seria suficiente para reduzir a pobreza e nem as disparidades sociais. Dever-se-ia garantir as condies bsicas de vida. Para isso seria necessrio investir fortemente em programas de educao e sade (inclusive saneamento) e em polticas sociais focalizadas, mas em escala que tivessem realmente impacto social.

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Os programas de microcrdito atingiram mais de 7.000 experincias espalhadas por todo o mundo. O marco que estimulou essa expanso aconteceu em 1974, com o lanamento do Grameen Bank, em Bangladesh. Na Amrica Latina, o microcrdito apareceu nos anos 80, no Peru, Chile e Bolvia. No Brasil, a iniciativa apareceu, nos anos 90, com a participao do Terceiro Setor. No comeo de 2002, existiam 67 OSCIP de microcrdito e 24 SCM. Alm disso, com governos populares sendo eleitos para as administraes municipais e estaduais, houve a implantao de Bancos do Povo para apoiar a gerao de ocupao e renda. Entre os bancos pblicos federais, a iniciativa mais antiga foi a do CrediAmigo do Banco do Nordeste (BNB), em funcionamento desde 1998. O BNB fez a opo de criar uma OSCIP, o Instituto Nordeste Cidadania, para operar diretamente o microcrdito. O Instituto fazia a anlise de crdito, o assessoramento empresarial e o acompanhamento dos pagamentos, focando a regio rural do semi-rido nordestino. O BNB atuava nos mesmos moldes da maioria das OSCIP voltadas ao microcredito produtivo orientado, isto , com grupos de aval solidrio e agentes de crdito itinerantes, muitos dos quais eram agrnomos terceirizados. Como exemplo da necessidade de interveno governamental, merece destaque essa experincia, pois se tratava do nico caso brasileiro de integrao entre banco pblico federal e o microcrdito, Embora ainda insuficiente, era a experincia que apresentava o melhor desempenho dentre todas as desenvolvidas no setor de microcrdito no Brasil. Quando comeou, no final da dcada passada, estimava-se que no mximo 110 Organizaes No Governamentais (ONGs) de microcrdito operavam no Brasil. Apenas 6 delas atendiam mais de 2.000 clientes. O total de ONGs atendia nmero estimado de 76.000 micro e pequenos empreendedores dos setores formal e informal. Em 1999, sem considerar o BNB, foram realizadas quase 81 mil operaes de microcrdito no Brasil. Incluindo o BNB, foram mais de 257 mil. Os valores totais dos financiamentos foram, respectivamente, 84 e 198 milhes de reais. A posio do CrediAmigo acumulada, desde 1998 at o final de agosto de 2001, era de 502 mil operaes e 364 milhes de reais.Uma das principais lies do programa CrediAmigo era a necessidade de possuir organizao com infra-estrutura fsica bem estabelecida, como a capilaridade que as agncias do BNB possuam na regio Nordeste. Mantendo sistema descentralizado de monitoramento de carteiras de emprstimo, ele tinha condies de se consolidar no setor de microcrdito, rapidamente, por alcanar logo escala operacional.

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Isso, aparentemente, demonstrava o potencial para a atuao, neste setor, dos outros bancos pblicos federais, especialmente, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal. Esses bancos tinham escala de recursos e logstica fsica para atender a boa parte da populao mais pobre, no plano nacional. Alm disso, j possuam tradio do processo de concesso do crdito. Poderiam fazer parcerias com cooperativas de crdito popular para os programas de microcrdito, de fato, terem impacto social significativo. Mas, no Brasil, embora o microcrdito tenha apresentado alta taxa anual de crescimento, sua expanso ainda esbarrava em disperso de esforos. Ao contrrio do Banco Grameen de Bangladesh, que internalizava todo o multiplicador monetrio, com emprstimos criando depsitos nele prprio e propiciando novos emprstimos, por aqui a descentralizao e a proibio de microfinanas impediam o fenmeno, que propiciou o sucesso l. Exemplo do efeito dessa disperso ocorreu em 2001. O BNDES tinha R$ 120 milhes para emprestar a instituies financeiras que quisessem administrar carteiras de microcrdito. Conseguiu repassar, at junho, apenas R$ 48,8 milhes s 28 instituies que conseguiram cumprir as exigncias do banco, sendo 26 delas ONGs. De acordo com dados do IBAM, as ONGs eram 85,7% das instituies que atuavam com microcrdito no pas: 110 no total; os governos respondiam por 7,1%; os demais 7,2% eram cooperativas e OSCIP. Tecnicamente, seria prefervel que umas poucas entidades que trabalhassem com microcrdito que tivessem capital elevado do que muitas com capital baixo. Somente carteiras ativas de valor alto conseguiriam rentabilidade suficiente para sua auto-sustentabilidade. O fato de existirem entidades funcionando com carteiras de valores muito aqum dos que dariam economia de escala se justificava pela existncia de subsdios embutidos nos custos operacionais. Geralmente, as organizaes de microcrdito funcionavam em agncias da Caixa Econmica Federal, isentando-se das despesas de aluguel, segurana, limpeza, energia, etc. Caso no houvesse crescimento da carteira que, logicamente, comeava pequena, a entidade no teria condies de sobrevivncia se porventura esses subsdios fossem retirados. Os subsdios, inclusive a cobertura total ou parcial da folha de pagamentos, deveriam ser dados somente no incio do funcionamento, at que ocorresse a aplicao total e a carncia no retorno dos financiamentos. As ONGs no alcanaram auto-suficincia. Possuam escala para fomentar, no mximo, algum desenvolvimento local em bairros populares.

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5 Debate entre crdito popular para consumo ou microcrdito produtivo orientado Texto da rea de desenvolvimento social do BNDES, na poca neoliberal, afirmava: o pas apresenta uma srie de condies favorveis ao seu desenvolvimento [da indstria de microfinanas], como grande quantidade de clientes potenciais 70% da populao brasileira est excluda do sistema financeiro , setor bancrio que no tem demonstrado interesse em atender s classes mais pobres e instituies com crescente experincia em microfinanciamento. Ser que esse diagnstico estava correto? Cabe analisar cada um dos trs pontos que sustentavam o argumento. Inicialmente, trata-se de indagar se o pblico-alvo deveria ser a populao no bancarizada. Caso se aceite que seja, ser que ela representa, de fato, 70% da populao brasileira?! O programa de microcrdito corria o risco de, por mirar em alvo amplo demais, acabar no acertando... O Balano Social da FEBRABAN informava que o acirramento da competio entre os bancos e o barateamento do custo de atendimento via eletrnica intensificaram o processo de abertura de contas correntes atingiram 63,2 milhes, em 2001 e de poupana 51,2 milhes , permitindo a bancarizao de maior parcela da populao de baixa renda. Levantamento realizado pelo Banco Central do Brasil, com dados da Central de Risco de Crdito, revelava que 95% das pessoas fsicas concentravam todas as suas operaes de crdito apenas em uma instituio financeira, ou seja, apenas 5% operavam com mais de um banco. Em 2000, 91% das contas correntes pertenciam s pessoas fsicas. Supondo a manuteno desse percentual em 2001 (e descontando as pessoas que tinham mais de uma conta), pode-se estimar que cerca de 54,6 milhes de pessoas tinham acesso bancrio. Se fosse comparado esse nmero com a populao total brasileira, em 2001, ou seja, 172,6 milhes, chegar-se-ia concluso que menos de 1/3 dela possua acesso bancrio. Evidentemente, considerar pessoas de todas as idades e/ou sem renda no estava correto. A comparao correta, para verificar o cliente bancrio potencial, seria com a populao economicamente ativa (PEA) urbana, isto , apenas com pessoas que exerciam alguma atividade considerada produtiva nas cidades, onde os bancos tinham suas agncias. Naquela poca, houve queda acentuada no nmero de pessoas no mercado de trabalho. Em 2001, do total das pessoas em idade ativa para trabalhar,

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somente 56,4% estavam trabalhando ou procurando trabalho, ou seja, pertenciam PEA. A PEA urbana era estimada em 63,4 milhes de pessoas, no ano 2000. Portanto, o acesso bancrio estava quase j atingindo todo seu pblico potencial com a cobertura de 86%. Grosso modo, faltariam menos de 8,8 milhes dos cidados que exerciam alguma atividade considerada produtiva e obtinham renda regularmente. Em outras palavras, o pblico-alvo de programa social de microcrdito no deveria ser, exatamente, a populao no-bancarizada, mas sim os mais pobres entre os pobres. Os mais pobres nem sequer conseguiam trabalho. Viviam margem do mercado. Os miserveis no tinham renda monetria. Cerca de 12,7 milhes de chefes de famlia estavam, em 2000, abaixo da linha de pobreza (ganho familiar mensal abaixo de 1,47 salrio mnimo). Em termos relativos, os pobres representavam 28,4% do total dos chefes de famlia. Portanto, o pblico-alvo seria composto em mdia dos trs mais pobres em cada dez chefes de famlia. Teria que se focalizar esses chefes de famlia, localiz-los e enviar agentes de crdito, para organizar grupos de aval solidrio entre eles. O segundo ponto da argumentao convencional, para expor o mistrio do no crescimento acelerado do microcrdito no Brasil, era que o pas possua setor bancrio que no tem demonstrado interesse em atender s classes mais pobres. Os dados da FEBRABAN sobre bancarizao levavam a desconfiar dessa afirmativa. Seria interessante investigar as alternativas populares de crdito, para tirar alguma concluso a respeito. O crdito massificado, concedido pelos bancos atravs das linhas de crdito direto ao consumidor (CDC) e de emprstimo pessoal, era um dos segmentos mais rentveis do sistema financeiro, apesar de registrar os maiores ndices de inadimplncia. A inadimplncia nos bancos que se especializaram no nicho de crdito massificado era alta, mas os spreads eram proporcionalmente maiores e compensavam com folga as perdas com calotes. O spread precificava a perda histrica no crdito pessoal. Boa parte da clientela desse nicho era formada pela populao de baixa renda, que em muitos casos sequer tinham conta corrente em banco. Alm de bancos pequenos focados nesse negcio, outras instituies de todos os tipos e tamanhos disputavam o mercado de crdito a pessoas fsicas, com produtos denominados CDC Lojista e CDC Veculos. Muitas vezes usavam marcas diferentes, como era o caso do Bradesco, que atuava no financiamento de veculos com a financeira Continental (reunida recentemente com outras financeiras sob a bandeira

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Banco Finasa); o Unibanco, com a Fininvest; o Lloyds, com a promotora de vendas Losango. O estudo do caso da rede de lojas comerciais Casas Bahia podia trazer algum ensinamento sobre o crdito popular no Brasil. Do total das suas vendas, em mdia 80% eram a prazo, no plano sem juros bancado pela rede, 6% no credirio de financeira e 8% vista. As restantes (6%) eram de clientes que, ainda pagando carn, faziam segunda compra. As Casas Bahia superavam todos os indicadores de expanso do setor. Possuam forma muito peculiar de crescer, voltada a camadas de renda mais baixa e com ampliao crescente do nmero de pontos de venda. As Casas Bahia eram uma espcie de Bradesco (banco ento com 12,7 milhes de clientes) do varejo comercial, em termos de pblico alvo, de popularizao das lojas. Guardadas as propores, a exemplo do Bradesco, os nmeros da Casas Bahia eram gigantescos: cerca de 10 milhes de clientes cadastrados, 6 milhes deles com carns ativos. As classes C e D, pblico das Casas Bahia, tambm compravam produtos mais caros, pelas facilidades de pagamento. Sua administrao sabia que a renda individual podia cair ou ficar esttica, mas a familiar crescia e as classes de menor renda passavam a ter acesso a produtos mais sofisticados. Pretendia continuar sempre popular, abrindo lojas em reas densamente povoadas. Entretanto, s abriria em cidades com pelo menos 100 mil habitantes e em raio de mil quilmetros do depsito central da rede, em Jundia (SP), distncia capaz de absorver os custos da distribuio, feita com frota prpria de 1.040 caminhes. A rede das Casas Bahia bancava quase todas as vendas parceladas que, por sua vez, representavam quase 90% do total. Em 2002, optou por trabalhar sem juros com prazo de 10 vezes para eletroeletrnicos e eletrodomsticos e 15 para mveis. Garantia que os juros no esto embutidos no preo das mercadorias, porque a indstria tambm lhe dava prazo para pagamento e ela podia repass-lo. As Casas Bahia compravam 18% de tudo o que a indstria eletroeletrnica brasileira produzia. Conseguiam, portanto, bons descontos. Quem no vendia para as Casas Bahia tinha de pulverizar muito mais... A rede parcelava as compras, at o limite de R$ 600, sem comprovao de renda. Esse era, alis, o valor mdio das compras. Portanto, quase tudo era parcelado sem comprovao de renda e, nem por isso, a inadimplncia era maior. Estava na faixa de 8% para eletroeletrnicos e 2% no caso de mveis. Quanto mais baixa a renda, mais pontual o pagamento. Pessoas que tm basicamente o nome a zelar, quando

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pressente o atraso vai loja avisar, pede para no mandar aviso de cobrana, diz seu dono (GZM, 17/5/02). Essa rede comercial, antes, no aceitava carto de crdito e s recebia pagamento de prestaes nas prprias lojas. Entretanto, o potencial maior de expanso do carto de crdito estava nas classes de renda mais baixas. Em 1999, existiam apenas 23,6 milhes cartes. Dos 93 milhes de cartes de crdito alcanados, em 2007, no Brasil, 15 milhes estavam com clientes com renda mensal abaixo de R$ 500. Em 2000, eram apenas 5 milhes. Em 1987, para ter acesso a carto de crdito, a renda mnima era de 5 salrios mnimos. Atualmente, com renda de R$ 200 j possvel ter carto de crdito, muitas vezes, sem cobrana de anuidade. As administradoras de carto passaram a focar sua atuao nesse segmento, para crescer. Por essas informaes, pode-se deduzir que as camadas de baixa renda, pelo menos nas regies mais desenvolvidas do pas, tendem a ser atendidas pelo setor bancrio. Este tem, recentemente, demonstrado interesse em atender s classes mais pobres com crdito direto ao consumidor e cartes de crdito. Para compatibilizar rentabilidade (reduzindo custos) e assistncia a localidades carentes, a Caixa Econmica Federal, por exemplo, substituiu agncias pelos chamados correspondentes no-bancrios, espcie de agncias que podem funcionar dentro de pontos-de-venda de servios ou comrcio. Instalar mquinas de auto-atendimento bem mais barato do que construir agncia. Quando no existem essas mquinas, quem faz o servio para o banco , por exemplo, o farmacutico e o caixa do supermercado. Com isso, a Caixa alcanou todos os municpios do Brasil. As lotricas se transformaram em canal para distribuir servios financeiros e benefcios sociais para comunidades antes desassistidas, como municpios sem agncia bancria ou comunidades de renda mais baixa. Entretanto, os lotricos realizam atividade comercial que no envolve intermediao financeira como a concesso de microcrdito. Quanto ao terceiro contra-argumento, a respeito da afirmao que o pas dispe de instituies com crescente experincia em microfinanciamento, ele no verdadeiro, pois no Brasil sua expanso ainda esbarra em disperso de esforos. Como j foi dito, ao contrrio do Banco Grameen de Bangladesh que internaliza todo o multiplicador monetrio, com emprstimos criando depsitos nele prprio e propiciando novos emprstimos, por aqui a descentralizao e a proibio de

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microfinanas, isto , captao de depsitos e venda de outros produtos e servios financeiros, impedem o fenmeno, razo do sucesso l. Posteriormente, o debate entre crdito popular para consumo ou microcrdito produtivo orientado foi superado, na prtica, distinguindo os conceitos e as instituies financeiras propcias a cada um. Os bancos comerciais ficaram com o primeiro e as OSCIP e SCM com o segundo, podendo vender suas carteiras para os bancos. 6 Acesso popular a banco e microcrdito a partir de 2003 O elenco de medidas tomadas no primeiro mandato do Governo Lula era destinado a democratizar o acesso ao crdito e a outros servios bancrios. Buscavam, antes de tudo, garantir direitos de cidadania (e auto-estima) parcela da sociedade brasileira anteriormente tratada como composta de cidados de 2 categoria pelo mercado financeiro. Mas, reduzindo essa excluso social dos trabalhadores informais, das micro e pequenas empresas e, especialmente, da populao de baixa renda, serviria tambm para gerar renda e oportunidades de trabalho. Evidentemente, esperava-se que a nova linha de microfinanas tivesse efeito relevante sobre a economia. O impacto econmico no se daria apenas na economia domstica das famlias mais pobres. Se todo o sistema bancrio brasileiro incorporasse como cliente a massa populacional do pas, sem dvida, os multiplicadores de renda e de moeda aumentariam, significativamente. Haveria, ento, impacto macroeconmico. Os programas de microfinanas foram implementados, primeiro, atravs da bancarizao da populao sem acesso bancrio, simplificando a abertura de contas eletrnicas. A segundo etapa se daria quando milhes de cartes do cidado, para transferncias de benefcios sociais, tivessem a possibilidade de transformao em carto de dbito e de microcrdito. Em seguida, buscar-se-ia a fidelizao dos milhes de recebedores diretos dos bilhes de reais em benefcios sociais. A estratgia de responsabilidade social de qualquer banco que atuasse no pagamento desses benefcios seria crescer, conjuntamente, com seu novo cliente. Por exemplo, a Caixa pagava, anualmente, inclusive via rede de lotricos e correspondentes bancrios, 260 milhes de benefcios, no montante de bilhes de reais. Referiam-se a fundos e programas como: FGTS, Previdncia Social, Abono Salarial, PIS/Quotas e Rendimentos, Seguro-Desemprego, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, Bolsa-Renda, Auxlio-Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e Agente Jovem.

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Pensava-se ainda em ser implementadas linhas de financiamento com emprstimos de valores pequenos e taxas de juros reduzidas para micro empreendimentos. Seriam concedidas em conjunto com capacitao profissional (e educao bsica), extenso de rede de saneamento, construo de habitao, hospitais/postos de sade, escolas, praas de esporte, etc. A fidelizao dos clientes da cadeia produtiva, gerada pelos micros empreendimentos, daria possibilidade de absoro interna do multiplicador monetrio (concomitante ao multiplicador de renda e emprego), em funo da generalizao do uso da moeda eletrnica. Se os bancos pblicos fidelizassem os participantes da rede de proteo social, da rede comercial e da cadeia produtiva como clientes, todo dinheiro que circulasse nessas redes encadeadas poderia retornar como microcrdito. Quando eles fizessem um emprstimo, depositariam o valor desse crdito na conta corrente do cliente tomador. Se esse cliente (e/ou outros da rede) oferecesse reciprocidade e deixasse, pelo menos algum tempo, esse valor em depsitos vista, esses bancos teriam reservas emprestveis no mesmo valor. O efeito multiplicador total, se operaes semelhantes se sucedessem (sem vazamento sob forma de retirada em papelmoeda), resultaria em montante de novos depsitos dado pelo inverso da taxa exigida de encaixes e recolhimentos pelo banco central. O crdito se multiplicaria. Com crdito farto e barato, a variao inicial nos gastos financiados provocaria incremento primrio sobre a renda daqueles agentes econmicos recebedores desses gastos. Eles ampliariam seu consumo, levando a nova ampliao da renda. Os agentes beneficiados por esse incremento secundrio tambm aumentariam seu consumo, provocando novo acrscimo de renda, e assim por diante, em seqncia renda-gastosrenda. Atravs dessa multiplicao, as elevaes de consumo de massa induzidas pelo gasto inicial fariam que, no final, a renda crescesse mais que a prpria variao da despesa inicial. Haveria, ento, multiplicao da renda e do emprego. Relatrio do Instituto Sere, publicado em maro de 2001, deixava claro as dificuldades deste produto para os bancos comerciais: Existe amplo consenso de que os bancos comerciais no tm nem condies, nem orientao, ou interesse, para atender clientes com deficincias de garantias habituais. Eles carecem de preparo, de instrumentos e de competncias e at licena formal para avaliar riscos de forma diferentes dos esquemas estabelecidos, que tm como objetivo principal a avaliao objetiva dos riscos, enquanto a avaliao de risco do microcrdito apia-se amplamente em parmetros subjetivos. No entanto, o governo Lula foi contra corrente. A Medida Provisria 122, de 25 de junho de 2003, conferiu ao Conselho Monetrio Nacional competncia para
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regulamentar as aplicaes dos bancos convencionais, dos bancos mltiplos com carteira comercial, da Caixa Econmica Federal, bem como as cooperativas de crdito e de pequenos empresrios, microempresrios ou microempreendedores. Ousou inovar frente ao modelo clssico. No mercado de microcrdito, as taxas de juros cobradas dos beneficirios ficavam em torno de 3,9% ao ms. Inclusive foi esta a taxa de referncia para a regulamentao pelo governo federal por meio de Medida Provisria (MP 226/2004) do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo e Orientado (PNMPO). Com essa MP se distinguiu o microcrdito de uso livre e o microcrdito produtivo orientado, que consistia, fundamentalmente, em apoio ao desenvolvimento de microempreendimentos econmicos. Tinha, alm disso, como caracterstica essencial, a interveno da figura do agente de crdito, responsvel pelas visitas in loco aos empreendedores, a avaliao do perfil scio-econmico do empreendimento e do empreendedor popular, a anlise do crdito solicitado, sua concesso, e, quando aprovada, seu acompanhamento posterior. O problema era que, no crdito popular com nfase maior no consumo, oferecido pela Caixa Econmica Federal e pelo Banco do Brasil, eles tinham a possibilidade de emprestar recursos a taxa mensal de 2%. Custo menor do que esse existia, nas OGN, apenas vinculados a recursos no-reembolsveis, ou por meio de organizaes internacionais, ou atravs de recursos oramentrios dos poderes executivos. Quanto s restries cadastrais, o mercado de microcrdito via bancos comerciais teria de se posicionar de maneira muito firme junto aos possveis beneficirios, no aceitando quem as tivesse na consulta ao SPC e SERASA. O microcrdito tradicional, entretanto, tinha como principal garantia a imagem do seu tomador junto sociedade, ou melhor, junto ao agente de crdito, traduzindo-se em relao de confiana entre beneficirio e financiador. Nesta imagem, a manuteno do nome limpo era de extrema importncia e a existncia de restrio cadastral deveria, de fato, impactar nessa relao. O padro de garantias neste nicho, tradicionalmente, no era via avalista individual, mas sim pelo chamado aval solidrio, com a composio de grupos de 3 a 5 pessoas sem relao de parentesco e/ou de atividades entre si. Mas havia grandes dificuldades para constituir tais grupos em favelas de regies metropolitanas. Era necessrio muito tempo para os agentes de crdito itinerantes terem o acesso e a confiana para o acompanhamento semanal das atividades dos potenciais beneficirios e o recebimento dos pagamentos. O problema que o custo de qualquer bancrio,

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considerando todos os direitos trabalhistas, inviabilizava a contratao direta de agente de crdito por parte de bancos comerciais, seja pblico, seja privado. Outro ponto importante a ser confrontado era a inadimplncia. Enquanto nas OSCIP, oriundas do Terceiro Setor, o ndice variava entre 5% e 8%, para 30 dias, quando havia o envolvimento do poder pblico, em qualquer dos trs nveis de governo, esse mesmo ndice crescia para 15% a 20%. Tendo em vista a ampliao dos programas de renda mnima no pas, ocorria, geralmente, confuso entre eles, que transferiam renda com a contrapartida do compromisso com a sade e a educao das crianas, e os programas que envolviam linha de crdito. O Banco Popular do Brasil teve essa percepo com o emprstimo para consumo, onde seus clientes tomavam o crdito inicial de R$ 50 como se fosse a Bolsa-Famlia, sem terem a conscincia da necessidade do pagamento do mesmo. Finalmente, outra dificuldade encontrada no mercado de microcrdito foi a prpria sustentabilidade das instituies de microfinanas. Alm de serem muito poucas (cerca de 200 com funcionamento autorizado pelo Ministrio da Justia), para atuarem em todo o pas, elas tinham dificuldades em atingir o equilbrio das operaes em prazo curto. Por isso, o grande desafio era como elas poderiam receber investimentos que permitissem garantir a viabilidade econmica do processo que exigia muito monitoramento e assistncia aos beneficirios. 7 Quadro recente O Conselho Monetrio Nacional (CMN) mudou, em dezembro de 2006, os valores mximos dos emprstimos do microcrdito e ampliou o pblico alvo que podia ser beneficiado por esse programa com juros tabelados, em tentativa de reverter a queda expressiva que vinha ocorrendo nas operaes. Criado em 2003, o microcrdito era programa que obrigava os bancos a emprestarem 2% dos saldos captados em contas correntes em operaes de crdito de pequeno valor com juros limitados a 2% ao ms, na maior parte dos casos, e a 4% ao ms, em algumas situaes especiais. Quem no cumprisse a regra era punido com depsitos obrigatrios no remunerados no Banco Central do Brasil (BCB). Os bancos privados, porm, vinham cada vez mais preferindo deixar os recursos no BCB a emprestar. Em janeiro de 2006, os bancos cumpriam 69,7% das exigncias de aplicao. Em outubro, passaram a cumprir s 58%, ou seja, emprstimos de R$ 986 milhes para uma exigncia de R$ 1,6 bilho. O CMN aumentou o valor mximo das aplicaes. No caso de financiamento de varejo a

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pessoas fsicas para consumo, o valor mximo subiu de R$ 600 para R$ 1.000. Emprstimos de varejo para atividades produtivas tiveram o limite elevado de R$ 1.500 para R$ 3.000. Nos financiamentos produtivos intermediados por agentes de crdito, profissionais que davam assistncia tcnica aos microempreendedores, o limite tambm foi flexibilizado. Antes, 80% dos emprstimos tinham valor at R$ 5 mil, e o resto podia chegar a R$ 10 mil. O CMN autorizou limite nico de R$ 10 mil. Tambm foi elevado o limite mximo do saldo mdio para as pessoas elegveis para o microcrdito. Antes, nas contas comuns, a pessoa no podia ter saldo mdio mensal superior a R$ 1 mil. Depois, o saldo passou a ser de R$ 3 mil. O saldo devedor mximo do beneficirio do microcrdito produtivo subiu de R$ 10 mil para R$ 15 mil, excetuando financiamentos habitacionais. Para reduzir custos dos bancos nas operaes, a taxa de abertura de crdito (TAC) foi unificada em 3%. Antes, a taxa era escalonada, de 2% a 4%, de acordo com o prazo da operao. O governo, quando aumentou os limites das operaes de crdito, de um lado, procurava elevar os valores mdios das operaes, cobrindo custos fixos dos bancos e os incentivando a emprestar mais. De outro, descaracterizava mais um pouco o programa do microcrdito, que inicialmente foi desenhado para emprestar pequenos valores para quem estava margem do sistema financeiro. O principal desafio para o programa era que os bancos de varejo, que estavam obrigados a emprestar, no conseguiam (ou no se interessavam por) acessar o pblico de menor renda. O Banco do Brasil criou subsidiria para operar no microcrdito, o Banco Popular do Brasil, mas a maior parte dos emprstimos era feita para aposentados de menor renda que j eram clientes do BB. Finalmente, em 15 de maio de 2008, anunciou que iria absorver as operaes do BPB, sua subsidiria para atender clientes de baixa renda. No caso da Caixa Econmica Federal, os recursos do microcrdito forneceram fundos para uma linha que j exista o penhor transformando-o em micropenhor, com baixa inadimplncia, dada a garantia real. Mas, sem dvida, medidas como as do crdito consignado e das inovaes em torno do microcrdito para consumo levaram crdito, em volume indito, para pessoas que at ento no tinham acesso rede bancria. O mercado potencial era grande, as taxas de juros eram atraentes e o governo federal vinha estimulando o sistema, nos ltimos anos, mas a oferta de microcrdito no pas ainda era tmida diante da demanda potencial, em meados de 2007. Segundo o Banco Central do Brasil (BCB), existiam cerca de 16 milhes de pequenas unidades produtivas no Brasil, das quais 13 milhes eram formadas por trabalhadores por conta
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prpria e, do total, pelo menos 7 milhes eram clientes potenciais do microcrdito. Este pblico poderia demandar cerca de R$ 12 bilhes em pequenos emprstimos, mas o total financiado, at dezembro de 2006, era inferior a R$ 1,1 bilho para 1,1 milho de clientes. As operaes mdias eram de apenas R$ 1,7 mil. Mas o fato foi que aumentou muito a escala de atendimento com crdito popular. Se considerasse dentro desta categoria tambm o crdito consignado, principalmente para aposentados de baixa renda, os nmeros seriam muito mais significativos do que os divulgados pelo BCB. A maior parte dos recursos emprestados (ou R$ 600 milhes) provinha dos 2% dos depsitos vista captados pelas instituies financeiras (exceto cooperativas de crdito) de acordo com a Lei 10.735 de 2003. Mesmo assim, o valor representava metade do teto da exigibilidade, porque os bancos preferiam esterilizar parte dos recursos no Banco Central a operar com os riscos e custos do sistema, apesar dos juros mdios cobrados de 4% ao ms no microcrdito produtivo orientado. Por exemplo, a inadimplncia alta (18%) e a limitao dos juros (em 2% ao ms) levaram o Bradesco a abandonar o microcrdito obrigatrio. Os recursos (2% dos depsitos vista) passaram a ser recolhidos compulsoriamente ao BCB, no final de 2006. Mas esse total do microcrdito de uso livre era muito maior do que o concedido como microcrdito produtivo. O Banco do Nordeste do Brasil, com o programa Crediamigo, comparecia com R$ 170,6 milhes no total de emprstimos. As cooperativas de microempresrios, com R$ 145,9 milhes. ONGs, Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), sem fins lucrativos, e fundos pblicos entravam com R$ 52,8 milhes e as Sociedades de Crdito ao Microempreendedor (SCM), que podiam visar ao lucro, com R$ 47,7 milhes. Afora a exigibilidade dos 2% dos depsitos vista, os grandes bancos privados ainda estavam engatinhando no microcrdito. De acordo com o BCB, no fim de 2006, apenas Unibanco, ABN AMRO, Santander Banespa e Ita operavam na modalidade, com emprstimos totais de R$ 71,7 milhes. Desde que o governo obrigou a destinao de 2% dos depsitos vista para o microcrdito, os bancos privados procuravam o modelo adequado para cumprir essa meta. A maioria deles, por dificuldades de acesso e desconhecimento desse mercado, preferiu transferir os recursos para outros bancos ou organizaes no governamentais (ONG) que trabalhavam com o pblico de baixa renda. Dentre os bancos que buscaram originao prpria do microcrdito produtivo, o mais bem sucedido continuou a ser o BNB. A instituio estatal, com misso de

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banco desenvolvimentista, usava como funding boa parte desses recursos no utilizados pelos grandes bancos privados, para financiar quase 250 mil clientes, com saldo da carteira em R$ 173 milhes. Depois de alguns sustos com elevao de inadimplncia, a soluo encontrada foi o uso do que se chama de emprstimos solidrios Nesse formato, que representava mais de 80% de toda a carteira, o crdito era concedido para um grupo de trs a dez pessoas, que administravam os recursos, cobrindo, inclusive, eventuais atrasos entre eles. Os principais agentes de crdito eram os prprios clientes. O grupo solidrio, em geral, era formado por pessoas que se conheciam, em comunidades pequenas. Assim, os no pagadores sofriam presso social grande, inibindo atrasos. O segredo do BNB estava tambm no treinamento dos agentes de crdito, responsveis pela formao dos grupos, alm de o acompanhamento de perto. A desvantagem era ser mtodo de custos altos. Fez a opo por modelo com custos elevados, acompanhamento forte, mas com baixo risco. O total de parcelas com atraso de at 90 dias era de pouco mais de 1%, em 2007, contra 4% em 2002. As despesas com provises para crditos com liquidao duvidosa, em queda, representavam pouco mais de 1%. O programa do BNB era dos poucos, no Brasil, que apresentava lucro, com rentabilidade de 12%. Mesmo assim, o banco pensava em aperfeioar o modelo com a adoo do sistema de credit score, usado nos grandes bancos para avaliar a reputao dos clientes. Essa metodologia, no entanto, foi rejeitada, para uso no microcrdito, pelo Unibanco. O credit score no funcionou para cliente que no tinha renda previsvel, como era o caso do informal da camada de baixa renda. A soluo seria modelo hbrido, com o uso de ferramentas estatsticas aliada a parcerias com varejistas para utilizar o conhecimento que eles tm do pequeno cliente. O Unibanco tinha carteira de apenas R$ 23 milhes, mas era um dos lderes entre os bancos privados no mercado de microcrdito. O Banco Real, que apostou na concesso prpria e com carteira com saldo em R$ 20 milhes, reformulou sua operao depois de atingir 35% de inadimplncia. Passou a adotar os emprstimos em grupo (cerca de 30% do total) e as parcerias. Pretendia fechar o ano de 2007 com R$ 85 milhes, atingindo o chamado break-even (ponto em que a operao passaria a ser rentvel) com R$ 50 milhes de saldo em carteira. Era comum atribuir ainda a baixa oferta de microfinanciamentos pequena iniciativa das OSCIP em criar ou adquirir o controle de SCM como forma de aplicar os lucros obtidos nas operaes com clientes de porte intermedirio, em carteiras vendidas para os grandes bancos, em novos emprstimos para as camadas de renda

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mais reduzida. Por serem fiscalizadas pelo BCB, as SCM tinham custos operacionais e de controle de qualquer financeira, mas s podiam oferecer um nico tipo de produto e emprestar no mximo R$ 10 mil por cliente. Alguns especialistas achavam que era preciso repensar o modelo, permitindo inclusive que as SCM trabalhassem com seguros e crdito consignado, por exemplo, para balancear melhor as carteiras. A burocracia para a constituio das SCM era outro entrave. Enquanto havia cerca de 260 OSCIP em operao no Brasil, o nmero de SCM no passava de 50 em meados de 2007. Outro problema era a dificuldade ainda existente das instituies financeiras em emprestar para empreendimentos informais, crescentes no pas. Frente a este tipo de cliente, a tecnologia tradicional de crdito, com processo de anlise de risco baseada em holerite ou balano contbil, fracassou. O uso crescente de modalidades como garantia solidria e a oportunidade para a formalizao aberta pela Lei Geral da Micro e Pequena Empresa poderiam reverter, gradativamente, o quadro. Mas, enquanto isso no ocorresse, era necessria anlise mais compreensiva dos empreendimentos informais. Concluso A maior inovao financeira do governo Lula foi o crdito popular. Este programa no seguiu o modelo puro do microcrdito do Banco Grameen, em Bangladesh. Mas constituiu modelo propriamente brasileiro, contando com moderna tecnologia bancria, utilizada para enfrentar problemas especficos de sociedade urbanizada (84% da populao mora em cidades), de massa (a quinta maior populao no mundo), espalhada em territrio gigantesco (quase metade do continente) e com grande disparidade de renda. Fomentou mercado de consumo popular no pas. Entretanto, o maior desafio social seria fazer a incluso bancria dos milhes de recebedores de benefcios sociais os mais pobres entre os pobres. Com isso, talvez se construsse o maior (e mais rpido) programa de democratizao do crdito do mundo. Relatrio de Gilson Bittencourt, responsvel pelo GTI de Microcrdito e Microfinanas do Ministrio da Fazenda, periodizou as fases do microcrdito e das microfinanas no Brasil. A primeira fase foi de 1972 at 1988, com redes alternativas ao sistema comercial de crdito, organizadas por ONGs e fundos rotativos (informais), focados principalmente no meio rural. A gesto focava o objetivo social do financiamento e no, propriamente, no retorno do crdito. A segunda fase foi de 1989

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at 1997, com a entrada dos governos municipais como atores no palco do microcrdito atravs da constituio de programas e/ou organizaes para operar diretamente com microempreendedores, os chamados Bancos do Povo. Houve tambm a expanso do cooperativismo de crdito urbano e a constituio de sistemas alternativos de cooperativas de crdito rurais. Na terceira fase, entre 1998 e 2002, houve a criao do marco legal para a concesso do microcrdito via SCM e OSCIP. Foram realizadas alteraes na regulamentao das cooperativas de crdito com foco nas centrais e permisso para cooperativas de crdito de microempreendedores. Importante tambm foi a criao do Programa de Microcrdito do BNDES, que concedeu financiamento e propiciou o desenvolvimento institucional de 32 instituies at 2002. Mais efetivas foram a criao do Programa Crediamigo pelo Banco do Nordeste e a permisso para atuao dos Correspondentes Bancrios. At esta fase, no governo FHC, as instituies de microcrdito eram focadas no crdito, sem o fornecimento de outros servios bancrios, existindo pouca ou nenhuma relao entre estas instituies e os bancos comerciais, exceto no caso de algumas cooperativas. Nesse sentido, iniciou-se a quarta fase, em 2003, com a posse do governo Lula. Os objetivos de sua poltica de microcrdito e microfinanas era facilitar e ampliar o acesso ao crdito entre os microempreendedores formais e informais, visando gerao de renda e trabalho. Objetivava tambm facilitar e ampliar o acesso aos servios financeiros (conta corrente, poupana, seguros, crditos) pela populao de baixa renda, garantindo maior cidadania, conjuntamente com a reduo das taxas de juros nos financiamentos. Para tanto, foi realizado amplo programa de incluso bancria, via contas simplificadas, associando o crdito a outros servios bancrios para a populao de baixa renda. Deu-se apoio ao Cooperativismo de Crdito, estabelecendo regras mais flexveis para seu funcionamento. Aumentou o nmero de correspondentes bancrios e dos tipos de servios prestados por eles. Houve ampliao e consolidao do Programa Crediamigo pelo BNB. Finalmente, para concesso de crdito aos trabalhadores formais ativos e inativos, foi feita a regulamentao do crdito consignado. Em 2005, com a perda de competitividade do microcrdito tradicional face ao de uso livre, concedido principalmente pelos bancos pblicos, houve por bem criar o Programa de Microcrdito Produtivo Orientado. A idia era fazer a aproximao entre instituies financeiras comerciais e as desse tipo de microcrdito, pela aquisio de carteiras e vinculao de outros servios financeiros concesso do microcrdito produtivo. Estabeleceu-se, ento, o marco legal, incluindo a regulamentao para o
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repasse de recursos dos bancos (depsitos especiais e FAT) para instituies de microcrdito produtivo. Buscou-se a viabilizao de fundos de aval e, finalmente, o desenvolvimento de Projetos de Desenvolvimento Institucional focados na articulao entre instituies de microcrdito e na padronizao de modelos contbeis. Essa formalizao foi necessria, mas no suficiente. Tanto que o Conselho Monetrio Nacional mudou, em dezembro de 2006, os valores mximos dos emprstimos do microcrdito e ampliou o pblico alvo que podia ser beneficiado pelo programa que obrigava os bancos a emprestarem 2% dos saldos captados em contas correntes em operaes de crdito de pequeno valor com juros limitados a 2% ao ms, em tentativa de reverter a queda expressiva que vinha ocorrendo nas operaes. Os bancos privados vinham cada vez mais preferindo deixar os recursos no BCB a emprestar. No se interessavam por acessar o pblico de menor renda, justificando-se pelo alto nvel de inadimplncia do microcrdito sem aval solidrio e elevado custo de sua implementao. Mas h outros fatores limitantes da oferta de crdito para micro e pequenos empreendedores por parte dos bancos comerciais. So eles: a insuficincia de (ou baixa confiabilidade das) informaes sobre a empresa, a ausncia de garantias reais, a percepo de risco elevado, a inviabilidade de projetos e os altos custos relativos da operao. Todos esses fatores constituem barreiras concesso de emprstimos bancrios s empresas de pequeno porte, porm no so intransponveis. Cada banco faz anlises econmico-financeiras, tanto do perfil (atravs do modelo estatstico credit scoring), quanto do projeto, no caso de financiamento de investimento, que resulta em pontuao atribuda a cada cliente. Assim, filtra-se o cliente, entre os milhares de empresas de pequeno porte, que o banco conceder crdito. Mas, dependendo das circunstncias macroeconmicas e da concorrncia, cada instituio financeira altera a escolha de sua melhor estratgia de atuao. Se sua pretenso aumentar a participao no mercado, concede crdito inclusive para aqueles clientes que no proporcionam a melhor rentabilidade. Filtra somente os clientes cujo perfil no representa risco de crdito. Apream-se os outros riscos de perda entre esses clientes e, de acordo com o modelo de risco diversificvel, onde os adimplentes pagam pelos inadimplentes, atende maioria dos demandantes de crdito quase de maneira automtica. comum a abertura de pequenos negcios, principalmente nas atividades que exigem menor grau de especializao, por parte das pessoas que no encontram emprego. No entanto, muitos desses pequenos negcios no sobrevivem por muito tempo. So muito elevadas as taxas de mortalidade desses micros empreendimentos
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por necessidade, verificadas no Brasil. Entre possveis razes para encerramento das atividades da empresa extinta esto a falta de capital de giro, a carga tributria elevada, a falta de clientes, a concorrncia, a baixa lucratividade. Provavelmente, os problemas financeiros constituem as razes principais, sejam relativos a maus pagadores, sejam diretamente relacionados carncia de crdito bancrio. Porm, h tambm carncia de capacitao profissional entre esses empreendedores por necessidade, mais do que em empreendedores por oportunidade, geralmente, com melhor formao. As solues comumente apresentadas para enfrentar os problemas financeiros dos empreendedores, inclusive os informais, so o crdito de fomento, o microcrdito, a cooperativa de crdito, a associao de garantia de crdito, o fundo de aval s microempresas e empresas de pequeno porte, o fundo de garantia para a proteo da competitividade, o seguro de crdito interno, os leiles de crdito, a transferncia de recebveis para os fundos de investimento em direitos creditrios (FIDC), o acesso a nichos de mercados, a consultoria em gesto e a prpria educao financeira. Essas so condies necessrias, porm no se sabe se sero suficientes, para a incluso, de maneira permanente, no mercado de crdito formal. Para se enfrentar, verdadeiramente, essa situao, h necessidade de obter a reduo dos fatores limitantes da oferta de crdito comercial para as empresas de pequeno porte, na seguinte ordem: reduo da assimetria de informaes entre banco e cliente, reduo dos riscos da operao de crdito e, finalmente, reduo dos custos da concesso. Quanto s reais dificuldades microeconmicas para obteno de crdito a exigncia de garantias e a taxa de juros elevada face prpria capacidade de pagamento da empresa , comum o micro empreendedor simplificar, atribuindo todas as dificuldades burocracia do banco, isto , exigncia de papis (documentos) que comprovem os dados cadastrais e as garantias. Em universo que predomina a informalidade difcil atend-la. Negcios informais tampouco tm acesso ao Poder Judicirio para garantir o cumprimento de seus contratos, protegerem seus direitos de propriedade ou resolverem disputas, tornando arriscado expandir suas operaes para fora de sua comunidade imediata. Alm disso, a operao informal cria concorrncia desleal contra o negcio formal concorrente, que necessita de total conformidade para ser atendido pelos bancos. Muitas empresas de pequeno porte, por no serem entidades plenamente legais, tm prejudicado o acesso a emprstimos de instituies de crdito formais. Portanto, a informalidade prejudicial tanto para empresas formais como informais, e, certamente, para a economia como um todo. As garantias exigidas para financiamento de empresas de pequeno porte por grandes bancos varejistas criam barreiras economia informal, o que deve ser visto
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como algo positivo em longo prazo. Criar dinmica especial que acabe por quebrar o crculo vicioso que gera maior informalidade, menores investimentos e menores ganhos de produtividade, prejudicando o potencial de crescimento econmico, deveria ser a prioridade estratgica da poltica pblica. Microcrdito paliativo, ttico, e apoio necessrio. Mas ainda no possui impacto macro-social significativo. Dizem que o capitalismo rene sonho e crdito. Aqui e agora, necessrio reunir esperana e confiana. Bibliografia BARONE, F. M.; LIMA, P. F.; DANTAS, V.; REZENDE, V. Introduo ao microcrdito. Braslia: Conselho da Comunidade Solidria, 2002. 65p. BENNETT, Fred; DORAN, Alan; BILLINGTON, Harriet. Commissioned by Financial Sector Team, Policy Division Department for International Development. Do credit guarantees lead to improved access to financial services? Recent Evidence from Chile, Egypt, India and Poland. London: Policy Division Working Paper, Feb. 2005. 128p. BITTENCOURT, G.; MAGALHES, R.; ABRAMOVAY, R. Informao de crdito: um meio para ampliar o acesso dos mais pobres ao sistema financeiro. Pesquisa & Debate, So Paulo, v. 16, n. 2 (28), p. 203-248, 2005. CAIXA ECONMICA FEDERAL PNUD OIT. Programa de Microcrdito no Brasil. Braslia: CEF, 20002. 140p. DEMIRG-KUNT, Asl (Coord.) [by Asl Demirg-Kunt, Thorsten Beck, and Patrick Honohan]. Finance for all?: policies and pitfalls in expanding access / Financiamiento para todos? Polticas y obstculos para la ampliacin del acceso. Washington D.C.: Informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a las polticas de desarrollo, Nov. 13, 2007. 265p. GEM Global Entrepreneurship Monitor. Empreendedorismo no Brasil. Curitiba: IBQP, vrios anos. KUMAR, Anjali (Coord.). Brasil: acesso a servios financeiros. Rio de Janeiro: IPEA; Washington, D.C.: Banco Mundial, 2004. 648p. LEDGERWOOD, Joanna. Microfinance handbook: an institutional and financial perspective (Sustainable banking with the poor). Washington, DC: The World Bank, 1999.

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