Movimientos Sociales

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PUBLICACIONES ESPECIALES SOBRE EL DESARROLLO
Sociedad civil y movimientos sociales

Construyendo democracias sostenibles en Amrica Latina
Editado por Arthur Domike Fundacin Grupo Esquel Fundao Grupo Esquel Brasil
Las publicaciones especiales de desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo se preparan como parte de los continuos esfuerzos de la institucin para evaluar las condiciones econmicas, polticas y sociales de los pases de Amrica Latina y el Caribe. A n de que la informacin se encuentre disponible lo ms rpido posible, estas publicaciones se elaboran de manera expedita, no son objeto de una edicin formal y no estn sometidas a los rigurosos procesos de revisin que se aplican en el caso de las publicaciones del Banco evaluadas por pares. As, la informacin y las opiniones presentadas corresponden enteramente a los autores, y no implican aprobacin por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo o de los pases que estos representan.
Banco Interamericano de Desarrollo
BID, 2008 Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Ave., N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos de Amrica www.iadb.org/pub
Contenido
Prefacio....................................................................................................................................v Agradecimientos.................................................................................................................vii Captulo 1 La democracia sostenible en Amrica Latina ...............................................................1 Arthur Domike Seccin 1
EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA ..........................27
Arthur Domike Captulo 2 Transiciones hacia la democracia: Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay .......... 31 Arthur Domike Captulo 3 Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciacin ..... 51 Rosa Mara Cruz Lpez Seccin 2
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA ....... 91
Arthur Domike Captulo 4 La Alianza Cvica Mexicana: una izquierda en busca de identidad ..........................97 Sergio Aguayo Quezada Captulo 5 Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagacin de las instituciones democrticas .... 117 Benjamin Reames Seccin 3
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA PROFUNDIZACIN DE LA DEMOCRACIA ... 139
Arthur Domike
iv
Tabla de Contenido
Captulo 6 Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin .... 145 John Durston Captulo 7 Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia .... 183 Charles David Kleymeyer Captulo 8 La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil)........................ 233 Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna Captulo 9 El traje nuevo del emperador: las polticas de nanciamiento de vivienda social en Santiago de Chile................ 265 Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes Captulo 10 Las mujeres latinoamericanas en movimiento: cambiando polticas, cambiando mentes ..........................................................................................................................287 Joan M. Caivano y Thayer Hardwick CAPTULO 11 El rol de las OSC para incluir a la poblacin pobre e indigente en los benecios del desarrollo ..................................................................................327 Roberto Sansn Mizrahi Captulo 12 Promover la participacin ciudadana y el apoyo a las OSC en la economa trasnacional.......................................................................................361 Nelson Stratta Captulo 13 El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales.. 395 Arthur Domike Anexo Sobre los autores .........................................................................................................423 ndice de materias ............................................................................................................. 429
P r e fa c i o
n las ltimas dcadas, el crecimiento impresionante de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y su activismo cvico han transformado el panorama poltico y social de Amrica Latina. Estas organizaciones ciudadanas se han convertido en un medio importante y dinmico para movilizar la energa poltica y las aspiraciones sociales de los que menos poder tienen: aquellos que, a lo largo de la historia, han estado escasamente representados por los sistemas polticos o no han tenido representacin alguna. Propulsadas por la atencin de los medios de comunicacin e Internet, las OSC han ayudado a crear un contexto totalmente nuevo para el gobierno. En este libro se reconocen tres tipos de OSC: Organizaciones comunitarias que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos. Movimientos sociales de alcance regional o nacional que persiguen objetivos sociales, econmicos o polticos muy precisos. Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la promocin de causas y al suministro de servicios a grupos destinatarios. Los 11 estudios de casos de este libro presentan una ptica amplia y variada de las OSC en Amrica Latina, cuyas repercusiones se analizan en el contexto poltico todava fluctuante de la regin: Bajo las dictaduras, o en pases donde hasta hace poco haba una dictadura, las OSC y los movimientos sociales estn ayudando a alcanzar la democracia (captulos 2 y 3). En las democracias nuevas con tradiciones, normas y dirigentes polticos que en gran medida todava no han sido puestos a prueba, las OSC participan en el proceso de consolidacin de las instituciones democrticas (captulos 4 y 5). En las democracias efectivas y operantes, las OSC procuran profundizar las instituciones democrticas mediante el fomento de la participacin poltica y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 a 12). En los dos primeros estudios de casos se resea el papel de las OSC en la restauracin de la democracia en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay (captulo 2) y se evala el rol desempeado por las organizaciones de defensa de los derechos humanos en Guatemala (captulo 3).
vi
Prefacio
En los dos casos siguientes se examina un movimiento progresivo que busca una identidad (la Alianza Cvica Mexicana) y el papel de la sociedad civil en la difusin de las instituciones democrticas (el presupuesto participativo en toda la regin). En cuatro de los estudios (captulos 6, 7, 8 y 10) se analiza la forma en que los ciudadanos que a lo largo de la historia han tenido poco acceso al poder (los pobres de las zonas rurales, los indgenas andinos y amaznicos, y las mujeres) se han movilizado para mejorar su situacin y hacerse or. En el captulo 9, que puede considerarse un modelo de contrastes, se describe un experimento social fracasado (las viviendas populares de Chile), mientras que el captulo 11 se centra en el rol que han tenido las OSC en la creacin de programas pblico-privados exitosos para generar y ampliar oportunidades laborales y empresariales. En el captulo 12 se explora el sistema mundial de entidades filantrpicas que ha surgido con el impulso de 25 millones de familias trasnacionales de Amrica Latina y el Caribe, cuyas remesas estn formando nuevos esquemas de donaciones mundiales y participacin cvica transfronteriza. Estos casos muestran la forma en que las OSC han dado origen a lderes comunitarios independientes y han enseado a la gente a organizarse y a idear y poner en prctica nuevos enfoques de los problemas sociales. En este contexto se puede afirmar casi con absoluta certeza que dichas organizaciones desempearn un papel cada vez ms destacado en la configuracin del panorama poltico y social futuro de Amrica Latina.
Ag radecimientos
La realizacin de este volumen ha sido copatrocinada por la Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB) y la Fundacin Grupo Esquel, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se agradece especialmente a Christof Diewald y Silvio SantAna, Presidente y Secretario de la FGEB, respectivamente, y a Aldiza Soares, Oficial Administrativa de la FGEB, as como tambin a Janine Perfit y Kai Hertz del BID. Asimismo se debe un profundo agradecimiento a los autores de los estudios de casos del captulo 11, cuyas amplias competencias profesionales se detallan en el anexo acerca de los autores. Marie-Madeleine Mailleux SantAna, una de las colaboradoras de este libro, destacada campeona de la sociedad civil y cofundadora de la FGEB, falleci el 28 de junio de 2007 tras una breve enfermedad. Los autores y el editor trabajaron bajo la gua de la junta editorial conformada por: Thomas F. Carroll, Ramn Daubn, Christof Diewald, Patricia Fagen, Carlos Garramon, Judith Gilmore, Roberto Mizrahi, Stahis Panagides, Patrick Quirk, Eduardo Remolins, Silvo SantAna y Ana Tenorio.
Washington, D.C. Junio de 2008
Captulo 1
La democracia sostenible en Amrica Latina

Arthur Domike
n la Cumbre de las Amricas llevada a cabo en 1994 se celebr el renacimiento de la democracia en Amrica Latina, despus de la poca de las dictaduras. Sin embargo, una dcada ms tarde Jorge Castaeda (2003:69) seal: La gente siempre culpa a la democracia por el estancamiento econmico o, por lo menos, por fracasar en promover el crecimiento econmico (...) como resultado, hoy en da la regin todava se enfrenta a un futuro considerablemente impredecible. La apreciacin de Castaeda se ve confirmada por diversas encuestas de opinin pblica. Por ejemplo, en 2005 Latinobarmetro descubri que el apoyo ciudadano a la democracia era menor que una dcada atrs.1 La creencia de que el gobierno atenda mejor sus necesidades era mnima en Per, Paraguay y en la mayor parte de Centroamrica. Sin embargo, el panorama no es del todo lgubre: las mayoras apoyaban a sus gobiernos en Venezuela y Uruguay, al tiempo que en Chile y Mxico el respaldo iba en aumento. Paralelamente, los partidos polticos tradicionales han perdido su influencia sobre grandes sectores del electorado. La mayora de los votantes rechazaron a los partidos polticos histricamente poderosos en Bolivia, Brasil, Venezuela, Argentina, Mxico, Per y aun en Costa Rica (New York Times, 20 de abril de 2006). La Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB), la Fundacin Grupo Esquel y sus asociados aceptaron hace dos aos el desafo ofrecido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ayudar a precisar la direccin que deberan tomar los esfuerzos futuros con el fin de fortalecer la confianza del pueblo en sus sistemas de gobierno y fomentar la participacin ms amplia de la sociedad civil. El reto principal era proveer pautas concretas para que el
1 Vase
http://www.latinobarometro.org. Los resultados de la encuesta de 2005, llevada a cabo en 11 pases, pueden verse en http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=5093522. Estas visiones pesimistas eran apenas menos comunes en 2006, cuando slo el 54% de los latinoamericanos eligi la democracia frente a otras alternativas, como inform The Economist (9-15 de diciembre de 2006).
Arthur Domike
2 Trminos 3 Durante
de referencia de la donacin efectuada por el BID a la FGEB para realizar el estudio. este perodo, Costa Rica, Mxico y Colombia estaban gobernados por presidentes electos, as como muchos de los pases del Caribe. Sin embargo, las fuerzas armadas de Colombia tuvieron una influencia sustancial en los asuntos internos del pas y los gobiernos mexicanos anteriores a 2000 fueron descritos como la democracia autoritaria ms antigua del mundo (vase el captulo 4).
gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales puedan promover y mantener una efectiva participacin ciudadana en proyectos de desarrollo econmico y social.2 El resultado de los estudios realizados a tal fin no ha sido lo que el conocimiento heredado hubiera podido predecir; ms bien descubrimos que la insatisfaccin generalizada en cuanto a los gobiernos no dejaba de tener sus razones. Muchos ciudadanos que carecan de confianza en sus gobernantes reaccionaron formando y enrolndose en nuevos movimientos sociales y en una gran variedad de organizaciones ciudadanas. Este fenmeno nos oblig a concentrarnos intensamente en examinar los motivos que produjeron la aparicin de la sociedad civil como una fuerza poltica y social importante, sus consecuencias para la ciudadana y los gobiernos y para el proceso de gobernarse a s mismas. Estos estudios se presentan a continuacin en los captulos 2 a 12. El captulo 13, el ltimo del libro, representa nuestro esfuerzo por resumir las lecciones aprendidas de los casos analizados. El descontento que se siente en muchos sectores con los gobiernos de Amrica Latina ha tenido varias madres. Una de ellas es por cierto la falta de progreso en mejorar la desigualdad social y las condiciones de pobreza. La falla de la mayora de los gobiernos en enfrentar estas preocupaciones se hizo an ms apremiante despus de que muchos gobiernos adoptaran polticas econmicas que dejaron a los menos pudientes sin las redes de proteccin econmica que regmenes anteriores les haban proporcionado. Este panorama adverso ha empeorado debido a cambios mundiales en la industria y el comercio, y a las migraciones masivas de poblacin a nivel local e internacional. Adems, la comunicacin global instantnea y la proliferacin meditica han magnificado tanto la conciencia de los ciudadanos como su capacidad de reaccionar. Una segunda causa del debilitamiento del apoyo ciudadano y de la confianza en el gobierno es la memoria de dictaduras recientes. Casi todos los que hoy tienen edad de votar recuerdan que virtualmente toda la Amrica Latina continental estuvo regida por dictadores en algn perodo entre 1960 y la dcada de 1990.3 En la actualidad, todos estos pases han elegido gobernantes y legislaturas con cierta forma de estructura poltica democrtica. Aunque esto representa una mejora real en la forma en que los latinoamericanos son gobernados, muchos guardan malos recuerdos y estn resentidos por los aos de represin, y sienten que han recibido pocos beneficios de la transformacin democrtica. El crecimiento en el nmero y la efectividad de las organizaciones de ciudadanos no ha pasado inadvertido ni ha dejado de recibir apoyo. Por ms de una dcada, los gobiernos, organizaciones internacionales, fundaciones e individuos han invertido recursos en asis-
Donde rigen (o recientemente rigieron) dictadores, y las OSC y los movimientos sociales estn buscando alcanzar la democracia (captulos 2 y 3). En democracias nacientes con tradiciones, reglas y lderes polticos no probados donde las OSC estn involucradas en el proceso de consolidar las instituciones democrticas (captulos 4 y 5). En democracias efectivas en funcionamiento donde las OSC estn buscando profundizar las instituciones democrticas mediante el fomento de una participacin poltica ms amplia y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 al 12). Las OSC y los movimientos sociales elegidos para este estudio profesan inquietudes relacionadas con los derechos humanos, las amenazas al medio ambiente, el tratamiento de las mujeres, las oportunidades para los pueblos indgenas, la superacin de la pobreza rural, la vivienda para familias de bajos ingresos, la promocin de pequeas empresas y el empleo local, el presupuesto gubernamental participativo y el vnculo de los inmigrantes con sus pases de origen. Todas estas preocupaciones ocupan un lugar primordial en la definicin de la democracia, y los valores que sustentan a estas organizaciones constituyen la base del patrimonio histrico de la democracia. A travs de estas experiencias buscamos demostrar lo que es posible, lo que es deseable y lo que es problemtico en los esfuerzos de las OSC y de sus adherentes para lograr no solamente sus objetivos organizacionales sino tambin el fortalecimiento de la participacin civil, y contar con instituciones democrticas ms eficientes y perdurables, con mayor responsabilidad ante los gobernados. A fin de ofrecer una base firme en nuestras conclusiones, en las pginas siguientes se describen trminos clave, tales como sociedad civil, y las organizaciones sobre las cuales se
4 Sin perjuicio de quienes utilizan las expresiones organizacin no gubernamental (ONG) y organizacin de la sociedad
civil (OSC) indistintamente, preferimos esta ltima locucin para designar la categora ms amplia. La sigla ONG se refiere aqu a las organizaciones de apoyo y servicio. Vase ms adelante y tambin vase Sorj (2005).
tencia a la democracia a travs de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)4, tanto en Amrica Latina como en otros lugares del mundo, con la esperanza de fomentar la creacin de instituciones democrticas ms efectivas (Ottaway y Carothers, 2000; Shifter, 2000; Manor, Robinson y White, 1999; Feinberg, Waisman y Zamosc, 2006). Nuestra tarea es explorar las experiencias, favorables o no, de ciudadanos organizados de la regin y establecer si sus actividades contribuyeron efectivamente a fomentar y expandir la democracia y de qu modo lo hicieron. La democracia se percibe como una cultura y un conjunto de valores, y no simplemente como una serie de instituciones formales y procedimientos, partidos polticos y elecciones. Examinamos una gama de OSC, entre las cuales se incluyen movimientos sociales, que actualmente operan en tres campos polticos:
Arthur Domike
Qu es la sociedad civil?
El principal enfoque de este trabajo se centra en la sociedad civil, sus ciudadanos constituyentes y sus organizaciones. Es fcil encontrar concepciones contradictorias de lo que es la sociedad civil, tanto en lo que se refiere a su definicin como a la importancia de su interaccin con la sociedad poltica. La idea de sociedad civil proviene de los filsofos griegos y romanos, y se ha convertido en un elemento fundamental del pensamiento poltico contemporneo. Entre otras cualidades se le ha concedido el mrito de derrocar varias decenas de dictaduras de diferente naturaleza: autoritarias, comunistas, fascistas, militares (Schell, 2005). Edwards (2000) llama la atencin a las diversas apreciaciones sobre lo que la sociedad civil puede lograr. Por ejemplo, el Instituto Cato, de tendencia libertaria en Estados Unidos, considera que las OSC fundamentalmente reducen el rol de la poltica en la sociedad al expandir los mercados libres y las libertades individuales. Por otra parte, el Foro Social Mundial sostiene que la sociedad civil es la nica alternativa viable al Estado autoritario y al mercado tirnico. Para las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los organismos de asistencia de Estados Unidos, la sociedad civil es la llave para un buen gobierno y el crecimiento econmico que reduce la pobreza. La opinin compartida aqu con respecto al rol de la sociedad civil y sus organizaciones ha sido bien descrita por Daubn (2002:1): Evidencias recientes sobre el desarrollo econmico () sugieren que el arte de asociarse de la comunidad, su capacidad de actuar en conjunto, podra ser el factor ms importante en su avance econmico () Y esta capacidad no puede simplemente construirse; tiene que crecer sistemticamente dentro de la cultura poltica de un pas () La sociedad civil se convirti en la solucin mgica () Pero si la sociedad civil ha existido siempre, ha sido en forma distante, caritativa u opositora. Lo que los gobiernos han descubierto ahora es que la sociedad civil, como exista en los pases del norte, puede ser omnipresente, activista y colaboradora. El Instituto de Estudios de Desarrollo (Manor et al., 1999:1) define a las OSC como una esfera intermedia entre el Estado y la familia, donde grupos y asociaciones de individuos se organizan de manera voluntaria y autnoma con relacin al Estado, con el fin de defender y extender sus intereses, derechos e identidades. Aun en el caso de que aceptramos que las OSC ocupan el espacio no estructurado entre los individuos y lo colectivo, los contornos de
enfoca el estudio, la democracia entre otras diversas formas de gobierno, y las interacciones a menudo contenciosas entre la sociedad civil y la sociedad poltica que los ciudadanos eligen para gobernar.
5 Los
sindicatos laborales se han contado histricamente dentro los pocos movimientos de la sociedad civil de la regin cuyos afiliados primarios son familias de bajo y mediano ingreso, y gozan a menudo de acceso sustancial al poder, especialmente cuando estn aliados con partidos polticos (BID/Harvard, 2006:111 y ss.). Sin embargo, los movimientos laborales representan a grupos muy diferentes de los representados por los movimientos sociales estudiados aqu, y su impacto poltico es tambin muy distinto. Por su importancia permanente para un gran nmero de ciudadanos, las organizaciones laborales merecen un estudio aparte.
la definicin no son todava claros. En un esfuerzo por determinar qu grupos estn adentro o afuera, los profesionales suelen insistir en que las OSC no incluyen: 1) a la sociedad poltica (es decir, a las instituciones gubernamentales ni a los partidos polticos), 2) los negocios con fines de lucro orientados al mercado (aunque las asociaciones de negocios y sus grupos de inters organizados son claramente parte de la sociedad civil), 3) familias y grupos emparentados, y 4) asociaciones orientadas hacia la violencia y la criminalidad. Reconocemos que no todos los grupos de ciudadanos ni todas las organizaciones detentan el mismo mrito social. Los grupos orientados hacia la violencia(como la guerrilla y los paramilitares en Colombia, Al Qaeda, el KKK y los grupos Minutemen de Estados Unidos) no son aqu considerados parte de la sociedad civil. Puesto que estos grupos no aceptan las premisas fundamentales de los sistemas democrticos, sacrifican su derecho a considerarse en un pie de igualdad legal y poltica con las asociaciones no violentas. Para los efectos del presente estudio, no se hace necesario profundizar sobre las distinciones puntuales. Nuestro enfoque est dirigido a aquellas OSC que son voceros y/o trabajan con grupos no representados o poco representados como los indigentes rurales o urbanos, las mujeres, las comunidades indgenas y las minoras sin acceso efectivo o con acceso limitado a la representacin poltica y al poder. Nuestro principal inters est en analizar cmo estas organizaciones y/o movimientos sociales pueden servir a su gente y fortalecer las prcticas e instituciones democrticas.5 Los motivos por los cuales los ciudadanos buscan asociarse para un propsito comn comenzaron con la sociedad organizada y son tan variados como sus propias aspiraciones. Es probable que en Amrica Latina existan varios millones de organizaciones informales o formalmente organizadas sin fines de lucro, no gubernamentales, cuyos miembros, adherentes o beneficiarios buscan objetivos comunes. Las OSC pueden originarse a travs de reuniones de vecinos o ser promovidas por profesionales entrenados, o bien patrocinadas por fundaciones y ONG del norte. Algunas OSC tienen amplia participacin de los beneficiarios mientras que otras son dirigidas por especialistas externos y muestran escaso inters en reclutar adherentes locales. Pueden surgir de organizaciones ya establecidas o ser fundadas por quienes no se encuentran satisfechos con el sistema de poder poltico gobernante. Una asociacin puede simplemente tener como objetivo la creacin de una clnica de salud o de un centro comunitario, o puede ser parte de un movimiento social ms amplio.
Arthur Domike
En resumen, nuestra atencin est dirigida hacia tres tipos de organizaciones de la sociedad civil, todas activas en el apoyo a poblaciones meta especficas:6 Organizaciones de la comunidad que suelen carecer de personal de tiempo completo o profesionales y que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos (por ejemplo, la creacin de un centro comunitario de salud o el mejoramiento de carreteras), y son bsicamente autofinanciadas (Shearer y Tomlinson, 1997).7 Movimientos sociales de alcance regional o nacional que cuentan con personal de tiempo completo y con objetivos sociales, econmicos y/o polticos especficos; son a menudo contenciosos y se enfrentan con los gobiernos; en sus filas hay afiliados y miembros de las organizaciones activistas locales (por ejemplo, los movimientos de la mujer en Chile, los movimientos rurales en Brasil, etc.); suelen recibir fondos de fundaciones, organismos de ayuda e instituciones similares. Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a proveer amparo y servicios a los grupos meta; cuentan con personal profesional dedicado a identificar y apoyar iniciativas para favorecer a dichos grupos; tienen pocos miembros directos o afiliados de entre los grupos afectados; a menudo reciben contratos y financiamiento de fuentes externas (por ejemplo, Sur en Santiago de Chile, DESCO en Per, Sur-Norte en Argentina). Puesto que los movimientos sociales son tan significativos para esta investigacin, el trmino amerita una definicin detallada. De acuerdo con Tilly (2004:3-4) un movimiento social se define en funcin de las siguientes caractersticas: es un esfuerzo pblico organizado y sostenido que presenta reclamos colectivos a ciertas autoridades (por ejemplo, una campaa) () utilizando formas (diversas) de accin poltica () (con) representaciones pblicas coordinadas de los mritos, unidad, nmero y compromiso de los participantes. Estos movimientos a menudo constituyen una amenaza para el establishment a nivel poltico y econmico, particularmente cuando promueven acciones que incomodan a las autoridades en el poder. En este contexto, Schnwlder (2002:9) observa lo siguiente: Los movimientos sociales de Amrica Latina, que por largo tiempo fueron una gama limitada de entidades relativamente homogneas que representaban a los trabajadores, campesinos o estudiantes, han cambiado drsticamente durante
6 En
7 Shearer
BID/Harvard (2006:112-122) se presenta una descripcin til de estos grupos. y Tomlinson (1997) realizaron el heroico esfuerzo de contar y clasificar las OSC de la regin. Slo en Brasil encontraron registradas 220.000. Se estima que menos de la mitad de ellas contaban con personal profesional. Estas organizaciones sin personal incluyen grupos comunitarios ms que movimientos sociales u ONG de expertos.
Los movimientos sociales que nos ocupan, las organizaciones comunitarias y las ONG difieren claramente en cuanto a sus miembros y objetivos de los grupos de inters tradicionales que representan a los negocios, la religin y la agricultura, y que histricamente han disfrutado de vnculos estrechos con las estructuras del poder poltico. En contraste, las OSC que estudiamos representan a personas que estn fuera del sistema social y econmico y, como retadoras del statu quo, son a menudo conflictivas en sus relaciones con la estructura de poder del gobierno. Por otro lado, los grupos de inters histricamente importantes representan a los actores sociales y polticos ms poderosos que tienen inters precisamente en la continuidad del orden social y poltico existente (Schnwlder 2002:12). Una preocupacin adicional (Wiarda, 2003; Stiefel y Wolfe, 1994) es la calidad de los dirigentes de la OSC y en qu medida responden a los intereses de su gente. En este contexto, Durston (captulo 6) recuerda la Ley de hierro de la oligarqua organizacional de Michels ([1915] 1962), la cual afirma que los lderes de organizaciones locales inevitablemente se convierten en oligarcas capaces de sofocar la democracia interna. Varios de nuestros estudios de casos se concentran en los antecedentes y entrenamiento de los lderes de los movimientos comunitarios y sociales, y en su habilidad para reflejar las necesidades de los miembros o integrantes que pretenden representar.
Qu es, entonces, la democracia?

A pesar de la abundancia de oratoria exaltada, no existe una definicin simple de la democracia y el concepto est cercado de sutilezas inevitables. Como en el caso del concepto problemtico de la obscenidad, tenemos dificultades para definirla, pero sin duda podemos reconocerla cuando nos encontramos frente a ella. El gobierno es por definicin la institucin social con monopolio sobre el poder de coercin. Ese poder no otorga sabidura, pero puede explicar el conocido aforismo de Churchill: La democracia, sabemos, es una de las muchas formas que puede adoptar el gobierno () Nadie afirma que la democracia es perfecta o sabia. En realidad se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, salvo todas las otras que se han probado de vez en cuando (Rhodes 1974:7566).
las tres ltimas dcadas. El regreso de los gobiernos democrticos y las crisis econmicas de los aos ochenta lanzaron nuevos actores a escena: los denominados movimientos populares. Mucho menos homogneos que sus predecesores y frecuentemente exhibiendo una perspectiva que reflejaba sus orgenes diversos, estos nuevos actores sociales se caracterizaron, no obstante, por una amplia gama de identidades colectivas y prcticas sociales novedosas.
Arthur Domike
Es verdad que nosotros somos una democracia, ya que la administracin est en manos de muchos y no de unos pocos () Si bien no somos coaccionados en nuestra vida privada, un espritu de reverencia domina nuestros actos pblicos; estamos impedidos de actuar incorrectamente por respeto a las autoridades y a la ley, manteniendo un respeto particular por aquellos que han sido designados para la proteccin de los lesionados, as como por aquellas leyes no escritas que sujetan a sus transgresores a la condena del sentimiento general. La pregunta por la definicin trasciende los lmites polticos y culturales. En la dcada de 1750, mucho antes de la fundacin de Estados Unidos como nacin, Benjamin Franklin, quien representaba a la colonia de Pennsylvania como Comisionado Indgena, escribi: Sera algo muy extrao si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unin y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unin semejante fuera impracticable para 10 12 colonias inglesas.8 (Johansen, 1982:29). En nuestra bsqueda de una definicin prctica, adoptamos la definicin del proceso poltico ofrecida por socilogos polticos (McAdam, Tarrow y Tilly 2001:265): Un rgimen es democrtico en tanto y en cuanto mantenga una ciudadana amplia, una ciudadana equitativa y autnoma, con consulta obligatoria a los ciudadanos respecto de las actividades y el personal gubernamental, y en tanto proteja a los ciudadanos de las acciones arbitrarias por parte de los agentes del gobierno. Los cientficos polticos sugieren requisitos operativos especficos para definir una democracia, pero reconocen que las prcticas difieren ampliamente (Schmitter y Karl, 1993:45; Whitehead, 2002:10-11): Prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la eleccin de funcionarios gubernamentales y se les garantiza la libertad de expresin y asociacin. Los funcionarios elegidos se seleccionan por medio de elecciones frecuentes y justas, donde la coercin se considera ilegal y fuera de lo comn.
8 Extrado
del informe de Charles Kleymeyer, que se presenta en el captulo 7.
Los atenienses se enorgullecan de haber descubierto la democracia. Cuando se le solicit a Pericles elevar una oracin por los soldados atenienses cados en las primeras batallas de la guerra del Peloponeso, pronunci lo siguiente:
La democratizacin es un proceso abierto, de largo plazo y complejo (Whitehead, 2002) que puede compararse con la ciencia en el sentido de que nunca est completo, siempre est abierto a nuevas pruebas y mejores ideas. Dentro de estos lmites, los analistas polticos han identificado dos modelos de democracia: la antagonista y la deliberativa. En una democracia antagonista cada partido con acceso a la toma de decisiones pblicas busca extraer el mayor beneficio de cada discusin, a medida que negocia en la arena poltica (Sunstein, 2001:17-39). Los participantes asumen que todas las negociaciones son suma cero, slo con ganadores y perdedores, ingresan al proceso con preferencias no negociables y son adversarios en todas las transacciones polticas. No valoran el hecho de poder llegar a un consenso o acuerdo con otros participantes, basado en principios o puntos de vista compartidos de la realidad social (Saba, 2000).9 Este enfoque era atractivo para las elites que se vean obligadas a mostrar a la ciudadana una forma democrtica de gobierno, permitiendo que existieran los atavos formales de la democracia pero sin ceder el control efectivo. Aun despus de que la oligarqua perdiera el control indiscutido, las democracias posteriores,
9 Saba (2000) sostiene que los problemas histricos de gobernabilidad de Argentina radican en que su cultura poltica est
asociada con el modelo antagonista, en vez del deliberativo. Su reflexin podra aplicarse a otros pases de la regin. En ningn otro pas es ms obvio el fracaso del modelo antagonista que en Colombia, con sus continuas luchas (Romero, 2000).
Prcticamente todos los adultos tienen derecho a postularse para ocupar cargos electivos. El control de las decisiones polticas del gobierno est constitucionalmente investido en los funcionarios pblicos. El poder es delegado por los ciudadanos a las autoridades elegidas en fideicomiso pblico. Los ciudadanos tienen derecho a investigar y a utilizar fuentes alternativas de informacin y hay proteccin oficial de estas fuentes. Los ciudadanos tienen derecho a formar y participar en organizaciones independientes, grupos de inters y partidos polticos, y a movilizarse e influir en las decisiones de las autoridades pblicas. Los funcionarios elegidos deben tener la capacidad de ejercer sus poderes constitucionales sin que sus decisiones sean neutralizadas por funcionarios no elegidos de organismos estatales. El gobierno de la mayora es limitado, basado en el imperio de la ley, con los derechos de la minora protegidos por una carta fundamental que no se puede modificar fcilmente.
10
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10 Wiarda
(2003) argumenta que en casi toda Amrica Latina el control del Estado sobre la sociedad civil la ideologa corporativista ha sido la norma histrica, basada en el modelo de la Espaa de Franco (por ejemplo, Pinochet en Chile) o de la Italia de Mussolini (por ejemplo, Pern en Argentina, Mxico bajo el gobierno del PRI, Vargas en Brasil). 11 Segn Claudio Vliz (1994:12): los latinoamericanos estn ligados por un pasado enfticamente monrquico y por recientes inclinaciones republicanas centralistas no enmascaradas. Sin embargo, el supuesto contraste entre el legado antidemocrtico de Amrica Latina y el de Estados Unidos no toma en cuenta que los estados del sur originalmente estaban dominados por plantaciones operadas por esclavos y que Estados Unidos no permiti el voto a los que no posean tierras, ni a las mujeres ni a los afroamericanos hasta ms de un siglo despus de su fundacin. 12 Putnam (1993:182) observ que en Italia el contexto social y la historia condicionan profundamente la efectividad de las instituciones ()Toqueville tena razn: el gobierno democrtico se fortalece y no se debilita cuando se enfrenta a sociedades civiles enrgicas.
dominadas por las elites o por militares populistas, siguieron modelos antagonistas y no deliberativos (Wiarda, 2003).10 En contraste, el modelo de democracia deliberativa o participativa enfatiza la continuidad y el proceso. Es un modelo confuso pero ha resultado durable. La creencia dominante de los participantes es que las polticas pblicas son y deben ser construidas dentro de la esfera poltica. Las preferencias personales o grupales se definen y defienden en la medida en que contribuyan al bienestar general y no basndose en ideologa. Del proceso deliberativo emerge una agenda pblica que no hubiera podido ser diseada por ninguno de los grupos en pugna actuando por separado. Aunque permanece la diferencia en las preferencias, estas se ventilan en el proceso electoral, despus de que los ciudadanos hayan tenido la posibilidad de descubrir los puntos en los que estn de acuerdo (Mathews, 2003). En una democracia deliberativa los participantes parten del supuesto de que los conflictos sobre prioridades y polticas son negociables, no irreducibles. Las preferencias se exponen y justifican en el foro democrtico y sus instituciones. Los participantes aceptan que las decisiones polticas se toman colectivamente, no se imponen de manera unilateral. No esperan hacer desaparecer los conflictos sino encontrar un espacio comn de trabajo, basado en intereses compartidos que se descubren en medio de los desacuerdos. Los juegos suma cero de las democracias antagonistas son reemplazados aqu por concesiones mutuas, donde los participantes estn dispuestos a sacrificar algo con el fin de tomar decisiones colectivamente. Nadie es excluido de la arena pblica. Existen obvias similitudes con las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra, Estados Unidos, y con los procesos de toma de decisiones sobre la base de la comunidad (Fung y Wright, 2001). Aunque unos pocos pases de la regin (en particular Uruguay y Costa Rica) siguen el modelo deliberativo, los gobiernos latinoamericanos se caracterizan ms por ejercer el modelo antagonista (Garretn y Newman, 2001; Wiarda, 2003).11 Las diferencias entre ambos ayudan a explicar el crecimiento y la eficacia de la sociedad civil y sus organizaciones, as como la evolucin de los roles que las OSC desempean en la configuracin de las formas de gobernabilidad.12
11
El concepto de pblico (...) es central. El desarrollo de intereses comunes, la voluntad de ceder ante los dems, la habilidad de reconocer en otros, que son diferentes, algo de uno mismo y como resultado trabajar juntos ms eficientemente son atributos cruciales de un gobierno efectivo para la solucin prctica de problemas y la resolucin pacfica de nuestras diferencias. En su papel de esfera pblica la sociedad civil se convierte en el terreno para la discusin y deliberacin, as como para la asociacin y colaboracin institucional, y la medida en que estos espacios crezcan es crucial para la democracia, porque si slo se representan algunas verdades, si los puntos de vista diferentes se silencian, ya sea por exclusin o represin, o si se escucha un grupo de voces con ms atencin que otro, el inters pblico inevitablemente sufre. Cuando toda la poltica se polariza o privatiza, los problemas de la poltica pblica se enquistan y hasta se congelan en estructuras de gobierno que no encuentran soluciones.
13 Caudillos del siglo XIX como Lpez de Santa Anna en Mxico o Rosas en Argentina tomaron el control de las naciones sin
perturbar a los terratenientes provinciales o a la Iglesia. En tiempos ms recientes otros caudillos continuaron esta srdida tradicin (valgan como ejemplos el golpe de Estado de Rafael Trujillo en 1930 en la Repblica Dominicana y el ascenso al poder de Fulgencio Batista en 1933 en Cuba). Estos caudillos modernos se presentaron como lderes nacionales, incluso apoyando a veces medidas progresistas o populistas. Por ejemplo, quienes establecieron el rgimen de Pern en 1943 fueron oficiales nacionalistas del ejrcito comprometidos con programas de reforma y objetivos ideolgicos explcitos. En ocasiones, dictadores militares recientes en Amrica Latina se aliaron con una clase social de elite, buscando mantener los intereses de las estructuras de poder tradicionales (como Pinochet en Chile, Stroessner en Paraguay, Castelo Branco en Brasil), mientras que otros gobernantes militares trabajaron con elementos de la izquierda poltica a fin de promulgar reformas sociales (Morales Bermdez en 1967 en Per). Hugo Chvez en Venezuela parece seguir cada vez ms este ltimo modelo.
Las variantes y complejidad de los sistemas democrticos latinoamericanos se basan en la herencia de las estructuras de poder de los perodos coloniales y los perodos inmediatos posteriores a la colonia (Lijphart, 1984). En la Amrica hispana y portuguesa, los que heredaron el poder de los monarcas espaoles pertenecan, con pocas excepciones, a la oligarqua de terratenientes, a la jerarqua de la Iglesia catlica, los militares y los comerciantes ms adinerados. Los miembros de la oligarqua muchas veces fomentaban (o por lo menos toleraban) a caudillos ambiciosos y a dictadores militares, o permitan una participacin ciudadana cuidadosamente restringida que no amenazara su control.13 Esta historia ayuda a explicar el predominio de una concepcin antagonista o corporativista del gobierno, y el hecho de que en la cultura poltica de esos pases haya arraigado un enfoque estatista del proceso de decisin poltica. El argumento que se desarrolla en los captulos que siguen se basa en la creencia de que la democracia deliberativa es preferible tanto por su durabilidad a largo plazo como por su capacidad para apoyar y proteger a todos los ciudadanos, no solamente a las elites. En su defensa de la democracia deliberativa, Edwards (2000:4) argumenta:
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Sociedad civil, sociedad poltica y democracia

Las definiciones discutidas arriba establecen el marco necesario para examinar cmo la participacin ciudadana en organizaciones de la sociedad civil y las interacciones de las OSC con la sociedad poltica pueden contribuir a fortalecer la democracia. Los estudios de casos ofrecen instrumentos para determinar si estas interacciones ayudan a sus pases a crear, consolidar y profundizar instituciones democrticas, y en qu medida lo logran. La educacin de la ciudadana en cuanto a la forma en que funciona su gobierno y paralelamente la educacin de los funcionarios pblicos acerca de las organizaciones ciudadanas es ciertamente un paso relevante para mejorar la participacin dentro del sistema poltico. En varios de los estudios de casos examinamos las maneras en que las OSC trabajan con sus adherentes para mejorar su comprensin del proceso poltico (se incluye un resumen en el captulo 13). Pero es claro que los esfuerzos educacionales son slo una parte de lo que se necesita para incrementar el compromiso de la ciudadana y fortalecer la democracia. Las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales y las ONG que ofrecen amparo y servicios afectan a sus gobiernos y a la poltica pblica cuando son capaces de ganar acceso a los centros de poder. En trminos generales, la interaccin de la sociedad civil con la sociedad poltica tiene impacto en el gobierno por lo menos en cuatro formas diferentes (Manor et al., 1999): Influyendo en la poltica pblica y la toma de decisiones. Mejorando el desempeo de los organismos del Estado. Consiguiendo mayor transparencia y ms informacin sobre los actos y actores oficiales. Promoviendo la justicia social y el cumplimiento de la ley. Los procesos de formulacin de polticas son intrnsecamente complejos y en ellos participan numerosos actores que tienen diferentes niveles de poder de decisin, fuentes de influencia, calendarios e incentivos. Las influencias intervienen en muchos escenarios distintos, con reglas de juego abstrusas que afectan los resultados. Pero es en este particular escenario, observa Reilly (1995:251), que las asociaciones voluntarias y ONG promueven el
Nuestra tarea no es demostrar que algn rgimen nacional se encuadra dentro de uno u otro modelo de democracia. Nuestro inters est ms bien centrado en la evolucin de la sociedad civil, de los gobiernos y de las interacciones entre ambos, resultantes de los padecimientos bajo las dictaduras y de los profundos cambios econmicos y polticos del ltimo medio siglo. Estos eventos han forzado tanto a las sociedades polticas como a las OSC de los menos representados a reexaminar sus nociones bsicas de gobernabilidad democrtica.
13
14 Vanse, por ejemplo, las dudas de Orlando Fals Borda (1992:303-316) sobre la efectividad de las alianzas polticas formadas
15 Algunos
por OSC, aunque Fals Borda espera que tales alianzas funcionen en beneficio de los grupos de ciudadanos. pases democrticos mantienen un control estricto sobre las OSC, demandando por ejemplo la aprobacin presidencial de grupos que pretenden organizarse o exigiendo una rendicin de cuentas ms onerosa que la que se requiere del sector privado (vase BID/PNUD, 1997. Estos estudios fueron originalmente presentados en la Conferencia Sudamericana del Marco Legal, Fiscal y Regulatorio para la Sociedad Civil, patrocinada por la Fundacin Grupo Esquel y el Grupo Esquel Argentina).
intercambio de informacin, recursos financieros, demandas y apoyo necesario: los ingredientes del poder. Aquellos que buscan influir en el gobierno cuentan con dos formas convencionales de llamar la atencin y sentarse a la mesa: a travs de sus votos por un partido o candidato poltico y a travs de la OSC, que los puede representar en los foros polticos. Tambin cuentan con una manera no convencional de hacerse or: la accin directa. Cada una de estas tcticas merece consideracin especial, ya que su vigencia y efectividad constituyen la esencia de este estudio. Respetando el poder de las urnas, algunas OSC y sus dirigentes han optado por ser aliados frontales y promotores de ciertos partidos polticos. El apoyo activo que las OSC dan a ciertos elementos de la sociedad poltica tiene obviamente la finalidad de ganar adeptos en la Legislatura y el Poder Ejecutivo. Algunos grupos de inters que representan a empresarios y otras elites han logrado aliarse entre ellos y convertirse en promotores activos de sus partidos polticos preferidos. Asimismo, las OSC de los menos representados pueden apoyar a candidatos y partidos polticos que defienden sus intereses. Sin embargo, intelectuales preocupados de la regin, as como participantes activos en la comunidad de las OSC, se muestran desconfiados porque los partidos polticos tradicionales han mantenido sistemticamente a los movimientos sociales fuera de etapas importantes del proceso de toma de decisiones en la determinacin de polticas y programas.14 Linz y Stepan (1996) sealan que la sociedad civil puede destruir un rgimen autoritario, pero una plena transicin democrtica necesita envolver a la sociedad poltica. La democratizacin involucra a la sociedad civil, pero lograrla depende fundamentalmente de la sociedad poltica. Tanto los activistas como los polticos reconocen que los ciudadanos y sus organizaciones pueden proponer, pero disponer es el rol de la sociedad poltica. Aunque este aserto no implica que los ciudadanos deban ceder el poder absoluto a los polticos, s reconoce que las OSC cumplen un papel muy diferente del de los polticos y los organismos del gobierno en la formulacin de polticas y su ejecucin. El propio Estado define las reglas del juego que afectan la interaccin continua entre aquellos que apoyan a los grupos objeto de nuestro estudio y la sociedad poltica. As, el Estado establece los requisitos legales en cuanto a la forma en que la sociedad civil puede organizarse y en cuanto a qu grupos reciben favores o subsidios y cules no.15 En este contexto, las OSC en cuestin y sus integrantes han sido colocados histricamente en la posicin
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16 En 1990, como condicin para reemplazar la dictadura militar de Pinochet por un gobierno electo democrticamente, se
oblig a los partidos polticos a mantener en la Constitucin muchos artculos antidemocrticos que los militares haban impuesto durante los 17 aos de su rgimen. Muchos de estos artculos an no han sido modificados.
ms dbil frente a las estructuras de poder poltico y econmico existentes. Pueden estar presentes los requisitos formales de una democracia en funcionamiento, pero los ciudadanos poco representados tienen, en el mejor de los casos, acceso limitado a la toma de decisiones. Y para alcanzar este acceso suelen depender de una vigorosa representacin por parte de sus movimientos sociales o de los representantes de ONG de apoyo. Despus de la deposicin de una dictadura, el proceso poltico democrtico debe ser revigorizado e institucionalizado (ODonnell et al., 1986). Esta consolidacin de sistemas democrticos es lenta. Existen muchas razones para la lentitud en el ritmo del cambio. Bajo el nuevo entorno democrtico, los burcratas que continan en sus posiciones estn acostumbrados al autoritarismo, por lo que requieren nueva capacitacin o deben ser reemplazados. En algunos casos, el gobierno posterior a la dictadura, por temor a una contrarrevolucin, procede con cautela excesiva, como en el caso de los chilenos despus del derrocamiento de Pinochet.16 A medida que se restablecen las instituciones y los procesos democrticos despus de una dictadura, es inevitable que ciudadanos con agendas y tcticas diferentes compitan por acceder al poder y obtener ventajas, de preferencia dentro de un inters pblico ampliamente reconocido. En efecto, se requiere una amplia aceptacin de intereses pblicos comunes y de reglas de juego democrticas para marcar los lmites y normas dentro de los cuales los numerosos grupos compitan por el poder en una democracia efectiva. Una dura prueba para las instituciones democrticas nacientes, o an no probadas, consiste en observar cmo promueven o permiten el dilogo y compromiso entre grupos antagnicos. Esos sistemas no son fciles de disear o implementar; los grupos rivales necesitan apoyar un sistema de democracia deliberativa que permita la posibilidad de que pierdan sus ventajas histricas. En este contexto, las OSC que nos ocupan, as como sus rivales deben dedicarse al proceso de construir y mantener un ideal de inters pblico. El problema de lograr esta meta se ilustra con el estudio de caso de las perennes dificultades que experimenta Guatemala para gobernar, donde grandes segmentos de la poblacin siguen siendo efectivamente excluidos del acceso al poder (captulo 3). El mejor camino al poder para los ciudadanos de los grupos meta es a travs de sus OSC. La tarea fundamental de los movimientos sociales y de las ONG es influir en los trminos de la discusin pblica y establecer redes de grupos que compartan ideas similares con el fin de ganar influencia dentro de la sociedad poltica, tanto nacional como internacional. Las redes influyen la poltica a varios niveles, ya que sus miembros se encuentran simultneamente ayudando a definir reas problemticas, a convencer a los formuladores de polticas
15
17 El estudio de Reilly incluye numerosos ejemplos de interaccin efectiva entre ONG y gobiernos locales en Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Mxico y Per. Vase particularmente Topcratas, tecncratas y ONG (Reilly, 1995:247-272). explora en detalle los orgenes y el crecimiento de las OSC basadas en la comunidad en Lima, Per, y su acceso al poder durante el perodo de migraciones urbanas masivas, crisis econmicas tumultuosas, guerrilleros de Sendero Luminoso y transformaciones de los partidos polticos, hasta 1992. 19 La Iglesia catlica mantuvo una activa participacin en muchas demostraciones a favor de los derechos humanos y contra las dictaduras, a menudo protegiendo a los manifestantes de las represalias directas de los militares. 20 El evento clave del movimiento de defensa de los derechos humanos tuvo lugar el 31 de enero de 1983, cuando 1.200 manifestantes, liderados por las Madres de la Plaza de Mayo, marcharon frente al palacio presidencial de Argentina, demandando la restitucin de sus hijos desaparecidos.
18 Schenwlder
y al pblico de que los problemas definidos de esta manera son solucionables, a presentar soluciones y a monitorear su ejecucin (Keck y Sikkink, 1998:201). La habilidad de las OSC para influir en el dilogo poltico ha probado ser particularmente efectiva a nivel local o municipal. En dcadas recientes, contradiciendo la tradicin histrica, casi todos los gobiernos centrales de la regin han otorgado mayor poder poltico y presupuestario a las municipalidades. Tanto Reilly (1995)17 como Schnwlder (2002)18 proporcionan un anlisis til de cmo las OSC han crecido en importancia gracias a este desafo. El incremento de la participacin poltica en los pueblos indgenas que fueron perennemente subyugados aporta mayor evidencia en esta materia (vase el captulo 7). Reilly se muestra optimista con respecto al hecho de que las OSC posteriores a las dictaduras estn incluyendo exitosamente a sus constituyentes y que la prediccin desabrida de ODonnell de que el pblico estaba aceptando a las OSC como democracia delegativa no tenga fundamento (ODonnell, 1986). El estudio sobre presupuesto participativo que se presenta en el captulo 5 provee an ms pruebas de que la mejor forma de participacin efectiva de los ciudadanos se logra por medio del trabajo en conjunto con el gobierno ms prximo a ellos. En una democracia bien consolidada, la ciudadana puede desafiar directamente a sus gobernantes a fin de atraer la atencin a sus propias causas (BID/Harvard, 2006:91-124). Pocos cuestionan que el movimiento Solidaridad en Polonia o el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos hayan tenido una influencia positiva en las instituciones democrticas de sus pases. Las tcticas empleadas por estos movimientos fueron en su mayora pacficas, pero no todas se encontraban dentro del marco de las ms toleradas, segn nuestra escala (vase el cuadro 1.1). Se puede decir lo mismo con respecto al impacto y a las tcticas de los movimientos sociales y mltiples organizaciones de ciudadanos de Amrica Latina? Los anlisis del movimiento de los pobres rurales y de los indgenas (captulos 6 y 7) son pertinentes a este tema. Las confrontaciones, casi siempre a riesgo de los manifestantes, atrajeron atencin mundial favorable cuando su blanco eran las dictaduras.19 Las Madres de Plaza de Mayo de Argentina, por ejemplo, se convirtieron en un smbolo de resistencia frente a los militares. 20
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Cuadro 1.1 Ejemplos de tcticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales
Ms tolerados Marchas y manifestaciones con permiso de autoridades Conferencias de prensa Movilizacin de votantes Peticiones y referenda Desobediencia civil Marchas y manifestaciones sin permiso Huelgas de hambre Cortes de calles Ocupacin de edicios pblicos Violencia contra la propiedad privada Peleas callejeras con policas y militares Ocupacin de propiedad privada Menos tolerados Violencia contra Terrorismo civiles con intento de asesinato de ociales del pueblo
Nota: Este cuadro ha sido preparado por John Durston.
Sin embargo, el apoyo pblico por la accin directa de las OSC se ve amortiguado cuando estas se enfrentan con gobiernos democrticamente elegidos, como sucedi con los movimientos de derechos civiles en Estados Unidos. En los primeros perodos posdictatoriales se esperaba que las OSC continuaran tratando de atraer la atencin de una sociedad poltica naciente. Cuando las acciones derivan en violencia, derramamiento de sangre y saqueos organizados, los valores democrticos son seriamente puestos a prueba. La justificacin a menudo ofrecida para tales acciones es que el gobierno y sus organismos son parte de la camarilla desplegada contra los intereses de los pobres y los oprimidos a quienes las OSC tratan de proteger.22 Uno de los casos ms patentes de conocimiento pblico reciente ha sido el Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) en Brasil, que utiliz la invasin de tierras y la violencia en un esfuerzo continuado por incluir la reforma agraria en la agenda del gobierno (vase un anlisis detallado de este tpico en el captulo 6). Aun los presidentes elegidos y sus partidarios tienen buenos motivos para reconocer (y temer) el poder potencial de la sociedad civil y sus organizaciones. A partir de 1992, los presidentes de ocho pases de la regin fueron depuestos como resultado de demostraciones civiles (cuadro 1.2). Aun en los casos en que los ejecutivos de-
21 Para 22 Para
una descripcin de este proceso, vanse el captulo 2 y Martnez (1992:142-160). una discusin ms extensa sobre el rol de la sociedad civil durante las transiciones a la democracia y sus relaciones con los partidos polticos, vase el captulo 2.
Los das de protesta de Chile en 1983, liderados por el sindicato de trabajadores del cobre y con miles de adherentes, eran ilegales, pero se convirtieron en el signo ms visible del descontento general con Pinochet.21 De la misma manera, en la dcada de 1970 hubo otras acciones directas igualmente ilegales de la ciudadana que tuvieron una importante incidencia en obligar a los dictadores de Brasil y Per a ceder el poder.
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Por qu la debilidad de la participacin cvica?

A continuacin recapitulamos las razones de la insatisfaccin generalizada con el gobierno, la emergencia de nuevos movimientos sociales organizados y la declinacin del apoyo a los partidos polticos tradicionales. Estos eventos estn interrelacionados y se explican en gran medida por los traumas que causaron las dictaduras, los cambios precipitados de poltica econmica y la disponibilidad de comunicaciones baratas y fciles. La historia vertiginosa de las relaciones entre ciudadanos y gobiernos durante el ltimo medio siglo se puede resumir como sigue: La aceptacin generalizada de una visin estatista23 del gobierno por parte tanto de la elite gobernante como de aquellos que se encuentran fuera de la estructura del poder tiene races histricas. En algunos casos los gobiernos y los partidos polticos tradicionales ejercan un control estrecho sobre las relaciones entre los grupos civiles y quienes tenan la capacidad oficial de tomar decisiones, en un modelo corporativista.24 Brasil, Argentina y Mxico son claros ejemplos del predominio de este tipo de relaciones, no as Costa Rica y Uruguay, que constituyen claramente excepciones.25
23 Segn una definicin de diccionario, el estatismo es: La prctica o doctrina de dar a un gobierno centralizado el control
sobre el planeamiento y la poltica econmicos. cientficos polticos utilizan el trmino corporativismo para describir el proceso por medio del cual un gobierno autoritario, permitiendo y regulando las organizaciones sociales, religiosas, econmicas o populares, coopta su liderazgo o circunscribe su capacidad de cuestionar la autoridad del Estado, convirtiendo a este ltimo en la fuente nica de su legitimidad. 25 A principios de los aos ochenta, Guillermo ODonnell, Fernando Enrique Cardozo, Thomas Carroll y Thomas Carothers comenzaron a documentar cambios en Amrica Latina que indicaban su alejamiento del Estado centralizado burocrticocorporativista y su orientacin hacia diferentes formas para la toma oficial de decisiones, en las cuales la participacin ciudadana tena un papel activo. Reilly (1995:273 y ss.) ofrece una bibliografa relevante sobre el tema.
24 Los
puestos eran reconocidos por su conducta reprobable, como Fujimori en Per, esta manera de lograr el cambio poltico no fortalece directamente las instituciones democrticas. Otro estudio reciente (Feinberg et al., 2006) examina el rol de la sociedad civil latinoamericana en fortalecer los valores democrticos, en atencin a Argentina, Brasil y Venezuela. Su conclusin es que no se puede contar con la confrontacin para mejorar la suerte de los desposedos. Es claro que no es posible tener respuestas fciles en cuanto a la prudencia y al xito de las diversas tcticas de la sociedad civil. Nuestra hiptesis de trabajo es que la accin de los movimientos sociales contenciosos y de las organizaciones comunitarias, en suma, mejora la calidad del gobierno y sensibiliza a la burocracia (Manor et al., 1999). Los estudios de casos ofrecen evidencia tanto a favor como en contra.
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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992
Pas Argentina Presidente De la Ra Fecha de la deposicin 20 de diciembre de 2001 Factores relevantes Descontento general con el desempeo socioeconmico y con la clase poltica Colapso de la economa Casos de corrupcin Descontento general con la situacin socioeconmica Exigencias de los pueblos indgenas Exportacin de gas natural Falta de apoyo social y poltico adecuado Exigencias para la nacionalizacin de los recursos naturales y para un rol mayor del Estado en la economa, mayor representacin de las comunidades indgenas, autonoma regional Crisis econmica, incluida la hiperinacin Violaciones de los derechos humanos Corrupcin, escndalos personales Corrupcin, clientelismo, nepotismo Desorden institucional Tentativa de privatizar las empresas estatales ms importantes Eliminacin de subsidios a los servicios pblicos Crisis econmica Falta de conanza en el sistema bancario (congelacin de ahorros) Dolarizacin de la economa Lucha partidaria por el control de la Corte Suprema y remocin inconstitucional de jueces Lucha por la gobernabilidad en el contexto de un sistema poltico y partidario regionalizado y altamente fragmentado Profundo descontento con el Congreso y el sistema poltico Prdida del apoyo de las fuerzas armadas El Serranazo (intento de autogolpe de Serrano) Suspensin de la Constitucin Disolucin del Congreso, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional Amnista del General Oviedo El Congreso, el scal de la nacin y la Corte Suprema declaran la inconstitucionalidad del indulto Asesinato del Vicepresidente Argaa
(contina en la pgina siguiente)
Bolivia
Snchez de Lozada
17 de octubre de 2003
Bolivia
Mesa
6 de junio de 2005
Brasil
Collor de Melo
29 de diciembre de1992
Ecuador
Bucaram
6 de febrero de 1997
Ecuador
Mahuad
21 de enero de 2000
Ecuador
Gutirrez
20 de abril de 2005
Guatemala
Serrano Elas
1 de junio de 1993
Paraguay
Cubas
23 de marzo de 1999
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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992 (continuacin)
Pas Per Presidente Fujimori Fecha de la deposicin 19 de noviembre de 2000 Factores relevantes Prcticas autoritarias/concentracin de poder Fraude electoral Corrupcin poltica a gran escala El caracazo: revueltas populares violentamente reprimidas Descontento general con los partidos polticos tradicionales y con el sistema poltico Crisis econmica y medidas de austeridad Abandono de los programas sociales Dos intentos de golpes de Estado: 3 de febrero de 1992 y 27 de noviembre de 1992 Acusaciones de corrupcin
Venezuela
Prez Rodrguez
20 de mayo de 1993
Fuente: BID/Harvard, 2006:113-114.
Las democracias de la regin fueron usurpadas por gobiernos autoritarios(generalmente militares) durante los aos sesenta y setenta, situacin que en algunos casos se extendi hasta los ochenta y comienzos de los noventa. Los dictadores (a menudo apoyados por Estados Unidos como parte de su iniciativa de guerra fra) intentaron eliminar las influencias izquierdistas, por lo que generalmente las primeras vctimas de la represin fueron los grupos de accin cvica. En algunos pases estas polticas fueron apoyadas por elementos de los partidos polticos tradicionales. Los golpes militares incluyeron la toma del poder en Brasil en 1964, la guerra sucia en Uruguay (1967) y Argentina (iniciada en 1966), el golpe de Estado de Argentina en 1976, la toma del poder de Pinochet en Chile (1973), y el golpe militar de Per (1968). Adems, continuaron existiendo dictaduras por largo tiempo en Paraguay, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Panam y Guatemala. El caso de Cuba, que gozaba del apoyo de la ex Unin Sovitica, fue usado a menudo como excusa para los golpes militares de esa poca. Hacia fines de la dcada de 1970 y durante la de 1980, la mayora de los gobiernos de la regin adopt las polticas econmicas propuestas por las instituciones de Bretton Woods y abandon sus polticas de industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI). En respuesta a las crisis econmicas y presiones de organismos internacionales y bancos, se redujo significativamente el apoyo al crdito y al empleo del sector privado y las empresas estatales se cerraron o privatizaron. Y lo que es an ms importante para la mayora de los ciudadanos: los gobiernos abandonaron o redujeron las medidas que beneficiaban a las familias de bajos ingresos, como el subsidio a la vivienda, a los alimentos, a la salud y al transporte. Las crisis econmicas subsecuentes se agravaron (y se hicieron ms notorias) por la masiva migracin rural-urbana en Brasil, Per, Colombia, Bolivia y Chile.
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Los captulos que siguen presentan un panorama de algunos de los movimientos de la sociedad civil ms importantes de la regin, con atencin particular a la funcin que cumplen en dar acceso al gobierno a ciudadanos que antes no han tenido voz, y a las maneras en que las OSC estn promoviendo mejoras en las instituciones democrticas de Amrica Latina.
El rol de las OSC en el logro, la consolidacin y la profundizacin de la democracia

Es evidente que las OSC cumplen roles muy diferentes en los regmenes autoritarios, en las democracias emergentes, o en las establecidas. En el captulo 2 ofrecemos una sntesis de cmo las dictaduras dominaron la regin desde los aos sesenta, prolongndose hasta los noventa. Bajo las dictaduras, los ciudadanos que no estn de acuerdo con los gobernantes no tienen voz efectiva y, si protestan, deben escoger entre el hostigamiento, la prisin, el exilio o la pena de muerte. Guatemala est ahora saliendo de esa etapa, pero aun hoy los movimientos sociales contenciosos, como el de los derechos humanos, continan recibiendo ataques (vase el captulo 3). A medida que la nueva democracia emerge a partir de un gobierno totalitario, los ciudadanos se involucran activamente en la consolidacin de sus instituciones, pero son vulnerables a los ataques de aquellos que pierden con el cambio, algunos de los cuales no vacilaran en sacrificar la democracia naciente para recuperar el poder. Una vez que un gobierno autoritario ha sido depuesto, las OSC pueden tener un papel cataltico en la consolidacin de las instituciones democrticas dentro del sistema poltico emergente. De acuerdo con Linz y Stepan (1996:5), un gobierno est en proceso de consolidacin democrtica cuando:
Cuando los dictadores finalmente cedieron el poder, la ciudadana que ms haba sufrido la represin y las privaciones demostr su insatisfaccin con los partidos polticos sustentados por la elite, negndoles el voto. Emergieron nuevos movimientos sociales para apoyar las demandas de los trabajadores y estudiantes organizados, y tambin de causas no representadas anteriormente, como la de las mujeres, los ambientalistas, los pobres urbanos y rurales, y los indgenas. Los roles de los nuevos movimientos sociales y de las ONG de defensa en la arena poltica democrtica estn todava en evolucin. La vieja confianza en el Estado para la articulacin y resolucin de los problemas sociales est siendo reemplazada o por lo menos complementada por ONG de defensa y la participacin civil comprometida. Se han formado nuevos partidos polticos y los antiguos se han reestructurado a fin de ganar la adhesin de miembros de los grupos de descontentos. Se estn constituyendo alianzas entre algunos movimientos sociales y partidos que efectivamente desafan a las elites del pasado, para disputarles el control poltico.
21
Los casos examinados en los captulos 4 y 5 demuestran cmo las OSC han sido elementos crticos para consolidar la democracia, atacar la corrupcin y el desperdicio, y promover sistemas electorales justos, as como la equidad, transparencia y competencia en el gobierno. En este sentido, los esfuerzos de Mxico, reseados por Sergio Aguayo en el captulo 4, muestran a las OSC trabajando para transformar la democracia autocrtica atrincherada en el pas. En el captulo 5, Benjamin Reames sustenta el caso de que el presupuesto participativo, que comenz en Brasil pero que hoy se extiende a 20 o ms pases, ofrece oportunidades reales de superar el clientelismo, la compadrera, el soborno y otras fuentes de corrupcin oficial, particularmente a nivel local. La profundizacin de la democracia y sus instituciones permite alcanzar logros duraderos para la sociedad civil, contribuyendo a su evolucin y sostenibilidad, tal como se plantea en los captulos 6 al 12. Cuando est bien consolidada, la democracia se convierte tanto en una meta como en el instrumento para su progreso. Fung y Wright (2001) sostienen que las instituciones de un gobierno se profundizan cuando extienden el acceso al poder ms all de las organizaciones polticas de los ricos y de la elite. La sociedad civil y sus organizaciones pueden acelerar y supervisar esta profundizacin, trabajando con elementos favorables de la sociedad poltica. La distribucin del ingreso y de la riqueza en Amrica Latina es menos equitativa que la de cualquier otra regin del mundo (Morley, 2001; Birdsall, 2007). El equilibrio del poder poltico y econmico est evidentemente empeorando para la mayora de los pobres de la regin, conforme los envuelve la globalizacin y las tendencias asociadas a ella. 26 Si la existencia de una clase media fuerte y el acceso equitativo a las oportunidades econmicas y sociales son objetivos serios de las sociedades democrticas, la sociedad civil debe perseguir activamente su rol de persuadir y apoyar a aquellos que estn en el poder para que atiendan
26 Segn
observadores como Chua (2003), los beneficios de la expansin del mercado global son tomados por las elites de los pases en desarrollo al mismo tiempo que se desmantelan las redes de seguridad del gobierno que protegan a los pobres.
No existen intentos serios de derrocar al rgimen por medio de actos inconstitucionales o, si existen, son marginales. Hay amplia aceptacin de la idea de que los cambios de la estructura y de los procedimientos constitucionales se deben lograr slo siguiendo las reglas existentes. Hay amplia aceptacin de la necesidad de resolver los conflictos polticos de cualquier intensidad siguiendo normas constitucionales, y se considera que aquellos que buscan el cambio fuera de estas normas probablemente fracasarn.
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a las necesidades de todos sus ciudadanos. Profundizar la democracia, como se ve en los captulos 6 a12, es un proceso sin fin. Los estudios de casos de profundizacin de la democracia enfocan cuestiones que han estado por mucho tiempo en las agendas polticas y econmicas de la regin, entre ellas: la suerte de los pobres rurales y de los indgenas, el manejo de las amenazas al medio ambiente, la lucha contra la pobreza mediante la creacin de empleo, los roles cambiantes de la mujer, la pobreza urbana y la vivienda social, la migracin y el desarrollo comunitario. El problema aparentemente insoluble de la pobreza rural, y el trabajo de las OSC que apoyan a las poblaciones pobres, es discutido en el captulo 6 por John Durston, quien examina contribuciones explcitas de los grupos para fortalecer la democracia en Chile, Guatemala y Brasil. En el captulo 7, Charles Kleymeyer presenta un ejemplo notable del rol creciente de la sociedad civil, relatando cmo los pueblos indgenas de los pases andinos han tratado de ganar fuerza poltica y econmica preservando al mismo tiempo una gran parte de su herencia cultural. Lincoln Avelino de Barros y Marie-Madelaine Mailleux SantAnna (captulo 8) demuestran cmo una campaa liderada por OSC pudo mitigar la degradacin ambiental y las amenazas al sustento y a la salud de las tribus indgenas en el Amazonas. En contraste, un estudio de caso presentado por Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes en el captulo 9 ilustra cmo las soluciones del gobierno y de la iniciativa privada a la cuestin de la escasez masiva de vivienda asequible que excluyen toda participacin de los beneficiarios y de las OSC que los apoyan han creado problemas sociales poco menos que insuperables. Por su parte, Joan Caivano y Thayer Hardwick exploran en el captulo 10 los mltiples roles de las OSC en la superacin de las barreras legales y de otro orden que enfrentan las mujeres, tanto en la familia como en la poltica y en el lugar de trabajo. Dos estudios orientados al futuro examinan nuevas oportunidades para la profundizacin de la democracia. Roberto Sansn Mizrahi (captulo 11) explica cmo las OSC pueden trabajar con las pequeas empresas que carecen de acceso al crdito y a servicios tcnicos y de marketing. Finalmente, Nelson Stratta (captulo 12) examina las posibilidades de colaboracin transnacional a nivel de las OCS entre los emigrantes de la regin y sus familias y las comunidades de sus pases de origen. En el captulo 13 se presentan las conclusiones del estudio en un esfuerzo por guiar la accin futura de la comunidad de OSC, la sociedad poltica, los gobiernos y las instituciones internacionales que buscan alcanzar un acuerdo mutuo y progresar hacia la democracia, donde la sociedad civil y los movimientos sociales constituyan una parte permanente del entorno.
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Seccin 1
El rol de la sociedad civil en la transicin a la democracia
as organizaciones de la sociedad civil (OSC), particularmente aquellas orientadas a la proteccin de los derechos humanos, cumplen roles bien diferentes segn funcionen bajo dictaduras, en perodos posteriores al acceso de partidos polticos democrticos al gobierno, o bajo democracias consolidadas. En el captulo siguiente se presta especial atencin a la transicin del control autoritario al gobierno civil en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay. Luego se examina en mayor detalle la transicin en Guatemala. Durante ms de tres dcadas, Guatemala sufri la serie ms brutal y prolongada de dictadores, as como de guerra implacable, que algunos han dado en llamar limpieza tnica de los indgenas mayas del pas. Un grupo militar conservador tom el poder en 1954 y, a pesar de haberse elegido posteriormente varios presidentes civiles, el pas no ha conseguido todava un gobierno plenamente democrtico, sin represin, que proteja a los menos poderosos. En la mayora de los pases que desalojaron a las dictaduras, fueron los movimientos de derechos humanos, de trabajadores, de mujeres e indgenas, adems de algunos elementos de la Iglesia catlica, los que estimularon el cambio desde abajo y que hicieron posible que se arrebatara el poder de las manos de los dictadores. Sin embargo, cuando Michael Shifter (2000:251) examin la sociedad civil durante estas transformaciones, observ que aunque las OSC cumplan un papel en el proceso de democratizacin de Amrica Latina no ganaron una influencia sustancial en los nuevos gobiernos democrticos. Fueron mayormente los grupos de la elite poltica y econmica de la poca previa a la dictadura quienes se aduearon del poder, pues en general los lderes de los partidos tradicionales vieron a los movimientos de las masas como competidores y se mostraron reacios a darles voz o espacio. Estas conclusiones avalan la desilusin de los ciudadanos con los gobiernos y su rechazo de los partidos polticos tradicionales. Segn Latinobarmetro (The Economist, 29 de octubre de 2005:39): Hay una creciente indiferencia 16% en 1996 a 22% en 2003 al tipo de rgimen, sea que se trate de gobiernos democrticos o autoritarios. Las tentativas de activar la ciudadana o conseguir un apoyo ms amplio para los gobiernos debern tomar en consideracin estas experiencias negativas. Es indiscutible que los largos perodos de represin militar y autocrtica crearon en la sociedad civil el deseo de representacin y liderazgo como medio para llevar a cabo las
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Referencias
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demandas de aquellos que histricamente no se encontraban representados o estaban poco representados bajo los antiguos sistemas polticos. Podra argumentarse que la represin redund a la larga en beneficio de la democracia, en tanto y en cuanto la represin de los movimientos sociales dio nacimiento a un nuevo e independiente liderazgo de la comunidad, y ense a la poblacin a organizarse y a disear e implementar nuevas propuestas para los problemas sociales. La importancia de estos nuevos movimientos sociales y organizaciones comunitarias creci en la medida en que debieron enfrentarse con autoridades polticas poco amistosas. Y ese es el desafo que dichos movimientos utilizan para movilizar a sus miembros. Esta perspectiva se explora con ms detalle en las pginas que siguen.
Captulo 2
Transiciones hacia la democracia: Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay

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fin de proveer un marco para la evaluacin del impacto que el prolongado rgimen de dictadores ha tenido en la participacin de los ciudadanos y en la transformacin de las estructuras polticas, a continuacin se presentan casos de la toma de poder por militares y del proceso de redemocratizacin en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay.1 Aunque los detalles varan, los militares y sus testaferros polticos no solamente reprimieron a los movimientos de la sociedad civil, sino que tambin se aseguraron, cuando se vieron obligados a ceder el control, de entregar las riendas del poder en las manos de una sociedad poltica elitista y de que se marginara a los nuevos movimientos sociales. Una vez restablecida la democracia, las relaciones entre la sociedad poltica y la sociedad civil fueron madurando, aun en los casos de los movimientos sociales ms polmicos. Algunos de los nuevos movimientos sociales han sido instrumentales en la creacin o el apoyo a partidos polticos opuestos a la vieja guardia. Brasil, Bolivia, Venezuela y Ecuador son ejemplos de ello, y el proceso an se encuentra en desarrollo.
La dictadura en Brasil (1964-1985)

Como sucesor de la presidencia de Juscelino Kubitschek (1956-1961), fue elegido Jnio Quadros, un poltico conservador de So Paulo. En agosto de 1961, slo meses despus de haber asumido la presidencia y de no haber conseguido apoyo para diversas iniciativas, Quadros renunci. Aparentemente, crea que el Congreso y los militares insistiran en su retorno y se negaran a reemplazarlo con su vicepresidente, Joo Goulart. Si bien los militares trataron en efecto de bloquear la nominacin de Goulart acusndolo de ser comunista y tener vnculos con los partidos de los trabajadores, el Congreso resolvi la crisis limitando los poderes presiden1 ODonnell
(1977), Collier (1979) y Garretn (1984) presentan historias detalladas de las dictaduras. La exposicin que sigue se apoya en sus anlisis, y tambin en ensayos de Corradi et al. (1992), Eckstein (2001), Linz y Stepan (1996) y Goodman et al. (1990).
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2 Documentos
desclasificados publicados por el Archivo Nacional de Seguridad (NSA) de Washington revelaron el nivel de apoyo de Estados Unidos al derrocamiento del Presidente brasileo Joo Goulart. En una cinta magnetofnica desclasificada, el Presidente Lyndon Johnson dijo: Creo que debemos dar todos los pasos que podamos, estar preparados para hacer todo lo que necesitemos hacer, con referencia a los preparativos para el golpe brasileo. 3 En contraste con los grupos de mujeres antimilitaristas de mediados de la dcada de 1970, la oposicin conservadora al Presidente Goulart promovi y moviliz la Campaa de la Mujer por la Democracia, una coalicin de esposas e hijas de militares, empresarios industriales y terratenientesy otros grupos de mujeres conservadoras para organizar manifestaciones de ollas y sartenes e implorar a los militares que se portaran como hombres y tomaran el gobierno (lvarez 1990:6).
ciales y creando el cargo de primer ministro. Sin embargo, Goulart quera ser ms que una figura decorativa, de modo que en 1962 convoc y gan abrumadoramente un plebiscito que restaur el sistema presidencial. Las relaciones de Goulart con sus propios dirigentes militares no mejoraron; tampoco su relacin con Estados Unidos. Este ltimo estaba resentido por la negativa de Brasil a unirse al aislamiento de La Habana, y despus del asesinato del Presidente John F. Kennedy en noviembre de 1963, las relaciones se tornaron frgidas con Lyndon B. Johnson.2 Goulart encabez una serie de manifestaciones pblicas para ejercer presin a favor de reformas bsicas. En un mitin poltico realizado en Rio de Janeiro el 13 de marzo de 1964 Goulart decret la reforma agraria y el control de los arrendamientos, y prometi ms reformas. Seis das despus se organiz en So Paulo una manifestacin contra el gobierno, y 500.000 personas marcharon por las calles.3 Luego los marineros y la infantera de marina se amotinaron en Rio de Janeiro en apoyo a Goulart. Durante los dos das siguientes los militares se movieron para tomar el poder, y Goulart huy al Uruguay. El perodo de la dictadura militar haba comenzado. La sociedad civil y el electorado brasileo sufrieron un cambio sustancial durante los 21 aos de dictadura militar. Ms an, la estructura poltica que haba sido configurada por la revolucin de 1930 y los gobiernos populistas de 1946-64 cambi fundamentalmente. A imitacin de la Italia de Mussolini, Getlio Vargas comenz con el industrialismo capitalista estatal en los aos treinta, con el Estado y la sociedad civil estructurados alrededor de lneas corporativas. Las organizaciones polticas, laborales y otras organizaciones civiles se encontraban, en efecto, bajo control estatal. La misma estructura de poder fue sostenida por los gobiernos elegidos desde 1946 hasta el golpe de Estado militar de 1964. Pero luego de esa fecha los militares restringieron las libertades civiles y las instituciones democrticas, y reprimieron la libertad poltica. La rpida industrializacin promovida por las polticas econmicas de los gobiernos militares provoc una migracin masiva de la poblacin rural a las reas urbanas y estos millones de inmigrantes se convirtieron en parte del electorado. Esto trajo aparejado como efecto secundario no contemplado por los militares un cambio en la percepcin de la ciudadana en cuanto a s misma y en cuanto al gobierno. Inmediatamente despus del golpe de Estado de 1964, los activistas laborales y de otros mbitos fueron vctimas del escrutinio oficial, siendo frecuentemente arrestados, algunos
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deportados o ejecutados, habiendo otros elegido el exilio. La represin de los gremios llev a muchos trabajadores a cambiar las estrategias organizacionales y a crear vnculos con otras clases opositoras al gobierno militar (Moreira Alves 2001:278). En 1967 los partidos polticos tradicionales incluido el del exiliado Presidente Goulart y partidos polticos que en primera instancia haban apoyado el golpe formaron el Frente Amplio, comprometido a luchar por el regreso de la democracia. El gobierno militar reaccion vetando al partido y tomando medidas an ms represivas. En abril de 1968 la presidencia emiti el Acto Institucional No.5 (AINo.5), seguido por la Ley de Seguridad Nacional de 1969. Con estos decretos se elimin el derecho de habeas corpus, la oposicin se convirti en un crimen contra el Estado, los partidos polticos no patrocinados por el gobierno fueron prohibidos y se permiti a los militares tomar control de los sindicatos, prohibir las huelgas, censurar a la prensa y encarcelar a los disidentes. La reaccin inmediata del pblico fue, en su mayora, de aceptacin pasiva aunque grupos guerrilleros estudiantiles iniciaron operaciones que incluan secuestros y robos a bancos, en una campaa antimilitarista que atrajo la atencin a nivel mundial, y provoc ms represin oficial. Desde octubre de 1969 hasta marzo de 1974, bajo la Presidencia del General Garrastazu Mdici, se implementaron medidas represivas violentas. Sin embargo, despus del advenimiento al poder de Mdici, los problemas del rgimen quedaron casi olvidados al ganar Brasil la Copa Mundial de Ftbol de 1970. El programa de industrializacin del gobierno avanz con proyectos masivos de infraestructura: la construccin de la carretera transamaznica y la represa hidroelctrica ms grande del mundo en Itaip sobre el Ro Paran. Esto permiti que durante la etapa ms represiva de la dictadura se conformara una alianza entre militares y tecncratas. La economa prosper, alcanzando un crecimiento anual del 12% del PIB. Alineados con este milagro econmico se encontraban los arrestos, las torturas y la censura a la crtica y a los sindicatos. Para 1973 los guerrilleros haban sido derrotados. Impulsada en principio por la sociedad civil, la larga transicin hacia la democracia comenz a mediados de la dcada de 1970, cuando tomaron forma los movimientos sociales en oposicin al rgimen militar. Hacia el decenio de 1990, emergi una sociedad civil con una nueva visin, tanto de la democracia como de la propia ciudadana (Chaves Teixeira et al., 2001). El curso seguido por el Estado, as como por los diversos grupos de la oposicin durante este perodo, ayuda a entender cmo los movimientos de derechos humanos, laborales y sociales se convierten en actores principales en el proceso de democratizacin. El partido de la oposicin aceptado por el oficialismo, el Movimiento Democrtico Brasileo (MDB), demostr contar con un fuerte apoyo en las elecciones legislativas de 1974. Como resultado, el Presidente Ernesto Geisel, un moderado entre los militares, comenz un lento proceso de democratizacin, la distenso. Con la transicin Geisel apuntaba a transferir el control a la vieja elite, pero surgi una resistencia multiclasista a los militares, con el apoyo pblico de la Iglesia catlica. Durante los seis aos siguientes, hasta que finalmente se revoc el AINo.5, esta oposicin no violenta fue creciendo con adherentes del mbito legal
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y empresarios, as como tambin de los resurgidos grupos de trabajadores y campesinos. El hecho de que tantos grupos no gubernamentales se unieran bajo una causa comn cre un vnculo entre ellos y una conciencia de su propia fuerza. En 1976 el movimiento de proteccin de los derechos humanos Amnista aglutin a una serie de movimientos sociales que incluan la accin urbana, grupos religiosos y estudiantiles, mujeres, militantes de izquierda y uniones laborales. El movimiento alcanz alta visibilidad a nivel nacional e internacional y en 1979 finalmente se proclam una amnista general, los prisioneros polticos fueron liberados y se permiti el regreso a los exiliados. La transicin a la democracia comenz a tomar forma en 1980 cuando la oposicin logr cambiar las leyes electorales. Estas leyes permitieron a los partidos no oficiales alcanzar mayora en el Congreso para 1982. Sin embargo, los militares mantuvieron el control del Senado, ya que designaron a un tercio de sus miembros. La oposicin obtuvo las gobernaciones en los 10 estados ms ricos y poblados del pas, aunque estos avances fueron eficazmente neutralizados por el riguroso control que el gobierno militar ejerca sobre los impuestos y la asignacin de recursos. Los polticos de la oposicin carecan de recursos y a la vez se los responsabilizaba por el cada vez mayor descontento pblico. El proceso de desalojar a los militares todava estaba lejos de completarse. Su cada eventualmente fue provocada por la inhabilidad del rgimen de superar el caos econmico. La crisis del petrleo y una economa mundial en deterioro trajeron como consecuencia problemas econmicos y sociales masivos a fines de la dcada de 1970. En 1978 y 1980 So Paulo fue el escenario de huelgas industriales que, lideradas por el futuro Presidente Luiz Incio Lula da Silva, exigan aumentos de salario a la altura del ndice de inflacin, que era del 200% al 800%. A pedido del Fondo Monetario Internacional (FMI), el gobierno impuso un programa de austeridad que inclua el congelamiento de los salarios a fin de frenar la inflacin, la suspensin de programas de subsidios a alimentos y combustibles, as como compromisos firmes de cancelacin de la deuda externa. En reaccin a lo anterior, tanto la clase trabajadora como la clase media se lanzaron a las calles. La oposicin subyacente al gobierno militar se demostr de forma drstica en la campaa para la eleccin directa de presidente (direitas j) que comenz a fines de 1983 y culmin con manifestaciones pblicas a travs de todo el pas y con encuestas que mostraban un apoyo masivo del 97% a las elecciones directas. Sin embargo, la enmienda constitucional para permitir ese tipo de elecciones fue rechazada por los partidarios del gobierno en el Congreso. No obstante, la campaa por la democracia continu y eventualmente triunf. Roett (1986:381) observ: Brasil es todava una sociedad profundamente elitista en la cual la agenda social no se cumple. Los que quieren reformas sociales esperan que las innovaciones de la ltima dcada, tales como las ocurridas dentro del movimiento laboral y la Iglesia catlica, den como resultado una presin continua y organizada desde abajo. Adems, gran parte de los medios de comunicacin comenz a criticar abiertamente a los militares y a apoyar el movimiento hacia la democracia.
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Dictaduras militares duras y blandas en Per (1968-1980)

El 3 de octubre de 1968 una junta militar usurp el poder en Per de las manos del debilitado gobierno de Fernando Belande Terry, quien slo cinco aos antes haba asumido el
4 Esta
nueva firmeza de la sociedad civil con relacin al gobierno result decisiva en la implementacin del presupuesto participativo en Brasil, comenzando en Porto Alegre y Minas Gerais. Vase el captulo 5.
En 1985 los movimientos sociales de Brasil haban adoptado nuevas formas de organizacin, con nuevas demandas y nuevas relaciones con el Estado y los partidos polticos. Los movimientos urbanos buscaron obtener mejoras en la vivienda, el cuidado de los nios y la atencin pblica de la salud. Estos movimientos rechazaron al Estado como el nico rbitro de las necesidades sociales y sus soluciones. El movimiento de los trabajadores tambin cobr una nueva forma: el Nuevo Sindicalismo, que repudiaba la estructura controlada por el Estado heredada de Vargas. Estos nuevos actores politizaron cuestiones que antes no haban sido consideradas en pblico, como la defensa de las mujeres, de la raza africana, de los indgenas, de los homosexuales y la bsqueda de soluciones a los crecientes problemas ecolgicos del pas.4 Cuando en 1985 el poder fue finalmente transferido a los civiles, el partido poltico del gobierno se uni a la oposicin para formar el gobierno de la Nueva Repblica, que no inclua a los trabajadores ni a los grupos de izquierda. Se podra afirmar que los movimientos sociales de los trabajadores ganaron la batalla contra los militares, pero perdieron la guerra en cuanto a su influencia en la tarea de gobernar. Una mirada alternativa podra sugerir que durante el rgimen autoritario () la nocin profundamente generalizada en Brasil de que la concepcin e implementacin de un proyecto de sociedad est en manos del Estado (...) la concepcin estatista de la propia poltica, fue revisada y cuestionada. Esto cre nuevas referencias para la democracia en Brasil (...) despus de la dictadura (Chaves Teixeira et al. 1999). Los movimientos sociales de Brasil, as como la misma sociedad civil activista, continuaron creciendo en los aos que siguieron a la dictadura. Los que trataban de superar los perdurables problemas sociales y econmicos estaban respaldados fuertemente por los defensores de los derechos de la mujer, de los campesinos sin tierra y de los indigentes urbanos. Los nuevos sindicatos de trabajadores cumplieron un papel clave en la creacin y el xito electoral del Partido de los Trabajadores que gan la presidencia en 2002 y 2006, eligiendo como su presidente a un inmigrante llegado a So Paulo desde el empobrecido nordeste como lustrabotas y trabajador mecnico. La sociedad civil sigue teniendo un rol en la consolidacin y evolucin de la democracia brasilea. Y por su riqueza y su tamao dominante con el 40% de la poblacin de la regin, Brasil tiene una importancia desproporcionada en la evolucin de la poltica y de la sociedad civil del resto de Amrica Latina.
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poder despus de un gobierno militar anterior. Una querella con la International Petroleum Company en torno a licencias para explotar campos petrolferos en el norte del pas deton un escndalo nacional y proporcion una excusa al Coronel Juan Velasco Alvarado para tomar el poder absoluto y cerrar el Congreso. El Presidente Belande fue enviado al exilio y el ejrcito ocup los campos petrolferos en disputa. Inicialmente la junta militar sigui una agenda populista. El Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas nacionaliz industrias enteras, expropi compaas, inclusive pesqueras, mineras, de telecomunicaciones y de produccin de energa, y cre empresas estatales tales como PescaPer, MineroPer, PetroPer, ElectroPer, EntelPer. Adems, las haciendas azucareras y los latifundios del altiplano fueron expropiados y distribuidos, con xito variable, como parte de un esfuerzo de reforma agraria. Con respecto a la sociedad civil y a la libertad de expresin poltica, los militares de Per no imitaron el ejemplo de los de Brasil o del Cono Sur imponiendo una represin masiva. Los campesinos, lo mismo que otros grupos, tenan libertad de organizarse y, en los primeros aos, no hubo control de los medios de comunicacin. Pero crecientes problemas econmicos internos y conflictos con Estados Unidos sobre las relaciones con Cuba y la ex Unin Sovitica hicieron que finalmente el gobierno tomara el control de la prensa en 1974. Estas presiones eventualmente llevaron a la cada del gobierno de Velasco. El 29 de agosto de 1975 los comandantes militares de varias regiones iniciaron un golpe declarando que Velasco, ya enfermo, no haba conseguido realizar la Revolucin Peruana y no poda continuar en sus funciones. El Primer Ministro Francisco Morales Bermdez fue designado presidente por la nueva junta militar, a lo cual Velasco accedi. La postura poltica bajo Morales Bermdez sufri un cambio drstico. Durante esta segunda fase del gobierno militar, los militares revirtieron las medidas sociales y econmicas progresistas de Velasco. Respondiendo a presiones del FMI, se abolieron los subsidios a los alimentos y combustibles. Este programa de ajuste estructural condujo a un severo deterioro en el nivel de vida de los pobres y de la mayor parte de la clase media. El rgimen posterior a Velasco se enfrent a una poblacin encolerizada. Un vigoroso movimiento de mujeres de clase media, apoyado por grupos dedicados a la defensa y expansin del rol de los indgenas, as como los sindicatos y los estudiantes, tuvieron un importante papel en la organizacin de protestas que eventualmente derivaron en el derrocamiento de los militares. Los violentos disturbios callejeros comenzaron en Lima en julio de 1976 y se extendieron a otras ciudades, adonde las protestas estudiantiles y huelgas de trabajadores resultaron en arrestos masivos y muertes. Finalmente en 1978, por medio de la convocatoria a una asamblea constituyente, la junta inici el camino de retorno a un gobierno constitucional civil. La transicin a elecciones democrticas en 1980 se produjo despus de ms disturbios callejeros y movilizaciones por parte de las poderosas ONG comunales y los partidos polticos tradicionales. La nueva Constitucin, aprobada en 1979, estableca una Legislatura bicameral y un slo perodo
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Chile bajo la dictadura de Pinochet (1973-1990)

Inmediatamente despus de tomar el poder en 1973, la dictadura de Augusto Pinochet en Chile puso en prctica las medidas represivas perfeccionadas por los militares de Brasil en contra de los movimientos sociales. Procedi inmediatamente a realizar miles de arrestos, prohibi la actividad de partidos polticos de izquierda, y restringi a otros partidos polticos, as como a las organizaciones de trabajadores y de campesinos (Valenzuela, 1978). Durante los 10 primeros aos de su gobierno, Pinochet restringi severamente las manifestaciones
presidencial. En 1980 se llevaron a cabo las primeras elecciones generales desde 1963 y se eligi al mismo presidente depuesto por los militares: Fernando Belande Terry. Su partido Accin Popular tambin gan el control de la Legislatura. No obstante, la transicin a la democracia coincidi con la decisin del grupo comunista guerrillero Sendero Luminoso de comenzar una lucha armada en las sierras peruanas, lucha que continu por ms de una dcada durante la cual los programas polticos y sociales del pas se vieron seriamente afectados. El paso inicial de Sendero Luminoso fue impulsado en las universidades de las sierras debido al resentimiento por las expectativas no realizadas de los mestizos de clase trabajadora, que irnicamente haban sido beneficiarios de los primeros programas de educacin masiva promovidos por la junta militar (Gotarri Ellenbogen, 1991). Luego de la restauracin del poder civil en 1980, los gobiernos peruanos se encontraron bajo continua presin para sofocar la rebelin de Sendero, lo que explica por qu los nuevos movimientos sociales no lograron ganar influencia en la democracia restaurada (Lynch, 1997). La sorprendente eleccin de Alberto Fujimori en 1990 se atribuy a su apelacin a los temores de la clase media con respecto a Sendero, as como al respaldo de ciertos grupos religiosos (Degregori y Grompone, 1991). La administracin de Fujimori se opuso activamente a las ONG y los movimientos sociales comunitarios. En 1993 los derechos de las OSC fueron debilitados por una mayora fujimorista en el Congreso constituyente, despus de que Fujimori acusara a estas organizaciones de estar sujetas a influencias extranjeras. Desde la fuga de Fujimori para evitar su procesamiento en noviembre de 2000, Per regres a la democracia. En contraste con otros pases de la regin, las dictaduras militares de Per permitieron a la sociedad civil una relativa libertad de accin, pero luego los gobernantes civiles impusieron controles y restricciones, particularmente bajo Fujimori. La sociedad civil de Per es al presente una de las ms activas de la regin. Los movimientos an continan la lucha por tener influencia en las polticas (Arce, 2005; Schnwlder, 2002), con literalmente miles de OSC orientadas a promover una gran variedad de causas como los derechos de la mujer, de los indgenas rurales, de los inmigrantes urbanos pobres, del medio ambiente y del presupuesto participativo (vase el captulo 5). Las ONG internacionales y los organismos europeos y norteamericanos tambin se encuentran colaborando activamente.
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de la oposicin, aunque el Vicariato Catlico de Solidaridad ofreca cierta proteccin a las ocasionales movilizaciones por los derechos humanos y ayuda a familias de desaparecidos, as como apoyo a los reclamos de los estudiantes y familias en busca de un techo. El gobierno instituy su tratamiento de shock econmico a mediados de la dcada de 1970, y en 1982 el impacto econmico adverso sobre los pobres y la clase media empeor al vincularse efectivamente la economa chilena al dlar de Estados Unidos, con lo cual se eliminaron las industrias chilenas que no eran competitivas a nivel mundial. El shock fue severo para el empleo y el ingreso. Se instituy un programa de empleo mnimo como medida paliativa con resultados limitados, si bien absorbi una gran parte de la fuerza laboral chilena. Entre la presidencia de Salvador Allende en 1970 y el final del gobierno de Pinochet en 1989, el ingreso familiar promedio y los servicios sociales bajaron drsticamente: el salario real disminuy en un 8%, los subsidios familiares en 1989 equivalan al 28% de lo que haban sido en 1970, y los presupuestos gubernativos para educacin, salud y vivienda se haban reducido en ms del 20% (Sznajder, 1996). No fue hasta 1980 que el rgimen formaliz una nueva Constitucin, la cual prevea una eventual transicin a un gobierno civil, aunque siempre autoritario. Casi inmediatamente aparecieron signos de que los militares y su aplicacin de programas de economa de libre mercado eran rechazados ampliamente. Asomaron las primeras protestas pblicas. En mayo de 1983 una protesta callejera masiva contra Pinochet fue instigada por el sindicato de trabajadores del cobre, y se le unieron manifestaciones en las calles de Santiago. Aunque los militares reprimieron las manifestaciones, se organizaron nuevas protestas casi mensualmente, sobre todo en reas de clases trabajadoras y barrios muy pobres, adonde la polica era atacada por jvenes que arrojaban piedras y levantaban barricadas, y a menudo perda el control durante noches enteras. El movimiento lleg a su mxima expresin en octubre de 1984 con una huelga general, lo que provoc que los militares declararan el estado de sitio. Sin embargo, las protestas tomaron mayor impulso. Los partidos polticos de centro e izquierda formaron alianzas, a las que se unieron una serie de organizaciones de ciudadanos. La Asamblea de la Civilidad, liderada en su mayora por grupos de la clase media, aglutin a estudiantes, moradores de barrios muy pobres, activistas de derechos humanos y al movimiento de la mujer. El gobierno reaccion ofreciendo medidas que satisfacan las demandas de los trabajadores de la clase media, pero dejaban a los militantes de sesgo ms activista expuestos a ataques adicionales (Garretn, 1995). La Constitucin de Pinochet de 1980 inclua un llamado a plebiscito para el 5 de octubre de 1988, con miras a aprobar un nuevo mandato de ocho aos para Pinochet. Las reglas del plebiscito permitan igual tiempo de televisin para los partidarios del s y del no. La campaa de la oposicin por el no, liderada por el futuro Presidente Ricardo Lagos, exiga a Pinochet responder por los desaparecidos. La campaa por el s insista en que votar por el no significaba votar por un regreso del gobierno de la Unidad Popular de Allende. Pinochet
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La guerra sucia en Argentina (1966-1983)

En 1966 una junta de lderes militares, avalados por intereses econmicos, tom el poder en Argentina, nombrando como Presidente al General Juan Carlos Ongana, un oponente de derecha del entonces elegido Presidente Arturo Illia. El gobierno de Ongana disolvi la Legislatura, prohibi todos los partidos polticos, ejerci censura extraoficial sobre la prensa y pas al gobierno el control de las universidades nacionales. Una oposicin generalizada hizo que los mismos militares depusieran a Ongana en 1970 y nombraran en su lugar presidente
perdi el referndum, con un 55% que rechazaba la extensin de su mandato, y convoc a elecciones en 1989 para elegir a su sucesor. Finalmente dej la presidencia el 11 de marzo de 1990, transfiriendo el poder al nuevo presidente electo Patricio Aylwin, quien encabezaba una coalicin de partidos de centro-izquierda. Sin embargo, Pinochet retuvo el comando de las fuerzas armadas y su Constitucin le aseguraba un asiento vitalicio en el Senado, as como inmunidad del proceso criminal, concesiones que eventualmente perdi. Un consorcio de grupos polticos y OSC liderados por el vicariato de la Iglesia catlica ayud a restablecer la democracia en Chile. El entorno poltico fue revitalizado por literalmente miles de organizaciones comunales y movimientos cvicos que haban cobrado importancia durante la dictadura, a menudo en la clandestinidad. No obstante, algunos lderes de las OSC que haban participado en la campaa democrtica, se unieron al nuevo gobierno y el vicariato se disolvi, despus del retiro de su fundador, el Cardenal Ral Silva Henrquez. Los indicadores de inters poltico entre el pblico mayoritario han declinado bajo los gobiernos civiles posteriores a 1990. Paradjicamente, al igual que en otros pases de la regin, el regreso a un rgimen democrtico si bien elimin las medidas represivas impuestas por la dictadura y ampli la gama de oportunidades polticas tuvo como resultado el efecto a corto plazo de reducir las oportunidades para el desarrollo de la sociedad civil y las diferentes formas de accin colectiva comprendidas en ella (Ros Tobar, 2000; Garretn, 1995). Mientras tanto comenz lo que algunos dieron en llamar una conspiracin de consenso toda vez que los partidos polticos volvieron a dominar la vida pblica de Chile y las organizaciones de ciudadanos fueron con frecuencia marginadas del proceso poltico. Las encuestas llevadas a cabo entre el pueblo chileno han demostrado un sentimiento creciente de decepcin tanto hacia los partidos polticos como hacia los polticos, debido a la falta de atencin a los problemas sociales y al fracaso en el intento de contener la compadrera y el clientelismo. Al final de la dcada de 1990 aparecieron nuevos movimientos sociales contenciosos en torno a los derechos indgenas, al rechazo del neoliberalismo, al medio ambiente y a la educacin. La sociedad civil comenz a revitalizarse a mitad de la dcada de 2000. La eleccin de Michelle Bachelet como presidenta en 2006 se atribuy a un compromiso de participacin de la sociedad civil, que rechazaba a los partidos polticos tradicionales.
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al General Roberto M. Levingston. Enfrentado a problemas econmicos y al incremento de actividades terroristas, Levingston fue reemplazado por el General Alejandro Lanusse, quien inici programas destinados a promover el crecimiento econmico y la estabilidad poltica. Durante todo este perodo estaba presente la figura del ex Presidente Juan D. Pern, an en el exilio. Despus de largas negociaciones, Lanusse llam a elecciones nacionales para el establecimiento de un gobierno civil en 1972. Como se haba planeado, esto result en el regreso de Pern al pas, circunstancia que hizo revivir al Partido Justicialista de los Trabajadores (Partido Peronista). Tcnicamente Pern no tena derecho a ser nominado como candidato para las elecciones de marzo de 1973. Pero una vez que el candidato del Partido Peronista Hctor Cmpora hubo triunfado en las elecciones, procedi a renunciar inmediatamente, a fin de obligar al llamado a nuevos comicios. As, en septiembre de 1973 Pern fue elegido presidente, ocupando la vicepresidencia su tercera esposa, Mara Estela Martnez de Pern (conocida como Isabel Pern). Al morir Pern en julio de 1974, su viuda asumi el poder. Su infortunado gobierno se enfrent a tensiones gremialistas, violencia poltica y profundas divisiones dentro del propio Partido Peronista. Estos problemas se agravaron debido a la participacin de su asesor Jos Lpez Rega, quien mantena conexiones con la Alianza Anticomunista Argentina (AAA) de ultraderecha y quien tena a su cargo la campaa antiterrorista de Isabel.5 En 1976 Isabel Pern fue finalmente depuesta por los militares bajo el mando del Teniente General y Comandante en Jefe del Ejrcito Jorge Rafael Videla. Aunque Videla fue igualmente ineficaz en corregir los males de la economa, as como en controlar la lucha contra el movimiento guerrillero peronista Montoneros, logr expandir exitosamente la campaa antiterrorista, convirtindola en lo que se conoci como la guerra sucia. Videla suspendi las actividades polticas y sindicales, disolvi el Congreso, modific la Constitucin y expuls a la mayora de los funcionarios gubernamentales, al mismo tiempo que ordenaba detenciones y desapariciones de personas. Videla defini a un terrorista como no slo el que esgrime un arma o coloca una bomba, sino tambin el que propaga ideas contrarias a la civilizacin occidental y cristiana (Navarro, 2001). Un estudio posterior demostr que por lo menos 8.700 vctimas fueron asesinadas o desaparecidas (Gareau, 2004). En su mayor parte se trataba de obreros (30%), en segundo lugar se encontraban los estudiantes (21%), el tercer grupo corresponda a empleados de oficina y profesionales (18%), y finalmente hasta hubo entre esas vctimas personal de servicio domstico (4%). Evidencia no refutada indica que a la mayora de los arrestados se los drogaba y arrojaba al mar desde helicpteros. En 1977 los propios militares confirmaron que haba ms de 5.000 personas detenidas e incomunicadas. Segn Amnista Internacional, entre los desaparecidos haba ciudadanos de 28 pases diferentes.
5 En
enero de 2007 un juez espaol orden el arresto de Isabel Pern, basado en rdenes firmadas por ella que resultaron en la muerte de muchos disidentes. Vase http://www.guardian.co.uk/argentina/story/0,,1989531,00.html
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6 Argentina
haba ganado en 1978 la Copa Mundial de Ftbol en su propio terreno. Se cree que la exaltacin del pueblo por el triunfo permiti que el gobierno militar se extendiera ms all de lo que hubiera podido de no haberse obtenido aquella victoria deportiva.
Activistas de derechos humanos, con el apoyo de algunos grupos de la Iglesia catlica, de Amnista y de otras organizaciones internacionales, y el Secretario Asistente de Derechos Humanos del Departamento de Estado de Estados Unidos, bajo la presidencia de James Earl Jimmy Carter, buscaron ayuda pero fueron arrestados, sus oficinas intervenidas y los testimonios preparados para la delegacin oficial del exterior destruidos. Las Madres de Plaza de Mayo comenzaron su primera vigilia el 30 de abril de 1977, y la continuaron en aos sucesivos, como una protesta silenciosa contra la represin. Finalmente fue una campaa militar lo que sell el ocaso de este gobierno de facto. En 1981 Argentina solicit a las Naciones Unidas la soberana de las islas Malvinas, administradas por el Reino Unido desde su toma de posesin en 1833. El 2 de abril de 1982 los militares argentinos, bajo el mando del General Leopoldo Fortunato Galtieri, invadieron y ocuparon las islas. Las fuerzas britnicas respondieron, obligando a los argentinos a rendirse seis semanas despus. Despus del desastre de la guerra, las Madres de Plaza de Mayo, as como otros manifestantes, comenzaron a ganar terreno y tomaron las riendas del movimiento que desplaz a los militares.6 Habiendo cado en desgracia, Galtieri renunci y seguidamente se convoc a elecciones. En 1983 fue elegido presidente Ral Alfonsn de la Unin Cvica Radical. Su gobierno estuvo marcado por un intento de someter a algunos militares a la justicia, en virtud de sus crmenes contra la humanidad, pero fue obligado a llegar a un acuerdo. Alfonsn debi enfrentarse a peleas intrapartidarias y tremendos problemas econmicos, con tasas de inflacin que llegaron al 200% mensual. Aun as, resisti las presiones para que abandonara el poder hasta que finalmente cinco meses antes del trmino de su mandato lo entreg a Carlos Sal Menem, quien haba sido elegido presidente el 14 de mayo de 1989 y deba asumir en diciembre de ese ao pero lo hizo en julio. Menem restituy el poder al Partido Peronista. Partidario del Consenso de Washington, estableci programas de privatizacin, promovi la inversin extranjera y at el peso argentino al dlar estadounidense. Sin embargo, las medidas tomadas nunca tuvieron en cuenta las debilidades de la industria argentina, lo que combinado con un problema de corrupcin general, particularmente en las negociaciones relacionadas con las privatizaciones, provoc que la economa se derrumbara en 2001 bajo el gobierno de Fernando de la Ra, y que el peso perdiera dos tercios de su valor con relacin al dlar y los salarios reales se redujeran en ms de la mitad. La relacin de las OSC argentinas con el gobierno tiene una historia tortuosa (Shumway, 1991). Los movimientos de derechos humanos haban operado como instrumentos para de-
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Argentina careca de experiencia en el autogobierno participativo. La mayora de la poblacin desconfa de los actores polticos (partidos, militares, la Iglesia, etc.). El sistema de poderes presidenciales concentrados limita el alcance de una democracia deliberativa, que respete los acuerdos, alianzas y redes sociales. El mismo autor expresaba su optimismo sobre el rol que las OSC podan tener en la Argentina posterior a la dictadura. El asombroso desarrollo y la madurez de la sociedad civil argentina promete esperanzas para el futuro () despus de haber conseguido un amplio reconocimiento y respeto por los derechos humanos, elevando la conciencia pblica del rol que la responsabilidad civil tiene en una democracia constitucional moderna, el prximo paso () sera el de construir una sociedad democrtica, unida por un sentido de iniciativa pblica que incluya a todos los ciudadanos.
Las dictaduras en Uruguay (1973-1984)

A comienzos de la dcada de 1960, Uruguay a diferencia de Argentina o Brasil era todava un pas relativamente rico y polticamente estable. Estaba constituido por una numerosa clase
rrocar a los dictadores argentinos, pero tuvieron menos xito en ganar acceso a los agentes del poder, industriales y sindicales, que continuaban ejerciendo un control efectivo. No obstante, el panorama comenz a cambiar. Con base en una serie de encuestas de opinin, Mora y Araujo (2006: 124-128) identificaron cambios bruscos de las actitudes del pblico con respecto a las preferencias de distribucin del poder a partir del perodo inmediatamente posterior a la dictadura. En 1985 las preferencias corporativistas (una fuerte concentracin del poder en los sindicatos y en los militares) () tenan mayora relativa. Al comenzar la dcada de 1990 las preferencias neoliberales pro mercado eran ms altas. Pero las actitudes pblicas cambiaron bruscamente en los primeros aos del nuevo siglo. Estos cambios fueron acicateados por un levantamiento urbano: el cacerolazo, que comenz en diciembre de 2001 y que condujo a la renuncia de dos presidentes. Las encuestas ms recientes de Mora y Araujo muestran clara evidencia del predominio de las preferencias anticorporativistas. Cambios aun ms bruscos de preferencias se vieron en el apoyo a los partidos polticos. En 1984 el 73% de los encuestados perteneca a algn partido poltico o senta inclinacin por l, pero hacia 2002 ese respaldo se haba reducido a slo un 27%. En el curso de las mismas dos dcadas creci a su vez el apoyo pblico a los sectores sociales, incluidos los movimientos sociales y las OSC comunitarias activistas. De acuerdo con Saba (2000), entre las razones de la debilidad histrica de las OSC se pueden encontrar las siguientes:
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7 En
http://www.latinamericanstudies.org/uruguay/tupamaros-uruguay.htm puede encontrarse una historia de los Tupamaros. 8 El General Artur Golbery do Couto e Silva (1967:24-34) argument que el mundo estaba irreconciliablemente dividido entre el Occidente capitalista y cristiano y el Oriente comunista y ateo. Los generales se vean a s mismos empeados en una lucha global inexorable, sin dejar lugar a dudas, contra un enemigo astuto y despiadado, que haca necesario sacrificar las libertades a fin de preservar y proteger al Estado.
media y un gobierno que propiciaba el bienestar social, con pocas restricciones a las libertades civiles. En 1968 las fuerzas armadas estaban compuestas por slo 12.000 efectivos y 22.000 policas mantenan el orden de una poblacin de 3 millones. Sin embargo, la economa del pas basada en la exportacin sufri una cada aguda y la histrica calma fue interrumpida por disturbios y, por primera vez, guerrillas armadas. Por esa poca se form el Movimiento de Liberacin Nacional (MLN, conocido como Tupamaros7) de orientacin izquierdista, que pronto comenz una actividad de guerrilla urbana que inclua asaltos y secuestros de figuras prominentes. Como en otros movimientos guerrilleros de la poca, la Cuba de Castro se adjudicaba el entrenamiento y financiamiento del grupo. Los Tupamaros lograron desconcertar al gobierno civil y erosionar su imagen. A principios de los aos setenta, a medida que la situacin poltica se deterioraba, el gobierno otorg ms autoridad a los militares. La violencia desatada por los Tupamaros oblig al Presidente Jorge Pacheco a declarar el estado de sitio. En septiembre de 1971 Pacheco, con la aprobacin del Parlamento, convoc a los militares para reprimir a los Tupamaros. En noviembre el Partido Colorado triunf en las elecciones nacionales y Juan Mara Bordaberry asumi la presidencia. El nuevo presidente solicit de inmediato una declaracin de estado de guerra interno, la cual fue aprobada por la Asamblea Nacional en una sesin de 24 horas, con la oposicin del Frente Amplio. La declaracin redujo las garantas constitucionales de la ciudadana y abri la puerta para la posterior violacin de los derechos humanos. El estado de guerra continu solamente hasta el 11 de junio, no obstante las garantas constitucionales no fueron restauradas hasta una dcada ms tarde. En febrero de 1973, en objecin al nombramiento del ministro de defensa realizado por el presidente, los militares llevaron a cabo un golpe de Estado. La doctrina de seguridad nacional que adoptaron fue copiada de la de los generales brasileos responsables del golpe de Estado de 1964. Esta doctrina sostiene que la soberana no reside en el pueblo, sino que se deriva de la necesidad de supervivencia del Estado.8 Los militares propusieron nuevas medidas polticas, sociales y econmicas, y demandaron su participacin en la toma de decisiones polticas. Bordaberry les otorg estos poderes extraoficiales y as se le permiti mantener su posicin. A continuacin los militares presionaron para que se aprobara la Ley de Seguridad del Estado. Emitieron dos comunicados (N 4 y N 7) en los que exigan un nuevo gobierno y una plataforma que inclua la reforma agraria y otras medidas liberales similares. Bordaberry
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busc intilmente el apoyo de los partidos polticos para enfrentar a los militares. Detrs de la oposicin, existan varias maniobras polticas, entre ellas: El Partido Blanco de la oposicin se encontraba negociando la deposicin de Bordaberry y la creacin de un triunvirato, as como la convocatoria a nuevas elecciones. El Frente Amplio jugaba con la idea de constituir una dictadura al estilo de la dictadura militar peruana. Los partidos de izquierda apoyaban esta idea de un planteo de convergencia cvico-militar. Los sindicatos de trabajadores (CNT) apoyaban los comunicados N 4 y N 7. En respuesta, el 27 de junio de 1973, con el apoyo de las fuerzas armadas, Bordaberry disolvi la Asamblea General y anunci la instauracin de una dictadura, otorgando a las fuerzas armadas y a la polica el poder para implantar medidas que garantizaran la normalidad de los servicios pblicos. Dos grupos minoritarios de los partidos Colorado y Blanco apoyaron el rgimen militar. Sin embargo, CUT el principal sindicato de trabajadores convoc a una huelga general que se extendi por casi dos semanas. Como resultado, la nueva dictadura prohibi las actividades del sindicato, as como las de cualquier otro grupo acusado de tener conexiones marxistas-leninistas. Adicionalmente, como medida para sofocar a los estudiantes disidentes, intervino la universidad. La represin preventiva del rgimen militar uruguayo fue intensa. Los lderes de ambos partidos polticos fueron exiliados y otros miembros de la clase poltica, procesados. Amnista Internacional report que en Uruguay existan en 1976 ms prisioneros polticos por habitante que en ningn otro pas. Durante este perodo, se estima que el 10% de la poblacin emigr por razones polticas o econmicas. Adems de los muertos y desaparecidos, miles fueron encarcelados y muchos torturados y acusados de crmenes polticos. Los empleados estatales considerados desleales fueron despedidos. El rgimen restringi las actividades de todos los partidos polticos, la prensa y la libertad de asociacin. A diferencia de Chile y Brasil, donde la Iglesia catlica protest contra la violacin de los derechos humanos, la jerarqua eclesistica de Uruguay estaba evidentemente convencida de que si alzaba la voz como lo haban hecho sus colegas, la junta encarcelara a sus obispos. La Iglesia uruguaya tuvo escasa influencia en este pas, el ms secular de la regin. En junio de 1976 Bordaberry fue finalmente obligado a renunciar al proponer la eliminacin de los partidos polticos y el establecimiento de una dictadura permanente, con l como presidente. Las elecciones nacionales deban llevarse a cabo en ese ao, aunque los polticos sentan cierto escepticismo en cuanto a las intenciones de Bordaberry despus de que fueran asesinados dos destacados lderes polticos uruguayos. En definitiva, Bordaberry fue reemplazado por Alberto Demichelli Lizaso, quien con el cargo de presidente interino se apresur a suspender las elecciones.
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En 1977 el gobierno militar encabezado por Aparicio Mndez anunci su plan de largo plazo: los partidos Blanco (Nacional) y Colorado seran purgados de sus elementos izquierdistas, se sometera a plebiscito una nueva Constitucin y se llevaran a cabo elecciones con un nico candidato que representara a ambos partidos. Se redact un estatuto que otorgaba a los militares poder de veto virtual sobre toda norma gubernamental y en 1980 las fuerzas armadas sometieron la Constitucin a un plebiscito. Los ciudadanos uruguayos fueron a las urnas y propinaron un tremendo golpe a los militares, rechazando su Constitucin por una mayora de 57%. As comenz un lento proceso durante el cual los militares negociaron con las elites civiles de la poltica, mientras prometan la reinstauracin del mando civil. Aparicio Mndez mantuvo el poder hasta 1981 y prohibi la actividad poltica de todos los que hubieran participado en las elecciones de 1966 y 1971. De esta manera, la vida poltica se detuvo.. La vuelta de la democracia finalmente se sell en un pacto con los militares, firmado por los Colorados y el Frente Amplio. Los Blancos rechazaron el pacto porque no permita la participacin de quienes haban sido sus candidatos en las elecciones de 1971.En 1984 el candidato del Partido Colorado Julio Mara Sanguinetti gan las elecciones presidenciales. Pero estas dejaron a muchos con un cmulo de preguntas sin respuesta, la mayora relacionada con los derechos humanos. Qu iba a suceder con los torturadores que haban prosperado durante la dictadura? En Argentina los generales haban fracasado en sus intentos de negociar la inmunidad con los futuros gobiernos civiles. Por el contrario, en Uruguay la Ley de Caducidad aprobada el 22 de diciembre de 1986 otorg a las fuerzas armadas la inmunidad procesal. Al regreso del rgimen civil, los movimientos locales y la sociedad civil en general pensaban que podran mantener relaciones de trabajo cordiales con los nuevos lderes electos y la sociedad poltica. Desde antes que los militares cedieran el control del gobierno, las organizaciones comunitarias de Montevideo abrieron comedores populares, clnicas y organizaron cooperativas de compra en los barrios ms marginales, en un esfuerzo por mitigar la extrema pobreza que muchos enfrentaban despus de aos de lento crecimiento y depresin. Segn Canel (1992) en Montevideo las OSC tambin montaron proyectos de salud, alimentacin, comedores populares y vivienda, muchos con el apoyo de los sindicatos, las iglesias y ONG extranjeras. Sin embargo, ya exista tensin entre los nuevos gobernantes civiles y los movimientos sociales cuando las autoridades en Montevideo intentaron por la fuerza relocalizar a familias en viviendas precarias, en la periferia de la ciudad. A pesar del rpido crecimiento y la aparente fortaleza de las recientemente formadas organizaciones comunitarias, estas perdieron influencia y adherentes bajo el nuevo gobierno civil. Esto se debi en parte a que dejaron de contar con el apoyo del extranjero para algunas de sus actividades. Inmediatamente despus de que Sanguinetti asumiera la presidencia en 1985, se hizo evidente que por lo menos algunos elementos de los partidos tradicionales trababan los esfuerzos de los movimientos sociales con miras a asumir ellos el rol de articuladores de
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9 Durante
este perodo miembros del Partido Colorado y especialmente el Embajador Juan Felipe Yriart llevaron a cabo esfuerzos serios, aunque slo parcialmente exitosos, para construir puentes entre estos grupos de la sociedad civil.
los intereses de su gente.9 Ambos partidos mayoritarios tenan un siglo de existencia y estaban integrados por adeptos con un amplio espectro de puntos de vista polticos. nicamente despus de la formacin en 1971 del Frente Amplio, de orientacin socialista, la ideologa se convirti en una base importante para convocar adherentes. Despus de que los militares renunciaron al poder, los partidos ms antiguos estaban interesados en relacionarse de manera directa con sus electores, sin tener que tratar con las OSC como intermediarios. Hasta los partidos vinculados a la izquierda en el Frente Amplio parecieron unirse para debilitar a las OSC, segn un observador (Canel, 1992). La prdida de apoyo ciudadano a los tradicionales partidos Blanco y Colorado se refleja en su creciente dificultad para retener a su fuerza electoral. Hasta 1971 ambos partidos haban retenido ms del 90% de los votantes, pero esta cifra baj al 70% en 1989. En 2005 el partido no tradicional del Frente Amplio logr eclipsarlos y gan la presidencia. As, desde el restablecimiento de la democracia se puede observar claramente que la sociedad civil ha logrado un resurgimiento. En su evaluacin de la sociedad civil en Uruguay CIVICUS (2001) concluy que esta cumple un papel importante en el pas y que su participacin en apoyo del pueblo representa una contribucin clave para el desarrollo. CIVICUS detect miles de organizaciones que proveen servicios sociales primordiales, representando los intereses de los trabajadores, organizando servicios culturales, educacionales y de desarrollo, as como actividades de recreacin, promoviendo los derechos de los nios, de las mujeres y de la poblacin uruguaya de origen africano, propagando el respeto por los derechos humanos y presionando por un cambio social, poltico y econmico.
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Referencias
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Captulo 3
Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciacin

Rosa Mara Cruz Lpez
urante los ltimos 40 aos de la historia de Guatemala, se ha visto una constante violacin de los derechos humanos de la poblacin por parte de regmenes autoritarios y represivos. El resultado de esta poltica en los aos del conflicto armado fue la desarticulacin de cualquier expresin de la sociedad civil y como consecuencia se destruy el tejido social. Aunque el proceso de redemocratizacin empez formalmente en 1996, hoy se vive la consecuencia de esa guerra, con niveles de deterioro que han sido muy bien aprovechados por el narcotrfico y otras formas del crimen organizado. Actualmente algunas organizaciones estn trabajando para rearticular e integrar a la sociedad guatemalteca desde espacios generados por diversos movimientos indgenas, campesinos, de mujeres, sindicales y populares. Sin embargo, esa coordinacin de esfuerzos y comunin de objetivos an no se concreta en la estructura necesaria para demandar responsabilidad social al Estado. Los sectores reprimidos durante la larga poca de las dictaduras continan sin voz ni acceso al poder. En informes elaborados por organizaciones de derechos humanos, como el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), se registran todava ataques al sector campesino, a las mujeres y a los jvenes de reas marginales (GAM, 2006). En las pginas que siguen se presenta la larga y trgica historia de los aos de represin en Guatemala. En ese contexto, el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se ha centrado en lograr la implementacin total de los acuerdos de paz, que han sido relegados por los diferentes gobiernos desde 1996. En este captulo se exponen el origen, los objetivos, las estrategias de trabajo y las lecciones aprendidas de siete organizaciones1 que velan por los derechos de primera, segunda y tercera generacin de diferentes sectores de la poblacin guatemalteca de zonas rurales, urbanas y urbanas marginales.2 En el cuadro anexo 3.1 se ofrece
1 Las
organizaciones estudiadas y los dirigentes entrevistados fueron: Miguel ngel Albizurez del Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH), Carmen Ada Ibarra de la Fundacin Myrna Mack (FMM), Adela Camacho de Torrebiarte de Madres Angustiadas (MA), Carlos Barreda del Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), Cecil de Len de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), Joaqun Cajbn del Museo Comunitario Rabinal Ach y Doryan Bedolla, Catalina Garca y Samuel Ochoa del Colectivo Caja Ldica. una discusin de estos temas en http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos.
2 Vase
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Democracia interrumpida
La historia guatemalteca de la dcada de 1950 qued marcada por la ruptura del proceso de construccin democrtica iniciado en 1944. En julio de 1954 algunos sectores conservadores destituyeron por la fuerza al gobierno de Jacobo Arbenz Guzmn y erradicaron muchas de las reformas de la dcada de la revolucin (Adams y Bastos, 2003). A partir de entonces se impuso un control militar del poder y de la sociedad, y comenzaron a apoyarse polticas de desigualdad econmica y social que ms adelante habran de adquirir matices extremadamente violentos y polarizaran a la sociedad (Asies, 2004). En la dcada de 1960 se registra la organizacin de los primeros frentes guerrilleros en el este del pas.3 En 1962 la ciudad de Guatemala se convierte en escenario de una serie de protestas estudiantiles contra el rgimen llamadas Jornadas de marzo y abril, que fueron fuertemente reprimidas por el rgimen del militar Miguel Ydgoras Fuentes (Lujn Muoz, 2004). Un ao despus el gobierno de Ydgoras Fuentes cay ante el golpe militar comandado por el Ministro de Defensa de su gabinete, el Coronel Carlos Peralta Azurdia. El gobierno de facto de Peralta Azurdia vio en la democracia un obstculo para combatir a los grupos guerrilleros y acabar con quienes deseaban instaurar un rgimen socialista en el pas. Por eso, suprimi el Congreso y la Corte Suprema de Justicia, derog la Constitucin y suspendi toda participacin poltica de los ciudadanos por medio de la imposicin de decretos-ley (Lujn Muoz, 2004). Durante el gobierno de Peralta Azurdia la violencia estatal se concentr en las zonas urbanas del pas y tuvieron lugar las primeras desapariciones forzadas de lderes sindicales y universitarios. Estos fueron los primeros indicios de una poltica estatal basada en el asesinato y la desaparicin de los opositores polticos, entendindose por opositores desde los grupos insurgentes hasta cualquier persona que manifestara su inters por restablecer las bases democrticas dentro del Estado.4
3 La Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH) registra que en diciembre de 1962 se unieron tres pequeas agrupacio-
4 El
nes guerrilleras con el Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT) para constituir las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR). informe de la CEH registra en 1965 la primera masacre de poblacin civil en la zona este del pas y en 1966 el caso de los 28, que fue la desaparicin forzada masiva de miembros del PGT y del MR-13.
un panorama de los conflictos armados que tuvieron lugar durante las sucesivas presidencias del pas entre 1954 y 1996. El compromiso de trabajo de las personas y organizaciones estudiadas se dirige primordialmente a la construccin de un Estado de derecho en el cual la poblacin, a nivel individual, conozca sus derechos y obligaciones, y a nivel colectivo, fomente la corresponsabilidad y construya consensos que privilegien a la persona humana en su diversidad.
Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala
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5 En estos aos tambin se organizaron algunas ligas campesinas y cooperativas. En 1965 surgi el movimiento estudiantil
6 La
Crater, promovido por religiosos maryknoll y jesuitas. CEH reporta entre 1966 y 1968 masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del pas y la proliferacin de escuadrones de la muerte con el apoyo de sectores de la derecha.
En ese entonces la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y su Asociacin de Estudiantes Universitarios (AEU) se constituyeron junto a las asociaciones sindicales en las pocas expresiones de la sociedad civil que reclamaban los derechos de la poblacin en general.5 Esta postura les vali que sus sectores estudiantiles, docentes y administrativos se convirtieran, junto con el pueblo maya, en los blancos principales de la represin estatal. El gobierno de facto de Peralta Azurdia militariz los institutos pblicos de varones en respuesta a los niveles de organizacin y politizacin de los estudiantes de nivel medio (ODHAG, 2004). De 1966 a 1970 ocup la presidencia Julio Csar Mndez Montenegro y su mandato se caracteriz porque no siendo l un militar, los militares lo obligaron a firmar un pacto en el cual se prohiba a su gobierno cualquier tregua o entendimiento con la guerrilla. Asimismo, Mndez Montenegro exoner a los jefes militares de cualquier acto de justicia por los crmenes que cometieran durante su mandato (Kobrak, 1999). Durante su gobierno dej de existir la figura del preso poltico y se establecieron los crmenes de desaparicin forzada. Los grupos paramilitares publicaban listas de estudiantes, sindicalistas e intelectuales que bajo la calificacin oficial de enemigos del rgimen fueron asesinados o detenidos y desaparecidos. La realidad poltica y las luchas internas dieron paso a un conflicto abierto, de manera que basado en una estrategia de terror, el Coronel Carlos Arana Osorio, Jefe de la base militar de Zacapa, derrot a la guerrilla en la regin oriental del pas.6 Arana Osorio gener una imagen de mano dura que los militantes de la extrema derecha aprovecharon para apoyarlo en las elecciones de 1970, momento en el que ya con el rango de general, fue electo presidente (Aguilar Peralta, 1997). Su gobierno se caracteriz por mantener a la ciudadana en un prolongado estado de sitio, que fue aprovechado para una escalada mayor en la aplicacin de la violencia y continuas violaciones a los derechos de la ciudadana (Lujn Muoz, 2004). El ejrcito form una alianza poltica con otros elementos militares, partidos polticos de extrema derecha, y sectores empresariales y agrcolas econmicamente poderosos. Se establecieron diversos negocios ilcitos que fortalecieron al ejrcito de tal manera que los presidentes de los siguientes 15 aos fueron exclusivamente militares con el grado de generales. Sin embargo, a pesar de la censura y el terror que se aplicaban sobre la poblacin en general, empezaron las campaas de denuncia contra la corrupcin de los gobiernos de turno, sobre todo en la ejecucin de grandes proyectos de infraestructura. En 1973, ante la crisis internacional provocada por el alza de los precios del petrleo, Guatemala se vio obligada a importar todo el crudo, con lo cual los precios de los artculos
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El conicto social abierto

En las elecciones de 1974, el Movimiento de Liberacin Nacional y el Partido Institucional Democrtico (MLN/PID) llevaron a la presidencia al General Kjell Eugenio Laugerud Garca, en medio de gravsimas irregularidades que evidenciaron el fraude. Estudiantes y obreros dirigieron protestas, y parte de sus reivindicaciones polticas y econmicas fueron aceptadas por Laugerud con la intencin de obtener el apoyo popular y la legitimidad en su cargo (Lujn Muoz, 2004). En este contexto tuvo lugar el terremoto del 4 de febrero de 1976, en el cual murieron ms de 25.000 personas y un milln de habitantes qued sin vivienda. El desastre dej al descubierto la corrupcin e ineficacia del gobierno y potenci la toma de conciencia de la organizacin urbana, la cual se reflej en la necesidad de coordinar las labores de descombro y la atencin a los sobrevivientes. Los estudiantes universitarios fortalecieron los contactos con movimientos populares, como el Movimiento Nacional de Pobladores (Monap) y la Coordinadora de Estudiantes de Educacin Media (CEEM), para poder conformar una oposicin con fuerte capacidad de movilizar al pueblo (Kobrak, 1999). El movimiento obrero tambin se afianz con la fundacin del Comit Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en ese entonces fungi como ente coordinador de las luchas populares urbanas, y se cre el Comit de Unidad Campesina (CUC), que se convertira en la mayor organizacin campesina del pas, desde la contrarrevolucin de 1954 (CEH, 1996). El ao 1977 se destac por ser el ao en que ms trabajadores recurrieron a la huelga como medio de reivindicacin de sus luchas, y culmin en la multitudinaria marcha de los mineros de Ixtahuacn, que concentr a ms de 150.000 manifestantes (Asies, 2004). Para las siguientes elecciones, entre nuevas acusaciones de fraude electoral, gan el General Romeo Lucas Garca. Desde el inicio de su gobierno, Lucas Garca dio muestras de lo que sera su mandato con la masacre de Panzos, en Alta Verapaz (Lujn Muoz, 2004). La represin contra el pueblo de Guatemala aument a medida que se incrementaban las demandas de los sectores populares, y se acus a estos movimientos de colaborar con los insurgentes. La liberacin de precios de la canasta bsica y el incremento del transporte pblico empeoraron la situacin econmica de las familias guatemaltecas. Las agresiones a los derechos humanos fueron las ms graves en la historia de Centroamrica (Kobrak, 1999).
de primera necesidad sufrieron un acusado aumento. El poder de compra de la poblacin disminuy drsticamente, sobre todo en los sectores campesinos. Se dio inicio a un perodo de luchas sociales en las cuales nuevamente la USAC y su AEU desempearon un papel clave al constituirse en un espacio de organizacin para el sector magisterial y el planteo de sus reivindicaciones. El sindicato de maestros realiz finalmente una huelga general, y el movimiento social sali fortalecido (Kobrak, 1999).
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El gobierno de Estados Unidos, bajo la presidencia de Jimmy Carter, conden al gobierno de Guatemala y condicion su ayuda exigiendo el respeto de los derechos humanos. Socialmente se dio espacio a la democracia con el registro de dos partidos polticos, pero sus dirigentes, Manuel Colom Argueta, del Frente Unido de la Revolucin, y Alberto Fuentes Mohr, del Partido Social Democrtico, fueron asesinados en 1979 (Lujn Muoz, 2004). Los enfrentamientos en las reas rurales entre tres organizaciones guerrilleras diferentes y el ejrcito dejaron a la poblacin civil en medio de dos fuegos, obligando a muchos a buscar refugio en los pases vecinos y a otros a vivir en constante huida dentro del territorio guatemalteco. En 1981 se organizaron las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) que colaboraron con el ejrcito en la represin masiva contra la poblacin civil de las reas rurales. En la ciudad eran frecuentes los secuestros, asesinatos y desapariciones por parte del Estado y sus fuerzas represivas. A su vez, los grupos guerrilleros ocuparon algunas embajadas, entre ellas las de Suiza, Mxico y Brasil (Lujn Muoz, 2004). El 31 de enero de 1980, un grupo campesino tom la embajada de Espaa y la brutal represin que obtuvo como respuesta dio origen a una nueva fase en las luchas polticas de Guatemala. El desprecio del Estado de derecho por parte del gobierno de Lucas Garca provoc el aislamiento internacional. Lejos de avergonzarse, el gobierno justific los hechos como necesarios en una guerra sin lmites en contra de cualquier oposicin poltica (Kobrak, 1999). Durante ese perodo hubo asesinatos selectivos de lderes de diversas corrientes de expresin, como el del Secretario General de la AEU Oliverio Castaeda de Len, y tambin masacres en el mbito rural, acompaadas de represin generalizada. La situacin se complic an ms debido a los ataques guerrilleros, ya que la guerrilla llam a una ofensiva final que nunca se logr. El 23 de marzo de 1982 el malestar existente entre el ejrcito provoc que las filas de oficiales jvenes dieran un golpe de Estado y otorgaran el poder al triunvirato formado por los generales Efran Ros Montt y Horacio Maldonado Schaad, y el Coronel Luis Gordillo. En diciembre de ese mismo ao, Ros Montt dio un nuevo golpe a sus compaeros y as qued en el poder por designio divino segn sus propias declaraciones. Con la destruccin de todos los movimientos urbanos, el gobierno de Ros Montt se dedic a dirigir la represin hacia las reas rurales, por lo que fortaleci a las PAC y endureci la lucha contra la guerrilla mediante la estrategia de tierra arrasada, para luego establecer a la poblacin civil sobreviviente en los llamados polos de desarrollo y aldeas modelo. Ros Montt estableci adems la figura jurdica de los tribunales de fuero especial, los cuales se caracterizaron por hacer juicios sumarios (Lujn Muoz, 2004). El 8 de agosto de 1983 el alto mando del ejrcito decidi deponer a Ros Montt por haber involucrado a la Iglesia protestante en los asuntos del Estado, lo que a juicio de los golpistas pona en riesgo la integridad de la institucin castrense. Inmediatamente despus de su destitucin, se cerraron los tribunales de fuero especial y el Consejo de Estado. El Coronel Oscar Meja Vctores qued al mando y convoc a elecciones para integrar la Asam-
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blea Nacional Constituyente, que posteriormente redactara la Constitucin de 1985 (Lujn Muoz, 2004). A mediados de 1985 la economa guatemalteca se vio nuevamente en crisis debido a la fuga de capitales ante la inseguridad para las inversiones. Las razones de estos temores provenan tanto del conflicto armado como de la creciente corrupcin de los altos jefes militares. Los militares represores intentaron que las clases populares pagaran las consecuencias, liberando los precios de la canasta bsica y suspendiendo los subsidios a los servicios pblicos. Esa disposicin dispar una nueva alza de los precios del transporte pblico y provoc que la poblacin urbana se organizara en una coordinadora que aglutin a los sectores populares y al movimiento estudiantil (Asies, 2004). En 1986, en el marco de la nueva Constitucin, result electo para la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, quien ofreci terminar con la corrupcin y las violaciones a los derechos humanos, y recuperar la confianza de la poblacin en las instituciones pblicas (Lujn Muoz, 2004). No obstante, a los pocos meses de estar en el gobierno, Cerezo Arvalo reconoci tener solamente el 60% del control del mando, con lo cual se revelaba la existencia de poderes paralelos. La impunidad y la ineficacia presidencial se concretaron en crmenes como el asesinato de la antroploga e investigadora social Myrna Mack (Asies, 2004). Adems, el gobierno de Cerezo Arvalo soport varios intentos de golpes de Estado que resultaron infructuosos a causa de las divisiones internas del ejrcito. De esas divisiones acab imponindose una tendencia moderada.7 La economa sufri en ese entonces las repercusiones de la crisis de la moneda con la devaluacin del quetzal. Algunos grupos civiles se reorganizaron alrededor de la necesidad de atender los costos sociales que surgieron con el conflicto armado (Brett, 2006). Durante el gobierno de Cerezo Arvalo se iniciaron las negociaciones con la guerrilla y se apoyaron los procesos de paz centroamericanos. Las primeras negociaciones firmes para futuros acuerdos en Guatemala tuvieron lugar en Madrid en 1987 (Lujn Muoz, 2004). En enero de 1991 lleg al poder Jorge Serrano Elas. En cierto sentido, el proceso de democratizacin empez con esta presidencia. Serrano era un civil que, en la lnea de su antecesor Cerezo Arvalo, continuaba la bsqueda de la paz en negociaciones con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) ante la comunidad internacional, pero mantena los enfrentamientos armados con la guerrilla a nivel interno (Lujn Muoz, 2004). Durante aproximadamente dos aos el gobierno de Estados Unidos mantuvo suspendida la ayuda militar y condicion econmicamente al gobierno guatemalteco hasta que mejorara la situacin de los derechos humanos. En octubre de 1992 Serrano Elas entr en conflicto con el Congreso de la Repblica debido a las negociaciones mantenidas durante el proceso de privatizacin de la energa elctrica. En marzo de 1993 puso en vigor las Normas Temporales
7 Durante
el gobierno de Cerezo Arvalo se cre la Comisin Nacional de Reconciliacin a cargo de Monseor Rodolfo Quezada Toruo.
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Una paz rme y duradera

Finalmente, el gobierno de lvaro Arz Irigoyen iniciado en 1996 dio un impulso definitivo al proceso de negociaciones, y el 29 de diciembre de 1996 se firm el Acuerdo final de Paz Firme y Duradera. El proceso de paz fue custodiado por el ejrcito como estrategia para asegurar que los militares no perdieran sus espacios y privilegios. En ese momento se estaban realizando dos nuevas investigaciones: el Informe de la Comisin del Esclarecimiento Histrico (CEH), y el Informe de Recuperacin de la Memoria Histrica (Remhi). Ambos documentos dan cuenta de los crmenes cometidos a lo largo del conflicto armado.8 Pero ignorando los avances que estos informes podran haber generado en materia de derechos humanos se produjo el asesinato de Monseor Juan Gerardi, Obispo Auxiliar de la Arquidicesis de Guatemala
8 Segn
declaraciones de Freddy Pecherely, Director de la Fundacin de Antropologa Forense de Guatemala (AFG), en entrevista concedida a Marielos Monzn de Radio Universidad, el nmero de desaparecidos y muertos durante el conflicto armado supera las 50.000 y 250.000 personas, respectivamente. Pecherely basa su anlisis en el hecho de que la CEH se tom slo 18 meses para investigar 36 aos de conflicto y aunque el trabajo estuvo bien hecho, la muestra utilizada fue muy pequea. Adems, fundamenta lo anterior con el hecho de que las 700 investigaciones de la AFG se han llevado a cabo en poblaciones que no estn registradas en los documentos de la CEH.
de Gobierno disolviendo el Congreso, la Corte Suprema de Justicia, la Corte de Constitucionalidad y la figura del Procurador de los Derechos Humanos (Asies, 2004). Ante esta crisis constitucional, el sector privado y gran parte de la sociedad guatemalteca se organiz como un foro multisectorial para presionar al presidente. El 6 de junio de 1993 el Congreso nombr al Procurador de los Derechos Humanos Ramiro de Len Carpio y al Presidente del Tribunal Supremo Electoral Arturo Herbruger en los cargos de presidente y vicepresidente respectivamente para restablecer el orden constitucional (Asies, 2004). El gobierno de De Len reform la Constitucin, redujo el nmero de diputados del Congreso y convoc a elecciones para 1994. En ese ao la situacin socioeconmica gener un nuevo enfrentamiento entre el Estado y los sectores populares. Con el sector estudiantil al frente, las protestas contra el incremento al pasaje del transporte pblico provocaron una desmedida represin policial que cobr vctimas mortales. El caso del estudiante Mario Alioto Lpez Snchez, asesinado a golpes, fue llevado a juicio y por primera vez se conden a altos funcionarios del ministerio de Gobernacin. Sin embargo, tras cumplir tres meses de condena dichos funcionarios fueron exonerados (ODHAG, 2004) El gobierno de De Len continu las negociaciones con la guerrilla en pro de la firma de la paz y fue entonces cuando se produjo el primer retorno masivo de refugiados en Mxico. Sin embargo, en octubre de 1995, en la comunidad de Xamn, del municipio de Chisc, Alta Verapaz, muchos de los que haban vuelto del exilio terminaron vctimas de una masacre (Lujn Muoz, 2004).
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y Director del proyecto de recuperacin de la memoria histrica. Fue entonces cuando en el sptimo informe de la Misin de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua, 2004) se reconoci que el retraso en la reconversin del ejrcito no favoreca la desmilitarizacin de la sociedad ni fortaleca el poder civil del Estado (Minugua, 2004). El gobierno de Arz aplic parcialmente los acuerdos de paz, impulsando los arreglos de alto al fuego y desarme, pero dejando de lado las transformaciones sociales y econmicas. En 1997 impuls algunas reformas fiscales y dio prioridad a temas de poltica econmica como la privatizacin de empresas de telecomunicaciones y electricidad (IDEA, 1998). Mientras tanto, el Estado debilitado no tuvo capacidad de atender los temas sociales como salud, educacin y vivienda. Un nuevo clima social permiti la reactivacin de diversas manifestaciones de la sociedad civil organizada sin ser vista como una amenaza para el Estado. El clima de paz y la ausencia de represin armada tanto en el campo como en la ciudad permiti el florecimiento de nuevas organizaciones de la sociedad, ahora de carcter tnico, ambientalista, cultural, juvenil, as como organizaciones de mujeres y otras expresiones que vinieron a sumarse a los grupos sociales tradicionales que hacan frente a las polticas gubernamentales y sus posibles violaciones en materia de derechos humanos. En 1999 el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) se impuso al Partido de Avanzada Nacional (PAN) con Alfonso Portillo como candidato. Entretanto, los derechos humanos seguan deteriorndose en el pas. En su informe de 2001, el GAM reporta un incremento del 25% en la violencia poltica, con el registro de 2.000 casos de violencia poltica y social y un saldo trgico de 24 ejecuciones extrajudiciales y tres desapariciones forzadas, entre ellas la de la catedrtica e investigadora Mayra Gutirrez (GAM, 2006). El caso de la profesora Gutirrez logr inhibir a diversos sectores sociales en un momento de inestabilidad poltica y transicin hacia un nuevo gobierno (Cabanas y Del Cid Vargas, 2003). El mandato del FRG cont con numerosos escndalos en el sector empresarial y una escalada en la violencia como consecuencia de la delincuencia comn y del crimen organizado. Los problemas en el sistema educativo, la escasez de vivienda, y la falta de asistencia sanitaria y de seguridad alimentaria afectaron a la mayora de la poblacin. En cambio, se fortalecieron los antiguos grupos paramilitares como las PAC, y surgieron nuevos capitales ligados al crimen organizado y al narcotrfico. Nuevamente se leyeron noticias de intimidacin a organizaciones populares, indgenas y campesinas, y sobre todo a los activistas de derechos humanos y a los periodistas. Adems, se neg el reconocimiento al informe de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH) y se anul la atencin a los acuerdos de paz.9 El gobierno de Oscar Berger, que se inici en enero de 2004, dedic sus fuerzas a recuperar el control de las principales instancias pblicas de decisin y reconquistar el dominio y manejo del aparato estatal. No intent atacar los intereses creados ni hacer hincapi en
9 Entrevista
a Miguel ngel Albizurez de CALDH y Cecil de Len de DESC Guatemala.
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Las organizaciones de derechos humanos en Guatemala

Despus de los aos de gobiernos militares durante los cuales se persigui hasta la muerte a dirigentes de cualquier grupo organizado, el tejido social qued desarticulado y no fue sino hasta los aos ochenta y noventa que surgieron nuevas organizaciones dispuestas a luchar por el respeto y la proteccin de los derechos humanos de la poblacin civil. En 1984, en los momentos de mayor represin por parte del Estado, se estableci el GAM, cuyo trabajo inicial se bas en la denuncia de desapariciones forzadas, asesinatos extrajudiciales y masacres de poblaciones enteras, para lo cual desarrollaban protestas pacficas a fin de ejercer presin y lograr el esclarecimiento de los crmenes (Balsells Tojo, 2001). En 1996, en los meses cercanos a la firma de los acuerdos de paz, el Informe sobre las organizaciones de la sociedad civil en Guatemala del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) registr que la sociedad civil guatemalteca se divida en sector privado con fines lu10 Entrevista
a Doryan Bedoya de Caja Ldica.
resolver los principales problemas globales en materia de seguridad ciudadana, salud, educacin y empleo. Continu impulsando el traslado de las prestaciones de servicios pblicos a la iniciativa privada (DESC, 2006), y alent una poltica de desalojo en fincas ocupadas agudizando la confrontacin en el campo (GAM, 2006). El rechazo de la aprobacin de una Comisin para la Investigacin de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CICIACS) y los obstculos para el establecimiento de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas han dificultado la accin de los grupos de los derechos humanos. El sistema de justicia se ha visto afectado por la falta de recursos y la influencia del crimen organizado, cuestiones que mantienen la impunidad en diversos actos de corrupcin y se manifiesta en los numerosos ataques contra defensores/as de organismos nacionales e internacionales, periodistas, representantes polticos y lderes comunales. Las agresiones han sido constantes, sin que existan investigaciones serias ni procesos que permitan imputar responsabilidades (GAM, 2006). A las continuas violaciones de los derechos humanos deben sumarse los numerosos casos de muertes violentas de mujeres. Estos constituyen un problema de seguridad ciudadana que est desbordando la capacidad del Estado, el cual se ha caracterizado por la ingobernabilidad y la falta de respuesta a los sectores afectados directa o indirectamente. La violencia contra las mujeres es abiertamente tolerada y ni siquiera se define si los casos son aislados o estn conectados entre s. El Estado podra estar violando los derechos humanos de las mujeres y otras personas afectadas cuando obstaculiza, no favorece la aplicacin de la justicia y la torna deficiente (Gaviola, 2005). Algunas organizaciones juveniles han denunciado asimismo la poltica de mano dura o incluso de limpieza social impuesta por el gobierno.10
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Origen y objetivos de las organizaciones estudiadas

Los primeros movimientos sociales de Guatemala se formaron como respuesta a un Estado autoritario, violador del derecho a la vida y la libertad. A fines de los aos setenta dichos movimientos desaparecieron debido a una brutal represin por parte del Estado. Pero a medida que los derechos fundamentales iban fortalecindose, surgieron nuevas organizaciones que se adhirieron al movimiento poltico que buscaba la firma de los acuerdos de paz. Se establecieron nuevas estrategias de negociacin con el Estado y se ampliaron las definiciones de derechos humanos, lo cual reforz la formulacin de una cultura de derechos, en la que algunas organizaciones establecieron marcos especficos en cuanto al reconocimiento de los derechos de gnero y de identidad tnica, entre otros. Es en este contexto que en 1989 la organizacin no gubernamental Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH) inici sus actividades desde Estados Unidos, trabajando en la denuncia e investigacin de casos de violacin de derechos humanos en Guatemala. En 1994 el CALDH instal su sede en la ciudad de Guatemala, con el objeto de afianzar el protagonismo y la incidencia de los diferentes movimientos sociales comprometidos con la lucha por el respeto de los derechos humanos, la construccin de la paz, el Estado de derecho y la democracia en el pas. Posteriormente ampli su mbito de accin brindando asesora y acompaamiento legal para el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su participacin ciudadana, la incidencia en polticas pblicas y la fiscalizacin del sistema de justicia y sus procesos. Desde entonces, su estrategia ha sido promover la organizacin y rearticulacin social en los mbitos local, regional y nacional, as como brindar asesora y
crativos, partidos polticos y organizaciones sociales sin fines de lucro. En 2001, el Cuarto informe sobre desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) agrupaba a las organizaciones sociales en organizaciones tcnicas o de servicios y organizaciones de base o populares. Ese mismo informe especificaba que en ambos casos las organizaciones trabajaban en pro del respeto de los derechos humanos y, desde esa perspectiva, las catalog como entidades de carcter tcnico, asociaciones de vctimas, coordinadoras de organizaciones mayas o coordinadoras religiosas (Balsells Tojo, 2001). Desde entonces se han conformado organizaciones sociales que trabajan por el respeto de los derechos civiles y polticos de la poblacin guatemalteca, con exigencias de justicia para todos los crmenes de guerra, enfocadas fuertemente en la comprobacin del genocidio del pueblo maya como poltica de Estado durante el conflicto armado. Adems, basndose en los acuerdos de paz, se han constituido organizaciones que, con la figura jurdica de no gubernamentales, trabajan en pro de los derechos de segunda y tercera generacin, es decir los derechos sociales, econmicos y culturales, as como los derechos de los pueblos.
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acompaamiento legal a organizaciones sociales, vctimas, y hacer el seguimiento de casos paradigmticos. Actualmente el CALDH fundamenta sus acciones en la justicia, la solidaridad, la autonoma y la corresponsabilidad, teniendo como ejes transversales el fortalecimiento de la participacin social, la perspectiva de gnero y la cuestin tnica nacional, de manera que su trabajo ms comprometido es en estos momentos el que desarrolla alrededor del racismo y de la discriminacin, que se concreta en los esfuerzos por demostrar jurdicamente la existencia de un genocidio del pueblo maya durante el conflicto armado en Guatemala. La Fundacin Myrna Mack (FMM) surge durante la misma poca que el CALDH con el propsito de compartir con los diferentes grupos nacionales y extranjeros la experiencia adquirida durante la preparacin del caso de demanda de justicia por el asesinato de la antroploga Myrna Mack. A partir de la firma de los acuerdos de paz en diciembre de 1996, la FMM confirma y consolida sus objetivos, centrados en la facilitacin de espacios para la participacin ciudadana, la cohesin social, la construccin democrtica por medio de la modernizacin del sistema judicial y la vigencia del Estado de derecho. Su estrategia para lograrlos ha sido el desarrollo de programas de investigacin y anlisis en temas de seguridad, reconversin militar e incidencia poltica, acompaados de procesos de capacitacin, informacin y documentacin de las lecciones aprendidas. En un ambiente socioeconmico diferente, pero siempre dentro de la problemtica posconflicto, se organiz en 1995 el grupo Madres Angustiadas, como expresin de un grupo de amigas preocupadas por la inseguridad que vivan ellas y sus familias ante el incremento de secuestros extorsivos por parte de bandas organizadas. Dicho grupo decidi recoger 15.000 firmas de mujeres, que se solidarizaron con la iniciativa de elevar un pliego de peticiones puntuales al entonces Presidente Ramiro de Len Carpio. Tambin enviaron demandas al presidente del Congreso, al procurador general de la nacin y al presidente del organismo judicial. Cada pliego era diferente, pero en todos se exiga a cada uno de los dignatarios que cumplieran con su respectiva obligacin constitucional referente a la seguridad ciudadana y la aplicacin de justicia. Su estrategia de trabajo tambin se dirigi al desarrollo de concentraciones pacficas frente a la Corte suprema de justicia, exigiendo el cumplimiento de sus funciones, pues consideraban que el ciudadano guatemalteco no tena cultura de participacin y que recin llegaba a expresar solidaridad con el prjimo cuando el dao le tocaba de manera directa. Actualmente la estrategia del grupo sigue enfocada en presionar al ministerio pblico, a la polica y al sistema de justicia. Su coordinadora Adela de Torrebiarte comenta que el grupo se ha ganado el respeto a pulso, trabajando y siendo muy proactivo. Para ello, especifica que han asistido a diferentes cursos a fin de profundizar sus conocimientos, ya que en el medio donde se desenvuelven es frecuente encontrarse con hombres que no creen en la capacidad de las mujeres.
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Luego de la firma de los acuerdos de paz y con la ratificacin de diversos convenios internacionales, surgieron organizaciones que incluyeron en su agenda reivindicaciones relacionadas con el respeto por la diversidad cultural, y los derechos de acceso a la tierra, al crdito agrcola, a mejores precios para sus productos y al aumento de los salarios en el campo. Adems, existen nuevos retos en materia de diversidad cultural, medio ambiente, minoras, atencin a emigrantes y en cuanto al incremento de la violencia contra mujeres y nios. Es en este marco que se form el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), una organizacin de segundo nivel constituida como una alianza de organizaciones sociales de orgenes diversos provenientes de la asamblea de la sociedad civil y de la coordinadora S vamos por la paz. Su estrategia consista en crear consenso y minimizar el disenso, con lo cual el 25 de mayo de 2000 lograron negociar con el gobierno un pacto de reforma impositiva y tambin nombraron representantes para llegar a la formacin legal de la asociacin. Una vez concretada la situacin tributaria, el COS se fractur porque se retiraron entidades como la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (Asies), la Universidad Rafael Landivar y S vamos por la paz. Carlos Barreda comenta que la discusin fue alrededor del impuesto al valor agregado (IVA), pero en el fondo la fractura se produjo por divergencias entre una izquierda social moderada representada por organizaciones con caractersticas de ONG y una izquierda radical representada por organizaciones con mayor vinculacin popular. Los desencuentros en el planteo de estrategias as como en el posicionamiento poltico ideolgico condujeron en definitiva al quiebre del COS. Posteriormente, en 2002 la asociacin se volvi a articular en el marco del grupo consultivo en Washington D.C., tras una evaluacin del proceso de paz y del cumplimiento de los acuerdos por parte del gobierno del FRG. La reunin fue presidida por el BID y se invit no slo a organizaciones de desarrollo y a figuras gubernamentales, sino tambin a ciudadanos y ciudadanas de la sociedad civil, quienes presentaron una postura conjunta. En la elaboracin de la evaluacin surgi una propuesta de agenda prioritaria con lneas de cooperacin que contribuyeron a la rearticulacin de las organizaciones sociales y populares en una asociacin como COS. Esta vez COS comenz con una definicin poltica e ideolgica ms clara dentro del centroizquierda y con la estrategia de llegar primero a consensos con organizaciones afines, para despus plantear la discusin con otros sectores. Establecida esa identidad, se fij el objetivo de dar impulso y seguimiento a la agenda de los acuerdos de paz. La estrategia aun todas las fuerzas de las asociaciones poltico-sociales de izquierda, ya que en el cumplimiento de los acuerdos de paz intervenan temas que hacan necesario el consenso con organizaciones empresariales. Actualmente el COS se ve a s mismo como una organizacin de estudio y anlisis que brinda soporte tcnico y poltico al movimiento popular; asimismo, se considera un centro de investigaciones del movimiento popular guatemalteco, donde convergen liderazgos estudiantiles y de organizaciones sociales que coinciden ideolgicamente. Es importante destacar que dentro del COS, y como parte del Movimiento Nacional de Derechos Humanos, en
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2003 se cre la Fundacin Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) Guatemala, instancia que se especializa en velar por los derechos sociales, econmicos y culturales de los guatemaltecos. Luego de la firma de los acuerdos de paz de 1996, y en el mbito de los derechos culturales, se fund en el municipio de Rabinal, Baja Verapaz, un museo por y para la comunidad: el Museo Comunitario Rabinal Ach. A fines de 1998 tuvo lugar el primer contacto de intercambio entre un grupo de Rabinal y la Unin de Museos Comunitarios de Oaxaca, de donde surgi la primera exposicin temporal de la artesana del morro, los derechos humanos y las plantas medicinales en Rabinal. La reaccin del pblico incentiv a los organizadores para transformar la exposicin en una iniciativa permanente. Desde entonces una junta directiva provisional del comit pro museo obtuvo un local de la municipalidad y el 20 de enero de 2001 (fecha de la fiesta patronal) la entidad abri sus puertas de manera permanente. Como estrategia de trabajo, su equipo coordinador disea proyectos dirigidos a los miembros de las comunidades para que participen en el rescate de la cultura y el conocimiento de la historia. Adems, trabaja con lderes de las comunidades y lderes locales para realizar talleres educativos y compartir experiencias de personas mayores con los jvenes. En sus actividades participan miembros y lderes de las comunidades, jvenes estudiantes, mujeres, artesanos, los mayordomos de cofradas, el equipo de trabajo de la organizacin y la junta directiva. Actualmente el Museo tiene tres salas. La primera est dedicada a la cultura viva de Rabinal: la artesana, los bailes, las piezas arqueolgicas, la msica autctona. La segunda refleja los acontecimientos del conflicto armado interno a travs de 300 fotos de cdulas de identidad ampliadas de sus vctimas. En la tercera sala se encuentra el centro de documentacin e investigacin, con una librera y una videoteca a disposicin del pblico. Por esa misma poca y tambin en el mbito cultural, pero del rea urbana de la ciudad de Guatemala, naci Caja Ldica, una organizacin de jvenes provenientes de distintos estratos socioeconmicos y culturales que buscaban la consolidacin de la paz y la sensibilizacin artstica cultural. Su objetivo es contribuir a la reconciliacin nacional, la reconstruccin del tejido social y el fortalecimiento de la cultura ciudadana de poblaciones del rea urbana y rural a travs de un proceso de formacin artstica y cultural, con valores de convivencia, solidaridad y ejercicio de los derechos humanos. Caja Ldica se basa en una experiencia previamente desarrollada en Medelln, Colombia, donde se utilizaba la metodologa ldica de accin, participacin y transformacin. Jos Osorio describe a Caja Ldica como un proyecto formativo y cultural que pone en movimiento categoras del pensamiento y de la accin necesarias para abordar inteligente e imaginativamente procesos tan complejos como el de la guerra y la paz. Caja Ldica llega a los jvenes de barrios marginales y asentamientos con la propuesta de elaborar y realizar una comparsa como herramienta bsica metodolgica para lograr la manifestacin colectiva, festiva y creativa en la cual tambin se entiende el resarcimiento
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como cultura y se valora la reconciliacin de manera libre y novedosa, para que esos jvenes se constituyan en un capital social sensible a la condicin humana.
Liderazgos, logros y contribucin a la democracia

Dentro de cada una de las organizaciones estudiadas se han perfilado liderazgos que se han convertido en la imagen de la organizacin. El compromiso con que esos lderes desarrollan sus funciones y proporcionan sus aportes ha sido significativo para la construccin social guatemalteca. Miguel ngel Albizures, Coordinador del CALDH, se involucr en la lucha por los derechos humanos debido a un pasado de participacin en organizaciones populares que fueron desarticuladas por la represin estatal que durante la guerra asesin y secuestr a los dirigentes sindicales. Su trabajo comenz en la Central Nacional de Trabajadores (CNT), cuando los familiares llegaron a pedir apoyo ante la desaparicin de 28 dirigentes en marzo de 1966. A nivel personal, Miguel ngel Albizures valora como un logro el haberse mantenido con vida despus de tantos aos de trabajo en el tema de derechos humanos, ya que durante el conflicto armado la mayora de los activistas fueron perseguidos y asesinados. Valora tambin el ver que aunque con limitaciones, ahora existe otro tipo de espacios polticos que no vivi en su juventud, ya que ahora el hacer, decir y cuestionar aunque an conlleva alguna amenaza ya no es como antes. Albizures considera asimismo como un logro el hecho de que sus hijos no fueran daados por la guerra, ya que en otras familias la participacin social les cost la vida. Debido a la amplitud de reas programticas que atiende el CALDH, los alcances institucionales han sido diversos, como la creacin de nuevos liderazgos juveniles dentro y fuera de la institucin. Actualmente, la exposicin Ana Frank ha permitido establecer una relacin entre el holocausto nazi y la situacin de genocidio en Guatemala. La exposicin est llegando a los nios guatemaltecos en los diferentes departamentos del pas, y permite que maestros, voluntarios y directores colaboren en la recuperacin de la memoria histrica. Otro logro importante ha sido la sostenibilidad de la organizacin, que cuenta con instalaciones propias y una estabilidad financiera que la mantiene independiente del sector gubernamental y de los partidos polticos. Albizures expresa que . para el CALDH los logros an no terminan, el juicio por genocidio ser el gran logro de la organizacin ya que en Guatemala no se habla de masacres ni de genocidio, ni siquiera el ltimo informe del PNUD lo menciona. Por ello considera que cuando las acciones de la organizacin sacuden al sistema de justicia, se est contribuyendo al fortalecimiento de la democracia. Todo el trabajo del CALDH va encaminado a la construccin de un Estado de derecho y para ello es necesario sealar las fallas y lo que hace falta para vivir en un pas democrtico. El CALDH
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tambin apoya a los sectores que luchan por la vigencia de los derechos humanos y se manifiestan contra la impunidad. La Coordinadora del rea poltica de la Fundacin Myrna Mack (FMM), Carmen Ada Ibarra, comenta que ella se involucr desde una visin tcnica de trabajo responsable, que busca justicia, no venganza. Ibarra considera que los aportes ms valiosos que la FMM ha dado a la sociedad guatemalteca han sido los relacionados con la construccin del Estado de derecho. Estos aportes han surgido a partir de los estudios y propuestas desarrolladas ante los problemas vividos en la demanda de administracin de justicia del caso de Myrna Mack y de otros casos posteriores. A nivel personal, lo que ms valora Ibarra es la satisfaccin frecuente de ver cmo se empujan los procesos de diferentes casos en la bsqueda de justicia lejos de la venganza o la revancha. En cuanto a la FMM, Ibarra considera que el mayor logro ha sido fortalecer el sistema de justicia de Guatemala. Adela Camacho de Torrebiarte, Coordinadora de Madres Angustiadas se involucr ms con el movimiento en 1996, tras el secuestro de uno de sus hijos, a quien mantuvieron retenido durante dos meses. Desde entonces se propuso trabajar para que lo vivido por su familia no les sucediera a otros. He decidido no callar, porque el que calla se convierte en cmplice, expresa con determinacin. Desde entonces participa en acciones de ayuda a la vctima. La organizacin Madres Angustiadas se ha dedicado al acompaamiento de las familias afectadas, con el objeto de concretar las denuncias ante el ministerio pblico y construir confianza entre el sistema de justicia y las familias damnificadas. El logro personal de Adela de Torrebiarte es haberse constituido en el vnculo entre esas dos instancias, a pesar de reconocer que los juicios son momentos muy duros, porque resultan muy largos y las familias de las vctimas perciben que la ley no las asiste. Desde la perspectiva de Madres Angustiadas, Torrebiarte expresa que la democracia tambin implica que la ciudadana acte, la seguridad es responsabilidad de todos, por lo que debemos involucrarnos y no dejar sola a la polica. La organizacin considera un logro la imagen que la sociedad tiene de ella, ya que cuando la gente habla de Madres Angustiadas recalca que son valientes. Adela de Torrebiarte destaca que en el 85% de los casos que las madres han acompaado, la querellante ha sido una mujer. El amor nos mueve, enfatiza. A nivel personal lo que ms valora de su trabajo con la organizacin es poder ayudar a las vctimas y servir al pas. Considera que transmitir a la gente el mensaje de que hay que participar con compromiso, a pesar de lo demandante que este pueda ser, y enfrentar los riesgos que de ello pudieran surgir es lo que hace la diferencia. Madres Angustiadas ha contribuido al fortalecimiento de la democracia mediante la promocin y el aumento de la participacin ciudadana en los procesos de denuncia. La organizacin tambin ha contribuido a crear consenso, gracias a la amplia gama de instituciones con las cuales trabaja con un objetivo en comn, aunque tengan ideologas diferentes. Carlos Barreda, Director del COS, se involucr en los movimientos sociales durante su militancia estudiantil en 1993, y desde all se vincul al movimiento social y popular, en el
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marco de las negociaciones por la firma de los acuerdos de paz. Los logros del COS han tenido lugar durante las coyunturas en las que la organizacin cumpli un papel significativo, como en el caso del pacto fiscal cuyos principios estuvieron signados por el reconocimiento nacional e internacional, establecindose as referentes que podran ser aplicados en otros pases. De igual manera, Cecil de Len se involucr en el movimiento de derechos humanos a partir de su participacin estudiantil en la AEU. En mayo de 1993 la AEU form parte de las organizaciones sociales que defendieron el proceso democrtico, rechazando el golpe de Estado dado por Serrano y exigiendo la restauracin del orden institucional. Actualmente Cecil de Len es Subcoordinador de la Comisin de Derechos Humanos del Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz. Participa tambin en la implementacin del enfoque de derechos humanos con equipos que atiende el PNUD. De Len considera que las primeras luchas por el respeto de los derechos humanos en Guatemala giraron alrededor del derecho a la vida, pero pasado el conflicto armado se comenz a trabajar en una gama ms amplia, por lo que el objetivo del DESC Guatemala es convertirse en un interlocutor vlido ante las Naciones Unidas en el tema de los derechos econmicos, sociales y culturales de los guatemaltecos. De Len estima que la contribucin del DESC a la construccin democrtica del pas se encuentra en la creencia que ya comienza a comprenderse de que todos los derechos humanos estn relacionados. Cecil de Len comenta que la democracia en Guatemala es sumamente compleja, ha tenido muchos costos, y una de las contribuciones del DESC es identificar aquellos temas estratgicos que, si logran consolidarse, van a sacudir los cimientos sobre los que descansa el sistema de dominio del pas, y considera como un logro personal el hecho de levantar el tema de los derechos humanos en un pas como Guatemala, donde por muchos aos ha sido imposible hablar de derechos en voz alta sin sufrir las consecuencias. Por lo anterior, valora su liderazgo de la poca estudiantil y la serenidad de sus actos durante los enfrentamientos entre estudiantes y policas, as como su participacin en el retorno de refugiados a la zona de Ixcn. De Len comparte muy especialmente una ancdota de la adolescencia, cuando en marzo de 1982 en el municipio de Todos los Santos, Huehuetenango, tom sin permiso el carro del prroco de la iglesia para rescatar y llevar al hospital departamental a dos nias que haban sido testigos del asesinato de su padre, as como de la violacin y posterior asesinato de su madre. Con el tiempo supo que las nias eran sobrinas de un agente de seguridad del genocida Romeo Lucas Garca. Doryan Bedolla es fundador de Caja Ldica y ha iniciado su trabajo en torno a los derechos humanos en Medelln, Colombia, con el Colectivo Barrio Comparsa. Ms tarde, el colectivo colombiano fue invitado a participar en el movimiento Octubre Azul en Guatemala, del cual surgi la organizacin Caja Ldica. A partir de su experiencia, Bedolla asegura que uno de los mayores logros del colectivo ha sido elevar el perfil de la juventud en la sociedad guatemalteca mediante la estrategia de crear confianza a travs de la autodefinicin personal, de hablar con amor y alegra en un entorno dolorido, generando un capital social desprovisto
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Facilitadores de los movimientos sociales

La participacin de diferentes actores en los procesos que hicieron posible la firma de los acuerdos de paz y en el fortalecimiento del movimiento social guatemalteco posconflicto
del lastre de la guerra. Tambin valora como logro de la organizacin el abordaje del espacio pblico en funcin de la convivencia y la democratizacin del arte, pues Guatemala es un pas triste y silenciado, que no puede expresarse en libertad. Como ejemplo de lo expuesto valga la reciente experiencia de la joven poeta de races kaqchikeles, Rosa Mara Chvez, de Chimaltenango, que represent a Guatemala en el XVI Festival de Poesa de Medelln, Colombia, un encuentro de poetas del mundo que les hablan a la dignidad, la libertad y la vida. Como integrante de Caja Ldica, Rosa Mara facilit procesos de sensibilizacin artstica cultural en barrios y comunidades rurales del pas. Actualmente participa en obras de teatro, montajes circenses, danza, msica y realiza lecturas de poesa en espacios pblicos, centros culturales, instituciones educativas, crceles, hospitales y fundaciones. Su poesa cotidiana, irreverente y aguda, denuncia la situacin de violencia y exclusin de la mujer, invitando a reflexionar y a transformar actitudes y estructuras que aprisionan. Su poesa rompe el silencio y derrumba los muros invisibles que limitan el dilogo y la solidaridad. Tambin sobresalen las experiencias de Samuel Ochoa y Catalina Garca, facilitadores del proceso de sensibilizacin que lleva a cabo Caja Ldica con las diferentes poblaciones beneficiadas. Samuel se vincul al proyecto a partir de un proceso cultural que el colectivo desarrolla en la colonia El Mezquital. Catalina lo hizo desde Medelln, Colombia, donde su padre fund la organizacin Barrio Comparsa, y por eso ella fue invitada a Guatemala para involucrarse en el Movimiento Octubre Azul del cual naci Caja Ldica. La invitacin era para permanecer por tres meses, pero Catalina se ha quedado tres aos. Tanto ella como Samuel han observado que el proceso de cambio les lleva a los jvenes cerca de dos meses en los cuales se propicia el derrumbe de los miedos interiores, que los hacen tmidos, desconfiados y reprimidos, rasgos de conducta tpicos de la poblacin guatemalteca de diferentes edades. Su trabajo logra la toma de conciencia individual y el empoderamiento personal para luego pasar a construir la conciencia colectiva. El Coordinador del Museo Comunitario Rabinal Ach, Joaqun Cajbn, se involucr con la organizacin desde el campo de la docencia, debido a la valoracin y al fomento que esta les da a la cultura y a la historia ach, as como por su inters en promover ms museos comunitarios a nivel nacional. El Museo Comunitario ayuda a fortalecer las expresiones de la historia y de la identidad cultural de los maya aches de Rabinal por medio de sus exposiciones permanentes, un verdadero logro que se ve reflejado en el nmero creciente de visitantes y la cantidad de escuelas que incluyen el Museo Comunitario en su currculo escolar. El trabajo del Museo es reconocido a nivel local y regional por su contribucin a la recuperacin de la memoria histrica del pueblo maya ach y el fortalecimiento del tejido social comunitario.
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han sido altamente significativos tanto desde el punto de vista financiero como poltico. Las contribuciones en temas estratgicos, logsticos y de recursos humanos proporcionaron a las organizaciones estudiadas oportunidades de potenciar sus acciones a pesar de los poderosos opositores que por dcadas han detentado el poder y anteponen sus intereses particulares a la construccin de procesos que permitan el desarrollo colectivo. Al inicio de los aos ochenta se recibieron las primeras expresiones de apoyo solidario en defensa de los derechos humanos por parte de la organizacin Oxfam Novib. Los movimientos sindicales fueron respaldados por la Central Sindical Latinoamericana, as como por centrales sindicales de Suecia y Noruega. Organizaciones de cooperacin como la Fundacin Frederick Eber y la Fundacin Konrad Adenauer proporcionaron fondos para facilitar y difundir los procesos relacionados con la construccin de los acuerdos de paz, entre otras cuestiones. Muchas de estas organizaciones mantuvieron y an mantienen relaciones de cooperacin financiera con organismos internacionales como Ayuda Popular Noruega (APN), Cooperacin Canadiense, CEE, Diakonia, Dan Church Aid, Fundacin Mac Arthur, Fundacin Soros de Guatemala, Hivos, ICCO, Miserior, Minugua, NED, NORAD,Oxfam Inglaterra, Pan para el mundo, Culture Fund, Fundacin para la cultura y los derechos humanos, UNESCO, Programa Niez en Riesgo/ Oficina de Francia y Programa Cultura de Paz/ Cooperacin Italiana, Prodeca, y con la Unin Europea. Tambin han establecido relaciones con gobiernos, organismos e instituciones europeas, estadounidenses, latinoamericanas y del sistema de las Naciones Unidas en Guatemala. En el mbito nacional, tambin se han fortalecido al conformar instancias de segundo y tercer nivel en temas polticos o de justicia como el Movimiento Pro Justicia, el Movimiento Ciudadano, el Foro Guatemala y el Movimiento Monseor Gerardi, o en mesas de trabajo con instancias acadmicas como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), la Municipalidad de la ciudad de Guatemala, la Municipalidad de Rabinal, el Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat), el Grupo Gestor de Artesanos de Rabinal, el Departamento del Centro Histrico, y el Centro Cultural Metropolitano de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Muchos de ellos trabajan tambin con la Procuradura de Derechos Humanos (PDH), el Movimiento Social y Justicia, el Instituto Experimental Ciudad Quetzal, la Red por la Vida, los Mdicos Descalzos, el GAM, la Fundacin Rigoberta Mench y la Defensora Mujer Indgena. El CALDH cuenta con el apoyo de organizaciones de cooperacin internacional cuyas evaluaciones constantes y exigencia de transparencia administrativa han permitido que el CALDH ganara credibilidad. La organizacin mantiene una buena relacin con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de manera que cuando se plantean casos con medidas cautelares, les responden con prontitud pues los ven con seriedad. Trabaja tambin con Amnista Internacional, y con la Unin Europea, y estas relaciones le permiten incidir a nivel local sobre aspectos fundamentales de los derechos humanos. En el caso del COS, sus aliados naturales son todas aquellas organizaciones que participan en los movimientos sociales y populares, as como las organizaciones campesinas, religiosas y
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Opositores al trabajo de las organizaciones estudiadas

Trabajar en defensa de los derechos humanos en Guatemala fue y sigue siendo una tarea rodeada de amenazas y riesgos. Se violan de manera sistemtica los derechos humanos de la poblacin y casi de igual manera se desprestigia y ataca a sus defensores. Entre sus filas hay numerosos mrtires, como Monseor Juan Gerardi y hasta delegados de Amnista Internacional. El trabajo de Minugua por los derechos humanos se centr en brindar proteccin a activistas y defensores de los derechos humanos en el pas y en su decimotercer informe registra los datos que se exponen a continuacin. El objetivo de las amenazas es intimidar y perturbar el trabajo de las organizaciones con el fin de bloquear sus avances. Tambin hay agresiones en forma de allanamientos y saqueos que despus son atribuidos a la delincuencia comn, pero estas acciones no slo no han de-
de mujeres. Dependiendo de la coyuntura, el nmero de aliados crece o disminuye. Coordinan tambin sus esfuerzos con partidos polticos de izquierda como la URNG, la Alianza Nueva Nacin (ANN) y Encuentro por Guatemala, aunque reconocen que estos partidos polticos no se articulan entre s por falta de un proyecto en comn. DESC Guatemala participa en el proceso que desde mayo de 2005 ha implementado la Procuradura de los Derechos Humanos, en el cual ya se cuenta con una comisin de bsqueda de vctimas de desapariciones forzadas, y ha presentado al Congreso de la Repblica una propuesta de ley relacionada con el tema. A fin de llamar la atencin sobre estas cuestiones y posicionarlas a nivel internacional, la estrategia fue disear una comisin preparatoria conformada por el ministerio pblico, la PDH, la Comisin Presidencial para los Derechos Humanos (Copredeh), la Comisin de Derechos Humanos del Congreso, el Comit Internacional de la Cruz Roja y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH). DESC Guatemala est a cargo de la estrategia de cabildeo y del desarrollo de actividades como foros con congresistas y actos diversos destinados a introducir el tema en los diferentes medios de comunicacin. Tambin mantienen alianzas con la USAC, sectores magisteriales y colegios profesionales para dar sostenibilidad al proceso de bsqueda de vctimas de desapariciones forzadas, de manera que la propuesta sea tomada en cuenta en las campaas electorales por venir y se logre un compromiso de la clase poltica del pas. A nivel comunitario, la experiencia del Museo Comunitario Rabinal Ach ha contado con el apoyo de la Fundacin Samuel Rubin y de la UNESCO, que en diciembre de 2005 declar a la danza del Rabinal Ach como patrimonio cultural de la humanidad debido a la riqueza de su contenido que se ha mantenido intacto por varios siglos. Tambin han sido sus aliados particulares la organizacin Volens y la municipalidad de Meise, ambas de Blgica, as como la Fundacin Interamericana de Estados Unidos.
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Cuadro 3.1 Presuntas violaciones contra defensores de los derechos humanos, violaciones y vctimas (1 de enero de 2000 al 15 de septiembre de 2002) Amenazas
Activistas de DD.HH. Funcionarios de justicia Testigos procesales Medios de comunicacin Polticos Dirigentes sindicales y organizadores Dirigentes rurales e indgenas 74 12 5 66 14 126 5
Amenazas de muerte
48 10 5 28 11 158 7
Secuestros
1 0 2 1 0 0 0
Tentativas Ejecuciones de ejecucin extrajudiciales

14 2 0 1 2 0 0 2 1 0 2 1 4 0
Fuente: Minugua, Decimotercer informe sobre la situacin de los derechos humanos en Guatemala, p. 118.
En pocas de elecciones de magistrados o juristas, la FMM tambin suele sufrir la oposicin de grupos de juristas con antecedentes oscuros, ya que la Fundacin tiene capacidad
mostrado inters en objetos de valor de las personas u organizaciones, sino que mantienen un patrn similar al de los grupos paramilitares de la poca del conflicto armado. Todas las organizaciones estudiadas han sufrido ataques por parte de sus opositores. La relacin entre el CALDH y el ejrcito es muy tensa, ya que dicha institucin procura obtener justicia para las vctimas, mientras que el ejrcito apoya a los victimarios. Siempre en el plano nacional, han tenido roces con el ministerio pblico, el ministerio de Gobernacin, la Corte de Constitucionalidad, la presidencia y la vicepresidencia de todos los perodos. Actualmente el CALDH tiene problemas con la Copredeh porque no se ha dado continuidad a la sentencia en el caso de la masacre de Plan de Snchez. Otros enemigos son periodistas y columnistas ligados al sector militar, que tratan de desprestigiar al CALDH especialmente en lo que concierne a la lucha por comprobar que en Guatemala s hubo genocidio. Sin embargo, han mejorado las relaciones con la polica nacional civil. Para la FMM los opositores ms violentos aparecieron cuando se desarroll el juicio por el asesinato de la antroploga Myrna Mack, ya que en ese entonces hubo amenazas annimas que ocasionalmente se repiten en momentos significativos de las actividades que desarrolla la Fundacin. Este ao pidieron proteccin al Estado guatemalteco y cuentan con custodia de la polica nacional en la puerta de la organizacin. Otros opositores de la FMM han sido los juristas conservadores que no permiten introducir mejoras en el sistema de justicia, especficamente en lo concerniente al abuso de interponer mltiples recursos de amparo ...ya que es muy lucrativo estar interponiendo recurso tras recurso y cobrar honorarios elevados por cada uno, expres Ibarra y agreg que ... se trata simplemente de un inters econmico por parte de los juristas corruptos que no desean cambiar las estructuras.
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de veto en instancias de seleccin de magistrados y vela por la idoneidad de los perfiles de los candidatos y por que los procedimientos de eleccin sean transparentes. La organizacin cuenta con un listado de jueces que han denegado justicia en casos que ha atendido la FMM, de manera que ha interpuesto denuncias en las cortes internacionales en contra de estos jueces y mantiene informada a la Corte Interamericana de las veces que un tribunal con un juez corrupto a cargo ha denegado justicia. Los abogados del crimen organizado o de los partidos polticos tambin se oponen a estas organizaciones. Algunas bancadas del Congreso estn en contra de su labor, y quienes ms las atacan son los diputados de partidos que tienen su origen en ideologas anticomunistas. Sin embargo, Ibarra especifica que la FMM no tiene entre sus miembros a personas que hayan estado involucradas en el conflicto armado, ya que la mayora son muy jvenes o de nacionalidad extranjera. En ese sentido recalca que . el equipo de trabajo no tiene vnculos con ningn grupo de la ex guerrilla, ni en forma individual ni como organizacin, y por eso est alejado de otras organizaciones de derechos humanos, aunque existe buena interlocucin con el GAM y el CALDH. Ibarra explica que la FMM no es una organizacin de derechos humanos, sino de propuestas tcnicas en temas de reformas al sistema de justicia, seguridad, democracia y reconversin militar, e insiste en que se trata de una organizacin tcnica que propone y se detiene poco en la denuncia, ya que son otras las organizaciones abocadas a tareas de confrontacin. Su estrategia les ha facilitado el trabajo con partidos polticos como El Patriota, la Unin Nacional de la Esperanza (UNE) y el PAN, que han hecho viables sus propuestas en el Congreso de la Repblica. Para Madres Angustiadas los mayores opositores han sido algunos hombres que como estrategia tratan de retrasar sus gestiones a fin de que se desgasten y no sigan trabajando en el tema. Tambin se les oponen sectores que las critican diciendo que la organizacin apoya la pena de muerte, lo cual no es cierto. La organizacin trabaja por una justicia pronta y cumplida, pero como en Guatemala los procesos judiciales son tan lentos, parecera que no hay justicia. El COS reconoce entre sus opositores a aquellos con los cuales mantiene un debate poltico ideolgico permanente, incluidos grupos del sector privado como la Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras (CACIF) y algunas entidades pro empresariales, partidos polticos de derecha como la Gran Alianza Nacional (GANA), el FRG, el Partido Patriota, el Partido Unionista y el PAN. El debate ideolgico se da con sectores como el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN), la Asies, la Asociacin Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales (Agexpront), Vestuario y Textiles (Vestex), y tambin con la Universidad Francisco Marroqun y sus medios de comunicacin de tendencia neoliberal. Carlos Barreda comenta que a nivel del Ejecutivo se ha mantenido la confrontacin con los cuadros de izquierda que se han incorporado a los gobiernos del FRG y la GANA, ya
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Lecciones aprendidas
Despus de la firma de los acuerdos de paz se acus a las organizaciones que trabajaban en derechos humanos de ser comunistas y de defender los derechos de los delincuentes. Hubo una ideologizacin del tema de derechos humanos porque se convirti en una poltica de sealamiento al Estado. Actualmente, y como secuela del conflicto armado, se ha encontrado que el trabajo de campo de los defensores y las defensoras de derechos humanos no es bien visto ni bien recibido en las comunidades rurales y, aunque se est trabajando para revertir esa imagen, an se trata de una lucha donde el Estado permanece ajeno. Las organizaciones estudiadas consideran que el Estado mantiene un enfoque paternalista en sus funciones pblicas y en su visin hacia la poblacin al ignorar los derechos de la misma.
que desde las negociaciones de los acuerdos de paz hubo gente de izquierda en el Ejecutivo que present una cara amable con la cual negociar; sin embargo, el papel que han desempeado estos grupos progresistas en los diferentes gobiernos conservadores ha sido de desgaste y sin resultados concretos, ya que esos gobiernos los utilizan para amortiguar conflictos, pero no los resuelven. Para Cecil de Len, un factor negativo que influye en el desempeo de las funciones de DESC Guatemala es el desconocimiento que existe en el pas del significado de los derechos humanos, tanto por parte de los funcionarios pblicos como de la poblacin en general. La organizacin considera que ese desconocimiento parece ser premeditado en el caso de los funcionarios y por ignorancia en el resto de la poblacin. DESC ha encontrado incluso agencias de cooperacin internacional con enfoque desarrollista que dejan de lado las cuestiones de los derechos humanos. En cuanto al colectivo Caja Ldica, vive una continua represin por parte de sectores estatales como el ejrcito y los cuerpos de polica. Tambin los atacan las iglesias evanglicas y las pandillas. El ejrcito y la polica no respetan la identidad de las nias y los jvenes, por lo que es frecuente que los detengan y los golpeen por el simple hecho de ser jvenes que visten o lucen diferente. Ha habido ocasiones en que las comunidades los han reprimido durante sus presentaciones, acusndolos de escndalo en la va pblica. Algunas iglesias evanglicas fundamentalistas ven inconveniente la participacin de los jvenes en Caja Ldica, porque como se hacen actos de malabares con fuego, satanizan sus actos y a la propia organizacin. Esto sucede tanto en las familias como colectivamente en la iglesia. Con las pandillas son frecuentes las amenazas e intimidaciones, porque Caja Ldica tiene un discurso de s a la vida, s al amor. Los cambios positivos de los jvenes ex pandilleros que se integran a Caja Ldica hacen que sean perseguidos por otros miembros de la mara a la que antes pertenecan.
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Cecil de Len de DESC Guatemala seala que la situacin de los derechos humanos en Guatemala no es fortuita sino parte de un diseo que representa beneficios para pocos a costa de una mayora que es la ms pobre (); la desigualdad de los ingresos es el problema fundamental de Guatemala. Cuando se resuelva este tema, se ver otra Guatemala. En contraste con lo anterior, a nivel personal Carmen Ada Ibarra, de FMM, expresa que en su experiencia de trabajo ha encontrado que cuando hay un objetivo de construccin social y se trabaja con objetividad, en un ambiente de seriedad y responsabilidad, con conciencia del deber y de la obligacin, se hace posible la interlocucin con el poder pblico, por oscuro que este sea. Sin embargo, a nivel general en la FMM han observado que los mismos mecanismos violatorios de derechos que se crearon durante el conflicto armado para reprimir a la sociedad civil son los que utilizan actualmente el crimen organizado y algunos partidos polticos. El secreto de Estado que durante el conflicto armado permiti al ejrcito denegar informacin a jueces y fiscales se sigue usando como argumento en los casos de delitos que involucran a militares, como mecanismo de impunidad. Ante la experiencia anterior, en el marco del movimiento Pro Justicia, se elabor una serie de propuestas de ley para facilitar la informacin y entablar demandas contra el Estado de Guatemala ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto por denegar informacin, como por hacer mal uso del recurso de amparo. El aprendizaje de Madres Angustiadas tuvo lugar durante la realizacin de los juicios orales; en ellos las integrantes de la organizacin aprendieron a llevar los casos y observaron que en ese tipo de juicios hay ms posibilidades de transparencia, porque los jueces saben que estn siendo vigilados por la sociedad. Desde entonces Madres Angustiadas ha insistido en la importancia de la participacin social durante los juicios, como acompaamiento a la vctima y como demanda de justicia. El CALDH considera que la sociedad guatemalteca ha desarrollado un mayor nivel de conciencia acerca de los derechos humanos, particularmente en lo atinente a los grupos sociales ms excluidos y discriminados. Sin embargo, en el caso de las masacres ha sido frecuente la paralizacin de los procedimientos, y se espera que con la comisin rogatoria llegada de Espaa en 2006 se aceleren los avances en la lucha contra la impunidad y la bsqueda de justicia. Para el COS y especficamente para Carlos Barreda, la experiencia vivida dej como aprendizaje que el proceso de paz se abri pero el movimiento social y popular desapareci, porque existi una dispersin temtica y sectorial que provoc que sectores como el de las mujeres, el sector campesino y el sector educativo se separaran. En el tema indgena es donde se hizo ms evidente el fraccionamiento, los cooperantes insistieron mucho en la resolucin de conflictos, y se nombraron comisiones y equipos de trabajo, se dieron muchas herramientas y capacitacin, pero se perdieron las instancias multisectoriales y algunas organizaciones se
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volvieron hbridas. Apareci la figura del consultor y con ello se fragmentaron y abandonaron los procesos de formacin poltica y popular. Se produjo as una desideologizacin. Sin embargo, el lder considera que en la primera etapa del COS hubo una propuesta, cuadros preparados, acervo tcnico especializado. Las estrategias fueron mediticas y de cabildeo en las esferas polticas, pero el movimiento perdi fuerza porque se abandon el trabajo con la base de la comunidad. La estrategia se estanc, los resultados se volvieron lentos y los temas fundamentales no se resolvieron. Barreda comenta que el proceso de la construccin democrtica en Guatemala va lento y que la accin de las organizaciones sociales en ese sentido resulta insuficiente: enfrentar problemas como la reforma agraria, la reforma tributaria y desbaratar fuerzas clandestinas requiere cambios de correlacin de fuerzas y esos cambios no los harn las organizaciones solas, ya que son procesos que dependen de grandes alianzas. Frente a este panorama, el COS estima que la estrategia es recuperar los espacios de convergencia popular, porque se perdi la integridad del proceso con los acuerdos de paz. Hay que reintegrar la coordinacin de fuerzas, acompaar el cabildeo con la propuesta tcnica. La movilizacin popular es importante y no debe descuidarse, pero hay que tener organizacin poltica y acompaar con propuestas tcnicas. Gracias a lo aprendido, para 2008 se conformar un frente poltico social donde estar planteado el tema de la tica. Es necesario erradicar la corrupcin del movimiento social y eso ya se est haciendo, puntualiz Barreda. Para DESC Guatemala hay empresarios represores y polticos amparados en la impunidad, que gozan de privilegios, pero la sociedad es una fuerza viva que se manifiesta de diferentes maneras para exigir al Estado que comience a hacer su trabajo y d respuesta a la poblacin. Existen aportes y resultados mayores y menores que tienen su incidencia y que permiten que hoy otros actores sigan adelante. Se deben construir instrumentos para hacer un seguimiento del sistema de justicia, as como controlar el presupuesto del Estado y el gasto social. El reto ms grande es que todos los sectores dirijan sus demandas en una misma direccin, con estrategias adecuadas y sobre todo con formacin de cuadros sociales, acadmicos y polticos. Caja Ldica ha encontrado que al trabajar con base en la confianza y fomentando valores se genera una cultura de paz que reconstruye el tejido social. Por medio del arte se rompen muros invisibles que permiten llamar a las cosas por su nombre, recuperar la memoria, conocer la verdad y pensar distinto. Mediante la promocin de valores se contribuye a romper el silencio, y se combaten el miedo y la desconfianza, mientras que con el intercambio, el conocimiento se multiplica, produciendo un crecimiento con aprendizaje para todos. Los integrantes de Caja Ldica han encontrado que con la metodologa de aprender jugando generan pensamiento crtico y, como todo lo que hacen es poltico, buscan que las personas no se queden en la queja, sino que puedan realizar propuestas. Todo esto se logra mediante un proceso de formacin en el cual primero se transforman a nivel personal, para luego apoyar a otros y transformar con otros.
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Comentario nal
Durante las ltimas cuatro dcadas pocas familias guatemaltecas y ninguna organizacin social han estado libres de las consecuencias directas o indirectas de la represin oficial. Los gobiernos militaristas y excluyentes, que inicialmente dirigieron la represin contra los grupos guerrilleros, la extendieron a lo largo de la guerra sucia contra toda expresin de los sectores democrticos, convirtiendo las violaciones de derechos humanos en el denominador comn de la alteracin y destruccin del tejido social guatemalteco. La mayora de los lderes que actualmente reivindican algn derecho han sido vctimas directas de la represin estatal y por ese motivo, sus compromisos con los movimientos se han convertido en sus proyectos de vida. Debido al debilitamiento del movimiento social, la mayora se desempea en el mbito de las ONG que trabajan en temas de derechos humanos, las cuales generalmente son financiadas por la cooperacin internacional. En la bsqueda de la reconstruccin social y la democratizacin del pas mantienen desde sus organizaciones el papel de acompaantes comunitarios y de promocin de la organizacin local; sin embargo, sus acciones conllevan un desgaste adicional ya que deben enfrentarse con quienes buscan paralizar la memoria y ocultar los crmenes de Estado con el objeto de fortalecer la impunidad y mantener sus privilegios. Junto con los procesos de paz, surgieron expresiones como las organizaciones indgenas, el movimiento de mujeres, el movimiento campesino y cientos de ONG de diferentes tendencias e ideologas. Pero actualmente el movimiento social y popular se encuentra desarticulado, y escaso de propuestas y calificacin tcnica. Las debilidades de las organizaciones que luchan por los derechos humanos radican en que no hay una visin integral de esos derechos, se trabaja sobre todo en los derechos de la primera generacin, y si bien algunas luchas han
Caja Ldica tambin ha aprendido que en la coordinacin con otras organizaciones se desarrolla la solidaridad, y esta les ha permitido experimentar que en espacios diferentes se producen reacciones diferentes. Sin embargo, sus integrantes reconocen que la falta de confianza no se ha superado, que dificulta la construccin del tejido social y que ese es el efecto que buscan deconstruir para que sean cada vez ms las personas capaces de hablar de sus percepciones de la vida, de crecer como humanas y de vivir en un mundo mejor. La organizacin desea que cada uno recupere a su nio interior. Por ltimo, Cajbn comenta que en lo personal valora los conocimientos acumulados a lo largo de los aos ya que todo el aprendizaje sirve de base o experiencia para el funcionamiento y fortalecimiento de la organizacin () y que las exposiciones que tratan sobre el conflicto armado se han convertido en un espacio para expresar libremente un sentimiento para la memoria histrica y valorar la paz como fundamento de la construccin democrtica y la hermandad entre los pueblos.
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trascendido el campo de los derechos individuales, civiles y polticos hasta abarcar las dimensiones sociales, econmicas, culturales y de los derechos de los pueblos, estas reivindicaciones an no se articulan con el movimiento social. Dentro de algunas organizaciones que trabajan en derechos humanos hay competencia y dispersin, y se ha dejado de lado la base comunitaria. A nivel externo, se ha politizado el tema de los derechos humanos, y en algunos sectores se lo considera como parte del enfrentamiento armado o como herramienta de impunidad que protege a la delincuencia. Como movimiento social ha sido difcil relacionar un movimiento tico con uno poltico, ya que lo poltico es visto por los guatemaltecos como una estrategia para lograr intereses partidarios o de bienestar personal. En Guatemala an es un gran reto articular un movimiento social de todos los sectores, antes se debe pasar de la conciencia ingenua y mgica a la conciencia crtica y analtica que privilegie la vida por sobre la utilizacin privada de los bienes sociales. Con relacin a la construccin democrtica del Estado guatemalteco, las organizaciones sociales ven con preocupacin que los acuerdos de paz se hayan estancado durante el gobierno de Arz y del FRG, de manera que con el gobierno actual se han perdido las expectativas a pesar de su relanzamiento. Sin embargo, dichos acuerdos deben retomarse, socializarse su contenido y exigirse su aplicacin, porque buscan reconstruir un modelo participativo e inclusivo, que regule las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Si bien es cierto que algunas condiciones han variado, las prcticas represivas son las mismas, pero esta vez dirigidas principalmente a la limpieza social, cuyas mayores vctimas son los jvenes delincuentes pertenecientes a pandillas juveniles o maras, que han surgido como producto del crimen organizado y por la falta de oportunidades educativas y laborales. Tambin se han incrementado los crmenes impunes contra mujeres de diversos sectores socioeconmicos y contra los sectores campesinos o populares que luchan por sus derechos laborales, polticos o culturales, por lo que an en el contexto actual el trabajo de las organizaciones de derechos humanos se considera riesgoso y no alcanza a comprenderse. En las reas urbanas de Guatemala se desconoce la realidad rural del pas y a su vez la poblacin rural desconoce sus derechos. En virtud de este panorama, la transformacin de la sociedad guatemalteca se lograr cuando se lleven a cabo las reformas constitucionales, la desmilitarizacin de la sociedad, la reforma tributaria, las reivindicaciones del pueblo maya, la participacin de las mujeres, la administracin de justicia, la seguridad ciudadana y la definicin de una poltica agraria y productiva en el pas como una agenda mnima de desarrollo social.
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Referencias
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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996
Polticas generales
Discurso populista y anticomunista. Apertura limitada para nuevas organizaciones sociales. Insercin del pas en el Mercado Comn Centroamericano (Mercomn). Colaboracin con Estados Unidos para invadir Cuba. Gobierno abrumado por acusaciones de corrupcin. 1962: Gabinete militar instalado. Detenciones, secuestros, ejecuciones, tribunales militares.
Estrategia contrainsurgente
Movimiento social 1962: jornadas de marzo y abril, movilizacin social contra el gobierno encabezada por movimiento estudiantil provoca crisis poltica para el gobierno de Ydgoras. Reujo del movimiento tras la represin de las jornadas. Algunos activistas se integran al movimiento insurgente. Auencia de clero extranjero con visin misionera y anticomunista. Impactados por la pobreza de las comunidades e inuidos luego por el Segundo Concilio del Vaticano, muchos de ellos participaran del nuevo enfoque de la Doctrina Social, que daba preferencia a los pobres. Insurgencia 1962: grupo insurgente MR-13 inicia actividad militar; persecucin obliga replegarse en capital para reorganizarse. Diciembre de 1962: se unen tres pequeas agrupaciones guerrilleras con el PGT para constituir las primeras FAR, con Marco Antonio Yon Sosa como comandante en jefe. Abren tres focos: Montaas del Mico, Izabal; Granadilla, Zacapa; Sierra de las Minas, Zacapa (Frente Guerrillero Edgar Ibarra, FGEI), Luis Turcios Lima, comandante.
1958-63
Gobierno
Resulta electo el General Miguel Ydgoras Fuentes Constitucin de 1956 vigente
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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996
1963-66 Gobierno
Polticas generales
Doctrina de Seguridad Nacional. Profundiza la militarizacin del Estado como proyecto institucional del ejrcito. Impulso a proyectos de infraestructura y a la industrializacin dentro del marco de Mercomn. 1965: Asamblea Constituyente y promulgacin de nueva Constitucin. 1966: elecciones. 1963-67: El ejrcito desarrolla aparato de inteligencia y mecanismos de control para rea rural: 1. Comisionados militares, red de control e informacin contra grupos insurgentes. 2. Duplicacin de nmero de efectivos militares. 3. Ampliacin del mbito de accin de Polica Militar Ambulante a toda el rea rural. 4. Militarizacin de la polica. 5. Institucin de programas de Accin Cvica del Ejrcito. 1965: primera masacre de la poblacin civil en el este del pas. 1966: caso de los 28, desaparicin forzada y masiva de miembros del PGT y MR-13.
Movimiento social Accin Catlica, organizacin y capacitacin social en rea rural. Desarrollo de ligas campesinas y cooperativas; crecimiento de organizaciones campesinas con demandas salariales y de tierras. Desde 1965, Maryknoll, jesuitas y otras congregaciones promueven trabajo de sensibilizacin social con jvenes capitalinos; formacin de grupo Crater. Insurgencia 1964: ruptura de primeras FAR. 1965: formacin de las segundas FAR con FGEI y PGT, alejados del MR-13. 1966: alto el fuego unilateral conciliatorio preelectoral; apoyo a campaa electoral de Julio Csar Mndez Montenegro. 1966: las FAR secuestran a tres altos funcionarios del Estado para presionar por liberacin de los 28.
Golpe de Estado del Coronel Enrique Peralta Azurdia Carta Fundamental de Gobierno
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Cuadro anexo 3.1 Cronologa del perodo del enfrentamiento armado en Guatemala, 1962-1996 (continuacin)
1966-70 Gobierno
Polticas generales
Pacto con el ejrcito que condiciona al Poder Ejecutivo con respecto a la Doctrina de Seguridad Nacional. Discurso de Tercer gobierno revolucionario. Ampliacin de la frontera agrcola en el norte del pas. Fracasado intento de reforma scal. Proliferacin de escuadrones de la muerte con apoyo de sectores de derecha. 1966-68: masacres para desarticular las bases campesinas de la guerrilla en el este del pas; poltica de terror sistemtico, con participacin de comisionados militares, escuadrones y polica militarizada; escalada de represin contra lderes de FAR, MR-13 y PGT. Derrota militar del primer intento insurgente.
Movimiento social Primeros proyectos de colonizacin en Ixcn y Petn, apoyados por la Iglesia catlica. 1968: creacin de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), inicialmente de orientacin democristiana, que luego reunira a la mayora de los sindicatos del pas. Insurgencia 1966: muerte de Turcios Lima en accidente an no esclarecido. 1966-68: organizaciones desestructuradas tras la represin en rea rural del este y ciudad capital. Ante la represin en el campo, repliegue de las FAR a la capital, donde impulsan campaa de secuestros y asesinatos selectivos. 1968: ruptura FAR-PGT. 1968: secuestro y asesinato del embajador de Estados Unidos John Gordon Mein por las FAR, luego de la captura de su comandante, Camilo Snchez. 1970: secuestro y asesinato del embajador alemn Karl von Spreti por las FAR.
Resulta electo el Licenciado Julio Csar Mndez Montenegro Constitucin de 1965 vigente
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1970-74 Gobierno
Polticas generales
Predominio de visin contrainsurgente. Apoyo al Plan Nacional de Desarrollo, con un modelo de Estado impulsor de obras y rector de la economa. Promocin de la industria y la actividad minera, especialmente nquel y petrleo. Estado de sitio durante un ao; cateos casa por casa en la ciudad capital. Terror selectivo a gran escala; asesinatos y desapariciones de lderes polticos, activistas sindicales y estudiantiles; desaparicin forzada de bur poltico del PGT (1972).
Movimiento social 1971: asesinato del diputado opositor Adolfo Mijangos Lpez. 1973: huelga del magisterio durante varios meses. 1973-78: crecimiento y expansin de la actividad sindical. Insurgencia Crisis de direccin de la insurgencia; salida de algunos lderes a Mxico, otros se preparan en Cuba. 1970: asesinato de Yon Sosa en Mxico.
Resulta electo el General Carlos Manuel Arana Osorio Constitucin de 1965 vigente
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1974-78 Gobierno
Polticas generales
Continuacin general del modelo. Apertura de mayores espacios polticos permite creciente organizacin social. Mayor impulso a proyectos de colonizacin agrcola en el norte del pas, especialmente en la Franja Transversal del Norte. 1976: la poca capacidad de respuesta frente al desastre provocado por el terremoto revela debilidades del modelo poltico. Accin Cvica del Ejrcito. 1974: asesinato del Secretario General del PGT Huberto Alvarado. 1976-78: represin selectiva en el rea de Ixil, Ixcn, as como en la capital y Costa Sur. 1977: asesinato del catedrtico y abogado laboral Mario Lpez Larrave. 1978: masacre de Panzs, Alta Verapaz, contra campesinos qeqchi que reivindicaban derechos de tierra.
Movimiento social El movimiento indgena toma forma. Se celebran los primeros seminarios, se crea la Coordinadora Nacional Indgena y se edita el boletn Ixim. Impulso al movimiento cooperativista, especialmente en Ixcn, Petn, Huehuetenango y Altiplano Central. 1976: despus del terremoto se permite formar grupos para la reconstruccin, dando lugar a un gran crecimiento organizativo en reas rurales y urbanas. 1976: creacin del Comit Nacional de Unidad Sindical (CNUS), que en los prximos aos agrupara a muy diversas organizaciones del movimiento social. 1976-80: intensicacin de luchas sociales impulsadas por sindicatos, grupos campesinos, estudiantes secundarios y universitarios, pobladores, magisterio y comunidades de base cristiana ante la falta de respuesta a sus demandas y la creciente represin. 1977: el sepelio de Lpez Larrave es uno de los primeros que se convierte en una manifestacin de protesta. 1978: creacin del Comit de Unidad Campesina (CUC), la mayor organizacin campesina del pas luego de la contrarrevolucin de 1954. Insurgencia EGP se asienta en Ixcn, rea ixil, Costa Sur y ciudad capital; realiza sus primeras acciones militares en 1975 con asesinatos de un comisionado militar y de Luis Arenas, importante nquero de la Zona Reina. ORPA se asienta en la cordillera de la Sierra Madre, Boca Costa y ciudad capital. FAR centra actividades en ciudad capital y la implantacin de columna guerrillera en Petn.
Resulta electo el General Kjell Eugenio Laugerud Garca Constitucin de 1965 vigente
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1978-82 Gobierno
Polticas generales
Continuacin del modelo. Discurso populista, aduciendo violencia causada por los dos extremos con un gobierno esforzndose por controlarlos. Inversin pblica en grandes obras de infraestructura se ve envuelta en escndalos de corrupcin. 1978-80: gran represin selectiva produce descabezamiento del movimiento social y de partidos polticos de oposicin y asesinatos selectivos de lderes comunitarios en el rea rural. 1978: asesinato del Secretario General de AEU Oliverio Castaeda. 1979: asesinatos de Alberto Fuentes Mohr y Manuel Colom Argueta, opositores polticos y dirigentes socialdemcratas. La represin se intensica contra religiosos, agentes de pastoral y catequistas de la Iglesia catlica. 1980: desaparicin forzada y masiva de dirigentes sindicales en la sede de la CNT y luego Emas. 1981-82: se inicia gran ofensiva contrainsurgente: operaciones militares dirigidas a desmantelar estructuras insurgentes en la ciudad y represin masiva contra la poblacin civil para aniquilar la base social de la guerrilla en las reas rurales. 1981: se inicia organizacin de las PAC.
Movimiento social 1978: huelga de transporte urbano; grandes protestas durante ms de una semana. Formacin del Frente Democrtico contra la Represin. 1980: huelga de 70.000 trabajadores agrcolas en ncas de la Costa Sur, encabezada por el CUC. 1980: CNUS lanza consigna para derrocar al gobierno. 1980: se cierra la dicesis de Quich, debido a la severa represin en su contra. 1981-82: reujo y desestructuracin del movimiento social por la represin. Insurgencia 1979: primera accin militar de ORPA. 1979: PGT, FAR y EGP se unen y acuerdan activacin de todas sus fuerzas. 1980: se intensican las operaciones guerrilleras en la capital y en las reas rurales, lo cual incluye ejecuciones y propaganda armada. Asesinato de Enrique Brol, importante nquero de la zona ixil. Asesinato del presidente del CACIF, Alberto Habie. 1981: mxima actividad guerrillera en amplias zonas del pas, incluyendo tomas de cabeceras municipales, sabotajes, cierre de carreteras y ejecuciones. Se intensica la actividad de comandos urbanos en la capital, con ataques a puestos de la polica y acciones de sabotaje de envergadura. 1982: se crea la URNG.
Resulta electo el General Romeo Lucas Garca Constitucin de 1965 vigente
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1982-83 Gobierno
Polticas generales
Militarizacin total de la administracin pblica. Modelo corporativista mediante el Consejo de Estado. Discurso moralizante. Promocin de las iglesias evanglicas. Intento fracasado de reforma scal global; se implementa el IVA. Elaboracin e implantacin de Plan Nacional de Seguridad y Desarrollo. 1982: Plan de Campaa Victoria 82, masacres y tierra arrasada de comunidades en reas de conicto, se extiende cobertura de las PAC. Tribunales de Fuero Especial.
Movimiento social Crecimiento y expansin de sectas evanglicas. Frente a masacres se producen grandes desplazamientos de poblacin hacia Mxico, hacia las montaas, la capital y la Costa Sur en busca de refugio. Insurgencia Tras la ofensiva del ejrcito de 1982, la URNG se repliega y se concentra en los puntos iniciales de implantacin. Adopcin de una estrategia defensiva y de desgaste del ejrcito. General Oscar Humberto Meja Vctores Golpe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno sigue vigente Reasentamiento militarizado de poblacin desplazada. Implementacin de proyecto militar de transicin poltica. 1984: Asamblea Nacional Constituyente. 1985: se aprueba la nueva Constitucin, que incluye apertura poltica, as como la creacin del Procurador de los Derechos Humanos y la Corte de Constitucionalidad. 1985: elecciones para retornar a rgimen institucional. Plan de Campaa Firmeza 83 para anar el control sobre la poblacin civil y fortalecer las PAC. Se organizan aldeas modelo y polos de desarrollo para reubicar y controlar a la poblacin desplazada. Planes de Campaa Reencuentro Institucional 84 y Estabilidad Nacional 85, con fuerte nfasis poltico en orientar el proceso de transicin. Represin selectiva de dirigentes sindicales, estudiantiles y grupos de derechos humanos.
1983-85
Gobierno
Polticas generales
Movimiento social Los grupos desplazados internos se organizan en las CPR en Ixcn, rea ixil y Petn. Apertura poltica parcial permite cierta organizacin social, nace el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), surgen nuevas centrales sindicales. Insurgencia Reagrupamiento de fuerzas, escasa actividad militar. Se busca recuperar bases de apoyo en diversos mbitos sociales.
Triunvirato militar, pronto derrocado por uno de sus miembros: el General Efran Ros Montt, quien se convierte as en Jefe de Estado Estatuto Fundamental de Gobierno
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Rosa Mara Cruz Lpez
1986-90 Gobierno
Polticas generales
Promocin de una solucin negociada al enfrentamiento. Apertura poltica. 1987: primera conversacin gobierno-URNG en Espaa. 1987-89: poder limitado por sucesivos intentos de golpes de Estado. Creacin de la Comisin Nacional de Reconciliacin (CNR), encabezada por Monseor Rodolfo Quezada Toruo. Fracasado intento de reforma scal. Poltica de concertacin para la solucin de problemas nacionales. Proyecto Estabilidad Nacional, promovido por un sector del ejrcito, busca nueva insercin de este en la sociedad. Operaciones militares se centran sobre las CPR y frentes guerrilleros de ORPA y EGP. Represin selectiva de activistas polticos y sociales. Esfuerzo por mantener el papel central del ejrcito en la denicin de polticas estatales. Proceso de acercamiento gobierno-URNG visto con reserva. Bsqueda de la rendicin de la URNG a travs de la negociacin. Masacre de Santiago Atitln: poblacin exige retiro del ejrcito.
Movimiento social Luchas sociales se centran en las cuestiones de la tierra, los derechos del pueblo maya, el retorno de los refugiados, la lucha contra la impunidad y a favor de los derechos humanos. 1989: huelga de 13 semanas de maestros, apoyada por otros sindicatos estatales. Unos 70.000 trabajadores en paro. 1990-91: reuniones entre la URNG y diferentes sectores de la sociedad civil para impulsar proceso de paz. 1990: salida a luz pblica de las CPR. Insurgencia 1987-91: URNG incrementa su capacidad ofensiva y despliega actividad en nuevas reas. 1987-92: participacin en conversaciones y dilogo de paz, fundamentalmente como tctica de desgaste del rgimen. Desde 1989 se concentran los ataques contra el sector agroexportador: exigencia del impuesto de guerra.
Resulta electo el Licenciado Vinicio Cerezo Arvalo Constitucin de 1985 vigente
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1991-93 Gobierno Polticas generales
Contina dilogo con URNG. Crisis de corrupcin en el Congreso. 1993: autogolpe de Estado de Serrano provoca crisis constitucional. Continuacin bsica del perodo anterior.
Movimiento social 1992: nuevo impulso al movimiento maya, luego del otorgamiento del Premio Nobel de la Paz a Rigoberta Mench Tum. 1992: se rman los acuerdos del 8 de octubre entre el gobierno y representantes de los refugiados, deniendo condiciones para su retorno colectivo de Mxico. 1993: frente al autogolpe de Serrano, se crea la Instancia Nacional de Consenso para exigir respeto al orden constitucional; aglutina a los partidos polticos, CACIF, sindicatos, organizaciones mayas y otros sectores de la sociedad civil. Insurgencia 1993-95 Gobierno Polticas generales Continuacin bsica del perodo anterior. Licenciado Ramiro de Len Carpio, designado por el Congreso Constitucin de 1985 vigente 1994: se rma el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. Establecimiento de Minugua. Se retoman las negociaciones de paz con las Naciones Unidas en el papel de moderador. 1994: se rma el Acuerdo para el Establecimiento de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH). 1995: se rma el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas. Sigue la presin sobre la poblacin de retornados y desarraigados. 1995: Masacre de Xamn, comunidad de retornados.
Movimiento social 1994: Asamblea de la Sociedad Civil, conformada por 13 sectores de la sociedad civil para aportar planteos a las partes en las negociaciones de paz; el CACIF decide no participar. 1994: primer retorno masivo de refugiados de Mxico (20 de enero). Insurgencia 1996 Gobierno Polticas generales Estrategia contrainsurgente 1993: reconocimiento de la negociacin como nica salida al enfrentamiento. Resulta electo lvaro Arz Irigoyen Constitucin de 1985 vigente Fuerte impulso al proceso de negociacin de paz. 29 de diciembre de 1996: se rma el Acuerdo de Paz Firme y Duradera. ----------
Movimiento social ----------Insurgencia Octubre de 1996: crisis en la negociacin de paz provocada por el secuestro de la seora Olga Alvarado de Novella por un comando de ORPA.
Fuente: Guatemala Memoria del Silencio. Conclusiones y recomendaciones del Informe de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico. CEH, pp. 73 a 79.
Resulta electo el Ingeniero Jorge Serrano Elas Constitucin de 1985 vigente
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Rosa Mara Cruz Lpez
Sigl as
Agexpront ANN APN Asies BID CACIF CALDH CEEM CEH CIEN CICIACS CNUS Copredeh COS DESC Flacso FMM FRG GAM GANA Inguat IVA MA Minugua MLN Monap OACDH ODHAG PAN PDH PID Remhi
Asociacin Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales Alianza Nueva Nacin Ayuda Popular Noruega Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales Banco Interamericano de Desarrollo Coordinadora de Asociaciones Comerciales Industriales y Financieras Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos Coordinadora de Estudiantes de Educacin Media Comisin de Esclarecimiento Histrico Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales Comisin para la Investigacin de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad Comit Nacional de Unidad Sindical Comisin Presidencial para los Derechos Humanos Colectivo de Organizaciones Sociales Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fundacin Myrna Mack Frente Republicano Guatemalteco Grupo de Apoyo Mutuo Gran Alianza Nacional Instituto Guatemalteco de Turismo Impuesto al valor agregado Madres Angustiadas Misin de las Naciones Unidas en Guatemala Movimiento de Liberacin Nacional Movimiento Nacional de Pobladores Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala Partido de Avanzada Nacional Procuradura de Derechos Humanos Partido Institucional Democrtico Recuperacin de la Memoria Histrica
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UNE UNESCO URNG USAC Vestex
Unin Nacional de la Esperanza Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca Universidad de San Carlos de Guatemala Vestuarios y textiles
Seccin 2
Introduccin al rol de las OSC en la consolidacin de la democracia
Donnell (1996:34) ayud a definir el proceso de consolidacin por el cual deben atravesar los pases latinoamericanos que estn emergiendo de una dictadura:
En las ltimas dos dcadas () muchos pases se han librado de regmenes autoritarios. Entre estos pases existen muchas variantes. Algunos de ellos han revertido a un tipo de autoritarismo (aunque en ocasiones se lleven a cabo elecciones) mientras que otros han claramente adoptado la democracia. Sin embargo, en algunos todava existen reas grises (). Los estudios eruditos contemporneos indican que estas democracias incompletas estn fracasando en cuanto a convertirse en democracias consolidadas o institucionalizadas.
Una vez liberado de dictadores, cada pas de la regin estableci nuevos procedimientos e instituciones, es decir: consolid su propia democracia, a su manera y a su propio ritmo. Todo necesit pasar por un cierto proceso y las instituciones derivadas de este son a menudo muy diferentes de aquellas de sus predecesores autoritarios o democrticos. Como lo indica ODonnell, algunos resultados componen el rea gris de democracias incompletas. Este trabajo no pretende incluir todas las opciones exploradas, rechazadas o adoptadas por las nuevas sociedades polticas democrticas a medida que fueron institucionalizando su nuevo poder. La sociedad poltica estuvo a menudo bajo la lente escptica de una rejuvenecida sociedad civil y/o de militares no arrepentidos. En este contexto, los captulos que conforman esta seccin presentan dos importantes puntos de vista del proceso de consolidacin referentes al rol de la sociedad civil y los movimientos sociales aliados. En el captulo 4, Sergio Aguayo Quezada examina los roles de la sociedad civil en el rompimiento de Mxico con el dominio de un solo partido poltico bajo la democracia autoritaria ms antigua del mundo.1 A continuacin, en el captulo 5, Benjamin Reames
1 Esta descripcin de Mxico bajo el dominio del Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha sido presentada por muchos
observadores. Para comprender cmo el PRI fue capaz de retener el control por dcadas, vanse, por ejemplo, Heroles (1966) o Guerra (1989). Sin embargo, cuando uno de los autores actuales solicit opinin experta para poder entender el funcionamiento del sistema mexicano, se le dijo que cualquiera que creyera entender la poltica mexicana estaba completamente confundido. Vase Aguayo Quezada (2000:33-36).
94 Arthur Domike
2 Mxico no estuvo libre de las violaciones a los derechos humanos impuestas por otras dictaduras declaradas de la regin.
La historia de estos abusos en dicho pas fue revelada por estudios patrocinados por el gobierno, que se pueden encontrar en los Archivos de Seguridad Nacional (2006).
describe y evala el crecimiento del presupuesto participativo liderado por los ciudadanos, que ha sido diseado por representantes de la sociedad civil de Brasil con el fin de adquirir mayor control sobre las decisiones de gasto pblico de los polticos. A pesar de que estos casos parecen diferentes, todos comparten una importante caracterstica: el rol clave de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la definicin y el empoderamiento de las nuevas instituciones democrticas. Ambos casos tambin ayudan a probar la hiptesis central de este estudio. Hemos discutido que la interaccin de la ciudadana con su gobierno y la sociedad civil fue permanentemente alterada por las experiencias sufridas bajo las dictaduras y la imposicin de nuevas polticas econmicas oficiales que perjudicaron a los sectores ms vulnerables de la sociedad. En todas las clases sociales se pudo apreciar lo nefasto de las imposiciones del poder autoritario no controlado, por lo que la confianza en el gobierno se desgast, tanto por parte de los ricos como de los pobres. La ciudadana tambin pudo apreciar que al trabajar en conjunto poda influenciar al gobierno. Muchos entendieron que la accin conjunta llevada a cabo por sus organizaciones les permita manejar problemas de manera tal que no se precisaba que el gobierno cumpliese un rol exclusivo o dominante. La solucin estadista, comn antes de la era autoritaria, perdi su estatus como la propuesta de preferencia en la solucin de problemas sociales. La ciudadana no necesariamente rechaz ni rechaza el papel del gobierno, sino que la nueva sociedad civil y sus organizaciones independientes buscan obtener un rol fundamental en el diseo y la implementacin de programas oficiales. En Mxico, donde el dominio de un partido poltico sobre las organizaciones campesinas, uniones de trabajadores y asociaciones de negocios dur por siete dcadas, una sociedad civil independiente constituy claramente una novedad.2 Lo mismo sucedi en Brasil, donde los sindicatos de trabajadores ms importantes estuvieron controlados de arriba a abajo desde el rgimen del Presidente Eurico Gaspar Dutra en la dcada de 1930, quien haba adoptado el modelo de la Italia fascista de Mussolini.
El rol de las OSC en la consolidacin de la democracia 95
Referencias
Aguayo Quezada, Sergio. 2000. The External Factor. Journal of Democracy, Vol. 11, Nro. 4. Guerra, Franois. 1989. Mxico: del Antiguo Rgimen a la Revolucin (Vol. 2). Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Heroles, Jess Reyes. 1966. El liberalismo mexicano. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. National Security Archive. 2006. Official Report Released on Mexicos Dirty War: Government Acknowledges Responsibility for Massacres, Torture, Disappearances and Genocide, Electronic Briefing Book No. 209, noviembre de 2006. Disponible en: http://www. gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB209/index.htm#informe ODonnell, Guillermo. 1996. Illusions about Consolidation. Journal of Democracy. Vol. 7, Nro. 2.
Captulo 4
La Alianza Cvica Mexicana: una izquierda en busca de identidad

Sergio Aguayo Quezada
ara establecer el papel de las organizaciones civiles progresistas (OCP) en la transicin mexicana a la democracia hay que recordar primero la extraordinaria lentitud de esa evolucin: empez en los aos sesenta y segua inconclusa en 2006. En esas dcadas el pas ha vivido grandes transformaciones que pueden ordenarse en torno a tres variables: 1) La lenta degradacin del viejo rgimen que fue perdiendo la capacidad de controlar el pas; en las elecciones de 2006, por ejemplo, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) que haba tenido el dominio durante la mayor parte del siglo XX ya se haba desplomado hasta el tercer lugar.1 2) La aparicin de actores que fueron arrebatndole parte del poder al viejo rgimen: entre ellos grupos empresariales, partidos polticos, medios de comunicacin y organizaciones civiles. 3) La modicacin de la forma en que Mxico se relacionaba con el mundo. Termin el monopolio del gobierno sobre las relaciones exteriores, se ampli el nmero de actores sociales con agenda en el exterior y la comunidad internacional le retir una parte de su respaldo al autoritarismo.2 La confluencia de estas variables fue expresndose en varias dimensiones. En lo econmico, se redujo la importancia de la participacin estatal y creci el peso de la economa de mercado; en lo poltico, la diversidad social se reflej en los partidos y hubo una renovacin parcial de las elites; en la cultura poltica, la ideologa de la revolucin mexicana fue parcialmente sustituida por ideas democrticas. Desde otro punto de vista, la lentitud de la transicin permitir comprobar un enunciado de la teora de la modernizacin: los cambios
1 El Partido Revolucionario Institucional (PRI) qued en tercer lugar y su candidato no gan en ningn estado, ni siquiera
en los 17 estados gobernados por el propio partido.

2 Estas
variables fueron tomadas de una de las mejores reflexiones tericas sobre el cambio social: vase Skocpol (1979).
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La emergencia de las OCP en la vida pblica

Las OCP a las que tambin nos referiremos como izquierda cvica se hicieron comunes en la vida pblica a partir de los aos sesenta, y desde un primer momento tenan caractersticas que las diferenciaban de la izquierda social o poltica. Sus integrantes pertenecan a la clase media y un porcentaje importante se haba formado en movimientos cristianos; tenan una educacin superior a la media y estaban dispuestos a relacionarse con contrapartes del extranjero, de quienes reciban financiamiento para desarrollar
3 Es la primera vez que escribo la sntesis de una historia en la que he estado personalmente involucrado: desde principios de
los aos ochenta participo en organizaciones civiles, y estuve entre los fundadores de la Alianza y form parte de su Coordinacin Nacional desde su fundacin en 1994 hasta 1999. Este trabajo tiene una deuda intelectual con las investigaciones de Alberto Olvera y Rafael Reygadas. Agradezco la colaboracin de Silvia Alonso, actual Directora de la Alianza.
econmicos, polticos y culturales tienen un ritmo, una causalidad y un efecto desiguales que podrn observarse en el estudio de caso aqu presentado (Inglehart et al., 2004:6-7). En esa compleja historia, las OCP cumplieron un papel sobresaliente en la transformacin de la cultura y el rgimen polticos. En sus orgenes se enfrentaron al autoritarismo enarbolando las banderas de la equidad, la justicia social, el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. En los aos ochenta, incorporaron a sus prioridades las elecciones limpias y confiables, y eso les permiti llegar a acuerdos con organizaciones civiles conservadoras. Esto dio origen, en la dcada de los noventa, a una poderosa movilizacin que modific las reglas para la competencia electoral, lo que hizo posible la alternancia en la presidencia y aceler el primer cambio pacfico de rgimen. En este contexto se enmarca la historia de la Alianza Cvica, una coalicin de organizaciones civiles que desde su creacin en 1994 hizo aportes fundamentales a la construccin de la democracia y que ha tenido etapas de letargo provocadas, en parte, por una identidad mal asumida.3 El hilo conductor ser la gradual construccin de su identidad como sujeto histrico que transit del anonimato al protagonismo en una evolucin que tal vez culmine en la consolidacin de una izquierda cvica, una categora diferente a las izquierdas social y poltica, como se detalla ms adelante. Explicar la construccin de este sujeto social implica mencionar sus xitos y fracasos, las alianzas que estableci y las resistencias y obstculos que enfrent en un cambiante contexto nacional e internacional. Recuperar esta historia resulta relevante en vistas del conflicto desatado por las elecciones presidenciales de julio de 2006. En efecto, es indispensable preguntarse si la Alianza, o una coalicin parecida, ser capaz de asumir las tareas exigidas a una izquierda cvica que podra tener un papel central en la remodelacin de un sistema democrtico todava en construccin.
La alianza cvica mexicana
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proyectos especficos. Se consideraban parte del arco iris formado por la izquierda latinoamericana de aquellos aos con la cual compartan programas similares. Sin embargo, las OCP se distinguan por su nfasis en la democracia horizontal lo que explica lo interminable de sus reuniones, en la tolerancia y la pluralidad, y en que a diferencia de los partidos o guerrillas les interesaba poco acceder al poder, ya sea por medio de los votos o de las balas. Olvera (2001:23) sintetiza muy bien la pluralidad de la Alianza original. En la capital y el estado de Mxico la mayora de los grupos movilizados provenan de la experiencia de la solidaridad con los indgenas de Chiapas o de redes ciudadanas informales que slo en pocos casos se reconocan en las ONG; en estados como Veracruz, Morelos y Jalisco, entre otros, era una sumatoria de redes de comunidades eclesiales de base, ONG y grupos de profesores y estudiantes de las universidades locales; en Sinaloa, Nuevo Len, Yucatn, Sonora, Baja California Sur y Quintana Roo predominaban los acadmicos; en otros ms haba una curiosa mixtura de grupos ciudadanos conservadores, acadmicos y activistas. Tambin haba entidades con grupos de diversas ciudades que no siempre aceptaban participar de una coordinacin estatal. Las OCP se consideraban una retaguardia del cambio, un actor secundario, cuya misin era respaldar a los sujetos histricos (partidos o guerrillas) que encabezaran el cambio de rgimen. Deseaban un cambio de rgimen sobre el cual pudieran influir pero con mtodos pacficos, aun cuando no condenaban a quienes optaron por la va armada. Su teora y prctica tambin se caracterizaron por una tica muy elemental pero slida (Aguayo Quezada y Parra Rosales, 1997). Por ejemplo, consideraban incorrecto colaborar o relacionarse con un gobierno calificado de represor y corrupto, y rechazaban a quienes abandonaban las organizaciones civiles para incorporarse a un trabajo gubernamental. Su relacin con la esfera pblica tenda a reducirse a la incidencia en polticas pblicas muy acotadas. Ahora bien, mientras que los movimientos de izquierda social defendan los intereses de grupos muy especficos, las OCP enarbolaban principios muy generales y proyectos a gran escala a travs de los cuales buscaban modificar la cultura poltica. En todo caso, eran incapaces de reconocer su condicin de sujeto poltico diferenciado pero sin conciencia de serlo al que podra clasificarse como izquierda cvica. En los aos setenta y ochenta la influencia de las OCP aument debido a que se organizaron en redes temticas con presencia nacional en favor de los derechos de gnero, la defensa de refugiados, la proteccin de nios, etc. Utilizaban dicha influencia para hacer propuestas de polticas pblicas que ocasionalmente eran tomadas en cuenta por las fuerzas polticas. No obstante, estas ltimas tendan a ver con desaire a las OCP, las cuales pese a todo tuvieron una enorme incidencia en la transformacin de la cultura poltica. Mientras esto pasaba, el sistema poltico mostraba fisuras cada vez ms graves. El modelo econmico se agotaba y el pas se vea obligado a abrirse al mundo, lo que aceleraba el desmantelamiento del viejo rgimen. El conservador Partido Accin Nacional (PAN) empez a ganar elecciones locales y el gobierno autoritario respondi organizando fraudes, como en Sonora y Chihuahua (1985 y 1986), que provocaron protestas de diverso tipo. Por ejemplo,
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La creacin de la Alianza Cvica

Las organizaciones civiles tienden a la dispersin, y la unidad cuando se logra es el resultado de estmulos externos, de un objetivo claro y de una estrategia y una metodologa tan concretas como los proyectos en los que dichas organizaciones participan. A partir de 1991 algunas OCP iniciaron un movimiento a favor de las elecciones libres y confiables para lo cual pusieron en marcha la observacin de elecciones en diversos estados. A este esfuerzo se incorporaron acadmicos bien formados en las ciencias sociales que elaboraron metodologas para verificar la imparcialidad de los medios de comunicacin, la compra y coaccin del voto, las encuestas de salida y los conteos rpidos, etc. Desde un primer momento tambin participaron ciudadanos comunes y corrientes interesados en incorporarse a las transformaciones que se iban produciendo en la vida pblica. En tanto las tcnicas de observacin se fueron haciendo cada vez ms sofisticadas, los acuerdos polticos seguan basados en la autonoma de cada una de las organizaciones. Es decir, cuando haba elecciones locales una organizacin de la localidad invitaba a sus pares de otros lugares a colaborar. As se fue fortaleciendo una red con experiencia en la vigilancia de la limpieza electoral que, en la mayora de los casos, tuvo un enorme impacto en los medios de comunicacin y en la sociedad. Cuando se acercaban las elecciones presidenciales de 1994 empezaron las discusiones sobre qu hacer. En 1993, por ejemplo, diversas organizaciones se reunieron en Cocoyoc, Morelos, para bosquejar un posible acuerdo conjunto que fructificara poco despus.4
4 En esa reunin participaron, entre otros, el Acuerdo Nacional para la Democracia, el Movimiento Ciudadano por la De-
mocracia, el Frente Cvico Potosino, la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, el Frente Cvico Familiar de Yucatn y el Frente Cvico de Sinaloa. Vase Reygadas Robles Gil (1998:337).
esas fueron las primeras ocasiones en que el fraude se denunci en el exterior sin recibir demasiada atencin de la comunidad internacional que de manera unnime respaldaba al gobierno prista. Es curioso pero revelador que ese fuera uno de los pocos puntos de coincidencia entre Washington y la Cuba revolucionaria (Aguayo Quezada, 1998:123-138). La mayora de las OCP slo tomaba nota de los acontecimientos porque el voto era minimizado como instrumento para la transformacin del rgimen. Esa situacin cambi en 1988, cuando se conform el Frente Democrtico Nacional, que present la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas a la presidencia. Carlos Salinas termin alzndose con la victoria, pero con un fraude electoral tan ofensivo que un nmero importante de organizaciones civiles concluy que la defensa del voto era una palanca para impulsar la transformacin social. Eso las hizo coincidir con organizaciones civiles de corte conservador y en los aos noventa impulsaron de manera conjunta una movilizacin a favor de unas elecciones libres y confiables. De esa manera la izquierda ratificaba en la prctica su vocacin pacifista y la adopcin de los principios democrtico-liberales.
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5 En esas reuniones participaron (por orden alfabtico): la Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), el Acuerdo
Nacional para la Democracia (Acude), el Consejo por la Democracia (CD), la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (Convergencia), la Fundacin Arturo Rosenblueth (Fundacin), el Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD) y el Instituto Superior de Cultura Democrtica (ISCD). Estas organizaciones representaban una amplia pluralidad en sus orgenes, membresa y fuentes de financiamiento. La AMDH, el Acude y el CD eran organizaciones formadas por individuos que se haban destacado en diferentes reas de la vida nacional y estuvieron representadas por el autor de este trabajo, Clara Jusidman y Julio Faesler, respectivamente. Convergencia tuvo como representante a Martha Prez Bejarano, Rogelio Gmez-Hermosillo y Jos Luis Barajas. El MCD, a Luz Rosales y Luis Nava. La Fundacin Rosenblueth es una empresa que trabaja con la informacin y estuvo representada por Enrique Caldern Alzate y Daniel Cazs. Finalmente, el Instituto Superior de Cultura Democrtica era un centro de capacitacin con nexos con el PAN y otros sectores de centroderecha, y su representante fue Eduardo Mendoza Ayala.
A fines de aquel ao el Frente Cvico Familiar de Yucatn gir una invitacin para observar las elecciones a gobernador de dicho estado (28 de noviembre de 1993). A media maana se supo que el dominante PRI haba nombrado a Luis Donaldo Colosio como su candidato a la presidencia de la Repblica. En realidad, quien seleccionaba por medio del dedazo era el presidente y luego informaba de su decisin con el destape del elegido; con ello se iniciaba la cargada (multitudes de polticos empujndose para jurar lealtad al ungido), lo que daba pie a otro ritual conocido como el besamanos. Mientras eso pasaba en la capital, en Yucatn se escenificaba un sketch propio de la cultura del fraude: se interrumpi el flujo elctrico y la oscuridad fue aprovechada para hacer una serie de maniobras sospechosas. Con la observacin desorganizada, los representantes de las organizaciones reunidas en Mrida aprovecharon la noche para discutir la posibilidad de unir esfuerzos y vigilar las elecciones presidenciales de 1994. De regreso en el Distrito Federal, representantes de siete organizaciones iniciaron las plticas. Que dos de esas siete estuvieran cerca del partido representativo de la derecha (PAN) es uno de los indicadores de la pluralidad que tanto distinguira a la Alianza. Es decir, aun cuando la mayora se encontraba en el polo de la izquierda, llegaba a acuerdos con otras organizaciones para impulsar elecciones libres y confiables, y oponerse al rgimen autoritario. En las semanas siguientes se lleg al acuerdo de crear una organizacin nacional a partir de varios acuerdos informales: la direccin sera colegiada y habra una Coordinacin Nacional con los representantes de las siete organizaciones con sede en el Distrito Federal (dos de ellas eran redes nacionales). Se buscara que las decisiones fueran por consenso; los proyectos se financiaran con los recursos que cada una de las organizaciones tuviera o la coalicin obtuviera, y la organizacin tendra como objetivo nico vigilar los comicios presidenciales de 1994 despus de lo cual desaparecera en diciembre de aquel ao.5 Esos acuerdos permitieron el despegue de la Alianza, pero crearan problemas imposibles de anticipar porque nadie imaginaba la intensidad que tomara el cambio a partir de 1994. Proponerse vigilar las elecciones presidenciales era quijotesco porque las siete organizaciones tenan muy pocos recursos y se enfrentaban a un rgimen poderossimo. Hasta diciembre de 1993 Carlos Salinas de Gortari y su partido controlaban todos los hilos del poder
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poltico dentro de Mxico y eran respaldados por una comunidad internacional fascinada con Salinas y su rgimen; quienes denunciaban las violaciones a los derechos polticos eran tolerados pero ignorados. El 1 de enero de 1994 la historia dio un giro porque se inici la rebelin del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas y semanas despus, en marzo, Luis Donaldo Colosio, el candidato del rgimen, fue asesinado en Tijuana. Dos das despus las siete organizaciones civiles tomaron la decisin de fundar la Alianza Cvica que, legalizada en abril de ese mismo ao, tuvo un crecimiento espectacular. En unas cuantas semanas se le unieron ms de 400 organizaciones civiles y sociales (sindicatos, productores de caf, etc.) y decenas de miles de voluntarios. Un complemento indispensable fue el Consejo Ciudadano, en el que participaron personalidades de todo el abanico ideolgico y social. Entre otros, Francisco Cano Escalante, Mara Elena Cardero, Humberto Murrieta y Olga Pellicer. Su funcin fue garantizar que la observacin fuera imparcial, transparente y profesional. El crecimiento espectacular de la Alianza fue posible por una extraa combinacin de factores. La rebelin indgena y la muerte del sucesor de Salinas de Gortari le dieron un gran impulso a la participacin ciudadana, que para concretarse necesitaba de organizaciones innovadoras. Segn Reygadas Robles Gil (1998:364), uno de los estudiosos de ese proceso, la Alianza Cvica ofreci instrumentos concretos, apropiables, sencillos, manejables, formas de hacer que permitieran la incorporacin de gente de diferentes sectores y experiencias, con la clara conciencia de que poda ser til a un proceso de democratizacin general del pas. Faltaban recursos econmicos, pero salieron de donde nadie los esperaba. En 1994 entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN); ese ao terminaba el mandato de Salinas de Gortari, quien deseaba continuar su carrera como director de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). En ese contexto, era indispensable que se llevaran a cabo elecciones pacficas y crebles, certificadas por un organismo independiente como la Alianza Cvica y por observadores internacionales (tcnicamente se les llamara visitantes). Un sector del gobierno desconfiaba de una organizacin tan progresista y tan crtica hacia el gobierno; otros, como el Secretario de Gobernacin Jorge Carpizo confiaron en su objetividad, que sera garantizada por las Naciones Unidas. Caldern Alzate y Cazs (1994:156) relatan que los contactos entre las Naciones Unidas y el gobierno mexicano se iniciaron en abril de 1994, y en menos de un mes las Naciones Unidas aceptaron la invitacin pese a los graves problemas logsticos que tendran que ser resueltos en unos cuantos das. Su misin sera dar asesora tcnica a los observadores mexicanos, y para facilitar la decisin del organismo el gobierno mexicano hizo un donativo especial de US$5 millones que luego regresaron a Mxico para ser administrados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Alianza present el proyecto ms ambicioso y slido, y recibi la mayor cantidad de fondos (casi US$1,3 milln), pero tambin fue la organizacin que tuvo las tensiones ms graves con la misin de las Naciones Unidas, ya que dicha misin intent imponer algunas metodologas de observacin que modificaban las que
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6 En
esas circunstancias empez a intervenir un personaje oscuro que luego lanzara una campaa de difamacin contra la Alianza Cvica y contra el autor de este trabajo, a quienes acus de ser un instrumento del intervencionismo estadounidense debido al financiamiento proveniente de la Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls) de Estados Unidos. 7 La estrategia de buscar presencia meditica era una constante de las organizaciones civiles, tomada en buena medida de Amnista Internacional (Acosta, 2005: 72).
la Alianza Cvica haba probado con xito en la realidad mexicana. Despus de una tensin que estuvo a punto de llevar al rompimiento, el proyecto original de la Alianza prevaleci y despleg una movilizacin sin precedentes que con el tiempo lleg a conocerse como el modelo mexicano (Middlebrook, 1998). Una consecuencia que slo puede mencionarse al pasar es que esas medidas aceleraron el desmantelamiento de las murallas polticas construidas por el autoritarismo para evitar el escrutinio internacional de lo que pasaba en Mxico. En buena medida debido a la rebelin indgena, una parte de la comunidad internacional empez a ver de forma ms crtica lo que pasaba en Mxico. En todo caso, el autoritarismo segua distinguindose por su intento de controlar a organizaciones independientes y Salinas de Gortari busc poner controles a la Alianza alentando al poderossimo Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) encabezado por Elba Esther Gordillo a crear la Organizacin Nacional de Observacin Electoral del Magisterio.6 Pese a los recursos empleados, la observacin realizada por los maestros fue ignorada debido a su falta de credibilidad ante la opinin pblica nacional e internacional y ante las organizaciones creadoras de la Alianza.7 Desde abril y hasta las elecciones de agosto de aquel ao la Alianza Cvica present docenas de informes sobre la objetividad de los medios de comunicacin; se sistematizaron y denunciaron judicialmente delitos electorales relacionados con la compra y coaccin del voto; se hicieron estudios muestrales de la lista nominal de electores; se levantaron tres encuestas nacionales sobre asuntos electorales, y se lanz la campaa nacional de educacin ciudadana Juego Limpio. Tambin se desarrollaron proyectos especiales, como la observacin que se hizo de las elecciones en la zona zapatista (a invitacin de este grupo) coordinada por Clara Jusidman. La observacin estuvo plagada de dificultades, sobre todo en las zonas rurales. Valgan como ejemplo los problemas de acceso a la informacin oficial. Segn recuerda Clementina Gutirrez, el Instituto Federal Electoral (IFE) se comprometi a entregar oportunamente el listado de las casillas rurales del pas en un disquete. Y lo entreg muy tarde y con virus, de tal modo que nunca se pudo leer ni fue posible utilizar esa informacin. Ante eso, la campaa Ponte vivo tom un estudio de Paulina Grobet sobre las casillas zapato [el trmino se refiere a que todos los votos fueron para un partido] para el PRI en 1991, y en base a l se pudo hacer una propuesta de cmo distribuir a los ponte vivo en el pas (Reygadas Robles Gil, 1998:347).
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Hubo dos elecciones claramente diferenciadas: una en la zona urbana, moderna, en la que las elecciones son relativamente limpias, y otra en las zonas rurales, especialmente del sur, en las que hay una incidencia muy alta de violaciones graves contra los ciudadanos. Esto podra explicar la diferencia en los juicios de aquellos observadores internacionales que estuvieron presentes en la eleccin moderna respecto de los que estuvieron en las zonas rurales () Las casillas rurales de los estados del sur, en los que se concentran tambin ndices muy altos de pobreza y marginalidad, de lucha campesina y conflictividad poltica, tuvieron violaciones graves durante la eleccin. Existen suficientes indicios para cuestionar fuertemente el proceso electoral en esta zona del pas, dado el conjunto de delitos y prcticas fraudulentas que lo violentaron. En cuanto a los resultados de las elecciones, el prista Ernesto Zedillo obtuvo una ventaja considerable en puntos y la Alianza concluy que, pese a las irregularidades de la jornada, y a las desigualdades de la campaa, estas no afectaban los resultados de los comicios, que favorecan al candidato del partido autoritario. Esta conclusin gener una profunda divisin dentro de la Alianza, porque un buen nmero de observadores haban participado para
El programa Ponte vivo fue coordinado por Rogelio Gmez Hermosillo y consisti en enviar a las zonas de mayor riesgo 4.500 observadores voluntarios, en su mayora jvenes, acompaados por ms de 400 visitantes internacionales invitados por la Alianza. Su trabajo fue la base para documentar las irregularidades que caracterizaron las elecciones. Durante la jornada electoral del 21 de agosto de 1994 se movilizaron por todo el pas casi 20.000 ciudadanos (11.800 registrados ante el IFE) acompaados en los sitios de mayor riesgo, por 450 observadores internacionales de 19 pases (sobre todo de Amrica del Norte, Amrica Latina y Europa). La Fundacin Rosenblueth dise una observacin muestral (aleatoria y estratificada) para vigilar 2.400 urnas electorales y realizar un conteo rpido que fue de los ms precisos y constituy una gran innovacin nacional (Olvera, 2001:18). La observacin de la Alianza en cuya organizacin tuvo un papel determinante Martha Prez Bejarano se apeg a los principios de objetividad y sus hallazgos se resumieron en dos informes cuya conclusin principal era que las elecciones haban sido legales pero ilegtimas. Olvera (2001:20) lo sintetiza diciendo que los comicios se haban fundado en una profunda inequidad en la competencia electoral. El partido oficial haba contado con incalculables recursos, una abrumadora cobertura en los medios y un manejo discrecional y clientelar de la poltica social. En el campo se haba presentado una descarada y generalizada compra y coaccin del voto. Sobre esto ltimo se reproduce a continuacin un fragmento central del informe sobre la calidad electoral (Alianza Cvica, 1994a):
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1994: Desaparecer o continuar?

El acuerdo original era que la Alianza deba desaparecer en diciembre de 1994, pero cuando an no se haban realizado las elecciones ya haba empezado la presin para mantenerla por tiempo indefinido. El xito haba demostrado las potencialidades de una accin colectiva orientada a desmontar el autoritarismo. Adems, la identidad colectiva haba beneficiado a buena parte de sus integrantes; las Alianzas de los estados, por ejemplo, haban encontrado un espacio nacional que reforzaba su presencia local. En trminos ms amplios, la observacin ciudadana de 1994 abri el apetito ciudadano por la participacin porque, despus de todo, votar cada tres aos era insuficiente para una izquierda cvica que estaba descubriendo su potencial.
8 Hasta
el Subcomandante Marcos, lder del EZLN, reconoci que la Alianza haba logrado una autoridad moral impresionante, como para calificar un proceso electoral y la gente cree lo que dice. Lo que no le cree al gobierno, a Alianza Cvica s le cree (LeBot, 1997:300-301).
frenar el fraude y/o lograr la victoria de los opositores al rgimen. Ninguno de esos objetivos se cumpli, aunque la democracia tuvo avances indudables. La Alianza transform la realidad de diferentes maneras. El derecho a elecciones confiables se incorpor a la conciencia nacional y de la observacin sali una agenda de reformas electorales que, al implementarse, quebraran la columna vertebral del autoritarismo; tambin qued demostrada la importancia de la participacin ciudadana organizada y dispuesta a respetar en su interior el pluralismo y la tolerancia. La Alianza Cvica termin siendo un referente para la calificacin de los resultados, gracias a su pluralismo y a su capacidad profesional, y porque pese a que la mayora de sus integrantes se opona al PRI, no busc favorecer a Cuauhtmoc Crdenas o Manuel Clouthier, los candidatos del Partido de la Revolucin Democrtica y del PAN. Fue tambin un ejemplo del potencial que existe cuando se da una relacin de trabajo entre acadmicos y activistas. En suma, haba ejemplificado con xito lo que Cohen y Arato (citados en Olvera, 2001:9) han calificado como la poltica de la influencia, es decir, la presin indirecta sobre el sistema poltico que se ejerce apelando a la crtica, a la movilizacin y al convencimiento. Los elogios fluyeron desde todos los rincones de la geometra poltica de dentro y fuera de Mxico.8 Concluido el proceso electoral, la Alianza tena que decidir sobre su futuro. Era una situacin extraa. Sin que fuera el objetivo inicial, siete organizaciones pequeas haban creado una organizacin con presencia en todo el pas y un enorme prestigio dentro y fuera de Mxico. En las decisiones sobre el futuro influyeron la inercia del xito, la inexperiencia de los dirigentes ante una situacin indita y las condiciones objetivas que debieron enfrentar.
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9 Este
programa retomaba el plebiscito a favor de la democracia en la capital realizado en marzo de 1993, cuando ms de 300.000 ciudadanos votaron a favor de la democratizacin de la vida poltica. La mayora de los participantes de la Alianza tena muy claro ese referente.
En septiembre de 1994 una Asamblea Nacional decidi continuar presionando para impulsar una reforma de la legislacin electoral federal y lograr elecciones confiables en los estados. Durante el ao siguiente se aadieron dos nuevos temas a la agenda de la Alianza: a) la creacin de un Sistema Nacional de Consultas impulsado por Enrique Caldern Alzati y Daniel Cazs;9 y b) la rendicin de cuentas y la transparencia. La primera consulta tuvo lugar como reaccin a la terrible crisis financiera desencadenada en diciembre de 1994. El 26 de febrero de 1995, 16.000 personas instalaron 3.491 mesas en las que 626.525 ciudadanos emitieron su opinin sobre la necesidad de enjuiciar a Salinas de Gortari, rechazar el paquete de crditos de Estados Unidos porque pona en riesgo la soberana del pas y retomar la va del dilogo para solucionar el conflicto en Chiapas. En junio de 1995 la comandancia clandestina del EZLN solicit a la Alianza que organizara una consulta para decidir su futuro. El 27 de agosto de 1995 se realiz la Consulta Nacional por la Paz y la Democracia, solicitada por el EZLN, en la que participaron cerca de 12.000 personas, que instalaron 8.652 mesas de consulta, mientras que 1.500 comunidades indgenas emitan su opinin por medio de sus usos y costumbres (es decir, en asambleas a mano alzada). En total opinaron 1.088.094 ciudadanos, la mayora de los cuales le pidi al EZLN que se convirtiese en una fuerza poltica independiente. La organizacin fue impecable y hasta los crticos del EZLN aceptaron el profesionalismo de la Alianza. Tiempo despus, el Subcomandante Marcos comentara que fue la nica alianza del EZLN que ha tenido resultados concretos. Y nos hemos tomado tantas fotos con el PRD, con el PT, con Crdenas y con las ONG y no hay nada concreto. Y con ellos [la Alianza Cvica] nunca nos tomamos la foto y hubo algo concreto que fue la consulta (LeBot, 1997:301). El comentario se refera a una situacin peculiar: los acuerdos se hicieron a travs de un intermediario porque jams hubo un encuentro entre la Coordinacin Nacional de la Alianza Cvica y la comandancia clandestina del EZLN. Entre septiembre y noviembre de 1995, y para responder a las consecuencias de la crisis financiera, se llev a cabo una campaa de firmas en el llamado Referndum de la Libertad, que buscaba una estrategia econmica alternativa. En total firmaron 428.345 ciudadanos. Finalmente, en septiembre de 1996 se realiz la Primera jornada nacional de condena a la poltica econmica del gobierno. Se instalaron 1.950 mesas en 20 estados, y 182.366 personas presentaron sus testimonios sobre los daos causados por la poltica econmica del gobierno. Las consultas realizadas en 1995 y 1996 mostraron la necesidad de establecer mecanismos legales que dieran fuerza a la participacin ciudadana. Diferentes polticos y partidos se comprometieron a legalizar el referndum, la iniciativa y el plebiscito; nunca cumplieron,
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El sndrome de 1994 y la cruda realidad

El ao 1994 multiplic las expectativas sobre lo que la Alianza era capaz de hacer; todo pareca posible para una sociedad organizada y decidida. La realidad se hizo notar en 1995, cuando la organizacin observ que careca de los recursos para responder a todas las peticiones, aparecieron tensiones en su interior y se desencaden una campaa de difamacin. El cuadro 4.1 permite apreciar la variacin en los ingresos de la Alianza. Lo excepcional de 1994 se nota en el monto de US$1,7 milln recibido aquel ao, una cantidad notable porque la organizacin se haba legalizado apenas en abril y porque hasta 1994 haba sido bastante difcil obtener recursos para promover elecciones limpias y confiables. Al ao siguiente se produjo un desplome en los ingresos que slo volvieron a crecer en los aos de elecciones federales. La Alianza tena una capacidad de movilizacin real, su eficacia era indudable, pero su situacin financiera resultaba tan incierta que empez a tener problemas para cumplir con programas cada vez ms ambiciosos.
por lo que en 2006 dichos instrumentos seguan estando fuera de la legislacin federal. Slo 17 estados lo han hecho, pero algunos de ellos con tantas restricciones que hacen que el sistema sea poco operativo. En 1995 tambin comenz el programa Adopte un Funcionario para impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas, derechos establecidos en la Constitucin pero que entonces carecan de leyes reglamentarias. En marzo de aquel ao se solicit al Presidente Zedillo que informara sobre sus ingresos y sobre la forma en que gastaba la partida secreta, un monto variable del presupuesto que autoriza la Constitucin y sobre el cual no tena que rendir cuentas. Peticiones similares se hicieron al Gobernador de Tabasco Roberto Madrazo y a los presidentes municipales de Celaya, Guanajuato; Mrida, Yucatn, y Saltillo, Coahuila. Un ao despus el presidente no haba respondido y se present una demanda ante un juez que le orden responder, lo que provoc una profunda sacudida meditica. En un pas presidencialista, era inaudito que un organismo cvico demandara al presidente y ganara! Despus de un tiempo el esfuerzo judicial fracas, aunque la necesidad de mayor transparencia oficial qued implantada en la opinin pblica. El programa de la Alianza fue debilitndose por la falta de recursos y porque la vigilancia de un gobierno requiere recursos para mantener grupos especializados. Otra leccin importante fue el potencial que exista para la utilizacin del sistema judicial. En los aos transcurridos desde entonces la rendicin de cuentas ha tenido un enorme auge en Mxico y se han aprobado leyes de acceso a la informacin que se han convertido en un instrumento para la participacin ciudadana que ha ido especializndose. Sin embargo, en el corto plazo la demanda irrit a una parte del gobierno y a partir de 1997 desencaden una operacin para desprestigiar a la Alianza Cvica, aprovechndose de algunos de los financiamientos que reciba.
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Cuadro 4.1 Recursos recibidos por la Alianza Cvica, 1994-2000 (en US$ de EE.UU.)
Aos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fondos recibidos 1.793.457 181.873 173.910 580.471 15.433 254.240 620.021 174.950 275.467 285.989 96.580 236.798 326.441
Fuente: Informes nancieros de la Alianza Cvica, Declaraciones a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Alianza Cvica, Transparencia institucional (nanciamiento), 16 de junio de 2006. Disponible en:http://www.alianzacivica.org.mx/pdfs/transparenciainsam.pdf.
A partir de 1995 el dinero mexicano se sec. El Fideicomiso dej de funcionar, la Alianza fue incapaz de crear una red nacional de donantes y se enfrent a una creciente irritacin gubernamental por su independencia, expresada en las crticas a la poltica econmica y al respaldo del EZLN. El enojo se hizo notar adems cuando la Secretara de Hacienda rechaz la solicitud de la Alianza para tener la autorizacin de recibir donativos deducibles de impuestos, lo que dificult la tarea de obtener recursos en Mxico para impulsar la democracia. Quedaban los fondos internacionales, pero el gobierno tambin se acerc a diferentes gobiernos extranjeros como el de Canad, o a la Unin Europea, para que bloquearan el apoyo concedido a la Alianza o a las organizaciones que la integraban.10 Las organizaciones civiles que promovan la democracia y defendan los derechos humanos estaban acostumbradas a buscar recursos en el exterior; durante mucho tiempo esas fueron las nicas fuentes de recursos disponibles para esta actividad. Cuando se estaba
10 El caso ms conocido ocurri cuando la Secretara de Relaciones Exteriores realiz gestiones ante la Unin Europea para
evitar que la Academia Mexicana de Derechos Humanos recibiera un donativo de US$400.000 destinado a vigilar las elecciones para jefe de gobierno del Distrito Federal.
Desde otro punto de vista, en 1994 la Alianza Cvica recibi el 90% de su financiamiento de fuentes mexicanas; US$1,3 milln lleg a travs de las Naciones Unidas, institucin que como se puntualiz en pginas anteriores operaba con un donativo de US$5 millones efectuado por el gobierno mexicano, y US$330.000 (un 18,4% del total) del Fideicomiso para la Democracia, una creacin de Santiago Creel Miranda y Jaime Gonzlez Graff, apoyada por el Secretario de Gobernacin Jorge Carpizo, que reuni fondos de empresarios mexicanos.
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Algunos de los proyectos implementados necesitaban efectivo. Lo buscamos en Mxico sin xito y recurrimos al financiamiento internacional, con la condicin de que no deba limitar la autonoma ni la independencia de nuestro proyecto de observacin integral. Alianza Cvica recibi del exterior US$155.000 de la Fundacin Nacional para la Democracia; US$50.000 del Instituto Nacional Democrtico; 26 computadoras y 14 impresoras usadas (valuadas en US$8.000) de la Fundacin Este-Oeste, y US$1,5 millones de las Naciones Unidas. La Alianza jams fue criticada por malos manejos porque mantuvo el escrpulo de las organizaciones que la crearon: a) la Coordinacin Nacional nunca percibi honorarios por el trabajo que realiz (el secretariado tcnico s percibi un salario equiparable al vigente en las organizaciones civiles); b) la forma en que se distribuy el dinero fue aprobada por la Coordinacin Nacional y los representantes de los estados siguiendo criterios conocidos y aceptados por todos; c) siempre se inform de dnde venan los recursos, se entregaron cuentas claras a todos los donantes y la Alianza jams fue acusada de malos manejos, y finalmente: d) la Alianza jams someti su agenda, metodologa o independencia poltica a la obtencin de donativos. En 1994 nadie critic ese financiamiento porque la observacin era prioritaria para la mayora de los sectores. En la medida en que la Alianza busc su espacio y marc su independencia frente al gobierno (con las consultas o la adopcin de funcionarios), sus proyectos fueron hacindose cada vez ms incmodos. Alrededor de 1997 empez un intento sistemtico por desprestigiar a la organizacin y a sus dirigentes con la acusacin de ser tteres de Estados Unidos porque haban obtenido financiamiento de la Fundacin Nacional para la Democracia (NED), un organismo privado que reciba fondos aprobados por el Congreso de Estados Unidos.11 Esa acusacin se empalm con rencillas, y se manch el historial de la organizacin. El autor de este captulo decidi demandar al promotor ms importante de la difamacin y gan la demanda.12
11 Con
esos recursos la NED respalda a organizaciones de todas las tendencias polticas que luchan por la democracia y los derechos humanos en todo el mundo. Por su independencia y pluralidad, la NED ha financiado grupos de todas las corrientes ideolgicas, incluidos aquellos que critican la poltica exterior de Estados Unidos. En Filipinas estuvo a favor de quienes lucharon contra Ferdinand Marcos y en Chile a favor de quienes organizaron el plebiscito que decidi la salida de Pinochet en 1988. En el Per de Alberto Fujimori apoy al Instituto Prensa y Sociedad (defensor de periodistas) y al Foro Democrtico (observacin electoral). La NED recibe fondos pblicos, y pese a su carcter no gubernamental, tiene que cumplir con las exigencias que impone la Ley de Libertad de Informacin (cualquier persona sea de la nacionalidad que fuere puede solicitar por escrito informacin de la NED, y obtenerla). la documentacin del caso se encuentra disponible en www.sergioaguayo.org.
12 Toda
creando la Alianza (principios de 1994), la urgencia de obtener recursos era evidente y la organizacin sigui una poltica de absoluta transparencia. En un informe hecho pblico antes de las elecciones se afirmaba lo siguiente (Alianza Cvica, 1994b:21-22):
110
El dilema organizativo
Otro problema maysculo fue la estructura organizativa, porque tuvo que modificarse con premura para concertar la eficacia en la toma de decisiones con una estructura nacional grande, diversa y compleja. La Coordinacin Nacional original estaba integrada por siete OCP de diverso origen, ubicacin ideolgica y tamao. Las coincidencias estaban en la bsqueda de elecciones confiables, en tener como sede a la capital y en su disposicin a mantener la unidad hasta diciembre de 1994, despus de lo cual cada organizacin regresara a ocupar su lugar en la izquierda o la derecha cvicas. Cuando se produjo el crecimiento espectacular, la Alianza ajust su estructura al siguiente esquema (Alianza Cvica, 1994c:8): Una Asamblea Nacional compuesta por un representante de cada coordinacin o alianza estatal y de las organizaciones integrantes de la Coordinacin Nacional. Una Coordinacin Nacional conformada por las organizaciones convocantes de la Alianza [es decir, las siete OCP originales]. Una Secretara Ejecutiva () [con diferentes reas operativas y] coordinaciones regionales que apoyan y dan seguimiento a las alianzas cvicas de las diversas entidades. Cada una de las coordinaciones o alianzas estatales est organizada de acuerdo a formas y estilos propios.
La NED es similar a las fundaciones de los partidos alemanes (la Ebert, la Adenauer y la Naumann), a la Fundacin Westminster del Reino Unido y al Centro Internacional para el Desarrollo de los Derechos Humanos y la Democracia de Canad. Como reciben fondos pblicos, estas organizaciones son supervisadas por el Congreso de sus respectivos pases. Que la NED mantenga informado al gobierno de su pas no significa que trabaje para l. De hecho, su estatuto legal le prohbe ser una agencia o institucin del gobierno de Estados Unidos. La Coordinacin Nacional no supo cmo manejar esas crticas. En lugar de responder abiertamente y dar explicaciones sobre la legalidad y la legitimidad de los financiamientos internacionales como mtodo para impulsar una agenda democrtica en un contexto de urgencia, prevaleci la actitud de evadir el tema suponiendo que la crtica se esfumara, pero eso no sucedi. Una leccin de esta parte de la historia es que los integrantes de la Coordinacin Nacional de la Alianza no entendieron que en la democracia hay que responder a los detractores pblicamente. Otro ngulo ms complejo se relaciona con las dificultades de la izquierda mexicana para elaborar una relacin con Estados Unidos, pas vecino con el que Mxico perdi una guerra y la mitad del territorio. Dichas dificultades se han incrementado debido a la poltica estadounidense en Irak y otros pases.
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Los supuestos falsos y la identidad de la Alianza

La falta de tiempo para discutir las deficiencias tal vez se debi a que se parta de supuestos ingenuamente optimistas. Se crea que cuando llegara la alternancia y el federalismo fuera
Cuando se decidi continuar, algunas de las organizaciones civiles mantuvieron las dos identidades, otras optaron por fundirse en el nuevo nombre y no faltaron las organizaciones o personas que se alejaron inconformes con el nuevo organismo, o con sus dirigentes. La solucin fue mantener los principios de la horizontalidad democrtica de 1994. La Coordinacin Nacional simplemente creci ms all de las siete organizaciones fundadoras para acomodar a los estados a los que se concedi la misma representatividad, aunque su peso poltico fuera diferente. En ese arreglo la capital siempre fue un problema debido a su magnitud. Fue entonces cuando se hizo evidente la enorme diversidad en orgenes y culturas. El compromiso con la democracia una, pero esta era interpretada y vivida de diferente manera en una torre de Babel cvica integrada por acadmicos, activistas, capitalinos y habitantes del interior, puristas y pragmticos. Con el recuerdo de un ao glorioso empezaron a chocar las diferentes propuestas, lo que se agravaba por la escasez de recursos y las diferencias en la forma de organizarse. Algunos estados exigan democracia en la Nacional, pero se rehusaban a discutir de qu modo renovaran su dirigencia. Asimismo, cada entidad iba decidiendo cmo y a quin enviaba a las asambleas nacionales, lo que en algunos casos provocaba rotaciones que creaban tensiones dentro de la organizacin. Buena parte de los problemas se debieron a la falta de claridad y tiempo para discutir asuntos vitales, como las reglas para renovar los liderazgos. La prioridad resida en la transicin democrtica; haba una gran cantidad de tareas que realizar y la Coordinacin Nacional estaba integrada por voluntarios que le quitaban tiempo a su trabajo, lo cual los pona en desventaja frente a la burocracia poltica profesional. La Alianza segua funcionando sobre la idea romntica de que la dirigencia estaba ah por el compromiso con sus principios; eran ciudadanos desinteresados que no aspiraban al poder y actuaban por el bien comn. La situacin se complic debido a la reaccin de los partidos y de la clase poltica, que con algunas excepciones preferan que la Alianza fuera menos influyente y creble porque la vean como competidora potencial en la disputa por el poder, y la distribucin del mismo. En algunos momentos aislados hubo eso s expresiones de reconocimiento, pero ningn esfuerzo para canalizarle recursos o hacerle un espacio legal o institucional. Es justo aadir que la Alianza tampoco hizo el cabildeo necesario ante la clase poltica porque segua anclada en la lgica de la denuncia y haba una desconfianza inherente de quienes detentaban el poder. En esas condiciones, la organizacin fue achicndose, y no desapareci gracias a la existencia de un ncleo muy slido dispuesto a defender los principios de la izquierda cvica. Gradualmente ese ncleo fue aceptando que era indispensable una transformacin.
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una realidad, los partidos opositores se transformaran en un gobierno desde el cual convertiran en poltica pblica la agenda de la izquierda cvica. El razonamiento embonaba con la creencia original de que las OCP eran la retaguardia del cambio, de lo cual se desprenda que la responsabilidad de consumarlo le corresponda a otros sujetos histricos. A la falta de recursos y a las tensiones por las deficiencias organizativas se fue sumando la constatacin, bastante amarga por cierto, de que al grueso de la clase poltica y sus partidos les bastaba con las elecciones confiables y les interesaba muy poco la rendicin de cuentas o la participacin de una ciudadana activa y consciente. Esto se hizo particularmente evidente a partir de la victoria del izquierdista Cuauhtmoc Crdenas en la capital en 1997 y del conservador Vicente Fox en la presidencia en 2000. En el trasfondo se encontraba la incapacidad de la Alianza para adecuar su identidad, teora y prctica al Mxico de la alternancia. Como ya se dijo, la Coordinacin Nacional decidi continuar sin una discusin estratgica de mediano plazo, y sus reuniones semanales servan para reaccionar a las peticiones con alcance nacional (las agendas locales las fijaba cada una de las organizaciones). Tambin se observaba la incapacidad de aceptar que la Alianza era un sujeto social diferente, con un protagonismo nacional obtenido gracias a una combinacin poco comn de factores y una base social distinta a la de la izquierda social y partidista. La Coordinacin Nacional no estaba preparada para asumir esa identidad, lo cual explica experimentos como la creacin de una Agrupacin Poltica Nacional (APN). (Se trata de una figura legal que apareci en el cdigo electoral de 1996 y es una figura intermedia entre una organizacin civil y un partido poltico.) En 1996 las APN parecan ser una buena forma de participar en poltica en parte porque tenan un financiamiento pblico aceptable, lo que les daba un margen de maniobra. El registro se obtuvo pero a costa de una divisin dentro de la Alianza, que intent resolverse poniendo en los estatutos la prohibicin de postular a cargos de eleccin popular. Como ello iba contra la legislacin vigente se perdi el registro, lo cual era tal vez inevitable porque la Alianza de 1996 no haba interiorizado el salto asociado a la APN. La Alianza segua viviendo en la cultura de la denuncia asentada en el supuesto de la ilegitimidad de todos los gobernantes. A medida que las elecciones se hicieron confiables, los gobernantes obtuvieron cada vez ms legitimidad y Alianza enfrent el reto de incrementar su influencia, lo que exige una interaccin permanente con el poder pblico. La APN capt muy bien esa tensin sin resolver, porque la Alianza quera participar pero con reglas de juego propias. Por supuesto, haba individuos dispuestos a sumergirse en las nuevas reglas, lo que provoc que la Alianza, al igual que otras organizaciones de Mxico y Amrica Latina, se vaciara de cuadros histricos que migraron hacia el gobierno o la poltica.13 Era hasta cierto punto inevitable que ello sucediera, pero la falta de discusin provoc una injusta reaccin de condena contra quienes hicieron el trnsito y la ausencia de planificacin impidi una renovacin de las dirigencias lo que debilit la calidad del trabajo de las organizaciones civiles.
13 Una
excelente recopilacin de experiencias aparece en Basombro (2005).
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El renacimiento de la Alianza?
Linz y Stepan (2001:93) formularon una tesis fundamental para el momento actual de Mxico y Amrica Latina: las elecciones libres y competidas escribieron son una condicin necesaria para la transicin democrtica pero de ninguna manera alcanzan para completarla. El Latinobarmetro (2003:1) confirm la insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia y la explic en una frase lapidaria: el error fue haber inaugurado el edificio de la democracia cuando apenas se haba puesto la primera piedra: elecciones libres. De ello se desprende que el reto est en lograr que la democracia funcione. Dentro de esta lgica, la experiencia de la Alianza Cvica mexicana demuestra la importancia de que las organizaciones civiles vayan adecundose a realidades cambiantes. Cuando lo logran, se articulan demandas nacionales que al ser atendidas resultan benficas para la calidad de la democracia. Las conflictivas elecciones presidenciales de 2006 son una clara demostracin. La calidad de la democracia se hubiera defendido mejor si la Alianza hubiera tenido recursos para pelear por una eleccin confiable. No los tuvo porque ninguno de los partidos quiso apoyar el fortalecimiento de organizaciones dedicadas a mejorar la calidad democrtica. Que no lo hicieran es otra demostracin de la pobreza de los partidos polticos que, en el caso de Mxico, se han convertido en un lastre para la democracia. Consumen una cantidad enorme de dinero (en 2006 recibieron alrededor de US$500 millones de fondos pblicos federales) y contribuyen muy poco a la construccin de una cultura democrtica. La Alianza sigue existiendo y despus de las elecciones presidenciales de 2006 podra tener una funcin relevante para evitar retrocesos en la calidad de la democracia, pelear por una mejora en la calidad de las elecciones y presionar para que los gobiernos sean ms sensibles a las exigencias ciudadanas. La Alianza puede desempear ese papel porque logr sobrevivir y mantener un ncleo de organizaciones y dirigentes que, en diferentes estados, preservaron una solidez tica indispensable para enfrentar el futuro. 14 La experiencia de estos aos ha dejado una agenda de puntos a tomar en cuenta:
14 Entre
otros, Patricia Hernndez de Baja California Sur, Hugo Almada de Chihuahua, Francisco Goitia y Nelly Herrera de Coahuila, Rebeca Vejar del Distrito Federal y Patricia McCarthy de Yucatn.
Y finalmente habra otra contradiccin. Aun cuando la Alianza hubiera vivido una transformacin y se hubiera decidido a participar en la vida pblica, se habra enfrentado a una realidad que nadie anticipaba: la democracia mexicana se construy pensando en los partidos como actores privilegiados y sin crear espacios institucionales suficientes para la participacin de las organizaciones civiles. Eso provoc una situacin que en 2006 abri oportunidades para la Alianza Cvica y organizaciones parecidas.
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En suma, se trata de que organizaciones como la Alianza se decidan a experimentar en un momento en el que Mxico est reconstruyendo su democracia y hay enormes ventanas de oportunidad para la construccin de lo nuevo, que en este caso sera que la izquierda cvica
15 Martha Lamas, presentacin en mesa redonda organizada por el Colegio de Mxico sobre los otros actores, 25 de mayo
de 2006.
1. Los comicios de 2006 polarizaron a las fuerzas polticas entre izquierda y derecha lo cual es saludable para la democracia. La Alianza debe denirse como ideolgicamente progresista, porque desde su origen esa ha sido la orientacin de la mayor parte de sus integrantes. Los acuerdos con organizaciones conservadoras deberan darse slo en funcin de proyectos muy especcos. 2. La Alianza tiene que asumirse como un sujeto social de izquierda cvica claramente diferenciado de un partido poltico o de los movimientos sociales. Es una organizacin de cuadros, no de masas, con una educacin superior a la media y dispuesta a fundir la prctica poltica con el conocimiento especializado en torno a la poltica de la inuencia. 3. Lo anterior supone que debe pasar de la cultura de la denuncia a la de la incidencia (las feministas lo llaman el paso de la protesta a la propuesta).15 Esto exige una relacin propositiva con los partidos y gobiernos cuya legitimidad debe aceptarse, relacin crtica pero productiva. Una consecuencia inevitable es respetar a los integrantes de la izquierda cvica que desean incorporarse a la vida pblica en cargos de eleccin popular o gobierno. Una relacin de respeto los transformara en sus mejores interlocutores, porque el objetivo es lograr que se perfeccione el trabajo de las instituciones del gobierno para que la democracia funcione. 4. En el rubro del nanciamiento, debe avanzarse hacia la construccin de una red de pequeos donantes y mantener la bsqueda de nanciamiento nacional, pblico y privado sin descuidar los recursos del exterior. 5. Es indispensable combatir la concentracin de OCP en el Distrito Federal. De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), 28% est en la capital; a esta le siguen Nuevo Len con el 5% y Chiapas con menos del 1%. 6. Otra dimensin indispensable es fortalecer la relacin con la academia; romper las barreras y brechas entre activistas y acadmicos exige un esfuerzo deliberado para limar asperezas y diferencias. Tambin deben incorporarse los nuevos cuadros que se han especializado en el exterior, y debe realizarse una sustitucin planeada de los liderazgos histricos. 7. En cuanto a las reas de concentracin, la agenda impone un regreso a los orgenes: elecciones conables, consultas y rendicin de cuentas en las que se incorpora la vertiente jurdica.
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asumiera sin temores su papel como sujeto histrico con caractersticas y mritos propios que reconoce la brutalidad de la democracia en tanto tiene xito quien presiona, investiga o argumenta mejor. La izquierda cvica tiene con qu dar esa pelea, slo le falta decidirse, lo que supone culminar un proceso iniciado hace dcadas, cuando empez de manera intuitiva la bsqueda inacabada de su identidad.
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Referencias
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Captulo 5
Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo: el rol de la sociedad civil en la propagacin de las instituciones democrticas
Benjamin Reames
n los ltimos 15 aos, una poltica novedosa denominada presupuesto participativo (PP) ha logrado estimular a un nivel sin precedentes la participacin ciudadana en el gobierno local, lo cual ha permitido alcanzar una mayor transparencia. La expresin se refiere a un conjunto de polticas y prcticas que involucran en forma directa a los ciudadanos en la toma de decisiones y el establecimiento de prioridades en lo que se refiere a los presupuestos pblicos locales. Estos mecanismos hacen posible que los ciudadanos participen informados y de una manera ms organizada y activa. Desde que elementos reformadores en el gobierno municipal de Porto Alegre, Brasil, y organizaciones de la sociedad civil (OSC) local trabajaron juntos para dar origen al PP en 1989, esta poltica se ha propagado y se ha convertido en un logro sustancial para otros gobiernos locales y la sociedad civil a travs de toda la regin.1 Algunos observadores piensan que el PP ofrece grandes expectativas de mejorar la responsabilidad, disminuir la corrupcin y ayudar a fortalecer una muy necesaria descentralizacin. Si logra cumplir esta promesa, el PP no slo ayudar a consolidar la democracia, sino tambin a profundizar y fortalecer las instituciones gubernamentales. Este captulo tiene como propsitos: 1) explicar qu es el PP y describirlo en el contexto regional; 2) analizar su propagacin, y 3) demostrar cmo el xito del PP se deriva de los esfuerzos cooperativos entre actores del gobierno y de la sociedad civil, utilizando los ejemplos de Brasil y Per.
1 Si
bien el PP comenz como un fenmeno predominantemente brasileo Belo Horizonte y Santo Andr, adems de Porto Alegre, captaron considerable atencin de la prensa y la academia, hay programas notables de PP en Montevideo, Uruguay, y Cuenca, Ecuador; otras ciudades de Europa y Canad tambin han adoptado esta innovacin.
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Benjamin Reames
Democracia y presupuesto participativo en Amrica Latina
La prctica del PP
En su acepcin ms amplia, la expresin presupuesto participativo engloba polticas divergentes que involucran a ciudadanos comunes en la toma de decisiones presupuestarias. Aqu definiremos el PP como el conjunto de mecanismos regulares que directamente involucran a los ciudadanos en las decisiones sobre asignacin de los recursos pblicos y en el control de gastos a nivel del gobierno local. Existen por lo menos tres enfoques diferentes del PP: 1) programas de PP exclusivos, que permiten el voto ciudadano directo en la toma de decisiones referentes al financiamiento o a la supervisin de proyectos de obras pblicas para una subunidad o localidad; 2) programas de participacin focalizada dirigidos a incluir grupos histricamente excluidos, centrndose en ciudadanos de reas o segmentos marginales de la sociedad, y mejorando su capacidad para participar en decisiones presupuestarias locales; 3) programas orientados a la transparencia, que aumentan la participacin en los procesos de control y de formulacin de los presupuestos pblicos; este enfoque generalmente requiere aumentar la conciencia ciudadana, mejorando la calidad y cantidad de informacin pblica, y desarrollando la destreza de los ciudadanos en lo que concierne a la implementacin de polticas especficas (Reames y Lynott, 2005).
El propsito del PP
As como vara el enfoque, tambin pueden hacerlo los objetivos de los proyectos de PP. El PP se propone alcanzar tres tipos de objetivos primordiales (pero no mutuamente excluyentes): 1. Mayor eciencia en el suministro de bienes y servicios pblicos mediante la reforma del aparato administrativo. 2. Mayor justicia social mediante una distribucin ms equitativa de recursos. 3. Una participacin ms activa de los ciudadanos y un mayor compromiso con la democracia (Wampler, 2000). Cada objetivo tiene mritos propios, pero tambin se conecta con objetivos ms extensos, a saber: un mejor gobierno y la profundizacin democrtica. Por ejemplo, el primer objetivo se refiere a mejorar la eficiencia de los gobiernos locales y la administracin pblica, mediante una mayor responsabilidad y la denuncia de la corrupcin. El segundo comprende una variedad de objetivos de justicia social, inclusive esfuerzos para involucrar a grupos socialmente marginados o dbilmente representados en las actividades del gobierno, mejorar la
Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo
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La poltica del PP
El presupuesto participativo adquiri relevancia en un momento en que el rcord de transparencia gubernamental y lucha contra la corrupcin en la regin se encontraba en estado de deterioro y estancamiento.2 Un grupo de profesionales, analistas y organizaciones no gubernamentales (ONG) importantes teman que la falta de responsabilidad de los gobiernos pudiera socavar y lentamente erosionar la democracia (Oxhorn, 2004; Agero y Stark, 1998). Mientras que la ciudadana poltica (el derecho a participar en el gobierno) no pareciera estar en peligro, la ciudadana social (el derecho a la inclusin, participacin e igualdad) no ha crecido significativamente en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
2 En
casos recientes, como el de Per en 2000, Argentina en 2002 y Hait en 2004, la corrupcin fue un factor importante en la desestabilizacin poltica, y los escndalos de esa ndole continuaron poniendo en peligro a Brasil y Nicaragua en 2005. De acuerdo con el ndice anual de Transparencia Internacional, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha logrado un progreso mnimo, con un puntaje de 3,6 en 2005 (en una escala de 1 a 10, donde el 10 representa al ms limpio). Este es el puntaje ms bajo a nivel mundial, despus de frica. En pases como Guatemala, Costa Rica y Honduras, estas medidas de corrupcin han empeorado.
cohesin social y la confianza, y alterar las prioridades del gasto, orientndolo hacia objetivos ms equitativos y sostenibles. El tercer objetivo est dirigido a apoyar metas polticas, como la descentralizacin de la democracia y la apertura de los procesos gubernamentales, y alentar la discusin y participacin civil en la toma de decisiones. En otras palabras, cada uno de estos objetivos adelanta la democracia, cualquiera sea la definicin de esta: si se la concibe en trminos simples de procedimiento, el PP la optimizar estimulando una mayor participacin; si se utiliza la idea ms fecunda de una democracia sustantiva, entonces el PP mejorar la democracia si consigue resultados ms equitativos (Marshall, 1992). As, los tres objetivos se sostienen mutuamente y pueden ser perseguidos en forma simultnea. Sin embargo, estos objetivos no concuerdan siempre con los tres enfoques previamente definidos, ya que existen diferentes medios para conseguir los mismos fines. Una visin ms clara del crecimiento histrico del PP tambin puede aumentar nuestro entendimiento del contexto relevante. Basado en un estimado conservador, para el ao 2000 cerca de 100 ciudades y cinco estados haban implementado el PP en Brasil (Wampler, 2000:3). Segn otro estimado, el nmero de municipalidades que han adoptado el PP asciende a ms de 130 entre 1997 y 2000 (Cabannes, 2004:29). La participacin en las prcticas del PP aument de unos pocos miles de personas en 1990 a ms de 20.000 por ao durante la primera mitad de la dcada de 1990. En la actualidad, el PP ha sido adoptado de alguna forma u otra en ms de 250 ciudades ubicadas predominantemente en la regin de Amrica Latina y el Caribe, sobre todo en Brasil, aunque tambin se ha expandido a Europa y otras regiones (Cabannes, 2004).
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El PP goza de una excelente reputacin, aunque no es ajeno a la controversia poltica. Por ejemplo, muchos investigadores han arribado a la conclusin optimista de que el PP podra mejorar la eficiencia del gobierno, la responsabilidad de los funcionarios pblicos, la
3 Vase
en The Economist el resumen de datos de Latinobarmetro. Tambin de acuerdo con Latinobarmetro, hay un aumento de 16% en 1996 a 22% en 2003 en cuanto a la indiferencia al tipo de rgimen, sea democrtico o autoritario. 4 Mauro (1998:2) estima que la corrupcin reduce el ndice de crecimiento en 0,51% anualmente. 5 Desde la perspectiva de las ONG, vanse los comentarios del Proyecto de Presupuesto Internacional, ndice Latinoamericano de Transparencia del Presupuesto 2003. Disponible en: http://www.internationalbudget.org/themes/BudTrans/ LA03.htm
El resultado se ha traducido en vacos de frustracin: sectores de la sociedad donde los ms desposedos han sido marginados polticamente y han sufrido privaciones materiales (Avritzer, 2002; ODonnell, 1993). La prosperidad econmica y el crecimiento del igualitarismo han sido lentos en llegar, y el apoyo pblico a la democracia parece asimismo ms frgil. Aunque encuestas recientes indican que la mayora de la ciudadana no desea retornar a gobiernos autoritarios, su apoyo incondicional a la democracia ha disminuido desde 1996 en casi todos los pases, con excepcin de cuatro de ellos (The Economist, 29 de octubre de 2005:39).3 Muchos son ambivalentes en cuanto a su apoyo a la democracia, ya que perciben que el abuso de poder para obtener privilegios ha continuado bajo los lderes democrticos, y la democracia an hoy arroja como resultado una distribucin injusta de los recursos y cargas econmicas. 4 Existe preocupacin acerca de que la cultura y la prctica de la democracia (como la participacin y el logro de consenso a travs de la deliberacin pblica) se puedan ver afectadas si las instituciones pblicas no se fortalecen ni se reforman. El PP es una poltica innovadora que promete una autntica esperanza de mejora efectiva en el gobierno, no slo en Amrica Latina, sino tambin en otras regiones. Las reformas en el proceso del presupuesto pblico pueden lograr lo que pocas otras reformas pueden, debido a que se enfocan directamente en la participacin cvica, la responsabilidad, la transparencia y el fortalecimiento de las instituciones pblicas, todo ello en forma simultnea, lo cual pone las expectativas en juego y las esperanzas en un nivel muy alto. Los presupuestos asignan fondos para proyectos y permiten el funcionamiento del gobierno; asimismo establecen las prioridades y determinan los compromisos pblicos (Sugiyama, 2002).5 Los presupuestos surgen de un proceso poltico competitivo de identificar opciones, tomar decisiones y asignar los recursos. A fin de garantizar la transparencia, una vez implementados los presupuestos pblicos deben someterse al control y a la evaluacin. Por todo ello, puede decirse que el presupuesto pblico es un proceso complejo, continuo y decisivo, que puede mantenerse reservado, fuera del conocimiento pblico y en manos de unos pocos informados, o bien que se puede organizar de modo que incorpore la participacin de la ciudadana e incremente la conciencia pblica. La intencin de los reformadores es que el PP estimule la conciencia pblica y conduzca a democracias ms justas, estables y representativas.
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A fin de poder apreciar en toda su dimensin lo que est en juego con el PP, se deben considerar los mtodos para evaluar y medir su impacto. Se han dedicado estudios extensos a evaluar los efectos del PP, as como su impacto poltico y, aunque los resultados son en su mayora positivos, a menudo son tambin incompletos o ambiguos: Un motivo de preocupacin es la participacin. Una forma obvia de medirla es el conteo del nmero de personas que participan en reuniones y/o votaciones. Desagregarlo en participacin de las mujeres y otros grupos histricamente excluidos ayuda a estimar hasta qu punto el PP expande la participacin (Avritzer, 2000:14).6 El desempeo gubernamental tambin debera mejorar con la aplicacin del PP. Entre las formas creativas de medir este impacto, se incluyen la evaluacin del nmero de proyectos llevados a cabo, la proporcin de fondos realmente gastados en relacin con los fondos presupuestados y hasta en un caso en particular, la distancia exacta de una tubera de aguas residuales instalada en un tiempo dado (Avritzer, 2000; Wampler, 2000). Asimismo se emplean medidas cualitativas, por ejemplo, bajo el supuesto de que la distribucin de los recursos pblicos tambin debera cambiar a favor de las comunas ms pobres y excluidas. Otros han intentado medir los resultados comparando proyectos a largo plazo con proyectos a corto plazo. Teniendo en cuenta que el PP intenta profundizar la democracia, as como fortalecer la sociedad civil y la relacin de cooperacin mutua entre el Estado y dicha sociedad, la evaluacin del capital social de ciertas comunidades podra tambin ser indicador del xito. Otra forma de medicin dentro de esta categora consistira en evaluar la reduccin en la evasin del impuesto a la propiedad, que podra reflejar un mayor compromiso o una mejor comprensin del gobierno local. Los mltiples mtodos de evaluacin adems de la diversidad de objetivos del PP dejan en claro que el PP no debera ser concebido como una prctica ideal estacionaria
6 De
acuerdo con un estudio que abarc 11 ciudades brasileas, en 2002 participaron aproximadamente 390.000 personas. Los porcentajes de participacin varan entre un 2% y un 7% de la poblacin total. Cifras mayores son realmente excepcionales (Cabannes, 2004:36).
confianza entre los ciudadanos y el gobierno; promover la capacidad colectiva en la toma de decisiones y aun aumentar la recaudacin impositiva. Otros menos entusiastas alegan que el PP podra resultar en conflictos innecesarios, causar la usurpacin por parte de la rama ejecutiva de los poderes legislativos (por ejemplo de los ayuntamientos municipales), que otorgara poder a los grupos ms avispados, o que slo resultara en cambios cosmticos (Wampler, 2000; Cabannes, 2004:29).
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La dinmica propagacin del presupuesto participativo

El PP no se ha propagado simplemente por repeticin. Su difusin en las diferentes ciudades ha sido promovida y modificada por los Estados nacionales, as como por organismos internacionales y multilaterales, y por la sociedad civil global. A continuacin se examinan las interacciones entre todos estos actores para determinar la diseminacin y el xito del PP. Los gobiernos latinoamericanos, fundamentalmente a nivel nacional, han alterado los proyectos relativos al PP y generado nuevas alternativas. La descentralizacin es una fuerza importante que ha interactuado en forma sinrgica con el PP. As, por ejemplo, Nicaragua comenz la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica en 2003, y posteriormente aprob la Ley de Transferencias Municipales, que requiere un incremento anual en la porcin del presupuesto nacional que debe ser transferido a los gobiernos municipales (dicha porcin presupuestaria comenz con un 4%). Las ciudades nicaragenses y las ONG nacionales, como Asprodic y el Grupo Fundemos, cada vez aumentan ms la participacin ciudadana en los mecanismos presupuestales, como un medio de mejorar la transparencia e incrementar el apoyo pblico a los proyectos a largo plazo, en lugar de poner nfasis en gastos motivados polticamente para proyectos a corto plazo. Las leyes de transparencia tambin demandan, promueven o permiten a las localidades hacer las prcticas locales ms participativas y transparentes. Per ha promulgado una ley nacional que obliga a las municipalidades a la consulta popular en la confeccin del presupuesto. Aunque la aplicacin de la ley an es dbil, cada ao ms ciudades implementan y expanden mecanismos para mejorar la transparencia, gestionar apoyo y educar a la poblacin. La legislatura nacional de la Repblica Dominicana ha instado a las municipalidades a duplicar
para incluirse indiscriminadamente en las leyes locales. Es ms bien un conjunto de polticas adaptables, diversas, especficas para cada contexto, con muchos beneficios, pero tambin algunos obstculos potenciales. En el presente captulo no se intenta resolver la cuestin de si el PP es el dechado de eficiencia gubernamental y de democracia participativa, como afirman algunos de sus partidarios. Se sostiene, en cambio, que los aspectos dinmicos del PP merecen mayor atencin: a travs del tiempo, el PP se ha convertido en una prctica ms diversa y adaptable en sus diferentes formas; la sociedad civil ha aumentado su propia capacidad de colaborar con los gobiernos locales y encaminar la implementacin del PP, y los gobiernos han mejorado su capacidad de incluir a la sociedad civil en sus prcticas de trabajo. En resumen, en las regiones donde se ha implementado el PP, se ha generado una relacin dinmica y recproca entre la sociedad civil y el Estado. En la seccin siguiente se exploran esas relaciones y se identifican dos modelos que representan dos formas diferentes de interaccin entre la sociedad civil y el gobierno, adems de reconocerse una tercera estructura que podra subyacer a ambos conceptos.
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proyectos exitosos de implementacin del PP en la regin del Cibao (especficamente en la municipalidad de Villa Gonzlez). Por ltimo, en 2004 Guatemala pas una trifecta de leyes que exige la transparencia de los presupuestos locales, la creacin de consejos ciudadanos a nivel comunitario y una mayor descentralizacin. Las reformas a nivel nacional han estimulado la necesidad de aplicar prcticas de presupuesto participativo, mientras que el nmero creciente de pases que utilizan mecanismos de PP ha extendido a su vez el concepto del mismo. El Programa de Participacin Popular de Bolivia, creado en 1994 por la Ley 1551 en un esfuerzo por democratizar el proceso de toma de decisiones, fue bien recibido por la comunidad internacional (Daniere y Marcondes, 1998).7 La ley fue promulgada bajo la administracin de Gonzalo Snchez de Lozada y seguidamente imitada por otros gobiernos nacionales, especialmente en la regin Andina. Bajo esta ley, las municipalidades reciben una porcin mayor preestablecida del presupuesto (20% en Bolivia), pero el desembolso de fondos est condicionado a la presentacin de un plan de desarrollo municipal y sujeto al escrutinio de grupos de vigilancia locales (o comits de vigilancia). La experiencia exitosa de Bolivia (especialmente en Cochabamba) es similar a la de los proyectos del PP en Per, que se tratan ms adelante. Las semejanzas demuestran de qu modo la participacin de diferentes actores de la comunidad internacional y la confluencia de otros factores, como la necesidad de transparencia y descentralizacin, pueden conjugarse para generar una gama de polticas orientadas hacia un mismo propsito primordial, esto es: una mayor participacin en el proceso presupuestario. Los organismos internacionales y las grandes ONG han ejercido una influencia significativa en el desarrollo del PP. El programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Hbitat) ha coordinado con organizaciones locales de la sociedad civil (como la ONG Cidade en Porto Alegre) y con gobiernos municipales la investigacin de las prcticas exitosas del PP. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) apoy un sinnmero de proyectos locales dirigidos a la implementacin o expansin del PP por toda Amrica Latina, lo mismo que la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), a travs de la Red Interamericana para la Democracia (RID), una asociacin de ONG de los hemisferios norte y sur (Reames y Lynott, 2005). Otros organismos, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Transparencia Internacional, han abogado por una mayor transparencia en los documentos y procesos de presupuesto. Fundaciones de alcance mundial, como la Ford y la Mott, tambin han apoyado los esfuerzos de la sociedad civil para mejorar la transparencia y la participacin presupuestal (Sugiyama, 2002). La sociedad civil resulta clave en esta investigacin, no slo por el alto perfil y la influencia de sus instituciones, sino por ser parte integral del funcionamiento del PP. El PP es, en esencia, una poltica gubernamental que involucra a los ciudadanos en las actividades del Estado; tam7 Esta
informacin se basa tambin en la entrevista a Alejandro Laos realizada por el autor en Lima, Per, el 8 de junio de 2005.
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bin es una prctica de la vida real: una serie de procedimientos que dependen de la actividad voluntaria de los ciudadanos y de la voluntad poltica de las autoridades gubernamentales. En este sentido, no se puede minimizar el importante rol que la sociedad civil ha tenido en el desarrollo, el refinamiento, la difusin y el sostenimiento de la prctica del presupuesto participativo. Por ejemplo, la sociedad civil (casi por definicin) es la fuerza organizadora capaz de canalizar y estimular la participacin ciudadana en la vida pblica, que de otra forma podra ser desigual y espordica. Las innovaciones introducidas por el PP se han propagado rpidamente en diversos pases porque la sociedad civil se ha encargado de promoverlas (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). Expertos asociados con OSC han desarrollado muchos de los mtodos y ciertamente promovido la justificacin pblica del PP. Ms an, estos expertos reconocen que en general existe una relacin de reciprocidad entre el Estado y la sociedad civil, relacin necesaria para poder convertir el presupuesto participativo en una realidad (Abbers, 1996; Avritzer, 2000). La participacin no puede ser obligada, por lo que el Estado y la sociedad civil deben cooperar en la prctica del presupuesto participativo. En otras palabras, sin un cierto grado de participacin de la sociedad civil, el PP sera sencillamente letra muerta. Dado que la cooperacin entre la sociedad civil y el Estado constituye la base del PP, vale la pena preguntarse: qu tiene que ver la sociedad civil, en su sentido ms amplio, con la difusin? Las polticas del PP han traspasado fronteras y lmites locales, propagndose a travs de diferentes jurisdicciones, pero la popularidad internacional no es un inters que preocupe al ciudadano comn, ni al tpico burcrata. Su principal preocupacin est enfocada hacia sus propias jurisdicciones y distritos electorales. Los actores que desempean un papel principal en la difusin del PP son ms bien los activistas de la sociedad civil y las redes de promotores de polticas, quienes en conjunto han operado en diferentes niveles para incluir a las organizaciones internacionales y a las OSC, creando una relacin nica entre grupos locales y organizaciones de alcance mundial. Una confluencia de eventos y factores ha contribuido a que el PP adquiriera impulso y un sentido de urgencia. Tanto la descentralizacin como las iniciativas que promueven la transparencia y participacin a nivel local han pasado a lugares ms prominentes en la agenda poltica, casi al mismo tiempo. Si bien la popularidad del PP ha ido en aumento, la descentralizacin y el cambio en el contexto del presupuesto pblico estimularon su difusin. Las transformaciones a nivel internacional y nacional han propiciado la adopcin masiva del PP, en una variedad de adaptaciones. Una observacin sumaria sera que la visin de conjunto del PP presenta un panorama prometedor, pero que corre el riesgo de ser demasiado teleolgico (orientado a la intencin) y no suficientemente enfocado en las condiciones que lo han hecho posible. Despus de un perodo de experimentacin (y quizs aficin) en el mundo de las polticas, el PP an contina evolucionando. Un analista alega que el PP entr en su tercera fase en el ao 2000, cuando se expandi ms all de Brasil y se diversific en sus formas (Cabannes, 2004). Parecera que su crecimiento y popularidad opacaron muchas de las causas divergentes e innovaciones interesantes que impulsaban su difusin fuera del alcance del radar.
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Marco de difusin
Los analistas de polticas a menudo suponen que innovaciones tales como el PP se propagan en forma horizontal, a travs de esfuerzos locales que conectan a los reformistas de diferentes localidades. Segn esta hiptesis, las lecciones aprendidas se filtran lentamente hacia el gobierno nacional, pero la accin principal se desarrolla espontneamente a nivel local, y engloba aprendizaje e imitacin (difusin horizontal) (Meseguer, 2005). Una segunda concepcin comn es que las reformas ocurren cuando se presenta la oportunidad de que un gobierno nacional progresista, un organismo internacional comprometido, o alguna otra fuerza exgena promueva la innovacin como una prctica ptima. Estos eventos fortuitos a nivel nacional podran fomentar (o requerir) la reproduccin de la poltica mediante una difusin vertical (de arriba hacia abajo) (Kingdon, 1984). Ambos procesos se pueden encontrar en diferentes momentos y lugares. Los diagramas 5.1 y 5.2 describen modelos simplificados de cmo se lleva a cabo la difusin. La sociedad civil (S.C.) y el gobierno (Gob.) se han dispuesto en forma contigua en un crculo a fin de indicar que ambos elementos del cuerpo poltico nacional trabajan juntos, no importa a qu nivel de gobierno, para que una jurisdiccin implemente con xito el PP. Las flechas que conectan las subunidades (que representan nuevos proyectos de PP) tienen la finalidad de indicar el aprendizaje de las polticas, el apoyo y hasta la presin poltica que dan como resultado la reproduccin de una innovacin anterior. Los ejemplos que se muestran a continuacin, basados en casos reales, demuestran que estas dos nociones de cmo se produce la reforma no son claras y que, en realidad, podran representar dos lados de una misma moneda de innovacin. En otras palabras, tanto en el modelo de arriba hacia abajo como en el horizontal, aunque parezca que uno se explica mejor que el otro, los resultados pueden invertirse con slo cambiar el foco de atencin de un pas a otro o a un modelo que incluya una mayor cantidad de casos. Por otra parte, si consideramos que pueden ocurrir al mismo tiempo mltiples tipos de procesos de difusin aunque algunos sean ms prominentes que otros, segn el caso el rol de la sociedad civil en profundizar la democracia a travs de reformas se hace ms complejo y fundamental: la sociedad civil acta como controladora de la retrica de los actores polticos, defendiendo la transparencia y determinando si los objetivos pblicos de los diseadores de polticas coinciden con las prioridades establecidas en el presupuesto. La sociedad civil tambin representa un socio clave, una fuerza motora y el autor intelectual de las crecientes prcticas de buen gobierno, ya sea que parezcan venir de arriba a abajo o filtrarse hacia arriba a travs del gobierno.
Existen por lo menos dos formas simples de describir cmo la sociedad civil ha estado involucrada en el PP:
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5.1 Diagrama simple de difusin horizontal
Sugiero un tercer modelo que incorpora los dos marcos Tiempo anteriores. Comienzo por la conclusin a que muchos invesS.C. Gob. tigadores han llegado de que la Ciudades rplica sociedad civil global, las ONG latinoamericanas y los Estados S.C. Gob. S.C. Gob. Innovador local latinoamericanos de la arena poltica contempornea estn interS.C. Gob. S.C. Gob. actuando en formas cambiantes que alteran las polticas pblicas (Chalmers et al., 1997; Friedman 5.2 Diagrama simple de difusin vertical y Hochstetler, 2002). Considrese el hecho de que la sociedad civil promueve y experimenta con Gob. las polticas, desarrolla conoNivel nacional S.C. Nac. cimientos prcticos (lecciones aprendidas) que comparte en redes profesionales, as como con Nivel local el gobierno y con instituciones de crdito. Si aceptamos que la S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. sociedad civil desempea un papel importante en la difusin de polticas a nivel internacional 5.3 Diagrama sinttico de difusin y local, debemos reconocer la existencia de mltiples procesos que ocurren simultneamente y Gob. en forma multidireccional en la Nivel nacional S.C. Nac. propagacin de las innovaciones. Por esta razn, las flechas en el S.C. Gob. Nivel local tercer modelo apuntan en ambas direcciones. Ntese tambin que el cuadro muestra fuerzas S.C. Gob. S.C. Gob. S.C. Gob. exgenas, que podran comenzar o estimular el proceso de diseo de polticas. Esta versin sinttica de la difusin (diagrama 5.3) representa mejor cmo el PP se ha propagado de manera impredecible a travs del tiempo y mantiene el impulso porque existen fuentes de apoyo en diversos niveles.
Nivel de gobierno Nivel de gobierno
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El PP en Per
La difusin del PP en Per es un caso en el cual las polticas parecen ser propulsadas por la demanda de la sociedad civil y un esfuerzo coordinado a nivel nacional. En sntesis, parecera constituir un modelo de difusin vertical, pero la historia del PP en Per es ms rica y dinmica de lo que representa la versin simplificada. A principios de la dcada pasada, en lnea con el esfuerzo de lucha contra la pobreza, se estableci entre las ONG un grupo de trabajo denominado Mesa de Concertacin, de alcance nacional y en conjunto con organismos gubernamentales de Lima. En el contexto de la corrupcin y de las tendencias autoritarias del rgimen del Presidente Alberto Fujimori, el grupo de trabajo comenz a investigar mecanismos legales que pudieran instituirse para aumentar la transparencia en el gobierno, especficamente en lo relativo al control y seguimiento de gastos. Cuando el gobierno del Presidente Fujimori cay en 2002, el grupo tuvo la oportunidad de implementar polticas concretas, derivadas de las ideas propuestas. Una de estas ideas fue el presupuesto participativo, que no slo se haba popularizado gracias a la experiencia de Porto Alegre, sino que tambin haba sido probado en decenas de pequeas regiones, pueblos y municipalidades de Per, hecho que a menudo no se ha tenido en cuenta.9
8 En
trminos explcitos, si en estos casos la difusin liderada por la sociedad civil no se ajusta a los modelos, aumenta la probabilidad de que dicha sociedad trabajando juntamente con funcionarios gubernamentales y organizaciones internacionales sea responsable por el xito del PP en una forma mucho ms compleja que la sugerida en ambos modelos. 9 Entrevistas del autor con Alejandro Laos en Lima, Per, en la sede de la Asociacin SER, entre el 4 y el 16 de junio de 2006.
En esta seccin se examinan dos casos que involucran a municipalidades de Brasil y Per, donde el PP pareca propagarse de acuerdo a los modelos horizontal y vertical, respectivamente. Los ejemplos tomados de la difusin del PP en Per parecen ilustrar la difusin de manera vertical desde arriba hacia abajo, mientras que los ejemplos brasileos parecen ser ms bien horizontales. Cada uno de estos casos puede servir como prueba de los dos modelos simplificados, al demostrar que a travs de las OSC los ciudadanos-empresarios son responsables de convertir el PP en una realidad mediante la difusin y el desarrollo estratgico (George y Bennett, 2005).8 Los datos se han recopilado de estudios secundarios, revisin de la bibliografa y visitas al terreno en algunas reas. Finalmente, ambos casos demuestran que lo ms apropiado es una explicacin interactiva de cmo la sociedad civil ayud a impulsar la difusin del PP.
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Basado en esa experiencia, el grupo de trabajo propuso un proyecto piloto. (As, en realidad, el PP naci en Per mediante esfuerzos descentralizados a nivel local, los que a su vez fueron instigados por el gobierno central.) Per es un pas de 25 regiones, 200 municipalidades y cerca de 1.800 distritos menores. A fin de sostener el proyecto piloto en un entorno tan diverso y descentralizado, la Asociacin Nacional de Centros (ANC) se sum a la tarea, por lo que la Mesa de Concertacin y la ANC se convirtieron en aliados y socios. Aproximadamente 16 ciudades probaron la implementacin del PP, 10 de las cuales tuvieron resultados exitosos, lo que redund en un aumento del 30% en sus presupuestos del ao siguiente. Esto signific un gran estmulo, ya que el 90% de los presupuestos de las municipalidades de Per proviene del gobierno central, y entre un 50% y un 60% se emplea en inversiones y proyectos. Muchas municipalidades, como Cajamarca, prosperaron con este programa, bajo la administracin del Presidente Alejandro Toledo, aunque tambin surgieron problemas. Como resultado, se implementaron cambios importantes, entre ellos la promulgacin de una ley nacional que obligaba a las municipalidades a adoptar prcticas de presupuesto participativo. Sin embargo, esta ley no garantiz la existencia del PP ya que no provea fondos. Para poder llevarse a cabo, como sucede con las leyes en Per, el PP necesitaba un reglamento y un conjunto de protocolos que regularan su implementacin, lo cual tard mucho en ponerse en marcha. As como la influencia del gobierno nacional tiende a sobrestimarse, las influencias locales generalmente se subestiman. Una experiencia local destacada es la de Villa El Salvador, un distrito industrial pobre, ubicado en las afueras de Lima. Villa El Salvador se distingue por los altos niveles de participacin civil y su diseo mixto. El control social de los proyectos de presupuesto es ejercitado por organizaciones civiles y grupos vecinales. Adems las decisiones presupuestales se hacen a travs de organizaciones vecinales (indirectamente, mediante representacin comunal) y a travs de la propia ciudadana (democracia directa) (Cabannes, 2004: 37). Adems de ser un innovador de avanzada, el distrito de Villa El Salvador tambin es pionero en la implementacin del programa de PP, ya que este fue aprobado por un referndum y concebido como una parte integral del plan de desarrollo. Otro ejemplo de avanzada es el de Ilo, en la costa de Per. Despus de haber implementado el programa del PP, Ilo experiment una dramtica cada en la evasin impositiva, producida en parte porque la distribucin de recursos de la ciudad est relacionada de manera inversa al nivel de evasin impositiva de cada distrito. La ciudad estableci un sistema para asegurar que por lo menos la mitad de los delegados del PP fuesen mujeres y que por lo menos tres de ellas formasen parte de un comit ejecutivo (usualmente compuesto por 12 personas). En la etapa inicial de difusin del PP, los funcionarios del gobierno nacional enviaron el mensaje a la ciudadana de que con la implementacin del PP se persegua la transparencia, estimular la participacin y comprometer a la sociedad civil y al gobierno (principalmente a nivel local) en una forma original. En la siguiente fase, el impulso mayor de la sociedad civil fue dirigido a expandir el PP hacia nuevas reas.
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Las ONG peruanas buscaron expandir el PP no solamente por medio de la promulgacin de leyes, sino tambin mediante el aumento de la participacin de los ciudadanos y su capacidad para intervenir en el PP y exigir transparencia. La asociacin SER, una de las pocas OSC a nivel nacional dedicada al trabajo en el PP, desarroll un enfoque basado en las condiciones de Per, segn el cual el marco legal para la implementacin del PP era favorable y los mayores impedimentos se encontraban en la capacidad de los ciudadanos y su inters en participar. Segn entrevistas con lderes de la sociedad civil, los peruanos en general carecen de informacin confiable con respecto a los presupuestos y/o de suficiente confianza en los funcionarios pblicos. Si esta situacin de desinters y desconfianza no se corrige a nivel local, exacerba el conflicto y el cinismo y debilita la naturaleza participativa de las actividades de desarrollo. La asociacin SER disea sus propios proyectos orientados a comunidades rurales, como los de Cajamarca y Puno, que proveen entrenamiento a los ciudadanos y lderes de la comunidad sobre lo que son los presupuestos pblicos y su funcionamiento. La asociacin utiliz fondos de la USAID a fin de estimular la participacin de los lderes de la comunidad. SER consider que los funcionarios pblicos elegidos operaban bajo mandato federal (aunque no siempre se hace cumplir) de recabar participacin en materia presupuestaria, por lo que redundara en su propio beneficio el que homlogos competentes dentro de la estructura de la sociedad civil reconocieran su trabajo. La estrategia requera la creacin de comits de vigilancia para controlar los presupuestos pblicos (como se hizo en Bolivia), as como una singular estrategia meditica dirigida a promover la participacin de poblaciones indgenas no representadas. Por ltimo, SER propici el intercambio entre lderes comunitarios de dos regiones, en la forma de pasantas, aprendizaje acelerado y mejoramiento de la capacidad de los individuos para implementar reformas. Mediante talleres de capacitacin se explic a los lderes de la comunidad cmo lograr acceso a la informacin pblica, cmo funcionan los mecanismos del PP, cmo formar comits de vigilancia y cmo generar participacin ciudadana. Las estaciones de radio locales se convirtieron en centros de informacin sobre el presupuesto pblico y los proyectos del PP. SER dio un paso original al producir emisiones y publicaciones, tanto en espaol como en quechua, con el fin de despertar conciencia. Los anuncios radiales bilinges fueron esenciales para promover una participacin robusta y diversa, teniendo en cuenta que los ndices de alfabetizacin de las dos regiones seleccionadas para el trabajo (Puno y Cajamarca) son bajos. Adems, la prensa escrita no llega a estas regiones poco pobladas y montaosas. Las estaciones radiales funcionan a menudo como la fuente principal de noticias e informacin pblica. Los esfuerzos para la implementacin del PP en Per recurren a las prcticas peculiares de la sociedad civil de la regin. Las rondas campesinas (patrullas de seguridad civil) que se encuentran en actividad en la mayora de reas rurales de Per se han convertido en redes extensas de la sociedad civil y han desempeado un papel importante en la disminucin del poder del Estado (al exigir ms autonoma), condenando la corrupcin y ofreciendo resis-
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Benjamin Reames
El PP en Brasil
La difusin del PP en Brasil, su lugar de origen, parece adherirse al modelo ms orgnico de difusin horizontal, segn el cual la sociedad civil ayuda a diseminar ideas de poltica innovadoras a nivel local. Esta percepcin emana de la extensa y diversificada implementacin del PP en los gobiernos locales brasileos y la participacin limitada del gobierno nacional. El compromiso a nivel local ha sido slido y decisivo, aunque tambin es cierto que tanto las organizaciones nacionales e internacionales como la sociedad civil han sido en parte responsables de la expansin del PP. Por otra parte, la sociedad civil no se ha dedicado
10 Entrevista
del autor con el concejo de la municipalidad de Macusani, en la regin de Puno, Per.
tencia contra los traficantes y grupos ilegales. Teniendo en cuenta que el uso de la fuerza es algo implcito en estas organizaciones, algunos sectores han elogiado su independencia, al mismo tiempo que cuestionaban su capacidad para funcionar en la sociedad civil tradicional. Las rondas asumieron el rol de poner en marcha los comits de vigilancia que controlaban la ejecucin del presupuesto y la implementacin de los proyectos del PP. Los individuos que forman parte de los comits de vigilancia suelen ser tambin lderes de las rondas, con lo cual logran que el trabajo de dichos comits se divulgue y legitime. Asimismo, de acuerdo con las declaraciones de personas entrevistadas, los proyectos tambin proporcionaron a las rondas una imagen pblica de legitimidad al permitirles probar su capacidad de colaborar con el gobierno, lo que garantiza la relevancia de su continuidad en regiones donde los serios problemas de seguridad han disminuido.10 Dos preocupaciones propiciaron la creacin del espacio poltico necesario para la implementacin del PP en Per: el buen gobierno y la descentralizacin. La corrupcin de gobiernos anteriores (como el de Fujimori) aument la desconfianza de los ciudadanos en el poder centralizado y su preocupacin por la corrupcin, lo que despert su inters por reformas innovadoras. La expresin buen gobierno normalmente se refiere a polticas que apoyan la nocin de que el desarrollo depende de la prctica de polticas gubernamentales responsables y transparentes, que se ajustan a la ley y propician la participacin (Brautigam, 2004). Comnmente se entiende que el gobierno abarca la relacin entre la sociedad civil y el Estado, entre soberanos y sbditos, entre gobernantes y gobernados. As, la sociedad civil se ha instalado en todos los niveles del gobierno peruano a fin de instituir la participacin y la transparencia como componentes medulares de un buen gobierno. Si bien muchos de estos esfuerzos dispersos an necesitan conectarse entre s y consolidarse, el marco bsico de un sistema ms participativo y descentralizado ha evolucionado, y el PP ha desempeado un rol sobresaliente en esta evolucin.
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solamente a reproducir el modelo de Porto Alegre, sino que ha habido un continuo proceso de experimentacin y adaptacin. Un ejemplo de innovacin es el de Recife, importante ciudad del nordeste de Brasil, que desarroll un modelo de PP con la inclusin de nios y jvenes, y presta especial atencin a los problemas de discriminacin basada en el gnero desde 1997 (Sugiyama, 2002). Belo Horizonte es un caso de alto perfil en Brasil, que se destac por la introduccin del PP para vivienda con la finalidad de atender las necesidades de ciudadanos sin techo (Avritzer, 2000). Belm, una ciudad con una poblacin de ms de un milln de habitantes, localizada en la boca del Amazonas, ha ajustado su programa de PP para trabajar con el Congreso ciudadano, que incluye poblaciones de sectores tradicionalmente excluidos (Cabannes, 2004). Asimismo, ciudades pequeas y medianas han adoptado y adaptado el PP. Mundo Novo, Icapu, Alvorada y Juiz de Fora que tienen desde 16.000 hasta medio milln de habitantes se transformaron en piedra de toque de la comunidad del PP gracias a sus programas innovadores. Los lderes municipales y promotores de polticas entrevistados declararon que los lderes locales pueden sentirse inspirados y estimulados para adoptar reformas, pero no necesariamente para copiarlas; cada municipalidad quiere imprimir su propio sello en la implementacin del PP, de modo que la experimentacin produce considerable diversidad.11 El caso de Brasil plantea otras cuestiones de carcter metainstitucional y macropoltico. A travs de la lucha contra el rgimen autoritario de la dcada de 1980, la sociedad civil brasilea increment su capacidad organizativa, defendi su distancia del Estado y cuestion las prcticas polticas de exclusin, inherentes aun a los gobiernos democrticos anteriores (Keck, 1992). Adems, las subunidades (estados y ciudades) de este pas federal, de vasta extensin territorial, fueron sedes dominantes de la lucha por la democratizacin. Estos factores contribuyeron al hecho de que a fines de los aos ochenta, cuando la idea del PP estaba germinando, este se defini claramente como una iniciativa de democratizacin por parte de la izquierda (particularmente del Partido de los Trabajadores, PT) y como una iniciativa del gobierno local para pasar por alto al gobierno nacional. (Aunque el PP sigue siendo un programa insignia del PT en el gobierno local, ha desarrollado una legitimidad independiente a travs del espectro poltico, ya que sus alcances se extienden mucho ms all de Porto Alegre.) Si bien el gobierno nacional de Brasil parece cumplir un papel menor si se lo compara con el caso de Per, en realidad la relacin de la sociedad civil con el Estado tuvo un rol determinante en la propagacin a nivel nacional, aunque slo fuera por la desconfianza de la sociedad y la crtica de la izquierda hacia el gobierno. Los proyectos de las ciudades mencionadas en los prrafos anteriores divergen del modelo de 1989 de Porto Alegre en cuanto a su forma de implementacin. A fin de ilustrar el alcance del sistema brasileo, se pueden considerar las caractersticas del programa de PP
11 Estos
detalles se desprenden de entrevistas realizadas por el autor con personal de la administracin pblica de varios estados brasileos entre el 10 y el 12 de octubre de 2004.
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de Belo Horizonte, en marcha desde 1993. En este ltimo, asambleas de ciudadanos eligen delegados para representar sus intereses, mientras que los ciudadanos de Porto Alegre votan directamente por los proyectos. Belo Horizonte ha logrado reducir a dos el nmero de veces que los ciudadanos estudian, evalan y revisan los proyectos de obras pblicas propuestos, con lo cual ha disminuido la demanda de tiempo de los ciudadanos comprometidos en el proceso del PP. El seguimiento de proyectos de obras pblicas es dirigido por entidades descentralizadas, creadas con el fin de vigilar proyectos especficos, y no por un comit central. Belo Horizonte somete a proceso del PP slo la mitad del presupuesto de obras pblicas asignado a inversin en infraestructura. Aunque esta cantidad es superior comparada con la mayora de las ciudades, resulta menor que el porcentaje de Porto Alegre (Avritzer, 2000). Las redes de activistas de la sociedad civil han sido vehculos importantes para compartir ideas, propagar lecciones aprendidas y proveer las justificaciones polticas en apoyo del PP. Por ejemplo, Cidade de Porto Alegre es una ONG local con audiencia nacional, que ha estado a la vanguardia de la investigacin del impacto y proceso del PP. Una variedad de otras OSC se ha fortalecido o ha surgido de las experiencias del PP. En primer lugar, asociaciones vecinales (tales como UAMPA) han adquirido mayor fuerza en muchas de las ciudades brasileas que implementan el PP, al aumentar la eficacia de los ciudadanos y su inters en la poltica local, y han fortalecido la capacidad de los grupos vecinales para servir como agentes y conductores de ese inters. Otro ejemplo de fortalecimiento de las OSC es que los ayuntamientos comunales u organizaciones que canalizan la participacin ciudadana generalmente se convierten en estructuras autnomas. Su organizacin y grado de fortaleza varan, y entre ellas se incluyen ayuntamientos populares, uniones municipales y articulaciones regionales, sin mencionar otros concejos y foros de delegados. La complejidad operativa del PP en Brasil creci conforme se diversific su composicin social y aument el nmero de participantes. Estas caractersticas centrales hicieron del PP una poltica atractiva a ser emulada en otras ciudades del pas. Este fenmeno cre la impresin de que se trataba de una difusin horizontal. Los crticos de los medios de comunicacin y la oposicin poltica argumentaron que el PP no era ms que una nueva encarnacin de la poltica de arroz y frijoles, un sistema cnico de atencin a los problemas ms urgentes de las clases populares. Segn esta formulacin neoclientelista, el PP sacara provecho de las necesidades inmediatas del electorado, pero el PP en cambio tuvo xito especialmente cuando contrarrest esta crtica mejorando constantemente el proceso. Por ejemplo, las reuniones temticas en torno a cuestiones particulares de poltica generaron un conocimiento ms profundo y aumentaron en calidad y cantidad la participacin ciudadana. Adicionalmente, aunque en sus primeras etapas los proyectos del PP pueden haber sufrido traspis, los bancos internacionales otorgaron prstamos para los proyectos iniciales, especialmente para infraestructura, garantizando as su conclusin y reforzando la legitimidad del PP.
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Observaciones del estudio de casos
Conclusiones: efectos sobre la democracia y el desarrollo

La ola de democratizacin que envolvi a los pases latinoamericanos, especialmente durante los aos ochenta, dej a su paso regmenes autoritarios desmoronados. Estos fueron poco a poco suplantados a partir de la reactivacin de nuevos gobiernos democrticos. Las instituciones democrticas de la regin son susceptibles de ser debilitadas y desestabilizadas como resultado de la corrupcin y la desigualdad. Como lo expresa un analista, en los pases que buscan consolidar la transicin democrtica, el presupuesto puede ser un mecanismo crucial
Dada la forma de propagacin del PP, un modelo de difusin mixta dara mejor cuenta de su trayectoria que un modelo simple de difusin vertical u horizontal. La difusin y el desarrollo estratgico del PP han sido el resultado de esfuerzos coordinados por una sociedad civil cada vez ms profesional y sus asociados en la comunidad internacional. A pesar de sus xitos en Amrica Latina y el Caribe, el PP slo constituye un paso y raramente el primero hacia un gobierno ms abierto y transparente. Se trata de un proceso dinmico en marcha. La compleja interaccin de las cuestiones de poltica (relativas a la descentralizacin, la democracia, el buen gobierno, etc.) y los factores estructurales (sistemas partidarios e instituciones metagubernamentales) implican que el PP no podr ser perfecto o predecible. Las reformas surgen de manera natural (dada la necesidad de adaptacin) y a menudo fomentadas por incentivos imprevistos. Cuando una idea como el PP se torna atractiva para el mundo de la poltica (por ejemplo, para los organismos internacionales, las organizaciones filantrpicas, las redes internacionales de polticas y de la sociedad civil, as como acadmicos, expertos en el buen gobierno y prestamistas multilaterales), los participantes en la toma de decisiones estratgicas a nivel del gobierno local y de la sociedad civil local encuentran un incentivo para utilizar el prestigio de la poltica original a fin de obtener apoyo y fondos. Esto puede implicar la adopcin de modelos modificados de la poltica, o alterar otros programas para que se parezcan ms al PP; de este modo, programas que involucran cuestiones relacionadas con la participacin y/o la transparencia adquieren la forma de programas de PP. Los casos seleccionados ilustran ampliamente cmo el gobierno a menudo depende de la sociedad civil, no slo para desarrollar ideas y abogar por determinadas causas, sino tambin para detectar problemas y proponer soluciones. Desde la implementacin del PP en una jurisdiccin, ambos lados del cuerpo poltico se encuentran en una relacin que se refuerza mutuamente, capaz de elevar su respectiva legitimidad y eficacia. De esta forma, los modelos generales que explican la difusin del PP aumentan nuestro conocimiento sobre el rol de la sociedad civil en esta importante reforma y en otras reformas descentralizadas que coadyuvan a la profundizacin de la democracia en la regin.
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para terminar con las prcticas de clientelismo (Sugiyama, 2002). En general, la legitimidad de la democracia descansa en las decisiones, las polticas y los procedimientos considerados justos y participativos (Keohane y Nye, 2001). Los resultados no equitativos resultan especialmente injuriosos cuando los procesos utilizados para llegar a ellos han parecido injustos. La responsabilidad por las acciones realizadas ayuda a engendrar la legitimidad al someter a los lderes a la crtica y a las consecuencias derivadas de actividades ilegales, poco ticas o indeseables. Para que esto suceda, las acciones pblicas debern reportarse con regularidad y la violacin de reglas deber acarrear sanciones. En una democracia, los ciudadanos deben considerarse protagonistas que requieren que sus oficiales, es decir los funcionarios pblicos, les proporcionen informacin y justificacin de sus acciones. Las elecciones, los tribunales y otros mecanismos proporcionan a los ciudadanos los medios para poder sancionar a sus funcionarios. La transparencia puesta en prctica mediante el libre acceso a los documentos de votaciones legislativas, financiamiento de campaas polticas y presupuestos, por ejemplo permite a los ciudadanos conocer el desempeo de sus lderes. Como tal, la transparencia es un paso primordial para atribuir responsabilidades. Que la transparencia sea un paso hacia la responsabilizacin resulta particularmente cierto en lo que concierne a presupuestos. Los presupuestos pblicos concebidos a puertas cerradas tienen menos probabilidades de respaldar proyectos equitativos y sostenibles, y raramente se disean para el bien comn. Los servicios a grupos poltica o socialmente marginados son a menudo desatendidos o redirigidos a grupos polticos ms poderosos, dejando un vaco en los servicios pblicos que generalmente afecta a los ms vulnerables o necesitados. De manera que la participacin es un complemento necesario de la transparencia. En principio, los mecanismos del PP deberan ayudar al progreso y a la profundizacin de la democracia, siempre que promuevan la responsabilidad, la transparencia y la participacin. La transparencia tambin fomenta el desarrollo al reducir la cantidad de recursos pblicos desaparecidos o mal asignados como resultado de la corrupcin. Los altos niveles de corrupcin crean un ambiente que los inversionistas perciben como incierto, lo que lleva a la prdida de posibles inversiones. Un modelo cerrado de presupuesto puede llevar a malgastar los recursos pblicos, independientemente de quienes se beneficien con ellos. Segn Transparencia Internacional, los gobiernos latinoamericanos tienden a pagar un 30% ms sobre el precio de mercado por bienes y servicios. Esta prdida y mala asignacin de recursos entorpecen la inversin en programas gubernamentales que podran mejorar el nivel de vida y que estaran dirigidos a satisfacer las expectativas que la poblacin tiene en la democracia. Conscientes de estos problemas, tanto los encargados de la toma de decisiones en Amrica Latina y el Caribe como los actores internacionales se encuentran cada vez ms interesados en utilizar mecanismos de participacin y transparencia para atender los desafos de las polticas pblicas y el dficit democrtico de la regin. La mayor conciencia de la corrupcin y de la falta de responsabilidad se ha combinado con otras tendencias. Por ejemplo, el crecimiento de la sociedad civil ha hecho de las OSC un valioso aliado para mejorar el gobierno demo-
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crtico e incrementar el desarrollo. La descentralizacin fiscal y gubernamental en la regin contina elevando la rentabilidad de las reformas locales. La descentralizacin es capaz de acercar el gobierno al pueblo y prevenir la concentracin del poder en manos de unos pocos, y se encuentra en pleno proceso en un continente donde el 75% de la poblacin habita en reas urbanas (Naciones Unidas, 1998:93). A medida que aumenta la poblacin urbana y la descentralizacin contina, la prominencia de las prcticas de los gobiernos locales se incrementa notablemente. A comienzos de los aos ochenta, funcionarios directamente elegidos controlaban los gobiernos municipales en slo seis pases de la regin; hoy lo hacen en 23 pases, y en 17 de ellos los alcaldes son ahora elegidos por voto ciudadano, en lugar de ser designados por el gobierno central. Sin embargo, expandir el rol del gobierno municipal implica que los ciudadanos deben ser ms activos y estar mejor informados, ms comprometidos y ms capacitados para administrar los gobiernos locales. Por ejemplo, cuando la descentralizacin de la autoridad conlleva la descentralizacin fiscal, los gobiernos locales carecen de experiencia para incluir a los ciudadanos y manejar la transparencia, as como para los aspectos tcnicos de presupuestos de mayor envergadura y las crecientes demandas de la contabilidad pblica. Despus de desarrollar su pericia local, la sociedad civil a menudo busca institucionalizar los procesos del PP, canalizando las prcticas de participacin a travs de redes sociales para asegurar la estabilidad. Por esa razn, los defensores de las reformas se han concentrado en crear y fortalecer redes de representantes de la sociedad civil y en apoyar a las instituciones locales, haciendo posible que ambas resulten ms integradas, ms democrticas y ms durables. La asociacin de alcaldes, las redes de OSC locales que apoyan la democracia y el desarrollo, las organizaciones locales y grupos vecinales se han convertido en actores principales en el impulso para hacer de la descentralizacin y la democracia local una realidad funcional en la regin latinoamericana. El inters en el buen gobierno, el desarrollo, la democracia y la descentralizacin ha aumentado las oportunidades y recursos para las OSC y los gobiernos locales que introducen reformas o adaptaciones de reformas populares. Los gobiernos municipales han respondido a incentivos para el desarrollo de polticas participativas, modificndolas en la prctica. Sera lgico inferir que cuantas ms localidades experimenten con el PP, ms crecern las posibilidades de aprender de los ejemplos de otros, as como de compartir los xitos. La nueva serie de propuestas participativas para gobernar y presupuestar continuar apoyndose en las redes establecidas de la sociedad civil y utilizar lo aprendido para innovar y reproducir los enfoques existentes de PP.
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Seccin 3 Introduccin al rol de las OSC en la profundizacin de la democracia
n casi todos los pases de Amrica Latina quedan an problemas sociales fundamentales por resolver, como los de las minoras reprimidas, la flagrante desigualdad econmica y los fracasos burocrticos. La lentitud con que la mayora de los gobiernos ha actuado en la resolucin de estos problemas contribuye en gran medida al desencanto de la ciudadana con respecto a los partidos polticos y a la democracia como sistema de gobierno. En la mayora de los pases de la regin los movimientos sociales son representativos de una cantidad masiva de familias (y votantes) que buscan el cambio, obligando a los partidos polticos, as como a los gobiernos, a considerar sus demandas, aun a riesgo de fracasar en los comicios. Sin embargo, muchas de las soluciones polticas ofrecidas se caracterizan por su temporalidad y en algunos casos resultan contraproducentes. La cura para construir sistemas democrticos slidos puede encontrarse en su profundizacin. Aceptamos la interpretacin de este trmino segn Fung y Wright (2001), quienes consideran que la profundizacin reside en: facilitar la participacin poltica activa de la ciudadana, forjando consenso poltico a travs del dilogo, diseando e implementando polticas pblicas encaminadas al desarrollo de una economa productiva y de una sociedad sana, y () asegurando que todos los ciudadanos sean beneficiarios de las riquezas de la nacin. La democracia ha sido superficialmente identificada como la eleccin competitiva de lderes polticos. Sin embargo, los gobiernos democrticos participativos deben aportar otros medios para poder reconocer mejor las prioridades y profundizar la democracia, a fin de cimentar la confianza por parte de la ciudadana, basndose en una evaluacin realista de la equidad y del progreso. Estos temas se desarrollan ms ampliamente en el captulo 13. A medida que las obligaciones del gobierno se fueron haciendo ms complejas, las voces de los gobernados han ido en aumento. Los movimientos sociales y el activismo cvico estn contribuyendo a redefinir las polticas latinoamericanas de la era posterior a las dictaduras y al Consenso de Washington. Asimismo, estas manifestaciones de la accin civil se magnifican y complementan con la atencin de los medios de comunicacin e Internet, lo que ha creado un nuevo contexto de gobierno. Los analistas sociales ms destacados de Amrica Latina como
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Para ms detalles sobre la distribucin geogrfica de la pobreza rural, vase el estudio del Banco Mundial sobre el tema en: http://lnweb18.worldbank.org/external/lac/lac.nsf/9ef9ab0df45c3532852567d6006c59a4/79c57f6539e8b3d7852567e b005300f6?OpenDocument
Fals Borda (1992), ODonnell (1996), Cardoso (2005) han reconocido la importancia de estos cambios, aunque a menudo difieran en lo que concierne a la capacidad de la sociedad civil y de los movimientos sociales para transformar la estructura poltica. Los ejemplos que se presentan en los siguientes captulos son en realidad anlisis de sus pronsticos sobre el futuro poltico de la regin. Cada uno de los estudios de casos que se presentan a continuacin utiliza un enfoque diferente para examinar la manera en que los movimientos sociales ayudan a profundizar la democracia. Los cuatro primeros ensayistas (captulos 6, 7, 8 y 9) presentan un anlisis profundo de cmo los ciudadanos que histricamente carecan de poder real campesinos pobres, indgenas andinos, nativos del Amazonas se movilizaron con el fin de mejorar su situacin y ser escuchados. La contribucin de estos movimientos a la profundizacin de la democracia no puede resumirse fcilmente, pero no caben dudas de que cada uno de ellos proporciona un excelente ejemplo de la evolucin de la arena poltica. La pobreza rural contina siendo un serio problema social en toda la regin. 1 A pesar de que la reforma agraria de los aos sesenta cont con algn apoyo poltico por parte de la Alianza para el Progreso, las medidas tomadas en su momento slo pudieron aliviar algunas situaciones en unos pocos pases antes de que los opositores de la reforma destruyeran toda esperanza de cambio (Domike, 2005; Barraclough y Domike, 1966). El captulo 6, preparado por John Durston, se basa en entrevistas recientes y en el amplio conocimiento profesional del autor sobre estos temas. Durston examina cmo las organizaciones de la sociedad civil estn trabajando para aliviar la pobreza en Chile, Guatemala y Brasil, y ofrece medidas explcitas sobre el impacto de estas actividades en la profundizacin de la democracia y sus instituciones. Durante siglos los indgenas andinos de Colombia, Ecuador, Per y Bolivia fueron esclavizados por terratenientes, despojados de sus derechos polticos o sus derechos bsicos como ciudadanos. En Bolivia, a partir de la revolucin de 1952 la situacin de los indgenas ha ido mejorando paulatinamente, no sin tropiezos ni cadas. Hoy ese pas cuenta con su primer presidente de origen indgena en 400 aos y los movimientos indgenas se mantienen activos a travs de toda la regin andina, aunque an persisten muchos problemas. Basndose en su experiencia personal de casi 40 aos en estos temas, Charles Kleymeyer ofrece en el captulo 7 una perspectiva exclusiva sobre la actual situacin social y poltica de estos ciudadanos y cmo se estn transformando a s mismos y cmo estn transformando a sus pases. Por su parte, en el Mato Grosso de Brasil, en el extremo norte del Pantanal y la lnea divisoria entre las aguas del Ro de la Plata y la cuenca del Amazonas, se ha creado una reserva ecolgica extensa para las 14 tribus xing que pueblan la zona. Sin embargo, a principios de
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los aos sesenta las carreteras construidas hacia el oeste y el este de esta reserva trajeron como resultado una ola de nuevos colonos. Durante los aos noventa, se puso en evidencia que la contaminacin y el uso inadecuado de los recursos estaban fuera de control. No solamente las tribus xing estaban perdiendo rpidamente su hbitat, sino que las nuevas empresas agrcolas y los asentamientos urbanos se encontraban amenazados. En el captulo 8, Lincoln Barros y Madeleine Mailleux SantAna analizan tanto los numerosos obstculos como el eventual xito negociado por una dedicada organizacin de la sociedad civil (OSC) para mitigar esos problemas. Su historia ensea una leccin sobre cmo ciertos conflictos de inters pueden ser resueltos por OSC activas, aun cuando los organismos gubernamentales, las iglesias o hasta los mismos damnificados sean incapaces de tomar la iniciativa. Y para no crear un falso optimismo sobre el triunfo de la democracia, el caso del fracasado experimento de la vivienda social en Chile constituye el tema del captulo 9. En los casi 20 aos transcurridos desde el comienzo del programa, ni los supuestos beneficiarios ni las organizaciones que los representan han podido avocarse al diseo ni a la ejecucin del mismo. El programa de vivienda social ha sido manejado en su totalidad por las empresas constructoras y por funcionarios del gobierno de arriba hacia abajo. El resultado, como lo relata Alberto Rodrguez, ha sido un programa de vivienda de mala calidad, costosamente subsidiado, que trajo como resultado problemas masivos adicionales de orden social y econmico. Recientemente, el gobierno ha comenzado a buscar salidas para resolver, o por lo menos mitigar, los errores del pasado mediante la inclusin de los supuestos beneficiarios en las discusiones. Puede decirse que las mujeres de Amrica Latina son protagonistas de una de las ms extensas historias en materia de movimientos sociales. Desde hace ms de medio siglo han existido seguidoras y representantes feministas activas, que dieron muestras de su mayor mpetu durante los aos setenta, con el apoyo y ejemplo de los movimientos europeos y norteamericanos. Durante las dictaduras que tuvieron lugar en Brasil, Argentina, Chile y Per, fueron las mujeres quienes a menudo se enfrentaron a las tropas, demandando la verdad sobre sus esposos e hijos desaparecidos. Sin duda, las elecciones chilenas que otorgaron el poder a la primera presidente mujer de la regin han sentado un precedente fundamental; la experiencia se repetira en los comicios de Argentina en 2007. En el captulo 10, Joan Caivano y Thayer Hardwick ofrecen una resea sobre cmo el movimiento femenino ha evolucionado y comenzado a ganar equidad legal, social y poltica. Para finalizar, dos ensayistas analizan, en primer lugar, las posibilidades futuras de lograr mejoras en la situacin econmica y social de las pequeas y medianas empresas (PyME), y en segundo lugar, los medios generados por los emigrantes de la regin para poder ayudar tanto a sus familias como a sus comunidades de origen. As, en el captulo 11 Roberto Mizrahi resea un programa pblico-privado delicadamente estructurado para crear y expandir el empleo y las oportunidades de negocios, orientado hacia la captacin de las capacidades locales y de las oportunidades de empleo. Para esto se
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Arthur Domike
Referencias
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basa en su vasta experiencia con inversionistas ngel e inversiones de empresas conjuntas, ofreciendo sugerencias prcticas para evitar los problemas operacionales, y de marketing y capitalizacin que las PyME suelen enfrentar. El captulo incluye, adems, un extenso catlogo de OSC dedicadas a la solucin de estos problemas en Argentina. Y por ltimo, en el captulo 12 Nelson Stratta explora el sistema global transfronterizo de filantropa, ya en funcionamiento pero poco comprendido. Este sistema, auspiciado por 25 millones de familias latinoamericanas alrededor de todo el mundo, crea oportunidades y desafos para organizaciones sin fines de lucro en Amrica Latina y el Caribe. Sus contribuciones dan testimonio de la solidez de los lazos familiares a travs de las fronteras. En el captulo se resean los cambios recientes de las contribuciones a nivel mundial y se analizan las experiencias relevantes de la regin con respecto al compromiso cvico a travs de las fronteras, como los casos de las asociaciones de casas natales y otros mecanismos de inclusin social, as como tambin los modelos basados en Internet.
Captulo 6
Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin1

John Durston
os pobres rurales de Amrica Latina son, por ms razones que las obvias, el sector social ms marginado del poder poltico y de la toma de decisiones del quehacer pblico. El solo hecho de que se movilicen en organizaciones de la sociedad civil (OSC), y de que se hayan convertido en actores sociales que interactan con otros actores y con el Estado puede constituir un aporte a la profundizacin de la democracia en la regin. 2 Sin embargo, el modo en que interactan con otros actores y el impacto final de sus acciones en la democratizacin pueden variar considerablemente de un pas a otro. En este captulo por profundizacin de la democracia se entiende una mayor inclusin poltica, que permita una representacin efectiva de los sectores actualmente excluidos o poco representados en el proceso electoral, en los partidos polticos y en las decisiones de poltica (BID, 2005; 2007). No todas las OCS limitan sus actividades a la participacin en el proceso electoral u otros espacios institucionales formales. La necesidad de una intervencin en temas socioeconmicos nace de un anlisis de las barreras socioeconmicas, de los intereses privilegiados y del limitado acceso de los pobres a recursos estables y a la toma de decisiones en el gobierno, factores que conforman una realidad en la que grandes sectores de la poblacin tienen efectivamente negada su ciudadana. Esta diferencia entre el pas formal y el pas real lleva a varios analistas a percibir una relacin venenosa (Salman, 2004) entre la democracia existente y los sectores excluidos (como los pobres rurales), y la consiguiente necesidad de reducir las desigualdades econmicas como elemento clave de la profundizacin y ampliacin de la democracia poltica. De acuerdo con este diagnstico, los aportes de las OSC a la democratizacin no se limitan a su participacin en las instituciones polticas formales, sino que pueden realizarse en el terreno
1 El
autor agradece el apoyo y la paciencia de los diversos dirigentes y analistas entrevistados y los comentarios de Tom Carroll, Arthur Domike y Rolando Franco sobre versiones anteriores. este trabajo no se analizan los xitos y fracasos en la lucha contra la pobreza rural.
2 En
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John Durston
Democratizacin y movimientos sociales rurales

En los tres pases estudiados las organizaciones a favor de los pobres rurales han tratado por dcadas de adelantar sus reclamos con los sucesivos gobiernos nacionales. Aqu se examina su capacidad de supervivencia y de influencia en los valores democrticos.
3 Para
ms informacin sobre la metodologa inductiva de la teorizacin anclada (grounded theory), vase el anexo metodolgico de Durston et al. (2005). 4 Segn la CEPAL (2006), los tres pases tienen niveles altos o muy altos de concentracin del ingreso. El 40% ms pobre de la poblacin (que incluye a los pobres rurales) recibe solamente el 12% del ingreso personal total en Guatemala y el 14% en Brasil y Chile.
de los derechos en general y materializarse en la reduccin de las desigualdades socioeconmicas que impiden la profundizacin de la democracia. En esta investigacin emprica se ha aplicado una metodologa inductiva3 para el estudio de tres casos de OSC en sectores sociales de extrema pobreza rural. En los tres casos se trata de organizaciones con dos o tres dcadas de interaccin con los sucesivos gobiernos nacionales de tres pases diferentes (Brasil, Chile y Guatemala). Estas organizaciones rurales de base coinciden en dar una importancia central a la cuestin del derecho a la tierra, en formar parte de verdaderos movimientos sociales rurales, y en tener orientaciones y estrategias contenciosas, de desobediencia civil y accin directa (vase el marco de este anlisis en el captulo 1). Los tres contextos nacionales de este estudio representan realidades extremadamente variadas, pero tienen algunas similitudes que hacen posible la comparacin. Los tres pases analizados sufrieron sangrientas dictaduras militares y recuperaron la democracia formal recin en la segunda mitad de la dcada de 1980 (vase el cuadro 6.1). Adems, los tres se ubican entre los pases de mayor desigualdad en la distribucin del ingreso en el mundo.4 Sin embargo, las similitudes terminan en estos pocos elementos en comn. En trminos de tamao, Brasil es un gigante, con una poblacin de ms de 187 millones de habitantes, mientras que la poblacin total de Chile es de 16 millones y la de Guatemala asciende a 12,7 millones (CEPAL, 2004). El porcentaje de personas en zonas rurales que vive bajo la lnea de pobreza es de 68% en Guatemala; 54,5% en Brasil y 20% en Chile (cifras para 2002-2003; CEPAL, 2006). Las diferencias entre los tres pases continan y abarcan: el porcentaje de poblacin indgena en Guatemala (casi la mitad) y en Chile (alrededor del 10%), la estructura social y ocupacional, la situacin de derechos humanos, etc. En resumidas cuentas, los tres pases tambin presentan situaciones contrastantes, que proporcionan una riqueza de diversidad emprica para el anlisis comparativo.
Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin 147
Los movimientos contenciosos como casos lmite
Podra haberme quedado cmodamente participando en seminarios, criticando el sistema, sin criticar con la accin. Es la nica forma de llegar a la gente, que es permanentemente bombardeada con mensajes de los medios: ponerse uno mismo como ejemplo (Aucn Huilcamn, dirigente mapuche).5 Nosotros y otras organizaciones ya negociamos, ya hubo un espacio de dilogo, pero las mesas no fueron respetadas por el gobierno () tres meses de dilogo para toparnos con el mismo muro siempre. Afortunadamente, la mayora estamos fuera de esa postura de dilogo. La confrontacin es provocada por ellos mismos [el gobierno], porque no resuelven los problemas (palabras de un dirigente campesino maya guatemalteco). En el centro de este desafo aparecen dos cuestiones conceptuales sobre las cuales no hay consenso: por un lado, la legitimidad de los gobiernos existentes en la regin, y por otro, la de las acciones extralegales de desobediencia civil que llevan a cabo las OSC que participan en movimientos sociales.
5 Estas
citas no refieren un ao de publicacin porque han sido tomadas de entrevistas grabadas por el autor entre septiembre de 2005 y agosto de 2006.
Los tres movimientos analizados en este captulo representan casos lmite de OSC, ya que no se circunscriben a un papel proactivo y de fiscalizacin, y no son siempre capaces de evitar el uso de la violencia (vase el cuadro 1.1 en el captulo 1). Las acciones directas de estos movimientos de pobres rurales son a menudo ilegales; sus marchas y manifestaciones callejeras suelen terminar en batallas campales con los policas antimotines, y a veces cometen actos de violencia contra la propiedad privada y ocasionalmente contra las personas. En ocasiones, algunos grupos asociados con estos movimientos han recurrido al conflicto armado. En el caso de Guatemala, algunas de las OSC estudiadas haban estado vinculadas a la guerrilla durante la dcada de 1980 (Brett, 2006). Sin embargo, ninguna de las organizaciones rurales de base de este estudio es un grupo terrorista o insurrecto. Todas luchan por la profundizacin de la democracia participando en debates oficiales y tambin encabezando actos de desobediencia civil. La visin predominante dentro de estos movimientos es que ha pasado el momento de discutir y es necesario volcarse a la accin:
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Cuadro 6.1 Cronologa: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala
1985-89
1986: aumentan confrontaciones 1988: organizaciones rurales logran incluir reforma agraria en nueva Constitucin democrtica
1985: primeras elecciones demo1980: fundacin Ad Mapu, con presencia de los partidos socialis- crticas formales de presidente ta y comunista 1988-89: plebiscito marca n de dictadura militar, vuelta al sistema democrtico 1991: primeras tomas temporales de fundos por el grupo mapuche Consejo de Todas las Tierras 1993: Ley indgena, fundacin del Conadi 1992: la Conic se escinde del CUC; matanza en manifestacin de la Conic ante las cmaras de televisin 1992: primer congreso campesino; movilizaciones de campesinos e indgenas 1993: fundacin de la CNOC 1994: fundacin de la Asamblea de la Sociedad Civil; negociaciones de paz 1996: rma de Acuerdos de Paz 1998: segundo congreso de campesinos 1999: plebiscito rechaza reformas constitucionales para cumplir Acuerdos de Paz
1990-94
1991: confrontaciones violentas en Porto Alegre con muerte de polica 1990-93: transformacin del MST en organizacin nacional centralizada 1993-96: organizacin de produccin cooperativa y de tareas educativas en asentamientos
1995-99
1996: la matanza de 19 manifestantes del MST en Eldorado dos Carajs ante las cmaras de televisin despierta indignacin mundial 1997: marcha contra el neoliberalismo y pro proyectos populares; crece autonoma del MST frente a la Iglesia catlica 1998: el MST apoya campaa de Luiz Incio Lula Da Silva
1995-97: posiciones de confrontacin frente a macroproyectos hidroelctricos en zonas indgenas presidente destituye sucesivos directores del Conadi movimiento indgena rechaza violacin de derechos indgenas por parte del gobierno 1997: grupo radical mapuche daa propiedad de empresas forestales
(Contina en la pgina siguiente)
MST: Brasil Anterior a 1960-64: ligas campesinas en 1985 Pernambuco 1964: golpe militar 1975: creacin de la Comisin Pastoral de la Tierra, de la Iglesia catlica 1979: primeras ocupaciones de tierras 1984: se crea formalmente el MST; fuerte inuencia de catlicos progresistas
Mapuches: Chile Siglo XX (antes de 1973): participacin poltica de los mapuches, organizaciones, parlamentarios. 1970-73: reforma agraria en zona mapuche 1973: golpe militar; contrarreforma y represin de organizaciones 1978: Iglesia catlica crea centros culturales mapuches
Campesino-maya: Guatemala Mediados de 1960 hasta mediados de 1980: guerrilla, represin militar, genocidio de campesinos mayas; apoyo de Iglesia catlica a comunidades mayas 1978-85: fundacin, represin y clandestinidad del CUC
Cuadro 6.1 Cronologa: tres movimientos de pobres rurales en Brasil, Chile y Guatemala (Continuacin)
2000-04
2005-06
2005: polticas neoliberales y crisis de corrupcin en el PT; reorientacin estratgica en el MST separado del PT Creacin de diversos consejos de participacin ciudadana 2006: siguen las ocupaciones por parte del MST; arresto de dirigentes 2006: Lula es reelegido; el MST ordena abstencin temporal durante la campaa
2005: termina la primera fase de Orgenes 2005: eleccin de alcaldes mapuches en varias municipalidades 2005: eleccin de Michelle Bachelet como presidente 2006: huelga de hambre de presos mapuches condenados por terrorismo; el gobierno anuncia que no aplicar la ley antiterrorista contra mapuches 2006: segunda fase de Orgenes
2006: marcha por la reforma agraria 2006: nueva mesa de dilogo gobierno-OSC rechaza incluir tema agrario; la CNOC renuncia a la mesa 2006: la Conic sale de la CNOC y participa en una mesa de dilogo con el gobierno y empresarios
MST: Brasil 2000: el MST toma el Instituto de la Reforma Agraria. Presidente Cardoso anuncia paquete de medidas para castigar las invasiones de tierras. 2002: el MST cumple papel clave en la eleccin de Lula 2000-05: ms de 800 invasiones de tierras
Mapuches: Chile 2000: elecciones municipales con candidatos mapuches a concejos y alcaldas 2001: creacin de la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato 2002: se inicia el Programa Orgenes 2003: condena de mapuches acusados de terrorismo 2004: represa hidroelctrica Ralco inunda tierras mapuchespehuenches; pehuenches aceptan compensacin 2004: informe negativo de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en referencia a los pueblos indgenas en Chile
Campesino-maya: Guatemala 2000: movilizacin de campesinos mayas 2002: mesa de negociacin sobre temas agrarios 2002: Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
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Tres organizaciones rurales de base en tres movimientos contenciosos
El Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra naci de las luchas concretas que los trabajadores rurales fueron desarrollando de forma aislada en la regin sur del pas por la conquista de la tierra, a fines de la dcada de 1970 () Brasil experimentaba la apertura poltica posterior al rgimen militar () En ese contexto, surgieron varias luchas concretas que se fueron articulando poco a poco. De esa articulacin se deline y se estructur el Movimiento Sin Tierra, teniendo como matriz el campamento de la Encrucijada Natalino, en Ronda Alta (Rio Grande do Sul), y el Movimiento de los Agricultores Sin Tierra del Oeste de Paran () Entre 1979 y 1980, en medio de la lucha por la redemocratizacin, surgi una nueva forma de presin de los campesinos: las ocupaciones organizadas por decenas o centenas de familias. A comienzos de 1984, los participantes de esas ocupaciones realizaron el primer encuentro, dando nombre y articulacin propia al Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST). La Constitucin de Brasil, aprobada por el Congreso Nacional en 1988, estableca como principio que el gobierno deba llevar adelante una reforma agraria sin afectar a las propiedades que fuesen productivas. Sin embargo, hacan falta las leyes complementarias que definieran lo que se entenda por propiedad productiva. En 1987 el MST,
Brasil, el MST: Hay consenso general en que el Movimento dos Trabalhadores Agrcolas Sem Terra (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST), de Brasil, es la OSC ms grande y de mayor impacto poltico en Amrica Latina de que se tenga memoria reciente. Sin embargo, no hay consenso sobre la naturaleza de la organizacin en trminos de su gestin interna ni sobre la legitimidad de sus acciones extrainstitucionales y extralegales. Tampoco hay acuerdo respecto de las reacciones de los gobiernos brasileos recientes ante las campaas del MST. El MST cuenta con ms de un milln de miembros, algunos de los cuales viven en precarios campamentos al borde de las enormes haciendas contra las cuales protestan. Otros miembros viven en los asentamientos de la reforma agraria, en tierras que el Estado les ha asignado. Sin embargo, el MST (como las OSC de Chile y Guatemala estudiadas aqu) es slo parte de un gran movimiento rural brasileo, junto con la Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) y la Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf). Si bien la atencin que recibi de los medios de comunicacin se concentr en los aos noventa, el MST ha seguido expandindose y transformndose hasta hoy. En abril de 2006, en conmemoracin del dcimo aniversario de la matanza de manifestantes pacficos en Eldorado dos Carajs, la organizacin invadi terrenos, tom oficinas, bloque carreteras y algunos de sus miembros saquearon camiones. Las invasiones de tierras, los arrestos y los asesinatos de lderes siguieron durante varios meses.
La democracia interna del MST ha sido cuestionada (Navarro, 2005; Fox, 2006); otros analistas consideran que la democracia interna ha resurgido despus de un perodo de centralizacin nacional en la dcada de 1990 (Medeiros, 2005). Los dirigentes del MST explican su sistema participativo en los asentamientos de reforma agraria y tambin a nivel regional y nacional de la siguiente manera: Cada 15 familias, ms o menos, se constituye un ncleo. Discuten todo lo que sucede, y cada familia participa de las decisiones en relacin con un sector de la vida del asentamiento: finanzas para la autosuficiencia, gnero, produccin, educacin, forma del asentamiento, salud, basura, etc. El asentamiento tiene una Coordinacin que lo dirige, cada ncleo nomina a dos (hombre y mujer), de cualquier ncleo, y los que tienen ms votos forman la Coordinacin. Asimismo, cada asentamiento elige igual cantidad de hombres y mujeres para que los represente en una brigada de varios asentamientos. El Congreso Nacional anual no es autoritario, porque los miembros de base se preparan durante mucho tiempo, y ya tienen todo discutido en la base. Con este sistema se puede llegar a un consenso; la votacin es un ltimo recurso cuando no hay consenso. Chile, el Consejo de Todas las Tierras (pueblo mapuche): El pueblo mapuche lleg a ocupar la mayor parte del territorio actual de Chile, resistiendo primero a los incas, despus a los espaoles y ms tarde al ejrcito chileno. Slo perdi finalmente su autonoma territorial en 1883. Actualmente hay cerca de un milln de mapuches en Chile, la gran mayora en zonas urbanas. Sin embargo, hay tambin ms de 2.000 pequeas comunidades rurales en reducciones, principalmente en el sur del pas, entre Concepcin y Osorno. Los mapuches son los ms pobres en las regiones ms depauperadas.
juntamente con las dems entidades del movimiento sindical la Confederacin Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (Contag) y la Central nica de los Trabajadores (CUT), present un proyecto de reforma agraria firmado por 1,2 millones de electores. El proyecto fue rechazado por el Congreso Nacional () El MST emplea las ms variadas formas de lucha, pero siempre masivas. Los medios ms utilizados son: manifestaciones en las calles, concentraciones regionales, audiencias con los gobernadores y ministros, huelgas de hambre, campamentos provisorios en las ciudades o en los mrgenes de las haciendas, ocupacin de instituciones pblicas como el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) y ocupacin de las tierras a ser expropiadas. (CLOC, 2006).
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Entre las organizaciones mapuches ms polmicas de los ltimos aos se encuentra Auki Wallmapu Ngulam o Consejo de Todas las Tierras. Sus recuperaciones de tierra (1991) y ocupaciones simblicas (1992) han despertado todo tipo de reacciones en la sociedad chilena y mapuche. El Consejo de Todas las Tierras ha llegado a tener gran influencia en la opinin pblica y tambin en el gobierno chileno. En particular, el primer gobierno de la concertacin democrtica prepar un proyecto de ley para establecer un programa especial de beneficios para los indgenas (aprobado por el Congreso Nacional en 1993). A travs de los aos, el Consejo ha practicado tanto la desobediencia civil lo cual en muchos casos ha provocado el arresto de sus dirigentes como el dilogo con las autoridades y la participacin simblica en el sistema electoral. Tambin ha logrado crear paulatinamente un espacio de participacin en el movimiento indgena internacional, lo que le abri vnculos nuevos con foros en los que se discuten y se definen posiciones sobre los derechos de los indgenas, particularmente con la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sus movilizaciones contenciosas, que alternan con el dilogo con representantes del gobierno y con entidades internacionales, han hecho del Consejo y de su werken (vocero) Aucn Huilcamn los representantes ms ampliamente reconocidos (por el pblico nacional e internacional) del movimiento mapuche. El Consejo fue el primer exponente de la propuesta de autogestin etnoterritorial en 1992, y la difundi a lo largo de los aos noventa en
6 Los mapuches formaron importantes organizaciones y participaron en el sistema poltico durante todo el siglo XX. Vase
Bengoa (1999).
El origen del movimiento mapuche actual6 puede encontrarse en la fundacin de los centros culturales mapuches que tuvo lugar en septiembre de 1978. Estos centros, que funcionaban bajo los auspicios del Obispo de Temuco, fueron una reaccin a la poltica de la dictadura militar que priv a los mapuches de su identidad como pueblo (mediante la divisin y venta de las tierras comunales). Esta entidad lleg a organizar a ms de mil comunidades y ofreci capacitacin en la cultura y el idioma mapuches, as como tambin en cuestiones de organizacin y liderazgo. Los centros culturales se independizaron luego de la Iglesia, constituyndose como Ad Mapu y asocindose a los partidos polticos socialista y comunista, en la clandestinidad. No obstante, Ad Mapu tambin incorpor la identidad mapuche y las autoridades comunales tradicionales. En 1990 una divisin entre los lderes de Ad Mapu llev a la fundacin de la organizacin mapuche Consejo de Todas las Tierras (en mapudungn, Auki Wallmapu Ngulam). Se trata de la primera organizacin mapuche que trabaja en tiempos de democracia para recuperar sus tierras (Marimn, 1995):
Guatemala, la CNOC: La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) es un ejemplo de rgano coordinador indgena que confiere voz a las demandas polticas de los campesinos. Basada en los principios compartidos por sus miembros, la CNOC trabaja para formular, definir e implementar polticas sistmicas de desarrollo rural. Estas polticas combinan los temas de justicia social, equidad de gnero, armona intercultural y conservacin del medio ambiente. El grupo surgi a fines de 1992 y se granje la atencin pblica en 1993 al dirigir diversas luchas para defender el salario en el campo, terminar con los abusos de los terratenientes hacia los trabajadores, conseguir acceso a la tierra y denunciar la represin que era an parte de la vida diaria en las ciudades y en las reas rurales.7 Fue en el primer Congreso Campesino Nacional, que tuvo lugar del 30 de noviembre al 3 de diciembre de 1992, donde naci la CNOC, a partir del encuentro de grupos campesinos de todo el pas dispuestos a llevar adelante una tarea sobre la base de ideas y opiniones compartidas. No obstante, desde su fundacin el grupo no ha conseguido trabajar en forma continua, y especialmente durante la negociacin de los Acuerdos de Paz, firmados a fines de 1996, sus lderes fueron vctimas de persecucin poltica, y el trabajo del grupo se vio limitado. La fuerza de las organizaciones que en un principio se unificaron en la CNOC permiti analizar en detalle la problemtica agraria, abrir espacios de participacin y estudiar algunos temas debatidos en la negociacin de los Acuerdos de Paz. A partir de 1997 la implementacin parcial de los Acuerdos de Paz abri nuevos espacios de participacin poltica. Por ejemplo, la lenta desmilitarizacin del Estado guatemalteco y el establecimiento de diferentes comisiones han aumentado la participacin. Tras 13 aos de existencia de la Coordinadora, las principales organizaciones miembros han hecho demandas coherentes y planteos realistas que han constituido los primeros pasos hacia una participacin organizada, activa y proactiva en el escenario poltico, econmico, social y cultural.
7 A pesar de que Guatemala recuper la democracia electoral formal en 1985, el ejrcito sigui siendo autnomo del poder
civil en la prctica, y en los aos siguientes realiz varias acciones de violacin de los derechos humanos.
torno al concepto de Wallmapu, el gran territorio donde habitaba ancestralmente el pueblo mapuche (Lavanchy, 2005). El Consejo es una de varias OSC mapuches: algunas son comunidades que tambin ocupan terrenos ancestrales vecinos a grandes fundos o empresas forestales; otras son grupos de base o de intelectuales indgenas, regionales y nacionales, que con frecuencia discrepan, particularmente con respecto al tema del ejercicio de la violencia. Estos grupos slo ocasionalmente logran coordinar sus posiciones y acciones para crear un movimiento en sentido unitario.
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Breves retratos de tres lderes entrevistados

Los liderazgos son clave en las OSC y en los movimientos sociales, de manera que unos retratos sencillos de algunos de los lderes entrevistados pueden dar una idea ms real de lo que es cada movimiento. Celso Antunes (MST) es uno de los hermanos ms jvenes de los 10 hijos de una familia campesina del estado sureo de Paran. Por no tener la posibilidad de heredar tierra propia, se uni a un campamento de invasin de tierras del MST que despus se convirti en un asentamiento de la reforma agraria. Celso particip en programas de autoeducacin y fue elegido dirigente del asentamiento. Por sus cualidades, fue escogido y enviado por el movimiento a organizar los primeros campamentos en el estado de Rio. Hoy vive en un asentamiento, trabaja en la direccin estadual del MST y estudia en la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro. Aucn Huilcamn, mapuche del sur de Chile, es hijo de un lonko (cacique de una comunidad local). Fue estudiante de Derecho en una universidad de Temuco, mientras militaba en Ad Mapu y en el Partido Socialista. Luego de fundar con unos compaeros mapuches el Consejo de Todas las Tierras, tuvo que abandonar sus estudios, ya que fue arrestado debido a las invasiones temporales de fundos (actualmente sigue sufriendo un veto silencioso por parte de diversas universidades de la zona que le impiden retomar sus estudios formales). Ha sido precandidato a presidente en las elecciones de 2005. Es miembro de comisiones internacionales, y se trata sin duda del mapuche ms conocido por su pueblo y por la opinin pblica mundial.
Actualmente la CNOC est integrada por ocho organizaciones: la Pastoral Campesina de Solidaridad y de Servicios (PCSS), el Comit de Unidad Campesina (CUC), el Consejo de Desplazados de Guatemala (Condeg), la Comunidad Indgena Xinca de Jutiapa, el Consejo Indgena y Campesino Kutbalbey, el Consejo Campesino Kabawil (CCK), el Comit de Desarrollo Campesino (Codeca), y la Coordinadora Campesina e Indgena del Petn (Cocip). La CNOC es conocida a nivel nacional e internacional por su lucha de reivindicacin a favor del pueblo indgena y campesino, que se manifiesta mediante la movilizacin de masas para hacer exigencias al Estado. Desde 2004 la organizacin ha funcionado como secretara ejecutiva de una red de organizaciones rurales y urbanas: el Movimiento Indgena, Campesino, Sindical y Popular (MICSP). Este grupo ha planteado, ante los tres poderes del Estado, iniciar un dilogo nacional para tratar temas tales como el desarrollo rural, la problemtica laboral y social, los impuestos, el presupuesto del Estado, y los tratados de libre comercio (vase el sitio en Internet de la CNOC: http://www.cnoc.org.gt).
Tres luchas por la tierra

La comparacin de estos tres movimientos rurales confirma la hiptesis de que sus efectos en la democratizacin son indirectos, mediados y no siempre intencionados ni previsibles. Su xito en el empleo de la accin directa ha hecho que estas OSC ingresaran en el campo de accin (Bourdieu, 2001) del Estado y del sistema partidario formal, con lo cual se han creado nuevas oportunidades estratgicas para estos ltimos actores. Aunque los tres movimientos rurales crecieron gracias a las oportunidades que se abrieron durante los procesos de democratizacin, todos nacieron en condiciones muy adversas. Los sin tierra de Brasil, por ejemplo, padecieron represin y hambre, y estuvieron indefensos en manos de los grandes terratenientes; el movimiento mapuche se inici en medio de la poltica represiva de genocidio cultural de la dictadura, y el CUC, precursor del CNOC, surgi durante un perodo en que los militares masacraban a las comunidades rurales, cometan genocidio y practicaban una poltica de tierra arrasada. De modo que los tres movimientos contribuyeron a mantener vivas a las diversas organizaciones de base durante el perodo de las dictaduras militares, lo que fue ms adelante un factor clave en la recuperacin de la democracia. No es casual que la Iglesia catlica jugara un papel facilitador en el desarrollo de los tres movimientos. Por un lado, fue la nica institucin importante a la cual se trat con cierta tolerancia durante las dictaduras. Por ende, pudo servir de incubadora de organizaciones embrionarias (Durston, 2002). Sin embargo, el papel histrico de la Iglesia catlica en los aos setenta y ochenta fue mucho ms importante. La teologa de la liberacin haba nacido aos antes en Brasil, y el Concilio Vaticano II y la Conferencia de Medelln de 1968 incorporaron parte de esa doctrina social en las actividades de la Iglesia. En Brasil la creacin de la Comisin Pastoral de la Tierra (1975) llev a la formacin de muchas comunidades eclesisticas de base en las zonas rurales. Estas comunidades ya estaban ampliamente difundidas en 1984, cuando en un encuentro nacional realizado en la ciudad de Chapec, naci el MST. Escoger el lugar del encuentro, un municipio de extrema pobreza rural en el estado de Santa Catarina (sur de Brasil) fue la obra de Don Jos Gomes, obispo de Chapec, quien haba comenzado un trabajo de concientizacin con jvenes cam-
Alfredo Che Choc (CNOC) es un indgena maya qeqch, cuyos padres emigraron de Cobn, Alta Verapaz, a las tierras bajas del Petn. Bajo los auspicios de la Pastoral Social de la Dicesis del Petn y la Fundacin Guillermo Toriello, en esta vasta zona de colonizacin surgieron diversas organizaciones mayas, las que en su mayora se formaron despus de la firma de los Acuerdos de Paz. Alfredo particip en la delegacin del Petn que particip del Segundo Congreso Nacional Campesino, realizado en 1998, y se uni a la CNOC ese mismo ao; ahora es su encargado del rea de comunicacin y propaganda.
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De ese contexto surgen muchos de los actuales lderes del movimiento mapuche. Ese proceso dio mucho fruto; los que participamos ah, estamos hoy en todas las organizaciones, a veces sin compartir las estrategias, pero con los mismos objetivos finales (Isolde Reuque, disponible en: http://www.conadi.cl/noticia147.htm). En Guatemala, los jesuitas y los curas y monjas maryknoll, entre otros, arriesgaron sus vidas para organizar y defender a las comunidades mayas desde los aos setenta. Muchos de ellos fueron ms tarde asesinados y otros expulsados del pas. La Superiora Regional de los Maryknoll escribi en 1964: No se pueden enfatizar suficientemente los efectos a largo plazo de la formacin de maestras apostlicas () La revolucin est en el aire en Amrica Latina, y son nuestras alumnas y nuestras graduadas quienes deben estar en la vanguardia del movimiento revolucionario () no por el derrocamiento violento de los gobiernos, sino por el cambio radical en las estructuras econmicas y sociales en Amrica Latina (Kita, s.f.). Posteriormente, en la dcada de 1980, la Iglesia catlica guatemalteca promovi la creacin de centros de formacin de catequistas (para dirigentes religiosos laicos), y adems se abrieron 70 centros de accin social en reas rurales del pas, cuya misin fundamental consista en ensear la religin catlica y trabajar en programas de accin social en favor de
8 Economista, fundador del Partido de los Trabajadores (PT), corredactor del programa de reforma agraria del gobierno de
Luiz Incio Lula Da Silva, ex-diputado federal del PT. Como estudiante, fue activo en la Juventude Universitria Catlica (JUC). Durante la dictadura militar, particip en protestas contra el rgimen y estuvo entre los primeros 100 brasileos que fueron privados de sus derechos polticos. En 2006 fue candidato a gobernador del estado de So Paulo por el Partido Socialismo e Liberdade (P-SOL) con el apoyo del MST. Fue entrevistado por el autor en agosto de 2006. 9 Durante los aos noventa, diversas ONG mapuches y chilenas, adems del Programa Prodecam apoyado por el gobierno de los Pases Bajos, contribuyeron a la formacin de los lderes mapuches de hoy.
pesinos. De ah deriv la participacin en algunos conflictos agrarios y la idea de conformar el Movimiento (Sampaio, 2006).8 En Chile, el Cardenal Ral Silva Henrquez enfrent valientemente a la dictadura tras el golpe de Estado de 1973. La Iglesia catlica fue la primera en llamar pblicamente la atencin a la nueva poltica indgena y sus profundas implicaciones para la integridad cultural mapuche. Al mismo tiempo, prest su apoyo y proteccin a los dirigentes de las comunidades mapuches para organizarse y hacer or su voz (Toledo Llancaqueo, 2005). El obispo de la zona mapuche, Sergio Contreras, cre la Fundacin Instituto Indgena y apoy en 1978 la formacin de centros culturales mapuches para que las comunidades pudieran defender su identidad y forjar capacidades de organizacin y liderazgo (Reuque, 2002).9
Causas y campaas: el ejemplo de la tierra Derecho a la tierra y la democratizacin

Para muchos, la consolidacin de la democracia es cuestin de lucha (Carter, 2005; Quirk, 2006), ya que las barreras socioeconmicas impiden que cambie el statu quo de la oligarqua poltica. Desde esta perspectiva, la democratizacin avanza cuando los actores subalternos han conquistado efectivamente sus derechos fundamentales. Mientras que algunos derechos resultan esenciales para la existencia de la democracia, otros contribuyen directamente a su fortalecimiento, y otros crean una cultura poltica que promueve la justicia social. El derecho a la vida, a la libertad de expresin, al voto, a la informacin y a la asociacin es inherente a la democracia. El derecho a la educacin es un ejemplo del segundo tipo de derechos: complementa el fortalecimiento de la democracia, ya que permite que los ciudadanos reciban la misma informacin y que todos tengan elementos de anlisis para tomar decisiones pblicas. La demanda de tierra de los pobres no est directamente relacionada con la democratizacin poltica, pero exige una toma de conciencia pblica en torno a este aspecto clave de la desigualdad rural. Para tener xito, las organizaciones de pobres rurales entran en el mundo de la sociedad civil como actores, democratizando a la sociedad rural por su misma entrada al juego. Una vez ganada la lucha inicial por el reconocimiento como actores en el
10 En
su agenda de 2006 el MST puntualizaba: Esperanza, siempre esperanza () la esperanza de ver nuestros sueos realizados. Vase tambin Quirk (2006).
los pobres y las comunidades indgenas. En mayo de 1982 la Iglesia denunci los abusos que se venan cometiendo en las comunidades indgenas. En tal sentido, la Conferencia Episcopal habl de la masacre de numerosas familias campesinas e indgenas e inform que varios miembros de las rdenes maryknoll y jesuita han sido perseguidos con particular rigor (CIDH, 1983). Fue mediante este trabajo realizado en Brasil, Guatemala y Chile que los sacerdotes, monjas y voluntarios laicos ms progresistas contribuyeron a la formacin intelectual, ideolgica y estratgica de los tres movimientos y de sus lderes. A travs de los aos, la herencia del perodo de la teologa de la liberacin en combinacin con la profunda religiosidad cristiana y los rituales y smbolos concomitantes de la religin popular sigui alimentando los sentimientos de pertenencia, esperanza y misin entre los militantes del MST,10 aunque la direccin ya no tiene tantas conexiones con la Iglesia (Sampaio, 2006). En los casos de los otros dos movimientos estudiados, esta funcin la cumplen las cosmovisiones, rituales y liderazgos mayas y mapuches.
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juego democrtico, las organizaciones pueden conseguir el apoyo de partidos polticos para influir en las decisiones legislativas y ejecutivas. Medeiros (2005) dice al respecto: [Los campesinos] estn aqu, disputan el espacio pblico, politizan la vida cotidiana e intentan aprender las reglas del juego de la poltica, cambiar de posicin social y buscar los caminos para romper con la condicin de subalternos. En el centro de esos cambios hay una utopa social que alimenta la resistencia de estos nuevos agentes que rechazan el universalismo de las relaciones mercantiles y atraen la atencin sobre esferas de la vida que no aceptan verse sometidas al mundo del mercado. Sorprendentemente, la ancestral demanda de tierra encuentra en el siglo XXI un renovado discurso que le otorga legitimidad dentro de la visin ampliada de los derechos humanos. As, cuando Leite habla del proceso de democratizacin de la tierra, sostiene que el acceso a la tierra y al agua est basado en derechos humanos fundamentales (Leite, 2006). De este modo, en el Foro Tierra, Territorio y Dignidad realizado del 6 al 9 de marzo de 2006 en Porto Alegre con organizaciones rurales de base, respondiendo a la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural se declar formalmente: reivindicamos nuestras acciones de ocupacin, recuperacin y/o defensa de nuestros territorios, semillas, bosques, reas de pesca y vivienda como necesarias y legtimas para la defensa y conquista de nuestros derechos (ICARRD, 2006). Leite (2006) ahonda en este discurso: Los que se inclinan por la ejecucin de un programa agrario han cambiado sus tesis para indicar que el potencial transformador para la democratizacin del campo est en el incremento de la ciudadana del sector marginado de la sociedad, ms que en el aumento del empleo y del rendimiento de las fincas rurales. Pero la concrecin efectiva y permanente de un derecho ocurre en la forma de una poltica ejercida por el Estado. A continuacin se examinan las reacciones de los tres movimientos conforme la iniciativa pasa gradualmente de ellos al Estado.
Convergencia de los campos movimiento social y sistema judicial

Houtzager (2005), siguiendo a Bourdieu, analiza la compleja relacin entre los dos campos autnomos de los movimientos sociales y del sistema judicial. Los movimientos logran un impacto social y poltico con acciones que simbolizan las injusticias sociales que sufren sus miembros. Estas acciones producen la convergencia de los dos campos de conflicto cuando los integrantes y dirigentes de un movimiento son acusados de delitos contra la propiedad. Las acciones disruptivas e ilegales de los movimientos crean un contexto que conecta a estos dos campos, porque obligan al poder judicial a aplicar leyes que han sido violadas, pero tambin, en algunos casos, a establecer nuevos precedentes legales.
[Antes] quien entraba en tierras privadas [en Brasil] era automticamente condenado por el crimen de ingreso sin autorizacin. Hoy en da la jurisprudencia y los tribunales no lo consideran tal si la tierra es improductiva. Esto ha sido un gran avance. Es ms democrtico y ms pacfico (Sampaio, 2006). En Guatemala las ocupaciones de terrenos usurpados a los campesinos durante la guerra sucia tienen lugar antes de las acciones legales, que son entonces principalmente defensivas. Como expresa un dirigente campesino maya guatemalteco: Primero investigamos de quines eran originalmente los terrenos, pero no vamos inmediatamente a la va judicial. Tenemos que saber ms bien cmo defender a nuestros compaeros que son arrestados cuando participan en una invasin. Como resultado, en Guatemala ha habido decisiones judiciales locales que han sostenido los mismos principios que en Brasil. Sin embargo, de acuerdo con dirigentes del MST, de la CNOC y del CUC, en ambos pases la mayora de los jueces sigue resolviendo a favor de los terratenientes.11 Estas victorias se ven en parte limitadas porque an no se acepta de manera universal la legitimidad de los derechos econmicos, sociales y culturales. La transicin de una poltica contenciosamente desafiante de parte de los movimientos a un verdadero cambio en las polticas por parte de los gobiernos resulta ms factible en el caso de los derechos humanos que en el de los derechos econmicos, sociales y culturales, ya que estos ltimos implican entrar en un juego de suma cero en relacin con recursos escasos. Es particularmente as en el caso de los derechos sobre la tierra, que afectan tanto al derecho a la propiedad como a la actividad de mercado. En Guatemala, donde an continan las violaciones a los derechos humanos, el movimiento popular (incluida la CNOC) logr cambiar la cultura poltica en cuanto al respeto
11 Entrevistas
realizadas a dirigentes brasileos y guatemaltecos en mayo y junio de 2006.
El MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras han desarrollado diversas estrategias que combinan la accin directa (para llamar la atencin de la opinin pblica) con acciones legales, apoyadas por abogados progresistas, para defender sus derechos a la vida, a la tierra y a la participacin democrtica. En el caso del MST, su ocupacin de tierras en el Pontal do Paranapanema (SP) en 1991 desat una serie de decisiones judiciales que terminaron legitimando las acciones colectivas destinadas a garantizar el derecho de proteccin contra el hambre. De esa manera se estableci la primaca del derecho a la vida sobre el derecho a la propiedad privada (Houtzager, 2005). Incluso en un sistema como el de Brasil, donde los derechos civiles se basan en la Constitucin y no en decisiones judiciales, estas decisiones han tendido a acercar las nuevas realidades de los derechos democrticos al sistema judicial (Houtzager, 2005).
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12 Algunos sectores empresariales guatemaltecos s aceptan dialogar sobre la reforma agraria basada en el mercado, tomando
como referencia una propuesta del BID y del Banco Mundial.
por dichos derechos, aunque ha sido derrotado en su lucha para conquistar el respeto por los derechos econmicos, sociales y culturales (Brett, 2006). El derecho a la tierra fue especficamente excluido del proceso de dilogo ciudadana-gobierno de 2006 a expresa solicitud del poderoso gremio empresarial,12 lo que llev a la CNOC a rechazar la invitacin para participar en estos espacios de concertacin. En Chile las acciones del Consejo de Todas las Tierras y otras organizaciones mapuches que han ocupado grandes fundos han logrado una respuesta similar por parte del sistema judicial. Hasta hace poco, invocando una ley antiterrorista de la dictadura militar, el gobierno presentaba acusaciones de accin terrorista contra grupos mapuches que quemaban plantaciones y maquinarias de grandes empresas forestales. Sin embargo, en 2005 los jueces empezaron a aceptar los argumentos de expertos en terrorismo y de organizaciones internacionales de juristas (FIDH, 2006), que sostenan que los delitos contra la propiedad no constituan actos de terrorismo, sino que estaban sujetos a otras leyes existentes. As, los jueces dejaron de interpretar estos delitos como terrorismo, y liberaron a algunos de los acusados. En 2006 el sur de Chile fue escenario de una huelga de hambre de dirigentes condenados bajo la ley antiterrorista, la cual suscit el apoyo unnime de las diferentes OSC mapuches en pro de su liberacin. El nuevo gobierno reaccion con una serie de cambios en su estrategia: primero ignorando el caso; despus prometiendo no aplicar la ley antiterrorista en el contexto mapuche; luego apoyando una propuesta de ley para liberar a los presos involucrados. Finalmente, propuso una enmienda de la ley antiterrorista, corrigiendo las secciones ms injustas. Esta ltima iniciativa cont con el apoyo general de las principales organizaciones del movimiento mapuche. Por otra parte, la ley indgena chilena de 1993 prev la compra de tierras por parte del Estado, pero a diferencia del principio bsico de pago de la reforma agraria basada en el mercado, estas tierras se entregan a las comunidades indgenas en forma gratuita. En la prctica reciente, muchas de estas tierras se han entregado a comunidades en conflicto, es decir a pequeos movimientos de mapuches que han violado la ley al invadir o atacar las grandes propiedades que reclaman como tierras ancestrales. A pesar de la amplitud de las propuestas presentadas por el MST, el Consejo de Todas las Tierras y la CNOC, su demanda principal ha tenido y sigue teniendo como eje la posesin de tierras. Si bien la tierra es una demanda de los pobres rurales en todas partes, para tener xito es necesario, en primer trmino, elaborar un discurso coherente tanto para movilizar a las bases como para impactar en la opinin pblica y en los gobiernos. Las acciones directas y masivas sirven para convertir dicha demanda en una eficaz herramienta de presin sobre los gobiernos.
Democratizacin de la tierra y poltica

Qu tiene que ver el logro de estas demandas por la tierra, mediante acciones de fuerza contrarias a la legalidad vigente, con la profundizacin de la democracia? La respuesta se relaciona con la lucha legal histrica en torno a las ocupaciones de tierra y el debate jurdico sobre el derecho a tener derechos que emergi de esa lucha. El punto de partida del anlisis es el efecto democratizador de la redistribucin de la tierra. Estimulado por las acciones de estas tres organizaciones de pobres rurales y de otras organizaciones que han seguido su ejemplo (Navarro, 2005; Rosa, 2006), hay ahora un reconocimiento creciente de que la concentracin de la tierra es un obstculo a la democratizacin. Como seala Leite (2006): Los niveles elevados de concentracin econmica y de propiedad de la tierra son tambin obstculos para el fomento de la justicia social, porque dejan a millones de personas al margen de la ciudadana plena () La tierra no es slo un factor de produccin, sino tambin de riqueza, prestigio y poder. Por eso, una distribucin ms equitativa de la tierra entraa no slo un aumento de la actividad econmica de los ms pobres, sino tambin un aumento de su poder poltico y de su participacin social.
Coevolucin de estrategias de mltiples actores

Una hiptesis de trabajo de este estudio es que los partidos polticos y el gobierno intentan cooptar o neutralizar a los movimientos sociales. Usan la estrategia del garrote y la zanahoria, ofreciendo alianzas, recursos y puestos en el aparato administrativo, al mismo tiempo
Los movimientos centrados en el derecho a la tierra han impactado fuertemente en la cultura poltica internacional. El derecho a la tierra ha llegado a ser reconocido como un tema relacionado con la democratizacin. El Foro Mundial sobre la Reforma Agraria realizado en Valencia en 2004 (Carta Maior, 2006) y la Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural de la FAO (ICARRD, 2006) son ejemplos de la manera en que movimientos considerados utpicos pueden colocar en la agenda pblica temas que hasta entonces no se consideraban relevantes. Tambin las potentes redes virtuales en Internet como Va Campesina (www.viacampesina.org) y la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC, http://movimientos.org/cloc) constituyen nuevas formas de capital social internacional campesino que influyen en la opinin pblica y, directa o indirectamente, en las polticas pblicas (Ostrom y Ahn, 2003; Fernndes, 2006).
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Cambios en la estrategia del gobierno

Las estrategias de las OSC, los partidos polticos y el Estado evolucionarn paralelamente, cada una en respuesta a la otra, buscando nuevos aliados y seguidores, tanto en el escenario nacional (especialmente en la opinin pblica a travs de los medios masivos de comunicacin) como en el terreno internacional. La complejidad de este proceso y la cantidad de actores involucrados impide predecir, en cualquier caso concreto, si el resultado final ser ms o menos democracia. Los primeros xitos de los movimientos contenciosos hicieron que el sistema poltico formal reaccionara: tanto aquellos que estaban en contra de los movimientos como los que vean una oportunidad de aliarse con ellos. A medida que aumentan sus demandas, los movimientos atraen ms seguidores, pero al mismo tiempo pierden una parte de la iniciativa frente a los actores del sector poltico formal. En los tres pases estudiados el Estado ha establecido mecanismos legales y polticos para castigar a los movimientos que ocupan terrenos, negndoles la participacin en la reforma agraria (Brasil), autorizando la detencin inmediata de sus dirigentes (Guatemala), o formulando una poltica oficial que los excluye del programa de tierras del Estado (Chile). Estas estrategias han sido aplicadas estrictamente en los primeros dos pases. En el caso de Chile, la sensibilidad de los gobiernos a la opinin pblica internacional (especialmente de la empresa privada) los ha llevado a establecer discretas negociaciones con los dirigentes mapuches.
Adaptaciones en las alianzas de los movimientos

En general las organizaciones estudiadas han forjado alianzas importantes con grupos religiosos y de derechos, sindicatos obreros y otras organizaciones de base. Sin embargo, sus aliados no son siempre los ms obvios: No slo los ricos estn en contra del MST; tambin hay gente pobre que los considera bagunceiros (turbulentos) y contrarios al derecho a la propiedad que ellos anhelan (Rosa, 2006). De la misma forma, un dirigente mapuche comentaba: No queda claro que podamos conseguir apoyo para la causa mapuche en el sector popular. El sector popular es el ms desinformado sobre la realidad de los pueblos indgenas en Chile. Fue en los barrios populares donde menos firmas recolectamos [para la inscripcin simblica de
que intentan debilitar a los movimientos por las vas legislativa, administrativa o judicial. Se empean en controlar a los movimientos porque estos constituyen una considerable masa de votantes y son capaces de llevar adelante acciones directas.
Coevolucin de las estrategias en el caso brasileo

A travs de los aos, las estrategias del MST en Brasil evolucionaron en estrecha relacin con las de actores establecidos, especialmente los ms poderosos y los que estn dentro del sistema poltico y estatal. Las tempranas movilizaciones del MST y de otras organizaciones sociales progresistas se centraron en la recoleccin de firmas para peticiones a favor de la reforma agraria. Las peticiones fueron entregadas al gobierno y a los partidos polticos a fin de que el tema se incluyera en la Constitucin de 1988. A partir de all, la estrategia de los sucesivos gobiernos fue cambiando con el tiempo, evitndose inicialmente la implementacin de ese artculo de la Constitucin. Las primeras olas masivas de ocupaciones de tierras llevadas a cabo por el MST obligaron a los gobiernos a prometer que completaran los asentamientos de la reforma agraria. De acuerdo con dirigentes del MST, en los aos noventa el gobierno intent debilitar al movimiento cooptando o criminalizando a sus lderes, dictando una medida provisoria que prohiba la reforma agraria en predios ocupados por los sin tierra, y proponiendo que
un candidato mapuche]. Conseguimos ms firmas de la clase media para arriba; en el barrio alto ven las noticias y leen el diario. Otros aliados importantes de los movimientos populares rurales son los que proveen recursos materiales, analticos y discursivos. El apoyo financiero de las organizaciones estudiadas proviene en gran parte de ONG europeas (aunque los asentados del MST tambin hacen aportes a su movimiento). El apoyo analtico y terico ha provenido principalmente de intelectuales nacionales, y por lo menos al comienzo, de la Iglesia catlica y de la academia. En Brasil el MST ha continuado recibiendo el respaldo de profesores universitarios. La CNOC cuenta con su aliada: la Coordinacin de ONG y Cooperativas (Congcoop), y en Chile, los mapuches tienen el apoyo de acadmicos de varias universidades. Sin embargo, con el correr de los aos los mismos dirigentes rurales (o sus hijos) fueron desarrollando las capacidades de anlisis, de formular sus propias estrategias y de escribir sus propias propuestas. En los tres casos analizados aqu los movimientos fueron independizndose de la tutela de la Iglesia. Los nuevos lderes son capaces de elaborar sus propios mensajes; ms an: su autoestima intelectual se expresa ocasionalmente en un rechazo al apoyo de los antroplogos (en el movimiento mapuche) y de los agrnomos (en el caso del MST) que no sean de origen campesino o indgena. El caso del MST es particularmente notable por la creacin de centros propios de formacin, con una creciente presencia de docentes de origen campesino, lo que en 2005 culmin en la fundacin de la Escuela Nacional Florestan Fernandes, financiada por la Unin Europea (UE), por el propio MST, por Critas de Alemania y la ONG francesa Frres Des Hommes.
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Coevolucin de las estrategias en Chile

Las primeras ocupaciones de grandes predios que llev adelante el Consejo de Todas las Tierras a principios de los aos noventa, junto con las demandas de otras organizaciones y comunidades, contribuyeron a la aprobacin de la ley indgena por parte del Congreso chileno y a la creacin en 1993 de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (Conadi), una instancia gubernamental mixta con directores indgenas elegidos ms un Fondo de Tierras y Agua. As se inici un breve perodo de entendimiento y colaboracin entre organizaciones mapuches y el gobierno. Luego hubo una serie de conflictos sobre derechos indgenas, principios
13 Pereira
(2005) presenta una evaluacin ms pesimista: [Bajo el gobierno de Cardoso] () se unificaron las polticas dirigidas a los asentados y agricultores familiares, centralizando en el MDA recursos pblicos que pasaran, entonces, a ser duramente disputados por los movimientos sociales y las entidades sindicales () [Bajo el gobierno de Lula no ha habido] ningn estmulo a la participacin popular y las luchas sociales. En resumen, aunque no reprima los movimientos sociales lo que, hay que recordar, no es despreciable, el gobierno de Lula no promueve ningn cambio fundamental.
estos se inscribieran en las oficinas de correo. El MST reaccion de manera en gran medida pacfica: bloque carreteras frente a las fincas en disputa, organiz el catastro de 2 millones de personas sin tierra y puso en marcha otras acciones creativas (dirigentes del MST entrevistados en mayo de 2006). En otras palabras, las reacciones del gobierno frente a la estrategia original del MST obligaron a este ltimo a modificar esa estrategia, lo cual provoc a veces un impacto ms eficaz que el anterior. Valga como ejemplo el establecimiento de campamentos precarios en las carreteras frente a las haciendas, lo que haca mucho ms dramtica y visible a la opinin pblica y a los medios de comunicacin la desigualdad de la situacin. La matanza de varios manifestantes pacficos del MST en 1996, captada por la televisin, caus una indignacin mundial que afect gravemente al prestigio internacional del presidente y oblig a mostrar avances concretos en materia de reforma agraria. Las propuestas para una reforma basada en el mercado fueron tema de protestas, a la vez que el MST ampli sus denuncias sobre las injusticias sociales sufridas por los pobres urbanos, y organiz una gran marcha pacfica sobre Brasilia. Las manifestaciones y negociaciones posteriores influyeron decisivamente en las elecciones presidenciales. Si bien muchos dirigentes del MST aceptaron puestos en el primer gobierno de Lula, luego se decepcionaron con la discrepancia entre las grandes esperanzas y los pocos adelantos concretos en materia de reforma agraria y en otras cuestiones sociales y econmicas. No obstante, las polticas actuales del gobierno abarcan una amplia gama de recursos sociales que gestiona el mismo MST y de espacios institucionales para la participacin de organizaciones de base en la toma de decisiones sobre asuntos locales.13
La administracin [del Presidente]Lagos, premeditadamente o no, asumi una estrategia dual hacia los pueblos indgenas. Tal estrategia incluy una poltica sectorial orientada a recompensar con tierras y recursos para el desarrollo material y cultural a quienes no cuestionaran el modelo de desarrollo () y otra, de carcter represivo, () en el tratamiento criminal de la protesta social indgena mediante el uso de legislacin especial, incluida la ley antiterrorismo, para enfrentarla usando la violencia policial en contra de sus comunidades y esfuerzos a fin de desarticular a las organizaciones ms radicales. La creciente complejidad de las estrategias empleadas por los diversos actores en el caso mapuche se ve reflejada en la decisin del gobierno de detener a los lderes de movilizaciones callejeras tumultuosas. Esto permite que un movimiento denuncie ante la opinin pblica la criminalizacin de una causa justa; y lo que es ms, permite integrar el arresto de sus dirigentes como parte de su propia estrategia: Un dirigente debe estar preso no cuando el Estado lo decide sino cuando l decide que debe estar preso (Aucn Huilcamn, entrevistado en junio de 2006). En este caso particular, la coevolucin de estrategias tom un giro adicional cuando la justicia chilena orden, en septiembre de 2006, la detencin de Huilcamn a su regreso de Mxico, donde participaba en una reunin sobre la implementacin de la Declaracin de las
14 En
su primera fase (2002-2005), el Programa Orgenes destin US$58 millones a los principales pueblos indgenas de Chile, y en la segunda fase (2007-2010) se estn invirtiendo ms de US$100 millones adicionales.
ambientales y grandes proyectos de infraestructura fsica, que alrededor de 1997 llevaron a la mayora de las organizaciones mapuches a restringir sus relaciones con el gobierno. Las demandas de autonoma de las principales organizaciones del movimiento mapuche fueron acompaadas por la destruccin de plantaciones forestales, casas y maquinaria por parte de pequeos grupos de activistas. El gobierno como se detall anteriormente respondi con la represin y criminalizacin de estas organizaciones; pero a principios del nuevo siglo tambin aument los recursos monetarios destinados a comunidades indgenas, principalmente en torno al Programa Orgenes cofinanciado con un prstamo del BID.14 Al comienzo, el aumento de recursos a travs del Programa Orgenes se canaliz en gran parte mediante redes de padrinazgo controladas por los partidos polticos. Las comunidades comenzaron a competir entre s para acceder a estos recursos; sin embargo, al mismo tiempo surgieron organizaciones intercomunitarias que demandaban el cumplimiento de los programas y promesas del gobierno. Estos nuevos actores colectivos comenzaron a ser tomados en cuenta en las negociaciones sobre la evolucin del programa y el futuro de la Conadi. Una evaluacin crtica del ltimo perodo gubernamental resume el complejo desafo que el movimiento mapuche enfrenta en la actualidad (Yez y Aylwin, 2007):
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Coevolucin de las estrategias en Guatemala

Despus de la destruccin casi total de las OSC por la represin militar durante la guerra civil, el movimiento campesino maya y mestizo comenz a cobrar forma en torno a la demanda de los derechos humanos ms bsicos: la vida y la libertad. En 1994, dos aos despus de haber sido creada para coordinar las organizaciones campesinas, la CNOC se integr a la Asamblea de la Sociedad Civil apoyada por las Naciones Unidas, lo cual result clave en la exitosa negociacin de los Acuerdos de Paz. El gradual (y parcial) incremento del respeto por los derechos humanos en Guatemala fue parte del gran impacto simblico de las OSC en la cultura poltica (vase el captulo 3). Otro logro ha sido la realizacin de elecciones libres a nivel local y nacional. Sin embargo, en algunos gobiernos de la ltima dcada las organizaciones rurales de base como la CNOC han tenido que enfrentar rebrotes de corrupcin gubernamental, clientelismo y represin. Lejos parece quedar la implementacin eficaz del espritu de la reforma agraria contemplada en los Acuerdos de Paz, y la ampliacin de los temas de desacuerdo entre el movimiento campesino y el gobierno ha generado nuevas confrontaciones. Asimismo se han producido divisiones recientes entre aquellas organizaciones que estn dispuestas a discutir cambios de poltica que explcitamente excluyen la reforma agraria y las que se niegan a ello.
Contenciosos y participativos?
El mismo xito que han obtenido los movimientos sociales estudiados en sus esfuerzos por democratizar la vida rural y abrir espacios de participacin para los pobres del campo en la sociedad civil los pone ahora frente a un nuevo contexto y una difcil decisin. Aunque los gobiernos y los partidos polticos son formalmente democrticos, operan sin embargo en base a favores y negociaciones de trastienda. Las OSC deben decidir cmo mantener su legitimidad dado el entorno en que se encuentran. Como seala Brett (2006) para el caso de Guatemala, los movimientos sociales tienen que escoger entre acuerdos negociados que preserven su autonoma () o participar en los mecanismos auspiciados por el Estado para su inclusin. Sin embargo, en la prctica las OSC rurales juegan alternadamente entre ambas estrategias. Para las tres organizaciones analizadas aqu, las instituciones de negociacin participativa
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y otras organizaciones realizaron gestiones a su favor y la orden de arresto se levant (entrevista realizada en octubre de 2006). Sin embargo, las condenas y apelaciones siguieron durante meses.
Confrontacin y negociacin?
A la vez que luchan por la realizacin de sus grandes sueos (una reforma agraria integral, la remocin de los obstculos socioeconmicos para la igualdad poltica o el respeto a los derechos de las comunidades indgenas), los movimientos estudiados tambin conducen drsticas acciones de desobediencia civil con miras a negociar beneficios a corto plazo. En Brasil, el MST ha hecho emerger una forma especfica de conflicto, enunciada en los conceptos de movimiento y ocupacin, [que] se ha ido estableciendo en diversas reas del pas como una forma legtima de relacin entre funcionarios del Estado y grupos organizados que demandan su atencin (Rosa, 2006). En el movimiento campesino maya, segn lo refiere un dirigente maya guatemalteco: No obtenemos beneficios materiales a travs del dilogo sino a travs de la protesta y las manifestaciones. Cuando el gobierno no muestra su voluntad de resolver nuestros problemas, entonces se toma la decisin de ocupar las calles como medida de presin. Las ocupaciones se hacen en un contexto de dilogo, son una presin para hacerse escuchar () En el gobierno de Portillo haba mejor disposicin hacia los campesinos, nuestras acciones llevaban a un dilogo rpido y a respuestas inmediatas. Y en el caso del movimiento mapuche: [ las organizaciones mapuches] siempre estn amenazando con una accin ms fuerte, utilizando el miedo que ronda en el imaginario de los chilenos del ataque de los indios. Las pequeas tomas son simblicas, como para mostrar lo que podran hacer. El Estado reacciona rpidamente con un ofrecimiento
sirven tambin como espacios para denunciar las persistentes injusticias de gobiernos y de sistemas socioeconmicos que dichas organizaciones rechazan. El MST, por ejemplo, ha sido firme en mantener un alto grado de autonoma frente a su principal aliado poltico, el Partido de los Trabajadores (PT), al mismo tiempo que acepta recursos pblicos. Esta estrategia le ha permitido mantener su crtica al clientelismo, al favoritismo y a la corrupcin. Al contribuir a la reduccin de estas prcticas, el MST profundiza la democracia. En Guatemala, la CNOC ha rechazado las alianzas con partidos polticos, pero en aos recientes ha participado en mesas de dilogo con el gobierno. Y en Chile, el Consejo de Todas Las Tierras ha negociado a travs de los aos con partidos polticos y gobiernos, sin haberse comprometido finalmente con ningn partido en particular. En resumen, en los tres casos la coevolucin de las estrategias de tres tipos de actores (movimientos, partidos polticos y gobiernos) ha significado una transicin sistmica en que el juego de las reglas (Abramovay et al., 2006) llev a nuevas percepciones de las reglas del juego. En la nueva etapa, las organizaciones rurales contenciosas llevan adelante su estrategia tanto dentro de los mecanismos institucionales establecidos como fuera de ellos.
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De hecho, son varios los ejemplos de organizaciones mapuches que ocupan predios y oficinas, bloquean carreteras y se confrontan con la polica, para despus entrar en negociacin con los representantes del gobierno. Los invasores negocian la entrega de los predios ocupados y al final, en muchos casos, pasan a formar parte de la clientela poltica de los dirigentes de partidos polticos que negociaron el arreglo del conflicto.
Inuencia en polticas pblicas

Pero ms all de los beneficios puntuales, los movimientos rurales analizados aqu han tenido un impacto importante para provocar cambios en las polticas sociales de los gobiernos. La influencia del MST en la nueva institucionalidad de la reforma agraria en Brasil se logr a travs de la opinin pblica y tambin a travs de la vigilancia de las acciones del Congreso Nacional.15 Pero esta influencia tambin se extiende a las polticas de educacin rural, crdito campesino, etc. El Consejo de Todas las Tierras incidi primero en las decisiones sobre poltica indgena de Chile a principios de los aos noventa; posteriormente promovi las normas internacionales de derechos indgenas y probablemente haya contribuido a la decisin de dedicar importantes recursos (junto con el BID) para el fortalecimiento material e institucional de los pueblos indgenas. La CNOC es particularmente activa en los esfuerzos pro reforma de las polticas pblicas rurales de Guatemala. En su sitio de Internet se lee por ejemplo (http://www.cnoc.org.gt/.):
15 La Coordinacin Nacional del MST, en un comunicado de prensa de diciembre de 2005, expres: El MST desea exponer,
mediante esta nota, su indignacin frente a la actuacin de la mayor parte de la Comisin Parlamentaria Mixta de la Tierra () El relator de la Comisin present una relatora con un diagnstico profundo de la situacin agraria de nuestro pas y diversas propuestas para que la Constitucin brasilea se cumpla, o sea, que la tierra sea democratizada. Ese es el motivo por el que la bancada ruralista, siendo mayora en la composicin de la Comisin, actu en forma contraria a la relatora, pues tiene como nico objetivo criminalizar a los movimientos sociales del campo y deslegitimar las actividades de diversas entidades que luchan por la reforma agraria en Brasil () La Cmara de Diputados, que debera ser la representacin del pueblo brasileo, demuestra una vez ms que contina siendo un instrumento de defensa de los poderosos de nuestro pas, que se resisten a la realizacin de la reforma agraria. El Movimiento repudia las posiciones presentadas en la relatora aprobada y reafirma su compromiso de continuar su lucha para que ms de 4,8 millones de familias sin tierra tengan acceso a la reforma agraria. (Vase: http://www.nuestraamerica.info/leer.hlvs/4496).
para apagar la amenaza. Los lderes se ven personalmente fortalecidos, porque consiguen beneficios del gobierno, y logran lealtad de las bases por los recursos que consiguen para paliar la pobreza. De esta forma emergen como actores sociales (Francisca de la Maza).
Pero adems de presionar mediante marchas y otras acciones contenciosas, la CNOC ha publicado estudios tcnicos en los que se analizan crticamente las polticas tradicionales en los mencionados campos y se proponen reformas concretas y detalladas. Por ejemplo, en 1995 la CNOC public el libro Propuesta de reforma agraria integral, y contina presentando propuestas de poltica pblica para reformar leyes, y en favor del desarrollo rural y del desarrollo alternativo.
Participacin en campaas electorales

Los tres movimientos de pobres rurales estudiados en este captulo viven una permanente tensin entre discurso y prctica, especialmente en cuanto a la participacin en campaas electorales. Por un lado, muchos dirigentes rechazan el sistema electoral tal y como lo ven en sus respectivos pases, ya que lo encuentran viciado por las grandes desigualdades, la corrupcin y el clientelismo. En Brasil (Sampaio, 2006): Hay un grupo de dirigentes que ya no quiere siquiera votar. Creen que la va electoral no soluciona nada y que lo fundamental es la presin directa que ellos hacen. Es la posicin terica de algunos de ellos. En los tres pases, esta suspicacia opera tanto a nivel nacional como a nivel local. En palabras de un dirigente campesino maya: Todos los candidatos [a presidente] prometen soluciones, pero a ltima hora se ponen al lado del imperio () en la eleccin pasada no apoyamos a ningn candidato.
Despus del Segundo Congreso Nacional Campesino de 1998, la CNOC empez a poner en marcha una estrategia general para incrementar la participacin ciudadana y presentar al gobierno propuestas de desarrollo () Con el objetivo de mejorar la situacin del sector indgena y campesino en Guatemala y en busca de alternativas que dieran solucin a sus necesidades, la CNOC ha planteando propuestas a tres organismos del Estado. Ha coordinando marchas a favor de la identidad indgena, los derechos de la mujer, la reforma agraria integral, el desarrollo rural, las mejoras en las condiciones laborales y el salario justo () Durante los ltimos aos, diferentes gobiernos han aceptado sus propuestas relacionadas con el acceso a la tierra, la seguridad alimentaria y el desarrollo comunitario.
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En el caso mapuche, segn Aucn Huilcamn: Los concejales y alcaldes mapuches no se deben a su gente sino a sus partidos. Sin el partido no son nada. Los partidos son maquinarias, tienen maneras de influir. Y segn un antroplogo mapuche: [El alcalde mapuche] tiene un poderoso padrino que es [el diputado, quien] lo apoy ( ) y le dio recursos y vehculos. Tambin tena el peso de tener fcil acceso al gobierno. Pero por otro lado, en los perodos de campaa electoral, tanto para gobierno local como para elegir parlamentarios y presidentes, los movimientos estudiados realizan debates internos que a veces resultan en candidaturas de sus propios militantes y, ms comnmente, en el apoyo informal para candidatos individuales que simpatizan con sus causas: La tendencia mayor [en el MST] es no posicionarse en apoyo a ningn candidato en cuanto movimiento, pero en cuanto dirigentes ellos hablan a su gente y sugieren nombres. Es una tendencia creciente. (Sampaio, 2006)
En mi municipio haba 26 asentamientos, tenamos influencia en el poder local. Ganamos la alcalda en 1994, contra un gran terrateniente que mandaba en toda la ciudad. Nosotros apoyamos la campaa de su opositor (dirigente del MST).
Estamos pensando en la posibilidad de apoyar candidatos pro reforma agraria. Hemos tenido negociaciones con 21 diputados () Ahora estamos analizando la posibilidad de apoyar a algunos candidatos (dirigente campesino guatemalteco). En ocasiones, esta participacin no tiene como propsito ganar la contienda representativa, sino avanzar tcticamente en otros aspectos. En palabras de Aucn Huilcamn: Hoy necesitamos luchar por otros derechos, los derechos polticos. A raz de eso present mi candidatura a la presidencia. Necesitamos un tiempo para este proceso () El derecho a la participacin no es algo que nos van a conceder, sino para lo cual tenemos que desarrollar nuestra propia estrategia de movilizacin. El mensaje de esa campaa fue hacer un llamado a la conciencia pblica acerca
Y en el caso de una campaa para gobernador del Estado de So Paulo en 2006, con apoyo MST (Sampaio, 2006): La candidatura no tena el propsito de ganar, claro que buscaba la victoria pero ms buscaba formar una fuerza poltica. Se trata de un trabajo para rearticular grupos polticos y movimientos sociales que han quedado muy desorientados con la inflexin que ha hecho el PT. Busca reunir a los que estn dispersos debido a la decepcin con Lula. En las elecciones presidenciales brasileas de 2006, el MST ofreci apoyo a Lula, nicamente de manera indirecta y temporaria. Durante los cuatro meses de la campaa electoral, el movimiento redujo la cantidad de ocupaciones de tierras de 134 a 46, pero volvi a la doctrina de la ocupacin luego de las elecciones. Luego, a comienzos de diciembre present un ultimtum a Lula para la implementacin de la reforma agraria. Un coordinador nacional del MST declar que no habra ms excusas y que las familias miembros presionaran para obtener ms asentamientos provenientes de la reforma agraria (informes varios de noticias en lnea, diciembre de 2006).
Tres movimientos rurales y su impacto en la democratizacin

Los tres movimientos contenciosos difieren en mltiples formas de las OSC que operan slo dentro de instituciones formales legales. Tambin difieren en dos importantes aspectos de los movimientos europeos y norteamericanos (sindicatos, estudiantes y mujeres) que han inspirado muchas de las teoras actuales sobre movimientos sociales. Varios autores (Foweraker, 1995; Brett, 2006; Rosa, 2006) opinan que estos marcos conceptuales no satisfacen completamente las exigencias de las realidades latinoamericanas. Una diferencia importante es que en el hemisferio norte el surgimiento de movimientos sociales se ha visto favorecido por la existencia previa de una cultura democrtica, una sociedad civil desarrollada y un sistema poltico democrtico. En cambio, en los casos aqu analizados han sido los mismos movimientos de los pobres rurales los que ms han contribuido a la expansin de los derechos humanos y sociales de la sociedad civil basada en la participacin de mltiples actores (Brett, 2006), y los que, con sus acciones directas, han dado lugar al surgimiento de instituciones y prcticas democrticas en muchos territorios regionales y locales donde haban estado ausentes (Rosa, 2006).
de la necesidad de mejorar la relacin entre el Estado chileno y los mapuches. Mi accin est ms orientada a los no mapuches. Hice una cabalgata a Santiago para relacionarme con ellos y junt ms de 39.000 firmas en mi peticin de inscripcin de candidatura. Yo saba perfectamente que iba a haber problemas con los notarios para legalizar las firmas. Y utilic el sistema mismo para confrontar.
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Resultados en la redistribucin de la tierra

Los resultados de la prolongada coevolucin de las estrategias presentadas han variado bastante en lo que atae a la demanda compartida de la tierra como medio de democratizacin socioeconmica. Esto se debe en parte a las diferentes reacciones que han tenido los distintos gobiernos en relacin con las tcticas de los movimientos destinadas a forzar la redistribucin de la tierra, aunque estos ltimos han compartido cada vez ms una poltica de reforma basada en el mercado segn la cual los receptores pagan precios de mercado por las tierras. De los tres movimientos, el que ha logrado cambios concretos de mayor envergadura en la poltica socioeconmica ha sido el MST. Las observaciones y anlisis ms recientes sobre la marcha de la reforma agraria en Brasil se han concentrado en sus frustraciones, tanto en trminos del incumplimiento de promesas de beneficios cuantitativos por parte del gobierno, como en trminos de la transformacin y distorsin de los principios originales de la reforma. Sin embargo, vistos desde una perspectiva latinoamericana e internacional, los logros de la reforma agraria brasilea en los ltimos aos no dejan de impresionar. De acuerdo con las cifras oficiales, en tres aos se asignaron ms de 22 millones de hectreas a la reforma agraria, y en los ltimos 10 aos se asentaron en esas tierras ms de 700.000 familias (Gobierno de Brasil, 2006). La exactitud de estos datos (sobre todo en el ltimo perodo) ha sido cuestionada por el MST y otros grupos, pero no caben dudas sobre la magnitud del proceso. Por mucho que el rea afectada represente una parte nfima de la tierra agrcola total del pas (Navarro, 2005), no hay dudas de que esto es un logro del MST y de otras organizaciones y movimientos que han luchado por la implementacin de la reforma agraria en Brasil (vase tambin el captulo 8).
Una segunda divergencia es que los tres movimientos estudiados llevan ya aproximadamente tres dcadas sin dar muestras de que vaya a terminar el ciclo contencioso que postula Tarrow (1998). Ya aportaron grandes shocks democratizadores a sus respectivas sociedades y contribuyeron as a la profundizacin de los sistemas democrticos nacionales, regionales y locales. Ni los movimientos se han debilitado, ni los gobiernos han implementado las profundas reformas democratizadoras que volveran irrelevantes a estos movimientos. Las OSC rurales que operan cerca del margen de lo legal tambin comparten las mismas dificultades, que contribuyen a su desencanto con la situacin general: cuerpos policiales especializados como fuerzas de represin antipopular y la informacin parcial y sesgada que transmiten los medios de comunicacin. Incluso las OSC que quieren integrarse a la institucionalidad formal han seguido sufriendo la violacin de los derechos humanos, el hostigamiento y la criminalizacin de sus dirigentes. En resumen, los movimientos rurales contenciosos parecen estar instalados por un buen tiempo, aunque la evolucin de sus respectivas dinmicas sea hoy tan impredecible como siempre.
Resultados democratizadores de los movimientos rurales

Como se ha visto, el impacto de estos tres movimientos va ms all de la cuestin de la tierra e incluye varios aspectos relacionados con la profundizacin de la democracia. Profundizar la democracia significa tener una participacin ms equitativa en el diseo y en la aplicacin de leyes y de polticas pblicas. En el caso de los pobres rurales, significa reducir el alto grado de exclusin de la toma de decisiones que estos sufren en la gran mayora de los pases. Significa, como mnimo, participar en sufragios libres y secretos para elegir a sus representantes deliberantes y ejecutivos pblicos. Significa reducir la asimetra del clientelismo poltico y la corrupcin, y que los polticos cumplan las promesas realizadas en las campaas electorales. Pero sobre todo significa que sus voces sean escuchadas. Ellos podrn dar su opinin en cuanto a propuestas de polticas pblicas, y en cuanto a la efectiva exigencia de rendicin de cuentas y la participacin para efectuar las correcciones necesarias de esas polticas. Las polticas sociales, en sentido amplio, resultan esenciales para la profundizacin de la democracia, ya que son los principales instrumentos para promover una mayor igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, incluidos los ms pobres y los ms aislados. Una democracia formal que fomenta la desigualdad es una democracia superficial y huera.
En Chile los esfuerzos de la Conadi por aumentar las tierras del pueblo mapuche han enfrentado una serie de problemas, desde el estancamiento de sus presupuestos hasta la falta de asistencia tcnica a los beneficiarios. Su mecanismo de compra de tierras cercanas a las comunidades deficitarias ha estimulado la especulacin de los terratenientes y el consiguiente aumento de precios que han tenido que pagar. No obstante, esta estrategia basada en el mercado ha llevado a la entrega gratuita de alrededor de 200.000 hectreas a los mapuches entre 1994 y 2005 (Aylwin, 2006). En Guatemala los Acuerdos de Paz y las presiones de las organizaciones rurales como la CNOC llevaron a la creacin de Fontierras, que aplic la reforma agraria asistida por el mercado. Segn los anlisis de la Congcoop, en ocho aos tan slo el 4% de la tierra productiva ha sido redistribuida (a 15.996 familias, sobre una demanda estimada de 300.000) (Alonso, 2006). En opinin del autor citado, de este programa parece que los nicos ganadores del modelo son los terratenientes que han podido vender su tierra a un precio superior al de mercado. Posteriormente, debido a las limitaciones de fondos impuestas, Fontierras se cambi a un programa de arrendamiento: En definitiva, al tratarse de arrendamiento simple que cubre tierras de pequea escala y poco potencial productivo, se enmarca ms en una estrategia de seguridad alimentaria que en una de acceso a la tierra y gestin territorial. () el arrendamiento se constituye como un paliativo (Alonso, 2006).
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16 El
mejorismo es an menos que el reformismo, es mejorar un poquito, y es esa la tendencia [actual] () El MST est trabajando por algo ms profundo (Entrevista con Plinio Sampaio, agosto de 2006). La capitulacin del gobierno de Lula ante el statu quo fue un duro golpe para la clase obrera () las contradicciones entre revolucionarios, reformistas y mejoristas haban comprometido la posibilidad de acciones conjuntas y limitado las de la contestacin social (Sampaio, 2006).
Si las grandes desigualdades socioeconmicas obstaculizan la democratizacin, significa esto que es necesario destruir esas barreras como condicin previa de la democracia real? Al contrario, una mayor participacin efectiva de los sectores ms desfavorecidos en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas (inclusive exigindole responsabilidad al gobierno) es una forma de ir profundizando la democracia. Los movimientos sociales son una de las formas ms eficaces para aumentar esta influencia. Ms all del ejercicio del voto en las elecciones, que es obstaculizado por el clientelismo partidario (intercambio de favores por votos; Auyero, 2001), los movimientos soslayan estas prcticas que perpetan una relacin de exclusin y dependencia entre clases sociales. La exigencia de una rendicin de cuentas es especialmente importante en el caso de la intervencin de los participantes vitalmente afectados por esas polticas, es decir los pobres rurales. Los movimientos de pobres rurales siguen representando el ltimo peldao de la pirmide social, sobre todo cuando se trata de pueblos indgenas. Su contribucin a la profundizacin de la democracia se centra en el hecho de que sus acciones han forzado al Estado y a los partidos a actuar y a reaccionar para considerar reformas ms profundas. A la vez, estos logros modestos o acciones mitigadoras son denunciados por aquellos movimientos utpicos que rechazan diversos tipos de ofrecimientos, para mantenerse autnomos. En Brasil, a pesar de la decepcin que siente actualmente el MST con Lula, este ha recompensado el apoyo que recibi de aquel y de otros movimientos sociales, abriendo nuevos espacios de participacin y empoderamiento, como los diferentes consejos (consejos locales y/o del municipio; consejos regionales, territoriales y de seguridad alimentaria; consejos nacionales de desarrollo rural sostenible, de agricultura familiar, de reforma agraria y sobre desarrollo econmico y social). Tambin promovi la negociacin directa entre la sociedad civil y el gobierno (Leite, 2006). La historia del MST es un ejemplo claro de la manera en que las demandas crecientemente utpicas de los movimientos de los pobres rurales pueden dar resultados que, si bien para ellos mismos son repudiables como mero mejorismo (Sampaio, 2006),16 representan avances importantes (aunque no necesariamente irreversibles) en la profundizacin de la democracia poltica, econmica y social. En Chile la opinin pblica ha apoyado cada vez ms las demandas mapuches relacionadas con su derecho de existir como pueblo, con su derecho a la tierra y con su necesidad de mayor autonoma. La evolucin del poder democrtico de los mapuches sobre sus propios asuntos semejante al marco terico delineado en este estudio ha seguido un camino complejo, con la participacin
Los movimientos rurales contenciosos y las alternativas

Cual habra sido la va de canalizacin de las frustraciones de los pobres del campo si no hubieran existido el MST, la CNOC y el Consejo de Todas las Tierras? Aunque especulativa, la pregunta ayuda a evaluar en trminos globales el aporte de estos movimientos contenciosos pero esencialmente no violentos. Como observa Sampaio (2006): Una de las cosas extremadamente importantes para la democracia es la civilizacin del conflicto rural. El MST impide que el conflicto rural involucione hacia una lucha armada, que sera una congelacin del proceso, ms o menos como en el caso colombiano. El conflicto [en Brasil] va, de cierto modo, institucionalizndose. Si el MST no existiera, estaramos muy cerca de [la situacin de] Colombia. Este argumento cobra mayor fuerza si se toma en cuenta el impacto negativo que se puede atribuir a las acciones de grupos marginales que sistemticamente promueven y practican la violencia, como en Chile. De acuerdo con Aylwin (2006), en el caso mapuche: Un discurso de alianzas [mapuches con otros actores progresistas] en la sociedad civil en torno a la protesta pacfica de Gandhi habra obtenido muchos ms logros en cuanto a la movilizacin y el apoyo popular.
Conclusin: las relaciones entre las organizaciones de base de los pobres rurales y la profundizacin de la democracia
Sobre la base de estos movimientos rurales se han identificado ocho tipos de impacto democratizador. El anlisis de los tres pases nos lleva a la conclusin de que las organizaciones rurales de base que han optado por el camino de los movimientos contenciosos han contribuido a la democracia de diversas maneras: Democratizacin por inclusin y movilizacin de actores sociales subalternos. La multiplicacin y el fortalecimiento de actores tales como los pobres rurales, con capacidad de negociacin,
de actores favorables y contrarios a la causa, y con desenlaces no predecibles. Por ejemplo, El Mercurio el medio de prensa ms antiindigenista del pas forz al gobierno a dar prioridad a aquellos mapuches que se haban visto obligados a arrendar sus tierras por falta de recursos. El Programa Orgenes es el resultado de una estrategia del gobierno chileno de solicitar al BID un prstamo y la asesora de un equipo de expertos en el diseo y en el seguimiento de un programa econmico, social y cultural para los pueblos indgenas. Este equipo de expertos del BID ha tenido una presencia constante, signada por el dilogo con sus pares chilenos y con el movimiento mapuche, para intentar liberar al programa de sus trabas burocrticas y frenar la prctica del reparto clientelista de los recursos, por caudillos polticos regionales (Tiempo Dos Mil, 2005).
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Democratizacin por la expansin de derechos efectivos a toda la poblacin, incluidos los derechos polticos propiamente dichos, pero tambin derechos econmicos y sociales, que convertidos en polticas reales facilitan el cumplimiento de condiciones previas para el ejercicio efectivo de derechos polticos como el derecho de votar, de asociarse libremente y de participar en la toma de decisiones pblicas. Esto implica la expansin efectiva de derechos a sectores subalternos, fortaleciendo su capacidad de influir en todas las ramas del gobierno. Tambin implica la ampliacin de los derechos de aquellos doblemente discriminados dentro de los sectores subalternos, tales como las comunidades indgenas en los casos de Guatemala y Chile, pero tambin las mujeres y los jvenes. Aunque los tres movimientos tienen lderes mujeres, el que ms ha avanzado en este sentido ha sido el MST, al exigir que en todos los niveles de decisin interna hubiese paridad de gnero. Las relaciones intergeneracionales tambin influyen. La falta de oportunidad de relevo generacional llev a los lderes de segunda generacin de otras OSC a integrarse al MST (Rosa, 2006). Dentro del mismo MST, los jvenes son ms crticos del gobierno que muchos dirigentes mayores. Democratizacin de la cultura poltica (percepcin pblica de derechos, de injusticias sociales, de prcticas aceptables o deseables, del concepto mismo de democracia). Una de las contribuciones de estos tres movimientos a este proceso ha sido la expansin de la cultura poltica de sus respectivos pases, al integrar en la cultura conceptos de derecho que profundizan la idea de democracia. Pero esta aceptacin ms amplia de los derechos humanos, que ms tarde lleg a incluir los derechos de los indgenas, y los derechos sociales, econmicos y culturales, no ha significado cambios estructurales ni acciones concretas. Y esto es especialmente pronunciado en pases controlados por elites polticas integradas por grupos ultraconservadores que son a la vez productores y reproductores de las graves desigualdades y privilegios en la distribucin de los bienes econmicos (Brett, 2006). Democratizacin del acceso a la informacin y al conocimiento. Los movimientos estudiados han realizado esfuerzos exitosos por informar a los pobres rurales de sus derechos, comenzando por el derecho a tener derechos. Pero estos movimientos sociales tambin han proporcionado a los pobres informacin tcnica y conocimiento poltico, mediante la capacitacin de los grupos y de las bases, la generacin de multitud de lderes potenciales, la capacitacin entre
de formar alianzas y de formular propuestas, han significado el fortalecimiento de la sociedad civil y la apropiacin de oportunidades para presionar al Estado. Uno de los efectos democratizadores de los movimientos exitosos es el de demostracin. En algunos casos, han surgido otras organizaciones rurales que imitan o innovan sobre el repertorio original de estrategias. De esta manera se ha logrado la representacin de una mayor proporcin de pobres rurales. Este ltimo aspecto es ms importante que el logro relativamente bajo de sus reivindicaciones especficas, como la demanda de una reforma agraria.
Democratizacin del sistema electoral y legislativo, ya sea desde adentro, mediante la participacin del movimiento en campaas y en negociaciones sobre la aprobacin de proyectos de ley democratizadores, o desde afuera, mediante una crtica que permita abrir espacios para el dilogo, el debate y la denuncia. Esta forma de aportar a la democratizacin ha resultado de las iniciativas tomadas por los movimientos estudiados, particularmente en el proceso electoral a nivel municipal. En los tres pases analizados un sinnmero de campesinos ha resultado elegido para ocupar los cargos de concejales municipales y alcaldes en la ltima dcada. En algunos casos, esto ha significado una transicin sistmica importante capaz de generar una profundizacin de abajo hacia arriba de la democracia nacional. Democratizacin de la toma de decisiones pblicas, mediante la participacin en diversos consejos, con derecho de voz y voto, en diferentes niveles territoriales. Leite (2006) explica:
17 En un clsico de la Sociologa poltica, Michels ([1915] 1962) estableci que las dirigencias de las organizaciones polticas
de base inevitablemente tienden a convertirse en oligarquas una vez que se distancian de los grupos locales. Los lderes de grandes organizaciones de muchos miembros necesariamente desarrollan sus propios intereses, y eso incrementa su autonoma respecto de la base. Esa poderosa tendencia sofoca a veces la democracia interna (Fox, 2006).
pares, el recambio generacional, el aprendizaje a partir de la experiencia vivida en nuevos contextos y la redistribucin de la informacin como instrumento para combatir la ley de hierro de la oligarqua organizacional.17 La democratizacin de la informacin y del conocimiento tiene varios componentes. En principio se refiere al acceso de los sectores excluidos a la informacin y a las habilidades tiles y necesarias para actuar en el mundo moderno. Esto adems implica adquirir las capacidades docentes para que los mismos integrantes del movimiento puedan ser los que en un futuro cercano capaciten a sus pares. Significa asimismo lograr un grado importante de control sobre la tecnologa de la informacin y la comunicacin (TIC). Todo esto con dos propsitos: 1) que su informacin y sus propuestas lleguen al pblico nacional e internacional a travs de los medios de comunicacin masiva, y 2) que se formen redes informticas para fomentar vnculos y alianzas en todo el mundo con organizaciones afines, mejorando as la capacidad de todos sus miembros para tomar decisiones. Este tipo de democratizacin implica tambin la democratizacin de la produccin, la transmisin y el intercambio de informacin. En los ltimos aos, los movimientos estudiados han jugado un papel importante en la produccin de mensajes mediticos originales y en la expansin y consolidacin de redes de informacin tales como la Va Campesina (www. viacampesina.org ), y de los innumerables sitios de Internet en favor de los derechos de los pueblos indgenas.
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Y, segn Heredia et al. (2002), en regiones de Brasil donde la accin de los movimientos sociales ha creado la mayor densidad de asentamientos de reforma agraria, se observa una mejora considerable de la calidad de vida de la poblacin asentada, una mayor participacin poltica de ese segmento y una economa local ms dinmica. Democratizacin por la redistribucin ms equitativa de recursos pblicos. Muchas de las manifestaciones y medidas de presin llevadas a cabo por los movimientos estudiados han servido para presionar a los gobiernos y partidos a fin de que legislaran y crearan programas de bienes y servicios para sectores excluidos. Esto ha sido clave en el caso del MST, que hoy administra directa o indirectamente programas educacionales, de extensin agrcola y de salud en muchos asentamientos. En el caso mapuche, los recursos gestionados por la Conadi y Orgenes han llegado a amplios sectores, a veces mediante empresas consultoras formadas por OSC mapuches. En Brasil uno de los mayores efectos redistributivos es la pensin rural, una de las reivindicaciones de la Contag.18 Democratizacin por la elaboracin de propuestas alternativas de proyectos de la sociedad nacional. La visin utpica que caracteriza a la fase madura de los movimientos sociales ha permitido a las OSC mantenerse independientes de cooptacin y de clientelismo poltico. Y esta independencia les permite a los movimientos actuar como la conciencia de partidos con discursos progresistas. Los movimientos utpicos estn entre los actores que conducen a reformas democratizadoras, aunque ellos mismos las critican como insuficientes. Todos los movimientos analizados apoyan propuestas radicalmente diferentes de las de los gobiernos actuales. Este simple mejorismo, cuya realizacin ha significado la desilusin de muchos dirigentes, quiz sea la forma en que todos los movimientos que no conquistan el poder mediante la revolucin aportan a la democratizacin del Estado y de la sociedad. Es preciso que los gobiernos democrticos, los organismos internacionales y los partidos polticos conozcan y comprendan en toda su complejidad los movimientos contenciosos como los de los pobres rurales analizados en este captulo. Esta necesidad nace no solamente de las acciones perturbadoras que afectan a la vida econmica y al quehacer del Estado, sino
18 Entrevista
con Sergio Leite, mayo de 2006.
() en Brasil la reforma agraria ha creado efectos positivos a nivel local, como () el fortalecimiento poltico de los beneficiarios, cuyas demandas de infraestructura fsica y social ya no se pueden pasar por alto () Otro efecto importante del proceso de reforma agraria ha sido el establecimiento de un dilogo entre los poderes pblicos y sectores sociales a los que antes no se escuchaba nunca. Esto ha cambiado las relaciones tradicionales de clientelismo predominantes en el medio rural brasileo ()
del hecho de que sus estrategias de accin directa operan como respuesta a las desigualdades que obstaculizan la profundizacin de la democracia. En sus dos o tres dcadas de existencia, estos movimientos han forzado a varios actores polticos a apoyar reformas democratizadoras. En resumen, los conflictos entre las OSC rurales contenciosas y los gobiernos han llevado con frecuencia a negociaciones que a su vez resultaron en el mejoramiento del diseo de las instituciones democrticas, de un modo que no podra haber sido previsto por tecncratas bien intencionados. Finalmente, estos movimientos exigen atencin y comprensin porque sus metas idealistas implican que estarn presentes en los escenarios polticos, nacionales e internacionales por mucho tiempo ms, a menos que se superen mediante profundas reformas las desigualdades sociopolticas actuales. La alternativa, desde el punto de vista de algunos de sus lderes, es que en 15 20 aos ms la gente del pueblo se va a levantar (dirigente campesino maya). En este anlisis, entonces, el trmino operativo es reformas profundas. Los movimientos contenciosos nunca logran sus utopas mximas, pero estn desatando procesos que pueden alcanzar autnticas reformas, no slo mejorismo. Es realista buscar reformas profundas, porque es cuestin de acumular fuerzas () Se trata de algo de mediano a largo plazo; esto seguramente no tiene solucin a corto plazo (Sampaio, 2006).
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Captulo 7
Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia

Charles David Kleymeyer
La inmensa mquina excavadora, con su rugiente motor, se puso en marcha y avanzaba a travs de la noche. La diminuta figura se ergua frente a ella, con la cabeza en alto, las manos en la cintura, los pies bien afirmados al pavimento. Inmediatamente detrs de ella y su larga falda se divisaban rocas y troncos atravesados en la carretera, bloqueando el paso. Alrededor del bloqueo y de esta pequea joven mujer de 17 aos y apenas de un metro y medio de estatura, se observaba una multitud compuesta por indgenas, en su mayora adultos y adolescentes. A cada lado de la excavadora se haba apostado un puado de hombres en trajes de faena y con instrumentos preparados para un motn. La joven mujer a quien llamaremos Yana Quilla (Luna Negra) era una militante de confianza de la Federacin Indgena y Campesina de Imbabura (FICI), una organizacin indgena de la provincia de Imbabura en las sierras ecuatorianas. Habiendo sido entrenada, tena experiencia y una estricta disciplina. Ms temprano, esa noche de invierno de 1999, haba recibido un mensaje de emergencia con relacin al bloqueo de la carretera cerca de su aldea, que era parte de una huelga nacional en defensa de los derechos de los indgenas, la misma que haba paralizado el transporte en todo el pas. La gran cuchilla de la mquina excavadora vibraba a apenas un metro de su pecho, cuando se detuvo. Un oficial se apost al lado de la mquina, agitando su brazo en ambas direcciones, al mismo tiempo que vociferaba Hgase a un lado! Tengo rdenes de despejar este camino! Sin inmutarse, Yana Quilla abri sus brazos a lo ancho, mientras con el mismo volumen de voz, exclamaba: Y yo tengo rdenes de mantenerme en mi puesto y no retroceder ni un centmetro! Un silencio mortal se apoder de la tensa multitud. Se haba alcanzado el borde del acantilado. Yana Quilla no se mova y nadie se atreva a tocarla. Es ms, ni un indgena se agach para agarrar una piedra o un palo. No solamente por la adhesin a una estrategia de no violencia, sino que todos los presentes, incluidos los hombres
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En las ltimas dcadas los movimientos indgenas de las Amricas se han vuelto cada vez ms sofisticados, visibles y exitosos en cuanto al alcance de logros bien definidos. Estos logros varan de acuerdo con el contexto, pero casi siempre incluyen aumentos y mejoras en cuestiones de justicia econmica y social, supervivencia cultural y participacin poltica. Dichas mejoras a su vez generalmente requieren y producen avances en la democratizacin, tanto dentro como fuera de estos movimientos, a nivel local y regional, as como a nivel nacional e internacional. Las mejoras en la participacin y la democracia constituyen pasos clave para reducir la pobreza y promover el amplio desarrollo sociocultural de Amrica Latina, tal como lo propone el Banco Interamericano de Desarrollo en su Estrategia para promover la participacin ciudadana en las actividades del Banco (BID, 2004): Sin ninguna duda, la participacin mejora la calidad de las polticas de desarrollo, lo que a su vez contribuye a la consolidacin del sistema democrtico. En las democracias consolidadas, las polticas pblicas responden mejor a las demandas, aspiraciones, intereses y opiniones de la ciudadana, por lo que las polticas de desarrollo, as como los proyectos, responden ms adecuadamente a las demandas e intereses especialmente de aquellos que tradicionalmente han sido vctimas de la marginalizacin econmica, social o cultural. El objetivo de este captulo es discutir las tendencias en el surgimiento y la evolucin de los movimientos indgenas, principalmente en la regin andina de las Amricas y en
uniformados y el oficial que los comandaba, reconocan que en ese momento Yana Quilla tena el poder. A fin de evitar la humillacin pblica de que sus rdenes fueran ignoradas indefinidamente o acaso por la vergenza masculina de aplastar a una mujer pequea e indefensa, el oficial tuvo que ceder, retirando sus tropas y la excavadora. Para no salir mal parado, imparti rdenes enrgicas, gesticulando bruscamente con sus brazos y finalmente pateando el pavimento con su bota. Ni un indgena silb ni se burl de l. Con la victoria en sus manos, los indgenas saban en su fuero interno que era crucial no humillar ni provocar al oficial, y evitar as darle un pretexto para que tomara medidas punitivas, lo que habra desencadenado una situacin de violencia, hacindoles perder la ventaja ya ganada. Otros enfrentamientos y confrontaciones negociados a travs del pas llevaron a que en esa huelga nacional el movimiento indgena lograra el cumplimiento de algunas de sus demandas y objetivos concretos, junto con otros resultados ms bien de naturaleza simblica. Debido en parte a este movimiento, la nacin ecuatoriana se acercaba cada vez ms a una democracia, siendo a veces tironeada y empujada hacia adelante y otras veces jugndose valientemente y abrazando el cambio.
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1 Vanse:
Alb (2002), Albro (1998:99-115), Andolina (2003a:87-108 y 2003b:721-750), Bebbington et al. (1992), Bretn y Garca (2003), Brett (2006), Brysk (2000), Carroll (2003), de la Torre (2006:247-259), Garca (2005), Garca y Lucero (2004:158-188), Greene (2006:327-354), Healy (2001), Korovkin (2001:37-67), Langer (2003), Len Trujillo (2001:4856 y 2003:61-110), Lucero (2003 y 2006:31-56), Martin (2003), Mattiace (1997:32-71), Maybury-Lewis (2002), Meisch (2000:14-16), Nash (2001), Oxhorn (2001:163-182), Pallares (2002), Postero (2004: 189-216), Postero y Zamosc (2004:1-31), Ramn Valarezo (1993), Rathgeber (2004:105-130), Selverston-Scher (2001), Sieder (2002), Stavenhagen (1998:133-152), Stavig (2001:656-657), Stern (1987), Thorn (2001), Van Cott (1994, 2000 y 2005), Varese (2000:378-379), Warren (1998), Warren y Jackson (1998), Yashar (2005), y Zamosc (2003:37-63 y 2004:131-157).
particular en Ecuador, donde el autor adquiri la mayor parte de su experiencia directa. No se intentarn detallar aqu los pormenores de esta evolucin ni el espectro total de su estado actual, debido al espacio limitado y al hecho de que otros autores han dedicado, por cierto muy exitosamente, numerosos libros y artculos sobre el tema. 1 Se presentar una descripcin concisa del contexto que hizo surgir las movilizaciones indgenas, ya que las semillas de estos movimientos y estrategias nacen de ciertas condiciones que exigen su necesidad (Kleymeyer, 1973, 1982, 2000 y 2003). Se describir una amplia gama de tipos de organizaciones indgenas que emergieron para dar forma e impulso a movimientos de mayor envergadura. Posteriormente se analizarn las tcticas y estrategias de empoderamiento utilizadas por estos movimientos particularmente en Ecuador, y se examinar cmo estas tcticas y estrategias han impactado, estimulado y provocado respuestas por parte de entidades gubernamentales democrticas y no democrticas. Lo anterior incluir una discusin sobre la solidez de los movimientos indgenas y los retos que han debido enfrentar a travs del tiempo. La clave de la discusin ser una definicin del empoderamiento y del poder, as como una descripcin de los procesos sociales especficos asociados con el aumento o la disminucin del poder, sobre todo dentro de relaciones de poder verticales relativamente rgidas, como las que se han dado generalmente entre los actores indgenas y no indgenas en Amrica Latina. La descripcin analtica que constituye la base de este captulo se apoya en datos cualitativos acumulados entre 1966 y el presente. Por medio de un proceso de anlisis riguroso, este enfoque cualitativo permite recopilar evidencia emprica de forma sistematizada, eficiente y econmica y, a partir de all, clasificar en categoras y extraer conclusiones sobre las relaciones y causalidades. Una parte de los datos cualitativos se presenta aqu en forma de narraciones reveladoras, yuxtapuestas con anlisis sociolgicos de los procesos y estructuras. El objetivo fue emplear tcnicas narrativas/descriptivas a fin de dar color y textura al anlisis de los personajes de la vida real, los grupos que forman y la cultura en la que habitan y que al mismo tiempo crean, para que as el lector pueda comprender mejor las elecciones diarias que deben tomar estos actores, con los resultantes costos y beneficios. Lo ideal es que la descripcin aclare el anlisis y que el anlisis sirva para reforzar la descripcin.
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Contexto y races
En 1967 un lder indgena local me llev a visitar una ex hacienda, cerca de Cuzco, Per. En un momento nos paramos frente a un edificio de adobe y ladrillos de dos pisos, con paredes blancas y techo de tejas bien ordenadas. A travs de la puerta abierta, podamos divisar una larga serie de establos vacos y el piso liso de cemento, diseado especialmente para ser fcilmente lavado a fin de mantener la higiene. Mi gua alz un brazo cubierto por su poncho y seal el edificio diciendo: Cuando yo era pen aqu, este era el lugar que albergaba a los chanchos. Sus alimentos se almacenaban en el altillo para evitar que las ratas que hacen agujeros bajo la tierra pudieran acceder fcilmente a ellos. Cada da los cerdos reciban una porcin de sobras y otra de maz y sus abrevaderos estaban siempre llenos. De inmediato me invit a que lo siguiera. Sus sandalias de goma acariciaban suavemente la corta hierba (frecuentemente se pastoreaban llamas all) frente al chiquero. Dimos la vuelta al edificio, hasta llegar a la parte posterior, donde el hombre se detuvo. Siguiendo un camino de tierra, miramos una a una las puertas de una larga pared desnuda de ladrillos de adobe, del mismo color de la tierra.
2 Comunicacin
personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006.
Hay un aspecto excepcional relacionado con los movimientos indgenas que los colocan aparte de la mayora de los dems movimientos latinoamericanos basados en la identidad (por ejemplo, de feministas, estudiantes, mineros y otros trabajadores), con la nica excepcin de los movimientos de afrodescendientes (o afrolatinos) emergentes. Este aspecto excepcional generalmente se siente como etnia desde adentro y raza desde afuera (aunque los cientficos sociales y los bilogos descartaron hace tiempo el concepto de la raza como un factor cientficamente preciso para establecer diferencias entre los seres humanos, las percepciones raciales y el racismo continuarn siendo fenmenos y estructuras analticas importantes durante generaciones). Bebbington2 argumenta que en el fondo la mayor parte de la sociedad latinoamericana y especialmente de la sociedad andina est organizada ms en funcin de la etnia y la raza que de la clase (o gnero o regin). La etnia y la raza forman el eje principal de las diferencias y los conflictos, el eje principal de los traumas psico-sociolgicos relacionados con el pasado. Es por eso que los movimientos tnicos (no solamente indgenas) tienen tanta influencia y resonancia: funcionan a lo largo de la falla principal de la sociedad latinoamericana (vase tambin Postero y Zamosc, 2004:1-31). Esto es particularmente cierto en los pases andinos (excepto quizs en el caso de Chile) y forma el trasfondo de un argumento que subyace a la mayor parte de las descripciones y el anlisis de este captulo.
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Otros lderes como l, en varios pases, contaron historias de su juventud. Cmo se les prohiba hablar en quechua (o quichua) dentro o cerca de la escuela. Cmo carecan de apoyo dentro de las oficinas locales del ministerio de Educacin cuando un maestro llegaba sistemticamente los martes y regresaba a la ciudad los jueves por la tarde, o cuando estos mismos maestros abusaban fsica o emocionalmente de los estudiantes. Los indgenas peruanos, bolivianos, colombianos o ecuatorianos no estaban representados en el sistema educacional: no haba maestros ni administradores indgenas. Las comunidades indgenas carecan de voz y poder, impedidas de hacer or sus opiniones o expresar abiertamente sus deseos o necesidades. Estos lderes contaron cmo eran castigados fsicamente por el administrador de la hacienda por llevarse a su casa la papa ms grande de la cosecha (una tradicin andina) y cmo vean a sus padres haciendo largas colas frente a la casa hacienda para recibir sus rdenes de trabajo a cambio de una pequea parcela de cultivo dentro del rea de tierras controlada por la hacienda, cuando estas eran las mismas tierras que haban pertenecido a sus antepasados. Los indgenas eran ciudadanos de segunda categora, con pocos derechos y sin influencia en las estaciones de polica o las cortes. Durante las elecciones (si haba) no gozaban de derecho a voto. Eran considerados legalmente como ciudadanos de segunda clase (bajo la ley colombiana, por ejemplo, no eran legalmente adultos sino menores), mantenidos fuera del sistema y mirando hacia adentro, tratados con impunidad por quienes fueran las autoridades del momento: el gobierno, los militares o la Iglesia. Cualquier esfuerzo por llevar a cabo acciones individuales o colectivas era reprimido, a menudo brutalmente. Cualquier intento de organizarse y de realizar asambleas pblicas era visto como una amenaza al orden pblico y al statu quo. Sin embargo, de manera muy velada, a muchos indgenas se les permita manejar sus propios asuntos a nivel local, en comunidades libres (conocidas como ayllus en Per, Bolivia y otras regiones), en tierras de pastura y campos comunales remotos, en fiestas religiosas, cofradas y otras situaciones. Estos eran los precursores y las incubadoras del autogobierno andino, y su tarea se complementaba con tradiciones ancestrales tales como el trabajo colectivo (por ejemplo: la minga, el ayni, el randi randi y otras formas de trabajo compartido). Estas actividades les permitan a los indgenas desarrollar y mantener su capital humano y cultural (conocimiento,
Encima de los dinteles de eucalipto, podados a mano, se divisaba un viejo techo de tejas, muchas de ellas rotas o ausentes, cubierto de musgo. Se vean aqu y all vigas desnudas, ennegrecidas por el humo. Un perro flaco asom su cabeza por una de las puertas. El sol pegaba en el piso de tierra, prximo al perro. El lder no me mir al hablar. Ni siquiera levant el brazo para sealar. Y aqu era donde habitaban las familias indias, dijo. Luego de una pausa, agreg: Muchos dicen que vivamos como animales. Pero eso no es verdad. Los animales eran ms valorados y vivan mejor. Dio vuelta abruptamente, caminando en la direccin de donde habamos venido. Lo segu. Ninguno de los dos rompi el silencio hasta llegar a su casa.
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Las races profundas de la organizacin indgena

Fui despertado abruptamente en mitad de la noche por una voz masculina que sonaba como dos trozos de madera siendo repetidamente golpeados sobre el hielo de un lago congelado. Medio dormido como estaba, mi mente no lograba descifrar si se trataba de un hombre que profera insultos, quiz con su voz lubricada por la ingestin de demasiada chicha, o si era un hombre sobrio que daba rdenes a sus temerosos subordinados. De cualquier manera, poda sentir que los latidos de mi corazn se aceleraban al escuchar tratando de entender el significado de las frases entrecortadas en quechua. Era a principios de 1967 y se trataba de mi primera visita al pueblo indgena de Piscaya, donde deba reunirme con los campesinos a fin de discutir un proyecto de autoayuda para la construccin de una escuela. Era la continuacin de conversaciones anteriores con Don Marcos Huaman, el teniente gobernador de la remota comunidad, que en tres ocasiones me haba visitado en Abancay, la tranquila y pequea capital de la regin de Apurimac, en la sierra peruana. Lo conoca como un hombre amable, de voz muy suave, educado hasta el punto de parecer casi servil. Sin embargo, bajo esa timidez se esconda una mente muy clara y lista, y muy capaz de lidiar con situaciones complejas. Acostado en mi plataforma de maderas de eucalipto, perdido bajo una pila de mantas de lana de oveja, me preguntaba qu pensara Don Marcos de este altercado de medianoche y cmo lo explicara a un forastero como yo. Los gritos continuaban y ya podan orse otras voces, ms suaves, que interrumpan las frases pronunciadas por esa otra voz penetrante y clamorosa. Casi todas las palabras eran en quechua y algunas se alcanzaban a entender. Yo estaba sobre todo fascinado por el contraste en los tonos y la diccin y el fraseo autoritarios de la voz ms potente. A medida que el intercambio continuaba, me sent ms calmado, hasta que me gan la curiosidad. Me sent en la cama, me envolv en varias mantas y
habilidades y capacidades; vanse: Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bourdieu, 1986:241-258; Carroll, 2002; Fowler, 1997; Kleymeyer, 1993; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243), capital que les resultara til en un futuro, cuando emergieran sus movimientos masivos. Las rebeliones violentas, aunque eran brutalmente reprimidas, funcionaban como entrenamientos peridicos en la organizacin y resistencia desde abajo, surgiendo como contrarreaccin a una realidad dentro de la cual los caminos alternativos hacia la obtencin de poder y el ejercicio de sus derechos polticos y sobre la tierra eran extremadamente limitados. Casi de modo imperceptible a menos que uno supiera vislumbrarlo, entre los intentos de rebelin podan reconocerse las variadas (y costosas) formas de resistencia pasiva que ms tarde constituiran la base para el desarrollo de polticas estratgicas y de la tradicin e identificacin grupal. Es en este punto donde se establecieron y consolidaron los cimientos para la accin no violenta.
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En fin, la formacin de coaliciones indgenas y el autogobierno, desde la base, no constituyen algo nuevo en las Amricas. Consideremos slo algunos ejemplos. Tan temprano en la historia como en el siglo XII, las tribus seneca, onondaga, oneida, cayuga y mohawks, as como ms adelante los tuscaroras, formaron la Haudenosaunee o Confederacin de Seis Naciones (conocida
en la oscuridad busqu mis botas debajo de la cama. Me arrastr hacia la puerta y la abr un poquito. A un costado de la pequea plaza iluminada por la luna y flanqueada tan slo por cuatro casas y una diminuta iglesia blanca divis dos filas de tres o cuatro hombres cubiertos con ponchos. Una sola figura se paseaba de lado a lado entre las filas, gesticulando bruscamente y emitiendo fuertes frases de palabras entrecortadas hacia un lado y luego al otro. Era Don Marcos! Estaba dando instrucciones a los hombres? Negociando? Sea lo que fuere, la resolucin pareca no estar cerca. Y su voz era implacable. Con eso me di cuenta: Don Marcos tena dos personalidades distintas: una para la ciudad y otra para el pueblo. Al enfocar la vista, en el fondo, detrs de cada fila de hombres, pude divisar a varias mujeres. Mientras miraba y escuchaba quin podra dormir ahora? me sobrevino una idea que fue tomando forma (y que sera finalmente confirmada a la maana siguiente). Esto no era una pelea ni un grupo de amigos en plan de fiesta. Don Marcos estaba en un tribunal. Mediando en una disputa, haciendo de investigador, juez y jurado, atendiendo a las pruebas, interrogando, citando captulo y prrafo, dando un veredicto, todo con la precisin y autoridad de una corte de la gran ciudad. Y no se trataba de un asunto banal. Cualquier falla en la decisin final de Don Marcos podra traer como resultado una fisura dando paso a un torrente que erosionara la paz cvica de la comunidad. Las cosas deban resolverse con justicia, hbilmente y en el momento, antes que la situacin pudiera deteriorarse. Mis ojos pasaron del grupo a la plaza del pueblo. Cada puerta, excepto la de la pequea iglesia, estaba entreabierta como la ma con uno o un par de rostros asomados, tratando de ver. Comprend que tanto yo como la mitad del pueblo nos encontrbamos presenciando el autogobierno indgena. Esto para m representaba un nuevo concepto, ya que todo lo que previamente haba visto, odo y ledo me haba indicado que los indgenas peruanos, sin derecho a voto, no posean ningn otro derecho, ni poder, ni autoridad para tomar en sus propias manos la resolucin de sus asuntos. Jams. Finalmente, Don Marcos interrog repetidamente a ambas partes (las preguntas en quechua son lingsticamente precisas y como tales, imposibles de confundir con otras formas gramaticales) hasta que finalmente nadie ms habl o protest, ya fuese oralmente o por medio de la expresin corporal. Muchas de las preguntas eran en el doble interrogatorio quechua: Hinachu? Manachu? (Es as? O no es as?). Cuando se alcanz un punto en el que ya no haba discrepancia, todos asintieron con la cabeza, se despidieron y se marcharon, perdindose en la noche.
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por los forasteros con el trmino francs: Confederacin Iroquois) en lo que hoy es el noroeste de Estados Unidos y el sudeste de Canad. Reconocido por algunos como el sistema ms antiguo de democracia participativa continua del planeta, la Haudenosaunee contaba con 12.000 personas en los tiempos de la colonia y tena adems una Constitucin llamada Gayanashagowa o Gran Ley de Paz. La Haudenosaunee fue establecida por naciones indgenas que se encontraban en plena guerra y que haban sido convencidas por un itinerante pacificador de que sera la confederacin y no el conflicto lo que redundara en su propio beneficio. Eventualmente neutralizada en el plano militar por el Ejrcito Continental de George Washington en 1789, la Confederacin de las Seis Naciones an existe y cuenta con ms de 30.000 personas (Johansen, 1982; 1997 y 1998). Existen otros ejemplos similares. En la Colonia de Virginia durante los siglos XVI y XVII, la Federacin Powhatan aglutinaba aproximadamente 30 tribus, incluidas las de los powhatans, arrohatecks, appamattucks, pamunkeys, mattaponis, chiskiacks y kecoughtans que entre ellas sumaban cerca de 8.000 aldeanos indgenas. En 1644 la Federacin Powhatan fue aplastada por la armada britnica y sus tribus casi llevadas a la extincin (Rountree, 1989). La ausencia de un poder de ocupacin colonial o imperial que respondiera con represin brutal a la amenaza poltica podra explicar por qu estas coaliciones indgenas lograron consolidar amplias alianzas entre tribus diversas y mantenerlas a travs del tiempo. Entre los ejemplos ms recientes de confederaciones y autogobierno pueden incluirse la Confederacin Kuna de la costa atlntica de Panam y la Confederacin Shuar-Achuar en la Amazona ecuatoriana. A comienzos del siglo XX, los kunas se unieron y rebelaron contra las fuerzas panameas, hasta que en 1938 el gobierno de Panam finalmente les dio legalidad y reconoci la Comarca de Kuna Yala como un territorio semiautnomo (tiene aproximadamente 5.400 Km2, e incluye los territorios martimos que rodean a las islas San Blas). En la actualidad, aproximadamente 50.000 kunas residen en la comarca, que comprende ms de 300 islas y una larga franja de la costa continental. Un factor clave en el xito de la campaa de los kunas para la liberacin y la autonoma, con el que no contaron la mayora de los otros grupos indgenas, fue el fuerte apoyo poltico y militar del gobierno de Estados Unidos en atencin tambin a sus propios intereses del momento en Panam (Howe, 1998). Los shuaras viven en ms de 300 comunidades aisladas llamadas centros, que estn distribuidas a lo largo de la regin amaznica ecuatoriana y en el este de las laderas tropicales de los Andes, y suman tambin alrededor de 50.000 habitantes. Aun a mediados del siglo XX los shuaras y sus vecinos los achuaras entablaron batallas brutales y se enfrentaron en venganzas sangrientas, centro contra centro. Sin embargo, en 1964, con la asesora y ayuda de los sacerdotes salesianos, ambas tribus constituyeron lo que acaso sea la federacin ms slida de comunidades indgenas de toda la cuenca amaznica. Esta Federacin Interprovincial de Centros Shuar-Achuar cuenta con una escuela radial, un programa agrcola, un sistema de salud, una flota de avionetas y un programa de topografa y titulacin de tierras, reconocido por el gobierno nacional (Harner, 1984; Rubenstein, 2001:263-293).
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Durante varias dcadas, los shuaras y los achuaras no slo se beneficiaron del sabio consejo y apoyo de los salesianos, sino tambin del benigno descuido de una serie de lejanos gobiernos ecuatorianos que los dejaron funcionar y autogobernarse. Ms an, la casi impenetrable selva que caracteriza a la regin de la cuenca amaznica ayud a proteger exitosamente los esfuerzos de resistencia de ambas tribus contra incursiones tanto por parte de los incas como de los espaoles y luego de los gobiernos nacionales. El hecho de que el descubrimiento de petrleo y las perforaciones en el oriente ecuatoriano tuvieran lugar fuera del territorio shuar fue fortuito, pero las operaciones petroleras en la actualidad estn invadiendo territorios de ambas tribus (las que ya desde hace tiempo cuentan con su propia federacin). Las alturas andinas experimentaron tambin otras formas de autogobierno emergente. Por ejemplo, en el caso de Piscaya, Per, citado ms arriba, cada vez se hizo ms evidente para este observador que la comunidad no slo contaba con un alcalde y un juez de facto (Don Marcos) sino tambin con un consejo de sabios, reglas locales estrictas, obreros calificados, ex conscriptos militares de habla hispana: en pocas palabras, una gama completa de roles, habilidades y recursos humanos. Un pueblo como Piscaya podra parecer remoto y estancado, pero no era un barco a la deriva, como lo perciban los mestizos, ni un depsito medio vaco de mano de obra inexperta a ser explotado por haciendas cercanas y por las obras de construccin de Abancay. Piscaya era un ayllu, una comunidad autogobernada con races precolombinas, con todos los defectos e idiosincrasias de cualquier asentamiento humano, incluidos lderes que a veces parecan ser autocrticos aunque no estaban exentos de responsabilidad democrtica ante su gente. En una comunidad cercana, los aldeanos destituyeron a su alcalde bajo el siguiente pretexto: No sabe mandar!. Piscaya, a pesar de sus defectos y tensiones internas normales, practicaba la democracia cara a cara, impartiendo justicia para todos, administrando tierras comunales, negociando bienes y servicios con el dominante mundo mestizo y finalmente decidiendo construir su propia escuela para educar a sus jvenes a fin de mejorar su situacin a travs del desarrollo de la autoayuda. Tal vez uno de los factores ms sorprendentes en Piscaya fuera el poder oculto de las mujeres. La toma de decisiones en dicha comunidad y otras aldeas similares se comparta en un sistema secuencial que comenzaba con reuniones de los hombres en pblico, a menudo en un crculo compacto en la plaza del pueblo, despus de lo cual las mujeres (quienes raramente hablaban en pblico) eran consultadas por sus esposos en sus hogares. Este proceso se cuadr con las normas culturales andinas de dualidad masculina-femenina y reflejaba la estructura relativamente igualitaria de las comunidades indgenas. Si bien las decisiones significativas a menudo se canalizaban primero a travs de los hombres, despus sus esposas tenan derecho a veto o cambio, antes de que se tomase una decisin final. Los forasteros no familiarizados con este sistema con frecuencia expresaban su frustracin con respecto al logro de resultados en Piscaya y otros pueblos con los que trabajaban, acusando a los hombres de ser inconstantes, no confiables, faltos de compromiso e incapaces de tomar decisiones inmediatas. Si un plan importante contaba con el consentimiento masculino, sin motivo aparente la opinin de la comunidad pareca cambiar de un da para el otro.
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Empoderamiento: estrategias y tcticas El empoderamiento

Desde hace tiempo, el concepto de empoderamiento ha estado velado en el lxico de acadmicos, y de activistas y profesionales sobre el terreno, todos en la bsqueda de nuevos caminos para enfrentar el empobrecimiento, la dominacin y la dependencia, y los movimientos de liberacin surgidos en respuesta a estos antiguos males. Debido al espacio limitado, no se
En realidad, la aparente invisible toma de decisiones en Piscaya tambin revela algo ms sobre lo que ms tarde parecera ser una sbita aparicin de movimientos populares andinos. Estas antiguas comunidades libres eran frtiles terrenos de entrenamiento que dieron lugar a movimientos posteriores, especialmente las confederaciones indgenas y uniones y sindicatos campesinos. El autogobierno era una necesidad prctica que naci de los limitados espacios que quedaban fuera del alcance del Estado y que a la vez eran consentidos por el mismo Estado. Para suerte de los comuneros, resultaba imposible que los gobiernos tuviesen presencia en cada pueblo remoto, por lo que deban delegar la administracin de la mayora de sus asuntos a los gobiernos locales. As, ya estaban presentes las races de una organizacin ms amplia que funcionaba mucho antes de que las federaciones y movimientos salieran a la luz. Los movimientos indgenas de las ltimas dcadas difieren de manera importante de las rebeliones orquestadas y las insurrecciones espontneas o huelgas que han tenido lugar desde el contacto con los europeos siglos atrs. Los movimientos ms exitosos generalmente emergieron de un proceso que comenz de abajo hacia arriba, y se caracterizaron por la formacin de alianzas entre comunidades, que se convirtieron en federaciones locales y a su vez se fusionaron a travs del tiempo, formando federaciones regionales y confederaciones nacionales. Los intentos de organizar federaciones de arriba hacia abajo generalmente fracasaron aun cuando a veces lograron cosechar victorias y fama de corta duracin. En resumen, estos movimientos son intentos de organizar y preparar a su gente para la transformacin sistemtica y permanente de las percepciones y comportamientos sociales reinantes, sus prcticas corrientes y las polticas oficiales de individuos y grupos ajenos a los movimientos, as como tambin para modificar las percepciones, comportamientos y prcticas que los participantes en los movimientos aplican para s mismos. Sus tcticas incluyen huelgas y paros, tomas de oficinas pblicas, marchas, desobediencia civil, bloqueos de calles y carreteras, campaas en los medios de comunicacin y polticas electorales de organizaciones locales, regionales y nacionales, todas dirigidas a concretar objetivos especficos y explcitos. Ninguna de las actividades mencionadas anteriormente puede ser exitosa sin la existencia de un proceso cuidadoso y bien planeado de concientizacin, y especialmente de empoderamiento, de los hombres y mujeres indgenas y sus organizaciones.
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detallar la bibliografa al respecto, pero se pueden consultar aproximaciones del autor de este captulo y de otros autores: Kleymeyer (1973, 1982, 1991:38-39, 1992:20-28, 1994, 1998:56-59, 2000 y 2003), Emerson (1962:31-40), Narayan (2002). Aunque muchos utilizan el trmino empoderamiento, pocos han intentado definirlo. Sin embargo, la falta de un consenso claro en cuanto a su definicin amenaza con reducir el concepto a una retrica de moda. Solamente entendiendo el significado de la palabra empoderamiento y sobre todo entendiendo lo que es el poder y cmo se incrementa o disminuye deliberadamente se puede garantizar la puesta en prctica de estrategias y tcticas de una manera integral, global y comprensible. El empoderamiento comprende la adquisicin progresiva y colectiva de capital humano y social, sumado al menos cuantitativo capital cultural (incluidos ciertos conocimientos, habilidades y capacidades) por parte de personas o grupos de relativamente poco poder, lo que les permite saltear obstculos, reducir su dependencia y ganar control sobre el logro de los resultados sociales a los que aspiran. El empoderamiento consiste en acciones y/o negociaciones que implican contrarrestar, neutralizar o transformar a aquellos individuos y grupos que quieren limitar el poder de los aspirantes, tratando de mantener a la vez su propia supremaca en dichas relaciones de poder verticales. El empoderamiento aumenta o se acelera considerablemente en virtud de acciones colectivas ms que individuales, as como por medio de la construccin y el mantenimiento de identidades sociales y culturales slidas, tanto a nivel grupal como individual. El empoderamiento acontece a varios niveles: social (desde la nacin hasta la comunidad), interpersonal y psicolgico. Si se atiende un solo nivel, las posibilidades de xito se ven limitadas, ya que cada nivel es necesario para asegurar el cambio amplio y perdurable a travs del tiempo, y los niveles son interactivos y se refuerzan mutuamente. A partir de los aos sesenta, activistas y lderes comenzaron a trabajar a nivel individual y comunal (un punto de partida lgico pero incompleto) con el fin de apoyar los esfuerzos de las minoras tnicas, tanto en Amrica Latina como en Amrica del Norte, en su afn de reconstruir sus identidades, empoderarse y alcanzar la justicia social y econmica. En el caso de los movimientos indgenas, el empoderamiento es su mvil principal. Casi todos sus objetivos dependen de que sus miembros (individuos y organizaciones) sean empoderados. La capacidad para negociar y dialogar a fin de hacer conocer y alcanzar sus demandas, la proteccin colectiva y la defensa de su bienestar fsico y el control de los recursos, los avances en cuanto al ejercicio de sus derechos humanos, sociales y de propiedad, la proteccin del derecho a convocar grandes asambleas y luego movilizar a las masas, la posibilidad de sentarse a la mesa para la toma de decisiones, todo esto depende de que los lderes y miembros de los estratos sociales ms bajos logren adquirir un empoderamiento significativo. Como me lo expres un lder colombiano: Te sientas a la mesa porque tienes poder. No porque lo merezcas o porque seas oportunamente el indio del da o porque otros en la mesa se levanten y te ofrezcan un asiento. Si t tienes poder, tomas tu silla con la mano y te sientas a la mesa. Si no lo tienes, te quedas parado mirando desde la puerta. Tal vez gritando en protesta, pero mirando desde afuera.
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La denicin del poder, y cmo se incrementa intencionalmente

Hasta los aos ochenta, Llinlln era una hacienda clsica localizada en la provincia de Chimborazo, en Ecuador, que abarcaba 4.000 hectreas de tierras frtiles, cedidas por la corona espaola a los antepasados de los propietarios recientes. La hacienda
Entender el empoderamiento creciente como un proceso integrado de varios niveles capaz de impulsar movimientos sociales requiere una mirada ms profunda y la aplicacin de teoras sociolgicas de poder y dependencia. Hacer esto abre la puerta hacia un anlisis mucho ms productivo que el mero hecho de considerar los fenmenos a la vista captados en trminos populares tales como movimiento, paro nacional y levantamiento, que representan solamente el cono solidificado de un volcn activo. Todo cambio dirigido requiere teora y es alimentado y mejorado por ella: qu acciones producen qu consecuencias; qu funciona y qu no funciona, y cmo. Los problemas se presentan cuando estas teoras son suposiciones subconscientes o cuando se formulan fragmentariamente. Los supuestos que no se comprueban ni analizan son ms susceptibles de ser completamente o en parte equivocados, lo que conduce a acciones erradas y al derroche de energa y recursos. Dado que es imprescindible que teoras conscientes, probadas, basadas en datos rigurosos y refinadas constituyan la base de toda accin de cambio, se necesita desarrollar una teora de movimientos indgenas andinos de empoderamiento, a fin de que estos puedan depurar sus mtodos de autodeterminacin y que las entidades no indgenas se conviertan en aliados ms efectivos. Una segunda e igualmente importante razn para analizar (y dirigir) movimientos a travs del lente de las teoras de empoderamiento es descubrir fuerzas ocultas latentes en las propias races, y que pueden ser causa de la falta de poder, de la represin, del empobrecimiento y de los daos a la identidad, para as poder identificar las semillas de tcticas y estrategias que debern alimentarse a fin de lograr el cambio social a travs del empoderamiento. Si bien algunas de las teoras y estrategias andinas de empoderamiento y cambio han sido importadas desde afuera, el dinamismo impulsor de los movimientos se ha desarrollado internamente, evolucionando a travs de experiencias prcticas generacionales relacionadas con la supervivencia y el manejo de las relaciones abusivas de poder vertical por parte de los terratenientes, la polica, los militares, los polticos locales y regionales, los funcionarios de la Iglesia catlica y las industrias dependientes de la mano de obra barata (minera, construccin, agricultura, etc.). De este modo, la evolucin de los movimientos indgenas puede entenderse mejor si se dirige la mirada hacia la raz causal del desempoderamiento (que lleva a un alto grado de dependencia y empobrecimiento), as como a la raz causal del empoderamiento social colectivo. Es decir, cmo es que las relaciones sociales se convierten inicialmente en asimtricas o desbalanceadas a partir de un eje de poder? Y: cmo pueden volverse menos asimtricas y desbalanceadas a medida que los movimientos surgen e incrementan el empoderamiento?
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Llinlln era famosa en todo Ecuador por proveer a las plazas de toros con los mejores toros para las corridas. All vivan y trabajaban 1.100 familias quichuas a quienes se les permita cultivar pequeas parcelas de tierra para su propia subsistencia, pagando una cuota minscula equivalente a menos de un dlar mensual. Por supuesto, estas 4.000 hectreas haban sido propiedad de los antepasados de estas mismas familias. En el caso de que los propietarios decidieran vender sus tierras, como otros propietarios locales lo hacan, habran anunciado la venta de las tierras de la siguiente manera: Se venden 4.000 hectreas de terreno con 5.500 indios. El cambio en Llinlln era inevitable. Sin embargo, cuando lleg, tom a casi todos por sorpresa, especialmente a los propietarios y al gobierno. Las 1.100 familias, despus de un largo proceso de considerar su situacin y organizarse, dejaron finalmente un da sus herramientas a modo de protesta y comenzaron una huelga que dur 120 das, y que se transform en un verdadero estado de sitio, con la polica y luego el ejrcito rodeando la hacienda y aprehendiendo a los lderes. Cada lder encarcelado era reemplazado por dos. A veces eran tambin mujeres, que se haban convertido en los miembros ms militantes del movimiento. Durante toda la lucha, los campesinos indgenas se adhirieron fielmente a sus estrategias de no violencia, y Llinlln se convirti en una causa clebre en los medios de comunicacin ecuatorianos. Surgieron grupos solidarios a travs de todo el pas. El clero y los laicos mantuvieron vigilias en las iglesias de Quito y Guayaquil. El corazn de Ecuador se abri para la tenaz gente de Llinlln. Finalmente el gobierno nacional tuvo que actuar y as una tarde, un helicptero del ejrcito aterriz prximo a la gran casa hacienda y de l bajaron el director de la agencia nacional de la reforma agraria y el general del ejrcito responsable por mantener el orden pblico. Tanto el general como sus escoltas fueron inmediatamente desarmados por dos pequeas mujeres indgenas de cabello cano, con sonrisas que descubran su falta de dientes, reprendindolos en quichua: Mana armacuna caypimi ministin! (Aqu no se permiten armas!) Perplejo, el general tuvo que dirigirse a un lder indgena para que le tradujera. Despus de tres das de negociacin, se levant el sitio de Llinlln con la promesa de que la agencia de la reforma agraria expropiara la hacienda, pagando a sus propietarios el equivalente de US$180.000 en efectivo. A su vez, los campesinos devolveran esta suma ms los intereses a la agencia durante un perodo de 15 aos. Infortunadamente para las nuevas familias propietarias, los propietarios salientes se llevaron consigo todo lo de valor que pudiera movilizarse: toda maquinaria, toda herramienta, toda semilla y casi todo animal (los toros de lidia se quedaron en el pramo porque no hubo nadie dispuesto a bajarlos). Slo los rboles que rodeaban la casa hacienda y la plaza de toros quedaron en pie.
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Para los fines de esta discusin, acordaremos en una definicin prctica de poder social y esbozaremos las formas en que ese poder social aumenta y disminuye, particularmente en el contexto de los movimientos sociales como aquellos que los grupos indgenas formaron en dcadas recientes. El poder social es la habilidad de elevar al mximo la puesta en marcha por parte de otros de acciones deseadas por uno, acciones que normalmente no se materializaran en ausencia de este poder. En ese sentido, el poder social tambin significa la habilidad de minimizar acciones no deseadas que otros llevaran a cabo, si este poder no se encontrara presente. Para mayor informacin, vanse Emerson (1962:31-40) y Kleymeyer (1973 y 1982). Como ya se mencion, el empoderamiento es la adquisicin progresiva de poder social mediante la aplicacin deliberada de tcticas y estrategias especficas, diseadas con el fin de maximizar las facetas de ese poder. Como contrapartida, el desempoderamiento supone la prdida de poder social a travs de la aplicacin deliberada, por parte de otros, de tcticas y estrategias especficas dirigidas a minimizar ese poder. Aunque este fenmeno no es siempre una cuestin de sumar o restar matemticamente, el proceso tiende a autoperpetuarse: el triunfo en un rea proporciona mpetu y recursos que pueden utilizarse en contiendas futuras, mientras que la derrota hace ms difcil defender la propia posicin. De acuerdo con las teoras de poder (Emerson, 1962:31-40; Kleymeyer, 1973 y 1982), las tcticas y estrategias de empoderamiento consisten principalmente en cuatro acciones interrelacionadas: Lograr control sobre recursos y resultados sociales y alternativas que uno mismo u otros desean maximizar o minimizar.
Completamente descapitalizada y endeudada, la naciente comunidad de Llinlln solicit ayuda a agencias de financiamiento y as fue como a fines de los aos ochenta, yo particip en una reunin. Cuando me pidieron una descripcin de la fundacin para la cual trabajaba, comenc como siempre lo haca en estas circunstancias por evitar las formalidades y el protocolo de los discursos en los que se nombra por orden a cada persona importante que se encuentre presente y arranqu con: Compaeros y compaeras. Para mi sorpresa, la multitud rompi en aplausos. Asombrado, ya que todava no haba comenzado mi discurso, proced finalmente a hablar. Despus de la reunin, le coment a un asesor local de Llinlln: Creo que yo s por qu todos aplaudieron despus de que slo dije compaeros y compaeras, pero me gustara que usted me diera su interpretacin. Me mir y contest: Fue porque usted los mencion primero a ellos y los incluy como parte del grupo en el que nos encontrbamos nosotros que no somos indgenas. Hizo una pausa y luego agreg: Ellos pueden aguantar el ser pobres, pero lo que realmente les resulta duro aceptar es que los hagan sentir menos que los dems.
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Aumentar el control sobre los resultados deseados

Para balancear las relaciones de poder verticales resultan esenciales el desarrollo y la aplicacin de tcnicas dirigidas a aumentar el control sobre los resultados deseados y las alternativas que uno mismo u otros pretenden maximizar o minimizar. Antes de que los indgenas implementaran una tcnica ms positiva y productiva como lo es la puesta en marcha de movimientos sociales, empleaban una cantidad de estrategias de bajo poder (o armas de los dbiles) diseadas para manejar, esquivar o balancear relaciones y encuentros represivos. Especficamente utilizaban tcticas de no confrontacin, como la resistencia pasiva (incumplimiento individual o colectivo, como decir s y hacer no), la retirada hacia refugios seguros (lugares remotos en la selva o en la alta montaa, o sitios urbanos escondidos) y los subterfugios (por ejemplo, una cosecha de medianoche). Estas estrategias eran slo parcialmente exitosas, no sin riesgos, y siempre en ltima instancia debilitantes. Se trataba bsicamente de maniobras para sobrevivir, pero nunca encaminadas a producir cambios. Funcionaban en el momento, pero deban ser aplicadas repetidas veces en respuesta a las continuas amenazas a su bienestar (Kleymeyer, 1973 y 1982). Las rebeliones y los motines resultaron en triunfos limitados en cuanto al logro de un mejor balance temporal del poder, por medio de la violencia y de amenazas de violencia, pero por lo general fueron brutalmente reprimidos y muy debilitantes, tanto en el momento como tiempo despus. Mucho ms exitosas han sido las tcticas de empoderamiento modernas utilizadas por las organizaciones indgenas y sus movimientos ms amplios (lo que se puede llamar armas de los fuertes). Las partes o individuos dominantes en cualquier sociedad verticalmente estructurada no slo estn en posicin de imponer sus deseos siempre que sea posible, sino que tambin son prisioneros de sus propias necesidades, algunas veces exageradas, para obtener resultados valorizados, como mano de obra barata, servicios cmodamente disponibles, orden pblico, trnsito libre para ellos y sus productos (por ejemplo, alimentos frescos para compra y venta en el mercado), y una reputacin nacional e internacional positiva. Los movimientos indgenas organizados pueden bloquear todos estos resultados parcial o totalmente, y restaurarlos cuando se atienden sus demandas y se alcanzan sus objetivos. Este razonamiento tctico con el fin de controlar los resultados deseados explica la preponderancia de las uniones y sindicatos campesinos en las regiones mineras y azucareras, y las huelgas masivas nacionales capaces de paralizar un pas entero por das y semanas, con cortes de carreteras y paros laborales (Ecuador y Bolivia constituyen buenos ejemplos de ello). Cuando los mercados de alimentos comienzan a vaciarse y los productos se echan a perder en los campos, cuando se interrumpen los proyectos de construccin urbana y el servicio
Formar coaliciones. Desarrollar capital humano, cultural y social, y habilidades relacionadas. Construir y reforzar la identidad.
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La formacin de coaliciones
Esta estrategia clsica no fue inventada por los movimientos indgenas sino que viene siendo utilizada desde hace tiempo por las uniones o sindicatos de trabajadores y otros que luchan por sus derechos y por una justa distribucin de los recursos y beneficios. Los individuos y grupos con poco poder saben que formando coaliciones su poder puede potenciarse ya que la fuerza e intensidad de casi todas las tcticas y la habilidad de persistir en su utilizacin se intensifican de acuerdo con el nmero de participantes y la disponibilidad de reemplazos. Es ms: sin coaliciones, varias tcticas como las huelgas laborales y los bloqueos de carreteras se vuelven completamente inefectivas. Es por eso que los movimientos indgenas se construyen ladrillo sobre ladrillo por medio de las alianzas, especialmente en trminos geogrficos y tnicos. Durante las ltimas cuatro dcadas especialmente en Bolivia, Per, Ecuador y Colombia han surgido coaliciones indgenas locales (de comunidades y otros grupos de base) que entran dentro del rubro general de organizaciones intermedias o secundarias (Bebbington et al., 1992; Carroll, 1992 y 2003). A su vez estas organizaciones se han unido para formar coaliciones regionales (federaciones y confederaciones) que eventualmente se fusionaron en coaliciones nacionales (confederaciones). Las organizaciones ms efectivas y numerosas se han formado de abajo hacia arriba y son administradas internamente, aunque en algunos casos a travs de los aos ha habido organizaciones religiosas, militares y hasta compaas petroleras que intentaron cooptarlas o crear y financiar organizaciones rivales a fin de obstaculizar y debilitar as a las organizaciones originales. Estas federaciones y otras coaliciones tienden a ser de origen tnico homogneo y pueden variar en tamao, estando formadas por un puado de comunidades o hasta por 300 de ellas o ms, y pueden incluir a otras organizaciones locales como asociaciones culturales, grupos femeninos u organizaciones de jvenes. Una de las ms grandes, la Federacin Interprovincial Shuar (mencionada anteriormente), que representa a cerca de 350 comunidades (centros), fue lder en 1980 en la formacin de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confeniae), y ms adelante de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie) de nivel nacional. La Federacin Interprovincial Shuar ha exportado lderes, experiencia, aptitudes, estructuras y procesos para reforzar la realizacin de su tarea en mayor escala, y tambin ha apoyado a otras federaciones locales a fin de que
domstico regresa a sus pueblos natales, cuando virtualmente se suspenden todos los viajes de negocios y placer entre ciudades, las personas que se encuentran al tope de la pirmide rpidamente toman conciencia de la situacin. De pronto, las cuestiones problemticas y los debates y la forma de encararlos pueden cambiar de rumbo, lo mismo que las percepciones de lo que es negociable y lo que no lo es.
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3 Estas
organizaciones son: la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), la Amerindian Peoples Association of Guyana (APA), la Confederacin de los Pueblos Indgenas de Bolivia (Cidob), la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confenaie), la Coordenaco das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (COIAB), el Consejo Nacional Indio de Venezuela (Conive), la Fdration des Organisations Autochtones de Guyane (FOAG), la Organisatie van Inheemsen in Suriname (OIS) y la Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazona Colombiana (OPIAC). personal con David Bray, enero de 2007.
4 Comunicacin
pudiesen establecerse, lo cual representa un caso fascinante de transferencia de asistencia tcnica de abajo hacia arriba y de forma horizontal. La formacin de coaliciones puede incluso transformarse en un hecho transnacional. Por ejemplo, en 1984 se form en la cuenca del Amazonas un cuerpo coordinador internacional, la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), constituida por confederaciones amaznicas de nueve pases de la cuenca.3 A fin de poder apreciar la magnitud de este logro, debe considerarse que adems de la diversidad geogrfica de los grupos, los nombres de estas organizaciones comparten cuatro lenguas coloniales (espaol, portugus, holands e ingls) y an ms, sus miembros combinados hablan literalmente cientos de lenguas indgenas, algunas de ellas de origen africano (tal es el caso de los grupos de Suriname). La COICA se estableci para coordinar y apoyar las actividades de sus confederaciones afiliadas y fungir como un punto de contacto colectivo institucional con las instituciones multilaterales e internacionales, a fin de abogar a favor de la movilizacin de recursos econmicos y del apoyo de los derechos humanos y culturales, con el respaldo de donantes bilaterales y multilaterales y de otros organismos internacionales, as como tambin de representar sus intereses en reuniones y conferencias a nivel mundial. Cada confederacin afiliada tambin acta como su propio agente en relaciones similares, y el alcanzar acuerdos cuando hay diferentes intereses en conflicto ha requerido mucho tiempo y esfuerzo. Recientemente la COICA se ha encontrado enredada en un proceso paralizante de peleas internas y competencias que la ha sumido en un desorden organizacional. Todava no queda claro cul ser su futuro, pero ha tenido logros significativos. Sin duda, segn David Bray, los costos transaccionales de organizacin a nivel transnacional son muy altos, y es en ese punto donde las organizaciones indgenas han enfrentado uno de los desafos ms grandes.4 Las coaliciones indgenas tienen ms probabilidades de mantenerse viables y lograr metas significativas cuando tienen vnculos slidos con aliados no indgenas. Estos aliados no slo pueden lograr apoyo financiero y de otra ndole, sino tambin presionar a las legislaturas y entidades internacionales y utilizar las cortes para luchar por justicia y proteccin legal. Tambin pueden aportar investigacin cientfica, nuevas ideas y asistencia tcnica en todos los aspectos de las actividades de los movimientos, desde el planeamiento y la ejecucin hasta la evaluacin y los replanteos. Asimismo pueden ayudar a los movimientos a transformar el dilogo nacional y a insertar mensajes positivos e informativos dentro de los sistemas de
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5 Estos aliados son variados y numerosos, y entre ellos se incluyen: otras coaliciones como los sindicatos de obreros, organiza-
ciones feministas o grupos sui generis como la Alianza Amaznica para Pueblos Indgenas y Tradicionales de la Cuenca del Amazonas y la Alianza Climtica de Ciudades Europeas; fuentes de financiamiento y asistencia tcnica como la Fundacin Garfield y el Fondo Mariah y organizaciones de ayuda bilateral como la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), la Agencia Danesa de Desarrollo Internacional (Danida), la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), la Fundacin Interamericana y SwissAid; cuerpos internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), las Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Americanos (OEA); ONG locales, nacionales o internacionales, como la Fundacin Pachamama, la Ayuda Popular Noruega, el Centro para el Apoyo de Tierras Nativas, Cultural Survival, el Instituto Internacional Humanista para la Cooperacin con los Pases en Desarrollo (HIVOS), la Asociacin Danesa para la Cooperacin Internacional (IBIS), el Grupo de Trabajo Internacional para Asuntos Indgenas (IWGIA), Oxfam Novib, la Netherlands Development Organisation (SNV); organizaciones de derechos humanos como Amnista Internacional y la Oficina de Washington para Latinoamrica (WOLA); organizaciones acadmicas, como la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (LASA) y sus subgrupos y asociaciones a nivel nacional, entidades de fe como la American Friends Service Committee (AFSC) y el Catholic Relief Services (CRS), e importantes organizaciones humanitarias y de desarrollo, as como CARE Internacional y las 13 organizaciones independientes de desarrollo que conforman Oxfam. En varios contextos nacionales, organizaciones sin fines de lucro fundadas y administradas por profesionales urbanos, no indgenas, como abogados y antroplogos, han desempeado un papel crucial en la transformacin de polticas y prcticas, asegurando proteccin legal a nivel nacional para los indgenas. Esto es particularmente cierto en Colombia, tal vez ms que en ningn otro pas andino. Ejemplos sobresalientes son el Centro de Cooperacin al Indgena (Cecoin) con Roque Roldn, y la Fundacin Comunidades Colombianas (Funcol) con Adolfo Triana y Carlos Morales (Roldn, 2004 y Zuluaga y Jones, 2006:55-61).
comunicacin masiva nacionales e internacionales. Su presencia resulta clave aun cuando sus relaciones con las organizaciones de movimientos indgenas puedan llegar a ser problemticas debido a diferencias tnicas, de clase y a veces de objetivos polticos y personales.5 Como lo afirman los propios lderes de movimientos indgenas, sin el apoyo de las entidades mencionadas, sus movimientos no hubieran podido alcanzar lo que hoy poseen. Sin embargo, cabe mencionar que las alianzas ms productivas a menudo se han forjado con organizaciones internacionales y no con organizaciones nacionales o locales, aunque recientemente tambin han surgido tensiones perturbadoras en estas relaciones, debido entre otros factores a intereses a veces conflictivos entre las organizaciones internacionales e indgenas, o al comportamiento arrogante y/o vertical de muchos funcionarios internacionales, y tambin a la falta de buena comunicacin entre las diferentes entidades y las polticas internas tanto de las organizaciones internacionales como de las organizaciones indgenas. Los esfuerzos indgenas para identificar y desarrollar alianzas duraderas con grupos que no son indgenas ni entidades extranjeras han sido a menudo frustrantes, transitorios y han tenido poqusimas ventajas. Los partidos polticos no indgenas tienen una larga historia de utilizar a los indgenas y hacer promesas huecas. Aunque existen numerosas excepciones a nivel individual, los esfuerzos para aliarse con otros grupos nacionales de inters tambin han sido mayormente infructuosos. Muchas OSC nacionales y locales se han abocado al trabajo incansable y desinteresado a favor de los indgenas; sin embargo, estos vnculos generalmente no constituyen alianzas per se, sino que se trata de relaciones entre facilitadores y receptores con respecto a la prestacin de servicios como asistencia tcnica y legal, capacitacin y finan-
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ciamiento. Otra forma de cooperacin que estas OSC ofrecen a las organizaciones indgenas es la defensa poltica, como en el caso de los esfuerzos de colaboracin para oponerse al Proyecto Camisea de gas natural en Per, o para establecer reservas indgenas amaznicas en Ecuador, Colombia, Brasil y otros pases. La formacin eficaz de coaliciones demanda niveles de aptitud significativos (tanto en amplitud como en intensidad) en lo que hace a la negociacin, la mediacin, el compromiso, la promocin social, el mantenimiento de las relaciones, etc. El nivel del xito de los pueblos indgenas en la formacin de coaliciones puede verse afectado por problemas de identificacin tnica interna y externa y diferencias geogrficas, de idioma, religin, poltica partidaria y clases sociales. Las diferencias tnicas entre grupos y dentro de un mismo grupo a menudo requieren negociaciones delicadas y hbiles y un cuidado constante especial, a nivel regional y nacional, en la eleccin de lderes, la seleccin de personal, el planeamiento, la toma de decisiones y la distribucin de recursos organizacionales, de una manera que se perciba como equitativa. Por ejemplo, existen tensiones perpetuas entre los movimientos indgenas bolivianos y ecuatorianos a nivel nacional, especialmente entre las regiones altas y bajas, debido mayormente a diferencias tnicas. A nivel regional, en el caso de la Confenaie ha existido peridicamente tensin entre la Federacin Shuar Interprovincial y las federaciones de habla quichua, lo que llev por lo menos una vez a los shuaras a retirarse de la Confenaie por un perodo significativo. Esta tensin se ve exacerbada por la percepcin que tienen otros grupos amaznicos de que los shuaras parecen demasiado dispuestos a cooperar con el gobierno nacional, ya que con frecuencia deciden negociar directamente con entidades oficiales en vez de unirse con el resto de la Confenaie y poner en prctica tcticas tradicionales de coalicin, como demostraciones y marchas, para negociar los mismos asuntos. La Confenaie ha tenido sus propios problemas tambin, desde corrupcin ocasional entre sus lderes y brechas internas hasta intentos de las compaas petroleras de comprar influencia y conformidad a todo nivel de la organizacin. Sin embargo, estos problemas no borran los logros anteriores de la Confenaie como su exitoso programa autogestionado de educacin bilinge ni descartan sus posibilidades futuras. Internamente la Federacin Shuar tambin mantuvo durante aos una relacin complicada con los menos numerosos achuaras, relacin que culmin en la separacin de estos ltimos, quienes formaron su propia federacin. Las diferencias tnicas dentro de los movimientos y las organizaciones indgenas suelen ser difciles de manejar. Existe tambin una federacin rival de las comunidades shuaras, la Asociacin Independiente del Pueblo Shuar (AIPSE), formada hace dcadas por misioneros norteamericanos. Hay tambin tensiones peridicas con colonos locales. En reas quichuas y huaorani de la Amazona norte se han registrado intentos repetidos de los gobiernos antagnicos, as como de las compaas petroleras, de formar y apoyar federaciones rivales. A pesar de esta zona social complicada y contenciosa, la Federacin Shuar y otras federaciones de la regin amaznica ecuatoriana continan
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sobreviviendo y alcanzando logros, debido en gran parte a sus aptitudes organizacionales y otras formas de capital humano, cultural y social.
El desarrollo de capital humano, cultural y social

A no ms de una hora del lugar donde Yana Quilla realiz su parada simblica frente a la excavadora, una muy diferente negociacin de poder tuvo lugar durante la misma huelga nacional. Sobre la ruta Panamericana, unos 50 Km de las afueras de Quito, los lderes de la comunidad indgena local, conocidos por su firmeza y sacrificio dedicados a la causa, estaban llevando a cabo un bloqueo de caminos. Automviles y camiones se encontraban apostados en filas de aproximadamente dos kilmetros, a cada lado del bloqueo. Curiosamente, el trfico se mova lentamente y el bloqueo alcanzaba solamente hasta la mitad de la carretera donde un polica uniformado diriga el trnsito, permitiendo el paso alternado de vehculos que iban hacia el norte y hacia el sur. Previamente, en medio de la carretera, se haban llevado a cabo negociaciones hbiles que haban resultado en este compromiso equilibrado. Los militantes indgenas lograron su bloqueo y publicidad, la polica consigui la fluidez ordenada de trfico y los pasajeros de los vehculos el alivio de saber que sera posible ese da arribar a sus destinos. Cada uno pudo satisfacer sus necesidades sin que nadie saliera perjudicado. Los avances en niveles de aptitud y capacidad, a menudo conocidos como desarrollo de capital humano, cultural y social (Bebbington, 1999:2021-2024 y 2006; Bebbington y Perreault, 1999:395-418; Carroll, 2002; Montgomery e Inkeles, 2000:227-243) tambin llevan al aumento del poder y pueden ser vistos como los cimientos de una teora de empoderamiento y democratizacin, en formas que pueden aplicarse a otros casos de grupos de poco poder. Las aptitudes relacionadas con la alfabetizacin, la capacidad de manejar nmeros y clculos, el bilingismo y el multiculturalismo, el planeamiento y la administracin, las comunicaciones y la informacin de los medios masivos, el anlisis social y la evaluacin participativa, la negociacin y la mediacin, entre otras, son todas capacidades de empoderamiento que permiten a los individuos y grupos aumentar su control sobre los resultados sociales y recursos, as como limitar la capacidad de los de afuera para controlar estos resultados e imponer su voluntad. Mientras el concepto de capital humano resulta ahora bastante bien conocido, la idea de capital cultural no es tan utilizada entre analistas sociales y trabajadores de campo. El concepto fue introducido primero por Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1986:241-258; Fowler, 1997), aunque su enfoque se centraba principalmente en la educacin y no en la cultura indgena tradicional como en el presente caso. Para nuestros propsitos, el capital cultural facilita la
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generacin de energa cultural, la cual representa una gran fuerza impulsora en el desarrollo de base y el cambio socioeconmico (Kleymeyer, 1993). El capital cultural abarca el conocimiento, las habilidades y las prcticas acumuladas que estn arraigados en las tradiciones tnicas de un individuo y se transmiten por medio de asociaciones con otros individuos de la misma etnia en rituales y en prcticas tradicionales, as como a travs del ejemplo y de la enseanza directa. El capital cultural almacenado abarca todo un universo de ideas, cosmovisiones, metodologas, tcnicas, enfoques, soluciones, expresiones y explicaciones que son fuentes de inspiracin cuando se enfrentan desafos, dilemas, amenazas y oportunidades. Los conceptos de capital cultural y humano en parte coinciden y se entrelazan. Adems, el capital cultural, aunque en el fondo es ms cualitativo, est estrechamente relacionado con el capital social cuando tiene que ver con las formas particulares en que los grupos tnicos se organizan, en contraste con otros grupos (por ejemplo, los clanes matriarcales de ttems de los nativos americanos estadounidenses). Entre los ejemplos de capital cultural se incluyen: las formas andinas de trabajo recproco (minga, ayni, randi randi), los gneros de tradicin oral y las formas de expresin cultural (especialmente el canto, la danza y el arte, que pueden ser vehculos para el discurso poltico y la instruccin poltica). La muy conocida cancin We Shall Overcome (Nosotros venceremos) es una manifestacin del capital cultural afroamericano y ha sido un factor significativo en el nivel de xito de numerosos movimientos de liberacin en Estados Unidos y en todo el mundo. A su vez, el desarrollo de este capital humano y cultural hace posible que los grupos produzcan capital social, un valor inherente a las relaciones sociales (los enlaces, el acceso, la confianza, etc. que as se abren a grupos y organizaciones). Entonces, la capacidad, y especialmente las habilidades necesarias para construir organizaciones provienen del capital humano y cultural; el capital social es el recurso que resulta del desarrollo subsiguiente de tales organizaciones o redes.6 Entre los ejemplos de aptitudes relacionadas tanto con el empoderamiento como con la democracia, cabe citar: el dilogo pblico (incluidos el planeamiento y la gestin de demostraciones y protestas), la diplomacia y el autogobierno, el desarrollo y la aplicacin de tcticas y estrategias de poder, y el anlisis y la negociacin de conflictos, planes, polticas, regulaciones y parmetros. Estas son algunas de las bases de la democracia, que emergen a partir de un enfoque de empoderamiento. Estas aptitudes se aprenden y desarrollan de manera especial a travs del autogobierno comunal (Korovkin, 2001:37-67) y en el mbito de las federaciones y confederaciones, pero tambin lidiando con burocracias, tramitando y reclamando al gobierno. La administracin a nivel local de proyectos de autoayuda es otro laboratorio y campo de aprendizaje de las aptitudes de empoderamiento. Muchas subvenciones a federaciones y ONG de apoyo, a tra6 Comunicacin personal con Anthony Bebbington, diciembre de 2006. Vase tambin Bebbington y Perreault (1999:395-
418).
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vs de los Andes, fueron diseadas para crear oportunidades de aprendizaje, especialmente de planeamiento, administracin de proyectos y evaluacin participativa, as como de otras formas rpidas de anlisis. Un ejemplo importante lo constituye la Unidad de Educacin de Chimborazo que fue creada en 1979 con el fin de llevar a cabo la campaa de alfabetizacin lanzada por el Ministerio de Educacin y Cultura de Ecuador en la provincia de Chimborazo. Con 1.050 comunidades indgenas, y la incorporacin de ms de 250.000 aldeanos, Chimborazo tena y tiene una de las mayores concentraciones de indgenas en una sola provincia en toda Amrica Latina. La Unidad de Educacin estableci centros de alfabetizacin en casi todas esas comunidades, rompiendo el modelo nacional al reclutar y entrenar personal indgena, en lugar de emplear a entrenadores mestizos (lo cual a veces ocasionaba conflictos con las autoridades locales). Los inspectores y supervisores encargados de la campaa de alfabetizacin fueron escogidos por la Unidad entre estos mismos entrenadores indgenas. Eventualmente los entrenadores de entrenadores eran tambin indgenas. As, esta experiencia result ser un aula educativa gigantesca de democracia y empoderamiento, con un laboratorio social multifactico cifrado en la forma de administracin y ejecucin del programa. A continuacin la Unidad recibi una donacin de la Fundacin Interamericana, un pequeo organismo independiente de financiamiento del Congreso de Estados Unidos, y comenz a establecer panaderas comunales, centros de tejido, proyectos de reforestacin y otros emprendimientos econmicos autogestionados, localizados en las comunidades y administrados por los mismos campesinos. Entonces el aula y el laboratorio gigante ya incluan el desarrollo a nivel local y enseaban de todo en la prctica: desde tcnicas vocacionales, hasta contabilidad, mantenimiento de inventario, marketing y evaluacin. Fue este enfoque prctico para la formacin de capital humano, cultural y social lo que contribuy en ltima instancia a plasmar y consolidar un gran nmero de federaciones locales a travs de toda la provincia, y finalmente permiti que los indgenas tomasen las riendas del gobierno local y que as el empoderamiento social se canalizara hacia el empoderamiento poltico directo. La manifestacin ms destacada de esta participacin fue el proceso electoral del que surgieron 12 alcaldes indgenas y una cantidad significativa de miembros en el Consejo Provincial de Chimborazo, as como el primer prefecto indgena (el oficial gubernamental de ms alto rango elegido a nivel provincial en Ecuador). Por lo tanto, las aptitudes se desarrollan eficientemente por diseo. Las lecciones aprendidas a travs de talleres de trabajo y otros emprendimientos dirigidos a alcanzar el empoderamiento de los hombres y mujeres indgenas tienen impacto directo sobre los movimientos y la democratizacin de los gobiernos locales, regionales y nacionales, de los cuales ellos mismos forman parte como ciudadanos. Estas lecciones pueden extenderse a otros grupos de bajo poder para ayudarlos en sus esfuerzos por aumentar sus niveles de poder y democratizacin. Otra idea innovadora surgida de la Unidad fue la feria educativa, constituida por una docena de jvenes indgenas msicos, entrenados en sociodrama, que visitaron ms de 700 de las
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El poder de la identidad y la identidad del poder

La identidad est ntima y fuertemente ligada al poder y al empoderamiento. As como una identidad fortalecida permite a los individuos y grupos de poco poder aumentar el control sobre los resultados, crear coaliciones y desarrollar aptitudes y otras formas de capital humano, cultural y social, las identidades dbiles pueden bloquear y revertir esos beneficios (Kleymeyer, 1973, 1982, 1988:32-40, 1991:38-39 y 1993:20-28). Los intentos de empoderamiento que ignoran la importancia de fortalecer la identidad estn destinados a lograr resultados ms dbiles que aquellos que consideran a la identidad como un factor clave, especialmente en el contexto latinoamericano donde las categoras tnicas y de raza influyen de una manera tan profunda y fuerte. Las comunidades que en el pasado formaron parte de haciendas tienen que ascender un camino ms tortuoso, en trminos sociopolticos, que los descendientes de comunidades libres. Los shuaras y achuaras nunca conquistados por poderes militares como los incas o espaoles han sido ms expeditos en la formacin de coaliciones slidas y en la negociacin desde una posicin de poder que, por ejemplo, las comunidades afroecuatorianas, descendientes de esclavos, cuyas culturas fueron brutalmente fragmentadas y reprimidas (familias desmembradas, individuos golpeados y literalmente amordazados por hablar lenguas africanas y msicos que debieron padecer fracturas de dedos y manos como castigo por tocar sus tambores y marimbas). Las demostraciones, manifestaciones pacficas y marchas que han caracterizado a los movimientos indgenas en Amrica Latina han sido diseadas no solamente con el fin de cambiar el corazn y la mentalidad de los observadores no indgenas (y tambin la imagen y opinin nacional e internacional), sino para configurar y fortalecer la identidad, tanto social como tnico/racial, centrndose en el empoderamiento. Por ejemplo, en Riobamba, la capital de Chimborazo, Ecuador, tuvo lugar una marcha que se caracteriz por la portacin de palos de madera de igual tamao empuados con ambas manos por los manifestantes, tanto hombres como mujeres. Aquellos que esperaban que estas aparentes armas fueran a ser utilizadas para golpear a policas, transentes o vitrinas de tiendas, se sorprendieron al ver que no hubo ningn ataque. Estos palos eran accesorios: smbolos del nuevo estatus indgena y recordatorios del creciente factor de empoderamiento que es la percepcin, si no la realidad, de la amenaza de
1.050 comunidades de Chimborazo con el fin de entrenar, promover y crear conciencia utilizando la lengua quichua y la msica y la danza como medios para democratizar y animar los eventos. Las funciones se llevaban a cabo generalmente en la escuela del pueblo, donde la gente que usualmente se iba a dormir temprano mantena a la feria cautiva hasta despus de la medianoche, cantando, bailando y discutiendo asuntos locales. Este proceso inclua conversaciones pblicas y oportunidades de dilogo y tena un impacto significativo en el nivel de participacin de las comunidades locales en los proyectos de desarrollo disponibles, as como en la poltica local (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40).
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violencia. Un observador poda fcilmente concluir que esos manifestantes demostraban tener el poder de utilizar la violencia y a la vez el poder de mantener la no violencia. La intencin de esta marcha de los palos fue en parte la de configurar la identidad a travs del cambio en la percepcin de los participantes con relacin a ellos mismos, colectivamente y como individuos. Pero lo que es an ms importante es que haba una intencin de cambiar la identidad transformando la percepcin que los otros tenan de los individuos y grupos envueltos en el proceso de empoderamiento. Por largo tiempo los socilogos han reconocido este fenmeno como la identidad de espejo, principio por el cual la propia identidad se forma en gran parte por el modo en que los otros lo perciben a uno. El lder ecuatoriano Shuar Ampam Karkras, quien ha participado a todo nivel de los movimientos indgenas, argumenta: Hay gente que trata de forjar una mala imagen de nosotros, acusndonos de ser separatistas. No queremos una nacin dentro de otra nacin. Queremos ser parte de esta nacin, pero bajo nuestras propias condiciones. Esas condiciones son simples: queremos integracin sin asimilacin. Luego sonriendo agreg: No pretendemos que los blanco-mestizos se conviertan en indios, ni queremos que nos presionen para que nosotros nos convirtamos en blanco-mestizos. La identidad no slo tiene que ver con la propia percepcin de atributos y capacidades, sino con la propia percepcin de compartir una identidad colectiva como miembro de un grupo (en este caso un grupo tnico) con una larga tradicin. Quin soy yo puede ser, en muchas culturas, menos importante que lo que soy como miembro de mi familia, comunidad y grupo tnico. Tal como la identidad colectiva puede basarse en la inclusin (caractersticas compartidas) o la exclusin (quin no es parte del grupo), la identidad personal puede basarse en lo que hace que uno sea nico o en cmo se conecta uno con los otros. En fin, la experiencia prctica y los estudios de empoderamiento/desempoderamiento (Kleymeyer, 1973 y 1982) demuestran cmo la identidad est ntimamente relacionada con el poder. Los individuos y grupos ganan o pierden poder en las relaciones en parte debido a la medida en que ocurren cambios importantes en la identidad personal o grupal. Particularmente, la percepcin de la gente de su propia eficacia y aptitud, si se la vincula a un grupo capaz y a una tradicin valiosa, est directamente relacionada con la habilidad de llevar a cabo acciones efectivas en sus relaciones con otros (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; Kleymeyer, 1993 y 1994). En otras palabras, cuanto ms convencido est uno de ser una persona capaz de resistirse a las demandas de otros y de poder manejar confrontaciones a partir de las cuales se intenta controlar el propio comportamiento, ms poder tiene uno y ms capacidad de actuar desde dicho poder. Es ms: cuanto ms percibe una persona que pertenece a un grupo slido (etnia slida), con una importante historia de saber defender sus reclamos, ms poderosa es su posicin al negociar con individuos o grupos poderosos. El lder afroecuatoriano Juan Garca se refiere a esta fuente de poder como Nosotros la gente, es decir, nosotros somos: capaces de sobrevivir, negociar, triunfar, crear, imponernos, demandar nuestros derechos, reclamar recursos y dems.
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La innovacin indgena estratgica en el siglo XX en Amrica del Sur: insurreccin y organizacin no violenta de amplia base
La accin disciplinada no violenta es la innovacin esencial que ha logrado que los actuales movimientos indgenas de la regin andina sean ms exitosos que los intentos del pasado por obtener logros significativos, extensivos y duraderos en los campos de la justicia, los derechos y la participacin. Las fuentes y manifestaciones subyacentes de las tcticas no violentas son numerosas, variadas y bien documentadas (Ackerman y Duvall, 2000; Boulding, 2000; Schock, 2004). Mientras que dos de los movimientos precursores ms prominentes del siglo XX el movimiento para la independencia de la India de Mahatma Gandhi y el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos, liderado por Martin Luther King, Jr. se basaron fundamentalmente tanto en la espiritualidad como en tcticas sustentadas en la no violencia, la evidencia sugiere que el enfoque no violento adoptado y adaptado por la mayora de los movimientos indgenas de Amrica Latina ha sido impulsado en gran parte por el pragmatismo. A las generaciones de frustrados intentos violentos de cambio les siguieron nuevas tcticas que enfatizaban un
En Sucre, Bolivia, el Centro Cultural Masis, fundado por un conocido grupo musical, ha llevado a cabo actividades culturales para promover el desarrollo de la comunidad, influenciar el currculum de la educacin pblica y fortalecer el orgullo local y la identidad de las comunidades quechuas. Otro grupo boliviano, el Taller de Historia Oral Andina (THOA), utiliz la coleccin y diseminacin de historias orales para reforzar la identidad tnica entre los aimaras y promover formas de organizacin democrtica, basadas en la tradicin de la comunidad andina. En Per, el Centro de Estudios Andinos Rurales Bartolom de las Casas estableci una estacin de radio y un centro campesino en el Cuzco, con el fin de fortalecer la identidad cultural y la concientizacin de los indgenas de habla quechua, ensendoles habilidades e impartiendo conocimientos. Asimismo, el Centro Latinoamericano de Producciones Tele-Educativas (Ceptel) de Lima produjo 50 guiones para una telenovela con el fin de introducir dentro de la programacin televisiva latinoamericana el pensamiento crtico y la toma de conciencia sobre ciertos temas relacionados con el cambio cultural y social, as como percepciones relativas a los grupos tnicos. Finalmente, en Colombia, el Cabildo Kamz, una entidad multicomunal y autogobernada, recopil y public historias orales y simultneamente trabaj para asegurar los derechos de propiedad de miles de hectreas de tierras tradicionales en el valle subtropical de Sibundoy. Todas las organizaciones mencionadas comprendieron la importancia de la relacin entre una firme identidad social y tnica, el empoderamiento y el desarrollo socioeconmico. Para una descripcin ms detallada de estos esfuerzos destinados a vincular la expresin cultural, el desarrollo de base y la democratizacin, vase Kleymeyer (1993, 1994).
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estilo diferente de confrontacin, acompaadas por el uso inteligente de los medios masivos de comunicacin, apelando a la opinin pblica nacional e internacional. Hasta hace poco tiempo, la historia andina ha sido un crculo vicioso continuo en el cual grupos indgenas se vean peridicamente envueltos en levantamientos violentos, los que a su vez provocaban contraofensivas enrgicas aun ms masivas por parte de la fuerza pblica y privada (Cleary, 2000:1123-1153; Gosner y Ouweneel, 1996; Kicza, 1993; Stern, 1987; Zamosc, 2003:37-63). Aunque en ocasiones se obtena una u otra ganancia temporal, pocos fueron los avances a largo plazo logrados en materia de calidad de vida, derechos humanos o poder social. Lo usual era que hubiese levantamientos contenidos entre largos perodos de resistencia pasiva, debilitadora e intil, hasta que la situacin explotaba en otra erupcin de violencia. La desesperacin incitaba a la gente a escoger la violencia como un ltimo recurso contra la represin, cuando se le cerraban todos los caminos alternativos. El resultado era consabido, en vista de que los esfuerzos de liberacin indgena terminaban aplastados, y los grupos e individuos quedaban fsicamente destruidos y desmoralizados, y los movimientos, fragmentados y fracturados. Es ms: los testimonios de que los movimientos populares violentos de cualquier ndole hayan logrado avances directos hacia la democracia son casi inexistentes. La democracia consolidada es generalmente producto de la organizacin y la gobernancia, y requiere el esfuerzo sostenido de individuos, grupos y movimientos para lograr el acceso al poder en sistemas letrgicos o post revolucionarios que (aun despus de haber habido una revolucin) suelen estar dominados por una elite. Por ejemplo, Estados Unidos se form con el fin de que hubiese igualdad para Nosotros la gente (We the People), pero por generaciones la participacin poltica y el poder estuvo slo en manos de terratenientes blancos de gnero masculino. Pasaron 145 aos antes de que las mujeres obtuvieran el derecho a voto y 230 aos ms tarde, los afroamericanos an estn luchando por mantener ese derecho, que hace solamente un par de generaciones se les ha conferido. Mientras tanto, los indgenas nativos norteamericanos estn an marginados poltica y econmicamente del sueo americano, el mismo sueo que es ostensiblemente asequible a todos los que hoy habitan las tierras en las que originalmente estaban asentados los antepasados de dichos indgenas. En trminos histricos, el propio acto de participar en una insurreccin violenta ha producido cambios contradictorios en los grupos e individuos, a menudo distorsionando sus ideales y transformndolos en reflejos sombros de sus propios opresores. En el acto de derrocar tiranas de manera violenta parece que los insurgentes aprendieran e internalizaran los mtodos de los tiranos que desalojan, e irnicamente reemplazan. Lo mismo ocurre, por supuesto, en rebeliones violentas fallidas, incluidas las que no son indgenas como la de Sendero Luminoso en Per, cuyos lderes se convirtieron en una caricatura de la ideologa de Pol Pot, masacrando campesinos, asesinando funcionarios electos y bombardeando sitios urbanos. Los militares peruanos tambin llevaron a cabo masacres, siguiendo las rdenes del propio Alberto Fujimori, elegido democrticamente pero con tendencias de dictador, quien llev a cabo un autogolpe a fin de consolidar su poder en
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7 Sin
embargo, como apunta Martin Scurrah en una comunicacin de enero de 2007, acaba de surgir un movimiento indgena en la sierra peruana cuya gente est comenzando a vindicar su identidad y sus derechos como indgenas en alianza con organizaciones indgenas amaznicas que han estado haciendo lo mismo desde los aos ochenta. Si es que esta colaboracin se convierte en una alianza duradera y relativamente libre de problemas, estar en contraste con las experiencias ecuatorianas y bolivianas, signadas por tensiones entre sierra y amazona que han sido problemticas en varias ocasiones. personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.
8 Comunicacin
un clima de terror. Los campesinos se encontraban atrapados entre dos fuegos (Amnista Internacional, 1989). Por consiguiente, la democracia estaba acabada en ambos frentes de la lucha y, significativamente, en la sierra no ha habido todava ningn movimiento indgena slido que se levantase de las cenizas.7 Entonces, muchos lderes y militantes de movimientos indgenas saben que la violencia y las amenazas de violencia pueden incrementar el poder social por un corto tiempo, pero que la amarga experiencia histrica les demuestra que esos avances son generalmente frgiles, efmeros y en ltima instancia, se prestan a la corrupcin. Slo en ocasiones excepcionales la violencia ha generado ventajas duraderas y de gran alcance. Estas tienden a estar localizadas geogrficamente y limitadas a ciertos grupos, y a menudo provocan una reaccin poltica negativa desde arriba que deja a los interesados an ms desmoralizados y con menos poder que antes, destruyendo sus organizaciones y comunidades. Ya para el ltimo tercio del siglo XX estaba surgiendo una innovacin institucional de enorme importancia, basada en el consenso informal de las lecciones aprendidas de esta historia social y en la necesidad de intentar un camino diferente. Esta nueva idea consiste en el desarrollo de movimientos indgenas no violentos de gran alcance a travs de la regin, diseados para confrontar injusticias perpetuadas de carcter social, cultural y econmico. Aunque rara vez descritos as (posiblemente para mantener la amenaza de violencia como una fuente de poder latente, agazapada como un puma dormitando pero listo para el ataque), estos movimientos han empleado deliberada y sistemticamente una cantidad de estrategias no violentas, en el mundo de las ideas y en la prctica, como las huelgas nacionales, las manifestaciones pblicas y la desobediencia civil organizada, que ya se ha mencionado. A veces, en situaciones conflictivas, los grupos e individuos indgenas toman decisiones diferentes acerca de la violencia, especialmente cuando no estn enfrentando una desventaja abrumadora de parte de la cultura dominante. Un ejemplo lo constituye el caso de la violencia desatada entre partidos polticos en Bolivia. Tanto el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP) como el Movimiento al Socialismo (MAS) han utilizado la fuerza para evitar que los militantes del otro partido hicieran campaa en sus reas de dominio. En otras instancias, campesinos varones han utilizado la violencia contra consejeras, concejales y alcaldes mujeres.8 Adems, durante dcadas ha habido enfrentamientos violentos entre catlicos y protestantes en Ecuador y en otras partes, lo cual a veces ha dividido en dos a las comunidades indgenas.
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La potencia de movilizacin de los movimientos y organizaciones indgenas

La comunidad de Gatazo Hospital tom su nombre de una sangrienta batalla entre conservadores y liberales que tuvo lugar hace ms de un siglo, y en la cual las heridas de las vctimas eran tales y tan numerosas que los afectados tuvieron que ser transportados a la casa de la hacienda de Gatazo para su atencin. Por muchos aos la comunidad haba dependido de las lluvias y de una racin de agua para la irrigacin proveniente del otro lado de una loma maciza. Desde los jueves por la noche hasta los domingos por la maana los campesinos contaban con el permiso de las autoridades de Riobamba para abrir una pequea compuerta de una zanja de irrigacin y dejar circular el agua alrededor de la montaa, hasta que finalmente desembocaba en las tierras de la comunidad. Desgraciadamente, la nica ruta de la zanja de irrigacin atravesaba las tierras de una hacienda. Resentidos por esta insignificante intrusin, los dueos de la hacienda cambiaban repetidamente el curso del agua de la comunidad hacia sus propias tierras. Para remediarlo, los miembros de la comunidad tenan a su vez que tratar de cambiar el curso del agua, a escondidas durante la noche, evadiendo perros guardianes y
9 Comunicacin
personal con Kevin Healy, octubre de 2006.
Es ms: en ciertos momentos y lugares, en los paros, las manifestaciones y los casos de desobediencia civil, la violencia ha surgido de forma no intencional, ni planeada ni preparada, fuera de los parmetros tcticos de ciertas acciones. En esos casos se han arrojado piedras y se han aplastado los bloqueos de carreteras. Dichos incidentes suelen ser aprovechados por la prensa, la embajada de Estados Unidos y otros, con el fin de demostrar la ilegitimidad de las acciones y del propio movimiento. Por supuesto, existe tambin violencia por parte de las fuerzas civiles y militares, a menudo planeada y siempre anticipada (escudos protectores, armas pequeas y sus municiones, gases lacrimgenos, tanques, caones de agua, entrenamiento especial, formaciones de combate, etc.). Esta violencia es a menudo el resultado de rdenes pasadas por una cadena de comando. Desde el punto de vista de un observador avezado, cuando se desata la violencia en manifestaciones y otras acciones, es generalmente de parte de las fuerzas del orden.9 En fin, a pesar de esta tendencia tan humana a utilizar la violencia, la mayora de los movimientos andinos contemporneos, antes de brindar a las autoridades una razn fcil para la represin violenta frecuentemente desproporcionada han elegido repetidamente, aunque no siempre, poner en prctica tcticas y estrategias no violentas que se convirtieron en un factor clave para aumentar su empoderamiento a largo plazo. Sin embargo, esa decisin an est en proceso de llevarse a cabo y todava no se ha escrito el ltimo acto de esta obra.
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Los movimientos indgenas tienen puntos fuertes muchos aprendidos de lecciones asimiladas a travs de su propia historia de organizacin, que generan un impacto no slo en la democratizacin sino en el planeamiento y la ejecucin de emprendimientos locales de desarrollo (y que pueden aplicarse a otros asuntos grupales). Particularmente, los movimientos indgenas han tenido la capacidad excepcional de movilizar recursos para la obtencin de objetivos difciles. Estos son los resultados materiales medibles de las inversiones sociales anteriores. Existen, por lo menos, cuatro tipos de movilizacin de recursos para los cuales los movimientos indgenas son especialmente aptos: Movilizacin de recursos humanos, tambin conocida como poder de convocatoria: los indgenas son capaces de reclutar una masa inmensa de hombres y mujeres para trabajar en los proyectos y actividades de los movimientos. En un caso particular, una pequea
guardias armados para evitar pagar un tributo alto y abusivo (adems de ilegal) a los hacendados a fin de que liberaran el paso del agua a la cual tenan derecho legal. Finalmente los campesinos se hartaron. Establecieron un comit de agua, formado por veteranos de marchas y protestas locales y de trabajadores de carreteras y del ferrocarril cercanos, as como entrenadores del propio pueblo que eran parte del revolucionario programa de alfabetizacin instituido en 1979 por el entonces presidente progresista Jaime Roldos. El comit decidi que la comunidad entera recuperara, con slo picos y palas, un precario y arruinado tnel de irrigacin que cruzaba la montaa y que databa de medio siglo atrs. Esto significaba atravesar 300 metros de tierra y roca, y de esta forma eludir completamente el paso a travs de las tierras de la hacienda. Con el fin de movilizar la mano de obra voluntaria necesaria, la comunidad emple la tradicional minga andina, o sea el sistema de trabajo comunitario voluntario. Aproximadamente 50 hombres adultos y jvenes cavaron turnndose durante cuatro meses la mitad de dicho tnel desde uno de los lados y la mitad desde el otro. Trabajaron da y noche un trabajador falleci por causa de un derrumbe durante un total de 6.300 das. Unas 50 mujeres adultas y jvenes cocinaban y transportaban rocas y tierra extradas del tnel, adems de asear residencias en Riobamba a fin de juntar fondos para la adquisicin de herramientas, harina y aceite de cocina. El ingeniero gubernamental que inspeccion el tnel una vez terminado declar que desde un punto de vista tcnico esta hazaa era imposible. Entonces, sumergi su mano en el agua que corra y emiti improperios en voz baja. A medida que el agua cubra los surcos de la rida parcela de 100 hectreas, los campesinos se arrojaron a la zanja y mezclaron su sudor con el lquido de vida.
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El impacto de los movimientos indgenas en la democracia

En 1992 un lder de una federacin indgena, Mariano Curicama, se convirti de acuerdo con sus propias palabras en el primer indio en ser elegido alcalde en Amrica
federacin de siete comunidades en Zocabn (Chimborazo, Ecuador), hombres y mujeres, con el solo empleo de herramientas sencillas ms sus manos y brazos, construyeron un sistema de irrigacin que abarcaba ms de 25 kilmetros, con un aporte de 700 das de trabajo gratuito por familia. Un estimado conservador del valor financiero equivalente de los casi 250.000 das de trabajo resultantes dio un total de ms de US$1,5 milln, lo que super ampliamente el aporte de US$50.000 de dos organismos extranjeros. Movilizacin de recursos materiales: a pesar de los niveles de pobreza existentes, las organizaciones indgenas tienen acceso a importantes recursos locales, como la tierra, el agua, los productos madereros, las piedras y otros materiales, particularmente para proyectos de infraestructura como las terrazas agrcolas y otros emprendimientos para la conservacin de la tierra, sistemas de agua, escuelas, centros comunitarios, carreteras, puentes y pistas de aterrizaje. A menudo estos recursos son de propiedad comunal o por lo menos comunalmente controlados. Movilizacin de recursos socioculturales: los pueblos indgenas pueden apelar a su herencia cultural y estructura social para producir los resultados deseados. Un ejemplo clave lo constituyen las mltiples antiguas y dinmicas tradiciones laborales, como la minga andina (trabajo comunal), que ha sido utilizada por siglos para construir la infraestructura mencionada anteriormente y para cultivar y cosechar tierras comunales. Es aqu donde el concepto de energa cultural juega un papel esencial: muchas tradiciones y estructuras sociales (festivales, prcticas sagradas, sistemas religiosos y polticos locales y otros) actan como generadores de la energa cultural necesaria para promover la afiliacin, la participacin y el trabajo en organizaciones de desarrollo y en otras actividades. La relacin entre la expresin cultural (en forma de msica y danza, comidas tradicionales, etc.) y energa cultural (canalizada a travs de acciones como la minga) es recproca. Por ejemplo, las expresiones culturales alimentan a la minga y esta a su vez se convierte en un vehculo para preservar esas formas de expresin (Kleymeyer y Moreno, 1988:32-40; 1993:20-28 y 2000). Movilizacin de recursos financieros: se trata del recurso al cual los indgenas tienen menos acceso y de los cuatro aqu detallados es, por supuesto, el que las organizaciones de apoyo externas estn mejor equipadas para proveer. Esas diferencias en cuanto a capacidades es precisamente lo que define a las asociaciones innovadoras, y en ese sentido los movimientos indgenas han demostrado ser expertos en iniciar, negociar y administrar estas asociaciones junto con OSC locales, regionales, nacionales e internacionales, as como con otros aliados.
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La historia de la influencia de los movimientos indgenas y de las estructuras sociales en la democracia de las Amricas va ms all de lo que se reconoce. Desde el bicentenario de la Constitucin de Estados Unidos (documento que ha incidido literalmente en decenas de constituciones nacionales a nivel mundial) ha existido una importante polmica acerca de hasta qu punto sus autores fueron inspirados por el conocimiento de los gobiernos indgenas precolombinos y de la Amrica colonial. En particular, la ya citada Haudenosaunee o Confederacin de Seis Naciones ofreci a los diseadores de dicha Constitucin un nico ejemplo de la vida real, el de un gobierno inclusivo, sin clases sociales e igualitario, lo cual era desconocido para estos europeos trasplantados que estaban estableciendo su nueva nacin. Ciertamente la carta magna y la revolucin inglesa, junto con la idea de contrato social introducida por Rousseau y Locke, constituyeron influencias importantes, pero la historia europea haba sido dominada por la aristocracia y la monarqua desde los antiguos Estados griegos y la Repblica romana. Con mordaz irona (y tal vez sin quererlo), Benjamin Franklin, quien representaba la Colonia de Pennsylvania como comisionado de indgenas, escribi en la dcada de 1750: Sera algo muy extrao si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unin y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unin semejante fuera impracticable para 10 12 colonias inglesas (Johansen, 1982: 29). Es ms, el 11 de junio de 1776, mientras se discuta el tema de la independencia, los jefes visitantes de la Haudenosaunee fueron formalmente invitados al saln de reuniones del Congreso Continental en el Independence Hall en Philadelphia, donde dieron sus discursos frente a todos los presentes (Grinde y Johansen, 1990).
Latina. Era ciertamente el primero en Ecuador y el impacto fue significativo a todos los niveles de la sociedad. Despus de todo, esto ocurri tan slo 13 aos despus de que se hubiera otorgado el derecho a voto a los analfabetos: es decir, fundamentalmente a indgenas, gente de la afrodispora y otros que durante mucho tiempo haban sido marginados del proceso electoral por razones raciales o de clase social. En la municipalidad de Guamote, la misma que haba elegido a Curicama, las elites de mestizos locales le informaron al lder que bloquearan su toma de posesin de la alcalda desde el primer da de su administracin. Curicama los mir a los ojos y sealando una ladera muy lejana, replic: Bien, si ustedes hacen eso, me ver forzado a establecer las oficinas municipales all arriba, en mi comunidad y ustedes tendrn que viajar diariamente, por horas, de ida y vuelta para llevar a cabo sus trmites oficiales. Cuando lleg el da de la inauguracin, las elites se hicieron a un lado. En el primer aniversario de Curicama como alcalde, miembros de esas mismas elites celebraron una cena en su honor, reconociendo la eficiencia e integridad con que se manejaba la municipalidad. Hasta se escuch a un mestizo decir: Este indio ha hecho lo que los blancos no pudieron hacer.
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Con referencia a los movimientos indgenas de hoy, as como a todos los movimientos sociales, se debe tener en cuenta que ellos son en s mismos la democracia. No se trata de un fenmeno distinto que acta sobre otro, sino de democracia nata expresada en forma de movimientos sociales que configura y reconfigura la democracia institucionalizada. Cules son algunas de las formas especficas en que los movimientos indgenas estn transformando y profundizando las tradiciones democrticas? En primer lugar, los movimientos indgenas han extendido el alcance y diversificado la naturaleza de la democracia, no slo a travs de los pases andinos sino tambin en el resto de Amrica Latina. Ha habido un gran aumento de la participacin indgena en la poltica electoral y el discurso cvico, lo cual incluye pero sin limitarse a demostraciones y protestas, que son formas legtimas de participacin, particularmente en aos no electorales (Andolina et al., 2002:289-305). Este impacto de abajo hacia arriba se ha incrementado a medida que las organizaciones indgenas y los partidos polticos que han surgido de ellas han nominado y elegido ms y ms candidatos, en primer lugar a nivel local, luego regional y al final, nacional. Basados en esos xitos, numerosos individuos de origen indgena como los ecuatorianos Luis Macas y Nina Pacari se estn convirtiendo en legisladores y/o ministros en Colombia, Ecuador, Per y Bolivia. Un gran paso fue la eleccin de Vctor Hugo Crdenas Conde como vicepresidente de Bolivia en 1993, a quien siguieron dos presidentes de ascendencia indgena: Alejandro Toledo Manrique en Per (2001-2006) y Evo Morales Ayma en Bolivia (cuya asuncin tuvo lugar en enero de 2006). Pero el impacto mayor y ms profundo de los movimientos indgenas sobre la democracia institucionalizada se ha visto reflejado a nivel local en las campaas para las alcaldas municipales y para elegir a los miembros de los consejos municipales y provinciales. En regiones muy pobladas por indgenas se espera que eventualmente, si no todas, por lo menos la mayora de las autoridades sean de origen indgena. Este nfasis de los movimientos en el mbito local es demogrficamente astuto y estratgicamente acertado. Es mucho ms fcil forjar acuerdos y establecer lazos polticos a nivel local que hacerlo a nivel nacional, y en varios pases se puede lanzar ahora una candidatura como independiente sin que forme parte de un partido nacional, lo cual ha abierto las elecciones a muchos candidatos indgenas. Un enfoque local tambin refleja las historias internas de crecimiento de los movimientos con respecto a su organizacin. Al encontrar el xito de abajo hacia arriba, estn reconstruyendo la historia desde los cimientos de la vida civil. A modo de ilustracin, pasaremos a estudiar los resultados de las elecciones de 2004 en Ecuador. De no existir ningn funcionario pblico indgena a fines de los aos setenta, en escasamente un cuarto de siglo se arrib a las siguientes cifras: cinco prefectos (de 22 provincias), 28 alcaldes (de 215 municipios), 110 concejales municipales, 21 consejeros/as provinciales y 750 miembros de juntas parroquiales. A nivel nacional, los indgenas contaban
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10 Comunicaciones
personales con Carlos Moreno, octubre de 2006. personales con Kevin Healy, octubre de 2006. 12 Comunicaciones personales con Rita Murillo, octubre de 2006.
11 Comunicaciones 13 Comunicacin
personal con David Bray, enero de 2007.
con 11 diputados elegidos para el Congreso (de un total de 100).10 Esta cifra representa el 11% del total, un logro significativo comparado con los datos del pasado, aunque an muy por debajo del porcentaje de indgenas que constituye la poblacin nacional y que, dependiendo de las fuentes que se consideren, vara entre un 25% y un 45%. En Bolivia los resultados han sido an ms impresionantes aunque es ms difcil encontrar estadsticas (Alb, 2002:74-102). En sntesis, aproximadamente dos tercios de las municipalidades bolivianas estn hoy en da a cargo de funcionarios indgenas, desde alcaldes hasta concejales. A un nivel todava mucho ms visible, el movimiento indgena boliviano encabez las victorias electorales que otorgaron al sector indgena el control del Poder Ejecutivo (con el porcentaje ms alto en medio siglo: 53%), as como parte del Poder Legislativo. Este logro ha aumentado el orgullo y la autoestima de los indgenas, como resultado de la eleccin de un lder indgena para ocupar la presidencia. Por primera vez en la vida, los indgenas bolivianos pueden identificarse plenamente con su jefe de Estado, lo que promete la conquista de un compromiso renovado con la democracia y un aumento en la confianza con respecto a su equidad y eficacia. En general el movimiento indgena boliviano ha logrado descolonizar el sistema poltico, siendo la manifestacin ms significativa de que los indgenas se encuentran ocupando espacios que nunca haban ocupado en el pasado. Debe subrayarse, por supuesto, que esto no significa que todo cambie. El primer paso es ocupar el espacio, el segundo es utilizar ese espacio para efectuar cambios positivos, de carcter duradero e inclusivo.11 Un resultado menos deseado en Bolivia ha sido la contrarreaccin de resentimiento, as como un aumento del deseo de volver a las prcticas de exclusin del pasado que mantuvieron a los indgenas como espectadores. Aunque en el presente parece posible, est por verse si el efecto a largo plazo en la democracia continuar siendo positivo. Un riesgo es que las altas expectativas que el electorado indgena abriga con respecto a lo que el Presidente Evo Morales ser capaz de alcanzar con su administracin, podran generar desilusin y resentimiento y hasta una disminucin considerable del apoyo a su gobierno. Algunos signos de esta recada ya se estn haciendo evidentes.12 Segn David Bray, los movimientos indgenas todava no han logrado confrontar satisfactoriamente el desafo ms grande de todos: es decir, ejercer sabiamente el poder para toda una sociedad, con sus manos en las meras palancas del poder poltico nacional.13 El lado positivo lo representa el hecho de que tanto a nivel de las comunidades, como de las federaciones y confederaciones, los movimientos indgenas andinos, as como los de otras regiones, han preparado a los lderes para gobernar y luego los lanzaron al proceso
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electoral y eventualmente al poder en todos los niveles del gobierno. Aun cuando no hayan podido obtener mayoras electorales absolutas, los movimientos han llegado a un punto en el cual si los partidos polticos dominantes pretenden obtener poder y despus mantenerlo, no tendrn otra alternativa ms que buscar alianzas polticas con las organizaciones indgenas y sus lderes. A veces estas alianzas se han convertido en un problema para los movimientos porque las fuerzas polticas establecidas las han utilizado con el objeto de dividir y manipular grupos y polticos indgenas, generando divisiones internas y competencia, debilitando a los movimientos y dificultndoles la posibilidad de formar frentes unidos.14 Sin embargo, como lo demostraron las campaas de Evo Morales en Bolivia, los movimientos indgenas pueden aprender y obtener beneficios de estas experiencias, y montar campaas exitosas bajo sus propios trminos en el futuro (por ejemplo, el propio Morales surgi de un proceso sindicalista los cocaleros del Chapare y pudo a su vez abrazar la causa del descontento indgena). Un segundo impacto importante de los movimientos indgenas en la democracia con relacin a los triunfos electorales se ha registrado a nivel de las polticas y la legislacin. Un ejemplo lo constituyen los programas de educacin bilinge de Bolivia promovidos por los movimientos de los aos ochenta y por el vicepresidente indgena Vctor Hugo Crdenas en los aos noventa. Crdenas tambin ayud a revitalizar los esfuerzos de la reforma agraria, aunque finalmente el programa no fue bien implementado.Morales est retomando las riendas y se esperan avances ms slidos. Adems, despus del cambio de siglo, los movimientos indgenas encabezaron los significativos cambios en la ley de hidrocarburos, ley que tambin contaba con el apoyo de varias organizaciones de la sociedad civil. Actualmente el gobierno de Morales ha incrementado el impacto de esa ley con la nacionalizacin del gas natural y del petrleo, un antiguo objetivo tanto de los grupos indgenas como de los no indgenas. Un tercer impacto tambin destacado de los movimientos indgenas sobre la democracia institucionalizada ha sido indirecto y ha ayudado a reformar, por medio de la presin y del ejemplo, las normas de la sociedad dominante. En otras palabras, los no indgenas interesados en ser elegidos, as como los que actualmente ocupan cargos, estn gradualmente cambiando sus filosofas y estilos de trabajo, como resultado del contacto y de la competencia con polticos indgenas. Este cambio funciona tanto a nivel de la sociedad como individual: por ejemplo, la descentralizacin de la autoridad estatal que se est llevando a cabo en Bolivia, con el empoderamiento financiero y poltico de las comunidades, ayuda a que los lderes locales ejerzan poder real, fortaleciendo su base para el desarrollo de futuras acciones democrticas. No ha pasado suficiente tiempo como para poder medir la intensidad y el alcance de estos cambios, pero muchos gobiernos electos ya han tenido que hacer concesiones polticas y transformar sus prcticas, a fin de obtener y mantener el poder ante el despertar de los movimientos indgenas.
14 Comunicacin
personal con Jos Chvez, septiembre de 2006.
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No todos los impactos de los movimientos sobre la democracia han sido precisos y simples o unidireccionales. Auki Tituaa, el popular alcalde indgena de Cotacachi (Imbabura, Ecuador), desde 1996, lo expresa de la siguiente forma: Pens que ser alcalde sera algo emocionante y que estara haciendo cosas importantes. Ahora que ocupo el puesto me doy cuenta que soy realmente alcalde de los cementerios, de la reparacin de calles y de la recoleccin de desperdicios! Su transicin de lder de movimiento indgena a funcionario electo trajo consigo desafos inesperados, como una demanda inmediata por parte de los miembros de su federacin de que despidiera a todos los mestizos empleados por la municipalidad y que los reemplazara por candidatos indgenas. Sin embargo, ocupar el cargo brind a Tituaa una perspectiva diferente, forzndolo a recordar a sus amigos, a riesgo de antagonizar con ellos: Primero, hay leyes laborales que prohben esto. Pero lo que es an ms importante: no soy alcalde de los indios. Soy alcalde de todo el pueblo. 15 Un cuarto impacto de los movimientos indgenas sobre la democracia ha sido la reforma de la opinin pblica general, que inst a los ciudadanos no indgenas a tener un pensamiento crtico con respecto a sus gobiernos y sobre los derechos humanos y culturales de los ciudadanos menos afortunados. La mayora de los votantes y polticos latinoamericanos de ms de 30 aos recuerdan muy bien los tiempos en que sus pases eran dirigidos por dictadores. Muchos otros han experimentado una democracia limitada donde las elecciones nacionales slo servan para delegar el poder de un miembro a otro de la elite, o donde los militares mantenan un poder de facto detrs de la escena poltica, sin importar quin ocupara el palacio presidencial. Por lo anterior, muchos ciudadanos comprenden instintivamente los anhelos y tcticas de las organizaciones indgenas. El resultado es no slo una apertura a los objetivos de los movimientos indgenas, sino un deseo de ver que los gobiernos nacionales adopten algunas de las prcticas y polticas indgenas. Por medio de un hbil manejo de las imgenes y mensajes de los medios de comunicacin, as como por el contacto directo con la poblacin, los movimientos indgenas se han convertido en expertos en enfocar actitudes pblicas no slo para producir un impacto en los resultados electorales sino tambin para llevar a cabo protestas masivas a fin de responsabilizar por sus acciones a los oficiales del gobierno y lograr polticas con objetivos diferentes. En algunas oportunidades esto ha llevado a la remocin de un oficial electo y otras veces ha resultado en un cambio en las polticas o incluso en su descarte, como fue el caso durante los ltimos aos de los esfuerzos oficiales por privatizar el agua en Ecuador y Bolivia. Tal vez la manifestacin ms llamativa de movilizacin pblica sea la marcha de larga distancia en la que un alto nmero de participantes se apresta a caminar 300 Km o ms durante semanas, por ejemplo desde la regin amaznica de Bolivia o Ecuador hasta los centros de poder de La Paz o Quito. Estas marchas, que se han convertido en algo comn en la regin, atrapan a lo largo del camino la imaginacin y la energa de docenas de comu15 Comunicacin
personal con Auki Tituaa, 1999.
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Lecciones de los movimientos indgenas para la democracia y la sociedad civil

En 1989 yo era el nico extranjero no residente presente en el XXV Congreso Anual de la Federacin de Centros Shuar-Achuar. El Congreso se llev a cabo en un gran saln de reuniones, colmado de representantes (dos por cada una de las ms de 300 comunidades que formaban la federacin), que ocupaban todos los asientos y algunos de los cuales se encontraban de pie apoyados contra la pared del fondo. Y esto slo era la copa floreciente de un rbol con races muy profundas. Cada comunidad estaba formada por 100-150 individuos, y las asociaciones locales de ms de una docena de comunidades cada una se haban reunido peridicamente durante el ao anterior con el fin de discutir problemas, responder a consultas de las oficinas centrales de la federacin y planear este evento. A cierta altura del desarrollo del Congreso se me solicit acercarme a la mesa principal y decir algunas palabras sobre la fundacin para la cual trabajaba y la donacin que efectuara a la federacin para un proyecto de medicin y titulacin de terrenos. Me adelant y fui guiado hasta un asiento frente a la multitud. La persona que me entreg el micrfono sonri y dijo: Hable claramente por aqu. Su voz ser escuchada por 50.000 oyentes shuaras a travs de la selva del Amazonas, a quienes estamos transmitiendo el contenido total de esta reunin. Tomado por sorpresa, me recuper lo suficiente como para explicar mi funcin y el proyecto, y para declarar lo impresionado que estaba por el nivel de representacin comunal en la reunin, as como tambin por el hecho de que cada individuo shuar
nidades, tanto mestizas como indgenas, que proveen a los manifestantes con comida, agua y primeros auxilios (Healy, 2001; Len Trujillo, 2003:61; Whitten et al., 1997:335-391). La radio, la televisin y los peridicos informan intensamente sobre la situacin, transmitiendo imgenes e historias personales de los sacrificios llevados a cabo por los participantes y del apoyo que reciben de ciudadanos ordinarios. Las demandas y crticas de los manifestantes son noticia de primera plana a medida que el pas entero sigue el drama poltico que se desarrolla ante sus ojos. Las marchas ms cortas tambin son tcticas populares, y los visitantes de La Paz, Quito y otras ciudades suelen toparse con protestas callejeras con militantes que portan banderas y corean consignas contra las polticas oficiales, especialmente las polticas neoliberales a favor de la privatizacin de los derechos del agua, de la venta de los derechos al petrleo y al gas a corporaciones extranjeras, de las alzas en el precio de la gasolina, el gas y el agua (y ni hablar de los esfuerzos impulsados por Estados Unidos para erradicar la produccin de la coca). En estas marchas los grupos indgenas frecuentemente unen fuerzas con grupos de presin no indgenas, como los sindicatos de obreros y los estudiantes.
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se encontraba ms cercano a la toma colectiva y representativa de decisiones que en muchas democracias mucho ms antiguas, incluida la de mi propio pas. El establecimiento y la consolidacin de la democracia se centran en el empoderamiento de amplia base, al igual que el crecimiento de los movimientos indgenas. Los cambios significativos en las relaciones de poder permiten compartir cada vez ms la toma de decisiones y la influencia tanto dentro de un grupo democrtico como a travs de toda una sociedad en vas de democratizacin. Por lo tanto, las lecciones aprendidas por los movimientos indgenas emergentes pueden aplicarse a la democracia en general y ser utilizadas por otros grupos que buscan ser escuchados (mujeres, discapacitados, etc.). Entre estas tcnicas y lecciones se encuentran las relacionadas con los siguientes desafos: Cmo maximizar la democracia representativa y participativa y al mismo tiempo evitar la parlisis derivada del exceso de dilogo y disidencia interna, utilizando varios niveles de cuerpos representativos, desde abajo hacia arriba, para construir estructuras ms amplias, que en principio dependen de un alto nivel de participacin de individuos o grupos en la base (Chalmers et al., 1997; Korovkin, 2001:37-67). Cmo formar organizaciones multitnicas, en las cuales la diversidad representa una ventaja en vez de un motivo mayor de conflicto, caos y debilidad institucional: despus de todo, los movimientos indgenas a menudo combinan lenguas y culturas mltiples, aunque para un observador externo sus miembros puedan parecer una amplia poblacin indgena homognea (Alb et al., 1996). Cmo comunicar y negociar, a travs de las diferencias culturales y de clase, y a veces a travs de abismos profundos, tanto dentro de un grupo como con individuos, entidades y grupos externos de la sociedad dominante que los rodea (Karkras, 2003:20-47). Cmo lograr que los lderes mantengan un alto grado de responsabilidad e integridad en los distintos niveles organizacionales (en las mejores circunstancias, seguimiento de cerca de los lderes y mecanismos y procesos de evaluacin efectivos, de abajo hacia arriba, con consecuencias para los individuos que fallan, incluido hasta el despido). Cmo movilizar grandes cantidades de personas y recursos (ya descrito previamente).
La inclusin de la otra mitad: el rol de las mujeres

Durante la dcada de 1980, como representante ante Ecuador de la Fundacin Interamericana, mantuve por muchos aos una serie de reuniones con lderes de la Federacin de Campesinos de Licto (Fedecal). Saba que Licto era una regin militante y era obvio que estos seores me estaban evaluando (como bien deban). Normalmente
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En los ltimos tiempos, el rol de las mujeres en los movimientos indgenas ha cambiado drsticamente, aunque muchos hoy coinciden con que an queda mucho por mejorar. Histricamente las mujeres siempre han sido militantes en las luchas y resistencias andinas, aunque rara vez como lderes. Dos excepciones destacadas en el pasado fueron Micaela Bastidas Phuyuqhawa (quechua) en el Per colonial y Bartolina Sisa (aimara) en la Bolivia colonial. Con diferentes niveles de celeridad e intensidad, los movimientos indgenas de Amrica Latina han llegado a entender que la solidaridad colectiva y la gobernabilidad democrtica no pueden sostenerse paradas en una sola pata, por lo menos no por largo tiempo. Esta conclusin nace desde adentro (en respuesta a la presin de las mujeres indgenas por participar, sumada a la conciencia creciente de los hombres progresistas) y desde afuera (en respuesta a feministas no indgenas, y fuentes de financiamiento internacionales y aliados). Hoy en da, a medida que las mujeres van ganando experiencia y desenvoltura, algunas han sido elegidas para dirigir organizaciones indgenas (por ejemplo, Carmen Yamberla de
estaban esperando para hablar conmigo cuando yo llegaba a alguna otra organizacin en la provincia de Chimborazo o a veces en la ciudad capital, Riobamba. Finalmente fui invitado a hablar ante todos los lderes de la Federacin. Viaj en un vehculo de traccin de cuatro ruedas hasta el pueblo en cuya iglesia se llevara a cabo la reunin. En la escalinata haba un puado de hombres para recibirme. Reconoc la mayora de las caras. Conversamos un poco y luego me hicieron seas para que los siguiera hacia el interior del edificio. Al pasar del brillo de la luz solar andina al interior de la iglesia, mis ojos tuvieron dificultad en ajustarse a la oscuridad slo interrumpida por un rayo de luz solar que se colaba entre las puertas y unas pocas ventanas cercanas al techo. Segu por el pasillo, casi ciegamente, a mis anfitriones, sabiendo que la iglesia estaba llena pero sin poder divisar ms que los flameantes ponchos que haba delante de m. Ya llegando al altar, mis ojos comenzaron a ajustarse. Todos nos dimos vuelta y el presidente de la Fedecal comenz a hablar en quichua. Mantuve mi mirada sobre l, haciendo lo posible para entender algo de su mensaje, y en un momento escuch que me mencionaba, por lo que me di vuelta hacia la multitud, asintiendo con la cabeza en reconocimiento. Lo que vi me peg como un rayo: esta organizacin tena una cara masculina, pero posea principalmente manos y pies femeninos. Casi todos los bancos de la iglesia estaban ocupados por mujeres, con nios a su lado y bebs en sus espaldas. En los aos ochenta esto era algo inusual, casi inexistente. Con curiosidad, me inclin para hablarle al odo al lder ms cercano y le pregunt: Y dnde estn los hombres? Respondi: En la costa. En Quito. Trabajando de peones. Cada lder hombre tiene a su mujer como suplente. Esta fue nuestra decisin colectiva! La Federacin de Licto haba silenciosamente dado un paso adelante, tomando su puesto en la vanguardia.
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Problemas y dilemas: el alto costo y los dilemas recurrentes de la participacin en movimientos indgenas
A pesar de los logros de los movimientos indgenas, estos no han estado libres de costos y dificultades. Los individuos y grupos que participan en movimientos indgenas, as como sus acciones pblicas, generalmente pagan un alto precio (aunque no tan alto como durante los viejos tiempos de rebeliones violentas). Adicionalmente, los lderes a todo nivel pueden tener problemas, debilidades y dilemas, algunos de los cuales se resumen a continuacin: La prdida de ingreso y productividad durante las huelgas, paros, marchas y demostraciones. Debido a estos altos costos, las huelgas sostenidas slo pueden llevarse a
16 Comunicacin
personal con Donna Lee Van Cott, diciembre de 2006.
FICI en Imbabura, Ecuador) y nombradas para ocupar cargos de jerarqua (Nina Pacari como Canciller de Ecuador, cargo equivalente al de ministro de Relaciones Exteriores). Una de las lderes elegidas fue tambin Avelina Morocho, quien en 1996 se convirti en la primera mujer alcalde indgena de Amrica Latina (era la cabeza de la federacin local, la Asociacin Indgena Caar Ayllu, AINCA, en la municipalidad de Suscal, en la provincia de Caar, Ecuador). La aparicin de federaciones y luego de otros movimientos ms amplios ha brindado a muchas mujeres la oportunidad de liderar y participar en procesos democrticos a nivel comunal. En los aos ochenta, en la provincia de Chimborazo, una ONG indgena/mestiza, la Corporacin Ecuatoriana de Promocin Popular, Investigacin y Desarrollo (CEPID) se preocup por el hecho de que las mujeres indgenas no queran romper el tab de no hablar en pblico. La tctica empleada para contrarrestarlo fue cultural. Se form un grupo de jvenes mujeres cantantes y msicas que actuaban exitosamente en festivales locales y reuniones de la comunidad y la federacin. El mensaje subliminal fue tan poderoso como indirecto: las mujeres, incluidas las ms jvenes, pudieron levantar su voz en pblico y el ejercitarlo no trajo repercusiones. Al contrario, trajo elogios. Pronto surgieron grupos similares en la provincia, y los observadores notaron luego un aumento en la cantidad de preguntas formuladas por mujeres, as como comentarios y crticas tanto en reuniones pblicas como informales. Por supuesto que todava persiste alguna resistencia a la participacin igualitaria de las mujeres en los movimientos indgenas y en la poltica local. A algunos hombres indgenas no les agrada que sus esposas e hijas colaboren en actividades fuera de la casa, a menos que sean de naturaleza econmica. En otro ejemplo de resistencia, resulta revelador un caso acontecido en Bolivia: la candidatura de una mujer del Chapare, Juana Quispe, fue impuesta en Chimor por el partido indgena, el MAS. Quispe result elegida y despus fue destituida por hombres indgenas locales que no queran tener nada que ver con el hecho.16 Parece ser que el progreso raras veces toma un camino uniformemente recto.
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cabo cada tantos aos, ya que los miembros de las federaciones y de las comunidades no pueden invertir tanto tiempo y recursos en participar ms a menudo. Si no se tiene en cuenta lo anterior, se corren riesgos de no llegar a los nmeros de participantes necesarios para producir cambios. Esta situacin se puede moderar a medida que los movimientos se hacen ms fuertes y sofisticados, y las formas y recursos de protesta se van institucionalizando dentro de las estructuras democrticas. Los altos niveles de estrs psicolgico y cansancio fsico derivados del trabajo, la amenaza de violencia, el desplazamiento y la discordancia cultural. Los lderes a menudo desarrollan problemas de salud, a veces misteriosos para los mdicos, pero no as para los curanderos tradicionales. Los riesgos fsicos, incluidas las lesiones y la muerte, y las amenazas de dao y muerte. Por ejemplo, el Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC) tal vez el miembro ms fuerte de la confederacin nacional colombiana, la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) ha perdido cientos de lderes y militantes en ataques llevados a cabo por asesinos a sueldo, conocidos con el eufemstico nombre de pjaros. En 1988, en una reunin con un lder del CRIC, cuyo nombre no se puede dar a conocer, discutimos sobre el problema agotador y mrbido de reemplazar a lo que en ese momento constitua un grupo de ms de 125 lderes asesinados. Sorprendentemente, este lder no se encontraba desmoralizado ni intimidado; frente a estas reiteradas atrocidades, su determinacin haba aumentado. Por supuesto, existen tambin costos similares en la participacin en la democracia institucionalizada, como en Per, donde los funcionarios electos eran sistemticamente asesinados por Sendero Luminoso y se atacaban los comicios y las oficinas municipales. La alienacin o el alejamiento de los lderes de sus bases, particularmente cuando los deberes de liderazgo requieren la residencia en ciudades lejanas, culturalmente diferentes, con nuevos estilos de vida, a veces en peldaos ms altos de la escala socioeconmica. Esta alienacin o alejamiento a menudo se traduce en separacin de la familia cuando los dems miembros permanecen en sus comunidades de origen o, lo que es ms desconcertante, cuando las familias acompaan a los lderes y los nios crecen monolinges y significativamente diferentes de sus padres en lo que se refiere a valores culturales y comportamiento, debido al ambiente urbano de las clases profesionales. La montaa rusa de gobernacin y liderazgo a medida que los lderes se retiran, se cansan, entran en la poltica o son llamados a ocupar cargos de liderazgo de ms alto nivel dentro del movimiento, u ocasionalmente cuando caen en la corrupcin debido a la tentacin, y las ofertas y propuestas recibidas. El desafo de los lderes (y sus seguidores) para lograr una transicin sin problemas desde su participacin en los movimientos hasta su eleccin o nombramiento para ocupar cargos oficiales. Las experiencias de Auki Tituaa, que recibi presiones de sus viejos camaradas en Cotacachi, y de Mariano Curicama, enfrentando la oposicin mestiza de
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En cuanto a este ltimo dilema, cabe citar las palabras de Shelton Davis de la Universidad de Georgetown, Washington, D.C.: Es notable que en el caso de Ecuador y tambin de Bolivia y otros pases andinos, algunas de las razones originales para establecer movimientos indgenas tenan que ver con las amenazas a las tierras y los recursos indgenas, y la inhabilidad de algunas polticas de reforma agraria y otros programas nacionales de desarrollo de tomar en cuenta identidades tnicas indgenas, patrimonio cultural y derechos a la autonoma poltica. Es tambin notable que haya habido una crtica persistente de parte de muchos de estos movimientos indgenas a las reformas econmicas neoliberales
las oficinas municipales en Guamote, son ejemplos de cmo manejar estos casos. Sin embargo, en otros casos, gente que ha pasado toda una vida en la oposicin, fuera del sistema, encuentra problemas para integrarse a una entidad de ese sistema y adaptarse rpidamente al cambio para ser un participante en una buena gobernacin en vez de ser un manifestante que protesta por una mala gobernacin, y aprender a transformar la ideologa de identificar y definir problemas en el pragmatismo de resolverlos (por ejemplo, modificar presupuestos inadecuados para salud y educacin). La ocasional concentracin de poder poltico y administrativo en manos de lo que algunos crticos han dado en denominar una elite indgena. Esto puede deberse a la falta de otras personas listas para asumir roles de liderazgo o tambin a las tendencias autocrticas que an prevalecen en el contexto andino, donde la tradicin de caciques locales generalmente ha sido poderosa. Los casos de algunos lderes y funcionarios indgenas elegidos mezclando intereses personales (econmicos, familiares, etc.) con los intereses colectivos del movimiento. Ha habido tambin casos ocasionales de lderes verticalistas y autoritarios (por ejemplo, que amenazaron a comunidades con cortarles el servicio de agua si no se sumaban a una protesta). En las palabras de una indgena joven: Es necesario hacer una evaluacin general de los pros y contras que el movimiento ha tenido en esta ltima dcada y volver a las bases en donde radica el verdadero poder del movimiento. Los complicados desafos debidos a diferencias tnicas: las que existen tanto entre movimientos/organizaciones indgenas y las sociedades dominantes, como entre dichos movimientos/organizaciones y otros movimientos/organizaciones populares que no son indgenas (por ejemplo, sindicatos laborales), pero tambin las diferencias tnicas que existen dentro del mundo indgena. La paradoja de transformacin social y estancamiento econmico, en la medida en que los avances en derechos humanos y culturales y participacin poltica no son aparejados con cambios significativos en el bienestar social. Para muchos participantes y observadores de los movimientos indgenas, esto constituye el dilema ms grande de todos.
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Conclusiones
En resumen, los movimientos sociales, como los de los indgenas de Amrica Latina, son parte integral de la democracia, ya sean espontneos o planeados, temporales o prcticamente permanentes. Es importante tener en cuenta que estos movimientos, cuando estn compuestos por personas en posiciones de desventaja y grupos marginados por la sociedad o del fondo de un sistema de clases, tienen que ver sobre todo con el empoderamiento. Por eso, hay que destacar que las estrategias de empoderamiento y los esfuerzos relacionados son condiciones necesarias, aunque no suficientes para la democratizacin. El empoderamiento es exactamente hacia dnde tanto los indgenas como sus aliados saben que deben enfocar sus esfuerzos en su lucha para mejorar los derechos humanos, la participacin en la toma de decisiones, el acceso a los recursos y la equidad en el desarrollo socioeconmico, de manera amplia y sostenible, y con gran alcance. Existen quienes alegan que los movimientos indgenas han tenido un impacto poco significativo o duradero a nivel nacional y que sus logros han sido ms bien de naturaleza simblica. Ese es un juicio prematuro. Aun en las democracias ms estables, los movimien17 Comunicacin
personal con Shelton Davis, octubre de 2006.
introducidas por sus gobiernos, a la apertura de numerosas reas y comunidades indgenas a la minera y al desarrollo petrolero, as como a acuerdos globales de comercio para los cuales raramente se consultaba a los pueblos indgenas y en los cuales pocas veces se consideraba su acceso a los mercados y al empleo. Es importante subrayar esto porque queda cada vez ms claro que en casi todos los pases latinoamericanos los pueblos indgenas siguen en la extrema pobreza a pesar de la formacin de nuevos movimientos indgenas, del creciente empoderamiento de indgenas a medida que aparecen alcaldes locales, congresistas y otras autoridades nacionales, adems de autoridades polticas nacionales y reformas constitucionales que han reconocido derechos indgenas y han exigido el establecimiento de democracias multiculturales. De igual manera, las ltimas dcadas tambin han visto una intensa migracin de gente indgena (especialmente de jvenes indgenas) tanto de sus comunidades rurales a reas urbanas como tambin a pases extranjeros, tales como Espaa, Canad, Estados Unidos y Argentina. Entonces uno de los desafos mayores consiste no slo en aumentar el empoderamiento de los pueblos indgenas y el avance de la democracia, sino tambin en establecer posibilidades para el mejoramiento de las condiciones econmicas de los pueblos indgenas, especialmente en una poca de marketing y comercio global.17
Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia 225
tos de liberacin pueden llevar muchas generaciones para desarrollarse y lograr frutos. Por ejemplo, con respecto al movimiento de derechos civiles de Estados Unidos, los esfuerzos por liberar a los esclavos y alcanzar justicia social y econmica para estos descendientes de africanos, comenzaron a principios del siglo XIX. Dos siglos despus hay solamente un senador y dos gobernadores de estados que son afroamericanos, y todava sigue en pie la lucha para adquirir en la prctica el derecho a voto, as como lograr la igualdad econmica para la gente de color en general en ese pas. Resulta significativo para el punto final del anlisis de este captulo que, como argumenta Bebbington, los grupos tnicos y las categoras raciales formen el eje principal de las diferencias y los conflictos en Amrica Latina (y especialmente en los Andes). Esto quiere decir que el principal bloqueo de caminos en el viaje hacia la democracia en la mayora de los pases latinoamericanos est en las cuestiones de etnia y raza. Los movimientos indgenas lo han mostrado claramente y su nivel de xito se debe precisamente al hecho de que esto constituye el dilema principal. Si este problema no se confronta ni se resuelve, la democratizacin y la justicia seguirn vindose perjudicadas. Los movimientos indgenas en los Andes estn sentando cuidadosamente las bases para la construccin de una sociedad futura ms equitativa, en cuanto a lo econmico y lo social, en la regin con ms desigualdad del mundo entero. La revitalizacin cultural y la formacin de una identidad firme han sido pilares cruciales de esta construccin. Generaciones de represin de la expresin cultural y erosin de la autoestima y de la identidad han dejado sus huellas, y se necesita un gran esfuerzo para reconstruir. Sin embargo, es desconcertante y frustrante notar la ausencia persistente de avances econmicos en casi toda comunidad y rea indgena. Se trata de una cosecha demorada que amenaza a los movimientos en s y a las democracias dentro de las cuales estos han luchado por tanto tiempo y con tanta energa para convertirse en una parte integral (con diferentes grados de xito). La historia de las comunidades indgenas andinas ha sido la de una rebelin violenta tras otra. Una y otra vez los cambios duraderos no se producan, y las condiciones injustas y la presin levantada a travs del tiempo culminaban en alguna otra accin social o rebelin masiva. Este ciclo de aplacamiento, levantamiento y represin brutal se ha repetido a travs de los siglos, tanto bajo la autoridad colonial como republicana, y bajo dictaduras y democracias. Muchos coinciden en que ya es hora de romper el crculo vicioso. El logro clave en cuanto a la tctica de los movimientos indgenas andinos contemporneos ha sido la exitosa introduccin de la no violencia. Lo anterior no pretende sugerir que los indgenas del siglo XX fueron ms inteligentes que los pertenecientes al siglo XIX o a perodos previos. Es posible que la no violencia no hubiera funcionado en pocas anteriores cuando casi no exista ninguno de los medios de comunicacin actuales, haba menos instrumentos legales progresivos y la tradicin de derechos humanos estaba en paales, sin siquiera tener un nombre. Si hace 200 aos las 1.100 familias indgenas de Llinlln hubieran dejado sus herramientas y se hubieran rehusado a trabajar, posiblemente hubieran sido ma-
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sacradas como carneros en sus propias parcelas y su sangre se hubiese dejado derramar para fertilizar la tierra. En cambio, en los aos ochenta su huelga no fue reprimida violentamente y en el final, prevalecieron. Esto debido no slo a la decisin tctica indgena de optar por la no violencia, sino tambin a la mano relativamente suave de la polica, los militares y las autoridades civiles ecuatorianas, que actuaron ante los ojos de toda la nacin y el mundo. Sin embargo, fue la decisin indgena lo que enmarc el conflicto desde el principio e hizo posible su resolucin constructiva. Por lo tanto, en trminos histricos amplios, los movimientos indgenas andinos y de otros lugares todava se encuentran en sus aos de formacin, con una inmensa cantidad de planeamiento y trabajo todava pendiente. Pero son oportunos y estn bien diseados, y surgen en el momento del gran regreso a la democracia que comenz a fines de los aos setenta. El estado actual de la democratizacin en los Andes ha ido desarrollndose en conjunto con la aparicin de dichos movimientos. Este proceso interrelacionado y mutuamente cooperativo sigue ofreciendo una promesa para aquellos que por tanto tiempo han sido marginados en base a su raza o su clase. Si finalmente triunfan, los beneficiarios sern tanto los indgenas como tambin los no indgenas, tanto los gobiernos como las sociedades civiles. Sin duda los procesos puestos en marcha por los movimientos indgenas andinos tienen la posibilidad de transformar definiciones y prcticas existentes de ciudadana hacia un mayor pluralismo y una mayor participacin poltica, lo cual abre las puertas hacia una democracia fortalecida. Asimismo, dichos movimientos tienen la posibilidad de aumentar las tensiones sociales, los conflictos y la inestabilidad poltica. Algunos los ven como amenazas para la meta de integracin nacional; otros, como fuerzas clave en un proceso de descentralizacin que resulta imprescindible para la consolidacin y legitimizacin de instituciones locales y para lograr compartir ampliamente el poder. Es una historia que sigue desplegndose. Todo un hemisferio espera con expectacin el final del relato.
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Referencias
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Captulo 8
La campaa Y Ikatu Xingu1 en el estado de Mato Grosso (Brasil)

Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna
Entre los estados de Mato Grosso y Par, en la Amazona brasilea, se localiza la extensa cuenca del ro Xingu. En su corazn, el Parque Nacional del Xingu constituye la ms importante rea indgena continua, rea que cobija a 5.000 indgenas de 14 etnias diferentes. El proceso de ocupacin de la regin centro oeste del pas se inici en la dcada de 1960, con la construccin de carreteras federales que ligaban la capital de Mato Grosso con el norte del pas. Las carreteras estimularon una intensa exploracin forestal, la roza de tierras para la cra extensiva de ganado y, en menor escala, de tierras dedicadas a la agricultura familiar en pequea escala. Paralelamente a este desarrollo rural se multiplicaron los ncleos urbanos. En los ltimos 15 aos, con la expansin del cultivo de soya, el proceso de ocupacin se aceler al punto de alcanzar los lmites del parque, circundndolo. El uso de tecnologas inadecuadas de explotacin de los recursos naturales provoc una degradacin generalizada del ambiente natural en esta rea de transicin entre los ecosistemas de la sabana y de la amazona. La agresividad de este proceso de ocupacin agrav significativamente los problemas sociales y ambientales. Al inicio de la dcada de 2000 estos problemas comenzaron a afectar las condiciones de vida de las comunidades indgenas en el interior del parque, y fueron objeto de vehementes denuncias por parte de sus lderes. En aquel entonces dentro del parque se encontraba trabajando el Instituto Socio Ambiental (ISA), organizacin de la sociedad civil (OSC) enfocada en cuestiones indgenas fundada en 1994. El ISA no slo aval las denuncias de los indgenas sino que tambin las ampli, y comenz a movilizar segmentos de la poblacin de los municipios de la cuenca del Xingu, representantes de los gobiernos locales, estatales y federal, de la sociedad civil, de la universidad y del sector privado vinculado a la agroindustria. De esta movilizacin result el primer Encuentro de Canarana, durante el cual los participantes
1 La expresin Y Ikatu Xingu, escogida para la campaa de referencia, significa salven el agua buena y limpia del Xingu,
en la lengua indgena kamaiur.
234
decidieron en conjunto lanzar la campaa Y Ikatu Xingu, y firmaron la siguiente carta de compromiso:
Considerando: Que el Xingu es uno de los ros ms extensos del pas y una fuerte referencia de nuestra diversidad biolgica y cultural; Que la regin comprendida por su cuenca es habitada por diversos pueblos indgenas y poblaciones oriundas de las diversas regiones brasileas; Que el proceso histrico de ocupacin de esta regin demostr que se trata de un importante polo de desarrollo agropecuario; Que, mientras tanto, este proceso result en la deforestacin de reas extensas, afectando los bosques ribereos que tienen importancia fundamental para la proteccin de las nacientes de los ros, Los actores sociales, indios, pequeos y grandes productores, ambientalistas, investigadores y lderes municipales, reunidos en el Encuentro Nacientes del Xingu (), decidieron unirse en colaboracin activa, en torno a una campaa para la proteccin y recuperacin de los bosques ribereos y de los recursos hdricos de la cuenca del Xingu. Estos actores, representantes de las instituciones signatarias, solicitan el apoyo de todo el pueblo brasileo y la accin integrada de los varios niveles de gobierno en el sentido de promover polticas y de proveer recursos tcnicos y financieros que permitan la proteccin de los derechos de las tierras indgenas, la viabilidad econmica de los asentamientos, la reduccin de los costos de recuperacin de los bosques ribereos en las propiedades rurales y la provisin de servicios de saneamiento bsico en las ciudades de esta regin, a modo de garantizar la preservacin del Xingu y su inestimable valor simblico para las futuras generaciones. Carta de Canarana, 27 de octubre de 20052
2 Carta
de Canarana, firmada por los participantes del Primer Encuentro de la Campaa Y Ikatu Xingu. La lista de las instituciones signatarias se incluye en el cuadro 8.1.
La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) 235
El contexto del estudio

Los seres humanos se integran al ambiente natural cuando utilizan los recursos naturales para su supervivencia o para transformarlos en nuevos medios de produccin. Al hacerlo, independientemente de su nivel de conciencia ambiental, se tornan responsables, individual y colectivamente, de las alteraciones que este ambiente venga a sufrir en razn de la amplitud de los impactos de la accin humana. Al escoger el estudio de caso de la campaa Y Ikatu Xingu, intentamos demostrar el rol que la sociedad civil asumi en un contexto socioeconmico y ambiental particularmente crtico: el de la expansin de la frontera agrcola en la regin amaznica. Los grupos de la sociedad civil fueron capaces de organizarse y movilizar a otros actores, y de participar activamente ellos mismos, asumiendo en conjunto la responsabilidad de revertir, o al menos minimizar, los daos ambientales causados en la cuenca del ro Xingu por el agresivo proceso previo de ocupacin y de explotacin de sus recursos naturales. Las razones que inicialmente nos llevaron a escoger este caso fueron de carcter ambiental: observamos la agresividad del proceso de ocupacin de la cuenca, particularmente la rpida expansin de la produccin agrcola y el cultivo de soya en gran escala. Esta expansin provoc daos considerables a un ecosistema de transicin cuyas caractersticas no se prestan a este tipo de explotacin. Pero hay tambin razones importantes de carcter social que son inseparables de las ambientales. La severidad de los problemas ambientales repercute directamente en las condiciones socioeconmicas y culturales de los diversos segmentos de la poblacin de la cuenca. Cuando los participantes de la campaa Y Ikatu Xingu, convocados por distintas OSC, se comprometieron en conjunto a preservar, proteger y recuperar los recursos de la cuenca del ro Xingu, deteniendo la devastacin de las sabanas tropicales y bosques exuberantes, lo hicieron porque la situacin socioambiental se haba
El estudio de esta experiencia demuestra que el compromiso asumido por los signatarios de la Carta de Canarana se est cumpliendo y que todos los segmentos de la poblacin estn involucrados en la campaa, en distinta medida. La experiencia de la Y Ikatu Xingu demuestra cmo una entidad de la sociedad civil fue capaz de promover la toma de conciencia de los problemas socioambientales derivados del proceso irresponsable de ocupacin de la cuenca, y de lograr que los diversos estratos de la poblacin se organizaran para minimizar los efectos ms perjudiciales y para concebir e implementar proyectos correctivos consistentes. Al asumir estas responsabilidades, los ciudadanos locales quedaron cada vez ms comprometidos con el desarrollo sostenible de la cuenca del Xingu. Si bien el ISA asumi el liderazgo de toda la campaa, a lo largo de su implementacin surgieron otras entidades y actores que demostraron su capacidad de asumir, individual y colectivamente, los compromisos de la campaa no slo en el presente, sino indefinidamente en el futuro.
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tornado insostenible. Al unirse al proyecto, pasaron a formar parte de una experiencia pionera de compromiso ciudadano para la accin socioambiental y cultural en una gama de alianzas inditas en Brasil, que uni sectores histricamente ubicados en bandos opuestos en campaas anteriores.3 La campaa propona fundamentalmente la creacin de mecanismos de organizacin de la sociedad civil y la implementacin de proyectos que fuesen capaces de evitar el deterioro irreversible de las cabeceras de los ros, de generar mejores alternativas de desarrollo a mediano y largo plazo, y de garantizar la sostenibilidad ambiental y socioeconmica de la cuenca del Xingu. Para entender la naturaleza de la campaa Y Ikatu Xingu, conviene explicar brevemente el contexto ecolgico. El ro que nos ocupa nace en los suelos cristalinos de la planicie central de Brasil, planicie que se encuentra recubierta por la vegetacin de la sabana tropical. El ro fluye de sur a norte, atravesando gran parte de los estados de Mato Grosso y Par, antes de desembocar en el ro Amazonas, ayudando a formar el archipilago de su delta.4 Su cuenca, una de las ms importantes de la Amazona brasilea, ocupa un rea total de 51,1 millones de hectreas distribuida en los estados de Mato Grosso y Par. El rea cubierta por este estudio comprende el tercio de la cuenca ubicado en el noroeste del estado de Mato Grosso. En su margen oeste corre una carretera importante, la BR-163. Esta ruta tiene un impacto directo en toda la regin, y aceler la ocupacin de la misma en el transcurso de la ltima dcada, provocando un rpido incremento de la deforestacin y contribuyendo de manera significativa a la formacin del llamado arco de deforestacin. La segunda carretera, BR-158, corre en la orilla izquierda de la cuenca, donde est en marcha un proceso de ocupacin ms consolidado. En el corazn de la cuenca se encuentra el Parque Nacional del Xingu, localizado en su totalidad en el estado de Mato Grosso. Contiene un rea protegida continua de 2,8 millones de hectreas, que no incluye las nacientes de los ros que forman la cuenca del Xingu. El parque fue creado a fines de los aos sesenta, al tiempo que se construan las carreteras federales en ambos lados del parque. A lo largo de los ltimos 40 aos, el ambiente fsico del parque ha sido progresivamente dominado por nuevas ciudades, numerosos asentamientos promovidos por el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA) y por el Instituto de Tierras de Mato Grosso (Intermat), as como por leadores y madereros que rozaban las tierras vrgenes para la ganadera en gran escala. La cuenca del Xingu tiene una poblacin estimada de 270.000 personas, de las cuales cerca del 70% est concentrada en las reas urbanas, y la poblacin restante, que incluye unos 5.000 indgenas adems de colonos de la reforma agraria, se encuentra dispersa en reas rurales.
3 Primer
Encuentro de Canarana. del documento producido en el primer encuentro de la Campaa Y Ikatu Xingu.
4 Introduccin
5 Exceptuando las tierras indgenas, reservas y parques naturales, la deforestacin ya afect el 33% de la cobertura vegetal del
estado de Mato Grosso. En palabras de un entrevistado, que se refera de manera irnica a las polticas gubernamentales aplicadas de forma inadecuada en la regin: Si no hubiese habido desvos de los recursos de inversin de la Superintendencia de la Amazona (Sudam), aqu no habra ms rboles. (En dcadas pasadas la Sudam liberaba incentivos fiscales para la ocupacin ambientalmente predatoria de la regin norte del pas.)
6 Vase
el sitio en Internet: www.yikatuxingu.org.br.
Aunque de manera general el parque propiamente dicho se encuentra en buenas condiciones de preservacin, en los ltimos aos tambin comenz a sufrir impactos severos por la deforestacin de su entorno y por la degradacin de los recursos hdricos. Estos impactos reflejan el dao ambiental que se viene acumulando en la cuenca del Xingu, dao que incluye la reduccin del caudal de agua de las nacientes, la continuada deforestacin de los bosques ribereos, la contaminacin de los cauces y de las fuentes de agua, problemas todos derivados de la accin conjugada de la deforestacin,5 la erosin de los suelos y el uso de agrotxicos (por ejemplo, herbicidas, fertilizantes, etc.). La cuenca del Xingu, con sus numerosos tributarios, se sita en el nordeste del estado. En el centro de la cuenca est el parque nacional, donde se encuentra la mayor rea verde entre las zonas agroecolgicas del estado. Las reas legalmente protegidas, unidades de conservacin y tierras indgenas existentes estn bajo la responsabilidad de la federacin, del estado o de los municipios. Durante los ltimos aos, algunas reas han sido propuestas como nuevas unidades de conservacin, incluida una zona contigua al lmite sur del Parque Nacional del Xingu. Sin embargo, pese al nmero significativo de reas legalmente protegidas, y a su expansin en aos recientes, el nivel efectivo de proteccin es modesto o inexistente. Muchas reas legalmente protegidas sufren presiones constantes, aun cuando no sean objeto especfico de explotacin. En este contexto, el Parque Indgena del Xingu ha gozado de proteccin excepcional. El mapa 8.1 en su doble versin ayuda a explicar el contexto, mostrando la forma dramtica en que el proceso de ocupacin de la cuenca del Xingu ha evolucionado entre 1994 y 2005.6 Aqu se aprecia con toda claridad el arco de deforestacin que circunda y presiona el parque (en gris oscuro). El mapa tambin revela las razones que llevaron a los grupos indgenas a denunciar los daos causados a los recursos naturales dentro y fuera del parque, e incitaron al ISA a iniciar la movilizacin de todos los sectores actuantes en la cuenca.
238
Mapa 8.1 La cuenca del Xingu en el estado de Mato Grosso, Brasil, 1994 y 2005
Intereses y conflictos en la ocupacin del Xingu

En los aos anteriores a la campaa, cul era la situacin en la cuenca del Xingu que hizo que las propuestas de la campaa fueran innovadoras? A decir verdad, desde fines de la dcada de 1980, tcnicos de diversas entidades y organismos, inclusive de los gobiernos federal y estatales y representantes de grupos ambientalistas, venan alertando a las autoridades sobre los riesgos del proceso acelerado de ocupacin y explotacin del estado de Mato Grosso. Estas advertencias tuvieron poco xito. Al igual que en el resto del estado, la cuenca del Xingu se torn en una vasta tierra de oportunidades a la cual acudieron personas con una variedad de actitudes e intereses. Algunos de ellos, una minora, actuaron inicialmente de buena fe, desconociendo los impactos de mediano y largo plazo de la explotacin inadecuada de los recursos naturales y las leyes creadas para regularla. Otros grupos buscaron obtener los mximos beneficios posibles de la explotacin de estos recursos al menor costo (por ejemplo, empresas madereras, grupos dedicados a la ganadera extensiva o a la extraccin mineral), sin preocuparse de su reposicin ni mucho menos de su eventual escasez futura. Finalmente, los productores de soya en gran escala agravaron el desequilibrio socioambiental de la cuenca. La explotacin masiva de recursos naturales por parte de estos emigrantes llev a su vez a la
7 Legtimos pioneros y bandidos: agricultores pobres en busca de tierra, especuladores o invasores de tierras de cualquier
origen, explotadores de productos diversos, trabajadores urbanos en busca de nuevas alternativas de trabajo, etc. los aos sesenta, los indgenas eran casi los nicos habitantes de la cuenca del Xingu. Residan all desde tiempos inmemoriales, viajaban por lo general en grupos y vivan de la recoleccin de los recursos naturales necesarios para su sustento. Los indgenas limitaban estrictamente la deforestacin a la apertura de espacios para sus aldeas itinerantes y para el cultivo de pequeas plantaciones de yuca. 9 Actualmente quedan poco ms de 300.000 indgenas, de una poblacin nativa estimada en 4 millones a 6 millones en el momento de su descubrimiento. La poblacin del pas es de aproximadamente 180 millones de habitantes. 10 En el caso de los grandes y medianos productores, esas tierras han sido luego sustituidas por pastos destinados a la cra de ganado y ms recientemente por grandes reas de produccin de granos (soya, arroz) a escala comercial.
8 Hasta
fundacin de numerosas ciudades de pequeo y mediano tamao con total ignorancia de las normas mnimas de urbanizacin, lo que gener an ms problemas socioambientales. Para entender mejor cmo se pudo haber llegado a la situacin actual, y antes de comentar cmo la campaa Y Ikatu Xingu est buscando revertirla, es preciso hablar de los conflictos que fueron surgiendo a lo largo del proceso de ocupacin de la cuenca, conforme entraban en escena nuevos actores que iniciaban nuevas actividades econmicas y creaban conflictos sobre la posesin y explotacin de los recursos naturales. Algunos conflictos son ms visibles; otros se originan en las contradicciones y discontinuidades del diseo y de la implementacin de las polticas sectoriales aplicadas en la regin. El conflicto ms palpable tuvo lugar entre los diferentes grupos indgenas residentes dentro y fuera del parque, y la poblacin no nativa. Los forasteros arribaron a la regin en oleadas sucesivas; provenan de distintas regiones del pas y sus condiciones socioeconmicas y culturales eran muy diversas.7 Su forma de explotar los recursos naturales gener antagonismos con la poblacin nativa8 y aument la presin sobre las tierras indgenas, las cuales, ms all de su funcin primordial de abrigar y proteger a la poblacin indgena sobreviviente, constituan (y siguen constituyendo) las reas de ms efectiva preservacin ambiental en la regin.9 Entre los principales causantes de conflictos entre blancos e indgenas, figuran los madereros, extractores de madera noble que operan ligados a aserraderos. Adems de deforestar para la apertura de carreteras y la construccin de obras pblicas, los aserraderos trabajan con agricultores pequeos, medianos y grandes, interesados en abrir de forma rpida nuevas tierras de cultivo.10 Los madereros seleccionan rboles del ms alto valor comercial, destruyendo la vegetacin de menor valor. A menudo invaden tierras indgenas y reas de proteccin ambiental. Aunque son menos comunes, tambin existen conflictos locales entre los grupos indgenas y los mineros, cazadores y ocupantes ilegales de tierras indgenas dedicados a la explotacin depredadora de los recursos naturales. Otros conflictos graves se originaron por las polticas de inversin aplicadas por sucesivos gobiernos o por grupos empresariales. Entre las inversiones del sector pblico, quiz la poltica de integracin nacional sea la ms importante. Esta poltica promueve la construccin de carreteras federales (tales como la BR-163 y la BR-158) y de otras carreteras estatales y
240
11 Otros
ejemplos comprenden la mega UHE de Belo Monte, en la parte del Xingu localizada en el estado de Par, en la proximidad de la ciudad de Altamira y al lado de la carretera Transamaznica, y tambin la UHE propuesta en la regin del Aripuan, regin noroeste del estado de Mato Grosso.
vecinales, lo que condujo a una rpida deforestacin masiva y al desarrollo econmico de la cuenca. A su vez, entre 1995 y 2003 el Ministerio del Desarrollo Agrcola (MDA) y entidades encargadas de aplicar la poltica de reforma agraria, crearon en la cuenca 46 asentamientos de reforma agraria destinados a pequeas granjas familiares. A pesar de sus buenas intenciones, esta poltica ha sido incongruente, y ha promovido asentamientos en reas remotas inapropiadas para la agricultura familiar, sin garantizar a los colonos el apoyo mnimo requerido. Esta desatencin de los asentamientos dio lugar a un alto porcentaje de abandono de las tierras reformadas y a una reconcentracin de la tenencia de la tierra. Tambin produjo un aumento del nmero de agricultores sin tierra, alimentando nuevos conflictos rurales en contradiccin con los propsitos explcitos del gobierno. Otra fuente de conflictos ha sido la poltica ambiental, definida y aplicada por el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y las correspondientes entidades municipales y estatales. En el sector rural los conflictos ocurren entre los pequeos, medianos y grandes productores que buscan autorizacin para rozar florestas, el transporte de productos forestales, el cumplimiento de la obligacin de reposicin forestal, la definicin e implementacin de reas de reserva legal, el uso de productos qumicos agrcolas, y la aplicacin y el pago de derechos y multas. En el sector urbano se producen conflictos con las industrias en torno al destino de efluentes y de subproductos txicos, y con las municipalidades con respecto a la recoleccin y el tratamiento de la basura. El origen de estos conflictos est en los altos costos de cumplimiento de la legislacin ambiental, la burocracia, la ausencia de informacin clara, la falta de asistencia tcnica y los problemas relacionados con la fiscalizacin, entre otros. En el sector empresarial la poltica energtica ha dado lugar a conflictos entre grupos y consorcios pblicos y privados. Los grupos empresariales buscan explotar el potencial hdrico de la cuenca e instalar usinas hidroelctricas (UHE). Un ejemplo es la UHE de Paranatinga, recientemente ocupada por grupos indgenas que paralizaron las obras en curso.11 Una de las razones principales de la movilizacin indgena fue la falta de informacin acerca de la ubicacin de la UHE. La decisin sobre estas plantas fue tomada nicamente en base a parmetros tcnicos y econmicos, sin debate ni consideracin efectiva de los criterios ambientales, socioculturales y econmicos de las poblaciones afectadas, ni de los derechos inalienables que tienen los indgenas sobre sus tierras. Finalmente, las polticas agrcolas y las prcticas de las grandes corporaciones agroempresariales afectan a la pequea agricultura familiar, perjudicando su capacidad de competir con el agronegocio. Estas polticas tambin estn siendo cuestionadas por las entidades ambientalistas.
Contexto histrico de la intervencin de la sociedad civil

El escenario est montado y se ha presentado a los actores principales. Los conflictos de intereses y de derechos han sido identificados. A travs del tiempo se fueron configurando modos de convivencia y de relaciones entre grupos, a medida que cada grupo luchaba por sus intereses, buscando principalmente un beneficio material inmediato. En este contexto, por qu una organizacin no gubernamental (ONG) asume el papel de convocar y aglutinar a todos estos actores en torno a un futuro comn y sostenible? En las regiones de ocupacin ms antigua este papel fue casi siempre desempeado por el sector gubernamental. En democracias consolidadas, los aparatos del Estado permitan la interlocucin y la mediacin entre los diferentes grupos de ciudadanos. Estos actores estatales comenzaron gradualmente a definirse como los guardianes de la coexistencia social. En la cuenca del Xingu, por el contrario, hay una presencia limitada del Estado y de sus mecanismos correspondientes de interlocucin. Con todo, si examinamos la historia de varios otros pases, y en particular los de la cuenca amaznica, la situacin de la cuenca del Xingu no es en realidad excepcional. En regiones de expansin de la frontera agrcola, la sociedad establece sus propias maneras de organizarse antes de que intervenga el Estado.12 Se trata de organizaciones que han surgido inicialmente para defender los intereses de la sociedad frente a los intereses corporativos. Debido a intereses contradictorios dentro de estos grupos, as como a fuertes asimetras de poder, los grupos hegemnicos tienden a cooptar las otras expresiones de la ciudadana, neutralizndolas cuando no destruyndolas. En Brasil este fenmeno se repite a lo largo de la historia. El autoritarismo y el centralismo que caracterizaron la vida brasilea en el pasado contribuyeron a la existencia de un patrn de bajos niveles de cooperacin y de dilogo entre estos grupos. En reas de frontera, el arbitraje y la intermediacin entre los diferentes intereses y grupos polticos estaba asegurada, en muchos casos, por la religin y por las jerarquas eclesisticas de varias congregaciones. En el caso brasileo siempre fue reconocido el papel desempeado por la Iglesia catlica. Inicialmente lo ejerci a travs de sus sacerdotes; en un segundo momento, surgieron entidades laicas dedicadas a obras sociales; posteriormente la Iglesia lleg a intervenir en el dominio de las polticas pblicas e inclusive en la poltica de los partidos. En el caso del Y Ikatu Xingu, el papel de la religin ha sido muy limitado, si no inexistente. Este hecho se explicara porque el ISA es una OSC de naturaleza laica cuyos principios, misin, visin y objetivos se originan en paradigmas humanistas que toman en consideracin la cuestin crucial de los derechos humanos (por ejemplo, la actuacin directa junto a los pueblos indgenas), y ms recientemente, por el Informe de la Comisin Brundtland, la UNCED 92, la Agenda XXI y las correspondientes convenciones de las Naciones Unidas. Otras razones podran asociarse con la expansin de las iglesias evanglicas o sectas, lo cual
12 Este
mismo movimiento se observ en la ocupacin del oeste norteamericano.
242
13 Esta
teora ha sido representada por Gustavo Gutirrez en Per y Leonardo Boff en Brasil, entre otros.
coincide con un cierto debilitamiento de las organizaciones asociadas con la Iglesia catlica y la teologa de la liberacin.13 Pero hay tambin un tercer factor. El ISA, a diferencia de otras ONG, no es una entidad corporativa. Defiende y se organiza en torno a intereses colectivos y difusos. Siendo una ONG (y por lo tanto, privada), opera en la esfera de la res publica, o sea del inters pblico, y no en la esfera del inters privado. Forma parte de lo que se comienza tmidamente a reconocer y proclamar como el sector pblico no estatal. Ntese que de hecho, en el contexto especfico de la campaa Y Ikatu Xingu, el ISA asume papeles y mandatos tradicionalmente descritos (o entendidos) como del Estado o del gobierno. Podra argumentarse que se trata de un desvo de funcin, o que en una situacin semejante, el papel legtimo de la sociedad civil sera el de movilizar a la comunidad, denunciar la ausencia del Estado/gobierno y cabildear para que este asuma sus papeles constitucionales. Sin desmerecer dicho argumento, hay que ponerlo en el contexto brasileo. Brasil tiene una larga tradicin del Estado autoritario y centralizado; ha tenido pocos interludios democrticos en sus ms de 500 aos de historia. Esta es la primera vez en la historia del pas que se vive una secuencia de dos dcadas ininterrumpidas de experiencia democrtica. A lo largo de los siglos, los brasileos han presenciado el poder absoluto del Estado sobre la sociedad. La batalla librada por la sociedad contra el rgimen militar (1964-1986) para la redemocratizacin del pas ha sido de hecho una lucha por la construccin de un indito Estado democrtico de derecho. En esta situacin, la ciudadana y la sociedad civil se configuran como protagonistas y no meras comparsas de los procesos democrticos formales controlados por los aparatos del Estado. El proceso en Xingu, que cont con una intensa participacin de entidades de la sociedad civil y de movimientos sociales de todo tipo, fue incorporado en la Constitucin Federal de 1988, que establece por primera vez la idea de mecanismos de democracia participativa asociada a la tradicional democracia representativa. Si bien tmidamente al comienzo, este nuevo concepto de la cosa pblica deja de ser un monopolio del Estado y se abren espacios para que organizaciones ciudadanas asuman nuevos papeles antes considerados de la esfera exclusiva del aparato estatal. En resumen, la experiencia Y Ikatu Xingu se hizo posible por la conjuncin de varios factores, entre los cuales cabe destacar la existencia y adopcin de paradigmas de desarrollo sostenible, la emergencia de ONG no corporativas de la sociedad civil, y un proceso para la construccin y el fortalecimiento de la democracia brasilea.
Actores de la campaa Y Ikatu Xingu
14 La ausencia ms notable fue la de los representantes del sector maderero, cuyas actividades siguen siendo intensas a lo largo
de la carretera BR-163. La participacin fue casi nula de parte de iglesias de las diversas confesiones que histricamente han tendido a ser muy activas en el proceso de ocupacin de las fronteras agrcolas de Brasil.
En este contexto, quines son y cmo se autodefinen los actores involucrados o las partes interesadas de la campaa Y Ikatu Xingu? En conjunto, representan la diversidad, riqueza y complejidad sociocultural emanadas de la mezcla de poblacin oriunda de etnias indgenas seculares y de inmigrantes del sur y del nordeste de Brasil. Abarcan tanto OSC como sectores que sustentan las bases de la economa regional, con sus respectivas asociaciones. Incluyen tambin comits que representan a las ramas ejecutiva, legislativa y, en menor grado, judicial del gobierno en los niveles local, estatal y federal, adems de miembros del mundo acadmico: la universidad y otras instituciones de enseanza e investigacin. En suma, la lista del cuadro 8.1 demuestra cmo se involucraron en la campaa representantes de casi14 todos los sectores de la poblacin residente en la regin, con sus diferentes niveles de organizacin. En la caracterizacin de las principales entidades involucradas se incluyen autodefiniciones y opiniones de algunos de los actores entrevistados en relacin con la funcin que desempean en la campaa. Entre las OSC se destaca el ISA, que coordina, propone y desarrolla proyectos, proporciona detalles y negocia en todos los niveles. Acta tambin como copartcipe en la ejecucin de varios proyectos. Otros actores lo definen como el alma y el puntero de la campaa. El ISA es un instituto con actuacin destacada en asuntos indgenas en diversas reas del pas. Creado en abril de 1994 como ONG, en 2001 gan la categora de OSC de inters pblico (OSCIP). Su creacin tuvo lugar a raz del gran momento de resurgimiento de los movimientos sociales (explicado en la seccin anterior) a fines de la dcada de 1980, y de la realizacin de diversas campaas importantes en trminos de participacin de la sociedad civil, entre las cuales se destacan: la promulgacin de los derechos sociales colectivos y del medio ambiente, la campaa Alianza de los Pueblos Indgenas, la formacin del Foro Brasileo de ONG, la preparacin y participacin en la Conferencia de las Naciones Unidas Eco 1992 en Rio de Janeiro. Los 28 fundadores del ISA tomaron parte activa en estos eventos; en conjunto constituyen un grupo multidisciplinario en el cual predominan antroplogos, abogados, ambientalistas, bilogos, ingenieros forestales, gegrafos, profesionales de ciencias polticas, filosofa, anlisis de sistemas, periodistas, etc.
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Cuadro 8.1 Entidades participantes del Encuentro de Canarana

A nivel regional:
A nivel estatal: Forum Matogrosense del Medio Ambiente y Desarrollo (Formad); Fundacin Estatal del Medio Ambiente (FEMA); Federacin de Agricultura de Mato Grosso (Famato); Fiscala Pblica Federal de Mato Grosso (conocida en Brasil como Ministerio Pblico, MPF-MT). A nivel federal (Brasilia): Ministerio del Medio Ambiente (MMA); Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA); Agencia Nacional de Agua (ANA); Confederacin Nacional de Agricultura (CNA); Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA); Asociacin de los Hacendados del Xingu e Araguaia (Asfax); Fundacin Nacional del Indio (Funai); Grupo de Trabajo Amaznico (GTA); Fondo Mundial para Naturaleza (WWF); Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa); Confederacin de Trabajadores de la Agricultura (Contag); Centro Gestor y Operacional del Sistema de Proteccin del Amazonia (Censipam); Banco Mundial y Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo (BIRD).
La misin del ISA consiste en proponer soluciones integradas a las cuestiones sociales y ambientales; el Instituto tiene por objetivo principal la defensa de los intereses colectivos y generales relativos al medio ambiente, al patrimonio cultural, y a los derechos humanos y de la comunidad. El ISA ha estado activo en la cuenca del Xingu desde 1994, contribuyendo inicialmente en el tratamiento de cuestiones indgenas. Realiz el diagnstico del Parque del Xingu y asegur el control constante del medio ambiente, apoyando a los grupos indgenas en la vigilancia y manutencin de los lmites de sus tierras. Ms adelante, las denuncias de los grupos indgenas y el constante deterioro de la situacin ambiental llevaron al ISA a articularse con las entidades localizadas en los municipios de la regin a lo largo del eje de la va BR-158 y al sur oeste. Ms tarde, la organizacin ampli la articulacin a otras entidades estatales y federales actuantes en la cuenca, buscando involucrarlas en la campaa. Varias otras ONG participantes, de tamao menor, tienen una actuacin ms localizada o un rea de trabajo especfica. Los representantes de estas ONG y de otras entidades (listadas en el cuadro 8.1) se convirtieron en actores principales de la campaa. Las 14 etnias indgenas del parque participan a travs de la Asociacin de Tierras Indgenas Xingu (ATIX), la cual asegura la movilizacin de lderes indgenas y acta en la fiscalizacin de los lmites del parque. Su presidente considera que lo ms importante es la posibilidad de que los indgenas participen y acompaen lo que se est haciendo, y afirma
Profesores de la Universidad Estatal del Mato Grosso (Unemat) (Nova Xavantina); ONG Ongara y Sindicato de Trabajadores Rurales (Agua Boa); Secretara de Agricultura y del Medio Ambiente; Cmara e Intendencia Municipal (Canarana); Ediles, Asociacin del Asentamiento Pingo dgua; Sindicato de Trabajadores Rurales (Querencia); Ediles (So Jos do Xingu); Prelado de la Iglesia catlica (So Felix de Araguaia); Asociacin Tierra Indgena Xingu (ATIX) y miembros de diversos grupos indgenas (Parque del Xingu); Instituto Socio Ambiental (ISA), diversos tcnicos y representantes de otras instituciones actuantes en los asentamientos y haciendas del entorno del parque.
que la campaa permiti que la comunidad indgena abriera un camino para el dilogo con los blancos. La comunidad acadmica y las instituciones de investigacin estn representadas por la Universidad Estatal de Mato Grosso (Unemat), la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa) y el Instituto de Investigacin Amaznica (IPAM). En la lnea de actuacin ms directa se destaca la Unemat, una importante institucin educativa de la regin que, por su proximidad, es accesible a los jvenes de diversos estratos sociales y ciudades de la cuenca. En la campaa, la universidad desarrolla tecnologas alternativas de bajo costo, coparticipa de la ejecucin de proyectos de campo, realiza investigacin en etiologa y calidad del agua, y subsidia a los otros actores, integrndose de esta manera en la realidad regional. En el sector productivo agropecuario se distinguen tres asociaciones, lo cual refleja la diversidad existente entre los productores rurales. Los Sindicatos de Trabajadores Rurales (STR) representan a los pequeos productores de la agricultura familiar, con propiedades de hasta 100 Ha. Los STR actan casi exclusivamente en el diseo de actividades de reforma agraria, estableciendo en palabras del presidente de un STR regional las condiciones iniciales para obtener recursos, y organizar cursos de formacin y otras actividades que permitan a los pequeos productores mejorar sus formas de trabajar y producir.15 Los sindicatos de productores rurales de la regin representan a productores con un promedio de 500 Ha que generalmente hacen de la ganadera su actividad productiva principal aunque algunos estn ahora sustituyendo pastos por reas de cultivo. Finalmente, los grandes productores, con propiedades de miles de hectreas (de 80.000 a 200.000 Ha) dedicadas al cultivo de soya o arroz, participan a travs de grupos empresariales. Es necesario diferenciar los intereses de los medianos y grandes productores que se dedican a la ganadera extensiva de los de aquellos que practican la agricultura comercial en gran escala. Cada grupo tiene una mentalidad y un comportamiento empresarial distintos, y explotan los recursos naturales de diferente manera. Es esencial entender que los intereses de los tres segmentos del sector agropecuario descritos son nicos y raramente coinciden. La situacin privilegiada del sector de agronegocios se debe a una sucesin de incidentes que transform al estado de Mato Grosso en una tierra de oportunidades para grandes inversionistas y, por esa razn, atractiva para la agroindustria. Aqu exista la posibilidad de expansin territorial con una abundancia de tierras inexploradas de dominio pblico (y por lo tanto de bajo costo), en una localizacin central y con caractersticas geofsicas de sabana y de rea de transicin, favorables tanto para la cra extensiva de ganado como para el cultivo de grandes reas continuas. Y adems, lo que es de suma importacia, poda contarse con apoyo gubernamental16 en trminos tcnicos, polticos e incluso financieros. Como resultado de esta conjuncin de factores, el estado adquiri una pujanza econmica que lo torn en el estado
15 Entrevista 16 El
con el presidente de un STR de la regin, junio de 2006.
actual gobernador del estado es dueo de una de las mayores empresas de agronegocios.
246
La campaa, los problemas socioambientales y la bsqueda de soluciones

En el primer Encuentro de Canarana los participantes, distribuidos en diversos grupos de trabajo (GT), consiguieron realizar el diagnstico de la situacin socioeconmica y ambiental de la cuenca.17 Aunque enfocados en la ptica especfica de su sector, los resultados de estos GT demuestran una alta coincidencia en los principales problemas identificados, entre los cuales se destacan, globalmente: la erosin de los afluentes, que provoca la aparicin de bancos de arena y de islas; la reduccin del volumen de peces y de agua; la contaminacin de cabeceras y de la napa fretica debido a residuos de aserraderos, a agrotxicos, y a la limpieza de mquinas agrcolas; la alteracin y disminucin del rgimen de lluvias, lo cual afecta al clima, y el aumento de los problemas de salud (particularmente respiratorios) en la poca de quema de vegetacin. Los actores atribuyen los problemas referidos, por un lado, al uso inapropiado de los recursos naturales: deforestacin18 del bosque ribereo, erosin de suelos, extraccin de arena, y falta de atencin a los senderos de acceso a las carreteras, lo que ocasiona un drenaje inadecuado. Por otro lado, se presentan dificultades debidas a la mala informacin sobre la importancia de las nacientes de ros y de las leyes ambientales que regulan su uso, a la insuficiencia de polticas municipales en relacin con la educacin y la fiscalizacin ambiental, y a la falta de planeamiento urbano de los municipios de la regin. A las causas de estos problemas globales se agregan otras que afectan a grupos especficos. Hay varias cuestiones que son caractersticas de los pequeos productores, tales como la incongruencia de las polticas adoptadas para la agricultura familiar y para el establecimiento de pequeos proyectos agrcolas en reas pobres y remotas. La infraestructura bsica en la regin es, por lo general, inadecuada (carreteras, energa, agua potable, etc.), y la mayora de los asentamientos no recibe licencias ambientales, lo cual imposibilita la legalizacin de
17 Para 18 Las
ms informacin acerca de la campaa, vistese el sitio www.yikatuxingu.org.br. prcticas de deforestacin y la quema estn muy arraigadas en la tradicin cultural de los agricultores de la regin; revertirlas requiere una mayor difusin de informacin y un esfuerzo educativo consciente que d cuenta del impacto que estas prcticas tienen en la sabana, adems de proporcionar asistencia tcnica que ayude a cambiarlas.
de mayor produccin bovina y de soya del pas, modificando tambin significativamente la economa de la cuenca del Xingu. Los representantes del poder poltico local se definen como promotores del dilogo entre representantes de la sociedad civil, en particular entre ONG ambientalistas y productores, ayudando a ambas partes a superar preconceptos mutuos derivados de puntos de vista antagnicos. Finalmente, las entidades estatales y federales, con actuacin en la cuenca, participan a travs de sus representantes en las oficinas locales. En cuanto a las entidades estatales, estas desempean un papel relativamente poco importante en la campaa.
la tenencia de la tierra para los colonos. Otro problema reside en la debilidad de las organizaciones de pequeos agricultores para disear y ejecutar programas de desarrollo ms equilibrados. Los grandes productores tienen tambin su propio lote de inconvenientes. En primer lugar, la incongruencia de la legislacin ambiental que les impone costos elevados y les crea dificultades para la observancia del Cdigo Forestal, y la falta de informacin relativa a la nueva legislacin propuesta. A su vez, el GT de los indgenas tiene un conjunto diferente de problemas, tales como la usurpacin espordica de sus tierras por parte de pescadores, cazadores, madereros y mineros,19 la muerte de animales del bosque provocada por la contaminacin de los ros, la falta de informacin sobre la calidad del agua de los ros, el incremento de la quema de bosques, la construccin de puentes, carreteras y represas que al producir un aumento de la poblacin y/o de la densidad del trfico de vehculos intensifican la presin sobre el parque y, finalmente, la falta de dilogo con el resto de la poblacin. Para minimizar estas complicaciones se propuso una combinacin de programas de accin. En relacin con la recuperacin de bosques ribereos, hay varias tcnicas aplicables, como el enriquecimiento del bosque mediante la introduccin de nuevas especies con valor econmico, la reserva y el aislamiento de reas de preservacin permanente en las zonas rurales y un mayor acceso a los recursos gubernamentales. En cuanto a la contaminacin de los ros, las propuestas incluyen la recoleccin e incineracin de agrotxicos, la planificacin de la propiedad para impedir el acceso del ganado a las nacientes, la recoleccin selectiva de materiales reciclables, el depsito de basura de acuerdo con normas tcnicas especficas, y la instalacin de sistemas de tratamiento de aguas servidas en los municipios. Para la proteccin de las tierras indgenas, se proponen varias lneas de accin: la creacin de una franja de 50 Km de tierras indgenas protegidas y libres de agrotxicos alrededor del parque; la prohibicin de establecer nuevos asentamientos de la reforma agraria en esta franja; la prohibicin de depositar en los ros residuos de las cloacas urbanas, y de haciendas y hoteles; un control ms riguroso de la degradacin de la vegetacin riberea y de la contaminacin de los ros; la capacitacin de actores indgenas para prevenir intrusiones en tierras indgenas; la consulta previa a las comunidades involucradas antes de construir puentes, carreteras y represas, con estrategias claras de recuperacin de daos ambientales; la realizacin de estudios de impacto socioambiental, cultural, econmico y poltico para cualquier proyecto (grande, mediano, pequeo) que tenga repercusiones en reas indgenas,20 y la promocin de actividades conjuntas con los vecinos. Se propusieron otras acciones de carcter institucional concernientes a la creacin de secretaras (municipales) de medio ambiente, la realizacin de consultas ambientales, y la elaboracin, publicacin e implementacin del Plan Director en los municipios de la cuenca.
19 Este
tipo de problema suele acontecer ms en tierras indgenas no incluidas en el parque. en el caso reciente de la UHE de Paratininga.
20 Como
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Proteccin de las tierras y derechos indgenas. Viabilidad econmica de los asentamientos. Reduccin de los costos de recuperacin en propiedades privadas. Saneamiento bsico en las reas municipales. Para cada una de estas lneas de accin, se previ la articulacin con entidades gubernamentales competentes, as como la realizacin de movilizaciones para generar un mayor grado de conciencia en cada sector interesado, todo lo cual se vera reforzado por nuevas estrategias de educacin ambiental. En este contexto, la campaa Y Ikatu Xingu ha venido desarrollando un volumen considerable de acciones orientadas al cumplimiento de sus objetivos y de las lneas de accin prioritaria. Con respecto a la primera prioridad de proteccin de las tierras y derechos indgenas, hasta mayo de 2006 no figuraba entre las iniciativas de la campaa ningn proyecto que involucrase directamente a grupos indgenas. Esto no implica que haya una ausencia de
21 Se
estima que se ha incurrido en grandes gastos para deforestar y que, por lo tanto, los costos de reforestacin deberan ser cubiertos por el erario pblico.
Tambin se solicit el establecimiento de trminos de compromiso en cada municipio, segn los cuales todos los actores se comprometeran a apoyar la proteccin y recuperacin de la vegetacin riberea, la articulacin de los municipios de la cuenca del Xingu para llevar a cabo un acuerdo entre municipalidades, y la creacin de un comit de la cuenca del Xingu y de subcomits afines. Paralelamente, hay propuestas para incentivar la educacin ambiental: sensibilizar a la poblacin sobre el tema de la campaa, disear materiales educativos, revitalizar los grupos de trabajo de educacin ambiental en los municipios, y desarrollar actividades prcticas en las escuelas sobre el tema de la conservacin ambiental. En relacin con las grandes propiedades, las propuestas incluyen reformas a la legislacin forestal, a fin de garantizar que las reas de preservacin permanente degradadas y en proceso de recuperacin no sean penalizadas por los servicios de fiscalizacin ambiental, sino objeto de seguimiento en los plazos acordados para su regeneracin. Otras propuestas se refieren al apoyo econmico y financiero para la manutencin, conservacin, recuperacin y aislamiento de las reas de preservacin permanente.21 Igualmente se propone la creacin de vnculos asociativos con grandes corporaciones (Bunge, Amaggi, Coimbra, Cargill) para la implantacin de viveros de especies arbustivas nativas en las escuelas y asentamientos rurales, con miras a la recuperacin y el enriquecimiento de la vegetacin riberea. En vista de los mltiples problemas y sus respectivas causas, en el primer Encuentro de Canarana se acord adoptar cuatro lneas prioritarias de accin a fin de corregirlos o por lo menos minimizarlos:
acciones por parte de dichos grupos. Sus lderes enumeran cuatro factores que generan resultados positivos y que resultan clave para la sostenibilidad de las tierras indgenas: i) la creacin de canales efectivos de comunicacin entre indios y blancos, lo cual posibilita por primera vez un dilogo constructivo entre ambos lados, ii) la constitucin de la Asociacin de las Tierras Indgenas del Xingu (ATIX) como entidad de representacin poltica de los 14 grupos indgenas del parque, iii) la continuacin de las actividades de vigilancia de las fronteras y lmites del parque y la formacin de indgenas para la realizacin de esta tarea, y iv) la produccin de plantones de rboles nativos dentro del parque, destinados al mercado para la reforestacin de las reas de explotacin maderera. A pesar del xito de las actividades arriba mencionadas y del mrito de la campaa en cuanto al hecho de haber despertado la conciencia de los blancos con respecto a la necesidad de conservacin, los indgenas apuntan diversos inconvenientes relacionados con el proceso: hay demora en generar resultados a pesar de que existen prometedoras iniciativas localizadas. La participacin limitada de ATIX en la coordinacin de la campaa es otro problema. Los recursos son insuficientes para garantizar la capacitacin de los indgenas, requisito fundamental para la autogestin de los diversos grupos. Los grandes propietarios no han adoptado una postura coherente; en las reuniones concuerdan con las medidas de preservacin propuestas pero no han contribuido con los recursos para ponerlas en prctica. Finalmente, no hay modo de que los indgenas puedan evaluar la campaa. An as, los representantes indgenas entrevistados concluyen que el saldo actual de la campaa es positivo. En la opinin de un entrevistado blanco, activo participante de la campaa: La cuestin de las tierras indgenas adquiere un peso decisivo para la sostenibilidad de la campaa, en razn de la importancia que los indgenas asignan a la proteccin del medio ambiente y a la defensa de sus territorios. Con respecto a la segunda lnea de accin prioritaria, la viabilidad econmica de los asentamientos, se llev a cabo un estudio exhaustivo de la situacin de los asentamientos de reforma agraria de la cuenca del Xingu. El estudio buscaba caracterizar el perfil econmico, social y ambiental de los asentamientos localizados en la cuenca que surgieron de los programas del MDA, del INCRA y de entidades de la sociedad civil, y definir directrices, polticas, estrategias y financiamiento para refinar los criterios de asentamiento y asegurar su viabilidad futura. Hasta la fecha del estudio, en el estado de Mato Grosso haba registrados 472 asentamientos de la reforma agraria, con un rea de 5,5 millones de hectreas y una poblacin estimada de 234.000 personas (78.000 familias). El estudio se enfoc en 20 asentamientos de la cuenca del Xingu, distribuidos en 12 de los 14 municipios que abarca la campaa y administrados por el INCRA. Los asentamientos objeto del estudio cubren un rea total de 358.341 Ha, dividida en 5.407 parcelas, de las cuales 4.418 Ha (81,7%) se encuentran ocupadas de alguna manera,
250
22 Se
encontraron irregularidades en la posesin de parcelas debido a su venta, divisin, concentracin u ocupacin por parte de personas que no eran beneficiarias legales de la reforma agraria. 23 La mayora (86,6%) de las propiedades rurales del estado tienen menos de 500 Ha y ocupan 18% del rea cultivable total. 24 Este hecho ha sido comprobado en las entrevistas de campo realizadas para la elaboracin de este estudio.
25 El
51% de los asentamientos no tuvo seguimiento alguno por parte del INCRA durante cuatro aos.
aunque no de forma regular.22 El estudio mostr que estos asentamientos, creados todos despus de 1995, surgieron como resultado de polticas agraria y ambiental incongruentes, y que aun en el momento de su creacin el dao ambiental era ya evidente en la cuenca. Aunque los datos oficiales del INCRA se refieran a 5.375 familias beneficiadas, el nmero de asentados encontrados en las parcelas por los investigadores fue muy inferior: 2.449 familias (45% del clculo oficial). Las parcelas tienen un rea media de 81,1 Ha/flia. (el mximo es de 100 Ha y el mnimo de 30 Ha), extensin que en esta regin caracteriza a la pequea propiedad de agricultura familiar. Las unidades del INCRA representan un 29,6% de las propiedades rurales del estado, y ocupan apenas el 1,2% de las tierras agrcolas.23 En estos reasentamientos reside una poblacin de 16.328 personas, de las cuales 10.515 viven en las parcelas y las 5.515 restantes en las agrovillas (pequeos centros creados en los asentamientos, pero con infraestructura y equipamiento muy limitados, cuando los hay). Estas personas constituyen el 2,5% de la poblacin del estado y el 6% de su poblacin rural. La mayora de los asentamientos de la reforma est organizada en asociaciones de productores. La efectividad de estas asociaciones vara siendo muy elevada en cuatro de los asentamientos, buena en otros cuatro y nula en los siete restantes. Entre las razones ms importantes del bajo desempeo de las asociaciones, se destacan la inadecuada movilizacin de los beneficiarios, la limitada capacidad de sus lderes para representarlos y defenderlos, la insuficiente divulgacin de los objetivos de las asociaciones, y la dificultad de desplazamiento para participar en reuniones y otros eventos. Aunque el Sindicato de Trabajadores Rurales opera en 13 asentamientos, el estudio revela que su actividad es limitada. 24 El INCRA est escasamente presente, limitndose por lo general a realizar una visita 25 de carcter fundamentalmente burocrtico. El estudio confirma el estado de abandoanual no de los asentamientos de la reforma agraria. No obstante el diagnstico bastante sombro de la situacin de los asentamientos, la campaa Y Ikatu Xingu ha fomentado iniciativas significativas de los pequeos productores asentados, demostrando el potencial para su expansin y propagacin en la cuenca del Xingu. Asimismo caben destacarse: la recuperacin de reas degradadas en diversos municipios y asentamientos, basada en iniciativas de los propios colonos, particularmente la implantacin de viveros para la produccin de plantones y la reforestacin; la introduccin de nuevas alternativas tecnolgicas de proteccin, y la introduccin de cultivos permanentes. Todos estos proyectos se han llevado a cabo con la participacin de STR y ONG, y del ISA, de la Unemat y la Embrapa, entre otros.
La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil)
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La tercera lnea de acciones prioritarias, la reduccin de los costos de recuperacin en propiedades privadas, corre pareja con actividades para la reforestacin de la vegetacin riberea, que la campaa tambin promueve. Las universidades y los centros de investigacin del estado (como la Embrapa y el IPAM) estn realizando estudios relacionados con estos temas. Los estudios identifican y prueban alternativas de reforestacin y de proteccin de las cabeceras, y tambin de reduccin de los costos, buscando hacerlas tcnica y econmicamente factibles para los productores agrcolas. Las investigaciones en curso estn centradas en temas como el diagnstico y la planificacin del uso de la tierra, el anlisis de la calidad del agua de los ros principales y sus afluentes, la transferencia de la tecnologa disponible para la recuperacin de reas protegidas, la identificacin de nuevas tecnologas apropiadas para las condiciones de la cuenca del Xingu, y la introduccin de nuevas prcticas agroecolgicas en los asentamientos rurales. Junto con las actividades de investigacin y de recuperacin de la vegetacin riberea, se estn ejecutando otros proyectos con la misma finalidad en asociacin con los municipios. Particularmente digno de mencin es el proyecto de capacitacin socioambiental financiado por el Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), cuyos resultados son muy prometedores. Este proyecto involucra a 50 personas oriundas de seis municipios del entorno del parque, con perfiles, formacin previa y sectores de actividad diferentes (por ejemplo, pequeos productores, bilogos y profesores rurales). Su trabajo est siendo reconocido a nivel local, por lo que estos agentes se han convertido en puntos de referencia sobre el tema de la campaa Y Ikatu Xingu. La cuarta prioridad de la campaa se refiere al saneamiento bsico en las reas municipales. A solicitud del ISA, el Ministerio de Urbanismo brasileo realiz el diagnstico de la situacin de saneamiento de los 14 municipios ubicados en la cuenca del Xingu, y de la ciudad de Sinop, adyacente a la carretera BR-163, la cual concentra a ms de la mitad de la poblacin de la cuenca. Los resultados del estudio indican diferencias sustanciales en las condiciones y en los servicios de salubridad, en particular con respecto a la distribucin de agua, en las ciudades ubicadas al oeste y al este del Parque Nacional del Xingu, lo cual demuestra que existe una brecha en el desarrollo de las diversas reas de la cuenca. Las siete ciudades del oeste, con mayor densidad de poblacin, presentan condiciones de distribucin y de calidad de agua significativamente mejores en relacin con las ciudades ubicadas al este, que sufren de escasez peridica y baja calidad del agua. No obstante estas diferencias, algunas condiciones de saneamiento ambiental son comunes a todas las ciudades. Se trata de ciudades con pocos declives, localizadas a cierta distancia de las fuentes de agua, con lo cual se ven reducidos los depsitos de desperdicios en el lecho de ros y riachuelos. Todas disponen de reservas de aguas subterrneas, de suelos con buena permeabilidad y con napa fretica profunda. Por esta razn, los sistemas individuales de agua y alcantarillado consisten en pozos rudimentarios y letrinas.
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Organizacin y financiamiento de la campaa

Pero, cul fue el trayecto de la organizacin social que llev a los actores al nivel de compromiso observado y a la realizacin de todas estas actividades? Desde sus inicios, la campaa cont con la movilizacin, organizacin y participacin de diversos actores, tanto locales como externos. Esta organizacin, originalmente en el nivel de los grupos indgenas del Parque del Xingu, fue gradualmente extendindose a otros actores, y se vio significativamente reforzada con el apoyo del ISA a fines de la dcada de 1990 y comienzos de la de 2000. Cuando los problemas ambientales en el exterior del parque comenzaron a afectar las condiciones socioambientales de los grupos indgenas, el ISA entr en accin, buscando identificar todas las entidades que tuviesen una relacin directa o indirecta con la degradacin de las cabeceras de la cuenca del Xingu en el entorno del parque. De este proceso de identificacin y movilizacin de estas entidades, result el primer Encuentro de Canarana, punto de partida de la campaa. La metodologa adoptada en ese primer encuentro (as como en las fases subsecuentes) facilit el diagnstico sectorial e integral de la cuenca y acrecent la toma de conciencia de los participantes acerca de los problemas ambientales que afectaban a todos. Este ejercicio metodolgico tambin hizo posible un mayor reconocimiento de la diversidad cultural y de las diferentes interpretaciones de los distintos actores. Fue de esta diversidad, y a causa de las divergencias, que surgi la decisin de unirse y organizarse para adelantar intereses comunes. Como lo define muy bien una entrevistada: La chispa que encendi la campaa fue encontrar un objetivo comn a todos. La Carta de Canarana defini y sell el compromiso de todos los participantes en la campaa con la preservacin y recuperacin de las nacientes y cabeceras. Pero, cmo se desenvolvieron la coordinacin y los actores para cumplir el compromiso colectivo adoptado en dicha carta? Por razones de logstica, despus de la reunin inicial de Canarana, la coordinacin de la campaa opt por trabajar sobre las prioridades sectoriales, es decir, sobre las cuestiones de mayor inters para los actores.26 El proceso de coordinacin fue reforzado en el nivel sectorial. El ISA, que inici el proceso de articulacin, lo sigue coordinando dentro de cada grupo sectorial y entre los diversos sectores. Tiene una oficina en
26 En
un segundo encuentro realizado en Agua Boa a fines de 2005, volvieron a reunirse los coordinadores de los grupos sectoriales.
Las condiciones actuales del saneamiento urbano se consideran crticas en todas las sedes municipales por la falta de tratamiento adecuado de residuos slidos y por la continua degradacin ambiental, especialmente del agua superficial. Ante esta realidad, el estudio sugiere la elaboracin inmediata de proyectos para orientar las decisiones con respecto a la mejora y ampliacin de los sistemas existentes de tratamiento de residuos slidos y del agua.
Polticamente, es posible que el ISA se retire en el corto plazo, y que surja un grupo local, comit u otra forma de coordinacin. Financieramente, no se puede depender indefinidamente de proyectos; es necesario identificar y viabilizar otras formas de financiamiento. Si el ISA se retira, puede disminuir la intensidad de las acciones pero el proceso iniciado no se detendr. Dada la repercusin que ha tenido, incluso a nivel internacional, la campaa Y Ikatu Xingu podra contar con apoyo externo para financiar sus proyectos.27 Hasta julio de 2006, los proyectos de la campaa han tenido un valor total de US$1.793.394.28 Aunque la campaa ha divulgado diversas fuentes de apoyo, el 83,4% corresponde a fondos pblicos provenientes de ministerios del gobierno federal.29 Las otras fuentes, mixtas (pblicas y privadas) o exclusivamente privadas (Banco HSBC, Fundacin DOEN), aportan recursos significativamente menores.
27 La
ms reciente publicacin de la campaa incluye una fotografa y una declaracin de apoyo de la modelo ms famosa de Brasil, Gisele Bndchen, lo que fue facilitado por una gran empresa del sur del pas. 28 Aunque el costo de las campaas de este tipo es significativo, representa apenas US$6,64 por habitante de la cuenca. 29 Los fondos del MMA, del FNMA y de Proyectos Demostrativos (PDA/PADEQ) suman hasta ahora 64,9% de los recursos totales de la campaa; el Ministerio de las Ciudades, el MDA y el INCRA contribuyen con un aporte equivalente al 5,7% del total, y el MCT con el 12,8%.
Canarana responsable de la implementacin de los proyectos sectoriales y de otros proyectos, as como tambin de la coordinacin de las actividades de campo de la campaa. En la sede del ISA de Brasilia se encuentra la oficina central de coordinacin general de la campaa. Esta oficina promueve la coordinacin con otros centros de poder en diferentes niveles, incluso internacional, y apoya la interaccin institucional con entidades pblicas y privadas; identifica patrocinadores y busca fuentes de financiamiento; elabora, encamina y negocia proyectos, y divulga los avances y resultados de la campaa. Este sistema descentralizado de organizacin y coordinacin de la gestin y ejecucin ha resultado eficiente: permite que los actores de diversos niveles, situaciones e influencias desarrollen sus propias iniciativas al mismo tiempo que las instancias de coordinacin local y central interactan, asegurando una lnea comn de trabajo de la campaa y el control global de su desempeo. Este sistema de organizacin, si bien ha funcionado hasta ahora, no deja de ser causa de preocupacin para el futuro. En el mediano plazo, la campaa todava no ha sido definida e institucionalizada para asegurar una coordinacin colegiada, en la cual el ISA mantenga una situacin privilegiada, pero delegando progresivamente responsabilidades a otros actores directamente afectados, de modo que se garantice la continuidad y sostenibilidad de la campaa. Algunos entrevistados debidamente informados han sugerido lo siguiente:
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Oportunidades potenciales y limitaciones de la campaa
El hecho de haberse originado con una entidad de la sociedad civil. La capacidad de penetracin del ISA en la cuenca del Xingu, basada en un saber y en un trabajo reconocido de 10 aos en la regin previos al lanzamiento de la campaa. El papel fundamental ejercido por el ISA en la identificacin de cuestiones ambientales clave, en la movilizacin de los diversos grupos preocupados por el ambiente,30 y su capacidad de poner el tema en la esfera pblica de manera decisiva. La movilizacin de sectores con intereses diferentes, cuando no antagnicos, incluso del sector privado (aunque en el caso de este ltimo, en forma limitada).31 La cohesin creciente de la mayor parte de las entidades participantes, especialmente las universidades y los centros de investigacin. La celebracin de un acuerdo entre todos los actores, tanto locales como regionales, en apoyo de la campaa. La participacin en la campaa de ms de la mitad de las autoridades locales de la cuenca del Xingu. La mejora sensible de las relaciones entre indgenas y no indgenas, lo cual ha generado un principio de dilogo y un mayor respeto entre ambos grupos. La capacidad de obtener el apoyo de diversos ministerios del gobierno federal y de otras entidades. La divulgacin amplia y competente del tema en el mbito nacional, alcanzando tanto al sector pblico como al privado. Entre las limitaciones de la campaa hasta ahora, hay que sealar: Una casi excesiva perspectiva sectorial, que hace difcil la participacin plena de las diferentes entidades y amenaza con oscurecer los principios y objetivos de la campaa. La falta de una evaluacin sistemtica y continua de la campaa, que podra comprometer sus logros (por ejemplo, la mejora del dilogo entre actores antagnicos, la superacin gradual de conflictos). La excesiva dependencia de algunos sectores en relacin con el ISA y su papel coordinador de la campaa.32
30 Actores que pueden ser tanto causantes de los problemas ambientales como, por el contrario, sufrir sus impactos negativos. 31 No
32 Entre
se trata de desmerecer la participacin del sector privado, sino de mostrar que su contribucin relativa es pequea. estos asentamientos de la reforma agraria se destacan los grupos indgenas del parque y, en menor escala, los agentes ambientales.
Los elementos clave de la campaa Y Ikatu Xingu pueden resumirse en los siguientes trminos:
Hay tambin ciertas limitaciones relativas a las decisiones de la campaa sobre sus prioridades de accin. Entre dichas prioridades, la proteccin de las tierras y derechos indgenas se concentra en el interior del parque, sin atender a los grupos que residen fuera de este. En cuanto a la viabilidad de los asentamientos, las mayores barreras a la participacin no se deben a fallas de la campaa misma, sino ms bien a una concepcin errnea de la poltica de reforma agraria en una cuenca como la del Xingu, a la falta de una mayor capacidad organizativa en los asentamientos que puede atribuirse al aislamiento y a la distancia fsica entre ellos, a su contexto histrico, al tamao inadecuado de los lotes, a la ausencia de la infraestructura bsica requerida, y a la falta de comunicacin entre los asentamientos y los agentes externos. Dadas sus caractersticas estructurales (exceptuando la ltima), ninguna de estas fallas puede ser corregida por la campaa. En lo que se refiere a la reduccin de los costos de recuperacin en propiedades particulares, se registra una contribucin insuficiente a la campaa por parte de los grandes productores, a pesar de la participacin de algunos de ellos y de un representante de las mayores empresas de agronegocios. Aunque ha habido algn progreso en este sentido, an no se han establecido relaciones formales entre la coordinacin de la campaa y la CNA, ni tampoco con la Famato. La resistencia de estas entidades y el reducido volumen de sus inversiones en los objetivos mayores de la campaa es una limitacin significativa. Este es un motivo de preocupacin, dada la indiscutible influencia de las grandes empresas productoras y exportadoras sobre el medio ambiente en la cuenca del Xingu y el hecho de que las reas de cultivo continen expandindose.33 Ni siquiera el hecho de que, despus de varios aos de bonanza, el sector est ahora atravesando una crisis econmica producida por la disminucin de los precios de las materias primas en el mercado internacional puede justificar una participacin y una inversin tan bajas en la campaa. Desde un punto de vista estrictamente econmico, el sector debera interesarse en garantizar su productividad y lucro con una perspectiva de mediano y largo plazo, como justificacin para un uso ms racional y equilibrado de los recursos naturales. En relacin con el saneamiento de las sedes municipales, aunque el poder pblico local ha crecido, el compromiso de los municipios con la campaa sigue siendo tmido en vista de la amplitud de los problemas existentes. En la campaa no se menciona la participacin de las secretaras municipales de educacin ni de salud, lo que es una contradiccin dada la importancia de la funcin que ejercen y que est directamente ligada al tema de la campaa. La fragilidad de las instituciones pblicas locales y su dificultad para asumir compromisos con la campaa pueden comprometer los resultados de la misma. La campaa tiene otras limitaciones adicionales. Una de ellas es la casi total ausencia de participacin de grupos ligados a las diversas iglesias locales que tradicionalmente juegan un papel importante en promover medidas que mejoren las condiciones de vida de la gente. Evi33 Esto
sigue sucediendo a pesar de su mayor peso econmico, de las reas ocupadas y de la responsabilidad que estas entidades tienen en buena parte de los problemas ambientales que comprometen las cabeceras de los ros.
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Empoderamiento y compromiso ciudadano

Entretanto, las limitaciones antes referidas no impiden que la mayor parte de los participantes se consideren habilitados y comprometidos con la campaa Y Ikatu Xingu. Como queda en evidencia a partir de este estudio, el compromiso ciudadano se ha manifestado en la adopcin y la firma de la Carta de Canarana, y en el hecho de que la mayora de los actores se ha mantenido activa en la campaa. Obviamente, no todos los participantes se sienten igualmente habilitados o empoderados, sintindose dueos del compromiso con la campaa como individuos y como miembros de sus respectivos grupos, cualquiera sea su influencia o el poder que tengan en ellos. Pero a la luz de los documentos analizados y las declaraciones de los entrevistados, es evidente que para la mayora de las personas involucradas34 la campaa fue una oportunidad inigualable para despertar los problemas ambientales ms cruciales de la cuenca del Xingu, analizarlos en una perspectiva global e intersectorial, y entender mejor sus causas, extensin e impacto. Sobre la base de esta mayor toma de conciencia, la campaa puede transformar este nuevo entendimiento en mltiples acciones concretas, y buscar soluciones alternativas para estos problemas ambientales. Con el tiempo, muchos actores fueron cambiando de actitud en relacin con la situacin socioambiental de la cuenca. Varios de estos cambios fueron registrados y figuran en el cuerpo de este estudio. La adopcin de estas nuevas actitudes es en s misma una prueba de un mayor compromiso ciudadano y del empoderamiento individual y colectivo. Asumir compromisos ciudadanos no se limita a realizar proyectos puntuales de la campaa ni a tratar problemas exclusivamente ambientales; es tambin aprender a reconocer a los otros, es decir, a aquellos que son diferentes en trminos raciales, socioeconmicos, de origen, y en virtud de las experiencias acumuladas (productivas, polticas) y de sus valores culturales, y aceptar gradualmente las consecuencias de este reconocimiento, incluso cuando haya conflictos de intereses entre grupos. Sera demasiado afirmar que la campaa consigui
34 Las
entidades ambientalistas, indgenas y de investigadores ya estaban sensibilizadas sobre el tema, aunque cada una dentro de su campo especfico de actuacin, que la campaa a su vez ampli.
dentemente, las iglesias todava no han comenzado la tarea de ganar proslitos en las regiones de frontera. Las asociaciones de grandes empresas comerciales estn tambin ausentes, a pesar de la oleada de nuevas actividades econmicas en las reas rurales del entorno (aserraderos, ganadera, agricultura extensiva, maquinaria y diversos insumos agrcolas, industrias de transformacin de granos, etc.). Estos ltimos grupos desempean un rol prominente en la economa local, junto a las autoridades locales. Ningn representante de iglesias o entidades comerciales figura entre los participantes del primer Encuentro de Canarana, ni tampoco aparece, ms tarde, como coautor o patrocinador de la campaa.
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Sostenibilidad del proceso iniciado con la campaa

Ser la campaa Y Ikatu Xingu sostenible a mediano y largo plazo? La palabra sostenibilidad, usada en los ms diversos contextos, se ha convertido en modismo y casi ha perdido significado.35 Etimolgicamente, la sostenibilidad se entiende como la accin de sostener, mantener el equilibrio, conservar. As definida, la sostenibilidad implica volver a equilibrar, ambiental y econmicamente, la cuenca del Xingu. Obviamente, una tarea de tal naturaleza y alcance requiere algo ms que la campaa. Los autores de este captulo entienden que la sostenibilidad no debe ser analizada en relacin con la campaa Y Ikatu Xingu, la cual debido a su naturaleza tiene principio, duracin y fin, sino ms bien en relacin con sus objetivos implcitos y de largo plazo, objetivos que van ms all del horizonte inmediato de la campaa. Devolver el equilibrio socioeconmico y ambiental a la cuenca es una tarea de largo alcance que involucrar los esfuerzos de ms de una generacin. La campaa tiene el gran mrito de haber iniciado esta tarea y de haber generado mecanismos para su continuacin en la medida en que las diversas entidades y actores locales, y sus contrapartes en otras instancias, asuman la responsabilidad de revertir los daos ambientales causados en la cuenca, particularmente en las nacientes y cabeceras de los ros. La sostenibilidad futura implica tambin que los actores asuman cada vez ms estas responsabilidades voluntariamente y por su propia iniciativa, sin depender de la campaa que los moviliz e impuls a la accin ni limitarse a ella.36 La dependencia y la falta de visin de futuro son actitudes que no coadyuvan a los propsitos de la campaa. La continuidad de la ejecucin de algunos proyectos de la campaa deber ayudar a consolidar la toma de conciencia de los actores para que avancen en definir, probar y adoptar tecnologas de explotacin eficaz y sostenible de los recursos naturales. Estos nuevos mtodos sumados a las investigaciones aplicadas a la recuperacin del bosque ribereo, a la regeneracin de suelos degradados, al uso de plantas como mecanismo eficaz de proteccin de suelos y al enriquecimiento de pastos darn acceso a nuevos medios para lograr
35 En
muchos proyectos se tiende a relacionar la sostenibilidad meramente con la disponibilidad inicial de recursos, y la capacidad de autofinanciamiento. Otras veces, el trmino se aplica a cualquier proyecto, idealizndolo sin llegar a especificar lo que significa en el contexto pertinente. 36 Como esperar a que el gobierno asuma los costos de la recuperacin o altere la legislacin ambiental de acuerdo con los intereses del sector de agronegocios.
romper las barreras generadas por las diferencias existentes entre los diversos actores. No obstante, se puede afirmar sin lugar a dudas que contribuy significativamente a reducir la resistencia de estas barreras y, en algunos casos, a romperlas.
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La campaa es sostenible; camina despacio pero con seguridad. Las propuestas estn siendo transformadas en acciones continuas. La responsabilidad est siendo transferida a los ciudadanos. Nuestro anlisis de la campaa confirma que sus objetivos especficos estn siendo alcanzados en su mayor parte, lo que demuestra que fueron definidos de manera coherente. Adems de comprobar su sostenibilidad temporal, este anlisis deja en evidencia que la campaa est creando los cimientos de un proceso de desarrollo sostenible a ms largo plazo en tanto que los actores locales de la campaa, algunos de ellos slo moderadamente involucrados en el proceso, estn dispuestos a asumirlo hasta sus ltimas consecuencias. Tal opcin requiere no slo invertir sus propias fuerzas en la recuperacin de las potencialidades de la cuenca del Xingu, sino tambin demostrar su capacidad de articular este proceso con otras instancias de poder, sin esperar que estas otras asuman la responsabilidad por decisiones que pueden y deben tomarse a nivel individual, local y regional.
Significado del proceso: lecciones aprendidas

De la campaa Y Ikatu Xingu se desprenden algunas lecciones importantes, tal como destacaron tres de los entrevistados: Se trata de una iniciativa ambiental que dej de lado la actitud defensiva para proceder al ataque preventivo. Sali de la mera denuncia, de la fiscalizacin; [los interesados] demandaron acciones crticas que involucran a la sociedad () y procuran detener la barbarie y eventualmente poder recuperar lo que fue destruido. Desde otro punto de vista: Una leccin fundamental fue la de vincular los resultados de los estudios e investigaciones a las necesidades de la sociedad.
37 Por
ejemplo, la introduccin de cultivos ms rentables y ambientalmente adecuados para la agricultura familiar, la ampliacin del planto directo en grandes propiedades, la rotacin de pastos y cultivos, la regeneracin de vegetacin, etc.
un desarrollo ambiental y econmicamente sostenible de la cuenca.37 La afirmacin de la Secretara de Agricultura y del Medio Ambiente de Canarana es oportuna y refuerza la opinin de los autores:
Y finalmente, la opinin ms importante: El sector pblico slo avanza y se compromete si interacta con la sociedad; cualquier accin, a su vez, presupone participacin. Se pueden listar aun otras lecciones valiosas, apuntadas por entrevistados o identificadas por los coautores: Amplitud del tema: la capacidad de pasar de un enfoque inicial exclusivamente indigenista y socioambiental a propiciar el dilogo con los grandes hacendados, derribando los prejuicios existentes entre los verdes (ambientalistas), los medianos y grandes productores, los indgenas, los diversos segmentos de la poblacin, o como lo describe una persona entrevistada: el enfoque inicial en las nacientes y bosques ribereos fue lo que hizo posible la creacin de la campaa Y Ikatu Xingu. Papel ejercido por las poblaciones indgenas: la importancia de la participacin de los grupos indgenas del Parque Nacional, en razn de su renombrada preocupacin ambiental y su capacidad de defender sus territorios.38 Consenso entre actores respecto del tema: el hecho de haber escogido un tema principal de inters para todos los segmentos de poblacin. Carcter interdisciplinario de los actores: esto gener la capacidad de analizar los problemas existentes desde diversos puntos de vista, e hizo que las actividades propuestas fueran realizables y aceptables por los diversos grupos involucrados. Desarrollo de mecanismos de participacin: el ISA fue capaz de promover la movilizacin de los diversos sectores y de seguir sosteniendo, apoyando y creando condiciones para su participacin, autoorganizacin y desarrollo ms all de la campaa. Papel vital desempeado por el sector acadmico en el desarrollo de alternativas aplicables en el contexto de la cuenca: significativa contribucin de universidades e instituciones de investigacin, que generaron un mayor nivel de conciencia de la situacin y de las limitaciones de la cuenca del Xingu, y reduccin de la resistencia a los cambios requeridos para recuperar o conservar las nacientes. Agentes ambientales como piezas clave de comunicacin de la campaa: la participacin de los agentes ambientales en la promocin de cambios de actitudes en todos los segmentos de la poblacin de la cuenca del Xingu, as como tambin en la bsqueda de soluciones alternativas a los problemas ambientales especficos de la cuenca, y un esfuerzo constante para producir soluciones tcnicas para los problemas sectoriales identificados, con una percepcin clara de que un mayor uso de la tecnologa ayuda a entender mejor la situacin de la cuenca.
38 Esta
leccin queda especialmente realzada por la incapacidad de los otros tres grupos indgenas, localizados fuera del parque, de proceder de la misma forma.
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Replicabilidad de la campaa
Es posible duplicar la experiencia de la campaa Y Ikatu Xingu? En opinin de Mrcio Santilli, Coordinador General de la campaa Y Ikatu Xingu: No se puede hablar de replicabilidad de la experiencia de la campaa, sino ms bien de su adaptabilidad a otras regiones o cuencas. Este comentario es convincente: no existen dos experiencias idnticas de proyectos. Cuando mucho, pueden identificarse experiencias que presentan cierta similitud de objetivos, diseo, mtodos de implementacin, actores involucrados. Pero aun as, cuando estas experiencias se observan de cerca, se descubre que cada una es nica. Desde el punto de vista de las demandas futuras, en Brasil y en otros pases de Amrica Latina, hay numerosas cuencas hidrogrficas que estn en proceso de ocupacin intensa y presentan problemas socioambientales similares a los de la cuenca del Xingu. All se necesitan campaas capaces de movilizar a los actores para encontrar soluciones a sus problemas, con caractersticas propias. Como modelo de intervencin en cuencas, la experiencia del Y Ikatu Xingu demostr que es posible desarrollar con xito planes y proyectos realizables, y que el modelo puede ser adaptado a otras cuencas, as como esta campaa adapt elementos de otros proyectos. El elemento ms importante fue la capacidad del ISA para tener en cuenta las caractersticas ambientales, socioeconmicas y culturales de la cuenca, traducindolas para la situacin de cada grupo de participantes, de modo que ellos puedan movilizarse, organizarse y trabajar en conjunto con actores de otros sectores. Para explicar mejor la adaptabilidad de la campaa, se procur identificar lo que aconteci en el Proyecto de Gestin Ambiental Integrada (PGAI), un proyecto realizado en el mismo estado por iniciativa de la Secretara Estatal del Medio Ambiente.40 Aunque la sociedad civil se involucr significativamente ms tarde en este proyecto, nunca le fue posible desempe39 La lgica de los grandes propietarios muestra la relacin entre la aplicacin de la legislacin ambiental y el comportamiento
del mercado de granos. Como coment uno de los entrevistados: Si por causa de la legislacin no puedo abrir nuevas tierras agrcolas, las entrego a invasores para que las deforesten. 40 El PGAI se inici en 1997 en seis municipios del noroeste del mismo estado de Mato Grosso, regin del Aripuan, en el contexto del Programa de Proteccin de las Florestas Tropicales (PPG7). La diferencia sustantiva existente entre el PGAI del Aripuan y el Y Ikatu Xingu es que el primero surgi de la iniciativa de la Secretara del Medio Ambiente del estado y del MMA, y no de la sociedad civil.
Valorizacin de la cuenca del Xingu como un recurso independiente, y no simplemente vinculado a la cuenca del Aranguaia. Implementacin de proyectos piloto para demostrar la rentabilidad econmica de la recuperacin del bosque ribereo. Esto ayuda a los pequeos productores a cambiar sus mtodos de extraccin de recursos naturales y a introducir nuevos cultivos en sus propiedades que sean ms adecuados a las condiciones y restricciones de la cuenca.39
En sntesis, todo indica que la experiencia de la campaa Y Ikatu Xingu puede ser adaptada a otras cuencas en tanto se basa en una identificacin consistente de los problemas ambientales, tiene propsitos claros y un esquema de coordinacin capaz de promover la
ar un papel tan decisivo como el del ISA, porque la suerte del proyecto dependa de los altibajos de la administracin pblica estatal y local. An as, vale la pena rescatar lecciones aprendidas de este proyecto, porque ambas experiencias comparten algunas caractersticas comunes. El PGAI tambin se propuso identificar, probar y aplicar mecanismos de recuperacin, preservacin y conservacin de recursos naturales de la regin del Aripuan, en base a propuestas de acciones interinstitucionales, a la organizacin y capacitacin de participantes de los diversos segmentos de la sociedad civil, de los sectores econmicos presentes (pequeos, medianos y grandes productores) y de las distintas instancias de gobierno. Adems de los participantes mencionados en la campaa Y Ikatu Xingu, el PGAI cont con una fuerte presencia de madereros, de mineros en escala menor, de siete grupos indgenas con diferentes caractersticas y niveles de aculturacin; participaron tambin activamente representantes del Poder Legislativo de todos los municipios, ya que una de las metas del proyecto consista en elaborar, aprobar y reglamentar cdigos municipales del medio ambiente en razn de la descentralizacin poltica. La historia de la campaa Y Ikatu Xingu evidencia que su metodologa inicial fue adaptada de la experiencia del PGAI en cuanto a la identificacin de los actores pblicos y privados invitados a participar, la inclusin de los diversos sectores econmicos, la metodologa adoptada para el diagnstico, la incorporacin de proyectos de demostracin por sectores econmicos, el desarrollo de un plan de formacin de participantes clave, etc. En el caso del PGAI se incluyeron all las mejores experiencias desarrolladas por la sociedad civil. Entre las condiciones para reproducir proyectos de esta naturaleza, se destacan las siguientes: Que los actores se convenzan de que nunca es tarde para comenzar, sea cual fuere la gravedad de los daos ambientales y socioeconmicos. Respeto a la realidad local, y habilidad y paciencia para construir el proyecto de campaa a partir de esta realidad. Disponibilidad de recursos externos al menos para iniciar las actividades. Necesidad de desarrollar iniciativas factibles. Participacin de entidades y personas que se ha hecho posible gracias a la integracin objetiva y palpable de los problemas ambientales y econmicos. Existencia de un capital social (recursos humanos) con formacin tcnica y sensibilidad para involucrar a los actores locales e invertir en su capacitacin. Capacidad de sobrepasar el nivel de los discursos y desarrollar prcticas que se adapten al perfil de cada segmento de la poblacin participante. Necesidad de que estas prcticas se originen desde la base y no de arriba hacia abajo porque nada acontece por imposicin () la adhesin es siempre una conquista.
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Cuadro 8.2 Personas entrevistadas a los nes de este estudio*

Nombre Rosely Alvim Snchez Amintas Rossete Alup Kayabi Makup Kayabi Clio Renato Freitas Eliane Felten Gilmar Celestino dos Santos Jorge Rakowski e Ivan Loch Luciana Akemi Maristela Furlan B. Rosa Eduardo Malta Campos Fo. Fernando Gorgen Marcos da Rosa Mrcio Santilli Entidad ISA/Nova Xavantina Unemat/Nova Xavantina Asociacin Tierra Indgena Xingu (ATIX) ATIX Secretara de Agricultura y M.A. Canarana Sind. de Trabajadores Rurales Agua Boa Prefectura de Canarana ISA, Canarana Proyecto Agentes Ambientales ISA/Nova Xavantina Prefectura de Querencia Aprosoja, Sind. Rural Patronal Canarana ISA Funcin Asesora local del programa Asesor local del programa Director de ATIX Presidente de ATIX Propietario rural en Canarana Secretaria Presidente Tcnicos Proyecto Gurup Coordinadora administrativa Agente ambiental Coordinador local Prefecto y productor (soja) Presidente y productor rural Coordinador general
* Otros actores fueron contactados por e-mail o por telfono, pero no estuvieron disponibles para la entrevista.
articulacin entre los diversos sectores de la sociedad y de generar su adhesin. Este estudio confirma tambin claramente que la sociedad civil organizada desempea un papel fundamental en campaas o proyectos de esta naturaleza, pero sin ser capaz, por s sola, de provocar los cambios profundos requeridos. Un factor que limita la adaptabilidad de la campaa en otros contextos es la incapacidad de la sociedad civil de actuar con sus propios recursos. Este hecho ilustra otra leccin importante de este estudio: ninguno de los actores, sea de la sociedad civil, de la universidad, del gobierno, o del sector privado, podra revertir ni mitigar los daos ambientales de la cuenca del Xingu por s solo. Si bien hay que reconocer y enaltecer el papel fundamental desempeado por la sociedad civil en todo el proceso de la campaa Y Ikatu Xingu, es importante no perder de vista que las perspectivas de un desarrollo sostenible de la cuenca del Xingu slo es posible gracias al esfuerzo conjunto de todos los actores. La campaa Y Ikatu Xingu demuestra tambin que la sociedad civil no puede cruzar los brazos ante la falta de compromiso y/o morosidad burocrtica del gobierno. Tampoco puede esperar que las soluciones de los problemas vengan de actores y recursos externos. Una de las tareas fundamentales de la sociedad civil consiste en movilizar y organizar a la poblacin, hacerla consciente de los problemas socioambientales presentes y futuros, y ayudar a los ciudadanos a asumir responsabilidades polticas. Slo la persistencia de la sociedad civil organizada es capaz de convencer a las poblaciones afectadas para tomar las decisiones requeridas. Al asumir su compromiso, los actores de la campaa no slo contribuyen a un desarrollo ms sostenible de la regin: indican tambin nuevos caminos de fortalecimiento de la democracia que sobrepasan ampliamente los lmites de la cuenca del Xingu.
Para finalizar, se deja la ltima palabra a los entrevistados: El gran desafo de la campaa consiste en encontrar un equilibrio de trmino medio entre produccin y conservacin, equilibrio al que slo puede arribarse a travs de puntos de vista, conocimientos y especialidades diferentes. La campaa es la primera oportunidad de dilogo entre concepciones distintas; est alcanzando sus objetivos, pues antes no exista posibilidad de dilogo entre ambientalistas, productores e indgenas. La campaa es una oportunidad de desmitificar las divergencias entre los defensores del medio ambiente y los productores; (...) puede llevar a una quiebra de paradigmas, a cambios de concepcin y cambios en la cultura anterior de explotacin de los recursos naturales, tornndose en referencia y ejemplo pionero; (...) no ser solamente una campaa de preservacin, pero cambiar los mtodos de produccin; no exactamente cambiar, pero crear mtodos que sean viables en la pequea propiedad; (...) y de suscitar un cambio cultural tanto de las personas que solamente conocen el trabajo dentro de la propiedad, sin percibir las cuestiones ms generales, como de las personas que trabajan en un ambiente aislado sin conocer la realidad del campo. [La campaa] alcanz un nivel del que no se puede bajar porque sus objetivos ya estn siendo incorporados por la poblacin; los productores comienzan a asumir el rol de agentes de cambio al igual que los ambientalistas. El carcter fundamental del Encuentro de Canarana y de la campaa consiste en abrir caminos de dilogo entre partes diversas, y de esta manera reducir las resistencias existentes, atribuidas al miedo, a los conceptos previos sin fundamento, a las prdidas financieras, a la tendencia de cada sector de acomodarse en su propia visin de la realidad, etc.
Captulo 9
El traje nuevo del emperador: las polticas de financiamiento de vivienda social en Santiago de Chile
Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes
A mediados de julio de 2006 el gobierno chileno anunci importantes cambios en las polticas habitacionales para el perodo 2007-2010. Estos cambios se refieren no slo a la cantidad de viviendas sociales que se construirn, sino muy especficamente a la calidad tanto de las futuras viviendas como de las ya construidas. As, se ha expresado una nueva preocupacin por las caractersticas materiales y arquitectnicas de las nuevas viviendas, por su localizacin en la trama urbana, por la integracin de sus residentes a la ciudad y por el mejoramiento del stock1 ya construido. Lo ms significativo de estas declaraciones es que por primera vez se reconoce explcitamente la mala calidad del stock de viviendas sociales construidas, y se proponen medidas para resolver este problema. La mala calidad no se refiere nicamente a las caractersticas materiales de las viviendas. Asimismo son de mala calidad de muy mala calidad las condiciones sociales de las familias que all residen, la convivencia entre ellas, y la localizacin e insercin de los grupos en la trama urbana. Dichas condiciones han sido reconocidas no slo explcitamente (No queremos que los prximos gobiernos tengan que deshacer lo que nosotros hayamos hecho mal en vivienda, del mismo modo en que ahora nosotros estamos recuperando barrios porque antes no se pens en ellos),2 sino que literalmente se ha comenzado a deshacer lo que estaba mal hecho: se inici la demolicin de viviendas en dos grandes conjuntos de viviendas sociales, uno de 900 y otro de 1.400 viviendas.
La fbula
Hasta 2006, cuando se preguntaba a las autoridades del sector vivienda sobre las deficiencias que mostraban los conjuntos de viviendas sociales, la respuesta habitual tenda a minimizar las
1A
los propsitos de este trabajo se emplear el trmino stock para referirse a las viviendas sociales en tanto mercancas y tambin en cuanto a la dimensin masiva de las unidades construidas entre 1980 y 2000. a la Ministra de Vivienda y Urbanismo, El Mercurio, 2006.
2 Entrevista
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3 Los
resultados del Censo de Poblacin y Vivienda (INE, 2002) identifican un parque de aproximadamente 4,5 millones de viviendas en el pas. Segn el Banco Central de Chile (2002), durante los ltimos 20 aos (de 1980 a 2000) se han construido 1.912.521 viviendas, que representan el 43% del parque total. 4 Entrevista a A. Andino, Quito, octubre de 2006. 5 Desde la segunda mitad de los aos noventa han surgido numerosas voces que llamaron la atencin, por ejemplo: Ducci (1997), CChC (1997), SUR Profesionales Consultores (2000), Crespo et al. (2000), Rodrguez (2001), SUR (2002a), Rodrguez y Sugranyes (2002).
limitaciones, argumentado que las crticas no tomaban en cuenta las miles de unidades construidas, y desconocan que nuestra poltica habitacional es un ejemplo en Amrica Latina. En parte, las autoridades tenan razn. Durante los ltimos 16 aos se construyeron muchas viviendas en el pas: casi dos millones de unidades, de las cuales ms de 500.000 han sido viviendas sociales.3 Esta produccin masiva, que ha reducido el dficit habitacional acumulado, fue el producto de un mecanismo de financiamiento pblico, del presupuesto del Estado, que subsidia la demanda y as garantiza la oferta: el subsidio habitacional. Este modelo de financiamiento se ha difundido en otros pases de Amrica Latina. Salas (2002:66) seala que el modelo chileno ha deslumbrado a no pocos pases del continente americano. Ecuador impuls un fugaz programa por el Mtodo A+B+C () Guatemala, Colombia, Honduras, Venezuela publicitan acciones testimoniales y convulsivas de financiacin de viviendas, mimticas con la alianza virtuosa que combina ahorro, subsidio y crdito. Diversos autores han escrito informes sobre el mecanismo del subsidio en Chile para diferentes organismos internacionales CEPAL (Held, 2000); Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Mayo, 1999; Rojas, 1999; Gilbert, 2001); PNUD (Acevedo y Pleitez, 2003), en los cuales explican su gnesis y lo comparan con experiencias posteriores implementadas en otros pases. En lo que no tenan razn las autoridades era en que, en estos y otros informes de expertos, tal como nos lo seal en una entrevista un ex Subsecretario de Vivienda de Ecuador, se citan cifras, estadsticas, se incluye alguna referencia marginal a efectos colaterales, pero nunca se muestran los productos materiales: las viviendas, los barrios degradados.4 Dado que tradicionalmente las polticas han sido concebidas para reducir el dficit habitacional y mejorar la calidad de vida de las familias pobres, trasladndolas desde asentamientos precarios a conjuntos de viviendas sociales nuevas, es razonable que el stock construido se considere parte de la solucin al problema. Sin embargo, diversos estudios realizados desde mediados de los aos noventa sealaban lo contrario: el stock construido no formaba parte de la solucin, sino que era un nuevo problema.5 Tal como lo formulamos tiempo atrs: Si las familias sin techo eran en los aos setenta u ochenta el gran problema social habitacional en Santiago de Chile, ahora en la dcada de 2000 lo son las familias con techo (Rodrguez y Sugranyes, 2005:16). Ahora, despus de casi 12 aos de publicado el primer artculo crtico (Ducci, 1994), se reconoce que la poltica de vivienda social en Chile no era tal, sino que slo se trataba de una poltica de financiamiento para la construccin de viviendas baratas. Poltica muy exitosa para
El traje nuevo del emperador: las polticas de nanciamiento de vivienda social
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Cmo una poltica habitacional exitosa se convierte en un fracaso: algo de historia

El tema de los con techo se viene forjando desde fines de los aos setenta. Durante la dictadura militar, y bajo los auspicios de un grupo de jvenes economistas formados en la teora neoliberal de cuo estadounidense ms tarde conocidos en Chile como Chicago boys, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) cre el sistema enlazado de subsidio-ahorrocrdito para asegurar la participacin de las empresas constructoras. La figura es excepcional y no tiene parangn en Amrica Latina: combina una larga tradicin de intervencin estatal en temas sociales, con la proteccin del mercado habitacional. La respuesta empresarial a esta iniciativa estatal fue rpida: durante lo ms profundo de la crisis econmica de comienzos de los aos ochenta, los empresarios compraron grandes extensiones de terrenos en lo que era entonces la periferia de Santiago. Estas reservas de terrenos han sido la garanta de funcionamiento, y ahora son una seal de agotamiento, de este sistema de produccin masiva de viviendas sociales. Con estas reservas, las empresas han definido la localizacin de la vivienda social. Ahora estos terrenos, con sus conjuntos de viviendas sociales, ya no son la periferia; forman parte de la ciudad consolidada. El aumento del valor del suelo urbano, especialmente durante la dcada de 1990, contribuy a poner al sistema en jaque; ahora el mundo empresarial decidi que estas reservas de terrenos ya no soportan inversiones bajas como las de la vivienda social, que actualmente se construyen lejos, fuera del Gran Santiago. Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su poltica de financiamiento habitacional en la disminucin del dficit acumulado, y lo ha logrado.6 La reduccin del dficit se ha dado con tasas de construccin similares a las que conocieron los europeos despus de la segunda guerra mundial, a razn de 10 viviendas anuales por cada 1.000 habitantes. Pero despus de ms de 20 aos de lo mismo, el objetivo de reducir el dficit ya no es suficiente. El mayor dficit de calidad de vida se da ahora en los proyectos de vivienda social que el Estado ha financiado. Es un problema que muchos otros pases han conocido, especialmente los europeos, y lo han superado.
6 Casi
todos los pobres del pas tienen techo en propiedad, en viviendas de muy bajos estndares y en terrenos urbanizados. Quedaron fuera del modelo los pobladores de campamentos, o asentamientos irregulares, que representan tan slo el 4% de la poblacin total despus de los planes radicales de erradicacin del ex Presidente Augusto Pinochet. El Programa Chile Barrio tiene por misin terminar con los campamentos o erradicar a sus habitantes. Tendremos as ms pobres con techo.
las empresas constructoras en cuanto les permiti edificar un gran nmero de viviendas, pero que ha terminado creando un nuevo problema de vivienda y urbano: los guetos urbanos. Todo esto nos recuerda la fbula del traje nuevo del emperador de Hans Christian Andersen. No estar desnudo el emperador?
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Uno de los mayores obstculos que impide innovar y proponer alternativas es que el modelo de produccin de viviendas sociales en Chile est aprisionado en un mercado cautivo con actores plenamente satisfechos. Las bases del entendimiento entre el Estado que financia y unas pocas empresas que producen sin riesgo son perfectas: el Minvu otorga subsidios y asigna las viviendas a quienes se han postulado; las empresas construyen y, al final del ao, el Estado les devuelve el 65% del impuesto al valor agregado (IVA) de los costos de construccin. Pero el Estado no slo protege a las empresas, sino tambin al mercado financiero, que ha aceptado financiar los crditos de los postulantes al subsidio. A los bancos que otorgan el crdito, el Minvu les financia los gastos de operacin de cada prstamo ms los seguros sobre los prstamos, y asume la responsabilidad por el remate del bien inmueble en caso de insolvencia del deudor. Para quienes llevan adelante los emprendimientos no hay riesgo. Tampoco hay competencia: son muy pocas las empresas especializadas en el rubro capaces de adjudicarse los cupos anuales de construccin de conjuntos de viviendas sociales por regin. Tampoco hay innovacin: la tecnologa de la vivienda social en Chile es la misma desde hace 20 aos. En este mercado cautivo las empresas que construyen estas viviendas de bajos estndares no necesitan mirar los aportes, ideas ni ensayos que han desarrollado organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades y profesionales. Adems, ni el ministerio ni los empresarios han necesitado abrir un debate sobre el costo social y urbano de esta produccin masiva de viviendas sociales que incluya los costos de localizar servicios y equipamiento en la periferia (no considerados en los proyectos de vivienda social) versus las ventajas que ofrecen las reas ya consolidadas de la ciudad. Otra deficiencia importante es la ausencia de crticas desde el punto de vista de la arquitectura.7 No se critican los diseos de los conjuntos, y menos an el de las viviendas. No hay innovacin en ellos, ni propuestas de crecimiento progresivo de la vivienda ni de su entorno. La idea de mejoramiento no ha formado parte de la agenda de la vivienda social. Para qu cambiar, entonces, si la produccin masiva y sostenida de centenares de miles de viviendas en todas las regiones del pas es evaluada de forma positiva desde los distintos mbitos polticos. Desde la transicin democrtica en 1990, la gestin de los ministros de Vivienda ha sido alabada por los gobiernos y por la oposicin. Ha generado votos para el gobierno, por lo menos hasta 1997, cuando surgieron las primeras seales de agotamiento del modelo. Tan slo en el Parlamento se ha expresado algn cuestionamiento sobre la distribucin de los recursos estatales y respecto de la proteccin a los bancos versus la desproteccin de los beneficiarios. Y los pobladores siguen esperando y recibiendo la casa que les toca, ausentes en todas las decisiones del proceso exitoso de construccin de soluciones habitacionales para ellos y sus familias.
7 El
Programa Elemental de la Universidad Catlica de Chile ha sido la nica excepcin, con la construccin de 100 viviendas progresivas en Iquique dentro del Proyecto Elemental Quinta Monroy.
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Ilustracin 9.1 Santiago de Chile: localizacin de conjuntos de viviendas sociales construidos entre 1980 y 2001
Entre 1980 y 2001 se construy en Santiago un total de 489 conjuntos de viviendas sociales Serviu, que ocupan una supercie de 2.500 Ha. En estos conjuntos hay 202.026 unidades, donde residen unas 910.000 personas. La densidad bruta de estos conjuntos es de 364 personas por hectrea, frente a la densidad de 80 personas por hectrea que tiene en promedio el resto de Santiago.
Fuente: SUR (2002a).
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El resultado inesperado: los con techo
Resultados materiales
Una parte del problema de los con techo corresponde al producto que se ha entregado como vivienda. A continuacin se presentan algunas de las caractersticas resultantes de nuestro estudio en Santiago de Chile.8 Tipos de vivienda. Durante los ltimos 20 aos el subsidio habitacional ha permitido la construccin en Santiago de ms de 200.000 viviendas sociales de bajos estndares y con un diseo que nunca ha sido pensado para ampliaciones o mejoramientos. La situacin alcanza una nueva dimensin cuando se examina la cantidad de gente que vive en ellas: casi una quinta parte de la poblacin de la ciudad. El fenmeno de transicin de los pobladores sin techo a los pobres con techo queda ilustrado por los siguientes datos: La mitad de estas viviendas sociales ha sido construida en lotes individuales de uno, dos o hasta tres pisos. Mal que bien, el lote facilita procesos de apropiacin y ocupacin de todos los espacios disponibles. El tamao de estos lotes ha variado con los aos: a principios de los aos ochenta, los militares erradicaron los campamentos, trasladando a los pobladores
8 En
Santiago se construyeron 489 conjuntos de viviendas sociales entre 1980 y 2001. Constituyen un total de 202.026 unidades financiadas por el Minvu. Nuestro estudio consisti en: a) un catastro georeferenciado de estos conjuntos, con los datos de las memorias anuales del Minvu, rectificados en terreno y en las direcciones de obras municipales correspondientes; b) un anlisis de los conjuntos, segn tipos de diseo, perodos y localizacin, y c) una encuesta a 1.300 hogares (SUR, 2002a).
Dado que se ha construido y terminado un gran nmero de viviendas sociales con el propsito de resolver el dficit habitacional, es razonable suponer que el stock construido forme parte de la solucin al problema. Pero el resultado inesperado del modelo chileno es que esto no ha ocurrido y que gran parte de las familias que obtuvieron viviendas nuevas (pobres con techo) siguen teniendo nuevos y graves problemas habitacionales. Se trata de problemas referidos tanto a las viviendas en cuanto a su calidad de productos materiales, como a la calidad de vida en las nuevas agrupaciones de viviendas sociales. La solucin dada al problema de los sin techo la produccin masiva de vivienda social ha llevado a una situacin de insatisfaccin de sus beneficiarios respecto de la materialidad y del diseo de las viviendas y su entorno, y particularmente respecto de las condiciones de convivencia familiar y social que tienen lugar en ellas, y de su localizacin (marginal) en la ciudad. El stock actualmente construido no slo es un problema habitacional, sino tambin social.
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A pesar de las restricciones del diseo inicial y de la normativa vigente, las viviendas tienen todo tipo de ampliaciones informales. La gran mayora de los beneficiarios con techo construye algo adicional, casi tan grande como la vivienda original. Los riesgos de terremoto, incendio o de multa municipal no frenan la necesidad urgente de ms espacio. Estas ampliaciones son nuevas callampas que ocupan antejardines, pasajes y espacios comunes, o burbujas adosadas a las fachadas y apoyadas en palillos enclenques. Los proyectos convocados por el Minvu y construidos en terrenos de las empresas licitadoras pueden llegar, en algunos casos, a tener ms de 2.000 viviendas, con una densidad superior a los 600 habitantes por hectrea. Todos los criterios de diseo de los conjuntos estn supeditados al inters de las empresas constructoras y dan por resultado una repeticin montona de casas, de filas de casas y de espacios residuales. La distribucin de edificios se presenta como en tierra de nadie, como por obra de un tampn de tinta repetido sobre el plano, y los edificios son como un pan de molde que se corta al llegar a la calle, sin fachada alguna. Ni el Minvu, ni el arquitecto, ni el empresario ni el constructor se han detenido a pensar el impacto de tales condiciones de hacinamiento en las personas y en la ciudad, y menos an en su costo social. Las reservas de terreno de algunos constructores han llevado a la configuracin de grandes manchas urbanas cubiertas de unidades habitacionales, aisladas las unas de las otras. En el trazo de estas manchas nunca han participado las instancias de urbanismo del Minvu; su funcin reguladora del uso del suelo no ha logrado traducirse siquiera en un plan maestro para estas reas. Y desordenadamente, alrededor de las grandes concentraciones de viviendas sociales, algunos municipios y compaas privadas han construido un equipamiento social rudimentario, con escuelas, puestos de salud y servicios privados de transporte pblico. Hay servicios, pero estn precariamente concebidos y su calidad es deficiente. Muchas cosas han cambiado en Chile durante los ltimos 15 aos, para bien y para mal: el ingreso per cpita se ha duplicado, las desigualdades son ms profundas y las redes sociales han desaparecido. Pero el modelo de produccin y la tipologa de las viviendas sociales se mantiene, ms para mal que para bien. Ampliaciones. Un 40% de los residentes de estas viviendas invierte en ampliaciones, con un promedio de 16,5 m2, lo que corresponde prcticamente a la mitad de la superficie
a viviendas bsicas con lotes de entre 100 m2 y 120 m2; durante los aos noventa, la presin por la produccin masiva redujo el tamao de los lotes individuales a menos de 60 m2. La otra mitad de las viviendas est conformada por departamentos en edificios, o blocks, de mediana altura, de tres o cuatros pisos. Es un sistema de condominio o propiedad horizontal que sus habitantes no logran entender, ya que nadie se lo ha explicado previamente. La convivencia entre los habitantes en estas viviendas y edificios hacinados es difcil. Los espacios comunes, que son ms bien espacios residuales entre los edificios, no facilitan el encuentro ni el recreo.
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promedio entregada por vivienda. Hay ms ampliaciones en las viviendas en lote individual que en propiedad horizontal: 59% con 21 m2 y 23% con 14 m2, respectivamente. Este es un indicador importante de la capacidad individual (no comunitaria) para el mejoramiento de las viviendas. Las ampliaciones invaden los espacios comunes y as los residentes terminan ocupando espacios comunes y pblicos. Esta expresin individual de mejorar lo propio en perjuicio del bien comn obedece ante todo al hecho de que el producto vivienda social no est concebido para que las familias puedan adecuarlo a sus necesidades. Las restricciones del diseo inicial y de la normativa vigente no logran imponerse a las necesidades de las familias, y las viviendas crecen. Los riesgos de incendio, de sismo o de multa no frenan la necesidad urgente de ms espacio. Las ampliaciones son de iniciativa individual, pero tambin se presentan casos concertados, con acuerdos entre los vecinos para realizar construcciones prcticamente coordinadas en todos los pisos del edificio, o construcciones en serie en viviendas adosadas. Algunos vecinos organizados buscan formalizar su intervencin, pero no tienen la menor posibilidad de legalizarla. La ley de condominios vigente en Chile exige que los vecinos de un conjunto de viviendas asuman por su propia iniciativa la elaboracin y aprobacin de su reglamento de copropiedad para que este incluya todas las especificaciones de las posibles ampliaciones que los diseos de la vivienda y del conjunto nunca Ilustracin 9.2 Santiago de Chile: localizacin contemplaron. El empeo de estos de grandes agrupaciones de viviendas sociales vecinos es notable: existen escritu- construidas entre 1980 y 2001 ras ante notario donde formalizan su inversin coordinada, por lo menos con el propsito de no molestarse entre ellos y de evitar las demandas judiciales de unos contra otros. En los ltimos 20 aos slo ha habido en Santiago una experiencia de ampliaciones con apoyo institucional. Se trata del sector B del conjunto Los Quillayes en la comuna de La Florida, donde una ONG, la municipalidad, una facultad de arquitectura, una instancia organizadora de la demanda habitacional, una empresa y altos subsidios estatales ajenos al Minvu lograron ampliar 15 departaFuente: SUR (2002a).
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Autoavalo. Nuestra encuesta permiti analizar el valor que cada propietario le atribuye a su vivienda. El autoavalo promedio de las viviendas sociales es de 382,5 Unidades de Fomento (UF, medida reajustable basada en la variacin de la inflacin que se utiliza en Chile para la valuacin de los bienes inmuebles). Una minora de los encuestados (13%) sita el valor por debajo de 185,1 UF; la mitad (51%), entre 185,1 UF y 370,1 UF, y una tercera parte, por encima de las 400,1 UF. Los diferentes autoavalos se deben principalmente a las distintas percepciones sobre la calidad del entorno urbano y el precio del suelo que tienen los propietarios. Como puede apreciarse, estos valores siguen siendo inferiores al lmite mximo de lo que puede ser una vivienda social (400 UF). Las percepciones de valor emitidas por los encuestados ms pobres son las ms elevadas, correspondiendo a viviendas de alrededor de 493 UF. Tal sobrevalorizacin por parte de las familias ms pobres es sintomtica de la importancia que adquiere para ellas la vivienda como un capital social, el cual, sin embargo, no tiene una equivalencia en valor de mercado. Este es un aspecto que vale la pena destacar, porque mientras que en los ltimos 10 aos las propiedades del resto de la ciudad han quintuplicado su precio, las viviendas sociales lo han mantenido (Sabatini, 2005). Incluso las mejoras y ampliaciones hechas por los propietarios no valorizan la vivienda al momento de su venta. Es un esfuerzo y ahorro que se pierde, sea porque las obras se han hecho informalmente no estaban consideradas en el proyecto original y no cuentan con permisos municipales, o porque estn mal construidas, o porque el deterioro fsico y social del barrio afecta el precio del suelo. Especialistas y asesores del Minvu (Almarza, 2000; Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002) han sugerido con regularidad que debido a la puesta en uso de la vivienda social y sobre todo debido a los subsidios ocultos que implica la intervencin del Estado, el valor de mercado de una unidad de vivienda social debera duplicarse automticamente. Si en los autoavalos los residentes suelen rebajar el valor de sus casas, puede decirse que la lgica del mercado de la
9 En la ampliacin de estos 15 departamentos participaron: la ONG Cordillera, que ha estado promoviendo la organizacin
comunitaria desde fines de los aos ochenta; el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, cuyos integrantes disearon el proyecto con participacin de los beneficiarios; la municipalidad de La Florida, que realiz mejoras en el entorno, pero que por conflictos polticos no intervino en las ampliaciones; la Corporacin Habitacional de la Cmara Chilena de la Construccin (CChC), que realiz los estudios legales y financieros, y eligi y supervis a la empresa constructora, y la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, que financi el proyecto. 10 A fines de 2004 se puso en marcha un programa de mejoramiento de las condiciones fsicas de las viviendas, que consisti en la entrega de un subsidio con el cual los residentes podan contratar a una empresa para que realizase los trabajos.
mentos.9 Esta iniciativa sent un precedente para el diseo de un programa de mejoramiento de las condiciones habitacionales en los condominios de viviendas sociales;10 sin embargo, fue an un precedente caro, difcil de repetir, y en el cual predomina la intervencin institucional por sobre la comunitaria.
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Resultados sociales
Los resultados de una encuesta sobre el universo de quienes habitan estas viviendas sociales nos permiten trazar un perfil de las familias beneficiarias.
Grco 9.1 Evolucin del precio promedio de la tierra y de las viviendas sociales en Santiago de Chile, 1990-2004 (en UF)
460 420 380 340
a2
300 b2 Tamao del ncleo familiar. 260 c2 a1 En estas unidades hay en promedio 220 b1 1,9 ncleos familiares por vivienda. 180 Por cierto, esta concentracin de n140 cleos familiares est relacionada con 100 el tema de los allegados y el pro60 c1 blema del dficit habitacional, que 20 no corresponde analizar aqu. Sin 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 embargo, cabe sealar que es habi2 a1 a2 = Precio promedio de una unidad de vivienda social (40 m ). b1 b2 = Precio de una unidad de vivienda en Villa Volcn II (232 UF en 1995; 280 tual considerar a los allegados como UF en 2006). un grupo que integra la demanda c1 c2 = Precio por 30 m2 de terreno segn el valor promedio de la ciudad (22 UF en1990; 240 UF en 2006). de viviendas nuevas. Consideramos que la cuestin de los allegados que Fuente: SUR (2002b). habitan en estas viviendas sociales exige nuevos estudios en los que se analice detenidamente en qu medida la presencia de ms de un ncleo familiar por vivienda tiene que ver con la demanda de ms viviendas o, ms bien, de mejores viviendas que puedan ir adecundose a las exigencias y a los recursos de cada familia en sus distintas fases de desarrollo. De los ltimos estudios sobre el tema de los allegados (Arriagada
vivienda social es ms compleja que la simple suma de subsidios ocultos, donaciones y precios de la tierra. En este sentido, los residentes encuestados han tenido una percepcin muy realista del valor de sus viviendas cuando puntualizaron que la imagen del vecindario (35%), la delincuencia y la inseguridad (33%), el tamao de la unidad (12%) y la calidad de la construccin (12%) contribuan a la desvalorizacin de sus viviendas. Los encuestados tienen razn; estudios posteriores de Trivelli (2006), Sabatini (2005) y Brian y Sabatini (2006) sealan que el precio de la tierra en Santiago ha aumentado en promedio ms de 14 veces en el perodo 1990-2004, mientras que el precio de las viviendas sociales prcticamente se ha mantenido estable. Esto quiere decir que estas viviendas para los pobres no son como habitualmente se dice una fuente de ahorro. Cualquier dinero que hayan puesto en ellas para mejorarlas o ampliarlas, al final de cuentas es slo un gasto, ni siquiera un ahorro, y mucho menos una inversin.
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Niveles de ingreso de los residentes. Al analizarse los niveles de ingresos de la poblacin residente en viviendas sociales al momento de la encuesta, la distribucin corresponde a 15% de indigentes, 30% de pobres y 55% de no pobres (vase el cuadro 9.1). Desde la perspectiva de la eficiencia en la aplicacin de recursos estatales en materia de poltica social, esta dispersin de niveles de ingresos en la vivienda social podra ser preocupante, puesto que una parte considerable de los recursos ha sido destinada a familias no pobres, lo que indicara una focalizacin deficiente. Sin embargo, podemos pensar que los pobres de hace 20, 15 o 10 aos atrs ya no lo son necesariamente hoy, y que los porcentajes de poblacin indigente y pobre se han reducido. Por otra parte, sera en verdad alarmante que todos los indigentes y pobres del Gran Santiago vivieran concentrados en un 3% del territorio de la ciudad (2.500 Ha de las ms de 60.000 Ha totales). La concentracin de la pobreza en manchas homogneas de un solo tipo de barrio sera el eptome de la segregacin socioterritorial. Independientemente de las preocupaciones de focalizacin de recursos por parte del Minvu, la ciudad puede considerarse feliz de esta forma de integracin de distintos sectores sociales, o mixit, que tanto anhelan otras polticas habitacionales, como la francesa, empeada ahora en crear barrios residenciales donde convivan distintos sectores sociales (Baudou, 2000; Ingallina, 2001).
Cuadro 9.1 Proporcin de indigentes, pobres y no pobres que habitan viviendas sociales de Santiago de Chile, por perodos y tipos de vivienda
Tipologa Lotes individuales Indigentes Pobres No pobres Indigentes Pobres No pobres Indigentes Pobres No pobres 1980-85 14,6 23,0 62,4 8,6 23,9 67,5 11,7 23,5 64,8 1986-90 15,3 30,1 54,6 13,7 20,0 66,3 14,7 26,7 58,6 1991-97 1998-2000 1980-2000 17,0 17,6 15,7 35,8 30,9 29,0 47,2 51,5 55,3 17,1 35,7 47,2 17,0 35,8 47,2 9,5 40,0 50,5 12,9 36,2 50,9 13,0 30,8 56,2 14,3 29,9 55,8
Condominios
Toda la muestra
Fuente: SUR (2002a).
Valor de dividendos y arriendos. Resulta particularmente importante comparar distintos valores vinculados al mantenimiento de las viviendas: la amortizacin del crdito, el arriendo,
et al., 1999), se desprende que muy a menudo la familia allegada dispone de mayores recursos que el ncleo propietario inicial de la vivienda. Y al obtener el allegado una vivienda nueva a travs del subsidio, se llega a duplicar el nmero de familias con problemas habitacionales: en muchos casos, la aplicacin del subsidio habitacional representa la creacin de dos ncleos pobres en vez de un slo grupo familiar. As, los problemas habitacionales se multiplican, y adems se rompen las redes sociales debido a la separacin de las familias nucleares y a la mudanza a nuevas viviendas ubicadas cada vez ms lejos en la periferia.
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Valorizacin de la vivienda social por parte de los residentes. De la encuesta aplicada a residentes del stock de viviendas sociales surge un dato determinante: el 64,5% quiere irse de la vivienda. Los motivos que inciden en esta intencin son de ndole social. Entre las razones aducidas por un 52,6% de los encuestados, se mencionan problemas de convivencia entre los vecinos, y percepciones relacionadas con la seguridad, la delincuencia y las drogas. Para un 21,6% de los pobladores incide tambin la imagen que ellos mismos tienen de su propio conjunto habitacional, la villa o poblacin. De ah que los aspectos fsicos vinculados a la estrechez de la vivienda (13,4%), al aislamiento de la trama urbana y a la falta de servicios y parques (12,4%) no sean tan importantes como los relacionados con la convivencia entre los vecinos. Cruzando datos de la encuesta sobre la intencin de movilidad y la satisfaccin por el conjunto, se desprende que entre los residentes con ganas de irse de la vivienda, el 90% siente miedo y vergenza de su barrio, mientras que quienes estn satisfechos sienten cario por l. Estas apreciaciones son el reflejo de la estrecha relacin entre los problemas de convivencia y de espacio fsico. Si esto se analiza en funcin del tipo de vivienda, puede observarse que hay mayor intencin de irse de las viviendas en copropiedad que de aquellas construidas en lotes individuales (70% y 55%, respectivamente). Esta es una tendencia que crece desde los indigentes hasta los no pobres (de 55% a 65%) y cobra mayor fuerza entre quienes accedieron a su vivienda en el perodo 1986-1990 (70%), si se compara con la situacin de quienes lo hicieron en forma ms reciente (de 1998 a 2000), en cuyo caso quiere irse el 50%. Varios estudios
el monto mximo que las familias estaran dispuestas a pagar por otra opcin habitacional y el autoavalo de las viviendas. Los residentes del stock de viviendas sociales manifiestan estar dispuestos a pagar por otra opcin el doble de lo que actualmente pagan de dividendo. El promedio del monto mensual por concepto de amortizacin del crdito de la vivienda es de 1 UF, y el promedio de la intencin de un pago mximo se sita en 2,4 UF. La encuesta ha detectado que el 11% de las unidades est declarado como arrendado, lo que indica que contrariamente a lo que sealan los estudios de la Cmara Chilena de la Construccin (Ciedess, 1995; Profiv, 2000 y 2002) no estamos en presencia de un amplio mercado de arrendamiento. Los montos de los arriendos, que en promedio llegan a triplicar el valor del dividendo, resultan sorprendentes. Los datos tambin dejan en claro que las unidades construidas a comienzos de la dcada de 1980 constituyen un mejor mercado de arrendamiento. Teniendo en cuenta que el 97% de los arriendos se detect en viviendas edificadas entre 1980 y 1997, puede afirmarse que exista una mayor satisfaccin de los residentes con las viviendas del primer perodo que con las construidas en forma ms reciente, por lo que se rentan menos unidades en los conjuntos de viviendas ms nuevos. En las ltimas viviendas entregadas, la relacin entre dividendo y arriendo es de 1 a 2, mientras que en las construidas en el perodo 1980-85, la relacin es de 1 a 7. Esta ventaja puede explicarse por la localizacin menos aislada de estos conjuntos en la trama urbana y porque se trata de viviendas unifamiliares (pareadas o continuas).
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realizados sobre el nivel de satisfaccin de los residentes en el stock de viviendas sociales han insistido en el sentido de que el aprecio decrece con el paso de los aos de residencia: el desencanto de los propietarios que soaron con la casa propia aparece entre los seis meses y los dos aos de instalacin en el conjunto (Arriagada y Seplveda, 2001 y 2002; Invi, 2002). La intencin de irse o no irse de la casa y la percepcin de afecto o desafecto por el conjunto demuestran la importancia de los sentimientos de la gente hacia el lugar y el entorno urbano. En trminos comparativos con otras ciudades de Amrica Latina, Santiago tiene un contexto de violencia delictiva no muy grave, pero la percepcin de violencia resulta proporcionalmente muy elevada. Como lo explica Tudela (2003), en trminos de seguridad ciudadana no hay relacin directa entre la violencia efectiva y su percepcin. No obstante, para la convivencia en la ciudad, el hecho de que la poblacin perciba inseguridad es tan grave como los delitos en s. Conversando con pobladores en la gran mayora de los conjuntos de vivienda social, en especial los situados en grandes concentraciones homogneas de este tipo de emprendimiento habitacional, el primer tema reiterado de preocupacin diaria es la violencia: Vivir aqu es como estar en la crcel. A los nios los tenemos encerrados en la casa. Aqu somos humildes, pero buenos; los malos son los de all, apuntando hacia cualquier conjunto vecino. Otro indicador preocupante es que la gran mayora de los hechos de violencia reportados por la televisin se localiza en los parajes donde se sitan Ilustracin 9.3 Santiago de Chile: las viviendas sociales. lugares de mayor densidad de denuncias Para comprobar estas per- de violencia domstica en 2004 y localizacin cepciones, los investigadores de los conjuntos de viviendas sociales cruzaron la informacin georeferenciada de los conjuntos de vivienda social con otra sobre la localizacin de las denuncias de violencia en la ciudad (Tudela, 2003). El resultado obtenido deja al descubierto que los lugares donde hay mayor cantidad de denuncias de violencia familiar en Santiago coinciden exactamente con la geografa del conjunto analizado, mientras que los hechos de robo con violencia e intimidacin muestran menor cantidad de coincidencias. Esto confirma que el problema principal de los Nota: Las reas de color negro muestran la localizacin de viviendas sociales; las reas cercadas presentan mayor cantidad de denuncias sobre violencia familiar. barrios de viviendas sociales es un Fuentes: SUR (2002a) y Direccin de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior de Chile (2004). asunto de convivencia. Como lo
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Lo que la poltica de vivienda no ha visto y la gente valora

Si se sigue el paso desde los campamentos hasta las viviendas sociales, se observa que los aspectos positivos y las limitaciones de los modelos de organizacin espacial derivados de las prcticas populares se contraponen a aquellos que son producto de las polticas de vivienda. Se contrasta as la complejidad espacial de los campamentos con la uniformidad de los conjuntos de las viviendas sociales, la organizacin con la fragmentacin, la toma de tierras como acto de integracin a la ciudad con la percepcin de expulsin de la ciudad que tienen los residentes. Esto dicho sin el propsito de echar una mirada romntica sobre los campamentos, sino para destacar aspectos que las polticas actuales no reconocen y que podran enriquecerlas. Es indiscutible que ha habido mejoras en las condiciones de habitabilidad, en particular en lo referido a la sanidad y la regulacin legal de las propiedades; sin embargo, persisten graves problemas asociados a la pobreza y la exclusin, y se ha perdido la riqueza de las redes sociales (Skewes, 2005). La poltica de vivienda de por s no mejora las condiciones sociales. Segn el diagnstico de los mismos pobladores con techo: La vivienda mejora la calidad de vida de las personas, [pero] los deseos de superacin de la pobreza se topan con la evidencia de una realidad que, contra las expectativas de la gente, no propicia procesos de movilidad social. Los ingresos siguen siendo los mismos, las deudas y los gastos mayores, el barrio contina igual o peor, el espacio de la familia se ha hecho ms restringido; la urgencia de la supervivencia sigue siendo tanto o ms central que antes en la vida de las familias (Aravena y Sandoval, 2005).
La poltica de vivienda como poltica social

Uno de los interrogantes que se plantea a partir de esta realidad excluyente se refiere a las posibilidades de integracin de los residentes de las villas a sus nuevos barrios, en tanto vecinos, y al Estado, en su calidad de ciudadanos; ambos en trminos del derecho de pertenencia a una unidad territorial, cultural y econmica. Esto puede explorarse a partir de dos preguntas muy especficas, y no contempladas en las polticas habitacionales: Qu pasa en la vida de las personas ms pobres cuando obtienen la primera casa propia? Qu transformaciones
explica Jara (2002), la convivencia en este tipo de conjuntos, especialmente en los edificios en copropiedad, es una prctica diaria de violencia, exclusin e inseguridad. Siguiendo a Wacquant (2004), el estigma, las restricciones, el confinamiento espacial y el encasillamiento institucional hacen que los conjuntos de vivienda social parezcan guetos, con un impacto especfico en las mujeres. En ese sentido, la poltica social parece haber creado nuevos problemas sociales y urbanos.
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Dimensin simblica de la vivienda. Frente a esta situacin de exclusin y las posibilidades de integracin, es necesario distinguir entre integracin funcional e integracin simblica: La integracin funcional supone la interdependencia con un todo social; la integracin simblica, en cambio, supone la implicacin de los sujetos en tanto ciudadanos en un sistema de derechos, normas y valores (Mrquez, 2005). Desde esta perspectiva, se puede afirmar que las polticas de vivienda social mejoran en el corto plazo la integracin funcional de las familias es decir, se resuelve el problema de los sin techo, pero no han contemplado la construccin de una comunidad de sociabilidad y sentidos desde donde sostener procesos de construccin de sujetos y ciudadanos (Ibid.). En este mbito, rescatamos la afirmacin de Bourdieu, segn la cual tratar la casa como un mero bien de capital y su compra como una estrategia econmica en el sentido restringido del trmino, haciendo abstraccin de la trayectoria recorrida por aquellos que la habitarn, es simplemente despojarla de todas sus propiedades histricas y simblicas (Bourdieu, 2001). La vida social en los conjuntos. La pregunta que se nos presenta tras todo lo anterior es cmo recuperar la vida social en los conjuntos de viviendas sociales, y ella a su vez se abre en diversos interrogantes, que se pueden sintetizar en cmo continuar con programas de vivienda masiva y, a la vez, resolver los problemas de las unidades ya construidas y de las necesidades sociales y culturales que surgen en esos asentamientos urbanos (Jara, 2002).
Los desafos
Retomando el inicio de nuestro anlisis, los anuncios no slo son ambiciosos sino que tambin implican una revisin profunda de la forma en que ha operado el Minvu. Esta es la voluntad que ha expresado la Ministra Patricia Poblete en diversas declaraciones y entrevistas, y con inusual franqueza. El desafo del Minvu es cambiar y asumir los errores del pasado (errores que, en gran parte, se deben a no haber hecho cambios cuando corresponda). Asumirlos no como quien se hace cargo de una culpa, sino hacindose cargo de una solucin. Difcil opcin, pero creemos que a la fecha es la nica vlida. Tal vez habra sido ms fcil mantener ese relato triunfalista
ocurren en las relaciones familiares, vecinales, con el Estado y con el entorno en general? La respuesta nos lleva a valorizar la organizacin de los pobladores y su participacin en los procesos de acceso a la vivienda, y a relevar una ausencia: el Estado no encuentra entre sus mecanismos los necesarios para relacionarse con ellos desde su nueva condicin, la de pobres con techo. Al contrario, los mecanismos usados por el Estado son los mismos que aplica para relacionarse con la clase media o con quienes estn en extrema pobreza: los coloca en una de esas dos categoras. En su nueva condicin, no existen para el Estado (Cceres, 2005).
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que hablaba de nuestra poltica habitacional como un ejemplo en Amrica Latina, insistiendo en las miles de unidades construidas. Sin embargo, hubiera sido un error poltico: tal como lo hemos visto a lo largo de pocos meses este ao, ese discurso se ha desmoronado velozmente, y hoy quedan muy pocas voces que lo mantengan. Resolver o intentar resolver el problema de la vivienda de los pobres es sin duda un tema social y poltico, pero sobre todo es un tema tico: simplemente no puede ser que el gobierno siga teniendo como nica alternativa formalmente legalofrecerles a los pobres el stock de viviendas sociales. Ahora bien, si estamos de acuerdo con el imperativo tico de resolver el problema habitacional de los pobres, tenemos que aceptar que en un principio los resultados de los cambios propuestos no sern extraordinarios. Esto suceder porque avanzar es algo lento cuando se navega contra la corriente. Para establecer una nueva forma de hacer las cosas, hay que romper la inercia, sobre todo la inercia de un modelo de financiamiento sostenido durante 30 aos, que ha creado actores institucionales y econmicos muy fuertes. Estos actores abarcan desde una burocracia estatal acostumbrada a operar mecanismos financieros hasta empresas constructoras que se desenvuelven en un mercado en el que no hay riesgos, e incluyen instituciones financieras cuyas operaciones estn aseguradas por el Estado, entidades organizadoras de la demanda que articulan el mercado, y como muy bien lo dice la palabra beneficiarios que se organizan para que las entidades organizadoras de la demanda les permitan acceder a un producto en el cual no han tenido ninguna injerencia. En primer lugar, est la inercia de quienes continan operando en la creencia de que una poltica de financiamiento de construccin de viviendas (baratas y de mala calidad) es una poltica de vivienda, sin asomo de comprender el desfase (enorme brecha) entre el sueo de la casa propia que moviliza los esfuerzos de los pobres, y la vivienda mercanca que moviliza los esfuerzos de las empresas. Desfase que lleva a no reconocer la gran cantidad de recursos no monetarios de que las familias pobres disponen: por ejemplo, la organizacin, la autoayuda, la autoconstruccin. Tres palabras que an continan ausentes del discurso oficial en Chile, y muy presentes en otros pases de Amrica Latina. Est tambin la inercia de los modos de operar de las instituciones estatales. Un muy buen ejemplo de ello es el de los avisos publicados en peridicos llamando a licitacin pblica para la venta de terrenos urbanos de varios de los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanismo (Serviu) del pas, tal como se ha venido haciendo desde aos, cuando por otra parte en el Minvu, para cumplir con los cambios anunciados, se elaboran modificaciones y anteproyectos de ley que permitan generar suelo para viviendas sociales. Es decir, en una misma estructura institucional gubernamental operan tendencias diferentes: por un lado, la bsqueda de cambios y el freno de la inercia; por otro, el rechazo a toda modificacin. Hay, igualmente, una inercia respecto de los productos que ofertan las empresas de la construccin. Un ejemplo: el Proyecto Elemental Quinta Monroy, en Iquique, es el nico
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11 El ya mencionado Proyecto Elemental Quinta Monroy, premiado en la ltima Bienal de Arquitectura de Santiago de Chile
en octubre de 2006, es un ejemplo de cmo se pueden combinar la produccin masiva de una estructura inicial con un proceso posterior de ampliacin y terminacin de las viviendas por parte de los usuarios.
caso de innovacin social, constructiva, de diseo y de localizacin.11 Se trata tan slo de 100 viviendas entre las miles construidas digamos, para ser benevolentes desde el ao 2000 en adelante. Es mucho ms fcil seguir produciendo, repitiendo agrupaciones de viviendas con modelos que, bien se sabe, terminarn degradndose. Durante los ltimos 30 aos la poltica habitacional chilena ha sido definida y establecida desde arriba, desde el Estado y los productores, y la integracin meramente secundaria de los beneficiarios. Pero no puede decirse que en el esquema chileno estos ltimos no participan: se organizan, ahorran por aos, hacen innumerables trmites de todo tipo, e incluso en algunos casos ocupan terrenos donde viven por dcadas en condiciones extremadamente precarias. Pero, es esto verdaderamente participar? Es participacin el ser aceptados como beneficiarios o deudores de entidades pblicas o de la banca privada a travs de programas que los incluyen en cuanto receptores, y los excluyen como actores que intervienen en las decisiones respecto de los productos que necesitan?
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Captulo 10
Las mujeres latinoamericanas en movimiento: cambiando polticas, cambiando mentes

Joan M. Caivano y Thayer Hardwick
esde la poca de los movimientos por el derecho al sufragio de los aos 1920 hasta 1950, las mujeres de Amrica Latina se han organizado a fin de promover el cambio poltico y social. Ellas han sido parte activa en movimientos guerrilleros, movimientos de partidos polticos de izquierda y sindicatos. Los movimientos femeninos tambin jugaron un papel de relevancia en el derrocamiento de presidentes progresistas como Salvador Allende en Chile y Joo Goulart en Brasil. El presente captulo examinar los movimientos sociales femeninos que emergieron en los aos setenta durante las dictaduras y crisis econmicas en Amrica del Sur y los movimientos guerrilleros opositores a regmenes autoritarios en Centroamrica. Este perodo tambin coincide con el nacimiento de una segunda ola de feminismo. Researemos la evolucin de las organizaciones y movilizaciones femeninas, su naturaleza, y sus estructuras, objetivos y estrategias a fin de estudiar los modelos del pasado y aprender lecciones para el futuro.
Contexto histrico
El activismo femenino por los derechos polticos data de la primera batalla exitosa de las mujeres de clase media y alta para lograr el derecho a voto en 1929 en Ecuador. Inesperadamente, el derecho a voto tard ms tiempo en arraigarse en pases de ms altos ingresos, como Argentina y Chile, donde las mujeres tuvieron que esperar hasta despus de la segunda guerra mundial para poder votar. En Per y Mxico las mujeres no obtuvieron el derecho a voto hasta mediados de los aos cincuenta, y en Colombia hasta 1957. Los partidos izquierdistas o progresistas no promovan el sufragio femenino por percibir a las mujeres como conservadoras y susceptibles de ser influenciadas por la Iglesia catlica (Caldern et al., 1992:3). En ocasiones el sector femenino se moviliz por causas conservadoras. Por ejemplo, en Brasil las mujeres religiosas y conservadoras protestaron contra el gobierno progresista de Joo Goulart en Marchas con Dios por la Patria y la Familia mientras rezaban el rosario. El gobierno de Goulart fue reemplazado por un rgimen militar represivo en 1964. Las
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Transiciones de regmenes autoritarios

El 11 de septiembre de 1973 las fuerzas armadas chilenas, bajo el mando del General Augusto Pinochet, tomaron violentamente el poder de manos del presidente electo democrticamente, Salvador Allende. El golpe militar rompi bruscamente la tradicin chilena de democracia legtima constitucional y de respeto por las instituciones polticas como medios para resolver conflictos. Las polticas econmicas y metodologa implementadas por la junta militar revirtieron la historia chilena de dcadas de justicia distributiva implementada por un Estado activista (Remmer, 1980:282). Pinochet recurri a medidas represivas extremas, en parte para desmantelar la resistencia a su programa econmico radical de libre mercado. Sus polticas econmicas generaron un alto nivel de desempleo y provocaron una erosin en las reas de salud, educacin y vivienda. Pinochet atac con la represin ms severa a aquellos grupos que ms se resistan a sus polticas sindicatos, partidos polticos, profesores universitarios, estudiantes y sectores pobres urbanos, desarticulando as a la poblacin. A pesar de la casi inexistencia de espacio poltico y de la falta de movilizacin de los actores polticos tradicionales, hubo sectores de la sociedad chilena que respondieron con una redefinicin del hacer poltica. Fueron sobre todo las mujeres quienes surgieron para llenar el vaco dejado por la represin contra los sindicatos y los lderes de los partidos pol-
mujeres tambin tuvieron influencia en el derrocamiento del gobierno socialista de Salvador Allende en Chile. Con motivo de su victoria electoral en 1970, las mujeres de clase media y alta demostraron pblicamente su pesar por la prdida de la democracia. Ms tarde, como presagiando su papel contra la dictadura en ciernes, las mujeres organizaron marchas, golpeando ollas en protesta por la escasez de productos de consumo, resultante de las huelgas llevadas a cabo por camioneros bajo el gobierno de Allende (Sternbach et al., 1992:218-229; Soares et al., 1995: 306). La naturaleza de los movimientos femeninos en Amrica Latina sufri un cambio durante las siguientes dictaduras militares y las crisis econmicas de los aos setenta. Podremos apreciar que en el contexto de represin poltica, y debido a los problemas de su entorno privado, las mujeres se vieron obligadas a organizarse tanto para protestar contra los dictadores como para cubrir las necesidades bsicas del consumo familiar. En el contexto de recesin, crisis de la deuda y polticas de estabilizacin econmica de los aos ochenta, los grupos femeninos continuaron proveyendo bienes y servicios que ya no eran proporcionados por el Estado. Aunque en un principio el activismo femenino no estuvo motivado por ambiciones polticas, en su propio proceso las mujeres forjaron una identidad colectiva, y con el tiempo comenzaron a luchar por sus propios derechos polticos y sociales como mujeres (Molyneux, 1998: 221).
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Grupos de derechos humanos

El ejemplo ms conocido de activismo femenino en defensa de los derechos humanos bajo las dictaduras sudamericanas lo constituye el caso de las Madres de Plaza de Mayo en Argentina. Este grupo de madres y abuelas actuaban exclusivamente desde un punto de vista personal, preocupadas por sus hijos y cnyuges desaparecidos. Estas mujeres no consideraban que estaban haciendo poltica cuando marchaban silenciosamente frente al palacio presiden-
ticos. Afectadas por la crisis econmica y poltica en su entorno privado, en tanto madres y proveedoras de la familia, las mujeres se volcaron hacia la accin poltica. A la luz de las crisis econmica y poltica, los primeros grupos en organizar demostraciones fueron femeninos. Esto sucedi en parte porque los hombres estaban imposibilitados de movilizarse debido a que eran las principales vctimas de la represin; estaban ausentes (encarcelados o desaparecidos), o bien corran grave peligro en caso de actuar. As, los roles marginales que las mujeres tenan en los partidos polticos y sindicatos que se encontraban en la mira les dieron cierta invisibilidad inicial para actuar en la poltica (Chuchryk, 1989b:131). El carcter de la movilizacin femenina reflejaba la doble naturaleza de la represin: poltica y econmica. Brasil sufri un golpe de Estado en 1964 que se prolong hasta 1985, con diferentes grados de brutalidad y apertura. Durante las primeras etapas del rgimen la represin era flagrante y la protesta poltica, limitada. La actividad poltica comenz a resurgir a mediados de los aos setenta, con el activismo del sector popular y de las mujeres (Soares et al., 1995:306). Como en Chile, las mujeres en Brasil lograron organizarse gracias a que eran prcticamente invisibles para el rgimen, que al contrario de lo que suceda en el caso de los sindicatos y partidos polticos no vea en ellas una fuerza poltica o amenaza. A mediados de la dcada de 1970, coincidiendo con la apertura del gobierno militar, el Movimiento Amnista Femenino tuvo la posibilidad de organizarse, mientras que no se hubiese permitido que lo hiciera un movimiento similar compuesto por hombres (lvarez, 1989:26). A travs de la regin las mujeres formaron dos tipos de grupos: de derechos humanos y de subsistencia. En el proceso de organizarse con el fin de proteger a sus familias de las torturas y el encarcelamiento, y de proveerlas de sus necesidades bsicas, las mujeres de todas las clases sociales comenzaron a crear un vnculo entre la violencia institucionalizada de la represin estatal y la opresin patriarcal experimentada en sus relaciones domsticas (Jaquette, 1989:210). Veremos cmo fue surgiendo un tercer tipo de movimiento basado en la experiencia de las mujeres con el activismo poltico y social fuera de sus hogares: un movimiento femenino tmido, a veces determinadamente feminista. La conciencia de los grupos feministas naci de la lucha por la democracia, a menudo en colaboracin con activistas de los partidos polticos de izquierda.
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cial en protesta por los abusos a los derechos humanos cometidos por la dictadura militar. En efecto, parte de su habilidad para actuar sin desencadenar una respuesta represiva del gobierno emanaba de su aparente naturaleza apoltica. La actividad poltica partidaria estaba prohibida por la dictadura argentina. Las Madres tampoco tenan inters en entrar en la escena poltica. Sus demandas partan de su preocupacin por sus familias y solamente apuntaban a restablecer la integridad familiar (Jaquette, 1989:189). Por supuesto que las repercusiones de sus actos eran de naturaleza poltica, y que las Madres inspiraron a otras mujeres fuera de Argentina para la accin poltica. Tambin en Chile, como reaccin frente a la desaparicin, al encarcelamiento, al exilio o a la tortura de algn miembro familiar, las mujeres formaron asociaciones como esposas y madres de vctimas de la represin, abogando por el retorno de los prisioneros polticos y por poner punto final a la tortura. Estas esposas y madres principalmente buscaban una respuesta del gobierno: ya sea que liberara a sus familiares o que dijera la verdad sobre su destino. Uno de estos grupos fue la Agrupacin de los Familiares de los Detenidos y los Desaparecidos, formada en 1974. Al igual que las Madres de Plaza de Mayo en Argentina, las mismas mujeres se encontraban constantemente en oficinas del gobierno, hospitales y crceles en busca de informacin sobre los miembros desaparecidos de su familia. Al principio buscaban apoyo emocional mutuo como una ayuda para superar sus traumas como vctimas, ya que no perciban entonces que su situacin fuese de carcter poltico. La Iglesia, que tambin interceda ante el gobierno por los detenidos y desaparecidos, ayud a estas esposas y madres a formar una organizacin con el fin de coordinar su lucha y convertirla en una fuerza colectiva (Chuchryk, 1989a:134). La Agrupacin diriga sus esfuerzos preliminares hacia el sistema judicial criminal, solicitando rdenes judiciales de habeas corpus. Sin embargo, los militares a menudo negaban la existencia de detenciones, desestimando as cualquier recurso legal. Entonces los familiares recurrieron a mtodos extralegales, como hacer huelgas de hambre, encadenarse a las puertas del palacio presidencial y realizar protestas callejeras. En ocasin de una protesta llevada a cabo en 1975, el gobierno arrest a muchas mujeres. El carcter del grupo decididamente se politiz despus de 1976, cuando los miembros del derrocado Partido Comunista se unieron a la Agrupacin. Esto llev a que se calificara claramente como poltico el tema de los detenidos y desaparecidos. Sus esfuerzos se extendieron para incluir el apoyo general en la lucha por el retorno de la democracia, as como el respaldo de los derechos de los trabajadores y por el regreso de los exiliados (Chuchryk, 1989b:158). Adems de expandir sus objetivos, la Agrupacin tambin implement una amplia gama de estrategias, orientadas tanto hacia adentro como hacia afuera. El Grupo Folklrico formado en 1978 abarcaba ambas orientaciones. Se trataba de pequeos grupos que se reunan para dedicarse a la artesana, lo que constitua un desahogo teraputico para las mujeres, a la vez que proporcionaba un vehculo para articular la protesta en contra del rgimen. La Agrupacin tambin organiz talleres de trabajo para el desarrollo de sus miembros en las
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Grupos de subsistencia
El segundo tipo de grupos nacidos en respuesta a la represin econmica de los regmenes militares estaba dedicado a satisfacer necesidades de subsistencia. Adems de imponer un modelo econmico de laissez faire con consecuencias devastadoras para los niveles de desempleo, el gobierno militar chileno recort muchos servicios sociales, tales como el programa de leche gratis y las clnicas de salud vecinales, y clausur los grupos de autoayuda locales. Las polticas de Pinochet aumentaron el hambre y la malnutricin, especialmente entre la clase trabajadora urbana. Las mujeres abogaron por el agua potable en las poblaciones y, uniendo sus recursos como cacerolas, sartenes y trabajo, instalaron ollas populares en sus comunas para alimentar a los nios de los desempleados. Aunque se opona a esa accin colectiva, la junta no cerr las ollas populares por miedo a exacerbar la malnutricin, si bien las vigilaba constantemente para detectar indicios de actividad poltica (Andreas, 1977:121-125). Un fenmeno similar estaba ocurriendo en Per, pas que tambin atravesaba una crisis econmica a fines de los aos setenta. En respuesta a ella, surgieron varias organizaciones femeninas locales, apoyadas por organismos de ayuda internacional y gobiernos, creadas y conducidas por mujeres profesionales y de la poltica, a menudo feministas. Al igual que en otros pases, estos grupos se formaron con el fin de cubrir las necesidades de subsistencia, como nutricin, cuidado de la salud, ayuda legal y entrenamiento para el empleo. Algunos,
reas de educacin poltica, relaciones pblicas y entrenamiento para el liderazgo. Las estrategias orientadas hacia afuera incluan emprendimientos para la educacin pblica dirigidos a despertar la conciencia de la poblacin en cuanto al carcter poltico de la crisis (ya que muchos chilenos no reconocan al rgimen de Pinochet como una crisis) y una campaa de informacin para movilizar la solidaridad internacional en contra del rgimen (Chuchryk, 1989a:135-136). Otros grupos orientados a la defensa de los derechos humanos eran las Familias de Prisioneros Polticos Ejecutados, el Comit Femenino de la Comisin de Derechos Humanos Chilena y la Corporacin de Promocin y Defensa de los Derechos del Pueblo (Codepu) (Ros, 1986). El Comit Femenino, establecido en 1979 por profesionales, amas de casa y lderes de sindicatos, comenz a publicar un boletn denominado Hojita en 1982. Su atencin se enfocaba en la solidaridad con las mujeres que haban sido encarceladas y torturadas. Este enfoque femenino se extendi hacia sus programas educacionales inclusivos que buscaban concienciar sobre los derechos femeninos y documentar la situacin legal de las mujeres en Chile (Chuchryk, 1989a:137). En contraste, Codepu no constitua exclusivamente una organizacin femenina, sino que tambin proporcionaba defensa legal para prisioneros polticos, aun para aquellos acusados de actos de resistencia armada.
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El rol de la Iglesia catlica

La Iglesia catlica comenz a desempear un papel importante bajo las dictaduras sudamericanas. Despus del Segundo Concilio Vaticano (de 1962 a 1965) y del Concilio de Obispos de Amrica Latina llevado a cabo en Medelln (1968), la Iglesia dio la espalda a su exclusiva alianza con las poderosas oligarquas sociales y polticas y comenz a dedicarse a proteger e incluir a los pobres y sectores marginados de la sociedad. La teologa de la liberacin, introducida en la conferencia de Medelln, reclamaba una opcin preferencial para los pobres y centraba su atencin en los problemas sociales y la injusticia de la regin. Estas nuevas posturas a menudo hicieron que la Iglesia catlica entrara en conflicto con las dictaduras militares en Chile y Brasil (aunque no en Argentina) en lo referente al abuso de los derechos humanos y al aumento de la desigualdad, como resultado de las polticas econmicas de libre mercado (Htun, 2003:79). En Chile, la Vicara de Solidaridad de la Iglesia catlica tuvo un papel importante en la asignacin de espacio, recursos y accesorios necesarios para que los grupos femeninos pudieran cubrir sus necesidades de subsistencia. La Vicara fungi como un paraguas de proteccin de grupos que de otra manera no hubieran podido funcionar bajo la dictadura. Tambin tuvo un rol vital en la defensa de los derechos humanos de los prisioneros polticos y sus familias (Delsing et al., 1983:24; Chuchryk, 1989a:149; Chuchryk 1989b:154). De igual manera, la Iglesia catlica de Brasil, conservadora en materia de sexualidad y relaciones entre ambos sexos, se encontraba horrorizada por los abusos del rgimen militar en los aos sesenta y setenta, y comenz a proteger a los opositores. Las mujeres pobres y de la clase trabajadora fueron las primeras en reaccionar contra las polticas sociales y econmicas del rgimen, participando como mujeres auxiliares en comunidades cristianas, organizadas bajo mecanismos de supervivencia. Esta experiencia original de participacin en el activismo social fuera de sus hogares politiz a muchas mujeres. Su experiencia las llev a cuestionar no solamente las polticas sociales y econmicas del rgimen sino tambin sus propias relaciones de subordinacin frente al hombre en su contexto familiar y comunitario. lvarez (1989, 21:22) atribuye a esta participacin en actividades apoyadas por la Iglesia y
como los comedores comunales, eran apoyados por la Iglesia catlica, y otros, como el programa Vaso de Leche, por el gobierno municipal izquierdista de Lima, y los grupos que proporcionaban asistencia en materia legal y de salud eran a menudo organizaciones no gubernamentales (ONG) feministas (Blondet, 1995:255-256). Blondet destaca que cada una de estas entidades patrocinantes utilizaba la distribucin de alimentos y servicios y ms tarde la asistencia tcnica como un modo de aumentar su base de apoyo. Para los grupos femeninos, estas actividades de colaboracin sirvieron para afianzar sus vnculos con las mujeres de los sectores urbanos pobres (Ibd.:259-261).
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Una nueva conciencia femenina

La represin atraves las clases sociales, lo que ayud a las organizaciones de familiares y a la Iglesia a unir a mujeres de diferentes clases socioeconmicas. El ama de casa pobladora, al asumir nuevas responsabilidades dentro de las organizaciones, tom contacto con las profesionales envueltas en la lucha por los derechos humanos, como doctoras, abogadas, profesoras y trabajadoras sociales. Las mujeres descubrieron que una vez que se les brindaba la oportunidad de llevar a cabo un trabajo, podan hacer la tarea tan bien como un hombre (Ros, 1986; Rozas, 1986:247-249). Esta experiencia infundi en ellas, que haban sido previamente marginadas de la arena poltica, un nuevo sentido de empoderamiento. Esta nueva confianza, combinada con una creciente conciencia poltica creada a travs de contactos con diferentes clases socioeconmicas llev a las mujeres a pensar en trminos
a la participacin de mujeres de grupos de izquierda y grupos estudiantiles opuestos a la dictadura el aumento de la cantidad de mujeres deseosas de adoptar el feminismo. La Iglesia catlica tambin particip en el desarrollo de los movimientos femeninos en Per. Las mujeres adquirieron el derecho al sufragio bajo el gobierno del General Manuel Odra en 1955. La primera generacin de mujeres que ejerci el derecho a voto en Per fue la de las nacidas en 1930. Los aos de formacin en escuelas catlicas instigaron en este grupo un profundo sentido de responsabilidad y justicia social. De hecho, Odra concedi a las mujeres el derecho a voto precisamente porque pensaba que la influencia de la Iglesia las empujara a votar por su partido conservador. Sin embargo, a principios de los aos sesenta, la Iglesia catlica posterior a la Conferencia General del Episcopado de Medelln, influenciada por la teologa de la liberacin, haba derivado su atencin hacia la apremiante situacin de los pobres. Las primeras feministas se introdujeron en el activismo poltico a travs de los grupos de reforma de la Iglesia, que estaban abocados a la creacin de una sociedad ms equitativa, participando en conjunto con mujeres de las clases sociales ms pobres. Las mujeres de la elite social de la poca desarrollaron y profundizaron su compromiso con el cambio social trabajando como voluntarias en grupos auspiciados por la Iglesia como el Instituto de Educacin Rural y Hacia una Iglesia Solidaria, lo que promovi el intercambio entre las clases sociales (Bourque, 1985:35-40). Si bien eventualmente la jerarqua eclesistica se retract de sus ideas progresistas en lo referente a ciertos temas, como la planificacin familiar, las mujeres mantuvieron sus relaciones con los sacerdotes y monjas con los que haban trabajado para el cambio social. La generacin ms joven de feministas peruanas que despertaron al activismo poltico en los aos ochenta no lo hizo como resultado de la exposicin a la teologa de la liberacin, sino que tom su inspiracin de los partidos polticos de izquierda y ms bien tendi a criticar a la Iglesia por su posicin con respecto a sus derechos en cuanto al control de la natalidad y al aborto (Ibd.:42-43).
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de su subordinacin compartida. En sus trabajos dentro de los sectores populares, las mujeres de la clase media se afiliaron a grupos eclesisticos que a menudo estaban involucrados con partidos polticos de izquierda. Cuando las mujeres de las clases populares trajeron a la mesa de discusin asuntos tales como el control de la natalidad y las situaciones desiguales de poder con respecto a los hombres en otros grupos polticos a los cuales ellas mismas pertenecan, algunas se dieron cuenta de que no estaban necesariamente unidas a estos hombres en contra de un opresor comn, sino que como mujeres se encontraban reprimidas tanto en su hogar como en el mundo. Esta nueva conciencia oper en la formacin de los movimientos femeninos que eventualmente se identificaron como feministas, aunque no todas las mujeres siguieron la misma trayectoria (lvarez, 1989:31-32). Hasta cierto punto la naturaleza de este activismo se ajusta a la imagen proyectada por Chaney (1971:273) con respecto al estilo femenino de participacin poltica que ella caracteriza como el de la spermadre. Aunque su investigacin se enfoca en mujeres que ocupan posiciones importantes de poder poltico, sus observaciones empricas pueden tambin aplicarse al activismo local. Chaney entendi que una mujer entraba en la poltica como una extensin de su rol familiar y que actuaba en el medio como si estuviera atendiendo las necesidades de una gran familia. Sin embargo, el estudio de Chaney sobre las mujeres que son figuras pblicas la condujo a concluir que aquella propensin impidi que las mujeres compitieran por roles de liderazgo, inhibindolas en su esfuerzo por alcanzar reformas sociales significativas. Este no fue el caso de las mujeres que se organizaron para la protesta o para proteger a sus familias bajo las dictaduras militares sudamericanas. Como los gobiernos militares restringieron considerablemente el espacio para la actividad poltica, surgieron nuevas formas ms flexibles de accin poltica y protesta social. Los grupos resultantes incorporaron a actores previamente marginados pobladores comunes y mujeres, quienes probablemente habran permanecido excluidos de la poltica aun bajo condiciones democrticas. Ms todava: la lucha e inquietud por las numerosas demandas dieron paso a la convergencia entre dos sectores sociales. Mujeres profesionales de la clase media alta contribuyeron con recursos materiales a los esfuerzos de subsistencia de las poblaciones, favelas y pueblos jvenes (barriadas perifricas en Chile, Brasil y Per) y las incitaron a la reflexin e investigacin, lo que ayud a despertar la conciencia de aquellas que se movilizaban contra las dictaduras (Serrano, 1986:74). La naturaleza y estructura de las organizaciones el hecho de que fueran independientes de afiliacin poltica alguna y que frecuentemente incluyeran a mujeres de diversas clases socioeconmicas les permiti hacer hincapi en la unidad de su movilizacin y estrategia y definir una agenda sin interferencias de partidos polticos (entonces reprimidos), y por consiguiente, abrir un espacio para que emergieran nuevos movimientos y para tal vez poder triunfar, de tal modo que la poltica partidaria fracasara (Garretn, 1989:272-273). En un folleto de la poca, una mujer resume las implicancias de las mujeres frente a la junta chilena (Alamoneda, 1985:6):
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La participacin tuvo un innovador efecto de onda expansiva a travs de todo el espectro poltico. Dejando la esfera privada, las mujeres comenzaron a valorar la organizacin y el proceso de trabajar colectivamente. Una vez fuera de sus hogares, descubrieron su propio potencial, lo que las llev a cuestionarse el aislamiento de su rol tradicional en la familia. Ms an, participar en la comunidad las puso en contacto con otras mujeres con las que compartan problemas comunes, como sus relaciones con los hombres dentro de un sistema patriarcal (Delsing et al., 1983:39). Este proceso de solidaridad aument la autoestima de las mujeres y las llev a un elevamiento de la conciencia femenina (Ibd.:24).
Centroamrica: la guerra civil, el proceso de paz y el debate actual

Los movimientos femeninos en Centroamrica estn ligados de manera inextricable a la historia de revolucin de la regin. A diferencia de lo acontecido en el Cono Sur, la mayora de las organizaciones femeninas centroamericanas nacieron de los movimientos guerrilleros que se formaron durante los aos setenta y ochenta. En Nicaragua, El Salvador y Guatemala, las mujeres se integraron a movimientos clandestinos para poder derrocar a los gobiernos represivos. Sin embargo, estas mujeres raramente se integraron a la revolucin con objetivos feministas en mente. Para la mayora fue su experiencia como guerrilleras y su organizacin como parte de la revolucin lo que las condujo a desarrollar eventualmente una agenda feminista. Los grupos de mujeres inicialmente se formaron bajo los auspicios del liderazgo revolucionario, con el fin de cubrir sus necesidades. Empero, la realidad demostr que estos grupos sirvieron principalmente como un mecanismo para reclutar nuevas mujeres en los movimientos y proporcionar un apoyo generalizado a la revolucin. Ms tarde estas mismas organizaciones revaluaron sus objetivos y persiguieron la autonoma de los partidos revolucionarios a fin de ir en pos de una agenda feminista explcita.
Contexto histrico
Los movimientos revolucionarios de Amrica Latina comenzaron con el famoso derrocamiento del gobierno de Fulgencio Batista en Cuba en 1959. No obstante, a las mujeres cubanas slo
Curiosa paradoja, pero las dictaduras crearon las condiciones favorables para acrecentar la conciencia femenina () Las mujeres tuvieron que salir de sus casas y organizarse entre ellas, forzadas por los despidos masivos generalizados () La lucha por la supervivencia rompe todos los mitos, especialmente aquel que dice que el hombre es quien debe trabajar y mantener a la familia y que las mujeres deben permanecer en sus hogares y encargarse del cuidado de los nios () Las mujeres descubrieron () que es ms probable lograr algo unidas que separadas.
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1 Citado
en Kampwirth (2002:2). Sin embargo, debe notarse que existe cierta controversia con respecto al nmero de mujeres participantes en el FSLN, lo que gira alrededor de la definicin de la palabra combatiente y de las fechas en que se recolectaron los datos. Los estimados segn los cuales las mujeres constituan un 30% de los miembros del FSLN fueron calculados en los aos finales, antes de la insurreccin. Para un anlisis detallado de este debate, vase Luciak (2001:16-23).
se les permiti asumir un rol limitado en la lucha de la guerrilla y aquellas mujeres que efectivamente se integraron a la revolucin lo hicieron primordialmente por medio de funciones de apoyo. La mayora de los historiadores calcula que el nmero de mujeres combatientes que particip en la contienda cubana asciende aproximadamente a un 5% (Kampwirth, 2002:118). En comparacin, entre los aos sesenta y setenta la participacin femenina en los movimientos guerrilleros de Centroamrica aument. Los estudios indican que en Nicaragua tanto como un 30% de los participantes del Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) estaba compuesto por mujeres. Asimismo, los anales de desmovilizacin de las Naciones Unidas sealan que casi el 40% de los miembros del Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) de El Salvador era femenino (Molyneux, 1986).1 Los eruditos atribuyen a dos factores la elevada participacin femenina en las revoluciones centroamericanas. En primer lugar, la guerrilla cubana utilizaba la estrategia del foco para derrocar la dictadura. Esta tctica se basaba en un nmero pequeo de combatientes armados para destituir a un dictador, en vez de utilizar la fuerza de las masas. De acuerdo con Kampwirth (2002:127), los lderes revolucionarios cubanos perciban a las mujeres como parte de una categora de gente que no vala la pena movilizar. Las mujeres sirvieron en puestos de apoyo, por ejemplo como cocineras, pero en su mayora no participaron en puestos de combate (Ibd.:127). Adicionalmente, en el gobierno revolucionario cubano que tom el poder en los aos subsiguientes se incluyeron pocas mujeres en posiciones de liderazgo. En contraste, la tctica de movilizacin masiva, eventualmente adoptada por los lderes del FSLN en Nicaragua y el FMLN en El Salvador, requiri de la participacin de tantos ciudadanos como fuera posible para poder deponer las dictaduras: una estrategia que exiga la inclusin de las mujeres. En las revoluciones nicaragense y salvadorea estas pelearon como combatientes y fungieron como trabajadoras de apoyo, y muchas alcanzaron posiciones de liderazgo. Dora Mara Tllez fue cabeza de las fuerzas del FSLN en el frente oeste y Mnica Baltodano lider las tropas del FSLN en la rendicin de Granada. Un segundo factor que cambi la fachada de la poltica latinoamericana entre las revoluciones cubana y centroamericanas fue la aparicin de la teologa de la liberacin dentro de la Iglesia catlica. Al igual que en Amrica del Sur, el vuelco hacia la teologa de la liberacin con frecuencia coloc a los lderes religiosos en oposicin a las dictaduras. Aunque la Iglesia catlica en Centroamrica era de naturaleza notoriamente conservadora, la teologa de la liberacin eventualmente encontr su lugar en la regin. Un gran nmero de lderes de la revolucin perteneca tambin al clero, como el Padre Ernesto Cardenal y su hermano, el Padre Fernando Cardenal, en Nicaragua, as como el Arzobispo Oscar Romero en El Salvador.
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Grupos femeninos revolucionarios

Desde 1837 las mujeres nicaragenses se organizaron para apoyar tanto causas feministas como no feministas. La primera camada de mujeres pele por el derecho al sufragio y el acceso a la educacin. Para los aos veinte ya un pequeo grupo de mujeres educadas de la burguesa se denominaban a s mismas feministas y posteriormente, en los aos cincuenta, un movimiento femenino apoy al partido de Anastasio Somoza. No obstante, el movimiento femenino contemporneo en Nicaragua tiene poca conexin con sus predecesoras. Actualmente, el activismo de la mayora de las feministas nicaragenses est conectado con su participacin en la revolucin sandinista.2 Sin embargo, en realidad la mayora de las mujeres no se uni al FSLN con miras feministas. Aunque algunas lo hicieron desde una explcita perspectiva de esa ndole,3 la mayora colaboraba por las mismas razones que lo hacan los hombres: deponer la dictadura de Somoza. No obstante,
2 Para
informacin adicional sobre el movimiento femenino previo al FSLN en Nicaragua, vase Gonzlez y Kampwirth (2001:41-78). 3 Sofa Montenegro fue una lder del movimiento femenino que se uni a los sandinistas, incitada en gran parte por sus creencias feministas. Vase Randall (1994:286-311).
Romero result ser uno de los lderes ms importantes en la lucha salvadorea contra el rgimen militar, debido a su condena pblica de los abusos de los derechos humanos por parte del Estado. Durante sus misas semanales denunciaba casos de tortura y desapariciones, lo que era transmitido a las estaciones de radio a nivel nacional. En 1980 Romero fue pblicamente asesinado en medio del servicio. Una mujer, que contaba solamente con 11 aos al momento del asesinato, an recuerda la conmocin que el incidente provoc. As tambin en todo El Salvador el impacto fue tremendo (Kampwirth, 2002:69). Un mtodo clave que la Iglesia utiliz para combatir la desigualdad fue la creacin de las Comunidades Eclesiales de Base (CEB), dedicadas a educar a los campesinos tanto en la doctrina religiosa como en la justicia social. Las CEB trabajaron para movilizar a los campesinos en gran medida mujeres por medio de organizaciones locales, con la esperanza de superar su histrica marginacin (Walker, 2003:41). De hecho, muchas mujeres fueron originalmente politizadas en CEB o a travs de otras actividades de la Iglesia. Lderes del clero como la Hermana Maura Clarke, una religiosa maryknoll de Ciudad Sandino en Nicaragua, ayud a las mujeres en la lucha por conseguir servicios pblicos bsicos. La accin colectiva en casa fue muchas veces el primer paso para la integracin a la guerrilla. Enrolndose en grupos religiosos o de estudiantes aumentaba la posibilidad de las mujeres de ser reclutadas eventualmente por la guerrilla (Ibd.:12, 31). Tanto Dorotea Wilson como Aminta Granera, dos lderes notables del FSLN, se unieron a los sandinistas a travs de actividades religiosas.
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Es una realidad que la revolucin abri un nuevo espacio para la mujer aqu. Luchamos a la par de nuestros camaradas masculinos y eso provoc un estallido de nuevas posibilidades. Al final de la guerra, el viejo orden haba sido completamente trastornado y todas las mujeres que haban tomado parte tuvieron la oportunidad de contribuir a la formacin de una sociedad ms justa. Creo que el problema fue que este nuevo espacio no estuvo acompaado por una nueva mentalidad por parte de la mayora del liderazgo, que estaba fundamentalmente en manos de los hombres. Esto significaba que exista un abismo entre lo que la revolucin ofreci
4 Dora
Mara Tellez se postul para un sitio en el Directorio Nacional en 1991, pero no logr ser elegida por el Congreso.
dentro de las fuerzas del FSLN, las mujeres comenzaron a coordinarse. En septiembre de 1977 un grupo de mujeres sandinistas fund la Asociacin de Mujeres ante la Problemtica Nacional (Ampronac), que persegua defender tanto los derechos femeninos como los derechos humanos. En 1979, luego del triunfo de la revolucin, el nombre de Ampronac fue sustituido por el de Asociacin de Mujeres Nicaragenses Luisa Amanda Espinosa (AMNLAE), asociacin que se convirti en la organizacin oficial de las mujeres del FSLN (Fernndez Poncela, 1997:38). Los primeros proyectos del grupo se enfocaban en la alfabetizacin, la salud, la vivienda y otros asuntos que afectaban la vida de las mujeres. Sin embargo, la prioridad de la AMNLAE fue siempre la revolucin, y en 1982 concentr sus recursos en incorporar mujeres a la milicia con el fin de enfrentar a los contrarrevolucionarios, conocidos como contras. Durante los aos ochenta, la AMNLAE se mantuvo fiel al FSLN, lo que produca frustracin en las mujeres que perciban claramente el machismo existente, aun dentro del contexto revolucionario. La propia experiencia de participar en la lucha guerrillera hizo an ms evidente para las mujeres sandinistas el sexismo imperante. Las mujeres que entrenaron y pelearon en combate en las montaas a la par de los hombres regresaron a sus trabajos para ser discriminadas por esos mismos hombres. A pesar del liderazgo que haban demostrado durante la insurreccin, comandando batallones y escuadrones de soldados, el directorio nacional del FSLN, compuesto por nueve miembros, no contaba con ninguna representante femenina.4 En 1989 las mujeres solamente ocupaban tres posiciones ministeriales dentro del gobierno del FSLN. Asimismo, la representacin femenina dentro de la Asamblea Nacional Nicaragense era escasa. En 1984 las mujeres constituan el 13% de los delegados electorales y para 1990 ese nmero slo haba aumentado al 16%. En otras profesiones los hombres tambin representaban una mayora (Fernndez Poncela, 1997: 41-43). Las estadsticas demuestran que existe todava una tendencia a la discriminacin por el gnero, a pesar de los supuestos objetivos feministas del FSLN. Daisy Zamora, una guerrillera sandinista que ms tarde se convertira en viceministra de cultura en el gobierno del FSLN, explica el contraste entre los ideales de la revolucin y la realidad femenina en Nicaragua:
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a sus mujeres y lo que nosotras, las mujeres, encontramos en nuestra relacin cotidiana con el Comandante X, un hombre an imbuido de ideas del pasado.5 Enfrentadas a la discriminacin por el gnero, las mujeres nicaragenses no se ponan de acuerdo en cuanto a la estrategia ms efectiva para luchar contra el sexismo. Algunas crean que el mejor camino era continuar apoyando al FSLN. Otras vieron la necesidad de desligarse del partido. La AMNLAE se neg a tratar temas centrales a la causa femenina, como el aborto y otras cuestiones relacionadas con la sexualidad, a fin de preservar la relacin del FSLN con la Iglesia catlica.6 A mediados de la dcada de 1980 un pequeo grupo de mujeres que se identificaban a s mismas como feministas formaron el Partido de la Izquierda Ertica (PIE) con el fin de abordar asuntos femeninos, excluidos de la agenda de la AMNLAE. Entre estos tpicos se incluan la violencia contra las mujeres, la libre eleccin de la maternidad y el aborto, la sexualidad, la libertad de orientacin sexual y el derecho a la participacin poltica (Stephen, 1997: 60). Otras mujeres abogaron por una mayor autonoma de la AMNLAE con respecto a los lderes del partido, particularmente para poder contar con el derecho de elegir al secretario general de dicha asociacin. No obstante, en 1989 el FSLN anunci que nominara a Doris Tijerino como secretaria general, ignorando las demandas femeninas de democratizacin dentro del movimiento. El nombramiento de Tijerino quien a su vez era jefa de la polica nacional y miembro incondicional del partido represent un paso atrs para las mujeres que esperaban democratizar la AMNLAE. La situacin que debieron enfrentar los movimientos femeninos en El Salvador fue similar. La guerra civil de este pas dur desde 1979 hasta enero de 1992 y se estima que durante la misma uno de cada cien salvadoreos perdi la vida. Al igual que en Nicaragua los grupos femeninos salvadoreos nacidos bajo el patrocinio del FMLN lucharon por mantener su rol como partidarios de la revolucin, mientras defendan los derechos de las mujeres. A diferencia del FSLN, el FMLN en El Salvador estaba dividido en cinco ramas y durante la lucha por la revolucin cada divisin form su propia organizacin femenina. Como consecuencia, en El Salvador existan varios grupos femeninos organizados bajo la estructura del partido revolucionario.7 En 1977 un grupo de mujeres salvadoreas, con la ayuda de la Iglesia catlica, fund las Co-Madres, una organizacin dedicada a protestar por las desapariciones de familiares y la violencia de la dictadura. Originalmente el grupo se form con slo nueve miembros, pero en pocos aos dicha cifra haba ascendido a 30. Para los aos ochenta a la organizacin
5 Entrevista 6 Aunque
con Daisy Zamora (Randall, 1994:111). la Iglesia catlica apoy la organizacin de mujeres y campesinos para ocuparse del problema de la pobreza, la jerarqua de la Iglesia se mantuvo conservadora en temas de sexualidad. 7 Vase Kampwirth (2004:77-80) para una lista completa de organizaciones femeninas en El Salvador y sus afiliaciones polticas y religiosas.
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se le haban unido delegaciones de solidaridad de Estados Unidos (Stephen, 1997:30-31). El trabajo de las Co-Madres se concentr en terminar con los abusos a los derechos humanos, lo que provoc que muchas militantes fueran secuestradas y torturadas por la dictadura. En conversaciones sobre la violencia del Estado, las Co-Madres se enteraron de que casi todas las mujeres detenidas en El Salvador tambin haban sido violadas. Ms an, los cnyuges casi siempre estaban en desacuerdo con la participacin de sus mujeres en las Co-Madres. Se esperaba que las mujeres se mantuvieran dentro de sus hogares y no que participaran en protestas callejeras. Como resultado de estos intercambios entre los gneros, las Co-Madres comenzaron a trabajar no solamente por los derechos humanos sino tambin por los derechos femeninos, y en 1991 el grupo fue anfitrin de una serie de discusiones encaminadas a examinar estos temas en El Salvador. La transicin hacia una agenda ms feminista result difcil para algunos de los miembros ms antiguos y conservadores, pero la mayora de los integrantes de Co-Madres reconoci el cambio como una mejora necesaria. Otro grupo femenino de influencia en El Salvador lo constituy Las Dignas (Mujeres por la Dignidad y la Vida). Las Dignas fue creado en julio de 1990 como un subgrupo de la Resistencia Nacional (RN), uno de los cinco brazos del FMLN, con el fin de ocuparse de los intereses femeninos dentro del partido. Pero poco despus de su formacin, comenz a desarrollar su propia agenda autnoma. Para 1991 Las Dignas saba que el FMLN seguramente se convertira en un partido poltico legal. En vez de mantenerse afiliadas a la RN, las mujeres decidieron cobrar autonoma. El contacto con otras feministas latinoamericanas contribuy a fortalecer estas convicciones. Un miembro de Las Dignas viaj a Argentina en 1990 para participar en el Quinto Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe, una experiencia que afianz an ms su determinacin de enfocarse en los derechos de la mujer, en lugar de ocuparse de los objetivos polticos de la RN. El grupo comenz a trabajar con feministas nicaragenses, organizando talleres de sexualidad, trabajo domstico, violencia en contra de las mujeres y poder. Sus miembros tambin comenzaron a movilizarse para organizar una reunin feminista centroamericana en Nicaragua en 1992.8 Las Dignas se separaron de la RN en 1992, declarando su autonoma, lo que las posicionaba como una organizacin femenina independiente, incluso de las mujeres participantes en los partidos polticos. Como la AMNLAE en Nicaragua, Las Dignas tuvieron que luchar para romper con sus antiguos lazos con la revolucin. Mientras que durante la dcada del gobierno sandinista la AMNLAE continu sirviendo como bastin de apoyo al FSLN, Las Dignas rpidamente establecieron su independencia de la RN y del FMLN. Aunque la organizacin de las Co-Madres no se form originalmente como parte de un grupo revolucionario, su trayectoria ideolgica se asemeja a la de grupos con races revolucionarias, como Las Dignas. Pocos de los grupos revolucionarios de Centroamrica fueron originalmente creados con una agenda feminista. Las Co-Madres inicialmente se concentraron slo en los abusos de los derechos
8 Para
un estudio completo de la historia de Las Dignas, vase Stephen (1997:56-107).
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humanos derivados de la dictadura. A medida que continuaba su actividad, comenzaron a dialogar sobre las diferencias entre los gneros, lo que eventualmente las llev a revaluar su misin organizacional y enfocarse ms bien en los derechos de la mujer. Es importante tener en cuenta que esta transicin hacia una agenda feminista no se logr sin conflictos, tanto por parte de las propias mujeres como de los grupos femeninos y del liderazgo revolucionario, compuesto en su mayora por hombres. Como en Nicaragua, las mujeres de El Salvador no estaban de acuerdo respecto de las estrategias a utilizar en la lucha por la igualdad de gnero. Era mejor apoyar a la revolucin, que prometa una sociedad diferente? O era necesario, en un contexto de dominio masculino de izquierda, trabajar por las causas femeninas como una organizacin autnoma? En su ensayo Analyzing Womens Movements, Molyneux (1998:226) se refiere a la cuestin de la autonoma de estos movimientos. La autora identifica la autoridad como esencial para las decisiones que las mujeres tuvieron que tomar con respecto a la autonoma, y menciona especficamente la pregunta: De dnde proviene la autoridad para definir los objetivos, prioridades y acciones femeninas?. Al igual que en Amrica del Sur, preguntas de esta naturaleza tambin enmarcaron el debate en Centroamrica, donde las organizaciones femeninas fueron creadas bajo la estructura jerrquica de las organizaciones guerrilleras. Durante los aos ochenta, la cuestin de la autonoma fue a menudo reducida a la frase doble militancia. En otras palabras, puede una mujer ser a la vez feminista y apoyar un partido poltico? (lvarez et al., 2002:543). Este debate se extendi en Nicaragua y El Salvador por ms de una dcada, y eventualmente se lleg a la conclusin de que tanto los grupos independientes feministas como los partidos polticos eran necesarios (Luciak, 1998). Sin embargo, en Guatemala el tema de la doble militancia nunca logr alcanzar el mismo sentido de urgencia, ya que hasta hace poco el movimiento femenino guatemalteco careca de una conexin oficial con el partido de la revolucin. Aunque las mujeres guatemaltecas se organizaron para pelear por el derecho al sufragio durante el gobierno de Jacobo rbenz en los aos cincuenta, el tema del gnero se encontraba ausente del discurso oficial de los grupos revolucionarios. Ms adelante, cuatro facciones revolucionarias, formadas en la dcada de 1960 en oposicin al rgimen militar, se unieron para formar la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). Pero a lo largo de los 36 aos de conflicto civil, ninguna de estas organizaciones dio prioridad al tema de la igualdad de gnero. La Comandante Lola, quien ms tarde presidi el secretariado femenino de la URNG, seal: No se trat de que no considerramos importantes los problemas del gnero, sino que nuestra vida era muy ardua, llena de actividades relacionadas directamente con el combate y el reclutamiento de unidades militares. El secretariado femenino de la URNG no se form hasta 1997, despus de haberse firmado los acuerdos de paz (Luciak, 2001:181-189). Ante la ausencia de un brazo femenino dentro del partido revolucionario, las mujeres guatemaltecas se organizaron independientemente para pelear en contra de los masivos
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Movimientos femeninos autnomos y el rol de las ONG

Con motivo de la derrota electoral del FSLN en 1990 en Nicaragua, la desmovilizacin posterior de los contras y la firma de los acuerdos de paz en El Salvador en 1992 y en Guatemala en 1996, las organizaciones femeninas de Centroamrica comenzaron a romper con los movimientos revolucionarios. De los tres pases, solamente los acuerdos de paz guatemaltecos incluan una clusula relativa a la igualdad de gnero y al rol de la mujer. Algunos analistas atribuyen esta circunstancia al hecho de que en Guatemala estos acuerdos comenzaron a planearse despus de la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres que tuvo lugar en Pekn en 1995, la cual urga una mayor participacin de las mujeres en la resolucin de conflictos globales. Como resultado, los grupos femeninos guatemaltecos se convirtieron en una parte importante de la Asamblea de Servicio Civil (ASC), que representaba a la sociedad civil en los acuerdos de paz (Nakaya, 2003:463). Infortunadamente, muchas de las reformas incluidas en los acuerdos nunca fueron implementadas. Esto se debi a una combinacin de factores como el tiempo que llev aprobar las reformas constitucionales, el fracaso en la eleccin de un nuevo Congreso y la fuerza de los militares guatemaltecos comparada con la de la URNG (Ibd.:464-465). A diferencia de Guatemala, Nicaragua y El Salvador no mencionaron el gnero en sus acuerdos de desarme. Sin embargo, el final de las guerras civiles abri nuevos espacios para la organizacin de las mujeres. En Nicaragua la eleccin de Violeta Chamorro en 1990 y el final del gobierno del FSLN trajo consigo muchos cambios en los movimientos femeninos. En primera instancia, con el FSLN fuera del poder, la AMNLAE ya no representaba un brazo del Estado. En segundo lugar, Chamorro, en apoyo a la poltica econmica neoliberal, inmediatamente suprimi los fondos del Estado para programas sociales, y los organismos
abusos a los derechos humanos y la desaparicin de sus familiares. Aunque estos grupos estaban organizados en contra del rgimen militar, no se encontraban oficialmente ligados a la URNG. El Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) fue fundado por cuatro mujeres guatemaltecas el 4 de junio de 1984 con el objetivo de presionar al gobierno para localizar a sus esposos, hermanos, padres e hijos desaparecidos. De manera similar, la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua) fue formada en 1988 por Rosalina Tuyuc con el fin de encontrar a sus familiares desaparecidos. Estos grupos, as como otros grupos de mujeres en Guatemala, dependan primordialmente del financiamiento internacional ya que no reciban apoyo alguno por parte del gobierno. Aunque las subvenciones internacionales representaban una importante fuente de recursos, a menudo obligaban a las organizaciones a satisfacer las expectativas de los donantes. Estos preferan proyectos a corto plazo, con resultados visibles. Con el surgimiento de nuevas ONG en Centroamrica durante los aos noventa, los movimientos femeninos debieron atenerse con frecuencia a estas preferencias (Berger, 2006:32).
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ligados al FSLN (incluida la AMNLAE) perdieron aportes. Adems, se introdujeron cargos a los usuarios en los sectores de salud y educacin. Estos costos hicieron que el cuidado bsico de la salud y la educacin fueran inalcanzables para los segmentos ms pobres de la ciudadana. En respuesta a lo anterior, la sociedad civil nicaragense se organiz para cubrir estos baches, y el movimiento feminista autnomo comenz a incluir no slo redes de activistas sino tambin ONG. En Nicaragua la primera de estas ONG feministas surgi antes del final del gobierno del FSLN. En 1988 un grupo de mujeres de la asociacin de trabajadores profesionales del FSLN fund la Colectiva Masaya. Su objetivo era proporcionar servicios para el cuidado de la salud femenina, as como un lugar fsico para que las mujeres pudieran congregarse y compartir ideas. Despus de 1990 surgieron ms ONG, muchas de las cuales se centraban en el cuidado de la salud del sector femenino. Aunque los sandinistas haban logrado grandes adelantos en el mbito de la salud, especialmente a travs de las campaas masivas de vacunacin, las mujeres de Nicaragua todava enfrentaban grandes riesgos en esa rea, incluidos la morbosidad y mortalidad maternas y el cncer cervical (Ewig, 1999:85). Las ONG brindaron los servicios necesarios a las mujeres pobres al tiempo que creaban empleo para mujeres instruidas de la clase media que haban trabajado anteriormente para el Estado. Como en Guatemala, la mayora de las ONG de Nicaragua estaba financiada a travs de donaciones internacionales y subsidios. En esa poca se crearon dos grandes e influyentes ONG para mujeres: Servicios Integrales de la Mujer (S.I. Mujer) y el Centro de la Mujer IXCHEN (Ibd.). 9 En El Salvador muchas mujeres rompieron sus vnculos con el FMLN despus de que los acuerdos de paz ignoraran las contribuciones femeninas a la guerra, y pasaron a trabajar en ONG para cubrir las faltas del Estado. Una de las ONG ms exitosas de El Salvador es Las Madres Demandantes (LMD), una filial de Las Dignas que se dedica a asegurar el cumplimiento de las rdenes judiciales para el pago de alimentos, tema que afecta a mujeres de todas las clases sociales. A pesar de que LMD ayuda principalmente a mujeres pobres, las mujeres de clase media y alta apoyan el trabajo de la organizacin. LMD ha logrado tambin atraer la atencin nacional hacia la causa, mediante la aprobacin de una serie de medidas que garantizan fondos de ayuda para los nios. Al enfrentar un problema que afecta a las mujeres a nivel nacional, LMD ha logrado conseguir cambios sustanciales. Asimismo, las representantes femeninas del Congreso salvadoreo formaron una comisin para combatir la violencia contra las mujeres, lo que constituye un problema a todo nivel social en el pas. Tambin lograron aprobar una serie de leyes que condenan la violencia domstica (Blumberg, 2001). El xito de las ONG de Nicaragua y el Salvador se debe principalmente a dos factores. El primero es que estas organizaciones contaban con las habilidades aprendidas por las mujeres dentro de los movimientos revolucionarios. Aunque muchos grupos feministas
9 Curiosamente,
la fundadora de los centros IXCHEN, Mara Lourdes Bolaos, era parte del grupo feminista PIE en los aos ochenta. Para apreciar los logros de los miembros del PIE, vase Randall (1994:307-308).
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eligieron distanciarse oficialmente de los partidos polticos, la experiencia de las mujeres en la guerrilla aguz su pericia como lderes y organizadoras. Como resultado de redes creadas durante la revolucin, las mujeres se unieron a nivel nacional. La segunda razn por la cual las ONG prosperaron en Centroamrica fue el fracaso del Estado en proveer servicios bsicos a la ciudadana, particularmente a los ms pobres. La falta de servicios sociales por parte del Estado cre una necesidad de urgencia que las ONG estaban dispuestas a subsanar con el financiamiento masivo de grupos de ayuda internacional. Adicionalmente al crecimiento de las ONG en el sector de servicios sociales, las feministas nicaragenses y salvadoreas se coordinaron a travs del pas para atender las necesidades de las mujeres y aumentar la representacin femenina en la poltica. Para entonces, el movimiento feminista internacional ya haba comenzado a influenciar a las mujeres de Centroamrica. Cuarenta y cuatro mujeres nicaragenses, incluidas miembros del PIE10 y una delegacin de la AMNLAE, asistieron al Cuarto Encuentro Feminista Latinoamericano, llevado a cabo en Taxco, Mxico, en 1987 (Randall, 1994:304). Infortunadamente muchas feministas de larga trayectoria en Amrica del Sur encontraron que la presencia de las novatas de Centroamrica consumidas por el problema de la doble militancia constitua una carga (lvarez et al., 2002:546). Sin embargo, las mujeres centroamericanas consideraron este encuentro como un momento importante para el movimiento femenino de sus propios pases. La confirmacin de sus creencias feministas, comparadas con el enfoque limitado de la revolucin en sus propios lugares de origen, constituy una experiencia refrescante. Inmediatamente despus del encuentro, se formaron en Guatemala dos grupos femeninos: Tierra Viva y el Grupo Guatemalteco de Mujeres (GGM). La feminista nicaragense Sofa Montenegro se alej de Taxco sintindose igualmente inspirada, y explic a Margaret Randall que la experiencia en Mxico fue como una catarsis para nosotros. Volvimos a Nicaragua sintindonos mucho ms fuertes (Randall, 1994:307). En los aos que siguieron al final de la revolucin en Nicaragua y El Salvador, se llevaron a cabo numerosas reuniones de mujeres. En marzo de 1991 feministas de Nicaragua organizaron el Festival del 52% (en referencia al porcentaje de mujeres en el pas) para celebrar el Da Internacional de la Mujer y ofrecer una alternativa al Congreso nacional de la AMNLAE. Las mujeres de El Salvador llevaron a cabo la Primera Reunin Nacional de Mujeres a fines de 1991, mientras que el Primer Encuentro de Mujeres Nicaragenses celebrado el 8 de enero de 1992 convoc a 800 mujeres. La temtica del encuentro nicaragense era unidad en la diversidad, reconociendo las diversas facciones del movimiento femenino de Nicaragua. Por espacio de tres das, mujeres de diferentes sectores se juntaron para discutir el futuro del movimiento femenino nicaragense. El resultado fue una serie de redes destinadas a atender las necesidades de la mujer (Babb, 2001:39-40). Las mujeres nicaragenses se mantuvieron
10 Entre
estos miembros se encontraban: Sofa Montenegro, Gioconda Belli, Mara Lourdes Bolaos, Mil Vargas, Yvonne Siu, Malena de Montis, Ileana Rodrguez, Olguita Espinoza, Ana Criquilln y Vilma Castillo.
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tambin conectadas con otras feministas de Amrica Latina. En marzo de 1992 las feministas salvadoreas y nicaragenses se reunieron en Montelimar, un lugar de veraneo de la costa del Pacfico, con miras a prepararse para el Sexto Encuentro Feminista Latinoamericano, a llevarse a cabo en El Salvador en noviembre de 1993 (Ibd.; Stephen, 1997:70-71). Las mujeres nicaragenses y salvadoreas tambin organizaron campaas de apoyo a las candidatas femeninas y a las polticas que beneficiaban a la mujer. Una coalicin de grupos femeninos en El Salvador organiz Mujeres 94, una campaa para crear una plataforma nacional sobre intereses femeninos a ser adoptados por todos los partidos polticos. Una plataforma similar fue creada para las elecciones de 1997. Obstaculizado por desacuerdos internos, el movimiento femenino salvadoreo no logr alcanzar a tiempo un consenso entre organizaciones para influenciar de manera efectiva a los partidos polticos. En Nicaragua las mujeres lograron una alianza pluralista para las elecciones de 1996 y presentaron una agenda seis meses antes de las mismas. Las mujeres de ambos pases tambin presionaron por un sistema legal de cuotas, animadas por el xito alcanzado en otros pases latinoamericanos. Aunque para las elecciones de 1994 en El Salvador el FMLN no adopt un sistema legal de cuotas, para las elecciones llevadas a cabo en 1997, el partido haba alcanzado una cuota efectiva del 35% (Luciak, 1998:41). En Nicaragua se aplic una cuota del 30% por primera vez al FSLN en 1996. El nmero de mujeres elegidas super al de aos anteriores, pero la falta de apoyo por parte de los hombres y la resistencia de muchas mujeres para postularse a nivel local continuaron entorpeciendo la participacin femenina (Ibd.). En Guatemala inicialmente las mujeres parecan haber adquirido poder poltico significativo despus de la guerra civil. En las elecciones de 1995 tres de seis representantes del Frente Democrtico Nueva Guatemala (FDNG, un partido nacido de la URNG) eran mujeres: Nineth Montenegro, Manuela Alvarado y Rosalina Tuyuc. Sin embargo, la eleccin de estas mujeres tena poco que ver con el movimiento feminista y ms con sus reconocidas capacidades de liderazgo: Nineth Montenegro haba fundado el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), y Alvarado y Tuyuc haban sido instrumentales en la pelea por los derechos indgenas (Luciak, 1998:182), por lo que las mujeres resultaron poco representadas en los partidos polticos guatemaltecos. Para los comicios de 1999 slo ocho mujeres fueron elegidas para el Congreso. Adems de todos los desafos que debieron enfrentar Nicaragua y El Salvador, que ya se han expuesto en estas pginas, en el caso de Guatemala, la poblacin indgena y sus bajos niveles de alfabetizacin dificultaron an ms la inclusin de las mujeres en la poltica. Asimismo, dentro de la URNG se hablaban 16 dialectos indgenas y muchas de estas mujeres no conocan el espaol. En reas de apoyo a la URNG, ms del 80% de los residentes viva en extrema pobreza y la alfabetizacin de la poblacin era de slo el 66%. Estas condiciones sociales dificultaron la unidad femenina para lograr una mayor representacin en la poltica (Ibd.:58). Sin una representacin de importancia en el Congreso o a nivel del Poder Ejecutivo en ninguno de estos pases, el movimiento femenino y las ONG feministas de Centroamrica se encontraron continuamente enfrentados al gobierno en asuntos relacionados con la mujer.
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Un sinnmero de cambios estructurales as como la agenda poltica de los lderes elegidos amenazaron con ahogar la efectividad de los grupos femeninos. En Nicaragua la eleccin de Arnoldo Alemn como presidente en 1996 marc una derrota para el movimiento feminista. Alemn intent minimizar el rol del Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM) degradndolo de organismo estatal a una oficina de menor poder, dentro del nuevo Ministerio de la Familia. El nuevo ministerio promovera una estructura familiar tradicional, totalmente opuesta a aquella por la que trabajaba el movimiento femenino. Al mismo tiempo, Alemn propuso una revisin del Artculo 147 del cdigo civil. Esta revisin aumentara el control gubernamental sobre las ONG, otorgndole poder al gobierno sobre la capacidad de las ONG de recaudar y solicitar fondos. Afortunadamente, ninguno de los cambios propuestos fue aprobado en su forma original, y las sucesivas revisiones debilitaron sus mandatos. As, los lderes de las ONG y feministas tomaron conciencia del potencial del Ejecutivo para socavar sus movimientos (Kampwirth, 2003:139). Las ONG han logrado un progreso significativo en brindar servicios a las mujeres, pero el movimiento feminista contina enfrentando un gran nmero de desafos. Ninguno de los pases centroamericanos mencionados en este captulo ha despenalizado el aborto. En El Salvador una enmienda constitucional en 1998 declar ilegal el aborto bajo toda circunstancia, aumentando el castigo por el mismo hasta 50 aos de prisin. El artculo 1 de la Constitucin salvadorea establece ahora que el gobierno debe proteger la vida desde el mismo momento de la concepcin (Hitt, 2006). El lenguaje de la revisin surge de la influencia de la Iglesia catlica de El Salvador. En Nicaragua la situacin es igualmente desalentadora para las activistas de derechos femeninos. La jerarqua eclesistica prcticamente redact la nueva ley aprobada en noviembre de 2006, segn la cual se prohbe aun el aborto teraputico en casos de violacin o en caso de peligro de la vida de la madre. Tanto los sandinistas como la Alianza Liberal, que ocupan 91 de los 92 puestos en la Legislatura nicaragense, aprobaron la ley. Aunque Daniel Ortega, el recientemente electo presidente, perteneciente al FSLN, profesaba ideas liberales con respecto a los derechos reproductivos durante la revolucin, su reciente regreso al catolicismo deja pocas esperanzas para un cambio en la ley durante su presidencia (Tobar, 2006). El aborto tambin es ilegal en Guatemala. Y lo que es peor, este pas sufre cada vez ms crmenes violentos en contra de las mujeres. Desde 2001 ms de 700 mujeres han sido asesinadas en Guatemala. Los observadores han comenzado a catalogar estos crmenes como femicidios (NACLA, 2004:46). La situacin de las mujeres se ha agravado debido a acciones antidemocrticas recientes por parte de los gobiernos. En Nicaragua la agenda del movimiento femenino se enfoca hoy en la falta de democracia estatal, adems de hacerlo en los temas tradicionales de los derechos femeninos. En 2004 un gran nmero de feministas de larga data se congregaron para formar el Movimiento Autnomo de Mujeres de Nicaragua (MAM) con el fin de protestar por la falta de democracia en el pas. El eslogan de la organizacin Por la democracia, la autonoma y la libertad: A derribar el pacto! enfatiza una agenda ms poltica que feminista. El pacto,
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Autonoma e influencias externas
Los movimientos femeninos frente a los partidos polticos

Durante los aos treinta y cuarenta los movimientos femeninos lucharon por el derecho a voto independientemente de los partidos polticos, sobre todo porque dichos partidos pensaban que las mujeres no constituan un aliado natural en la lucha debido a su posicin conservadora y su asociacin con la Iglesia catlica. Una vez conseguido el derecho al sufragio (en 1932 en Brasil, en 1946 en Guatemala, 1949 en Chile, 1955 en Per y Nicaragua, y en 1961 en El Salvador12) las mujeres entraron a los partidos polticos porque estos conformaban la arena donde se jugaba el juego poltico por el que tanto haban luchado. Como lo indica Chuchryk (1989a:173-174), el objetivo del movimiento de sufragio femenino era la participacin pol11 Azahlea Sols Romn, a cargo del programa Ley e Igualdad del Centro de Derechos Constitucionales de Managua, y Sofa
Montenegro, del Centro de Investigacin de la Comunicacin en Managua, citaron la amenaza nacional a la democracia como el peor problema enfrentado por las mujeres en Nicaragua hoy en da (Entrevista de Thayer Hardwick con Azhalea Sols en Managua el 17 de abril de 2007 y entrevista con Sofa Montenegro en Managua el 19 de abril de 2007). 12 Aunque las mujeres salvadoreas adquirieron el derecho a voto en 1939, no se les permiti postularse para las elecciones hasta 1961.
un acuerdo entre el lder sandinista Daniel Ortega y el lder de la Alianza Liberal, Arnoldo Alemn, para consolidar su poder, es un ejemplo del reciente deterioro de la democracia nicaragense. Las lderes del movimiento femenino de Nicaragua alegan que el mayor problema actual para las mujeres en su pas lo constituye la ausencia de un gobierno democrtico.11 Las redes nacionales femeninas y ONG feministas han sido cruciales en la promocin de los derechos femeninos en Centroamrica, y estas organizaciones continan jugando un papel importante en la distribucin de la ayuda internacional que llega a la regin. Desde el final de las guerras, las mujeres han progresado en muchas reas, implementando leyes de cuotas, aumentando el dilogo entre sectores y proveyendo servicios sociales a mujeres. Sin embargo, la violencia contra las mujeres y la falta de libertades contina motivando a los grupos femeninos para organizarse y pelear por el cambio en estos pases. Podran obtenerse ganancias adicionales con la eleccin de ms mujeres al poder, tanto a nivel regional como nacional. Aunque para ser efectivas, las mujeres elegidas as como tambin los hombres debern trabajar con grupos feministas a fin de asegurar que la voz de las organizaciones feministas alcance a las legislaturas nacionales. Los grupos femeninos muchas veces se han sentido ignorados por funcionarias del gobierno, debido a que estas ltimas estaban ocupadas en otras prioridades. Las alianzas entre las mujeres elegidas y las lderes feministas podran ayudar a asegurar los derechos femeninos en Centroamrica.
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tica y no el cambio de gobierno. Para la dcada de 1980, cuando Brasil y Chile comenzaban su transicin a la democracia, las mujeres eran conscientes de la necesidad de mantener la autonoma bajo peligro de que sus temas de inters fueran cooptados y se diluyeran debido al regreso de los partidos polticos. Estos ltimos, as como los gobiernos democrticos que siguieron, incorporaron comits o agencias femeninas, pero los temas femeninos eran slo algunos de los tantos asuntos de una larga lista de conflictos (Ibd.). As es la naturaleza de la democracia, y en una democracia los partidos necesitan canalizar las demandas de la sociedad civil hacia el proceso de diseo de polticas, lo que implica una serie de negociaciones. A travs de la regin los movimientos femeninos se mantuvieron separados de los partidos polticos o lucharon por alcanzar un balance entre su trabajo dentro de dichos partidos y sus esfuerzos para promover los objetivos feministas del movimiento. En el contexto de polticas emergentes bajo un rgimen autoritario, las activistas se enfrentaron con tener que elegir entre mantener la unidad de la oposicin en su lucha por derrocar al rgimen y restablecer la democracia, por un lado, o la fragmentacin entre los partidos que representaban intereses de diversos sectores, por el otro. Para las mujeres esto supona tener que elegir entre perseguir las polticas generales de sus movimientos o aunar fuerzas con grupos de inters particular y no entrar en conflicto con sus partidos. El resultado fue que los grupos mencionados anteriormente ocupados de temas tales como la violencia domstica o la obtencin de igual pago por igual trabajo sobrevivieron, mientras que los grupos feministas orientados al movimiento se vieron debilitados por el regreso de los partidos polticos (lvarez, 1989:45-48). El caso brasileo ofrece un ejemplo de la tensin que comenz a tejerse en torno de las mujeres que queran enfocarse en su lucha por la igualdad de gnero y por asuntos de derechos femeninos dentro del movimiento femenino, y aquellas que pensaban que recobrar la democracia y perseguir la justicia social eran temas de mayor prioridad. En el Segundo Congreso Femenino llevado a cabo en Brasil en 1980, las mujeres integrantes de partidos polticos de izquierda intentaron recuperar la agenda de las feministas y regresar la atencin de los movimientos femeninos hacia los problemas econmicos de las mujeres del sector popular. Las feministas se mantuvieron en sus convicciones contra las presiones, a veces violentas, y la manipulacin de la izquierda, y se abocaron a su misin de unir a las mujeres alrededor de las demandas especficas de gnero (lvarez, 1989:42-43). Al ao siguiente Brasil llam a sus primeras elecciones despus del golpe militar, lo que deriv en el renacimiento de los partidos polticos y la profundizacin de divisiones partidarias entre las mujeres del movimiento. Entonces, entre los varios partidos de oposicin se desencaden una lucha inevitable por conseguir el apoyo y los votos de los participantes en las organizaciones de movimientos femeninos. Los partidos polticos vieron el respaldo de las feministas como algo importante para engalanar sus credenciales y su reputacin como demcratas comprometidos (lvarez, 1989:41). En Ecuador, as como en otros lugares, durante los aos setenta las mujeres se organizaron en oposicin a la dictadura, pero eran pocas y slo participaban como parte de los
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frentes femeninos establecidos en los sindicatos, federaciones campesinas, organizaciones de la comunidad y partidos polticos. Y aunque participaron en las protestas contra la dictadura, en el perodo de retorno a la democracia, sus intereses eran raramente discutidos. As como tambin suceda en otros lugares, se pensaba que estos intereses estaban por debajo de los esfuerzos por restablecer los derechos humanos. No fue sino hasta la crisis econmica de los aos ochenta que las mujeres comenzaron a organizarse como una fuerza. Inspiradas por la Divisin Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas y frustradas por el abandono de sus causas por parte de los partidos polticos, las mujeres ecuatorianas comenzaron a formar sus propios grupos para ejercer presin fuera de las estructuras de poder tradicionales. Doblegado por la presin de estos grupos y la presin internacional, el gobierno comenz a enfocarse hacia los temas de la mujer (Lind, 1992:135-139). En Per la relacin entre los movimientos sociales y el gobierno militar tom otro camino. El golpe militar liderado por el General Juan Velasco en 1968 represent una reaccin en contra de la clase poltica dominante y no en contra de la gente. En realidad, en un principio abri nuevas oportunidades para la participacin poltica y la representacin para grupos previamente excluidos. Sin embargo, a fines de los aos setenta el gobierno militar reemplaz las reformas progresistas del perodo de Velasco con polticas de ajuste social que afectaron a los pobres, quienes entonces se movilizaron en contra del gobierno. Sus demandas, adoptadas por los partidos de izquierda, eran ms econmicas que polticas. Las mujeres de todas las clases socioeconmicas se vean afectadas y se unieron a las protestas en contra del gobierno (Barrig, 1992:115-117). Al mismo tiempo, comenzaron a formarse grupos femeninos, con el apoyo de organismos de ayuda internacional y fundaciones privadas, guiados por un compromiso tanto hacia el desarrollo de la comunidad como hacia los derechos de la mujer. En Per, como en otros lugares, las mujeres se convirtieron en activistas polticas con el fin de ayudar a los pobres. Trabajaron por mejorar sus ndices de alfabetizacin, su nutricin, su salud, sus derechos legales y perspectivas de empleo. Estas mujeres lucharon para producir el cambio social y econmico a travs de su membresa en grupos reformistas apoyados por la Iglesia, grupos independientes y partidos polticos de izquierda (Bourque, 1985:40-42). Al principio algunas mujeres peruanas ejercieron la doble militancia, trabajando tanto dentro de los partidos para causar el cambio poltico como fuera de ellos, apoyando causas feministas y en oposicin al dominio masculino (Jaquette, 1989:190). Aquellas que trabajaban por la reforma desde el interior de los partidos polticos se encontraron con lderes que ignoraban sus preocupaciones feministas o las aislaban para que no influenciaran las plataformas partidarias. Estas mujeres se consideraban a s mismas feministas, pero decidieron no presentarse como tales para evitar ser acusadas de socavar el potencial revolucionario de los pobres al enfrentarlos con los hombres (Bourque, 1985:41). Aunque la generacin ms joven de feministas en Per lleg al activismo poltico por medio de su conexin con los partidos de izquierda, esas mujeres se sintieron excluidas e
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Inuencias internacionales
Durante este perodo las mujeres comenzaron a compartir sus experiencias a travs de los pases y continentes. Durante las dictaduras militares, muchas de las mujeres del Cono Sur emigraron a Europa. Algunas exiliadas regresaron a Brasil durante la apertura de mediados de
ignoradas por esos mismos partidos. Lo anterior las llev a la creacin de grupos feministas independientes, como Accin por la Liberacin de las Mujeres Peruanas (Alimuper), el Centro Flora Tristn para la Mujer Peruana, el Movimiento Manuela Ramos, Mujeres en la Lucha, Per Mujer y el Frente Socialista Femenino, entre otros. Estos grupos se interesaron por una amplia gama de temas femeninos, incluida la legalizacin del aborto, y se organizaron en solidaridad con el FSLN de Nicaragua. Eventualmente formaron una organizacin aglutinadora, el Comit Coordinador de Organizaciones Femeninas, con miras a combinar sus esfuerzos en apoyo a la reforma social progresista (Bourque, 1985; Blondet, 1995:258). Estos grupos femeninos compartan el compromiso de bregar por los derechos de los pobres pero dentro del contexto de lucha contra toda opresin. Sin embargo, se desilusionaron con el sexismo y las jerarquas rgidas de los partidos de izquierda. Al igual que sucedi en Nicaragua donde las mujeres sandinistas se sintieron frustradas en relacin con sus pares masculinos, las mujeres peruanas encontraron la desigualdad de gnero aun en partidos progresistas. En 1981 los movimientos femeninos de Per organizaron en Lima un encuentro metropolitano, donde se unieron en la crtica de la desigualdad socioeconmica, denunciando las relaciones de poder patriarcales entre hombres y mujeres. All se comenz a abogar abiertamente por la autonoma de los movimientos femeninos de los partidos polticos (Barrig, 1989:125-126). Como lo definiera Virginia Vargas, el feminismo es una expresin de las mujeres que se encuentran unidas en su opresin sexual contra toda forma de opresin (Jaquette, 1989:190). El aislamiento de los partidos polticos tuvo un precio poltico. Las mujeres peruanas debieron abandonar los partidos de izquierda porque se sentan marginadas y sus reclamos eran ignorados, por lo que se aislaron en grupos feministas autnomos. Al regreso de la democracia competitiva, algunos de estos grupos combinaron sus recursos y formaron una coalicin de izquierda autnoma para postularse en las elecciones, pero fueron vencidos (Jaquette, 1989). La autonoma no es solamente una estrategia de fracaso electoral, sino tambin un factor que disminuye el acceso a foros donde los temas de inters del movimiento tendran oportunidad de ser promovidos. Las mujeres se marginaron a s mismas del poder poltico y tambin marginaron sus causas. Esto llev a que muchos grupos femeninos pasaran a depender del apoyo exterior de fundaciones internacionales y organismos de desarrollo de gobiernos extranjeros colocando irnicamente su autonoma en peligro una vez ms (Barrig, 1989:125-127).
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los aos setenta, trayendo consigo influencias de movimientos que luchaban por los derechos reproductivos en Italia y Francia, e ideas sobre la necesidad de que los grupos femeninos aseguraran su autonoma respecto de las instituciones dominadas por los hombres, como la Iglesia, los partidos polticos y los sindicatos (lvarez, 1989:40). El movimiento femenino emergente en Amrica Latina se vio reforzado por la presin internacional y la solidaridad resultantes del lanzamiento de la Divisin Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas en 1975. La reunin mundial que se congreg en Ciudad de Mxico ese ao inst a los gobiernos a mejorar la salud, las oportunidades de empleo y los niveles de educacin para las mujeres. Estas proclamas resonaron a nivel nacional a travs de la regin. En 1975, influenciadas por la Conferencia de las Naciones Unidas en Ciudad de Mxico y teniendo en cuenta que la apertura militar haba cedido a la sociedad civil un espacio para el dilogo, las mujeres de Brasil organizaron la celebracin del Da Internacional de la Mujer, la primera movilizacin masiva desde 1967 (lvarez, 1989:26). Como en otros pases, las mujeres brasileas de clase media algunas ligadas a grupos eclesisticos, otras a partidos polticosinteractuaron con mujeres de sectores populares en su trabajo en las favelas, supliendo el dficit de servicio social que haba habido bajo el rgimen militar. Estas mujeres de clase media escolarizadas trajeron una conciencia feminista que comenz a impregnar las agendas de los grupos de mujeres populares. Para 1978 las celebraciones del Da Internacional de la Mujer llamaron especficamente a una justicia social femenina. Por ejemplo, en vez de preocuparse por el agua potable, las mujeres demandaron igual paga por igual trabajo, centros de cuidado infantil para los hijos de madres de la clase trabajadora, servicios sociales para las jefas de hogar y reformas de las leyes de salud familiar y reproductiva (Ibd.:26-35). Para 1979 en Brasil se estaba formando un fuerte movimiento femenino, lo cual quedaba en evidencia por el nacimiento de 100 grupos compuestos por mujeres de todas las clases sociales y provenientes de todo el espectro poltico. El enfoque de los grupos se centraba en los problemas de la mujer, como el trabajo domstico, los centros de cuidado infantil, el reclamo de igual paga por igual trabajo, la participacin poltica de las mujeres y, por primera vez, la sexualidad femenina. Sin embargo, en el Congreso de So Paulo de 1979 las organizadoras de la plataforma, temerosas de perder el apoyo de aliados con quienes haban trabajado a la par en la Iglesia y los partidos polticos de izquierda, cuidadosamente seleccionaron temas que no hirieran susceptibilidades. Por consiguiente, la plataforma se refugi en cuestiones poco conflictivas, como la provisin de centros de cuidado infantil por parte del Estado y de las empresas privadas, y el reclamo de igual paga por igual trabajo (lvarez, 1989:36-38). La Divisin Adelanto de la Mujer de las Naciones Unidas tambin fue importante en Ecuador, donde las organizaciones femeninas recibieron el respaldo de otros grupos femeninos de Amrica Latina y tambin el apoyo financiero y la influencia ideolgica de organismos de desarrollo internacional en todo el mundo (Lind, 1992:143). El gobierno de Velasco en Per, aunque progresista en algunos aspectos, no se ocup mucho de los asuntos de la mujer. Sin embargo, su activismo en los movimientos no alineados
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Inuencias intrarregionales: los encuentros

A partir de 1981 las feministas latinoamericanas se unieron a travs de los pases del continente para compartir sus experiencias en movimientos sociales abocados a la restauracin de la democracia y los derechos humanos, y algunas para luchar como mujeres, promoviendo una agenda feminista. El primer encuentro se llev a cabo en Bogot (Colombia) en 1981 y atrajo a unas 200 mujeres de la regin. Desde el comienzo surgieron desacuerdos sobre la cuestin de la autonoma, lo cual enfrent a mujeres que opinaban que sus organizaciones deban mantener la independencia ideolgica y organizacional frente a los partidos polticos contra otras que practicaban la doble militancia (participacin simultnea en partidos polticos de izquierda dedicados a la lucha de clases y en grupos feministas abocados a acabar con la opresin basada en el gnero). A pesar de estos desacuerdos sobre las tcticas, las participantes concordaron en que las mujeres sufran una particular opresin, tanto en el hogar como en la sociedad en general. Su agenda inclua la lucha por eliminar la doble carga, garantizar la misma paga por el mismo trabajo y demandar el derecho a la eleccin reproductiva. La mayora de las mujeres provena de la izquierda poltica y permaneca fiel a los objetivos de sus partidos. Otras, frustradas con los partidos controlados por los hombres, pensaban que el socialismo no poda solucionar la opresin de la mujer, sino ms bien que las mujeres deban establecer su independencia frente a los partidos polticos. Esto plant la semilla de la discordia entre aquellas que se dieron en llamar institucionalistas feministas deseosas de trabajar con otras instituciones como los partidos, el Estado o las ONG y las autnomas, que bregaban por la independencia (Sternbach et al., 1992:217). El segundo encuentro tuvo lugar en Lima en 1983, con la participacin de 600 mujeres de toda Amrica Latina, y el tema dominante fue el patriarcado y las relaciones de poder entre los gneros. La tensin en este caso tuvo lugar entre los intereses de las mujeres del sector popular y los de las feministas. El tercer encuentro se desarroll en 1985 en Bertioga (Brasil), donde se congregaron 900 mujeres. En esta ocasin el conflicto entre las partidarias de la izquierda y las feministas tuvo un vuelco dramtico. Al sitio del encuentro arrib un
hizo que apoyara movimientos internacionales mltiples, incluida la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer en 1975. La participacin de Per en las conferencias previas trajo una nueva vida al Consejo Nacional de Mujeres Peruanas. Per envi una gran delegacin de mujeres a la reunin de la Ciudad de Mxico, insertndose as firmemente dentro del movimiento femenino internacional. Abogadas y otras profesionales peruanas criticaron las leyes que discriminaban a las mujeres y trabajaron para reformar el cdigo penal. En 1979 la Asamblea Constitucional, formada por el gobierno militar, incluy en la Constitucin garantas de igualdad de derechos para las mujeres y el Congreso reform el cdigo civil para remover las leyes discriminatorias (Bourque, 1985:41).
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mnibus lleno de mujeres de las favelas que demandaban ser admitidas sin pagar. Este incidente aadi el problema de la raza y la clase social y de la manipulacin de los partidos polticos en todos los frentes del movimiento femenino regional. Las organizadoras de la conferencia ya haban acordado la participacin de una cantidad de mujeres locales de bajos ingresos sin cargo. Las feministas locales responsabilizaron al Partido de los Trabajadores (PT) de planear la intrusin como una manera de desacreditar a las feministas, catalogndolas de burguesas y desinteresadas por los problemas de las mujeres pobres y marginadas. Este conflicto sobre las prioridades de clase, raza y gnero an contina. El cuarto encuentro tuvo lugar en 1987 en Taxco (Mxico), donde se reunieron 1.500 mujeres, incluida por primera vez una cantidad importante de mujeres centroamericanas. Este encuentro trajo una combinacin de activistas feministas que centraron la atencin en temas relacionados con la salud, la violencia domstica, el control de la natalidad, el aborto y la sexualidad, y mujeres preocupadas por cuestiones de supervivencia. El quinto encuentro se celebr en San Bernardo (Argentina) en 1990 y atrajo aproximadamente a 3.000 mujeres, entre las cuales esta vez se incluan legisladoras: el feminismo haba arribado (Sternbach et al., 1992: 217-230). Gracias en parte a la Conferencia Mundial de la Mujer de las Naciones Unidas de 1975, el feminismo comenzaba a alcanzar aceptacin pblica. El sexto encuentro se realiz en Costa del Sol (El Salvador) en 1993. Los encuentros facilitaron un lugar para que las activistas de movimientos femeninos de todos los pases pudieran reunirse y compartir teoras y estrategias como individuos y no como representantes de algn grupo o comprometidas con instituciones oficiales internacionales, como en el caso de las conferencias de las Naciones Unidas. Como hemos podido apreciar, muchas mujeres se plegaron a las actividades de los movimientos femeninos en respuesta a sus necesidades de supervivencia. A travs de esta accin, sus preocupaciones gradualmente evolucionaron hasta incluir temas feministas, previamente ignorados por los partidos de la izquierda y el Estado, como la eleccin en materia reproductiva, los problemas de salud femeninos, la violencia domstica y el cuidado de nios subvencionado por el Estado. La posibilidad de encontrarse con mujeres de otros pases, embarcadas en las mismas demandas y enfrentadas a los mismos obstculos, hizo que en muchas mujeres naciera una conciencia feminista y fortaleci los movimientos (Sternbach et al., 1992: 226). Los encuentros tambin fomentaron el desarrollo de redes de solidaridad regional de mujeres que trabajaban por objetivos comunes, como la Red de Mujeres Afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe en San Bernardo, la red feminista de lesbianas formada en una reunin regional preparatoria antes del encuentro de Taxco y la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe (lvarez et al., 2002:546). Por otro lado, los encuentros tambin dejaron en evidencia las divisiones que existan entre las mujeres presentes, basadas en su clase, su ideologa y sus relaciones con las instituciones ya establecidas. As, se abri una brecha entre las mujeres autnomas, que insistan en mantenerse independientes de cualquier institucin partidos polticos, el Estado o las
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Organismos femeninos en el gobierno

El despertar de una nueva conciencia con respecto a los problemas de gnero no slo tena efecto sobre las mujeres, sino tambin sobre los gobiernos y la sociedad en general. La Primera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres realizada en Pekn en 1995 prob ser instrumental para fortalecer las organizaciones femeninas y presionar a los gobiernos a fin de que respondieran a sus demandas. En el contexto de una conciencia ms elevada dentro de la sociedad civil con respecto a los asuntos de gnero, muchos gobiernos y hoy en da, casi todos formaron organismos y departamentos, y hasta en algunos casos, ministerios, dedicados a promover los derechos femeninos y a mejorar la situacin de las mujeres (Franceschet, 2007:1).
ONG y ponan los derechos femeninos en una posicin subsidiaria con respecto a otros objetivos, y las mujeres polticas o institucionalizadas, que ejercan una estrategia de doble militancia, trabajando tanto dentro de los partidos polticos como de grupos de movimientos femeninos (lvarez et al., 2002:543). Estas tensiones estallaron en el sptimo encuentro, que se llev a cabo en Cartagena (Chile) en 1996. Las autnomas, que se consideraban a s mismas como las verdaderas feministas, acusaron a las institucionalizadas de venderse al orden establecido y as fue como emergi una tercera corriente que se denominaba a s misma ni las unas, ni las otras. Estas trataron de reclamar y ampliar an ms el concepto de autonoma para que no se refiriera solamente a las fuentes financieras o a los grados de institucionalizacin, sino al compromiso con una agenda para mejorar la vida de las mujeres y la sociedad (lvarez et al., 2002:557). La realidad es que la mayora de las mujeres viva tanto los ideales de las institucionalizadas como de las autnomas, y mantena una participacin en el movimiento y un compromiso con su visin, mientras trabajaba en entornos institucionales (Ibd.:560). En el octavo encuentro, que se realiz en Juan Dolio (Repblica Dominicana) en 1999, surgi una divisin generacional dentro del movimiento femenino, lo que sugiere que las preocupaciones e intereses de los movimientos, as como su metodologa, son susceptibles de cambio. Las feministas jvenes argumentaban que las mujeres mayores mantenan el control y el poder dentro del movimiento. Otros grupos tradicionalmente excluidos, como las feministas de ascendencia africana, las mujeres pobres y las feministas lesbianas trajeron a discusin el hecho de cmo la raza, el origen tnico, la clase y la sexualidad ofrecan diferentes puntos de vista en cuanto a la forma de experimentar la opresin. A pesar de que estos puntos han estado presentes en los encuentros desde el principio y la diversidad siempre ha sido presentada como un ideal de los movimientos femeninos, los problemas raciales y de orientacin sexual nunca fueron explcitamente incluidos en la agenda (lvarez et al., 2002:563-566).
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Despus de las transiciones a la democracia, la tensin entre las participantes de organizaciones femeninas se torn hacia la relacin de estas con los nuevos organismos creados. Algunas mujeres estaban a favor de permanecer autnomas con respecto a dichos organismos, a fin de poder mantener el control de la agenda de los movimientos y evitar la cooptacin. Otras, en cambio, apoyaban a los nuevos organismos, y trabajaban en ellos o en ONG contratadas por ellos para llevar a cabo sus tareas. Esta divisin entre los movimientos feministas an persiste (Franceschet, 2007:5). En Brasil el primer gobierno democrtico cre en 1985 el Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer (CNDM), que prob ser efectivo, a pesar de tener slo una capacidad de consejero, limitada autoridad presupuestal y ningn poder para implementar o ejecutar polticas. El Consejo estaba formado por representantes de organizaciones femeninas, abiertas a tomar en cuenta las experiencias de sus colegas del pasado. En realidad, en lugar de cooptar el poder de manejar la agenda de los movimientos sociales como muchos analistas teman que sucedera, en este caso el hecho de contar con compaeros que abogaran por las prioridades de estos movimientos dentro del gobierno fortaleci al movimiento femenino y cre un canal de comunicacin para que los grupos de base manifestaran sus intereses a las autoridades gubernamentales por medio del Consejo (lvarez, 1989:52-57). Lo anterior descarta la nocin de que las feministas deben elegir entre la autonoma o la integracin. Las feministas en Brasil pudieron al mismo tiempo mantener su integridad e independencia trabajando en grupos de inters especial, presionando al gobierno para que adoptara las prioridades de los movimientos, mientras que sus contrapartes, que haban optado por tomar posiciones dentro de un organismo gubernamental, se encontraban en situacin de promover sus intereses desde adentro. El xito de esta estrategia se hizo notar en los avances que lograron los movimientos femeninos de Brasil, y que se tradujeron en estaciones femeninas de polica, una severa legislacin en materia de violencia domstica, polticas progresistas para el cuidado de los nios, una reforma educacional antisexista, planeamiento familiar y polticas de salud reproductiva, y acceso femenino a los medios controlados por el gobierno (lvarez, 1989). En 1970, mucho antes de la transicin a la democracia, en respuesta a la presin de la Comisin Interamericana de Mujeres de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), el gobierno ecuatoriano haba creado un organismo dentro del Ministerio de Trabajo: el Departamento Nacional de la Mujer, que en 1980 se convirti en la Oficina Nacional de la Mujer (Ofnamu). A diferencia de Chile y Brasil, este organismo del gobierno de Ecuador result ser la fuente de conciencia mxima para las mujeres que trabajaban en l. Eventualmente algunas mujeres abandonaban sus empleos en el gobierno, frustradas por la lentitud del cambio, la falta de independencia y los presupuestos exiguos, y pasaban a trabajar en centros de investigacin autnomos y grupos activistas. Esta afluencia de mujeres de los organismos gubernamentales sirvi para fortalecer un movimiento feminista independiente que continu presionando e influyendo la poltica del gobierno. En el caso de Ecuador, el
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Estado no slo contribuy sino que se vio afectado por el avance de la movilizacin femenina en los movimientos (Chuchryk, 1989a:140-141). El primer gobierno democrtico que subi al poder en Chile en 1990, encabezado por el Presidente Patricio Aylwin de la Concertacin, inaugur un organismo femenino con rango ministerial: el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam). Los partidos de la derecha se oponan al Sernam y pretendan limitar su figura meramente a la coordinacin, para evitar el contacto directo con las feministas. El Sernam tambin encontr resistencia por parte del partido de centroderecha de la propia coalicin, los demcratas cristianos, disgustados por su tendencia feminista. Como resultado, mantuvo alianzas con organizaciones femeninas y ONG profesionales, fungiendo como consultora tcnica y no como representante de la sociedad civil. De acuerdo con lo expresado por Ros Tobar, lvarez y otros crticos, este arreglo debilit a los movimientos femeninos en Chile (Ros Tobar, 2003:262-3). Sin embargo, esta mirada pesimista no tiene en cuenta la influencia del Sernam en la agenda poltica adoptada por los grupos femeninos. De acuerdo con la investigacin y el anlisis realizados por Franceschet (2007), el Sernam ha desarrollado considerable capacidad para recolectar, analizar y diseminar informacin sobre la situacin econmica, poltica y social en Chile. La recoleccin de datos desagregados por gnero no es fcil y es algo que los grupos femeninos haban demandado por aos a los gobiernos e instituciones internacionales, con el fin de establecer puntos de referencia y vigilar el cumplimiento de los compromisos por parte del gobierno. El Sernam promovi con xito una reforma agresiva de la legislacin chilena sobre violencia domstica, educando al pueblo y a los legisladores sobre su alcance y seriedad dentro del pas. Tambin presion al Instituto Nacional de Estadsticas de Chile para que produjera informacin desagregada por sexo, y dise un programa entre organismos que requiere que todos los servicios pblicos incorporen objetivos de gnero dentro de sus programas. La falta de cumplimiento resulta en castigo financiero para los burcratas. La informacin resultante ha proporcionado al Sernam y a los defensores de las mujeres en la sociedad civil herramientas tiles para promover legislacin y formular polticas que permitan avanzar en materia de igualdad de gnero (Ibd.). A travs de los pases, el trabajo de los organismos femeninos ha resultado ms efectivo cuando el personal de un organismo trabaja en coordinacin con las bancadas legislativas femeninas y con defensores de movimientos femeninos de la sociedad civil. Franceschet (2007:4-8) documenta la efectividad de estas alianzas entre sectores, que fueron responsables por la reforma que pareca imposible de las leyes de violencia domstica en Chile y Brasil en 2005 y 2006, respectivamente. Otros factores que determinan la efectividad de los organismos femeninos son: su posicin de poder dentro de la jerarqua del Estado solamente ocho cuentan con rango ministerial, el tamao de sus presupuestos y personal, y si tienen autoridad sobre los organismos del gobierno o su poder se limita solamente a la persuasin (Ibd.:5-7).
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Globalizacin
El regreso de la poltica
Con la transicin a la democracia en el Cono Sur y Brasil, el debate acerca de la autonoma pareci disolverse, a medida que las mujeres ingresaban a los partidos polticos, los organismos estatales y las ONG, trayendo consigo sus ideales feministas, preocupaciones y objetivos. En 1990 se produjo otra desavenencia entre aquellas mujeres que perseguan un modus operandi de promocin de polticas, trabajando para avanzar en la agenda de los derechos femeninos a travs de los gobiernos, ONG y foros internacionales, y aquellas que preferan eludir las
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Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, 1992); la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993); la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (Cairo, 1994); la Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres (Pekn, 1995); la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhagen, 1995); la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II) (Estambul, 1996).
La serie de conferencias internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas 13 y otros eventos internacionales (como la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, de las Naciones Unidas) promovieron la globalizacin de los movimientos femeninos y el avance a nivel mundial de los temas de la agenda femenina (Jaquette, 2003:334). La Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres fue de particular influencia. Promovi el flujo del financiamiento internacional propiciando la proliferacin de conferencias preparatorias regionales y nacionales. Estos hechos, aunque bienvenidos, reavivaron antiguas dudas sobre si el financiamiento internacional representaba una amenaza para la independencia de las organizaciones locales femeninas y debilitara su capacidad para controlar su propia agenda. No obstante, la mayora de los grupos femeninos considera que la conferencia de Pekn ha sido una bendicin para los movimientos, un evento que revigoriz sus organizaciones y atrajo la atencin a los asuntos relacionados con la igualdad de los gneros (lvarez et al., 2002:552-553). Si se realiza un balance, puede afirmarse que la globalizacin ha sido favorable para la promocin de los problemas de la mujer y el desarrollo de organizaciones femeninas en toda Amrica Latina. La serie de conferencias internacionales auspiciadas por las Naciones Unidas sirvi para marcar pautas adoptadas por los gobiernos y ha engendrado una ola de ONG dedicadas a ayudarlos a disear e implementar polticas para el avance de la igualdad de los gneros. Este avance ya se puede apreciar si se observa que la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer realizada en Ciudad de Mxico en 1975 cont con la presencia de 5.000 ONG y 20 aos ms tarde, en la Conferencia de Pekn participaron 25.000 ONG.
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instituciones formales y centraban su enfoque en temas de identidad y solidaridad dentro de los movimientos femeninos, a nivel de la comunidad (lvarez et al., 2002:548). Haba muchas fuerzas en juego para fomentar el dominio de las feministas que perseguan sus objetivos a travs de instituciones formales. Con el retorno de la democracia, las mujeres no slo se incorporaron a los partidos polticos, sino que comenzaron a competir por puestos en las legislaturas, designaciones gubernamentales, trabajos en los nuevos organismos femeninos y, mediante el apoyo de fundaciones internacionales y gobiernos extranjeros, muchas entraron a trabajar en organizaciones profesionales no gubernamentales, con intereses en el tema de la igualdad de los gneros. Algunas analistas (lvarez, 1999:181-209; Franceschet, 2007; lvarez et al., 2002; Ros Tobar, 2003 y 2007) destacan que los organismos gubernamentales comenzaron a depender cada vez ms de estas ONG profesionales como sustitutas de la sociedad civil, considerndolas como intermediarias del electorado. lvarez y otras autoras sealan que el problema en relacin con esta situacin es que si bien las ONG empleaban a mujeres profesionales que compartan una agenda feminista, haban perdido sus vnculos con los grupos femeninos. Las ONG de mayor capacidad tcnica tienden a atraer financiamiento de fundaciones internacionales y contratos del gobierno, lo que fortalece su capacidad para evaluar polticas e implementar programas. Los analistas coinciden en que, aunque sean tcnicamente competentes, estas organizaciones no representan necesariamente a ningn sector, y aun as estn estableciendo la agenda de polticas de gnero. No es de sorprender que los grupos femeninos que critican al gobierno no sean consultados como interlocutores ni seleccionados como socios para llevar a cabo programas (lvarez, 1999:181-194). La voz independiente de estas ONG se ve an ms socavada si se tiene en cuenta su dependencia financiera del Estado. Los donantes internacionales han reducido su ayuda a los pases sudamericanos al mismo tiempo que el Estado est restringiendo sus actividades de servicio social y apoyndose en las ONG profesionales para llevar a cabo entrenamientos y otros programas. De acuerdo con un estudio realizado por Barrig en 1997, muchas ONG feministas chilenas dependen del gobierno para cubrir de un 10% a un 25% de sus presupuestos, y en Colombia el presupuesto de estas ONG depende del gobierno en un 40%-50% (lvarez, 1999:196). Debido a lo expuesto, el enfoque sobre el impacto en las polticas de las ONG tcnicas orientadas a resultados tiende ms bien a atraer financiamiento y a tener ms influencia que los grupos femeninos tradicionales, dedicados a despertar la conciencia feminista y a organizar movilizaciones contra el orden establecido (Ibd.:197). Si bien no es malo que existan ONG profesionales preocupadas por los temas femeninos, en el proceso puede perderse la discusin creativa que forma parte del diseo de una agenda y su potencial de transformar el mbito cultural. Las ONG profesionales quiz se resistan a morder la mano que les da de comer, por lo que los grupos feministas, orientados hacia los movimientos, pueden estar en peligro de extincin.
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Algunos pensamientos concluyentes sobre la trayectoria futura

Los movimientos sociales femeninos de los aos setenta y ochenta se formaron para desafiar al gobierno, sus polticas econmicas y prcticas polticas, as como tambin para cambiar las actitudes sociales. Como era predecible, las transiciones de las dictaduras militares a los gobiernos civiles trajeron nuevamente a los partidos al escenario poltico. Ha habido cierta preocupacin entre las feministas sobre si esto significara la desaparicin de los movimientos sociales femeninos. Pero no se debe perder la perspectiva de la limitacin de los movimientos. Con el advenimiento de la poltica democrtica competitiva, la autonoma de las instituciones podra resultar en la marginacin de las mujeres y disminuir su influencia dentro del proceso poltico. Muchas mujeres se han dado cuenta de que si logran introducir sus temas dentro de la agenda de poltica pblica deben resignarse a jugar el juego de la poltica. A veces esto puede significar tener que participar en instituciones dominadas por hombres, como los partidos polticos, e incluso en el propio gobierno, para poder promover la igualdad entre los gneros. Para los aos noventa, muchos de los grupos que originalmente haban formado parte del movimiento comenzaron a evolucionar para poder sobrevivir y continuar en busca de sus objetivos dentro del nuevo contexto poltico. En la mayora de los grupos femeninos se ha producido un claro vuelco hacia lo que Hugo Heclo ha dado en llamar alianzas de grupos de inters (Htun, 2003). De acuerdo con el anlisis de Htun (2003:15), las alianzas de grupos de inters tienen una conexin con los movimientos sociales y a menudo brotan de ellos, como es el caso de muchas ONG femeninas. A diferencia de los movimientos sociales, las alianzas de grupos se enfocan en asuntos especficos de poltica y no estn compuestas exclusivamente por individuos de la sociedad civil. Las ONG que emergieron del movimiento feminista de los aos setenta y ochenta se encuentran peleando por asuntos especficos, como la legalizacin del divorcio, el trato igualitario de los gneros ante la ley, la eleccin en materia reproductiva y el aborto, mientras que los objetivos de un movimiento per se seran de ms largo alcance, como transformar las actitudes de la sociedad e incluso las instituciones culturales (Ibd.). La aparicin de estas ONG limitadas en sus intereses gener en muchos activistas el miedo de perder la posibilidad de avanzar en su agenda, al cooperar con el Estado (Jaquette, 2003:342.). Otros lamentan que el dominio de las ONG haya interferido con las formas tradicionales de movilizacin feminista, como marchas callejeras o grupos para despertar conciencia (Ros Tobar, 2003:365-366). Pero, no es que estas ONG haban nacido debido al fracaso de los partidos polticos y gobiernos en ocuparse de los temas de la mujer, como los derechos reproductivos, la violencia domstica y el aborto? No representaban acaso una expresin de los grupos femeninos que buscaban establecer una agenda? La propia existencia de estas ONG es un testimonio de la evolucin de los movimientos femeninos desde haberse constituido como una respuesta prctica a asuntos de supervivencia hasta representar un enfoque innovador en los temas que ahora absorben a las ONG limitadas. Podra considerarse un triunfo interesar a los gobiernos en lo que ellas tienen para ofrecer.
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Otro punto que se percibe como amenaza a la naturaleza de movimiento de las ONG femeninas es su creciente profesionalizacin y su relacin simbitica con el financiamiento del Estado y de los organismos donantes internacionales. lvarez (1999:342) analiza este fenmeno en su artculo sobre el boom de las ONG feministas latinoamericanas. La autora muestra preocupacin por lo que llama la ONG-izacin o creciente profesionalizacin de las polticas de los movimientos femeninos, lo cual sabotea la capacidad de las ONG femeninas de vigilar y criticar de manera eficiente la poltica del gobierno. lvarez reconoce el importante rol desempeado por las ONG en los aos ochenta y noventa, y atribuye su xito a la habilidad de las mismas para mantener una naturaleza hbrida. En otras palabras, las ONG fueron capaces de avanzar en una agenda de polticas feministas y mantener al mismo tiempo la relacin con sus bases: el movimiento femenino ms amplio y las organizaciones comunitarias de mujeres pobres. Sin embargo, lvarez observa que en el presente las ONG han perdido su naturaleza hbrida debido a la influencia del apoyo financiero y de los contratos con el gobierno y los organismos de ayuda internacional, que dependen cada vez ms de las ONG como expertas tcnicas en temas de gnero. Estos donantes y organismos estatales han llegado a considerar a las ONG como sucedneas de la sociedad civil en la formacin de una poltica de gnero (Ibd.:183). Es en su carcter de sucedneas que el Estado y los donantes consultan a las ONG como representantes del pueblo, aunque en realidad, muchos de estos grupos han perdido su conexin con las mujeres. Los grupos que an mantienen su contacto con sectores ms amplios organizaciones de mujeres pobres o grupos feministas declarados que pueden resultar crticos en la agenda del Estado no son consultados en razn de su falta de capacidad tcnica, comparados con las ONG profesionales. Por ello, los grupos que realmente representan el corazn del feminismo son completamente eliminados del proceso de formulacin de una poltica de gnero. Lo anterior trae consigo consecuencias en cuanto al valor de las polticas y los programas llevados a cabo por los gobiernos. Pero para los propsitos de este estudio es interesante notar el efecto que esta dinmica podra ejercer sobre los propios grupos (lvarez, 1999). Irnicamente, el hecho de que el Estado se preocupe cada vez ms por la poltica de gnero y el aumento del apoyo por parte del mismo Estado y de los organismos donantes internacionales, aunque fortalece a las ONG que trabajan por los intereses de la mujer, pueden al mismo tiempo debilitar su capacidad de abogar por una crtica feminista ms cabal de la poltica estatal (lvarez, 1999). Esta situacin destaca el continuo debate en crculos de mujeres sobre si es peligroso para los grupos femeninos acercarse mucho al Estado y as perder su autonoma y credibilidad. Pero como nos recuerda Jaquette (2003:342), despus de todo, el Estado es la nica institucin social con la legitimidad, alcance y credibilidad para entregar los bienes que reclaman las feministas, desde los derechos reproductivos a la ayuda para las minoras. Por lo tanto, a las ONG no solamente les incumbe proveer asistencia tcnica e implementar proyectos, sino tambin aguzar su capacidad para vigilar y responsabilizar al Estado.
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() esta posicin ignora la posibilidad de que los movimientos puedan influir en los partidos o contribuir al surgimiento de una nueva formacin poltica, radicalizando y transformando los programas polticos y proponiendo una agenda de nuevos temas () La capacidad de los nuevos movimientos sociales de movilizar sectores de la poblacin dinmicos y en crecimiento, que han sido ignorados por los partidos polticos o han sido resistentes a las modalidades tradicionales de organizacin de los partidos, ha contribuido a la crisis de la poltica partidaria () Y es precisamente esta crisis lo que ha obligado a los partidos a abrirse a nuevos movimientos en la esperanza de alcanzar a aquellos sectores de la poblacin () cuya relevancia poltica no puede continuar siendo ignorada. La brecha entre los activistas de partidos polticos y feministas independientes ignora el potencial positivo de unificar los dos proyectos. El feminismo aade una perspectiva crucial al anlisis de las clases, y a su vez, entender las relaciones entre las clases profundiza el anlisis feminista. En realidad, las dos variables son complementarias (Chinchilla, 1992:49). La distincin conceptual de Molyneux (1998:232) entre intereses prcticos y estratgicos resulta til al considerar si todava existe un movimiento femenino, y si acaso esto importa. Cuando las demandas de los grupos femeninos se extiendan ms all de lo prctico (de la satisfaccin de necesidades inmediatas) para llegar a lo estratgico (mediante reclamos que tengan la capacidad de transformar radicalmente las relaciones entre los gneros y las es-
Antes que permitir a lo perfecto ser enemigo de lo bueno, sera recomendable que las activistas de los movimientos sociales apreciaran el potencial de los grupos femeninos y de las ONG para conservar su doble naturaleza, como lo indica lvarez. Las mujeres, famosas por su habilidad de llevar a cabo varias tareas al mismo tiempo, son seguramente capaces de desarrollar proyectos tcnicos especficos al mismo tiempo que mantienen su objetividad crtica, e intentan dar forma a la agenda propuesta por el Estado. Como tambin sugiere lvarez, es imperativo que las ONG femeninas mantengan sus lazos con la sociedad civil por medio de la organizacin de foros abiertos con grupos representativos de la diversidad del pensamiento feminista y del activismo de base. A diferencia de los partidos polticos y de las ONG limitadas a un solo inters particular, que tienen como base polticas interesadas, los movimientos sociales femeninos bajo las dictaduras se caracterizaban por su solidaridad y colaboracin ( lvarez, 1999:340). Actualmente los grupos femeninos han cambiado su retrica y se han movido de lo puramente moral y del lenguaje universal de la arena de los derechos humanos para adaptarse al juego escabroso de la poltica, que se caracteriza por la negociacin y el compromiso (Jaquette 1989:196-206). De acuerdo con lo expresado por Hellman (1992:60), esto no debe considerarse como un dilema. Los movimientos sociales no necesitan desaparecer porque hayan regresado los partidos polticos, ni tampoco su existencia se ve amenazada por aliarse con partidos polticos:
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tructuras sociales que subordinan a la mujer), entonces se reconocern como partes de un movimiento que opera fuera de los canales polticos tradicionales (Ibd.). La pregunta an vigente es si los actores individuales, sean estos las ONG, los partidos polticos, los organismos gubernamentales, las legislaturas nacionales, los grupos de teatro de lesbianas radicales, o cualquier combinacin de los anteriores, pueden formar un movimiento. Se debe dejar de lado la capacidad de ofender al statu quo y proponer una agenda transformadora en la puerta de entrada de las instituciones polticas? Creemos que no.
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Referencias
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CAPTULO 11
El rol de las OSC para incluir a la poblacin pobre e indigente en los beneficios del desarrollo
Roberto Sansn Mizrahi
Se considera que la eliminacin de la pobreza est en la base de cualquier proceso de desarrollo con aspiraciones de ser justo y vigoroso. Para encarar este desafo es imprescindible alinear las grandes polticas macroeconmicas con los intereses de los pobres, promover efectivas iniciativas mesoeconmicas que comprometan a todo el aparato productivo, pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconmico en favor de los pequeos y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con polticas sociales de nuevo cuo que, al tiempo que salgan al cruce de la emergencia social, estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo, pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales variables estratgicas es la movilizacin productiva de los pobres, y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribucin de resultados. No habr desarrollo mientras el crecimiento slo beneficie a unos pocos. Si estos son elementos importantes del enfoque estratgico para profundizar las democracias latinoamericanas, entonces de ellos se deriva una serie de roles para las organizaciones de la sociedad civil (OSC), a saber: Expandir los campos habituales de accin. En general, las OSC tienden a concentrar su participacin en acciones de nivel microeconmico, y a hacer muy poco a nivel macroeconmico y casi nada a nivel mesoeconmico. Es necesario balancear el inters de estas organizaciones de modo que tambin cubran la accin meso y macroeconmica. Hay grandes vacos en esos niveles para apoyar a los sectores populares y vigilar la forma en que se definen y ejecutan las polticas pblicas desde una perspectiva no partidista. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconmicas, los programas de accin de las OSC se hacen muy cuesta arriba, y sus resultados son modestos. La lucha de las OSC debe apuntar tanto a su propio fortalecimiento a fin de que puedan cumplir cada vez mejor su mandato especfico, como a promover la implantacin de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad.
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Poltica y administracin scal

Todo impuesto y gasto pblico tiene notables implicancias econmicas, sociales y polticas. Para lograr una nueva direccin estratgica como la que se ha descrito anteriormente, deben encararse importantes desafos en materia de poltica y de administracin fiscal. Alinear la poltica de gasto pblico con los intereses de los pequeos y micro productores. Las OSC especializadas pueden aportar valiosa informacin para mejorar la composicin del presupuesto tanto a nivel nacional como local.1 Optimizar la productividad del gasto. Los recursos fiscales deben ser utilizados con efectividad y eficiencia. Las OSC pueden hacer un seguimiento de la ejecucin presupuestaria evaluando no slo el nivel y el ritmo de los desembolsos (que es lo que generalmente se hace), sino tambin el impacto que se hubiese logrado. Esto obligar a cotejar resultados con objetivos y no tan slo el grado de utilizacin de las partidas. Se trata de un campo propicio para la accin de evaluacin de las OSC. Promover una poltica fiscal progresiva. La influencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones de poltica fiscal. Hay fuertes diferencias de informacin y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las mltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. Las OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carcter regresivo. Mejorar la administracin tributaria. Este esfuerzo suele ser deficiente porque carece de respaldo poltico y los organismos de ejecucin estn pobremente dotados para cumplir su misin cabalmente. Aqu tambin se abre un espacio de contribucin para las OSC especializadas en administracin tributaria.
1 En
relacin con esta iniciativa, vase el captulo 5, donde se trata el tema del presupuesto participativo.
Expandir los acuerdos de colaboracin de las OSC con el sector pblico. La ejecucin de buenos acuerdos pblico-privados permitira implementar proyectos de gran escala que puedan adaptarse a las necesidades locales. En este campo hay muchas oportunidades para que organismos pblicos y OSC se complementen y que cada parte pueda realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular en el caso de los primeros; plantear opciones, innovaciones y operar programas especficos en el caso de las segundas. Se trata de lograr soporte poltico y de la opinin pblica para implementar una estrategia comprehensiva de superacin de la pobreza con un eje importante en la propia movilizacin productiva de los sectores hoy rezagados.
El rol de las OSC para incluir a la poblacin pobre e indigente
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Instituciones y polticas monetarias

Para lograr que se produzcan cambios en las polticas se debe reconocer la necesidad de transformar las instituciones y polticas monetarias. Promover la estabilidad monetaria. Tanto las instituciones como las polticas monetarias inciden muy directamente sobre la lucha contra la pobreza y la profundizacin de la democracia. Disponer de un contexto estable de precios importa por igual a los sectores pobres como a otros actores productivos. Es la poblacin de escasos recursos la ms indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompaar la inflacin. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de ingresos fijos y de menor capacidad de negociacin hacia otros ms poderosos. Las OSC especializadas en poltica monetaria pueden vigilar la evolucin de las variables monetarias e intervenir en apoyo de los sectores populares. Incidir sobre el comportamiento del banco central. El banco central cumple un rol determinante en todo esto y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus polticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Sus directivos deberan saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisin y determinacin de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aqu hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podran hacer una valiosa contribucin. Ampliar el acceso del pequeo productor al crdito institucional. Se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan el acceso al crdito de pequeos y micro productores. De superarse estas barreras, podran asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcrditos, as como programas crediticios para pequeas empresas. Dada su experiencia en este campo, las OSC pueden sumar un aporte considerable. Ayudar a la formacin de capital de los sectores pobres. La condicin de forzada austeridad de estos sectores puede derivar en formacin de capital, pero para ello es necesario contar con apropiados mecanismos de captacin y movilizacin de pequeos ahorros: las OSC pueden ayudar a los intermediarios financieros a disearlos y ponerlos en prctica. Hacer un seguimiento del destino de los ahorros populares. Las OSC pueden analizar cmo fluyen los ahorros populares y procurar que se inviertan en las propias comunidades que los generaron, en vez de ser transferidos y aplicados en otros lugares.
Simplificar regulaciones impositivas y permisos de funcionamiento. Este es un campo donde las OSC pueden realizar estudios y hacer propuestas para mejorar las normativas y sus mecanismos de implementacin.
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La accin innovadora de las OSC a nivel mesoeconmico

En este nivel las OSC pueden desempear roles catalticos que se extienden desde ayudar a desarrollar la responsabilidad mesoeconmica de las empresas lderes de cadenas de valor y de tramas productivas hasta promover el uso de moderna ingeniera de negocios capaz de articular la pequea produccin dispersa en organizaciones de porte medio, pasando por el apoyo a pequeos productores, a fin de promover mecanismos que permitan fortalecer la formacin de capital en la base de la pirmide productiva.
Programas de accin microeconmica

Acciones de las OSC para desarrollar sistemas de apoyo para los pequeos y micro productores. Las OSC pueden proveer efectivos servicios de asesora tcnica, comercial y de gestin, as
Promover una banca especializada y otros proveedores pblicos y privados de microcrdito. Las OSC pueden procurar mayor efectividad en la gestin de programas de microcrdito y promover un salto de escala y la participacin de intermediarios financieros para ampliar masivamente su cobertura. Expandir el uso de sistemas de garanta. Las OSC pueden impulsar un mayor uso de sistemas de garanta para que pequeos y micro productores puedan acceder al crdito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condicin necesaria (aunque no suficiente) para definir la viabilidad de una operacin productiva; de no disponer de garantas reales, ese acceso se restringe. Capitalizar a los intermediarios financieros especializados. La poltica monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalizacin de intermediarios financieros decididos a abordar el segmento del microcrdito. Dichos intermediarios complementaran la inversin de sus accionistas alentando la participacin de OSC y otras fuentes de recursos, como aportes pblicos, de organismos multilaterales y de financistas privados. Procurar incluir representantes de pequeos productores y de OSC en directorios de entidades financieras. Esta sera una forma de asegurar que sus perspectivas fuesen escuchadas y de familiarizarlos con la dinmica y los desafos que enfrentan dichas entidades. Facilitar la capitalizacin de entidades financieras populares, sobre todo cajas de crdito, cooperativas, asociaciones de ahorro y prstamo, entre otras. Reforzar la responsabilidad fiduciaria de intermediarios financieros y prestatarios. Esto implica adoptar principios contables generalmente aceptados que satisfagan tanto a las autoridades monetarias como fiscales. Incluye tambin gestin profesional, adecuada supervisin y auditoras.
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Programas de movilizacin productiva de la poblacin indigente

Finalmente, este es un rol clave que las OSC pueden realizar con apoyo financiero pblico y privado para no dejar atrs a la capa ms rezagada de quienes se ven afectados por la pobreza. Los programas especializados para personas indigentes requieren combinar soluciones
como tambin establecer desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, e instaurar redes de inversores ngeles socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la inversin productiva (capital de riesgo), fondos de inversin especializados en pequeas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para que estas ltimas puedan acceder al mercado de capitales. Con ello se ayudara a desarrollar conocimiento y se abrira el acceso a mejores oportunidades productivas. Un factor clave es utilizar moderna ingeniera de negocios para articular la pequea produccin dispersa que los pequeos productores desconocen: esto incluye conocimiento tecnolgico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar generando y adaptando las teoras de negocios a la realidad del pequeo productor a fin de que este pueda asomarse a umbrales ms elevados de tamao y sofisticacin e integrarse a redes econmicas dinmicas. Asesora para identificar mejor los activos de que disponen los pequeos y micro productores. Los pequeos productores conocen las redes informales que existen y que cumplen funciones clave tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios; tienen acceso a los singulares cdigos de comunicacin de su comunidad, y conocen los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto no es reconocido como un activo, si bien resulta til para quien quiera comercializar productos en esas reas, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que sea preferible producir localmente, o extender en esas comunidades nuevas actividades sociales, culturales o de comunicacin social. Los pequeos productores tambin disponen de cierta capacidad de ahorro y de fuerza de trabajo, elementos importantes para ayudar a la formacin de capital. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. Modernizar los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de los pequeos y micro productores. Las OSC pueden incidir sobre los registros nacionales y locales de propiedad para que atiendan mejor a los sectores pobres y se adapten a sus necesidades y circunstancias. Movilizar a la comunidad cientfica y tecnolgica para generar conocimiento y asesoramiento. Las OSC pueden alentar y en ocasiones orientar a universidades, centros tecnolgicos y grupos de investigadores para desarrollar investigaciones operativas y programas de consultora o asesora en micro y pequea produccin, as como tambin actividades de formacin y capacitacin especializadas.
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sostenibles y la aplicacin inicial de subsidios para crear una dinmica de salida de la crtica situacin en que esas personas se encuentran.
La propuesta
El propsito de este captulo es explorar cmo pueden las OSC contribuir a una efectiva inclusin econmica de la poblacin pobre e indigente de modo de facilitar un mejor acceso a los beneficios del desarrollo profundizando el proceso democrtico en los pases de la regin. Esa poblacin se concentra mayoritariamente en el sector de la pequea y micro produccin, o bien se encuentra desempleada. A partir de este anlisis se reconoce la necesidad de cambiar hacia un paradigma que considere a la poblacin pauperizada como parte de la solucin y no del problema. Luego se explicita el enfoque estratgico que, a juicio del autor, posibilita encarar la pobreza y promover un desarrollo sostenible: no soluciones simplistas sino una accin comprehensiva en varios frentes de trabajo. Enseguida se analizan acciones que podran encararse a nivel micro, meso y macroeconmico. En la siguiente seccin se considera la brecha que existe entre propsitos e instrumentos y se plantea una nueva generacin de mecanismos entre los que se destacan las desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, los fondos locales de apoyo a la inversin productiva y las redes de inversores ngeles socialmente responsables. Luego se considera el desafo que significa movilizar y coordinar las responsabilidades de los diversos actores que resulta imprescindible involucrar. A lo largo de todo el captulo se pone especial nfasis en analizar el papel que desempean en todo esto las OSC, y cmo comprometer mejor su participacin en el trabajo de profundizacin democrtica. Se concluye entonces enunciando un amplio conjunto de sugerencias para la accin de las OSC en este campo.
Un cambio necesario de paradigma

Cuando se enfrentan problemas de larga data y crisis recurrentes, se impone preguntarse cmo hacer para no incurrir en los mismos errores y no volver a caer en soluciones que demostraron ser inefectivas. En situaciones complejas hay muchos frentes a encarar, y no es posible concentrarse slo en algunos sin arriesgarse a reeditar otro ciclo de crisis, dolorosa salida hacia un crecimiento una vez ms angosto y concentrado. Esto significa volver a poner en marcha un proceso de desarrollo que termina siendo muy pobre en cuanto a la distribucin de ingresos y oportunidades y, por ende, no sostenible. No sirve de nada tomar simples medidas de reactivacin que dejen a la mayora de la poblacin subempleada o abiertamente desocupada.
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Hoy la pobreza presenta cifras dramticas que encierran tremendo dolor, frustracin y un peligroso nivel de riesgo. En Amrica Latina ms del 43% de la poblacin unos 224 millones de personas malvivi durante 2005 en condiciones de pobreza. De esa cantidad, casi 100 millones soportaron una situacin de indigencia o pobreza extrema. Si a esto se le suma que la precariedad afect especialmente a mujeres, jvenes y nios, la urgencia para actuar se vuelve ms que apremiante. As, se impone la necesidad de transformar la manera de concebir el problema y de plantear las soluciones. Esto comienza con un cambio de paradigma que reconozca que la poblacin de escasos recursos representa un enorme potencial productivo inmovilizado o severamente subutilizado. Necesitamos elaborar soluciones que permitan activar esos tremendos recursos adormecidos. En lugar de reprimir, contener u ofrecer asistencialismo a los pobres habr que dar paso a polticas y estrategias capaces de movilizar la voluntad, las iniciativas, el talento y la capacidad de realizacin de ese enorme segmento poblacional. Esto exige soluciones creativas y el diseo de formas efectivas de movilizacin de recursos. Felizmente en este campo existen ideas, propuestas y valiosas experiencias, muchas de ellas surgidas de la accin y de la reflexin de diversas OSC. Hay una opinin muy extendida en Amrica Latina, segn la cual cuando la dinmica de los mercados deja fuera de los beneficios del sistema econmico a importantes mayoras, es imprescindible ajustar el rumbo. No slo la desocupacin y la subocupacin azotan a casi todos los pases de la regin sino que, para empeorar la situacin, las diferencias sociales se agudizan peligrosamente transformndose en verdaderas bombas de tiempo. No sabemos si explotarn, pero los riesgos son reales y su poder destructivo puede ser traumtico. Por eso urge poner en marcha acciones correctivas y propuestas superadoras. Es importante reconocer la energa productiva (casi brutal) de los mercados; son millones y millones las voluntades que coexisten en ellos, compitiendo y colaborando. Esa energa y capacidad de realizacin no puede ni debe ser ignorada. Lo que hace falta es agregarle orientacin y una nueva direccionalidad que posibilite y aliente la movilizacin productiva de los que no estn plenamente incluidos en el sistema. Nos referimos a acciones catalticas que se introducen en la dinmica de los mercados para mejorar su desempeo y la distribucin de sus resultados. Hay una enorme variedad de posibilidades e instrumentos para realizar esto. En este captulo se presenta un pequeo nmero de esos nuevos instrumentos propuestos en su mayora por OSC, pero existen muchos ms. Lo importante es innovar con creatividad y prudencia para no caer en situaciones inviables o no sostenibles. El mejor servicio que podemos ofrecer para abatir la pobreza es encararla desde la realidad de lo viable y lo sostenible. Al emerger de una muy complicada dcada, los pases de Amrica Latina tienen ahora la oportunidad de transformarse de modo de forjar un desarrollo ms slido y sostenible. Para lograrlo y no perderse entre tantos frentes, demandas, propuestas, inconvenientes y forcejeos (todas expresiones de pases que se encuentran otra vez en movimiento), resulta muy necesario contar con ciertos criterios esenciales que orienten la accin. All estn los
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El enfoque estratgico
Como se indic, la pobreza y la indigencia crecieron en el ltimo medio siglo en casi todos los pases de Amrica Latina. Aunque estos indicadores retroceden en fases de crecimiento, nunca terminan de reducirse de manera que impliquen un cambio de tendencia: la pobreza y la indigencia constituyen rasgos ya estructurales de los sistemas econmicos de la regin: crecen y retroceden segn las coyunturas, pero con un piso muy duro que hasta hoy aparece como imposible de horadar.
Una accin comprehensiva

Un problema estructural de esta envergadura no se aborda con medidas simplistas que encaran los efectos y no las causas. As, por ejemplo, las carencias de los pobres no se resuelven con la entrega de subsidios, por ms que en situaciones de emergencia sea imprescindible acudir a ellos. Se requiere flexibilidad, compasin y solidaridad para tender la mano ante la urgencia de los compatriotas. Pero precisamos de estos valores ms una mirada estratgica para evitar que la pobreza se reproduzca indefinidamente. La eliminacin de la pobreza est en la base misma de cualquier proceso de desarrollo que quiera ser justo y vigoroso. Para encarar este desafo es imprescindible alinear las grandes polticas macroeconmicas con los intereses de los pobres, promover efectivas iniciativas mesoeconmicas que comprometan a todo el aparato productivo pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconmico en favor de los pequeos y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con polticas sociales de nuevo cuo que estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales piezas de esta estrategia es la movilizacin productiva de los pobres y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribucin de resultados. No
valores que dan sentido, direccionalidad y consistencia a nuestros esfuerzos. Nuestros pases buscan un desarrollo justo, solidario, slido, que premie el esfuerzo, castigue la corrupcin y est basado en la educacin y el conocimiento. Para superar la pobreza es necesario comprender cmo se genera y se reproduce, e identificar los niveles y puntos estratgicos de intervencin, en particular aquellos que puedan ser encarados por OSC. No se trata de imponer voluntarismo sino de transformar y reorientar la dinmica con que se mueven las cosas para asegurar un mejor funcionamiento del conjunto socioeconmico. Para ello se requiere una estrategia integrada y una movilizacin concertada, aunque descentralizada, de los recursos disponibles.
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Las acciones macro, meso y microeconmica combinadas

Queda claro entonces que para enfrentar la pobreza, promover un desarrollo sostenible y profundizar la democracia es necesario actuar en varios frentes complementarios: i) el macroeconmico, alineando las polticas fiscal, de gasto pblico y monetaria con la movilizacin productiva del potencial econmico nacional y con los intereses de los pobres; ii) el mesoeconmico de las cadenas de valor, promoviendo proyectos locomotores liderados por empresas medianas o grandes que arrastren en su crecimiento a centenares o miles de productores, y iii) el microeconmico, brindando asistencia por medio del crdito, y de la asesora en gestin empresarial y comercializacin. Esos tres frentes de accin se refuerzan mutuamente. Trabajar en los niveles mesoeconmico y microeconmico sin la cobertura y el aliento de buenas polticas macroeconmicas hace que el esfuerzo sea frustrante y cuesta arriba. Las buenas polticas de gasto pblico, fiscal y monetaria crean condiciones favorables para reducir la pobreza, aunque esas mejores condiciones muchas veces no se aprovechan debido a la extrema situacin de carencia en que se encuentran los pobres y a la articulacin deficiente con otros actores econmicos. Por eso, si bien la accin macroeconmica es una condicin necesaria, no constituye por s sola condicin suficiente en la lucha contra la pobreza.
habr desarrollo mientras el crecimiento slo beneficie a unos pocos. Las teoras del derrame han conducido a estrepitosos fracasos. Las nuevas soluciones no pueden proponer secuencias tericas que la realidad no convalida; la generacin y la distribucin de la riqueza deben ser parte de un mismo esfuerzo. Un pas no se desarrolla de forma sostenible si sufre de groseros desequilibrios sociales que minan su funcionamiento. Los procesos econmicos desatan ciertas dinmicas de crecimiento y acumulacin que, si no estn bien estructuradas, pueden tender a ahondar y no a reducir las diferencias. Es necesario relanzar sobre nuevas bases el trabajo de desarrollo de modo de lograr sociedades que sean inclusivas y movilicen la propia capacidad de sostener cada vez mejores iniciativas econmicas y educativas. Las nuevas orientaciones deben sustentarse en el conocimiento, la creatividad y un slido cuerpo de valores de solidaridad y eficacia. En el proceso de profundizacin de las democracias latinoamericanas las OCS son actores primordiales. Su contribucin est condicionada por una serie de factores y circunstancias, y tambin muy especialmente por el enfoque que se adopte sobre cmo encarar con efectividad la compleja problemtica de la pobreza y del desarrollo. De ese enfoque surgen las opciones de trabajo para las OSC. Si se adoptase un enfoque simplista por ejemplo, considerar que con microcrdito y asistencia tcnica el problema queda resuelto, ignoraramos otras variables y campos de accin igualmente decisivos, como las polticas macroeconmicas y la accin a nivel mesoeconmico con redes y tramas productivas. Al ampliar el campo de trabajo de las OSC, emergen numerosas opciones para combatir la pobreza.
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La complementariedad entre las OSC y los organismos pblicos

En general las OSC tienden a concentrar su participacin en acciones de nivel microeconmico, y su incidencia es escasa a nivel macroeconmico y casi nula a nivel mesoeconmico. Lo que ms abunda son OSC que proveen microcrdito y, con algunas limitaciones, asesora tcnica y de gestin empresarial. Muchas OSC nacen con serias restricciones organizativas y financieras, y tienen un fuerte compromiso social ms que capacidad de gestin o un cabal conocimiento del mundo de los negocios. Estas OSC se financian con fondos privados y pblicos a travs de una gran diversidad de programas y formatos institucionales.
Trabajar en lo macroeconmico y microeconmico sin apuntar tambin al nivel mesoeconmico deja afuera una de las principales dimensiones de articulacin y transformacin de los pequeos productores: su integracin a cadenas de valor y su vinculacin con proyectos locomotores. La vinculacin que establecen los pequeos productores con otros actores es determinante para poder obtener resultados compensatorios. Las grandes y medianas empresas tienen un papel protagnico en la trama productiva en cuanto a la apertura de mercados, el desarrollo tecnolgico, la gestin corporativa moderna, la formacin de cuadros, el desarrollo de una visin estratgica, el conocimiento de ingeniera de negocios, etc. Es a travs de las redes y tramas productivas que fluyen el conocimiento, la informacin sobre nuevas oportunidades y los recursos econmicos. Pero, aun as, si no hay un contexto macroeconmico favorable ni un apoyo directo a los pequeos y micro productores, la accin mesoeconmica no puede materializar todo su potencial: esa es otra condicin necesaria pero no suficiente para abatir la pobreza y promover el desarrollo sostenible. Fortalecer las condiciones de produccin de los pequeos productores otorgndoles crdito y brindndoles asesora de excelencia resulta esencial para que puedan desenvolverse con efectividad; de lo contrario, quedara inconcluso el esfuerzo de movilizacin de unidades productivas de menor envergadura, que es donde anidan los sectores pauperizados. Pero para facilitar esto es imprescindible contar con un mejor contexto macroeconmico y mesoeconmico. Por lo tanto, la accin microeconmica de apoyo directo a pequeos y micro productores es tambin condicin necesaria pero no suficiente en la lucha contra la pobreza. De este modo, son las acciones en todos los niveles macro, micro y mesoeconmico las que cierran la condicin de suficiente; aunque, si quisisemos ser rigurosos, deberamos relativizar el alcance de esa condicin suficiente al plano econmico, ya que es bien sabido que hay muchos otros factores que afectan los procesos sociales. Esto no desvaloriza los esfuerzos especficos que ya se estn realizando, muchos de ellos muy meritorios. Simplemente se trata de fundamentar la necesidad de una estrategia comprehensiva contra la pobreza, explicitando por qu ciertas simplificaciones o soluciones parciales, si bien contribuyen en esta lucha, no logran erradicar el problema o disminuirlo significativamente para que deje de ser un mal endmico.
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Por ejemplo, en el caso de Argentina existen programas pblicos como el Fondo de Capital Social (Foncap), el Plan Manos a la Obra, la accin del Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), los planes de la Secretara PyME (especializada en pequeos y micro emprendimientos) y la iniciativa del Banco Nacin, entre varios otros, que canalizan recursos tcnicos y financieros a travs de OSC. Hay programas similares en casi todos los pases de la regin, algunos de los cuales como es el caso de Colombia, Chile, Brasil y Bolivia tienen aos de experiencia y financian a OSC muy bien estructuradas. A nivel macroeconmico hay poca presencia de OSC, ya que dicho lugar ha sido ocupado por el sector pblico. Esto no significa que los diversos grupos de inters no hagan valer sus posiciones a la hora en que se definen las principales polticas macroeconmicas, pero es sin duda el sector pblico el que canaliza esa red de influencias y la materializa en propuestas y asignaciones especficas. En ese proceso los grupos mejor posicionados o con acceso a informacin privilegiada tienen mayores posibilidades de incidir sobre la direccionalidad y composicin de las polticas. En cambio, los sectores populares, y tambin en menor medida los sectores medios, no disponen de las mismas condiciones para hacer or su voz y valer sus intereses. Si bien son los partidos polticos los que en su accionar democrtico concilian tantos y tan diversos intereses, la verdad es que quedan grandes vacos donde las OSC pueden desempear importantes roles complementarios. Algunas OSC ya se dedican a hacer un seguimiento de la forma en que se definen y ejecutan las polticas pblicas. No son muchas, y los recursos tcnicos de que disponen son modestos. Su afn es levantar el nivel de eficacia de dichas polticas y el nivel de eficiencia de los organismos responsables de implementarlas. No es pequeo el desafo especialmente si se espera que esas OSC acten de forma independiente en relacin con partidos polticos y grupos de inters sectoriales. Vale citar los siguientes grupos de Argentina que trabajan en ese sentido: el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), interesado en mejorar la solvencia fiscal y en una asignacin equitativa del gasto pblico; el Grupo Sophia, que promueve mejoras en la calidad de las polticas pblicas y en la efectividad de la accin de los rganos de aplicacin; el Foro del Sector Social; la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas (FIEL); Avina Argentina; la Fundacin para el Desarrollo en Justicia y Paz (Fundapaz); el Instituto Argentino de Responsabilidad Social Empresaria (IARSE); el Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia (Idemi); Endeavor Argentina; centros de estudio como el Centro de Anlisis Social y Econmico, el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEUR) y la Fundacin Mediterrnea; adems de universidades y consultoras econmicas que se dedican a analizar la marcha del desarrollo econmico y el impacto de las principales polticas macroeconmicas. En cambio, a nivel mesoeconmico hay muy poca participacin de las OSC. Se trata de un campo muy nuevo, aunque promisorio. En Argentina opera una pequea OSC llamada Sur Norte Inversin y Desarrollo, que logr conformar en el rea de influencia de Rosario la primera desarrolladora de negocios locales llamada Procentro y una red pionera de inversores ngeles.
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La accin macroeconmica: polticas de gasto pblico, fiscal y monetaria

El campo macroeconmico de accin incide sobre todas las dimensiones del sistema econmico; por eso, las polticas macroeconmicas deben conciliar una multiplicidad de objetivos. Es en ese contexto de objetivos mltiples que debe promoverse un salto de escala en la lucha
El trabajo de las organizaciones de desarrollo es en general dificultoso porque, adems de contar con escasos recursos, enfocan problemas muy complejos utilizando herramientas de alcance limitado. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconmicas, sus programas de accin se hacen muy cuesta arriba y los resultados que se obtienen, aunque meritorios, no logran impactar en forma significativa sobre la extendida pobreza cristalizada en nuestras sociedades y as profundizar las democracias jvenes. En cambio, si la accin de las OSC se insertase en estrategias comprehensivas de desarrollo, su impacto se potenciara. Por eso, hoy por hoy, la lucha de las OSC se centra tanto en fortalecerse a s mismas para poder cumplir cada vez mejor su mandato especfico, como en promover la implantacin de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad. Por su parte, los organismos pblicos tienen dificultades para actuar con la especificidad que las diversas situaciones exigen. El universo de la pobreza dista mucho de ser homogneo; ms bien presenta una gran diversidad de casos y desafos que los esfuerzos de asistencia para pequeos y micro productores deberan contemplar. Sin embargo, la estructura organizativa y la lgica institucional de los organismos pblicos se ajusta ms a plantear programas estandarizados que soluciones singulares. Las soluciones diferenciadas exigen creatividad y adaptacin fina a las distintas situaciones en que se desenvuelven los pequeos productores y a cada fase especfica en la que se encuentren. Esto no se compadece con el enfoque burocrtico que, en general, se siente ms cmodo administrando soluciones uniformes, fciles de reproducir, de instalar y de controlar, aunque terminen pecando de inefectivas. Hay organismos del sector pblico que actan de este modo para reducir el riesgo de incurrir en la corrupcin o el clientelismo: los programas singulares y las soluciones especficas debilitan la referencia a patrones uniformes y fuerzan a flexibilizar las reglas, lo que podra facilitar la discrecionalidad de los funcionarios que implementan los programas de apoyo. Obviamente, esto podra evitarse o minimizarse de contar con efectivos sistemas de supervisin y seguimiento. Si bien la dinmica de las organizaciones burocrticas sean estas pblicas, privadas o de la sociedad civil tiende hacia la homogeneidad de las soluciones, no es inevitable que as sea. La concrecin de buenos acuerdos pblico-privados permitira llevar a cabo acciones a gran escala que al mismo tiempo pudieran ajustarse a situaciones diferentes. En este campo hay muchas oportunidades para que los organismos pblicos y las OSC se complementen y pueda cada parte realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular, en el caso de las primeras; plantear opciones e innovaciones y operar programas especficos, en el caso de las segundas.
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El gasto pblico como herramienta para reducir la pobreza

El gasto pblico en servicios sociales bsicos (educacin, salud, seguridad social), en infraestructura de apoyo (vas primarias y secundarias, comunicaciones, regado) y en tantos otros rubros presupuestarios (incluidos los subsidios a sectores carentes a fin de generar empleo y no slo sostener un consumo de subsistencia) resulta fundamental para abatir la pobreza y apoyar a los pequeos y micro productores. La asignacin del gasto pblico y la forma que se escoja para financiarlo es una de las principales decisiones que la sociedad en su conjunto debe tomar y revisar permanentemente. All se decide la cuanta de lo que aportaremos en impuestos, tasas y endeudamiento, y a quines habremos de sostener o promover con esos gastos.
contra la pobreza, empleando tambin todos los instrumentos de poltica macroeconmica disponibles de modo de fortalecer un factor clave: la movilizacin productiva de los sectores empobrecidos. Por cierto, esta accin no est exenta de complejos y riesgosos desafos. No es sencillo volver a orientar recursos, ya que resulta difcil reajustar intereses, cambiar perspectivas, despejar prejuicios y movilizar voluntades que permitan ofrecer oportunidades a los sectores postergados. Ser necesario desandar nuevos caminos. Las grandes variables de la economa se resisten al cambio porque desde sus orgenes histricos los beneficiarios ganaron poder mediante la imposicin de sus puntos de vista e intereses. Hay por cierto mayor margen de maniobra cuando el ajuste de la composicin de las variables macroeconmicas va unido a un proceso de crecimiento, ya que en ese contexto pueden encontrarse soluciones con menor conflictividad. Tambin es cierto que ciertas estructuras macroeconmicas podran estar impidiendo procesos sostenibles de crecimiento y, de ser esto as, el cambio de composicin pasara a ser una condicin necesaria para remover las limitaciones al crecimiento. Hay quienes creen que lo macroeconmico no es un mbito para luchar contra la pobreza sino un espacio de gestin que apunta a resolver otras temticas de inters nacional. Nada ms errado que esta perspectiva. Para derrotar la pobreza y profundizar la democracia es imprescindible alinear las polticas macroeconmicas con los intereses de los pequeos y micro productores pobres. He aqu otro espacio crtico para la participacin constructiva de las OSC. El contexto de polticas macroeconmicas es muy amplio, pero dentro de l se destacan las polticas de gasto pblico, la poltica fiscal y la poltica monetaria. Es importante considerar cmo se aplica el gasto pblico, cmo se distribuye la carga tributaria, cmo funciona la poltica monetaria. La lucha contra la pobreza no puede concebirse como un esfuerzo desconectado de esas polticas sino que necesita ser encarada en ese contexto: si las polticas macroeconmicas incorporan en su seno decisiones que van en la direccin de combatir la pobreza y apoyar a pequeos y micro productores, habr mejores posibilidades de superar la pobreza; si no las hay y el contexto macroeconmico se torna adverso, entonces la marcha se har cuesta arriba y las posibilidades de abatir la pobreza se restringirn enormemente.
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La estructura regresiva de los impuestos

La poltica fiscal determina entre quines se reparte el peso de financiar el gasto pblico. Sorprende comprobar el carcter regresivo del sistema tributario en la mayora de los pases de Amrica Latina: resulta paradjico que aquellos que menos tienen sean los que relativamente ms carga impositiva sostienen. Esto atenta contra la base de la pirmide social que es la que ms sufre los impuestos al consumo. Es en verdad imperioso encarar reformas impositivas que alienten la produccin y no castiguen el consumo popular. Esto incidira muy directamente sobre la distribucin del ingreso y la posibilidad de profundizar la democracia. La estructura regresiva de los sistemas tributarios se explica por el grado diferente de poder que tienen los distintos sectores sociales para influir sobre las polticas pblicas y la poltica impositiva en particular. La incidencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones presupuestarias. Hay fuertes diferencias de informacin y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las mltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carcter regresivo. Nadie se atreve a postular que los sectores pobres sean efectivamente castigados con un peso impositivo desproporcionado; sin embargo, los mecanismos econmicos hacen silenciosamente ese trabajo porque pueden esconder en su seno injusticias distributivas que nadie se animara a proponer abiertamente. Hay otros factores que tambin inciden sobre el carcter regresivo de un sistema tributario. Por ejemplo algunos impuestos son ms fciles de cobrar que otros y, por lo tanto, e
La elaboracin del presupuesto nacional no es un tema slo de polticos y funcionarios sino que interesa grandemente a todos los sectores sociales; cada asignacin que se aprueba y cada modalidad de financiamiento que se establece tiene serias implicaciones econmicas, sociales y polticas. Son mltiples las partidas que pueden canalizarse en apoyo de la pequea produccin; sin embargo, no siempre se logra materializar este apoyo porque hay otras fuerzas que compiten con ms influencia para utilizar esos recursos. Existen muchos privilegios y discrecionalidades escondidos en la composicin de los presupuestos, lo que refleja la correlacin de fuerzas que prevalece en el Poder Legislativo y Ejecutivo, que es donde se toman las decisiones de asignacin de partidas. Esto hace difcil modificar el perfil del presupuesto y consagra ciertas situaciones que funcionan por inercia y resultan difciles de alterar. Las OSC especializadas en cuestiones de gasto pblico podran aportar valiosa informacin para mejorar su composicin. Cuando se asignan partidas presupuestarias no siempre se considera la productividad del gasto. Las OSC pueden vigilar los presupuestos y los desembolsos, y evaluar asimismo el impacto del financiamiento. Esto obligar a cotejar resultados con objetivos y no tan slo observar el grado de utilizacin de las partidas. Este es un campo propicio para la accin de evaluacin de las OSC.
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La estabilidad monetaria y el manejo del crdito

La estabilidad monetaria y el manejo del crdito inciden muy directamente sobre la lucha contra la pobreza y la profundizacin de la democracia; se trata de uno de los pilares sobre el que se asienta el funcionamiento de la economa nacional. Aunque no es en esencia tan compleja, hay quienes pretenden distanciar la poltica monetaria de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, una poltica monetaria que acompae activamente esta lucha es un elemento crtico y determinante para asegurar su xito. La estabilidad monetaria resulta fundamental para desarrollar programas sostenibles en apoyo de pequeas empresas mediante el microcrdito y las microfinanzas. Importa por igual a sectores pobres como a otros actores productivos disponer de un contexto estable de precios. La poblacin de escasos recursos es la ms indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompaar la inflacin. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de pequea produccin, de ingresos fijos y de menor capacidad de negociacin hacia otros ms poderosos. Para quienes dependen de pequeas ventas, de un salario o de rentas fijas, la inflacin es un elemento demoledor aunque un sutil mecanismo de transferencia de ingresos. Con una alta inestabilidad de precios se generan condiciones favorables para la especulacin financiera, que logra as acumular rendimientos extraordinarios que se utilizan ms tarde de modo de consagrar su preeminencia econmica. Esto se agrava con un sistema financiero que suele canalizar los mayores recursos prestables a los sectores ya concentrados que ofrecen mayores garantas reales. En cambio, la estabilidad monetaria puede permitir ajustar los precios relativos para premiar el trabajo productivo. Ninguna poltica monetaria irresponsable termina siendo positiva a la hora de acortar las brechas sociales. Las OSC tienen
independientemente del grado de justicia que impliquen, se los escoge con ms frecuencia. Se trata justamente de los impuestos que gravan el consumo y los salarios, y que son ms difciles de evadir. Cuando no hay voluntad o capacidad para luchar contra la evasin, se acude a impuestos injustos pero sencillos de recaudar, en lugar de gravar en funcin de los ingresos, ganancias y patrimonio neto de los contribuyentes. De esta forma se termina alentando la evasin porque la injusta distribucin de la carga tributaria hace insostenible la desventaja de quienes pagan impuestos respecto de quienes no lo hacen. La tendencia a evadir es alta porque el costo fiscal puede llegar a comprometer la propia viabilidad de la pequea produccin, al tiempo que no se percibe determinacin o capacidad para recaudar por parte de la autoridad competente. La administracin tributaria suele ser deficiente porque carece de respaldo poltico y est pobremente dotada para cumplir cabalmente su misin. Aqu tambin se abre un espacio de contribucin para las OSC especializadas en administracin tributaria.
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un rol clave pocas veces ejercido para asegurar la estabilidad monetaria y una ms justa distribucin del crdito institucional. A nivel de los grandes agregados monetarios es necesario no afectar los delicados balances macroeconmicos, pero pueden explorarse diversas opciones y modalidades de aplicacin respetando esos balances. En particular, se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan el acceso al crdito de los pequeos y micro productores. De superarse esto pueden asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcrdito, as como programas crediticios para pequeas empresas. La experiencia de las OSC en microfinanzas puede ser muy til a la hora de mejorar las normativas crediticias. Los sistemas de garanta tambin resultan fundamentales para que los pequeos y micro productores puedan tener un mejor acceso al crdito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condicin necesaria (si bien no suficiente) para definir la viabilidad de una operacin productiva; por lo que, al no disponer de garantas reales, ese acceso se restringe. Las OSC tienen experiencia con estos sistemas de garantas, pero debe hacerse un esfuerzo mucho mayor para extender su cobertura. La poltica monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalizacin de los intermediarios financieros que se especialicen en el segmento de microcrditos. Seran modalidades de aportacin de capitales que complementen la inversin de sus accionistas alentando la participacin de otras fuentes de recursos (aportes pblicos, de organismos multilaterales y de financistas privados en temas de desarrollo). Algunas OSC (organizaciones de desarrollo y fundaciones) pueden sumarse a ese trabajo de capitalizacin y, desde all, vigilar mejor el desempeo de quienes proveen microcrditos y otras lneas de prstamos para la pequea produccin. Se trata de desarrollar un sistema financiero abierto a los pobres que apoye el desarrollo de negocios en regiones no centrales y en los suburbios de las grandes aglomeraciones urbanas. Ser un segmento de entidades financieras especializado en pequeos y micro productores, que sepa adaptarse y ajustarse a sus particulares circunstancias y caractersticas, pero que sea en esencia solvente y sostenible. Ya hay probada experiencia (entre otros, de OSC) en el rea de microfinanzas, lo que puede servir de gua para adoptar regulaciones que faciliten su desarrollo, protegiendo al mismo tiempo los ahorros populares. En todo esto el banco central tiene un rol determinante y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus polticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Los miembros de su directorio deberan saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisin y determinacin de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aqu hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podran hacer una valiosa contribucin.
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La accin mesoeconmica: tramas productivas, cadenas de valor y la responsabilidad mesoeconmica de las empresas lderes
Consideraremos ahora las circunstancias mesoeconmicas que prevalecen en la regin, recordando que la mesoeconoma se refiere a las redes o tramas econmicas que involucran a muy diversos actores econmicos.
El funcionamiento de redes productivas y cadenas de valor

En general, la articulacin de las pequeas empresas con otros actores de mayor envergadura no las ayuda a materializar todo el potencial productivo que podran desplegar. De esta forma su capacidad de crecer y de superar la pobreza se ve limitada. Estas relaciones tienen lugar dentro de las tramas productivas en las que los pequeos productores se desenvuelven. Estas redes son ms o menos formales y constituyen el espacio econmico en que se materializa el proceso de produccin de bienes y servicios. En este proceso existen mltiples dimensiones: tecnolgica, financiera, de manejo de informacin y contactos, comercial, de distribucin de resultados. All intervienen un gran nmero de variables que, para hacer ms compleja la interaccin, no son inmutables sino que se desplazan y transforman con el tiempo y con la propia dinmica del proceso de produccin-distribucin. Dentro de una red econmica participan actores de diferente tamao e influencia: empresas lderes, empresas medianas y pequeas empresas y productores que ocupan la base de la pirmide productiva y disponen de mucho menos poder para negociar la compensacin por su participacin. Aunque, para ser precisos, deberamos mencionar a los micro productores que son quienes, en verdad, constituyen el estamento ms bajo de la trama productiva. En el funcionamiento de una trama productiva no suele existir un esquema formal de distribucin de resultados. Lo que existe es un mercado y un mecanismo de precios por el que cada contribucin se valora en funcin de las mltiples decisiones de los participantes. El poder para expresar preferencias y, por lo tanto, la capacidad de asignar valor est distribuido entre muchos pero no de forma homognea. Es bien conocido que los mercados son imperfectos (en el sentido que le da la teora econmica pero tambin el sentido comn). Existen diferencias significativas de influencias basadas en el tamao de los actores, y el mayor o menor grado de acceso que estos tienen a informacin privilegiada, a contactos y al conocimiento. Tambin pesan diferencias de experiencia, capacidad empresarial, determinacin, y habilidades de gestin y tecnolgicas. De este modo, la dinmica econmica del crecimiento es extremadamente compleja. Diversos actores con muy diferente capacidad de influir en el curso de los acontecimientos se interrelacionan obligados por reglas que no son inmutables sino que evolucionan con el tiempo en funcin de correlaciones de fuerzas que sustentan el Estado, el mercado y las propias empresas.
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Lo dramtico es que el resultado de la forma de funcionamiento de tramas productivas en economas no plenamente desarrolladas deja subocupado o abiertamente desocupado a un inmenso segmento de la poblacin; en muchos pases, esto es la mayora de su gente. Por eso, la pobreza y la indigencia llegan a ser rasgos estructurales de la regin. Si esta pobreza no existiese (al menos con la magnitud y virulencia que conocemos), entonces quiz se podra prescindir de una accin deliberada para corregir la situacin; pero si el desborde alcanza las proporciones que hoy prevalecen, sera irresponsable no procurar cambiar la dinmica presente. El desafo consiste en modificar sin destruir los elementos positivos que tambin existen en nuestras sociedades y sistemas productivos. Las transformaciones destructivas conllevan un elevado costo social y generan situaciones traumticas de las que despus resulta muy difcil recuperarse. Tambin los integrantes de los sectores pauperizados anidan en su desesperacin elementos positivos y negativos. Ellos ya estn sumidos en situaciones traumticas, y a veces consideran que poco tienen que perder en procesos de cambios draconianos. Agredidos como estn por democracias que no les abren oportunidades, pueden volcarse a aventuras ilusorias o no capaces de comprometer el propio proceso democrtico. Por qu traemos a este anlisis mesoeconmico temas que algunos consideraran slo reservados a la sociologa o a las ciencias polticas? Porque vemos que es dentro de las redes o tramas productivas donde se juega la posibilidad de muchsimas personas de obtener ingresos que les permitan emerger de su situacin de pobreza y, lo que es ms grave an, de desesperanza. Los pequeos y micro productores forman parte de tramas productivas; algunas de esas tramas tienen potencial para crecer y otras son ms bien endebles y existen en los mrgenes del sistema ecnomico, alejadas de las ms promisorias cadenas de valor. De un modo u otro, micro, pequeos, medianos y grandes productores se articulan unos con otros en tramas productivas cada vez ms complejas, que forman parte de cadenas de valor dentro de economas nacionales o locales. En esos espacios econmicos hay actores que lideran; es decir, empresas cuyas decisiones influyen ms definitivamente sobre la evolucin de su trama productiva y, a travs de ella, sobre la cadena de valor y la economa de la que forman parte. Si las empresas lderes, sus empresarios, accionistas y gerentes ignorasen los efectos secundarios que sus propias decisiones ocasionan en el conjunto de su trama productiva e indirectamente sobre las cadenas de valor y la economa local, y slo atendiesen los impactos primarios de esas decisiones (aquellos que afectan a sus propias empresas), entonces estaran actuando torpemente, indiferentes a las consecuencias de sus acciones. En cambio, si las empresas lderes tomasen en cuenta las implicaciones secundarias de sus propias decisiones sobre otros actores y actuasen en consecuencia, entonces se accedera a un mayor nivel de racionalidad en todo el proceso productivo. Esta racionalidad est ligada a la responsabilidad en la manera de actuar. Es lo que llamamos la responsabilidad mesoeconmica de las empresas.
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El ejercicio de la responsabilidad mesoeconmica

Cada vez que se toma una decisin empresarial suele ser necesario analizar ms de una opcin. Si el nico criterio que guiase a la empresa fuese el de maximizar beneficios financieros en el ms corto plazo posible, sin asomarse a considerar qu otros impactos tienen esas decisiones en el resto de los actores, entonces la seleccin de opciones se resolvera linealmente, estableciendo una jerarqua de resultados y adoptando la opcin que asegurase el mayor beneficio financiero a corto plazo. Pero la vida no suele ser tan simple, ni siquiera para las empresas. Hay en el crculo de decisiones de la propia empresa horizontes de mediano y largo plazo; vale decir que a la empresa le importan no slo los resultados del presente ejercicio y los del prximo sino tambin los del trienio, la dcada y aun ms all. Algunos directivos tendrn esa visin y se conducirn en consecuencia, pero otros ms cortos de vista se preocuparn exclusivamente por la cosecha del ejercicio en curso. Habr argumentos para justificar ese foco en lo inmediato, algunos atendibles y otros que no resistiran una seria evaluacin. Pero si en definitiva se tratase de maximizar la rentabilidad de mediano plazo, all comenzaran a incluirse otras consideraciones adicionales de igual o mayor importancia que la simple obtencin de resultados inmediatos: entre otras, el posicionamiento en el mercado, la imagen corporativa ante clientes y reguladores del sector pblico, el desarrollo de lealtades y de alianzas estratgicas, una constante inversin en capacitacin y en equipamiento para incrementar su productividad y la de su red. Si al considerar los horizontes temporales la empresa se quitase sus eventuales anteojeras e incorporase a su agenda la preocupacin por fortalecer al resto de los actores que forman parte de su trama productiva o cadena de valor, entonces emergera todo otro conjunto de consideraciones al momento de tomar sus decisiones estratgicas. Esto se extendera an ms si la empresa incluyese considerar el impacto de su accionar en el conjunto de la comunidad en la que basa sus negocios. Por ejemplo, si hubiese dos opciones tecnolgicas que arrojasen resultados financieros semejantes (no necesariamente idnticos pero dentro de la gama de lo considerado provechoso para la empresa), y una opcin fuese mucho ms intensiva en capital y por lo tanto menos generadora de empleo que la otra, entonces el impacto de optar entre las dos diferentes decisiones tecnolgicas podra ser neutro en trminos de resultados financieros, pero no en trminos de la absorcin productiva de fuerza de trabajo. Con esto no se trata de simplificar decisiones que son mucho ms complejas de lo que este ejemplo sugiere, porque hay en verdad otras variables que tambin deberan considerarse. Podra suceder que una tecnologa intensiva en capital pudiera servir para competir en mejores condiciones en mercados globales, en cuyo caso si efectivamente se lograsen conquistar esos nuevos mercados, en lugar de reducirse la cantidad de puestos de trabajo, se estara por el contrario generando mayor empleo.
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El enfoque mesoeconmico de la pobreza

Dado este contexto, al encarar situaciones especficas de pobreza deberan entonces identificarse las tramas econmicas en las que se insertan o podran insertarse los pequeos y micro productores. Habr que considerar la efectividad de la red frente a otras redes o conjuntos con los que se articula o compite, detectar qu actores lideran sus procesos clave y cmo se distribuyen los resultados econmicos entre los participantes. Ser tambin necesario caracterizar las condiciones en que se desenvuelve la pequea y micro produccin: explicitar tanto las carencias como los activos estratgicos de que disponen para contribuir al desarrollo de la red o trama productiva. En esa perspectiva se pueden diagnosticar dificultades, problemas y rigideces que limitan el pleno desarrollo de la red como conjunto econmico; identificar los desafos y opciones que la red tiene por delante, y establecer cules sern los complementos o recursos adicionales que debern movilizarse. Las soluciones deberan poner el nfasis en ajustar la naturaleza y dinmica de
En todo caso, y ms all de los ejemplos y contraejemplos, lo que se quiere sealar es que una empresa ejercer su responsabilidad mesoeconmica cuando considere no slo los efectos primarios sino tambin los impactos secundarios de sus decisiones estratgicas. Con ello, lejos de descuidar su rentabilidad, estara construyendo un sustento mucho ms slido a su viabilidad de mediano plazo, objetivo para nada despreciable en una visin estratgica en la que las interacciones con el entorno social y poltico se acentan cada vez ms. En sntesis, la forma en que los pequeos productores puedan llegar a articularse con otros actores en redes productivas que formen parte de promisorias cadenas de valor resulta de importancia fundamental. La creacin de valor y la capacidad de retener ese valor sustentan la formacin de capital en la base de la pirmide productiva. En esto es determinante la actitud de las grandes y medianas empresas locomotoras, aquellas que en su crecimiento son capaces de arrastrar consigo a decenas o centenas de pequeos y micro productores. Esta actitud est asociada con el grado de responsabilidad mesoeconmica que practiquen las empresas locomotoras; es decir, que sepan considerar no slo los efectos primarios sino tambin los impactos secundarios de sus decisiones econmicas. De lo que se trata es de maximizar el desempeo de toda la trama productiva: de las propias empresas lderes, pero tambin de los pequeos productores. La potencialidad que aporta a todo esto la moderna ingeniera de negocios es enorme, ya que posibilita la articulacin de un buen nmero de pequeos emprendimientos en organizaciones econmicas de porte medio. Con esto se evidencia una vez ms la importancia estratgica de contar con conocimiento empresarial y tecnolgico de excelencia, y no aquel conocimiento residual o de descarte que usualmente se vuelca a la pequea y micro produccin. Toda esta temtica mesoeconmica ha sido pobremente considerada por las OSC, siendo que su opinin y prdica pueden influir notoriamente sobre los niveles de responsabilidad mesoeconmica de las medianas y grandes empresas.
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La accin microeconmica: deficiencias, activos y programas de apoyo

En general, en la regin prevalece una visin segmentada de la problemtica de la pobreza y de la pequea produccin. No siempre se observa que sus dificultades y restricciones surgen de la forma de funcionamiento del sistema econmico (muy influido por polticas macroeconmicas y acciones mesoeconmicas): dichas dificultades y restricciones se ven en cambio como dislocaciones no deseadas en algunos campos puntuales. Es por eso que cuando se llega a la instancia de proponer soluciones muchas veces se privilegian acciones a nivel microeconmico: bsicamente programas de microcrdito y de asistencia tcnica de diversos niveles de calidad. Por ejemplo, un gran nmero de OSC trabaja intensamente para gestionar programas de microcrdito. Los esfuerzos son grandes y los resultados variables porque el microcrdito
la trama productiva para asegurarle mayor efectividad con respecto a otras redes con las que se articula o compite, al tiempo de promover una distribucin ms equitativa de resultados entre los participantes de la cadena de valor. El propsito ser lograr mejores resultados que sean compartidos de forma ms igualitaria. Se trata de consolidar tramas productivas competitivas dentro de cadenas de valor promisorias, que sean inclusivas de los pequeos y micro productores. Esto implica respaldar aquellas empresas locomotoras con potencial de crecimiento y con una actitud favorable para el desarrollo a mediano plazo de pequeos proveedores, distribuidores o clientes que forman parte de su red econmica. Tambin implica adoptar nuevos mecanismos institucionales para poner la moderna ingeniera de negocios hoy disponible (franquicias, consorcios, centrales de servicios) al servicio de emprendedores con capacidad para articular a pequeos productores dispersos a fin de formar con ellos organizaciones de porte medio que resulten efectivas. Pueden desarrollarse negocios que sirvan a los pequeos productores si se aprovechan ingenieras de negocios ya experimentadas en otras latitudes pero que no suelen utilizarse a nivel local porque nuestros organizadores de la produccin las desconocen o no tienen los medios o la determinacin para implantarlas en sus emprendimientos. Esta ausencia de tramas productivas articuladoras de la pequea produccin dispersa atenta contra las posibilidades de superar gravosas situaciones de pobreza estructural. Se requieren organizadores de la produccin con la habilidad y el conocimiento para estructurar mejor las relaciones con los pequeos emprendimientos en tramas productivas con buen potencial de crecimiento. En todo esto las OSC pueden desempear roles catalticos que se extienden desde la ayuda para desarrollar la responsabilidad mesoeconmica de las empresas lderes hasta la promocin del uso de moderna ingeniera de negocios que permita articular la pequea produccin dispersa en organizaciones de porte medio, pasando por la asistencia a pequeos productores en redes y tramas productivas de modo de impulsar mecanismos para fortalecer la formacin de capital en la base de la pirmide productiva.
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Deciencias de los pequeos y micro productores

En general, la pequea produccin opera en un contexto de mltiples carencias. Quiz la expresin ms dramtica de esas carencias de todo orden sea la falta de conocimiento y acceso a mejores opciones productivas. Con frecuencia se reiteran soluciones productivas de bajsima productividad, como establecer un pequeo comercio barrial, producir comidas caseras para vender, o adquirir una mquina de tejer para ofrecer prendas confeccionadas en casa, etc. Esto tiende a abarrotar un mercado ya de por s poco promisorio en el que languidecen micro productores que compiten por una nfima porcin de magros ingresos vecinales. Mucho menos acceden los micro productores a informacin sobre oportunidades en mercados ms distantes y, cuando ocasionalmente se cruzan con esas oportunidades, no saben aprovecharlas o no tienen las condiciones para hacerlo (por falta de recursos, contactos y/o conocimientos). Es que su situacin carencial les impide acceder a la escala necesaria para poder asomarse a oportunidades que slo estn disponibles a partir de umbrales ms elevados de tamao y sofisticacin. Es cierto que, aun en esas difciles condiciones, hay individuos que logran emerger por su cuenta de la pobreza y consiguen cierta acumulacin de riqueza. Esto es encomiable y sirve como referencia para que otros se animen a seguir sus pasos, pero en general no se trata de soluciones masivas capaces de abatir la pobreza de una comunidad.
por s solo no hace sino una parte del trabajo. Quedan sin atender otros aspectos crticos de la situacin, que muchas veces condicionan la accin especfica del microcrdito, como la comercializacin, los contextos de precios, tributario y de gasto pblico, y la dinmica de las tramas productivas en las que operan los pequeos productores. Si todo esto trabase o dificultase el accionar de la pequea y micro produccin, entonces los eventuales efectos positivos del microcrdito podran esfumarse o esterilizarse en gran medida. Y al igual que con el ejemplo del microcrdito ocurre algo similar cuando una OSC impulsa alguna otra medida nica para enfrentar una cuestin tan compleja como la de la pobreza y el desarrollo. En verdad, el cmulo de factores que explican la postergacin econmica de inmensas mayoras poblacionales en Amrica Latina cubre un amplsimo espectro. Como se indic, existen factores macroeconmicos, mesoeconmicos y tambin microeconmicos, para no hablar de factores de naturaleza no econmica. No se trata de uno o dos, sino de un gran nmero de factores. En este captulo se los analiz con cierto detalle, pero vale explicitar que pueden verse influidos por una firme y sostenida decisin poltica a favor de un desarrollo que integre a esas mayoras. No es un trabajo imposible ni mucho menos una utopa inalcanzable. Se trata de lograr soporte poltico y apoyo de la opinin pblica para implementar una estrategia comprehensiva de superacin de la pobreza con un eje importante en la propia movilizacin productiva de los sectores hoy rezagados.
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Activos de los pequeos y micro productores

Junto con carencias de todo tipo, los pequeos y micro productores, los asalariados informales y aun los desocupados disponen de ciertos activos estratgicos que, bien utilizados, pueden servir para mejorar sus condiciones de vida. En primer lugar estn el talento y la capacidad de trabajo. El talento va asociado a caractersticas individuales y al conocimiento del medio en que le toca vivir y trabajar a una persona. En el caso de los pequeos productores, el talento les permite navegar con comodidad por aguas desconocidas para los forneos y adaptarse a las circunstancias de su comunidad. El pequeo productor conoce las redes informales que existen y que cumplen roles importantes tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios. Tiene acceso a los singulares cdigos de comunicacin de su comunidad y un conocimiento de los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto es muy til para quien quiera comercializar productos en esas nuevas comunidades, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que convenga producir en el mbito local, o extender nuevas actividades sociales, culturales o de comunicacin social en esas reas. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. Un segundo activo estratgico es la capacidad de formacin de capital que tienen los sectores pobres cuando logran movilizarse econmicamente. Esto podra parecer una paradoja, ya que dichos sectores se desenvuelven en condiciones de extrema escasez y presentan una alta propensin al consumo porque viven con necesidades familiares muy represadas. De producirse incrementos de ingresos, parte de los mismos debern atender esa demanda contenida, y es entendible que as sea. Sin embargo, esa misma condicin de forzada austeridad podra derivar en la direccin opuesta si se ofreciesen apropiados mecanismos de captacin y movilizacin de pequeos recursos: la generacin de una masa de pequeos ahorros podra servir para ayudar a sustentar procesos locales de inversin productiva. Si bien son los intermediarios financieros especializados en pequea y micro produccin los que deberan ofrecer los mecanismos de captacin y movilizacin de los pequeos ahorros,
Una forma de acceder a mejores oportunidades puede lograrse cuando los pequeos productores se integran en redes econmicas dinmicas. Esto exige un firme liderazgo empresarial y la utilizacin de moderna ingeniera de negocios para articular la pequea produccin dispersa. El problema es que los pequeos productores no conocen esa moderna ingeniera de negocios y dependen de otros que las planteen y conduzcan. Esto es parte de la brecha de conocimiento que afecta a nuestras sociedades en los campos tecnolgico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar en ese sentido mediante la generacin de conocimiento y su adaptacin a la realidad del pequeo productor.
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Diferencias entre los pequeos productores de Amrica Latina y los de las economas desarrolladas
En economas desarrolladas existe toda una serie de instancias de apoyo para el pequeo productor. Por lo pronto cuentan con la ayuda de familiares y amigos, algo parecido a lo que sucede en Amrica Latina, pero con la gran diferencia de que en los pases centrales los familiares y amigos tienen relativamente mayor capacidad de ayuda que en las economas emergentes. Los pequeos productores del norte tambin acceden a efectivos servicios pblicos o privados de asistencia tcnica y comercial, no siempre disponibles en el sur. Y si adems quisiesen apoyarse en los llamados inversores ngeles, existe un gran nmero de ellos en los pases desarrollados y muy pocos en nuestra regin. Otra importante instancia de apoyo la constituyen los fondos de capital de riesgo, abundantes en el norte y casi inexistentes en el sur. Luego estn los fondos de inversin y la posibilidad de que una empresa chica o mediana exitosa sea comprada por una empresa similar o por empresas mayores. Finalmente, una empresa mediana puede acudir al mercado de capitales a travs de una oferta pblica de acciones. En Amrica Latina y el Caribe, estas ltimas opciones son muy limitadas. Las OSC podran explorar formas de fortalecer todo este sistema de apoyo al pequeo y micro productor, por ejemplo promoviendo redes de inversores ngeles (como la inducida por Sur Norte en el rea de Rosario en Argentina), ayudando a establecer fondos locales de apoyo a la inversin productiva (como los promovidos por el Fondo Multilateral de Inversiones, Fomin) y conformando desarrolladoras de negocios comunitarios al estilo de Procentro. Para colmo, las regulaciones impositivas y el otorgamiento de permisos de funcionamiento suelen ser onerosos y burocrticos, lo que traba la gestin de los pequeos productores y los empujan hacia la informalidad como una estrategia para sobrevivir en ese contexto regulatorio adverso. En el sector pblico prima muchas veces un enfoque fiscal y restrictivo en lugar de
las OSC podran participar tanto en su diseo como en el control de su implementacin de modo de asegurar que esos ahorros terminen siendo invertidos en las propias comunidades que los generaron y no transferidos y aplicados en otros lugares. Otro activo estratgico de los pequeos y micro productores en Amrica Latina tiene que ver con su cantidad y su valor como una de las fronteras de expansin del sistema econmico nacional. Es en los sectores de menores recursos donde anida un muy significativo potencial de crecimiento de la demanda econmica y social y, por ende, del mercado interno y regional. Los objetivos de inclusin socioproductiva pueden entonces encontrar sustento en la tica, la solidaridad y el reconocimiento de la dignidad de las personas, pero tambin en motivaciones econmicas, ya que all germina un gran mercado potencial que puede ser movilizado. Ambos tipos de argumentacin convergen as para provocar esta requerida transformacin de valores y de polticas.
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Programas de accin microeconmica

Vemos entonces que en los pases de Amrica Latina no slo pesan el adverso entorno regulatorio y las severas carencias de recursos del pequeo productor, sino que adems casi no existen servicios apropiados de apoyo ni mecanismos institucionales que faciliten capital, informacin, conocimientos y contactos para poder identificar y aprovechar mejores oportunidades. En definitiva, el contexto microeconmico no es favorable para la pequea produccin, lo que hace muy cuesta arriba la posibilidad de una buena insercin econmica de las mayoras de bajos ingresos y, por lo tanto, torna muy difcil la profundizacin del proceso democrtico en la regin. El foco de la accin a nivel microeconmico debera estar centrado entonces en procurar superar las mltiples carencias que afectan a los pequeos y micro productores. Lo importante en especial es resolver la brecha de conocimiento y asegurar el acceso a mejores opciones productivas, incluidas en la medida de lo posible las relaciones comerciales con mercados distantes. La movilizacin productiva de los sectores pobres es uno de los ejes principales de una estrategia comprehensiva para abatir la pobreza, que tendr un impacto directo sobre el crecimiento, la distribucin del ingreso y la expansin del mercado interno. En todo ello las OSC pueden realizar importantes contribuciones. Para materializar esa movilizacin productiva de los sectores pobres habr que desarrollar sistemas de apoyo, tal como sucede en economas ya consolidadas. Esta tarea incluir una serie de programas y acciones complementarias: La movilizacin de la comunidad cientfica y tecnolgica para generar conocimiento y asesoramiento: programas de asesora y consultora en micro y pequea produccin. El acceso a financiamiento crediticio a travs de una banca especializada y de otros proveedores pblicos y privados de microcrdito: mayor efectividad en la gestin de programas de microcrdito y salto de escala para ampliar masivamente su cobertura. El acceso de los emprendimientos promisorios a fuentes de capitalizacin, sea a travs de redes de inversores ngeles, sea con el respaldo de fondos locales de apoyo a la inversin productiva. El apoyo de desarrolladoras de negocios locales o comunitarios para identificar y aprovechar buenas oportunidades comerciales. La simplificacin de regulaciones impositivas y municipales.
haber una orientacin hacia la promocin, el aliento y el apoyo a la pequea produccin. Aqu otra vez se abre un espacio enorme para la accin de OSC, donde podran simplificar normativas y respaldar ms firmemente los intereses y la lgica de funcionamiento de los pequeos y micro productores.
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Cerrar la brecha entre propsitos e instrumentos

Para construir desarrollo hace falta sumar y no restar energas. Estas energas tienen que tener a su vez una cierta direccionalidad y organizacin. Sin embargo existe una brecha importante entre los propsitos y los instrumentos de accin disponibles. Las herramientas institucionales pueden y deben mejorarse, ajustndose a los tiempos que corren y aprovechando al mximo la riqueza de conocimientos que fluye en el planeta. Ser necesaria una nueva generacin de instrumentos de desarrollo que permitan agregarle direccin y racionalidad a la enorme energa social y econmica del mundo contemporneo. Algunos de estos instrumentos ya se mencionaron; entre ellos se encuentran: desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, los fondos locales de apoyo a la inversin productiva, las redes de inversores ngeles socialmente responsables y los fondos para innovacin social. Con ellos se busca asociar efectividad y dinamismo con justicia y equidad; forman parte importante del andamiaje necesario para dar paso a un desarrollo justo y vigoroso. Estos cuatro instrumentos y tambin muchos otros que no mencionamos pueden funcionar perfectamente en los mercados existentes, aunque requieren un esfuerzo inicial para poder establecerse. Ese esfuerzo tiene un componente econmico, pero esencialmente uno ms importante an de promocin y organizacin, donde las OSC pueden aportar lo suyo. Se trata de instrumentos que facilitan la movilizacin productiva de sectores hoy pobremente utilizados y, con ello, alientan una mejor distribucin social y territorial del ingreso. Las oportunidades de negocios que se persiguen contemplan al mismo tiempo el acceso a mercados ms all de lo local as como la mxima utilizacin posible de factores productivos locales. Ninguno de estos instrumentos est concebido para ser financiado por el sector pblico (aunque su participacin los fortalecera an ms), de modo que su incidencia en los presupuestos a nivel nacional o local ser muy limitada. No obstante, los gobiernos deberan reconocer que nuevos emprendimientos productivos ampliaran la base fiscal sobre la que se asienta buena parte de los ingresos pblicos.
Coordinar responsabilidades de mltiples actores

Son mltiples los actores que participan de una estrategia de inclusin econmica para profundizar la democracia, entre ellos: el Estado nacional, los gobiernos provinciales, los
La modernizacin de los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de pequeos y micro productores. Programas clave de movilizacin productiva de las personas indigentes para no dejar atrs a la capa ms rezagada de la poblacin pobre.
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municipios (actor estratgico), las empresas individuales de todo tamao, las compaas que lideran conglomerados de negocios o cadenas de valor, los pequeos y micro emprendedores, las organizaciones sociales y gremiales, las OSC, la comunidad cientfica y tecnolgica, las organizaciones cvicas y religiosas, los educadores, y los medios de comunicacin. Si bien es imprescindible desarrollar formas de organizar esos mltiples aportes, no vale forzar soluciones uniformes ya que no existen recetas ni manuales para encorsetar las energas. Deberamos estar abiertos a una diversidad de frmulas sostenidas en la creatividad, la innovacin y la exploracin de soluciones ajustadas a las especficas y siempre cambiantes circunstancias nacionales y locales. Las OSC pueden explorar las ventajas y desventajas de innovaciones organizativas, proponiendo nuevas modalidades de complementacin de esfuerzos. El siglo XXI ser cada vez ms dependiente del conocimiento. La comunidad cientfica y tecnolgica est llamada a cumplir uno de los principales roles estratgicos. Las universidades, institutos tecnolgicos, y centros de investigacin y desarrollo forman parte de esa columna vertebral que no ha sido debidamente considerada en la regin. Hay mucho que hacer y mucho que decidir en cuanto a la dinmica de generacin y aplicacin del conocimiento. El protagonismo debera ser compartido, encontrando cada cual la funcin que mejor se adapte a su naturaleza y capacidad. Nadie disputar al Estado su funcin promotora y reguladora del desarrollo, mxima instancia para concertar y alinear intereses de modo de alentar la cooperacin y la sinergia entre actores. De all surgen las principales polticas y la asignacin y administracin de incentivos, as como tambin se gesta la proteccin de los ms dbiles y el apoyo a los sectores rezagados. En la presente fase del desarrollo de Amrica Latina resulta imperativo adoptar estrategias sostenibles y completar la transicin de slo paliar emergencias. Los mltiples resortes pblicos deberan converger en apoyo a la movilizacin productiva de la inmensa mayora de la poblacin econmicamente activa, muy particularmente de sus sectores rezagados y empobrecidos, capitalizando y haciendo viables iniciativas que materialicen esa movilizacin de la base de la pirmide social. Erradicar la corrupcin y el clientelismo es un elemento clave que va de la mano con el esfuerzo de profundizacin democrtica. Tambin es fundamental provocar un cambio decisivo de actitud en relacin con el esfuerzo emprendedor. Es de la mayor importancia poder iniciar y fortalecer emprendimientos productivos que favorezcan a los sectores rezagados, donde se concentra la pobreza y la indigencia. Esas iniciativas necesitan contar con una moderna y eficaz gestin sustentada en el conocimiento de excelencia. Enmarcando y alentando todo esto, es preciso promover y practicar una tica de trabajo y de honestidad, aspectos que pueden ser explicitados y detallados por aquellos actores con mayor responsabilidad en la formacin de valores. Los formadores de valores no tienen el timn de la gestin, pero constituyen la brjula tica de todos. Su rol orientador en cuanto a direccionalidad y significacin de los esfuerzos resulta determinante a la hora de definir rumbos que permitan profundizar las democracias de la regin. Lderes cvicos y religiosos, pensadores, escritores, artistas, publicistas, medios de comunicacin, y hasta las instituciones deportivas, tienen su cuota de responsabilidad.
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Sugerencias para el apoyo de las OSC a la profundizacin democrtica

En esta seccin se compilan las sugerencias ofrecidas a lo largo del captulo para la accin de las OSC comprometidas con un proceso de profundizacin democrtica. Este listado no es obviamente exhaustivo, pero da una idea de los desafos que dichas organizaciones ya estn encarando o podran encarar. Cambiar los paradigmas. Las OSC pueden ayudar a desarrollar un cambio de paradigma que reconozca que la poblacin de escasos recursos representa un enorme potencial productivo inmovilizado o severamente subutilizado. A partir de all, habr que elaborar soluciones que permitan, en esencia, activar esos tremendos recursos adormecidos.
Ya se puntualiz que quienes lideran redes econmicas tienen que encarar el desafo ahora ya explicitado de incluir en sus decisiones empresariales no slo los efectos primarios en la propia empresa, sino tambin los impactos secundarios en los dems integrantes de la red y de las comunidades involucradas. El rol del sector privado debe alinearse en la vanguardia de la lucha contra la pobreza y la generacin de empleos e ingresos que ayude a abatirla. Las OSC tienen un rol catalizador que consiste en apoyar y vigilar la orientacin del proceso de desarrollo, participando con su esfuerzo y alertando sobre consecuencias negativas no deseadas. En la prxima seccin se explicitan a modo de conclusiones algunas reas donde la accin de OSC resulta necesaria para balancear el curso de los acontecimientos y promover un desarrollo justo y vigoroso. Bsicamente se plantea que a nivel microeconmico las OSC deben hacer mejor y con ms cobertura lo que ya estn haciendo en materia de microcrdito y de gestin empresarial. En el mbito mesoeconmico, deben especializarse en responsabilidad mesoeconmica para acompaar y fortalecer el trabajo a nivel de redes y cadenas de valor, ayudando a desarrollar una nueva generacin de instituciones e instrumentos econmicos (entre otros, desarrolladoras de negocios comunitarios, redes de inversores ngeles socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la pequea y mediana inversin productiva). Por ltimo, en lo macroeconmico las OSC especializadas pueden acompaar y mejorar el proceso de programacin y ejecucin presupuestaria, y el desarrollo y la aplicacin de las principales polticas fiscales y monetarias. Ensamblar todo esto escapa a una racionalidad centralizada y programadora. Pero hace imprescindible avanzar hacia coordinaciones, articulaciones, desarrollo de redes y estructuras capaces de potenciar los esfuerzos a travs de las sinergias y la cooperacin. El llamado es amplio, el conocimiento incipiente, la necesidad inmensa. No queda sino trabajar paso a paso, da a da, ao tras ao y en esa marcha acumular experiencia, mejorar el conocimiento y renovar incansablemente las fuentes de inspiracin.
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Ajustar el enfoque estratgico. Se considera que la eliminacin de la pobreza est en la base de cualquier proceso de desarrollo con aspiraciones de ser justo y vigoroso. Para encarar este desafo es imprescindible alinear las grandes polticas macroeconmicas con los intereses de los pobres, promover iniciativas mesoeconmicas efectivas que comprometan a todo el aparato productivo pero muy especialmente a las empresas que lideran tramas productivas y cadenas de valor, e implementar acciones de apoyo directo a nivel microeconmico en favor de pequeos y micro productores. Este esfuerzo debe complementarse con polticas sociales de nuevo cuo que, al tiempo que salgan al cruce de la emergencia social, estimulen la cultura del trabajo y el enfoque emprendedor. Las soluciones parciales pueden aportar lo suyo, pero una estrategia comprehensiva de lucha contra la pobreza es el factor determinante para poder abatirla. Una de las principales variables estratgicas es la movilizacin productiva de los pobres, y para materializarla resulta imprescindible asegurar una justa distribucin de resultados. No habr desarrollo mientras el crecimiento beneficie slo a unos pocos. Si estos son elementos importantes del enfoque estratgico para profundizar las democracias latinoamericanas, entonces de ellos se derivan una serie de roles para las OSC. Expandir los campos habituales de accin. En general, las OSC tienden a concentrar su participacin en acciones de nivel microeconmico, y a hacer muy poco a nivel macroeconmico y casi nada a nivel mesoeconmico. Es necesario balancear el inters de estas organizaciones de modo que tambin cubran la accin meso y macroeconmica. Hay grandes vacos en esos niveles para apoyar a los sectores populares y vigilar la forma en que se definen y ejecutan las polticas pblicas desde una perspectiva no partidista. Sin la capacidad de hacer converger acciones micro, meso y macroeconmicas, los programas de accin de las OSC se hacen muy cuesta arriba y sus resultados terminan siendo modestos. La lucha de las OSC debe apuntar tanto a su propio fortalecimiento a fin de que puedan cumplir cada vez mejor su mandato especfico, como a promover la implantacin de estrategias comprehensivas de desarrollo que les permitan crear el contexto necesario para desenvolverse con efectividad. Expandir los acuerdos de colaboracin de las OSC con el sector pblico. La concrecin de buenos acuerdos pblico-privados permitira implementar proyectos de gran escala, que puedan adaptarse a las necesidades locales. En este campo hay muchas oportunidades para que organismos pblicos y OSC se complementen y que cada parte pueda realizar lo que mejor sabe hacer: promover, financiar y regular, en el caso de las primeras; plantear opciones, innovaciones y operar programas especficos, en el caso de las segundas. Se trata de lograr
Formar valores. Los criterios esenciales que orientan la accin se asientan en valores que dan sentido, direccionalidad y consistencia a los esfuerzos. Las OSC tienen una destacada trayectoria en este campo, pero vale seguir desarrollando y explicitando los valores que nos guan con la contribucin de aquellos que ms inciden en la conformacin de esos valores.
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Alinear la poltica de gasto pblico con los intereses de los pequeos y micro productores pobres. Las OSC especializadas pueden aportar valiosa informacin para mejorar la composicin del presupuesto tanto a nivel nacional como local, teniendo en cuenta que cada asignacin aprobada y cada modalidad de financiamiento establecida tienen serias implicaciones econmicas, sociales y polticas. Optimizar la productividad del gasto. Los recursos fiscales deben ser utilizados con efectividad y eficiencia. Las OSC pueden hacer un seguimiento de la ejecucin presupuestaria evaluando no slo el nivel y el ritmo de los desembolsos (que es lo que generalmente se hace), sino tambin el impacto que se hubiese logrado. Esto obligar a cotejar resultados con objetivos y no tan slo el grado de utilizacin de las partidas. Se trata de un campo propicio para la accin de evaluacin de las OSC. Promover una poltica fiscal progresiva. La influencia de los sectores de bajos ingresos ha sido escasa a la hora de tomar decisiones de poltica fiscal. Hay fuertes diferencias de informacin y en cuanto al conocimiento necesario para comprender las mltiples implicaciones de los diversos impuestos y cargas fiscales. Las OSC especializadas en sistemas tributarios pueden contribuir significativamente para reducir o eliminar su carcter regresivo. Mejorar la administracin tributaria. Este esfuerzo suele ser deficiente porque carece de respaldo poltico y los organismos de ejecucin estn pobremente dotados para cumplir su misin cabalmente. Aqu tambin se abre un espacio de contribucin para las OSC especializadas en administracin tributaria. Promover la estabilidad monetaria. Disponer de un contexto estable de precios resulta fundamental tanto para los sectores pobres como para otros actores productivos. Es la poblacin de escasos recursos la ms indefensa ante los efectos nocivos de la inestabilidad, ya que no tiene capacidad de ajustar sus ingresos para acompaar la inflacin. Los procesos inflacionarios suelen terminar en una monumental transferencia de ingresos de los sectores de ingresos fijos y de menor capacidad de negociacin hacia otros ms poderosos. Las OSC especializadas en poltica monetaria pueden vigilar la evolucin de las variables monetarias e intervenir en apoyo de los sectores populares. Ampliar el acceso del pequeo productor al crdito institucional. Se requiere revisar las normativas que rigen las operaciones crediticias, algunas de las cuales limitan u obstaculizan
soporte poltico y de la opinin pblica para implementar una estrategia comprehensiva de superacin de la pobreza con un eje importante en la propia movilizacin productiva de los sectores hoy rezagados.
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Expandir el uso de sistemas de garanta. Las OSC pueden impulsar un mayor uso de sistemas de garanta para que los pequeos y micro productores puedan acceder al crdito institucional. El apoyo crediticio es muchas veces condicin necesaria (aunque no suficiente) para definir la viabilidad de una operacin productiva; de no disponer de garantas reales, ese acceso se restringe. Capitalizar a los intermediarios financieros especializados. La poltica monetaria debe contemplar mecanismos que faciliten la capitalizacin de intermediarios financieros decididos a abordar el segmento del microcrdito. Dichos intermediarios complementaran la inversin de sus accionistas alentando la participacin de OSC y otras fuentes de recursos, como aportes pblicos, de organismos multilaterales y de financistas privados. Incidir sobre el comportamiento del banco central. El banco central cumple un rol determinante en todo esto y, como tal, no puede quedar al margen de la lucha contra la pobreza. Es imperioso que sus polticas y regulaciones faciliten y fortalezcan esa lucha. Sus directivos deberan saber combinar el conocimiento financiero y monetario con la decisin y determinacin de forjar un desarrollo justo y vigoroso. Aqu hay un campo muy poco explorado por las OSC y en el que, sin embargo, podran hacer una valiosa contribucin. Innovar a nivel mesoeconmico. A este nivel las OSC pueden desempear roles catalticos, que se extienden desde la ayuda para desarrollar la responsabilidad mesoeconmica de las empresas lderes de cadenas de valor y de tramas productivas, hasta la promocin del uso de moderna ingeniera de negocios que permita articular la pequea produccin dispersa a fin de que forme parte de organizaciones de porte medio, pasando por el respaldo a pequeos productores que integran redes y tramas productivas, de modo de promover mecanismos que fortalezcan la formacin de capital en la base de la pirmide productiva. Desarrollar sistemas de apoyo para los pequeos y micro productores. Las OSC pueden proveer efectivos servicios de asesora tcnica, comercial y de gestin, as como tambin desarrolladoras de negocios locales o comunitarios, e instaurar redes de inversores ngeles socialmente responsables, fondos locales de apoyo a la inversin productiva (capital de riesgo), fondos de inversin especializados en pequeas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para que estas ltimas puedan acceder al mercado de capitales. Con ello se ayudara a desarrollar conocimiento y se abrira el acceso a mejores oportunidades pro-
el acceso al crdito de pequeos y micro productores. De superarse estas barreras podran asignarse recursos mucho mayores para financiar programas masivos de microcrditos, as como programas crediticios para pequeas empresas. Dada su experiencia en este campo, las OSC pueden sumar un aporte considerable.
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Identificar mejor los activos de que disponen los pequeos y micro productores. Los pequeos productores conocen las redes informales que existen y que cumplen roles importantes tanto para la gobernabilidad local como para el movimiento de ideas, bienes y servicios; tienen acceso a los singulares cdigos de comunicacin de su comunidad y un conocimiento de los valores y aspiraciones de los diferentes estamentos que la conforman. Esto no se reconoce como un activo, si bien resulta til para quien quiera comercializar productos en esas nuevas comunidades, utilizar la fuerza de trabajo disponible, proveerse de ciertos insumos (bienes y especialmente servicios) que convenga producir a nivel local, o extender nuevas actividades sociales, culturales o de comunicacin social en dichas reas. Las OSC pueden identificar estos activos y trabajar con las comunidades para hacerlos valer. Ayudar a la formacin de capital de los sectores pobres cuando logran movilizarse econmicamente. La condicin de forzada austeridad de los sectores pobres puede derivar en formacin de capital, pero para ello es necesario contar con apropiados mecanismos de captacin y movilizacin de pequeos ahorros: las OSC pueden ayudar a los intermediarios financieros a disearlos y ponerlos en prctica. Controlar el destino de los ahorros populares. Las OSC pueden analizar cmo fluyen los ahorros populares y procurar que se inviertan en las propias comunidades que los generaron en vez de ser transferidos y aplicados en otros lugares. Simplificar las regulaciones impositivas y los permisos de funcionamiento. Este es un campo donde las OSC pueden realizar estudios y propuestas para mejorar las normativas y sus mecanismos de implementacin. Movilizar a la comunidad cientfica y tecnolgica para generar conocimiento y asesoramiento. Las OSC pueden alentar y en ocasiones orientar a universidades, centros tecnolgicos y grupos de investigadores para desarrollar investigaciones operativas y programas de consultora o asesora en micro y pequea produccin. Promover una banca especializada y otros proveedores pblicos y privados de microcrdito. Las OSC pueden impulsar una mayor efectividad en la gestin de programas de
ductivas. Un factor clave es utilizar moderna ingeniera de negocios para articular la pequea produccin dispersa que los pequeos productores desconocen: esto incluye conocimiento tecnolgico, organizacional, financiero, comercial y de contactos. Las OSC pueden ayudar generando y adaptando las teoras de negocios a la realidad del pequeo productor a fin de que este pueda asomarse a umbrales ms elevados de tamao y sofisticacin e integrarse a redes econmicas dinmicas
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microcrdito, y promover un salto de escala y el compromiso de intermediarios financieros para ampliar masivamente su cobertura. Trabajar para modernizar los sistemas de registro de activos muebles e inmuebles de los pequeos y micro productores. Las OSC pueden incidir sobre los registros nacionales y locales de propiedad para que atiendan mejor a los sectores pobres y se adapten a sus necesidades y circunstancias. Impulsar programas de movilizacin productiva de las personas indigentes. Este es un rol clave que las OSC pueden realizar con apoyo financiero pblico y privado para no dejar atrs a la capa ms rezagada de la poblacin en situacin de pobreza. Los programas especializados para personas indigentes requieren combinar soluciones sostenibles y la aplicacin inicial de subsidios para crear una dinmica de salida de la crtica situacin en que se encuentran.
Captulo 12
Promover la participacin ciudadana y el apoyo a las OSC en la economa trasnacional

Nelson Stratta
l objeto de este captulo es analizar los caminos que debern recorrer las organizaciones de la sociedad civil (OSC) que estn abocadas a la accin comunitaria en nuestra regin y que quieran fomentar la participacin ciudadana trasnacional y participar en el mercado globalizado de donaciones que se est gestando. Las OSC a que nos referimos son aquellas organizaciones que trabajan en forma directa y en todos los niveles para combatir la pobreza y la desigualdad, y conseguir un desarrollo sostenible. En la primera seccin se examinan los desafos para estas OSC luego de dos dcadas de crecimiento insuficiente, desigual e insostenible en nuestra regin. La evidencia demuestra que siguen sin abrirse los espacios para su participacin con el Estado en las polticas para combatir la pobreza y la exclusin, sin importar la orientacin poltica de los gobiernos. Por lo tanto, la situacin parece bastante comprometida: tienen mucho trabajo por hacer y muy pocas opciones para financiarlo. El ingreso a la economa trasnacional podra ser una alternativa para la necesidad de diversificar esas fuentes de financiamiento. En la segunda parte del captulo se analizan tres manifestaciones de la globalizacin que estaran definiendo un marco favorable para atraer el apoyo desde el exterior hacia nuestras causas sociales: i) la formacin de una nueva conciencia ciudadana en el mundo; ii) la crisis del paradigma de participacin ciudadana en los pases desarrollados; iii) la creacin de un mercado global de donaciones por Internet que, en principio, coloca a nuestras causas sociales al mismo nivel que todas las dems. Este marco favorable no est exento de obstculos ni desafos para nuestras OSC, los que tambin se estudian en ese contexto. En la tercera parte se plantea la oportunidad de incorporar a nuestras poblaciones emigrantes al capital social de los pases. All se presentan algunos ejemplos interesantes para mostrar las posibilidades que podran generarse cuando se reactiva correctamente esta parte del capital social. Se analizan ejemplos bastante relacionados con la filantropa tradicional, como los de las hometown associations (asociaciones de la ciudad natal), y ejemplos ya insertados en este nuevo paradigma de participacin trasnacional, como el de Conexin Colombia. Finalmente, en la ltima seccin se proponen algunas ideas para promover la participacin trasnacional y se explican en detalle algunos factores crticos para el xito. Estos
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Nelson Stratta
Los desafos para las OSC luego de dos dcadas de crecimiento insuficiente, desigual e insostenible
El regreso a la democracia en Amrica Latina no respondi a las expectativas de la ciudadana, que tena la conviccin de que se iban a realizar los grandes cambios que generaran prosperidad y que compensaran las desigualdades que se haban profundizado durante las dictaduras militares. Los nuevos gobiernos democrticamente elegidos parecieron preocuparse menos de los problemas de la equidad y la exclusin que de los ajustes macroeconmicos, el orden fiscal, el control de la inflacin, el pago de la deuda externa y el diseo de sucesivas reformas para achicar el Estado. Esa forma de conduccin parta de la hiptesis de que esos objetivos aseguraran el crecimiento econmico y que entonces la prosperidad caera en cascada hacia todos los sectores sociales por igual. La visin, potenciada por un consenso generalizado de los organismos multilaterales de crdito en Washington, nunca funcion. Hay quienes argumentan que eso sucedi porque en la mayora de los pases las reformas se hicieron a medias o mal (Rodrik, 2006). Otros afirman que de todos modos nunca habra ocurrido. Lo que s qued demostrado es que los objetivos macroeconmicos buscados ni siquiera se consiguieron y que las economas siguieron siendo frgiles e inestables. La regin entr en una dinmica bastante perversa. Los perodos de prosperidad econmica fueron pocos y cortos, y cuando los hubo, slo llegaron a un nmero muy reducido de personas. Las bonanzas fueron sucedidas por fuertes crisis econmicas que, esas s, golpearon democrticamente a toda la poblacin. Nuestras sociedades tuvieron que acostumbrarse a sobrevivir en un rgimen de slvese quien pueda con gobiernos negligentes que, adems de generar inestabilidad econmica, fomentaron el individualismo y la desintegracin social. De ese modo se exager la concentracin econmica existente llevndola a niveles nunca antes vistos en nuestros pases. En estas dos dcadas nos convertimos en los campeones de las diferencias y la exclusin, y hoy Amrica Latina es la regin de mayor desigualdad en todo el planeta (CEPAL, 2004). La apuesta ciudadana en esta primera dcada del nuevo milenio fue la de darles la posibilidad de gobernar a los partidos de izquierda que, desde la oposicin, ponan a la pobreza
factores surgen del anlisis de experiencias exitosas y de algunos fracasos conocidos, realizado a los fines de este estudio. Aqu se incluyen: el dilema de la legitimidad y credibilidad de las OSC, el nuevo rol de los medios de comunicacin, la presencia y presentacin de las OSC en Internet y la importancia de forjar alianzas. En los dos estudios de casos presentados (el del tsunami de 2004 y el de Conexin Colombia) se examina en detalle la realidad asociada con los principales conceptos desarrollados en las secciones 2 y 3.
Promover la participacin ciudadana y el apoyo a las OSC
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1 En
el captulo 1 se establece una distincin entre organizaciones basadas en la comunidad, organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales, y todos ellos podran considerarse como organizaciones de la sociedad civil (OSC). Sin embargo, no todas las OSC tienen necesariamente como objetivos la igualdad y el desarrollo. pases que participaron fueron: Bolivia, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua y la Repblica Dominicana.
2 Los
y la equidad en el tope de su agenda poltica y que prometan ofrecer alternativas frente al neoliberalismo de los gobiernos anteriores. Esto se hizo dentro del marco de la democracia, incluso en los casos en los que los ciudadanos tuvieron que salir a la calle para deponer a los gobiernos que perciban como corruptos, mentirosos o ineficaces. Desde entonces, navegamos en territorios de exploracin econmica y poltica. En lo que se refiere a la lucha contra la pobreza y la desigualdad, las polticas que se estn aplicando son de lo ms variadas. Algunos pases han puesto en marcha frmulas populistas que apuntan ms que nada a redistribuir excedentes de la economa para mitigar las manifestaciones de la pobreza y la desigualdad, sin necesariamente atacar sus causas. En estos casos, los fondos pblicos se destinan para acciones asistencialistas que provienen de una visin paternalista del Estado, y la sostenibilidad de las polticas no parece importar demasiado. Tambin hay gobiernos que siguen manteniendo el mismo perfil de responsabilidad para la gestin econmica que los anteriores, pero que al mismo tiempo exploran la implementacin de polticas de mediano y largo plazo para atacar las causas de la pobreza, asegurar la igualdad de oportunidades y el crecimiento equitativo. Antes de seguir, es importante realizar una aclaracin: el objeto de estudio de este captulo son las OSC abocadas a la accin comunitaria en nuestra regin. As, la mencin a estas organizaciones en particular incluye a quienes estn trabajando en forma directa y en todos los niveles para combatir la pobreza y la desigualdad y conseguir un desarrollo sostenible,1 y excluye a otro tipo de organizaciones (como sindicatos, movimientos sociales, gremios empresariales, etc.) que tambin pertenecen a la sociedad civil. Contrariamente a lo esperado, los cambios de orientacin ideolgica de los gobiernos no abrieron nuevos espacios para que las OSC pudiesen trabajar en conjunto con el Estado a fin de disear e implementar soluciones y colaborar para que la inversin pblica social se haga en forma transparente, eficiente y eficaz. Un indicador de esta falta de inters es que apenas una media docena de pases de Amrica Latina y el Caribe firm en marzo de 2005 la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo.2 En dicha iniciativa los pases de ingreso medio y bajo, as como los principales donantes bilaterales y multilaterales, trabajan en conjunto para identificar y aplicar estrategias que mejoren el impacto de las polticas de lucha contra la pobreza y la desigualdad. Uno de los principales compromisos que asumen los pases pobres es el de liderar y asegurar la debida apropiacin de las polticas en cuanto a su diseo, implementacin y evaluacin, abriendo amplios procesos de participacin de la sociedad civil y dems partes interesadas. En muchos
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La globalizacin y las nuevas tendencias para la participacin ciudadana

El propsito de esta seccin es explorar con ms detalle las posibles consecuencias de la globalizacin sobre la participacin ciudadana y las nuevas oportunidades que se abren para las OSC de nuestra regin. Para ello, se propone primero analizar con algo de detalle tres manifestaciones de la globalizacin que estn generando cambios fundamentales en la forma de participacin ciudadana en el mundo desarrollado y que estaran definiendo un marco favorable para atraer apoyo desde el exterior hacia nuestras causas sociales.
3 Como en el caso de Bolivia, Honduras y Nicaragua, que transformaron en leyes los procesos de participacin ciudadana. La
Declaracin de Pars puede consultarse en: http://www.oecd.org/dataoecd/53/38/34579826.pdf (disponible en francs).
casos esto se manifiesta con una redefinicin de los formatos de participacin de la sociedad civil, que llegan incluso hasta la creacin de nuevos marcos legales para ese propsito. 3 El hecho de que la gran mayora de los pases de Amrica Latina no participara en esta iniciativa es un claro indicador de la falta de sintona de nuestros gobiernos con este enfoque. Hay autores que afirman que como consecuencia de este ascenso de la izquierda se puede constatar un retroceso, y no un avance, en la relacin entre las OSC y el Estado (Pieiro, 2006). Por lo tanto, el panorama de corto y mediano plazo para las OSC es incierto y complejo. Hay mucho trabajo todava por hacer y pocas opciones para conseguir financiamiento. Todo indica que tendrn que inventar nuevas formas de financiarse para poder sobrevivir y mantener su capacidad de seguir trabajando. Si bien es cierto que todava queda mucho terreno para avanzar en materia de filantropa en nuestros pases, esta no ser una tarea fcil. El mercado para donaciones individuales es limitado, especialmente porque las clases medias tienen poca capacidad de contribuir ya que han sido las que recibieron el principal impacto de las crisis econmicas. Por otra parte, si bien las empresas han comenzado a transitar por la va de asumir su responsabilidad social, en la mayora de los pases su capacidad de aporte es relativamente reducida. La incorporacin de estas prcticas est demostrando ser un proceso lento, que tambin se ve afectado por los vaivenes de las economas (Sanborn, 2002). Este captulo apunta a sealar algunos caminos alternativos que se podran explorar para la bsqueda de ese financiamiento tan necesario, aprovechando un fenmeno del que se conoce todava poco: la globalizacin. Planteamos que la globalizacin ofrece oportunidades que podran ser mejor aprovechadas por nuestras OSC, y que hay caminos alternativos y complementarios que valdra la pena explorar y recorrer. Y adems de presentar las oportunidades, examinamos algunos de los principales desafos que debern enfrentar las OSC de nuestra regin para poder ingresar en la economa trasnacional.
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La formacin de una nueva conciencia ciudadana global
La globalizacin desde arriba, que refleja la accin entre los Estados lderes y los principales agentes de formacin de capital muchas veces simbolizada por las organizaciones creadas en Bretton Woods (el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo). Esta globalizacin viene liderada tambin desde las grandes corporaciones trasnacionales, los nuevos medios de comunicacin e Internet. Contra ella es que normalmente se dirigen las protestas antiglobalizacin, como una respuesta directa a la percepcin de que en instituciones y empresas supranacionales que no rinden cuentas a los ciudadanos se estn tomando en forma no transparente decisiones importantes, que afectan la vida de las personas y su bienestar. Estas decisiones sobre reglas de comercio, propiedad intelectual, polticas de reestructuracin macroeconmica, privatizaciones de servicios pblicos vitales y alivio de la deuda se hacen a puertas cerradas, en formas que segn se percibe son claramente no democrticas.
La globalizacin desde abajo es una expresin que se acu con ocasin de la inesperada protesta contra el capitalismo global realizada en Seattle en 2001. Con ella se afirma que tambin existe una globalizacin que se desarrolla principalmente desde organizaciones que no tienen fuertes lazos con los gobiernos o las grandes corporaciones, y que se produce gracias a la creacin de espacios supraterritoriales de encuentro y de participacin ciudadana facilitados por las comunicaciones y especialmente por Internet. En estos espacios, personas de diferentes religiones, naciones, clases, gneros, razas o sexualidades pueden interrelacionarse para producir identidades y afiliaciones complejas y cambiantes (Brecher y Smith, 2000). Organizaciones como Amnista Internacional y Greenpeace son ejemplos de grupos globalizados de la sociedad civil. Pero esta globalizacin abarca mucho ms que esto, e incluye organismos de ayuda, asociaciones profesionales y religiosas, grupos de disporas y otros movimientos sociales de diversas clases.
En general, los argumentos sobre la globalizacin tienden a ser extremos; a menudo se la presenta como algo que es todo bueno y que est lleno de promesas para un futuro mejor, o por el contrario como algo irreparablemente fallado y diablico, y la causa de casi todos los males (Clark, 2003). Pero el proceso de globalizacin es demasiado complejo y multifactico como para poder caricaturizarlo de este modo, por lo que conviene separar dos procesos que ocurren en forma simultnea (Falk, 2000):
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En la seccin siguiente se analizar un poco ms este segundo proceso. Aunque hay pocos estudios profundos sobre la globalizacin desde abajo y escasas pruebas empricas, todo parece indicar que se est forjando una nueva corriente ciudadana trasnacional que surge de abajo hacia arriba y que es la expresin de la formacin de lo que podra definirse como una nueva conciencia ciudadana global. En todo el mundo cada vez son ms las personas que reclaman, incluso desde los pases ricos, democratizar las instituciones (globales y locales), reducir las disparidades de la riqueza mundial, cuidar la sostenibilidad ambiental y los derechos humanos, y que apoyan la bsqueda de nuevas formas de creacin de prosperidad que respeten las necesidades humanas y ambientales. Esta nueva conciencia ciudadana global surge como un gran contrapeso social que se manifiesta para intentar corregir los excesos que cometen los gobiernos o las empresas. Aunque viven en pases diferentes, estas personas tienen preocupaciones muy similares sobre las grandes desigualdades que hay en el mundo. Si bien este es un proceso reciente, todo parece indicar que no se trata de una moda pasajera sino de algo que est aqu para quedarse. Esta nueva conciencia ciudadana global es una fuerza que subyace a las sociedades y no tiene una expresin poltica que la coalicione. Cada vez que surge una oportunidad concreta, se manifiesta abiertamente y, cuando esto sucede, genera sorpresa por su alcance y magnitud. Para ilustrar esta afirmacin se proponen dos ejemplos recientes. Con el eslogan de Hagamos de la pobreza historia, los organizadores de la serie de conciertos Live 8 demandaban que los lderes mundiales de los pases del G-8 perdonaran la deuda de las naciones ms pobres del planeta, aumentaran y mejoraran la ayuda internacional y negociaran reglas de comercio ms justas que tambin beneficiaran a los pases ms pobres. Se les peda a los que brindaban su apoyo: no queremos vuestro dinero, queremos vuestra voz (we dont want your money, we want your voice). Bob Geldof, el principal promotor de este evento, ya haba intentado 20 aos atrs una iniciativa similar con la organizacin del concierto benfico Live Aid para recaudar fondos por la hambruna en Etiopa. En ambos casos, la respuesta ciudadana a la convocatoria fue fenomenal. Las diferencias entre Live Aid y Live 8 describen la evolucin y los aprendizajes que se realizaron en estas dos dcadas. La serie de conciertos Live 8 no pretendi recaudar dinero y tena un objetivo claramente poltico, pero de poltica globalizada: ciudadanos de todo el planeta que presionaran al unsono a los gobiernos de los pases ms ricos. Las respuestas fueron tambin muy diferentes: el dinero recaudado para Etiopa no resolvi el problema de las hambrunas, mientras que la presin ciudadana acumulada por Live 8 efectivamente forz a los gobiernos del G-8 a tener que ofrecer una respuesta. En efecto, pocos das despus del evento los lderes del G-8 anunciaron una serie de medidas como el aumento de los niveles de ayuda a frica de US$25.000 millones a US$50.000 millones para el ao 2010, la cancelacin de la deuda para 38 pases, y acciones ms decididas para combatir el SIDA, la malaria y la poliomielitis. Estas promesas son seguidas de cerca por Live
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4 Vase
http://www.live8live.com/makepromiseshappen.
5 Segn el Libro Guinness de los rcords, las protestas tuvieron lugar en Alemania, Australia, Canad, Corea del Sur, Estados
Unidos, India, Irlanda, Italia, Japn, Reino Unido, Rusia, Sudfrica, Suiza, Siria y hasta en la estacin McMurdo de la Antrtida.
8, que ahora con el eslogan Hagamos que las promesas ocurran 4 mantienen informada a toda la comunidad que apoy la iniciativa sobre lo que esos gobiernos hacen o dejan de hacer. Otro ejemplo que vale la pena analizar es el de la ola de manifestaciones que recorrieron todo el mundo cuando se conoci que era inminente la invasin de Irak. Las manifestaciones ciudadanas tuvieron su epicentro el 15 de febrero de 2003, cuando millones de personas protestaron en aproximadamente 800 ciudades del mundo. Este hecho fue catalogado como la ms grande protesta en la historia de la humanidad.5 Dos millones de manifestantes se reunieron en Hyde Park en Londres y casi tres millones de personas salieron a la calle en Roma. Asombrado por la fuerza de esta expresin ciudadana global, el redactor del New York Times Patrick Tyler escribi: Hoy en da hay dos superpotencias en el planeta: Estados Unidos y la opinin pblica(New York Times, 2003). Aunque la movilizacin no consigui sus objetivos de corto plazo, los gobernantes que decidieron ignorar esta gran demostracin (salvo en el caso de Estados Unidos) fueron duramente castigados por sus electorados y se tuvieron que retirar de sus cargos con pena y sin gloria. Por lo general, cada vez que se produce una manifestacin abierta de esta nueva conciencia ciudadana global confluyen varios factores: i) una situacin concreta que conmueve al mundo; ii) un elemento catalizador como la convocatoria de un grupo de personas o una desgracia mundial; iii) una gran cobertura meditica global que lo comunique adecuadamente, y iv) una forma accesible de participacin. No ha sido estudiado todava cmo funcionan los procesos de liderazgo para quienes comparten esta nueva conciencia ciudadana global. Es claramente una manifestacin apoltica, y salvo algunas raras y contadas excepciones (Nelson Mandela, Bill Clinton), los lderes polticos no suelen movilizar a estas personas. Algo similar ocurre con los lderes religiosos. Las organizaciones globales como Amnista Internacional o Greenpeace interactan, pero solo en forma parcial, con estas comunidades. Son muy pocos los casos de liderazgo personal que efectivamente logran movilizar a esta gran comunidad global. Tal vez el ejemplo de liderazgo natural ms emblemtico de esta corriente lo constituye el cantante irlands Bono, que ha aprovechado su estatura global para promover estas causas y agregarles su poder personal de convocatoria. Gran parte de los resultados de la declaracin del G-8 con respecto a frica se deben a su iniciativa de invitar al entonces Secretario del Tesoro de Estados Unidos Paul ONeill a acompaarlo a frica a tomar contacto directo con la pobreza, el SIDA y la realidad dramtica de ese continente, y as disparar un debate mundial sobre este tema. Tan fuerte es el impacto de
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La crisis del modelo tradicional de participacin

En la sociedad moderna, el desafo de movilizar a las personas, al menos en el sentido tradicional, presenta nuevas dificultades. La globalizacin desde arriba ha producido indirectamente cambios importantes en los hbitos de vida de los ciudadanos, que tienden a reducir el contacto humano y su propensin a participar en causas sociales. En su libro Bowling Alone, Putnam (2000) advierte que el stock de capital social en Estados Unidos est en cada libre y afirma que con eso se desploma una buena parte del tejido social que una a la sociedad, empobreciendo por igual las vidas de personas y comu6 Estas
declaraciones se pueden leer en: http://www.msnbc.msn.com/id/7109561.
Bono hoy en da, que cuando se buscaba reemplazante para el Presidente del Banco Mundial James D. Wolfensohn, se especul con que el irlands poda ser uno de los nominados por el gobierno de Estados Unidos para ocupar ese cargo. El diario Los ngeles Times defendi su candidatura hasta ltimo momento y el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, esta vez John Snow, declar: Es alguien a quien admiro () mucha gente lo ve como una estrella de rock y de algn modo se ha convertido en una estrella del desarrollo () es una persona pragmtica, efectiva e idealista que podra hacerle mucho bien al mundo del desarrollo. 6 Si bien es cierto que Bono es un lder natural para un grupo importante de las personas que tienen esta nueva conciencia ciudadana global, la generacin de confianza en su figura es un fenmeno complejo que no se produjo automticamente por el hecho de tratarse de un msico internacionalmente famoso. Se podra pensar incluso que hay una contradiccin importante en el hecho de que un msico rico y famoso sea el abanderado de una causa que proclama Hagamos de la pobreza historia. El surgimiento de esa confianza fue un largo proceso cuyo protagonista asumi compromisos polticos arriesgados y encar desafos muy innovadores con los que luego tuvo que ser consecuente a lo largo de toda su carrera. La creacin de esta nueva conciencia ciudadana global es un factor que puede ser positivo para nuestra realidad y que podra abrir nuevos caminos para conseguir apoyo para nuestras causas sociales. Si este fenmeno pudiera ser aprovechado por nuestras OSC, si estas organizaciones pudieran conectarse con ese gran nmero de personas que en todo el mundo tienen inters en nuestras causas sociales y que podran movilizarse para participar y ayudar, se podran conseguir resultados interesantes. Este es un gran desafo para nuestras OSC. Sin embargo, como se ver a continuacin, conectarse con estas personas y movilizarlas no es una tarea sencilla. Estas personas no se manifiestan ni participan respondiendo a los patrones o modelos tradicionales conocidos hasta ahora, y los procesos de formacin de opinin y de generacin de confianza para estos grandes grupos son complejos y han sido poco estudiados.
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Quienes hoy en da participan al estilo tradicional son solamente las personas de las generaciones mayores. Se nota que el crecimiento reciente del voluntariado se debe a la llegada de la edad de retiro de las personas todava vinculadas con la vieja era progresista. Las generaciones ms jvenes estn menos comprometidas en la mayora de las formas de vida comunitaria y de participacin tradicional, y ninguno de los canales para conectar a las comunidades encaja con las formas en las que estas personas han decidido vivir sus vidas.
7 Estas
instituciones son: la Cruz Roja, los Boy Scouts, la National Parent Teacher Association (PTA), la Liga de Mujeres Votantes, la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), la Liga Urbana, Boys and Girls Clubs, la Hadassah, Caballeros de Columbus, el Rotary Club, la mayora de los sindicatos, la Asociacin Cristiana de Jvenes, el Sierra Club, etc.
nidades. En una investigacin realizada sobre una base de casi 500.000 entrevistas en ese pas, se muestra que las personas cada vez pertenecen a menos organizaciones que se renen peridicamente, conocen menos a sus vecinos, se renen menos con los amigos e incluso socializan menos con sus propias familias. El contacto humano directo es cada vez menor en las sociedades ms desarrolladas. Segn Putnam, los principales factores que contribuyen a este declive provienen de los cambios en el trabajo, la estructura familiar, la vida suburbana, la influencia de la televisin y de las computadoras, y los nuevos roles de la mujer. La presin del tiempo de las personas, especialmente en las familias con dos empleos, es uno de los principales responsables de la situacin. Pero tambin se hace hincapi en que los formatos convencionales de promocin del compromiso cvico no estn bien diseados para acoger a solteros o personas sin hijos, que son cada vez ms. El desarrollo de la vida suburbana, que ha fracturado la integridad espacial de las vidas de las personas, es otro elemento importante, al que hay que sumarle, por supuesto, la llegada del entretenimiento electrnico, especialmente la televisin, que ha privatizado profundamente el uso del tiempo libre. En su libro, Putnam nota que todava no se puede emitir un juicio sobre el rol que tendr Internet en este proceso, ya que puede ser positivo y reforzar las redes sociales actuales del mismo modo que en su tiempo lo hizo el telfono, pero tambin puede ser negativo y transformarse en un sustituto virtual de esas redes sociales. A pesar de todo esto, el autor es optimista y argumenta que hace aproximadamente un siglo en Estados Unidos sucedi algo similar y que en ese entonces la sociedad civil tuvo que reinventarse a travs de varias dcadas de ferviente innovacin social. Esto se conoce hoy en da como la era progresista, momento en el que se crearon instituciones que se convirtieron en pilares de la sociedad civil actual. 7 Hay dos conclusiones de este trabajo que encierran gran importancia para nuestro anlisis:
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Hacia un mercado globalizado de donaciones sin participacin directa

Son muy escasos los trabajos disponibles que hayan analizado en detalle estas nuevas formas de participacin. Sin embargo, de las experiencias conocidas en los ltimos aos hay algunas tendencias claras que han tomado cierta consistencia: Aumento de las donaciones por Internet. Donar por Internet ha dejado de ser una rareza para convertirse en la forma ms usada de ayuda en el mundo desarrollado. Solamente en Estados Unidos en 2004 estas donaciones crecieron un 71% totalizando unos US$2.000 millones (Verisign, 2005). Una relacin ms impersonal donante-causa. El acto de donar por Internet permiti eliminar la necesidad de desarrollar un vnculo personal entre OSC y donante. Al tiempo de facilitar el acceso de personas que no tienen ningn contacto directo con las organizaciones o las causas que se promueven, la web tambin permite que la interaccin se realice sin generar ningn tipo de vnculo personal que luego tenga la obligacin de mantenerse. Inters cambiante para elegir las causas a apoyar. Con el bombardeo meditico, el inters del ciudadano sigue ms de cerca lo que se reporta que ocurre en el mundo y eso genera la propensin del donante a tener un objetivo mvil para elegir cmo canalizar su ayuda. Este nuevo formato de participacin es ms voltil y no tiene la misma fidelidad hacia la causa o la organizacin que la que haba en el caso de las formas tradicionales. La evidencia emprica reciente sustenta la idea de que la forma de participar para un nmero cada vez mayor de personas consiste en realizar donaciones puntuales a causas diferentes, elegidas ao tras ao, sin involucrarse demasiado con quienes las promueven (Alliance Roundtable, 2004).
No es descabellado suponer que algo similar est sucediendo en todos los pases, incluidos en menor medida los de Amrica Latina y el Caribe, ya que los mismos factores que analiza Putnam estn presentes en casi todas las sociedades modernas y son en realidad una consecuencia de lo que suele llamarse la modernidad. Aunque no hay evidencia emprica para esta afirmacin, es razonable aceptar que posiblemente sea vlida. Si tomamos como cierta esta realidad, puede decirse que en las sociedades modernas el paradigma y los patrones tradicionales de participacin de los ciudadanos en las OSC estn en crisis y deben ser reinventados. Esto seguramente tendr un impacto para aquellas de nuestras organizaciones que quieran fomentar la participacin y recibir apoyo de los ciudadanos u organizaciones de estos pases. A continuacin se analizan algunos elementos de este nuevo paradigma de participacin que pueden resultar tiles para quienes quieran atraer filantropa trasnacional.
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Estudio de caso: lecciones aprendidas del tsunami sobre las oportunidades y los desafos del mercado global de donaciones
El tsunami que el 26 de diciembre de 2004 devast las costas del ocano ndico es un ejemplo reciente para medir la capacidad de la poblacin mundial de solidarizarse y de responder. Fue un desastre con una amplia cobertura meditica y una publicidad altamente emotiva, lo que gener una respuesta de donantes individuales nunca antes vista. Pero no todas las lecciones que se pueden extraer de este caso son positivas. Leccin I: El potencial de los donantes individuales es muy importante. En los 30 das siguientes al desastre se gener un verdadero tsunami de pequeas donaciones individuales en todo el mundo desarrollado. El Disasters Emergency Comitee8 (DEC) del Reino Unido entr en el Libro Guiness de los rcords porque en las 24 horas siguientes a la catstrofe recibi la mayor cifra de donaciones que se haba conocido en la historia en un lapso tan breve:
8 El
DEC es una alianza entre las principales organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicacin y el sector pblico.
Segn los nuevos parmetros de participacin, se estara definiendo la creacin de un mercado de donaciones que funcionara con reglas parecidas a las de los dems mercados de consumo. Por lo tanto, las donaciones se comportaran como un producto ms que los ciudadanos compran ao tras ao y que, como tal, tiene que satisfacer determinadas necesidades personales. La llegada de Internet tiene mucho que ver con estos cambios de paradigma y aport un elemento adicional: la propiedad de poder cerrar la brecha entre ciudadanos de diferentes culturas y pases globalizando la oferta y la demanda. Es por esto que en realidad se habla de la creacin de un mercado global de donaciones, donde tanto quienes las solicitan como quienes las realizan se pueden encontrar y llevar a cabo sus transacciones en Internet. Si estas fueran efectivamente las caractersticas del nuevo paradigma de participacin, se abriran nuevas oportunidades para nuestras OSC. En este mercado virtual los potenciales donantes de todo el mundo estn a un click de distancia de todas las OSC que tienen presencia en Internet. Por lo tanto, se estara creando un mercado sin barreras econmicas y abierto para que tambin nuestras OSC puedan beneficiarse y participar. Otro aspecto positivo es que las donaciones por Internet emparejan las oportunidades de grandes y pequeas OSC, hacindolas igualmente accesibles en las campaas de recaudacin de fondos (Boyce, 2005). Sin embargo, para poder tener xito en ese mercado global, es necesario vencer algunos obstculos importantes y plantearse nuevos desafos que se analizarn en detalle ms adelante en este captulo. El estudio de caso que se plantea a continuacin muestra con ms claridad algunas de estas oportunidades y desafos.
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166.936 donaciones por un total de 10.676.836 (unos US$20,3 millones de la poca). El DEC seguira rompiendo rcords y finalmente recaudara ms de 250 millones para fines de enero de 2005. En Estados Unidos ocurri algo parecido y tambin se gener una gran cantidad de donaciones individuales que para fines de enero de 2005 se estimaba en alrededor de US$ 540 millones. Este aluvin de donaciones fue tan rpido y tan grande que avergonz a los propios gobiernos que originalmente haban ofrecido como respuesta cifras considerablemente menores y que quedaron en ridculo comparadas con las donaciones individuales. Los gobiernos no tuvieron ms remedio que subir la apuesta y acompaar mejor la voluntad expresa de sus propios ciudadanos. Esta desgracia abri los ojos de mucha gente sobre la enorme capacidad latente que existe en la ciudadana de los pases ricos y sobre cuntas personas en realidad estaran dispuestas a donar dinero cuando la causa es justa, sin importar lo lejos que se encuentre geogrficamente localizado el problema. Leccin II: Las donaciones por Internet son un vehculo clave pero para aprovecharlo resulta imprescindible estar preparado. Hasta el momento del tsunami poco se hablaba de la capacidad de realizar donaciones por Internet. Se estima que en Estados Unidos el 65% del total de las donaciones recibidas en esa ocasin se realiz a travs de Internet y lleg a totalizar unos US$350 millones para fines de enero. En el Reino Unido, este tipo de ayuda fue la segunda fuente de recepcin de donaciones. El DEC peda a las personas que trataran de realizar sus donaciones por Internet ya que eran mucho ms fciles de procesar y hacan que el dinero pudiera llegar mucho ms rpidamente a las instituciones. Las donaciones por Internet tuvieron mucho que ver con la increble velocidad de respuesta de la gente y descomprimieron los mecanismos tradicionales (donaciones por telfono, etc.) que rpidamente quedaban saturados. En los primeros das posteriores al tsunami varias organizaciones reportaban recibir por medio de la web cantidades que oscilaban entre los US$2 millones y los US$10 millones por da. A fin de compensar la falta de preparacin para recibir donaciones por Internet de las principales organizaciones internacionales de ayuda, se generaron alianzas espontneas entre estas y algunas empresas emblemticas de la web. Las empresas de Internet aportaron la credibilidad que los usuarios tenan en la seriedad de sus procedimientos para realizar transacciones en lnea y la capacidad instalada para poder manejar estos grandes volmenes de transacciones. De este modo, la alianza entre la Cruz Roja de Estados Unidos y Amazon. com canaliz ms de US$15 millones en menos de un mes, y cifras igualmente sorprendentes se movilizaron con las alianzas que realizaron Unicef y Pay Pal, y Oxfam-USA y e-Bay. Las donaciones por Internet agregaron adems un gran capital de nuevos donantes que hasta ese momento no figuraban en los registros de las instituciones receptoras. Este flujo de nuevos donantes casi duplic los registros existentes. Sin embargo, en la mayora de los casos,
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9 Especialmente 10 Vase 11 Vase
Amazon, Pay Pal y e-Bay. http://news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/newsnight/6193737.stm.
http://tsunamitracking.org.
los nuevos donantes virtuales prefirieron usar la opcin de opt-out y solicitaron no volver a ser contactados en el futuro para recibir informacin sobre otras causas. Leccin III: La credibilidad del receptor es el factor clave en las donaciones por Internet. Este enorme caudal de donaciones individuales por Internet se canaliz hacia las instituciones ms conocidas y respetadas por los ciudadanos comunes en esos pases aunque no quedara claro que tuvieran la capacidad de operar en los pases donde haba ocurrido el desastre. En muchos casos, los usuarios siguieron las recomendaciones o selecciones realizadas por las empresas de Internet,9 a las que s conocan y en las cuales confiaban para seleccionar a las OSC que reciban las donaciones. La Cruz Roja Internacional fue tal vez la organizacin que ms recursos recibi y, como era predecible, tambin lo hicieron Unicef, Save the Children, CARE, Oxfam, Mdicos sin fronteras, Action Aid y Christian Aid. De los recursos que llegaron por Internet desde el mundo desarrollado casi no hubo donaciones directas a las organizaciones de los pases afectados. Algunos de los factores que seguramente ms influyeron en este resultado se relacionan con: i) la falta de conocimiento de su existencia (para esa comunidad internacional, quien no est en Internet, no existe); ii) la falta de referencias acerca del trabajo de las organizaciones por parte de los medios internacionales (aunque tuvieran presencia en Internet nadie promocion su existencia); iii) la falta de confianza en su capacidad y honestidad (aunque hubiesen encontrado esos sitios, los usuarios no tenan garantas de que pertenecan a instituciones crebles). Leccin IV: La globalizacin de la ayuda tiene todava grandes desafos por resolver. La contracara de esta gran experiencia es que, a pesar de que el volumen de recursos recaudados fue ms que suficiente para resolver el problema, finalmente el dinero qued en los bancos y cuando se gast no siempre se hizo con buen criterio y en forma responsable. En una reciente investigacin realizada por la BBC,10 se revel que a dos aos de sucedida la tragedia ms de la mitad de los US$6.700 millones recibidos de la ayuda internacional todava no ha sido gastada y permanecen en los bancos mientras que gran parte de la poblacin afectada sigue viviendo en tiendas de campaa. Los datos fueron obtenidos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y estn disponibles en su base de datos.11 En ese informe se asienta que la Cruz Roja Mundial, que recibi cerca de US$2,2 billones, todava no pudo utilizar US$1.300 millones, y que de las 50.000 casas prometidas, apenas se pudieron terminar 8.000 en dos aos. La pregunta que muchos se hacen luego de este episodio es: a quin le rinden cuentas las OSC cuando no cumplen con lo prometido? Este tema de la rendicin de cuentas es de fundamental importancia y se plantear ms adelante en este captulo.
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Se estara formando en el mundo una nueva conciencia ciudadana que reclama reducir las disparidades de la riqueza mundial, y cuidar la sostenibilidad ambiental y defender los derechos humanos. El viejo paradigma de participacin ciudadana de los pases desarrollados se encuentra en crisis y est siendo reemplazado por formas ms impersonales que eliminan la necesidad del contacto humano. Se estara adems creando un mercado global de donaciones que se sirve de Internet como vehculo y que, en principio, coloca a nuestras OSC al mismo nivel de acceso que todas las dems. El estudio de caso analizado muestra en la prctica una afirmacin que ya se enunci: dadas las condiciones que se mencionaron anteriormente (una situacin concreta, un elemento catalizador, una gran cobertura meditica y una forma fcil de participar), esta nueva conciencia ciudadana se puede materializar en una movilizacin de recursos de gran
Quienes se defienden argumentan que la lentitud provino de las precauciones que se tomaron para garantizar el uso responsable de los recursos. Sin embargo, esto no siempre ocurri. Una encuesta realizada por Oxfam a seis meses del tsunami denunciaba que los fondos de ayuda se estaban otorgando primeramente a los ms ricos y a las empresas, dejando de lado a los ms pobres y acentuando la divisin entre ricos y pobres en los pases. La gran mayora de quienes todava viven en tiendas corresponde a la poblacin ms pobre, una situacin que seguramente no podra ser tolerada en el mundo desarrollado. En el caso del tsunami, el escalonamiento que hubo que hacer para canalizar las donaciones a los pobres dej probada la ineficiencia del sistema. Gareth Thomas, Ministro del Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) del Reino Unido, sealaba que en otros desastres posteriores, como el terremoto de 2005 en Pakistn, se trabaj con los gobiernos y las OSC locales y se consiguieron resultados mucho mejores. Los gobiernos de los pases desarrollados no hicieron mejor papel. Segn los mismos datos de las Naciones Unidas, Espaa haba prometido aportar US$60 millones y solamente entreg US$1 milln; Francia haba prometido US$79 millones y entreg apenas ms que US$1 milln; China haba prometido mucho ms, US$301 millones, y entreg tambin alrededor de US$1 milln, y Estados Unidos haba prometido ms de US$400 millones y entreg menos de US$70 millones. Este resultado vergonzoso tuvo como principal origen la desconfianza de los donantes individuales de los pases ricos y sus gobiernos en las OSC y los gobiernos nacionales y locales de los pases pobres. Lo expuesto en esta seccin plantea tres manifestaciones de la globalizacin que estaran definiendo un marco favorable para potenciar la participacin y el apoyo de los ciudadanos de todo el mundo hacia nuestras OSC:
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Los emigrantes: una parte de nuestro capital social en la economa trasnacional

El proceso de la globalizacin desde abajo tambin puede verse desde una perspectiva diferente. Una aproximacin interesante es analizarlo en el contexto de las disporas, ya que el fenmeno de las migraciones trasnacionales ha crecido exponencialmente (Radcliffe et al., 2002). Muy recientemente ha surgido un enorme inters en el estudio de las remesas trasnacionales, en particular las que llegan de los ciudadanos de nuestra regin que viven en todo el mundo. El Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del BID ha encabezado la preparacin de estudios y la documentacin de esta realidad en lo que suelen describir como el proceso de descubrir las remesas. Con flujos que en 2006 superaron los US$45.000 millones anuales enviados hacia Amrica Latina por trabajadores emigrantes, no es de extraar que este fenmeno haya concitado tanta atencin. Detrs de las impresionantes cifras de las remesas hay un importante acontecimiento social: el mercado laboral tambin se est globalizando a gran velocidad. Ese dinero que viaja hacia el sur proviene de trabajadores que viajan hacia el norte en cantidades cada vez mayores. Uno de los aspectos ms importantes que confirman las remesas es que esas personas que emigran hacia el norte mantienen vivos los lazos con sus familias y sus pases de origen, al menos por un tiempo. A pesar de la distancia, se comportan como si fueran parientes virtuales y como ciudadanos virtuales de sus propios pases. Estos procesos migratorios son algo diferentes de los procesos migratorios histricos y pueden generar interesantes oportunidades para acelerar el desarrollo econmico y social de nuestros pases. A medida que nuestras sociedades se vuelven cada vez ms virtuales, parece tambin inevitable la necesidad de pensar en un cambio del paradigma para la participacin ciudadana en nuestras OSC mediante la dimensin de lo trasnacional. Resulta atractivo entonces explorar las variables que rigen esta nueva realidad y buscar respuesta a los siguientes interrogantes:
volumen. Asimismo queda en evidencia que la cantidad de ciudadanos que no participa con los mecanismos tradicionales iguala al nmero de donantes tradicionales que figuraban en los registros de las organizaciones. Pero su participacin fue una accin puntual: casi todos pidieron no volver a ser contactados en el futuro. El estudio de caso demuestra tambin que en el sistema actual existen debilidades importantes que hay que tener en cuenta. Los problemas de confianza generaron graves dificultades para efectivizar la operacin de la ayuda, y la participacin de las OSC de los pases afectados fue escasa. Se necesitar tiempo para poder evaluar los efectos negativos que tuvo este episodio sobre la confianza de la ciudadana que particip y don los recursos. Pero el tema de la rendicin de cuentas y de la falta de confianza en nuestras organizaciones e instituciones es un factor clave que se tratar con ms detalle ms adelante.
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Estos temas deberan ser en realidad objeto de una investigacin que todava no se ha realizado y que trasciende los lmites de este captulo. En la seccin que sigue se citan algunas experiencias que podran orientarnos en la bsqueda de respuestas.
El capital social en la economa trasnacional y la lantropa de las disporas

Nuestras sociedades todava no visualizan a sus emigrantes como parte integrante de su capital social y sin embargo estos constituyen un activo de gran potencial que ha sido muy escasamente utilizado. Se han proporcionado mltiples definiciones para el concepto de capital social (Putnam, 2000). Para el argumento que se plantea, es importante rescatar los siguientes matices relacionados con las definiciones ms conocidas:12 Es el grado de colaboracin y cooperacin que una comunidad o sociedad logra (a travs de mecanismos como redes, confianza compartida, normas y valores) para conseguir beneficios mutuos. Es el valor de las redes sociales que la gente puede trazar para resolver problemas comunes. Los beneficios del capital social fluyen de la confianza, reciprocidad, informacin y cooperacin asociadas con las redes sociales. Es la actitud, el espritu y la voluntad de la gente para comprometerse en actividades colectivas y cvicas. El capital social construye con el tiempo lo que podra llamarse una infraestructura social, un elemento clave para el crecimiento social. Representa el grado de cohesin social que existe en las comunidades. Se refiere a los procesos entre personas que establecen redes, normas y credibilidad social, y facilitan la cooperacin y coordinacin para el beneficio mutuo. Tambin las comunidades de emigrantes en el extranjero se constituyen en una parte estratgica del capital social de los pases. Ms adelante, se proporcionan algunos ejemplos de lo que puede pasar cuando este capital social se activa y comienza a trabajar para el pas.
12 Para ms informacin sobre este tema, lase la recopilacin realizada por Bala Pillai APIC Mind Colonies/Halls Without
Walls Sydney, Australia, en: www.linkedin.com/in/balapillai. Vase tambin Putnam (2000).
Cmo se puede fomentar la participacin ciudadana en sociedades que tienen una gran proporcin de ciudadanos viviendo definitiva o temporalmente en otros pases? Es posible aprovechar ese importante componente del capital social de los pases para fomentar el desarrollo social, la equidad y la capacidad de las OSC en Amrica Latina?
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Un error habitual de nuestras sociedades consiste en ignorar por completo lo que hace la comunidad de sus emigrantes o, en el mejor de los casos, valorarlos como un posible mercado para venderles productos o solicitarles donaciones filantrpicas. En realidad, se puede hacer mucho ms que pedirles dinero. Nuestros emigrantes pueden materializar y hacer visibles los valores de nuestras causas sociales con los ciudadanos de los pases donde residen y generar la confianza, voluntad de cooperacin y solidaridad que se requieren para conseguir su apoyo. Nuestros emigrantes pueden movilizarse y trabajar en varios mbitos: en sus comunidades, empresas, incluso a nivel poltico, y sensibilizar a otras personas que, esas s, podran movilizar los recursos que siempre se necesita conseguir. Ms que como donantes, los que emigran podran verse tambin como embajadores, promotores o activistas de nuestras causas sociales en el mundo desarrollado. El mayor impacto para nuestras sociedades se obtendra al reincorporarlos al capital social nacional y transformarlos, pese a la distancia, en participantes activos de sus comunidades. Por lo general un alto nmero de nuestros emigrantes responde positivamente cuando se lo convoca correctamente para participar. Esta participacin les proporciona la oportunidad de sentirse tiles, reconocidos y cercanos a sus pases de origen. Este es un gran estmulo que les brinda satisfaccin personal. Estas afirmaciones se basan en la experiencia del autor del presente captulo tras cinco aos de desempearse como administrador de uno de los principales medios de Internet de Uruguay, donde tuvo la chance de articular a una comunidad de alrededor de 100.000 uruguayos residentes en 75 pases en todo el mundo. En el caso de los emigrantes de Uruguay, las pocas veces que fueron convocados para ayudar, respondieron muy por encima de las expectativas y demostraron que una de las principales razones por las que no hay ms participacin es porque no se la pide y porque no hay canales adecuados para canalizarla. En el anlisis de otras experiencias que se relevaron para este estudio y que se resumen a continuacin,13 los comportamientos y motivaciones de los emigrantes fueron bastante parecidos y permiten fundamentar estas observaciones generales. El valor social y cultural que se agregara al trabajar de este modo es formidable (Kliksberg, 2005), ya que al activar esta parte del capital social, se creara una infraestructura social con componentes virtuales y se generaran puntos de contacto directo entre la realidad nacional y la internacional. La interaccin con los ciudadanos que viven fuera de sus pases de origen puede agregar mucho valor mediante el aporte de ideas, conceptos, prcticas y principios para modernizar la forma de pensar y de trabajar de quienes no se han ido. Los emigrantes estn expuestos a campaas, estilos de comunicacin y otras prcticas exitosas que realizan OSC desarrolladas que persiguen fines similares.
13 Se
trata de las experiencias de las HTA, Conexin Colombia, y la Fundacin Brasil.
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Un ejemplo tradicional: el caso de las HTA en Estados Unidos

Los clubes de emigrantes y las asociaciones de la ciudad natal (HTA, por sus siglas en ingls) son organizaciones formadas por emigrantes que buscan apoyar a sus pases de origen, mantener una relacin con las comunidades locales y conservar un sentido de comunidad al emigrar (Orozco, 2003). Este es un fenmeno que ha sido bastante estudiado en Estados Unidos y que parece estar muy cercanamente vinculado al comportamiento migratorio de poblaciones de origen rural y de escasos recursos. En Mxico, por ejemplo, el movimiento se gener en comunidades como Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Michoacn y Oaxaca, las ms pobres del pas y de marcada poblacin rural (Banco Mundial, 2002). El caso de las HTA ilustra cmo las poblaciones pobres desarrollan una cultura filantrpica trasnacional (comportamiento que errneamente se suele estudiar slo para las poblaciones de altos recursos) y un compromiso con su pas que supera ampliamente al de los emigrantes que integran las clases medias y altas. Las HTA muestran que, bien articulado, este capital social puede convertirse en una importante fuente de desarrollo para los pases de origen. En los varios estudios disponibles (Alarcn, 2000; Goldring, 2003) se documenta el trabajo que realizan las HTA de salvadoreos, dominicanos y mexicanos en Estados Unidos, de haitianos en Montreal y de ecuatorianos en Espaa. Por lo general las HTA focalizan sus primeras actividades en el financiamiento de proyectos de desarrollo de infraestructura, generalmente relacionados con educacin y salud (construccin o reformas de escuelas y hospitales), de infraestructura vial, electricidad y otras reas que seran propias de la inversin pblica. Los cambios que producen en sus ciudades de origen son tan claramente visibles que se argumenta que as como se notan las diferencias de bienestar entre las familias que reciben remesas y las que no lo hacen, algo similar sucede entre los municipios que reciben remesas colectivas de las HTA y los que no las reciben (Portes, 1997). En efecto, los municipios que cuentan con HTA que los apoyan suelen tener electricidad, buenos caminos, escuelas y clnicas razonablemente bien mantenidas. Incluso sus equipos de ftbol tienen buena vestimenta y las canchas donde juegan estn bien cuidadas.
El conocimiento de ese saber hacer es muy valioso y permitira que nuestras OSC ajustaran sus estrategias de acuerdo con las prcticas ms reconocidas en los pases de destino, ahorrando mucho tiempo y esfuerzo. Por otra parte, ese conocimiento tambin es de gran utilidad para modernizar las prcticas que realizan las OSC en los propios pases y actualizarlas con ideas acerca de formas innovadoras de trabajar. A continuacin se brindan algunos ejemplos que permitirn visualizar mejor el alcance de estas afirmaciones y aportarn algunas ideas interesantes.
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Estudio de caso de un ejemplo no tradicional: Conexin Colombia

Conexin Colombia fue lanzado en diciembre de 2003 como una iniciativa de la revista Semana (la revista ms leda en Colombia), Caracol Televisin, Caracol Radio, DHL, Visa, Leo Burnett, la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y Compartamos con Colombia. La iniciativa fue concebida como una alianza de empresas con el apoyo del sector pblico y tiene dos objetivos centrales: Ser el canal ms eficiente y transparente para recibir donaciones en dinero, tiempo y especie, destinadas a entidades sin nimo de lucro que ayudan a miles de colombianos necesitados y de escasos recursos. Proveer informacin emotiva, til y actualizada para que los colombianos en el exterior permanezcan en contacto con el pas.
Adems de fortalecer la inversin en infraestructura, ms recientemente las HTA han incursionado en el rol de actuar como agentes de desarrollo econmico. Hay casos interesantes de mecanismos de promocin del desarrollo econmico montados por las HTA. Como ejemplos se pueden citar el programa Mi comunidad de Guanajuato, Mxico, que canaliza ahorros de las HTA para incentivar el desarrollo de pequeas y medianas empresas (PyME), o el caso de los emigrantes de Otvalo, Ecuador, que desarrollaron en Europa un canal de venta y distribucin de productos de origen indgena fabricados en el pas, o el caso de la Repblica Dominicana, donde el capital semilla de las HTA financia el desarrollo de PyME que es a su vez respaldado por una gestin de apoyo comercial a sus exportaciones en Estados Unidos (Portes, 1997). El espacio disponible no alcanza para hacer un anlisis pormenorizado de todos estos comportamientos, pero lo expuesto sirve para mostrar que cuando las comunidades de emigrantes se organizan y se mantienen integradas a sus pases, pueden suceder cosas muy interesantes (Garca Zamora, 2000). Asimismo vale la pena destacar que en la gran mayora de los casos estos procesos sucedieron en forma espontnea y no fueron inducidos por la accin pblica. El Estado ha seguido desde atrs estos procesos, y ahora se ha puesto de moda tratar de inventar incentivos para conseguir el apoyo del hermano lejano, como se lo denomina en El Salvador. As, se estn experimentando todo tipo de esquemas para promover con variados grados de xito la coinversin pblico-privada. Este es el caso, por ejemplo, del sistema 3x1 que se origin para el estado de Zacatecas, Mxico, y por el cual el Estado (federal y local) aporta US$3 por cada dlar donado desde el exterior. A travs del Fomin, el BID tambin est impulsando el desarrollo de varios sistemas de incentivos para canalizar la capacidad de ahorro de los emigrantes y promover la inversin productiva, la construccin de viviendas, el microcrdito y otros proyectos.
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Se trata de una organizacin pionera en este campo y desde su creacin ha canalizado aproximadamente US$3 millones para el pas, no solo provenientes de personas nacidas en Colombia. Las ayudas de Conexin Colombia en ningn momento han sido asistencialistas. Centros de salud, escuelas, nios apadrinados para que reciban estudio, alimentacin y asistencia sanitaria, empleo para la poblacin desplazada y proyectos laborales son slo algunas de las formas en que se manifiestan los aportes que han realizado los donantes de 50 pases. De las muchas lecciones que se podran aprender de esta gran iniciativa, se pueden destacar las siguientes fortalezas de Conexin Colombia que merecen especial consideracin: Fortaleza I: Fuerte asociacin con los medios de difusin para asegurar la conexin con los emigrantes. Conexin Colombia se inici en realidad como un segmento de la revista Semana, que por sus caractersticas gener mucho inters de parte de los colombianos residentes en el exterior, una poblacin que se estima cercana a los cuatro millones de personas. A Claudia Garca, la responsable de esta iniciativa y luego fundadora de Conexin Colombia, le pareci que esta conexin con los colombianos en el exterior podra aprovecharse para movilizar recursos para las causas sociales del pas. La base empresarial de apoyo que se consigui para la comunicacin de la iniciativa es impresionante ya que hoy en da agrupa a algunos de los medios ms prestigiosos del pas, como la revista Semana, Caracol Televisin, Caracol Radio, la W Radio y la casa editorial El Tiempo. Tambin participa otro tipo de empresas clave para la comunicacin de la iniciativa, como la agencia de publicidad Leo Burnett, Visa y DHL. Este tipo de alianza les proporcion automticamente una plataforma comunicacional excepcional que permiti conectar con la poblacin emigrante, pero adems hizo posible que sus actividades se iniciaran con una base de confianza muy importante para esas comunidades. Fortaleza II: El cuidado de la transparencia y la seleccin de las causas que se apoyan. Una de las caractersticas de esta iniciativa es que simplemente canaliza recursos, conecta a personas con causas sociales. Inicialmente la iniciativa se focaliz en zonas afectadas por desastres naturales, donde la gravedad de los sucesos de algn modo compensaba cualquier problema sobre la credibilidad de las OSC a travs de las que se canalizaran los recursos. Cuando se decidi trabajar con otro tipo de poblaciones en riesgo, hubo que afrontar el problema de la generacin de confianza en las OSC que se seleccionaban para llevar adelante los proyectos. La respuesta de Conexin a este problema fue singular y una de las mejores que se han puesto en prctica. Se cre en paralelo una iniciativa que se llama Compartamos con Colombia, que es otra corporacin sin nimo de lucro formada para realizar un seguimiento detallado de las entidades apoyadas por Conexin Colombia, con el fin de contribuir a que logren un alto nivel de gestin e impacto. Esta organizacin apadrina a las OSC apoyadas por Conexin Colombia y les brinda asesoramiento en un proceso de mejora continua de su gestin que se extiende por varios aos. Compartamos con Colombia fue creada con el apoyo y respaldo internacional de firmas nacionales e internacionales como Citibank, Deloitte & Touche, JP Morgan Chase, IBM, Parra,
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Rodrguez & Cavelier, Estrategias Corporativas y McKinsey & Co., y sus objetivos principales son: i) brindar apoyo institucional a un estudiado grupo de entidades sin nimo de lucro; ii) incrementar el flujo de donacin privada extranjera hacia Colombia; iii) servir como ejemplo para que empresarios y ejecutivos jvenes adquieran un mayor compromiso social con Colombia, y iv) asesorar en el diseo y la implantacin de estrategias de responsabilidad social empresarial y estrategias filantrpicas familiares. Por lo tanto, los problemas de confianza se transformaron en una fortaleza de la iniciativa y en un resultado positivo adicional de su accin. Hoy en da, en el programa de fortalecimiento institucional de Compartamos con Colombia hay unas 21 OSC, todas de alto impacto social en el pas, y que se han dedicado a trabajar en temas de niez, educacin, salud y nutricin, as como en cuestiones relacionadas con el conflicto armado que padece el pas. Para dar mayor transparencia al proceso de donacin, Conexin Colombia le asegura al donante que las fundaciones que reciben la ayuda tienen el compromiso de completar un reporte con el total de las donaciones recibidas. Price Waterhouse Coopers, una firma de auditora reconocida internacionalmente, realiza una revisin anual de cada una de las OSC. Por ltimo, Conexin Colombia publica peridicamente los avances de los proyectos, ya que quien dona no slo puede seleccionar a qu fundacin desea donar sino tambin a qu proyecto. A pesar de todo esto, el proceso de generacin de confianza no fue automtico. Segn las personas que trabajan en Conexin, los primeros tres aos de vida de la institucin fueron invertidos casi exclusivamente en consolidar la confianza y el posicionamiento de la organizacin en la comunidad de emigrantes. Fortaleza III: La organizacin de los emigrantes en el exterior. En Conexin Colombia, adems de hacer donaciones en dinero o en especie, se ofrecen varios esquemas para que las personas que quieran participar y trabajar desde el extranjero puedan canalizar su inters. Uno de ellos es el banco de tiempo, un programa cuya misin es crear conciencia y generar un espacio de participacin ciudadana y de responsabilidad social, a travs del aporte de tiempo para ayudar a otros y buscar soluciones para el pas. El banco de tiempo define posibles actividades para que todos puedan aportar y facilita el encuentro entre quienes tienen tiempo para donarlo a la comunidad y las OSC que trabajan diariamente en pro de la poblacin vulnerable, adelantando proyectos y consiguiendo recursos. En el sitio de Conexin se puede consultar abiertamente la lista de personas que ofrecen tiempo, que en su mayora son colombianos que viven en todas partes del mundo.14 Los resultados son bastante impresionantes: hoy cuentan con ms de 7.500 donantes de tiempo, 703 entidades demandantes de tiempo, han conseguido un promedio de 25.200 horas mensuales donadas, lo que representa cerca del 50% de la cobertura de la demanda y con el aporte de tiempo recibido se han beneficiado ms de 300.000 personas.
14 Vase
http://www.conexion-colombia.com/donaciones/tiempo/listaproyectos2.jsp.
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Por su parte, los crculos de donantes son grupos de colombianos que desde sus ciudades de residencia asumen el compromiso de trabajar como voluntarios para Conexin Colombia y organizarse a fin de promover proyectos e iniciativas. Los crculos de donantes han creado iniciativas como Compromiso Manhattan, Compromiso Madrid y Compromiso Mxico. Compromiso Manhattan, creado en 2005, se inici con un grupo de colombianos residentes en Nueva York que donaban US$100 mensuales durante un ao para financiar la construccin y dotacin de un jardn infantil en el municipio antioqueo de Bello y la puesta en funcionamiento de un centro mdico en Cartagena. Desde entonces, quienes trabajan en Manhattan desarrollaron mecanismos ms elaborados para movilizar recursos, fomentando fondos de contrapartida y compromisos especficos con empresas. Uno de esos mecanismos se implement con Citibank, que dona un dlar por cada dlar que donan sus empleados en las campaas de Compromiso Manhattan. En todos los casos, es destacable notar que los distintos crculos de donantes definen metas tangibles y realizables, que pueden ser verificadas y que pueden conseguirse por medio de las campaas que se ponen en marcha. Esto sirve para motivar a quienes donan y trabajan buscando donaciones, pero tambin es importante para poder mostrar resultados. Compromiso Mxico cre un programa para apadrinar menores de la Fundacin Pies Descalzos que les ha dado estudio, alimentacin y educacin a 120 nios de Quibd, Choc. Por su parte, el primer proyecto de Compromiso Madrid consistir en capacitar y garantizar la vinculacin laboral de 180 jvenes desplazados de la Fundacin Don Bosco en la ciudad de Cali. Fortaleza IV: La flexibilidad para movilizar recursos. Otra de las fortalezas de Conexin Colombia que vale la pena destacar es la capacidad que desarroll para facilitar la donacin de recursos, especialmente en lo referente a la promocin de donaciones en especie. A travs de su programa Colombia nos une, la organizacin ha establecido una alianza estratgica con la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, Accin Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de facilitar el proceso de donaciones en especie en Colombia y desde el exterior. Esto est adems respaldado por un acuerdo con DHL por el cual la empresa dona el costo de todos los envos que se realizan. El desarrollo de donaciones en especie demostr ser una fuente muy importante de recursos, ya que en sus tres aos de funcionamiento se recaudaron ms de US$1,5 milln en donaciones de este tipo. Esto incluy grandes rubros de productos como: alimentos, ropa y calzado, medicamentos, cobijas, mantas y utensilios para el hogar, carpas y colchonetas, tiles escolares, libros, elementos para el aseo, telas y materiales de confeccin, muebles y enseres, electrodomsticos, computadoras y aparatos audiovisuales. Es destacable que este proceso que podra ser muy complejo est muy bien organizado. Para ordenar y facilitar la tramitacin de este tipo de donaciones, se elabor una Gua de donaciones en especie,15 en la cual se presenta el procedimiento para que las donaciones lleguen a su destino final, enumerando los pasos que debe seguir el donante.
15 Vase
http://www.conexion-colombia.com/donaciones/especie/index.jsp.
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Algunas ideas para promover la participacin trasnacional

A continuacin se presentan algunos factores crticos para el xito y otras ideas que pueden servir para analizar los posibles caminos que debern recorrerse a fin de promover la participacin trasnacional en las OSC de nuestra regin. Dichos factores surgen del estudio de las experiencias exitosas y de los fracasos conocidos, y tambin de algunas iniciativas que se estn poniendo en marcha en el mundo.
El dilema de la legitimidad y credibilidad de las OSC

Para participar en un mercado globalizado de donaciones, las OSC de nuestra regin debern enfrentar un desafo de credibilidad formidable. Ser necesario que puedan comunicar con xito los aspectos relacionados con su transparencia, representacin y capacidad de rendicin de cuentas. Esto no solo vale para nuestras OSC sino que es parte de un problema ms general y que est hoy sobre la mesa en el mbito internacional. Habra que volver sobre la misma pregunta que se plante en el ejemplo del tsunami: a quin le rinden cuentas las organizaciones internacionales cuando fallan en la entrega de lo prometido?
16 Vase
http://www.brazilfoundation.org/en/html/chronology.html.
El caso de Conexin Colombia no es una panacea ni es el nico que existe. Quienes tengan inters en este tipo de acciones pueden revisar tambin lo que hace la Fundacin Brasil,16 que, con sedes en Nueva York y Rio de Janeiro, realiza un doble trabajo de promocin de donaciones en una parte y de seguimiento de proyectos desde la otra. Esta fundacin organiza eventos benficos y todo tipo de acciones de recaudacin de fondos, y en sus cinco aos de existencia ya transfiri ms de US$2,4 millones. El modelo de la Fundacin Brasil es algo diferente del anterior y la organizacin trabaja en cinco reas seleccionadas: educacin, salud, derechos humanos, ciudadana y cultura. Se podran analizar otros ejemplos ms de iniciativas similares que estn siendo implementadas y que funcionan con mayor o menor xito (Ecuador y Mxico), y tambin especialmente algunos casos que han fracasado o que no han conseguido estar a la altura de las expectativas (Argentina). Tambin hay ejemplos de excelencia en otras regiones, como el de GiveIndia.com. De todas estas experiencias de prueba y error que se estn generando en el mundo se pueden extraer algunas lecciones importantes, que se ofrecen a continuacin.
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Hay quienes afirman17 que el conjunto de la sociedad civil como una fuerza del bien en el mundo ha llegado a un punto donde sus nobles ambiciones dependern de su capacidad de responder mejorando sus prcticas para rendir cuentas. Los cuestionamientos sobre la legitimidad de las OSC provienen de larga data y ya han dejado de ser un lugar comn. Estas crticas se suelen escuchar de lderes polticos y ocasionalmente de voces prominentes en las instituciones globales. Para muchos las OSC reflejan intereses forneos o simplemente los intereses de algunos pocos agitadores. Se suele aseverar que, en el mejor de los casos, estas organizaciones a diferencia de los gobiernos, que tienen que responder al electorado, y de las empresas, que al menos tienen que responder a sus accionistas son hacedores de bien, autodesignados que no le rinden cuentas a nadie ms que a s mismos y que cuando lo hacen siempre es hacia arriba, a quienes les proveen el financiamiento y no hacia abajo, a aquellos a quienes supuestamente sirven. Quienes promueven este tipo de crtica ya acuaron una larga familia de acrnimos peyorativos para las ONG, que en ingls se expresan como: BONGO (business-organised NGO), PONGO (politically-organised NGO), BRINGO (Briefcase NGO), DONGO (donororganised NGO), GONGO (government-organised NGO), MONGO (My Own NGO), y RONGO (royally-organised NGOs).18 En el Foro Econmico Mundial de 2002, el entonces Director General de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) Mike Moore afirm que la OMC estaba interesada en discutir con aquellos grupos de la sociedad civil que operaran en forma transparente, que demostraran rendicin de cuentas y cuyos miembros fueran elegidos por medio de una participacin definida. Poco ms adelante y hablando en el Banco Mundial, el Presidente de CIVICUS Kumi Naidoo usaba esta referencia como ejemplo recordando que si la OMC aplicase estos mismos criterios a sus pases miembros, la membresa de la organizacin bajara notablemente. No es un problema sencillo de resolver. En realidad las OSC tienen que responder a una gran variedad de partes interesadas, entre las que se cuentan: los beneficiarios de sus programas, los donantes e inversionistas sociales, su directorio, su personal, gobiernos, organismos internacionales, empresas y la sociedad en su conjunto. A pesar de que estas organizaciones se crean para hacer el bien (por lo menos aquellas que s tratan de que as sea), para hacer las cosas realmente bien, tienen que ser ms transparentes y crebles que los gobiernos y las empresas. Volviendo al planteo inicial, nuestras OSC no son ajenas a este debate que aparece como inminente en el futuro cercano. Es ms, tienen dificultades adicionales que superar. Adems de todo lo que ya se mencion, hay que agregar la falta de confianza que genera el simple hecho de que provienen de un pas menos desarrollado cuyas prcticas no son reconocidas. Esto las obliga a cargar con un estigma adicional de falta de credibilidad que proviene de su origen y no de su accin.
17 Vase 18 Para
la pgina web de la organizacin Keystone: http://www.keystoneaccountability.org.
ms referencia sobre este argumento, vase Banco Mundial, 2003.
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El rol de los medios de comunicacin

Otro factor crtico es el nuevo papel que cumplen los medios de comunicacin con presencia en Internet en este proceso de globalizacin, y su posible aporte a las causas sociales. No importa lo locales que estos medios sean, la llegada de la Internet permiti globalizar su cobertura. Un emigrante de la ciudad uruguaya de Paysand (100.000 habitantes) puede
19 Para
quienes tengan inters en este tema se recomienda revisar la iniciativa Keystone, en http://www.keystoneaccountability.org; la Social Enterprise Ethics Initiative (NESsT), en http://www.nesst.org/SEEINIT.htm; el proyecto conjunto CIVICUS-Hauser Center on Nonprofits (Harvard) Civil Society Legitimacy, Transparency, and Accountability; la Global EquityInitiative de la Harvard University, y el estudio de sostenibilidad The 21st Century NGO: In the Market for Change, de UN Global Compact. 20 Vese The Bosberaad Report de la organizacin Keystone en: http://www.keystoneaccountability.org/files/Bosberaad%20Report.pdf.
Muchos de estos problemas se atenuaran si existiera un proceso interno de la propia sociedad civil para definir y crear sistemas y estndares internacionales para reportar resultados y rendir cuentas. En ese sentido existen varias iniciativas que estn en marcha en diferentes partes del mundo.19 Desde el nacimiento de la Iniciativa Keystone se afirma que a pesar de la gran diversidad de organizaciones que conforman el universo de la sociedad civil, igualmente es posible avanzar en el desarrollo de estndares y formas internacionalmente comparables para comunicar el resultado y las consecuencias del trabajo de las OSC. Quienes promueven esta idea plantean crear un crculo virtuoso, donde las organizaciones ciudadanas mejoran su desempeo, comunican efectivamente su trabajo, y por lo tanto consiguen aumentar la cantidad y calidad de la inversin recibida.20 Las organizaciones que promueven esta idea aseguran que un estndar internacional de declaracin de datos para las OSC es el factor que permitir comparar el rendimiento de la inversin social y que finalmente har posible el desarrollo de un mercado global de donaciones (Litovsky, 2005). Esta iniciativa proviene de un nmero muy importante de OSC que abarca proveedores de capital para proyectos sociales, portales de donaciones, bancos, asesores de donantes, investigacin sobre filantropa, certificacin de estndares, etc. Este no es un problema sencillo de resolver, y tal vez no se disponga de una solucin en el corto plazo. Mientras tanto, igualmente se podr lograr algn tipo de xito generando cadenas de confianza como las que se mencionaron en los ejemplos anteriores y sobre las que se vuelve a hablar a continuacin. Los portales de donaciones, como Global Giving o Network for Good existen ms que nada porque agregan ese valor. La generacin de confianza debera ser un objetivo estratgico de las organizaciones. Es un trabajo que consume recursos y que debe hacerse con una visin estratgica de mediano y largo plazo, ya que al inicio sus resultados pueden ser modestos.
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leer gratis por Internet el diario El telgrafo de su ciudad natal desde cualquier sitio donde se encuentre. De ese modo puede estar enterado de las noticias policiales, sociales y polticas locales tanto como quienes viven en la ciudad. La pgina web lo lleva adems a conectarse con las radios y canales de televisin locales y le da acceso a todo tipo de vnculos sociales como, por ejemplo, el de la asociacin de emigrantes de Lombarda en Paysand. Viviendo en cualquier parte del mundo y con una conexin a Internet, uno puede estar siempre al tanto de casi todo lo que pasa en su ciudad natal, no importa lo pequea que esta sea. Esto es bien conocido. Sin embargo, lo ms interesante para este ejercicio es analizar el fenmeno desde el extremo opuesto: en la era de Internet, los medios de comunicacin actan como polos concentradores de las comunidades que viven en todo el mundo. En Internet los medios funcionan como los rayos de una rueda de bicicleta, atrayendo a ciudadanos que convergen desde todo el mundo en un solo punto. Un solo medio de comunicacin, aunque sea muy local como El telgrafo, acta como un polo concentrador para la comunidad de ciudadanos interesados en Paysand que viven en las localidades ms remotas de todo el planeta. A sus pginas llegan ciudadanos de todas partes que tienen un identificador comn: en este caso, la ciudad de procedencia. De este modo, si uno quisiera comunicarse con los 30.000 ciudadanos de la ciudad de Paysand que viven en ms de 50 pases en todo el mundo, alcanza con colocar un mensaje en alguno de los medios locales. Es ms, los nuevos avances de Internet amplan el concepto tradicional de medio de comunicacin. El sitio web de un equipo de ftbol como el Flamengo o el de una escuela de samba como Mangueira pueden ser vehculos mucho ms dirigidos y eficaces para llegar a los emigrantes y amantes de la ciudad de Rio de Janeiro en todo el mundo que un medio tradicional y genrico como la Rede Globo. Hoy en da, pueden catalogarse como medios de comunicacin todas aquellas organizaciones que tienen presencia en Internet y que agrupan a comunidades de personas que comparten un inters comn. Si se toma en cuenta este elemento, queda en evidencia el valor agregado que puede tener la participacin de los medios de comunicacin para conectar causas sociales con comunidades de emigrantes. Estamos en una poca de repensar la comunicacin para el desarrollo y se comienza a hablar de cambio glocal, un trmino en el que coinciden la dimensin de lo local con la de lo global, especialmente en lo concerniente a la comunicacin para el desarrollo.21En este sentido, el caso de Conexin Colombia constituye un muy buen ejemplo. Tambin resulta interesante el hecho de que esta nueva forma de comunicacin para conectar las comunidades de emigrantes es accesible a nuestras OSC, ya que para lograr establecerla rigen las mismas formas y precios que para la comunicacin a escala local. Un aviso en El telgrafo digital debe tener un costo similar a uno publicado en el diario local de papel.
21 Vase
tambin Hemer y Tufte (2005).
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La presencia y presentacin de las OSC en Internet

No hay una segunda oportunidad para causar una primera impresin. Si la popular creencia es muy cierta en el mundo real, resulta especialmente vlida en la web. Los visitantes virtuales rara vez dan una segunda oportunidad a sitios o campaas de comunicacin que se ven mal en Internet. En el mundo de hoy, el sitio de Internet de una empresa u organizacin es su cara visible ms importante y se trata casi siempre de la primera impresin que uno obtiene de ella. Todos procedemos de la misma manera: cuando nos hablan de una empresa u organizacin que no conocemos, lo primero que hacemos es buscarla en Internet y ver qu dice su sitio. Es a partir de ese contacto virtual que generalmente construimos nuestra primera impresin de la compaa en cuestin. Imagine entonces el lector lo importante que esto es cuando se trata de informacin que tiene que cruzar fronteras. En ese caso, tanto tener un sitio de Internet como la calidad de la informacin que ah se publica se vuelven absolutamente imprescindibles. La pobre calidad de la enorme mayora de los sitios de las OSC de nuestra regin las dejan con muy pocas chances de causar una buena impresin y de poder as insertarse y conectarse con las comunidades trasnacionales. Se entiende que el sitio es solamente el envase de la causa social que promueve una organizacin y que su calidad no debera sustituir a la nobleza del propsito que la OSC persigue.
Del mismo modo, para una OSC de Paysand, conseguir un auspicio de comunicacin en ese diario resulta natural y accesible. Sin embargo, este activo de comunicacin permitir a la OSC que su campaa llegue a una poblacin que de otro modo sera imposible contactar y que estar ms propensa a sensibilizarse con ese mensaje que cualquier otro emigrante. Sin embargo, esta es una condicin necesaria pero no suficiente. Comunicar no es garanta de convencer ni de asegurar la participacin. El apadrinamiento de un medio de comunicacin a una causa social agrega ms valor que el mero hecho de la comunicacin y la conexin con los emigrantes. Cuando eligen un medio de comunicacin, las personas depositan su confianza en ese medio. En el mundo de la comunicacin se suele decir que el medio es el mensaje para expresar que la gente le tiene que creer primero a quien le dice un mensaje para poder aceptar ese mensaje. Cuando uno elige un medio de comunicacin para informarse, est llevando a cabo implcitamente un acto de confianza: el medio seleccionado es el depositario de la credibilidad de la persona en cuanto a la informacin que recibir. Por lo tanto, un medio de comunicacin agrega credibilidad a cualquier causa social que promueva. Este puede ser un factor que puede servir para resolver en parte algunos de los problemas de confianza que se mencionaron anteriormente para movilizar a las comunidades en torno de nuestras causas sociales.
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Tambin se entiende que un sitio bien presentado no necesariamente es sinnimo de una organizacin seria. Sin embargo, s se produce el efecto opuesto: hoy en da un sitio mal presentado es generalmente percibido como un indicador de una organizacin mal administrada. Cuando alguien navega por un sitio que no presenta en forma transparente la informacin sobre quines somos o sobre el origen de la OSC, eso se puede interpretar como si hubiera algo que deliberadamente se quiere ocultar. Si los sistemas que se proponen para recibir donaciones de dinero o tiempo de voluntarios son bizarros o poco prcticos, el visitante puede suponer que as tambin lo sern los mtodos de trabajo y soluciones que la OSC propone. Cuando la informacin que se ofrece en el sitio es vieja, no est actualizada y resulta obsoleta, uno se puede imaginar que la organizacin tambin lo es. Si el sitio no ofrece al navegante la posibilidad de consultar sus contenidos principales en ingls, eso tambin puede significar para alguien que la organizacin est de espaldas al mundo. En fin, la lista de impresiones negativas que uno puede hacerse a partir de un sitio pobremente presentado es bastante larga. En la gran mayora de los casos, estas impresiones negativas ni siquiera tienen relacin con la realidad. En muchos casos sucede que una OSC no le ha dado suficiente importancia a su imagen en Internet porque quienes estn al frente de la organizacin no valoran este vehculo o no lo usan ellos mismos, o quiz porque el sitio web se ha hecho con una donacin puntual de alguien que una vez particip en su publicacin y desde ese entonces no se ha vuelto a actualizar. Tambin puede suceder que, como no se percibe la utilidad que puede tener el sitio, la OSC no desee invertir tiempo ni dinero en desarrollarlo, y as debe haber muchas otras razones ms. Para bien o para mal, el sitio en Internet de una empresa u organizacin de la sociedad civil es un arma de comunicacin muy potente. Como instrumento de comunicacin, un sitio puede ofrecer algo que ningn otro medio tradicional puede hacer: la posibilidad de establecer una comunicacin de dos vas con quien se acerque. El sitio permite que uno pueda conectarse con las personas a quienes les interesa la causa que se promueve, personas con las que luego se puede mantener el contacto por correo electrnico sin importar donde se encuentren, y as desarrollar un sinnmero de relaciones que pueden ser positivas para la organizacin. Esta es una herramienta insustituible para generar comunidades, conectar las disporas y tratar de participar en el mercado global de donaciones. En descargo de nuestras OSC, el estudio de caso del tsunami mostr que el evento sorprendi con la guardia baja a algunas de las OSC ms importantes del mundo. Sin embargo, eso ya no sirve ms como excusa. Con la popularizacin de la tecnologa necesaria para publicar contenidos en sitios de Internet y la reduccin de los gastos relacionados con el web hosting, cualquier organizacin de la sociedad civil puede estar en lnea con una calidad ms que razonable y a un costo accesible. Con los servicios voluntarios de media jornada de un par de adolescentes cibernticos (de los tantos que hay en todo el planeta), sera ms que suficiente para que una OSC pueda disponer de tecnologa, diseo y calidad de publicacin razonables.
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Alianzas para generar el inters de posibles donantes en un sitio de Internet

Las alianzas constituyen una herramienta importante para que las OSC puedan abrirse camino en Internet, sean reconocidas en el mercado global de donaciones y muchas veces logren primero ganarse la confianza de sus propias disporas. Las alianzas que una OSC pueda hacer con otras organizaciones similares en su pas, en la regin o en el mundo agregan valor, ya que si esas otras organizaciones son vehculos conocidos para impulsar las causas que se promueven, constituyen por lo tanto generadores automticos de confianza. Visto desde el exterior, cuando una OSC tiene la capacidad demostrada de generar espacios de trabajo en comn con otras OSC, gobiernos (nacionales o locales) y empresas, eso se percibe como un indicador de la calidad de la gestin de la organizacin y de su flexibilidad para articular a las dems fuerzas locales y a quienes estn al mando, y convencerlos de que esa OSC est tratando de cumplir con sus fines de la mejor forma posible. En caso de existir, todos estos vnculos deberan aparecer en forma explcitamente visible en el sitio de Internet de la OSC. Si fuera necesario para preservar su independencia, se debera publicar una declaracin donde se explicara con claridad la poltica de la OSC con relacin a sus alianzas con empresas y gobiernos, y se especificara que esto no afecta la integridad de sus cometidos. En el espacio de Internet las alianzas tienen efectos secundarios positivos y generan otro tipo de beneficios. Se trata de un factor clave para atraer visitantes y generar trfico. Una vez que se desarrolla y publica un sitio de Internet, hay que conseguir que la gente lo visite; de otro modo, este quedar perdido como una gota ms en el medio del ocano. La lgica del comercio electrnico es, en realidad, bastante simple: lo ms importante es el contenido que se publica; ese contenido tiene que ser capaz de generar trfico de visitantes hacia el sitio, y luego de que se consiga ese trfico, el arte de la empresa estar en tratar de transformarlo en relaciones comerciales. Para que el sitio no quede perdido en el ocano de Internet, lo primero que hay que hacer es asegurarse de que cuando alguien solicite alguno de los temas o conceptos clave de lo que realiza la organizacin, los buscadores como Google, Ask o Yahoo siempre lo encuentren y lo ubiquen correctamente en sus resultados de bsqueda. Para que esa localizacin se produzca, quienes programen el sitio tienen que referenciarlo adecuadamente, guardando una serie de
La obligacin de tener que repensar la comunicacin de una OSC para crear o mejorar un sitio de Internet puede ser a su vez una oportunidad interesante para efectuar una reingeniera de la propia estrategia de comunicacin de la OSC, y refinar y modernizar la forma de presentacin de la organizacin frente al resto de la sociedad de su pas y del mundo. Este es un factor crtico sobre el que se puede actuar rpidamente y que debera ser analizado por nuestras OSC como prioritario.
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palabras clave que permitan a los buscadores asociar esa pgina con esos temas de bsqueda. Un sitio mal referenciado no podr encontrarse tan fcilmente por los buscadores. Este es un problema bastante habitual en los sitios de nuestras OSC. Las alianzas pueden mejorar radicalmente el trfico que llega a los sitios de Internet. Es muy importante que cada OSC publique en alguna parte de su sitio los vnculos que lleven al navegante desde all a las pginas web de otras OSC, empresas o medios con los que la OSC en cuestin desarroll alianzas. Tambin es importante que la OSC solicite a esos sitios que hagan algo recproco: que publiquen en alguna parte de sus pginas web los vnculos para que sus navegantes puedan conocer y visitar a la OSC en cuestin cuando quieran. Esos vnculos pueden tener formato de texto vinculado (enlaces), logos vinculados o formato de avisos de publicidad (banners). Los vnculos de la OSC generan un tipo de trfico directo que puede resultar clave. Las personas que vienen desde otros sitios, lo hacen porque tienen algn tipo de inters y un mnimo de confianza o curiosidad: ya vieron un enlace de la OSC en un sitio que conocen, y desde ah decidieron visitarlo. Hay grandes chances de que estas personas se muestren interesadas y de que muestren mayor propensin a apoyar a la OSC que los visitantes ocasionales. Solamente desde este punto de vista las alianzas son ya relevantes. Pero adems hay otro efecto significativo: al estar ms vinculados con otros sitios de mayor trfico, los sitios de Internet ganan importancia para los buscadores. Supongamos que un sitio est bien referenciado en Internet. O sea, que cada vez que alguien busca una de las palabras clave, el buscador incluye a ese sitio en su lista de resultados. Pero, en qu lugar? Estar ubicado en el puesto nmero 1.000 de los resultados no es lo mismo que ocupar uno de los primeros lugares. Mientras ms alto uno se encuentre en ese ranking, mejor, ya que la gente tiende a consultar solamente unos pocos resultados en cada bsqueda. Para esto, las alianzas (al menos en Internet) son tambin bastante importantes. Los buscadores asumen que la relevancia de un sitio est dada, entre otras cosas, por el trfico que generan. Cuando un sitio tiene vnculos con o est vinculado desde otros sitios que tienen un trfico notable, entonces el buscador asumir que ese sitio tambin es valioso y le asignar un nivel de importancia superior al que le dara nicamente sobre la base del poco trfico que genera. Por lo tanto, el mismo sitio, con la misma informacin publicada, quedar mejor ubicado en el listado de resultados de la bsqueda si est mejor vinculado que si no lo est. Este tipo de trfico generado por buscadores es la mejor forma de atraer a desconocidos y, para conseguirlo, no hay que hacer nada ms, ya que esto depende solamente del inters que las personas tengan en lo que publica la OSC. El trfico por buscadores le otorga tambin al sitio un sentido de importancia relativa. Cuando uno pide informacin sobre un tema y el buscador ubica un sitio antes que todos los dems, la gente asume que ese es el mejor o el sitio ms destacado de referencia para esa consulta en particular. Como ejemplo, el lector puede hacer el siguiente ejercicio: si uno busca hoy en Google con las palabras clave ayuda a nios de la calle y Mxico, aparecer primero el sitio de Canica de Oaxaca
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Conclusiones
Este trabajo no pretende ms que mostrar algunos caminos para orientar la futura investigacin que ser necesario realizar para identificar buenas prcticas a fin de que las OSC de nuestra regin puedan fomentar la participacin ciudadana trasnacional y participar en un posible mercado globalizado de donaciones. Se recomienda tomar con cautela las sugerencias que aqu se exponen, ya que la realidad es muy dinmica y las tendencias de lo que est sucediendo en este campo se generan y cambian a gran velocidad. Las conclusiones que se resumen a continuacin tienen como propsito alentar la profundizacin del anlisis de una realidad que puede ser de mucho valor para nuestra regin.
AC, un sitio que est muy bien presentado. Si uno visita la seccin Enlaces de ese sitio podr encontrar en la lista de Amigos de Canica enlaces que lo conducirn al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), a la Red por los Derechos de la Infancia, a la Fundacin Quiera, al Global Fund For Children, a la organizacin Rudolf Steiner, a Children for a Better World, a Children of Mexico y al Centro Mexicano para la Filantropa (Cemefi), instituciones todas ellas que, por su trfico relativo, son de mucho mayor rango para el buscador de Internet. Para un navegante que no conoce para nada a la organizacin, la experiencia de visitar el sitio de Canica resulta satisfactoria. Si nuestro objetivo era buscar una OSC que trabajase en Mxico con nios de la calle, con el objetivo de donar, lo que hay publicado en el sitio habra sido suficiente para convencernos. En Internet no se necesita mucho ms que eso, y este es un ejemplo de cmo algo que no es caro ni demasiado sofisticado puede cumplir perfectamente con su fin. Como la realidad de Internet es tan cambiante, para cuando el lector vea este ejemplo, tal vez los datos ya no sean los mismos. Igualmente, el lector puede hacer en forma aleatoria una bsqueda similar con el tema que ms le interese y luego verificar lo mismo para el primer sitio que muestre la lista. Las formas tradicionales de generar trfico se realizan por fuera de Internet, y tambin son muy importantes y funcionan como un complemento de las formas ya analizadas. El trfico de los sitios tiende a crecer tambin por contaminacin viral de sus usuarios, que los visitan y lo recomiendan a otros. Eso se puede incluso fomentar, por ejemplo, dndoles la posibilidad a los visitantes de que puedan enviar a un amigo un artculo que hayan considerado relevante. Ese amigo es ya otra persona que conocer el sitio y que tambin hoy o maana podr hacer lo mismo con otro, y as sucesivamente. La velocidad de propagacin de las comunidades de Internet depende de varios factores que no viene al caso analizar ahora, pero puede llegar a ser asombrosa, y lo mejor de todo es que se genera espontneamente sin que uno la est buscando. Una vez que se genera el impulso, ese trfico crece sin que el sitio en cuestin tenga que hacer nada diferente de lo que ya vena haciendo.
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La consolidacin de una nueva conciencia ciudadana global es algo que todava no ha sido suficientemente estudiado y se trata de un fenmeno social del que no conocemos demasiado. Para nuestra regin es importante tratar de entenderlo e incorporarlo como un cambio positivo y fundamental de este nuevo milenio. Las formas de participacin de las personas en las sociedades modernas se rigen por patrones diferentes de los convencionales y, en consecuencia, se estn redefiniendo las estrategias para fomentarla. Esto puede generar desafos importantes para nuestras OSC y tambin oportunidades para aquellas organizaciones que se animen a liderar el proceso de cambio de paradigma. Estos cambios podran llegar a materializarse en la generacin de un mercado globalizado de donaciones individuales accesible por Internet, especialmente en cuanto a las donaciones que provienen de las personas que viven en economas ms desarrolladas. Estos recursos podran canalizarse hacia nuestros pases, ya que la gente demostr que nuestras causas le interesan. En realidad es verdad que estamos a un click de distancia de conseguirlos. Nuestros emigrantes constituyen un activo sustancial de nuestro capital social que no ha sido movilizado y que nos permitira tener una forma no virtual de activar la promocin de nuestras causas sociales en los pases ms desarrollados. Su revinculacin y participacin en nuestras OSC generara todo tipo de efectos positivos. Para conseguirla, nuestras OSC tienen que generar nuevos puentes y estrategias. La falta de conocimiento y de confianza son las grandes barreras que debern afrontar nuestras OSC para poder tener algn tipo de reconocimiento fuera de las fronteras. Esto no slo vale para posibles donantes de otros pases sino tambin para nuestras propias disporas, que conocen mucho menos de lo que pensamos sobre lo que hacen las OSC de sus pases. En la economa globalizada el rol de los medios de comunicacin resulta clave para movilizar a la comunidad virtual y es mucho ms importante de lo que fue histricamente. De la calidad de esa comunicacin y de su efectividad depende en gran medida la posibilidad de acceder a las disporas que viven en todo el mundo. Tomando todos estos elementos en cuenta, el panorama para nuestras OSC parece bastante optimista. Pero este es un camino alternativo y no sustitutivo de los que ya se recorren, por lo que sus resultados comenzarn a verse dos o tres aos despus de haber comenzado a trabajar. El refrn que dice no dejes para maana lo que puedes hacer hoy no podra ser ms apropiado para quienes tengan inters en explorar este camino.
De los planteos expuestos se destacan los siguientes, que seguramente servirn para orientar el diseo de una posible estrategia para promover la participacin en la economa trasnacional:
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Referencias
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Captulo 13
El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales

Arthur Domike
l desafo central de este libro ha sido describir la direccin que debern tomar los esfuerzos futuros para fortalecer la confianza de la ciudadana en sus sistemas de gobierno y fomentar un mayor compromiso de la sociedad civil () [y] establecer pautas concretas para que el gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales fomenten y mantengan una participacin ciudadana eficiente en proyectos de desarrollo econmico y social.1 Comenzamos por hacernos preguntas tales como: por qu un gran nmero de latinoamericanos aborrece y desconfa de sus gobiernos y sus partidos polticos tradicionales? y Estn realmente las actividades de la ciudadana organizada ayudando a sus pases a alcanzar mejoras sostenibles en el compromiso ciudadano y en las instituciones democrticas? Buscando respuestas nos preguntamos si una ciudadana activamente estructurada dentro de organizaciones locales y movimientos sociales ha contribuido a mejorar las instituciones democrticas y las iniciativas de desarrollo econmico y social del pas, y cmo lo ha hecho. Los analistas sociales y polticos, incluidos aquellos representados en este volumen, pueden ser perdonados si su visin no llega ms all del horizonte ni detrs de las esquinas. Generalmente cada individuo tiende a seguir ideas heredadas acerca de cmo funcionan las organizaciones polticas y sociales, y en cuanto a las causas que las impulsan a tomar una direccin u otra. Instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han dedicado esfuerzos importantes para lograr un mejor entendimiento y llegar a un punto de encuentro apropiado con la sociedad civil en sus diversas formas.2 Sin embargo, lo que se desprende del presente estudio no es lo que hubisemos esperado en funcin de las ideas heredadas. Encontramos en cambio la que puede ser una mejor manera de responder a las preguntas, basada en la forma en que los movimientos sociales, las ONG y los grupos comunitarios de ciudadanos, tales como los que aqu se examinan, se han revelado como determinantes de los procesos polticos de la regin.
1 2
Documento de donacin del Banco Interamericano de Desarrollo a la Fundao Grupo Esquel do Brasil, octubre, 2005. Vase, por ejemplo, la pgina en Internet del BID: http://www.iadb.org/sds/SCS/site_1461_e.htm.
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El surgimiento de las organizaciones de la sociedad civil en Amrica Latina

Tilly (2004:140) descubri que la democratizacin por s misma promueve los movimientos sociales, por lo que a principios del siglo XXI todo el mundo reconoci el trmino movimiento social como una clarinada, como un contrapeso al poder opresivo, como un llamamiento a la accin popular en contra de una amplia variedad de calamidades. Sin embargo, su emergencia relativamente reciente como fuerza importante en la regin requiere una mayor explicacin. Para dar a entender el rpido surgimiento de estos movimientos y la declinacin del apoyo a la mayora de los partidos polticos tradicionales se han sugerido las siguientes razones:4 Desilusin, tanto por parte de la derecha como de la izquierda poltica, con el estatismo es decir: se ha dejado de creer que el gobierno deba o pueda ser el principal instrumento para disear e implementar soluciones a problemas profundos, econmicos y sociales. Trauma poltico-psicolgico de la ciudadana y sus lderes, causado por largos perodos de gobiernos autoritarios que no respondieron a las demandas de los ciudadanos y reprimieron sus actividades colectivas. Fracaso de los partidos polticos tradicionales en prestar atencin adecuada al impacto causado por los cambios de las polticas gubernamentales que suprimieron la red de seguridad que protega a grupos de bajos ingresos contra el desempleo, el hambre y la falta de cobertura bsica de salud.
Como se seal en el captulo 1, el apoyo a la sociedad civil como una fuerza poltica y social importante proviene tanto de la izquierda poltica (Foro Social Mundial) como de la derecha (Instituto Cato). 4 Vanse los ensayos sobre la transicin poltica posterior a las dictaduras de la regin en Garretn y Newman (2001), Eckstein (2001) y Escobar y lvarez (1992).
Un experto observ alguna vez que las encuestas de opinin miden lo que la gente piensa antes de tener la oportunidad de pensar. Claramente los movimientos sociales y grupos civiles aqu estudiados reflejan que existe gran actividad pensante por parte de los ciudadanos involucrados en lo concerniente a sus intereses y sus gobiernos. No obstante, el fenmeno de las OSC se encuentra fuera del alcance del radar, 3 y carece de los estudios y la cobertura noticiosa que reciben los polticos y las encuestas de opinin. A nuestro modo de ver, un conocimiento ms amplio de los movimientos ciudadanos conducir a una mejor comprensin de cmo evoluciona la democracia en la regin y tambin proveer respuestas tiles a nuestras preguntas iniciales.
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Posiblemente todas estas razones tengan cierta validez. Amrica Latina ha conocido movimientos de masas en el pasado, en su mayora organizados por estudiantes, campesinos y grupos laborales urbanos (vase Eckstein, 2001). Pero al derrocar a los dictadores y liberarse de la represin poltica, naci la mayora de las ms importantes organizaciones de la sociedad civil (OSC) de hoy. Hubo un rechazo general de las restricciones que los dictadores imponan a las prcticas democrticas, y esto contribuy al incremento de la ya naciente desconfianza en los gobiernos. En la mayora de los pases de la regin, la sociedad civil y sus movimientos han sido los protagonistas dominantes en la batalla contra las dictaduras, y muchos de los mismos activistas siguen siendo polticamente activos, dentro y fuera del gobierno. Los estudios presentados en este volumen confirman la contribucin de esos grupos a la restauracin de la democracia. La necesidad de entender mejor a la sociedad civil y los movimientos sociales form parte de la agenda de la Cumbre de las Amricas de 2001, que se llev a cabo en Quebec, Canad. En esa ocasin, el BID (2001:19) ofreci la siguiente evaluacin de la situacin: La modernizacin del Estado y la consolidacin del gobierno democrtico requieren un proceso complementario y recproco de fortalecimiento de la sociedad civil. No puede existir un Estado democrtico eficiente donde la sociedad civil es dbil. El Banco promueve una visin de la sociedad civil que abarca tanto a las organizaciones civiles basadas en intereses comunes como aquella dimensin de la ciudadana que asegura que todos los ciudadanos disfruten de oportunidades socioeconmicas dignas y del ejercicio efectivo de sus derechos polticos. Nuestros puntos de vista con respecto a la creciente relevancia de los movimientos sociales en la regin tienen eco tambin en el Informe Progreso Econmico y Social 2006 del BID (2005:112): Durante la dcada pasada en Amrica Latina se produjo un drstico aumento del poder de los movimientos sociales, importantes no solo en cuanto al nmero sino tambin en cuanto a su impacto poltico. La democracia ha posibilitado un amplio ejercicio de los derechos y de la libertad de expresin, de reunin y de realizar manifestaciones. Sobre la base de esos derechos y libertades, la protesta
Efecto de demostracin y apoyo logstico de movimientos sociales exitosos en Estados Unidos y Europa orientados a producir mejoras en lo referente a los derechos humanos, los derechos de la mujer y el medio ambiente. Los medios, Internet y las comunicaciones instantneas, que ayudaron a los ciudadanos a desarrollar vnculos comunes, organizarse, y cobrar importancia en el debate poltico y la toma de decisiones.
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Movimientos sociales de gran envergadura, como Diretas J en Brasil, las Madres de Plaza de Mayo en Argentina, Comando Que No en Chile y el Movimiento de Derechos Civiles de Estados Unidos, aumentaron significativamente el compromiso poltico de los ciudadanos de sus respectivos pases y fortalecieron las instituciones democrticas. Puede darse la misma respuesta con respecto a los dems movimientos sociales y organizaciones civiles que proliferan en Amrica Latina? Y si es as, existen efectos contrarios o adversos de los movimientos sociales para la participacin ciudadana y las instituciones democrticas? Una pregunta distinta, pero estrechamente relacionada, sera si el aumento de organizaciones y movimientos de la sociedad civil de los pasados 30-40 aos ha sido eficaz en cuanto a fomentar y mantener la participacin efectiva de los ciudadanos en proyectos de desarrollo econmico y social.5 En las pginas siguientes se intenta, en primer lugar, aclarar definiciones esenciales, luego examinar evidencia concerniente al impacto democratizador de las OSC y finalmente, encontrar caminos para mejorar las relaciones entre los gobiernos y las OSC, particularmente en el caso de los movimientos ms contenciosos. Se presta particular atencin a mejorar la participacin ciudadana en proyectos de desarrollo, mediante tcnicas de resolucin de conflictos que permitan reconciliar a los organismos oficiales con las OSC. Finalmente se presentan razones para esperar una mayor influencia de la comunidad de las OSC sobre las instituciones democrticas, y se ofrecen sugerencias para nuevas lneas de accin de las OSC.
Movimientos sociales y grupos de inters

En una democracia los ciudadanos tienen dos maneras de atraer la atencin del gobierno hacia sus intereses e influir en la toma de decisiones del sector pblico, es decir, de estar eficazmente involucrados con sus gobiernos:
Como se ve en Domike (1993 y 1997), hay una larga historia de OSC que colaboran estrechamente con gobiernos e instituciones financieras internacionales para patrocinar proyectos de desarrollo.
social se ha convertido en un instrumento poltico eficaz, que en algunos casos ha alcanzado una escala y una intensidad suficientes para provocar la renuncia forzosa o la destitucin de presidentes. () En vista de su ndole generalmente pacfica y de autogestin, y gracias al apoyo que reciben de los medios, que ayuda a darles publicidad, a legitimarlos y a amplificarlos, los movimientos sociales se han convertido en actores polticos complejos e influyentes. De vez en cuando, las manifestaciones sociales pueden ser un instrumento eficaz para la accin de actores polticos bien arraigados en el sistema poltico tradicional.
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La hiptesis fundamental de este estudio es que la democracia se profundiza a travs de ambos medios, y cuanto ms transparente y participativo sea el compromiso ciudadano con la poltica y con las OSC, ms probabilidades de prosperar tendr la democracia. Tambin es probable que los esfuerzos para lograr el desarrollo social y econmico sean ms efectivos en tal entorno. Antes de explorar el impacto de las OSC sobre la democracia, es til reiterar los principales rasgos que diferencian a dichas organizaciones de los grupos de inters convencionales. Los grupos de inters histricamente importantes las empresas, la Iglesia, los sindicatos, los agricultores utilizan su poder con el fin de proteger y expandir su posicin econmica y social.6 La mayora de estos grupos a menudo se opone a las polticas y programas de los nuevos movimientos sociales, porque los ven como una usurpacin de su propio poder. La mayora de los miembros de la sociedad poltica7 se resiste a apoyar a las OSC y a los movimientos sociales porque los ve como competidores menos legtimos por las simpatas de la ciudadana: A usted quin lo vot? Como consecuencia, los activistas civiles y los movimientos sociales a menudo estn en pugna con los grupos de inters tradicionales y la sociedad poltica (vase McAdam, Tarrow y Tilly, 2001). Como se indic en el captulo 1, distinguimos tres categoras diferentes de OSC que apoyan a los grupos que nos ocupan:8 Organizaciones a nivel comunitario que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos importantes a nivel local (por ejemplo, escuelas, carreteras, prevencin de la delincuencia). ONG que proveen investigacin, defensa y asistencia en materia de servicios a sus mandantes, y entre las cuales se cuentan grupos de la comunidad o movimientos sociales preocupados por temas tales como la proteccin del medio ambiente o los derechos de la mujer.9
En este contexto, queda claro que los sistemas econmicos de Amrica Latina pueden considerarse en su mayora oligrquicos, ms que orientados al capitalismo empresarial. Vase Baumol et al. (2007). 7 La expresin sociedad poltica incluye a los partidos polticos y sus adherentes, as como a los polticos y administradores en el poder. 8 Los grupos que nos ocupan son los que no estn representados o estn poco representados, como los pobres rurales y urbanos, las mujeres, las comunidades indgenas y las minoras con acceso limitado al poder. Vanse tambin descripciones de estos grupos en BID (2005:112-122). 9 El inters del BID en utilizar ONG de servicios para trabajar en proyectos financiados por el propio Banco tiene una larga historia. Vase Domike (1997).
Pueden unirse y votar por partidos polticos y candidatos que apoyen sus puntos de vista. Pueden formar o enrolarse en organizaciones de ciudadanos que compartan sus puntos de vista (OSC) y que los representen en el foro poltico y en el debate pblico en los asuntos que consideren de importancia.
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La gente constituye y se une a movimientos sociales, ONG y organizaciones de base comunitaria buscando superar lo que percibe como males polticos, sociales o econmicos: por ejemplo, para combatir las dictaduras, la privacin de los derechos humanos y el abuso de poder de los latifundistas, y para luchar contra la subordinacin y el maltrato de los indgenas y las mujeres, el derroche innecesario y la contaminacin de los recursos naturales. Gran parte de la proliferacin de OSC se puede atribuir a la insatisfaccin con respecto a la seriedad y efectividad de los partidos polticos tradicionales para resolver estos males. La participacin ciudadana en actividades polticas est ntimamente ligada a la creencia de que existe un problema y que el trabajo en conjunto ayudar a aliviarlo. Las organizaciones de ciudadanos independientes son instrumentos importantes para obligar a los gobiernos y a otros rganos e instancias del poder a dar una respuesta efectiva a esos problemas. En resumen, las OSC emergieron para ejercer presin sobre los polticos y las elites del poder, a fin de que encuentren soluciones a lo que la gente percibe como males.10
Dos enfoques para mejorar el compromiso ciudadano

Existen dos enfoques distintos, si bien complementarios, para mejorar la capacidad y la voluntad de compromiso de los ciudadanos con sus gobiernos: 1. Educar a los ciudadanos con respecto a la forma en que opera (o debera operar) el gobierno. 2. Hacer que el sistema poltico sea ms receptivo con respecto a las necesidades de los ciudadanos. En lo que concierne a la primera alternativa, las OSC y los grupos de inters, cualquiera sea su orientacin poltica, generalmente exhortan a sus adherentes a alcanzar un claro
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Los esfuerzos de las OSC en solucionar males se hicieron evidentes en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED). Una de las conferencias preparatorias la Conferencia Internacional sobre el Impacto de las Variaciones Climticas y el Desarrollo Sostenible en las Regiones Semiridas (ICID), presidida por el Embajador Juan Felipe Yriart, Presidente de la Fundacin del Grupo Esquel concluy que los esfuerzos para reparar la situacin de empobrecimiento actual deben basarse en una investigacin y estudios rigurosos[pero] Estos esfuerzos no alcanzarn sus objetivos si la sociedad civil y los movimientos a nivel local no se involucran en el proceso de toma de decisiones a nivel nacional y regional [cursiva aadida] (Ribot, Magalhes y Panagides, 1996)
Movimientos sociales, tanto regionales como nacionales, con objetivos sociales, econmicos y/o polticos, que muchas veces trabajan con las otras dos categoras de OSC y que a menudo utilizan tcticas contenciosas y de enfrentamiento (vase Tilly, 2004). (La mayor parte de este estudio se basa en este tipo de OSC.)
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Vanse particularmente Aguayo, sobre el Movimiento Accin Poltica de Mxico (captulo 4); Kleymeyer, sobre los indgenas andinos (captulo 7); Durston, sobre la pobreza rural (captulo 6), y Reames, sobre el presupuesto participativo (captulo 5). 12 Por ejemplo, las mejoras ampliamente difundidas de las reglas electorales en Mxico fueron insuficientes para evitar el conflicto de las elecciones de 2006, como se detalla en el captulo 4. 13 Un ejemplo de los esfuerzos citados es el ejercicio conjunto del Banco Mundial, el Instituto del Banco Mundial, la Flacso y la ASEAN para volver a entrenar a los funcionarios del gobierno a fin de que puedan trabajar mejor con OSC que buscan mitigar la pobreza (Banco Mundial, 2004).
entendimiento del entorno poltico, a fin de participar de forma ms efectiva en campaas polticas, ser defensores activos y desempear roles de liderazgo en sus comunidades. 11 Las OSC tambin ayudan a fomentar ideas democrticas, educando tanto a los adherentes como a los funcionarios gubernamentales en cuanto a la importancia de los valores cvicos, proporcionando informacin sobre temas de inters y figuras polticas, as como generando un mejor entendimiento de los mecanismos gubernamentales y del alcance de la participacin ciudadana. Con los mismos fines, tambin se promueve la instruccin cvica formal a nivel de la escuela secundaria (Torney-Purta y Amadeo, 2004 ). La intencin de todos estos esfuerzos es ayudar a desarrollar una ciudadana que est ms informada, se sienta capaz y est dispuesta a participar productivamente en asuntos de inters pblico, ya sea dentro o fuera del gobierno. Ruth Cardoso (1992:291) caracteriza correctamente este tipo de educacin cvica de la ciudadana como una manera conservadora de promover los valores democrticos. Esta caracterizacin es ms apropiada cuando la enseanza de la educacin cvica no pone suficiente nfasis en la necesidad de que los ciudadanos estn continuamente comprometidos con el proceso democrtico, presten atencin a lo que puede fallar y busquen formas de mejorar el proceso continuamente. Las clases de educacin cvica a menudo dejan de inculcar en los estudiantes la visin de que las figuras polticas son servidores pblicos responsables ante los ciudadanos, no lderes remotos. Es necesario que en las lecciones de dicha disciplina se reconozca que los problemas del sistema poltico no se resuelven simplemente con cambiar los procedimientos o las reglas, ya que esos problemas pueden ser ms profundos. La vigilancia eterna es el precio de la libertad es ms que un eslogan vaco. Un corolario podra ser la Ley de Murphy: Todo lo que pueda fallar, fallar. 12 La educacin cvica resulta tambin fundamental para los funcionarios gubernativos, particularmente en esta era de movimientos sociales.13 Un paso obvio sera la creacin y enseanza de pautas de accin frente a las organizaciones ciudadanas por parte de las organizaciones del gobierno y de las instituciones multilaterales. Desde nuestro punto de vista, este entrenamiento y estas pautas particularmente en los procedimientos de resolucin de conflictos deberan estar basados en una aceptacin favorable de los movimientos sociales como expresin responsable y legtima de las inquietudes de los ciudadanos, y no simplemente como inconvenientes que tanto los polticos como los funcionarios pblicos deben soportar.
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El impacto de los movimientos sociales sobre las instituciones democrticas

Los nuevos movimientos sociales descritos en este volumen han logrado cambiar las relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos, y continuarn creciendo en importancia. Esta perspectiva parece estar confirmada por la experiencia de las recientes elecciones de la regin en las que los polticos que favorecan el aumento de programas sociales han ganado el poder, tanto a nivel nacional como local. La permanencia de los movimientos sociales tambin parece estar asegurada por la creciente sofisticacin y representacin de, por ejemplo, las mujeres, los lderes indgenas y los defensores de los pobres urbanos y rurales. Los esfuerzos exitosos para aumentar la capacidad de estos movimientos y de otros similares permiten esperar la llegada de participantes y lderes que estn mejor informados y sean ms eficaces (vase por ejemplo Carroll, 2001). El amplio y fcil acceso a Internet y a las comunicaciones instantneas (particularmente el uso de telfonos celulares) brinda nuevas dimensiones a la efectividad de los movimientos, tanto en la obtencin de informacin para el diseo y la defensa de polticas, como en la capacidad de movilizar a sus adherentes. Adicionalmente, los medios populares de comunicacin a menudo prestan atencin favorable a las situaciones que los movimientos sociales buscan evitar o corregir, como la contaminacin de fuentes de agua o los despidos masivos de trabajadores que tratan de organizarse. La erosin de la confianza de la ciudadana en los partidos polticos tradicionales y sus gobiernos tiene varias implicaciones. Quiz la ms importante de ellas sea el hecho de que ahora la mayora de la gente rechace la idea de que slo la sociedad poltica tiene la responsabilidad de definir y resolver los persistentes problemas sociales y econmicos. El desafo de la democracia, tanto para los gobernados como para los que gobiernan, consiste en desarrollar estrategias para que aquellos que trabajan con los ciudadanos organizados promuevan el avance de la justicia social, la libertad individual, el control ciudadano de la
Las OSC deben ser consideradas como aliados en las causas del desarrollo y la construccin de una democracia sostenible. En este contexto, el BID (2005:3) ofrece una recomendacin adicional, que complementa las del presente estudio, ya que aboga por un cambio profundo en la relacin de la sociedad poltica con la ciudadana. El informe del Banco sobre la formulacin de polticas demuestra que las soluciones tecnocrticas a los problemas sociales y econmicos, generalmente apoyadas por los polticos, simplemente no estn funcionando y existe una gran necesidad de negociar con las partes interesadas y, por sobre todo, escuchar. Los movimientos sociales estudiados aqu, as como los movimientos laborales, estudiantiles y campesinos de importancia histrica, deben ser reconocidos en tanto son representativos de partes interesadas fundamentales que merecen un lugar en las mesas de discusin de polticas, donde sus opiniones puedan ser escuchadas.
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Como se discute en el captulo 12, entre las variedades de pseudo ONG se incluyen CONGO (ONG comerciales), PONGO (ONG polticas), PORNGO (ONG de portafolio), DONGO (ONG de donantes), GONGO (ONG gubernametales) y MONGO (mi propia ONG).
toma de decisiones colectivas, la comunidad y la solidaridad, as como la habilidad de los individuos para realizar su propio potencial. No todas las OSC son igualmente meritorias. Clark (1991:60) describe algunas ONG como pilares de flaqueza, con deficiencias tales como excesiva dependencia de lderes carismticos y elites locales, personal tcnicamente inadecuado, falta de acceso a los seriamente necesitados, falta de enfoques innovadores, malas comunicaciones, desatencin de la sostenibilidad de los proyectos y mala voluntad de trabajar con los organismos del Estado. Sera tambin absurdamente ingenuo hacer caso omiso de la proliferacin de ONG falsas, que se procuran elocuentes elogios pblicos a s mismas, y de los supuestos voceros de los pobres y los poco representados.14 Pocos movimientos sociales nacen con el nico objetivo de mejorar las instituciones democrticas. Sin embargo, varios de los movimientos estudiados especficamente el movimiento de derechos humanos en Guatemala, Accin Poltica en Mxico y los movimientos de presupuesto participativo son claros ejemplos de esfuerzos directos de la ciudadana para redisear las instituciones democrticas, utilizando la energa y dedicacin de personas ajenas a la elite poltica y las estructuras de los partidos polticos. Otros movimientos aqu analizados no estn tan directamente enfocados hacia la reforma de las instituciones democrticas, pero sin duda buscan llamar la atencin de las elites econmicas y de los que toman las decisiones polticas hacia los males a ser corregidos, como la pobreza rural, la subordinacin de los indgenas y las mujeres, los problemas de vivienda inadecuada, la degradacin ambiental, la pobreza generalizada y la falta de desarrollo comunitario (vase el recuadro 13.1).
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Recuadro 13.1 Estudios de casos de OSC

Los movimientos de derechos humanos (captulo 3) fueron una respuesta a la represin por parte de lderes no electos contra su propia gente. Rosa Mara Cruz Lpez examina las dicultades para formar y mantener un movimiento efectivo bajo amenazas serias y represin activa en la Guatemala de hoy. El movimiento Accin Cvica de Mxico (captulo 4) moviliz a los partidarios tanto de la izquierda como de la derecha poltica para transformar una estructura gubernamental endogmica y disfuncional. Sergio Aguayo detalla los logros precarios pero reales del movimiento. El presupuesto participativo (captulo 5) como lo analiza Benjamin Reames no constituye una solucin universal para alcanzar un mayor compromiso ciudadano, pero abri la puerta a una mayor transparencia gubernamental, la licitacin libre y la rendicin de cuentas. La reciente historia de los movimientos de los indigentes rurales (captulo 6) uno de los problemas sociales y econmicos ms inmanejables de la regin es examinada por John Durston en Guatemala, Chile y Brasil. Los movimientos de los indgenas andinos (captulo 7) constituyen una historia de xito en lo que respecta a la obtencin de reconocimiento y estatus para sus participantes en Ecuador y Bolivia, mediante su adhesin a tcticas de no violencia, segn lo describe Charles Kleymeyer. La campaa I Ikatu Xingu, en el alto Amazonas (captulo 8), una iniciativa ambiental exitosa enfrentada a la inercia ocial, es aqu reseada por Lincoln Barros y Marie-Madeleine Mailleux SantAna. La iniciativa de vivienda social de Chile (captulo 9), analizada en el presente libro por Alberto Rodrguez y Ana Sugranyes, gener problemas sociales y econmicos virtualmente insuperables al dejar las decisiones en manos de los burcratas y promotores inmobiliarios, sin haber consultado a los beneciarios o sus defensores. Los movimientos por los derechos de la mujer (captulo 10) han sido importantes en Amrica Latina por ms de medio siglo. Joan Caivano y Thayer Hardwick analizan sus logros y la oposicin que se les ha enfrentado para evitar que alcancen igualdad legal, social y poltica. Por su parte, Roberto Mizrahi ofrece respuestas concretas para la movilizacin econmica de las OSC (captulo 11) a n de solucionar los problemas de la pobreza y la utilizacin deciente del potencial productivo humano, que constituyen un agelo para todos los pases de la regin. Por ltimo, las donaciones globales a travs de Internet y las inversiones de los emigrantes en sus pases de origen (captulo 12) crean oportunidades y desafos para las OSC de Amrica Latina. El potencial de esta promisoria iniciativa es explorado por Nelson Stratta.
Los estudios detallados de casos de OSC proveen amplia evidencia del papel que estas desempean en la construccin de democracias latinoamericanas ms incluyentes. Aun los movimientos beligerantemente opuestos a las polticas de gobierno como se discute ms adelante han contribuido positivamente a profundizar la democracia. Esto se observa tanto en la educacin ciudadana sobre asuntos pblicos como en las mejoras de los sistemas polticos. En los breves prrafos siguientes no seremos capaces de hacer justicia a la amplitud de estos resultados, pero pondremos de relieve las pruebas ms contundentes presentadas en los captulos de este libro.
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En lo que respecta a las contribuciones especficas de las OSC para mejorar la educacin cvica, se observa que casi todos los grupos estudiados han trabajado en ese campo: El movimiento Accin Cvica de Mxico ha sido un lder en la educacin de todas las clases sociales en cuanto a la necesidad de crear un sistema poltico ms abierto, reducir la corrupcin flagrante en las elecciones y el gobierno, y ayudar a eliminar el control de un solo partido, lo que se haba extendido en ese pas por 70 aos. El movimiento de presupuesto participativo que comenz en Brasil en la dcada de 1980 y de all se extendi a toda la regin ha aumentado la percepcin de la ciudadana con respecto a sus derechos de fiscalizar a los funcionarios pblicos, los gastos que autorizan y su eventual distribucin, as como tambin la percepcin acerca de la necesidad de insistir en la transparencia gubernamental y en los medios disponibles para reducir la corrupcin, el padrinazgo y la compadrera. Los movimientos indgenas en Ecuador y Bolivia han ayudado a desarrollar solidaridad grupal, mayor conciencia cvica y compromiso poltico, no solamente entre sus adherentes sino tambin para un pblico cada vez ms amplio. Los movimientos de proteccin de los derechos de los campesinos pobres en Chile, Guatemala y Brasil desarrollaron programas especficos para educar a sus miembros sobre sus derechos como ciudadanos y sobre la necesidad de su compromiso cvico activo, incluso en actividades de los partidos polticos. La campaa I Ikatu Xingu ayud a reconciliar intereses diversos en la ecolgicamente frgil frontera amaznica, mediante una educacin cvica eficaz, liderada por una OSC ambientalista, y alcanz a una amplia gama de grupos comunitarios divergentes, a pesar de la laxitud e indiferencia de las oficinas gubernamentales, tanto nacionales como locales. Los movimientos rurales e indgenas en Brasil, Chile, Guatemala, Ecuador y Bolivia estn incrementando activamente la capacidad de sus adherentes para negociar con entidades oficiales, construir alianzas y formular propuestas. Su xito tiene adems un efecto de demostracin para otras OSC en busca de reconocimiento. Los movimientos de mujeres, tales como las Madres de Plaza de Mayo, tanto en Amrica del Sur como en Centroamrica, se han convertido en las fuentes ms fecundas y eficaces de materiales didcticos y entrenamiento para sus adherentes sobre el funcionamiento de los sistemas polticos. Las contribuciones de las OSC y los movimientos sociales a la profundizacin de las instituciones democrticas y al mejoramiento de los proyectos de desarrollo son an ms extensas. Estos logros sealan que las OSC han adoptado algunos de los roles histricamente asignados a los partidos polticos y/o son capaces de presionar eficazmente a los lderes polticos para que apoyen la profundizacin de la democracia:
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Durston (captulo 6) nos recuerda la ley de hierro de la oligarqua organizacional de Michels, que sostiene que los lderes de organizaciones polticas a nivel popular inevitablemente se convierten en oligarquas una vez que se distancian de los grupos locales: Los lderes de organizaciones de muchos miembros necesariamente desarrollan sus propios intereses, lo que aumenta su alejamiento de los niveles populares. Esta tendencia a veces sofoca la democracia interna.
Los movimientos de campesinos en Chile han logrado efectivamente rescatar al gobierno de inversiones y programas mal diseados, proporcionando un campo de prueba para nuevas alternativas. El no haber incorporado a los beneficiarios o a sus defensores en el diseo o en la ejecucin de los programas de vivienda obrera en Chile llev a casi catastrficas prdidas sociales y a una seria malversacin de fondos pblicos, y es un crudo ejemplo de cmo no deben llevarse a cabo los programas sociales, que la presente administracin del pas an est tratando de remediar. Con su exitoso ejemplo, los movimientos de pobreza rural han logrado extender a otros grupos los derechos polticos, econmicos y sociales que ellos persiguen, incluido el derecho de voto, de libre asociacin y de participar en las decisiones pblicas. El xito de los pobres rurales ayuda a acrecentar los derechos de las doblemente discriminadas comunidades indgenas, las mujeres y los jvenes. Quienes respaldan el presupuesto participativo estn directamente involucrados en el control de las decisiones presupuestarias locales y de la ejecucin de proyectos, y mantienen la presin poltica sobre los gobiernos a fin de que implementen legislacin esencial y tomen medidas contra los funcionarios pblicos corruptos. Los pueblos indgenas andinos han recurrido a su herencia cultural y a sus estructuras sociales para desarrollar una infraestructura que beneficie a una comunidad ms amplia. Estos ejemplos se aprecian en las consagradas y dinmicas tradiciones indgenas, como la minga andina. Las disporas de Mxico y de otros pases de la regin estn tambin ayudando a apoyar la creacin de infraestructura en sus comunidades de origen, por medio de contribuciones financieras directas, sin intermediarios costosos. Los movimientos sociales estn facilitando el acceso de los indgenas y de los pobres rurales a informacin crtica, y entrenndolos en habilidades necesarias para que puedan manejarse en un mundo moderno y reconocer su derecho a tener derechos. Estos programas estn produciendo lderes potenciales, un cambio generacional, aprendizaje de la experiencia en nuevos entornos, y formas de combatir la ley de hierro de la oligarqua organizativa.15 Sus miembros ganan asimismo acceso a tecnologas actuales, incluidas las pginas web dedicadas a programas polticos y econmicos. Para lograr un moderado xito, el grupo Accin Cvica de Mxico tard aos en forjar alianzas, luchando contra obstculos legales impuestos por la vieja guardia poltica. El ejemplo de Mxico es relevante para otros pases donde los ciudadanos buscan demo-
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Movimientos contenciosos frente a los gobiernos

Los estudios que conforman este libro proveen evidencia de que la sociedad civil y los movimientos sociales han ayudado a alcanzar, consolidar y profundizar la democracia en la regin, a la vez que han logrado dirigir la atencin pblica hacia las necesidades de los que en el pasado se encontraban sin voz. Sin embargo, en el afn de impulsar sus causas, muchos activistas y lderes de movimientos han provocado deliberadamente manifestaciones contenciosas y confrontaciones fsicas. Sus tcticas van desde declaraciones pblicas bien toleradas, conferencias de prensa y pancartas en edificios, hasta marchas de protesta, cortes de rutas, ocupacin de tierras y ataques fsicos (vase el cuadro 13.1). La gama de tcticas aceptables de las OSC no se compara con las tcticas que la sociedad poltica es capaz de ejercitar y a menudo ha ejercitado en su trato con los movimientos sociales (vase el cuadro 13.2). Una opcin la constituyen claramente la cooperacin y
cratizar plenamente una estructura poltica y donde los partidos polticos tradicionales se resisten encarnizadamente a perder el poder. Los movimientos rurales e indgenas han capacitado a sus miembros para iniciar, negociar y administrar sociedades financieras con ONG locales, regionales, nacionales e internacionales, as como con otros aliados. En Bolivia y Ecuador, los movimientos indgenas han sido una fuerza importante para lograr sistemas electorales y legislativos ms democrticos, mediante la participacin en campaas y negociaciones. Esta participacin ha tenido sus mayores xitos a nivel local y municipal, ayudando a profundizar la democracia nacional de abajo hacia arriba. Los movimientos sociales rurales ampliaron el acceso a la toma de decisiones pblicas, consiguiendo voz y voto en reas rurales de Brasil, donde dichos movimientos han sido ms activos. La calidad de vida en los asentamientos ha mejorado notablemente, ha aumentado la participacin poltica y la economa local es ms dinmica. Los movimientos estn produciendo presiones eficaces sobre los gobiernos y partidos polticos, a fin de lograr una distribucin ms equitativa de los recursos pblicos mediante la canalizacin de los bienes y servicios directos hacia sectores previamente excluidos. Las instituciones estatales han aprendido que pueden adquirir mayor legitimidad y mejorar su desempeo si establecen relaciones de trabajo con OSC que pueden utilizar el capital social que han acumulado en las comunidades locales. Las comunidades mapuches chilenas, trabajando en proyectos apoyados por el BID, han ayudado a formular alternativas superiores para proyectos sociales. Estos movimientos sociales han adquirido madurez a la vez que se han mantenido libres de cooptacin y favoritismo. Esta independencia resulta crucial si los movimientos pretenden ser la conciencia de los partidos polticos con intenciones progresistas.
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Cuadro 13.1 Ejemplos de tcticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales
Ms tolerados Marchas y manifestaciones con permiso de autoridades Conferencias de prensa Movilizacin de votantes Peticiones y referenda Desobediencia civil Marchas y manifestaciones sin permiso Huelgas de hambre Ocupacin de edicios pblicos Cortes de calles Ocupacin de edicios privados Violencia contra la propiedad privada Peleas callejeras con policas y militares Violencia contra civiles Menos tolerados Terrorismo con intento de asesinato de ociales y del pblico
Cuadro 13.2 Ejemplos de interaccin democrtica y no democrtica de la sociedad poltica con las OSC y movimientos sociales
Ms democrticas Incorporacin de Consultas ociales regulares lderes de las OSC a los partidos con lderes de los movimientos polticos sociales Reconocimiento ocial de las Accin contra corrupcin ocial investigaciones de las ONG y de y favoritismo las propuestas de Compromiso de apoyo partidos polticos con OSC Apoyo conjunto de peticiones y referenda Regulaciones Cooptacin de lderes de las OSC costosas de movimientos sociales Creacin de Impuestos movimientos injustos a los sociales de movimientos frente falso sociales y OSC Demoras Censura guberburocrticas namental a los medios y las OSC Menos democrticas Arrestos ilegales Lderes y encarcelamiento democrticos de OSC de lderes de reemplazados movimientos por dictadores sociales militares Prohibicin Imposicin de apoyo de controles internacional militares y viajes para movimientos sociales y lderes
Pandillas contra- Tolerancia ocial tadas para atacar de la violencia a manifestantes privada contra las OSC
colaboracin entre ambas partes, como se discute extensamente en la prxima seccin, y ese es el camino que conduce a la resolucin de conflictos. Sin embargo, considerando que los gobiernos tienen el monopolio sobre la violencia y el control de la bolsa, las tcticas de las elites polticas que se oponen a las demandas de la sociedad civil frecuentemente escalaron hasta incluir la cooptacin, la censura, una estricta regulacin oficial, la utilizacin de pandillas contratadas para atacar a los manifestantes, y hasta intervenciones militares.
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La necesidad de una cultura poltica deliberativa

La bsqueda de respuesta a una de las preguntas centrales de este estudio no ha finalizado: Cmo pueden mejorar sus relaciones de trabajo y su eficiencia los que estn en el gobierno
No todas las actividades y grupos contenciosos disfrutan de la misma tolerancia pblica y oficial. Se debe hacer una clara distincin entre las tcticas que causan paros econmicos o disturbios en la vida cotidiana pero que estn encuadradas dentro de la ley o las costumbres y los actos deliberados de violencia contra individuos o grupos. Dentro de la gama de tcticas que los movimientos sociales pueden adoptar en su afn de conseguir sus objetivos, los ataques armados a oponentes o funcionarios del gobierno no son compatibles con los valores democrticos. Sin embargo, para construir instituciones democrticas, se requieren reglas del juego recprocas, tanto para el Estado como para sus ciudadanos. Los grupos orientados a la violencia que operan para derrocar a gobiernos legtimos guerrilla y paramilitares en Colombia, Sendero Luminoso en Per, Al Qaeda, el KKK y Minutemen en Estados Unidos no deben considerarse parte de la sociedad civil, ya que no aceptan los principios fundamentales de un gobierno democrtico. Sin embargo, el lmite no siempre es claro cuando movimientos legtimos se enfrentan a un gobierno que utiliza prcticas violentas represivas contra las protestas. Aquellos que viven bajo gobiernos represivos a menudo han reaccionado con violencia para defenderse a s mismos o como represalia. Por ejemplo, la violencia continuada que enfrentan las organizaciones de derechos humanos y otras OSC en Guatemala impide que se llegue a soluciones fciles, a menos que cambien las estructuras de poder y las polticas. Bajo estas circunstancias, quienes practican la desobediencia civil y la resistencia pasiva en lugar de la confrontacin son en ocasiones masacrados. La adaptacin pasiva de la sociedad civil a la accin gubernamental no es una opcin seria cuando los poderes policiales se utilizan sin piedad contra grupos de ciudadanos respetuosos de la ley. Donde los gobiernos continan ignorando o asignando baja prioridad a la mala distribucin de oportunidades econmicas, tanto en las reas urbanas como en las rurales, los conflictos locales se intensifican. En esas situaciones, las OSC continuarn siendo contenciosas, utilizando tcticas que incluyan desde huelgas de hambre y protestas callejeras hasta la invasin de tierras y las confrontaciones con la polica, y aun hasta la lucha armada. Durston (captulo 6) argumenta que los movimientos sociales rurales agresivos, pero que se encuentran bsicamente dentro de la ley, proveen un efecto amortiguador para las acciones ms perturbadoras de estas OSC, dada la indignacin general de los pobres rurales por la falta de accin oficial. Estos precedentes pueden destruir una democracia en desarrollo pero an inestable. Cuando los movimientos sociales contenciosos se enfrentan a defensores intransigentes del statu quo, pueden anticiparse derramamientos de sangre.
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y las OSC, adems de otros participantes tales como organismos internacionales, fundaciones, etc.? Hemos sugerido que las respuestas relevantes se encuentran en los conceptos y prcticas de la democracia deliberativa y en la bsqueda constante de resolucin de conflictos. No todos los conflictos sociales se pueden solucionar con frmulas, pero el proceso a seguir para alcanzar soluciones viables dentro del marco democrtico constituye un modelo til para nuestra bsqueda de mejores relaciones de trabajo y mayor eficiencia. Las conclusiones de este volumen sugieren que no es demasiado temprano para que los gobiernos y los lderes de las OSC busquen acuerdos y compromisos. Dicha colaboracin podra surgir tanto de la crisis como de la oportunidad. Ciertamente ha habido suficiente tiempo para que tanto los ciudadanos activistas como aquellos en el poder despierten a las realidades sociales y polticas. La preponderancia del poder efectivo continuar siempre en manos de los gobiernos, en primer lugar con la polica y las fuerzas militares, y luego con sus sistemas judiciales. Sin embargo, el poder del gobierno est siendo restringido no solamente por el acceso pblico a los medios de comunicacin, sino tambin por la facilidad con que se captan y transmiten los diversos modos de informacin (mediante Internet, telfonos celulares, viajes internacionales), as como por ciudadanos que llaman la atencin sobre sus intereses a travs de OSC. Si se reconoce que el poder del gobierno tambin puede ser usado para resolver conflictos, las OSC pueden ejercer una influencia considerable. En resumen, mediante la puesta en prctica de mecanismos para resolver conflictos pendientes se benefician tanto los intereses de quienes son representados por las OSC como los de la clase poltica que trata de retener el poder. En el captulo 1 se indic que la mayora de los gobiernos latinoamericanos cuenta con experiencia limitada de participacin de los ciudadanos comunes en la toma de decisiones pblicas (Lijphart, 1984). Los ciudadanos que han estado en mayor desventaja dentro de los actuales sistemas polticos, econmicos y sociales se han convertido en los ms activos. Esto significa que los conflictos ocultos que datan de largo tiempo tienen voceros potentes. Como observa Kleymeyer citando a Bebbington (captulo 7): los grupos tnicos y las categoras raciales forman el eje principal de las diferencias y los conflictos en Amrica Latina () Esto quiere decir que el principal bloqueo de caminos en el viaje hacia la democracia en la mayora de los pases latinoamericanos est en las cuestiones de etnia y raza. () Si este problema no se confronta ni se resuelve, la democratizacin y la justicia seguirn vindose perjudicadas. La lucha constante de los afroamericanos, los nativos americanos y los inmigrantes por tener voz en Estados Unidos nos ofrece una base para estimar el tiempo y los esfuerzos necesarios para que los pases de la regin lleguen a trminos apropiados con sus respectivos conflictos de poder. El modelo de gobierno dominante en la regin ha sido el sistema contencioso de arriba hacia abajo, donde los interesados presuponen que todas las situaciones polticas son situaciones de suma cero y tienen una intencin simplemente retrica de alcanzar acuerdos. Esta mentalidad de trinchera, de no transigir, caracteriza no solamente a los gobiernos reaccio-
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narios del statu quo, sino tambin a algunos gobiernos de la izquierda poltica. Este entorno poltico deja poco espacio para los aportes de los movimientos sociales cuyos representantes no son elegidos ni controlados por los lderes polticos dominantes. En las democracias participativas, individuos y grupos deben presentar y defender sus propuestas dentro de la esfera poltica. Sus preferencias deben ser defendidas en funcin de lo que contribuyan al bien comn, lo que el BID llama sensibilidad pblica (2005:136). La democracia participativa no elimina las diferencias en materia de polticas, pero crea un sistema donde las prioridades y polticas son negociables y no irreconciliables. Las decisiones sobre polticas son negociadas colectivamente, no impuestas unilateralmente. Los conflictos no desaparecen, pero en medio de las discusiones pueden encontrarse puntos de inters comn de los cuales surjan y se adopten soluciones de compromiso. Los procesos polticos en una democracia deben incorporar el doble requisito de representatividad y efectividad (BID, 2005:256). Si bien las prcticas deliberativas empleadas en la toma de decisiones colectivas son comunes en las sociedades tradicionales de las Amricas y en otros pases (en el captulo 7 Kleymeyer ofrece un registro de algunas de esas prcticas), parecera que la modernizacin, aun en las comunidades marginales, gravita hacia una visin de la vida pblica de suma cero: nosotros contra ellos. La tensin y el conflicto son aditamentos normales de las sociedades humanas. La existencia de circunstancias diferentes entre individuos, aun dentro de comunidades relativamente homogneas, conducir a preferencias diferentes, tanto en las cosas importantes como en las banales. Las tensiones desatendidas pueden desencadenar conflictos. El manejo tanto de unas como de los otros requiere no solamente habilidades especficas para deliberar y solucionar conflictos lo cual resulta fcil de asimilar sino tambin una visin diferente de la vida pblica segn la cual el inters pblico no es considerado finito y por lo tanto suma cero, sino un bien colectivo que va en aumento a medida que la comunidad aprende a crearlo. La deliberacin efectiva crea un conocimiento pblico inaccesible a individuos que actan aisladamente, sin importar cunto poder tengan o cun dedicados estn al bien pblico. Slo la gente, deliberando en conjunto, es capaz de crear el inters pblico. La visin simplista de democracia como un certamen entre partidos refuerza la idea de que la poltica es un juego de suma cero en el cual el ganador se lleva todo y el perdedor pierde todo. El cambio necesario en las actitudes pblicas no es solamente cosmtico. Exige reemplazar a la pelea electoral como el fin ltimo del proceso democrtico, con muchos foros donde los ciudadanos que deliberan puedan construir una agenda pblica que incluya todas las opiniones y acepte un consenso de valores fundamentales, compartido por todos los ciudadanos. Las diferencias inevitables, reconociendo los legtimos intereses contrapuestos de ciudadanos afectados por diferentes circunstancias, se ofrecen luego a los grupos polticos competidores para ser definidas en el campo electoral. De esta forma, si bien las elecciones siguen siendo eventos de suma cero (alguien debe ganar el derecho de administrar el inters pblico), el acto democrtico fundamental, el diseo de una agenda pblica, se ha convertido en un acto democrticamente incluyente (Mathews, 2003).
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El lugar para los movimientos contenciosos: conflictos evitables y resolucin efectiva de conflictos
Los enfrentamientos entre los ciudadanos y sus gobiernos son el resultado del desencanto y el descontento, pero rara vez fortalecen la autoridad de unos u otros. Los funcionarios gubernamentales que se opongan implacablemente a las legtimas demandas de la sociedad civil deben ser reemplazados. Los lderes de los movimientos sociales no slo deben preocuparse por tcticas callejeras sino que tambin deben absorber las lecciones de la historia, educando a los adherentes en cuanto a la mejor forma de lograr que el gobierno escuche y acte. Los errores del gobierno pueden exacerbar las tensiones sociales, pero tambin pueden crear oportunidades para el accionar de la sociedad civil, que llevado a cabo inteligentemente puede desencadenar cambios sociales, polticos y econmicos positivos, como lo demuestran algunos casos presentados en este volumen. Pueden observarse casos de conflictos evitables o, alternativamente, de espacios para la solucin efectiva de conflictos en varias controversias electorales recientes, donde los procedimientos democrticos han sido impugnados por polticos de izquierda. Estas son demostraciones contemporneas de que la herencia de la democracia contenciosa no es slo patrimonio de la derecha poltica. En Bolivia se present un caso en el que ambas partes fallaron en aceptar las reglas de la democracia participativa. Una evaluacin independiente del gobierno electo, realizada a fines de 2006, concluy: A menos que se suprima la retrica amenazante y se abran inmediatamente el dilogo, la mediacin y el compromiso, podrn surgir brotes de violencia en 2007 (International Crisis Group, 2007:3). El partido populista boliviano, patrocinado mayormente por grupos indgenas de las sierras, se encuentra enfrentado a una oposicin compuesta en su mayora por grupos industriales de los departamentos de la regin del este, donde estn basadas las prsperas industrias de energa y agrcolas. Segn la evaluacin,
Por lo tanto, a fin de promover la participacin ciudadana y la profundizacin de la democracia, es esencial que todos los partidos establezcan normas realistas para la deliberacin y la toma de decisiones colectivas, y se adhieran a esas normas. Dichas pautas deben incluir lmites recprocos para los comportamientos contenciosos de las OSC, cuyos intereses legtimos pueden ser mutuamente incompatibles, y para el uso del poder represivo por parte de los gobiernos. Tanto la sociedad civil como la poltica deben interiorizar la nocin de respeto por los intereses divergentes, y trabajar para asegurar el cumplimiento de la ley. Los movimientos contenciosos que entran en acuerdos participativos pueden tambin involucrarse en el proceso electoral, y formar partidos polticos, congresos y gobiernos ms atentos a las necesidades de aquellos sectores histricamente excluidos que se ubican en la base de la pirmide social, y as profundizar la democracia.
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Todas las partes interesadas deben considerar la necesidad de resolver los conflictos pendientes, reconociendo que todos pueden esperar beneficios, o sea que no se trata de un juego de suma cero. La violencia y la represin oficial quedan excluidas para ambas partes. Deben existir organizaciones confiables, que representen a cada una de las partes afectadas, como los indgenas, los pobres rurales, los sin techo, etc., as como a sus antagonistas, como los organismos gubernamentales, los promotores inmobiliarios, los terratenientes, etc. Las partes entran inicialmente en discusiones informales que gradualmente pasan a ser negociaciones formales con el fin de enmarcar el problema y especificar posibles soluciones. Las discusiones serias y los compromisos firmes generalmente requieren la participacin de un tercero como mediador. Finalmente, una vez que se alcancen acuerdos, estos debern cumplirse, ser objeto de un seguimiento y ejecutarse. De este breve resumen de requisitos para la exitosa resolucin de conflictos se desprenden varios elementos dignos de mencin especial. Hasta que todas las partes interesadas reconozcan que la continuidad del statu quo es inaceptable, y que la violencia cometida por cualquiera de las partes resulta contraproducente, la oportunidad para la resolucin de conflictos es limitada o nula. La existencia de organizaciones confiables y efectivas con autoridad para negociar por las partes es un elemento esencial. Las organizaciones de la sociedad civil basadas en la comunidad han demostrado su importancia al respecto, a menudo apoyadas tcnica y financieramente por ONG favorables a su causa y por movimientos sociales interesados. Un segundo elemento clave es el mediador desinteresado, que cuenta con la confianza de ambas partes y que es capaz de concebir cursos de accin aceptables (en Amrica Latina
ninguna de las partes en conflicto parece estar en busca de reas de compromiso, sino que juegan a un juego de todo o nada, sin buscar ni tratar de formar consenso con respecto a los temas en discusin, como la reforma agraria, la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, o la expansin de la autonoma regional. Las predicciones de violencia no se toman a la ligera, pero a menos que el gobierno y su principal oposicin confen en la necesidad de un compromiso, el estancamiento actual puede llevar al caos y al derramamiento de sangre. No es este el lugar para considerar todas las modalidades posibles de resolucin de conflictos entre dichos grupos, pero basados en la historia y los casos aqu considerados podemos marcar un rumbo para alcanzar acuerdos mutuos viables. Entre los requisitos bsicos para una exitosa resolucin de conflictos se incluyen los siguientes:
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Las organizaciones de derechos humanos de Guatemala y otros pases han contado con el apoyo manifiesto de donantes y organismos del exterior, sin los cuales hubieran sido mucho menos exitosas. Los esfuerzos de la Alianza Cvica de Mxico para conseguir elecciones limpias fueron financiados por fundaciones de Estados Unidos, las Naciones Unidas y gobiernos europeos. El BID ha fungido como intermediario entre beneficiarios y organismos gubernamentales. En Chile trabaj para encontrar soluciones a las demandas de los indgenas mapuches a fin de que recobraran sus tierras ancestrales.
este rol ha sido histricamente desempeado por la Iglesia, los donantes internacionales o los organismos de financiamiento). Ejercer este rol es difcil para los miembros de organismos gubernamentales, y aun para los jueces, ya que a menudo tanto unos como otros se identifican con alguna de las partes en discordia, y pueden ser llamados a intervenir en el eventual seguimiento y cumplimiento de los acuerdos resultantes. El cumplimiento de los acuerdos casi siempre requiere que el sistema legal del pas funcione como autoridad para imponer la observancia de las obligaciones. Esto puede constituir un problema cuando las partes ms dbiles por ejemplo, los trabajadores sin tierra no confan en el sistema que con frecuencia ha sido utilizado en su contra. Obviamente cualquier resolucin viable de conflictos serios requiere que todas las partes involucradas respeten la ley. Sin embargo, en la mayor parte de la regin el papel de los partidos polticos tradicionales con relacin a los nuevos movimientos y organizaciones sociales tiene una historia controvertible. Los primeros movimientos particularmente aquellos que luchaban por los derechos humanos, los indgenas y la proteccin del medio ambiente se enfrentaron a una violenta oposicin por parte de las elites dominantes y sus aliados polticos, y an perdura el rencor y la desconfianza de esos perodos. Los organismos internacionales de financiamiento y muchas de las organizaciones y fundaciones bilaterales de ayuda han aunado esfuerzos a fin de mejorar las relaciones de aquellos que detentan el poder con la sociedad civil y sus organizaciones. Estos organismos tienen la capacidad de utilizar su posicin de elementos forneos al negociar con las OSC, aun las contenciosas, mientras que los gobiernos generalmente encuentran una dura oposicin poltica al intentar iniciativas similares. Nuestros estudios de casos citan varios ejemplos explcitos de organizaciones multinacionales y otras entidades externas que han complementado los esfuerzos de las OSC tanto con recursos como sirviendo de intermediarias con la burocracia de gobierno. Aunque disear y ejecutar programas participativos requiere mayores recursos que una subvencin o un prstamo a un organismo del gobierno, la efectividad de incluir a los beneficiarios en el trabajo de diseo y ejecucin est comprobada. He aqu algunos ejemplos:
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Las OSC comunitarias, especialmente con el apoyo de terceras partes, han logrado que los burcratas gubernamentales escuchen, entren en negociaciones y acepten las reglas del juego. Estas experiencias a nivel local no solamente pueden introducir mejoras en el diseo de proyectos, sino que tambin crean un sentido de apropiacin del proyecto por parte de los beneficiarios. Algunos donantes e instituciones financieras internacionales han comenzado a incluir en sus donaciones y prstamos clusulas que requieren la participacin popular en los programas que ellos apoyan.17 A fin de que estos sistemas sean ms eficientes, es preciso tomar medidas para una supervisin permanente, en coordinacin con la contraparte de los gobiernos beneficiarios. Este apoyo a la sociedad civil por parte de los organismos de ayuda, los gobiernos del norte y fundaciones, podra ser expandido e institucionalizado por los gobiernos interesados en profundizar y consolidar la democracia. En este contexto, la crtica provocativa de los programas de ayuda internacional que formula Easterly (2006) merece un comentario aparte. Su pregunta central, y el subttulo del libro, es Why the Wests Efforts to Aid the Rest Have Done so Much Ill and so Little Good (Por qu los esfuerzos occidentales para ayudar al resto han hecho tanto dao y tan poco bien). Easterly toma el enfoque de arriba hacia abajo favorecido por los planificadores, que trabajan en los organismos internacionales de financiamiento, y lo opone al de los buscadores, que encuentran maneras de generar incentivos y hacer que las cosas funcionen a nivel local. Infortunadamente para su argumento, y para el de este estudio, Easterly no busca ni encuentra roles especficos para las organizaciones ciudadanas en su camino hacia un mejor enfoque para alcanzar los objetivos del desarrollo, es decir, para vencer la pobreza y la impotencia.
La orientacin futura de las OSC en Amrica Latina

Los pases con una clase media dominante y una larga tradicin democrtica cuentan con sociedades civiles slidas y un nmero creciente de organizaciones comunitarias. Las instituciones democrticas y los procesos de toma de decisiones de los pases europeos y de Amrica del Norte sin duda se han beneficiado con la existencia de las OSC en todos los
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Como referencia de la estrategia del Banco Mundial para respetar a los beneficiarios, vase: http://web.worldbank.org/ WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/EXTPCENG/0,,menuPK:410312~pagePK:149018~piP K:149093~theSitePK:410306,00.html. 17 Por ejemplo, la Millennium Challenge Corporation requiere que la sociedad civil participe en los directorios ejecutivos de los programas de los pases que la corporacin apoya, y que est estrechamente involucrada en el diseo y la ejecucin de los proyectos.
Los programas del Banco Mundial se encuentran trabajando con grupos indgenas en Ecuador y con grupos de beneficiarios en general, como parte de la estrategia de conjunto del Banco.16
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Por ejemplo, el gobierno de Brasil, dominado por el Partido de los Trabajadores, se enfrenta a manifestaciones y demandas de una reforma agraria profunda por parte del Movimiento de los Trabajadores sin Tierra. En Chile, inmediatamente despus de que el candidato del partido socialista fuera elegido presidente en 2006, estallaron marchas masivas de movimientos estudiantiles. Igualmente, Uruguay, bajo el control del Frente Amplio, un partido poltico no tradicional, an enfrenta la oposicin de ciertos movimientos sociales.
niveles. Debido a que los pases de Amrica Latina comparten el objetivo aunque slo de manera implcita de convertirse mayoritariamente en clase media, y los gobiernos elegidos democrticamente son ahora la norma, podemos anticipar un continuo crecimiento de las OSC, tanto en nmero como en influencia poltica. Esta es una apreciacin ms optimista que la que ofrecan la mayora de los observadores de hace una dcada (Chalmers et al., 1997), aunque las perspectivas se deben tomar con reservas. Tambin es ms optimista que la de filsofos como Niebuhr (1932) cuando censuraba la inaccin de sus colegas religiosos ante la pobreza y el desempleo en Estados Unidos en la dcada de 1930: Los moralistas no reconocen que cuando el poder colectivo () explota a los dbiles no puede ser desalojado nunca, a menos que el poder se levante contra l. Una pregunta intrigante es la relativa a la direccin y el mpetu de las mejoras. En pases donde los que detentan el poder continan practicando la represin social y econmica, los ciudadanos seguirn apoyando a los movimientos sociales contenciosos y conflictivos y a sus voceros. En los casos ms extremos, no sera absurdo contemplar un resurgimiento de confrontaciones violentas. Pero la tendencia poltica ms fuerte de los partidos polticos no tradicionales recientemente elegidos va en el sentido de acomodar las demandas para el cambio social lideradas por los movimientos sociales. La mayora de la poblacin de la regin incluida virtualmente toda Amrica del Sur vive actualmente bajo regmenes polticos que al menos son tolerantes de la sociedad civil y aun de movimientos sociales agresivos, aunque las relaciones no sean siempre entusiastas ni estn exentas de problemas. 18 En resumen, se espera que aumenten el nmero y la diversidad de OSC en la regin, con un crecimiento proporcional de su influencia en la sociedad poltica y en el logro de sus objetivos sociales y econmicos. Como seala Kleymeyer, los conflictos sociales y econmicos basados en conceptos de raza y etnia no desaparecern pronto, como no han desaparecido en Estados Unidos. Sin embargo, la fuerza creciente de los movimientos indgenas y de los movimientos de lucha contra la pobreza les garantizar, casi con certeza, un lugar en la mesa de decisiones de poltica, que antes nunca tuvieron. Para el futuro inmediato, dos de los captulos de este libro el captulo 12, que trata sobre la movilizacin de las disporas en apoyo a las OSC locales, y el captulo 11, que trabaja con el tema de la necesidad de expandir el rol de la sociedad civil con miras a superar el subempleo marcan nuevos rumbos para las acciones conjuntas de la sociedad civil y los gobiernos, que ayuden a mitigar los persistentes problemas socioeconmicos.
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Se est formando una nueva conciencia cvica que reclama la reduccin de la disparidad de la riqueza global, la proteccin del medio ambiente sostenible y una mayor proteccin de los derechos humanos. Existe un mercado global para donaciones a travs de Internet que, en principio, permite que las OSC de la regin sean tan accesibles como todas las dems. Se puede acceder al mercado globalizado para donaciones individuales a travs de Internet, como se hizo evidente por la efusin, tanto de compasin como de recursos, en respuesta al tsunami de Indonesia y a los huracanes Katrina en Estados Unidos y Mitch en Centroamrica. En forma paralela, en el mismo captulo 12 se observa que nuestros emigrantes constituyen una riqueza sustancial an no movilizada que nos permitir () promover nuestras causas sociales en pases ms desarrollados. La reconexin de los latinoamericanos de la dispora con las OSC locales puede revigorizar sus esfuerzos. Pero nuestras OSC necesitan crear nuevos puentes y estrategias para superar () la falta de conocimiento y confianza en este tipo de organizaciones tanto por parte de los donantes extranjeros como de nuestra propia dispora. Los medios pueden cooperar en la movilizacin de comunidades virtuales que apoyen a las OSC. Sin embargo, conectarse con donantes externos y con la dispora depende en gran medida de la calidad de las comunicaciones de las OSC. Los clubes de emigrantes y las home town associations (asociaciones de la ciudad natal, formadas por emigrantes que tratan de apoyar a sus pases de origen) mantienen las conexiones y un sentido de comunidad. En Mxico, por ejemplo, el movimiento comenz en Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Michoacn y Oaxaca, algunas de las reas rurales ms pobres del pas. Como se detalla en el captulo 12, la iniciativa Conexin Colombia fue lanzada por la revista Semana en diciembre de 2003, con el apoyo tanto de las empresas como del sector pblico, como un canal eficaz y transparente para recibir donaciones en dinero, tiempo y especie para OSC dedicadas a ayudar a los colombianos necesitados y proveer informacin para que los colombianos que se encuentran fuera del pas se mantengan en contacto. Otro ejemplo es la Fundacin Brasil que recauda fondos y evala proyectos, a la vez que organiza eventos benficos. La Fundacin trabaja en cinco reas: educacin, salud, derechos humanos, ciudadana y cultura. Iniciativas similares se estn poniendo en prctica en Ecuador y Mxico. Otro ejemplo no regional de excelencia es GiveIndia.com.
Stratta (captulo 12) presenta un argumento convincente de que el modelo tradicional y las reglas de participacin ciudadana en las OSC deben reinventarse con el fin de promover un mayor compromiso ciudadano. Existe un nuevo fenmeno social, una conciencia cvica global, que segn Stratta puede apoyar de manera importante a la sociedad civil de la regin, particularmente a los grupos comunales con una agenda de desarrollo local. La globalizacin est haciendo que aumente la participacin potencial de ciudadanos alrededor del mundo con las OSC de la regin, por varios motivos:
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En el captulo 11, Mizrahi proporciona un conjunto de recetas detalladas para que las OSC logren avances en los problemas an inmensos de desempleo y subempleo, que son endmicos en la regin. El autor propone un nuevo paradigma que movilice el enorme potencial poco utilizado de los pobres. La eliminacin de la pobreza es la base para un proceso de desarrollo justo y vigoroso. Pero para atender los intereses de los pobres, es esencial modificar las polticas macroeconmicas. Esto significa promover iniciativas que involucren a empresas lderes de redes productivas y cadenas de valor. Las OSC debern apoyar las polticas dirigidas a los pequeos y micro productores. Estas polticas deben complementarse con polticas sociales que estimulen la cultura del trabajo y el espritu empresarial. Las OSC tienden a concentrar su asistencia y participacin a nivel microeconmico, apoyando a pequeos productores para que tengan acceso a los mercados, combinando el poder de compra con el de venta. Aunque esto es importante, deberan tambin trabajar para expandir las oportunidades, identificando vacos que las propias OSC podran llenar, por ejemplo: ejercer el control del proceso de presupuesto y gastos gubernamentales desde una perspectiva no partidaria. La simplificacin de las normas tributarias y de los permisos de operacin para llevar a cabo negocios es otra rea donde las OSC deberan hacer propuestas con miras a mejorar las regulaciones e implementacin. Asimismo pueden animar a las universidades e instituciones de tecnologa e investigacin para que movilicen a las comunidades cientficas y tecnolgicas a fin de que asistan a los pequeos y micro productores. Los acuerdos de colaboracin entre las OSC y el sector pblico pueden extenderse a asociaciones pblico-privadas. Esto, por ejemplo, modificar proyectos a gran escala para acomodarlos a las necesidades locales, empleando mano de obra y recursos locales. Este enfoque fomentar la propiedad a nivel local e incrementar el apoyo poltico y pblico para una campaa de erradicacin masiva de la pobreza, enfocada en la movilizacin productiva de los pobres. Las OSC ya estn desempeando un papel clave en asistir a los pobres para que tengan acceso al crdito y en facilitarles la formacin de capital. Algunas de las OSC de la regin estn actualmente promoviendo bancos de microcrdito y otras instituciones de microcrdito pblicas y privadas. Es necesario un esfuerzo adicional para aumentar el acceso al crdito institucional por parte de los pequeos productores, incluida la revisin de las regulaciones de crdito que limitan o bloquean su acceso al mismo. Las OSC pueden tambin ayudarlos a obtener acceso al crdito institucional por medio de sistemas de garanta. Por medio de financiamiento pblico y privado, las organizaciones pueden asimismo iniciar programas para movilizar a los indigentes. Los programas especializados para los indigentes requieren soluciones sostenibles combinadas con subsidios iniciales, a fin de crear oportunidades para que los pobres puedan cambiar su situacin. La formacin de capital para los pobres puede tambin fomentarse mediante mecanismos apropiados, movilizando pequeos ahorros. Las OSC pueden analizar el flujo de los ahorros locales y asegurarse de que se inviertan en las mismas comunidades donde se generan. Pueden
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tambin asistir a los intermediarios financieros en el diseo y puesta en prctica de dichos mecanismos, y abogar por cambios en la poltica monetaria con miras a facilitar la capitalizacin de los intermediarios financieros dedicados al microcrdito. Estos intermediarios complementan las inversiones de sus accionistas promoviendo la participacin de las OSC y otras fuentes de financiamiento, como organismos pblicos, organizaciones multilaterales y fondos privados. Las OSC pueden promover moderna ingeniera de mercado para unir a los pequeos productores, y trabajar con pequeos productores que sean parte de redes productivas, a fin de introducir nuevas alternativas para aumentar la formacin de capital en la base de la pirmide productiva. Las OSC tambin pueden desarrollar sistemas de apoyo para pequeos y micro productores, que brinden asistencia tcnica, comercial y gerencial, desarrollen la empresa local, los negocios de la comunidad, las redes de inversionistas ngeles comprometidos con los problemas sociales, los fondos locales para el apoyo de inversiones productivas (capital de riesgo), los fondos de inversiones especializadas para pequeas y medianas empresas, y otros mecanismos de apoyo para las mismas.
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A n e xo
Sobre los autores

Enrique V. Iglesias (Dedicatoria), uruguayo/espaol, fue Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo desde 1988 hasta 2006, y ahora sirve como Secretario General de la Secretara para Cooperacin Iberoamericana (SECIB) en Madrid. Empez su carrera como Director de la Unin de Bancos del Uruguay, y en 1966 fue nombrado Presidente del Banco Central de ese pas. A partir de 1972, asumi el cargo de Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe. Volvi a Uruguay en 1985 como Ministro de Relaciones Exteriores y Presidente de la Conferencia de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales en 1986. Arthur Domike (editor del libro y autor de los captulos 1, 2 y 13), economista norteamericano, ejerce actualmente el cargo de Presidente de la Fundacin Grupo Esquel en Washington, D.C., y es Faculty Fellow de la American University School of International Service en la misma ciudad. Empez a trabajar en Amrica Latina en 1962, y fue oficial regional para la reforma agraria de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), y Coordinador del Programa Cooperativo de la FAO con el BID. Asimismo dirigi el programa de investigaciones para el Centro sobre Corporaciones Transnacionales de las Naciones Unidas. Con el Centro para la Cooperacin Tcnica Internacional de la American University, fue responsable de investigaciones sobre el desarrollo rural en Mxico y del programa de enseanza sobre bancas de desarrollo. Obtuvo su Maestra y su Ph.D. en Economa en la Universidad de Wisconsin, en Madison. Rosa Mara Cruz Lpez (captulo 3), guatemalteca, est especializada en estudios de gnero y enseanza de derechos humanos en la Universidad Rafael Landvar y el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA). Es consultora para la Fundacin Interamericana y la Fundacin Lvi Strauss en Guatemala, con experiencia en acompaamiento y ejecucin de proyectos de derechos econmicos, sociales y culturales, de desarrollo de base e investigacin social. Sergio Aguayo Quezada (captulo 4), mexicano, es profesor de El Colegio de Mxico desde 1977 y autor de obras sobre seguridad nacional, relaciones internacionales, democracia, derechos humanos y sociedad civil. Asimismo, trabaja como columnista del diario mexicano Reforma y de El Pas de Espaa, entre otros medios. Fue presidente de la Academia Mexicana de
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Anexo: Sobre los autores
Benjamin Reames (captulo 5), norteamericano, dirigi un estudio de presupuesto participativo en 10 pases de Amrica Latina y el Caribe mientras trabajaba con la organizacin The Partners of the Americas con sede en Washington, D.C. Previamente trabaj con el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas en Guatemala y con el Inter-American Dialogue en Washington, D.C., as como con Human Rights First en Nueva York. Obtuvo su Licenciatura y su Master en la Universidad de Michigan, y recibi su Ph.D. en Ciencias Polticas en la Universidad de Columbia. Fue becario Fulbright en Brasil durante 2004; asimismo ejerci como profesor adjunto en la Universidad de Nueva York y en el Centro de Estudios de Violencia de So Paulo. John Durston (captulo 6), norteamericano, trabaj durante 30 aos en las Naciones Unidas, la mayor parte de ellos en la CEPAL. Es Doctor en Antropologa Social, graduado de la London School of Economics and Political Science en 1970. Sus reas de especializacin incluyen los aspectos sociales y culturales del desarrollo rural, con particular atencin a los pueblos indgenas, el clientelismo poltico, y los proyectos y programas para potenciar el capital social. Es autor de numerosos artculos y libros sobre los temas mencionados, y ha prestado asistencia tcnica en desarrollo social a varios gobiernos de Amrica Latina. Charles Kleymeyer (captulo 7), norteamericano, socilogo de la cultura y el desarrollo, es miembro superior del cuerpo docente del Center for the Support of Native Lands. Ha participado en trabajos internacionales desde 1966, cuando sirvi en el Cuerpo de Paz en Per. Investig y escribi Expresin cultural y desarrollo de base: casos de Amrica Latina y el Caribe. Durante 21 aos fue analista de Ciencias Sociales en la Fundacin Interamericana (IAF). Llev a cabo ms de 800 proyectos de desarrollo de base, particularmente aquellos enfocados en el empoderamiento, el desarrollo organizacional, la revitalizacin cultural y el medio ambiente, y cumpli una labor innovadora en su trabajo con pueblos indgenas y la dispora africana. Durante ms de dos dcadas colabor con el movimiento indgena ecuatoriano, y desde 1990 ha estado involucrado en un proceso de consulta con la Coordinadora de las Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), confederacin que abarca las nueve naciones amaznicas. Esto condujo a la formacin de la Alianza Amaznica para Pueblos Indgenas y Tradicionales de la Cuenca Amaznica, una coalicin de ms de 80 ONG ambientalistas, de desarrollo y de derechos humanos. Kleymeyer obtuvo el grado de Bachiller de la Stanford University, y una Maestra en Sociologa y el Ph.D. en Estudios del Desarrollo de la Universidad de Wisconsin.
Derechos Humanos e integrante de la Coordinacin Nacional de Alianza Cvica. Actualmente preside Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin. Es egresado de El Colegio de Mxico y tiene un Ph.D. en la Universidad Johns Hopkins de Washington, D.C.
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Marie-Madeleine Mailleux SantAna (coautora del captulo 8), belga, fue una experta destacada en desarrollo econmico y social de la regin amaznica. Durante la dcada de 1960 trabaj durante varios aos como voluntaria internacional de un programa de cooperacin tcnica en Amrica del Sur. A partir de los aos setenta se radic en Brasil, especializndose en supervisin y evaluacin de programas. En los aos noventa continu sus actividades profesionales en la regin, especializndose en el desarrollo de programas amaznicos de gran escala. Desde mediados de la dcada de 1990 trabaj como consultora independiente con el BID, el Banco Mundial y otros organismos internacionales, en calidad de analista de poltica social en proyectos de infraestructura de gran escala, medio ambiente, vivienda urbana, erradicacin de tugurios, reasentamiento involuntario de poblaciones, cuestiones de gnero, y empoderamiento de la sociedad civil. Se haba graduado como trabajadora social y contaba con una Maestra en Planificacin Regional y Desarrollo Rural. Falleci sbitamente el 28 de junio de 2007. Alberto Rodrguez (captulo 9), chileno, es arquitecto graduado en su pas por la Universidad Catlica de Valparaso. Desde 1978 ha sido investigador de tiempo completo y consultor en SUR Corporacin de Estudios Sociales y Educacin (Chile), y desde 1992 Director Ejecutivo de la misma institucin. En SUR ha llevado a cabo y/o coordinado investigaciones en temas urbanos, y proporcionado asistencia tcnica en programas de desarrollo urbano y regional, y de vivienda. Es coordinador de RIADEL, una red enfocada en iniciativas de investigacin del desarrollo local en Amrica Latina. Entre 1993 y 1998 fue Coordinador para Amrica Latina de la Iniciativa Global de Estudios Urbanos (IGEU), auspiciada por la Universidad de Toronto, la Fundacin Ford, el Banco Mundial y el CIDE. Entre 1988 y 1993 coordin un proyecto sobre el rol de las municipalidades en ciudades de tamao mediano, apoyado por el CIDE, con estudios de casos en 21 ciudades de siete pases latinoamericanos. Fue tambin Secretario Coordinador del Comit de Desarrollo Urbano y Regional del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso), y profesor del Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad Catlica de Chile. Ha tenido consultoras con la OEA, el PNUD y Habitat, y ha publicado numerosos artculos y libros, entre los que se incluye Los con techo, un estudio acerca de la vivienda de inters social en Chile. Adems de su ttulo de arquitecto tiene una Maestra en Planeamiento Urbano de la Universidad de Yale.
Lincoln Barros (captulo 8), brasileo, tiene extensa experiencia como especialista en el diseo y la administracin de proyectos y programas de desarrollo. Durante la ltima dcada, ha servido como asesor de los proyectos de desarrollo financiados por el BID y el Banco Mundial en las regiones tropical y semitropical de Brasil. Tiene numerosas publicaciones en los campos de gerencia de proyectos y tecnologa, y ostenta grados avanzados en Administracin Pblica y Gerencia de Tecnologa de la Fundao Joo Pinheiro de Belo Horizonte.
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Joan Caivano (captulo 10), norteamericana, es Adjunta del Presidente y Directora de proyectos especiales del Inter-American Dialogue en Washington, D.C. Dirige el trabajo del Dilogo sobre liderazgo de las mujeres en las Amricas, as como sus proyectos sobre libertad de prensa, acceso a la informacin, y los medios y la democracia. Asimismo, coordina el Foro Linowitz, y maneja sus publicaciones y relaciones con los miembros y la prensa. Previamente trabaj en el Overseas Development Council y en la Brookings Institution, y administr varias pequeas empresas de negocios. Ha sido frecuente conferencista invitada por el Foreign Service Institute sobre temas de inters para las mujeres de Amrica Latina. Tiene una Maestra en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown (1991), donde tambin hizo sus estudios de grado. Thayer Hardwick (coautora del captulo 10), norteamericana, se integr en el Inter-American Dialogue en agosto de 2006 como asistente de programas. Tiene un Bachelor of Arts en Historia de la Universidad de Yale (2006), con especializacin en Amrica Latina. Antes de su graduacin, vivi en Nicaragua, Cuba y Paraguay, y complet la investigacin para su tesis de grado sobre la cruzada de alfabetizacin en Nicaragua. Roberto Sansn Mizrahi (captulo 11), argentino, es economista y planificador urbano y regional. Trabaj en varios pases de Amrica y Europa, donde dirigi empresas y organizaciones de desarrollo como el Grupo Esquel, la South North Development Initiative y
Ana Sugranyes (coautora del captulo 9), arquitecta, Ph.D., es catalana de corazn, chilena por adopcin y ciudadana del mundo por conviccin. Desde 2003 trabaja como Secretaria General de Habitat International Coalition (HIC) y representa a esta red internacional por el derecho a la vivienda ante el Consejo Internacional del Foro Social Mundial. Su doctorado sobre productos y actores de la poltica de vivienda en Chile de 1980 a 2000 ha sido la culminacin de ms de 30 aos de aprendizajes y experiencias acompaando procesos de produccin social del hbitat, entre organizaciones sociales, ONG, redes internacionales y varias formas de cooperacin. Ha trabajado en distintos mbitos en organismos de desarrollo: en los aos ochenta, con la entidad cofinanciadora holandesa Cebemo; en los noventa, a cargo de un proyecto de cooperacin entre la GTZ de Alemania y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile; tambin se ha desempeado como consultora para Oxfam-Novib, UN-Habitat y Cities Alliance. Entre sus publicaciones sobre los temas habitacionales, cabe destacar: Cuentos habitacionales (Cebemo, Pases Bajos, 1987), Polticas habitacionales y ajuste de las economas en los aos ochenta (CSUCA-IDESAC-SIAP, Guatemala, 1991), Asentamientos humanos, pobreza y gnero (Minvu, GTZ y PGU, Chile, 1996), Mejoramiento y reordenamiento de asentamientos urbanos precarios (MejorHab, Habyted, Cyted, Subdere, Chile, 1999) Consulta sobre la poltica habitacional en Chile (USAID-Ruloc/LAC, Uniapravi, Chile, 2000) y Los con techo. Desafo para la poltica de vivienda social (Ediciones SUR, Chile, 2005).
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Nelson Stratta (captulo 12), uruguayo, fue Director Ejecutivo de la Fundacin de las Amricas desde febrero de 2004 hasta comienzos de 2006. Antes de asumir esa posicin, ocup el cargo de Director General del Grupo Media El Espectador en Uruguay. Asimismo, es ex Presidente del Centro para la Innovacin y el Desarrollo (1985-1991), Vicepresidente del Grupo Esquel Uruguay (1994-1997), y Director Asociado de las Amricas para el Foro Internacional Prncipe de Gales de Empresarios Lderes (1999-2004). Ha trabajado como consultor en proyectos de desarrollo tecnolgico para el BID, las Naciones Unidas, UNIDO, gobiernos, empresas privadas y otros organismos. Se ha desempeado como voluntario y como consultor del BID en proyectos relativos al desarrollo de la sociedad civil y la promocin de la responsabilidad social corporativa. En cuanto a su formacin profesional, Stratta es ingeniero industrial, con una Maestra en Gerencia de la Innovacin del Imperial College of Science and Technology (Londres).
Sur Norte Inversin y Desarrollo. Tiene una extensa experiencia internacional en temas de desarrollo rural, microfinanzas, generacin de empleo y desarrollo local y municipal, y ha dictado cursos, talleres y jornadas de trabajo en Amrica Latina, frica y Asia. Es coeditor de la publicacin virtual sobre temas de desarrollo Opinin Sur.
n d i c e d e m at e r i a s
En la presente lista alfabtica se han ignorado los artculos iniciales (p. ej., la, los), excepto para los nombres propios. Los nmeros de pgina en el caso de recuadros se indican con r; en el caso de cuadros, con c; en el caso de grficos, con g y en el caso de notas al pie, con n.
A
Aborto, despenalizacin del, 306 Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), 101n Acceso a la informacin, democratizacin y, 17677 Accin por la Liberacin de las Mujeres Peruanas (Alimuper), 310 Action Aid, 373 Activismo social, luego de dictaduras, 141, 397 Acuerdo Nacional para la Democracia (Acude), Mxico, 101n Administracin fiscal, 328 Agrupacin de los Familiares de los Detenidos y los Desaparecidos (Chile), 29091 Agrupacin Poltica Nacional (APN), Mxico, 112113 Aguayo, Sergio, 21 Alemn, Arnoldo, 306 Alfonsn, Ral, 41 Alianza Anticomunista Argentina (AAA), 40 Alianza Cvica (Mxico) agenda posterior a 1994, 105107 creacin, 100102 intentos de control de Salinas, 103, 103n Allegados, 274 Allende, Salvador, 28788 Almada, Hugo, 113n Alvarado, Manuela, 305 Amrica Latina compromiso limitado en la toma de decisiones pblicas, 410 conflictos tnicos y raciales, 185, 225, 41011
corrupcin en los gobiernos, 119, 119n ingreso desigual y distribucin de la riqueza, 21, 36263 orientacin futura de las OSC, 41519 Amnista, movimiento por los derechos humanos (Brasil), 34 Amnista Internacional en alianza con el CALDH, 69 conciencia cvica global y, 367 como OSC globalizada, 365 violencia contra sus delegados, 70 violencia en Per, 209 ngel Albizurez, Miguel, 51n, 58n Antunes, Celso, 154 Arana Osorio, Carlos, 53, 82c Arbenz Guzmn, Jacobo, 52, 301 Argentina debilidad de las OSC en, 41 dictadura militar, 4041 guerra sucia en, 3940, 40n islas Malvinas y fin de los gobiernos militares, 41, 41n movimientos de mujeres, 28990 preferencias en la distribucin del poder, 42 sufragio femenino, 287 Arz Irigoyen, lvaro, 57, 87c Asamblea de la Civilidad (Chile), 48 Asociacin de Estudiantes Universitarios (AEU), Guatemala, 53, 66, 84c Asociacin Indgena Caar Ayllu (AINCA), Ecuador, 221 Asociacin Independiente del Pueblo Shuar (AIPSE), 201 Asociacin de Mujeres ante la Problemtica Nacional (Ampronac), Nicaragua, 298 Asociacin de Mujeres Nicaragenses Luisa Amanda Espinosa (AMNLAE), 29899, 30204 Asociacin SER (Per), 127n, 129 Asociacin de Tierras Indgenas Xingu (ATIX), 244, 244c, 249, 262c Avina Argentina, 337
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ndice de materias
Aylwin, Patricio, 316 Ayuda Popular Noruega (APN), 68
Bachelet, Michelle, 39 Baltodano, Mnica, 296 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Estrategia para promover la participacin ciudadana en las actividades del Banco, 184 Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), 350, 375, 379 movimientos sociales y de la sociedad civil y el, 39597, 402 organizaciones guatemaltecas de derechos humanos y el, 59 respaldo al presupuesto participativo, 123 sobre el programa de vivienda social de Chile, 266 sobre las relaciones de la sociedad poltica y la ciudadana, 397 trabajo con las ONG, 395, 399n Banco Mundial, 365, 368, 384 Barajas, Jos-Luis, 101n Barreda, Carlos, 51n, 62, 65, 71, 7374 Barrig, Naruja, 318 Barros, Lincoln, 143 Batista, Fulgencio, 11n, 295 Bebbington, Anthony, 186, 186n, 203n, 225 Bedolla, Doryan, 51n, 66 Belande Terry, Fernando, 35, 36 Belli, Gioconda, 304n Berger, Oscar, 58 Blondet, Cecilia, 292 Bolaos, Mara Lourdes, 303n, 304n Bolivia firma de la Declaracin de Pars, 363, 363n, 364n programas de educacin bilinge, 216 movimientos indgenas, 207, 209, 215, 216, 221 presupuesto participativo en, 123 Bono (cantante), 367 Borda, Fals, 13n, 142 Bordaberry, Juan Mara, 4344 Bourdieu, Pierre, 168, 202, 279 Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (Putnam), 368 Bray, David, 199, 199n, 215, 215n Brasil campaa para la eleccin directa de presidente, 34
C
Cabildo Kamz (Colombia), 207 Cadenas de valor, 35557, 418 Caivano, Joan, 143 Caja Ldica (Ciudad de Guatemala) liderazgo y logros, 64, 6667 lecciones aprendidas por, 7475 opositores a, 72 origen y objetivos, 63 Cajbn, Joaqun, 67, 75 Caldern, Enrique, 101n, 102, 106 CALDH (Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos), Guatemala, alianzas internacionales de, 68 lecciones aprendidas por el, 73 liderazgo y logros, 64
Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer, 315 leyes de violencia domstica, 315 limitacin de los poderes presidenciales, 3132 movimientos de los trabajadores, 3335 movimientos femeninos demostraciones contra Goulart, 287 bajo regmenes dictatoriales, 289 movimientos sociales (Vase tambin Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, MST) rol de la Iglesia catlica en los, 155 perodo dictatorial, 3135 pobreza rural en, 15556 polticas de inversin y explotacin de la cuenca del Xingu, 239 presupuesto participativo en, 21, 35n, 94, 11921, 127, 13032 Programa de Proteccin de las Florestas Tropicales, 260 redemocratizacin como lucha por el Estado de derecho, 242 reforma agraria en, 16, 32, 36, 43, 14849c, 15051, 158, 16364, 168, 168n, 172, 174, 178, 245, 250, 25455 relaciones con EE.UU. bajo el gobierno de Johnson, 32, 32n voto femenino, 307 Brett, Roddy, 166 Buen gobierno, prcticas de, 12526
ndice de materias
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opositores al, 7071 orgenes y objetivos, 6061, 64 Camacho de Torrebiarte, Adela, 65 Cmpora, Hctor, 40 Canel, Eduardo, 45 Capital cultural, 193, 20205 Capital humano, 20305 Capital social capital cultural vs., 203 decadencia en EE.UU., 368 definiciones, 203, 261 emigrantes como, 36162, 392 en la campaa Y Ikatu Xingu, 261 en una economa trasnacional, 37578 Cardenal, Ernesto, 296 Cardenal, Fernando, 296 Crdenas, Cuauhtmoc, 100, 105, 112 Crdenas Conde, Vctor Hugo, 214, 216 Cardero, Mara Elena, 102 Cardoso, Fernando Enrique, 17n, 127, 149c, 164n Cardoso, Ruth, 401 CARE, 200n, 373 Carothers, Thomas, 17n Carpizo, Jorge, 102, 108 Carretera transamaznica, 33 Carroll, Thomas, 17n Castaeda, Jorge, 1 Castaeda de Len, Oliverio, 55, 84c Castillo, Vilma, 304n Castro, Fidel, 43 Caudillos, 11, 11n Cazs, Daniel, 101n, 102, 103 Central Nacional de Trabajadores (CNT) (Guatemala), 64 Central nica de los Trabajadores (CUT) (Brasil), 151 Centro Cultural Masis (Bolivia), 207 Centro de Anlisis Social y Econmico (Argentina), 337 Centro de Cooperacin al Indgena (Cecoin), 200n Centro de Estudios Andinos Rurales, 207 Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEUR), Argentina, 337 Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Argentina, 337 Centro de la Mujer IXCHEN (Nicaragua), 303 Centro Flora Tristn para la Mujer Peruana, 310 Centro Latinoamericano de Producciones Tele-
Educativas (Ceptel), 207 Centroamrica, movimientos de mujeres en, 295302 Cerezo Arvalo, Vinicio, 5657, 56n, 86c Chamorro, Violeta, 302 Chaney, Elsa, 294 Chvez, Hugo, 11n Chvez, Rosa Mara, 67 Chile (Vase tambin Vivienda social, Chile) gobierno dictatorial de Pinochet, 3738, 288291 influencia del Consejo de Todas las Tierras sobre la poltica indigenista, 148c, 15152 Ley indgena (1993), 160,164 leyes sobre violencia domstica, 303 Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), 267, 268, 270n, 27172, 275, 279, 280 pobreza rural en, 142, 146n, 14849c Programa Orgenes, 165, 165n, 175 reforma agraria (Vase tambin Movimiento mapuche) 142, 14849c, 162 Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), 316 sufragio femenino en, 287, 307 transicin a la democracia, 14, 15n, 22, 39, 109n Choc, Alfredo Che, 155 Christian Aid, 373 Chuchryk, Patricia, 307 Churchill, Winston, 7 Crculos de donantes, 382 CIVICUS, 46, 384 Clark, John, 403 Clarke, Maura, 297 Clinton, Bill, 367 Co-Madres (El Salvador), 299, 300 Coaliciones indgenas, 18990, 19798 niveles de aptitud para la formacin de, 201 como hecho trasnacional, 199 Colectiva Masaya (Nicaragua), 303 Colectivo Barrio Comparsa (Guatemala), 66 Colectivo de Organizaciones Sociales (COS), Guatemala aliados del, 6869 lecciones aprendidas por el, 7374 liderazgo y logros, 6566 opositores del, 71 orgenes y objetivos, 62 Colom Argueta, Manuel, 55 Colombia nos une, Programa, 382 Colosio, Luis Donaldo, 101, 102 Comando Que No (Chile), 398
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ndice de materias
Comarca de Kuna Yala (Panam), 190 Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH), Guatemala, 52n, 53n, 58, 67, 67n, 87c Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 146n, 266 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 68, 166 Comisin Nacional de Reconciliacin (Guatemala), 56n Comisin Pastoral de la Tierra (Brasil), 148c, 155 Comisin Presidencial para los Derechos Humanos (Copredeh), Guatemala, 69 Comit Coordinador de Organizaciones Femeninas (Per), 310 Comit de Unidad Campesina (CUC), Guatemala, 54, 83c, 154 Comit Femenino de la Comisin de Derechos Humanos Chilena, 291 Comit Nacional de Unidad Sindical (CNUS), Guatemala, 54 Compartamos con Colombia, 379 Compromiso ciudadano, 236, 395403, 404c Compromiso Madrid, 382 Compromiso Manhattan, 382 Compromiso Mxico, 382 Comunidades de base cristiana, 83c, 292, 369 Conciencia ciudadana global, activismo poltico y, 366 demostraciones contra la invasin a Irak, 367, 367n factores que inciden en, 367 liderazgo y, 365 surgimiento de, 365, 380 Conexin Colombia, 377n, 37980, 38182, 386, 417 Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Brasil, 15051, 178 Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confeniae), 198 Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie), 198 Confederacin de Seis Naciones (Haudenosaunee o Confederacin Iroquois), 18990, 213 Confederacin Kuna (Panam), 190 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), 400n Conferencia Internacional sobre el Impacto de las Variaciones Climticas y el Desarrollo Sostenible en las Regiones Semiridas (ICID), 400n
Conflictos tnicos y raciales, 186, 219, 225, 239, 313, 410, 416 Congreso Nacional Campesino (1992, 1998), Guatemala, 153, 155, 169 Consejo Ciudadano, 102 Agrupacin Poltica Nacional (APN), 112113 campaa Juego Limpio, 103 exitoso pedido de rendicin de cuentas para Zedillo, 107108 programa Ponte vivo, 104 promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas, 106 Consejo de Todas las Tierras, Chile, 148c, 15152 independencia del, 163, 165 influencia en la poltica indgena, 152 influencia en la reforma agraria, 167 ocupaciones de grandes predios y su impacto, 16465 Consejo Nacional de Mujeres Peruanas, 312 Consejo Nacional para los Derechos de la Mujer (CNDM), Brasil, 315 Consejo por la Democracia (Mxico), 101n Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC), Colombia, 222 Contreras, Sergio, 156 Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, de las Naciones Unidas, 317 Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (Mxico), 100n Coordinadora de Estudiantes de Educacin Media (CEEM), Guatemala, 54 Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), 199200, 199n Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC), Guatemala, 13839 alianzas de la, 163, 166, 167 diferentes estrategias de la, 15960, 169 estrategias de confrontacin y negociacin, 149c, 169 fundacin de la, 148c, 153 influencia sobre la poltica de las tierras, 159, 168 organizaciones miembros de la, 154 participacin en los grupos de trabajo del gobierno, 167, 169 reforma agraria y la, 149c, 153
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D
Da Silva, Luis Incio Lula, 14849c, 156n, 164, 164n, 171, 174, 174n Daubn, Ramn, 4 Davis, Shelton, 22324 De Len, Cecil, 66, 7273 De Len Carpio, Ramiro, 57, 61, 87c De Montis, Malena, 304n Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo (2005), 363, 363n Deforestacin en Mato Grosso, 234, 236, 239 explotacin de recursos naturales y, 237, 237n, 246 prioridades de reforestacin en la cuenca del Xingu, 248, 249, 25051 Demichelli Lizaso, Alberto, 44 Democracia accin directa de las OSC como reto a los valores democrticos, 1416 Amrica Latina vs. EE.UU., 10n antagonista y deliberativa o participativa, 911, 9n, 37476 barreras socioeconmicas para la participacin en la, 145 caudillos y participacin cvica en, 11, 11n
Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (Conavigua), 302 Corporacin de Promocin y Defensa de los Derechos del Pueblo (Codepu), Chile, 291 Corporacin Ecuatoriana de Promocin Popular, Investigacin y Desarrollo (CEPID), 22122 Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (Conadi), Chile, 148c, 16465, 173, 178 Corporativismo, definicin, 17n Corrupcin en el gobierno, 1819c, 41, 53, 54, 79c, 84c, 11719, 119n, 127, 134, 166 Corte Interamericana de Derechos Humanos, 71, 73 CRATER, movimiento estudiantil de Guatemala, 53n Creel Miranda, Santiago, 108 Criquilln, Ana, 280n Cruz Roja Internacional, 373 Cumbre de las Amricas (1994), 1 Cumbre de las Amricas (Quebec, 2001), 397 Curicama, Mariano, 21213
como cultura y valores, 2 como proceso poltico, 8 contribuciones de la sociedad civil a la, 1415 definiciones de, 711 democracias incompletas, 93 democratizacin como promotora de movimientos sociales, 396 desencanto ciudadano con la, 1, 1n, 2, 141, 412 erosin de la confianza de la ciudadana en la habilidad del gobierno para resolver problemas sociales, 402 herencia colonial y variaciones en los sistemas de Amrica Latina, 11, 11n movimientos indgenas y, 212220 movimientos sociales rurales en la democratizacin, 14647, 407 poltica de suma cero vs. colaboracin, 41011 presupuesto participativo y, 11819, 12931 profundizacin de la, 2022, 118, 134, 14142, 145, 17275 roles de las OSC en el logro de la, 20, 21, 3741 Democracia antagonista, 9, 10, 11 Democracia deliberativa o participativa, 9, 10, 11, 190, 219, 242, 41012 Demostraciones/manifestaciones de la sociedad civil, 15, 15n, 16, 1819c Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), Guatemala alianzas de, 69 lecciones aprendidas por, 7374 liderazgo y logros, 66, 69 opositores a, 7273 orgenes y objetivos, 63, 66 Derechos reproductivos de la mujer, 306, 311, 319 Desapariciones forzadas de personas en Argentina, 15n, 40, 143, 289 en Chile, 38, 143, 28990 en El Salvador, 29697, 299 en Guatemala, 52, 53, 55, 57n, 58, 59, 69, 82c, 302 en Uruguay, 44 Desarrollo econmico y eliminacin de la pobreza, 32759 acciones macroeconmicas alinear polticas con intereses de micro y pequeos productores, 328 gasto pblico, 328, 335, 33840 poltica monetaria y manejo del crdito, 34142 poltica tributaria y administracin fiscal, 340
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ndice de materias
E
Easterly, William, 415 Ecuador movimientos indgenas, 142, 18485, 19498, 201, 209, 223 movimientos femeninos en, 287, 30809, 311 organismos pblicos femeninos, 315
roles de las OSC, 340 acciones mesoeconmicas como enfoque de la pobreza, 34647 como responsabilidad de negocios, 34546 redes productivas y cadenas de valor, 34344 roles de las OSC, 346, 347 acciones microeconmicas acuerdos de colaboracin con el sector pblico, 328, 331, 33637, 338, 351, 355 desarrollo de sistemas de apoyo, 35152 para pequeos productores, 35152 programas de microcrdito, 329, 330, 335, 336, 341, 342, 34748, 351, 354 redes de inversionistas ngeles, 331, 332, 33738, 350, 351, 352, 354 roles de las OSC, 35154 Descentralizacin, 117, 119, 12224, 128, 130, 133, 135 Da Internacional de la Mujer, celebraciones, 304 Dictaduras (Vase tambin por nombre especfico de pas) ataque a las manifestaciones de la sociedad civil, 12, 19, 15, 15n experiencia bajo relaciones cambiantes entre ciudadana y poltica, 94 procesos polticos posteriores a las, 1415, 14n recuerdos de las, y dbil confianza en el gobierno, 2, 2n, 17 represin de la sociedad civil bajo las, 2, 11, 17, 19, 20, 2930 Dignas, Las (Mujeres por la Dignidad y la Vida), El Salvador, 300 Diretas J (Brasil), 398 Distribucin dispar del ingreso, 21, 73, 332, 340 Do Couto e Silva, Artur Golbery, 43n Doble militancia en los movimientos de mujeres, 301, 304, 309, 312, 314 Domike, Arthur, 398n Donaciones en especie, 37982, 417 Durston, John, 22, 142, 401n, 406n, 409
sufragio femenino en, 287 Educacin cvica, 401, 405 Edwards, Michael, 4, 11 Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), Mxico, 102, 105n, 106, 108 El Salvador grupos femeninos revolucionarios, 29596, 299 impacto poltico de los grupos femeninos, 296, 299 ONG feministas en, 299n, 299300, 301, 302, 303 sufragio femenino en, 307, 307n Emigrantes trasnacionales como capital social para el pas de origen, 37576 Conexin Colombia, estudio de caso, 37982 home town associations en EE.UU., 37779 respuesta positiva a pedidos de OSC, 37677 Empoderamiento, 183226 compromiso cvico con la campaa Y Ikatu Xingu, 25657, 256n definiciones del concepto, 19293, 196 desarrollo de habilidades y aptitudes, 20304 formacin de coaliciones, 18990, 198 gestin de proyectos de autoayuda, 191 identidad y, 19394, 197 movimientos indgenas y, 193, 197200, 204, 205 narraciones ilustrativas, 19495, 202 niveles de, 194 obtencin de control sobre los resultados deseados, 202 poder social, definicin, 196 tcticas y estrategias interrelacionadas, 192, 19697 teoras o suposiciones subconscientes sobre el, 19394 Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa), 244c, 245, 250, 251 Encuentros y movimientos femeninos, 31214 Endeavor Argentina, 337 Escalante, Francisco Cano, 102 Espinoza, Olguita, 304n Estados Unidos Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), 123, 129 condena a las violaciones de los derechos humanos en Guatemala, 60 Constitucin, influencia de, 213 lento movimiento hacia la igualdad para todos, 225 movimientos por los derechos civiles, 16, 207, 225, 369
ndice de materias 435
F
Faesler, Julio, 101n Familias de Prisioneros Polticos Ejecutados (Chile), 291 FAO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin), 161 Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf), Brazil, 150 Federacin de Campesinos de Licto (Fedecal), Ecuador, 21920 Federacin Indgena y Campesina de Imbabura (FICI), Ecuador, 183 Federacin Interprovincial de Centros Shuar-Achuar (Ecuador), 190, 198, 201 Federacin Powhatan, 190 Feinberg, Richard, 17 Feminismo (Vase tambin Movimientos femeninos) aceptacin pblica de, 313 anlisis de clases y, 321 autonoma de los partidos polticos y, 295, 299300, 30708 derechos de las mujeres vs., en los movimientos femeninos, 309 Iglesia catlica y, 287, 29293 lucha por la democracia y, 28890 OSC de base feminista en Nicaragua, 29698 segunda ola de, 287 Feria educativa, Ecuador, 204205 Fideicomiso para la Democracia (Mxico), 108 Filantropa internacional, 144 (Vase tambin Mercado global de donaciones) crculos de donantes, 382 conciencia ciudadana global y, 38283 Conexin Colombia, estudio de caso, 37983, 386, 417 donaciones en especie, 37982, 417 emigrantes y, 37677, 417 fuerte asociacin con los medios, 38586, 392, 410, 417 movilizacin de recursos, 374, 377, 38082 banco de tiempo, 381
relaciones con Brasil bajo el gobierno de Johnson, 32, 32n Estatismo, definicin de, 17n, 396 Estrategia para promover la participacin ciudadana en las actividades del BID, 184
transparencia y causas para apoyar, 363, 375, 379, 380, 381, 38384 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), 372, 373, 391 Fondo Monetario Internacional (FMI), 34, 36, 123, 365 Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), 375 Fondo Nacional de Medio Ambiente (FNMA), Brasil, 251 Fontierras (Guatemala), 173 Foro del Sector Social (Argentina), 337 Foro Mundial sobre la Reforma Agraria (2004), 161 Foro Social Mundial, 4 Fox, Vicente, 112 Franceschet, Susan, 316 Franklin, Benjamin, 8, 213 Frente Amplio (Uruguay), 33, 43, 4446, 416n Frente Cvico Familiar de Yucatn, 101 Frente Democrtico Nacional (Mxico), 100 Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), El Salvador, 296, 299 Frente Republicano Guatemalteco, 58 Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN), Nicaragua, 296, 296n, 297, 297n, 298300, 30203, 305 Frente Socialista Femenino (Per), 310 Fronteras, expansin, 350 Fujimori, Alberto Kenyo, 17, 19c, 37, 109n, 127, 130, 206 Fundao Grupo Esquel Brasil, 1 Fundacin Arturo Rosenblueth (Mxico), 101n, 104 Fundacin Brasil, 383, 417 Fundacin Comunidades Colombianas (Funcol), 200n Fundacin Grupo Esquel, 1 Fundacin Instituto Indgena (Chile), 156 Fundacin Interamericana, 204 Fundacin Mediterrnea (Argentina), 337 Fundacin Myrna Mack (FMM), Guatemala como grupo tcnico, 65, 71 lecciones aprendidas por, 73 liderazgo y logros, 65 opositores a su trabajo, 7071 orgenes y objetivos, 61 Fundacin Nacional para la Democracia (NED), 103n, 109 Fundacin para el Desarrollo en Justicia y Paz (Fundapaz), Argentina, 337
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ndice de materias
G
G-8, gobiernos del, 366 Galtieri, Leopoldo Fortunato, 41 Gandhi, Mahatma, 175, 207 Garca, Catalina, 67 Garca, Juan, 206 Geisel, Ernesto, 33 Geldof, Bob, 366 Gerardi, Juan, Monseor, 57, 68 69 Global Giving (portal), 385 Globalizacin de la ayuda, 373 de los derechos sobre la tierra, 159 de movimientos femeninos, 317 desde arriba vs. desde abajo, 36566, 368 impacto sobre los pobres, 21, 21n medios y, 365, 38587 participacin ciudadana y, 364 protestas contra la, 365, 367, 367n Gobierno interacciones de la sociedad civil/poltica que afectan al, 1213 relaciones ciudadana-gobierno, 13, 16, 1819, 20 estatista vs. corporativista, 11, 17, 17n Goitia, Francisco, 113n Gomes, Jos, Obispo, 155 Gmez-Hermosillo, Rogelio, 101n, 104 Gonzlez Graff, Jaime, 108 Gordillo, Elba Esther, 103 Gordillo, Luis, 55 Goulart, Joo, 3132, 32n, 33, 287 Granera, Aminta, 297 Greenpeace, 365, 367 Grobet, Paulina, 103 Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Guatemala, 51, 58, 59, 68, 71, 95c, 302 Grupo Guatemalteco de Mujeres (GGM), 304 Grupo Sophia (Argentina), 337 Grupos de inters vs. OSC, 398400 Guatemala acuerdos de paz, 51, 56, 58, 5963, 76, 148c, 153 activismo estudiantil, 52, 53, 57, 62, 65, 79c
H
Hardwick, Thayer, 143 Heclo, Hugo, 319 Hellman, Judith Adler, 32122 Heredia, Beatriz, 178 Hernndez, Patricia, 113n Herrera, Nelly, 113n Honduras, 119n, 266, 363n, 364n Houtzager, Peter, 158 Htun, Mala, 319 Huaman, Don Marcos, 188, 189 Huilcamn, Aucn, 147, 152
I
Ibarra, Carmen Ada, 51n, 65, 7073 Identidad
Fundacin Pies Descalzos, 382 Fundacin Samuel Rubin, 69 Fuentes Mohr, Alberto, 55, 84c Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR), Guatemala, 52n Fung, Archon, 21, 141
conflicto social en, 5456 democratizacin en, 5657, 67, 85 dictadura en, 5254 enfrentamiento armado, cronologa, 79c87c firma de la Declaracin de Pars, 363, 363n grupos guerrilleros negociaciones de paz con, 5657 organizacin de, 52, 53n, 55 vnculos con OSC, 59, 147 Movimiento Pro Justicia, 68 movimientos femeninos, 295, 302, 304 organizaciones de derechos humanos, 71, 76 pobres rurales, 146, 146n, 15354, 15657, 159, 160, 173 (Vase tambin Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC) reforma agraria en, 149c, 160, 166 sufragio femenino en, 307 terremoto de 1976, 54, 83c violaciones de los derechos humanos bajo Lucas Garca, 5455 condena internacional de, 60 continuacin de prcticas represivas, 72 desapariciones forzadas de personas, 52, 53, 55, 57n, 58, 59, 69, 82c, 302 destruccin del tejido social y, 75 lucha contra la guerilla y, 5556 luego de la firma de los acuerdos de paz, 72 violencia contra las mujeres, 59 Guerra sucia (Argentina), 3940 Gutirrez, Clementina, 103
ndice de materias
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movimientos indgenas e, 152, 156, 169, 19394, 20507, 223, 225 movimientos femeninos e, 288, 318 Identidad de espejo, 206 Iglesia catlica actitudes hacia la sexualidad, 292, 299 activismo en derechos humanos de la, 15n Comunidades Eclesiales de Base (CEB), 297 influencia limitada en Uruguay, 44 movimientos femeninos e, 287, 29293, 299, 305 movimientos rurales de base e, 15556 oposicin a la dictadura militar brasilea, 241 papel limitado en la Campaa Y Ikatu Xingu, 241 teologa de la liberacin de la, 155, 157, 242, 29293, 296 Vicariato Catlico de Solidaridad/Vicara de Solidaridad, 38, 292 Illia, Arturo, 39 Inflacin, impacto sobre los pobres, 32930 Insatisfaccin con el gobierno, 2, 17, 20 Instituto Argentino de Responsabilidad Social Empresaria (IARSE), 337 Instituto Cato (EE.UU.), 4 Instituto de Estudios de Desarrollo, 4 Instituto de Investigacin Amaznica (IPAM), 245 Instituto Federal Electoral (IFE), Mxico, 103 Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA), Brasil, 151, 236, 244c, 24950, 250n Instituto Nicaragense de la Mujer (INIM), 306 Instituto para el Desarrollo de la Mujer y la Infancia (Idemi), Argentina, 337 Instituto Socio Ambiental (ISA), Brasil, 233, 235, 23738, 24144, 244c, 25054, 25961, 262c Instituto Superior de Cultura Democrtica (ISCD), Mxico, 101n Instituto Tierras de Mato Grosso (Intermat), 236 Internet alianzas y vnculos con sitios de OSC, 373, 389 alianzas entre organizaciones de ayuda y empresas de Internet, 373, 38990 conexiones mediticas con, 377, 38586 donaciones a OSC va, 370, 37173 mercado global de donaciones e, 361, 369, 371 participacin ciudadana en OSC y, 365 presencia de OSC en, 362, 371, 38788 Islas Malvinas, invasin a las, 41, 41n Izquierda cvica, 98, 99, 106, 111115
J
Jamaica, 363n Jaquette, Jane, 320 Jara, Ana Mara de la, 278 Jusidman, Clara, 101n, 103
K
Kampwirth, Karen, 296 Karkras, Shuar Ampam, 206 Keystone, Iniciativa, 385 King, Martin Luther, Jr., 207 Kleymeyer, Charles, 22, 142, 410, 411, 416 Kubitschek, Juscelino, 31
L
Lagos, Ricardo, 38 Lanusse, Alejandro, 40 Las Madres Demandantes (LMD), 303 Latinobarmetro sobre la indiferencia ciudadana al tipo de rgimen, 27, 120n sobre las actitudes ciudadanas hacia la democracia, 1, 1n1, 113 Laugerud Garca, Kjell Eugenio, 54 Leite, Sergio, 158, 161 Levingston, Roberto M., 40 Ley de Caducidad (Uruguay), 45 Ley de hierro de la oligarqua organizacional, 7, 177, 177n, 406, 406n Ley indgena chilena (1993), 148c, 160, 164 Leyes de transparencia, 122 Linz, Juan, 13, 20, 113 Live 8, conciertos, 366 Live Aid, concierto, 366 Llinlln, hacienda (Ecuador), 19498, 225 Lpez Rega, Jos, 40 Lucas Garca, Romero, 54
M
Macas, Luis, 214 Mack, Myrna, asesinato de, 56, 61 (Vase tambin Fundacin Myrna Mack, FMM, Guatemala) Madrazo, Roberto, 107 Madres Angustiadas, Guatemala lecciones aprendidas por, 73 liderazgo y logros, 65
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ndice de materias
opositores a, 71 orgenes y objetivos, 61 Madres de Plaza de Mayo (Argentina), 15, 15n, 41, 289, 290, 398 Mailleux SantAna, Marie-Madeleine, 143 Maldonado Schaad, Horacio, 55 Mandela, Nelson, 367 Mapuches, centros culturales, 148c, 152, 156 Marcha de los mineros de Ixtahuacn, 54 Marcha de los palos, 20506 Mato Grosso, 233, 237n McCarthy, Patricia, 113n Medios, 398, 402, 410, 417 Mdici, Garrastazu, 33 Mdicos sin Fronteras, 373 Medio ambiente, proteccin del conflicto de intereses en la cuenca del Xingu, 245, 254, 256, 257n propuestas de Y Ikatu Xingu, 244, 24748, 25455 Meja Vctores, Oscar, 5556 Mndez, Aparicio, 45 Mndez Montenegro, Julio Csar, 53 Mendoza Ayala, Eduardo, 101n Menem, Carlos Sal, 41 Mercado global de donaciones (Vase tambin Filantropa trasnacional) alianzas entre organizaciones de ayuda y empresas de Internet, 389 debilidades del sistema actual, 38485 donaciones individuales, su potential, 392 donaciones por Internet, 361, 374, 38990 donaciones sin participacin directa, 37071 emigrantes trasnacionales como capital social, 37579 importancia de Internet, 361, 370 legitimidad y credibilidad de las organizaciones, 38384 promesas de ayuda de los gobiernos vs. contribuciones reales, 374 tsunami del ocano ndico (2004), estudio de caso, 37172 Mesoeconoma, 337, 34346. (Vase tambin Desarrollo econmico y eliminacin de la pobreza) Mxico (Vase tambin Accin Cvica, Mxico) reforma electoral, 105, 106, 112 organizaciones civiles progresistas (OCP), 97100, 110, 112, 114
concentracin en Ciudad de Mxico, 114 concentracin en la clase media, 98 tica en la teora y la prctica de, 99 reforma electoral y, 100101, 100n surgimiento de, 98100 transformacin de la sociedad y, 98, 99 transicin a la democracia, 98, 111, 113 sufragio femenino en, 287 violaciones de los derechos humanos en, 94n Michels, Robert, 7 Microcrdito, programas, papel de las OSC en los, 329, 330, 335, 336, 341, 342, 34748 poltica monetaria y, 330, 341, 342 Millennium Challenge Corporation (EE.UU.), 415n Ministerio del Desarrollo Agrcola (MDA), Brasil, 240, 244c, 249 Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), Chile, 267, 268, 270n, 27173, 275, 279 Misin de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua), 58, 68, 69 Mizrahi, Roberto, 143, 418 Modernidad, 370 Molyneux, Maxine, 301, 321 Montenegro, Nineth, 305 Montenegro, Sofia, 297n, 304, 304n, 307n Moore, Mike, 384 Mora y Araujo, Manuel, 4243 Morales Ayma, Evo, 214, 215, 216 Morales Bermdez, Francisco, 36 Morocho, Avelina, 221 Movilizacin de recursos, 199211 Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD), Mxico, 101n Movimiento Democrtico Brasileo (MDB), 33 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST), Brasil, 16, 14849c, 15051 adaptacin en alianzas, 16263 autonoma del Partido de los Trabajadores, 167 democracia interna del, 151 estrategias cambiantes del, 15051, 159, 16364 Iglesia catlica y fundacin del, 157, 163 influencia en la redistribucin de recursos, 167, 172, 178 influencia sobre la reforma agraria, 156n, 157, 158, 168, 171, 380n
ndice de materias
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legitimacin de las acciones colectivas, 150, 159 liderazgo del, 16, 150 movimiento y estrategias de ocupacin del, 150 participacin en el sistema electoral, 16465 resultados democratizadores, 173, 174n Movimiento al Socialismo (MAS), Bolivia, 209, 221 Movimiento Amnista Femenino (Brasil), 289 Movimiento Autnomo de Mujeres de Nicaragua (MAM), 306 Movimiento de Liberacin Nacional (MLN), Guatemala, 54 Movimiento de Liberacin Nacional (Tupamaros), Uruguay, 4344 Movimiento de solidaridad (Polonia), 15 Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), Bolivia, 209 Movimiento Manuela Ramos (Per), 310 Movimiento mapuche (Chile), 147, 14849c, 152, 152n, 156n adaptacin en alianzas, 16263, 175 alternativas para proyectos sociales, 407 desconfianza en el sistema poltico, 170 estrategias cambiantes del, 160, 165, 16768 estrategias de confrontacin y negociacin, 160, 16465, 16768 Iglesia catlica en el, 15556 influencia en la redistribucin de recursos, 165, 178 liderazgo del, 152, 157 reforma agraria y, 152, 160, 173, 17475 resultados democratizadores, 152 Movimiento Nacional de Pobladores (Monap), Guatemala), 54 Movimiento Octubre Azul (Guatemala), 66, 67 Movimiento por los derechos civiles (EE.UU.), 15, 16, 207, 225, 398 Movimientos femeninos, 143, 287322 a travs de las clases sociales, 28788, 292 autonoma de los, 310 bajo dictaduras militares, 288, 30809 en Centroamrica, 295305 autnomos, papel de las ONG, 30206 desafos para los derechos de las mujeres, 29899, 300 grupos revolucionarios y, 29697, 297n, 30102 sexismo en Nicaragua y, 298 transicin a una agenda feminista en El Salvador, 299300
como grupos de derechos humanos, 28991 como grupos de subsistencia, 28990 conferencias internacionales sobre temas femeninos, 312, 313, 314, 317 conflicto entre institucionalistas y autnomas, 31213 cuestiones raciales y de clase en los, 288, 289, 291, 313 derecho a voto, obtencin del, 287, 30708 derechos de las mujeres vs. feminismo, 294, 308 divisiones generacionales en los, 304 doble militancia en los, 301, 304, 309, 312, 314 efecto sobre los participantes, 28789 globalizacin de los, 317 historia en Amrica Latina, 28889 Iglesia catlica y, 292, 29394 influencias internacionales en los, 31012 influencias intrarregionales (Encuentros), 31214 organismos femeninos en el gobierno, 31418 papel de las mujeres indgenas en los, 198, 21920 participacin como extensin del rol familiar, 294 polticas democrticas y, 30607 relaciones con partidos polticos, 30506, 30708 relaciones de las ONG con los, 30204 sentido de solidaridad, 318 Movimientos guerrilleros apoyo del gobierno de Castro a los, 43 en Guatemala, 52, 52n, 5556, 79c, 8386c participacin femenina en, 287, 295, 298, 301 Movimientos indgenas, 183230 aliados no indgenas de los, 199, 200, 200n andinos, 142 capital humano, cultural y social en los, 20508 como proceso de abajo hacia arriba, 192 conflicto tnico y racial en los, 186 contexto y races de, 18692 contrarreaccin de resentimiento, 215 empoderamiento y, 19295, 197, 20207, 220 xito electoral de los, 204 formacin de coaliciones, 19801, 205 identidad y, 186, 20507, 209 impacto sobre la democracia, 21218 impacto sobre la poltica y la legislacin, 21416 influencia en la poltica local, 205 integracin sin asimilacin, 206
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ndice de materias
lecciones para la sociedad civil, 21819 movilizacin de protestas masivas, 21112, 217 movilizacin de recursos, 199201, 210, 211 narraciones reveladoras, 18384, 18687, 18889, 19496, 202, 21011, 21213, 21820 objetivos de los, 193, 216 panorama general, 18485 papel de las mujeres en, 21921 paradoja de la transformacin social y el estancamiento econmico, 223 tcticas de no violencia, 20710 violencia entre grupos de un mismo pas, 209 Movimientos rurales, 14578 (Vase tambin Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC; Movimiento mapuche; Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, MST) adaptacin a condiciones adversas, 155 adaptaciones en alianzas, 16263 apoyo de la Iglesia catlica, 14042 coevolucin de estrategias, 15962 confrontacin vs. negociacin, 16768 contenciosos, alternativas a los, 16667 diferencias con las OSC que trabajan dentro de instituciones jurdicas, 15455 convergencia con el campo sistema judicial, 15861 cooptacin poltica de los, 16364 derechos sobre la tierra y, 15960 estrategias del gobierno hacia los, 143, 159 impacto en la democratizacin, 146, 150, 15556 profundizacin de la democracia, 16162, 167, 172 Movimientos sociales (Vase tambin movimientos rurales; movimientos femeninos) caractersticas de los, 67 como expresin de las inquietudes ciudadanas, 40102 como OSC, 5, 396 demandas para el cambio social, 416, 416n diferencias con movimientos laborales, 5n empoderamiento y, 194 gobiernos militares peruanos y, 30910 ideas heredadas acerca de los, 395 importancia creciente en Amrica Latina, 396 profundizacin de la democracia y, 14143, 399 promovidos por la democratizacin, 396
N
Naciones Unidas Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED,1992), 241, 400n Conferencia Mundial de la Mujer (1975), 313 conferencias internacionales sobre temas de la mujer, 302, 311 Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer, 317 Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres (Pekn, 1995), 317, 317n Divisin Adelanto de la Mujer, 309, 311 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, 16566 Misin de las Naciones Unidas en Guatemala (Minugua), 58, 68, 69, 87c Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), 161 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 60, 64, 66, 102, 266, 373 Naidoo, Kumi, 384 Nava, Luis, 101n Nicaragua descentralizacin y presupuesto participativo, 122 deterioro de la democracia como amenaza a las mujeres, 307, 307n firma de la Declaracin de Pars, 363, 363n grupos autnomos de mujeres, 295 ONG de base feminista, 295 revolucin en, 296, 297, 29899
relaciones contenciosas con grupos de inters y con la sociedad poltica, 398400 surgimiento posterior a las dictaduras, 20, 33 Xingu, proceso de la cuenca del, y, 24243 Mujeres derechos reproductivos de las, 306, 311, 319, 320 roles marginales como un activo para integrar movimientos sociales, 289 violencia contra las, 299, 300, 303, 307, 318 violencia contra las, en Guatemala, 59, 62, 67, 306 Mujeres en la Lucha (Per), 310 Murrieta, Humberto, 102 Museo Comunitario Rabinal Ach, 51n, 63, 67, 69
ndice de materias
441
sufragio femenino en, 297, 307 Niebuhr, Reinhold, 416 No violencia, 18384, 195, 206, 207, 22526
O
Ochoa, Samuel, 67 ODonnell, Guillermo, 15, 17n, 31, 93, 142 Odra, Manuel, 293 Oficina Nacional de la Mujer (Ofnamu), Ecuador, 315 Oligarqua, herencia colonial y, 11 Oligarqua organizacional, ley de hierro de la, 7, 177, 177n, 406, 406n Olvera, Alberto, 98n, 99, 105 ONeill, Paul, 367 Ongana, Juan Carlos, 4041 Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 200n Organizacin Mundial de Comercio (OMC), 379, 384 Organizacin Nacional de Observacin Electoral del Magisterio, 103, 103n Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), 222 Organizaciones civiles progresistas (Vase Mxico) Organizaciones comunitarias, 7, 12, 17, 30, 45, 320, 400, 415 Organizaciones de derechos humanos en Argentina, 4142 en Brasil, 3334 en Guatemala, 5152, 5964 movimientos femeninos como, 28991 Organizaciones de la sociedad civil (OSC) (Vase tambin participacin ciudadana en OSC; movimientos sociales) alianzas con partidos polticos, 13, 14, 14n categoras de, 56, 399400, 400n composicin de las, 4 crecimiento insostenible como desafo para las, 36164 de inters pblico, 243 definicin de las, 4 diferentes roles de las, 2022 educacin cvica y, 40507 entorno poltico de las, 3 expansin de campos de accin, 327 financiamiento de las, 364
grupos de inters vs., 39899 influencia en la sociedad poltica, 410 influencia en los gobiernos locales, 1415, 29 influencia en Per, 3738 importancia de la adaptacin a una realidad cambiante, 113 legitimidad y credibilidad en el mercado trasnacional, 38385 liderazgo de las, 6 movilizacin de la poblacin como tarea fundamental de las, 262 movimientos contenciosos y, 398, 40709, 41213 objetivos de las, 363, 363n ONG vs., 3n organizaciones de base comunitaria, 5, 400 orientacin futura en Amrica Latina, 41519 preocupaciones de las, 3 prevencin y resolucin de conflictos, 41215 reduccin de las desigualdades econmicas y, 145 roles en la construccin y profundizacin de la democracia, 2022, 2930, 94, 13435, 145, 35455, 398 roles en la eliminacin de la pobreza, 32757 surgimiento de las, 5, 39698 tcticas de accin(es) directa(s), 1314, 16, 155, 159, 179, 39698, 408c Organizaciones no gubernamentales (ONG) acrnimos peyorativos para las, 384, 403n alianzas con movimientos indgenas, 198200 apoyo al presupuesto participativo, 119, 120n, 123, 127, 132 como organizaciones de amparo/apoyo y servicio, 3n4, 6 como una categora de las OSC, 6, 399 de carcter tcnico, como sucedneas de la sociedad civil, 320 deficiencias de las, 403, 403n dependencia del financiamiento estatal, 320 factores de xito, 30304 gestin de proyectos de autoayuda, 188, 191 movimientos femeninos y, 30207, 31314, 31920 Orgenes, programa (Chile), 165, 165n, 175 Ortega, Daniel, 306 Oxfam Novib, 68 Oxfam-USA, 37274
442
ndice de materias
P
Pacari, Nina, 214 Pacheco, Jorge, 43 Pjaros (asesinos a sueldo), 222 Participacin ciudadana en OSC, 36170 (Vase tambin Mercado global de donaciones; Filantropa transnacional) como compromiso con el gobierno, 395 conciencia cvica global, surgimiento de, 368, 374, 392 Declaracin de Pars y, 364, 364n filantropa como camino para subsanar males, 400 home town associations en EE.UU., 37880, 389 Internet y, 370, 371, 37274 medios y, 362, 365, 371n, 380 modelo tradicional de, 370 prevencin y resolucin de conflictos, 398 regreso a la democracia y, 36264 roles de liderazgo, 367 Participacin ciudadana trasnacional, 36165 Partido Accin Nacional (PAN), Mxico, 99 Partido Colorado (Uruguay), 43, 45, 46n Partido de Avanzada Nacional (PAN), Guatemala, 58 Partido de la Izquierda Ertica (PIE), Nicaragua, 299, 303, 303n Partido de los Trabajadores (PT), Brasil, 35, 141, 167 Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT), 52n Partido Institucional Democrtico (PID), Guatemala, 50 Partido Revolucionario Institucional (PRI), Mxico, 10n, 93n, 97, 97n, 101103,105 Partidos polticos alianzas de las OSC con los, 13, 13n desencanto ciudadano con los, 1, 17, 141 erosin de la confianza de los ciudadanos en los, 17, 395 Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), Guatemala, 55 Pellicer, Olga, 102 Pensin rural, 178 Peralta Azurdia, Carlos, 5253, 80c Pereira, Joo Mrcio Mendes, 164n
Prez Bejarano, Martha, 101n, 104 Pericles, 8 Pern, Isabel Martnez de, 40 Pern, Juan D., 40 Per Constitucin de 1979, 3637 desigualdad de gnero en, 310 dictaduras, perodo de, 3537 manifestaciones civiles para deponer presidente, 19c movimientos femeninos en, 30910 movimientos indgenas en, 18687, 198, 199n, 209, 214 presupuesto participativo, 122, 123, 12730 Sendero Luminoso, rebelin, 37 sociedad civil en, 3637 sufragio femenino en, 287 transicin a la democracia, 3637 Per Mujer, 310 Phuyuqhawa, Micaela Bastidas, 220 Pinochet, dictadura, 3739, 266, 288 protestas femeninas contra, 109n, 291 restauracin de la democracia luego de, 14, 14n Pinochet Ugarte, Augusto, 11n, 3839, 267n, 288 Piscaya, Per, 188, 19192 Pobreza (Vase tambin Desarrollo econmico y eliminacin de la pobreza; Movimientos rurales) alianzas pblico-privadas para combatir la, 338, 355 como caracterstica estructural de la economa, 344 desigualdad en la riqueza y del ingreso, 329, 332, 341 en Brasil, Chile y Guatemala, 142, 142n, 14546, 155 enfoque mesoeconmico de la, 32728, 330, 334 estudio de movimientos sociales que luchan contra la, 14555, 14849c estrategia integral para la eliminacin de la, 327 gasto pblico como herramienta para reducir la, 33941 Iglesia catlica y, 292, 299n movilizacin productiva de los pobres, 327, 328, 33132, 333, 334 pobres rurales como sector social marginado polticamente, 145 prevalencia en Amrica Latina, 142, 333, 334, 348 respuesta de organismos del gobierno a la, 338 sociedad civil y reduccin de la, 4, 184 Poder social, definicin, 196
ndice de materias
443
Poltica de las polticas pblicas, La: Informe Progreso Econmico y Social en Amrica Latina (BID), 397 Poltica energtica y la cuenca del Xingu, 240 Poltica social, la poltica de vivienda como, 275, 27879 Polticas agrcolas, 24041. (Vase tambin reforma agraria) Polticas de inversin, 23940 Polticas econmicas gobiernos militares y sus, 32, 288, 292 insatisfaccin con el gobierno y, 2, 94 izquierda y sus, 36263 oligrquicas vs. empresariales, 399n Polticas monetarias, eliminacin de la pobreza y, 32930, 34142 Polticas tributarias, 34041 Procesos polticos definicin, 8 institucionalizacin luego de dictaduras, 12 polticas de influencia, 114, 12324 suma cero vs. colaboracin, 41011 Portillo, Alfonso, 58 Presupuesto participativo, 11735 adaptabilidad del, 122 definicin, 11819 democracia y, 117, 11822 enfoques del, 118 en Brasil, 13032 en Nicaragua, 122 en Per, 12730 expansin/propagacin, 12225, 130 marcos de difusin, 12526, 126g mtodos para medir su impacto, 12122 objetivos del, 11819 poltica de, 11920 propsito del, 11819 rendicin de cuentas/responsabilizacin y transparencia en el, 134 tasa de participacin, 121, 121n Procentro (Argentina), 337, 350 Procuradura de Derechos Humanos (PDH), Guatemala, 68, 69 Programa de Proteccin de las Florestas Tropicales (PPG), Brasil, 260n Proyecto de Gestin Ambiental Integrada (PGAI), Brasil, 26061, 260n Proceso de presupuesto pblico, 120. (Vase tambin Presupuesto participativo)
Q
Quadros, Jnio, 31 Quispe, Juana, 221
R
Randall, Margaret, 304 Raza y etnia, conflictos de, 185, 225, 41011 Reames, Benjamin, 19 Recuperacin de la Memoria Histrica, Informe de (Remhi), 57 Red de Mujeres Afrodescendientes de Amrica Latina y el Caribe, 313 Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe, 313 Red Interamericana para la Democracia (RID), 123 Redes productivas, 34346 Reforma agraria concentracin de la tierra como obstculo a la democratizacin, 161 conflicto de intereses en la explotacin de la cuenca del Xingu, 23839 en Brasil, 16, 32, 36, 43, 14849c, 15051, 158, 16364, 168, 168n, 172, 174, 178, 245, 250, 25455 en Chile, 14849c, 173 en Guatemala, 14849c, 166, 169, 173 influencia del MST en la, 168n, 171, 172 73 movimientos rurales y, 15558 Reforma electoral en Brasil, 34 en Mxico, 10507
Procuradura de Derechos Humanos (PDH), Guatemala, 68, 69 Pueblos indgenas autogobierno como necesidad prctica, 192 como ciudadanos de segunda clase, 187 comunidades libres, 187, 192, 205 dualidad masculina-femenina como norma cultural, 191 empoderamiento, 19293 en la cuenca del Xingu, 234, 241, 243 poder oculto de las mujeres, 191 proteccin de las tierras del Xingu, 240, 244 rebeliones violentas vs. resistencia pasiva, 208 tratamiento de los, 174 Putnam, Robert, 10n, 368, 369
444
ndice de materias
S
Saba, Roberto, 9n, 42 Salinas, Carlos, 100, 101, 102, 103, 106 Sandinistas (Vase Frente Sandinista de Liberacin Nacional, Nicaragua) Saneamiento bsico, servicios de, 248 Sanguinetti, Julio Mara, 45 Santilli, Mrcio, 260 Save the Children, 373 Schnwlder, Gerd, 6, 15, 15n Scurrah, Martin, 209n Sendero Luminoso (Per), 15n, 37, 206, 222 Serrano Elas, Jorge, 18c, 56 Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), Chile, 316 Servicios Integrales de la Mujer (S.I. Mujer), Nicaragua, 303 Shearer, Bruce, 6n Shifter, Michael, 29 Silva Henrquez, Ral, Cardenal, 39, 156 Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), 103
T
Taller de Historia Oral Andina (THOA), 18990 Teologa de la liberacin, 155, 157, 242, 292, 293, 296 Tellez, Dora Mara, 296, 298n Thomas, Gareth, 374 Tierra Viva (Guatemala), 304 Tijerino, Doris, 299 Tilly, Charles, 6, 396 Tituaa, Auki, 217, 217n, 222 Toledo Manrique, Alejandro, 214 Toma de decisiones pblicas, 9, 13, 145, 17677, 397 Tomlinson, John, 6n Transparencia (Vase Rendicin de cuentas y transparencia)
movimientos rurales y, 16970 Reilly, Charles A., 11, 13, 13n17 Rendicin de cuentas/responsabilizacin y transparencia en las operaciones de las OSC, 375385 leyes de transparencia, 122 presupuesto participativo y, 134 promocin de la Alianza Cvica en Mxico, 94, 106 Repblica Dominicana, 12223, 314, 363n, 379 Resistencia Nacional (RN), El Salvador, 27677 Resolucin de conflictos, 73, 302, 398, 40102, 408, 410, 41213 Revolucin cubana, participacin femenina en la, 29596 Reygadas Robles Gil, Rafael, 102 Ros Montt, Efran, 55 Ros Tobar, Marcela, 316, 318 Rodrguez, Alberto, 143 Rodrguez, Ileana, 304n Roett, Riordan, 34 Roldos, Jaime, 211 Romero, Oscar, Arzobispo, 29697 Rondas campesinas, 12930 Rosales, Luz, 101n Rosenblueth (Arturo), Fundacin (Mxico), 101n, 104 Rubin (Samuel), Fundacin, 69
Sindicatos de Trabajadores Rurales (STR), Brasil, 245 Sindicatos laborales, 5n, 3336, 42 Sisa, Bartolina, 220 Sistema judicial, movimientos sociales y, 15860 Siu, Yvonne, 304n Sociedad civil diferentes puntos de vista de la, 4 difusin del presupuesto participativo y, 117, 124, 127, 129, 132 educacin y participacin en el sistema poltico, 12 elecciones y compromiso con el gobierno, 1114 interaccin con la sociedad poltica, 1214 lecciones de los movimientos indgenas para la, 20405 luego de dictaduras, 36265, 397, 400 panorama de la, 36 regulacin por parte del Estado, 13 surgimiento como fuerza poltica y social, 2, 30 Sociedad poltica actitud hacia los movimientos sociales, 399 ajuste a las demandas de cambio social, 40203 definicin, 399n influencia de las OSC en la, 14 interaccin con la sociedad civil, 12, 13, 41 relaciones contenciosas con OSC, 40709 Sols Romn, Azahlea, 307n Sostenibilidad, definicin, 257n Stepan, Albert, 13, 2021, 113 Stratta, Nelson, 144, 417 Sugiyama, Natasha Borges, 11920 Sugranyes, Ana, 129 Suma cero, poltica de, vs. colaboracin, 41011 Sur Norte Inversin y Desarrollo (Argentina), 310, 321
ndice de materias
445
U
Unicef (Vase Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia) Unidad de Educacin de Chimborazo, 204 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), 56, 69, 8487c, 301302, 305 Unin Cvica Radical (Argentina), 41 Unin Europea (UE), 68, 108, 108n, 163 UN-Habitat (programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos), 123 Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), 53 Universidad Estatal de Mato Grosso (Unemat), 244c, 245 Uruguay dictaduras en, 4244 doctrina de la seguridad nacional, 43 influencia limitada de la Iglesia catlica, 44 OSC y transicin a la democracia, 4546 prdida de apoyo ciudadano a los partidos polticos, 46 represin de Tupamaros, 4344 retorno a la democracia, 4647 Usinas hidroelctricas, 240
V
Vargas, Getlio, 32, 35 Vargas, Virginia, 310 Vejar, Rebeca, 113n Velasco Alvarado, Juan, 36, 309, 311 Veliz, Claudio, 10n Videla, Jorge Rafael, 40 Violaciones de derechos humanos, 43, 44, 5153, 56, 94n. (Vase tambin Desapariciones forzadas de personas; Guatemala, violaciones de los derechos humanos)
W
Wacquant, Loc, 278 Wiarda, Howard, 10n Wilson, Dorotea, 297 Wright, Erik Olin, 21, 141
X
Xingu, Parque Nacional deforestacin y dao ambiental, 235, 237
Transparencia Internacional, 119n, 123, 134 Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), 102 Trujillo, Rafael, 11n Tsunami del ocano ndico (2004), 37175 Tudela, Patricio, 277 Tupamaros (Vase Movimiento de Liberacin Nacional) Tuyuc, Rosalina, 302, 305 Tyler, Patrick, 367
Violencia (Vase tambin Movimientos guerrilleros) como falla de movimientos indgenas, 208, 209, 225 contra mujeres guatemaltecas, 59, 62, 282, 299 domstica, 31519 estrategias de no, 195, 206, 207, 225, 226, 404r grupos orientados a la violencia, su exclusin de la sociedad civil, 5, 409 insatisfaccin con la vivienda social y percepcin de, 27778 no intencional, 210 tcticas de las OSC y, 16c Vivienda social (Chile), 143, 26580 ampliaciones o modificaciones de las unidades, 27273 allegados y, 274 autoavalo de la, 273 como guetos urbanos, 278 conocimiento de la mala calidad por parte del gobierno, 280 desafos de la, 27980 distribucin de la, 271, 275 valorizacin de los dueos de, 273, 274, 276 falla en la mejora de las condiciones sociales, 278 falta de flexibilidad en el diseo, 268, 27072 innovacin en materia de, 268, 249n, 260, 260n modelo de financiamiento para la, 26668 perfil socioeconmico de los residentes, 27475, 275c poltica en materia de vivienda, 27879 problemas no contemplados en la, 27075 propiedad de la, 267n reduccin del dficit habitacional y, 270, 274 simbolismo de la, 279 tipos de vivienda, 275c, 27677 ubicacin de la, 275 Voluntarismo, 337
446
ndice de materias
Y
Y Ikatu Xingu, campaa acciones prioritarias reduccin de costos para la recuperacin ambiental en propiedades privadas, 248, 251 saneamiento bsico en sitios municipales, 248, 251 viabilidad econmica de los asentamientos, 24850 Carta de Canarana, 234, 234n, 235, 252, 256 elementos clave de la, 254
Z
Zamora, Daisy, 298 Zedillo, Ernesto, 104, 107
expansin de asentamientos, 240 geografa del, 23637 poblacin indgena y etnias, 233, 234, 236 Xingu, cuenca del ro conflictos de intereses en, 23839 contexto ecolgico, 237 explotacin de recursos, 237, 238 poblacin de la, 239 poltica agrcola y, 240, 246 poltica energtica y, 240 poltica de la reforma agraria y, 240 polticas ambientales y, 240 polticas de inversin y, 239 viabilidad econmica de los asentamientos, 24850
empoderamiento y compromiso ciudadano en la, 25657 encuentros de Canarana, 252, 252n identificacin de problemas y acciones propuestas, 247, 248, 249, 258 limitaciones de la, 25455 organizacin y financiamiento, 25253, 257n papel del ISA en la, 233, 24344, 254, 26061 partes interesadas, 24346 participacin limitada de las iglesias, 25556 personas entrevistadas, 262c proteccin de las tierras y de los derechos indgenas, 248, 25556, 25758 proteccin del medio ambiente y la, 248, 249 replicabilidad de la, 26063 significado del nombre, 233n significado del proceso, 24243, 249, 252, 25859 sostenibilidad del proceso, 253, 25758 Yamberla, Carmen, 22122 Ydgoras Fuente, Miguel, 52 Yriart, Juan Felipe, 366n13

Movimientos Sociales

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PUBLICACIONES ESPECIALES SOBRE EL DESARROLLO

Sociedad civil y movimientos sociales

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C. Junio de 2008

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Por qu la debilidad de la participacin cvica?

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Fuente: BID/Harvard, 2006:113-114.

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