Evaluaciones de proyectos de prevencin social de la violencia y el delito en la Argentina

Martn Appiolaza Martin.appiolaza@gmail.com

Octubre de 2009

1.

Introduccin

Relevar, sistematizar y analizar las evaluaciones para entender cmo se formulan y ejecutan polticas de prevencin de la violencia y el delito en la Argentina. Ese es el objetivo del presente trabajo. Pero no abundan las evaluaciones de proyectos sobre seguridad ciudadana en la Argentina. Para ser ms precisos: lo que no abunda es la evaluacin de polticas pblicas, entre ellas las que hacen a la seguridad ciudadana. Es una tendencia que empieza a revertirse en la ltima dcada, con ejemplos dispares que ponen en foco el tipo de evaluacin aplicada. No es una tarea sencilla si tenemos en cuenta que desde el ao 2007 no hay estadsticas criminales de acceso pblico en la Argentina. Pero es necesaria en tiempos donde se ensayan polticas y programas. Y especialmente analizar los modos en que se evalan polticas definidas como preventivas, teniendo en cuenta que son menos violentas, estn entrelazadas con otras polticas sociales y deberan contribuir a la construccin de ciudadanas emancipadas. Cmo llegamos a este punto? El brusco incremento de la conflictividad social desde mediados de los 90 coloc la seguridad ciudadana en la agenda social y poltica. En el periodo 1990-2001, correspondiente al periodo neoliberal, los delitos en la Argentina se incrementaron el 83% con mayor impacto en los polos urbanos: en la Ciudad de Buenos Aires el crecimiento fue del 224%, en la provincia de Buenos Aires el 115% y en Santa Fe el 37%, segn informacin de la Direccin Nacional de Poltica Criminal. Con el sistema de proteccin social desmantelado, herramientas para definir polticas sociales menguadas, 40 por ciento de pobreza, 18 por ciento de desocupacin, era previsible un incremento sostenido de la violencia social (San, 2007). Pero el gobierno de la seguridad delegado a las instituciones policiales corporativizadas fracas. Especialmente el modelo basado en el doble pacto polticopolicialcriminal de encubrimiento a las acciones ilegales de las fuerzas policiales a cambio de la regulacin del delito con mtodos cuasi-ilcitos (Binder, 2004). El modelo policial es herencia de las doctrinas de seguridad centradas en la proteccin del Estado (Doctrina de Seguridad Nacional) frente a actividades polticas que buscaban reformas sociales, estructuradas a veces en organizaciones violentas. Las polticas de seguridad apoyadas en policas militarizadas, autoreferenciadas como garantes morales de la sociedad, resultaron ineficaces en escenarios de alta conflictividad social, con nuevos movimientos sociales desplegando luchas, y la proliferacin de formas delictivas no estructuradas. Las respuestas fueron bifrontes. Por un lado se potenciaron el Estado penal (Wacquant, 2000) regulando la conflictividad violenta a travs del control institucional violento instrumentalizados por los sistemas de persecucin penal. Por otro lado se ensayaron reformas de los sistemas de seguridad pblica incluyendo estrategias de prevencin de la violencia, alentadas por los organismos internacionales de crdito, los mismos que defendan la reduccin de la intervencin del Estado y focalizacin de polticas sociales. En esos aos comenzaron las reformas policiales en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza justamente en las provincias donde se tambin implementaron los programas preventivos de la violencia y el delito referidos en el presente trabajo-, despus de reiterados casos de violaciones a los derechos humanos en el uso de la fuerza pblica, desapariciones y vinculacin de funcionarios policiales con el crimen. Las reformas ampliaron el campo de la seguridad con nuevas ideas y nuevos agentes. Las fuerzas de seguridad dejaron de ser las nicas voces, se les sumaron agentes polticos (gobiernos locales, provinciales y de actuacin nacional), acadmicos, medios de comunicacin, organizaciones de la sociedad civil ocupadas de la defensa de los derechos humanos y ciudadanos reclamando o impulsando estrategias preventivas. Qu entendemos como prevencin de la violencia y el delito? Tomamos la definicin propuesta por Van Dijk (1990:205): la totalidad del conjunto de polticas, medidas y tcnicas, fuera de los lmites del sistema de justicia penal, que tienen por objeto la reduccin de los distintos tipos de dao causado por actos definidos como delitos por el Estado. Respecto a los

niveles de intervencin preventivos (de acuerdo a la poblacin destinataria), siguiendo el enfoque epidemiolgico, distinguimos entre: primaria (poblacin en general), secundaria (potenciales ofensores) y terciaria (victimarios) (Crawford, 1998). Respecto a la clasificacin de tcticas de prevencin del delito, consideraremos las de tipo situacional ambiental y distinguiremos entre sociales y comunitarias (Sozzo, 2000). La combinacin de intervenciones sobre poblaciones objeto y tcticas de acuerdo a factores de riesgo nos permite clasificar diferentes espacios de trabajo en la prevencin. Esto incluye algunas de las polticas sociales como estrategias de prevencin de la violencia y el delito.

2.

Definiciones: las polticas de seguridad son polticas sociales

Cuando se habla de polticas de seguridad en espacios donde tambin se discuten polticas sociales hay todo tipo de expresiones de incomodidad. Son campos aparentemente enfrentados: derechos sociales versus control social. La configuracin histrica reciente de los campos las separa, pero nacieron juntos. Foucault (2006) lo resea al analizar el origen de las tcnicas de gobierno del territorio y la poblacin: las policas nacen como protectores de la poblacin en temas que hoy atribuimos a las polticas sociales. Polticas sociales y de seguridad forman parte del grueso de las polticas que definen el modelo de sociedad, la gestin del territorio, la seguridad de la poblacin y en definitiva la distribucin de oportunidades. Las violencias y especialmente aquellas que son consideradas delitos tienen relacin causal con otras polticas sociales. Pero las polticas de seguridad son pocas veces sistematizadas y evaluadas, se las trata con recelos desde las ciencias sociales, son reducidas a ser la mano derecha de las polticas sociales, finalmente desplazadas de una comprensin integrada. Consecuencias: se profundiza la divisin entre el campo de las polticas sociales y el de la seguridad ciudadana; no se permite visibilizar las polticas sociales como prevencin de la violencia, o entenderlas y analizarlas con las mismas lgicas aplicadas en el campo de las polticas sociales. El desdoblamiento de enfoques sobre un tema en comn (la poblacin, sus necesidades y conflictos) termina aislando y reproduciendo las lgicas de supresin de derechos a travs del disciplinamiento y control como nicas estrategias validadas para la gestin de los conflictos (violentos y no violentos). El resultado es la consolidacin de las polticas focalizadas, abordajes segmentados desde las polticas pblicas y profundizacin de los ciclos de violencia social e institucional, desencadenados por la consolidacin del control social sustituyendo al estado de bienestar. La sistematizacin y anlisis de las evaluaciones de proyectos de prevencin puede ser una contribucin para superar las fracturas congnitivas y metodolgicas, para superar entonces la lgica de control y avanzar a prcticas en materia de seguridad que aporten a la construccin de ciudadanas emancipadas. Y esto no es una contradiccin. Si las polticas sociales pueden ser entendidas como el conjunto de instrumentos para operacionalizar e implementar distintos modelos de ciudadana (Bustelo, 1998), entonces las polticas de seguridad que efectivizan el control a travs de normas e instituciones, tienen un espacio dentro del campo de las polticas sociales. Por qu? Porque construyen modelos de ciudadana a partir de la operativizacin de prcticas que regulan el disfrute de derechos. Profundicemos. El concepto de seguridad tiene una historia de mutaciones. Desde una perspectiva centrada en las personas y sus derechos, la seguridad es una condicin para el desarrollo humano. La seguridad humana es entendida como libertad frente a la necesidad en una acepcin amplia, o libertar frente al temor en un concepto restringido. Pese a ser un concepto en maduracin propuesto por Naciones Unidas, sienta las bases de una seguridad en relacin con las polticas sociales. En este sentido, la violencia aparece como una restriccin de libertadas en cuanto a la libertad para satisfacer necesidades y vivir sin temor. Es un obstculo para el desarrollo. La violencia como concepto tiene mltiples acepciones y una larga historia de definiciones. Busquemos una definicin clsica que nos ayude a pensar la violencia desde la

gestin de los conflictos y la prevencin a partir de factores, alejndonos de los enfoques tradicionales del control social. Hay violencia cuando las personas estn condicionadas de tal manera que no logran hacer, sentir o pensar todo lo que realmente podran. En otras palabras, es la diferencia entre lo potencial y lo efectivo, la diferencia entre lo que podramos ser y tener y lo que realmente somos y tenemos por razones alejadas de nuestra voluntad (Galtung, 1969; Fisas, 1998). Hay distintas manifestaciones de las violencias, algunas visibles y otras no tanto. Hay conductas violentas que generalmente son las que ms alarman. Estas conductas no son posibles si no existe una violencia cultural que permite la violencia directa, que la justifique a partir de un sistema de valores e ideas. Y la violencia directa tampoco podra ser posible sin una invisible violencia estructural, determinada por una forma de organizacin de la sociedad (Galtung, 1969; Romeva, 2003). El que ejerce violencia directa lo suele hacer porque siente injusticias estructurales y justifica sus actos en una lgica de violencia cultural. Pero violencia no es lo mismo que conflicto. El conflicto es un paso previo a la violencia. Cuando el conflicto no se resuelve puede desencadenar una situacin de violencia. El conflicto es un proceso interactivo, una construccin social y una creacin humana que puede ser moldeada y superada, dice Fisas (1998:229) de la ctedra UNESCO de Cultura de Paz, sintetizando todo el pensamiento de la gestin de los conflictos para prevenir la violencia. Agrega: las situaciones conflictivas son tambin depositarias de oportunidades, y lgicamente de oportunidades positivas en la medida que la situacin de conflicto sea el detonante de procesos de conciencia, participacin e implicacin que transformen una situacin inicial negativa en otra con mayor carga positiva. Redondeando. El desarrollo humano es entendido como expansin de las oportunidades y las libertades. La violencia es justamente lo contrario: es el cercenamiento de las oportunidades y libertades. Esa violencia que limita el desarrollo es el emergente de factores culturales y sociales. Esos factores pueden ser ubicados en mbitos individuales, familiares y comunitarios de acuerdo al modelo ecolgico de estudio de la violencia (seguido tambin por Naciones Unidas. Por ltimo, esos factores violencia son conflictos que pueden ser abordados para prevenir la violencia y fortalecer el desarrollo humano (objetivo ltimo de las polticas sociales). Entonces: la violencia se puede prevenir abordando los conflictos y factores, para mejorar nuestras ciudades. Los conflictos son un problema, pero tambin una oportunidad para el desarrollo. Sin conflictos no hay conquista de derechos. La diferencia est en el tipo de polticas pblicas que se adopten. El tradicional paradigma del orden social, de la supresin y aplastamiento de los conflictos expresados en las formas del control, de la negacin de derechos y del silencio impuesto, no logr aplacar la violencia y el delito en escenario de alta conflictividad desatada por la reduccin de las responsabilidades sociales del Estado. Un enfoque de gestin de los conflictos a partir de la prevencin de la violencia, de la inclusin social como sujetos de derechos, de entender los conflictos como oportunidades para el desarrollo, es una alternativa democrtica y humanitaria (Binder, 2009).

3.

Descripcin de evaluaciones de proyectos

Las evaluaciones de programas de seguridad en la Argentina son escasas. La carencia puede ser interpretada como una secuela de los problemas de gobernabilidad en la seguridad pblica. Nuevos tiempos, nuevos agentes, la oportunidad de nuevas prcticas. De acuerdo a los objetivos planteados de relevar y analizar prcticas de prevencin de la violencia y el delito hemos podido rastrear tres evaluaciones de proyectos de seguridad iniciados a fines de la dcada del 90 y principios de la actual. Se trata de dos proyectos de carcter gubernamental (uno de alcance nacional, otro provincial) y un tercero impulsado por una universidad y de alcance local. En los tres casos, las evaluaciones han estado a cargo de investigadores de instituciones acadmicas. La presentacin de las evaluaciones de los proyectos de seguridad, estarn estructuradas en dos partes. Primero, una descripcin sobre el proyecto, las organizaciones

que lo integran y las caractersticas de implementacin. Luego, los resultados, impactos y lecciones aprendidas. Hemos adoptado un esquema de sistematizacin de experiencias propuesto por Niremberg, Grawerman y Ruiz (2003), de modo de poner en evidencia todos los aspectos relevantes para la comprensin de los proyectos.

a.

Caso I: Plan Nacional de Prevencin del Delito

El Plan Nacional de Prevencin del Delito (PNPD) es especialmente relevante ya que ha sido el nico plan de carcter integral, multiagencial y multidisciplinario en la Argentina, impulsado por el propio gobierno, involucrando a diferentes niveles de la administracin estatal y con el nfasis puesto en la participacin de la sociedad civil. La doble fragmentacin entre reas administrativas y jurisdicciones termin por debilitar su implementacin. Sin embargo, durante su desarrollo se realiz una evaluacin del proceso de implementacin del periodo 2000- 2001, que estuvo a cargo del acadmico Mximo Sozzo, de la Universidad del Litoral, y que fue recogida en Prevenir el delito ms all de la pena? Evaluando el Plan Nacional de Prevencin del Delito, un documento indito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos fechado en 2002 (Sozzo, 2002). Por sugerencia del propio Sozzo, tomamos una versin abreviada de la evaluacin publicada recientemente, que est inserta en un anlisis de las lecturas e interpretaciones de las estrategias de prevencin del delito (Sozzo, 2008).

i. Descripcin del proyecto 1. Tema

El PNPD fue definido como un plan de prevencin integrada del delito, con nfasis en la prevencin social.

2.

Objetivos

En su documento de proyecto (PNDP, 2000) el plan se propone: Reducir los delitos callejeros o predatorios, especialmente los delitos contra la propiedad y contra las personas que implican el uso de la violencia fsica. Disminuir la sensacin de inseguridad frente a este tipo de delitos. Fomentar la activa participacin de los actores no gubernamentales destinada a la prevencin del delito.

Adems, incluye una batera de objetivos complementarios que tienen que ver con la participacin comunitaria, la modernizacin de las instituciones de seguridad, incorporndolas junto con las organizaciones de la sociedad civil en las estrategias preventivas, la articulacin interagencial para la prevencin social del delito, y democratizar el imaginario colectivo respecto a la funcin de la seguridad ciudadana, sus formas y sus instrumentos. 3. Alcance geogrfico

Se trata de un programa de alcance nacional, de articulacin gubernamental a nivel provincial y de implementacin en el plano local. El gobierno nacional define el plan y los lineamientos estratgicos, los gobiernos provinciales (incluyendo la Ciudad de Buenos Aires, donde mayor actividad tuvo el PNPD y Provincia de Buenos Aires) adhieren a travs de convenios y en el plano local con la intervencin de municipios y el rol activo de la comunidad se implementan las acciones preventivas. La ejecucin alcanz principalmente a la Ciudad de Buenos Aires, donde ya existan prcticas comunitarias de prevencin situacional ambiental que haban inspirado al PNPD, como el Plan Alerta en el Barrio Saavedra. Tambin se extendi por el conurbano de la

Provincia de Buenos Aires, en los partidos de Morn y Avellaneda, y en las provincias de Ro 1 Negro y Neuqun (ver anexo con los convenios de aplicacin) .

4.

Instituciones, gestin y alianzas

El PNPD fue desarrollado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y por el Ministerio del Interior de la Argentina. Comenz en agosto del ao 2000 a travs de resoluciones de sendos ministerios. El Equipo de Coordinacin General y la Unidad Tcnica General, funcionaban a nivel nacional. En las provincias adherentes se estableca un Equipo de Coordinacin Regional. Y en las zonas en las que se pona en marcha el Plan haba un Equipo de Implementacin Local. Desde la enunciacin del Plan se estableca una metodologa de gestin asociada con la comunidad, con facultad consultiva, resolutiva, ejecutiva y fiscalizadora. Por su parte, el PNPD pona a disponibilidad equipos tcnicos para realizar los diagnsticos como para facilitar la participacin de la comunidad (operadores de prevencin del delito, segn la denominacin oficial).

5.

Componentes, actividades y momentos

El PNPD se propone el diseo de estrategias de prevencin que integren las tcticas de tipo situacional ambiental con las de prevencin social en creciente protagonismo, y buscando su sostenibilidad en el tiempo. Para llegar al diseo de estas estrategias, que estarn enmarcadas en los lineamiento elaborados por el gobierno nacional en la formulacin del PNPD, el proceso de implementacin comprende las siguientes instancias: seleccin de regiones, ciudades y zonas donde desarrollar las prcticas preventivas; diagnstico de carcter cualitativo y cuantitativo sobre el estado de seguridad en los mbitos seleccionados para implementar el plan; mapear la informacin demogrfica, econmica e infraestructura disponible en la zona a implementar; construir un mecanismo que permita la participacin ciudadana a travs de reuniones para abordar los problemas identificados e identificar nuevos; disear las acciones preventivas involucrando a otros actores gubernamentales en la implementacin; monitoreo interno y externo; evaluacin anual contemplando impactos y procesos, es decir, combinando indicadores de tipo cualitativos con otros cuantitativos.

ii.

Sobre la evaluacin y sus resultados 1. Caractersticas de la evaluacin

Evaluacin procesal de la implementacin en la Ciudad de Buenos Aires, durante el periodo 2000-2001, apelando a grupos focales y entrevistas en profundidad a los operadores de prevencin del delito tanto de la estructura de gestin nacional, como de la Ciudad de Buenos Aires.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires (donde se concentr la evaluacin referida), por su carcter puramente urbano, se unificaron las estructuras administrativas regionales de coordinacin y tcnica, manteniendo equipos de implementacin.

Otras provincias que ya haban iniciado acciones preventivas no adhirieron al plan nacional. Por ejemplo, la provincia de Mendoza, que haba instituido un sistema de participacin comunitaria a partir de una reforma integral del sistema de seguridad pblica. La Provincia de Buenos Aires, que tambin realiz una reforma de su seguridad pblica institucionalizando la prevencin comunitaria, tampoco adhiri.

La evaluacin, impacto en la propia formulacin del PNPD, en el impulso de proyectos complementarios con foco en la prevencin social y en la revisin de la estructura de gestin.

3.

Alcances de la evaluacin

El PNPD se plante como un programa universal, directamente beneficiando a las comunidades que participan en los momentos de plan. En un segundo momento identific tambin comunidades que por su vulnerabilidad demandaban una tctica de prevencin especfica para esos grupos.

4.

Dificultades que se presentaron

Los principales obstculos que afront le proceso de implementacin del PNPD fueron de tipo polticas. La doble fragmentacin de la estructura gubernamental (geogrfica y temtica), confrontaron con el desarrollo del proyecto. Ruptura institucional. Transcurridos slo 9 meses de iniciado el Plan, se quebr el Equipo de Coordinacin y la Unidad Tcnica Nacional cuando se retir el Ministerio del Interior, quedando slo involucrado en el Ministerio de Justicia. Falta de recursos humanos especializados. En las entrevistas de la evaluacin qued en evidencia la falta de cuadro tcnicos formados en prevencin del delito. Los criterios de seleccin para cubrir los puestos necesarios en la unidad tcnica fueron que los recursos tuvieran conocimiento de polticas sociales y estuvieran vinculados a algunos de los dos partidos que integraban la coalicin de gobierno. Limitada cooperacin interagencial a nivel nacional. Las articulaciones establecidas entre los responsables del Plan (ministerios de Justicia y de Interior) con el Consejo Nacional de Niez, Adolescencia y Familia para abordar a nios y jvenes que egresan de instituciones tutelares, y con el Ministerio de Trabajo por planes asistenciales para personas sin trabajo utilizados en el PNPD, se quedaron en un nivel formal. Esto es, segn la evaluacin, no alcanz para una coordinacin programtica. Tampoco alcanzaron un acuerdo de colaboracin y articulacin con la Polica Federal (fuerza de seguridad con competencia sobre la Ciudad de Buenos Aires), por el pronto desvinculamiento del Ministerio del Interior. Las nicas relaciones fueron informales y en el plano local. Informalidad en los vnculos interagenciales a nivel local. En el espacio analizado por la evaluacin, no se articularon esquemas formales de compromiso, colaboracin y articulacin entre el PNPD y las agencias estatales locales pertinentes. Las relaciones que se construyeron fueron informales a partir de contactos personales directos entre los diferentes niveles de implementacin. Sin diagnstico para la agenda local de problemas de seguridad. Dice la evaluacin que no se realiz un diagnstico cientfico ni cuantitativo ni cualitativo- del estado de la seguridad urbana en cada uno de los Centros de Gestin y Participacin- zonas de implementacin- dejando librada la construccin de la agenda de problemas exclusivamente al funcionamiento del mecanismo participativo, con todos los sesgos en cuanto a la representatividad de los ciudadanos que participaron efectivamente del mismo y a las interpretaciones de dichos debates producidas por los operadores de prevencin del delito (Sozzo, 2008: 211). Predominio del componente participacin y desequilibrio en las voces. La fase de participacin gan peso en la implementacin, advierte el estudio. Cantidad de reuniones y participantes fueron adoptados como indicadores cuantitativos de xito. Sin embargo, la participacin voluntaria marc un desequilibrio con claro predominio de grupos etarios respecto a otros. La evaluacin detect desequilibrios en los espacios participativos vecinales, donde predominaron los adultos, especialmente mayores de 50 aos y mujeres. Fue casi inexistente la participacin de jvenes, pobres, o grupos difciles de alcanzar como prostitutas, sin techo, entre otros. El resultado fue una visin sesgada de la problemtica de la violencia.

Desvo de la agenda de problemas a la recepcin de demandas. El mecanismo participativo no estuvo dirigido fundamentalmente al establecimiento de una agenda de problemas en cada zona de implementacin, sino de una lista de demandas de estos ciudadanos que selectivamente asistan a las asambleas que, difcilmente, pueden considerarse democrticamente representativos de la poblacin de la zona de implementacin, sostiene Sozzo, para advertir en su evaluacin que la unidad de anlisis sobre la que est construida la base de datos del PNPD en la Ciudad de Buenos Aires es la demanda y no el problema (de acuerdo a lo que hubiera correspondido con el diseo del plan). En este esquema, los funcionarios gubernamentales deban responder a la demanda, configurando una dinmica demanda-respuesta, que debilitaba el rol comunitario en la formulacin de prioridades y anlisis de soluciones. La base de datos para el ao 2001 indica que los reclamos fueron predominantemente policiales (57%), seguidos por obras pblicas (15%), medio ambiente (12%) y contravenciones (8%). La evaluacin sobre la primera fase del Plan Nacional de Prevencin del Delito explica que al mismo tiempo se despleg una tctica predominantemente situacional, respondiendo a las demandas para ciertos grupos sociales, y otra de carcter social para las comunidades ms pobres, afectadas por la violencia y cuestionadas por otros grupos sociales que se manifestaban inseguros. Las seudo intervenciones preventivas han sido las demandadas por el pblico los grupos sociales que selectivamente han estado presentes- en el mecanismo participativo, inscribindose preponderantemente en una pretendida estrategia de prevencin situacional ambienta. Han sido seudo intervenciones preventivas pues no han estado vinculadas a problemas sino a reclamos y requerimientos populares y no han sido, por lo tanto diseadas racionalmente para cumplir el fin de reducir las dimensiones de un problema sino de satisfacer la demanda, sostiene Sozzo (2008:211). El 39% de las demandas tuvieron respuestas durante 2001. De la prevencin integrada a la prevencin disociada. La creacin de un programa especfico de prevencin social (describimos abajo las caractersticas del Programa Comunidades Vulnerables) compens la falta de esta tctica en el desarrollo del PNPD, pero no fue posible cumplir con otro de los objetivos formulados en el diseo, que era la prevencin integrada. Sostiene que se disociaron las tcticas preventivas.

5.

Facilidades que ayudaron

A la hora de establecer las condiciones que facilitaron el desarrollo del proyecto, la evaluacin menciona que una fortaleza fue que funcionarios gubernamentales conocieran y adoptaran polticas preventivas a partir del modelo francs y el italiano, as como que apelaran a tcticas de vigilancia ciudadana. 6. Impactos e innovaciones Vecinos en alerta. Se implementaron redes vecinales llamadas solidarias que consistan en cadenas de ayuda en caso de emergencias (evidencia de un delito en curso) para llamar a la polica. Fue una respuesta, recoge la evaluacin, al agotamiento en las asambleas de la dinmica demanda-respuesta, que caan la reiteracin de los reclamos. Estas redes solidarias, emparentadas con las tcticas de tipo situacional ambiental Neighbourhood Watch, no se correspondan con el diseo original del PNPD pero permitieron mantener activos los grupos vecinales. Programa de prevencin social para comunidades vulnerables. Como parte del PNPD y ante la falta de un componente de prevencin social surgido de las dinmicas participativas lanz en octubre de 2001 el Programa Comunidades Vulnerables (PCV). Propone reducir la vulnerabilidad social a travs de insercin laboral, la capacitacin, la atencin escolar, la salud y la recreacin, orientados a las comunidades vulnerables. Las metas son reducir esa condicin de vulnerabilidad a travs de la prevencin de la violencia y el conflicto en diferentes mbitos, con una lgica de mnima intervencin. La metodologa aplicada es de investigacinaccin participativa, incorporando a la comunidad en las acciones y consolidndola. Los niveles de intervencin definidos son: individuales, grupales, socio comunitarios y socio institucionales. Se aplic en villas de la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires y valindose de subsidios para desocupados montaron proyectos orientados a micro emprendimientos

laborales, formacin en oficios, reconstruccin del entramado comunitario a travs de la recuperacin y filmacin de las historias.

7.

Comentarios a la evaluacin

La evaluacin es exhaustiva respecto a al proceso de desarrollo del programa en la Ciudad de Buenos Aires y en el periodo 2000-2001. Advierte los desvos programticos, las dificultades que obligaron a innovar en componentes que permitieran cumplir con los objetivos originales, pero que a su vez representaron alteraciones de la decisiones metodolgicas originales. Se trata del ms ambicioso programa integral de prevencin implementado en la Argentina, con un nivel pleno de vigencia acotado, pero que contempl los diferentes niveles gubernamentales. El hecho de que el PNPD haya sido evaluado es un aporte a nuevos a nuevos intentos o a otras prcticas en curso, que comparten componentes con el plan.

b.

Caso II: Proyecto Comunidades Justas y Seguras

i. Descripcin del proyecto El Proyecto Comunidades Justas y Seguras (PCJS) se inscribe entre las estrategias de prevencin de la violencia del modelo de construccin de la convivencia, inspirado en experiencias exitosas en el mbito de la vivienda social en Toronto (Canad) y Sudfrica. Apelando a la mediacin comunitaria, entendida como la intervencin de una figura no judicial que interviene en disputas comunitarias y con capacidad de resolver problemas, logran fortalecer los lazos comunitarios y reducir la conflictividad. As, muchas diputas llegan a un comit de paz de alcance local, que resuelve a partir de un cdigo tambin construido colectivamente. El objetivo es una comunidad emancipada, fortalecida y capaz de resolver sus problemas autnomamente. En los fundamentos del PCJS, se encuentra la conviccin de que son los saberes populares y habilidades de los propios vecinos las herramientas ms adecuadas para abordar la inseguridad en el hbitat colectivo y que cuando stos no son suficientes, se recurre, planificadamente, a las instancias de gobierno pertinentes o a otras organizaciones de la sociedad civil que compartan los principios del modelo (Font, 2005). Y sostiene que promueve el abordaje de los conflictos y las condiciones que los favorecen a travs modalidades de gobierno participativo de la seguridad urbana de manera democrtica, colectiva, pacfica, consensual, ni retributiva ni punitiva.

1.

Tema

El tema del proyecto es la prevencin y reduccin comunitaria de la violencia a travs de la resolucin de conflictos con recursos no gubernamentales, sino de la propia comunidad.

2.

Objetivos

La meta del PCJS es promover la democracia, los derechos humanos y el establecimiento de asociaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante iniciativas diseadas para movilizar los saberes, los recursos y las capacidades locales de los habitantes para la promocin de la autogestin en el gobierno de la seguridad urbana, la resolucin pacfica de conflictos y la construccin de la convivencia, indica el documento de proyecto (Font, 2005). Los objetivos centrales son: Construir, en el mbito local, las capacidades requeridas para la participacin en formas autogestionadas de programacin en el gobierno de la seguridad urbana y la resolucin pacfica de conflictos.

Promover el establecimiento de una red de colaboracin entre los ciudadanos y las comunidades y las agencias formales del Estado en el rea del gobierno de la seguridad urbana. Crear una infraestructura sustentable de socios canadienses y argentinos que constituyan una red de cooperacin global en pos de la democratizacin y reforma del gobierno de la seguridad.

Y se impone los siguientes indicadores de impacto en el largo plazo: Mejoramiento de la capacidad institucional en el mbito estatal para involucrarse y participar activamente en formas de gobierno ms democrticas y que promuevan los derechos humanos, particularmente los de los y las ciudadanas de los sectores populares. Fortalecimiento de las habilidades de los y las ciudadanos y ciudadanas de los sectores populares para lograr mayor capacidad de autogestin y participacin directa en el desarrollo de programas gubernamentales. Fortalecimiento de la colaboracin entre los ciudadanos y las comunidades y las instituciones formales del Estado en las decisiones gubernamentales (PCJS, 2000:2).

3.

Alcance geogrfico

El PCJS se desarroll desde noviembre del 2000 en el mbito de la ciudad de Rosario, en los barrios populares de Luduea (sector marginal, poblado por 96 familias en terreno estatal y en proceso de regulacin de las propiedades) y Villa Banana (asentamiento irregular de los ms grandes de la Ciudad, con problemas de desempleo, pobreza, educacin, infraestructura y servicios). En 2003, inici un piloto experimental en los Foros de Convivencia de Neuqun y San Telmo (Ciudad de Buenos Aires). En Neuqun la experiencia fue acotada y dur dos meses. En San Telmo tuvo permanencia hasta el final del PCJS, segn el documento de proyecto.

4.

Instituciones, gestin y alianzas

El PCJS tuvo dos socio principales, con responsabilidad sobre el diseo y el desarrollo: Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto y la Seccin Criminologa y Poltica Criminal del Centro de Estudios e Investigacin en Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (CEIDH). El proyecto fue auspiciado por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA). Tambin apoyaron otros socios menores gubernamentales y no gubernamentales de 2 Canad y la Argentina .

5.

Componentes, actividades y momentos

El modelo de resolucin de conflictos que da sustento al PCJS se basa en foros de convivencia, definidos como estructuras micro-barriales estables, cuyos procesos de capacitacin, implementacin, ejecucin, monitoreo y diseminacin se encuentra

Apotaron la Agencia Canadiente para el Desarrollo y en menor medida Toronto Community Housing Corporation, Ontario Provintial Police, International Center for Comparative Criminology (University of Montreal), Municipalidad de la Ciudad de Rosario, Defensora del Pueblo de la Provincial de Santa Fe, Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia (Argentina), Centro de Estudios Canadienses de Rosario, ONG El Agora (Crdoba), Universidad Nacional del Litoral (a travs de su proyecto de extensin universitaria), Defensora de Casacin Penal de la Provincia de Buenos Aires (a travs del proyecto Casa de Justicia), Subsecretara de Seguridad Ciudadana, Justicia y Trabajo de Neuqun, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del la Universidad Nacional del Comahue.

10

estandarizados y formalizados. En ellos participan entre 5 y 20 residentes del barrio denominados facilitadores cuyo nico requerimiento es haber recibido un mnimo de capacitacin con respecto al Modelo, sus principios y procedimientos, explica el documento de evaluacin, que detalla que esta capacitacin es peridica, informal y a cargo de los integrantes con ms experiencia del Foro. La metodologa de trabajo para estos foros indica que los conflictos comunitarios deben ser abordados de manera pacfica, imparcial, no coercitiva, colectiva, transparente, legal y respetuosa de los derechos humanos. Despus de la formacin y permanente capacitacin de los foros, el otro momento del proyecto son las intervenciones, que se corresponden con los componentes del modelo. Son: Reuniones para el abordaje y resolucin de conflictos interpersonales. Los facilitadores convocan a los habitantes y colectivamente deliberan luego de escuchar a las partes involucradas y en conflicto. Entre todos establecen las acciones para reducir y evitar que se repitan los conflictos. Se centra en pequeos conflictos. Los facilitadores se encargan luego de hacer cumplir los pasos sealados por la reunin como solucin. Reuniones de construccin de paz para el abordaje de condiciones genricas que promueven los conflictos. Buscan identificar problemas que afectan la seguridad y planificar estrategias que la propia comunidad pueda desarrollar para resolver esos problemas, estableciendo alianzas. Las estrategias tienen al desarrollo social, econmico y comunitario Esquema de fondos autogestionados. Los foros para su funcionamiento tienen un monto de dinero, gestionado por el conjunto que incluye una paga a los facilitadores y otra mitad al fondo del foro para actividades de construccin de paz.

ii.

Sobre la evaluacin y sus resultados 1. Caractersticas de la evaluacin

Se trata de una evaluacin procesal presentada como sistematizacin que incorpora una descripcin del proyecto, los fundamentos, componentes, actividades, alianzas presentes y recomendaciones para mejorar el desempeo del PCJS. Esta sistematizacin orientada a la replicabilidad, ha estado a cargo del director del proyecto en la Argentina, Enrique Font que es adems un reconocido criminlogo.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

De la evaluacin podra advertirse que las organizaciones ejecutoras, especialmente el CEIDH, fortalecieron recursos humanos, capacidades, vnculos y habilidades para la incidencia. Indica la sistematizacin que el PCJS colabora desde su inicio con varias agencias gubernamentales (nacionales, provinciales y municipales) y organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de iniciativas de democratizacin del gobierno de la seguridad urbana a nivel internacional, nacional y local. En esta lnea, tanto en la Argentina como en Canad, talleres de entrenamiento, intercambios tcnicos, seminarios de capacitacin 3 y acadmicos, y actividades de asesoramiento y consultora.

3.

Alcances de la evaluacin

Por ejemplo, desde junio de 2004 el PCJS asesora tcnicamente a la Municipalidad de Rosario en la creacin y posterior desarrollo de la Guardia Urbana Municipal, primera experiencia de este tipo desarrollada en la Argentina. Tambin indica que la el CEIDH participa en la red Ms derechos ms seguridad ms seguridad ms derechos junto con organizaciones de derechos humanos.

11

Est especialmente centrada en la Ciudad de Rosario y en el periodo comprendido entre 2000 y 2005.

4.

Dificultades que se presentaron

Comprender el rol del facilitador. Al ser figuras encargadas de la convocatoria pero sin ninguna funcin resolutiva, gener dificultades en la comprensin de su alcance. El modelo de resolucin de conflictos descansa sobre el protagonismo comunitario y el auto conocimiento de sus capacidades. En la medida que esto ha sido comprendido, sostiene el estudio, no se ha recargado el trabajo del facilitador y ha desarrollado adecuadamente su funcin. La discontinuidad del apoyo financiero fue una dificultad para el PCJS. La experiencia en Rosario sufri la falta de recursos teniendo en cuenta que la disponibilidad en gobiernos locales es baja, y cuando existen, los mecanismos de transferencias a las organizaciones de la sociedad civil son complejos.

5.

Facilidades que ayudaron

Desarrollo local y social. La evaluacin identifica como una de las fortalezas del proyecto su carcter integral y de largo plazo, que no se concentra exclusivamente en la seguridad ciudadana y su mejoramiento, sino que encuadra el abordaje de estos problemas desde el desarrollo local y social. Abordaje acotado. Se sostiene que entre las fortalezas del PCJS est tambin que busca dedicarse a resolver cuestiones definidas por las caractersticas de una comunidad determinada. Entonces, el tipo de anlisis y el nivel de ejecucin es pragmtico, acotado y con mayores posibilidades de ser eficaz. Horizontalidad. Por tratarse de iniciativas impulsadas y ejecutadas por organizaciones de la sociedad civil, que no estn supeditadas al aparato de gobierno, la relacin fue horizontal y adecuada para construir redes colaborativas orientadas a la bsqueda de soluciones.

6.

Impactos e innovaciones

Contratos y recursos municipales. Ante la falta de recursos y apoyo desde gobiernos locales para el funcionamiento del programa se advierte desde la evaluacin que la dificultad es posible subsanarla si los municipios se involucran contratando personas de apoyo o aportando recursos materiales para el funcionamiento de los foros. Autogestin y movilizacin. Ante la dificultad de mantener activa la participacin y la motivacin de los facilitadores, el trabajo con fondos autogestionados ha hecho un aporte relevante y se proyecta como una herramienta empoderadora de la comunidad. Asimismo, permite reconocer el trabajo comunitario ms all del voluntariado, sostiene el evaluador.

7.

Comentarios a la evaluacin

La evaluacin tiene por objetivo sistematizar la experiencia en Rosario durante los 5 aos de desarrollo del proyecto. En este sentido aporta los insumos para replicarlo e incorpora lecciones aprendidas respecto a las posibilidades de trabajar en prevencin comunitaria pero manteniendo los niveles de participacin y fortaleciendo la emancipacin de los sectores populares sometidos a condiciones de mayor vulnerabilidad. La alianza entre academia, organizaciones comunitarias y gobierno, pero manteniendo siempre acotadas las decisiones al mbito vecinal demuestran que la participacin puede ser efectiva. Por otro lado, la experiencia sistematizada que incluye un componente de desarrollo local como estrategia para la construccin de una cultura de paz, sugiere que el mbito local aparece como el indicado para proponerse estrategias de prevencin social sostenibles. Finalmente, en el proceso se advierte tambin que la experiencia y la cooperacin internacional hicieron posible la sostenibilidad del proceso. Pero su retiro marc el final.

12

c.

Caso III: Programa Plan Canje de Armas

No son fciles ni abundan las evaluaciones en programas de desarme. Es difcil medir el impacto porque la intervencin se realiza sobre un universo de armas difuso (ya que se calcula que en la Argentina existen tantas armas registradas como en la ilegalidad, adems que la circulacin de armas es frecuente) y el aporte en la reduccin de acciones violentas es muy difcil de cuantificar por la multiplicidad de factores determinantes de estos actos. Las armas intervienen en un nmero importante de los homicidios, segn el pas de Amrica Latina vara entre el 40 y el 60 por ciento, sin embargo no han sido tradicionalmente contempladas en las polticas de seguridad ciudadana. Mucho menos en las estrategias de prevencin de la violencia y el delito. Por diversas razones, el tema ha ganado protagonismo en los ltimos 20 aos, especialmente en la ltima dcada. Contribuyeron la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil (receptada como propia por varios pases) y el consenso internacional respecto al control del trfico ilcito de armas. Las polticas de control de armas tambin se modificaron con el cambio de los paradigmas de seguridad. El control de armas ha dejado de ser (en la media de los pases de Amrica Latina y el Caribe) un problema de seguridad de la nacin para convertirse en un problema de seguridad humana4. Los abordajes desde el desarrollo, la salud, la educacin y obviamente desde las agencias encargadas de la seguridad, han contribuido a modificar las polticas de control e impulsar prcticas preventivas. La particularidad del programa que hemos elegido es que, es uno de los primeros de la regin, el Estado lo propuso y lo desarroll en alianza con la sociedad civil, no se implement en un contexto de post conflicto, tuvo como objetivo prioritario prevenir la violencia y el delito, y con un alcance geogrficamente extendido. El diseo del Plan Canje de Armas (PCA) y su evaluacin fueron realizadas con apoyo externo del acadmico norteamericano William Godnick del departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford, que ya haba evaluado otros programas de desarme en Amrica Central para el Monterey Institute de Estados Unidos.

i. Descripcin del programa

1.

Tema

Reduccin de la disponibilidad y uso de armas como estrategia de prevencin de la violencia y el delito. 2. Objetivos

Los objetivos planteados en el documento de proyecto son (PCA, 2000): Elevar el precio de las armas de fuego en el mercado negro; Reducir el nmero de armas disponibles para actos criminales; Prevenir la proliferacin de armas de fuego; Reducir el nmero de muertes, accidentes y lesiones; Reforzar la asociacin y reflexin sobre las armas y la violencia; Incrementar la solidaridad comunitaria que permita desarrollar programas complementarios para beneficiar la seguridad pblica.

Empezaron a aplicarse programas de desarme voluntario (por entrega o por recompra), de los que podemos rastrear antecedentes en las prcticas de desarme, desmovilizacin y reintegracin (DDR) post conflicto y aplicadas en las dcadas del 80 y 90.

13

3.

Alcance geogrfico

El alcance fue el de la provincia de Mendoza en su totalidad, con acciones en cada uno de los departamentos. Se trata de una poltica orientada a toda la sociedad con pblicos objetivos especficos para los diferentes componentes del plan.

4.

Instituciones, gestin y alianzas

La coordinacin y ejecucin del programa voluntario de desarme estuvo a cargo del Ministerio de Seguridad. Especficamente, de la Subsecretara de Relaciones con la Comunidad, organismo encargado de articular las prcticas de prevencin del delito, segn la entonces, recin modernizado sistema de seguridad pblica. Para la implementacin de la recoleccin de armas se establecieron alianzas con los municipios y con las organizaciones de la sociedad civil que participan en los Foros de Seguridad, reconocidos e impulsados en el contexto de la reforma del sistema de seguridad. De este modo, la participacin comunitaria se amplio a la gestin asociada del programa y el monitoreo, con la intencin declarada de dar transparencia. Tambin, indica el documento de proyecto, se establecieron alianzas interagenciales con las reas policiales (seguridad en el proceso), educacin (campaas de sensibilizacin), municipios (apoyo logstico) y desarrollo humano (asignacin de recursos sociales utilizados como estmulo a los que entregaban sus armas).

5.

Componentes, actividades y momentos

De acuerdo a los objetivos planteados, el proyecto tuvo dos componentes principales: sensibilizar sobre el uso de armas a travs de una campaa de educacin pblica, y recolectar armas. Campaa de educacin pblica. Los organizadores del programa admitieron que no era probable que un esfuerzo de recoleccin voluntaria de armas llevara a la entrega de las mismas de parte de criminales y que la verdadera meta era influenciar un cambio en la cultura y las actitudes hacia el rol de las armas en la sociedad. En este contexto, la campaa de educacin pblica se volvi igualmente importante como el programa de entrega de armas, explica la evaluacin. Las actividades planteadas fueron: o o o o o Nmero gratuito y annimo para acceder a informacin sobre el programa de entrega de armas. Involucramiento permanente de la prensa en la difusin del problema de las armas y las acciones de desarme. Publicidad centrada en los peligros de las armas de fuego sobre nios. Sitio web con informacin del programa. Alianza con organizaciones no gubernamentales, grupos vecinales que participaban en las instancias preventivas del sistema de seguridad pblica, liga de futbol e iglesias. Campaa de entrega de juguetes violentos en las escuelas a cambio de libros y plantas. Jornadas de reflexin sobre la violencia y la cultura de paz en escuelas. Esta actividad se reiter durante 3 aos.

o o

Programa de canje de armas. Consista en el intercambio de armas, especialmente no registradas por el Estado y en condicin de ilegalidad, por un bono estmulo de entre 50 y 100 dlares. Slo se podan aceptar armas sobre

14

las que tuviera competencia el Estado provincial. Los recursos provenan del 5 rea de polticas sociales, ms la colaboracin de gobiernos locales . El intercambio de armas se realiz en 2 etapas. La primera, durante la semana de la navidad del ao 2000 en la zona urbana del Gran Mendoza. Tuvo que reiterarse durante abril del ao 2001, extendindolo a toda la provincia. o Recoleccin domiciliaria. Se aplic principalmente en la primera etapa. Una comisin integrada por funcionarios del Ministerio de Seguridad, policas y miembros de organizaciones de la sociedad civil, visitaban las casas donde deban recoger las armas, en horario y lugar previamente pactado con las personas que queran canjearlas. Recoleccin en puntos fijos. En la segunda etapa, definieron puntos fijos de recoleccin de armas, en sedes de organizaciones sociales o municipios. All se realizaba el canje. Tambin funcionaba una comisin observadora de funcionarios, policas y ONG. Destruccin. En los dos casos, se realizaron destrucciones pblicas de las armas, previa verificacin por parte de una comisin formada por ONG locales e internacionales, prensa y encargados de certificar el proceso. La cooperacin internacional estuvo presente en este punto, con la asistencia tcnica y el monitoreo de la destruccin.

ii.

Sobre la evaluacin y sus resultados 1. Caractersticas de la evaluacin

El documento analizado es una evaluacin ex post, que contempla proceso e impacto. Se trata de la versin ampliada de una primera evaluacin externa desarrollado por docentes y alumnos del Monterey Institute y publicada por Bradford University (Godnick, 2001) incorporando las evaluaciones realizadas por los responsables del programa (PCA, 2002). La evaluacin desarrolla una descripcin del contexto social y poltico de la Argentina, de la situacin de armas, de la violencia armada, de la criminalidad y del proceso de reformas de la poltica de seguridad en el que estuvo inscripto el programa de desarme voluntario. La descripcin del programa est acompaada por documentacin estadstica y entrevistas a los diferentes participantes. Evaluar este tipo de programas representa mltiples dificultades. Godnick adopt un criterio (Rosenfeld, 1996), por el cual, las metas a evaluar deben ser: inmediatas relacionadas con la cantidad de entregas, intermedias como el impacto en la conciencia pblica, y las metas que se impuso el programa a evaluar.

2.

Cambio en las organizaciones ejecutoras

Al contemplar los impactos institucionales del programa, la evaluacin indica que el Ministerio de Seguridad incorpor una poltica activa en materia de control de armas. La Direccin General de Escuelas (ministerio de educacin provincial), incorpor en sus contenidos extracurriculares acciones vinculadas a la cultura de paz que se extendieron al universo de escuelas pblicas. Los municipios, participaron en actividades vinculadas a la prevencin del delito apoyando el programa que entregaba ticket para consumo en medio de una recesin econmica. En cuanto los foros vecinales que intervinieron en el proceso de recoleccin, lograron superar por esos periodos la demanda de soluciones. El plan tuvo impacto en la poltica de seguridad local, pero incluso fue un estmulo para acoplar la poltica exterior argentina a la tendencia internacional de control de armas como
5

El programa no se inscriba en las prcticas de recompra de armas, sino que se entregaba un estmulo que no era dinero, sino in ticket canjeable en comercios minoristas por alimentos. Reduca as las posibilidades de especulacin o usarlo para comprar otras armas, segn explica la evaluacin referida.

15

forma de prevencin de los conflictos y fortalecer la seguridad ciudadana. Adicionalmente se debe observar que seis otras provincias argentinas: San Juan, Neuqun, Crdoba, Chubut, la capital y la provincia de Buenos Aires han adoptado todas ahora el nuevo y progresista modelo de seguridad de Mendoza que contempla la implementacin de un programa incentivado de amnista de armas (Godnick, 2003:20) 3. Alcances de la evaluacin

La evaluacin se propone abarcar todo el territorio involucrado en el programa (la provincia de Mendoza con sus 18 municipios), as como el proceso del programa e impactos a corto y mediano plazo en el periodo 2000 2001.

4.

Dificultades que se presentaron

Solo armas pequeas. El programa de recoleccin no tuvo posibilidad de recolectar armas de alto poder y explosivos, especialmente armamento prohibido para la posesin civil, como consecuencia de los acuerdos polticos que permitieron realizar el programa. Es contraproducente rechazar gente dispuesta a entregar algunos tipos especficos de armamentos ilegales cuando sacarlos de circulacin es una de las principales metas del programa, sostiene la evaluacin. 5. Facilidades que ayudaron

Apoyo poltico y modernizacin del sistema de seguridad pblico. El programa referido surgi como una iniciativa de funcionarios gubernamentales provenientes de la sociedad civil. El nfasis puesto por el Estado y reflejado por el informe de evaluacin (ya sea en disponibilidad de recursos, apoyo poltico, personal policial a cargo de los responsables del programa preventivo, articulacin entre agencias), le dio fortaleza al programa. 6. Impactos e innovaciones

Estadsticas de recuperacin. El programa recolect 2.281 armas. La evaluacin indica que representan aproximadamente el 2,5 por ciento de todas las armas legales e ilegales circulando en Mendoza, estimadas en unas 95 mil (80 mil legalmente registradas y 15 mil armas ilegales). Sin embargo, las armas recuperadas representan el 15 por ciento de las armas ilegales que el Ministerio de Seguridad estima circulando en Mendoza (Godnick, 2003:22). Costos financieros. El monto pagado por arma recolectada fue de 52 dlares. Si se incorporan los costos adicionales del programa como personal, seguridad, operadores telefnicos, publicidad, transporte, alimentos, el costo por arma recolectada fue de 116 dlares. Costo total del programa: 300 mil dlares. Construccin de una poltica de armas. Segn explica el documento de evaluacin, la Argentina no haba tenido una poltica de armas enfocada desde la seguridad ciudadana, sino que las medidas de control nacidas en momentos donde la prioridad era la seguridad interior, haban inundado a la sociedad con armas de pequeo calibre fuera de toda regulacin. Segn la evaluacin, el programa inici una poltica de armas que defini otros componentes como: recuperacin de armas en carcter de donacin al Estado; lnea gratuita para denunciar el alquiler y depsitos de armas ilegales; destruccin permanente de armas y mejora de los depsitos. La evaluacin indica que el impacto de la iniciativa por su repercusin en la prensaalcanz a otras instancias gubernamentales provinciales y nacionales. Influy la posicin del Gobierno de Argentina ante la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Trfico Ilcito de Armas Pequeas en Todos sus Aspectos, hacindola ms progresista y dando un ejemplo concreto desde el mundo en desarrollo de no postconflicto, sostiene el evaluador. Superar la lgica del control. Cuando se lanz el programa se convirti en objeto de caricaturas polticas que se burlaban de lo que consideraba era una idea ingenua y simplista, dice la evaluacin. Despus de una estrategia de comunicacin para superar estas desconfianzas, los peridicos han cambiado su lnea editorial, celebrando la innovacin y habilidad de su comunidad para establecer un nuevo estndar para la seguridad pblica, afirma.

16

Herramientas de la violencia. Identificar herramientas de la violencia con la propia violencia como movilizadora social. El Plan Canje de Armas ha demostrado una vez ms que al enfocarse en las herramientas tangibles de la violencia se puede obtener la atencin de grandes segmentos de la poblacin, especialmente las mujeres, sostiene el documento aqu comentado. Cogestin de foros de seguridad. El involucramiento de la sociedad civil organizada en foros de seguridad, contemplados como instancia responsable de las tcticas de prevencin comunitaria, permiti revitalizar ese espacio que, en otros proyectos aqu comentados, han cado en una lgica clientelar.

7.

Comentarios a la evaluacin

Esta evaluacin no contempl otra informacin disponible sobre el programa. Por ejemplo, en el ao posterior al programa hubo una reduccin de las muertes por disparos, que segn las autoridades gubernamentales fue del 18 por ciento, aunque no es posible atribuirlo al programa de desarme. Por otra parte, un estudio del Consejo Federal de Inversiones, el programa de desarme se convirti en la accin de gobierno ms conocida en materia de seguridad: fue mencionado por el 38 por ciento de las personas que recuerdan alguna iniciativa o poltica en la materia (Garca Salazar, 2001). Esto podra ser considerado como un aporte a la discusin de estrategias preventivas. Incluso, el debate en torno a la cultura de armas que despert inspir la filmacin de un documental. Alguna informacin que puede ser til para complementar la evaluacin: posteriormente a su publicacin y como ya lo anticipaba, el gobierno de la Argentina adopt luego de una tragedia una poltica ms restrictiva respecto a las armas y una plan de desarme inspirado en el caso evaluado.

4.

Conclusiones

El proceso de relevamiento y seleccin de programas de seguridad evaluados en la Argentina, as como su estudio, alienta a proponer algunas reflexiones.

Falta de evaluaciones. No abundan proyectos evaluados en materia de seguridad pblica. La oferta se reduce mucho ms a la hora de buscar evaluaciones publicadas. La carencia de evaluaciones est hablando de la debilidad de actores polticos y sus prcticas en el gobierno de la seguridad. Estn condenados a reincidir iniciativas espasmdicas tentados por el rdito cortoplacista inspirado en el discurso dominante de corte punitivo, regurgitando errores que debieron ser aprendidos y desconociendo proyectos exitosos. Predominio de programas preventivos evaluados. No fue posible acceder a un programa de carcter policial evaluado. En cambio, predominaron iniciativas preventivas. Necesidad de evaluacin de impacto. Para disear o reformular polticas pblicas es pertinente establecer resultados esperados de esas prcticas, sin embargo en las evaluaciones identificadas este componente aparece dbil o inexistente. Esto sin ignorar lo cualitativo. Evaluaciones ex post. En las tres evaluaciones referidas, como en otras identificadas, la evaluacin fue diseada y aplicada al finalizar total o parcialmente el proyecto o programa. Sin embargo algunas veces es recomendable disearla en la formulacin de la accin, involucrando a todos los sectores en el diseo y la aplicacin. Evaluadores acadmicos. En los tres casos seleccionados, los evaluadores son docentes o candidatos a doctorados en centros acadmicos, pese a que tambin se desempearon en vinculacin con los proyectos considerados. Hay unos pocos trabajos de estudios de organizaciones de la sociedad civil. En general se advierte el aporte de organizaciones internacionales en el proceso.

17

Cooperacin y necesidad de evaluar proyectos. En dos de los casos presentados existi una relacin directa con la cooperacin internacional, lo que presumiblemente ha alentado la evaluacin y ha servido como transferencia de capacidades. Es importante entonces establecer estas alianzas para alentar ms casos de evaluaciones. Entonces: para qu sirvieron estas evaluaciones? Qu pas con los programas una vez evaluados? Cul fue el impacto? Finalmente, ah se ve el objetivo de las evaluaciones. Generalizando, podemos decir que no hubo grandes cambios y las evaluaciones no impactaron en la replicabilidad en el mbito de la Argentina. El Plan Nacional de Prevencin del Delito, incorpor las observaciones respecto al predominio de la prevencin situacional, delineando el Proyectos Comunidades Vulnerables. Tambin existi una reformulacin del plan. Los cambios polticos, nuevamente, atentaron contra la continuidad. Con el correr de los aos no se ampli su alcance, pese a que la gestin actual proclama convicciones afines con las estrategias de prevencin social. El resultado es una total atomizacin y falta de una poltica integral, interagencial y coordinada de prevencin (Appiolaza, 2009). El informe sobre el Proyecto Comunidades Justas y Seguras se corresponde con el fin del ciclo de la iniciativa. El carcter innovador del proyecto tuvo difusin internacional en mbitos especializados. Es oportuno mencionar que el responsable del proyecto ahora coordina un programa de Naciones Unidas para articular polticas de prevencin en el mbito de los gobiernos locales, en la provincia de Santa Fe con el apoyo del gobierno, lo que hace pensar en una continuidad por otros medios de las iniciativas planteadas. En cuanto al Plan Canje de Armas, el informe externo sugiri algunas mejoras y cambios, pero el programa fue suspendido por falta de recursos y condiciones sociales (cuando estaba programada una tercera etapa, se desat la crisis argentina del 2001). Sin embargo, la experiencia y su evaluacin fueron recogidas y difundidas, sirviendo como leccin aprendida para otros programas de desarme y polticas de control de armas en Amrica Latina. El tema de control de armas se incorpor en la agenda pblica nacional, las organizaciones de la sociedad civil tomaron el Plan Canje de Armas como ejemplo y en el 2007 lanzaron con el gobierno un programa de desarme nacional que contempl las lecciones aprendidas incluidas en la evaluacin. Volvamos sobre uno de los puntos de la conclusin: la falta de evaluaciones. Escasean y en general tienen carcter acotado y sus formulaciones denotan una caracterstica que ha sido descrita por algunos estudios, respecto a las dificultades en la gobernabilidad de los sistemas de seguridad pblica en la Argentina por el abandono poltico y la falta de cuadros tcnicos especializados (Sain, 2007; Ciafardini, 2006; Binder, 2004; Sozzo, 2005). Fortalecer la evaluacin de polticas en la Argentina y alentar que el diseo de estas evaluaciones sea participativo, redundar en una mejora del gobierno de la seguridad. Respecto a los contactos entre las prcticas en materia de seguridad ciudadana y las polticas sociales descriptas al inicio del presente trabajo, invitan a hacer algunos comentarios. Lmites difusos entre lo social y la seguridad. En los tres programas analizados existen componentes de polticas sociales y prcticas propias de ese campo. Veamos: los mtodos de diagnstico y diseo de polticas participativas, la autogestin para el abordaje de problemas comunales en otro caso, y la utilizacin de recursos de las reas sociales para prevenir la violencia armada en el tercer. Dificultades en la articulacin poltica entre reas sociales y seguridad. Los tres casos mencionados enfrentaron problemas de articulacin. Por un lado entre las reas sociales y de seguridad. Por el otro entre los diferentes niveles de la administracin de lo estatal. Metodologas. Las prcticas preventivas como las polticas sociales estn atravesadas por los enfoques predominantes en material de polticas sociales (que son muy similares a los de la seguridad): polticas universales o focalizadas? Prevencin generalizada y gestin de los conflictos o control de los sujetos y grupos disfuncionales? Los enfoques suelen convivir.

18

Una duda final: Si tanto tienen en comn las polticas sociales y de prevencin de la violencia y el delito, por qu es tan difcil disear e implementar polticas articuladas? Los obstculos son administrativos o conceptuales? Los campos de estudios podrn intercambiar con ms fluidez categoras, metodologas y conceptos? Utilizando la metfora de Pierre Bourdieu, ser posible acercar la mano derecha del Estado (polticas de seguridad) a la mano izquierda (polticas sociales)? Las iniciativas aqu consideradas demuestran que en su dinmica permanente de reconfiguracin, el campo de la seguridad puede producir prcticas de gestin de la conflictividad tendientes a reducir la violencia desde una lgica de construccin de ciudadanas emancipadas. Estas prcticas son la alternativa al Estado penal que impuls el reflujo neoliberal, complementarias con la reduccin del Estado y la focalizacin de las polticas de consolidacin de ciudadanas asistidas. Los agentes que desarrollan prcticas preventivas relacionadas con una lgica de universalidad de derechos, establecen alianzas para impulsarlas. Esas alianzas van, como vimos, desde mbitos acadmicos, organizaciones de la sociedad civil que buscan conquistar derechos civiles, Econmicos, Sociales y Culturales, y reas del Estado ms sensibles a las problemticas sociales (educacin, salud, desarrollo). Incluso con algunos sectores policiales. Un plan de accin para avanzar en la articulacin efectiva de modelos sociales y de seguridad ms igualitarios, de polticas sociales emancipadoras gestoras de la conflictividad en funcin de la expansin de las oportunidades para el disfrute de derechos, debera relevar y difundir sus buenas prcticas, formar cuadros tcnicos polticos que asuman la conduccin de las polticas sociales y de seguridad, alimentar masas crticas a travs de la investigacin y capacitacin de agentes, y fortalecer las alianzas que definan estos cambios.

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Tabla 1: Sntesis de proyectos analizados Descripcin Programa Plan Nacional de Prevencin del Delito Tema Prevencin integrada del delito Tipo Programa centralizado Alcance Nacional Responsable Ministerios de Justicia y del Interior Acciones Diagnstico, diseo de estrategias preventivas e implementacin asociada Resolucin de conflictos a cargo de la comunidad, estrategias de prevencin Tipo Evaluacin de proceso Evaluacin Alcance Ciudad de Buenos Aires Responsable Mximo Sozzo, Universidad Nacional del Litoral Enrique Font, Universidad Nacional de Rosario Insumos Documentos de proyecto, entrevistas.

Comunidades Justas y Seguras

Prevencin social

Programa descentralizado

Local

Seccin Criminologa del CEIDH de la Universidad de Rosario y Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto Ministerio de Seguridad

Evaluacin de proceso

Ciudad de Rosario

Documentos de proyectos

Plan Canje de Armas

Prevencin integrada del delito

Programa centralizado

Provincial

Concientizacin sobre violencia armada y recoleccin

Evaluacin de proceso e impacto

Mendoza

William Godnick, departamento de Peace Studies de la Universidad de Bradford

Documentos de proyectos, entrevistas, seguimiento de prensa

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Glosario

Articulacin interagencial: es utilizado en el texto refirindose a los abordajes preventivos previamente coordinados y complementados entre diferentes agencias del Estado, como ministerios, secretaras, fuerzas de seguridad . Comunidades vulnerables: entendidas como un grupo de personas intervinculadas dentro de una unidad territorial, que comparten una situacin de significativo incumplimiento de los derechos humanos esenciales, tales como vivienda, salud, educacin de acuerdo al documento de formulacin del PCV (2001). Foros de convivencia: se refiere a foros vecinales de participacin en la reflexin y propuesta de soluciones a los problemas de violencia y delitos, inspirados por el plan nacional de prevencin del delito. Foros de seguridad: instancias vecinales de participacin, abiertas a organizaciones e individuos, donde debe reflexionarse y disear en conjunto con funcionarios gubernamentales las prcticas preventivas para la zona. Participacin comunitaria: Se refiere a una nocin de bienestar y de calidad de vida de una comunidad o de un barrio. Sugiere tambin la construccin de una comunidad segura a travs de un proceso colectivo, segn definicin utilizada por el Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad (CIPC, 2008:252). Prevencin del delito: utilizamos la definicin de Van Dijk (1990:2005) entendida como la totalidad del conjunto de polticas, medidas y tcnicas, fuera de los lmites del sistema de justicia penal, que tienen por objeto la reduccin de los distintos tipos de dao causado por actos definidos como delitos por el Estado. Prevencin situacional: es utilizada como aquella dirigida a incidir en las causas sociales del delito, segn la definicin empleada por el PNPD (2000). Prevencin social: utilizada como aquella destinada a reducir las oportunidades de realizacin de los delitos, segn la definicin empleada por el PNPD (2000). Prevencin integrada: mezcla en cada intervencin preventiva de tcnicas propias de la prevencin social y de la prevencin situacional. Seguridad ciudadana: La seguridad ciudadana es una dimensin especfica de la seguridad humana, e implica la vigencia de una situacin social en la que todos los habitantes de un territorio tienen asegurado el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantas constitucionales. Siendo la vigencia de estas condiciones responsabilidad exclusiva y primaria del Estado, que deber arbitrar los medios necesarios para prevenir la violencia en todas sus manifestaciones y neutralizar los hechos que afecten la seguridad ciudadana, hacerlos cesar y evitar consecuencias ulteriores respetando el estado de derecho. Por tanto, se concibe a la seguridad ciudadana como una situacin resultante de la proteccin, tanto estatal como social, circunscripta a las amenazas y conflictos provenientes de los actos violentos o delictivos, segn definicin utilizada por el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia.

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22

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23

ndice
1. 2. 3.
A.

INTRODUCCIN .................................................................................................................. 2 DEFINICIONES: LAS POLTICAS DE SEGURIDAD SON POLTICAS SOCIALES .... 3 DESCRIPCIN DE EVALUACIONES DE PROYECTOS ................................................. 4 i. CASO I: PLAN NACIONAL DE PREVENCIN DEL DELITO ...................................................... 5 Descripcin del proyecto ......................................................................................... 5
1. 2. 3. 4. 5. Tema...................................................................................................................................... 5 Objetivos .............................................................................................................................. 5 Alcance geogrfico............................................................................................................. 5 Instituciones, gestin y alianzas ...................................................................................... 6 Componentes, actividades y momentos ......................................................................... 6

ii.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
B.

Sobre la evaluacin y sus resultados .................................................................... 6

Caractersticas de la evaluacin ..................................................................................... 6 Cambio en las organizaciones ejecutoras ...................................................................... 6 Alcances de la evaluacin ................................................................................................. 7 Dificultades que se presentaron ...................................................................................... 7 Facilidades que ayudaron ................................................................................................. 8 Impactos e innovaciones ................................................................................................... 8 Comentarios a la evaluacin............................................................................................. 9

i.

CASO II: PROYECTO COMUNIDADES JUSTAS Y SEGURAS .................................................. 9 Descripcin del proyecto ......................................................................................... 9
1. 2. 3. 4. 5. Tema...................................................................................................................................... 9 Objetivos .............................................................................................................................. 9 Alcance geogrfico........................................................................................................... 10 Instituciones, gestin y alianzas .................................................................................... 10 Componentes, actividades y momentos ....................................................................... 10

ii.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
C.

Sobre la evaluacin y sus resultados .................................................................. 11

Caractersticas de la evaluacin ................................................................................... 11 Cambio en las organizaciones ejecutoras .................................................................... 11 Alcances de la evaluacin ............................................................................................... 11 Dificultades que se presentaron .................................................................................... 12 Facilidades que ayudaron ............................................................................................... 12 Impactos e innovaciones ................................................................................................. 12 Comentarios a la evaluacin........................................................................................... 12

i.

CASO III: PROGRAMA PLAN CANJE DE ARMAS ................................................................ 13 Descripcin del programa ...................................................................................... 13
1. 2. 3. 4. 5. Tema.................................................................................................................................... 13 Objetivos ............................................................................................................................ 13 Alcance geogrfico........................................................................................................... 14 Instituciones, gestin y alianzas .................................................................................... 14 Componentes, actividades y momentos ....................................................................... 14

ii.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Sobre la evaluacin y sus resultados .................................................................. 15

Caractersticas de la evaluacin ................................................................................... 15 Cambio en las organizaciones ejecutoras .................................................................... 15 Alcances de la evaluacin ............................................................................................... 16 Dificultades que se presentaron .................................................................................... 16 Facilidades que ayudaron ............................................................................................... 16 Impactos e innovaciones ................................................................................................. 16 Comentarios a la evaluacin........................................................................................... 17

4.

CONCLUSIONES ............................................................................................................... 17 TABLA 1: SNTESIS DE PROYECTOS ANALIZADOS ........................................................................ 20

GLOSARIO .................................................................................................................................. 21 BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................... 22 NDICE .......................................................................................................................................... 24

24