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Organizaes Sociais e gesto pblica baseada em resultados.

A importncia do Controle Externo dos contratos de gesto: porque os fins no justificam os meios.
Ana Luisa de Gusmo Furtado
Graduada em Comunicao Social, habilitao em Publicidade e Propaganda, pela Universidade Federal de Pernambuco - UFPE, Graduada em Administrao pela Universidade de Pernambuco - UPE, Graduanda em Direito pela Universidade Catlica de Pernambuco - UNICAP. Auditora das Contas Pblicas do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.

Paulo Hibernon Pessoa Gouveia de Melo


Graduado em Medicina e Direito pela Universidade Federal de Pernambuco - UFPE, especialista em Direito Pblico pela Escola Superior da Magistratura de Pernambuco - ESMAPE, mestrando em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas FGV/RJ. Auditor da Contas Pblicas para rea da sade do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.

1. Introduo As Organizaes Sociais tm conquistado espao nos novos arranjos institucionais que vem sendo formulados em diversos Estados da federao no intuito de garantir uma melhor governana dos sistemas de sade, principalmente na gesto de organizaes complexas como so os hospitais pblicos de mdia e alta complexidade. Em que pese haver pouco mais de 10 anos de experincia com esse novo modelo de gesto em parceria com entidades do terceiro setor, ainda h pouca reflexo doutrinria, e, menos ainda, jurisprudncia acerca de pontos relevantes da parceria entre Estado e Organizaes Sociais, mediada pela figura jurdica dos contratos de gesto. Permanecem em aberto aspectos como a obrigao ou no de licitar por parte das entidades parceiras na utilizao dos recursos pblicos; se os princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade no impem a tais entidades o dever de realizar processo seletivo com critrios objetivos na seleo de pessoal; se h responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica pelas obrigaes trabalhistas da entidade parceira1; se tais entidades sujeitam-se ou no ao controle direto dos Tribunais de Contas, dentre outras.

Relevante tambm a indubitvel responsabilidade subsidiria da Administrao Pblica por danos causados pelas Organizaes Sociais a terceiros. No caso exige-se o esgotamento do patrimnio da instituio privada antes do alcance do patrimnio do Estado. No entanto, ordinariamente, o patrimnio da entidade privada coincide com o conjunto de bens cedidos pelo ente pblico.

Diante de tantas questes, esse artigo limitar-se- a tecer algumas reflexes acerca dos mecanismos de controle dos contratos de gesto e da importncia do Controle Externo no acompanhamento de tais ajustes.

2. As Organizaes Sociais e a gesto pblica baseada em resultados A partir dos anos 90, ganhou impulso, em diversas naes, a implementao de reformas administrativas baseadas nos pressupostos tericos do que se convencionou chamar New Public Management (NPM) e que buscavam atacar dois males burocrticos: a ineficincia relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e a baixa responsabilizao dos burocratas frente ao sistema poltico e sociedade. A proposta bsica dessas reformas foi flexibilizar a administrao pblica e aumentar a accountability ou responsabilizao governamental (SANO e ABRUCIO, 2008, p. 65). No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Estado, que se constituiu no instrumento diretivo da Reforma da Gesto Pblica conduzida pelo Governo Federal no ano de 1995, seguiu as diretrizes da NPM cujas principais caractersticas so: orientao ao cidado usurio-cliente; nfase no controle de resultados por meio de contratos de gesto (ao invs de controle dos procedimentos); adoo cumulativa de mecanismos de controle social direto do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho so claramente definidos e os resultados medidos, e da formao de quase-mercados em que ocorre a competio administrada; transferncia para o setor pblico no-estatal de servios sociais; terceirizao de atividades auxiliares ou de apoio (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 80) As Organizaes Sociais tornaram-se uma estratgia central neste movimento reformista. Seu regime jurdico foi institudo, na esfera federal, por meio da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, que disps sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais, a criao do Programa Nacional de Publicizao, a extino dos rgos e entidades pblicas e a absoro de suas atividades por Organizaes Sociais. O objetivo da criao das Organizaes Sociais seria permitir e incentivar a produo pela sociedade de bens ou servios pblicos no exclusivos de Estado. Procurou-se dar os primeiros passos rumo a um novo modelo de administrao pblica, baseado no estabelecimento de alianas estratgicas entre Estado e sociedade, instrumentalizadas por contratos de gesto, objetivando atenuar disfunes operacionais do Estado e, ao mesmo tempo, maximizar os resultados da ao social em geral. Neste contexto, as Organizaes Sociais proporcionariam

um marco institucional de transio de atividades estatais para o terceiro setor (BRASIL, 1998, p.7). Por meio do contrato de gesto, o Estado repassaria a entes pblicos no estatais a prestao de servios no exclusivos, entes estes qualificados como Organizaes Sociais. Caberia ao poder pblico a regulao e o financiamento desse processo de contratualizao. As Organizaes Sociais, por sua vez, perseguiriam dois objetivos: (1) maximizar a prestao de servios pblicos por meio do cumprimento de metas qualitativas e quantitativas, conferindo-se maior autonomia e flexibilidade para os dirigentes desses servios; e (2) reforar o controle social dessas entidades, implementando prticas que aumentem a participao da sociedade na formulao e na avaliao do desempenho da Organizao Social, ampliando a parceria entre o Estado e a sociedade (BRASIL, 1997, p. 11). O primeiro objetivo tem sido o principal foco das entidades qualificadas como Organizao Social. No entanto, o segundo objetivo, o reforo do controle social na formulao e avaliao do desempenho dessas entidades, tem sido negligenciado.

3. As Organizaes Sociais de Sade: a consolidao do modelo no Estado de So Paulo e as primeiras experincias no Estado de Pernambuco Aps 15 anos da Reforma da Gesto Pblica de 1995, o emprego do modelo de Organizaes Sociais expandiu-se consideravelmente, principalmente na rea da sade. O Estado de So Paulo vem conduzindo uma experincia de mais de 10 anos de gesto hospitalar por intermdio das Organizaes Sociais de sade (OSS). No ano de 2008, estavam em funcionamento 20 hospitais estaduais sob o regime de OSS, distribudos em todo o Estado de So Paulo, e iniciaram-se as atividades do primeiro Ambulatrio Mdico de Especialidades (AME) do Estado gerido por OSS (TADEI e BRAILE, 2008, p.571). Em 2009, o Governo do Estado de So Paulo alterou a Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998, para permitir a delegao s Organizaes Sociais dos hospitais pblicos estaduais atualmente sob gesto da administrao direta, ou seja, haver uma ampliao desse modelo, a depender do juzo de convenincia e oportunidade do Poder Executivo (SO PAULO, 2009). O municpio de So Paulo, por meio da Lei Municipal 14.132/2006, passou, tambm, a adotar o modelo de Organizaes Sociais para o gerenciamento dos servios de sade municipal. No exerccio financeiro de 2009, os gastos municipais com sade totalizaram R$

3.640.559.171,00 (20,42% das receitas decorrentes de impostos EC 29/00). Desse total, cerca de 26% das despesas (aproximadamente R$ 946.545.384,46) foram realizadas por Organizaes Sociais, no mbito dos contratos de gesto. Em relao fora de trabalho, em 2009, a rea de sade municipal contava com 71.890 trabalhadores, dos quais, 26.382 eram contratados por parceiros (36,69%). No Estado de Pernambuco, o modelo de gesto de servios pblicos de sade atravs de Organizaes Sociais comeou a ser implementado no final do ano de 2009 com a entrada em funcionamento do Hospital Metropolitano Norte Miguel Arraes e das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) de Olinda, Paulista e Igarassu, todos geridos pela Organizao Social Fundao Professor Martiniano Fernandes IMIP Hospitalar. Ao final do 1 semestre de 2010, o Governo do Estado j havia firmado 13 contratos de gesto (para o gerenciamento de 2 hospitais metropolitanos e 11 UPAs). A despesa anual com os contratos de gesto j firmados est estimada em, aproximadamente, R$ 187.031.498,48. Para alguns, os resultados apresentados pela experincia paulista apontam para um grande incremento na capacidade de atendimento das demandas da sociedade por atendimento hospitalar e ambulatorial e um elevado grau de satisfao por parte dos usurios dos servios de sade geridos por Organizaes Sociais. Esses servios apresentam melhores indicadores de desempenho quando comparados aos servios geridos pela administrao direta (LA FORGIA e COUTTOLENC, 2008, p.205). No entanto, muitos aspectos, alm do monitoramento e aferio de indicadores de desempenho, so relevantes no acompanhamento do modelo de gesto de servios pblicos de sade por meio de Organizaes Sociais. A que custos so fornecidos os servios? Esses custos so sustentveis a longo prazo e esto sendo adequadamente monitorados pela entidade parceira e pelo Estado? H captura do espao pblico da organizao hospitalar por grupos de interesses corporativos interessados em garantir demanda para as suas atividades profissionais? At que ponto a flexibilizao concedida na gesto dos recursos pblicos repassados, em nome de uma administrao pblica gerencial, no est induzindo um retrocesso ao exerccio patrimonial prburocrtico: nepotismo, empreguismo e incremento da corrupo (GURGEL JUNIOR, 2002, p.561)? Os riscos so muito maiores quando o modelo implantado em um contexto em que muito poucas entidades tm capacidade tcnica e operacional para se qualificarem como OSS e gerirem hospitais de mdia e alta complexidade, como o caso do Estado de Pernambuco, pois falha o mecanismo de controle da competio administrada, em que a possibilidade de parceria com uma pluralidade de prestadores de servio cria uma concorrncia entre eles favorecendo a

melhoria da qualidade, da eficincia e do controle de custos. Esse contexto ftico no invalida a iniciativa, mas clama por maiores controle e vigilncia.

4. Por que os controles so necessrios? A contratualizao com o terceiro setor, per si, no garantia de melhor desempenho. Os bons resultados dependem de trs fatores: 1- enfrentar o problema da assimetria de informao para monitorar e medir os esforos do agente e seus resultados; 2 - desenhar mecanismos de recompensa e de punio; e 3- construir um comprometimento de forte credibilidade para honrar o contrato. A manipulao de informaes e acordo metas de desempenho conservadoras
um risco que deve ser considerado (QUINHES, 2009, p.19). A questo da assimetria de

informao nuclear na relao que se estabelece entre os parceiros e Adam Przeworski a ilustra com um exemplo singelo e didtico:
Suponha que seu carro comece a fazer barulhos estranhos. Voc vai a um mecnico, explica o problema, deixa o carro e aguarda o resultado. No dia seguinte, o carro est pronto, o mecnico lhe diz que teve de trocar os amortecedores e que isso lhe tomou cinco horas. Voc paga e sai com o carro da oficina. O barulho cessou. Voc escolhe o mecnico e pode recompens-lo voltando a usar os seus servios - se ficou satisfeito com o resultado ou puni-lo, procurando outra oficina, se no gostou do servio. Mas o mecnico sabe de muitas coisas que voc no sabe: se ele se empenhou para fazer o melhor trabalho possvel, ou se fez o mnimo necessrio; se o carro precisa de um pequeno ajuste ou de um conserto maior; se ele executou mesmo o trabalho em cinco horas, ou se bastou uma hora. Voc o principal, o mecnico o agente. Voc o contrata para que ele atue em defesa dos seus interesses, mas voc sabe que ele tem tambm seus prprios interesses. Cabe a voc premi-lo ou puni-lo. Mas voc dispe de informao imperfeita para decidir o que fazer, porque o mecnico sabe de coisas que voc no v. O que voc pode fazer para induzi-lo a prestar a voc o melhor servio de que ele capaz? (PRZEWORSKI, 1998, p. 45)

O cenrio de uma relao em que h informao imperfeita entre as partes no pode prescindir de maiores cuidados no controle dessa relao. No caso da relao entre Poder Executivo e Organizaes Sociais (principal x agente) o controle, a regulao, deve estar a cargo de diversas instncias, tanto por imperativo constitucional, suficiente por si s, que impe prerrogativas de controle por parte do Ministrio Pblico e Tribunais de Contas, na garantia dos princpios constitucionais da administrao pblica; quanto por imperativo de desenho institucional para que se induza o agente a atingir o seu melhor desempenho. O foco apenas no cumprimento de metas e na performance dos indicadores pactuados vem sendo reconsiderado pela necessidade de se incorporar algum grau de controle dos meios

que servem de instrumento para o alcance do bom desempenho. Mas, como o modelo de Organizaes Sociais pressupe um gesto por resultados, que justificaria a flexibilizao concedida s entidades assim qualificadas, so muitas as vozes que se opem ao controle dos meios. No obstante, a tendncia internacional, aps o mpeto reformista inicial com foco no desempenho, uma volta ao acompanhamento e avaliao dos meios:
A Gr-Bretanha vem revendo seus pressupostos de gesto pblica baseada em resultados, nas suas relaes com as Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations (Quango). O governo daquele pas passou a valorizar, tambm, o acompanhamento e a avaliao dos meios, isto , dos processos de gesto dessas organizaes, por entender que to importante quanto os resultados o governo saber como so administrados os meios para atingir tais resultados. A avaliao dos meios permite uma atuao preventiva, evitando-se retrabalhos e permitindo ajustes durante o processo. O grande desafio, nesse particular, avaliar os meios sem que o custo da avaliao seja superior aos seus benefcios (GUIMARES, 2003, p. 109).

Nesse contexto, o acompanhamento e avaliao dos contratos com Organizaes Sociais no apenas pelo rgo supervisor, mas, tambm, pelos rgos de Controle Externo tornam-se fundamentais, pois, com o controle reduzido, tpico do modelo gerencial, h o risco do aumento do patrimonialismo na administrao pblica brasileira (ALCANTARA, 2009). No regime jurdico das Organizaes Sociais esto previstos mecanismos de controle em todo o ciclo da parceria com o Estado, desde a qualificao das entidades at a prestao de contas do contrato de gesto. Na qualificao, as entidades devem preencher uma srie de requisitos relativos a Estatuto, destinao de bens, rgo colegiado de administrao e fiscalizao, rgo executivo e regularidade fiscal. H a previso de um controle permanente na fase de monitoramento das atividades previstas no contrato de gesto e do prprio gerenciamento da entidade. E, por fim, a fiscalizao a ser realizada por quatro reas ou rgos: o rgo estatal responsvel pela rea de atuao da Organizao Social, a Comisso de Avaliao, o Controle Interno e os Tribunais de Contas. Todas essas instncias podem emitir recomendaes para a correo de deficincias e aperfeioamento de controles que devem ser atendidas pela Organizao Social (ALCOFORADO e MORAES, 2009, p.8-9). Deve ser ressaltado, tambm, que, ao lado do controle de base estatal, o controle social fortemente enfatizado pelos defensores do modelo. Eles atribuem ao controle social, a ser exercido, especialmente, por meio da participao de representantes da sociedade civil nos conselhos de administrao das entidades parceiras, em superao ao controle burocrtico, uma importncia fundamental (FERNANDES, 2009, p.410 e ss). No entanto, algumas questes se impem: qual o alcance da participao social nas decises estratgicas afetas s polticas sociais? e at que ponto a participao de membros da comunidade no Conselho suficiente

para o exerccio efetivo da participao e do controle social? (BARRETO Apud FERNANDES, 2009, p. 413). com base na valorizao do controle social, alm de aspectos relacionados natureza jurdica das Organizaes Sociais, que parte da doutrina defende que a interpretao sistemtica das normas inadmitem a compreenso de que as Organizaes Sociais esto compelidas a prestar contas, diretamente, aos tribunais de contas dos recursos pblicos que lhes forem repassados e que interpretao diversa seria submeter as Organizaes Sociais a um regime publicista, que por sua natureza, no lhes caracterstico por no integrarem o Estado (BACELLAR FILHO, 2010, p.17-18). No entanto, se sem a presena estatal as instituies construdas sobre as regras do direito privado no se sustentam, no vale para elas a regra abstrata de que no integram os quadros do Estado (FERNANDES, 2009, p. 458). A interpretao do direito no pode afastar-se da realidade e das necessidades fticas. No Estado brasileiro, as entidades qualificadas como Organizaes Sociais no so os entes idealizados na Reforma da Gesto Pblica de 1995, que, com forte atuao na sociedade civil, na rea de servios sociais, teriam suas atividades fomentadas pelo Poder Pblico, transformando-se em parceiras deste no atendimento de demandas sociais, principalmente nas reas de sade e educao. Existem algumas entidades, comprovadamente sem fins lucrativos, com forte tradio na prestao de servios filantrpicos, como as Santas Casas, mas que ainda assim iro tornar-se parceiras do Estado participando apenas com sua personalidade jurdica e seu know how na gesto dos servios, entrando o Estado com todo o resto: infra-estrutura fsica, forte investimento em equipamentos carssimos, pagamento da totalidade de pessoal e insumos. Existem, tambm, outras tradicionais empresas privadas de sade (a exemplo de hospitais de grife no Estado de So Paulo), que, da noite para o dia, criam pessoa jurdica diversa, sem fins lucrativos, para se qualificarem como Organizaes Sociais e firmarem contratos de gesto com o Estado, recebendo todo o patrimnio e recursos necessrios, contribuindo, apenas, com a sua reconhecida experincia na gesto dos seus negcios privados. O que motiva tais empreendedores privados? Responsabilidade social? Atendimento a interesses de empresas e corporaes profissionais na conquista de mercado2? Porque o interesse pblico no pode conviver passivamente com tais questionamentos que so
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Embora pblico, mas ainda sim mercado, porque as atividades exercidas so remuneradas, muitas vezes sem o adequado acompanhamento de custos, inclusive h noticias de que Organizaes Sociais no Estado de So Paulo remuneram servios mdicos, terceirizados (que no entram nos limites de gastos que essas entidades devem obedecer com remunerao de pessoal), em valores superiores aos praticados pelas empresas privadas de seguro de sade.

necessrios maiores cuidados e cautela no acompanhamento de tais ajustes, para que as demandas da sociedade sejam atendidas, mas sem que se resvale para o patrimonialismo e captura por parte de interesses privados. Sobre responsabilidade social, Galeano escreveu:
Tambm me atrevo a sugerir que se conceda empresa Daimler-Chrysler o trofu de Responsabilidade Scial./ No ano passado, no Frum de Davos, que algo assim como o Frum de Porto Alegre ao contrrio, um diretor da Daimler-Chrysler pronunciou o discurso mais aplaudido. Jrgen Shrempp emocionou a assistncia exortando a responsabilidade social das empresas no mundo de hoje. De hoje, ele disse. No dia seguinte, sua empresa despediu 26 mil trabalhadores (GALEANO Apud FERNANDES, 2009, p. 447).

5. A competncia dos Tribunais de Contas na fiscalizao dos contratos de gesto O controle a ser exercido pelos Tribunais de Contas sofreu uma tentativa de mitigao, na medida em que, na esfera federal, o regime jurdico das Organizaes Sociais, institudo por meio da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, parece ter dado um carter de subsidiariedade ao controle externo. No mbito do Estado de Pernambuco a prestao dos servios pblicos noexclusivos do Estado foi sistematizada na Lei Estadual n. 11.743, de 20 de janeiro de 2000, que, igualmente, dispe sobre a qualificao de Organizaes Sociais e de Sociedades Civis de Interesse Pblico OSCIP e sobre o fomento s atividades sociais. Esse diploma normativo possui redao bastante similar Lei Federal n. 9.637/98, repetindo os vcios relativos fiscalizao. A Lei Federal n. 9.637/98 objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1923/DF, cujos autos encontram-se atualmente conclusos ao relator, Ministro Ayres Britto, aguardando entrar em pauta para julgamento. Dentre as normas questionadas, esto os artigos 4 (atribuies privativas do Conselho de Administrao) e 8 ao 11 (execuo e fiscalizao do Contrato de Gesto), que, ao no subordinar as Organizaes Sociais ao mandamento constitucional expresso nos artigos 70, 71 e 74 da Carta Magna, estaria colocando-as em plano superior e inclume atuao dos rgo de controle externo e interno, e assim ferindo a Constituio Federal:
Art. 4 Para os fins de atendimento dos requisitos de qualificao, devem ser atribuies privativas do Conselho de Administrao, dentre outras: I - fixar o mbito de atuao da entidade, para consecuo do seu objeto; II - aprovar a proposta de contrato de gesto da entidade; III - aprovar a proposta de oramento da entidade e o programa de investimentos; IV - designar e dispensar os membros da diretoria; V - fixar a remunerao dos membros da diretoria;

VI - aprovar e dispor sobre a alterao dos estatutos e a extino da entidade por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros; VII - aprovar o regimento interno da entidade, que deve dispor, no mnimo, sobre a estrutura, forma de gerenciamento, os cargos e respectivas competncias; VIII - aprovar por maioria, no mnimo, de dois teros de seus membros, o regulamento prprio contendo os procedimentos que deve adotar para a contratao de obras, servios, compras e alienaes e o plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados da entidade; IX - aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor da execuo do contrato de gesto, os relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela diretoria; X - fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas e aprovar os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria externa. (grifamos). ............................................................................................................................ Seo IV Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Art. 8o A execuo do contrato de gesto celebrado por Organizao Social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. 1o A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2o Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. 3o A comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida. Art. 9o Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por Organizao Social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Art. 10. Sem prejuzo da medida a que se refere o artigo anterior, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade para que requeira ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1o O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2o Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 3o At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos bens e valores seqestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades sociais da entidade.

A fundamentao da ADI apia-se no dever constitucional das Organizaes Sociais comprovarem a legalidade da aplicao dos recursos por elas empregados perante o sistema de

controle interno e sujeitar-se fiscalizao contbil, financeira, operacional e patrimonial, pelo Tribunal de Contas da Unio, bem como prestar contas da utilizao, arrecadao, guarda, gerncia ou administrao dos dinheiros, bens e recursos pblicos a ela destinados, como prevem os artigos 70 e 71 da Constituio Federal. Conforme alegado na ADI, o dever constitucional de prestar contas no pode ser satisfeito pela simples obrigatoriedade de publicao anual de relatrios financeiros no Dirio Oficial da Unio, ou mediante superviso ou fiscalizao exercida pelo rgo ou entidade supervisora em relao ao cumprimento das metas estipuladas em contrato de gesto, nem mesmo a apresentao de relatrios pertinentes execuo do contrato (art. 8, 1). Tampouco as funes dos rgos de controle interno e externo podem ser substitudas por comisses de avaliao indicada pela autoridade supervisora (art. 8, 2). No a mera previso de que constatada qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica os responsveis pela fiscalizao dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio que supre a sujeio ao controle externo. O Procurador Geral da Repblica, Antonio Fernando Barros e Silva de Souza, em parecer pela procedncia parcial da ADI, datado de 26 de junho de 2009, ao abordar a questo da fiscalizao das atividades das Organizaes Sociais, reconheceu que os dispositivos da lei que tratam da matria pretenderam organizar, mesmo que disfaradamente, um arcabouo todo singular para a fiscalizao, pelos rgos a tanto legitimados, das atividades das Organizaes Sociais e que a manifestao do amicus curiae, Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, no reconhece a legitimidade do controle das Organizaes Sociais para boa parte dos agentes regularmente constitudos para essa funo. O parecer contundente em relao a essa flagrante inconstitucionalidade:
preciso deixar claro, num grau que no possa deixar mnima dvida ao intrprete, de que est inteiramente franqueada a atuao no s do Ministrio Pblico, como de todos os demais rgos de controle externo, a exemplo do Tribunal de Contas, a qualquer ao, comportamento, movimento ou, at mesmo, omisso, que se possa verificar na atividade desses tais personagens. Atuam em espao pblico de atribuies, o que j bastaria para a sua inflexo regra de controle prprias do Poder Pblico; mas h o mais, o plus, que vem da entrega, pelo Estado, de bens, de pessoal ou de numerrio mesmo, s organizaes classificadas de sociais. A intermediao de um acordo de vontades, tendo de um lado o Poder Pblico, implica a atuao das posies de fiscalizao (grifamos).

inconteste que as Organizaes Sociais devem prestar contas aos rgos de controle externo dos recursos pblicos recebidos. A forma dessa prestao de contas, se diretamente ou por intermdio do rgo supervisor, se haver, ou no, um valor contratual a partir do qual o

julgamento das contas se dar de forma independente das contas do rgo supervisor, so questes da competncia decisria dos Tribunais de Contas. Nas palavras de JOS ADERCIO LEITE SAMPAIO o TCU pode (e deve), no entanto, fiscalizar diretamente o contrato de gesto analisando a sua validade formal e condies de exeqibilidade. Se a situao recomendar, tambm deve instaurar tomada de contas especiais (2007, p. 284). No mbito do Tribunal de Contas da Unio, a Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sincroton (ABTLuS), Organizao Social com contrato de gesto firmado com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, pretendeu, por meio do Recurso de Reconsiderao (Acrdo 601/2007 Primeira Cmara) contra o acrdo 2490/2005, que julgou as suas contas anuais fixando o entendimento que as Organizaes Sociais esto sujeitas s normas gerais de licitao e de administrao financeira do poder pblico e obrigatoriedade de utilizao de prego, afastar a determinao exarada, alegando que no poderia o TCU dirigir-lhe determinaes sobre aspectos da competncia exclusiva dos respectivos conselho de acompanhamento e avaliao do contrato de gesto e conselho de administrao, enaltecendo a qualificao tcnica de seus membros e, ainda, alegando que as prticas contbeis adotadas por aquela entidade jamais foram inquinadas de irregularidade pelos auditores independentes. No acrdo 601/2007 - Primeira Cmara, que julgou o Recurso de Reconsiderao, os Ministros deixaram consignado que:
o simples fato de receberem recursos financeiros da Unio em forma de dotao oramentria, que por vezes representam parcela significativa de seus oramentos, j razo bastante para justificar sua submisso jurisdio do TCU, seja no exame da respectiva prestao de contas, seja na observncia das determinaes deste Tribunal. A Constituio estabelece que qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda estar submetida jurisdio desta Corte de Contas, previso que se amolda hiptese das Organizaes Sociais (arts. 70, caput, e pargrafo nico, e 72, II). Ademais, o interesse pblico ser melhor alcanado por meio de hermenutica que fortalea os controles, assegurando a boa e regular aplicao dos recursos pblicos. Ademais, j demonstramos que a atual disciplina das Organizaes Sociais j fornece os incentivos e maior liberdade para a atuao das Organizaes Sociais, se comparadas com a Administrao Pblica tpica. (...) nesta Corte, a Deciso Administrativa n 592/98 - Plenrio firmou o entendimento de que as Organizaes Sociais esto sujeitas prestao de contas sistemtica, a ser encaminhada anualmente ao Tribunal de Contas da Unio nos moldes das entidades da Administrao Pblica.

O TCU valendo-se do poder regulamentar que lhe confere o art. 3 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, para expedir atos e instrues normativas sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhes devam ser submetidos, estabelece normas de organizao e apresentao dos relatrios de gesto e dos processos de contas da administrao

pblica federal, e por vezes dispensa algumas entidades da apresentao de processo de prestao de contas, sem prejuzo de outras formas de exerccio do controle externo3. Por razes de racionalizao e de economia processual, o TCU, por meio da DN/TCU 85/2007, havia dispensado as Organizaes Sociais de prestarem contas diretamente ao Tribunal, sob o argumento de que o dever de prestar contas entidade de controle externo do rgo pblico contratante daquelas entidades. Entretanto, mais recentemente, decidiu-se optar pela exigncia da prestao de contas das Organizaes Sociais diretamente ao TCU, at definio da forma adequada de apresentao das informaes sobre os contratos de gesto nas contas da respectiva contratante. Por sua vez, no Estado de So Paulo, onde se observa a consolidao do Modelo de Organizaes Sociais de Sade, o Tribunal de Contas do Estado (TCE-SP) estabeleceu, na fiscalizao dos contratos de gesto, um valor de remessa de R$ 1.500.000,00, a partir do qual o rgo contratante, at o dia 15 de cada ms, envia ao Tribunal de Contas os contratos de gesto firmados no ms anterior, acompanhados de um rol de documentos definidos em Instruo Normativa, para fins de julgamento da legalidade e regularidade do ajuste. Anualmente, o rgo contratante, at 90 dias do encerramento do exerccio financeiro, envia ao Tribunal de Contas, um rol de documentos, definidos tambm em Instruo Normativa, a ttulo de prestao de contas dos contratos de gesto, que so autuados em um processo de prestao de contas de contrato de gesto e distribudos por dependncia ao Conselheiro relator do processo que julgou a legalidade e regularidade do contrato de gesto em questo. Portanto, o TCESP pronuncia-se especificamente acerca da legalidade de cada contrato de gesto, e julga, anualmente, as prestaes de contas de forma independente do julgamento das contas do rgo descentralizador. Tal sistemtica garante um maior controle e acompanhamento sobre os ajustes. As equipes de auditoria tambm realizam fiscalizao in loco nas Organizaes Sociais, sendo um das maiores dificuldades encontradas a questo da assimetria de informao existente
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A despeito da apresentao anual, a pergunta que naturalmente sobressai quem seriam os administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos. O conceito constante da Constituio Federal e da LOTCU muito amplo e compreende uma perspectiva multidimensional da gesto pblica - gesto da despesa, da receita, do patrimnio, das dvidas, entre outras - pois considera qualquer administrador ou responsvel como sujeito a julgamento pelo TCU, muito alm, portanto, da simples figura do ordenador de despesas, conforme viso fundamentada no Decreto-lei n 200/1967. Portanto, responsvel qualquer pessoa que administre ou seja responsvel por bens, dinheiros ou valores pblicos. J responsvel submetido a julgamento aquele que o TCU, dado seu poder regulamentar advindo da LOTCU, decidir que lhe deve apresentar contas para essa finalidade. A prpria LOTCU, no entanto, tambm permite a dispensa de apresentao de contas para fins de julgamento, dispositivo j utilizado para o caso dos responsveis pelas entidades de fiscalizao do exerccio profissional, conforme a prpria IN n 47/04, e para o caso das Organizaes Sociais, conforme Deciso Normativa n 85/2007.

entre a fiscalizao e as unidades a serem auditadas, na maioria hospitais de mdia e alta complexidade, o que demanda uma maior especializao no objeto da auditoria4. Em Pernambuco, estado que vivencia as primeiras experincias do Modelo de Organizaes Sociais de Sade, o Tribunal de Contas do Estado (TCE-PE), por meio da Resoluo TC N 0020/2005, estabeleceu que as OSs, ao firmarem contrato de gesto com a administrao pblica, ficam sujeitas a apresentar, anualmente, prestao de contas ao rgo descentralizador, a qual ser constituda de relatrio pertinente execuo do ajuste, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados. Assim, atualmente, as contas relativas aos contratos de gesto celebrados com o Estado ou Municpio de Pernambuco so julgadas no bojo da prestao de contas do rgo ou entidade supervisora da Organizao Social, encaminhada ao TCE-PE em at noventa dias aps o encerramento de cada exerccio financeiro.

6. Concluso As Organizaes Sociais tornaram-se peas centrais no novo arranjo institucional formulado nos sistemas de sade de diversos estados da federao. Passaram a ser parceiras do Estado na prestao desse servio pblico estratgico, objetivando maximizar os resultados por meio do cumprimento de metas qualitativas e quantitativas, e reforar o controle social. No Estado de Pernambuco, aquele modelo de gesto comeou a ser implementado no final de 2009. No primeiro semestre do ano seguinte, a despesa anual com os contratos de gesto j firmados estava estimada em, aproximadamente, R$ 187.031.498,48. No Estado de So Paulo, onde j se observa a fase de consolidao do modelo, houve, na anlise de alguns autores, incremento na capacidade de atendimento das demandas da sociedade e elevao do grau de satisfao por parte dos usurios dos servios de sade geridos por Organizaes Sociais. Porm, outros aspectos, alm do monitoramento e aferio de desempenho, so relevantes no acompanhamento do modelo de gesto de servios pblicos de sade por meio de Organizaes Sociais. preciso conhecer a que custos so fornecidos os servios; se so eles sustentveis no longo prazo e se esto sendo adequadamente monitorados pela entidade parceira e pelo Estado. A sociedade precisa saber se bens e recursos pblicos esto servindo estritamente
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Essas informaes foram colhidas diretamente por um dos autores do artigo em visita realizada 4 Diretoria de Fiscalizao (DF) do TCESP, que est, atualmente, com a atribuio de fiscalizar os contratos de gesto firmados pela Secretaria Estadual de Sade de So Paulo

ao interesse pblico. Assim, fica evidente a necessidade de se incorporar algum grau de controle dos meios que servem de instrumento para o alcance do bom desempenho das Organizaes Sociais. To importante quanto os resultados o Estado e a sociedade conhecerem como so administrados os meios para atingir tais resultados. Diante desse contexto, legal e legtimo o controle externo sobre as Organizaes Sociais parceiras do Estado. Devem elas prestar contas aos rgos de controle externo dos recursos pblicos recebidos. A forma dessa prestao de contas, se diretamente ou por intermdio do rgo supervisor, se haver, ou no, um valor contratual a partir do qual o julgamento das contas se dar de forma independente das contas do rgo supervisor, so questes da competncia decisria dos Tribunais de Contas. No Estado de Pernambuco, diante das primeiras experincias de descentralizao de servios estratgicos de sade e da relevncia oramentria e financeira dos contratos de gesto firmados, parece ser oportuna a rediscusso do tema no mbito do TCE-PE, a fim de possibilitar a adoo de um procedimento que no s seja gerencialmente vivel para o rgo de controle externo, mas que, principalmente, garanta a efetividade da fiscalizao da aplicao dos recursos repassados s Organizaes Sociais de Sade e o cumprimento do dever de prestar contas daquele que utiliza e gerencia dinheiros, bens e recursos pblicos.

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