Druk nr 442

Warszawa, 10 maja 2012 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VII kadencja Marszaek Senatu Pani Ewa Kopacz Marszaek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. mam zaszczyt powiadomi Pani Marszaek, e Senat na 11. posiedzeniu w dniu 10 maja 2012 r. podj uchwa w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy

- o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych.

Projekt ustawy stanowi wykonanie obowizku dostosowania systemu prawa do orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego. Jednoczenie pragn poinformowa, e Senat upowani senatora Andrzeja Matusiewicza do reprezentowania Senatu w dalszych pracach nad tym projektem. wz. Wicemarszaek Senatu (-) Jan Wyrowiski

UCHWAA SENATU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych. Jednoczenie upowania senatora Andrzeja Matusiewicza do reprezentowania Senatu w pracach nad projektem.

WICEMARSZAEK SENATU

Jan WYROWISKI

projekt

USTAWA z dnia o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych

Art. 1. W ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z pn. zm.1)) wprowadza si nastpujce zmiany: 1) 2) w art. 35 uchyla si ust. 4 i 42; w art. 44 uchyla si ust. 11, 21 i 4. Art. 2. Do spraw wszcztych na podstawie art. 35 ust. 4 i niezakoczonych do dnia wejcia w ycie ustawy stosuje si przepisy dotychczasowe. Art. 3. Ustawa wchodzi w ycie po upywie 2 miesicy od dnia ogoszenia.

1)

Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostay ogoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63, poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz. 2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180, z 2007 r. Nr 125, poz. 873, z 2008 r. Nr 235, poz. 1617, z 2009 r. Nr 65, poz. 545, Nr 117, poz. 988, Nr 202, poz. 1550 i Nr 223, poz. 1779, z 2010 r. Nr 207, poz. 1373, z 2011 r. Nr 201 poz. 1180 oraz z 2012 r. Nr 201.

UZASADNIENIE

1. Ustawa wykonujca wyroki Trybunau Konstytucyjnego

Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowizku dostosowania systemu prawa do wyrokw Trybunau Konstytucyjnego stwierdzajcych niezgodno z Konstytucj przepisw ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.): 1) wyroku z dnia 29 padziernika 2010 r. (P 34/08) stwierdzajcego niezgodno art. 35 ust. 41, 2) wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. (SK 10/05) stwierdzajcego niezgodno art. 44 ust. 1 i 2. Sentencje wyrokw opublikowano w: 1) Dz. U. Nr 207, poz. 1373 (dzie publikacji wyroku 4 listopada 2010 r.), a peny tekst wyroku, z uzasadnieniem, w OTK Z.U. Nr 8A, poz. 84); 2) Dz. U. Nr 260, poz. 2184 (dzie publikacji wyroku 29 grudnia 2005 r.) oraz OTK Z.U. Nr 11A, poz. 139.

2. Przedmiot i istota rozstrzygni Trybunau Konstytucyjnego

2.1. TK orzek, e art. 35 ust. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spdzielniach mieszkaniowych, dodany przez art. 1 pkt 29 lit. b ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektrych innych ustaw jest niezgodny z art. 2, a przez to z art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3 w zwizku z art. 31 ust. 3, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji. Zakwestionowany przepis jest elementem wikszej grupy przepisw majcych na celu przyspieszenie lub uatwienie dokonywania przeksztace wasnociowych albo ujednoznacznienie stanu prawnego odnonie do gruntw, na ktrych postawione zostay przez spdzielnie budynki. Grunty te s czsto wasnoci Skarbu Pastwa, gmin, osb fizycznych bd te ich stan prawny jest nieustalony (waciciel nie jest znany). Artyku 35 ust. 1 przewiduje, e Spdzielnia mieszkaniowa, ktra w dniu 5 grudnia 1990 r. bya posiadaczem gruntw stanowicych wasno Skarbu Pastwa, gminy, osoby prawnej innej ni Skarb Pastwa, gmina albo zwizek midzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowaa sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urzdzenia

2 trwale zwizane z gruntem, moe da, aby waciciel zajtej na ten cel dziaki budowlanej przenis na ni jej wasno za wynagrodzeniem. Ustp 4 za przewiduje, e Jeeli nieruchomo, o ktrej mowa w ust. 1, posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomociami, spdzielnia mieszkaniowa nabywa wasno tej nieruchomoci przez zasiedzenie, jeeli spenia kryteria wymagane w ust. 1.. Natomiast zakwestionowany ust. 41 dodany w 2007 r. przewidywa, e Spdzielnia mieszkaniowa, ktra w dniu 5 grudnia 1990 r. bya posiadaczem nieruchomoci gruntowej, stanowicej wasno Skarbu Pastwa albo gminy, albo gdy waciciel tej nieruchomoci pozostaje nieznany, pomimo podjtych stara o jego ustalenie, i przed tym dniem, na podstawie pozwolenia na budow i decyzji lokalizacyjnej spdzielnia ta wybudowaa budynek, nabywa wasno tej nieruchomoci przez zasiedzenie. Orzeczenie sdu stwierdzajce nabycie wasnoci tej nieruchomoci jest podstaw wpisu do ksigi wieczystej.. Przepisy te przewiduj wic pewne dodatkowe instrumenty prawne, z ktrych mog korzysta spdzielnie, obok typowych cywilistycznych instytucji, takich jak roszczenie o wykup (art. 231 k.c.) i zasiedzenie (art. 172 k.c.). Dziki art. 35 spdzielnie mog uzyska tytu prawny do gruntu take wtedy, gdy na podstawie oglnych regulacji k.c. byoby to niemoliwe, np. z powodu braku wymaganych przesanek: dobrej wiary, posiadania samoistnego lub nieprzerwanego posiadania przez okrelony czas. W wietle art. 35 wymienione przesanki nie maj znaczenia. W orzecznictwie sdw i doktrynie przyjto, e przewidziane w ust. 41 zasiedzenie, nie jest w istocie zasiedzeniem w rozumieniu k.c. Sam art. 35 ustawy wprowadza rne instytucje uatwiajce spdzielniom nabycie gruntu, na ktrym spdzielnia (lub jej poprzednicy) wybudowaa budynek. W swojej pierwotnej wersji przewidywa on w ust. 1 roszczenie o wykup gruntu, a w ust. 4 roszczenie o przeniesienie prawa wasnoci za wynagrodzeniem (zwane tu zasiedzeniem). Jednake roszczenie z ust. 4 przysuguje jedynie wtedy, gdy nieruchomo posiada nieuregulowany stan prawny. Midzy tymi ustpami istniej jeszcze inne rnice: roszczenie z ust. 1 jest odpatne (zasiedzenie z ust. 4 nie), zasiedzenie z ust. 4 nastpuje ex lege (w przypadku roszczenia z ust. 1 skutek nastpuje z chwila przeniesienia przez waciciela wasnoci nieruchomoci na rzecz spdzielni). To ostatnie (skutek ex lege) oznacza brak moliwoci obrony prawnego waciciela gruntu przed sdem; rola sdu ogranicza si do wydania orzeczenia deklaratoryjnego. Naley te zwrci uwag, e do zasiedzenia z ust. 4 dochodzi,

3 choby spdzielnia bya posiadaczem zalenym (a nie samoistnym) i choby posiadaa grunt krcej ni kodeksowe 20 lat; wystarczy, e posiadaa grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. W 2007 r. dodano do art. 35 dwa ustpy, w tym ustp zakwestionowany, ktre ustanawiay kolejne szczeglne instytucje zasiedzeniowe. Zakwestionowany ust. 41 czciowo pokrywa si z ust. 4: w obu przypadkach spdzielnia powinna posiada grunt w dniu 5 grudnia 1990 r.; w obu przypadkach moe to by posiadanie samoistne jak i zalene; jednake w przypadku ust. 41 nie ma jak w ust. 4 odesania do ust. 1, co oznacza, e zasiedzenie z ust. 41 nie ma zastosowania w przypadku gdy spdzielnia zabuduje grunt innym (ni budynek) urzdzeniem trwale zwizanym z gruntem. Rni te ustpy te to, e ust. 41 wymaga by budynek by wybudowany na podstawie pozwolenia na budow lub decyzji lokalizacyjnej, ust. 4 wymaga tylko by nie zosta wydany nakaz rozbirki (dopuszcza wic zasiedzenie gruntu, w wyniku zabudowania go na dziko). Istotn rnic jest to, e ust. 4 dopuszcza zasiedzenie tylko nieruchomoci o nieuregulowanym stanie prawnym (nieustalonym wacicielu), natomiast ust. 41 pozwala na zasiedzenie nieruchomoci take o znanym wacicielu (ktrym moe by Skarb Pastwa albo gmina). Ponadto ust. 41 przewiduje moliwo zasiedzenia w przypadku, gdy waciciel tej nieruchomoci pozostaje nieznany. Brak tu pewnoci czy nieznany waciciel z ust. 41 to to samo co nieuregulowany stan prawny z ust. 4. Ani ust. 4, ani ust. 41 nie precyzuj, kto ma podj starania o ustalenie waciciela czy te na jakim etapie te poszukiwania maj si zakoczy, aby mona byo uzna, e waciciel jest nieustalony, czy wystarczy tu milczenie ksig wieczystych, czy naley podj w tym celu kwerend w archiwach. W opinii TK Obserwacja dotychczasowej dziaalnoci legislacyjnej w rozwaanym zakresie wskazuje na wielo i nawarstwianie si kolejnych nowych instrumentw nadzwyczajnego nabywania gruntw dziki nastpujcym po sobie nowym regulacjom, a take rozszerzanie si rodzaju gruntw, w stosunku do ktrych instrumenty te znajduj zastosowanie (nie tylko grunty pastwowe i komunalne, ale i prywatne). Jednoczenie nastpuje intensyfikacja skutku (nabywanie nie tylko uytkowania wieczystego, ale i wasnoci) oraz rozszerzanie krgu podmiotw uprawnionych do zainicjowania postpowania (nie tylko spdzielnie, ale i spdzielcy) oraz ograniczanie sekwencyjnoci wyboru rodka i jednoczesne sabnicie gwarancji proceduralnych towarzyszcych postpowaniu zasiedzeniowemu. Z rozwoju ustawodawstwa wynika, e mimo kolejnych regulacji i zawartych w nich narastajcych uatwie w nabywaniu uprawnie do gruntu

4 zabudowanego przez spdzielnie mieszkaniowe, nie doprowadzio to do uporzdkowania stanu prawnego gruntw znajdujcych si we wadaniu spdzielni. Problem polega m.in. na tym, e niezsynchronizowane instytucje powoduj niejasno co do tego, w jakim stanie prawnym spdzielnia moe porzdkowa swoje uprawnienia do gruntu przez siebie zabudowanego. Istniejca regulacja odnoszca si do specjalnego reimu nabywania wasnoci zabudowanych gruntw przez spdzielnie nie wyjania wzajemnej relacji midzy tymi instrumentami. Sam ustawodawca przyzna, e Obecne unormowania, zamieszczone w art. 35, s nie tylko kuriozalne, ale przede wszystkim nieczytelne (druk sejm. 3494/ VI kad.). Wiele dotychczasowych zmian ustawy cznie z ust. 41 dotyczyo wszystkich stosunkw spdzielczych, niezalenie od czasu powstania spdzielni, jej wielkoci czy czasu uzyskania mieszkania spdzielczego, warunkw finansowych tego uzyskania i zakresu pomocy ze rodkw publicznych udzielanej beneficjentom prawa do mieszkania w momencie jego uzyskiwania. Na tle art. 2 Konstytucji powstaje pytanie o dopuszczalno kontynuacji nieustannego rozwizywania tego samego problemu (uporzdkowanie uprawnie spdzielni do gruntu), a w ten sposb cigego premiowania okrelonego rodzaju podmiotw. Prowadzi to do premiowania tych spdzielni mieszkaniowych, ktre mimo tworzenia im w drodze ustawowej przez cae lata () dogodnych warunkw uzyskania tytuu prawnego do gruntw nie skorzystay z nich. Przeciwnie, nieodpatnie nabywaj ich wasno. Oznacza to premiowanie opieszaoci i tych spdzielni, ktre z oporami korzystay z transformacyjnej sanacji stosunkw spdzielczych (). Kwestionowane rozwizanie () pozbawia szans osoby zgaszajce rewindykacje historyczne do spornego gruntu, co wystpuje zwaszcza wobec gruntw komunalnych i pastwowych. Nie da si wyjani, dlaczego uprawnienia osb wystpujcych z tymi rewindykacjami maj doznawa sabszej ochrony ni aspiracje wasnociowe spdzielni, take zgaszane w imi potrzeb transformacyjnych. Oprcz znacznej niestarannoci merytorycznej przy formuowaniu tych przepisw i posugiwania si nieadekwatnymi, z uwagi na cel, konstrukcjami prawnymi naruszeniem art. 2 Konstytucji jest take brak regulacji przejciowej (pomijajc t specyficzn sytuacj, e jest to kolejna zmiana przepisu i tak formalnie umieszczonego w przepisach przejciowych u.s.m.). () Dokonana w art. 35 ust. 4 i 41 () modyfikacja tradycyjnych przesanek zasiedzenia narusza prawo do uzasadnionego oczekiwania przez wacicieli nieruchomoci, e bez zaistnienia przesanek zasiedzenia okrelonych w Kodeksie cywilnym, tak co do rodzaju posiadania, jak i okresu nieprzerwanego posiadania (samoistnego) nieruchomoci przez osob trzeci, nie utrac oni prawa wasnoci na rzecz posiadacza gruntu,

5 a przynajmniej e nie nastpi to w zaskakujcy sposb (a wic bez poszanowania dla waciwej w tym wypadku zasady dalszego dziaania ustawy dawnej) oraz w drodze nadzwyczajnych i incydentalnych rozwiza prawnych (). Tymczasem przepisy art. 35 ust. 4 i 41 (), ktre w tym wypadku arbitralnie odwouj si do daty 5 grudnia 1990 r., dopuszczajc zarazem skrcenie okresu nieprzerwanego posiadania nieruchomoci przez spdzielni mieszkaniow ktry byby wymagany w myl zasad oglnych, zostay uchwalone w 2000 r. i w 2007 r. i weszy w ycie bez odpowiednio dugiej vacatio legis. Uniemoliwio to dotychczasowym wacicielom efektywne przeciwstawienie si skutkom zasiedzenia, statuowanego w wymienionych przepisach art. 35. Wtpliwoci dotycz te trybu i zakresu orzekania sdowego: czy brak wpisu waciciela w ewidencji gruntw jest wystarczajcy do stwierdzenia nieustalonoci waciciela, czy te istnieje powinno sprawdzenia starych dokumentw, np. dawnych ksig hipotecznych lub archiww, czy choby tylko sprawdzenia czy aby kto nie zoy w stosunku do spornej nieruchomoci jeszcze nierozpatrzonego wniosku rewindykacyjnego. Tymczasem w takiej sytuacji wyczone zostao stosowanie art. 511 k.p.c. w zakresie zobowizujcym do wskazania we wniosku o wszczcie postpowania o zasiedzenie zainteresowanych w sprawie. Istnieje te wtpliwo, czy analizowana instytucja wymaga wytoczenia na podstawie art. 189 k.p.c. powdztwa o ustalenie prawa wasnoci, czy te konstatacj t ma poczyni sd wskutek nieowocnego zastosowania trybu z art. 609 k.p.c. (ogoszenie o postpowaniu). Wszystkie te wtpliwoci maj swe rdo w przyjciu konstrukcji nastpienia skutku ex lege quasi-zasiedzenia, przy deklaratoryjnoci orzeczenia sdowego w tej sprawie. TK zwrci te uwag, e Wacicielem prywatnym, ktry moe utraci prawo do gruntu wskutek zasiedzenia przez spdzielni mieszkaniow, moe by m.in. dawny waciciel nieruchomoci, majcy nadziej na odzyskanie nieruchomoci, niezasadnie mu odebranej po II wojnie wiatowej (), jak rwnie osoba wywaszczona. Z wnioskiem o stwierdzenie niewanoci decyzji nacjonalizacyjnej lub wywaszczeniowej z powodu np. racego naruszenia prawa () mona wystpi bezterminowo. () Zatem w stosunku do tej grupy moe si okaza, e zostan one pokrzywdzone na tej samej nieruchomoci dwukrotnie, za PRL-u i za III RP. To wszystko przesdzio o niezgodnoci przepisu z art. 2 Konstytucji, a w szczeglnoci z zasad lojalnoci pastwa wobec jednostek i zasad precyzji regulacji. Niezgodno zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji ma taki charakter, e jednoczenie oznacza to jego niezgodno z art. 64 ust. 2 (rwna ochrona praw majtkowych)

6 i ust. 3 (zakaz naruszania istoty prawa wasnoci). Ochrona wasnoci jest bowiem w zakwestionowanej regulacji zrnicowana w zalenoci od tego czy budujcym bya spdzielnia czy te inny podmiot, ktry nie moe korzysta z tych regulacji. Ponadto, gorzej traktuje si wacicieli pozbawionych wasnoci w trybie art. 35, ni w innym trybie (budowa na cudzym gruncie, zasiedzenie, wywaszczenie). Ci ostatni mog bowiem w procesie sdowym ochroni swoj wasno. Zarazem przepisy te naruszyy konstytucyjne prawo gmin do wasnoci. Jednoczenie przepisy naruszyy konstytucyjne prawo gmin do ochrony sdowej oraz prawo gmin do udziau w dochodach publicznych odpowiednio do przypadajcych im zada. Ustawa pozbawia je bowiem wasnoci bez jakiejkolwiek kompensacji. 2.2. Z kolei wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. TK orzek, e przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spdzielniach mieszkaniowych, w brzmieniu nadanym ustaw z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu grnictwa wgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczeglnych uprawnieniach i zadaniach gmin grniczych, o zmianie niektrych ustaw zwizanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsibiorstwa pastwowego Polskie Koleje Pastwowe, o spdzielniach mieszkaniowych, o jakoci handlowej artykuw rolno-spoywczych, Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamwieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy o kasach oszczdnociowo-budowlanych i wspieraniu przez pastwo oszczdzania na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz. 1802; dalej jako ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r.) s niezgodne z art. 64 ust. 2 w zwizku z art. 2, art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W myl przepisw poddanych kognicji TK, z chwil ustanowienia odrbnej wasnoci lokali w nieruchomociach stanowicych wasno spdzielni mieszkaniowych, hipoteki obciajce te nieruchomoci w dniu wejcia w ycie ustawy (tj. w dniu 24 kwietnia 2001 r.) wygasaj (art. 44 ust. 1). Spdzielnia mieszkaniowa powinna obciy inn nieruchomo stanowic jej wasno hipotek, w celu zabezpieczenia wierzytelnoci poprzednio zabezpieczonej hipotek, ktra wygasa (art. 44 ust. 2). Przed nowelizacj dokonan ustaw z dnia 21 grudnia 2001 r. art. 44 ust. 2 zawiera jeszcze dwa dodatkowe postanowienia, wedug ktrych w razie braku nieruchomoci, na ktrej spdzielnia mogaby ustanowi ow zastpcz hipotek, Skarb Pastwa stawa si ex

7 lege porczycielem wierzytelnoci, ktra stosownie do art. 44 ust. 1 utracia zabezpieczenie, za do powstaego w ten sposb stosunku prawnego odpowiednie zastosowanie miay znajdowa przepisy Kodeksu cywilnego dotyczce umowy porczenia. Z dniem 1 stycznia 2002 r. ta alternatywna forma zabezpieczenia zostaa jednak ostatecznie wyeliminowana, wskutek czego wierzyciele spdzielni mieszkaniowych nie dysponujcych nieruchomociami, ktre mogyby zosta obcione na zasadzie art. 44 ust. 2 u.s.m., zostali cakowicie pozbawieni zabezpieczenia swych wierzytelnoci. Pewne znaczenie dla niekorzystnego uksztatowania sytuacji prawnej wierzycieli spdzielni mieszkaniowych miaa rwnie wykadnia, jaka na gruncie art. 44 ust. 1 i 2 przyja si w orzecznictwie sdw powszechnych oraz Sdu Najwyszego. Judykatura opowiedziaa si za takim rozumieniem ust. 1, zgodnie z ktrym do wyganicia hipoteki obciajcej nieruchomo spdzielcz dochodzio z chwil ustanowienia odrbnej wasnoci chociaby jednego lokalu na rzecz podmiotu innego ni spdzielnia. Sdy stany bowiem na stanowisku, e przyjcie pogldu odmiennego (uznanie, e wyganicie hipoteki nastpuje wraz z wyodrbnieniem wszystkich lokali znajdujcych si na obcionej nieruchomoci), skutkowaoby powstaniem hipoteki cznej, okrelonej w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o ksigach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), a tym samym wierzyciel danej spdzielni mieszkaniowej mgby da zaspokojenia w caoci lub czci zarwno od samej spdzielni (jako waciciela czci budynku mieszkalnego oraz gruntu, na ktrym tene budynek zosta posadowiony), jak i od wacicieli poszczeglnych lokali bd te od spdzielni i wacicieli lokali cznie (art. 76 ust. 2 powoanej ustawy o ksigach wieczystych i hipotece). Tymczasem konstruujc przepis szczeglny, a mianowicie art. 44 ust. 1, ustawodawca chcia w ocenie sdw unikn przedstawionych powyej konsekwencji podziau nieruchomoci. Jednoczenie od uchwalenia ustawy o spdzielniach mieszkaniowych wtpliwoci nie budzio to, e art. 44 ust. 2 przyznawa wierzycielowi zaledwie roszczenie o ustanowienie hipoteki, czyli prawo o charakterze czysto obligacyjnym (skuteczne inter partes), w miejsce prawa rzeczowego (a wic skutecznego wobec wszystkich podmiotw w obrocie), ani te, e przedmiotowe roszczenie byo egzekwowalne tylko o tyle, o ile spdzielnia miaa w swych zasobach inn nieruchomo lub gdy staa si jej wacicielem. Ponadto uwag zwraca fakt, e nawet w razie ustanowienia hipoteki na podstawie ust. 2, wierzyciel mg uzyska w istocie sabsze zabezpieczenie anieli zabezpieczenie, ktre wygaso, poniewa ustawa nie gwarantowaa hipotece zastpczej pierwszestwa przed obcieniami nieruchomoci, zwaszcza hipotekami umownymi, ktre powstay wczeniej.

8 Wypowiadajc si w sprawie SK 10/05 TK podkreli, e: () zakresu ochrony hipoteki (innych praw zabezpieczajcych) nie mona ujmowa tak szeroko, jak to czyni ustawodawca w odniesieniu do wasnoci, a porednio take innych praw cywilnych, umoliwiajcych bezporedni eksploatacj gospodarcz rzeczy lub prawa. () Nawet bowiem przepis normujcy wyganicie hipoteki wskutek zaistnienia okrelonych okolicznoci, niezalenych od woli i zachowania si wierzyciela hipotecznego, przy dalszym istnieniu wymagalnej wierzytelnoci, ktr ta hipoteka zabezpieczaa, nie musi by per se uznany za sprzeczny z konstytucyjnymi standardami ochrony wasnoci i innych praw majtkowych o ile ustawodawca wprowadza inne i co najmniej rwnowane rodki ochrony interesw tego wierzyciela. Zaskarone przepisy art. 44 ustawy nie speniay tego wymogu, zdradzajc wyran asymetryczno przyjtych instrumentw prawnych. Po pierwsze, wizao si to z tym, e prawo rzeczowe, dziaajce erga omnes, zostao zastpione prawem skutecznym jedynie wobec spdzielni (tzn. roszczeniem o ustanowienie hipoteki zastpczej). Po drugie, aktualizacja i moliwo efektywnego dochodzenia roszczenia wynikajcego z art. 44 ust. 2 uzalenione byy od faktycznego stanu majtkowego spdzielni. Co wicej: na spdzielni bdc dotychczasowym dunikiem hipotecznym nie naoono obowizku ustanowienia adnego zabezpieczenia osobistego, np. gwarancji bankowej albo ubezpieczenia kredytu. W konsekwencji ryzyko utraty zabezpieczenia zostao przerzucone na wierzycieli spdzielni mieszkaniowych, tj. podmioty trzecie w stosunku do przeksztace wasnociowych, dokonujcych si w spdzielniach. Poza tym nie bez znaczenia okaza si rwnie kierunek wykadni art. 44 ust. 1 zaaprobowany w orzecznictwie. Uznanie, e hipoteka na nieruchomoci spdzielczej wygasa wraz z wyodrbnieniem wszystkich lokali umoliwiaoby wierzycielowi hipotecznemu podjcie midzy dat zawarcia pierwszej umowy o ustanowienie odrbnej wasnoci lokalu a wyodrbnieniem ostatniego z lokali odpowiednich dziaa, zmierzajcych do realizacji ju istniejcych form zabezpieczenia wierzytelnoci, wzgldnie do uzyskania innych. Natomiast przyjcie pogldu, i hipoteki, o ktrych mowa we wskazanym przepisie, wygasaj z chwil ustanowienia odrbnej wasnoci pierwszego lokalu (i to w sytuacji, gdy wpis do ksigi wieczystej ma moc ex tunc, czyli od chwili zoenia stosownego wniosku) stawiao wierzycieli w pooeniu bez wyjcia. Dodatkowo na ocen regulacji z art. 44 ust. 1 i 2 negatywnie rzutowa te fakt, e ustawodawca nie zdecydowa si na objcie wierzycieli spdzielni, ktrzy utracili zabezpieczenie hipoteczne pomoc pastwa przewidzian w przepisach innych ustaw, a nade

9 wszystko w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy pastwa w spacie niektrych kredytw mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objciu porczeniami Skarbu Pastwa spaty niektrych kredytw mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). TK doszed zatem do wniosku, e unormowanie z art. 44 ust. 1 i 2 naruszao gwarancje wywodzone z art. 64 ust. 2 w zwizku z art. 2, art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem TK midzy konstytucyjn zasad rwnej dla wszystkich ochrony wasnoci i innych praw majtkowych oraz zasad rwnoci wobec prawa, zachodz genetyczne i treciowe zwizki. Art. 64 ust. 2 Konstytucji dopenia regulacj zawart w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, nawizujc jednoczenie w perspektywie konstytucyjnej regulacji ochrony wasnoci do oglnej normy art. 32 ust. 1 zd. 1 Konstytucji (). Dyrektyw rwnej ochrony prawnej wasnoci i innych praw majtkowych naley przy tym odnosi zarwno do sfery pozytywnych, jak i negatywnych obowizkw ustawodawcy, zwizanych z realizacj norm art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. () na ustawodawcy zwykym spoczywa () nie tylko obowizek pozytywny ustanowienia przepisw i procedur udzielajcych ochrony prawnej prawom majtkowym, ale take obowizek negatywny powstrzymania si od przyjmowania uregulowa, ktre owe prawa mogyby pozbawi ochrony prawnej lub te ochron t ogranicza. Ju same art. 44 ust. 1 i 2 budziy pod tym wzgldem istotne zastrzeenia. Niemniej ostatecznie o trafnoci zarzutw kierowanych pod adresem norm zakodowanych w tych przepisach przesdzio zestawienie ich postanowie z treci art. 44 ust. 4 ustawy. Przepis ten przewidywa bowiem, e w przypadku, gdy ustanowienie odrbnej wasnoci lokali nastpuje rwnoczenie na rzecz wszystkich osb, ktrym przysuguje spdzielcze prawo do lokalu, hipoteka obciajca nieruchomo stanowic wasno spdzielni mieszkaniowej obcia wszystkie odrbne lokale, a wierzyciel, ktremu przysuguje powstaa na tej podstawie hipoteka czna, obowizany jest dokona jej podziau midzy wacicieli odrbnych lokali, stosownie do ich udziaw we wspwasnoci nieruchomoci wsplnych. W opinii TK () z punktu widzenia wierzyciela hipotecznego mamy do czynienia z sytuacj, w ktrej w zalenoci od trybu (czy te raczej tempa) zmian wasnociowych w obrbie zasobw mieszkaniowych spdzielni a wic okolicznoci cakowicie niezalenej od jego woli, a nawet wiedzy jego sytuacja prawna ksztatuje si cakowicie odmiennie. Jeeli bowiem odrbna wasno lokali zostanie ustanowiona na rzecz niektrych tylko czonkw spdzielni (albo nawet na rzecz wszystkich, lecz sukcesywnie), hipoteka na nieruchomoci

10 wyganie (). Jeeli natomiast ustanowienie odrbnej wasnoci nastpuje na rzecz wszystkich czonkw spdzielni jednoczenie, zabezpieczenie utrzymuje si jako hipoteka czna na prawach odrbnej wasnoci lokali nalecych do podmiotw jurydycznie odrbnych od pierwotnego dunika hipotecznego. To zrnicowanie sytuacji prawnej wierzycieli spdzielni (a ponadto rwnie wacicieli odrbnych lokali, co jednak nie byo przedmiotem zarzutu w omawianym przypadku) TK uzna za niedopuszczalne w wietle gwarancji pyncych z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3. Cele i zakres projektowanej ustawy 3.1. Przepis art. 35 ust. 41 utraci moc na skutek wyroku TK. W tym zakresie orzeczenie nie wymaga zatem wykonania. Poniewa jednak z uzasadnienia wyroku wynika, i podobne wtpliwoci co do zakwestionowanego przepisu TK ma do art. 35 ust. 4, proponuje si uchylenie tego przepisu. Aczkolwiek w przeciwiestwie do dotychczasowej praktyki, negatywnie ocenionej przez TK, uchylenia tego naley dokona ze stosownym vacatio legis 2 miesicy od ogoszenia ustawy oraz ze stosownym przepisem przejciowym przewidujcym, e do spraw wszcztych przed sdem w zwizku z ust. 4, stosuje si ten przepis. Pozwoli to spdzielniom, ktrym zaley na wyjanieniu stanu prawnego gruntu, podjecie stosownych krokw w tym kierunku. Zarazem rozwizanie to nie uniemoliwia w przyszoci stosowania takich instytucji jak zasiedzenie, roszczenie o wykup albo sprzeda na oglnych zasadach dotyczcych wszystkich podmiotw. Na wniosek Ministra Sprawiedliwoci proponuje si take uchylenie w art. 35 ustpu 42; przepis ten jest bowiem powizany z ust. 41, ktry na mocy wyroku TK utraci moc. 3.2. Ustaw z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych oraz o zamianie niektrych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873 ze zm.), z dniem 31 lipca 2007 r. w art. 44 dodane zostay ust. 11 i 21, stanowice podobnie jak przepisy derogowane wyrokiem sdu konstytucyjnego lex specialis w stosunku do art. 76 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o ksigach wieczystych i hipotece. Poza tym ustawodawca nada nowe brzmienie art. 44 ust. 4. W ocenie projektodawcy zmiany te nie doprowadziy jednak do sanacji konstytucyjnoci ustawy o spdzielniach mieszkaniowych we wskazanym zakresie. Krytyczne gosy pod adresem rozwiza wprowadzonych nowel z 14 czerwca 2007 r. mona odnotowa te w pimiennictwie prawniczym (por. np. Ewa Boczak-Kucharczyk, Spdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa

11 2008). Jednym z podnoszonych tam argumentw jest to, e jakkolwiek na gruncie art. 44 ust. 11 ustawodawca zrezygnowa ze swoistego automatyzmu polegajcego na wyganiciu hipoteki obciajcej nieruchomo, w ktrej wyodrbniony zostaje choby jeden lokal, to nadal nie mona mwi o waciwym zabezpieczeniu interesw wierzycieli spdzielni mieszkaniowych. W szczeglnoci brak jest mechanizmu, ktry gwarantowaby wierzycielom skuteczne zaspokojenie si w sytuacji kurczcego si wraz z wyodrbnianiem kolejnych lokali substratu hipoteki. Jeeli chodzi natomiast o ust. 21, gdzie pozostawiono konstrukcj wyganicia hipoteki ex lege, to w tym przypadku w zamian za prawo skuteczne erga omnes wierzyciele wci uzyskuj wycznie roszczenie o ustanowienie hipoteki zastpczej, ktre moe mie znaczenie tylko wtedy, gdy spdzielnia dysponuje innymi nieruchomociami. Poza tym przepisy art. 44 ust. 11 i 21 do wsko ujmuj wierzytelnoci hipoteczne, gdy odnosz si zaledwie do kredytw, co si rzeczy musi prowadzi do stosowania art. 76 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o ksigach wieczystych i hipotece odnonie do pozostaych hipotek. Wobec tak powanych mankamentw obowizujcej regulacji w projekcie proponuje si jej uchylenie. Zdaniem projektodawcy nie jest bowiem moliwe jej skuteczne naprawienie z poszanowaniem wszelkich zasad i wartoci konstytucyjnych. Ewentualna ingerencja w tre art. 44 mogaby prowadzi do dalszego pogbienia problemu pokrzywdzenia niektrych wierzycieli hipotecznych, zwaszcza e zakres zastosowania tego przepisu, jako odnoszcego si do hipotek istniejcych w dniu 24 kwietnia 2001 r., jest i tak mocno ograniczony. Ponadto naley mie na uwadze to, e po wyroku TK, a nastpnie po wejciu w ycie ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektrych innych ustaw w mieniu spdzielni mieszkaniowych doszo do przeksztace wasnociowych, a to take stawia pod znakiem zapytania celowo nowelizacji art. 44. Doprecyzowanie i uzupenienie postanowie zawartych w tym artykule nie moe bowiem przekreli roszcze, z jakimi podmioty poszkodowane niekonstytucyjnym ustawodawstwem (nade wszystko nieprawidowym wykonaniem wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r.) mogyby potencjalnie wystpi do Skarbu Pastwa. Przepisy art. 44 ust. 11, 21 i 4 ustawy o spdzielniach mieszkaniowych powinny wic zosta wyeliminowane z porzdku prawnego (takie rozwizanie sugerowane byo skdind w opinii prawnej sporzdzonej przez prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego do projektu objtego drukiem sejmowym nr 2544). W miejsce uchylanych uregulowa wejd normy oglne, w tym art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o ksigach wieczystych i hipotece bdcy podstaw podziau hipoteki obciajcej nieruchomo, z ktrej wyodrbniono lokal

12 bd wydzielono odrbn nieruchomo zabudowan domem jednorodzinnym. Warto przy tym nadmieni, e powoany przepis zabezpiecza zarwno interesy wierzycieli hipotecznych, jak i osb uprawnionych z tytuu wasnoci lokalu czy te nieruchomoci zabudowanej domem jednorodzinnym, jako e tego pierwszego nie pozbawia moliwoci zaspokojenia si, a wacicieli lokali lub domw chroni przed dalej idcymi daniami ni zwizane z realizacj przypadajcej na nich czci hipoteki. 4. Konsultacje W pismach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Prezesa Naczelnego Sdu Administracyjnego, Krajowej Rady Notarialnej i Krajowej Rady Komorniczej nie zgoszono zastrzee do projektu. Minister Sprawiedliwoci i Minister Skarbu Pastwa wyrazili wtpliwoci zwizane z przepisem przejciowym. Pierwotnie proponowane i ostatecznie utrzymane brzmienie tego przepisu trafniej jednak oddaje intencje projektodawcy, by uprawnienia spdzielni wynikajce z uchylanego przepisu art. 35 ust. 4 ustawy o spdzielniach mieszkaniowych wygasy, jeli nie skorzystaj one najpniej w okresie vacatio legis z moliwoci wszczcia postpowania sdowego. Konstrukcja nowelizacji moe sugerowa pozbawienie spdzielni wasnoci nieruchomoci ju nabytych. Niemniej w istocie, cho uchylany art. 35 ust. 4 sugerowa, e spdzielnie nabyy te nieruchomoci z mocy prawa, a orzeczenie sdu ma charakter deklaratoryjny, to ze wzgldu na konieczno prowadzenia postpowania dowodowego majcego na celu ustalenie spenienia przesanek z ust. 4, orzeczenie to miao charakter konstytutywny. Spdzielnia bowiem, do dnia uprawomocnienia orzeczenia sdu, nie moga twierdzi, e nieruchomo posiada nieustalony stan prawny. Prokuratoria Generalna Skarbu Pastwa wyrazia wtpliwoci zwizane z czstotliwoci zmian ustawy. Z kolei Zwizek Rewizyjny Spdzielni Mieszkaniowych RP uzna zaproponowane vacatio legis za zbyt krtkie. 5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy Ustawa nie powoduje skutkw finansowych dla budetu pastwa. 6. Owiadczenie o zgodnoci z prawem Unii Europejskiej Projektowana ustawa nie jest objta prawem Unii Europejskiej.

Warszawa, 25 maja 2012 r. BASWAPEiM1198/12 Pani Ewa Kopacz Marszaek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Opinia prawna w sprawie zgodnoci z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Andrzej Antoni Matusiewicz)
Na podstawie art. 34 ust. 9 uchway Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32) sporzdza si nastpujc opini:

I. Przedmiot projektu ustawy Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych ma na celu wykonanie wyrokw Trybunau Konstytucyjnego z dnia 29 padziernika 2010 r. (P 34/08; publ. Dz. U. z 2010 r. Nr 207, poz. 1373) i z dnia 21 grudnia 2005 r. (SK 10/05; publ. Dz. U. z 2005 Nr 260, poz. 2184). Proponowane zmiany polegaj na uchyleniu przepisw przejciowych dotyczcych nabywania wasnoci nieruchomoci, przenoszenia prawa odrbnej wasnoci do lokalu spdzielczego oraz przepisw dotyczcych podziau nieruchomoci stanowicej wasno spdzielni, polegajcego na ustanowieniu odrbnej wasnoci choby jednego lokalu na rzecz osoby innej ni spdzielnia, obcionej hipotek. Projekt zawiera przepis przejciowy. Ustawa ma wej w ycie po upywie 14 dni od dnia ogoszenia. II. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objtej projektem Prawo Unii Europejskiej nie reguluje spraw objtych zakresem projektu ustawy. III. Analiza przepisw projektu pod ktem ustalonego stanu prawa Unii Europejskiej Przepisy projektu ustawy pozostaj poza zakresem regulacji prawa Unii Europejskiej.

IV. Konkluzja Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych nie jest objty zakresem prawa Unii Europejskiej. Szef Kancelarii Sejmu Lech Czapla

Warszawa, 25 maja 2012 r. BAS-WAPEiM-1199/12 Pani Ewa Kopacz Marszaek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna w sprawie stwierdzenia, czy senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Andrzej Antoni Matusiewicz) jest projektem ustawy wykonujcej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych ma na celu wykonanie wyrokw Trybunau Konstytucyjnego z dnia 29 padziernika 2010 r. (P 34/08; publ. Dz. U. z 2010 r. Nr 207, poz. 1373) i z dnia 21 grudnia 2005 r. (SK 10/05; publ. Dz. U. z 2005 Nr 260, poz. 2184). Proponowane zmiany polegaj na uchyleniu przepisw przejciowych dotyczcych nabywania wasnoci nieruchomoci, przenoszenia prawa odrbnej wasnoci do lokalu spdzielczego oraz przepisw dotyczcych podziau nieruchomoci stanowicej wasno spdzielni, polegajcego na ustanowieniu odrbnej wasnoci choby jednego lokalu na rzecz osoby innej ni spdzielnia, obcionej hipotek. Projekt ustawy nie jest objty zakresem regulacji prawa Unii Europejskiej. Projekt ustawy o zmianie ustawy o spdzielniach mieszkaniowych nie jest projektem ustawy wykonujcej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu. Szef Kancelarii Sejmu Lech Czapla