IPEA - Governança Global e Integração Da América Do Sul

Organizadores Andr Rego Viana Pedro Silva Barros Andr Bojikian Calixtre
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Organizadores Andr Rego Viana Pedro Silva Barros Andr Bojikian Calixtre Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
Governana global e integrao da Amrica do Sul / organizadores: Andr Rego Viana, Pedro Silva Barros, Andr Bojikian Calixtre. Braslia : Ipea, 2011. 318 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-125-0 1. Integrao Econmica. 2. Integrao Regional. 3. Amrica do Sul. 4.Amrica Latina. I.Viana, Andr Rego. II. Barros, Pedro Silva. III. Calixtre, Andr Bojikian. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.98
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APrESENTAo PAlAvrAS doS orgANizAdorES iNTroduo CAPTulo 1 uNiPolAridAdE E mulTiPolAridAdE: NovAS ESTruTurAS NA gEoPolTiCA iNTErNACioNAl E oS BriCS Franklin Trein CAPTulo 2 iNTEgrAo Sul-AmEriCANA: oPorTuNidAdES E dESAFioS PArA umA mAior PArTiCiPAo do CoNTiNENTE NA govErNANA gloBAl Walter Antonio Desider Neto A AmriCA lATiNA E A ECoNomiA muNdiAl: CoNjuNTurA, dESENvolvimENTo E ProSPECTivA Carlos Eduardo Martins ou iNvENTAmoS ou ErrAmoS ENCruzilHAdAS dA iNTEgrAo rEgioNAl Sul-AmEriCANA Carlos Walter Porto-Gonalves 5 7 9
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CAPTulo 3
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CAPTulo 4
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CAPTulo 5 Alm dA CirCuNSTNCiA: CAmiNHoS dA iNTEgrAo Sul-AmEriCANA do mErCoSul uNASul Andr Bojikian Calixtre e Pedro Silva Barros CAPTulo 6 rECurSoS NATurAiS E A gEoPolTiCA dA iNTEgrAo Sul-AmEriCANA Monica Bruckmann o BANCo do Sul ArQuiTETurA iNSTiTuCioNAl E ProCESSo dE NEgoCiAo dENTro dE umA ESTrATgiA AlTErNATivA dE dESENvolvimENTo NA AmriCA do Sul Marcelo Dias Carcanholo
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CAPTulo 7
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CAPTulo 8 A PETroBrAS NA AmriCA do Sul Luiz Fernando Sann Pinto
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APrESENTAo
A integrao da Amrica do Sul e da Amrica Latina mais do que uma vocao para a poltica externa brasileira: clusula ptrea da nossa Constituio Federal. Desse modo, era de se esperar que a nova Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea, constituda h pouco mais de dois anos, tenha como responsabilidade o estudo das relaes econmicas e polticas do Brasil com os pases vizinhos. Alm da pesquisa, o instituto tambm est comprometido com a cooperao tcnica internacional para a elaborao de polticas pblicas, e tem procurado avanar nos estudos sobre a integrao da economia e da sociedade brasileira com a Amrica Latina. Um exemplo desta tarefa a misso do Ipea instituda em Caracas, na Venezuela, a qual tem contribudo substancialmente tanto para o planejamento do Estado venezuelano como para trocas de experincias, e enriquecido nosso ainda limitado conhecimento sobre os pases que nos cercam. Este livro resultado do esforo da equipe de pesquisadores do Ipea que, em conjunto com pesquisadores do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD/Ipea), vem se dedicando a entender os limites e as possibilidades da integrao latino-americana. Constitui uma primeira aproximao, bastante crtica, dos temas que nos afetam diretamente e cujo enfrentamento condio para se construir um futuro comum.
Marcio Pochmann Presidente do Ipea
PAlAvrAS doS orgANizAdorES
A poltica pblica externa a maior responsvel pelo crescente protagonismo internacional do Brasil. Contudo, ela s pde ser colocada em prtica porque outras polticas pblicas garantiram o crescimento econmico com distribuio de renda e fortalecimento da democracia. A ausncia de turbulncia econmica no perodo de 2003 a 2007, associada valorizao de produtos primrios e diminuio relativa da presena norte-americana nos assuntos sub-regionais da Amrica do Sul indubitavelmente colaboraram para o fortalecimento brasileiro. Nos anos da crise financeira internacional, iniciada em 2008, o Brasil acentuou a poltica virtuosa do perodo anterior e se props um salto qualitativo: aprofundar o relacionamento com os vizinhos sul-americanos e associar o desenvolvimento econmico, social e poltico brasileiro ao do continente. O ineditismo de uma poltica comum de desenvolvimento demanda imensa reflexo, grande esforo de planejamento e necessidade constante de avaliao. O fortalecimento da poltica pblica externa do Brasil e o aumento de sua presena internacional definiram a criao da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). medida que a prioridade da poltica externa brasileira a Amrica do Sul, a regio tambm a principal rea de estudos internacionais para o instituto. Todos os nmeros do Boletim de Economia e Poltica Internacional possuem artigos acerca da Amrica do Sul, destacando-se o de nmero 5, especial sobre os vinte anos do Mercado Comum do Sul (Mercosul). O Ipea seguir promovendo debates e pesquisas sobre a regio e, futuramente, publicar seu primeiro livro com posies institucionais exclusivamente dedicado ao tema. Este volume foi marcado por um rico processo de aprendizagem e rene trabalhos fomentados na academia ao lado da produo da casa. Estes textos e outros que viro a pblico na forma de Textos para Discusso do Ipea, dado suas caractersticas distintas, so frutos de um ano de debate apaixonado e acalorado entre pesquisadores universitrios e tcnicos governamentais envolvidos na elaborao e anlise de polticas pblicas na Dinte/Ipea guardado, como tal, um certo hibridismo. com essa paixo e com esse comprometimento que gostaramos de agradecer, no apenas aos autores dos textos aqui publicados, mas tambm
governania global e integrao da Amrica do Sul
aos que ficaram de fora, pois suas pesquisas se estenderam muito alm da constituio de captulos de um livro, como o caso particular do professor Ladislaw Dowbor, ou se desviaram para temas que sero reunidos em outras publicaes, como o do pesquisador Rodrigo Nobile. Nosso mais novo colega, Walter Antonio Desider Neto, no apenas contribuiu com seu captulo, mas foi inestimvel como parecerista e revisor nos estertores deste processo; portanto gostaramos de agradecer sua contribuio, em especial, alm da contribuio de outros colegas de diretoria, sem os quais, com certeza, a qualidade deste produto no seria a mesma. Como tudo produzido na Dinte, por mais autoral que sejam os artigos, esta , mesmo que em parte, uma obra coletiva.
Andr Rego Viana Pedro da Silva Barros Andr Bojikian Calixtre Braslia, setembro de 2011.
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iNTroduo
Theotnio dos Santos*
O Ipea vem passando por mudanas muito importantes que visam ajustar suas atividades s novas realidades do mundo contemporneo, o qual vive um radical processo de transformao. Entre as novas realidades que se apresentam com insistncia aos pesquisadores, esto os processos de internacionalizao e globalizao da economia e da poltica mundiais, que exercem influncia cada vez mais incisiva sobre as estruturas internas de cada pas, produzindo conjunturas inditas que exigem anlises mais flexveis e complexas. Nesse sentido se orienta a atuao da Diretoria de Estudos Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea, que comea a estabelecer, com incurses prospectivas mais sistemticas, um painel cada vez mais coerente da cena contempornea, til, sobretudo, ao planejamento estratgico do pas. Assim, abriram-se novos campos de pesquisa, foram criadas diversas publicaes e concebidos mecanismos de cooperao com instituies e pesquisadores dedicados a este esforo terico e emprico fundamental. Aceitei o convite para participar do debate sobre as verses preliminares dos trabalhos constantes deste livro e para escrever sua introduo devido alegre coincidncia de alguns dos pesquisadores participantes serem velhos colegas colaboradores da Ctedra e Rede da Unesco/ONU sobre Economia Global e Desenvolvimento Sustentvel (REGGEN), a qual coordeno. Desde sua criao, em 1997, a REGGEN vem se dedicando ao estudo sistemtico do processo de globalizao e de suas dimenses regionais, por meio da articulao de pesquisadores e instituies de todos os continentes voltados ao assunto. Este livro parte dos resultados desta pesquisa, e apresenta excelentes produtos. Alm dos materiais disponveis neste volume, esto em preparao vrios textos para discusso que aprofundam muitas das temticas aqui desenvolvidas. Seguramente, esta iniciativa, entre outras j em marcha no instituto, ajudar a criar um ambiente de estudos mais densos e rigorosos sobre a situao internacional, que superem o plano exclusivamente diplomtico e penetrem na complexidade da dinmica das relaes internacionais contemporneas. de se esperar que se consolide e amplie este tipo de colaborao entre o governo,
* Professor Emrito da Universidade Federal Fluminense (UFF), coordenador da Ctedra e Rede Unesco/UNU sobre Economia Global e Desenvolvimento Sustentvel (www.reggen.org.br).
governana global e integrao da Amrica do Sul
as organizaes internacionais, a academia, as organizaes no governamentais, as associaes de classe e os movimentos sociais, para que a insero brasileira e latino-americana na economia e poltica mundiais se revele sempre mais consciente e efetiva, na busca de um mundo justo, igualitrio e democrtico.
1 gloBAlizAo E iNTEgrAo Sul-AmEriCANA
Os trabalhos apresentados neste livro so a sntese de um esforo de pesquisa no mbito da chamada pblica promovida pelo Ipea para a realizao de um estudo coletivo acerca dos impactos da globalizao sobre a integrao sul-americana. Os leitores interessados em uma viso mais abrangente de cada item de pesquisa devem acompanhar, nas prximas publicaes do Ipea, os informes completos sobre os temas tratados. No texto que abre esta coletnea, Franklin Trein demonstra enorme capacidade de sntese, ao apresentar um dilogo muito proveitoso com os estudos europeus, estadunidenses e japoneses sobre a dinmica contempornea do sistema mundial. O autor enfatiza especialmente a questo crucial da possibilidade de que o mundo contemporneo se configure segundo o princpio da unipolaridade objetivo intentado, sobretudo, durante o governo Bush filho , ou se desenvolva uma articulao mundial orientada por uma multipolaridade que emerge, principalmente nos ltimos anos, diante do fracasso das invases do Iraque e do Afeganisto e, portanto, das concepes geopolticas que as engendraram. A evoluo das relaes polticas internacionais confirma as anlises anteriores1 e explica como os pases da Amrica Latina puderam encaminhar uma concepo prpria da integrao regional, tendo a experincia do Mercado Comum do Sul (Mercosul) permitido ao Brasil assegurar o avano da Amrica do Sul na direo de um acordo regional extremamente amplo, a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), organismo que se encontra em pleno desenvolvimento. Franklin Trein estuda tambm as tentativas de impedir o avano destes projetos integradores. Depois da derrota da proposta da rea de Livre-Comrcio das Amricas (Alca) em 2005, avanam diversas tentativas de acordos bilaterais sob a forma dos chamados tratados de livre-comrcio entre os Estados Unidos e vrios pases da regio. Franklin Trein termina o captulo com uma anlise detalhada dos diferentes grupos internacionais que buscam garantir a efetivao dos objetivos estratgicos dos centros do poder mundial. Torna-se possvel, assim, inserir os projetos de integrao regional sul-americanos e latino-americanos numa dinmica geopoltica mundial esforo indispensvel para os objetivos do projeto de pesquisa desenvolvido em comum.
1. Em 2005, a REGGEN designou os ento BRICs de BRICAS, ao incluir a frica do Sul. Esta tendncia prevalece atualmente na REGGEN, com a sua proposta de coordenao acadmica entre os centros universitrios e de pesquisa de frica do Sul, Brasil, China, ndia e Rssia.
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introduo
O texto de Walter Antonio Desider Neto, por sua vez, pretende analisar de que maneiras a integrao sul-americana pode contribuir para uma maior participao do continente na formao de regras que orientem a governana global. O autor observa que a atuao conjunta dos pases da regio em fruns multilaterais internacionais proveitosa, uma vez que se fundamenta na soma dos recursos de poder de cada participante. A partir dessa observao, caracterizado o conjunto dos recursos de poder dos pases da Amrica do Sul e sua posio no sistema internacional. Em seguida, faz-se uma anlise sobre os desafios que configuram o debate e a convergncia dos posicionamentos polticos dos doze pases do continente. A presena de quatro subgrupos identificada com base na participao dos Estados sul-americanos nos variados arranjos de integrao regional. Por fim, o autor tece algumas consideraes a respeito da situao atual da integrao. O estudo de Carlos Eduardo Martins busca analisar os desafios da Amrica do Sul ante as mudanas da economia mundial. A anlise se baseia em uma percepo abrangente da economia mundial, a qual vista como um fenmeno de longa durao, iniciado pelo menos a partir do esforo europeu para romper o domnio rabe sobre a rota da seda e o comrcio com o chamado Oriente afro-asitico. A descoberta da Amrica integra um continente inteiro numa nova rota comercial e reestrutura a produo e a diviso internacional do trabalho entre quase todas as regies do mundo. A centralidade europeia neste processo esteve apoiada inicialmente no domnio da tecnologia da navegao ocenica, alimentada pelos excedentes financeiros europeus, acumulados nos pontos nevrlgicos da cadeia comercial mundial. A expanso deste processo vai encontrar na Revoluo Industrial sua base material para expandir-se universalmente. Conforme o autor, a Revoluo Industrial se universalizou entre 1790-1970 e estabeleceu a expanso do capitalismo, de um sistema-mundo at ento apenas euro-americano, que comerciava com os imprios-mundo asiticos e africanos, para um sistema mundial que se estruturou em todos os continentes do planeta. Tal aventura econmica, social, poltica e cultural deu origem a novas estruturas nas Amricas, que se converteram numa zona exportadora por excelncia dos produtos demandados pelo centro deste processo. Isto apesar da enorme acumulao de riqueza gerada, por intermdio de um mecanismo de superexplorao da fora de trabalho no somente formada das grandes concentraes humanas com um alto grau de civilizao sabe-se hoje que algumas, como a civilizao recm-descoberta em Caral, no Peru, j haviam alcanado um nvel extremamente elevado h 5 mil anos , mas recorrendo-se inclusive a um gigantesco e lucrativo comrcio de escravos trazidos da frica para as Amricas.
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Esta extraordinria acumulao primitiva de capital, que permitiu a implantao do capitalismo como um modo de produo dominante em todo o planeta, desapareceu pouco a pouco do imaginrio construdo pelo pensamento ocidental, que se concentrou nas pretensas qualidades absolutas do centro do novo sistema, o qual foi se deslocando da centralidade ibrico-mediterrnea para o norte da Europa. Holanda e Inglaterra se tornaram as herdeiras da gigantesca acumulao primitiva de capitais gerada pela aventura colonial, comandada por uma burguesia comercial que seria desprezada pela nova burguesia industrial em ascenso e criadora do mundo cultural moderno, depreciador do passado ainda limitado da expanso europeia. O texto de Carlos Eduardo Martins permite, assim, situar a histria da Amrica do Sul num plano geopoltico extremamente rico, que mostra os limites estreitos a que foi reduzida a regio, que, ao libertar-se de seus centros coloniais no princpio do sculo XIX, abdicou da gesta libertria continental comandada por Bolvar para entregar-se diviso entre pequenos chefes locais ou regionais. Esta opo mais ou menos consciente permitiu que o destino da regio fosse entregue s novas foras hegemnicas locais, que se apropriaram das imensa riquezas geradas pela incorporao da regio ao aumento da demanda europeia por produtos agrcolas e matrias-primas e puderam impor-se sobre os demais proprietrios de terras e exploradores de minas. Foi assim que este poder limitado, voltado para as necessidades locais e submetido a um comrcio mundial que no controlava, permitiu desenvolverem-se oligarquias nacionais apoiadas em altas taxas de explorao da mo de obra. O trabalho de Carlos Eduardo Martins conduz, assim, a uma busca pela identificao das atuais mudanas operadas no sistema mundial que conduziram a uma retomada impressionante dos ideais integracionistas na histria recente da Amrica do Sul e da Amrica Latina em geral. possvel interpretar o quadro que se estabelece desde os anos 1990 e continua no princpio do novo sculo como uma manifestao, no plano hemisfrico, do fenmeno mais geral da decadncia da hegemonia dos Estados Unidos, pas ao mesmo tempo crtico e herdeiro do sistema colonial. O que em certa medida explica as dificuldades de manter esta hegemonia, que alcanou seu mximo ao final da Segunda Guerra Mundial, e que se conquistou em parte pelo apoio aos movimentos anticoloniais que se enquadrassem num neocolonialismo submisso ao poder estadunidense. Esta realidade complexa cria as condies intelectuais elaborao do marco absolutamente necessrio para se pensar o processo de afirmao e soberania que comea a adquirir uma fora integradora das naes de uma regio que parecia condenada eternamente dependncia econmica, social e poltica.
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introduo
Carlos Walter Porto-Gonalves, por seu turno, apresenta um esforo de sntese de suas amplas pesquisas sobre as relaes entre globalizao, integrao regional e meio ambiente. Ele afirma em seu trabalho que
a globalizao aqui ser compreendida no como um perodo recente que caracterizaria o mundo contemporneo, como parece maioria dos articulistas do mainstream, mas, ao contrrio, como histria de longa durao (Braudel, Wallerstein, Arrighi) que conformou o sistema-mundo moderno-colonial que nos governa at hoje. Compreender o espao do sistema mundo moderno-colonial como acumulao desigual de tempos (Milton Santos) fundamental para a anlise da integrao do nosso continente no contexto geopoltico do sistema-mundo.
O enfoque geopoltico de Carlos Walter permite aprofundar a anlise dos mecanismos territoriais dos fenmenos estudados. O autor leva seus leitores a percorrerem um longo caminho, iniciado com os processos histricos impulsionados pela expanso do capitalismo europeu. Discorre ento sobre os biomas da Amrica Latina, o mapa da diversidade biolgica e cultural da Amaznia, o quadro das exportaes e importaes da Amrica Latina, as guas e terras disponveis por pas, a evoluo demogrfica, as reas divididas por plantaes principais, ressaltando a articulao destes fenmenos s aparentemente naturais com as lutas polticas e sociais que eles provocam inevitavelmente. Carlos Walter coloca assim seus leitores diante das mais remotas lutas sociais dos povos sumetidos expanso das exportaes mineiras, at encaminh-los para uma compreenso global do que representa a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e outros projetos similares de reafirmao da Amrica Latina e em particular da Amrica do Sul , enquanto regio exportadora de matrias-primas e produtos agrcolas. Trata-se, assim, de uma pesquisa indispensvel para que se definam as grandes linhas do planejamento estratgico de toda a regio. Alm disso, o captulo refere as vrias lutas parciais que envolvem a vida cotidiana dos povos latino-americanos, que tm de ser consideradas em qualquer projeto histrico consistente. Andr Bojikian Calixtre e Pedro Silva Barros contribuem neste volume com um artigo onde mostram como, a partir da experincia histrica de constituio do Mercosul, a diplomacia brasileira aprofundou as relaes com seus vizinhos e caminhou para a constituio de um novo espao de integrao poltica que culminou na constituio da Unasul. Num primeiro movimento, os autores realizam o resgate histrico das iniciativas e projetos antecedentes, visando abordar, num segundo momento, a transio do conceito de Amrica Latina para Amrica do Sul, destacando-se que a ltima o principal espao contemporneo de legitimao da poltica externa brasileira. Assim, os instrumentos de integrao econmica so analisados considerando-se
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o quadro de mudanas polticas pelas quais a regio passou nos ltimos cinquenta anos, com enfoque nos impulsos integracionistas e seus entraves. Os autores discutem as novas caractersticas do processo de integrao regional, que despregou-se da integrao comercialista e cada vez mais caminha no sentido da constituio de polticas pblicas e compartilhamento de experincias, em especial no mbito das polticas sociais, que constituem mais uma construo de um destino comum do que uma reaproximao de vizinhos que antes mal se comunicavam. Monica Bruckmann assina um estudo abrangente e profundo sobre os recursos naturais e a geopoltica da integrao sul-americana. Ela parte da relao entre os recursos naturais e o processo civilizatrio para mostrar, inclusive, o carter cclico da explorao dos recursos naturais e sua relao com as estratgias de desenvolvimento, com especial nfase na questo das soberanias nacionais que se convertem em soberanias regionais a serem defendidas em amplos projetos de desenvolvimento regional. Com isso, nos leva necessidade de repensar os fenmenos das hegemonias num contexto histrico no qual as lutas pelas soberanias nacionais readquirem um papel poltico e terico fundamental. Para o aprofundamento da capacidade de previso das foras socioeconmicas em jogo, a pesquisadora investiga as concepes estratgicas que comandam a poltica dos Estados Unidos sobre os minrios mais importantes. Nesta busca, se revelam as vulnerabilidades do centro hegemnico em virtude de uma dependncia crescente das matrias-primas disponveis apenas nos pases perifricos. A partir dessa constatao, a autora examina o papel da Amrica Latina como fonte de minerais estratgicos, destacando a importncia do ltio. Em seguida, analisa o aparecimento de um novo ator no centro do sistema a China, pas que se configura como grande consumidor e produtor de minerais. Estas consideraes suscitam uma retomada do tema dos ciclos dos materiais estratgicos que esto associados aos avanos cientficos e tecnolgicos da humanidade, o que abre caminho para um novo posicionamento da Amrica Latina ou, pelo menos, da Amrica do Sul integrada, com a soberania sobre suas riquezas. Trata-se, portanto, de revisar o prprio conceito de soberania, que adquire assim uma dimenso continental. Mostrando-se capaz de formular um projeto consequente de utilizao das mudanas globais em curso, uma Amrica Latina unificada na defesa das suas riquezas e dos seus interesses criar novas condies de negociao no cenrio internacional. Tal projeto deve se sustentar num amplo esforo emprico e terico, buscando-se inclusive uma compreenso mais sistemtica dos novos atores internacionais, como a China, cuja posio tem se mostrado cada vez mais explcita em relao importncia estratgica da Amrica Latina.
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introduo
Marcelo Dias Carcanholo avana objetivamente na anlise das possibilidades e da necessidade de uma nova arquitetura financeira regional, que teria no Banco do Sul seu instrumento preferencial. Sua postura crtica no exclui as possibilidades de avano na concretizao deste banco e nos efeitos positivos que permitiria para o apoio aos investimentos sociais e de infraestrutura. Acompanhando as principais propostas tericas sobre o papel do banco, o autor mostra como este poderia ser um catalisador da liquidez regional que hoje em dia assume um carter espetacular, ao capitalizar os supervits comerciais produzidos nos ltimos anos. So discutidas, assim, as gigantescas concentraes de reservas mal aplicadas em investimentos em ttulos do governo norte-americano. Numa conjuntura to favorvel desperdiada pela ausncia de respostas coerentes, extremamente necessrio para o planejamento estratgico dispor de uma agenda bem estruturada no que diz respeito criao de uma nova ordem financeira regional. O autor sugere uma agenda organizada em torno dos seguintes temas: uma anlise da proposta de uma nova arquitetura financeira regional seguida de um balano dos argumentos contrrios e favorveis ao Banco do Sul e sua operacionalidade. Depois, so verificados os distintos mecanismos recomendados e sua relao com os interesses dos pases, observando-se a importncia da tomada de deciso do Brasil, aguardada com enorme expectativa. O texto de Marcelo Dias Carcanholo indica o caminho para o fortalecimento das economias da regio, apoiando-se em grande parte nos prprios documentos do Banco do Sul que definem como seu objetivo estratgico o estabelecimento das soberanias fundamentais dos povos da regio (energtica, alimentar etc.) e projetam uma grande quantidade de instrumentos financeiros e monetrios para o alcance das metas definidas. Finalmente, como exemplo da complexidade desta nova fase, convm apresentar o trabalho de Luiz Fernando Sann Pinto sobre a Petrobras na Amrica do Sul, que se constitui em um importante estudo de caso acerca das novas realidades em curso nos planos micro e macroeconmico. Assim como a luta pelo domnio e explorao nacional e regional do petrleo foi e parte da histria da regio, o avano da integrao regional coloca na ordem do dia no somente as estruturas mais globais da regionalizao, como tambm os problemas de gesto das riquezas regionais. O petrleo motivou vrias lutas regionais, e assim ser seguramente nesta nova fase na qual se amplia o papel da questo energtica. A Amrica Latina e particularmente a Amrica do Sul se apresenta como a sede de uma das maiores reservas petroleiras do mundo e possui uma das maiores concentraes de hidroeltricas, mas tambm a sede de novas tecnologias de produo de bioenergia em escala planetria, e conta com uma base fundamental de energia solar e elica. Ressalte-se, ademais, que no continente h grande
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concentrao de ltio, matria bsica no s da bateria de celulares e aparelhos eletrnicos, mas tambm dos transformadores eltricos e eletrnicos. Este percurso to interessante realizado pela equipe de pesquisa, cuja sntese de suas concluses apresentada neste livro, indica o caminho para a institucionalizao de um campo de estudo fundamental para a conquista do pleno desenvolvimento humano e sustentvel de uma regio que sintetiza vrias experincias civilizatrias, e que emerge definitivamente para colocar-se no centro da evoluo humana, rompendo com sua dependncia, atraso e misria, fruto da acentuada concentrao da renda do planeta.
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CAPTULo 1
uNiPolAridAdE E mulTiPolAridAdE: NovAS ESTruTurAS NA gEoPolTiCA iNTErNACioNAl E oS BriCS*

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Franklin Trein**
Os primeiros anos da transio desde o fim da Guerra Fria tm sido marcados por crises sucessivas, onde a indefinio, a incerteza e a impotncia substituram a simplicidade, a previsibilidade e a constncia que caracterizaram a competio entre Estados Unidos e a Unio Sovitica depois da estabilizao da diviso bipolar (GASPAR, 2008).
O objetivo deste trabalho examinar as condies das relaes internacionais globais, considerando seus principais atores para os interesses do Brasil e de seu entorno poltico. A partir de uma perspectiva geopoltica, sero destacadas particularmente aquelas articulaes que configuram os processos em curso como tenses entre um mundo unipolar e multipolar, hegemnico e multilateral. Sem desconhecer e sem desconsiderar a complexidade do cenrio internacional, os argumentos aqui apresentados sero claros e concisos, deixando na indicao das fontes consultadas as sugestes para uma discusso muito mais ampla. A rigorosa seleo dos autores citados, em que no faltam perspectivas diametralmente opostas, tem o propsito de ampliar e enriquecer o
* A escolha do modo como este trabalho est apresentado a seguir resultou da impossibilidade de expor, ainda que de forma resumida, os incontveis argumentos examinados e selecionados ao longo da pesquisa. Percorreuse um caminho bastante extenso, que resultou em um emaranhado de teses que bem refletem a complexidade das questes aqui tratadas. Na composio do texto, contudo, teve-se o cuidado de que as diferentes percepes ficassem resumidas nas prprias palavras do autor em uma formulao clara e consistente. Na inteno de permitir aos interessados uma crtica interna deste trabalho, ou mesmo um aprofundamento da discusso em qualquer de suas partes, sempre que possvel, se remeteu s fontes em que se recolheram as ideias trazidas para o debate. Como foi feita ainda a opo de restringir as fontes consultadas ao que est disponvel na internet, adotou-se dois critrios que pareceram indispensveis, porm suficientes, para conferir confiabilidade a esta pesquisa. Primeiro: s foram feitas referncia a paginas de instituies perfeitamente identificveis e de reconhecida competncia nas respectivas reas de trabalho, mesmo aquelas que contriburam somente como fontes de informao de imprensa. Segundo: na sequncia, nas pginas institucionais, para os textos que reproduzem resultados de pesquisa, s foram consideradas aqueles de autores com vnculos e funes permanentes nestas instituies. Independentemente das muitas referncias s fontes, os argumentos apresentados aqui so de exclusiva responsabilidade do autor. ** Coordenador do Programa de Estudos Europeus e professor associado do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica Internacional, ambos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
debate com as diferentes anlises as contradies presentes no entendimento dos especialistas. No obstante a extenso e a riqueza das discusses entre os autores, reitera-se que os argumentos condutores deste texto so de exclusiva responsabilidade do autor.
1 uNiPolAridAdE mulTiPolAridAdE1
A anlise do sistema internacional nos anos mais recentes mostra que indicadores, tais como poder militar, poder econmico, poder poltico e capacidade cientficotecnolgica, que deram aos norte-americanos, especialmente aps a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), uma posio de supremacia nas relaes internacionais, servem ainda para a avaliao do papel dos Estados Unidos no momento atual (SUR [s.d.]). Na primeira dcada ps-dissoluo da URSS, o contexto do que parecia ser a vitria definitiva da viso de mundo liberal, inaugurada por Margareth Thatcher e Ronald Reagan nos anos 1980, permitiu aos norte-americanos e a seus aliados o sentimento de que o mundo havia sido completamente dominado (TESSIER, 2001). O exerccio de um poder hegemnico era um direito e um dever de quem se tornara a nica superpotncia. Exerc-lo era legal e legtimo. Assim, o mundo bipolar do ps-guerra, depois de quase meio sculo, deu lugar a uma nova realidade. Os Estados Unidos assumiram a condio de um poder unipolar (PERES, 2008). No surpreende ningum que aquela tenha sido a evoluo das relaes de poder entre os pases. Todos os elementos disponveis para uma avaliao criteriosa apontavam para a nao norte-americana como a nica em condies de pensar o mundo em uma perspectiva geopoltica global. Decorrido meio sculo desde o fim da Segunda Guerra Mundial, somente os Estados Unidos tinham logrado construir uma infraestrutura econmica, cientfico-tecnolgica, militar e poltica capaz de se fazer presente e expressar seus interesses em qualquer quadrante do planeta. O esforo de integrao regional da Europa Ocidental, construindo a Unio Europeia (UE), tinha ficado muito aqum das condies necessrias ao exerccio de um poder que, para ser efetivo, deveria dispor da capacidade de ver o mundo como um territrio sem limites para seus interesses. A sia, por sua vez, na transio dos anos 1980 para os 1990, para observadores distantes ainda se encontrava encoberta por um vu de indefinies, sendo que a China mantinha suas fronteiras rigidamente fechadas para a ltima expanso territorial significativa do modo de produo capitalista.
1. Usar o conceito de unipolaridade uma contradio em termos; mesmo assim, pela frequncia com que encontrado entre os autores, no parece merecer aqui a crtica que lhe caberia e, assim, estar incorporado ao vocabulrio deste trabalho na sua acepo corrente.
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unipolaridade e multipolaridade
Naquele perodo, os Estados Unidos, no apenas detentores de um poder hegemnico incontestvel, mas tambm caracterizados por um certo isolacionismo, tiveram uma poltica externa ambgua, flutuando entre o unilateralismo e o multilateralismo (ALMEIDA, 2003). Talvez mais ambivalncia do que ambiguidade foi a forma encontrada para manter seus compromissos com aqueles que consideravam seus aliados. A unipolaridade, contudo, no foi percebida s nos campos poltico e militar; logo ficou evidente que, embora com algumas diferenas quanto concentrao, diante das economias de outros pases, seu poder econmico tambm tinha dimenses hegemnicas (LINK, 2004). A singularidade das posies poltica e militar norte-americana ficou evidenciada na forma como os Estados Unidos e seus aliados europeus ocidentais trataram o conflito generalizado na regio dos Blcs, aps a dissoluo da Federao Iugoslava (ISKENDEROV, 2010). A UE, mesmo tendo assumido uma posio de gendarme, no conseguiu tomar decises eficazes, deixando aos Estados Unidos o espao de interveno na regio por meio da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan). A tragdia que se abateu sobre os povos balcnicos parecia ser suficiente para explicitar um cenrio de unipolaridade que se cristalizava. Contudo, aquele foi um tempo to curto quanto um piscar de olhos da histria. Os acontecimentos do Onze de Setembro de 2001 tornaram perceptvel a inflexo na poltica norte-americana em todos os seus segmentos e direes. Se, at ento, na busca de seus interesses, era visvel uma escalada de poder que parecia no conhecer limites, naquele momento, evidenciou-se que a perspectiva de um poder absoluto era falsa. A reao tampouco se fez esperar. Em maro de 2003, a invaso do Iraque marcou o incio de uma nova estratgia: a doutrina da interveno militar como forma de resguardar interesses passou a justificar toda e qualquer guerra, mesmo aquelas preventivas, contra inimigos reais ou potenciais. A primeira consequncia foi a de que o mundo, que se tonara nico com o fim da histria (FUKUYAMA, 1992), voltou, novamente, a estar dividido entre os aliados incondicionais, de um lado, e, do outro, todos os demais, considerados inimigos em diferentes graus de conflito e confrontao. A Europa Ocidental, parceira de tantas guerras, diante das vacilaes da Alemanha e da Frana, passou a ser classificada de uma civilizao decadente a Velha Europa, como a chamou Donald Rumsfeld. O ataque s torres gmeas para os estrategistas norte-americanos, desde Wall Street at o Pentgono, passando pela Casa Branca, significou o fim do conforto proporcionado por um poder que parecia
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infinito.2 Como disse Osama Bin Laden, a sociedade norte-americana, a partir de ento, jamais conciliaria o sono por uma noite inteira. O Onze de Setembro mostrou que os pilares do poder hegemnico eram vulnerveis e que o processo de corroso da unipolaridade econmica, poltica e militar no podia ser detido (KNOTHE, 2007). Se o longo perodo de Guerra Fria (mais de quatro dcadas) permitiu que os Estados Unidos tivessem conduzido a defesa de seus interesses com independncia, autonomia e, no raro, de forma arrogante e mesmo com desprezo em relao aos seus aliados, o mundo unipolar, ps-queda do muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989, serviu para desvelar uma situao em que o poderoso aliado dos europeus, at ento indispensvel, passou a ser visto de uma nova forma. O perodo de pouco mais de uma dcada, entre 1989 e 2001, levou a explicitao do fato de que alguns interesses norte-americanos deixavam de ser interesses comuns a todos, como vinha sendo considerados h mais de meio sculo, para passar a ser somente os interesses de uma nao hegemnica. Se isto no era exatamente uma novidade para a Frana (GORCE, 2003; KASPI, 1987)3 do general De Gaule, que abandonou a Otan em 7 de maro de 1966 ou para a Alemanha 4 de Willy Brandt, com sua Ostpolitik , no entanto, contribuiu para tornar a realidade dos acontecimentos mais evidente para alguns pases; entre eles, aqueles que passaram a ser chamados de emergentes, como o Brasil, e algumas regies, como a Amrica do Sul, ainda que no em toda a sua extenso (MAYNES, 1999). As invases do Afeganisto, em 2001, e do Iraque, em 2003, determinadas pelo presidente George W. Bush, em nada contriburam para melhorar a imagem internacional dos Estados Unidos, pelo contrrio, serviram para chamar ateno para o exerccio de uma poltica que optava pelo uso unilateral da fora em detrimento do dilogo multilateral respaldado pelos organismos internacionais. Aquelas duas guerras provocaram no s um aumento considervel dos gastos pblicos durante o governo de Bush, como tambm
2. Antes do ataque s torres gmeas, os Estados Unidos permitiram-se rejeitar o Protocolo de Kyoto, o Tribunal Penal Internacional, a Conveno sobre a Eliminao de Minas Antipessoais, a Conveno de Inspeo de Armas Biolgicas e o Protocolo sobre a Corrupo e Lavagem de Dinheiro. No dia 12 de junho de 2001, o presidente George W. Bush declarou em Madrid que o Tratado Antimsseis Balsticos, de 1972, assinado pelos Estados Unidos e pela ex-URSS, que ajudou exitosamente a manter o equilbrio estratgico entre as duas potncias durante mais de trs dcadas, era uma relquia do passado. 3. Uma extensa documentao sobre as relaes entre a Frana e a otan encontra-se no Document dinformation no 1, da Bibliothque de lotan, de 12 de maro de 2009. Disponvel em: <http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/ pdf_library_bibref/20100510_curaf0109.pdf>. 4. Sobre a ostpolitik, como foi chamada a poltica de distenso posta em prtica pelo primeiro-ministro da Repblica Federal da Alemanha, Willy Brandt (1969-1974), que teve como seu principal formulador, o ento ministro para relaes especiais, Egon Bahr (1972-1974), h uma extensa e consistente literatura na biblioteca da Friedrich-EbertStieftung, em Bonn. Disponvel em: <http://library.fes.de/library/netzquelle/ostpolitik/vertraege.html>.
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levaram a opinio pblica internacional a considerar os Estados Unidos uma ameaa paz mundial.5 Um novo momento parecia ter sido inaugurado com a campanha que conduziu Barack Obama presidncia da nao mais poderosa do mundo. Pelo menos, assim entenderam muitos analistas.6 Entretanto, alguns j admitem que, da mesma forma como o mandato presidencial ainda est em curso, tambm se prolonga o processo de definio da nova estratgia norte-americana; vista e revista diante das dificuldades de ganhar as guerras rapidamente e, mais ainda, de garantir a paz, mesmo esquecendo a democracia. Os polticos desconfiam e os generais no acreditam nas promessas de efetiva retirada de tropas dos campos de batalha.7 Se a privatizao da guerra um bom negcio, se mercenrios de toda ordem no campo de batalha podem garantir a circulao de bilhes de dlares (SINGER, 2009), isto tende, no entanto, a se reduzir a uma simples ttica de dissimulao. Ela no garantia da vitria e menos ainda de recuperao da confiana desgastada. Na medida em que no assegura tranquilidade para as populaes locais, tambm no garante para o capital qualquer perspectiva de recuperao dos custos da interveno e, menos ainda, a necessria confiana para futuros investimentos. O Iraque, o Afeganisto, mas ainda o Ir e, menos significativo, porm sempre parte do todo formado pelos inimigos, a Somlia representam focos de corroso na estrutura do poder hegemnico norte-americano. No ser demais lembrar que, na sequncia do terremoto que destruiu Porto Princpe, no se concretizou ocupao militar do Haiti
5. Informaes sobre a economia norte-americana, com dados atualizados sobre as contas pblicas, podem ser obtidas em: <http://www.bea.gov/>. A respeito da imagem dos Estados Unidos durante o governo do presidente Bush frente opinio pblica internacional, h uma grande quantidade de fontes disponveis, entre elas: <http://www.archivesolidaire.org/scripts/article.phtml?section=A1AAAGBB&obid=12932>; <http://deutsche.wordpress.com/2006/11/16/ englander-sehen-bush-als-bedrohung-fur-weltfrieden-nach-einer-meinungsumfrage-in-england-bedroht-bush-denweltfrieden/>; para a opinio pblica em geral, via internet, ver: <http://www.comlive.net/La-Plus-Grande-MenacePour-La-Paix-Dans-Le-Monde,118859.htm>. 6. Na verdade, no s analistas de poltica internacional, mas tambm a imprensa de opinio expressavam uma grande expectativa em relao ao novo governo dos Estados Unidos. Um testemunho do que a opinio pblica esperava de Barack obama est expresso, talvez, no Prmio Nobel da Paz que lhe foi conferido em 2009. 7. A lenta retirada das tropas terrestres do Iraque, iniciada no final de 2010, muito mais uma mudana estratgica na forma de substituio de foras regulares por foras mercenrias que continuaro com as novas tarefas tticas sobre o territrio. As foras remanescentes contaro com o apoio de unidades ditas de policiamento que, por sua vez, so unidades regulares do Exrcito norte-americano. Alm da imprensa (The New York Times, disponvel em: <http:// www.nytimes.com/2010/08/19/world/middleeast/19withdrawal.html>; e Newsweek, disponvel em: <http://www. newsweek.com/2010/08/10/mercenaries-in-iraq-to-take-over-soldiers-jobs.html>), organizaes no governamentais (oNGs) acompanham e divulgam informaes sobre a estratgia norte-americana de transferncia de suas aes militares para empresas privadas. Disponvel em: <http://www.caat.org.uk/issues/War_on_Want_Corporate_Mercenaries_Report_.pdf>, <http://www.bushleagueofnations.com/chapters/The%20Bush%20League%20of%20NationsCh7.pdf>. Um estudo abrangente sobre a participao crescente de empresas privadas em aes de guerra como forma de encobrir responsabilidades governamentais, perspectiva presente na nova estratgia militar dos Estados Unidos para o sculo XXI, proposta por Donald Rumsfeld, quando secretrio de Defesa de George W. Bush, em 2001, foi elaborado pela Universit Lavale, no Qubec, e est disponvel em: <http://www.fsa.ulaval.ca/personnel/vernag/ eh/f/cons/mercenaires.htm>.
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pelas foras norte-americanas, no por falta de interesse e disposio, mas muito mais pelas resistncias oferecidas por aqueles outros pases que l se encontravam por mandato da Organizao das Naes Unidas (ONU) entre eles, o Brasil.8 Todos estes ditos aliados dos Estados Unidos, em maior ou menor grau, mas que no estavam mais dispostos a legitimar atos de demonstrao de poder contra uma sociedade miservel e completamente fragilizada por circunstncias polticas histricas, somadas agora a uma catstrofe natural. As dificuldades dos norte-americanos para manter sua condio de poder unipolar so internas e externas: de um lado, as crises econmicas dvida interna privada, dvida pblica interna e externa e dficit da balana comercial (WALLERSTEIN, 2002); do outro lado, o custo da guerra,9 de uma guerra sempre sem soluo, seja no Iraque, seja no Afeganisto. Em outras palavras, do lado de fora de suas fronteiras, os Estados Unidos assistem, com poucas ou nenhuma alternativa, formao de grupos de interesses circunstanciais: G-4, G-5 e G-20. Na verdade, estes grupos so o resultado de um fenmeno relativamente novo no cenrio internacional. Eles vm se somar aos blocos regionais, estes com maior densidade poltica e j institucionalizados. Dito de outra forma, os Gs como grupos ad hoc se acrescentam quelas formaes regionais definidas nas suas diferentes verses, isto , na forma da UE, do Mercado Comum do Sul (Mercosul), da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), da Organizao Xangai para a Cooperao (SCO, em ingls, Shanghai Cooperation Organisation),10 ou at mesmo da Organizao para a Cooperao Econmica (ECO, em ingls, Economic Cooperation Organization).11 Mas o maior e mais preocupante desafio posio norte-americana no mundo no so estas instituies que, a partir de diferentes interesses, agregam diversas quantidades de pases em associaes sempre heterogneas. Sem dvida, o grande desafio ao lugar ocupado pelos Estados Unidos no sistema internacional vem da China, no seu infatigvel desenvolvimento econmico, suportado por uma populao de mais de 1,3 bilho de indivduos (JABBOUR, 2004).
8. No dia 18 de janeiro de 2010, o Daily Telegraph publicou: France accused the US of occupying Haiti on Monday as thousands of American troops flooded into the country to take charge of aid efforts and security. The French minister in charge of humanitarian relief called on the UN to clarify the American role amid claims the military build up was hampering aid efforts. 9. Stiglitz and Bilmes (2008) have estimated the cost of the Irak war to the United States to be at least US$3 trillion (3.000 billion). This excludes the cost to the rest of the world (notably the UK and Iraq, with an estimated 40-100,000 casualties). The Irak war comes out then as the second most expensive war in history, after the Second World War, which cost about $5 trillion (in 2007 dollars adjusted for inflation). Mais informaes disponveis em Bergh (2008). 10. Pases integrantes da SCo: Cazaquisto, China, Quirguisto, Rssia, Tajiquisto e Uzbequisto. A SCo foi criada em 1996, como os Cinco de Xangai. Em 2001, com o ingresso do Uzbequisto, passou a se denominar SCo. Ela uma organizao intergovenamental de segurana mtua. A ndia, o Ir, a Monglia e o Paquisto tm o status de observadores junto SCo. 11. Pases integrantes da ECo: Afeganisto, Azerbaijo, Ir, Cazaquisto, Quirguisto, Paquisto, Tajiquisto, Turquia, Turcomenisto e Uzbequisto.
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2 oS BriCS12
Identificar ncleos de poder atuando a partir de arranjos circunstanciais no significa dizer que a hegemonia dos Estados Unidos d sinais de vulnerabilidade. Pelo contrrio, h bons indcios de que o poder norte-americano, seja ele militar, econmico ou poltico, est muito distante de um fim. No se pode desconsiderar que o hard power e o soft power (capacidade industrial, capacidade militar, recursos humanos, cincia e tecnologia (C&T) e dominncia cultural), sobre os quais se apoia sua hegemonia, somados representam uma capacidade de deciso e ao de extraordinrio potencial. Quando a anlise da posio norte-americana no sistema internacional indica que nos encontramos em um perodo de mudanas, mas, ao mesmo tempo, que nada acontecer de um dia para o outro, isto significa que h, pelo menos, dois fatores a serem considerados. Por um lado, vale a pena repetir, a sustentao do poder dos Estados Unidos de tal ordem que no ser em pouco tempo que at mesmo o extraordinrio desenvolvimento chins conseguir se aproximar dos seus valores econmicos e militares e, assim, lhe fazer uma efetiva concorrncia.13 Por outro, e isso talvez ainda mais significativo, a ningum entre os grandes (os que constituem o G-7)14 parece conveniente uma nova ordem. Durante o perodo recente, o da chamada globalizao, os interesses do capital se entrelaaram de tal maneira que mesmo os chineses, que no professam um capitalismo estrito, no tm vantagens no enfraquecimento da posio dos Estados Unidos.15 Os chefes de Estado ou de governo do Brasil, da Rssia, da ndia e da China se reuniram, pela primeira vez, em Yekaterimburgo, na Rssia, a convite
12. Como amplamente divulgado, a sigla BRIC apareceu pela primeira vez em trabalho elaborado pelo economista do banco Goldman Sachs, Jim oNeil, em 2001. Neste estudo, ele previu que Brasil, Rssia, ndia e China apelidados de BRIC at 2050 teriam mais peso econmico que o grupo dos pases mais desenvolvidos de hoje. importante observar ainda que os quatro pases no se reuniram por uma deciso estratgica, formulada originalmente por suas respectivas chancelarias, seno que muito mais motivados pela oportunidade da sugestiva sonoridade de uma sigla que j corria o mundo: brik (tijolo) ou seja, universalmente um bloco de barro cozido, resistente, usado em edificaes. 13. Sobre as relaes Estados Unidos versus China, h um interessante debate em World Affairs Board, disponvel em: <http://www.worldaffairsboard.com/military-aviation/10879-usa-vs-china-war.html>. Um debate menos amplo, porm mais atualizado, est disponvel em: Consumer News and Business (CNBC), The world is going to become richer and richer as developing economies play catch up over the coming years, according to Willem Buiter, chief economist at Citigroup. Disponvel em: <http://www.cnbc.com/id/41775174/US_Will_Be_the_World_s_Third_Largest_Economy_Citi>. 14. o chamado G-7 formado pelos seguintes pases: Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad. o G-7 + 1, ou G-8, inclui ainda a Rssia. 15. Uma polmica interessante sobre as relaes entre as economias norte-americana e chinesa esta disponvel em: Economic mutually assured destruction revisited disponvel em: <http://www.itulip.com/forums/showthread. php/3686-Economic-Mutually-Assured-Destruction-Revisited?p=32263>. Uma discusso, mais atual, sobre este tema tem seguimento em China vs America: fight of the century disponvel em: <http://www.prospectmagazine. co.uk/2010/03/china-vs-america-fight-of-the-century/>. o capitalismo chins deve estar causando importantes reflexes da parte de muitos idelogos liberais, uma vez que seu xito significa uma ruptura, de facto, com uma relao urea ou seja, aquela da propriedade privada e da livre iniciativa como estruturas indispensveis democracia burguesa. Ver tambm Carrio ([s.d.]).
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do presidente Dmitri Medvedev, em 16 de junho de 2009.16 Neste encontro, buscaram definir uma agenda comum que permitisse exercer presses no sentido de uma reforma profunda das instituies do sistema financeiro internacional, tais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial. Os resultados foram bastante modestos. difcil supor que, mesmo podendo ter vantagens expressivas em uma nova ordem das finanas internacionais, considerando-se suas divergncias, os BRICs venham a convergir o suficiente para exigirem as reformas que dizem ser seus objetivos. Se a segunda reunio dos chefes de Estado e de governo dos BRICs, em meados de abril de 2010, em Braslia, permitiu avanar, ainda que lentamente, sobre os resultados do primeiro encontro, ficou mais uma vez evidente que as diferenas no so de simples soluo. No s as questes ambientais17 e as avaliaes distintas, com respeito ao problema da energia atmica, separam os quatro pases. Os compromissos bilaterais de cada um com pases terceiros e os conflitos de fronteira entre China e ndia18 e China e Rssia19 j seriam suficientes para que a efetiva consolidao deste G-4 deva ser vista como de difcil realizao. Soma-se a tudo isto o fato de que as reivindicaes apresentadas pelos BRICs at agora no se traduzem em nenhuma mudana mais significativa das regras do jogo do capitalismo. Eles no insistiram na proposta apresentada em 2009 de criar uma nova divisa internacional para rivalizar com o dlar e, tambm, no avanaram mais na formao de instituies conjuntas.
16. Dizer que a reunio em Yekaterimburgo, por convite do presidente Dmitri Medvedev, no se originou em uma deciso estratgica prpria das chancelarias, no significa desconhecer seu significado para as relaes internacionais globais. o fato de que interesses convergentes entre os quatro pases tenham sido identificados por um analista de finanas internacionais, por um lado, no invalida a oportunidade da constituio do grupo; por outro, contudo, lhe d um carter particular. Isto, exatamente, parece se traduzir na iniciativa do presidente russo, que, entre os demais membros dos BRICs, representa o pas cuja economia enfrenta maiores dificuldades e que, nesta medida, tem interesse especial em ver as negociaes na organizao Mundial do Comrcio (oMC), e no s ali, tomarem um ritmo e uma direo os mais positivos possveis. Para um exame extenso e consistente dos BRICs, ver o trabalho de Bruno De Vizia e Gilberto Costa. Disponvel em: <http://www.ccibc.com.br/pg_dinamica/bin/pg_dinamica.php?id_pag=6503>. Em paralelo II Reunio de Cpula dos BRICs, realizada em Braslia, em 15 de abril de 2010, o seminrio internacional organizado pelo Ipea (Cpula BRIC de Think Thanks: o Papel dos BRICs na Transformao Global do Ps-crise) produziu uma exaustiva anlise das condies deste grupo de pases e suas intervenes no sistema internacional. Bruno De Vizia editor-chefe e Gilberto Costa seu assistente em Braslia na revista mensal de informaes e debates do Ipea Desafios do Desenvolvimento. importante observar que o documento do Ipea acaba por reforar a percepo de que os quatro pases no formam um todo, mas, muito antes, se mantm justapostos. As diferenas entre os integrantes dos BRICs, como se ver a seguir, no permitem uma aproximao suficiente para que possam atuar como um bloco sempre convergente e coeso. 17. Uma anlise bastante abrangente das posies das principais economias mundiais entre elas, as dos BRICs , pode ser encontrada em Drge (2009). 18. Em 12 de abril de 2005, a China e a ndia assinaram um acordo definindo princpios gerais para resolver seus problemas de fronteira, que j duram mais de 40 anos. Conferir em Accord entre lInde et la Chine pour rgler leur diffrend frontalier disponvel em: <http://www.ledevoir.com/international/asie/79166/accord-entre-l-inde-et-la-chine-pour-regler-leur-differend-frontalier>. Mesmo assim, os problemas persistem; isto o que informa Antoine Ginard, pesquisador e colaborador permanente de Aujourdhui lInde. Conferir La Chine et lInde continuent dentretenir le flou frontalier au Ladakh, disponvel em: <http://inde.aujourdhuilemonde.com/la-chine-et-l%E2%80%99inde-continuentd%E2%80%99entretenir-le-flou-frontalier-au-ladakh>. 19. Para os conflitos de fronteira entre a China e a Rssia, ver Colin (2003).
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O que se observa que a concorrncia capitalista entre Brasil, Rssia, ndia e China no faz deles parceiros completos, seno que, cada vez mais, concorrentes explcitos. Mais um exemplo da dificuldade de consolidao do G-4 pode ser observado no Conselho de Segurana da ONU, o verdadeiro clube atmico formado pelos cinco donos do mundo. Neste conselho, so testados os princpios de soberania, isonomia e democracia que se diz constiturem os fundamentos da ordem internacional. E faz-se o silncio obsequioso dos pares permanentes deste conselho (China, Frana, Reino Unido e Rssia, alm dos Estados Unidos) frente violncia norteamericana no Iraque, no Afeganisto e no Paquisto, s ameaas ao Ir ou ao apoio poltica de Israel para com os palestinos; violncia russa na Chechnia; violncia chinesa em Xianjang; violncia europeia nos Blcs. Estes fatos so parte de uma realidade que serve a todos que tm em uma ordem de perfil imperial unipolar mais vantagens que prejuzos. A ordem internacional ps-Guerra Fria permanece em transio. O movimento de uma unipolaridade multilateral para, talvez, uma multipolaridade multilateral se afigura longo e no destitudo de sobressaltos. Mesmo j revestidos de expressivos destaques diante dos demais pases, os BRICs, individualmente ou mesmo como grupo, ainda que tenham 40% da populao e sejam responsveis por aproximadamente 20% do produto interno bruto (PIB) mundial, no renem condies econmicas, polticas ou militares para tomar decises que desafiem os interesses dos Estados Unidos e seus aliados do G-7.20 Mesmo assim, h de se reconhecer que, ao reiterarem a reivindicao por reformas imediatas no Banco Mundial e no FMI de modo a dar mais voz para as naes em desenvolvimento e ao imporem um prazo para as reformas, alm de pedirem que o G-20 seja mais ativo na definio de uma estratgia para o mundo ps-crise, isto mostra alguma coeso e confiana entre os quatro pases. Essa perspectiva crtica em relao aos BRICs, aqui expressa, no impede de reconhecer que eles vm ganhando, individualmente, um crescente destaque entre as demais naes e que, mesmo com todas as dificuldades, so percebidos como um grupo de pases cujas manifestaes devem ser tomadas em considerao nas grandes decises internacionais (CRUZ, 2007).
20. Nesse contexto, uma anlise extensa e detalhada dos BRICs, com contribuies de 14 autores, pode ser encontrada em Baumann (2010). Nunca ser demais observar que o G-20 enquanto instncia de discusso no representa um desafio posio norte-americana, como tambm verdade que ele no teria se constitudo sem o consenso dos Estados Unidos.
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Na reunio do G-20 financeiro,21 em Pittsburgh, nos dias 24 e 25 de setembro de 2009, por reivindicao dos integrantes do G-4, com destaque para a atuao diplomtica brasileira, ficou acertado que as decises, at ento tomadas no mbito do G-8, passariam ao grupo ampliado do G-20, que assim se converteu no principal foro para a coordenao econmica internacional.22 A cpula de Pittsburgh concluiu convocando uma nova reunio para junho de 2010, em Toronto. Agora, quando j se dispe do resultado desse ltimo encontro, sabe-se que ele foi palco, mais uma vez, das dificuldades e das resistncias oferecidas pela posio de poder dos Estados Unidos e seus aliados, principalmente os europeus. O fracasso nas negociaes sobre as barreiras comerciais, em especial a para os produtos agrcolas, que seria levada prxima Rodada de Doha, contrariou muitos interesses, principalmente os do Brasil. Em outros termos, em Toronto, os BRICs no tiveram peso suficiente para impor seus interesses diante da unipolaridade dos norte-americanos que, neste caso, buscaram respaldo em entendimento multilateral com seus aliados mais prximos.
3 oS BriCS: um A um23
O exame, ainda que breve, das condies de cada um dos quatro pases que integram o grupo dos BRICs parece ser um caminho para o entendimento do que nem sempre est dito com clareza ou seja, o que se pode esperar como atuao de cada um deles e do conjunto que passaram a formar aps a reunio em Yekaterimburgo, em 2009. O ponto de partida o contexto no qual se tem, de um lado, a intrincada trama dos interesses dos Estados Unidos e seus aliados (mais imediatamente, os demais componentes do G-7) sustentada por um extraordinrio poder econmico e militar. Do outro lado, por assim dizer, encontra-se um grupo de pases, ditos emergentes, e aqui interessam particularmente Brasil, Rssia, ndia e China,
21. importante citar a existncia de outro G-20, denominado G-20 pases emergentes, que composto apenas por pases em desenvolvimento, cujo objetivo principal a elaborao e a discusso de projetos para defender os interesses das naes integrantes. J o G-20 financeiro, que est sendo abordado neste texto, rene representantes de pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, para tratar de aspectos econmicos mundiais. o grupo foi criado em 1999, com o intuito de promover o fortalecimento da economia mundial. A representatividade do G-20 financeiro muito expressiva, pois, somados os pases membros, eles so responsveis por, aproximadamente, 90% do produto nacional bruto mundial, 80% do comrcio internacional e aproximadamente 65% da populao do planeta. Integram o chamado G-20 financeiro os seguintes pases: frica do Sul, Argentina, Brasil, Mxico, Canad, Estados Unidos, Alemanha, Frana, Itlia, Reino Unido, Rssia, China, Japo, Coreia do Sul, ndia, Indonsia, Arbia Saudita, Turquia, Austrlia e a UE. 22. Todos os documentos oficiais da reunio de cpula de Pittsburgh esto disponveis em: <http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/press/index.htm>. 23. o Brasil ser examinado somente ao final deste trabalho, na seo 6.
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reunidos sob uma sigla que mais dificultou a compreenso de seus papis do que ajudou a situar cada um em suas reais funes. A partir de uma perspectiva geopoltica, possvel observar que os quatro pases tm em comum o fato de que so detentores de um expressivo poder regional. Neste sentido, necessrio ter presente que o Brasil o nico que no s no tem fronteiras comuns com os demais, como tambm aquele que se encontra fora e distante, geograficamente, do continente asitico. Em outros termos, desde um ponto de vista geopoltico, o Brasil tem uma situao singular em relao China, ndia e Rssia, uma vez que por suas caractersticas, sobretudo territoriais, goza de uma condio privilegiada em sua regio ou seja, na Amrica do Sul. O fato de que a China tem fronteiras comuns tanto com a Rssia, ao norte, quanto com a ndia, ao sul, permite que se considere que o conjunto dos trs pases forma um arco, ou uma cadeia. Tomando-se em conta suas caractersticas comuns, ainda que no igualmente distribudas entre eles (territrio, populao, poder econmico e poder militar), so todos os trs grandes potncias. As fronteiras comuns entre eles, na forma como foi observado anteriormente, historicamente, tm significado motivo de conflitos permanentes, situao que s nos ltimos anos passou a receber um tratamento que vem permitindo transformar o que j foi motivo de grandes atritos em alguma forma de entendimento. Mesmo assim, divergncias herdadas de muitos sculos atrs no se mostram de simples e rpida soluo. A proximidade territorial entre aquelas trs grandes potncias , deste modo, mais um fator de instabilidade na regio que de boa vizinhana.24
3.1 rssia
A Federao Russa foi a principal herdeira do esplio deixado pela dissoluo da URSS. Neste sentido, lhe coube uma parte considervel do poderio militar sovitico, o que, mesmo tendo perdido a dimenso que caracterizou a bipolaridade do perodo da Guerra Fria, guarda grandes propores. A Rssia, como segunda maior potncia militar no mundo, est muito aqum dos Estados Unidos e, ao mesmo tempo, muito alm de todos os demais pases detentores de armas atmicas.25 Acontece, contudo, que sua capacidade militar se degrada a cada momento, pelo menos em termos relativos. Ainda que a Rssia continue fazendo um grande esforo para manter seus arsenais e suas tropas, so reconhecidas suas limitaes para
24. As anlises geopolticas dos BRICs e, em particular, dos trs pases da sia tm contribudo para o entendimento de relaes importantes entre eles e com outros atores do sistema internacional. Pela atualidade e riqueza de elementos, destacam-se aqui as seguintes contribuies de Reiter ([s.d.]), Scholvin e Mattes (2007) e Grossmann (2005). 25. Para um exame detalhado das potncias militares no mundo, consultar o site disponvel em: <https://www.cia.gov>.
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seguir em uma corrida armamentista que, liderada pelos Estados Unidos, a cada dia exige mais recursos materiais e intelectuais, dada a complexidade tecnolgica crescente dos novos armamentos.26 dispensvel insistir no fato de que tanto nas questes militares como na economia, a cincia e a tecnologia se tornaram condies necessrias para seu desenvolvimento e sua sustentabilidade. Se uma das mais fortes evidncias da crise que levou dissoluo da URSS foi o colapso de sua capacidade de produo cientfica e tecnolgica,27 decorridas duas dcadas, aquela realidade se tornou ainda mais crtica.28 A microeletrnica, a informtica, a robtica e a nanotecnologia so componentes fundamentais de qualquer armamento contemporneo, e estas so reas em que a capacidade de pesquisa entre os russos perde terreno constantemente (SINGER, 2009).29 Embora tenha herdado uma considervel infraestrutura de pesquisa em instalaes materiais e recursos humanos, a Rssia sofreu perdas enormes com o desmembramento do Estado sovitico, uma vez que muitos complexos nos quais se desenvolviam pesquisas bsicas e aplicadas estavam localizados em territrios que passaram a fazer parte de seus vizinhos. As universidades russas, mesmo mantendo um destacado potencial de pesquisa e ensino, esto distantes daquelas avaliadas como as mais qualificadas no mundo.30 Se essas rpidas observaes permitem identificar dificuldades para a Rssia manter-se na posio que herdou da URSS com relao distribuio do poder militar entre todos os pases. Os mesmos elementos citados servem ainda para indicar que a economia russa encontra em sua deficincia em cincia e tecnologia um dos gargalos mais crticos para seu desenvolvimento no presente e no futuro.
26. Para uma anlise das atuais condies das foras militares russas, ver os trabalhos de Alexander Golts. Ele um analista militar independente e editor substituto do Yezhednevny Zhurnal. Algumas de suas publicaes esto disponveis em: <http://www.project-syndicate.org>. Consultar ainda as publicaes da Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), em que possvel encontrar trabalhos atualizados sobre a Rssia e, em especial, suas foras armadas. No sentido dos argumentos apresentados aqui, ver Klein (2009). 27. Um seminrio interno realizado no vero de 1992, no otto-Suhr-Institut fr Politikwissenschaft da Universidade Livre de Berlim, analisou demoradamente essa questo. Tendo tido a oportunidade de acompanhar aqueles debates, o autor deste texto se convenceu de que a corrida cientifica e tecnolgica teve uma grande responsabilidade nos acontecimentos que levaram ao colapso da economia sovitica e, em consequncia, da sustentao sociopoltica do regime instalado em Moscou. o deslocamento da disputa entre americanos e soviticos do campo propriamente militar para o da cincia e tecnologia j estava sugerido no pensamento estratgico de Zbigniew Brezezinski desde o incio dos anos 1970. Neste sentido, ver Brezezinski (1971). Em certa medida, antecipando a compreenso dos rumos que tomaram as tenses Leste-oeste, na dcada de 1980, um breve ensaio sobre isto se encontra em Trein (1983). 28. Sobre a capacidade de pesquisa das universidades russas, ver o site disponvel em: <http://www.webometrics. info/>. 29. Mais elementos para a discusso do problema da sustentao cientfico-tecnolgica das novas armas podem ser encontrados no site disponvel em: <http//:www.brookings.edu/opinions/2010/0227_defense_regulations_singer. aspx>. 30. Para um ranking das universidades, ver Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), Espanha, Webometrics Ranking of World Universities. Disponvel em: <http://www.webometrics.info/about.html>.
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A queda significativa da capacidade de produo em cincia e tecnologia da Rssia no se deve somente ao fato de que uma parte da herana sovitica, material e intelectual, tenha ficado no territrio de outros pases que integravam a URSS como o caso da Ucrnia, da Gergia e mesmo do Cazaquisto , mas tambm desorganizao do Estado, principal indutor e consumidor dos produtos da pesquisa na era sovitica, desagregao social e consequente insegurana, reforada pela formao de estruturas mafiosas infiltradas em todas as instncias da sociedade russa ps-dissoluo da URSS,31 inclusive nas instituies de ensino, do nvel bsico at universidade, e ainda nas instituies de pesquisa, contriburam para uma situao de difcil reverso; pelo menos, no curto prazo (GALBAS e LINDNER, 2008). A economia russa, que passou por um amplo processo de privatizao desde 1992, saiu de uma situao de concentrao em mos estatais, para passar a umas poucas mos privadas, produzindo altas concentraes de riqueza e renda. Desde ento, a produo de bens e servios na Rssia experimentou inovaes bastante limitadas, alm de no ter conseguido ainda uma completa reorganizao das cadeias produtivas. O consumo de bens suntuosos, por alguns poucos novos ricos, contrasta com a carncia de oferta de produtos bsicos e as limitaes de consumo para uma parcela expressiva da populao pauperizada. Sustentada por sua condio de segundo maior produtor mundial de petrleo e gs, apesar de seu vasto territrio, a Rssia se tornou uma importadora de alimentos sem perspectiva de soluo para esta situao crtica. As atividades econmicas no campo, em certa medida, esto muito mais precrias que nos centros urbanos. Falta quase tudo, desde a pesquisa nas reas biolgicas, passando pela infraestrutura de maquinrio, at os elementos bsicos de gesto capitalista da economia no campo.32 Os analistas coincidem na avaliao de que, aps a dissoluo da URSS, os problemas enfrentados pela Rssia so complexos e abrangentes, no se excluindo nenhum setor da economia, da sociedade e da organizao do seu Estado nacional atual (INSOR, 2010). So problemas no apenas conjunturais, mas tambm estruturais. Entre os ltimos, encontra-se a crise demogrfica da sociedade russa, j detectvel ainda ao tempo da URSS; porm, bastante mais grave a partir de junho de 1991, quando Boris Ieltsin foi eleito presidente.
31. Sobre as mfias russas e suas consequncias sobre a ordem social do pas, ver Halbach (2004). 32. Mais informaes sobre aspectos importantes da economia russa, atualmente, podem ser encontradas no site disponvel em: <http://www.russland.ru>. outra fonte importante de informaes sobre a situao da Rssia o Center for Global Studies da Universitt Bonn, no qual o Bonn Power Shift Monitor fornece uma dezena de parmetros atualizados das condies da sociedade e da economia daquele pas em uma escala comparativa com 20 outros pases, entre os mais desenvolvidos. Disponvel em: <http://www.cgs-bonn.de/monitor/monitor.htm>.
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As estatsticas de quase duas dcadas mostram uma realidade complexa. Pois, por um lado, houve uma sensvel diminuio da taxa de natalidade e, por outro, uma queda no menos grave da expectativa de vida, sendo esta ainda caracterizada por uma acentuada diminuio para os homens. De acordo com dados divulgados em 2003, e que no diferem das condies atuais, os homens, que, na dcada de 1970, chegaram a atingir uma expectativa de vida de 64 anos, caram para 59 anos, e as mulheres passaram de 74,4 anos para 72 anos. Considerando-se que tal situao resultado de uma degradao geral das condies de vida ou seja, de qualidade da alimentao, de assistncia sade, de higiene, de condies de trabalho e, por fim, do aumento do consumo de lcool , no se trata de um problema de simples e rpida soluo.33 Entre as consequncias mais imediatas a que chegam os analistas, a primeira delas a de que, a seguir nas atuais condies, a Rssia, que j comea a ter problemas em decorrncia de sua crise demogrfica, em breve no ter como manter seu desenvolvimento econmico e, tambm, seu poder militar, uma vez que no haver populao em condies etrias para repor seus homens em armas e para assumir os postos de trabalho, especialmente aqueles que exigem maior qualificao cientfica ou tcnica (RUSSLAND-ANALYSEN, 2010).
3.2 ndia
O exame das caractersticas da ndia no menos surpreendente do que apresentam os analistas da realidade russa atualmente. Semelhanas ou diferenas entre os dois pases em nada contribuem para o entendimento da complexidade deste que o segundo pas com maior populao no mundo e com perspectiva de se tornar o mais populoso, segundo as projees demogrficas disponveis.34 De qualquer modo, se se tomar como ponto de partida o fato de que a ndia conta com um arsenal atmico, ser conveniente observar que ela depende ainda dos veculos lanadores russos para transportar suas bombas. Isto no apenas lhe impede de dispor completamente de suas armas, como tambm a limita condio de uma potncia nuclear regional.35
33. H uma extensa lista de artigos que examinam a crise demogrfica russa. os ensaios indicados a seguir oferecem um bom resumo dos debates que vm ocorrendo entre os especialistas na Europa: Tabarly (2007), Moullec (2002), Vichnevski (2009) e Lindner (2008). 34. Um estudo abrangente e atualizado, de abril de 2010, sobre a evoluo demogrfica da ndia e seus problemas de urbanizao encontra-se disponvel em mais de 240 pginas do relatrio do McKinsey Global Institute (2010). Um estudo menos abrangente, mas comparativo, que complementa esta indicao o Free World Academy (2005). 35. Nesse sentido, a condio da ndia completamente diferente daquela dos pases que compem o grupo permanente do Conselho de Segurana da oNU, todos eles com capacidade e autonomia para usar suas armas atmicas em qualquer lugar do planeta. As ogivas nucleares da ndia so transportadas por avies ou msseis do tipo intermediate range ballistic missile (IRBM), ambos de fabricao russa. Mais sobre este tema em Rothermund (2003). Mais detalhes no site disponvel em: <https://www.cia.gov>.
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Pretender examinar a ndia a partir de uma perspectiva antropolgica, ou ainda sociolgica, sem cogitar qualquer hiptese de entendimento das dimenses filosficas e religiosas da sociedade indiana, est fora dos objetivos de qualquer tarefa individual e de curto prazo. Assim, resta somente o esforo de resumir em poucas palavras alguns elementos de sua realidade que podem influir na atuao daquele pas do sul da sia no sistema internacional. Entre os analistas da realidade indiana, encontram-se mais divergncias que concordncias; contudo, h alguns elementos caractersticos da ndia sobre os quais as avaliaes se aproximam. Um deles o problema demogrfico. Com a projeo de ultrapassar a China at 2030, a ndia tem na quantidade de indivduos que formam sua sociedade tanto um trunfo quando um handicap. De um lado, seja do ponto de vista econmico, seja do militar, a disponibilidade de um contingente, por assim dizer, ilimitado de indivduos vem lhe permitindo vantagens relativas frente a outros pases, principalmente seus vizinhos, que no a China. Por outro lado, no entanto, a ndia no pode ter um projeto de desenvolvimento social e econmico que pretenda integrar toda a sua populao. Isto no ser possvel, como observam os estudiosos; pelo menos, nos termos em se mede atualmente o ndice de desenvolvimento humano (IDH).36 Um resumo das discusses aponta para uma situao em que, prximo da metade do sculo XXI, tendo atingido seu mximo de populao, a ndia contar com uma sociedade dividida, na qual a parcela dinmica, plenamente integrada ao modo de produo capitalista, algo entre 400 e 500 milhes de pessoas, lhe assegurar uma posio confortvel como uma das maiores economias do mundo. Nesse cenrio para o futuro, a ndia ter, entre outros, dois condicionantes fundamentais: sua capacidade de produo e inovao cientfica e tecnolgica e suas condies de controle social, sem ruptura da atual ordem poltica de um contingente de aproximadamente 800 milhes de indivduos, que devero continuar vivendo fora dos padres de consumo correspondentes ao que considerado o mnimo de conforto sob uma ordem econmica capitalista.37
36. Ver The Indian Economic & Social History Review. A revista contm vrios ensaios e remete a outros que tambm tratam deste tema. Disponvel em: <http://ier.sagepub.com/content/current>. outras fontes de debates sobre o problema do desenvolvimento social e econmico da ndia so o Institut fr Asien-Studien, que faz parte do German Institute of Global and Area Studies (Giga), em Hamburgo disponvel em: <http://www.giga-hamburg.de/index.php?file=ias. html&folder=ias> e o Sdasien-Institut der Universitt Heidelberg disponvel em: <http://www.laenderkontakte. de/adresse-40795-infos.htm>. Para ampliar a discusso, ver ainda Boillot (2006). 37. A cole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), em Paris, no Centre dtudes sur lInde et lAsie du sud (Ceias), acompanha a evoluo da situao da ndia com pesquisas de grande interesse. Disponvel em: <http:// www.paris.fr/portail/pratique/Portal.lut?page_id=7937&document_type_id=4&document_id=30860&portlet_ id=18275&multileveldocument_sheet_id=6701>.
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Quanto primeira condio, apesar de hoje as universidades e os centros de pesquisa da ndia no terem destaque, quando comparados s instituies congneres a nvel mundial,38 inegvel que a sociedade indiana apresenta uma capacidade em cincia e tecnologia invejvel.39 Sua condio se expressa no s no fato de ter posto satlites em rbita, ainda na dcada passada, mas tambm em prova definitiva de seu potencial, que est consignada no lanamento, com pleno xito, da sonda lunar Chandrayaan, em 22 de outubro de 2008. Os relatrios das autoridades indianas e dos estudiosos ocidentais apontam as biotecnologias, as nanotecnologias, as cincias dos materiais, as tecnologias da informao (TIs) e as tecnologias aeroespaciais como reas em que a ndia j possui competncia internacional e dever continuar crescendo. Os conflitos com seus vizinhos, uma herana do colonialismo ingls, tem sido um dos principais fatores de instabilidade e insegurana do desenvolvimento da ndia desde sua independncia formal, em 1947. Por meio de diversos acordos, a partir de 1994 e mais especialmente de 2005, como j foi observado anteriormente, a ndia conseguiu reverter a escalada de tenso de suas relaes com a China, uma tenso que se estende ao longo de mais de 4 mil quilmetros de fronteiras comuns. No entanto, isto no se pode dizer de suas relaes com os outros pases com os quais tem limites, especialmente o Paquisto. Fatores de ordem religiosa, que confronta muulmanos com hindus, e de natureza tnica, que pe em oposio sihks com outras populaes, principalmente na regio do Punjab, no extremo norte do pas, so motivos de instabilidade interna e tambm para suas relaes internacionais.40 Considerando-se que o Paquisto tambm possui armas atmicas, manter as relaes indo-paquistanesas abaixo de um nvel de confronto militar direto para a ndia condio indispensvel para uma trajetria positiva de seu desenvolvimento.
38. Para um exame detalhado da capacidade acadmica da ndia, ver Indian institutes and universities. Disponvel em: <http://www.frenchsciencetoday.org/index.php?option=com_content&view=article&id=55&Itemid=141>. Sobre a classificao das universidades em escala mundial, ver: Ranking web of world universities. Disponvel em: <http:// www.webometrics.info/>. 39. As instituies indianas aqui indicadas oferecem informaes abrangentes e atualizadas sobre o desenvolvimento cientfico e tecnolgico da ndia: Ministry of Science & Technology, Department of Science and Technology disponvel em: <http://www.dst.gov.in/>; Council of Scientific and Industrial Research disponvel em: <http://rdpp.csir.res.in/ csir_acsir/Home.aspx?MenuId=1>; Science and Engineering Research Council disponvel em: <http://www.serc-dst. org/>; e Jawaharlal Nehru Centre for Advanced Scientific Research disponvel em: < http://www.jncasr.ac.in/>. Alm destas, possvel expandir o conhecimento a respeito do tema em La coopration scientifique du CNRS avec lInde, disponvel em: <http://www.rayonnementducnrs.com/bulletin/b47/Faure.pdf>. Informaes atualizadas sobre outros feitos relevantes da ndia nos campos da cincia e da tecnologia podem ser encontradas ainda no site disponvel em: <http://www.frenchsciencetoday.org/> e na pgina do site disponvel em: <http://www.bulletins-electroniques.com/ actualites/64232.htm>. 40. Para os conflitos internos e internacionais da ndia, ver: Peace Research Institute oslo (Prio) disponvel em: <http://www.prio.no/>; e Stockholm International Research Institute (Sipri) disponvel em: <http://www.sipri.org/>. o Sipri, em sua srie Sipri Lecture, oferece um estudo bastante interessante sobre o tema e para os objetivos deste estudo. Seu ttulo Regional powers: explaining regional security order in Brazil, India and Russia.
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3.3 China41
A China o nico pas, no s entre os BRICs ou os integrantes do G-20, se no entre todos os membros do sistema internacional, que rene elementos suficientes para, em algum momento futuro, disputar com os Estados Unidos a posio de nao com o maior poder econmico, militar e poltico do planeta (CRUZ, 2010). Contudo, no so poucos os analistas que entendem que a opo atual da estratgia chinesa de no confrontao direta com a unipolaridade norte-americana. Apesar de todas as tenses internacionais (econmicas, militares e polticas), quase que em sua totalidade envolvendo interesses e at mesmo a presena imediata dos Estados Unidos, a nova conjuntura, criada a partir da dissoluo da URSS, foi altamente favorvel aos interesses chineses. Em outros termos, no interessa China uma alterao desta ordem (CEPRID, 2007; YU, 2007), que se, de um lado, lhe positiva, de outro, visivelmente desgastante para a posio norte-americana. Manter-se no topo da hierarquia de poder implica ter custos crescentes para a sociedade estadunidense e os capitais que buscam, no seu territrio ou sob sua bandeira, a proteo de direito (poltico-jurdica) e de fato (militar) para a manuteno de seus ganhos. O Consenso de Beijing (RAMO, 2004), que para muitos estudiosos resume a opo soft power (CSIS, 2009) da China est bem explicitado nas relaes que os chineses vm construindo com pases em desenvolvimento, entre os quais se incluem os da Amrica Latina. Mantendo-se fiel ao princpio da no ingerncia nos assuntos internos do parceiro, nas ltimas duas dcadas, a China estabeleceu vnculos com pases e regies ricas em matrias-primas, incluindo petrleo e alimentos, indispensveis para sua economia e a manuteno de sua populao.42 Diferentemente da ndia, a China encontra-se em uma trajetria de desenvolvimento que carrega consigo toda a sua populao, atualmente um pouco superior a 1,3 bilho de indivduos, ainda que em diferentes ritmos e em distintos estgios econmico e social. Isto significa, internamente, uma extraordinria presso sobre seus recursos naturais e seu meio ambiente (GUERRERO, 2009) e, nas suas
41. Nos dias 17 e 18 de abril de 2008, no Rio de Janeiro, a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) promoveu a III Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional (CNPEPI): o Brasil no Mundo que Vem a, dedicada ao exame da China. o conjunto dos trabalhos ali apresentados reuniu um rico e atualizado acervo de anlises e informaes sobre a China, as quais foram tomadas em considerao neste texto; contudo, sem fazer referncia a cada momento em que isto aconteceu por economia de espao. A publicao da FUNAG contendo o conjunto dos trabalhos apresentados na III CNPEPI encontra-se disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/ al000001.pdf>. 42. Um interessante trabalho elaborado pela Associaom Cultural Dirio Liberdade (portal anticapitalista da Galiza e pases lusfonos), sob o ttulo de Qual o interesse da China na Amrica Latina?, sem deixar escapar detalhes importantes, resume a presena da China na regio, destacando seus principais interesses estratgicos. Disponvel em: <http://www.diarioliberdade.org/index.php?option=com_content&view=article&id=4787:qual-e-o-interesseda-china-na-america-latina&catid=99:batalha-de-ideias&Itemid=11>. Ainda sobre este tema, o Brussels Institute of Contemporary China Studies publicou, em 2008, um estudo de grande interesse pelas informaes e anlises que contm (Freeman, Holslag e Weil, 2008).
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relaes com outros pases, define a necessidade premente de priorizar condies de acesso a fontes de materiais estratgicos, sem as quais sua economia enfrentar obstculos intransponveis (KAPPEL e SCHNEIDENBACH, 2006).43 Consciente dos estrangulamentos estruturais para qualquer projeto de grande potncia, a China tem desenvolvido um esforo incalculvel de racionalizao dos impactos do desenvolvimento econmico acelerado sobre sua sociedade, ao mesmo tempo em que busca consolidar suas posies econmica, militar e poltica tanto na sia como no resto do mundo (FREEMAN, JENKINS e SMIS, 2007; GEERAERTS et al., 2007; KEMPER, 2006). Ao contrrio dos Estados Unidos, que, ao longo do sculo XX, pde construir uma consistente rede planetria de coleta de materiais estratgicos para sua economia e o desenvolvimento de seu poder militar, acumulando reservas de alguns minrios em quantidades suficientes para o consumo de vrios anos e mesmo de dcadas, a China carente de praticamente tudo, ainda que disponha de carvo, ferro, alguns metais no ferrosos e terras raras; contudo, em quantidades que no permitem sustentar por um perodo mais longo seu ritmo de crescimento econmico atual. A mesma coisa pode ser observada com relao aos alimentos. Se os norte-americanos so autossuficientes em praticamente todos os itens de sua cesta bsica, os chineses s no so carentes de arroz. Assim, por meio de uma diplomacia onipresente, os chineses buscam estabelecer e assegurar condies de dilogo com muitos interlocutores, at mesmo nas questes mais complexas e difceis. Um exemplo neste sentido foi, em 9 de junho de 2010, o voto dado no Conselho de Segurana da ONU, condenando o programa nuclear do Ir. Ao se associar posio norte-americana, a China ganhou legitimidade para exigir modificaes no texto da resoluo que, ao ser aprovada, se tornou praticamente incua. Desta forma, os chineses, por um lado, disseram que no lhes interessa alteraes no frgil equilbrio no Oriente Mdio e, por outro, mantiveram condies de seguir recebendo um importante suprimento de petrleo iraniano. Se, para as questes econmicas, a China tem desenvolvido uma poltica ativa de participao e parceria internacional,44 nas questes militares, ela tem se mostrado bastante mais recatada. Conhecedores da distncia que os separa do poder militar norte-americano e, consequentemente, do custo que implicaria uma corrida armamentista em termos tradicionais, tudo indica que os chineses
43. Mais sobre o tema em Spiegel online. Disponvel em: <http://wirtschaft.t-online.de/konkurrenz-zu-china-deutscheindustrie-warnt-vor-rohstoff-engpass/id_42541330/index>. 44. A China faz parte da Cooperao Econmica da sia (APEC em ingls, Pacfico Asia-Pacific Economic Cooperation), da SCo, da oMC, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID em Inter-American Development Bank, como membro no muturio), do G-77, do G-20 e do G-4, agora G-5: BRICS.
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fizeram opo por uma estratgia apoiada em alta tecnologia, e no em volume de armamentos. A nica exceo talvez esteja na sua fora naval, que remete aos termos tradicionais de disputa geoestratgica de espao e disperso dos seus vasos de guerra por todos os mares. Isto tem implicaes diretas na poltica externa, uma vez que tecnologia de ponta sinnimo de demanda de materiais no disponveis no prprio territrio e presena em todos os mares requer portos de apoio em territrios amigos. O exame do comportamento da diplomacia chinesa s confirma estas observaes (LANGE, 2008; LANDWEHR, 2010; SCHNEIDER, [s.d.]; HOLSLAG, 2010).
4 dE BriC A BriCS
A realidade dinmica do sistema internacional permite sempre novos arranjos e foi exatamente isto que aconteceu em 14 de abril de 2011, na III Cpula dos BRICs, realizada em Sanya, na China. Nesta cpula, se organizou uma nova constelao, j prevista, o G-4 (BRIC) passou a contar com mais um membro, a frica do Sul, passando assim a ter uma nova sigla: BRICS. O novo G-5 tem na frica do Sul um membro muito particular que, por suas caractersticas, assume uma condio nica entre os demais. Sua presena junto aos outros quatro pases vem de uma longa histria, que merece ser lembrada, ainda que brevemente. Embora tendo sua origem na colonizao promovida pela Holanda, em meados do sculo XVII, com o enfraquecimento do Imprio colonial holands, a frica do Sul passou a sofrer crescente influncia inglesa. Atrados pelas riquezas naturais da regio e pela posio estratgica no extremo sul do oceano Atlntico, a meio caminho para o Subcontinente Indiano, os primeiros representantes do Imprio Britnico se instalaram na Cidade do Cabo em 1806. Durante meio sculo, a coexistncia entre britnicos e beres,45 embora no fosse pacfica, permitiu s duas comunidades se desenvolverem em contato e com relativa independncia. A situao mudou completamente quando, em 1867, foram descobertas grandes jazidas de diamante na regio do Transvaal ou seja, na parte norte do territrio sul-africano. Ao longo de pouco mais de 30 anos, as tenses s cresceram, at que, em 1899, irrompeu um conflito armado definitivo entre os colonos britnicos e os beres.46 Os primeiros contaram, em seu favor, com a interveno das foras militares da maioria das colnias do Imprio Vitoriano, os segundos, por sua vez, tiveram o apoio da Alemanha imperial sob Wilhelm II.47 O incio do sculo XX
45. Ber, que significa fazendeiro, foi o nome genrico adotado pelos colonizadores holandeses e seus descendentes para se identificarem e, assim, se distinguirem dos demais europeus na frica do Sul. 46. Essa foi a segunda guerra entre os beres e os ingleses. A primeira aconteceu entre 1880 e 1881. 47. Wilhelm II, da Prssia, era neto da rainha Vitria por parte de sua me, tambm Vitria, princesa real da Gr-Bretanha.
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consagrou a vitria dos ingleses sobre seus opositores naquela regio do extremo sul da frica48 e a radicalizao, ainda maior, da poltica racista dos europeus, que resultou no apartheid. Ao longo de, pelo menos, quatro dcadas do sculo XIX, o Imprio Britnico se serviu de expressiva imigrao de indianos, especialmente do sul da ndia, para seus objetivos de explorao colonial da frica do Sul. As relaes entre os indianos, que serviam desde as tarefas mais simples nas atividades agrcolas e de minerao at as funes administrativas mais complexas junto aos rgos de poder colonial, nunca foram isenta de conflitos, tanto com os europeus como com os africanos. Eles eram discriminados por uns, por motivos tnicos, e rejeitados por outros, por razes culturais. Um exemplo neste sentido foi a passagem de Mahatma Gandhi pela frica do Sul, entre 1893 e 1914. A criao da Unio Sul Africana, considerada a primeira independncia da frica do Sul, que resultou em maior autonomia administrativa em relao ao Imprio Britnico, no alterou significativamente a imigrao de indianos. Em termos numricos, a populao de indianos nunca foi expressiva na sociedade sul-africana; nos momentos de maior participao relativa, jamais passou de 2%. Contudo, os indianos sempre ocuparam lugares de algum destaque na sociedade local e assumiram posies importantes na vida pblica e na economia do pas. Hoje, os imigrados ou seus descendentes somam aproximadamente 1,3 milho de indianos vivendo em solo sul-africano. A ndia, muito antes de sua independncia do Imprio Britnico, em 17 de agosto de 1947, j demonstrava especial interesse em suas relaes com a frica e, em especial, com a frica do Sul. As boas relaes entre os dois pases ganharam um novo impulso mesmo antes do fim da poltica de apartheid, quando uma reforma da constituio sul-africana, em 1984, ampliou a participao poltica dos diferentes grupos tnicos, incluindo os indianos e seus descendentes, mas mantendo os africanos excludos do direito de votar. Nas ltimas dcadas, a frica s cresceu como alvo das relaes internacionais da ndia, cujos interesses econmicos fazem de sua presena uma das mais importantes em mais de duas dezenas de pases do continente africano (CHERU e OBI, [s.d.]).49
48. A derrota dos beres levou criao da Unio Sul Africana, em 31 de maio de 1910, sob o domnio da Coroa Britnica. Em 31 de maio de 1961, a Unio Sul Africana foi declarada frica do Sul; em 5 de outubro de 1960, em um referendum em que s tomaram parte os sul-africanos brancos, foi decidido que a frica do Sul no faria mais parte da Commonwealth. 49. A agncia de notcias Les Dpches de Brazzaville Edition Kinshasa, da Repblica do Congo, publicou, no dia 24 de maio de 2011, uma reportagem sob o ttulo Deuxime sommet Inde-Afrique: les deux parties sengagent tablir un partenariat stratgique, da qual constam informaes importantes sobre a presena da ndia na frica. Disponvel em: <http://www.brazzavilleadiac.com/index.php?action=depeche&dep_id=49418&oldaction=liste&regpay_ id=0&them_id=0&cat_id=2&ss_cat_id=0&LISTE_FRoM=20&select_month=05&select_year=201>.
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Para sustentar a alta taxa de crescimento de sua economia na ltima dcada, a ndia encontrou na frica tanto uma fonte insubstituvel de matrias-primas e alimentos como um mercado consumidor para sua indstria, que no de tecnologia de ponta. Em meio s suas boas relaes com os africanos, a frica do Sul tem sido para a ndia um parceiro destacado.50 Para muito alm do intercmbio comercial e dos investimentos diretos dos indianos na economia sul-africana, h um bom tempo as relaes militares entre ambos os pases so muito especiais. Manobras conjuntas e trocas de experincias e de tecnologias em armas convencionais e atmicas fazem ou fizeram parte da agenda bilateral. Em relao a este ltimo ponto, h de se considerar a triangulao com Israel como um ator de importncia decisiva no desenvolvimento do potencial militar tanto da ndia como da frica do Sul, fato que aproximou indianos e sul-africanos durante muito tempo.51 Nos primeiros anos do sculo XXI, as boas relaes entre a ndia e a frica do Sul serviram de base para a associao de mais um grupo de pases no sistema internacional; neste caso, um pequeno grupo, o G-3, ou Ibas,52 formado pela ndia, pelo Brasil e pela frica do Sul. A deciso de constituir o Frum de Dilogo Ibas foi resultado da reunio ocorrida em 6 de junho de 2003, em Braslia,53 em que os pases se fizeram representar por seus ministros de relaes exteriores. A motivao da aproximao entre trs grandes democracias multitnicas e multiculturais do Hemisfrio Sul ficou explicitada na Declarao de Braslia,54 e o instrumento de ao escolhido foi o frum, uma estrutura informal com a tarefa de estreitar o entendimento entre os trs pases e construir convergncias em torno dos interesses comuns frente ao processo de globalizao. Desde os primeiros contatos trilaterais, ficou claro que havia muito a ser feito. Assim, passaram pauta das reunies do frum, bem como s dos chefes de Estado, assuntos de: polticas internas referentes sade, educao, agricultura, energia, ao ambiente e a outros campos; de comrcio bilateral, regional e de cooperao entre pequenas e mdias empresas; de cooperao em cincia e tecnologia, infraestrutura, transporte martimo, construo naval e aeronutica;
50. Para informaes sobre as relaes bilaterais ndiafrica do Sul, consultar a pgina do site disponvel em: <http:// www.intracen.org/country/South-Africa>. 51. Em 1991, a frica do Sul assinou o Tratado de no Proliferao Nuclear; em 1993, o ainda presidente Frederik Willem de Klerk declarou que o arsenal atmico sul-africano tinha sido totalmente desabilitado. 52. A pgina do Ibas reune amplas informaes sobre suas atividades: <http://www.forumibsa.org/interna. php?id=19>. o Ministrio de Relaes Exteriores (MRE) do Brasil tambm organizou o Catlogo Bibliogrfico do Ibas, que contm informaes at abril de 2010. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/ saiba-mais-ibas/catalogo-bibliografico-do-ibas/view>. 53. Ainda que tenha ocorrido em Braslia, a reunio que deu origem ao Ibas no foi uma iniciativa brasileira, mas do ento presidente da frica do Sul, Thabo Mbeki. 54. o texto da Declarao de Braslia est disponvel na pgina do MRE. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov. br/temas-mais-informacoes/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/documentos-emitidos-pelos-chefes-de-estadoe-de/declaracao-de-brasilia/view>.
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bem como temas da agenda internacional ou seja, o multilateralismo, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a segurana coletiva, a reforma do Conselho de Segurana da ONU e o combate ao terrorismo, entre outros. Os problemas provocados pela globalizao, pela crise das economias do hemisfrio norte e pela poltica de interveno e exerccio de um poder unilateral por parte dos Estados Unidos foram motivaes suficientes para que, reagindo a tudo isto, os pases do Ibas desenvolvessem, a partir de 2003, uma intensa agenda de dilogo e iniciativas concretas. Os chefes de Estado da ndia, do Brasil e da frica do Sul vm se reunindo pelo menos uma vez ao ano desde 2004; porm, os encontros no nvel de ministrios, dos grupos de trabalho temticos, e os demais eventos sociais e culturais, congregando representantes dos trs pases, somaram mais de uma centena de oportunidades de dilogo entre todas as partes. A experincia de quase uma dcada de trocas permanentes revelou que entre os Ibas (SOUZA, 2007),55 apesar das enormes diferenas, comeando pelas respectivas populaes, passando pela histria e pela cultura de cada pas, h, no entanto, uma significativa agenda de problemas e interesses comuns.56 A iniciativa do convite aos sul-africanos para se somarem ao BRICS partiu da ndia, que buscou, assim, com a presena da frica do Sul no grupo, uma alterao das relaes de suas foras internas em seu favor. As tenses entre chineses e indianos, por suas dimenses e pela natureza dos problemas que enfrentam para sustentar seus respectivos projetos de desenvolvimento, h muito j transcenderam suas razes histricas e suas circunstncias regionais. Antes da Amrica Latina e da Amrica do Sul, em particular, a China e a ndia disputaram a frica.57 Assim, para a ndia, contar com o apoio sul-africano de grande importncia, especialmente para sua presena na extensa regio ao sul do Saara. A experincia do Ibas permite supor ainda que no ser somente a ndia a ter uma posio mais confortvel entre os integrantes do BRICS, mas tambm o Brasil dever encontrar na frica do Sul uma parceria atenta para suas teses e seus interesses concretos. No difcil entender que h no s mais proximidade cultural entre estes dois pases, mas tambm, antes de tudo, um espao geogrfico comum, o qual aproxima as respectivas estratgias de desenvolvimento econmico, poltico e militar.
55. Trata-se de uma anlise abrangente sobre o contexto, a motivao e as atividades trilaterais do Ibas; porm, limitada at 2007. 56. importante observar que o dilogo tripartite do Ibas, mesmo com todo o seu potencial de realizaes, agora com a adeso da frica do Sul ao BRICS, foi completamente alterado, uma vez que este G-3 deixou de existir. 57. Conferir a publicao Global Voice (AFRIQUE...,2011). outra fonte de interesse para a discusso sobre a importncia da frica neste caso, para os chineses Ribeiro (2010).
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5 g-2
As relaes entre os Estados Unidos e a China58 nunca sero destitudas de problemas, de modo a dispensar cuidados constantes e atritos previsveis. Sob forma de aparente cordialidade diplomtica e interesses convergentes, de fato, a China e os Estados Unidos se encontram o tempo todo em um permanente cabo de guerra. Considerando-se somente o perodo inaugurado com a histrica visita do presidente Nixon China, em fevereiro de 1972, o que se observa que as relaes entre ambos os pases, se tomadas em suas dimenses civis e militares, so tanto ambguas como ambivalentes, indo da cooperao momentnea confrontao perene. Ao longo das ltimas quase quatro dcadas, a importncia das relaes bilaterais entre chineses e norte-americanos deve ser avaliada por diferentes perspectivas. Uma delas pode ser a que revela os constantes contatos de alto nvel ocorridos entre eles. Revisando os fatos, o que se verifica que, depois de Nixon, nenhum presidente dos Estados Unidos deixou de ir China, sendo que o presidente George W. Bush, durante seus dois mandatos, esteve quatro vezes em Pequim. A recproca, com a presena de mandatrios chineses em Washington, quase a mesma. Outros acontecimentos, com maior ou menor significado simblico do que seriam boas relaes, ocorrem fora do mbito diplomtico, como as 36 provncias e 161 cidades de um lado e de outro, declaradas coirms; condio que propicia um intercmbio social e cultural privilegiado; pelo menos, para as partes diretamente envolvidas naquelas parcerias. Tambm so expressivos o intercmbio de estudantes entre os dois pases, que teria alcanado um total de 100 mil jovens em 2010, e o intercmbio de turistas.59 A cordialidade das relaes em algumas reas que so notcias frequentes na imprensa internacional no evita, no entanto, que a realidade seja bastante distinta em outras. Se se quiser estabelecer uma data para a atual fase de conflitos, que j dura mais de uma dcada, pode-se lembrar o ocorrido na madrugada do dia 8 de maio de 1999, quando as foras militares da Otan bombardearam a embaixada chinesa em Belgrado, deixando o saldo de trs mortos e vinte feridos, alm de considervel destruio material. O pedido de desculpas do Alto Comando da Otan foi acompanhado da alegao de que a responsabilidade era das autoridades srvias, que haviam fornecido mapas desatualizados!60 A reao de Pequim foi no sentido de que os termos da nota eram mais uma ofensa que uma explicao razovel.
58. o secretrio do Tesouro americano, Timothy Geithner, chegou a afirmar que os Estados Unidos tinham tantos interesses convergentes com a China que o prximo bloco do qual se ouviria falar seria o G-2. Sobre este tema, ver Yuan (2009). 59. Zhang Xinhong, director of the tourism office of the Chinese embassy in New York, said that the number of American tourists in China reached 2 million in 2010, according to the China News Service on April 7, 2001. Peoples Daily online. Disponvel em: <http://english.peopledaily.com.cn /90833/90836/review/201104.html>. 60. Natos attack on the Chinese embassy. Disponvel em:.<http://www.mfa.gov.cn/eng/wjb/zzjg/bmdyzs/ gjlb/3432/3441/t17317.htm>.
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As tenses entre Washington e Pequim so indisfarveis. Fatos ocorridos nos ltimos meses podem ser citados como testemunhos neste sentido: a venda de armas Taiwan (FORD, 2010), no incio de 2010; a recepo oferecida ao Dalai Lama, em Washington, em fevereiro de 2010 (MACARTNEY, 2010); e o conflito entre o governo chins e o Google, em julho do ano passado, caso em que os protestos partiram do lado da Casa Branca. Contudo, de todos os acontecimentos que tm influenciado as relaes bilaterais entre os dois pases, talvez o mais grave seja aquele que envolve a disputa de guas territoriais no Mar Meridional da China. O conflito sobre os limites das guas territoriais naquela regio algo que os chineses consideram prximo o suficiente de seus interesses estratgicos para que possam admitir a ingerncia de estranhos, mesmo que este estranho seja uma superpotncia como os Estados Unidos.61 Outra realidade a ser considerada nas relaes entre os Estados Unidos e a China a existncia do Grupo de Xangai. Criado em 1996, por iniciativa chinesa, parecia ter propsitos bastante limitados frente expanso da Otan na Europa Oriental; sua histria mostrou que, no entanto, a situao veio a ser outra. Na verdade, no primeiro momento, seus integrantes, alm da prpria China e da Rssia, eram todos pases, individualmente, sem grande expresso econmica, militar ou poltica no sistema internacional. Passada mais de uma dcada, o grupo ampliou seu raio de ao e atualmente um ator importante em todo o sul da sia. O exame das posies assumidas pelo Grupo de Xangai revela uma crescente identificao com os interesses chineses, o que dificulta, sempre mais, um entendimento entre chineses e norte-americanos no sentido de uma aliana que possa merecer a identificao de um G-2 (KAGAN, 2007; PAAL, 2011; NESNERA, 2011; BLAGOV, 2004). O que se observa que as autoridades chinesas tm demonstrado sensibilidade e disposio de dilogo e mesmo de certa convergncia com os interesses norteamericanos e de seus aliados no Ocidente quando os assuntos no dizem respeito ao seu entorno imediato ou sua rea de atuao geopoltica.62 Dito de outra forma, pode haver aproximao de pontos de vista entre a China e os Estados Unidos quando o problema em questo esteja relacionado a um terceiro pas. Neste caso, Taiwan sempre uma exceo, uma vez que Pequim considera aquela ilha parte de sua nao (NORDHAUG, [s.d.]).
61. A China revindica, h muito tempo, a posse sobre os arquiplagos das ilhas Spratleys e Paracels. A importncia daquele territrio devido tanto hiptese de que ali exista petrleo como sua posio estratgica, uma vez que se situam no caminho martimo que liga a sia oriental e o oceano ndico. Trata-se de uma questo complexa que envolve mais imediatamente os interesses do Vietn, mas tambm a Malsia, as Filipinas, o Brunei e Taiwan. Nesta disputa, em resposta ao apoio que o Vietn vem recebendo dos Estados Unidos e da ndia, a China anunciou que vai aumentar significativamente sua presena militar naval em toda a regio. Mais informaes sobre esta contenda em Le Nouvel observateur (LA TENSIoN..., 2011). 62. Recentemente, como j foi observado anteriormente, o caso exemplar no sentido de um entendimento diplomtico entre os Estados Unidos e a China sobre um problema envolvendo um terceiro pas foi a ofensiva norte-americana contra o programa de desenvolvimento de tecnologia nuclear por parte do Ir. o apoio dos chineses, que nunca foi total, passou rapidamente a uma postura crtica s sanes e acabou sem qualquer efeito de presso contrria aos interesses iranianos. Para uma anlise dos antecedentes imediatos do conflito entre os Estados Unidos e o Ir, ver o artigo de Kemenade (2009).
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Se esses so exemplos de problemas no campo poltico e militar, eles no esgotam os conflitos bilaterais; outros mais, nas reas econmicas, envolvendo comrcio e finanas, so objetos de permanentes manifestaes das autoridades governamentais dos dois lados e, ainda, de especialistas nas relaes sino-americanas e da imprensa internacional.63 medida que a recuperao da economia dos Estados Unidos no demonstra o ritmo desejado e, pelo contrrio, d sinais de que no est isenta de novas crises, o governo do presidente Obama se desgasta levando uma maior rigidez sua poltica externa. Acontece que o mundo de hoje no o mesmo do passado, o que significa dizer que os Estados Unidos, no esforo de imposio de sua hegemonia, enfrentam dificuldades crescentes. A hiptese de um entendimento com a China, que permitiria uma convivncia no conflituosa ou, at mesmo, alguns momentos de parceria, parece desaparecer rapidamente.64 Para se falar de um G-2, talvez seja mais realista examinar as condies em que China e ndia, em um futuro no muito distante, podero encontrar elementos de interesse comuns; pelo menos, no continente asitico e, at mesmo, talvez, no resto do mundo.65 Est claro que uma aproximao de interesses entre a China e a ndia no significa a superao de suas contradies, principalmente da condio de concorrentes, tanto como consumidores de matrias-primas quanto como supridores de certos mercados. Um dilogo entre os dois pases dever buscar, antes de mais nada, uma diminuio das tenses decorrentes de conflitos tradicionais, como as disputas por territrios e aliados entre os vizinhos do sul da sia. Atento para esta possibilidade, o governo norte-americano anunciou em 26 de setembro de 2010 a visita do presidente Obama sia e, em especial, ndia, declarando aquele pas um parceiro indispensvel dos Estados Unidos.66
63. Sobre os problemas comerciais entre os Estados Unidos e a China, ver o pronunciamento de Paul Krugman no Sunday Times, de Nova Iorque, em 19 de maro de 2010, e a reao de Wen Jiabao, primeiro-ministro chins. Disponvel em: <http://www.ipsnouvelles.be/news.php?idnews=10595>. No faz parte da anlise desenvolvida neste trabalho o exame dos problemas entre os Estados Unidos e a China decorrentes da relao cambial entre as respectivas moedas. No entanto, este , sem dvida, mais um fator importante a se considerar no exame das tenses entre os dois pases. 64. Pour la premire fois dans la vie des Amricains, les Etats-Unis sont confronts avec la Chine un pays quils ne peuvent contraindre, observe Zachary Karabell, auteur dun livre sur la Superfusion conomique sino-amricaine. Mme lUnion sovitique tait vulnrable dune certaine faon la puissance militaire amricaine, distingue-t-il. La Chine, elle, ne cherche pas [encore ?] rivaliser militairement avec les Etats-Unis. Mais elle oblige les Amricains se confronter au monde rel. Avec la Chine, les Amricains doivent apprendre faire avec des choses quils naiment pas dans dautres pays. on est loin en effet de lide dun G2 (Millot, 2010). 65. En pleine crise financire internationale et compte tenu de lvolution de la situation en 2009, les relations ChineInde sont globalement restes stables, voire mme elles ont volu, estime M. Zhang Yan, lambassadeur de Chine en Inde. Les changements climatiques, une des questions cruciales de 2009, ont montr une facette de la coopration Chine-Inde. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.chineinde.info/>. No dia 27 de maio de 2010, a presidente da ndia, Pratibha Patil, foi recepcionada pelo presidente chins Hu Jintao, em Pequim. Ambos comemoraram os 60 anos de relaes diplomticas entre os dois pases. 66. Sobre as relaes dos Estados Unidos com a ndia, inclusive o pronunciamento do secretrio adjunto de Estado Robert Blake, ver a pgina do site disponvel em: <http://inde.aujourdhuilemonde.com/barack-obama-veut-privilegierles-relations-avec-l%E2%80%99inde>.
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6 BrASil
O exame da ampla documentao que subsidiou este trabalho permite algumas concluses sobre a situao do Brasil no contexto internacional. Sem o propsito de estabelecer uma hierarquia de valore, possvel, inicialmente, observar que, ao longo de pouco mais de uma dcada, ocorreu uma significativa mudana na percepo do sistema internacional a nosso respeito. Hoje, se atribui ao Brasil uma legitimidade e uma capacidade de interveno em assuntos de interesses multilaterais que s era admitida entre os pases centrais, se no com grande capacidade militar, pelo menos com extraordinria capacidade econmica. sabido que a atuao do Brasil no se d a partir nem de uma, nem de outra destas bases de poder; ao contrrio, ela se desenvolve em plano somente poltico. Isto permite afirmar que a independncia de posies, a coerncia de princpios e uma certa ousadia diplomtica foram, nos ltimos anos, os principais fatores que conferiram poltica externa brasileira um perfil destacado. Nesse perodo, o xito na recuperao da economia brasileira, cronicamente em crise, ainda que com significado pouco expressivo para a superao das enormes desigualdades sociais, deu ao pas uma imagem positiva, que se traduziu em respeito e confiana perante os parceiros externos. Em uma economia capitalista globalizada, os capitais internacionais, nos ltimos anos, no tiveram muitos motivos de queixas; o pas se mostrou capaz de fazer bem o dever de casa, e, assim, em todos os fruns internacionais nos quais foram discutidos temas de interesse multilaterais e mesmo globais, as posies assumidas pelo Brasil mereceram destaque, quando este no assumiu a liderana dos debates. As ltimas duas dcadas consolidaram, de forma expressiva, a projeo econmica e poltica do Brasil na regio (JOERISSEN e STEINHILBER, 2010; PIGNOTTI, 2008). O fim das ditaduras no Cone Sul deu incio a um perodo em que foi possvel s novas foras democrticas, que emergiam em cada pas, se ocuparem de seus interesses internacionais em parceria com seus vizinhos. Neste contexto, a Declarao de Iguau, assinada em 30 de novembro de 1985, marcou o incio da aproximao entre a Argentina e o Brasil. Mais tarde, em 1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento reafirmou e ampliou os termos da declarao de 1985. Por fim, o Tratado de Assuno, ao qual se somaram ainda o Paraguai e o Uruguai, firmado em 26 de maro de 1991, definiu a disposio dos quatro vizinhos da regio meridional do continente sul-americano de construir interesses convergentes. So bastante conhecidas as dificuldades enfrentadas, nestes pouco mais de 20 anos, para fazer avanar o processo de integrao entre os, hoje, cinco Estados partes e seus cinco pases associados. Isto, contudo, no impediu o Brasil de promover uma reunio de presidentes sul-americanos em Braslia, em 30 de agosto e 1o de setembro de 2000, e que, nesta reunio, fosse proposto aos 12
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representantes nacionais presentes um programa de ao pblica regional, que ficou consignado no Comunicado de Braslia.67 Em 8 de dezembro de 2004, na III Reunio de Presidentes, em Cuzco, foram lanadas as bases da Comunidade Sul-Americana de Naes, que, mais tarde, em 16 de abril de 2007, durante a Reunio de Energia Sul-Americana, na Ilha de Margerita, Venezuela, passou a se chamar de Unasul.68 Dentro ou fora de seu territrio, a participao do Brasil nas reunies na Amrica do Sul foi, com frequncia, avaliada positivamente. O destaque para a posio brasileira convergiu para as propostas de uma crescente cooperao entre todos os pases da regio. Ao se aproximar dos demais pases do G-4 (BRIC, atualmente G-5 BRICS), ou ao liderar muitas das iniciativas do G-20, o Brasil no descuidou dos interesses da regio sul-americana e do resto da Amrica Latina e do Caribe em geral.69 O Brasil no s manteve permanentes consultas com seus vizinhos, como tambm, quando solicitado, se fez porta-voz de seus pares perante os demais pases do sistema internacional. A prioridade dada ao tratamento das questes regionais pela poltica externa brasileira pode ser avaliada tanto no envolvimento em questes difceis, de grande risco para sua imagem internacional como o caso do golpe de Estado em Honduras, em 2009 , quanto, ao longo dos ltimos anos, pelas frequentes intervenes mediadoras, nas relaes entre a Venezuela e a Colmbia. Se a ateno do Brasil para com a regio latino-americana e o Caribe geral e, ao mesmo tempo, no deixa de ter suas prioridades; ela particular e muito especial para com seus pares no Mercosul. Isto pode ser constatado na forma como a poltica externa brasileira tratou, nos ltimos tempos, os problemas surgidos com a Bolvia, em decorrncia de conflitos internos da sociedade boliviana, ou, ainda, na reao de nossa diplomacia frente s reivindicaes do Paraguai,
67. Sobre essa reunio histrica, na qual tomaram parte, pela primeira vez, todos os presidentes dos pases da Amrica do Sul, a organizao de Estados Ibero-americanos (oEI) elaborou uma importante documentao que est disponvel em: <http://www.oei.es/oeivirt/cimeira0.htm>. 68. So membros da Unasul: a Repblica Argentina, a Repblica da Bolvia, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Chile, a Repblica da Colmbia, a Repblica do Equador, a Repblica Cooperativista da Guiana, a Repblica do Paraguai, a Repblica do Peru, a Repblica do Suriname, a Repblica oriental do Uruguai e a Repblica Bolivariana da Venezuela. So objetivos da Unasul, nos termos do seu Artigo 2o: construir, de maneira participativa e consensuada, um espao de integrao e unio no mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independncia dos Estados. 69. Por mais que a imprensa nacional e internacional venha divulgando fatos relacionados poltica externa brasileira nos ltimos anos, sempre haver algo pouco conhecido por exemplo, a atuao do Brasil no continente africano e a defesa de seus interesses junto aos organismos internacionais. Isto pode ser conferido nas pginas dos sites disponveis em: <http://www.ouestaf.com/Reforme-du-systeme-financier-international-la-Cedeao-et-le-Bresil-fontcause-commune_a3135.html> e <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/i-cupula-brasilcomunidade-economica-dos-estados-da-africa-ocidental-cedeao-2013-declaracao-conjunta-2013-ilha-do-sal-caboverde-3-de-julho-de-2010>.
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relativas aos termos do Tratado de Itaipu. Neste sentido, mais uma postura brasileira a ser lembrada: a resposta que demos ao governo uruguaio, quando este nos acusou de negligenciar os interesses da regio. Contudo, quando se trata das nossas relaes bilaterais, Argentina a quem o Brasil tem dedicado a maior ateno. Como bastante conhecido, no so poucos os obstculos criados, insistentemente, pelos diferentes interesses da sociedade argentina, resultado de uma situao de conflito interno daquele pas vizinho que se estende j por muitas dcadas.70 Um bom exemplo neste sentido foi a consulta prvia apresentada por Braslia ao governo argentino, em 23 de maro de 2008, relativa criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, acolhido, mais tarde, em 16 de dezembro desse ano, pelo conjunto dos pases integrantes da Unasul.
7 oS ESTAdoS uNidoS E A AmriCA do Sul
Este breve exame do sistema internacional, voltado para a posio dos Estados Unidos neste sistema, suas implicaes na regio e suas consequncias para a poltica externa brasileira, exige ainda a considerao de mais um elemento ou seja, a estratgia norte-americana contrria integrao regional, quando esta demonstrou ser expresso de uma autonomia frente sua insistncia em manter um controle hegemnico nas Amricas. Diante da derrota do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca)71 na IV Reunio de Cpula das Amricas, em novembro de 2005, em Mar del Plata, Argentina, os Estados Unidos retomaram, definitivamente, a estratgia contrria s intenes de integrao de qualquer natureza na regio que no estivesse ao alcance do exerccio de sua hegemonia. O primeiro passo, neste sentido, j havia sido dado com a entrada em vigor do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (North American Free Trade Agreement Nafta), em 1o de janeiro de 1994. O Nafta institucionalizou o recorte geopoltico das Amricas, definindo de forma iniquivoca o territrio da Amrica do Norte.72
70. Uma extensa e atualizada documentao sobre as relaes bilaterais entre a Argentina e o Brasil est disponvel em: <http://www.worldlingo.com/ma/enwiki/es/Argentina-Brazil_relations>. Ainda sobre as relaes bilaterais Brasil Argentina e a situao interna do pas vizinho, que caracteriza no s sua realidade, mas tambm suas relaes internacionais, ver Lechini, Klagsbrunn e Gonalves (2009). 71. A Declarao de Mar del Plata est disponvel em: <http://www.summit-americas.org/Documents%20for%20Argentina%20Summit%202005/IV%20Summit/Declaracion/Declaracion_PoR%20IV%20Cumbre-rev.1.pdf>. Para um histrico completo da Alca a partir de seus documentos oficiais, ver as pginas dos sites disponveis em: <http://www. ftaa-alca.org/alca_p.asp> e <http://www.ftaa-alca.org/Summits_p.asp>. Uma observao interessante em consequncia da derrota do projeto da Alca pode ser encontrada na pgina do site disponvel em: <http://asadip.wordpress. com/2008/04/07/a-expansao-dos-tratados-de-livre-comercio-na-america-latina/>. 72. Para um histrico completo do Nafta a partir de seus documentos oficiais, ver a pgina do site disponvel em: <http://www.nafta-sec-alena.org/>.
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Em um movimento de antecipao inviabilidade da Alca, conforme ficou claro em Mar del Plata, os Estados Unidos, em meados de 2003, haviam assinado com o Chile um tratado de livre comrcio (TLC) que entrou em vigor em janeiro do ano seguinte (ARGERO, 2005). Nesse perodo, a Casa Branca insistia em uma negociao ampla, que incluia a Colmbia, o Peru e o Equador, com vistas a firmar com aqueles pases andinos tratados de livre comrcio de mbito bilateral. Com a Colmbia, o TLC foi assinado em 22 de novembro de 2006.73 Ainda nesse ano, em consequncia de violentas manifestaes da sociedade civil equatoriana, contrrias aos entendimentos com os Estados Unidos, foram suspenas todas as negociaes voltadas para um acordo de livre comrcio entre os dois pases.74 Com o Peru, mesmo diante de ruidosos protestos, o TLC com os Estados Unidos foi assinado em 7 de dezembro de 2007.75 As negociaes com a Bolvia, que buscavam igualmente uma maior aproximao comercial, foram interrompidas em 2006.76 As relaes com a Venezuela, que desde a eleio presidencial de 1999 se tornaram, gradativamente, mais dificeis, a partir da tentativa de golpe de Estado em abril de 2002, para depor o presidente reeleito, sofreram uma acelerada degradao. Mesmo assim, os Estados Unidos permanecem os principais consumidores do petrleo venezuelano.77 No vendo nenhuma perspectiva de um acordo em separado com a Argentina ou o Brasil, nesta primeira dcada do sculo XXI, estes dois pases no foram alvo das pretenes norte-americanas de mudana nas condies do seu comrcio bilateral com cada um deles, nem antes e nem depois da derrota do projeto da Alca. Contudo, os dois outros membros do Mercosul no foram esquecidos. Os Estados Unidos procuraram insistentemente tanto o Paraguai quanto o Uruguai, propondo
73. As relaes entre os Estados Unidos e a Colmbia so, historicamente, as mais complexas entre as que a potncia norte-americana mantm com pases do hemisfrio sul do continente. Porm, no este o momento prprio para um exame destas relaes, indispensvel compreenso do exerccio da hegemonia norte-americana em todo o continente. Uma breve introduo ao tema pode ser lida em Santos (2010). 74. As relaes entre o Equador e os Estados Unidos tm sofrido um crescente desgaste nos ltimos tempos. Uma anlise da histria equatoriana igualmente necessria para uma avaliao da poltica norte-americana no continente. Para uma breve informao sobre recentes acontecimentos entre os dois pases, ver: <http://padminiarhant. com/?p=5205>. 75. As informaes sobre as relaes entre o Peru e os Estados Unidos esto disponveis em: <http://www.tlcperueeuu.gob.pe/index.php?ncategoria1=209&ncategoria2=215>. 76. As relaes entre a Bolvia e os Estados Unidos chegaram ao seu ponto mais crtico no incio de 2008, com a expulso de parte a parte de seus respectivos embaixadores. Depois dessa data, foram feitos alguns gestos de reaproximao no sentido de melhorar as relaes comerciais bilaterais. No entanto, os avanos registrados at o momento so muito modestos. Para um breve exame do problema, ver Moldiz (2010). 77. As relaes entre a Venezuela e os Estados Unidos ganharam uma complexidade especial na ltima dcada, o que exige uma cuidadosa anlise, uma vez que, ao mesmo tempo em que entraram em um clima de grande tenso, os Estados Unidos permanecem o principal comprador do petrleo venezuelano, enquanto a Venezuela para a economia norte-americana uma fornecedora de energia insubstituvel no curto e no mdio prazo. Para mais informaes sobre as relaes bilaterais entre os dois pases, ver Romero (2006).
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entendimentos que, em muitos aspectos, significam uma ruptura com os compromissos que do base ao Mercosul. As dimenses das respectivas economias do Paraguai e do Uruguai no permitem que se atribua o interesse norte-americano de aproximao com ambos a motivos estritamente comerciais. As relaes dos Estados Unidos com os governos ditatorias daqueles dois pases, no passado recente, indicam muito mais motivaes de natureza geoestraticas,78 uma vez que, em qualquer um dos casos, mesmo que no por fatores idnticos, a partir de seus respectivos territrios, possvel um controle militar da toda a regio, onde se situam ainda a Argentina, o Brasil, a Bolvia e o Chile. Se as negociaes comerciais com o Paraguai no tiveram grandes avanos nos ltimos tempos, uma agenda secreta envolvendo outros interesses norteamericanos nas relaes bilaterais com aquele pas pode ter chegado a alguns termos considerados como positivos para ambas as partes.79 No caso do Uruguai, o Tratado entre la Repblica Oriental del Uruguay y los EE.UU., relativo Proteccin Recproca de Inversiones,80 assinado em 25 de outubro de 2004, foi substitudo pelo Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversin entre la Repblica Oriental del Uruguay y los Estados Unidos de Amrica,81 de 25 de janeiro de 2007. Nos termos deste ltimo documento, possvel arguir se no estaria sendo ferido o esprito, e at mesmo a letra, dos princpios que instituram o Mercosul (LIMA e LIMA, 2006). De forma muito breve, possvel concluir que os Estados Unidos no descuidam de seus interesses na regio e buscam, das mais diversas formas, manter a condio de potncia unipolar de disfarada multilateralidade (ROMERO, [s.d.]).82 Por sua vez, os caminhos percorridos no deixam menos evidente que o Brasil tem sido pouco cuidadoso nas relaes com seus vizinhos menores do Mercosul, no qual crescente o sentimento de que os interesses brasileiros, por suas dimenses,
78. As relaes entre os Estados Unidos e o Paraguai tm uma longa histria, particularmente significativa durante o perodo da ditadura do general Alfredo Strossner ou seja, de 1954 a 1989. A importncia geoestratgica da localizao do territrio paraguaio na Amrica do Sul tem sido objeto de extensas discusses entre especialistas. Um pouco deste debate pode ser lido em Bandeira (2005) e Zibechi (2005). 79. Ainda sobre as relaes entre o Paraguai e os Estados Unidos, ver Santander et al. (2007). 80. o texto integral do tratado est disponvel em: <http://www.ccuruguayusa.com/images/stories/descargas/TEXTo_BIT.pdf>. 81. o texto completo do acordo est disponvel em: <http://www.ccuruguayusa.com/images/stories/descargas/TIFATEXTo.pdf>. 82. Romero escritor e pesquisador em relaes internacionais. o trabalho citado foi publicado sob os auspcios da American Friends Service Committee, uma organizao da igreja Quaker norte-americana, em 2009. necessrio observar que, ao se remeter a este artigo sobre as relaes dos Estados Unidos com a Amrica Central, no se est fugindo ao ttulo desta unidade do trabalho. o objetivo dar a oportunidade, a quem estiver interessado, de conhecer, por meio de uma publicao patrocinada por uma instituio norte-americana, a permanncia de uma mesma perspectiva da poltica dos Estados Unidos, independentemente de qual a regio das Amricas ao sul do seu territrio.
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so mais inibidores que estimulantes do desenvolvimento socioeconmico local (CSAR, 2005). No faltam vozes crticas postura imperialista dos capitais brasileiros investidos nas economias dos pases da regio.83
8 o muNdo Em QuE vivEmoS
Retomando as questes iniciais deste ensaio (as relaes internacionais globais e a hegemonia norte-americana), eis algumas breves concluses. Entre os muitos acontecimentos que marcaram o sculo XX, um deles foi certamente a concentrao de grande poder econmico e militar nos Estados Unidos. Sabe-se ainda que o poderio norte-americano teve seu momento mais alto no final da Segunda Guerra Mundial. Desde ento, no s pelo desafio imposto pela bipolaridade da Guerra Fria, mas igualmente pela emergncia de vrios pases e mesmo de regies, como o caso da Europa Ocidental, sua posio de supremacia sofre um permanente desgaste relativo. O desaparecimento da URSS que por, pelo menos, 40 anos, foi quem mais disputou a posio de poder com os Estados Unidos em meio a uma fase de expanso liberal do capitalismo no incio da dcada de 1990, produziu um entendimento inicial de que o sculo XXI seria o sculo norte-americano ou seja, da imposio de uma hegemonia planetria incontestvel. Os tempos eternos de depois do fim da histria duraram s o suficiente para uma reacomodao do ponto de vista dos crticos. No foi difcil identificar nas transformaes internas da China e nas consequentes taxas de crescimento de sua economia um novo polo de desenvolvimento de foras econmicas e sociais na sia, que deslocava para aquele continente uma parte importante do protagonismo nas relaes internacionais. Isto no significou e no significa afirmar que a posio dos Estados Unidos como principal potncia econmica e militar foi substituda por quem quer que seja. O que os observadores da cena internacional pretendem dizer que a supremacia norte-americana enfrenta um novo desafio. A tese aqui levantada a de que, para os Estados Unidos, esse desafio se mostra mais complexo que o anterior, o da Guerra Fria ou seja, em relao URSS, que era seu principal oponente na disputa por um poder mundial. Em outras palavras, a bipolaridade entre o capitalismo norte-americano e o socialismo real sovitico era uma disputa entre atores desiguais, e as diferenas no estavam somente na viso de mundo que inspirava a ordem econmica, social e
83. Essas crticas vm principalmente do lado do Paraguai. Ver as pginas dos sites disponveis em: <http://www. michelcampillo.info/articles/Invasao-imperialista-pelo-Brasil-incomoda-vizinhos-sul-americanos.php> e <http://www. meionorte.com/antoniocarlos/fora-brasil-ianque-imperialista-44782.html>. Uma introduo interessante dificuldade do que se poderia chamar de imperialismo inconsciente, latente na sociedade brasileira e que se tem dificuldade de aceitar, pode ser encontrada em Tota (2000). Para uma boa apresentao do texto de Tota, ver Martes (2001).
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poltica que caracterizava e distinguia um do outro. A vigncia da ordem capitalista no s cobria uma extenso consideravelmente maior do planeta, se comparada com a ordem socialista, como tambm dispunha ainda da vantagem de ser resultado de um processo secular, de revolues sucessivas,84 o que contribua para sua naturalizao histrica. Assim, era frequente e se tornava fcil apresentar o argumento de que a ordem socialista no era mais que uma aberrao. A Rssia certamente no herdeira da ordem socialista sovitica e a China, se os analistas no estiverem equivocados, a partir dos anos de 1980, tambm escolheu uma nova ordem para sua economia, que, se no pode ser dita capitalista, no sentido clssico, no entanto, opera mais de acordo com a lgica do capital que na forma de qualquer outra conhecida. Isto significa que a globalizao produziu mudanas no s para aqueles pases que se abriram para um modo de produo que no conheciam; os Estados Unidos, pelo menos nos ltimos 20 anos, se encontram tambm diante de um novo desafio: manter sua superioridade frente a outras potncias que assumem agora seus mesmos valores e mecanismos de acumulao de riqueza para sustentar a construo de seus respectivos poderes: econmico, militar e poltico. A Rssia, como se sabe, ainda a segunda maior potncia militar, se considerado seu arsenal de armas atmicas. Contudo, viu-se brevemente que ela tem grandes dificuldades para manter suas condies gerais de desenvolvimento econmico e, at mesmo, evitar a queda para posies inferiores que se encontra. Desde o fim da URSS, tudo aponta para as questes sociais como o problema mais grave enfrentado pelos russos e, entre estas, para a questo demogrfica como aquela de soluo mais difcil. Apesar de ter conseguido manter um nvel ainda relativamente elevado de pesquisa cientfica e tecnolgica, o que permitiu renovar parte de sua estrutura produtiva, a Rssia tem dificuldade de evitar que sua economia se torne cada vez mais dependente, em termos relativos, das exportaes de petrleo e gs. Por sua vez, como j foi dito, sua capacidade militar se debilita a cada momento, medida que suas armas atmicas e outros componentes de alta tecnologia entram em obsolescncia e no so substitudos nas mesmas propores. O crescimento negativo da populao e seu envelhecimento, com reduo crescente da expectativa de vida, se traduzem assim em srias restries para a manuteno de seu lugar de destaque no sistema internacional. Vale lembrar, a Rssia enfrentar, nas prximas dcadas, a impossibilidade de substituir sua fora de trabalho e seus soldados na quantidade e na qualidade de que dispe atualmente.
84. o objetivo referir-se aqui tanto s chamadas revolues industriais, que introduziram novas tecnologias no processo de produo e que tiveram incio no sculo XVIII, como s revolues liberais, que comearam com a Guerra de Independncia dos Estados Unidos e se estenderam at a formao do ltimo Estado na Europa ocidental, a Itlia, j em pleno sculo XX.
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As opes estratgicas para os russos parecem ser, em poucas palavras, uma crescente integrao com o Grupo de Xangai (TERTRAIS, 2008), com destaque para suas boas relaes econmicas e polticas com a China (FACON, 2006). Isto, no entanto, no deve prejudicar a manuteno de uma proximidade, j bastante consolidada, com a ndia. Na sia, seu grande desafio, neste momento, para alm da diminuio das tenses com os pases na sua fronteira sul, manter uma relao positiva com o Ir e o Paquisto, o que poder ser de grande interesse para uma reduo das tenses polticas com suas populaes islamizadas. No Ocidente, a Rssia dever insistir no entendimento com a Alemanha, uma parceira insubstituvel em muitos sentidos. Os anos vindouros podero favorecer a aproximao entre estes dois pases, uma vez que a Alemanha, ao optar pelo fechamento de suas usinas atmicas para a gerao de energia eltrica, se tornar ainda mais dependente de combustveis fsseis.85 A Rssia , atualmente, a principal fornecedora de petrleo e gs para a economia alem. No entendimento de alguns analistas, a grande mudana ocorrida no sistema internacional nas ltimas trs dcadas foi a emergncia da China como potncia econmica e, consequentemente, como ator poltico. Os fatos que expressam a crescente participao dos chineses, em praticamente todos os setores da vida pblica internacional, vm sendo acompanhados pelos especialistas e pela imprensa, o que dispensa reproduzir aqui dados suficientemente conhecidos. Assim, as observaes a seguir se limitam a alguns elementos que pretendem ser somente complementares aos entendimentos mais frequentes sobre aquele grande pas. O extraordinrio crescimento da economia chinesa nas ltimas dcadas vem acontecendo em meio a uma no menos significativa mudana nas estruturas tradicionais de sua sociedade. Neste momento, isto no s se apresenta como soluo, mas tambm aponta para futuros problemas. O governo da China parece saber disto melhor que ningum e, por isto mesmo, administra com medidas radicais a evoluo de suas relaes sociais, no admitindo ingerncias externas que possam alterar a evoluo do processo posto em marcha. Na perspectiva dos chineses, seus parceiros devem respeitar a soberania de suas decises e no insistir em problemas que, inclusive, podem ser expresso de diferenas no s polticas, como tambm culturais. A China sabe, entretanto, que no conta com completa autonomia para administrar os seus problemas internos e, menos ainda, os externos. De qualquer modo, os chineses fazem o possvel para no serem surpreendidos, pois no lhes interessam mudanas bruscas e nem mais profundas no status quo do
85. No dia 9 de junho de 2011 a primeira-ministra da Alemanha, Angela Merkel, anunciou a deciso de seu governo de iniciar o processo que dever levar ao encerramento completo das atividades de todas as usinas atmicas no pas at 2022.
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sistema internacional. Eles apostam que a histria se desenvolve a seu favor e que no futuro se encontraro em condies vantajosas para enfrentar quem queira se opor aos seus interesses.86 Esta posio no diz respeito a um futuro distante, mas determina desde agora um comportamento decidido, em especial com relao ao seu entorno imediato, no qual se inclui a ndia. As relaes da China com os Estados Unidos recebem um tratamento especial por parte de Pequim. Os chineses sabem que se sua economia poder superar, em volume, a economia norte-americana no horizonte de duas ou trs dcadas, isto no significar, necessariamente, uma condio de superioridade. O grande desafio, na verdade, ser sempre no campo militar. Hoje, o que os chineses tambm sabem que o poder militar norte-americano, nos limites das estratgias disponveis, no capaz de ganhar uma guerra contra a China e, por isto, eles acreditam que podem apostar que a histria, provavelmente, continuar seu curso atual; o que significa, em outras palavras, que os dias da China como a maior potncia esto em algum momento do futuro.87 As razes que, diante dos Estados Unidos, fazem da China um desafiante to difcil de ser vencido, so as mesmas que delimitam as relaes possveis entre os BRICS. Ainda que possam ocorrer situaes em que a contradio principal nas relaes polticas e econmicas de Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul venha a ser os Estados Unidos, com ou sem seus aliados europeus, no haver condies de ser superado o aspecto principal da contradio, que a concorrncia capitalista entre eles. As convergncias, os entendimentos e as coincidncias entre os BRICS sero sempre circunstanciais. A lgica do capital no deixa espao para verdadeiras alianas. De qualquer forma, o dilogo e a cooperao so muito bem-vindos para todos, uma vez que todos tm a ganhar com a reunio de uma massa crtica reconhecida em vrios de seus elementos: econmico (PIB), social (populao), militar (armas e foras armadas) e geogrfico (territrio).
86. os chineses esto conscientes, de qualquer forma, que, em cerca de 30 ou 40 anos, devero enfrentar um problema de geraes. A poltica de controle do crescimento demogrfico, iniciada em 1980 e ainda vigente, embora no de forma to estrita, vem produzindo algumas distores no crescimento vegetativo da populao, o que implicar em srias dificuldades para o equacionamento das necessidades de uma sociedade urbanizada, da ordem de 1 bilho de indivduos, entre os quais uma parcela expressiva ter chegado ao fim de sua vida produtiva. De forma discreta, a China enfrenta um segundo problema, que tambm pode comprometer seriamente seu desenvolvimento: a degradao ambiental. Nas reas rurais, as consequncias negativas so para a produo de alimentos, o que em condies normais j se constitui problema grave, uma vez que os chineses no tm segurana alimentar a partir do que produzem em seu prprio territrio. Nas reas urbanas, alm do comprometimento da sade, os nveis de poluio ambiental j provocam prejuzos nas atividades econmicas em geral. Se a questo da pirmide demogrfica de uma complexidade que escapa imediatamente s solues tcnicas, para a soluo dos problemas ambientais a China aposta no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, no com base nos conhecimentos disponveis, mas naqueles que viriam de uma verdadeira revoluo. E realizar uma revoluo cientfica e tecnolgica um dos grandes desafios da China neste momento. 87. os Estados Unidos no podem usar seu arsenal atmico de forma a destruir a populao chinesa e sua infraestrutura econmica o suficiente para permitir a ocupao militar do territrio; e sem ocupao do territrio, no h como se assegurar da derrota do inimigo. Um uso limitado de suas foras militares pode significar para os norte-americanos o risco de uma indeciso da guerra, o que no seria uma soluo a seu favor.
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Ao lado de vantagens inegveis, criadas pelas oportunidades de dilogo, e do reconhecimento pelos demais pases do sistema internacional de que o G-5 expressa, na prtica, um grupo de interesses, no se pode deixar de considerar ainda que entre os BRICS h diversidades e conflitos, nem sempre contornveis. Os trs pases asiticos, como j foi observado, tm problemas de fronteira que transcendem, em muito, suas dimenses geogrficas. So questes histricas que envolvem etnias, lnguas, culturas e religies em emaranhados que no se resolvero em pouco tempo e por simples vontade poltica, ainda que vontade poltica seja indispensvel em qualquer momento de uma soluo. Entretanto, manter estes conflitos em baixos nveis de tenso parece no ser uma tarefa impossvel, pois se observa que nos ltimos anos tem havido interesse, tanto dos russos como dos indianos, de encontrar um modus vivendi com os chineses em relao a estas questes. Nesse sentido, o Brasil e a frica do Sul tm uma situao particular, que pode e deve ser usada para que se estabelea entre estes dois pases uma agenda de interesses comuns. Alm do fato de no terem conflitos de fronteira geogrfica entre si e com seus respectivos vizinhos, h uma srie de componentes na realidade de cada um que apontam para a potencialidade de ganhos de parte a parte se brasileiros e sul-africanos souberem construir juntos relaes convergentes. As condies da China e da ndia, por conta de suas respectivas populaes, mas ainda em especial da China, pelas dimenses de sua economia, criam entre os BRICS relaes desequilibradas, que dificultam a construo de convergncias mais slidas neste momento e tendem a tornar o dilogo no futuro ainda mais difcil. Isto pode ser observado na forma como se desenvolve a concorrncia entre a China e a ndia em suas relaes com o continente africano. No h parceria, no h cooperao, no h dilogo. As divergncias esto por conta dos interesses nacionais representados pelos capitais, que exercem sua poltica, cada um na busca de vantagem prpria, seja como investidor, seja como comprador. You can fool some of the people all of the time, and all of the people some of the time, but you can not fool all of the people all of the time (Voc pode enganar alguns por todo o tempo e todos por algum tempo, mas voc no pode enganar todos por todo o tempo traduo nossa).88 Se o prestigiado presidente dos Estados Unidos, Abraham Lincoln, realmente disse esta frase, ele sentenciou algo que hoje deveria ser objeto de grande ateno por parte da sociedade norte-americana. Pois, de fato, o que se observa que, desde os anos de 1950, e mais acentuadamente desde o incio dos anos 1970,
88. Essa frase atribuda a Abraham Lincoln, embora alguns estudiosos afirmem que ela j era conhecida entre os gregos na Antiguidade.
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o poder hegemnico dos norte-americanos vem sofrendo um desgaste relativo frente aos demais pases, processo que no foi estancado nem com a globalizao, nem com o desaparecimento da URSS. Desde o incio da sua emergncia, no final do sculo XIX, o desenvolvimento da sociedade norte-americana se caracterizou, entre outros fatores, por estar apoiado fortemente no progresso dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos disponibilizados para sua economia. As inovaes que sustentaram a trajetria ascendente de seu desenvolvimento econmico e social nem sempre vieram somente de seus cidados natos. A partir da Segunda Revoluo Industrial, no final do sculo XIX, por diferentes razes, os Estados Unidos se tornaram atraentes para muitos entre os principais representantes das cincias e das tecnologias de qualquer parte do mundo. Este um fenmeno que continua a acontecer at o presente. Apesar disto, tambm nas diversas reas da cincia e da tecnologia, os norte-americanos vm perdendo posies. Esses e outros sintomas mais visveis, costumeiramente os de ordem econmica, no s ameaam, mas tambm levam a um efetivo declnio do Imprio americano. Nada que aponte para sua derrocada em tempo previsvel, mas, de qualquer forma, um caminho sem retorno. Se a atual crise da economia norte-americana no assumir propores mais graves,89 os Estados Unidos daro continuidade e acentuaro ainda mais suas opes estratgicas de defesa das condies de uma unipolaridade multilateral. As dificuldades em administrar uma posio que j contraditria em termos no devem ocupar demasiado o tempo dos analistas. Estas se resolvero na prtica, como j vem acontecendo, pois a coerncia nunca foi uma preocupao do poder ao longo da histria. No campo econmico, os norte-americanos sero cada vez mais ciosos dos seus interesses, o que os tornar mais dispostos a decises unilaterais e conflitos. Nas questes militares, apostaro quase tudo nas mudanas de patamar tecnolgico, migrando para estratgias e tticas de enfrentamento do inimigo de forma indireta, algo que permita proteger melhor seus soldados e equipamentos. medida que as trincheiras se tornarem mais e mais refgios virtuais, ser tambm mais fcil e eficiente tornar a guerra uma tarefa de profissionais qualificados. Como j acontece atualmente, a guerra passa a ser um assunto de responsabilidade direta de empresas privadas. Na rea poltica, a postura ser flexvel, com alianas variadas, realistas, no ideolgicas. Os Estados Unidos continuaro apostando no recurso a uma governana global, sempre que atenda aos seus interesses, especialmente quando envolver organismos multilaterais. Eles no descuidaro de suas relaes bilaterais, a exemplo da postura que adotaram em relao aos pases da Amrica Latina depois de inviabilizada a proposta
89. os especialistas opinam que um default dos Estados Unidos teria consequncias completamente imprevisveis.
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da Alca. Como tero dificuldades crescentes de se estabelecer no continente africano a sia hoje est mais perto da frica que a Amrica , os norte-americanos podero encontrar no extenso territrio ao sul do Rio Grande novos atrativos que estimulem a retomada de um espao geopoltico que um dia (2 de dezembro de 1823) j foi declarado por Monroe a America for Americans.90
rEFErNCiAS
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CAPTULo 2
iNTEgrAo Sul-AmEriCANA: oPorTuNidAdES E dESAFioS PArA umA mAior PArTiCiPAo do CoNTiNENTE NA govErNANA gloBAl
Walter Antonio Desider Neto* 1 iNTroduo
Este artigo tem como objetivo analisar, de um lado, o potencial apresentado pela integrao sul-americana no que se refere a uma maior participao do continente na governana global e, de outro, os desafios inerentes a este processo. Para a consecuo desse objetivo, o texto est organizado da seguinte forma: aps esta breve introduo, na segunda seo, explicitado o referencial terico a ser seguido pela argumentao e, a partir deste, so relacionadas duas maneiras pelas quais a Amrica do Sul integrada pode participar mais da governana global. Na terceira seo, por sua vez, os recursos de poder tradicionais dos pases sul-americanos so listados e a posio de poder do continente no sistema internacional, considerado em conjunto, apresentada. Em seguida, na quarta seo, partindo da exposio da participao dos diferentes pases da Amrica do Sul nos diversos arranjos de integrao existentes na regio, realiza-se anlise dos desafios que se colocam para a integrao dos 12 pases em projeto nico. Por fim, so feitas algumas consideraes finais.
2 A iNTEgrAo Sul-AmEriCANA FrENTE govErNANA gloBAl
De acordo com a argumentao de Weber (1919/2003), o Estado define-se como a entidade que reivindica o monoplio do uso legtimo da fora fsica em determinado territrio. A inexistncia de entidade com anloga caracterstica no sistema internacional como um todo suscitou amplos debates no campo das relaes internacionais desde a tragdia da Primeira Guerra Mundial. Anteriormente guerra, os denominados por Carr (1946/2001) de idealistas, alinhados com a teoria liberal econmica, defendiam que a ausncia de um Estado global no era problema para as relaes internacionais, uma vez que haveria tendncia harmonia de interesses entre os atores do sistema internacional ideia derivada da metfora da mo
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Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
invisvel do mercado de Smith (1776/1983). Os realistas, em contrapartida, com base na ideia do estado de natureza hobbesiano, apontaram, aps o conflito, para a tendncia guerra no sistema internacional, defendendo que a natureza humana egosta e belicosa, controlada pela fora do Estado, externava-se coletivamente no nacionalismo e, ao final, na ausncia do Leviat dos Leviats, provocava o conflito entre as naes (MORGENTHAU, 1948/2003, p. 202). A partir das dcadas de 1970 e 1980, esse debate a respeito das causas da guerra e da paz foi retomado com nova roupagem. De um lado, os realistas estruturais ou neorrealistas mantinham a ideia de que o sistema era inerentemente belicoso, mas apontavam como causa sua estrutura em especial, duas caractersticas: a anarquia e a distribuio desigual de poder. De acordo com esta corrente terica, a estrutura anrquica proporcionaria a ocorrncia sucessiva de guerras, uma vez que no haveria entidade capaz de controlar os Estados na sua busca por poder. Do outro lado, os neoliberais institucionalistas, baseados na escola neoclssica do pensamento econmico e na teoria da lgica da ao coletiva de Olson (1971), argumentavam que, apesar da anarquia do sistema internacional e de seus constrangimentos sistmicos, a existncia de instituies, organizaes e regimes internacionais favoreceria a cooperao em diversas situaes em contraposio ao conflito. As discusses, muito presentes na agenda do sculo XXI, a respeito da governana global entendida neste estudo como os variados mecanismos por meio dos quais so reguladas as relaes internacionais, no apenas no que concerne aos condicionantes da paz e da guerra, mas tambm ao tratamento dado, por meio de canais formais e informais, s mais diversas questes globais que envolvem pases, empresas e sociedades 1 esto diretamente ligadas a estes dois grandes debates da disciplina das relaes internacionais. A maneira pela qual se entende, de um lado, as presses provenientes da estrutura anrquica do sistema internacional e, de outro, as possibilidades de cooperao e entendimento entre os Estados condiciona a viso a respeito do escopo e dos limites da governana global. Para Rosenau (2000, p. 16), por exemplo, a governana entendida como o oposto da anarquia esta interpretada, alm da ausncia de governo, como a falta de estrutura de ordenao e a tendncia para o egosmo dos atores , posio que vincula a governana prpria ordem do sistema internacional. Por outro lado, para Waltz (1999), a estrutura anrquica do sistema internacional no deixaria espao para a governana na forma como entendida pelos neoliberais institucionalistas, sendo as instituies e os regimes internacionais analisados como artifcios utilizados pelos Estados mais poderosos que objetivam, em ltima instncia, manter o status quo em seu favor. Este autor afirma que
1. Essa concepo se alinha bastante com aquela defendida por Keohane e Nye (2000, p. 10). Busca-se apenas enfatizar que o escopo da governana global vai alm dos regimes internacionais, abarcando tambm as relaes bilaterais e regionais.
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integrao Sul-Americana
a influncia das unidades com grandes capacidades desproporcionalmente grande porque no h leis e instituies efetivas para dirigi-las e constrang-las. Elas so capazes de fazer o sistema funcionar em seu favor (WALTZ, 1999, p. 698).
Dessa forma, para neorrealistas, a governana no seria realizada por meio de regras compactuadas por todos, mas de acordo com o interesse dos mais poderosos em levar ou no tais regras em considerao, o que caracteriza os regimes internacionais, nesta viso, como epifenmenos da poltica internacional. De todo modo, para ambas as linhas tericas, a configurao da distribuio de poder no sistema internacional fator fundamental para analisar o papel dos atores em especial, o Estado, o ator central e mais importante na governana global. Nas palavras de Keohane e Nye (2000, p. 15) sobre globalizao e governana, o poder do Estado continuar tendo importncia crucial, bem como a distribuio do poder entre eles. Neste sentido, a capacidade de um pas ou de um bloco de pases de influenciar a governana global depende de sua posio de poder no sistema internacional. Alm disso, a este argumento, os neoliberais institucionalistas adicionam que, em situaes de interdependncia complexa e de globalizao, nas diferentes reas temticas por exemplo, segurana, comrcio e meio ambiente a distribuio de poder se apresenta de forma diferenciada (KEOHANE e NYE, 1989, p. 30). Portanto, so diferentes tambm a capacidade de influncia e a relevncia das posies polticas dos atores tanto em seus respectivos regimes internacionais2 como nas relaes internacionais de forma geral. Para analisar o papel que representa o continente da Amrica do Sul na governana global, portanto, em consonncia com essas abordagens tericas, essencial avaliar sua posio na distribuio de poder no sistema internacional, sendo importante diferenciar esta posio no que concerne s diversas reas temticas da poltica internacional. Alm disso, importante verificar se a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) nica iniciativa de integrao na regio que tem como membros apenas os 12 pases sul-americanos e, portanto, frum primordial para o debate de questes regionais e a concertao poltica em fruns de negociao em mbito global capaz de estabelecer-se como espao em que so superadas as diferenas de interesses entre os pases participantes e a partir da qual convergem suas posies na atuao poltica global. Caso a organizao seja capaz de atingir estes objetivos, a influncia do continente sobre a governana global certamente ser fortalecida e, consequentemente, sua posio de poder no sistema internacional elevada, tanto com relao soma dos recursos de poder tradicionais como tambm poder brando; 3 por exemplo, como a capacidade de influenciar decises de instituies multilaterais globais ou de definir a agenda.
2. Para o conceito de regimes internacionais, ver Krasner (1982). 3. Para o conceito de poder brando (soft power), ver Nye (2004).
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A essa discusso, deve ser adicionado que, desde a crise financeira internacional de 2008 e a estagnao do crescimento econmico dos pases desenvolvidos, com a recuperao subsequente sendo capitaneada primeiramente pelos pases emergentes em especial, a China , o debate acerca da reconfigurao e multipolarizao do sistema internacional, existente desde o final da Guerra Fria, tem crescido. Neste contexto, a coalizo dos pases da Amrica do Sul em torno da Unasul criada tambm em 2008 apresenta-se como fator importante para a configurao do continente em um destes novos polos da distribuio de poder que se apresenta em transformao. A regionalizao no continente, portanto, poderia ser caracterizada como reao s transformaes na poltica global ou seja, a busca por espao no sistema internacional que isoladamente os pases da regio no conquistariam. Conforme apontam Lima e Coutinho (2005, p. 4), acerca do fenmeno da regionalizao aps a Guerra Fria, a poltica e a economia passam, ento, a se organizar segundo esquemas regionais porque dessa maneira permitem uma resposta mais eficaz competio global. No contexto recente, seria tambm resposta reconfigurao da distribuio de poder no sistema internacional em direo multipolaridade. Em provvel contexto multipolar em que as principais reas temticas da poltica internacional so reguladas, em grande medida, por regimes internacionais, a convergncia de posies polticas na Amrica do Sul crucial ao levar-se em considerao a dimenso qualitativa do multilateralismo esclarecida por Ruggie (1992). De acordo com este autor, esta dimenso envolve duas caractersticas centrais: primeiro, a indivisibilidade entre os membros de uma coletividade do bem comum que estes promovem e, segundo, a reciprocidade difusa entre estes; quer dizer, o tratamento igual que cada parte deve dar a todas as outras. Neste sentido, o que distingue a forma multilateral de outras formas que ela coordena o comportamento entre trs ou mais Estados com base em princpios generalizados de conduta (RUGGIE, 1992, p. 574). Portanto, utilizando-se da dimenso quantitativa (convergncia de 12 votos em decises multilaterais globais), os pases sul-americanos podem ter benefcios tambm de ordem qualitativa isto , podem beneficiar-se por terem influenciado na determinao dos princpios de conduta que guiaro o comportamento dos demais atores nas diferentes reas temticas em que juntos tm maior peso. Em qualquer rea temtica, a concertao poltica entre os pases-membros da Unasul pode ser vantajosa se for levado em considerao que por trs do posicionamento conjunto se encontra a soma dos recursos de poder tradicionais possudos pelos 12 pases. Neste aspecto, o principal desafio da organizao ser capaz de tornar-se espao no qual os interesses de seus participantes so debatidos e convergidos para que se possa traduzir a soma dos recursos em resultados objetivos.
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Adicione-se que, acima da aspirao de se tornar um dos polos da ordem internacional vindoura, o elemento que tem potencial para guiar a integrao sul-americana e a atuao conjunta de seus pases nas arenas polticas multilaterais globais o desenvolvimento. Em torno deste benefcio coletivo, portanto, recorrentemente incitado em coalizes de tipo Sul-Sul, pode-se esperar a concentrao de interesses e estratgias. Por fim, uma forma adicional pela qual os pases sul-americanos podem contribuir com a governana global, por estarem em situao de contato constante entre si por meio de cpulas presidenciais sob os auspcios da Unasul, o aprimoramento dos mecanismos de governana regional. Conseguindo solucionar as controvrsias entre seus membros e harmonizar suas relaes utilizando canais de dilogo e arcabouos institucionais prprios, sem que nenhum de seus pases precise apelar para instncias multilaterais globais, a Amrica do Sul colabora diretamente com a governana global. Conforme recordam Malamud e Castro (2007, p. 111), o regionalismo foi certa vez pensado para ser um passo intermedirio em direo governana global. Essas so duas formas pelas quais a integrao dos pases sul-americanos em torno da Unasul pode aumentar a participao do continente na governana global (de um lado, a coalizo poltica de seus participantes para o tratamento de questes globais em instituies multilaterais e, de outro, a resoluo das controvrsias regionais com os prprios meios). E esto presentes no Artigo 14 do Tratado Constitutivo da Unasul, que trata sobre o dilogo poltico:
A concertao poltica entre os Estados Membros da Unasul ser um fator de harmonia e respeito mtuo que afiance a estabilidade regional e sustente a preservao dos valores democrticos e a promoo dos direitos humanos. Os Estados Membros reforaro a prtica de construo de consensos no que se refere aos temas centrais da agenda internacional e promovero iniciativas que afirmem a identidade da regio como um fator dinmico nas relaes internacionais (UNASUL, 2008a, p. 9-10). 3 oS rECurSoS dE PodEr TrAdiCioNAiS dA AmriCA do Sul
Nye (1990, p. 154) descreve que os recursos de poder tradicionais que um pas possui sua disposio, tal qual apontavam os realistas, podem ser resumidos em territrio, populao, tamanho econmico, foras militares, recursos naturais e estabilidade poltica. Com relao a alguns destes recursos, os pases da Amrica do Sul apresentam a configurao revelada por alguns indicadores na tabela 1.4
4. Para conhecer mais indicadores polticos, econmicos e sociais do conjunto de pases sul-americanos, ver Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal, 2011).
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70 PASES Bolvia 10.030.832 1.098.581 17.339.000 43.587.000 46.100 410 347.000 470 25.070 12.900 PASES Paraguai 6.459.727 406.752 130.324.000 251.678.000 114.000 213 1.712.000 420 12.530 34.900 1.840 0 80 0 2.966.000 1.285.216 163.265 29.496.120 524.345 Peru Suriname Uruguai 3.372.222 177.414 31.510.000 44.116.000 24.621 2.440 503.000 0 0 7.600 Venezuela 29.043.355 912.050 326.132.000 349.773.000 115.000 0 4.273.000 99.370 170.850 145.700 364.600 73.000 60.000 12.890 1.550 3.740 12.620 150 1.350 25.704.000 5.679.000 8.569.000 1.288 515 0 327.710 60.560 285.220 57.983 68 1.915.000 4.660 280 25.900 2.017.180.000 243.195.000 409.076.000 112.648.000 1.573.408.000 163.669.000 234.045.000 57.249.000 8.514.876 756.945 1.138.914 283.561 190.732.694 17.134.708 46.300.196 13.774.909 Brasil Chile Colmbia Equador UNIDADE habitantes km milhares de US$ milhares de US$ efetivos militares efetivos militares milhares de US$ milhes de barris de petrleo bilhes de ps cbicos milhares de toneladas de Co2 UNIDADE habitantes km milhares de US$ milhares de US$ efetivos militares efetivos militares milhares de US$ milhes de barris de petrleo bilhes de ps cbicos milhares de toneladas de Co2 (Continua) 10.650 48 126.000 0 0 3.700
TABELA 1 recursos de poder tradicionais da Amrica do Sul (2009)
DADoS
Argentina
40.665.732
2.766.889
307.155.000
585.551.000
73.100
821
2.982.000
2.610
15.530
Populao Territrio PIB/Dlar corrente PIB/PPP Efetivos militares operaes de paz oramento de defesa Reservas de petrleo Reservas de gs Emisso de Co2
173.800
DADoS
Guiana
761.442
214.969
2.046.000
14.236.000
28.713.000
1.100
Populao Territrio PIB/Dlar corrente PIB/PPP Efetivos militares operaes de paz oramento de defesa Reservas de petrleo Reservas de gs
Emisso de Co2
(Continuao) REGIES Mundo 6.900.000.000 149.000.000 58.141.497.000 72.437.051.000 20.369.772 83.089 1.540.000.000 1.342.200 6.342.410 29.381.400 milhares de toneladas de Co2 bilhes de ps cbicos milhes de barris de petrleo milhares de US$ efetivos militares efetivos militares milhares de US$ 5,6 5,5 7,0 3,4 9,1 3,8 3,1 milhares de US$ 4,9 km 11,9 habitantes 5,6 UNIDADE Amrica do Sul/Mundo PERCENTUAL
DADoS
Amrica do Sul
388.296.282
Populao Territrio
17.719.432
PIB/Dlar corrente
2.860.079.000
PIB/PPP
4.085.517.000
Efetivos militares
1.117.884
operaes de paz
5.803
oramento de defesa
51.810.000
Reservas de petrleo
121.730
Reservas de gs
242.440
Emisso de Co2
902.100
Fonte: Populao e territrio (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE); produto interno bruto (PIB)/dlar corrente e PIB/paridade do poder de compra (PPP) (Banco Mundial) para Guiana e Suriname, os dados so do IBGE; efetivos militares (International Institute for Strategic Studies IISS); operaes de paz (organizao das Naes Unidas oNU); oramento de defesa (Stockholm International Peace Research Institute Sipri); reservas de petrleo e de gs (oil & Gas Journal); emisso de Co2 (Agncia Internacional de Energia AIE).
Elaborao do autor.
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Na tabela 1, possvel identificar os recursos de poder, quantificados de maneira simplificada, de cada um dos pases sul-americanos. Ademais, ao final desta, constam a soma destes recursos e sua importncia relativa ao mundo. Esta comparao, contudo, tem apenas sentido provocativo, no sendo a mais adequada para analisar o potencial que uma integrao profunda entre os pases sul-americanos apresenta em termos de redistribuio de poder no sistema internacional. Para tanto, interessante verificar em que colocao se assenta o continente, para cada um destes recursos, em relao a grandes potncias como os Estados Unidos e a China, ou a regies intensamente integradas como a Unio Europeia (UE), pois seria ao lado destas unidades do sistema e no do mundo todo que o poder sul-americano se posicionaria. Em termos de territrio, a Amrica do Sul seria maior que qualquer pas do mundo, alm de ser maior que a UE. Se, por um lado, grande extenso territorial representa dificuldade em termos de investimentos em defesa, por outro, significa grande espao geogrfico sobre o qual investimentos possam ser realizados e onde exista abundncia de recursos naturais estratgicos como o caso sul-americano. Ademais, um vasto territrio de terras agricultveis caracteriza-se como fator de segurana alimentar.5 Com relao populao, por sua vez, ela apenas seria menor que a dos dois pases mais populosos do mundo, China e ndia, alm de ser inferior tambm populao da UE. Em termos militares, uma populao volumosa significa mais indivduos disponveis a serem recrutados em caso de ameaas externas. Sob uma tica econmica, um grande nmero de pessoas traduz-se potencialmente em ampla fora de trabalho conjugada a um poderoso mercado consumidor. O produto interno bruto (PIB), provavelmente em funo da nfase dada ao comrcio internacional em iniciativas livre-cambistas de integrao, uma das dimenses mais comumente utilizadas para fazer comparaes na literatura. No caso sul-americano, se tomado em valores correntes e pelas taxas de cmbio nominais, estaria na quinta posio mundial entre os pases, inferior a Estados Unidos, Japo, China e Alemanha.6 De outra forma, se fosse considerado o PIB pela paridade do poder de compra (PPP) das divisas em que pese a falta destes dados na tabela para Guiana e Suriname , comparando-se com outros pases, a colocao da Amrica do Sul seria a quarta ultrapassando a Alemanha , ao passo que, utilizando-se a UE no lugar de seus integrantes, a situao seria igual observada em valores correntes pelas taxas de cmbio nominais. O PIB um dos recursos de poder mais importantes, pois por meio deste que se pode medir a
5. De acordo com dados do Banco Mundial de 2008, 6,45% das terras sul-americanas so arveis. 6. Caso fosse considerada a UE no lugar de seus pases, seu PIB, em valores correntes e pelas taxas de cmbio nominais, seria o maior do mundo. De qualquer forma, a posio sul-americana permaneceria inalterada (quinto lugar), pois a nova ordem seria UE, Estados Unidos, Japo e China.
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capacidade de um pas ou uma regio de realizar investimentos nas mais diversas reas, podendo-se destacar a rea de tecnologia de defesa, por exemplo, a qual qualifica e diferencia o poder militar. Em relao a esse recurso de poder especfico, a tabela conta com trs indicadores que captam aspectos apenas quantitativos: efetivos militares na ativa, efetivos militares em operaes de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) e oramento de defesa. Sobre os dois primeiros indicadores, a Amrica do Sul estaria na quarta posio em ambos atrs de China, Estados Unidos e ndia, no caso de efetivos militares na ativa, e atrs de Paquisto, Bangladesh e ndia, a respeito de efetivos militares envolvidos em operaes de paz. importante considerar a participao em operaes de paz da ONU, uma vez que, com isso, os pases demonstram a disponibilidade em contribuir com a resoluo das questes que afetam a paz e a segurana no sistema internacional. Portanto, fonte de prestgio e de poder brando (CAVALCANTE, 2010, p. 145; ALSINA JNIOR, 2009, p. 190). Por ltimo, o oramento de defesa sul-americano estaria na sexta posio mundial. Neste aspecto, vale lembrar que, com a integrao, diversos gastos com defesa voltados uns aos outros poderiam ser suprimidos ou ao menos otimizados em especial, em regies onde h litgios fronteirios , permitindo aos sul-americanos utilizar estes recursos para investir tanto em tecnologia como na renovao de equipamentos. Um ltimo ponto relevante deve ser ressaltado: os pases sul-americanos, diferena das potncias que so membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU e de poucos outros pases, no possuem armas nucleares, fator que confere vulnerabilidade ao continente. Sobre os recursos naturais, a tabela contm apenas dois importantes recursos energticos: petrleo e gs natural. As reservas de petrleo da Amrica do Sul seriam a quarta maior do mundo, atrs apenas de Arbia Saudita, Canad e Ir. Contudo, se consideradas tambm as reservas alegadas pela Venezuela na faixa petrolfera do Orinoco estas se elevam para 297 bilhes de barris e as do pr-sal brasileiro que tm aumento para em torno de 20 bilhes de barris o continente estaria com a maior reserva do mundo se comparado a outros pases. Em cotejo com outras regies, estaria atrs apenas do Oriente Mdio, ainda que com mais de 20 das reservas mundiais. Quanto s reservas de gs natural, a Amrica do Sul estaria na quinta posio mundial. Estes recursos energticos so importantes tanto para dar suporte ao crescimento econmico da regio como por serem considerados bens de exportao. Esta importncia se aplica aos demais recursos naturais, sejam estes minrios ou alimentos, ambos tambm abundantes na Amrica do Sul.7 A respeito das emisses de gs carbnico, sabe-se que no so recurso de poder, mas esto consideradas na tabela em razo de este gs ser, ao lado do gs
7. Para mais informaes sobre as reservas de recursos minerais sul-americanas e sua importncia no contexto mundial, ver o captulo de Monica Bruckmann nesta publicao.
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metano, um dos principais causadores do efeito estufa e, portanto, sua emisso indicadora da responsabilidade da regio em contribuir com as mudanas climticas e o aquecimento global tema amplamente debatido e negociado na Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima. A Amrica do Sul seria a sexta colocada em emisses de gs carbnico na atmosfera, atrs de China, Estados Unidos, Rssia, Japo e ndia. Se considerada a UE em conjunto, a posio cairia para stimo. Isto significa que a participao sul-americana no regime internacional de mudanas climticas tem grande importncia para sua efetividade. Levando-se em considerao a contribuio para o efeito estufa de forma mais ampla, a qual inclui a emisso de outros gases relacionados no apenas com a atividade industrial e a combusto realizada por automveis, mas tambm com o uso da terra e o desmatamento, a Amrica do Sul sobe para o quarto lugar, bem prximo dos pases da UE tratados em conjunto. A partir deste indicador, explicita-se ainda mais a relevncia da condescendncia sul-americana com o regime para que os objetivos de reduo do aquecimento global sejam alcanados. Por fim, a questo da estabilidade poltica, um dos recursos de poder listado por Waltz (1979, p. 131), no apresenta indicador correspondente na tabela em funo da complexidade de sua medio em especial, a necessidade de se ter perspectiva baseada em perodos de tempo em vez de anos estticos. De todo modo, cumpre assinalar que a estabilidade poltica considerada recurso de poder, porque com esta aumentam a efetividade e a legitimidade da utilizao dos demais recursos como forma de presso na poltica internacional. Com relao Amrica do Sul, estudos (VILLA, 2009; COUTINHO, 2006) apontam que, at mesmo em razo da onda de democratizaes, a partir dos anos 1990, a caracterstica histrica de grande parte dos pases da regio sobretudo os pases andinos tem sido a oposta, a instabilidade poltica. Neste sentido, observa-se que, para o subcontinente, a traduo da utilizao dos recursos de poder anteriormente apresentados em resultados objetivos apresenta-se dificultada. Ademais, a instabilidade poltica, do ponto de vista da integrao regional e de seu papel em fortalecer o desempenho sul-americano na governana global, elemento essencialmente dificultador do processo, o qual gera tropeos e interrupes ao longo das iniciativas perpetradas. Todos esses posicionamentos apontados contribuem para demonstrar o potencial apresentado pela integrao na Amrica do Sul em alterar a distribuio de poder no sistema internacional. A apresentao por recursos de poder separados, alm disso, facilita para visualizar em quais reas temticas o continente tem maior relevncia e influncia na formao das regras que orientam a governana global. Conforme afirmam Lima e Coutinho (2006, p. 6), uma regio integrada tem muito mais peso na poltica mundial do que cada um
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dos pases que a compem isoladamente. Neste sentido, sob a tica estrita do aumento dos recursos de poder, para todos os pases da Amrica do Sul sempre interessa a integrao. O custo envolvido a cada um destes em negociar com a vizinhana sua atuao poltica internacional em outras palavras, a cesso de parcelas de soberania ou autonomia nacional em favor das decises coletivas um dos temas a ser tratado na seo 4, a seguir.
4 A diFCil oPErAo dE SomAr AS PArTES E oBTEr o Todo
Em se tratando dos recursos de poder tradicionais dos pases sul-americanos, a operao de somar as partes para obter o todo matemtica: somam-se as populaes, as extenses territoriais etc. Entretanto, quando se trata da convergncia de interesses e do ajuste de polticas para a atuao conjunta na arena internacional, a operao deixa de ser matemtica e se torna processo poltico complexo. Diferentes objetivos nacionais, projetos de desenvolvimento e concepes de mundo de 12 pases entram em conflito e encontram dificuldades para se ajustarem uns aos outros e resultarem em sntese que represente, ao mesmo tempo, as aspiraes de todos. Nas palavras de Keohane e Nye (1989, p. 225), preciso atentar ao processo negociador por meio do qual recursos de poder so traduzidos em efetiva influncia sobre resultados objetivos. Se a afirmao vale para o tratamento de pases isolados, ainda mais complicado este processo quando a questo envolve a coordenao poltica entre 12 pases de uma regio. A existncia dessas discordncias facilmente percebida com a deteco da presena de diversos processos de integrao simultneos no continente sul-americano. Entre os processos que se originaram com finalidades mais estritamente voltadas liberalizao comercial, apenas com pases da Amrica do Sul, tem-se os blocos do Mercado Comum do Sul (Mercosul), formado por Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e, provavelmente, Venezuela ainda em processo de adeso plena, aguardando a ratificao de sua entrada por parte do parlamento paraguaio , e da Comunidade Andina de Naes (CAN), formada atualmente por Bolvia, Colmbia, Equador e Peru. Ainda que por enquanto apenas no discurso, um novo bloco econmico foi lanado em 2011, a rea de Integrao Profunda (AIP), contando com Chile, Colmbia e Peru, alm do norte-americano Mxico. Guiana e Suriname, por seu turno, fazem parte da Comunidade do Caribe (Caricom), ao lado de mais 13 pases caribenhos. Em mbito mais amplo e no focado apenas em aspectos econmicos, incluindo cooperao para o desenvolvimento de maneira geral, a Venezuela promove a Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba), a qual no se limita Amrica do Sul de onde participam Bolvia e Equador , projetando-se tambm na Amrica Central (Nicargua) e no Caribe (Antgua e Barbuda, Cuba, Dominica e So Vicente e Granadinas).
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A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), por sua vez, formada pelos oito pases amaznicos, com foco na cooperao tcnica e no ajuste de polticas nacionais em temas mais especficos desta regio, como o aproveitamento sustentvel dos recursos naturais e a ateno aos povos indgenas. Por fim, como integrao no apenas nos campos de infraestrutura (transporte, comunicao e energia) e de defesa, mas tambm contando com a cooperao tcnica e financeira em diversos setores, como sade e educao, a Unasul o nico processo do qual participam todos os pases sul-americanos e apenas estes.8 A tabela 2 resume estas informaes e adiciona algumas outras.9
TABELA 2 Participao dos pases sul-americanos em arranjos de integrao regional (2011)
PASES BLoCoS Argentina Brasil Paraguai Uruguai Venezuela Bolvia Equador Peru Colmbia Chile Guiana Suriname
Mercosul CAN Caricom AIP Alba Unasul TLC com EUA oTCA
Fonte: tratados internacionais vigentes. Elaborao do autor.
8. No Prembulo do Tratado Constitutivo da Unasul afirma-se que a integrao sul-americana deve incluir as conquistas e avanos obtidos pelo Mercosul, pela CAN e por Chile, Guiana e Suriname, devendo ir alm da convergncia destes processos. Neste sentido, entende-se no ser objetivo da organizao fundir em seu mbito estas experincias. o tema comercial aparece no tratado na forma vaga de cooperao econmica e comercial. 9. Nessa listagem, bem como na anlise posterior, no est considerada de maneira mais aprofundada a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), criada pelo Tratado de Montevidu, em 1980, sucessora da Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC), criada por tratado de mesmo nome, em 1960. Da Aladi participam Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Cuba, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Apesar de ter como objetivo final a formao de um mercado comum latino-americano, a organizao, na realidade, tornou-se quadro jurdico que abarca sobretudo acordos preferenciais tarifrios de comrcio setoriais entre os participantes. Destes acordos, alguns so vlidos para todos os membros e outros so de alcance parcial, podendo ser entre dois ou mais participantes. Dessa forma, considera-se que, em comparao com as outras iniciativas de integrao com pases sul-americanos, a Aladi deve ser tratada separadamente em razo da consolidao de seu carter predominantemente facilitador do comrcio. Neste sentido, no ser abordada neste artigo.
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Alm das iniciativas de integrao apontadas anteriormente, na tabela 2 consta tambm linha contendo os Estados Unidos, referindo-se qualidade de o pas sul-americano ter tratado de livre comrcio (TLC) com a potncia hemisfrica. A tabela, dessa forma, permite boa visualizao da existncia de quatro subgrupos, no que concerne participao em iniciativas de integrao na Amrica do Sul, mais ou menos bem definidos: mercosulista, bolivariano, liberal e caribenho. Basicamente, o fator que distingue os membros do grupo mercosulista a participao no Mercosul, ao passo que para o grupo caribenho, ser integrante do Caricom. Mais adiante, ser feita melhor caracterizao. Para compreender a distino entre os outros dois grupos, por seu turno, um breve histrico a respeito dos processos de integrao experimentados entre os pases andinos traz uma grande contribuio. Em 1969, por meio do Pacto de Cartagena, o Grupo Andino foi formado contando com a participao dos quatro atuais membros da CAN, mais Chile e Venezuela. Os objetivos do bloco iam alm da formao de rea de livre comrcio, contando com a pretenso de que polticas comuns fossem formuladas em diversos setores econmicos relacionados ao comrcio internacional. Em 1977, com o avano das polticas liberais no Chile sob o comando de Pinochet e a orientao dos economistas norte-americanos da escola de Chicago esse pas decidiu se retirar do grupo, alegando que as reformas econmicas que estava realizando eram incompatveis com a presena no bloco. Entre os pases restantes, a integrao no avanou muito at o final dos anos 1980, principalmente em funo das crises do petrleo, da crise da dvida externa e dos modelos de desenvolvimento pautados na substituio de importaes, que davam pouca abertura para a coordenao de polticas econmicas. Em 1996, o Grupo Andino transformou-se na CAN, neste momento com a pretenso de tornar-se unio aduaneira, seguindo a tendncia do Mercosul e, de forma mais ampla, do livre-cambismo e do chamado novo regionalismo ou regionalismo aberto da dcada. Em 2006, j sob o comando de Hugo Chvez, a Venezuela abandonou a CAN, acusando Peru e Colmbia de terem destrudo o bloco ao terem firmado TLCs com os Estados Unidos (ALMEIDA, 2008). A formao dos subgrupos bolivariano e liberal, dessa forma, consequncia de diviso ideolgica entre os quatro participantes restantes da CAN, cada par destes se voltando para algum dos dois pases que tinham deixado o bloco anteriormente. De um lado, Colmbia e Peru elegeram presidentes (lvaro Uribe e Alan Garcia, respectivamente) que no romperam profundamente com a poltica econmica neoliberal dos anos 1990, nos anos 2000, e permaneceram com relaes cooperativas com os Estados Unidos. Por esta e outras razes, os dois pases levaram frente a assinatura de TLCs com os Estados Unidos, penderam para o lado do Chile e lanaram oficialmente a AIP em 2011, sob a iniciativa principalmente do presidente peruano. Do outro lado, tambm nos anos
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2000, porm em momentos distintos, Bolvia e Equador elegeram governos que tm sido nomeados neodesenvolvimentistas10 (Evo Morales e Rafael Correa, respectivamente), inclinando-se para o lado venezuelano e vinculando-se ao projeto da Alba. Dessa forma, o antigo Grupo Andino, o qual contava com seis integrantes, por razes ideolgicas dos governos que estes pases tiveram desde a dcada de 1970 at a de 2000, teria se subdividido ao meio. Isto no significa, logicamente, que a CAN tenha deixado de existir. Apenas revela que este processo de integrao tende a no apresentar avanos futuros significativos, uma vez que seus integrantes esto voltados com maior nfase para projetos paralelos (SARAIVA, 2010, p. 10). O caso venezuelano merece ser tratado separadamente, uma vez que o pas se caracteriza como aquele que tem buscado ligar diretamente os grupos bolivariano e mercosulista. Quando a Venezuela deixou a CAN, em 2006, passados pouco mais de dois meses, assinou o protocolo de adeso ao Mercosul. Ao mesmo tempo, ao lado do Brasil, a Venezuela foi importante entusiasta da Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa) e, posteriormente, da Unasul. Em que pese a formao liberal de Simn Bolvar, a referncia ao libertador tem sido invocada pelo governo de Hugo Chvez associada, por um lado, ao socialismo e a uma concepo de mundo antiliberal e, por outro, ao estmulo integrao entre os pases latino-americanos. Ademais, esta ideologia bolivariana atualizada para o sculo XXI tem posicionamento contrrio atuao dos Estados Unidos na Amrica Latina, avaliada como imperialista na origem, o bolivarismo era contrrio hegemonia espanhola na regio. Portanto, sob atitude reativa aos resultados das polticas neoliberais da dcada de 1990 e s iniciativas americanas para o subcontinente que a Venezuela prope, com a Alba, a integrao latino-americana. Se inicialmente a proposta da Alba tinha entre seus principais propsitos se apresentar como alternativa ao projeto de iniciativa dos Estados Unidos de formar a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), mais recentemente, com o malogro definitivo da Alca evidenciado na Conferncia de Cpula das Amricas de Mar Del Plata, em 2005, a antagonizao do projeto posiciona-se em relao assinatura de mais TLCs entre pases sul-americanos e a grande potncia hemisfrica. Isto evidente na alterao da prpria nomenclatura do projeto: antes, chamava-se Alternativa Bolivariana para as Amricas e formava sigla parecida com a da Alca com a inteno de polarizao; recentemente, a nomenclatura foi modificada para Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica o que ressalta a necessidade de unio entre os pases latino-americanos , alm de que foi includo o termo
10. De acordo com Coutinho (2006, p. 116), uma das principais diferenas entre o desenvolvimentismo predominante entre as dcadas de 1940 e 1970 e o neodesenvolvimentismo em gestao nos anos 2000 que, uma vez situado em um contexto mais democrtico, este ltimo d mais nfase ao problema da desigualdade social, algo secundrio ou mesmo fora das preocupaes no passado da regio (...). outras diferenas so a maior abertura ao comrcio global e a prioridade adquirida pela integrao sul-americana.
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Tratado de Comrcio dos Povos (TCP) ao final da sigla, perfazendo Alba-TCP, em clara referncia e, novamente, tentativa de antagonizao aos TLCs, os quais so vistos pelo grupo bolivariano como estratgia maquiaveliana do tipo dividir para conquistar dos Estados Unidos em direo Amrica do Sul. Este tipo de evidncia simplifica e revela as diferenas entre os discursos dos subgrupos bolivariano e liberal a respeito do papel que aceitam conferir superpotncia na regio. Especialmente em funo desse discurso contra os Estados Unidos presente tanto na poltica externa venezuelana como no texto dos tratados constitutivos da Alba, politicamente, a proposta de integrao de Chvez no se caracteriza como atrativa para todos os pases sul-americanos. Por isto, paralelamente, a Venezuela apoia as outras iniciativas de integrao que, ainda que no se possa afirmar que sustentem, ao menos no ferem este seu posicionamento porque propem insero autnoma do continente na poltica global: Mercosul e Unasul. Dessa forma, a partir de seu processo de entrada no Mercosul, o subgrupo mercosulista e o bolivariano apresentam-se com ligao mais prxima, ainda que poltica. Esta ponte, ademais, tem importante potencial em facilitar o papel da Unasul em promover a coalizo poltica de seus integrantes na arena global pelo menos, uma parte destes, mais da metade. Uma questo importante, reveladora dessa maior afinidade entre os grupos bolivariano e mercosulista, o contexto tanto das discusses prvias como da criao propriamente dita do Banco do Sul. Mesmo havendo diferenas entre estes com relao ao papel do banco na integrao sul-americana, participaram ativamente do debate e das negociaes para sua criao apenas os pases pertencentes a estes dois subgrupos, sendo os sete os fundadores do banco. Os demais pases do subcontinente, apesar de terem sido convidados, no quiseram participar de sua fundao. Este caso essencial para que se observe a existncia de interesses divergentes na Amrica do Sul, pois o debate em torno da criao do banco tornou-se mais estridente a partir da crise financeira de 2008. O discurso encaminhava-se no sentido de que a dependncia em relao ao dlar deveria ser minimizada de alguma forma e que deveria ser pensada nova arquitetura financeira para a regio. Vale ressaltar que tanto a Alba como o Mercosul apresentam sistemas de pagamentos regionais que buscam reduzir esta dependncia e otimizar os custos de transao no comrcio regional: o Sistema nico de Compensao Regional (Sucre) e o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML), respectivamente. Este discurso no se alinhava com o posicionamento dos grupos liberal e caribenho, que tm forte ligao poltica e econmica com os Estados Unidos. No contexto da diferena entre as posies dos grupos bolivariano e liberal com relao ao papel dos Estados Unidos na Amrica do Sul, a poltica externa colombiana a que apresenta mais afinidades com a da superpotncia. Isto se deve sobretudo ao apoio militar e financeiro prestado pelos norte-americanos aos
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colombianos no combate ao narcotrfico e aos grupos insurgentes a este ligados, sejam guerrilheiros ou paramilitares. Para alm desta questo, a doutrina Respice Polum, formulada no governo de Marco Fidel Suarez (1918-1922), fator anterior que marcou a poltica externa colombiana ao longo de todo o sculo XX.
Segundo essa doutrina, o pas deveria adotar um alinhamento incondicional s diretrizes dos EUA em matria de poltica externa, sob a convico de que, alm de pertencer esfera de influncia da estrela polar do Norte, a Colmbia poderia tirar grande proveito dessa situao (SANTOS, 2010, p. 68).
A partir dos anos 1980, aumentaram as presses provenientes dos Estados Unidos no monitoramento do combate ao narcotrfico na Amrica Latina, pois esta se tornou a principal preocupao de segurana dos americanos com relao ao continente, em substituio ameaa do comunismo existente na Guerra Fria. Neste novo contexto, a Colmbia tornou-se o foco das investidas norte-americanas. Gradativamente, os governos colombianos que se seguiram foram cedendo a esta presso, principalmente em funo do fracasso do Estado em conter os grupos insurgentes, os quais se tornaram cada vez mais poderosos ao associaremse ao trfico de drogas. Em 1998, a internacionalizao do problema colombiano completou-se com o lanamento do Plano Colmbia, com financiamento bilionrio quase exclusivo dos Estados Unidos para o combate ao narcotrfico por meio da fumigao das plantaes de coca e da militarizao do conflito contra as guerrilhas e os paramilitares (SANTOS, 2010).11 Aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos e a formulao da poltica da guerra contra o terror pelo presidente George W. Bush, os guerrilheiros colombianos foram enquadrados no conceito de narcoterrorismo. Do lado colombiano, a eleio de lvaro Uribe, com sua disposio a executar polticas pblicas agressivas para restaurar a legitimidade do Estado e combater os grupos insurgentes, resultou na mais completa militarizao do conflito. A parceria com os Estados Unidos intensificou-se em 2007, foi lanado o Plano Colmbia II, com prazo de durao planejado at 2013 e transcendeu os limites do combate ao narcotrfico, implicando acordos com a potncia hemisfrica em outras reas temticas. Neste aspecto, merece destaque a assinatura do TLC em 2006. Conforme aponta Santos (2010, p. 82), desde o incio de sua gesto, lvaro Uribe havia associado o tema comercial ao de segurana na sua relao bilateral com os EUA. Depois de dois mandatos de Uribe (2002-2010), Juan Manuel Santos, exministro da defesa do governo, elegeu-se presidente e contrariou as expectativas
11. o plano tem duas faces: uma socioeconmica e outra militar-policial. Contudo, mais de 75 dos recursos foram destinados a esta segunda vertente (Poletto, 2009, p. 149).
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ao iniciar sua administrao propondo diversas mudanas na poltica externa da Colmbia. Entre as iniciativas, cabe destacar a disposio em recompor as relaes diplomticas com o Equador e a Venezuela e a vontade expressa de reduzir a dependncia em relao a Washington no combate ao narcotrfico e s guerrilhas. Outra questo importante foi a indicao e a eleio de Mara Emma Meja, em maro de 2011, para ocupar o cargo de secretria-geral da Unasul vago aps a morte do ex-presidente argentino Nstor Kirchner , revelando interesse em envolver mais o pas na integrao poltica com os sul-americanos. De acordo com Ramrez (2011, p. 84), Santos tem mostrado que quer jogar em muitos tabuleiros para conquistar certa autonomia em relao aos dois polos hemisfricos [Brasil e Estados Unidos]. A indisposio com os norte-americanos deve-se principalmente pela demora do Congresso dos Estados Unidos em ratificar o TLC e suas repetidas diminuies nos recursos liberados para o combate ao narcotrfico. Em 2010, a Corte Constitucional colombiana julgou inexistente acordo que permitia a utilizao pelos norte-americanos de bases militares colombianas, fato que ajudou a melhorar a imagem do pas perante os vizinhos em especial, a Venezuela. Com relao ao Brasil, apesar do aumento dos fluxos de comrcio e investimento nos anos 2000, Santos declarou que a formao da AIP tinha como um de seus objetivos contrabalanar o peso econmico do pas na regio. Neste sentido de diversificao de parceiros, a Colmbia assinou, em 2011, protocolo com a China para a construo de ferrovia para ligar portos em guas colombianas nos oceanos Pacfico e Atlntico, como alternativa ao canal do Panam. De qualquer forma, como ainda recente sua eleio, possvel apenas afirmar que o quadro aponta para tentativa colombiana de atuao de equidistncia para com o Brasil, a China, os Estados Unidos e os vizinhos sul-americanos, o que pode ser problemtico para o projeto de coalizo poltica da Unasul. A posio peruana e os desdobramentos polticos recentes no pas tambm merecem ateno especial para anlise das possibilidades de construo de consensos na Amrica do Sul. Nos anos 1990, o governo de Alberto Fujimori executou reformas liberais no pas com o intuito de controlar a hiperinflao que ultrapassava os 7.000 anuais, reduzir o desemprego e lidar com o pagamento da dvida externa. Em sua vertente poltica, o combate militar contra a atuao dos grupos insurgentes Sendero Luminoso e Movimento Revolucionrio Tupac Amaru, ambos ligados ao narcotrfico, garantia o apoio da opinio pblica ao governo. Aps o autogolpe de 1992, a pena de morte foi instaurada para crimes de terrorismo (POLETTO, 2009, p. 159), o que, com o apoio financeiro e logstico dos Estados Unidos para barrar o transporte da pasta de coca do Peru para a Colmbia e outras medidas adotadas pelo governo, proporcionou o sucesso de Fujimori em derrotar estes grupos, pelo menos temporariamente. Como no caso colombiano, o Peru, com sua poltica agressiva contra o narcotrfico e as reformas pr-mercado, contava com amplo apoio poltico dos Estados Unidos.
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Nos governos de Alejandro Toledo (2001-2006) e Alan Garca (20062011), pouco mudou a poltica econmica peruana, mantendo-se tambm a proximidade com a potncia hemisfrica. Em ambos os casos, em funo da abertura econmica executada na era Fujimori, houve entrada intensa de investimento direto externo (IDE) no pas, principalmente nos setores de minerao e energia, resultando nos mais altos ndices de crescimento econmico da Amrica do Sul na dcada de 2000 (BARROS e HITNER, 2010, p. 154). Em 2006, o Peru assinou o TLC com os Estados Unidos, no governo Toledo. Em 2009, j devidamente ratificado pelas duas partes, o acordo passou a viger no governo de Garca, o qual foi grande entusiasta da formao da AIP com Chile, Colmbia e Mxico. A eleio de Ollanta Humala em 2011 com posse em julho , contudo, promete reverter o alinhamento peruano ao grupo liberal. Apesar de o novo presidente eleito ter mudado o discurso que proferia nas eleies de 2006, o qual era simpatizante das ideias de Chvez e do projeto de integrao alternativo do grupo bolivariano, ainda assim, praticamente certo que o novo presidente peruano no seguir com o projeto da AIP, uma vez que demonstrou interesse em ingressar seu pas no Mercosul apesar de haver problemas de compatibilidade de perfil tarifrio nesta empreitada. Ademais, em sua campanha, Humala revelou apreo pelo modelo brasileiro (FOWKS, 2011, p. 7) de crescimento econmico a partir da associao entre Estado e mercado, com distribuio de renda. Dessa forma, sua eleio deve contribuir para a coalizo poltica na Amrica do Sul, pois o Peru se soma ao grupo maior de pases com mais afinidades formado por bolivarianos e mercosulistas. Com relao ao grupo caribenho, alm de se tratar de pases com relaes comerciais escassas com os vizinhos sul-americanos e com bastante dependncia da ajuda proveniente dos Estados Unidos e da Europa (tabelas 3 e 4), as diferenas referentes ao prprio sentimento de pertencimento Amrica do Sul so enormes. Guiana e Suriname tm populaes com formaes tnicas distintas s dos demais pases sul-americanos, contando com grande presena de indianos e indonsios, ademais de seus colonizadores originrios, ingleses e holandeses, respectivamente. Alm disso, com relao no apenas colonizao, mas tambm ao idioma falado, cultura e s religies predominantes, os dois pases no encontram paralelos na Amrica do Sul, mas no Caribe. No Caricom, por exemplo, exceo de Suriname e Haiti, todos os demais pases integrantes so de colonizao britnica, no havendo participante com colonizao de origem espanhola ou portuguesa. Como diferena adicional, os dois pases em questo obtiveram suas independncias tardiamente, na segunda metade do sculo XX, e, por esta razo, apresentam instituies estatais menos consolidadas.
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TABELA 3 Principais parceiros comerciais de guiana e Suriname (2010)

GUIANA Importao Exportao Importao SURINAME Exportao
Parceiros EUA Trinidad e Tobago Ant. Holandesas Suriname China
Percentual
21,05 20,39 11,11 10,83 4,30
Parceiros EUA Reino Unido Alemanha Ucrnia Jamaica
Percentual
16,31 13,87 9,67 8,46 7,49
Parceiros Trinidad e Tobago EUA Pases Baixos China Brasil
Percentual
30,54 18,98 15,45 5,66 4,08
Parceiros Guiana Barbados Trin. e Tobago Pases Baixos Jamaica
Percentual
33,14 32,54 12,41 5,34 4,43
Fonte: United Nations Commodity Trade Statistics Database (UN-CoMTRADE). Elaborao do autor.
TABELA 4 Ajuda oficial ao desenvolvimento (Aod) recebida por guiana e Suriname (2008)
(Em US$)
DoADoRES RECEPToRES Guiana 25.570.000 46.600.000 0 53.390.000 165.530.000 14,28 Suriname 0 0 67.580.000 24.710.000 101.500.000 3,35
Estados Unidos Reino Unido Pases Baixos Comisso Europeia Total de ajuda recebida Ajuda/PIB
Fonte: Banco Mundial. Elaborao do autor.
Apesar de todas essas diferenas, os dois pases caribenhos so conscientes de que a integrao com os vizinhos sul-americanos pode contribuir muito para seu desenvolvimento. Desde 2005, com o fim do tratamento preferencial que a UE conferia ao acar proveniente destes pases, cresceram seus interesses em diversificar o destino de suas exportaes. Alm disso, ambos expressam publicamente o desejo de tornarem-se ponte entre os mercados do Mercosul, do Caricom e da Amrica do Norte. Mais do que isto, demonstram interesse em ingressar integralmente no Mercosul, aguardando as negociaes bilaterais entre o Caricom e este bloco.12 Para atingirem estes objetivos, apostam na construo de infraestrutura de transportes a qual se mostra presente em projetos da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-Americana (IIRSA) que ligue o Norte brasileiro s suas costas litorneas no Caribe. Acreditam que esta ligao ajudar, inclusive,
12. os dois blocos negociam tratado comercial h mais de dez anos. Um dos principais problemas parece ser a incompatibilidade dos perfis tarifrios.
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na ocupao e no desenvolvimento sustentvel de seus interiores, os quais so pouco povoados. No que concerne coalizo em torno de posicionamentos polticos comuns, esta se apresenta como um dos objetivos tanto da Unasul como do Caricom. Dessa forma, em caso de resolues divergentes sobre um tema em cada um destes organismos, Guiana e Suriname precisaro optar por uma destas em sua atuao poltica internacional. So estes os casos em que a falta de identidade sulamericana destes pases pode enfraquecer o papel da Unasul como construtora de consensos na regio. Ainda que, em grande medida em funo de seu problema fronteirio com a Venezuela,13 no passado, a Guiana apoiara o Reino Unido em detrimento da Argentina no caso da Guerra das Malvinas, por exemplo. O grupo mercosulista, por sua vez, o que tem apresentado, apesar da crise no final dos anos 1990, maior coeso entre seus membros no sentido de permanecer com os mesmos fundadores e de estes s negociarem preferncias comerciais com terceiros em conjunto desde sua formao, em 1991 (Tratado de Assuno). Em seus primeiros anos de existncia, o Mercosul foi um sucesso no que se refere ao aumento dos fluxos de comrcio entre os Estados Partes. Entretanto, aps a desvalorizao cambial brasileira, em 1999, e as consequentes crises poltica e da dvida argentinas em 2001, o bloco e seu modelo de regionalismo aberto entraram em crise. Tanto a rea de livre comrcio como a unio aduaneira, de toda forma, jamais foram consolidadas agenda que tem sido retomada, respeitando-se os diferentes estgios de desenvolvimento dos pases-membros e de forma gradual, desde o final dos anos 2000. A partir da Cpula de Assuno de 2003, o projeto foi relanado, perdendo a nfase livrecambista e buscando maior integrao nas esferas poltica e social, bem como a equalizao das assimetrias estruturais econmicas. Nesse sentido, a mudana de enfoque, entre outras razes, foi causada, de um lado, pela crise do modelo e, de outro, pelas mudanas de governo, sobretudo no Brasil e na Argentina, a partir das eleies de Luiz Incio Lula da Silva e de Nstor Kirchner, respectivamente, para as presidncias destes pases. Estes governos substituram o conjunto de polticas econmicas liberais de seus antecessores por programas neodesenvolvimentistas com diferentes nuances, essencialmente caracterizados por controle da abertura econmica, maior interveno do Estado na economia e preocupao com a desigualdade social (COUTINHO, 2006, p. 116).
13. Essa questo fronteiria permanece latente at a atualidade, mas os dois pases tm priorizado a cooperao em suas relaes. o tratamento do litgio tem ocorrido pacificamente, com os bons ofcios de representante do secretriogeral da oNU. Guiana e Suriname, por seu turno, tambm tm litgio lindeiro entre si. Parte deste, relativa ao mar territorial, foi resolvida em 2007, mediante arbitragem jamaicana. Contudo, as demandas concernentes s regies do Tringulo do Sul ou do Tringulo do Novo Rio permanecem.
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Ao grupo, somaram-se os presidentes Tabar Vazquez no Uruguai, em 2005, e Fernando Lugo no Paraguai, em 2008. Essa renovao de administraes teve como consequncia para o Mercosul, nos anos seguintes, a priorizao de temas voltados para as integraes poltica e social no bloco. Na esfera poltica, a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul), em 2005, apresenta-se como marco de institucionalizao.14 Outro passo importante neste sentido foi a criao do cargo de alto representante-geral do Mercosul, em 2010, com diversas funes ligadas ao incentivo da cooperao para o desenvolvimento entre os membros, alm da representao do bloco perante pases e entidades terceiras sob mandato expresso do Conselho do Mercado Comum.15 Do ponto de vista social, foi fundado o Instituto Social do Mercosul, em 2007, com o objetivo de contribuir para que os pases do bloco atingissem os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) pactuados na ONU. Ademais, no final de 2010, foi proposto plano de ao para a conformao progressiva do Estatuto da Cidadania do Mercosul, objetivando a livre circulao de pessoas, a igualdade de direitos entre os cidados dos pases-membros e a igualdade de condies para acesso ao trabalho, sade e educao. A respeito da integrao econmica, esses novos governos no Cone Sul passaram a tratar com mais ateno a heterogeneidade estrutural das economias do bloco. O principal instrumento gerado com esta meta, o Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), iniciou suas operaes em 2004, financiando projetos a fundo perdido que visam principalmente desenvolver a competitividade das economias menores e das regies com menos progresso. De acordo com Souza, Oliveira e Gonalves,
o Paraguai e o Uruguai tm sido os principais receptores dos recursos do Focem (...) [e] destaca-se a quantidade de projetos financiados nos programas de Convergncia Estrutural, que visa a investimentos em infraestrutura, e de Coeso Social, cujo propsito mitigar as disparidades sociais existentes (2011, p. 11).
Toda essa nova concepo da integrao de cunho poltico e social, depositada no Mercosul a partir de 2003, merece ateno, uma vez que pode abrir espao para situao de concorrncia de competncias com a Unasul. Neste aspecto, a abertura para a ampliao do bloco com a entrada plena de novos vizinhos, de um lado, e o avano no sentido da integrao poltica, de outro, tendo como expoente no limite a ampliao das atribuies do Alto-Representante Geral sob
14. Ainda que no seja possvel afirmar que o Parlasul represente instituio supranacional, em funo da limitao de suas competncias, a iniciativa mais avanada neste sentido no Mercosul. Ganha mais relevncia mormente porque busca legitimar democraticamente a atuao dos parlamentares com eleies diretas nos pases-membros. 15. o embaixador Samuel Pinheiro Guimares, antes ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) do Brasil, foi designado por unanimidade entre os Estados Partes para ocupar o cargo em 2011.
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a orientao do Conselho do Mercado Comum seguindo o modelo europeu de poltica externa comum,16 podem chocar-se diretamente com o papel que a Unasul pretende ter neste campo, de acordo com a letra do Artigo 14 do Tratado Constitutivo da Unasul. Por ltimo, o Chile seguiu trajetria diferenciada dos demais pases sulamericanos no que se refere ao projeto de desenvolvimento econmico. Conforme mencionado, o pas promoveu reformas liberais desde meados dos anos 1970, o que culminou, inclusive, em sua retirada do Pacto Andino, tornando-se apenas membro observador. Desde ento, sua participao em processos de integrao regional na Amrica do Sul seguiu bastante reduzida, restringindo-se permanncia como membro da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), depois Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) as quais, apesar dos nomes ambiciosos, na verdade, so um conjunto de acordos de preferncias comerciais setoriais que no so recprocos a todos os membros. Este posicionamento mais autnomo frente integrao na regio se repetiu na ocasio da criao do Mercosul. Como bem lembra Jaguaribe,
diferena dos demais pases do Cone Sul, o Chile no aderiu ao Mercosul, ainda que mantenha um acordo de cooperao com o bloco. A principal objeo chilena, tal como foi oficialmente formulada, era de que o Chile havia optado por tarifas inferiores s adotadas pelo Mercosul, o que ocasionaria, no caso de levar a cabo a afiliao do Chile, uma elevao de suas tarifas, o que no lhe parecia conveniente (2005, p. 2).
Posteriormente, o pas esteve presente na Cpula de Braslia, em 2000, quando foi criada a IIRSA, a qual nascia naquele momento com carter liberal e objetivava a construo da infraestrutura de transportes, energia e comunicao necessria para o crescimento do comrcio no continente e a formao de corredores de exportao (BARROS, PADULA e SEVERO, 2011, p. 38). Ainda no governo de Ricardo Lagos (2000-2006), os chilenos assinaram TLCs com Estados Unidos, China e UE, obstaculizando qualquer possibilidade de futura adeso plena do pas em algum dos blocos econmicos sul-americanos. Um dos principais problemas do ponto de vista da formao de consensos no continente com relao participao do Chile na Unasul a sua recente adeso Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), aprovada pela instituio no final de 2009. A OCDE consolidou-se historicamente como um clube de pases desenvolvidos no qual as naes do Norte definem
16. Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, no final de 2009, a UE conta com a Poltica Externa e de Segurana Comum, a qual executada, na prtica, em parte pelo presidente do Conselho Europeu e em parte pelo Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana. Desde a criao deste cargo, a inglesa Catherine Ashton ocupa-o.
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parmetros e padres em diversas reas que, de um lado, os pases-membros devem cumprir e, de outro, de alguma forma orientam a atuao destes na poltica internacional. Neste sentido, por se tratar a Unasul de organizao em que a caracterstica a cooperao Sul-Sul regional, o fato de o Chile ser parte da OCDE pode revelar-se no mnimo problemtico.
5 CoNSidErAES FiNAiS
Foram apontadas duas maneiras pelas quais a Amrica do Sul pode contribuir com a formao da governana global e, com isso, ter maior influncia nas relaes internacionais. De um lado, a partir do debate entre seus pases sobre as questes presentes na agenda poltica internacional, o continente pode buscar a formao de posicionamento conjunto a ser adotado nas arenas multilaterais globais em que as regras da governana global so constitudas em cada rea temtica. De outro, a partir da institucionalizao da integrao regional, os pases sul-americanos podem aumentar sua capacidade de resolver as controvrsias presentes na regio com seus meios mormente a manuteno da paz e da estabilidade poltica na regio , prescindindo do apelo a instncias globais. Em qualquer uma destas formas, a Unasul organismo central para sua consecuo exitosa. Comeando pela segunda forma, mesmo que a institucionalizao da Unasul ainda apresente grau baixo de supranacionalidade, possvel identificar alguns casos de destaque em que a organizao, desde sua criao formal, foi capaz de dirimir, por meio do dilogo, eventuais problemas que ocorreram com alguns pases ou entre pases do continente. O primeiro destes, de setembro de 2008, refere-se Declarao de La Moneda, proferida pelos presidentes sul-americanos reunidos extraordinariamente em Santiago do Chile, na qual apoiaram o presidente boliviano Evo Morales e afirmaram que no reconheceriam qualquer situao que implicasse golpe civil e ruptura da ordem institucional ou que comprometesse a integridade territorial da Bolvia. Os presidentes condenavam, em especial, massacre ocorrido em Pando, departamento que abriga movimento separatista do pas e onde se localiza a cidade de Santa Cruz de La Sierra, o mais populoso dos municpios bolivianos. O segundo episdio aconteceu em outubro de 2010, aps tentativa de golpe contra outro presidente sul-americano desta vez, Rafael Correa, do Equador. Os chefes de Estado e de governo da Unasul emitiram a Declarao de Buenos Aires, na qual condenaram os eventos ocorridos naquele pas, sobretudo o sequestro do prprio presidente por policiais insurgentes. Novamente, foi afirmado que os pases sul-americanos no dariam respaldo a qualquer golpe que visasse derrubar governos eleitos de maneira legtima e democrtica. Ameaaram, alm disso, em caso de nova ocorrncia deste tipo de episdio, adotar medidas como o fechamento de fronteiras e a suspenso do comrcio, do trfico areo e da proviso de energia, servios e outros abastecimentos. Posteriormente,
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em novembro desse ano, estas medidas e outras adicionais para casos de ruptura da ordem democrtica em pases da Amrica do Sul foram sistematizadas pelo Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da Unasul sobre Compromisso com a Democracia. Dessa forma, observa-se a contribuio destes episdios e da consequente atuao diplomtica dos demais pases para o avano na institucionalizao da organizao. O ltimo caso, desta vez entre pases sul-americanos, refere-se crise diplomtica entre Colmbia e Equador que tambm envolveu Venezuela , originada a partir da incurso do exrcito colombiano em territrio equatoriano prximo fronteira entre os dois pases, em maro de 2008, ocasio em que um dos lderes do movimento insurgente das Foras Armadas Revolucionrias Colombianas (FARC), Ral Reyes, foi executado. O Equador exigiu pedido de desculpas e, na ausncia deste,17 rompeu as relaes diplomticas com o pas. Com a crise poltica, diversos presidentes sul-americanos se dispuseram a ajudar a resolver a controvrsia e exigiram explicaes da Colmbia. Nessa ocasio, a Unasul ainda no tinha sido criada. A crise diplomtica entre os dois pases foi parcialmente resolvida com o apoio de outros pases latino-americanos na ocasio da XX Cpula do Grupo do Rio, em Santo Domingo, Repblica Dominicana, uma semana aps o ocorrido. Foi emitida declarao em que a Colmbia se desculpava pela ao militar e se comprometia a no repetir investidas desta natureza no futuro sob qualquer circunstncia. As relaes diplomticas entre os dois pases, contudo, s foram reatadas completamente aps longas negociaes bilaterais. O anncio foi feito na ocasio da Cpula da Unasul, em Georgetown, em 2010, fato que deixou claro o reconhecimento ao papel desenvolvido pela organizao em promover a paz e a cooperao entre os pases sul-americanos. A respeito da construo de consensos para atuao na poltica global, por outra parte, o cenrio que se buscou apresentar neste artigo revela a presena de grandes desafios. Entre os quatro subgrupos de pases identificados no continente de acordo com a participao em processos de integrao sub-regionais, as principais diferenas detectadas esto relacionadas com seus projetos de desenvolvimento, os quais partem de vises de mundo distintas que resultam em estratgias de insero internacional variadas. Por se tratarem de pases pertencentes ao hemisfrio ocidental americano, um dos principais fatores de diferenciao est no papel que estes se propem a conferir aos Estados Unidos na regio, de acordo com o desenvolvimento histrico
17. A Colmbia props-se a se desculpar formalmente apenas pela entrada de aeronaves no Equador com a finalidade de buscar pertences dos guerrilheiros mortos na operao. o presidente Rafael Correa, entretanto, julgou este pedido insuficiente, insistindo que se desculpassem do bombardeio em territrio alm do rio Putumayo.
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das relaes de cada um com a superpotncia. Os liberais e os caribenhos, com relaes mais prximas com os norte-americanos, aceitam exercer insero alinhada com eles. Bolivarianos e mercosulistas, por sua vez, propem abordagem mais autnoma, os primeiros propondo at mesmo o enfrentamento.18 Esta disparidade se refletiu, por exemplo, nos diferentes votos de Colmbia e Brasil no Conselho de Segurana da ONU na ocasio da proposta encaminhada pelos Estados Unidos para a interveno militar na Lbia, em 2011. Enquanto os colombianos apoiaram a iniciativa, os brasileiros abstiveram-se de votar, sob a crena de que o uso da fora talvez no fosse o melhor meio para acabar com a violncia no pas e proteger os civis. Observa-se, portanto, claro malogro de um dos objetivos especficos constante no Estatuto do Conselho de Defesa da Unasul: contribuir para a articulao de posies conjuntas da regio em foros multilaterais sobre defesa (UNASUL, 2008a, p. 4). Outro exemplo de posies distintas adotadas pelos subgrupos ocorreu em 2009 e 2011, durante as reunies da ONU sobre mudanas do clima, realizadas em Copenhague e Bangcoc, respectivamente, com o objetivo de chegar a um acordo para substituir o Protocolo de Quioto e enfrentar o aquecimento global. As diferenas expressavam-se principalmente com relao proposta de criao do mercado de crditos de carbono de iniciativa eminentemente estadunidense , a partir do qual, resumidamente, pases ou empresas com grandes emisses de gases estufa poderiam comprar crditos de carbono ativos emitidos por instituies com projetos ambientais que captam estes gases e reduzem seu volume na atmosfera para compensar a poluio que causam no meio ambiente. Nas duas reunies, dividiram-se, de um lado, os bolivarianos, rejeitando qualquer abordagem mercadolgica para o assunto e, de outro, os liberais, favorveis proposta. O Brasil, por sua parte, adotou posio de certa maneira intermediria em relao aos vizinhos, na qual aceitava o debate sobre a criao deste mercado, mas impunha algumas condies. Em 2011, o representante peruano na reunio afirmou que esta dissonncia refletia diferenas ideolgicas no continente. Mais uma vez, no se fez valer objetivo especfico presente no Tratado Constitutivo da Unasul: o fortalecimento do dilogo poltico entre os Estados Membros que assegure um espao de concertao para reforar a integrao sul-americana e a participao da Unasul no cenrio internacional (UNASUL, 2008, p. 2). Quais so as consequncias de todas essas diferenas existentes entre os processos simultneos de integrao existentes na Amrica do Sul ou, em
18. Em abril de 2011, aps a descoberta, por meio de telegramas vazados pelo portal WikiLeaks, de que a embaixadora dos Estados Unidos no Equador teria feito denncias de corrupo contra a polcia equatoriana, Rafael Correa a declarou como persona non grata e exigiu sua sada do pas. No dia seguinte, os norte-americanos, julgando a ao do Equador como injusta, responderam com a mesma atitude e expulsaram o embaixador Luis Gallegos de Washington. Dessa forma, nenhum dos trs bolivarianos da Amrica do Sul possui mais embaixador nos Estados Unidos. Com isso, as relaes diplomticas entre a superpotncia e estes pases so feitas por meio de encarregados de negcios.
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outras palavras, da convivncia desses quatro subgrupos com vises diferenciadas sobre o papel que a integrao no continente deve cumprir para o desenvolvimento da Unasul como instituio em que os interesses dos pases sul-americanos so debatidos e convergidos? A organizao no consegue cumprir este papel satisfatoriamente, seguindo com perfil intergovernamental e baixo grau de institucionalizao e apresentando avanos mais significativos principalmente em duas situaes: i) em reas temticas nas quais a produo de consensos no costuma ter confronto direto com os projetos de desenvolvimento dos subgrupos, com destaque para a elaborao dos projetos inseridos na IIRSA, incorporados pela Unasul no Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan), os quais so investimentos do interesse de qualquer um dos pases, seja qual for o bloco econmico ao qual esto vinculados, e tambm para os projetos de cooperao tcnica para o desenvolvimento nas reas de sade e educao; e ii) em reas temticas em que as questes abordadas no so tratadas ou, ao menos, no so o foco no mbito dos outros esquemas de integrao existentes no subcontinente, destacando-se a resoluo de situaes de conflito, internas ou bilaterais, sob a gide do Conselho de Defesa da Unasul. Em decorrncia, a falta de projeto de integrao econmica (produtiva, financeira e comercial) comum a todos os pases participantes da Unasul limita a capacidade desta instituio em ser espao produtor de consensos tanto para a atuao conjunta destes pases na poltica internacional quanto para a formulao coletiva de projeto de desenvolvimento para o subcontinente. Conforme afirma um grupo de autores,
vises muito distintas sobre o papel do Estado na economia e sobre prioridades de uma insero internacional dificultam, quando no inviabilizam, a integrao em algumas reas (LIMA, VEIGA e RIOS, 2007, p. 9).
Isso no se deve ao argumento neofuncionalista de que a interdependncia econmica , por uma questo de transbordamento posterior do processo para outras esferas, condio primeira para a integrao regional.19 No caso especfico do continente sul-americano, com a baixa integrao produtiva e comercial na regio como um todo, o problema encontra-se tambm no fato de que as presses advindas de parceiros comerciais externos de cada pas sul-americano como China e Estados Unidos limita a margem poltica que estes tm para atuarem de forma conjunta em especial, se esta atuao significar contraposio a posies destes parceiros, at mesmo em temas que no sejam precisamente econmicos. Some-se a isto o fato de que os pases da regio tm pautas exportadoras muito parecidas ou seja, competem pelos mesmos mercados, situao que contribui para a efetividade destas presses externas. So por estas e outras razes que Almeida afirma que
19. Para a abordagem neofuncionalista da integrao regional, ver Haas (1958).
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quaisquer que sejam as iniciativas que se tomem nos terrenos econmico, poltico, cultural, social ou militar, parece clara a sobrecarga de trabalho diplomtico a ser desenvolvido nos prximos meses, ou anos, de maneira a comear a reduzir o potencial de divergncias em torno das prioridades regionais exibidas pelos diferentes pases ou grupos de pases da regio (2008a, p. 84). rEFErNCiAS
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CAPTULo 3
A AmriCA lATiNA E A ECoNomiA muNdiAl: CoNjuNTurA, dESENvolvimENTo E ProSPECTivA

Carlos Eduardo Martins*
1 iNTroduo
A anlise das conjunturas um dos desafios mais importantes das cincias sociais contemporneas. As conjunturas constituem individualidades histricas que articulam de forma prpria as mltiplas dimenses temporais, estabelecendo padres diferenciados e especficos de acumulao, pensamento e organizao social. Sua compreenso requer que a anlise ultrapasse o tempo imediato e articule outras dimenses da existncia. As anlises do sistema-mundo tm vinculado as tradies marxistas e braudelianas por meio das obras de Immanuel Wallerstein, Giovanni Arrighi e Theotonio dos Santos para buscar uma metodologia analtica de interpretao da conjuntura.1 Estes autores tomam em considerao a distino feita por Braudel entre trs dimenses do tempo referentes s estruturas, s conjunturas e ao cotidiano para a anlise do capitalismo como formao econmica, poltica, ideolgica e civilizatria. O tempo estrutural refere-se longa durao de uma estrutura e fundamenta o desenvolvimento de uma organizao social e civilizatria; o conjuntural refere-se s dimenses cclicas desta organizao e possui durao mdia; e o cotidiano diz respeito instantaneidade do dia a dia. Uma vez que as temporalidades so simultneas, ainda que distintas, pode-se nomear a conjuntura como o espao temporal de durao mdia cuja individualidade histrica consiste na articulao especfica das tendncias propriamente cclicas, estruturais e anrquicas de uma formao social. Sua compreenso vincula a presencialidade ao fluxo temporal multidimensional, articulando dimenses regressivas e prospectivas, constituindo importante ferramenta para o planejamento dos governos, das foras polticas e dos movimentos sociais. Uma vez que o tempo imediato anrquico e imprevisvel, mesmo que fortemente condicionado pelas longa e mdia
* Professor adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisador da Rede de Economia Global e Desenvolvimento Sustentvel (REGGEN). 1. Desde nossa tese de doutorado defendida em 2003 no Departamento de Sociologia da USP, intitulada Globalizao, dependncia e neoliberalismo na Amrica Latina, temos situado entre nossas preocupaes de pesquisa a construo de uma metodologia analtica para a interpretao da conjuntura contempornea.
duraes, a compreenso da conjuntura ser sempre insuficiente, mas dever partir da articulao dos tempos estruturais e cclicos para a apreenso de sua originalidade e tendncias heursticas. O tempo estrutural avana e desgasta-se de maneira irreversvel, enquanto os tempos cclicos estabelecem repeties e regresses que incidem sobre uma nova historicidade que os afeta, modificando suas manifestaes. Neste captulo se buscar articular os tempos de longa e mdia durao para situar a conjuntura mundial contempornea e a sua especificidade na Amrica Latina, bem como as possibilidades de insero internacional e de modelos de desenvolvimento que se abrem s foras sociais e polticas da regio.
2 A CoNjuNTurA iNTErNACioNAl CoNTEmPorNEA E A ECoNomiA muNdiAl
O tempo estrutural refere-se expanso do capitalismo histrico, iniciado com o estabelecimento do moderno sistema mundial no sculo XVI. Entre seus componentes fundamentais esto a acumulao ilimitada de capital e a tendncia decrescente da taxa de lucro. O capital busca o superlucro ou a mais-valia extraordinria e para isto articula-se com o Estado, desloca-se espacialmente e realiza uma constante transformao nas foras produtivas. Podem-se situar dois grandes momentos que marcam uma inflexo no tempo estrutural das foras produtivas: a Revoluo Industrial e a revoluo cientfico-tcnica. A Revoluo Industrial se universalizou entre 1790 e 1970 e estabeleceu a expanso do capitalismo, de um sistema-mundo at ento apenas euro-americano, que comerciava com os imprios-mundo asiticos e africanos, para um sistema mundial que se estruturou em todos os continentes do planeta, impondo, inicialmente por meio do imperialismo, suas formas polticas estatais e o controle direto sobre o uso da fora de trabalho.2 A Revoluo Industrial aumentou a taxa de mais-valia e o superlucro ao elevar a produtividade e a intensidade do trabalho, e ao dirigir a produo prioritariamente para os bens de consumo sunturio e o mercado mundial.3 Neste perodo, a produtividade se desenvolvia em funo da desvalorizao da fora de trabalho, o que sustentava a ampliao das diferenas entre o valor do trabalho e o da fora de trabalho. A qualificao dos trabalhadores desenvolvia-se com lentido em relao produtividade e o emprego exigia saberes predominantemente fsicos e especializados, bem como intensidade e repetio. Os ganhos salariais acompanhavam
2. Como assinala Paul Kennedy, em Ascenso e queda das grandes potncias (1987), em 1800 os europeus ocupavam ou controlavam 35% da superfcie terrestre do mundo, em 1878 este nmero tinha aumentado para 67% e, em 1914, para 84%. 3.Entre 1820 e 1870, as exportaes cresceram 7,9 vezes mais rapidamente que o PIB per capita mundial; entre 1870 e 1913, 2,6 vezes; durante o perodo de crise e caos sistmico, entre 1913 e 1950, o crescimento das exportaes iguala o do PIB per capita; entre 1950 e 1973, o comrcio mundial cresce 2,7 vezes mais; e no perodo de 1973 a 1998 o crescimento das exportaes ultrapassou o PIB per capita em 3,8 vezes. Concentrou-se o mercado mundial na Europa ocidental, Estados Unidos, Canad, Japo e oceania. Em 1913, 19% da populao mundial apropriavam 55% do produto; em 1970, a desigualdade havia se ampliado: 17,4% da populao mundial apropriavam 59% do produto (Maddison, 2001).
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A Amrica latina e a Economia mundial
a distncia a expanso da produtividade. A Revoluo Industrial teve seu auge nos anos 1960, quando elevou fortemente o nvel de emprego nos pases centrais, concentrando mais que a sua tera parte no setor industrial, conduzindo a forte ativismo sindical que equiparou a expanso de salrios e produtividade, o que contribuiu para a queda da taxa de lucro.4 A revoluo cientfico-tcnica mundializou-se a partir de 1970, imps o principio da automao sobre o da mecanizao como fundamento tcnico do processo produtivo e iniciou a transferncia da fora de trabalho do setor industrial para o de servios.5 A automao atua sobre a estrutura do emprego e inverte o fundamento de gerao de produtividade, uma vez que esta passa a depender prioritariamente do aumento do valor da fora de trabalho e no mais da sua desvalorizao e economia. Com a substituio do trabalho manual pelo intelectual, torna-se ilimitada a qualificao da fora de trabalho, que, no mais se restringindo ao uso da tecnologia e condio de apndice da maquinaria, passou a exercer uma atividade criadora e inovadora.6 Este reposicionamento das qualificaes da fora de trabalho conflita com a lgica da ampliao da taxa de mais-valia, pois tende a reduzir a diferena entre os valores do trabalho e o da fora de trabalho. Para que isto no ocorra necessrio criar um alto nvel de desemprego7 que, ao restringir a demanda por trabalhadores, permite a queda dos preos da fora de trabalho a qual mercadoria em relao ao seu valor, impulsionado pela expanso da escolaridade, das qualificaes e da intensidade
4. Nos Estados Unidos, de 1960 a 1973, os aumentos de produtividade e dos salrios reais se equipararam. Enquanto aquela salta de 49,1 para 73,7, estes o fazem de 61,4 a 85,2. A crise de 1974-1975 inicia um rebaixamento dos salrios frente produtividade que se consolida entre 1980 e 1996, com a forte elevao do desemprego. A produtividade alcana o ndice de 104,4 e os salrios reais 99,5 ao final do perodo. Em 1997-2001, com a reduo do desemprego e a acelerao do crescimento, h novamente uma equiparao nas taxas de expanso, mas isto resulta na crise de 2001. Abre-se novo intervalo de descolamento na expanso destas taxas, que saltam de 106,3 a 143,6 entre 2001 e 2008, no caso da produtividade, e de 100,6 a 121,1 para os salrios reais. Ver United States (2010). 5. o conceito de revoluo cientfico-tcnica foi formulado por Radovan Richta (1971), em fins da dcada de 1960, fortemente baseado nas leituras dos Grundrisse e de o Capital. Posteriormente, foi desenvolvido por Theotonio dos Santos em vrios trabalhos, entre eles Revoluo cientfico-tcnica e capitalismo contemporneo (1983) e Revoluo cientfico-tcnica e acumulao de capital (1987). o conceito de revoluo cientfico-tcnica aponta o surgimento do conhecimento e da cincia como principais foras produtivas, em substituio maquinaria e tecnologia, e assinala a automao como o princpio chave da organizao produtiva, substituindo o princpio mecnico. 6. Embora toda atividade de trabalho seja um gasto manual e intelectual/simblico de energia, a predominncia de uma ou outra atividade no emprego concreto de trabalho abstrato e na formao do valor que permitir qualificar os trabalhos especficos como manuais ou intelectuais. A revoluo cientfico-tcnica promove a reduo do tempo socialmente necessrio de trabalho manual por meio da automao, impondo outras necessidades sociais. Ela tende a exercer sobre o trabalho manual um papel similar ao que a Revoluo Industrial exerceu sobre o trabalho agrcola, at ento atividade predominante do trabalho humano, reduzindo-o drasticamente. 7. os nveis de desemprego se elevaram fortemente nos pases centrais a partir dos anos 1970, como se pode observar nos grficos 5 e 6. Na zona do euro, na Alemanha e no Japo as taxas so significativamente superiores s dos anos 1970. Nos Estados Unidos, a elevao dos nveis de desemprego entre 1974 e 1993 produziu uma significativa queda dos salrios dos trabalhadores no perodo. Estes no recuperaro, a partir de 1994, os nveis de 1964-1979 (grfico 7). As taxas de desemprego se reduzem a partir de 1994, mas mantm-se superiores ao intervalo 1948-1970, com limites mnimos e mximos bastante superiores e elevao da mdia.
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do trabalho.8 Tal necessidade cria um excedente de capital que no investido na produo. Este excedente encontra duas grandes possibilidades de inverso: no setor financeiro que se articula em torno dvida pblica; ou no setor produtivo de pases perifricos ou semiperifricos que ofeream uma fora de trabalho com qualificaes prximas s dos pases centrais a preos mais baixos, deslocando assim parte de seus investimentos. Estas tendncias impulsionam a transio da hegemonia estadunidense, consolidada desde os anos 1950, rumo a um mundo multipolar, uma vez que pem em questo a liderana dos Estados Unidos na diviso internacional do trabalho. Elas favorecem o parasitismo neste pas e na Europa Ocidental, e vm deslocando, como ser visto, o dinamismo produtivo para o Leste Asitico, em particular para a China. O tempo conjuntural ou de mdia durao desdobra-se em vrios tipos de ciclos que se articulam, condicionando-se e modificando-se reciprocamente. Os ciclos sistmicos, mencionados por Giovanni Arrighi, os ciclos de Kondratiev, estudados por Nicolai Kondratiev e Joseph Schumpeter, e os ciclos de ingressos de capitais estrangeiros nos pases dependentes configuram dimenses temporais extremamente significativas de uma economia mundial capitalista. Esta economia monoplica e competitiva e divide-se em trs grandes zonas: os centros, as semiperiferias e as periferias. Desde o sculo XX, o capitalismo enquanto sistema mundial compreende trs grandes formaes sociais que interagem, afetam-se e modificamse construindo uma totalidade: o capitalismo central anglo-saxo e europeu, que dominante e hegemnico; o capitalismo dependente, que lhe subordinado; e as formaes sociais ps-capitalistas, condicionadas por esta hegemonia, da qual incorporam em maior ou menor grau elementos que introduzem em sua lgica prpria de organizao. Arrighi identifica quatro ciclos sistmicos: espanhol-genovs, holands, britnico e estadunidense. Estes ciclos baseiam-se na extraordinria vantagem competitiva adquirida por um Estado para organizar o sistema interestatal e no seu desgaste e colapso. O sistema interestatal constitui o espao jurdico-poltico de desenvolvimento do capitalismo histrico e da circulao internacional de mercadorias e capitais. Sua organizao implica o estabelecimento de padres ideolgicos que definem implcita ou explicitamente certas regras para os contratos, a poltica, o direito e a diplomacia, bem como um padro monetrio internacional.
8. Entre 1965 e 1973, os salrios reais por hora, em dlares constantes de 1982, nos Estados Unidos, saltam de US$ 8,04 a US$ 8,94. A partir de 1980, entram em trajetria de significativo descenso, para alcanar US$ 7,54 em 1995. Inicia-se uma lenta trajetria de recuperao, desde ento, elevando-se lentamente at U$ 8,60 em 2009. Este movimento de elevao parcialmente afetado pela crise de 2009-2010. Na Europa ocidental, o ritmo de expanso das qualificaes, seguindo a metodologia de Angus Maddison, em geral superior ao do salrio real a partir de 1979. Entre 1973 e 1992, a expanso das qualificaes atinge 1,6% ao ano (a.a.) na Frana, 2% a.a. na Itlia, 3,2% a.a. na Espanha, 3,2% a.a. em Portugal, 1% a.a. no Reino Unido e 0,3% a.a. na Alemanha, ao passo que os salrios reais se expandem 1,2% a.a. e 0,9% a.a. na zona do Euro entre 1979-1989 e 1989-1997 (oECD, 1998 e 2001).
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Estes ciclos vo se encurtando com a acelerao do desenvolvimento tecnolgico e da capacidade social de organizao dos trabalhadores. O Estado hegemnico, ao utilizar a economia mundial como fonte de acumulao, descentraliza tecnologias em busca de superlucros nos centros, semiperiferias e periferias. Desenvolve-se a diviso internacional do trabalho e abrem-se as janelas de oportunidade para que pases com especializao produtiva similar ao hegemn possam aproveitar as vantagens de seguidores da fronteira tecnolgica sem arcar com os custos do pioneirismo. A tecnologia aumenta a diviso do trabalho, o emprego do trabalho coletivo e as comunicaes, impulsionando a capacidade de organizao dos trabalhadores como sujeitos, mas tambm o custo social da formulao do consenso para as burguesias que o articulam. Tais fatores reduzem a taxa de lucro no pas hegemnico e engendram a procura do capital por novos Estados que representem sistemas de inovao e de acumulao capazes de substituir os decadentes. fase de expanso hegemnica segue a inflexo que marca a longa decadncia, culminando no colapso, quando a concorrncia entre pretendentes sucesso cria uma bifurcao que impede qualquer padro organizacional sustentvel. A disputa entre os candidatos tem sido resolvida no capitalismo histrico pelas guerras-mundo que do lugar a perodos de caos sistmico, como o de 1618-1648, referente transio para a hegemonia das Provncias Unidas; de 1792-1815, referente transio para a hegemonia britnica; e 1914-1945, referente transio para a hegemonia estadunidense. Estas guerras so sistmicas, destroem excessos de capacidade e as bifurcaes que contrapem blocos de aliana, construdos em torno de candidatos a hegemn. Desde a transio para a hegemonia britnica, o apoio do capital superacumulado no Estado decadente a um sucessor9 ou a aliana poltico-militar que este oferece foram decisivos para o resultado destas guerras. A partir de 1970, inicia-se a crise de hegemonia dos Estados Unidos. Seus principais indicadores so a perda dos seus diferenciais de competitividade em relao economia mundial. Isto se apresenta conforme os itens seguintes. 1) Taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) per capita inferiores mdia da economia mundial; 2) Dficits em conta corrente significativos; 3) Dvida pblica crescente e cada vez mais em mos de credores estrangeiros, em particular da China e do Japo, que representaram, em 2009,
9. Durante o perodo de crise ou decadncia hegemnica desenvolve-se a contradio entre o interesse do Estado hegemnico e o de seu capital. Enquanto aquele busca ret-lo em seu espao territorial, este atende aos seus interesses privados imediatos e migra parcialmente para novos espaos de acumulao em busca de taxas de lucro mais atrativas. Esta contradio no longo prazo, historicamente, tem favorecido a emergncia de um novo espao hegemnico de acumulao e novos arranjos organizacionais: casos das transies holandesa, britnica e estadunidense.
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aproximadamente 12% da dvida em mos do pblico, e mais de 40% da dvida em mos de estrangeiros; 10 e 4) Deteriorao de sua liderana na exportao de capitais, simultaneamente transferncia de parte dos investimentos de suas corporaes nacionais ao estrangeiro, o que se manifesta pelo aumento relativo da massa de lucros obtida no exterior, como se ver adiante. Esta deteriorao vincula-se aos dficits em conta corrente e ao fortalecimento da condio de receptor de investimentos estrangeiros por intermdio da dvida pblica, seja para financiar os primeiros, seja para compensar a transferncia de parte dos capitais estadunidenses ao exterior, ou restringi-la, oferecendo-lhes alternativas de rentabilidade e segurana. Entretanto, os elevados estoques da dvida pblica e dos dficits comerciais restringiro a capacidade dos Estados Unidos de captarem liquidez da economia mundial, cujo auge aconteceu nos anos 1980 (grfico 1).
GRFICo 1 relao entre os fluxos de investimento direto dos Estados unidos e do mundo (1970-2008)
(Em %)
Fonte: UNCTAD (s.d.).
10. Em 2000, 18% da dvida publica dos Estados Unidos estavam em mos estrangeiras, e em 2009 esta porcentagem havia se elevado para 31%. Ver United States (2010; s.d.).
100
Entre 1938 e 1967, os Estados Unidos crescem bastante acima do PIB per capita do mundo e reinvestem parte de seus excedentes comerciais na expanso da economia mundial, liderando o seu desenvolvimento. De 1968 a 1982, apresentam uma taxa de crescimento per capita inferior mdia da economia mundial, dficits comerciais, e ocorre a quebra do padro ouro-dlar, a desvalorizao do dlar e fuga de capitais. O resultado foi, a partir de 1979, a resposta mediante a financeirizao da economia estadunidense, utilizando-se como principal instrumento de polticas pblicas a elevao das taxas de juros, a valorizao cambial11 e a expanso da dvida pblica. Por meio deste processo, os Estados Unidos absorveram grande parte da liquidez da economia mundial que financiou seus dficits comerciais e investiu em sua dvida pblica. Ao invs de impulsionar as taxas de investimento da economia mundial, os Estados Unidos passaram a drenar os seus excedentes promovendo a expanso do capital fictcio, por intermdio da especulao cambial e da dvida pblica.12 Entretanto, este processo impulsionou ainda mais a competio e contribuiu para a deteriorao das vantagens de produtividade estadunidenses, principalmente em relao ao Leste Asitico, abrindo um forte circuito exportador em direo aos Estados Unidos. A tentativa de conter a competio mediante acordos para a valorizao do marco alemo ou do iene japons, entre 1990 e 1994, permitiu que a China se projetasse definitivamente na economia mundial, desvalorizando o iuane em 1994 e atrelando-o ao dlar, poltica que manteve inalterada at 2006, quando passa a valorizar moderadamente o iuane. Se por um lado o processo de financeirizao amplia as riquezas do grande capital estadunidense, por outro estabelece importante contradio com as presses competitivas da economia mundial, o que exige sua combinao com outros processos, capazes de matiz-lo e sustent-lo por maior prazo. A financeirizao tem sua etapa mais agressiva entre 1979 e 1992, ancorada em altas taxas de juros comandadas pelo Federal Reserve (FED). Os desequilbrios provocados pela velocidade de expanso da dvida pblica e dos dficits comerciais, bem como as possibilidades de elevao da taxa de lucro desde que houvesse uma baixa significativa na taxa de juros , em funo das inovaes tecnolgicas geradas na dcada de 1980, da elevao do desemprego ou da drstica reduo salarial,
11. A valorizao do dlar combina-se com as polticas de seignorage, pelas quais o dlar desvalorizado para eliminar parte das dvidas acumuladas durante a sua valorizao. Este processo se repete ciclicamente na reproduo ampliada do capital fictcio, implicando a liquidao parcial das dvidas contradas neste processo de formao de riquezas, em razo da competio proporcionada pela economia real da qual este no pode se desligar totalmente. Este processo tem seu limite numa ampliao demasiada do valor do dlar que gere uma acumulao excessiva de dvidas, e/ou nas tentativas de destru-las mediante uma rebaixa excessiva para manter-se a confiana na moeda. 12. os Estados Unidos absorveram entre 9% e 17% do investimento direto no mundo entre 1970 e 1978. Entre 1979 e 1990, oscilam entre 20%, o limite mais baixo, e 43,6%, o mais alto. A partir de 1990 declinam substancialmente, oscilando na dcada de 2000 entre 22,4% e 9,3% (UNCTAD, s.d.).
101
propiciaram a mudana no padro de polticas pblicas.13 Constitui-se, desde 1994, a fase A de um ciclo longo de Kondratiev14 na economia mundial (grfico 2).
GRFICo 2 Crescimento do PiB per capita mundial (perodos selecionados)
(Em %)
Fonte: Maddison (2009).
13. os dficits comerciais se expandiram velocidade de 29,9% a.a. entre 1979 e 1987, e a relao dvida pblica/PIB, de 5,2% a.a. entre 1979 e 1992. Mas esta velocidade de expanso, uma vez atingidos certos estoques, assume dimenses explosivas para a estabilidade macroeconmica do pas e a manuteno da hegemonia, o que torna necessria sua conteno. Assim, entre 1987 e 2008, o dficit comercial se expandiu 7,5% a.a. e, entre 1992 e 2008, a relao dvida pblica/PIB cresceu 2,1% a.a. Se observado o perodo que se inaugura a partir de 1979, entre 1979 e 2008 o dficit comercial se expandiu 12% a.a., e a relao dvida pblica/PIB, por sua vez, 3,5% a.a. Estes indicadores reforam as anlises que apontam tanto a manuteno da direo bsica das polticas pblicas quanto a preocupao com a gesto de suas contradies (clculos do autor a partir de United States, 2010). 14. os Kondratievs so ciclos de 50 ou 60 anos divididos em fases A e B. os principais autores das teorias dos ciclos ou ondas longas foram J. Van Gelderen, Nicolai Kondratiev e Joseph Schumpeter. Atribui-se a Van Gelderen a descoberta dos ciclos longos, cuja paternidade teria ficado obscurecida por sua obra ser escrita em holands. o principal trabalho de Kondratiev Los Ciclos Largos de la Conyuntura Econmica (1926). Ele distingue, desde fins do sculo XVIII, ciclos longos de aproximadamente 48 a 60 anos, divididos em fases A, de crescimento econmico, e B, de recesso. Ao periodizar estes ciclos o autor admite uma margem de indefinio para determinar estas oscilaes, de 5 a 7 anos, a partir do que se apresentam com suficiente clareza. os ciclos de Kondratiev so oscilaes em torno das tendncias seculares do capitalismo histrico, marcadas pela acumulao ilimitada, como sugere Nicolai Kondratiev. Estes ciclos devem ser medidos a partir das oscilaes da expanso do PIB per capita e da taxa de lucro, como assinala Ernst Mandel. Suas fases expansivas generalizam cachos de inovaes que se manifestam em trajetrias tecnolgicas que desenvolvem inovaes primrias, secundrias e tercirias em torno de um paradigma tecnolgico e organizacional, como afirma a literatura schumpeteriana e neoschumpeteriana. As fases recessivas significam a convergncia das crises de acumulao, desproporo, realizao e da tendncia decrescente da taxa de lucro, como afirma Theotonio dos Santos. A superao da fase recessiva exige uma reformulao institucional e organizacional que implica novos padres empresariais, novas formas de internacionalizao do capital e de centralizao financeira, novo regime de regulao do trabalho, da fora de trabalho, de interveno estatal e de liderana internacional, adequados nova base tecnolgica, como tambm assinala este autor, retomando em parte a literatura neoschumpeteriana.
102
Este ciclo redireciona para a taxa de lucro o eixo dos processos de acumulao mundiais. Ele pode ser verificado por uma elevao da taxa de lucro e por uma oscilao significativa no PIB per capita da economia mundial. O crescimento do PIB per capita da economia mundial salta de 1,2% entre 1973 e 1993 para 2,6% entre 1994 e 2008, aproximando-se dos 2,9% alcanados entre 1950 e 1972 e ultrapassando 2,3%, quando se inclui na fase A do Kondratiev anterior o perodo de guerras do caos sistmico de 1939-1945. Os dados sobre taxa de lucro restringem-se aos Estados Unidos, mas indicam alta significativa e uma parte crescente em sua composio de lucros oriundos do exterior, o que revela a abrangncia do fenmeno (grficos 3 e 4).15
GRFICo 3 Taxas de lucro dos Estados unidos (1959-2010)
(Em %)
14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00
1971 1977 1983 1992 2001 1962 1959 1965 1980 1986 1989 1995 2007 1968 1974 1998 2004 2010
Fonte: United States (2011).
15 Em 1967, aproximadamente 5% dos lucros das empresas estadunidenses vinham do exterior, e os Estados Unidos detinham 24% do PIB mundial. Entre 1994-2007 a parcela estrangeira dos lucros alcana 17%, com picos de 23,5% nas crises de 2001 e de 26,5% na de 2008, e os Estados Unidos passam a deter de 21,5% (1994) a 18,5% (2008) do PIB mundial. Ver United States (2010).
103
GRFICo 4 Taxas de lucro nos Estados unidos (perodos selecionados)

(Em %)
O Kondratiev expansivo pode ser subdividido em trs subfases correspondentes s inovaes primrias, secundrias e tercirias: elas so a retomada, a prosperidade e a maturidade. Pode-se situar a retomada entre 1994-1998 e 2000, a prosperidade entre 2002 e 2008, e a maturidade a partir de 2010. Este Kondratiev apresenta algumas caractersticas, listadas a seguir. 1) O seu eixo de expanso se deslocou para o Leste Asitico, com destaque para a China. Isto se manifesta pelas altas taxas de crescimento per capita deste pas, por sua capacidade de impulsionar o crescimento da economia mundial e pela fora financeira que assumiu na economia mundial. A projeo chinesa na economia mundial refora as tendncias em direo multipolaridade. Aumenta a presso competitiva sobre os produtos manufaturados e de ponta tecnolgica, reduzindo-lhes os preos. Ao mesmo tempo, incrementa fortemente a demanda por produtos bsicos que constituem grande parte das necessidades de consumo de sua populao e de seu setor produtivo, favorecendo os termos de troca de pases perifricos no mercado internacional. 2) Criou-se um novo padro de acumulao nos pases centrais em que a interveno estatal amplia-se para sustentar expectativas de lucros extraordinrios que no se realizam nos mercados privados, em razo da tendncia superproduo que o grau avanado de desenvolvimento da revoluo cientfico-tcnica suscita. Diferentemente do perodo
104
keynesiano clssico, no qual o Estado interveio e criou dvida pblica para sustentar a expanso da produtividade e sua associao com o pleno emprego, no perodo atual a acelerao da taxa de inovao confronta produtividade e emprego, em razo da necessidade de conter os salrios, consequncia do aumento do valor da fora de trabalho. Os resultados so a manuteno de altos nveis de desemprego (grficos 5 e 6), a queda das taxas de investimento ou poupana (grficos 8 e 9), crises de superproduo e superacumulao e a deflao dos investimentos financeiros articulados em ltima instncia a ativos reais da economia, conduzindo interveno macia do Estado para sustentar as expectativas de lucros extraordinrios e de valorizao do capital fictcio mediante expanso da dvida pblica. Diferentemente do perodo cclico de crise, referente fase B do Kondratiev, quando o Estado valorizava o capital fictcio diretamente, por intermdio da construo de um mercado de ttulos da dvida pblica vinculado a altas taxas de juros, neste Kondratiev expansivo a dvida e os gastos pblicos se expandem para compensar o fracasso do setor privado em sustentar autonomamente a valorizao fictcia, devido indexao de ttulos privados a ativos reais que sofrem processos de superproduo, como na crise de 2008-2009 (grficos 10 e 11).16 3) Os Estados Unidos aprofundam sua decadncia, crescendo abaixo das taxas mdias de crescimento da economia mundial (grfico 12). Contribui para isto o uso da dvida pblica e do cmbio flexvel visando sustentar lucros extraordinrios. No caso da dvida pblica, seu uso para a gerao de capital fictcio, conforme mencionado, deprime a taxa de investimento. No caso do cmbio, a valorizao do dlar17 permite s empresas estadunidenses exportarem capital a sistemas de inovao dinmicos baseados em fora de trabalho qualificada e mais barata , produzirem a custos mais baixos em moeda local e aumentarem a massa de valor realizada mediante a exportao aos Estados Unidos em dlar. O resultado a vinculao de lucros extraordinrios a expressivos dficits comerciais estadunidenses.
16. Entre 2000 e 2005 os investimentos em construes residenciais nos Estados Unidos saltam de um ndice de 74 para 100, enquanto os investimentos privados em seu conjunto se elevam de 90,7 a 100. A crise e queda de preos de bens de raiz implicar forte retrao nos investimentos residenciais, que caem para 49 em 2009, enquanto os investimentos privados em seu conjunto recuam para 77,5. No mesmo perodo, o ndice de preos dos bens de raiz sobe de 95,8 a 127,1, entre 2000 e 2006, caindo para 118,3 em 2008. Ver United States (2010, p. 336) e oECD (2010, p. 384). 17. A valorizao do dlar tem seu correlato nos dficits comerciais estadunidenses que, conforme visto, se desenvolvem de forma acelerada a partir de 1979.
105
GRFICo 5 Taxas de desemprego Europa, Estados unidos, Alemanha e japo (1970-2010)

(Em %)
12
10
0 1970/1973 Euro 1974/1979 1980/1989 Japo 1990/2000 2001/2008 Alem. 2009/2010 EUA
Fonte: oECD (1998, 2001 e 2010).
GRFICo 6 Taxas de desemprego Estados unidos (1948-2008)

(Em %)
12
10
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
1948
1951
1954
1957
1960
106
1963
2008
GRFICo 7 Salrios reais semanais nos Estados unidos (1964-2008)

(Em US$)
340,00 330,00 320,00 310,00 300,00 290,00 280,00 270,00 260,00 250,00 240,00
1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
GRFICo 8 Taxa de investimentos em relao ao PiB Estados unidos (1960-2008)

(Em %)
25
20
15
10
0
1981 1984 1987 1993 2002 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1990 1996 1999 2005 2008
107
GRFICo 9 Taxa de poupana bruta em relao ao PiB zona do Euro e unio Europeia1
(Em %)
30
25
20
15
10
1970/1973 Fonte: oECD (2001).
1974/1979 Zona do Euro
1980/1989 Euro UE-15
1990/2000
Nota: 1 Includos apenas os primeiros 15 pases que aderiram Unio Europeia (grupo UE-15).
GRFICo 10 gastos pblicos em relao ao PiB zona do Euro, organizao de Cooperao e desenvolvimento Econmico (oCdE) e Estados unidos
(Em %)
60
50
40
30
20
10
0 1960 1968 Zona do Euro

Fonte: oECD (1998; 2001; 2010) e United States (2010). 108
1974
1992 OCDE
2000
2010 EUA
GRFICo 11 dvida bruta do governo em relao ao PiB Alemanha, zona do Euro, oCdE e Estados unidos (1979-2010)
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 1979 EUA 1992 OCDE 2000 2008 Zona do Euro 2010 Alemanha
Fonte: United States (2010) e oECD (2010).
GRFICo 12 PiB per capita dos Estados unidos em relao ao PiB per capita mundial (1967-2008)
(Em %)
3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1967/1982 1983/2000 Mundo Fonte: United States (2010). EUA 2001/2008
109
Vai se realizando lentamente, neste perodo de crescimento longo, um deslocamento do eixo de poder global. A diplomacia do dlar forte, estabelecida em fins do governo Carter e de forma mais consistente no mandato de Reagan, foi substituda ainda em fins deste governo pela gesto trilateral da economia mundial, repassando ao marco e ao iene os custos da valorizao do dlar. Esta alternativa se desenvolveu no governo Clinton, mas fracassou porque implicou a abertura de uma brecha de poder internacional que possibilitou a projeo chinesa na economia mundial. Maneja-se ento um novo esquema de hegemonia compartilhada, no qual a China e seu governo transformam-se num pilar decisivo de sustentao do padro dlar flexvel. A presena de um ator governamental como forte credor do governo estadunidense apresenta possibilidades e limites. Matiza a busca de rentabilidade como critrio para a compra de ativos financeiros estadunidenses, inserindo outros, como a estabilidade poltica do sistema financeiro internacional em funo da forte exposio chinesa ao dlar por meio de reservas internacionais, o que d maior flexibilidade a esta moeda. Mas apresenta-se um importante limite: a necessidade de o governo chins legitimar-se social e politicamente em seu espao territorial. As necessidades sociais do povo chins colocam desafios para a legitimao de seu governo que podem se chocar com a lgica de valorizao das reservas e ativos em dlar, caso as transferncias financeiras aos Estados Unidos impliquem a vulnerabilidade social e econmica desta populao.18 A crise de 2008-2009 evidenciou isto: aps aumentar o volume de compras de ttulos da dvida pblica estadunidense, durante o primeiro semestre da crise, o Estado chins reduziu suas compras destes ttulos e implementou um pacote de investimento de aproximadamente US$ 500 bilhes para estimular o crescimento da economia, compensando a dramtica queda das exportaes com a expanso do mercado interno. A China celerou ainda a organizao dos BRICS, formalizando seus encontros anualmente e colocando na agenda de discusso alternativas comerciais e monetrias ao dlar.19 Como assinala Giovanni Arrighi em seu livro Adam Smith em Pequim (2008), o deslocamento do dinamismo econmico em direo China baseia-se
18. Importante mencionar que a populao chinesa passa por uma transformao social e organizacional colossal, e os episdios do fim do bloco socialista na URSS e no Leste Europeu, bem como os protestos de 1989, que culminaram na Praa Tiananmen, so ainda recentes. 19. Entre junho de 2008 e junho de 2009, a China ampliou seus investimentos em ttulos da dvida do governo estadunidense taxa de 3,1% ao ms, ritmo bastante superior ao de junho de 2007-2008, de 0,4% mensais. A partir de ento, reduziu fortemente sua exposio, retraindo seus investimentos entre junho de 2009 e junho de 2010 em 0,7% ao ms. Em 1990, a China possua 3% das reservas monetrias mundiais e em 2010 ascendeu a 24,5% ou 27%, incluindo-se Hong Kong. Juntos os BRICS possuem aproximadamente 38% das reservas monetrias mundiais. As reservas mundiais em dlar ascenderam de 45% em 1990 at 70,7% em 2001, quando caram para 66,5% em 2002 e seguiram baixando at 64,5% em 2007. Aproximadamente 70% das reservas monetrias chinesas esto depositadas em dlar em 2010 e 35% em ttulos da dvida pblica dos Estados Unidos. Ver United States (s.d.) e IMF (2011).
110
nos seguintes fundamentos: i) o desenvolvimento social produzido pela revoluo socialista chinesa que elevou os nveis de educao, sade e alimentao do povo chins; ii) a reformulao da organizao empresarial chinesa como resposta conservadora revoluo cultural e sua crtica burocracia, que levou ao desenvolvimento das empresas de aldeia e municpio, nem estatais nem privadas, mas comunitrias e democratizadoras dos processos de gesto; iii) a entrada do capital da dispora chinesa, beneficiado pela transferncia de tecnologia e divisas, proporcionada pela gesto poltica da dominao estadunidense na sia durante a Guerra Fria; e iv) a entrada do capital efetivamente estrangeiro e ocidental que se associa a esta dinmica. A transferncia do dinamismo econmico China afeta importantes pilares de organizao do sistema mundial capitalista e lana grandes incertezas sobre a estrutura de poder mundial no sculo XXI, conforme exposto a seguir. 1) A China o maior dos hinterlands da histria da humanidade e desafia a orientao do princpio sucessrio do capitalismo histrico para potncias martimas, muito mais propcias a realizarem os deslocamentos espaciais de que este sistema necessita para impulsionar a acumulao ilimitada e evitar a efetivao da tendncia decrescente da taxa de lucro. Estas potncias significaram espaos territoriais representativos de 0,5% a 5% da humanidade,20 limitaram o poder coercitivo do Estado ao inscrev-lo no sistema interestatal e garantiram o primado da acumulao ilimitada sobre as pretenses de exerccio do monoplio da violncia e as presses sociais. O controle de grande parte das reservas monetrias mundiais pelo Estado chins, sua imensa base demogrfica e seu modelo poltico centralizado de origem socialista no configuram o formato institucional tpico de proteo burguesia que se move do Estado decadente em busca de oportunidades sustentveis de acumulao. Da mesma forma, o forte apoio do Estado chins ao desenvolvimento da produtividade e do mercado interno o que implica taxas de investimento de 40% a 50% do PIB apresenta importantes tenses de mdio e longo prazo com uma estrutura de poder econmico e poltico mundial baseada no lucro extraordinrio, ainda contidas pelas assimetrias internacionais de renda per capita que, como vimos, a burguesia monoplica utiliza para maximizar seus lucros.
20. A Espanha representou aproximadamente 1,5% da humanidade nos sculos XV, XVI e XVII; a Holanda, por sua vez, entre 0,2% e 0,3% de 1600 a 1820; o Reino Unido possua de 2% a 2,5% da populao do mundo em seu territrio entre 1820 e 1950; e os Estados Unidos, entre 4,5% e 6% desta populao entre 1950 e 1998 (Maddison, 2001). A desconexo, mediante o sistema interestatal, entre a institucionalidade poltica hegemnica e as presses sociais e demogrficas da economia mundial, permitiu ao Estado hegemnico situar o poder econmico sobre o poltico e este sobre o social.
111
2) A China representa o primeiro caso de pas de renda perifrica, no ocidental subjugado nos sculos XIX e parte do XX ao imperialismo europeu , que se projeta para disputar a direo poltica e econmica do sistema mundial, ameaando a estrutura de poder monoplica, hierarquizada, baseada num centro articulado pelo hegemn em face de periferias e semiperiferias largamente subordinadas. Tal modelo permeou o capitalismo histrico e seu sistema-mundo, configurando a forma oligrquica e piramidal de apropriao da riqueza que o caracteriza, espcie de jogo de soma zero que manteve apenas uma pequena parte de Estados e da populao mundial no centro, restringindo a mobilidade ascendente ao compens-la com movimentos de descenso. Neste caso, pode-se interrogar se a ascenso da China ao centro significar uma poderosa tendncia reformulao das bases deste sistema em direo a outro multipolar, ou se atuar para reforar, como compensao sua mobilidade ascendente, a condio perifrica de outras regies, entre elas a Amrica Latina. E qual seria o grau de autonomia destas regies para impulsionar a ascenso chinesa numa ou noutra direo? 3) Pergunta-se qual seria o espao para uma nova hegemonia em um mundo de forte desenvolvimento da revoluo cientfico-tcnica, uma vez que a difuso da informao se acelera fortemente, ameaando cada vez mais a concentrao assimtrica de capacidades tecnolgicas e cientficas num espao territorial, assim como a apropriao privada dos retornos da inovao.
3 A CoNjuNTurA iNTErNACioNAl CoNTEmPorNEA E A AmriCA lATiNA
Para a Amrica Latina, a conjuntura internacional do sculo XXI traz muitas novidades. A regio possui um ciclo especfico vinculado s entradas e sadas de capitais estrangeiros, que se articula aos demais. O tema da participao do capital estrangeiro nas economias latino-americanas suscitou diversas anlises. Tanto o pensamento liberal como o desenvolvimentista nos anos 1950 e 1960 inclinaram-se a considerar o capital estrangeiro um ator que ampliaria a taxa de poupana e investimento da regio. Roberto Campos desafiava os pressupostos do pensamento liberal sobre a rigidez relativa mobilidade dos fatores de produo e apostava numa forte contribuio estrangeira formao interna de poupana e investimento, enquanto outros, como Prebisch e Furtado, consideravam sua contribuio apenas marginal. Autores como Hlio Jaguaribe, Maria da Conceio Tavares, Fernando Henrique Cardoso, Anbal Pinto, Jorge Graciena e Joo Manuel Cardoso de Mello amadurecero este enfoque e formularo, a partir de distintas matrizes de interpretao, um paradigma neodesenvolvimentista que considerou o capital estrangeiro decisivo para que se ultrapassassem os limites da industrializao substitutiva, tendente estagnao: este traria um importante saldo lquido de poupana regio por voltar-se aos seus mercados internos. A verso conservadora da teoria
112
da dependncia, com Fernando Henrique Cardoso, destacou para este resultado os determinantes internacionais da nova dependncia. Segundo esta interpretao, os excedentes financeiros dos pases centrais eram investidos nos mercados internos dos pases dependentes, mais que financiando os processos de descapitalizao que resultavam da penetrao do capital estrangeiro. A escola campineira, por sua vez, por meio de autores como Maria da Conceio Tavares e Joo Manoel Cardoso de Mello, enfatizou o estabelecimento de uma nova etapa, no caso da economia brasileira, na qual o estrangulamento externo seria superado. A dinmica do crescimento seria impulsionada pela demanda interna gerada pelo setor de bens de capital que, ao internalizar-se, estimulado pelas polticas anticclicas, arrastaria consigo o financiamento internacional, superando os problemas cambiais. Permaneciam discordncias fundamentais sobre o grau de autonomia nacional do modelo de desenvolvimento, seus estilos e fundamentos polticos possveis, sua capacidade de distribuir renda ou realizar a reforma agrria. Mas havia a convergncia em torno do novo papel do capital estrangeiro durante a hegemonia estadunidense: este proporcionaria estabilidade cambial, quer motivado por determinaes internacionais para investir nos mercados internos dos pases latino-americanos, quer pela expanso da demanda interna proporcionada pelo setor de bens de capital e pelas polticas anticclicas nos pases da regio de maior desenvolvimento relativo, principalmente o Brasil. Tais anlises, realizadas nos anos 1970, no consideraram o carter cclico da vinculao do capital estrangeiro regio, que se reafirmar com contundncia durante a vulnerabilidade externa de suas economias nos anos 1980. A disputa pelo capital circulante nos Estados centrais, os limites do mercado interno e a deteriorao dos termos de troca rebaixaram drasticamente as taxas de lucro, tornaram as entradas de capital extremamente custosas e determinaram a reverso cclica dos ingressos. Autores da vertente mais crtica da teoria da dependncia, como Theotonio dos Santos, Ruy Mauro Marini e Orlando Caputo, apontavam em outra direo: o saldo lquido da entrada de capitais estrangeiros, computadas suas diversas formas de sada (remessas de lucros, pagamentos de juros, servios de transporte excludas as viagens e outros servios), era negativo. O capital estrangeiro no era uma poupana que se entesourava ou se enraizava num determinado espao, mas uma massa quantitativa de valor que circulava mundialmente em busca de taxas de valorizao para remunerar seus proprietrios no residentes. Apenas vantagens sustentveis desde a logstica mundial dos processos de acumulao, como poderosos sistemas de inovao e financeiros, poderiam desenraizar o capital do seu espao nacional para o estrangeiro, onde suas bases sociais eram muito mais limitadas para lhe proporcionar, mediante o monoplio legtimo da coero exercido pelo Estado, benefcios diferenciais. No caso dos pases latino-americanos, a dependncia de suas burguesias restringiu esta alternativa. Implicou a formao de burguesias nacionais monoplicas e associadas que priorizaram os lucros extraordinrios e o setor de bens de consumo sunturio, como eixo da demanda
113
interna, tendo sua contrapartida, entretanto, na condio subordinada na hierarquia mundial da produo de valor, o que lhes impunha perdas internacionais incluindo a deteriorao dos termos de troca. Este modelo de insero internacional e de desenvolvimento implicou formas internas de distribuio da riqueza e renda bastante concentradas que limitaram o mercado interno, a qualificao da fora de trabalho ou o desenvolvimento de sistemas cientfico-tecnolgicos e financeiros importantes. O resultado foi o estabelecimento de perodos cclicos nos quais o intervalo de predomnio dos ingressos de capital desembocava em outros de predomnio das sadas que os superavam. O saldo comercial constitua-se em instrumento crucial para sustentar as pretenses de desenvolvimento da Amrica Latina. As anlises empricas comprovam a validade destas teses para o perodo de 1955-2010. Os intervalos de 1955-1961, 1968-1980 e 1991-1998 foram sucedidos por outros que configuraram um saldo lquido negativo de sada de capitais, referentes a 1962-1967, 1981-1990 e 1999-2009 (grficos 13 e 14).21
GRFICo 13 remessas de lucros, juros e servios no fatoriais versus entradas de capital estrangeiro na Amrica latina (1956-2009)
(Em US$ bilhes)
2.500 2.132 2.000
1.500
1.347
1.000
500
Remessas Remessas Entradas
Entradas
Fonte: Cepal (2010a, 2010b e 2010d). obs.: Excluem-se viagens dos servios no fatoriais.
21. No perodo de 1956-1960, se observa um perodo expansivo de ingressos de capital estrangeiro. Isto no se revela claramente nos grfico 14, pois este indica sadas de capital superiores s suas entradas. Entretanto, isto se deve ainda ao baixo patamar relativo, neste perodo, dos fluxos de capital sob a forma industrial ou financeira em relao s formas comerciais. Caso se considere a diferena lquida de pagamentos de fretes e outros servios entre 19561960 e 1950-1955, e no seu valor absoluto no perodo, os ingressos de capital estrangeiro superaro suas sadas entre 1956 e 1960. Eles montam a 6,8 bilhes de dlares, enquanto as sadas correspondem a 5,4 bilhes de dlares. os ingressos ascendem a 126% das sadas, nvel semelhante ao obtido em outros perodos expansivos. os perodos posteriores, ao acentuarem os movimentos de capital sob a forma industrial e financeira, indicaro mais claramente os movimentos cclicos.
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GRFICo 14 remessas de lucros, juros e servios no fatoriais versus entradas de capital estrangeiro na Amrica latina (perodos selecionados)
(Em US$ bilhes)
1.200
1.131,5
1.000
800
600
498,3 381,8 226,5 420
522,5
400
200
9,3 6,8 18 6,8
171,4 85,3
1956-1960
1961-1967
1968-1981 Entradas
1982-1990 Remessas
1991-1998
1999-2009
Fonte: Cepal (2010a, 2010b e 2010d). obs.: Excluem-se viagens dos servios no fatoriais.
O perodo neoliberal que se estabelece na economia mundial, desde os anos 1980, incidir de dupla forma sobre a Amrica Latina: nos anos 1980, a elevao das taxas de juros internacionais esterilizar os saldos comerciais latino-americanos, consumindo-os com o pagamento dos juros e servios da dvida externa, contratada a taxas de juros flutuantes. Ao invs de impulsionar a elevao das taxas de investimento e o movimento em direo s etapas mais avanadas da substituio de importaes, o saldo comercial passou a financiar as sadas de capitais das economias latino-americanas. A renegociao da dvida externa por meio do Plano Brady marcou uma nova etapa do neoliberalismo na regio. Em troca da desvalorizao da dvida externa, de seus juros e servios, se estabelece uma nova arquitetura macroeconmica baseada na liberalizao comercial e financeira, centrada inicialmente no cmbio fixo e sobrevalorizado. Atinge-se fortemente o setor de maior valor agregado, em particular a indstria, desmonta-se o saldo da balana comercial da regio e a arquitetura macroeconmica de sustentabilidade do crescimento econmico. Os dficits comerciais passam a ser financiados com entradas de capitais impulsionadas pelas dvidas interna e externa, privatizao do patrimnio pblico e desnacionalizao das empresas nacionais. Este processo se desenvolve entre 1991 e 1999, quando os dficits em conta corrente e as dvidas pblicas acumuladas levam exploso dos custos para o seu financiamento e
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quebra do padro macroeconmico vigente. A reformulao do Consenso de Washington que substituiu o cmbio sobrevalorizado, fixo ou semifixo, pelo cmbio flutuante e a ascenso da centro-esquerda e das esquerdas vo redefinir o panorama do Estado e das polticas pblicas na Amrica Latina, em particular na Amrica do Sul. O perodo de auge do neoliberalismo na regio, entre 1980 e 1999, correspondeu hegemonia do capital financeiro sobre o Estado. O setor financeiro expandiu sua participao no PIB de 12,9% a 16,5% entre 1980 e 2000, ao passo que a indstria manufatureira reduziu a sua de 26,5% para 17,3%. Elevaram-se os ndices de desemprego, incrementou-se a precarizao e o grau de superexplorao do trabalho, na medida em que as remuneraes no acompanharam a elevao da qualificao da fora de trabalho ou da intensidade de trabalho, exigidas pelos processos de reengenharia produtiva.22 A crise do neoliberalismo levou a trs tipos de modelos polticos de desenvolvimento na regio, a seguir especificados. 1) Os modelos de terceira via, que combinam os fundamentos da economia poltica neoliberal, como o cmbio flutuante, com formas compensatrias, como os programas de renda mnima, afirmando uma poltica externa mais independente, intermediria entre o bolivarianismo e o alinhamento hegemonia estadunidense, e que abre espaos em direo integrao regional e multipolaridade. Esta frmula poltica tem sua expresso principalmente no Brasil de Lula e Dilma e no Uruguai de Tabar Vzquez e Mujica, tendo sido praticada no Chile dirigido pela Concertacin. 2) O neonacionalismo, oscilando o seu suporte entre os movimentos sociais e a burocracia estatal, e proponente, nos casos mais avanados, de nova institucionalidade jurdico-poltica e novas articulaes com o movimento popular. Sua maior expresso se evidencia na Venezuela, na Bolvia e no Equador, assumindo forma mais matizada na Argentina, no Paraguai de Lugo, e agora no Peru, com a vitria de Humala. 3) Finalmente, os modelos neoliberais, que reduziram muito sua expresso regional, mas permanecem dominantes principalmente na Colmbia, no Mxico e no Chile de Pieda, impulsionados pelo bloco constitudo
22. os nveis de desemprego ampliaram-se na Amrica Latina entre 1980 e 2002 de 6,2% a 11,1%, a pobreza se elevou de 40,5% da populao para 48% entre 1980 e 1990, atingindo 44,5% em 2002, assumindo forte carter urbano, uma vez que ascendeu de 29,5% para 41,4% e 38,4% entre 1980, 1990 e 2002. A superexplorao do trabalho permaneceu uma caracterstica do perodo, estendendo-se inclusive at o final da dcada de 2000, se tomarmos 1980, como referncia, pois enquanto a pobreza caiu 0,7% a.a. entre 1980 e 2008, a escolaridade da fora de trabalho aumentou 1,5% a.a. no Brasil entre 1979 e 2007, 1,5% a.a. na Argentina entre 1980 e 2006, 1,3% a.a. no Mxico entre 1989 e 2006, 1,4% a.a. na Colmbia entre 1980 e 2005, configurando uma situao de remunerao da fora de trabalho abaixo de seu valor. No Chile a elevao da escolaridade foi de 0,7% a.a. entre 1987 e 2006 (Cepal, 2010c).
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pelas oligarquias locais e o grande capital internacional, fortemente articulado liderana estadunidense. Os modelos de terceira via ou neoliberal so ainda dominantes no conjunto da Amrica Latina, afetando cerca de 80% de sua populao, estendendo-se ao Brasil, Mxico, Colmbia, Peru e Chile, entre outros pases da regio. A mudana para o cmbio flutuante23 em perodo de sadas de capitais estrangeiros contribuiu para recuperar os saldos comerciais, mas a manuteno de fundamentos da economia poltica neoliberal, como taxas de juros apreciadas, impediu a queda da participao do setor financeiro na economia latino-americana.24 Este, pelo contrrio, continuou a se expandir, ainda que com mais suavidade, alcanando 17,4% do PIB da regio em 2007 e 18,3% durante a crise de 2009. A indstria manufatureira, tambm com menor intensidade, manteve sua trajetria de queda, atingindo 16% do PIB latino-americano em 2008 e 15,2% em 2009, seu nvel mais baixo nos ltimos 30 anos. Por sua vez, mantm-se em baixos nveis as taxas de investimento da regio, ainda que o setor de transportes, armazenamento e comunicaes eleve claramente seu nvel de participao no PIB regional, indicando a reestruturao produtiva em curso no Kondratiev expansivo que se desenvolve desde 1994-1998.25
23. As taxas de cmbio flutuantes, combinadas abertura comercial e financeira e s taxas de juros apreciadas, seguem como a principal herana da economia poltica neoliberal que atravessa a dcada de 2000, configurando principalmente as polticas pblicas de Brasil, Colmbia, Uruguai e Mxico. o cmbio se mantm razoavelmente estabilizado nos anos 1990, principalmente a partir de 1994. Tomando-se o ndice 100 para o ano de 2000, no Brasil, o cmbio oscila ligeiramente entre 83,6 e 71,1 em 1994-1998, quando ento passa a flutuar, atingindo 132,6 em 2002 ou 71,9 em 2010; na Colmbia oscila entre 90,8 e 77,5 em 1994-1999, quando ento flutua entre 119,5 em 2003 ou 76,2 em 2010; no Uruguai, o cmbio se mantm estabilizado entre 1994-1998, quando oscila entre 114,7 e 107,1, passando a flutuar desde ento para alcanar 152,5 em 2004 ou 100,8 em 2010; no Chile, o cmbio flutua, a partir de 1997, ainda que com menor intensidade, quando varia de 91,8 at 114,5, em 2003, assumindo maior estabilidade, desde 2005, lastreado pela sobrevalorizao dos preos do cobre; no Mxico, a crise de 1994 faz o cmbio saltar de 102,6 a 151,6 em 1995, para alcanar 94,3 em 2001 e 124,1 em 2009. No Peru, as taxas de cmbio seguem estveis, mas esto fortemente lastreadas, no perodo que se abre em 1999, na elevao dos termos de troca de um ndice de 95 em 2000 para 157 em 2007, caso similar ao do Chile, onde os termos de troca saltam de um ndice de 93 a 187, entre 2001 e 2007. A Argentina estabelece uma poltica de forte controle cambial, mantendo o cmbio desvalorizado desde 2002, quando rompe a paridade do peso com o dlar, fazendo-o saltar de 100 em 2000 para 228,3 em 2002, oscilando levemente, desde ento, entre 218, em 2006, e 206,6 em 2010 (Cepal, 2010a, 2010b e 2010d). 24. o peso dos juros no oramento pblico do governo central correspondia seguinte porcentagem do PIB, em 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 e 2009: Brasil, 3,9%, 5,8% 4,9%, 4,2%, 3,3% e 4,9%; Colmbia, 4,0%, 3,5%, 3,6%, 3,7%, 3,2% e 3,0%. Brasil e Colmbia, que representam, em 2009, 45% do PIB da Amrica Latina e aproximadamente 58% do sul-americano apenas o Brasil representava aproximadamente 39% do primeiro, e 50% do segundo , possuem juros que gravitam entre 15% e 20% do oramento pblico federal, e dificultam a reorganizao do Estado como articulador dos investimentos produtivos (Cepal, 2010 e 2010b). 25. Em 1980, a participao do setor de transportes, armazenamento e comunicaes era de 6%, em 1990, 5,9%, em 2000 havia ascendido a 8,1% e em 2009 a 10%. As taxas de investimento latino-americanas no se recuperam, contudo, da queda sofrida nos anos 1980. A inverso interna bruta atingia 27,6% do PIB em 1980 e caiu para a faixa de 18-22% nos anos 1980 e 1990. Nos anos 2000 h pouca alterao neste indicador, que atinge 22,7% em 2008, caindo aproximadamente 1% em 2009. Todavia, h um incremento da poupana nacional na formao do investimento bruto. Esta se eleva do patamar de 18-20% dos anos 1990 para alcanar 22,1% em 2008. possvel esperar uma forte elevao do investimento com a restaurao cclica do perodo de ingressos de capital estrangeiro na primeira metade da dcada de 2010. Ver Anurio Estatstico da Cepal e Estdio econmico da Cepal, diversos anos, disponvel em: <www.eclac.org>.
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Na primeira dcada do sculo XXI se estabelecem, contudo, importantes mudanas nos padres de insero internacional da Amrica Latina que afetam a balana de transaes correntes e de pagamentos. A China passa a influenciar decisivamente a formao da demanda internacional e torna-se um importante parceiro comercial da Amrica Latina. As necessidades de consumo da populao chinesa e do complexo produtivo, voltadas em grande parte para o consumo de matrias-primas e bens de consumo bsicos, elevam fortemente os termos de troca em favor dos produtos primrios. A regio alcana quatro anos de vultuosos supervits na balana de transaes correntes entre 2003 e 2007, acumulando um ingresso de US$ 115,5 bilhes, resultado indito desde 1950, excetuando 1950 e 1954, quando estes foram ligeiramente diferentes de zero. Apenas o ingresso por reverso dos termos de troca foi de US$ 322,5 bilhes entre 2004 e 2008 calculados com base em valores constantes de 2000 , e o ndice de termos de intercmbio elevou-se de 96,6 a 121,5 entre 2002 e 2008.26 Elevam-se tambm drasticamente as remessas recebidas de emigrados latinoamericanos nos pases centrais. Elas aceleram-se fortemente na dcada de 1980, se expandindo em 17% ao ano (a.a.), diminuem em parte o ritmo de crescimento na dcada de 1990, se incrementando em 7,9% a.a., e voltam a se intensificar entre 2000 e 2008, quando se expandem em 17,5% a.a., multiplicando-se por trs em valores absolutos. Estas transferncias dirigem-se principalmente ao norte da Amrica Latina, respondendo Mxico, Guatemala e El Salvador por aproximadamente 60% destes ingressos.27 Tais fatores atuaram como instrumentos anticclicos para a regio, restringindo os efeitos negativos da ao das sadas de capitais estrangeiros no perodo de 19992009. Acumularam-se importantes reservas internacionais, reduziu-se a dvida externa e a regio apresentou, entre 2003 e 2008, uma trajetria de crescimento econmico equivalente da economia mundial, retirando-se da posio de descenso em que se encontrava desde os anos 1980.28 Este contexto internacional favorvel, aliado crise social e poltica do neoliberalismo, permitiu a emergncia das esquerdas e centroesquerdas na regio, o estabelecimento de polticas de combate pobreza e a elevao dos nveis de renda que se generalizaram na Amrica Latina. Entre 2003 e 2009,
26. Veja-se o balano em conta corrente da Amrica Latina, nas sries estatsticas da Cepal 1950-2008 (Cepal, 2010d). 27. A importncia das remessas de emigrados para os pases latino-americanos pode ser estimada pela sua participao no PIB em 2009. No caso do Mxico representa 2,4% do PIB, mas na Guatemala 11,8% e em El Salvador 16,8%. Na Repblica Dominicana alcana 7,3% do PIB, no Equador 4,8%, no Peru 2,1%, na Colmbia 2% e no Brasil apenas 0,2% (Cepal, 2010b). 28. Desde 1980, a Amrica Latina iniciou uma trajetria de queda da sua participao relativa no PIB per capita da economia mundial (grficos 16 e 17). Este processo est associado esterilizao dos supervits comerciais da regio, destinados aos pagamentos dos juros e servios da dvida externa na dcada de 1980 e criao de expressivos dficits comerciais na dcada de 1990, que constituram uma arquitetura macroeconmica insustentvel para o crescimento econmico.
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pela primeira vez, as taxas de pobreza decresceram significativamente para o conjunto da regio frente os patamares estabelecidos desde os anos 1980, caindo da faixa dos 40% para 33,1% em 2009.29 Cria-se uma janela de oportunidade para o desenvolvimento das periferias na economia mundial articulado demanda chinesa e aos ingressos por remessas de familiares. Entretanto toda janela de oportunidade apresenta possibilidades e riscos. Uma primeira questo que se coloca sobre a sua sustentabilidade e caractersticas. Neste sentido importante distinguir fatores de curto, mdio e longo prazo, caso predominem as tendncias polticas que vimos prevalecentes. No curto prazo, isto , no perodo de crescimento da economia que se inicia em 2010, se estabelecer uma importante diferena em relao ao de 2002-2008. Neste perodo, a China salta de uma posio irrelevante no comrcio exterior da Amrica Latina para a de segundo importador da regio, mantendo uma posio insignificante como investidora; por sua vez, no perodo que se abre em 2010, a China eleva fortemente seus investimentos na regio, dirigindo-os exportao de produtos primrios, o que dever corrigir o descompasso entre a posio de importadora e investidora e incidir sobre os termos de troca, contendo a evoluo favorvel em direo Amrica Latina.30 Esta posio de forte projeo da China no investimento direto estrangeiro tende a repercutir nas prximas dcadas, limitando sua disponibilidade de recursos para financiar o balano de pagamentos estadunidense. No que tange s remessas internacionais de emigrados, a preservao de altas taxas de desemprego nos pases centrais e a melhoria das condies sociais na Amrica Latina atuam para restringir o seu crescimento. Todavia um eventual descenso nas taxas de desemprego nos pases centrais durante a primeira metade da dcada poder voltar a impulsionar estas remessas, ainda que provavelmente com velocidade bastante mais baixa, caso a melhoria das condies sociais na regio restrinja o fluxo de emigrao. No mdio prazo, coloca-se a questo da sustentabilidade do ciclo econmico que se iniciou em 1994-1998. Este ciclo parece se associar fase A de um novo Kondratiev e vem sofrendo crises decenais, vinculadas passagem a novas subfases de seu desenvolvimento. bastante provvel que a crise decenal que dever incidir
29. Ver o Panorama Social da Cepal (Cepal, 2010c). 30. A China eleva sua participao no investimento estrangeiro a partir de 2006. At 2005 este pas mantinha um volume nas exportaes de capital inferior a 1% do total, elevando sua participao a 4,4% dos fluxos mundiais em 2009, montante ainda inferior a sua participao no comrcio mundial, equivalente a 10% do total. Na Amrica Latina, a China em 2009 representava 11,6% dos fluxos de investimento direto, mas destes, 95% eram dirigidos para os centros financeiros nas Ilhas Cayms e Virgens Britnicas. A parte dirigida aos demais pases da Amrica Latina e do Caribe representava apenas 0,3% dos ingressos totais de fluxos de capital. A Cepal aponta que este panorama se altera com vultuosos contratos de investimento que a China estabelece com a regio em 2010. Para o Brasil, estimase que o investimento chins, inexpressivo at 2009, aumentar 14.000% em 2010, passando de US$ 82 milhes a US$ 12 bilhes, tornando-se a China o principal investidor estrangeiro no pas neste ano.
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na segunda metade da dcada de 2010 insira a economia mundial na fase B de um Kondratiev, com efeitos negativos sobre as taxas de lucro e de investimento e a demanda internacional, o que influir desfavoravelmente sobre os preos dos produtos primrios, por aproximadamente 20 ou 30 anos, a partir de 2015/2020, caso se desenvolva plenamente esta fase cclica. A crise de 2008-2009, ao restringir significativamente o crescimento da economia mundial, reduziu estes preos e sinalizou a possvel direo futura em contexto similar e mais profundo. A reestruturao tecnolgica associada ao novo paradigma tecnolgico em curso dever impulsionar a economia de matrias-primas e novas fontes de energia sustentveis, reforando estas tendncias. A manuteno de altas taxas de desemprego nos pases centrais, em contexto de recesso ou baixo crescimento prolongado, continuar atuando para restringir as remessas de emigrados, ainda que eventuais pioras nas condies sociais de existncia na Amrica Latina possam favorecer o aumento da emigrao.31 No longo prazo, trs fatores atuam para modificar a composio da demanda chinesa no mercado internacional: a elevao do poder de compra de sua populao, que tem sido extremamente rpida, aponta para a reduo relativa do consumo de produtos primrios uma vez que suas necessidades bsicas so atendidas e a incorporao crescente de servios e produtos manufaturados; a elevao da complexidade tecnolgica do sistema de produo de mercadorias na China impulsiona a economia relativa do consumo de matrias-primas; e a necessidade de desenvolver uma poltica de segurana alimentar para sua populao, por evidentes razes estratgicas relacionadas ao seu gigantismo, que tende a limitar sua exposio oferta internacional de suprimentos bsicos. O autoabastecimento alimentar uma caracterstica dos pases ou regies do ncleo orgnico com dimenso continental (Estados Unidos e Unio Europeia) e uma dimenso profunda da longa durao chinesa. Os nveis de autoabastecimento alimentar eram de aproximadamente 95% no incio do novo sculo, caindo abaixo de 90% com o crescimento da importao de soja ao final da dcada. Estas janelas de oportunidade tambm apresentam riscos para a Amrica Latina, conforme exposto a seguir. 1) A reprimarizao da pauta exportadora de suas economias, que vem se acelerando em funo do aumento das trocas comerciais com a China, pode aumentar a vulnerabilidade externa da regio no mdio e longo prazo, expondo-a a conjunturas desfavorveis e aprofundando sua condio perifrica. A participao dos produtos primrios na pauta exportadora da Amrica Latina vem se elevando aceleradamente no sculo XXI.
31. Durante o Kondratiev de 1939-1973, dois perodos cclicos de predomnio de ingresso de capital estrangeiro se estabeleceram na regio: 1956-1960 e 1968-1981. Caso se reproduza este padro na fase expansiva do Kondratiev vigente, haveria dois ciclos de predomnio dos ingressos: os de 1991-1998 e a partir de 2010. Estas consideraes, todavia, so apenas indicativas de tendncias e possibilidades.
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Subiu para o conjunto da regio de 41,1% para 52,9%, entre 2001 e 2009; no Mercado Comum do Sul (Mercosul), passou de 50,8% para 63% entre 2000 e 2009; e quanto ao Brasil, aumentou de 42% para 60,9% no mesmo intervalo (CEPAL, 2010b). O principal caso precedente de periferizao o da Argentina, grande polo exportador da regio na primeira metade do sculo XX, que possua, em 1913, uma renda per capita equivalente a 109% da renda da Europa Ocidental e 246% da renda da economia mundial; em 1973, esta proporo havia cado respectivamente para 70% e 195%; e em 2002, para 35,3% e 114%. De 2003 a 2008, houve certa recuperao os ndices sobem respectivamente para 49% e 146% com a desvalorizao da dvida pblica argentina e a retomada das polticas de desenvolvimento, sem que se ampliasse a participao dos primrios na pauta exportadora, que permaneceu em 68% do total, no perodo. Na base deste processo de periferizao est a incapacidade do pas em transitar da condio de um importante celeiro agroexportador de centro industrial ou cientfico-tecnolgico.32 Para a Amrica Latina, uma queda semelhante frente aos nveis de renda per capita dos pases centrais partiria de patamares bastante inferiores. 2) O giro cclico a um novo perodo de ingresso de capitais estrangeiros dever ampliar os dficits em conta corrente na regio. As polticas neoliberais ou de terceira via, baseadas no cmbio flutuante e em taxas de juros apreciadas, impulsionaro a concorrncia externa, incentivaro a prpria valorizao do cmbio, e reduziro os supervits comerciais, tornando o balano de pagamentos da regio dependente da entrada de capitais estrangeiros para alcanar equilbrio, destacando-se, junto ao investimento direto, o investimento em carteira, atrado pela especulao cambial e financeira. Poder elevar-se novamente a dinmica de endividamento externo da regio. Esta dependncia de capitais estrangeiros torna-se mais grave na medida em que os ciclos internacionais de expanso e contrao de capitais aumentam seu volume e intensidade e as remessas de capital se expandem com mais velocidade que o PIB latino-americano. Os movimentos internacionais de capital aumentaram significativamente suas oscilaes cclicas nos anos 1990 e 2000, em relao aos anos 1970 e 1980. Entre 1970 e 1981, estes se ampliam em 16% a.a. De 1981 a 1985, quando se restringem, em 1983, a 72% do nvel mais alto atingido. Em 1985-1990 se expandem em 30% a.a. e caem, durante a contrao de 1990-1992, em 1991, a 74% do patamar mais alto anterior. Entre 1992
32. A Argentina alcana entre 1914 e 1951 uma expanso per capita de 0,6% e de apenas 1,1% entre 1914 e 1980, contrapondo-se expanso de 2,3% entre 1890 e 1913, quando os termos de troca mantiveram-se praticamente constantes, caindo de 90,1 para 85,6 (dados de renda per capita calculados pelo autor a partir de Maddison, 2010).
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e 2000 se expandem em 30% a.a., mas declinam durante a contrao de 2000-2005, em 2003, a apenas 40% do maior nvel anterior alcanado. Entre 2005 e 2007 se expandem em 45% a.a. para reduzirem-se em 2009, a 53% dos nveis de 2007 (UNCTAD, s.d.). De outro lado, as remessas de lucros e pagamentos de juros se expandem em 6,3% a.a. entre 1980 e 2008, ao passo que o PIB da Amrica Latina tem acrscimo de 2,7 % no mesmo perodo. Entre 1999 e 2008, estas remessas alcanam 8,4% a.a., enquanto o PIB, entre 2003 e 2008, se expandiu em mdia 4,3% a.a, seu perodo ureo desde 1980. A possibilidade de descontinuar o crescimento, a partir da segunda metade do sculo XXI, em funo de uma crise mundial duradoura, poder agravar este descompasso. Todavia, a articulao com a economia chinesa no significa necessariamente a reprimarizao da pauta exportadora ou das estruturas produtivas. A maior parte das importaes chinesas est concentrada em produtos manufaturados (grfico 15). Entretanto, uma participao ativa neste mercado requer a capacidade de competir por ele, o que implica o estabelecimento de dois nveis de articulao, delineados a seguir. 1) O interno, determinado por foras polticas e sociais decididas construo de um poderoso sistema de inovao. Tal esforo exige a superao dos limites da economia poltica neoliberal e de terceira via, direcionando os gastos pblicos para superar um dos fundamentos de nosso subdesenvolvimento: a baixa qualificao da fora de trabalho associada aos nveis histricos de superexplorao do capitalismo dependente. Alm de impulsionar os gastos em educao, sade, habitao, segurana alimentar e infraestrutura, esta economia poltica dever basear-se fortemente nas empresas estatais em face da baixa internacionalizao da pesquisa e desenvolvimento (P&D) e sua associao com os setores privados mais dinmicos e inovadores, democratizando os processos decisrios, elemento chave da qualificao da fora de trabalho, da formao da demanda interna e de uma sociedade de servios tecnologicamente avanada. Esta economia poltica dever adotar o regime de cmbio desvalorizado e administrado capaz de sustentar supervits comerciais e proteger os complexos produtivos industriais da regio das assimetrias da competio internacional e subordinar o setor financeiro ao produtivo, elevando significativamente as taxas de investimento. Este processo exige escalas e continentalidade, o que sublinha a importncia da integrao regional, e a participao em sua gestao de pases de maior dimenso espacial e demogrfica, como o Brasil. 2) O externo, mediante o desenvolvimento de acordos de cooperao tecnolgica e de transferncia de tecnologia com a China e no mbito dos BRICS
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que incrementem a capacitao tecnolgica do Brasil e da Amrica Latina. A base para o desenvolvimento desta cooperao a promoo da multipolaridade e a reduo das barreiras de entrada dos monoplios. O estabelecimento de uma diviso do trabalho intensiva em tecnologia entre os BRICS poder capacit-los mutuamente e impulsion-los para cima nas hierarquias do sistema-mundo, sendo de interesse comum a eles. Tal processo, entretanto, exige alto nvel de planejamento, coordenao estatal e participao popular, para subordinar a anarquia da competio intracapitalista e interestatal, orientando este processo na direo de grandes mercados internos regionais.
GRFICo 15 importaes chinesas participao de bens primrios e manufaturados (1990-2008)
(Em %)
Fonte: National Bureau of Statistics of Popular Republic of China (2010). Elaborao do autor. obs.: Excluem-se viagens dos servios no fatoriais.
4 A AmriCA do Sul E oS dESAFioS dA SoBErANiA, iNTEgrAo E dESENvolvimENTo SuSTENTvEl
A Amrica Latina retomou sua trajetria de crescimento acelerado a partir de 2003, igualando as taxas de crescimento do PIB per capita da economia mundial aproximadamente 3,3%, segundo os indicadores de Angus Maddison , e estancando o avano de sua condio perifrica que se estabelecia desde os anos 1980 (grficos 16 e 17). Ampliou os saldos comerciais e as reservas cambiais, reduziu a dvida externa e as taxas de pobreza, mas permanecem muitas incertezas sobre a sustentabilidade de seus padres de desenvolvimento.
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GRFICo 16 PiB per capita da Amrica latina em relao ao PiB per capita mundial (1900-2008)
(Em %)
140 120 100 80 60 40 20 0 1900 1913 1939 1950 1973 1980 1998 2002 2008
Fonte: . Maddison (2010).
GRFICo 17 PiB per capita da Amrica latina em relao ao PiB per capita do ncleo orgnico da economia mundial (1900-2008)
(Em %)
50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 1900 1913 1929 1938 1950 1973 1980 Arrighi 1998 2002 2008 Maddison Fonte: Arrighi (1997) e Maddison (2010). Elaborao do autor.
O crescimento que a regio experimentou, a partir de 2003-2008, est associado reverso da deteriorao dos termos de troca e expanso da deman-
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da interna.33 A Amrica Latina obteve entre 2003 e 2008 um saldo comercial de US$ 379 bilhes que, adicionado s remessas de emigrados, lhe permitiu alcanar um resultado positivo na balana de transaes correntes de US$ 77,2 bilhes. A isto se acrescenta o resultado positivo na conta financeira de US$ 208,7 bilhes, no mesmo perodo. A dvida externa que oscilou entre 30% e 40% do PIB entre 1989 a 2002 caiu de 40,1% a 17,4% do PIB, entre 2002 e 2008, enquanto as reservas se expandiram em 22,3% a.a., entre 2002 e 2008, saltando de US$ 152 bilhes para US$ 510 bilhes. Para a Amrica do Sul, os resultados em termos de insero internacional so ainda mais positivos: a entrada de divisas por reverso dos termos de troca alcanou US$ 293 bilhes entre 2003 e 2008, em valores constantes de 2000. Se considerados o Mercosul e a Comunidade Andina, o saldo comercial da regio entre 2002 e 2008 alcanou US$ 467 bilhes, o que lhe possibilitou um resultado positivo de US$ 177 bilhes na balana de transaes correntes, capaz de neutralizar os pagamentos de juros, remessas de lucros e servios, ao qual se soma o limitado resultado de US$ 43 bilhes da conta financeira (CEPAL, 2010b). Entretanto, mesmo com o forte ingresso de divisas em funo da reverso da deteriorao dos termos de troca, a expanso das reservas latino-americanas apoiou-se mais na conta financeira do que no saldo de transaes correntes, o que coloca em questo sua sustentabilidade e ameaa a recuperao da autonomia financeira da regio. O caso extremo e bastante expressivo o Brasil, que recebeu 76,2% das entradas de capital estrangeiro entre 2007 e 2009, antecipando-se regio, j a partir de 2007, no restabelecimento do seu ciclo de ingressos de capital.34 O pas aumenta sua participao nas reservas da Amrica Latina de 22,9% para 42% entre 2002 e 2009, atingindo um montante de US$ 234 bilhes neste ltimo ano, mas fundamenta esta expanso quase exclusivamente na conta financeira do balano de pagamentos,35 o que onera a sua conta corrente futura e o sujeita a instabilidades cambiais em regime de cmbio flutuante articulado abertura comercial e financeira. O saldo comercial do pas apoia-se no obtido pelo agronegcio, que suplanta o resultado global da balana comercial no intervalo 1994-2009, compensando dficits no setor de alta tecnologia. O saldo do agronegcio passou de US$ 20,3 bilhes a US$ 54,9 bilhes entre 2002 e 2009, enquanto a balana de eletroeletrnicos apresentou um dficit de US$ 27,2 bilhes em 2010, 59% superior ao resultado de 2009.36
33. Tomando-se 2001=100, as exportaes e a demanda interna superam a expanso do produto em 2008, alcanando respectivamente 148,4 e 137,1, enquanto este alcana 132,8. 34. Entre 2007 e 2009, as entradas de capital no Brasil somam US$ 186 bilhes e as sadas US$ 138 bilhes. 35. o Brasil obtm um ingresso de US$ 20,8 bilhes na conta corrente. A reverso dos termos de troca contribui com US$ 17,2 bilhes entre 2003 e 2008, mas alcana uma entrada de US$ 206 bilhes na conta financeira entre 2002 e 2009, 90% desta, como visto, entre 2007 e 2009. 36. Veja-se o site da Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (ABINEE): <http://www.abinee.org.br/ abinee/decon/decon13.htm>.
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Este modelo de desenvolvimento apoiado em saldos comerciais de origem agrcola ou mineral ecologicamente devastador, uma vez que a escala do poder econmico e tecnolgico hoje muito superior da primeira metade do sculo XX, quando se utilizou um modelo de desenvolvimento primrio-exportador, guardadas as notrias diferenas com o atual quanto demanda interna e indstria. Entre 1990 e 2010, a proporo de bosques na superfcie da Amrica Latina caiu de 51,9% a 47,2%, e, no Brasil, de 69% a 62,4%. Grande parte deste processo de desflorestamento est ligada expanso da cultura da soja, que passou a ocupar 35% das terras arveis brasileiras e 52% das argentinas em 2008, propores que em 1990 correspondiam, respectivamente, a 22% e 18,5%.37 Se a trajetria positiva dos termos de troca com seus efeitos estabilizadores sobre a conta corrente e o ciclo de ingressos de capitais estrangeiros forem revertidos, o Brasil e a Amrica Latina podero ingressar em forte perodo de instabilidade, mantidas as polticas pblicas atualmente dominantes e o perfil de insero internacional que implicam. Todavia, provvel que o ciclo de ingressos de capital e a sustentao dos termos de troca se estendam at a segunda metade da dcada de 2010. Apoia esta afirmao a estimativa deste autor sobre os fatores de curto, mdio e longo prazo que estaro atuando na economia mundial nas prximas dcadas: o desenvolvimento da ltima fase expansiva do Kondratiev e seu provvel esgotamento na segunda metade da dcada; o estabelecimento de um novo perodo de ingressos cclicos de capitais estrangeiros iniciado em 2010 cuja temporalidade mdia, desde 1955, de seis ou sete anos , com forte presena de investimentos chineses na Amrica Latina; e as mudanas de longo prazo na estruturao da demanda chinesa, bem como os limites na externalizao de suprimentos bsicos (principalmente alimentares) do Estado chins, tendo em vista a sua estabilidade poltica. A demanda interna constitui o outro eixo dinmico da expanso alcanada em 2003-2008. Ela se evidencia na reduo das taxas de pobreza, mas alguns limites pairam sobre sua expanso, conforme caracterizado a seguir. 1) A estrutura da renda e da propriedade permanece extremamente desigual e concentrada na Amrica Latina. Excetuando-se os casos em que o nacionalismo assumiu um formato mais popular, ou apoiou-se no capitalismo de Estado, a reduo da pobreza no se fez com um deslocamento do controle das oligarquias e do grande capital sobre o Estado, o que sinaliza rigidez para o avano no processo de distribuio de renda e o impulso ao crescimento econmico pela demanda interna.38
37. o nmero de atingidos por inundaes principal causa de morte por desastre natural, junto s tormentas e terremotos aumentou de 710 mil para 1,7 milho por ano da dcada de 1990 para a de 2000. Ver Cepal (2010a). 38. Segundo o Panorama Social da Cepal (Cepal, 2010c), no Brasil, o ingresso do fator trabalho dos 10% mais ricos
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2) A manuteno de alto grau de hegemonia da burguesia financeira sobre o Estado em pases-chaves como Brasil e Colmbia limita as taxas de investimento da regio, que permanecem muito inferiores s de 1980, restringindo a elevao da produtividade e o barateamento das mercadorias. No Brasil, a poupana nacional atingiu nveis muito baixos entre 2003 e 2009, impondo fortes restries taxa de investimento, que oscilou entre 15,8% (2003) e 19,9% (2008), bem abaixo da mdia regional. Contudo, a fuga de capitais39 se estabelece nos pases que desenvolvem o nacionalismo e processos mais radicais de distribuio de renda e propriedade, limitando o alcance do esforo nacional de poupana para financiar o investimento casos de Venezuela, Bolvia, Argentina e Equador (grfico 18). 3) A vulnerabilidade do setor externo e a possibilidade de sua ampla crise entendida como reverso dos termos de troca e inverso cclica do perodo de predomnio dos ingressos de capital podem restringir a demanda interna, ameaar a limitada distribuio de renda praticada desde 2003, e abrir uma forte disputa pelo controle do Estado. Isto poderia levar ao fim do pacto de governabilidade entre as oligarquias e as centro-esquerdas, tensionando ainda mais as experincias nacionalistas em curso. A possibilidade de reconstruo da governabilidade num cenrio deste tipo vai depender da legitimidade e da fora social dos distintos projetos polticos em disputa.
caiu de 45,6% a 41,6% entre 2001 e 2008 e o dos 40% mais pobres subiu de 10,4% a 11,3%. Se considerados os 30% mais ricos, a apropriao do ingresso cai de 72,4% para 68%. Entretanto, cumpre mencionar que a participao do trabalho na distribuio funcional da renda no recupera a queda sofrida durante os anos 1990. Entre 1990 e 1996, a participao do trabalho no PIB cai de 45,4% a 38,5%, alcanando 41,7% em 2007 (Ipea, 2008). Na Argentina, ainda segundo a Cepal, a participao dos 30% mais ricos na renda do fator trabalho caiu de 68% a 62,2%, entre 2003 e 2006. Dados do Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC) para 2009 apontam que a participao dos 20% mais ricos caiu de 54,6% a 49,3% entre maro de 2003 e maro de 2009. A participao dos assalariados no PIB se elevou de 20,9% a 25%, entre 2003 e 2006, sem restituir o patamar em que se encontrava em 1999, de 30,6% (Alfonsn e Gariup, 2008). Na Venezuela, pode-se observar a maior desconcentrao de renda desde o fim dos anos 1990. os 40% mais pobres aumentam sua participao no ingresso do fator trabalho de 13% para 20,4%, de 1997 a 1908, e os 30% mais ricos reduzem sua participao de 65,2% a 53,6% no mesmo perodo. No Mxico, a participao dos 30% mais ricos estava em 69,3% em 2008, na Colmbia 64,6% em 2005, no Peru 67,9% em 2008, e no Chile 64% em 2006. 39. Por fuga de capitais entendem-se as sadas lquidas de capital que se operam pela conta financeira do balano de bagamentos e no pela conta corrente.
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GRFICo 18 Fuga de capitais em relao ao PiB Amrica latina (2006-2009)

(Em %)
16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 2006 Venezuela Fonte: Cepal (2010b). 2007 Bolvia 2008 2009 Equador
A criao de um modelo sustentvel de desenvolvimento na Amrica Latina se vincula, portanto, construo de um perfil de insero internacional soberano, a regulaes macroeconmicas geradoras de altas taxas de investimento e a estruturas de distribuio da renda e propriedade que permitam forte expanso da demanda interna. Sua forma mais avanada a ser desenvolvida para as prximas dcadas uma integrao regional soberana. Esta se basearia nas soberanias produtiva e cientfico-tecnolgica, financeira, de infraestrutura e alimentar, articulando-se tendncia global para a multipolaridade e impulsionando-a, ao criar um importante espao de desenvolvimento e acumulao. A soberania produtiva e cientfico-tecnolgica exige a construo de poderosos sistemas de inovao. Isto implica a forte participao do Estado na articulao de uma rede empresarial intensiva em inovao, fortemente vinculada s universidades e gerao de pesquisa bsica. Esta rede dever se basear fundamentalmente na empresa pblica e na empresa privada nacional, voltadas ao consumo de massas. A P&D um dos investimentos menos internacionalizados do mundo. Se nos ltimos anos se observa certo avano na internacionalizao, esta se faz seletivamente, e em direo a pases ou regies que ofeream poderosos sistemas de inovao locais e economias de custo. Apenas sistemas de inovao que apresentem forte dinamismo prprio podero atrair significativamente o investimento estrangeiro para a sua expanso.40 A soberania produtiva e cientfico-tecnolgica
40. o World Investment Report (2005), publicado pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), aponta que a internacionalizao da P&D praticada pelas empresas avanou, mas permanece limitada. Esta se expandiu de 10% para 16% do total dos investimentos em P&D entre 1993 e 2002. Esta taxa menor para empresas estadunidenses, que internacionalizaram 13% da P&D em 2002, contra 11% em 1995, e maior para as empresas europeias, como as
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se articula elevao dos nveis de educao, sade, habitao e saneamento dos povos do continente, implicando a construo de uma infraestrutura fsica e de servios voltada ao desenvolvimento de um grande mercado regional, base de um hinterland sul-americano, passo inicial para o latino-americano, mais avanado e distante. Este projeto dever priorizar a segurana alimentar, o manejo sustentvel dos ecossistemas, e direcionar a agricultura prioritariamente ao mercado interno, destinando a produo excedente exportao. Neste projeto o Brasil dever ter papel-chave. Detentor de aproximadamente 54% das reservas da Amrica do Sul em 2009, o pas tem grande importncia para que se viabilizem as bases de uma nova arquitetura financeira regional, capaz de impulsionar a construo de fundos regionais de estabilizao, de um poderoso banco regional de desenvolvimento, e de mecanismos de compensao entre os bancos centrais. Tais etapas so passos decisivos para uma integrao monetria regional que poder tomar inicialmente a forma de uma cesta de moedas, uma vez que a experincia de moeda nica europeia revela a necessidade de alto grau de socializao institucional para evitar as assimetrias regionais e as crises de desproporo da decorrentes. Entretanto, so muitos os obstculos para o desenvolvimento deste projeto. O mais evidente a persistncia da herana da economia poltica neoliberal na regio e a mentalidade dependente das burguesias latino-americanas que reforam as metas de integrao subordinada, a competio em lugar da cooperao intrarregional e as resistncias expanso do mercado interno. Em particular, esta herana sustenta a especulao com o cmbio e a dvida pblica, apropriando-se de grande parte dos excedentes que poderiam ser destinados viabilizao dos fundamentos de uma integrao financeira soberana. O caso brasileiro o mais destacado: por meio do Banco Central pratica-se uma poltica em favor do setor financeiro, a qual, a pretexto de controlar a inflao, contm a demanda, mantm as taxas de juros acima do crescimento da economia e restringe o investimento mesmo durante um longo ciclo expansivo da economia mundial. Outro limite oriundo do subimperialismo. Sua face econmica mais decisiva est nas grandes burguesias industrial e financeira brasileiras. A primeira, apoiada em setores da tecnocracia estatal, busca se utilizar de um banco nacional para a expanso regional, resistindo ideia de fortalecer o Banco do Sul como banco de desenvolvimento, instituio na qual partilharia a sua soberania. A segunda busca a liberdade de circulao de capitais para investimentos em servios ou em carteira na regio. O resultado so os enormes saldos comerciais e a elevao das rendas que o pas obtm na regio.41
suecas, que elevaram sua internacionalizao de 22% para 43% entre 1995 e 2002. A parcela dos pases desenvolvidos na realizao de investimentos em P&D caiu de 97% para 91% entre 1991 e 2002, enquanto a parcela dos pases em desenvolvimento asiticos subiu de 2% para 6%, no mesmo perodo. o ndex de capacidade de inovao em P&D caiu na Amrica Latina de 0.375 para 0.360 entre 1995 e 2001, ainda que tenha aumentado no Brasil de 0.459 para 0.478. Pesquisa realizada pela UNCTAD sobre a melhor localizao para desenvolvimento de atividades de P&D apontou a China com 61,8% de respostas positivas, ndia com 29,4% e Brasil e Mxico com apenas 1,5% cada (UNCTAD, 2005). 41. Entre 2003 e 2009, o Brasil obtm um saldo comercial de US$ 105,8 bilhes com a Amrica Latina e Caribe
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No entanto, a projeo internacional do Brasil e o seu fortalecimento no mbito do BRICS se vinculam sua capacidade de articular o avano da integrao regional mediante o exerccio de uma liderana cooperativa. Esta diretriz vem sendo assumida pela poltica externa brasileira, mas carece de mais fora no aparato estatal para que possa orientar a poltica econmica nesta direo. Este objetivo depende necessariamente de avanos nos processos de democratizao no pas, capazes de deslocar o exerccio da hegemonia para setores mais amplos da nao, centrados nos trabalhadores em seu conjunto e no empresariado articulado aos seus interesses.
rEFErNCiAS
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e de US$ 85,6 bilhes no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi). As rendas no balano de pagamentos brasileiro elevam-se de US$ 1,1 para 5,2 bilhes, entre 1992 e 1996. Sofrem um descenso de 1998 a 2005, quando se estabilizam na faixa de US$ 3 bilhes, para saltarem a US$ 12,5 bilhes em 2008. Ainda que parte significativa se origine da aplicao das reservas brasileiras em ttulos da dvida pblica dos Estados Unidos, outra parte crescente provm de rendas de investimento direto e em carteira na regio. Veja-se Cepal (2010a) e o balano de pagamentos do Banco Central do Brasil.
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CAPTULo 4
ou iNvENTAmoS ou ErrAmoS ENCruzilHAdAS dA iNTEgrAo rEgioNAl Sul-AmEriCANA*
Carlos Walter Porto-Gonalves**
1 iNTEgrAo dA AmriCA do Sul, gloBAlizAo E mEio AmBiENTE
H uma imbricao entre a globalizao, tal como aqui entendida, a integrao da Amrica, particularmente em seus subconjuntos Amrica Latina e Amrica do Sul, e o modo como a natureza e os povos so considerados enquanto parte do sistema-mundo moderno-colonial. Destaque-se que a Amrica Central e do Sul, assim como o Caribe, so, desde o incio, protagonistas. Afinal, no fosse a Amrica, a Europa e o Atlntico Norte no teriam a centralidade que passaram a ter desde 1492. O Oriente ainda indicaria os rumos (a Roma) a seguir. Como sugere Anbal Quijano:
At a chamada revoluo industrial no sculo XVIII, nessas regies (na Europa Ocidental, pois) no se produzia nada que tivesse importncia no mercado mundial. E que, em consequncia, foi exclusivamente o controle colonial da Amrica e do trabalho gratuito de negros e de ndios, produzindo minerais e vegetais preciosos, que permitiu aos dominantes entre os colonizadores no s comear a ter uma posio importante no mercado mundial, mas, sobretudo a concentrao de ingentes benefcios comerciais, e junto com eles tambm concentrar em seus prprios pases o assalariamento ou mercantilizaro da fora de trabalho local. Desse modo, o capital como relao social de produo e de explorao pde ser concentrado nessas regies e ser sua marca virtualmente exclusiva por um longo tempo, enquanto na Amrica, como depois no restante do mundo colonizado, eram relaes de explorao no salariais, escravido, servido e reciprocidade/tributao que foram mantidas pela violncia colonial. No h, pois, modo de no admitir que, contra as propostas tericas eurocntricas, o capital se desenvolveu na Europa no
* Colaboraram na pesquisa a gegrafa argentina Mara de Estrada; Renata Soares, mestre em histria; e os acadmicos Leandro Bonecini, de cincias sociais, e Vinicius Gonalves, de geografia. ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Federal Fluminense (UFF).
somente associado a, mas antes de tudo fundado nas demais formas de explorao do trabalho e, sobretudo na escravido negra, que produzia os vegetais preciosos, e na servido ndia, produtora dos metais preciosos (QUIJANO, 2006).
H uma colonialidade do saber e poder implicada na constituio desse sistema - mundo. Embora se fale hoje cada vez mais das relaes, o fato que a tradio de pensamento hegemnica eurocentricamente imposta, ao priorizar as coisas claras e distintas (Descartes), mais separou e operou por dicotomias. Nesta tradio, as relaes se fazem a partir de um reducionismo atomista, individualista (PORTO-GONALVES, 1989), pelo menos at o surgimento da fsica quntica. Natureza e cultura foram separadas, e as cincias da natureza e as cincias humanas ficaram sem dilogo entre si. A economia, cincia social que mais avanou na assimilao dos mtodos das cincias naturais, ignorou at mesmo que seu radical eco, do grego oikos o mesmo da ecologia. Separou a economia, que Aristteles dizia ser o estudo da administrao da casa em sua logstica, e a crematstica, que, para o estagirita, era o estudo da relao entre os preos das coisas. Hoje, diria Aristteles, h mais crematstica que economia. A economia, para Aristteles, ao contrrio, se aproxima da ecologia. Uma anlise crtica a partir da ecologia poltica, como a que aqui se persegue, exige repensar fundamentos da matriz de racionalidade eurocntrica. No se est diante de questes filosficas, como se pode ver no recente debate sobre a crise de 2008, quando se manejaram conceitos como economia financeira e/ou fictcia e economia real. Ops-se o capital especulativo ao capital produtivo, olvidando-se aquilo que o economista catalo Jean Martinez Allier chamou de economia real-real (ALLIER, 2009): aquela que v a insero dos processos produtivos na natureza, sua inscrio territorial, haja vista que a retomada do crescimento, desejada pelos idelogos do mainstream e at por muitos dos seus crticos, ignora esta inscrio. A ideia de dominao da natureza subjaz ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico contemporneo, sobretudo depois que, tal como Prometeu, dominou-se o fogo, ou melhor, os combustveis fsseis (carvo e petrleo), que produziriam o calor para mover as mquinas. Com isso, deixou-se escapar um princpio que os fisiocratas haviam percebido, de que s a natureza criava riqueza lquida uma semente pode produzir mil sementes , e que eles mesmos no foram capazes de projetar para fora do mundo da agricultura. Afinal, a descoberta do carvo como fonte de energia indica aquele princpio fisiocrtico segundo o qual a natureza participa do processo de criao da riqueza, alis, como Marx havia alertado na sua Crtica ao Programa de Gotha (MARX, 1984). A medida da energia de equivalente de cavalos horse-power, HP que est contida numa molcula que, embora descoberta pelo homem, no foi e no produzida por ele. Aqui reside uma questo terico-poltica de fundo: nenhum pas, nenhuma
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ou inventamos ou Erramos
sociedade produz ferro, petrleo ou gua. Ao contrrio do que cr a ideologia produtivista hegemnica entre liberais e certas correntes marxistas, os minrios so extrados, no produzidos. Esta uma das principais razes de tanto conflito territorial. Os Estados Unidos, apesar de todo o seu desenvolvimento cientfico e tecnolgico, necessariamente tm de manter milhares de bases militares em todo o mundo para garantir o suprimento daquilo que nenhum desenvolvimento cientfico-tecnolgico produz. A natureza no uma despensa ilimitada, como se supe na tradio epistmica que reduz a materialidade do mundo mais abstrata das linguagens, a matemtica, em nome da objetividade. Gerd Bornheim os chamou, apropriadamente, de idiotas da objetividade (BORNHEIM, 1977). A matriz de racionalidade hegemnica no mundo ocidental, sobretudo a partir do Iluminismo e da Revoluo (nas relaes sociais e de poder) Industrial, foi desenvolvida para dominar a natureza, fundamento de seu magma de significaes imaginrio (CASTORIADIS, 1982). Os anos 1960 viram pela primeira vez ganhar a cena poltica uma srie de movimentos sociais, que trouxeram outros protagonistas: negros, mulheres, ecologistas, povos indgenas. Vinham somar-se s lutas de classes que, ento, tambm eram reconfiguradas na crise que j alcanava o mundo socialista, reforada pela burocratizao dos sindicatos e dos partidos polticos antissistmicos (WALLERSTEIN, 2008). Duas questes estiveram no centro do debate ecolgico poca: a crtica ao armamentismo (Fim da Guerra contra o Vietn e Hiroshima Nunca Mais) e ao consumismo e desperdcio que, de certa forma, questionavam a ideia de desenvolvimento. Ali ganhava eco a ideia de que haveria limites para a interveno humana na natureza, j anunciados em 1945 com as implicaes civilizatrias da bomba atmica e seu potencial de destruio de todas as formas de vida. A cincia perdia definitivamente sua inocncia e se mostrava no necessariamente a servio da vida ou da emancipao humana. Em 1951, na baa de Minamata, no Japo, toda uma comunidade de pescadores se viu contaminada por mercrio lanado na gua. O homem no escapava das cadeias trficas, das cadeias alimentares, como acreditara o antropocentrismo. Nesse contexto se convocou a primeira conveno mundial pela Organizao das Naes Unidas (ONU) para debater meio ambiente, em Estocolmo, em 1972. Inicia-se o processo de institucionalizao da problemtica ambiental, para o que conta muito a recomendao que emana desta conferncia de que as organizaes multilaterais contemplem o meio ambiente, inclusive em sua carteira de emprstimos. Definitivamente a problemtica ambiental entra na agenda geopoltica internacional. O Brasil, ento sob regime ditatorial, responde imediatamente a esta recomendao criando, j em 1973, uma secretaria especial ligada diretamente Presidncia da Repblica, a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema). Todo este processo de institucionalizao culminaria,
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nos anos 1980, em um acordo entre ecologistas e desenvolvimentistas em torno da noo de desenvolvimento sustentvel,1 conforme a fina anlise de Marcos Nobre e Maurcio de Carvalho Amazonas (NOBRE e AMAZONAS, 2002). Todavia, os diplomatas da Comisso Brundtland, ao promoverem a conciliao entre os ecologistas e os desenvolvimentistas alteraram os termos do debate, submetendo a ecologia ao desenvolvimento econmico, o que tem fortes implicaes terico-polticas, como se sabe desde Karl Marx (MARX, 1978)2 e Karl Polanyi (POLANYI, 1980).3 No se trata de um processo conduzido pelo alto, conforme sugere a conciliao diplomtica, mas tambm de transformaes de fundo nas relaes (sociais e de poder) tecnolgicas que conformam um novo ciclo longo de acumulao, com a biotecnologia, a qumica fina, a microeletrnica, a informtica, a engenharia gentica, a nanotecnologia, a robtica (PORTO-GONALVES, 2006a). O germoplasma, por exemplo, passa a ser uma fonte de acumulao de capital, ensejando que grandes corporaes transnacionais comecem a disputar o sentido a ser dado natureza (op. cit.). A etnobiopirataria se aprofunda ao mesmo tempo que o capital procura legitim-la por meio de novas leis de patentes, estendendo o princpio da propriedade privada no s s plantas e aos animais, mas at o mundo do gene. A nanotecnologia aprofunda a fronteira da expanso do capital para o interior da matria, inclusive viva. At mesmo o clima financeirizado (CORNETTA, 2010), com a recente converso do capital causa do aquecimento global, o que vem contribuindo para promover um consenso em torno do aquecimento global. A captura da cincia pela lgica financeira tem sido fundamental no s na conformao da opinio pblica at bem pouco tempo, o aquecimento global era negado pelos meios de comunicao e pelos idelogos do mainstream , mas tambm na definio de parmetros que permitam ao mercado financeiro oportunidades de negcios como o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) e o programa Reduo de Emisses pelo Desmatamento e pela Degradao das Florestas (REDD). Um dos setores que mais se beneficiam destas tratativas o mundo das organizaes no governamentais (ONGs),
1. Assim, preciso ver que o desenvolvimento sustentvel uma noo que emana do campo diplomtico e no do campo cientfico, como muitas vezes parece ser invocado pelos diferentes contendores. Para garantir o rigor cientfico, chama-se aqui o desenvolvimento sustentvel de noo, e no de conceito, e menos ainda de teoria. 2. Considere-se que Marx explicitou no subttulo de sua obra maior, o Capital, que esta no se tratava de uma obra de economia, mas sim de crtica da economia poltica. Sua fina e rigorosa anlise da formao social, que praticamente viu nascer, levou-o a perceber que havia uma sociedade que se estruturava reduzindo economia o homem e tudo que implicava as relaes sociais, natureza includa. Com toda razo, dedicou seu primeiro captulo anlise da mercadoria e seu fetichismo. Fazer a crtica da economia era o cerne da crtica sociedade que se organizava em torno dela e implicava superar a economia como fundamento da sociedade. Em outras palavras, a crtica da economia poltica serve para fazer a crtica do capitalismo, mas no serve para construir outra sociedade. So outros horizontes de sentido para a vida, para alm da economia, que devem ser criados. 3. Consultar tambm Leff (2006) e Bartra (2008).
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com enormes implicaes para os movimentos sociais, na medida em que seus espaos de ao passam cada vez mais a ser intermediados por essas organizaes neogovernamentais.4 Desde a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992, o Banco Mundial (BM), por meio do Global Environment Facility (GEF), assumiu a gesto ambiental entre as organizaes multilaterais. No s a ecologia foi sendo subsumida economia, mas, sobretudo, anlise econmica de vis neoclssico. Mais uma vez, esta opo terica deve ser vista tambm como opo terico-poltica, conforme apontaram Nobre e Amazonas (NOBRE e AMAZONAS, 2002, p. 73). Uma abordagem da integrao da Amrica do Sul e dos desafios da sustentabilidade no pode ignorar o contexto em que se d a institucionalizao desta problemtica no novo perodo do sistema-mundo moderno-colonial que se abre. Mas a anlise desta insero estaria incompleta se no contemplasse a contribuio especfica da regio a este debate terico-poltico. Embora correntes hegemnicas da esquerda marxista tivessem, de incio, criticado o ecologismo, diferentes movimentos populares, sobretudo na Amrica Latina, comearam a assimilar a questo ambiental sua agenda poltica. Junto com estes movimentos se desenvolveram importantes correntes tericopolticas no campo ambiental a ecologia popular, o ecologismo dos pobres e o ecossocialismo (Chico Mendes, Enrique Leff, Arturo Escobar, Victor Toledo, Michel Lwy, entre tantos). A estas contribuies deve-se acrescentar a dos negros estadunidenses que denunciaram o racismo ambiental e, depois, estenderam seus fundamentos ao mundo com o movimento de justia ambiental. O racismo ambiental se desenvolveu a partir da constatao de que o lixo radioativo, nos Estados Unidos, estava destinado s reas habitadas por populaes negras pobres. O desdobramento para o movimento de justia ambiental se deu quando a tentativa de retirar o lixo daquelas reas habitadas por negros pobres nos EUA se fazia buscando transferi-lo para os pases africanos e latino-americanos. A colonialidade que conforma o sistema-mundo desde 1492 volta a manifestar o racismo que lhe constitutivo.
4. Nota conceitual: a expresso neogovernamental cientificamente mais adequada que no governamental, visto que, no atual regime de regulao, chamado no lxico poltico (neo)liberal de governana, cada vez mais as organizaes multilaterais, como o Banco Mundial, por exemplo, lanam mo destas organizaes, cuja definio pela negativa de governos denota suas implicaes com este iderio. o mundo das oNGs, ao profissionalizar a ao social, desloca seu eixo de ao, despolitizando-o, e assumindo papel historicamente exercido pelos movimentos sociais e partidos polticos. o mundo das oNGs no funciona sem financiamento dos Estados (por meio dos governos o que por si s desqualifica a expresso no governamental), das grandes corporaes transnacionais (por meio das suas fundaes), e, conforme visto, das organizaes multilaterais, que so formalmente interestatais, embora fortemente influenciadas pelos gestores financeiros e corporativos em geral (Pereira, 2010).
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Cabe, portanto, salientar as contradies do sistema-mundo modernocolonial para compreender os desdobramentos do debate a partir de outras perspectivas que no aquelas diretamente implicadas no processo de institucionalizao da problemtica ambiental e no seu esvaziamento terico-poltico enquanto questo tcnica. Para os que esto preocupados em compreender o devir da integrao latino-americana numa perspectiva que aponte para uma sociedade mais democrtica e com maior justia ambiental, importante levar em considerao as questes que emanam entre os de baixo, nas quais o campo ambiental ressignificado com outras perspectivas.
2 A iNTEgrAo Em movimENTo E o TErriTrio Em QuESTo
A opo terica de considerar o espao como acumulao desigual de tempos5 (SANTOS, 2004) obriga a incorporar anlise um tempo de largussima durao, para alm at mesmo da longa durao de Fernand Braudel (BRAUDEL, 1989), e que habita a geografia sul-americana. Cerca de 12 mil anos atrs, perodo conhecido como holoceno, o desenho dos domnios climatobotnicos do continente ainda apresentava uma Amaznia em grande parte coberta por savanas, onde as florestas estavam reduzidas a algumas ilhas, conforme Aziz AbSaber em sua teoria dos refgios (ABSABER, 1977). A esta poca j havia presena humana junto a estas ilhas de floresta em meio s savanas. John Murra (MURRA, 2002) efetuou uma riqussima anlise da organizao do espao geogrfico dos povos originrios do Tawantinsuyu (quchuas e aimars, entre outros), onde os pisos ecolgicos andinos eram articulados com o litoral do Pacfico a oeste, com o Chaco-Pantanal e, segundo alguns autores, tambm com o Planalto Central Brasileiro a leste. Os princpios de complementaridade e de reciprocidade (ESTERMAN, 2006) comandavam a organizao do espao geogrfico. H implicaes polticas que derivam dessa constatao cientfica, pois ao mesmo tempo que os domnios climatobotnicos foram naturalmente se desenhando e oferecendo as geografias que hoje se conhecem, vrias populaes foram desenvolvendo um rico acervo de conhecimentos que, tal como a megadiversidade biolgica, tambm um patrimnio que a regio abriga, que deve ser
5. Milton Santos sustentava que o espao geogrfico onde coabitam diferentes temporalidades. Uma das maiores dificuldades impostas pela colonialidade do saber a sobrevalorizao do tempo em detrimento do espao. o evolucionismo deixou fortes razes na tradio eurocntrica que se imps ao mundo como se fosse a nica universalidade possvel. Com isso, imps seu provincianismo em nome da universalidade. isso que possibilita chamar alguns povos de atrasados, como se cada povo e/ou regio do mundo fosse um estgio do desenvolvimento europeu. Assim, o espao e os povos e suas culturas so invisibilizados e impossibilitados de falar. A simultaneidade desconsiderada pela eleio de uma temporalidade a partir da qual os outros so ordenados. H, sempre, diferentes temporalidades convivendo no espao geogrfico. Espao-tempo, portanto.
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considerado tanto nas polticas de regionalizao e ambientais, como cientficas e tecnolgicas. Trata-se de um patrimnio de conhecimento construdo em grande parte numa relao com e no contra a natureza, o que abre perspectivas de dilogo entre matrizes de racionalidade distintas, sobretudo num momento em que o acervo de conhecimento cientfico e tecnolgico produzido sob o primado da dominao da natureza est sendo colocado em questo, como no caso das mudanas climticas, da perda de solos, da eroso gentica. Este rico e diversificado patrimnio de conhecimentos dos povos originrios, dos camponeses e dos cimarrones e quilombolas convida a um dilogo com o conhecimento cientfico convencional de origem europeia.6 Aqui, mais uma vez, preciso superar a colonialidade do saber e do poder que, ao ver o outro, o diferente, como inferior, deixou como uma das suas piores heranas o desperdcio de experincia humana (SANTOS, 2001). Do debate terico-poltico tecido pela investigao cientfica que vem seguindo de perto as lutas sociais na regio, h uma questo de grande interesse para o tema aqui tratado: o debate em torno do conceito de territrio e de seus correlatos territorialidades e territorializao. Desde a Declarao de Barbados (1971) at a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)7 (1989) e a Declarao dos Direitos dos Povos Indgenas da ONU (2007), um longo caminho foi percorrido reconhecendo os direitos das populaes originrias, camponeses e de afro-americanos que conformaram outras formas de apropriao do espao, atribuindo sentidos prprios s suas vidas. A luta histrica destes grupos, povos e etnias acabou ensejando um conjunto de questes terico-polticas. A nova configurao geopoltica, desenhada com as polticas neoliberais que implantaram reformas polticas em vrios pases, sobretudo no campo ambiental e de reconhecimento dos direitos dos povos originrios e de populaes quilombolas e cimarrones, gera efeitos contraditrios. Estas reformas polticas acabaram por sofrer os efeitos do seu prprio conhecimento, melhor seria dizer desconhecimento, acerca destes povos e grupos sociais. Na verdade, este conhecimento ou desconhecimento levou a que subestimassem a dimenso destas populaes na formao territorial da regio. Talvez a nfase dada nestas reformas ao direito diferena, sua ideologia ps-moderna e multiculturalista, bem como seu af de derrotar as grandes narrativas e as teorias que enfatizavam as classes sociais e as lutas de classes acabaram por no considerar devidamente as imbricaes classe e etnia, to bem assinalada j nos anos 1920 por Jos Carlos Maritegui, e raa e classe, conforme a rica
6. Para uma correta avaliao do significado desse conhecimento originrio e tradicional, importante olhar com ateno para o oriente, sobretudo para a China e sua medicina que atende a milhes de habitantes tendo por base o conhecimento e uso de ervas, de plantas e de animais e que, hoje, estabelece um dilogo rico com a medicina ocidental. Portanto, um conhecimento milenar mergulhado na tradio pode ser fonte de outra medicina a servio de milhes de habitantes que no necessariamente deve ser subsumida a uma nica racionalidade como a que comanda a medicina industrial. 7. Da qual o Brasil e todos os pases sul-americanos so signatrios.
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contribuio de Anbal Quijano (QUIJANO, 2007). Todavia, preciso ver que o debate terico que acompanha estas reformas buscava dar forma jurdico-poltica a um processo expropriatrio de populaes camponesas, de povos originrios e de cimarrones e quilombolas jamais visto em toda a histria da humanidade. Entre 1970 e 2010, segundo o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) (<http://www.pnuma.org/geodatos/>), a populao urbana mundial aumentou em 2,177 bilhes de habitantes, ou seja, a cada ano, nos ltimos 40 anos, surgiu uma cidade de 54 milhes de habitantes no mundo. A populao urbana do mundo, em 1990, era maior que a populao total do planeta 30 anos antes, em 1960. O fenmeno urbano deixa de ser um fenmeno dos pases ditos desenvolvidos e, hoje, 70% da populao urbana mundial est na sia, na frica e na Amrica Latina. A urbanizao realmente existente no corresponde s luzes que lhe foram atribudas e, no raro, as populaes suburbanizadas das periferias esto mais suscetveis s intempries que quando estavam no campo. O debate em torno do territrio se d, portanto, imerso num tenso e intenso processo expropriatrio, desterritorializador, num contexto em que a questo ambiental abria um questionamento acerca da relao sociedade-natureza que, embora pautado inicialmente a partir dos pases urbano-industrializados, ganha outros contornos com outros protagonistas na Amrica Latina. Natureza e cultura so politizadas, com o deslocamento da luta pela terra para a luta pelo territrio, tendo este conceito adquirido outras significaes ao apontar que dentro de um mesmo Estado-territorial habitam mltiplas territorialidades. No h territrio que no comporte um sentido de controle do espao seus recursos e suas gentes que, sempre, conformado por territorialidades em conflito, mediante processos histrico-polticos de apropriao protagonizados por grupos, classes sociais, povos e etnias. O territrio se mostra, assim, um conceito que possibilita compreender as relaes da sociedade com a natureza, cerne da problemtica ambiental, explicitando as relaes de poder que a atravessam. Assim, ultimamente o conceito de territrio vem sendo desnaturalizado (PORTOGONALVES, 2004; RAFFESTIN, 1985; HASBAERT, 2004; SACK, 1986; HARVEY, 2004). Para isto, muito vem contribuindo a luta dos camponeses, dos povos originrios, dos quilombolas e cimarrones. Cada vez mais destaca-se a trade territrio, territorialidade e territorializao. O conceito de territrio ajuda a compreender o que est em jogo com a questo ambiental: a luta pela reapropriao social da natureza. Afinal, a condio da reproduo das relaes de produo capitalistas a permanente separao dos povos e etnias das condies materiais de existncia natureza includa, alm do carter comunitrio do modo de vida e de produo e, com homens e mulheres individualizados, de um lado, e com a natureza sem gente, de outro, uns e outros podem
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se tornar mercadorias. Em suma, a questo ambiental, quase sempre reduzida a uma genrica relao sociedade natureza, se mostra, no fundo, enquanto questo que implica a reapropriao social da natureza. Com isso, a trade territrio, territorialidade e territorializao se torna uma questo terico-poltica de primeira ordem. Passa-se a ver, a seguir, essa nova etapa do processo contraditrio de acumulao e a tenso de territorialidades que ele vem acarretando Amrica do Sul.
3 o dEBATE TEriCo-PolTiCo dA iNTEgrAo No PErodo NEoliBErAl
As ditaduras sob tutela militar, tendo cumprido a misso que se impuseram de manter a regio sob a rbita do mundo livre, seja l o que isto significasse nesse contexto, se viram, em finais dos anos 1970, diante de outros desafios que deslocavam o debate da questo nacional. O nacionalismo, tanto o revolucionrio como o desenvolvimentista, assim como as vias revolucionrias, tanto as democrticas (Allende) como as insurrecionais (as guerrilhas), haviam sido derrotados e, com isso, a retrica nacional comea a sair de cena. Alis, o ltimo suspiro da via insurrecional na Amrica Latina, a Revoluo Sandinista (1979-1989), sofreria intensa presso por parte dos EUA (escndalo IrContras). Entretanto, a batalha no estava decidida. Ainda em 1980 criada a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), envolvendo dez pases da Amrica do Sul e o Mxico.8 A geografia e a lingustica ajudam a entender a viragem histrica que a partir da se seguir, tendo em vista que o Mxico poca ainda se colocava como parte da Amrica Latina e com ela buscava se integrar. Nos anos 1990, o Mxico se moveria em direo Amrica do Norte com a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (em ingls, Nafta). A Aladi ainda garantiu a maior parte das transaes comerciais nos anos 1980 e foi abertamente boicotada a partir de meados desta dcada quando as polticas liberais comeam a ganhar terreno. J
em meados dos anos 1980 a industrializao deixara de ser o objetivo do desenvolvimento econmico. A meta era agora o crescimento orientado para a exportao baseado na venda de produtos no tradicionais aos mercados extrarregionais em rpido crescimento. Os sistemas originais eram absolutamente inadequados nestas novas circunstncias. A integrao regional caiu em desgraa para ressurgir nos anos 1990 com um norte diferente (BULMER-THOMAS apud ESTAY, 2010. Traduo livre.).
Os anos 1980 marcam o fim da chamada industrializao por substituio de importaes e o incio de um novo padro de poder que seria consolidado nos anos 1990 com as polticas do Consenso de Washington. Surge o novo regionalismo
8. Em 1998, Cuba seria incorporada Aladi.

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na linguagem da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), regionalismo aberto , um novo escopo terico-poltico que viria embasar as polticas de integrao regionais (ESTAY, 2010). A estratgia discursiva se mostraria eficaz com expresses como novo, aberto, flexvel, as quais, desde ento, passaram a fazer parte do novo lxico poltico liberal. No caso das polticas de integrao, o novo regionalismo ou regionalismo aberto desqualifica o velho regionalismo, os sistemas originais (BULMER-THOMAS, 1998), que devem ser abandonados porque fechados, marcados pelo protecionismo, pela industrializao substitutiva de importaes, pelo intervencionismo estatal. Em 1990, o ento presidente dos EUA, George Bush pai, ao lanar a Iniciativa para as Amricas, diria explicitamente que se tratava de implantar reformas de mercado. O que se deve reter aqui que o planejamento como estratgia poltica dos Estados, que tivera seu primeiro grande impulso revolucionrio na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) (1917), ganha expresso com a crise de 1929 tambm no mundo liberal, tanto nos pases centrais, caso do New Deal (1933), nos EUA, como nos pases perifricos, onde se destacam as experincias de Lzaro Crdenas, no Mxico, e de Getlio Vargas (Estado Novo), no Brasil, ainda nos anos 1930, e da Cassa del Mezzogiorno (1950), na Itlia. O debate regional ganha contornos de outra ordem com a nova arquitetura poltica e econmica mundial que se desenhara aps a Segunda Guerra desde os Acordos de Bretton Woods e, mais tarde, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o BM e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Num contexto marcado pela Guerra Fria e pela descolonizao, sobretudo da sia e da frica, o Estado territorial mononacional vive seu auge. A ideologia do desenvolvimento ter um lugar de destaque e um dos seus maiores idelogos, Celso Furtado, corajosamente apontar as limitaes desta noo ao cham-la de mito (FURTADO, 1974). As misses do Banco Mundial produziro uma verdadeira avalanche de pesquisas que impregnaro o debate intelectual com descries mostrando o quanto os pases do (ento chamado) Terceiro Mundo so sub em relao aos pases desenvolvidos tomados eurocentricamente como padro. Foram estimuladas iniciativas para que os governos criassem instituies estatais que centralizassem a poupana interna e, assim, formassem os capitais necessrios para financiar grandes obras de infraestrutura de transportes, energia e comunicaes, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), no Brasil, em 1952 (OLIVEIRA, 2006). Toda esta arquitetura ser alvo de crticas a partir de meados dos anos 1980 e, nos anos 1990, o presidente Fernando Henrique Cardoso
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(FHC) falar abertamente de pr fim Era Vargas, com financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), todavia. O planejamento , cada vez mais, capturado por gestores9 ligados ao mundo empresarial, ensejando o recuo do interesse pblico que antes se mantinha em torno da ideia de integrao nacional enquanto integrao regional e integrao social. Tudo indica que o carter liberal com fundamento nas reformas de mercado, que vem comandando a poltica de integrao desde o novo regionalismo, ao integrar pases com economias de magnitude desigual, tende a reproduzir ampliadamente essas desigualdades. O mercado no o lugar de redistribuio social de renda e riqueza. Para que esta tendncia possa ser revertida, fundamental a definio clara do projeto poltico que comandar a integrao, uma vez que mesmo uma perspectiva liberal, de reformas de mercado, implica forte apoio das instituies (que deveriam ser) pblicas. o que se pode ver na ao do BNDES em apoio s grandes corporaes com sede no Brasil. A tenso vivida entre o Banco do Sul e o BNDES emblemtica do carter contraditrio da integrao regional, conforme se pode ver em Carcanholo, neste volume. Como bem assinalara Marx no livro 2 de O Capital, no qual trata do tema da circulao em detalhes, a circulao da moeda tem o mesmo sentido da circulao material viabilizada pelos meios de transportes, na verdade, meio de circulao. o que tambm percebeu atentamente Ana Ester Cecea comentando explicitamente a Integrao da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA) (e o Plano Mesoamrica, antigo Plano Puebla Panam PPP):
A fora interna do capitalismo se defende e se reconstri permanentemente por meio da projeo de um conjunto de estratgias integrais, multidimensionais, que se desdobram planetariamente, entre as quais se encontram os megaprojetos de reordenamento territorial, que so necessariamente tambm de reordenamento poltico, como o da Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA). A principal virtude de projetos como a IIRSA serem capazes de restabelecer e potencializar as condies gerais da valorizao, mais que gerar negcios suculentos em sua prpria execuo, coisa que tambm ocorre. (...) A dimenso da explorao do territrio da Amrica Latina e de extrao de seus elementos valiosos se encontra em relao com os nveis crescentes demandados por uma economia mundial que responde s vertiginosas necessidades de multiplicao da prpria acumulao muito mais que s necessidades reais da populao do mundo, e chama a uma agilizao
9. Deixa-se aqui apenas indicada, em funo das limitaes de espao, a importncia do debate terico sobre a natureza de classe dos gestores. Recomenda-se a vasta obra do escritor portugus Joo Bernardo (ver, na seo de Referncias, a indicao de duas de suas publicaes). No entanto, pela importncia poltica contempornea cada vez maior da China, considera-se que, nesta perspectiva terica, se estaria diante de um capitalismo de Estado monopolista, sob hegemonia dos gestores, que se alia e se contrape ao capitalismo monopolista de Estado sob hegemonia estadunidense. observe-se que, para Joo Bernardo, gestores e burgueses so classes capitalistas na medida em que vivem ambas da extrao da mais-valia social atravs da separao dos trabalhadores dos meios de produo, seja pela propriedade privada, seja pelo controle da gesto. No Brasil, Chico de oliveira (oliveira, 2003) tem chamado a ateno para este setor, dando-lhe o curioso nome de ornitorrinco, que, pelo menos, tem a virtude de gerar estranhamento ali onde parecem residir certezas tericas e polticas.
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da circulao de mercadorias para reduzir ao mximo os momentos improdutivos do capital (CECEA, 2009, traduo nossa). 4 iirSA: oS EixoS dE iNTEgrAo, dE dESENvolvimENTo E... dE CoNFliToS
A partir de 2000, um novo cenrio comea a se desenhar. A tenso geopoltica histrica que constitui a regio volta a produzir continuidade na descontinuidade. Identificam-se a seguir os principais eventos que balizam os desafios que hoje se colocam diante da nova fase da integrao regional em disputa. Em 1999, os EUA, por fora do acordo Carter-Trujillo (1977), devolvem o canal do Panam. Logo a seguir implantam o Plano Colmbia10 e passam a criar outras bases militares no Equador (Manta), em Vieques (Porto Rico) e at mesmo em Alcntara, no Brasil.11 Na Venezuela toma posse o primeiro presidente que se coloca abertamente contra o Consenso de Washington. Em 2000, comea um debate pblico sobre a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). Na Bolvia, a empresa transnacional estadunidense Bechtel, que se beneficiara de polticas de privatizao da gua, expulsa por mobilizaes de rua, em Cochabamba, no episdio que ficaria conhecido como Guerra da gua. Este evento marca um novo ciclo de lutas na Bolvia que levaria deposio de vrios presidentes, Guerra do Gs (2003) e, finalmente, eleio, em 2005, de Evo Morales. Em 2001, os movimentos sociais se articulam como protagonistas na cena poltica internacional com o I Frum Social Mundial de Porto Alegre. Em dezembro, a Argentina mergulha numa crise que se vayan todos. A misria de argentinos nas ruas de Buenos Aires chocou o mundo, ao mesmo tempo que introduziu no lxico poltico a figura dos piqueteiros, no mais com o mesmo sentido do movimento operrio clssico em que os sindicatos faziam piquetes durante suas greves. No, agora, piqueteiro aquele que bloqueia as ruas porque no tem emprego: nuestra fbrica es el barrio, diz o sindicalista argentino Vitor de Genaro (PORTO-GONALVES, 2001). Destaque-se que esses movimentos sociais, embora com diferentes agendas, se unificam em torno de lutas contra as polticas do Consenso de Washington desde o Caracazo, de 27 de fevereiro de 1989; as Marchas pela Dignidade e pelo Territrio, de 1990, que partem de distintas regies da Bolvia e do Equador e se dirigem das periferias s capitais de seus respectivos pases exigindo dignidade e territrio; o Frum do Aterro do Flamengo, paralelo Conferncia da ONU
10. Considere-se que a Colmbia, em 2010, era o segundo pas do mundo em montante de ajuda militar por parte dos EUA. o primeiro Israel. Isto indica o carter estratgico desse pas na geopoltica estadunidense. Registre-se, ainda, que a Amrica , hoje, a regio onde os Estados Unidos obtm o maior fornecimento de petrleo (Canad, Mxico, Venezuela e Colmbia se destacam, conforme BP British Petroleum, 2011). A Colmbia, juntamente com o Peru, Equador, Bolvia e Venezuela, ocupa um espao de megabiodiversidade pela conjuno andino-amaznica e oferece aos EUA o acesso no s a estes recursos, mas tambm gua, de que a Bacia Amaznica rica. 11. At hoje h suspeita de carter criminoso no incidente que levou morte vrios pesquisadores brasileiros e provocou a destruio daquela base lanamento de foguetes.
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sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), a Rio 1992, que reuniu milhares de ativistas de todo o mundo (na verdade, o I Frum Social Mundial). No dia 1 de janeiro de 1994, novamente as polticas neoliberais seriam confrontadas pelos povos originrios, justamente no dia em que os EUA, o Mxico e o Canad firmavam o Nafta realizando um ajuste de integrao com vistas a um melhor posicionamento no sistema global. Neste dia, indgenas e camponeses, por meio do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional, vm novamente a pblico denunciar e anunciar o Mxico Profundo, a Amrica Profunda. So os zapatistas que convocam em 1996 o primeiro grande encontro mundial contra o neoliberalismo. Juntem-se as pontas desses (f )atos: a eleio e posse de Hugo Chvez Frias na Venezuela pode ser tomada como marco de uma bifurcao nos processos sociogeogrficos e polticos em curso na Amrica Latina, particularmente na Amrica do Sul. At ento, as aes polticas dos movimentos sociais se moviam mais no campo social e, desde ento, colocam explicitamente a questo do poder ou, pelo menos, de governo. Trata-se de novos processos, nos quais tm um papel relevante governos que se elegeram com a deslegitimao das polticas neoliberais manifestadas explicitamente nas ruas pelos movimentos sociais, o giro esquerda (FIORI, 2010). H de se considerar, ainda, o peso geopoltico do Brasil, por seu produto interno bruto (PIB), populao, extenso territorial, desenvolvimento cientficotecnolgico (agricultura, energia, construo civil), mercado financeiro com grande autonomia e com concentrao e gesto. Citem-se ainda instituies pblicas como o BNDES e o carter altamente oligopolizado de sua economia, com profunda imbricao com os grupos corporativos internacionais, como no campo da agricultura capitalista. As dificuldades da integrao se mostraro ainda mais claramente com a anlise das tenses de territorialidades em curso na regio, que tendem a se agravar ainda mais, caso estas tendncias no sejam revertidas por outra integrao.
5 A PErSPECTivA dA iirSA, o olHAr dE SoBrEvoo
At 2000, a tendncia iniciada nos anos 1960 de diminuio da participao dos produtos primrios na pauta das exportaes mantida, assim como o aumento do comrcio intrarregional, tanto nas exportaes como nas importaes.12 O Brasil merece destaque no s pela queda mais acentuada na diminuio dos produtos primrios nas suas exportaes totais, tendo passado de 86,6%, em 1970, para 42%, em 2000 (CEPAL, 2010), mas tambm por ser o nico pas a
12. Com relao queda da participao dos produtos primrios na pauta das exportaes, preciso verificar que esta tendncia revertida nos anos 2000, conforme ser destacado mais adiante.
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diminuir importaes dos demais pases da regio, ainda que tenha mantido o mesmo movimento dos demais pases com relao ao aumento intrarregional das suas exportaes, sobretudo com seus produtos industrializados (CEPAL, 2010). Ou seja, a relao do Brasil com os demais pases da regio vem reproduzindo o mesmo padro da diviso internacional do trabalho que caracteriza a clssica situao de dependncia, com o Brasil aumentando as exportaes de produtos manufaturados para os demais pases da Amrica do Sul, que, por sua vez, vm aumentando o fornecimento de produtos primrios para o Brasil. O aumento do intercmbio comercial entre os pases da regio at 2000 no escapou aos gestores do BID. Em seu relatrio anual se pode ler:
O aumento do comrcio entre os pases vizinhos aps a formao dos acordos regionais faz crescer a demanda por uma integrao maior da infraestrutura. Na Amrica Latina, srios gargalos causados pelo maior volume de comrcio precisam ser eliminados. (...) Entretanto, at agora, a infraestrutura que liga os pases em fase de integrao de um modo geral no recebeu ainda melhoramentos suficientes. (...) A questo fundamental como fazer para que esses projetos se concretizem, estabelecer formas de tomadas de decises coordenadas, que internalizem as externalidades e, ao mesmo tempo, superem outros riscos polticos e normativos que possam surgir devido ao carter multinacional dos projetos. Os governos enfrentaro esse desafio (BID, 2002, p. 10. Grifo nosso.).
No mesmo ano, num documento com o sugestivo ttulo Alm das Fronteiras, o Novo Regionalismo na Amrica Latina progresso econmico e social na Amrica Latina (BID, 2002), o banco assim se referiu a esse aumento do intercmbio entre os pases:
as iniciativas de integrao regional representam um terceiro nvel de reforma de poltica comercial, levada a cabo como parte do processo de reforma estrutural que se produz desde meados dos oitenta, que aponta a complementar e reforar a liberalizao unilateral e multilateral. Vista deste modo, a integrao regional uma parte integral do processo mesmo de reforma estrutural (BID, 2002, p. 12. Grifo nosso.).
Em 2003, o BID assinala que:

importante incorporar o setor privado no esforo por modernizao e expanso da infraestrutura regional. Com a Alca, PPP, IIRSA e o processo de Conferncias Hemisfricas, o banco tem desenvolvido outro nicho de especializao: apoio coletivo em matria organizacional, logstica, tcnica e financeira em conjunto com outras organizaes regionais (BID, 2002, p. 13. Grifo nosso.).
Duas questes, em particular, chamam ateno no que o BID comea a propor nessa quadra histrica que se inaugura em 2000: a primeira diz respeito a entender que as iniciativas de integrao regional representam um terceiro nvel de reforma de poltica comercial. A segunda a escala geogrfica em que
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se vislumbram estas perspectivas ao vincularem dois grandes projetos de infraestrutura que, at aqui, tm sido vistos como sendo independentes: a IIRSA e o PPP, hoje, Plano Mesoamrica. Estes projetos seriam a base logstica, o sistema de objetos de que fala Milton Santos (SANTOS, 2004), para complementar e reforar a liberalizao unilateral e multilateral, que seria acordada por meio da Alca, o sistema de aes (op. cit.) que estabeleceria as normas para a integrao regional (como) parte integral do processo de reforma estrutural. Depois das primeiras geraes de reformas liberalizantes, uma terceira gerao aquele terceiro nvel de reforma de poltica comercial a que fez referncia o documento do BID comeava a se desenhar, como pode ser visto nos Planos Plurianuais (PPAs) que o governo FHC comea a implantar no Brasil em 1997. Os PPAs foram propostos no auge da poltica de transferncia de patrimnio pblico para as mos de grandes empresrios privados, inclusive com amplo apoio financeiro do BNDES, instituio que havia sido fundada para fomentar as indstrias de base e a infraestrutura necessria para o desenvolvimento nacional. Nesses documentos, a noo de eixos de integrao e desenvolvimento13 substitui a de regio enquanto conceito que comanda a ao poltica governamental. No se est somente diante de uma questo tcnica: em 2001, logo aps o lanamento da IIRSA, o presidente FHC extingue a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), duas instituies que articulavam politicamente blocos regionais de poder (Gramsci), envolvendo entes federados enquanto tais. Agora, importam os fluxos e os eixos, o que configura uma nova geografia poltica. Os eixos de integrao e desenvolvimento da IIRSA no visam integrao fsica das capitais dos Estados territoriais sul-americanos. Os eixos e os fluxos visam interligar portos, e a integrao regional deve cumprir o papel de integrar competitivamente a regio aos mercados mundiais (consultar: <http://www.iirsa.org>). Assim, ignorar a regio e privilegiar os fluxos que circulam pelos eixos implica reconfigurar, desconfigurar e configurar blocos de poder que, como visto, estavam antes conformados pelas unidades territoriais dos diferentes Estados, que, no caso do Brasil, implicava os municpios e os estados, por meio de superintendncias ou outros entes articuladores. Alm disso, ao privilegiar uma integrao regional na perspectiva das oportunidades que se abrem nos mercados mundiais, no se parte das realidades locais a serem viabilizadas e, deste modo, so ignorados os grupos sociais que se forjam nestas escalas, os quais tendem a aparecer, conforme ser visto a seguir, como obstculos a este projeto.
13. A origem terico-poltica da IIRSA e do PPP pode ser encontrada em Silva (1996) e em Consrcio Brasiliana (2000).
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As escalas nunca so social e politicamente neutras, nem ingnuas. Alis, ao se viabilizar o acesso por meio de uma integrao fsica, no se pode ignorar que os diferentes grupos sociais no dispem das mesmas condies para dela se aproveitar e, assim, a concentrao de poder tende a ser maior nas reas de expanso, porque os grupos sociais mais fortes se antecipam e se tornam mais fortes ainda. A matriz de pensamento centrada nas reformas de mercado continua prevalecendo, e a tendncia de que sejam os grupos que j dispem de maiores condies e j movidos por esta lgica de integrao competitiva os que mais se beneficiem, a no ser que outro projeto poltico, objetivando a justia socioambiental e o respeito diversidade cultural, se imponha. At aqui, a perspectiva das classes capitalistas, sejam os gestores ou as burguesias (BERNARDO, 1990), e a colonialidade que as acompanha continuam comandando as estratgias polticas de integrao, como se v no pronunciamento de Carlos Lessa, ento presidente do BNDES, em 2003, no Seminrio de Prospeco de Projetos promovido por este banco em conjunto com a Corporao Andina de Fomento (CAF):
Eu no sei se a energia dessas usinas ser para Manaus, se ir numa ou noutra direo, mas estou absolutamente certo de que 4,8 mil quilmetros de aquavias 30 milhes de hectares de terras no Brasil, na Bolvia e Peru abertos produo representam para a histria do continente um movimento em pequena escala do que foi a ocupao do velho oeste do continente norte-americano. Eu acho que um gesto, um projeto que tem este significado de pr a modernidade sul-americana na hinterlndia ainda no ocupada (LESSA apud CARVALHO, 2004, p. 46).
Vrios mitos coloniais so aqui atualizados, com destaque para a ideia de conquista, a conquista do oeste e a de vazio demogrfico, a hinterlndia ainda no ocupada ou a terra sem gente, para gente sem terra do generalditador Mdici, quando presidente. Sendo os espaos epistemicamente esvaziados, espaos de ningum, a conquista e ocupao est justificada. Os maiores obstculos passam a ser os obstculos naturais que cabe engenharia resolver (Cordilheira dos Andes, selva amaznica, rio Amazonas, Pantanal). Ao mesmo tempo, observa-se o silncio sobre a diversidade biolgica dessas reas, como o Chaco-Pantanal, os cerrados brasileiros, os llanos venezuelanos, a floresta amaznica, os contrafortes andino-amaznicos, o Darin, que so reas que se inscrevem como de altssima diversidade biolgica e de disponibilidade de guas, entre as quais se inclui o Aqufero Guarani, um dos maiores do mundo. Ou melhor, veem extenso de reas (quantidade) e menos as qualidades destas reas, ou quando o fazem veem os obstculos aos seus desgnios e no o que efetivamente existe.
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Ao silenciar sobre quem ocupa essas reas, antecipam epistemicamente (colonialidade do saber) os conflitos concretos que da emanaro, pois se configura como uma reinveno da ideologia colonial do vazio demogrfico enquanto terra a ser conquistada. o que parece indicar este quadro em que o Brasil se destaca pela enorme extenso de terras e guas visadas. Vale dizer que no Brasil, recentemente, foi editada a Medida Provisria no 422, que disponibilizou, na Amaznia, mais de 67 milhes de hectares de terras pblicas que haviam sido ocupadas ilegalmente (griladas) e que reproduzem um modo de ocupao do territrio historicamente injusto e predador, no qual, no raro, o desmatamento, a explorao ilegal de madeira, a concentrao fundiria, a expanso da pecuria sobre a floresta e a produo de carvo vegetal para a exportao de ferro purificado (ferro-gusa) esto associados violncia, expulso de milhares de famlias, a casos identificados de trabalho anlogo escravido, a recordes de assassinatos. Parte-se dos mesmos pressupostos terico-polticos coloniais e de classe que acriticamente operam com noes como fronteira, vazio demogrfico, terras disponveis ou, como diz o documento oficial da IIRSA, reas no consolidadas. O ano 2000, particularmente na Amrica do Sul, marca no s uma inflexo nas relaes intrarregionais, mas tambm nas relaes com o resto do mundo. Verificou-se o incio da reprimarizao da pauta de exportaes, ao mesmo tempo que a regio viu ascenderem ao governo formaes polticas que se identificam como progressistas em todos os pases, com exceo da Colmbia (FIORI, 2010). Este novo cenrio geopoltico foi percebido pelos grupos de poder econmico e poltico e por seus think tanks, tal como explicitado nos documentos do BID e seu apoio explcito ao PPP e IIRSA quando atentam para a importncia da integrao fsica, sobretudo pelas oportunidades que vislumbram no mercado asitico, deste modo, procurando reforar a integrao regional com vistas insero neste mercado global. No entanto, a geografia cobra seu tributo na medida em que a integrao fsica ter que se haver com o componente poltico e, com ele, toda a tenso que constitui nuestra Amrica, sobretudo em suas relaes com os Estados Unidos. Como o componente poltico no se resume somente relao entre Estados e, cada vez mais, os movimentos sociais ganham relevncia para alm da escala nacional, explicitando com seu protagonismo o aprofundamento e complexificao das relaes entre as escalas local, regional subnacional, regional-continental e mundial, o territrio e seus conceitos irmos territorialidade e territorializao se constitui numa questo terico-poltica que no pode mais ser olvidada. Em suma, o aprofundamento do processo de mundializao nos ltimos 40 anos complexificou o jogo geopoltico mundial no s porque realinhou a correlao de foras entre os Estados, mas tambm porque envolve outros protagonistas, sobretudo porque a demanda por matrias-primas, a revoluo (nas relaes sociais e de poder) tecnolgica e o debate ambiental proporcionaram a emergncia de
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grupos sociais, classes e etnias que at ento se mantinham margem das relaes polticas fora dos Estados territoriais (PORTO-GONALVES, 2001).
6 TrANSFormAES SoCiogEogrFiCAS dA AmriCA do Sul PS-ANoS 1970
A Amrica do Sul experimentou, desde os anos 1970, uma profunda transformao sociogeogrfica, que se expressa na intensa desruralizao e suburbanizao de sua populao (PORTO-GONALVES, 2006a). Em 1990, a populao urbana da regio j era maior que sua populao total em 1970: 206 milhes de habitantes nas cidades em 1990, contra 190 milhes de populao total em 1970. Em outras palavras: entre 1970 e 2010, surgiu o equivalente a uma cidade de 5 milhes de habitantes a cada ano na regio. Esta dinmica sociogeogrfica implicou uma queda da populao rural tambm em termos relativos. Esta passa de 50,7% do total em 1960 para 42,9% em 1970, ano do primeiro censo que acusa a populao rural proporcionalmente menor que a urbana. Desde ento, esta proporo vem caindo sistematicamente at atingir somente 20,4% da populao total em 2010 (CEPAL, 2010). Caminha-se para uma agricultura sem agricultores, diante da queda do nmero absoluto da populao rural, sobretudo depois de 1990. Desconhece-se experincia de qualquer sociedade em qualquer outra regio do mundo que tenha passado por um processo de transformao sociogeogrfica desta magnitude no mesmo espao de tempo. A concentrao da populao em espaos suburbanizados atinge ndices espetaculares. A problemtica urbana, longe de poder ser reduzida sua dimenso ecolgica, se tornar um dos problemas socioambientais mais graves da regio. Essas transformaes sociogeogrficas deram nova forma ao velho latifndio, sobretudo depois dos anos 1970, aprofundando seu histrico carter colonial de fornecer matrias-primas agrcolas aos centros do capitalismo mundial, agora isto sim novo com acentuada regresso da agricultura voltada para o mercado interno. As tenses territoriais da derivadas ensejaram, inclusive, novas categorias sociais, como trabalhadores rurais sem-terra, sem-teto, populaes tradicionais, atingidos por barragens, afectados por la minera, entre outras. Para melhor entender esse processo, toma-se como referncia a expanso da agricultura capitalista, em particular a dedicada produo de commodities aqui medida pela superfcie cultivada de milho,14 soja e cana-de-acar , e a agricultura voltada para o mercado interno aqui medida pela superfcie cultivada de arroz, feijo e mandioca, segundo a Fundao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE) e a Cepal (CEPAL, 2010).
14. Ainda que o milho em pases como Venezuela, Colmbia, Peru, Bolvia e Equador no esteja to vinculado ao complexo do agrobusiness voltado para a exportao de soja e de carne suna e de frango, como no Brasil, a extenso de terras do Brasil dedicada a este cultivo influencia os dados da Amrica do Sul como um todo.
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Desde os anos 1960 os dados da Cepal acusam um ligeiro aumento da proporo da rea da agricultura voltada para o mercado interno at 1980, quando esta agricultura, em sua maior parte praticada por camponeses e/ou em pequenas propriedades, chegou a registrar o aumento da sua rea cultivada em termos absolutos de 8,437 milhes de hectares, em 1961, para 15,213 milhes de hectares, em 1980: um aumento fantstico de 80% na rea cultivada (CEPAL, 2010). Desde 1980, entretanto, a agricultura voltada para o mercado interno, segundo a Cepal, v sua rea diminuir no somente em termos relativos, mas tambm em termos absolutos, passando dos 15,213 milhes de hectares registrados em 1980 para 12,764 milhes de hectares em 2000, uma diminuio de 16,09%. A dcada iniciada em 2000 mantm esta tendncia de queda na rea destinada agricultura de mercado interno com menos 5,6% (12,048 milhes de hectares). Enquanto isso, a agricultura capitalista teve sua rea constantemente aumentada: em 6 milhes de hectares entre 1961 e 1970; em 11 milhes de hectares entre 1970 e 1980; em 7,3 milhes de hectares entre 1980 e 1990; e em 9 milhes de hectares entre 1990 e 2000. Em termos percentuais, as monoculturas de exportao de commodities aumentam sua rea em 23,4% entre 1980 e 1990; em 23,3% de 1990 a 2000; e do um salto espetacular de 50,1% de 2000 a 2009. Comparativamente, isto implica que, enquanto a agricultura de mercado interno teve sua rea diminuda em 20,8%, a agricultura de commodities viu sua rea aumentada em 224%. Se a expresso dcada perdida tem algum sentido para caracterizar o perodo que se inicia nos anos 1970 at meados dos 1990, este sentido se refere ao setor da agricultura voltada para o mercado interno, que, como se sabe, uma agricultura praticada tradicionalmente por posseiros, pequenos agricultores e camponeses. A anlise desses dados escala regional sul-americana, embora fornea fortes indcios, deixa escapar a tenso territorial subjacente, o que, entretanto, se revela quando se muda a escala de anlise. o que se far recorrendo a esta mesma evoluo escala das macrorregies geoeconmicas do Brasil. Enquanto a rea plantada com produtos da cesta bsica diminuiu em 2,211 milhes de hectares entre 1990 e 2006, a rea destinada agricultura de commodities aumentou em 13,334 milhes de hectares no mesmo perodo, uma rea maior que a plantada com os trs produtos da cesta bsica em todo o pas em 1990, que era de 11,439 milhes de hectares (FIBGE, 2006). O mais interessante, todavia, se d quando se observa o comportamento da evoluo destas plantaes na geografia do pas atravs de suas macrorregies geoeconmicas, a saber: a regio que observou a maior diminuio da rea plantada com produtos da cesta bsica foi a mais desenvolvida capitalisticamente, ou seja, a regio centro-sul do pas foi responsvel pela queda de 71,09% da rea total destinada a estes cultivos. Registrese, ainda, que esta regio a que tem a maior populao urbana do pas, logo maior
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demanda de alimentos.15 No entanto, esta mesma regio viu sua rea destinada produo de commodities agrcolas aumentar em 6,524 milhes de hectares, ou seja, 46,9% do aumento de rea cultivada com milho, soja e cana-de-acar. A extenso verdadeiramente espetacular da rea plantada com cana-de-acar no centro mais dinmico do pas, alm de conviver com a diminuio do cultivo de produtos da cesta bsica nesta regio, est avanando, sobretudo em reas antes destinadas a pastagens. A substituio de pastagem pelo cultivo de cana necessariamente desloca o gado para outras reas, no caso, para a regio Centro-Oeste e para a Amaznia. Com a expanso do fenmeno da urbanizao e o aumento do consumo de carne bovina no mundo, esta vem se constituindo tambm numa commodity, e, com isso, se assiste a um avano excepcional da criao de gado, sobretudo em reas antes cobertas pela floresta (PORTO-GONALVES, 2006a). Do aumento de 40% do rebanho bovino ocorrido no pas entre 1990 e 2006, de cerca de 147 milhes de cabeas em 1990 para aproximadamente 206 milhes de cabeas em 2006, 80,8% deste aumento ocorreu na Amaznia, que passou de 26 milhes para 73 milhes de cabeas de gado em 2006, um crescimento de 181%, ou seja, a regio praticamente triplicou seu rebanho e j representa mais de um tero de todo o rebanho brasileiro (FIBGE, 2006). Verifica-se que a temida pecuarizao da Amaznia, apontada pelos crticos desse modelo nos anos 1970 e 1980, como Octavio Ianni (IANNI, 1986), est se consagrando, substituindo a floresta pela pata do boi. Mas no s; os cerrados parecem ter sido oferecidos expanso das commodities, no se levando em considerao que se trata de uma regio que se caracteriza: por uma megadiversidade biolgica, sobretudo por seus ectonos, zonas de contato e tenso entre biomas com a Mata Atlntica, a leste; com a Caatinga, a nordeste; com a floresta ombrfila amaznica, ao norte; com a Mata de Araucria, ao sul; com o Pantanal Matogrossense, a oeste, onde diversidade biolgica e a dinmica hidrolgica ensejaram a denominao de complexo do Pantanal; e por ser a caixa dgua do pas, expresso devida a Guimares Rosa, pois nesse bioma que nascem os principais rios das mais importantes bacias hidrogrficas brasileiras (Tocantins-Araguaia, Xingu, Madeira, os formadores do Paran e do Paraguai, o Parnaba, o Jaguaribe, o So Francisco, o Jequitinhonha, entre tantos). Alm de ser uma rea de grande diversidade cultural, o cerrado, como tal, fonte de inspirao de uma das principais obras da literatura brasileira: Grande
15. Essa dissociao geogrfica entre as reas de produo e de consumo responsvel pelo enorme dficit energtico desse modelo agrrio ou agrcola.
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Serto: Veredas, de Guimares Rosa. Diga-se de passagem, esta obra-maior de um dos maiores escritores brasileiros rende uma justa homenagem aos geraiseiros e demais camponeses dos cerrados, pois registra em seu ttulo as duas unidades da paisagem com que estes camponeses nomeiam seu mundo de vida: o grande serto corresponde s chapadas onde deixam o gado solta nos geraes e onde recolhem frutos (baru, pequi, favela) e resinas e remdios, e as veredas so o fundo do vale, onde fazem a agricultura. A fina percepo de Guimares Rosa das prticas culturais dos geraiseiros e dos camponeses de grande valia para compreender aquilo que as anlises econmicas e geogrficas convencionais no conseguem captar. Na medida em que, sendo as chapadas reas de recarga hdrica, nas quais a gua no encharca poa, no rola enxurrada, no produz lama e s pode ser captada a grandes profundidades, os camponeses dos cerrados foram levados a destinar estas reas criao extensiva do gado, caa e coleta de frutos, resinas e remdios. Rosa quem diz:
chapado voante. O chapado sozinho largueza. O sol. O cu de no se querer ver. As duras areias. As arvorezinhas ruim-inhas de minhas. Ali chovia? Chove e no encharca poa, no rola enxurrada, no produz lama: a chuva inteira se sorvete em minuto terra a fundo, feito um azeitizinho entrador (1986, p. 274).16
Todavia, essa gua que se sorvete em minuto terra a fundo feito um azeitizinho entrador alimenta os crregos, rios, lagos e lagoas e, no fundo das veredas, os camponeses fazem seus cultivos. Desde os anos 1970, as grandes extenses destas chapadas, que, como o nome sugere, so planas, passaram a atrair os grandes empresrios interessados no plantio de soja, milho, girassol, cana, eucalipto e outras monoculturas por duas razes principais: i) sendo as monoculturas em grandes latifndios altamente energvoras, as terras planas so supervalorizadas, pois exigem menor gasto de combustvel; e ii) podendo investir na captao de gua em grandes profundidades com seus pivs centrais, os grandes latifndios modernos passaram a colonizar as chapadas, o que ensejou um aumento considervel de conflitos nestas regies, pois se desintegraram as duas unidades da paisagem que conformavam a unidade grande serto/chapada e vereda/fundo do vale com que os camponeses da regio forjaram seus sistemas de uso da terra. Reproduz-se aqui a clssica anlise dos cercamentos das terras comuns na Europa dos sculos XVII e XVIII com muito sangue, suor e lgrimas. O avano dos grandes latifndios e suas monoculturas de exportao quebrou a unidade das duas paisagens da tradio camponesa e, com a captao de gua nas cabeceiras das chapadas, produziu desequilbrio hdrico tambm no fundo das veredas, nas lagoas, no lagos, nos brejos e nos pantamos. Como se v, quando se eleva
16. Deve-se essa fina observao ao agrnomo e gegrafo Carlos Eduardo Mazzetto Silva.
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a anlise escala geogrfica de mais detalhe, a tenso territorial se mostra de modo concreto e o que parece possvel nas anlises distanciadas, o olhar de sobrevoo a que faz aluso Hanna Arendt e o espao concebido de Henry Lefebvre, se mostra contraditrio no espao vivido, no espao concreto da vida. A anlise anterior exige superar uma leitura muita arraigada acerca da formao territorial de pases da Amrica do Sul. O documento oficial da IIRSA, por exemplo, para fundamentar sua estratgia, distingue trs reas denominadas como espaos consolidados, espaos em consolidao e espaos no consolidados. A noo de fronteira amplamente usada tanto neste documento como na literatura que analisa a formao social sul-americana, quase sempre para dar conta da ocupao do vazio demogrfico, os chamados espaos no consolidados. Todavia, a expanso da chamada fronteira agrcola no se d somente em direo s reas em consolidao ou reas no consolidadas, tradicionalmente chamadas de desertos ou de sertes, mas tambm no interior das regies que chamam de espaos consolidados. Foi o que se constatou na anlise escala das macrorregies brasileiras: o maior recuo dos cultivos dos produtos da cesta bsica foi registrado na regio centro-sul, ou seja, em reas de ocupao j consolidadas tradicionalmente. Assim como em 46% das novas reas cultivadas, a expanso nesta regio ocorreu por meio dos trs produtos selecionados da agricultura capitalista. Alm disso, no interior destas regies chamadas consolidadas h extensas reas de uso tradicional da terra, nas quais o uso comunal das condies naturais de existncia praticado amplamente, conforme demonstrou o gegrafo Nazareno Campos em sua tese de doutorado Terras de Uso Comum (2000). Ali se pode ler que a expresso gerais, to largamente usada no Brasil, vem do perodo colonial e designa as reas de uso comum, nas quais os gerais so as terras de todos, ou como diz Guimares Rosa, onde o mundo carece de fechos. Vejam-se os casos dos faxinais no Paran e Santa Catarina; dos campos gerais de Lajes, de Santa Catarina; dos campos gerais de Guarapuava, no Paran; dos gerais, de Minas Gerais; dos gerais de Balsas, no Maranho; dos quilombos presentes em todo o sul do Brasil (em Santa Catarina h at um municpio com o nome de Quilombo); dos quilombos do norte do Esprito Santo; para no falar dos caiaras e outras populaes tradicionais incrustadas na regio centro-sul do pas, quase sempre invisveis nestes marcos terico-polticos, e que vm sendo alvo de enormes presses em funo da expanso da agricultura de commodities analisada com base em dados da FIBGE. Assim, a fronteira, se que este conceito colonial de alguma valia, no est somente na Amaznia ou nos cerrados como se habituou a ver. Esta questo ser abordada adiante por todas as implicaes que ela coloca em termos ambientais. O ensasta uruguaio Ral Zibechi oferece uma boa sntese dos efeitos duplos dessa tensa dinmica sociogeogrfica ao analisar seus efeitos em uma das mais importantes cidades da Amrica do Sul, Buenos Aires.
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Um estudo da Universidade General Sarmiento estima que em 2006 havia 819 favelas entre a capital e a rea metropolitana de Buenos Aires, com 1 milho de habitantes. (...) O estudo assegura que a populao em favelas cresce dez vezes mais rpido que a do pas. Um tsunami silencioso, queixa-se a direita argentina, que no diz que os paraguaios, bolivianos e argentinos das provncias do norte chegam expulsos pelo modelo sojero que j ocupa a metade das terras produtivas do pas (ZIBECHI, 2011). 7 o BrASil (E SuAS grANdES CorPorAES) NA NovA gEoPolTiCA SuBCoNTiNENTAl/gloBAl
O debate da integrao sul-americana no ser mais o mesmo na quadra histrica que se abre, sobretudo desde 2000. Alm das razes j arroladas, deve-se considerar que, na primeira dcada do sculo XXI, h uma reconfigurao na geopoltica mundial que abre, pouco a pouco, novas possibilidades para a regio. Isto se manifesta por dois indicadores importantes: de um lado, o crescente saldo na balana comercial dos pases da Amrica Latina, sobretudo aps 2003, e, de outro, a acentuada perda de importncia dos Estados Unidos no comrcio externo da regio. Acrescente-se a este quadro o aumento da participao da China e do comrcio via Pacfico (CARCANHOLO, 2010). A IIRSA se coloca diante do desafio de uma integrao de outro tipo, que no seja ditada exclusivamente pelas regras de mercado. A questo se haver uma IIRSA enquanto integrao para abertura ou uma integrao de novo tipo.17 Segundo Jos Luis Fiori,
Pelo lado econmico, o diferencial entre o Brasil e o resto do continente tambm est crescendo e deve ficar ainda maior, depois da crise econmica de 2008. Em 2001, o produto interno brasileiro foi de 554 milhes de dlares, a preos constantes, segundo o World Economic Outlook, do FMI, e era inferior soma do produto dos demais pases sul-americanos, de cerca de US$ 642 milhes, segundo o FMI. Oito anos depois, esta relao mudou radicalmente: o PIB brasileiro cresceu e alcanou a casa dos 1.729.000 milhes de dlares, a preos constantes mais do que o dobro da soma do produto de todos os demais pases sul-americanos, que chegou a cerca de 1.350 milhes de dlares. Neste mesmo perodo, a economia brasileira obteve supervits comerciais expressivos e crescentes, com todos os pases da regio com exceo da Bolvia paralelos ao aumento dos investimentos privados que vem progredindo de forma constante, em quase toda a regio. Basta acompanhar a carteira do BNDES de apoio aos investimentos privados brasileiros na Amrica do Sul, que est em US$ 15,6 bilhes, passando de uma mdia bianual de US$ 550 milhes at 2004, para US$ 855 milhes em 2005 e 2006, e para US$ 4.174 bilhes em 2007 e 2008 (2010, p. 19).
17. A IIRSA foi incorporada Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) como frum do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan), o que possivelmente vai alterar sua forma de gesto dos projetos.
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Entre 2000 e 2009, o saldo comercial do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul foi de 279,9 bilhes de dlares, dos quais 93,17% obtidos a partir de 2003 (BARROS e CALIXTRE, 2010). Esta tendncia merece maior ateno para os desdobramentos da poltica de integrao, at porque, como salientaram Calixtre e Barros, este supervit nas contas do Brasil com os demais pases politicamente insustentvel. Registre-se que os saldos comerciais levaram a que se buscasse criar uma nova arquitetura financeira Sucre, Banco do Sul, troca em moedas locais entre Brasil-Argentina (ver o captulo de Carcanholo neste volume). Estes saldos comerciais proporcionam oportunidades de se buscar uma poltica externa mais soberana. Para a regio, isto significa reconfigurar relaes com os EUA, pas ao qual historicamente est alinhada, o que se torna quase imperioso com o duplo mergulho da crise de 2008 em 2011. No entanto, estes saldos comerciais tm sido obtidos principalmente via exportao de commodities agrcolas e minerais. Acirra-se, desse modo, a disputa dos recursos naturais entre grupos sociais, classes e etnias que no dispem das mesmas condies nas relaes sociais e de poder vigentes. Assim, se a Amrica Latina, inclusive a Amrica do Sul, tem sua histria forjada como parte do que se convencionou chamar mundo ocidental (FIORI, 2010), h de se considerar que este mesmo mundo ocidental se forjou numa relao tensa com outras tradies civilizatrias, marcada pela desterritorializao dos povos originrios e pela desterritorializao dos povos afrodescendentes que se reterritorializaram em espaos de liberdade em meio escravido nos quilombos, palenques e cumbes (PORTO-GONALVES, 2006a). Se a Amrica Latina havia sido uma ideia que surgira no sculo XIX em contraponto outra Amrica, imperial, v-se, agora, um paulatino deslocamento desta ideia de Amrica Latina para a de Amrica do Sul. Comea a se formar um novo espao de afirmao geopoltica, sobretudo a partir do governo Lula da Silva (2003), quando, ainda que de modo contraditrio, pode-se identificar o incio da crise da hegemonia estadunidense na regio. Alis, j no final do governo FHC, em 2002, esta tenso pode ser vista quando do golpe de Estado que chegou a derrubar por alguns dias o presidente Hugo Chvez. poca FHC liderou aes que impediram o reconhecimento dos golpistas, que chegaram a merecer elogios pblicos do porta-voz do governo estadunidense, ainda que FHC tenha se movido nos marcos da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Os setores empresariais, como da sua natureza, veem a integrao numa perspectiva de mercado e tm construdo uma viso estratgica que deve ser considerada seriamente, por sua capacidade de influenciar as polticas governamentais.
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O grupo Andrade Gutierrez, em seu artigo Amrica del Sur: el desafo de la infraestrutura (2007), afirma que
en cierto sentido, se podra decir que en su discurso bsico, el gobierno Lula retom, aparentemente todava con ms nfasis, parte de la visin regional del gobierno Fernando Henrique Cardoso, a cuya iniciativa se debe la realizacin de la primera cumbre de los pases de Amrica del Sur. (...) A pesar de eventuales diferencias de medios y estilos, hay, pues, una cierta continuidad en el sentido del establecimiento, en el continente, de um nuevo regionalismo, el suramericanismo, distinto tanto de la nocin monroista de panamericanismo cuanto del latinoamericanismo tradicional de remota inspiracin bolivariana. Este nuevo regionalismo definira mejor los tipos de actuacin adecuados a cada regin pero no excluira, ms bien reforzara, los lazos con otros pases de Amrica (p. 252).
Est-se diante, pois, de uma reconfigurao geopoltica importantssima para o debate da integrao e para os desafios ambientais que se anunciam pelos destinos da integrao fsica. Se, com Amrica do Sul, desvincula-se da hegemonia estadunidense exercida sobretudo via OEA, tambm se abandona uma tradio que se construiu com e contra os EUA, por meio da ideia de Amrica Latina. H um componente anti-imperialista que fica esvaziado com este deslocamento. Alm disso, a afirmao de uma Amrica do Sul reconhece, na prtica, a hegemonia estadunidense na Amrica Central e no Caribe, inclusive o movimento das elites mexicanas desde 1994 com o Nafta e seu projeto de integrao fsica, o Plan Puebla Panam (PPP), de 2001, hoje Plano Mesoamrica. o que se pode ler no artigo do Grupo Andrade Gutierrez, quando se explicita que
la orientacin actual trataria de, sin choques o conflictos con la hiperpotencia septentrional, superar el panamericanismo absorbente, que tenderia, por la dinmica de fuerzas en accin, a llevar de manera mas o menos formal todos los pases del continente a la rbita de Washington. Por outro lado, segn nuestro actual Ministro de las Relaciones Exteriores Celso Amorim, habra la intencin de desarrollar com Estados Unidos uma relacin madura, de carter ms estratgica, en la cual nuestro pas sera considerado como socio indispensable para la estabilidad de Amrica del Sur e incluso de frica (loc. cit.).
As limitaes da diplomacia brasileira esto, aqui, claramente delimitadas pela correlao de foras internas a esses pases, sobretudo na Amrica Central e Caribe (FIORI, 2010). O affair de Honduras emblemtico a este respeito. A interveno estadunidense claramente visava bloquear a expanso da Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica (Alba) e, com isto, a influncia do presidente Chvez na Amrica Central. Como a integrao fsica depende de capitais para financi-la, permanece pendente a definio da nova arquitetura financeira para se saber a natureza da integrao.
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8 AFirmAo gEoPolTiCA Sul-AmEriCANA E AumENTo dA CoNFliTividAdE
Os gestores do capitalismo de Estado monopolista chins (ver a nota de rodap no 9, na terceira seo) tm demonstrado as enormes vantagens do planejamento centralizado. Tirando proveito dos grandes nmeros e de uma mo de obra disciplinada e barata, os chineses vm mantendo taxas de acumulao e crescimento suficientemente altas para proporcionar um aumento generalizado da demanda de matrias-primas agrcolas e minerais, o que, como acusam os dados do comrcio exterior da Amrica do Sul, vem provocando a reprimarizao da pauta de exportaes da regio, e, mais recentemente, atraindo investimentos diretos chineses, conforme aponta Carlos Eduardo Martins neste volume. Todavia, essa nova configurao geopoltica e geoeconmica implica acentuar as disputas por condies naturais de terra, gua, fotossntese e minrios, e tende a piorar um quadro j grave de violncia, sobretudo aquela ligada aos processos de conquista territorial, visto que teima em permanecer uma leitura da regio como se fosse espao vazio de gente, cujos obstculos que impedem a livre circulao fossem somente as rugosidades das cordilheiras, dos alagados, dos rios, das selvas. Nos ltimos anos, sobretudo aps 2003, assiste-se no Brasil a um aumento do nmero de conflitos no campo, do nmero de famlias envolvidas em conflitos, de famlias expulsas da terra e de famlias despejadas (PORTO-GONALVES e ALENTEJANO, 2010). Tm sido frequentes os conflitos em torno das obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que, como se sabe, fazem parte dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento e esto articulados IIRSA. Estes conflitos esto longe de se reduzir a um conflito entre desenvolvimentistas e ambientalistas, como quase sempre costumam ser reduzidos. Neles esto implicados vrios grupos sociais que conformam mltiplas territorialidades em tenso. Na srie histrica compreendida entre os anos de 1985 e 2010, a maior mdia anual de conflitos por terra no Brasil ocorreu no perodo compreendido entre 2003 e 2009, com 929 conflitos anuais. Este nmero, apesar de ter diminudo em 2010 para 853, segundo a Comisso Pastoral da Terra (CPT), ainda maior que a mdia anual de todos os perodos considerados desde 1985. Tm sido tensas as relaes de diferentes governos, inclusive dos que se consideram progressistas, com grupos sociais, classes e etnias, conforme se v no Equador, na Venezuela, na Bolvia, na Argentina, no Uruguai e no Paraguai, e tambm na Colmbia, no Peru e no Chile, em funo do apoio a estas polticas de ocupao de terras e explorao mineral. Pouco se fala que, no caso da minerao, os conflitos tm se dado em funo da apropriao desigual da gua que esta explorao exige, em detrimento das populaes locais, conforme vem denunciando a Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera de Per (Conacami).
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9 gEogrAFiAS olvidAdAS TErriToriAlidAdES NoS EixoS dA iirSA
A partir da considerao da rea de influncia de cada eixo de integrao e desenvolvimento, tal como definido pelo documento da IIRSA, desenvolve-se a pesquisa por meio da qual identificam-se as geografias olvidadas, ou melhor, as mltiplas territorialidades existentes. Com isso, oferece-se a possibilidade para que as polticas que venham a ser empreendidas supram o silncio e a invisibilizao destas populaes e, deste modo, se antecipem aos conflitos que, como j analisado, vm se tornando intensos nos ltimos anos e tendem a se intensificar ainda mais, diante da demanda internacional por minrios, terras, guas e recursos genticos, assim como as mudanas climticas e outros temas ambientais que se colocam no horizonte geopoltico mundial. No documento oficial da IIRSA, vale ressaltar que o desenvolvimento entendido como algo quase exclusivamente de natureza econmica. O potencial de desenvolvimento validado segundo o mercado consumidor em milhes de habitantes. A noo de desenvolvimento se mostra autoevidente, ignorando-se as contradies nele implicadas, assim como outras questes que grupos sociais, classes e etnias vm pautando nos ltimos anos. Mencione-se que vrios documentos nacionais e internacionais firmados por todos os pases implicados na IIRSA, como a Conveno no 169 da OIT e a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas de 2006, garantem o direito consulta prvia e informada s populaes originrias e camponesas, inclusive aos afrodescendentes. Todavia, no se observa no documento oficial o reconhecimento destes direitos. A ideia de vazio demogrfico permite que no haja de antemo empecilhos para o andamento do planejamento e execuo do projeto. Todavia, os diferentes projetos de infraestrutura afetam a disposio das populaes e territorialidades que habitam estes espaos. Considerar estas duas perspectivas a do espao concebido, do documento oficial da IIRSA, e a do espao vivido, com suas mltiplas territorialidades permite vislumbrar cenrios que, tudo indica, reproduziro no futuro as tenses territoriais que vm caracterizando a formao social latino-americana, em geral, assim como a sul-americana, em particular.
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GRFICo 1 Nmero de territorialidades da Amrica do Sul nos eixos da iirSA

139 146
151 247
Afrodescendentes Camponeses Indgenas Outras territorialidades Populaes tradicionais
664 Elaborao de Laboratrio de Estudos de Movimentos Sociais e Territorialidades da Universidade Federal Fluminense (LEMTo/ UFF), 2011.
Na pesquisa exploratria ao longo dos eixos da IIRSA, identificam-se 1.347 territorialidades, a saber: 664 comunidades indgenas; 247 comunidades camponesas; 146 comunidades de afrodescendentes e seus quilombos, palenques, cumbes; 139 comunidades de populaes tradicionais (junqueiros, mariscadores, ribeirinhos, pescadores, cipozeiros, caiaras, mulheres quebradeiras de coco-babau, faxinalenses), alm de 60 organizaes sociais (sem-teto, desempregados, associaes de moradores), 59 organizaes ambientalistas e 19 outras (mineiros, mulheres etc.). As comunidades indgenas se destacam, com 50% do total das territorialidades, estando 78% destas territorialidades indgenas localizadas em apenas quatro pases: Brasil (194), Venezuela (124), Paraguai (120) e Bolvia (80). Os camponeses vm em segundo lugar, com 18,3% do total das territorialidades. Sua distribuio um pouco mais dispersa entre os pases, ainda que merea ser destacado o Paraguai, com 65 territorialidades identificadas; o Equador, com 44; a Bolvia, com 33; e a Argentina, com 29. Os afrodescendentes comparecem com 11% do total das territorialidades em cinco pases, com destaque para o Brasil, com 73,9% do total. interessante observar que no caso brasileiro esta distribuio se d tanto nos eixos Interocenico Central, Mercosul-Chile e Capricrnio, na regio centro-sul do pas, como no Eixo Amazonas ao norte.
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As populaes tradicionais, com 10% do total das territorialidades, merecem destaque, visto que incluem diferentes modalidades camponesas que reivindicam identidades especficas, como seringueiros, faxinalenses, mariscadores, junqueiros, cipozeiros e outras. O Brasil, com 87 comunidades identificadas, o Chile, com 25, e o Peru, com 13, se destacam. Entre as organizaes ambientalistas, num total de 64 casos identificados, foram consideradas somente aquelas que operavam escala supralocal, ou seja, regional ou nacional, em apoio a grupos, etnias ou a ecossistemas especficos. Neste caso, merece destaque a Argentina com 18 organizaes, o Chile com 15, e o Uruguai com 14. Identificam-se, ainda, 60 organizaes sociais que se dedicam, sobretudo, a grupos sociais urbanos subalternizados e em situao extremamente precria, como populaes sem-teto, faveladas e desempregadas. O Paraguai, com 24 destas organizaes, e a Argentina, com 20, so os maiores destaques. importante salientar, por fim, que, embora as populaes implicadas nessas territorialidades sejam relativamente pequenas no conjunto das populaes de alguns pases, como Brasil, Uruguai e Argentina, abarcam reas extensas ricas em biodiversidade e gua. Constituem, assim, regies estratgicas ocupadas por populaes tradicionais que ressignificam o sentido tanto da modernidade como da tradicionalidade, o que coloca srios desafios, sobretudo quando se v nos documentos oficiais da IIRSA serem estas reas tratadas como vazio demogrfico ou por possurem terras relativamente baratas ou terras disponveis.
10 CoNCluSo
O Brasil, um pas atlntico, viu-se at agora diante de uma integrao a um sistema-mundo cujos diferentes ciclos foram, sempre, geograficamente situados no Atlntico. A crise da hegemonia ibero-genovesa no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX teve como um dos principais efeitos, ainda que no nicos, as primeiras revolues libertadoras que ensejaram, inclusive, a afirmao da Amrica para alm de ndias Ocidentais. A intensificao das relaes entre os pases que se industrializavam celeremente desde ento levou reafirmao do Atlntico Norte. Esta centralidade geopoltica marca a segunda modernidade (e sua colonialidade prpria), que nos ltimos 200 anos se fez ora sob hegemonia britnica, ora estadunidense. A Amrica Latina e o Caribe se adaptaram a essa nova geografia poltica subordinando sua geografia econmica diviso internacional do trabalho, apresentando-se como regio exportadora de matrias-primas agrcolas e minerais, e reproduzindo internamente a colonialidade com relao s populaes originrias e s de origem africana. O fim do colonialismo no significou o fim da colonialidade, conforme a fina observao de Anbal Quijano (2006).
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A hegemonia estadunidense ensejou tenses geopolticas prprias na regio, que condicionaram as possibilidades e limites do processo de integrao sul-americana. medida que hoje a sia passa a ter grande dinamismo econmico, a ponto de afirmar-se como polo na nova geopoltica multipolar, se abrem para os pases latino-americanos, sul-americanos particularmente, novos horizontes que proporcionam condies de romper com a dependncia com relao aos EUA. Todavia, o Brasil, pelas razes apontadas, assim como a Argentina, o Uruguai e a Venezuela, pases atlnticos, se veem hoje instados a uma integrao regional cujas motivaes no so necessariamente as mesmas que comandaram os libertadores (Bolvar, Mart, Sucre, San Martn, Artigas, Abreu e Lima, e tantos outros). Por sua vez, trs dos quatro pases do Pacfico sul-americano (Colmbia, Peru18 e Chile) tm ligaes fortes com os EUA e, por sua prpria localizao geogrfica, independem da integrao fsica regional sul-americana para aprofundar suas relaes com a sia. Dos pases do Pacfico sul-americano, somente o Equador vem mantendo vivo interesse nesta integrao, sobretudo depois das sucessivas quedas de governos comprometidos com o neoliberalismo, para o que concorreu um dos mais poderosos movimentos sociais dos ltimos anos em toda a Amrica Latina, o movimento indgena e campons equatoriano, sobretudo a Coordinadora de las Nacionalidades Indgenas de Ecuador (Conaie). Esta busca pela integrao regional por parte do novo governo do Equador ocorre porque para realmente romper com o neoliberalismo o pas precisa romper com a dolarizao de sua economia, o que dificilmente conseguir de modo isolado. Deste modo, a integrao regional vem se movendo entre, de um lado, o impulso de governos progressistas que se elegeram tambm pelo desgaste prprio das polticas neoliberais, desgaste que no abstrato, mas um concreto descontentamento da populao, manifestado por meio de movimentos sociais e, de outro, pela presso exercida pelas foras das corporaes, que veem na integrao oportunidades de fazer bons negcios. Nada poderia ser mais emblemtico desta tenso que a Copa Libertadores da Amrica de futebol. Esta taa, disputada pela primeira vez em 1960, quando a ideia libertadora ganha fora revolucionria logo depois da Revoluo Cubana, passa a ser chamada Copa Toyota Libertadores, entre 1998 e 2008 e, desde ento, Copa Santander Libertadores. Aqui interessante o paralelo que se pode estabelecer. Os EUA, quando completaram sua formao territorial Atlntico-Pacfico, tomando territrios do Mxico em 1848, colocaram para si mesmos a imperiosa necessidade de controlar o Panam e, a partir da, exercer o controle de um futuro canal. Para isto, se envolveram na amputao de parte do territrio colombiano, fazendo surgir um novo
18. A julgar pela observao de Immanuel Wallerstein (2011), a eleio de Ullanta Humala para presidente do Peru parece adiar a estratgia estadunidense de brecar a estratgia brasileira de integrao sul-americana.
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pas. Simn Bolvar tinha suas razes, assim como Jos Mart, que dizia conhecer o monstro por dentro. Mart vivera exilado como jornalista nos EUA e observara a permanente busca estadunidense para tutelar o movimento de independncia cubano, que terminou com a assinatura do Tratado de Paris, em 1898, em que estavam presentes para firmar a independncia um representante estadunidense, um espanhol e nenhum cubano! Diferentemente desse carter imperial que caracterizou a ao dos EUA, os desafios que se abrem para o Brasil tero que ser de outra ordem, embora, como visto, grupos polticos poderosos venham exercendo um papel protagonista no direcionamento desta integrao, entre elas as grandes corporaes de engenharia e consultoria do campo da construo civil, as mais diretamente interessadas nas obras de construo de pontes, estradas, hidreltricas e, ainda, as grandes corporaes da rea de minerao, alm dos grandes grupos oligrquicos com seus latifndios empresariais de exportao que, a partir do Brasil, operam com grande fora no Paraguai e no oriente boliviano. Este setor, diga-se de passagem, se configura como um bloco de poder fortemente oligopolizado e organicamente ligado ao complexo de poder financeiro-industrial das grandes corporaes transnacionais, cujo lobby poderosssimo tem atuado em muitos casos ao arrepio da lei, como no caso da soja Maradona contrabandeada da Argentina para o Brasil. Trata-se de uma espcie de contrarreforma agrria na lei ou na marra. O Brasil j vem experimentando algumas tenses derivadas desse novo contexto que j valeu, inclusive, a chamada de embaixador, no affair envolvendo empreiteiras no Equador acusadas de corrupo e de no cumprimento de regras tcnicas de construo. Mencione-se ainda a renegociao, encaminhada com equilbrio pelo governo Lula da Silva, da nacionalizao dos hidrocarbonetos com a Bolvia, apesar da forte presso da grande imprensa brasileira, a qual no faltou adotar uma forte retrica blica; a presso de movimentos sociais com relao Petrobras, tambm no Equador (PORTO-GONALVES, 2006b); e a presso dos movimentos sociais no caso de Belo Monte. H uma tenso territorial de novo tipo em curso e j no se trata mais do territorial confundido com a escala do Estado mononacional. O aprofundamento da mundializao do capital e as novas oportunidades abertas por novos meios de comunicao, como a internet, assim como a popularizao dos telefones mveis, proporcionaram as condies materiais para que outros protagonistas adentrassem na arena poltica e colocassem em xeque o Estado mononacional e seu colonialismo interno. Os movimentos sociais quebraram o monoplio estatal e empresarial nas relaes internacionais e complexificaram a cena poltica ao se tornarem protagonistas tambm na escala global. O slogan proletrios de todo o mundo, uni-vos!, do Manifesto Comunista, ganha uma dimenso jamais vista
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e com uma diversidade de sujeitos polticos inimaginvel, conforme se pode ver nas diversas verses do Frum Social Mundial, na Via Campesina e na pesquisa aqui desenvolvida. O poder de convocao destes movimentos pode ser visto em abril de 2010, quando foi convocada a I Cumbre de los Pueblos sobre Cambio Climtico e Derechos de la Madre Tierra, logo aps o fiasco da Conferncia de Copenhague de dezembro de 2009, quando o mundo financeiro comeou a atuar de modo mais intenso sobre o tema do aquecimento global. Em apenas trs meses de convocao, cerca de 35 mil ativistas de 142 pases se reuniram em Cochabamba, cidade emblemtica na luta pela reapropriao social da natureza, pano de fundo do debate ambiental (LEFF, 2006), uma vez ter sido ali que, em 2000, um conflito em torno da gua Guerra da gua envolveu camponeses, indgenas, ambientalistas e movimentos urbanos que logrou expulsar, pela primeira vez, uma empresa multinacional implicada na privatizao deste bem. Observe-se que os movimentos camponeses e indgenas, os campesndios (BARTRA, 2008) ou indigenato (RIBEIRO, 1986), passam a ter um papel relevante, sobretudo a partir do incio dos anos 1990, atualizando uma histria de longa durao e colocando outras questes para o debate contemporneo. No sem sentido que politizam o conceito de territrio, tendo em vista que o momento primeiro do sistema-mundo moderno-colonial foi justamente a invaso de seus territrios, sua (des)territorializao. Para estes povos, a separao entre natureza e cultura se mostra mais que uma questo de paradigma, embora tambm o seja. Atualizam a histria de longa durao e enriquecem o pensamento contemporneo, sobretudo o debate no campo crtico ao capitalismo, ao ampliarem o debate sobre a terra, como a questo camponesa pensada na tradio marxista, ao colocarem a questo dos territrios. Nas palavras de um lder indgena boliviano: no queremos terra, queremos territrio. O mesmo discurso adotado pelo lder sindical equatoriano Humberto Cholango que, em 2011, foi eleito presidente da Conaie; e por Felipe Quispe, hoje opositor do governo Evo Morales e ex-companheiro no movimento katarista de lvaro Garcia Linera, atual vicepresidente da Bolvia. Quispe se desloca politicamente do campo do marxismo e passa a se ver como mallku, ou seja, como liderazgo indgena. Sendo assim, no faltam conhecimentos acerca das tradies de pensamento crtico consagradas no mundo ocidental, mas aspira-se a outros horizontes de sentido para a vida, conforme a rica expresso de Anbal Quijano (comunicao pessoal). A luta que os camponeses e os povos originrios vm travando adquire um sentido mais amplo e diz respeito a toda a humanidade e aos destinos da vida no planeta, no s por suas lutas histricas contra a desterritorializao ou expropriao, mas tambm pela defesa das culturas em sua diversidade, visto que suas lutas implicam a defesa das condies naturais de existncia com as quais desenvolveram valores que emprestam sentidos a suas prticas, da a trade territrio, territorialidade e territorializao vir adquirindo centralidade.
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No bojo das contradies do sistema-mundo moderno-colonial esboado anteriormente, em que os protagonistas eram, sobretudo, do andar de cima, como os gestores dos organismos multilaterais, as ONGs e as corporaes do grande capital transnacional, surgiram grupos sociais, etnias e classes que reinventam sua resistncia histrica tomada de seus territrios, de suas terras e demais condies naturais de existncia desde a invaso/conquista. Sobretudo nos ltimos 40 anos, estes grupos se veem em grande parte como populaes pobres das periferias urbanas, vivendo em habitaes sub-humanas. Paradoxalmente, eles esto mais suscetveis a situaes de risco ambiental que quando estavam nas reas rurais, nos campos e nas florestas. Ressalte-se que a crise ambiental , na perspectiva destas populaes, tambm crise civilizatria, reconfigurando deste modo o debate epistmico-poltico. Com isso, define-se outra agenda poltica, na qual a questo ambiental ganha outro contorno. Assim, no debate acerca da integrao regional h de se levar em conta estes processos de fundo, a partir dos quais vem sendo construda outra agenda poltica. O avano do capital sobre novas reas, com suporte dos Estados, engendrou tenses de territorialidades e, em seu bojo, novas questes vm sendo formuladas a partir de outros lugares. A Amaznia, por exemplo, tem merecido interesse com relao ao desmatamento, particularmente por parte da Unio Europeia, preocupada que est com as mudanas climticas globais, e tambm com a biodiversidade que desaparece junto com as florestas. Do ponto de vista estadunidense, tudo indica que os interesses sejam de outro tipo e mais diretos, sobretudo o controle estratgico da regio em funo de sua riqueza em biodiversidade e gua, o que os EUA vm perseguindo por meio de aes militares na Colmbia e no Peru, conforme Monica Bruckmann (2010). Os movimentos sociais introduziram a questo social e cultural no debate acerca da natureza. O pensamento de Chico Mendes, segundo o qual no haveria defesa da floresta sem os povos da floresta, sintetiza bem um conjunto de lutas sociais travado em diferentes lugares do mundo: Movimento Chipko, na ndia; luta dos Chimalapas, nas selvas do sul do Mxico (Chiapas e Oaxaca); afro-colombianos do Pacfico; Articulao dos Povos do Cerrado (Brasil); acordos de pesca; reservas marinhas; salrio defeso; e outras formas de configurao territorial propostas a partir dos movimentos sociais. Em diferentes contextos geogrficos, politizava-se a cultura, e como a cultura no algo abstrato, esta politizao trouxe o debate sobre a apropriao da natureza e, com isso, a questo territorial adquire centralidade no debate terico-poltico (PORTO-GONALVES, 2004).
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Mesmo nos pases onde as populaes originrias so pouco numerosas do ponto de vista demogrfico, no o so do ponto de vista cultural e lingustico, como no caso do Brasil, onde estas populaes no ultrapassam 0,4% da populao total, mas falam 180 lnguas distintas, cinco vezes mais que na Bolvia, onde se falam 32 lnguas e as populaes originrias correspondem a 62% da populao total. H aqui um dilema tico-poltico de novo tipo, alm do direito existncia de qualquer povo e sua cultura. Alm disso, estas populaes ocupam reas de alta relevncia no que diz respeito diversidade biolgica, que, agora, se tornam objeto da expanso por meio de projetos como a IIRSA, abrindo estas reas aos interesses de grandes empresas de minerao e outras vidas de terras para ampliarem seus negcios de exportao. Independentemente do tamanho demogrfico destas populaes, suas reas so estratgicas e, com isso, elas se inscrevem definitivamente no debate poltico contemporneo nas suas mais diferentes escalas (DAZ-POLANCO, 2004). Essas questes esto longe de serem rurais ou outro nome que o valha, pois so cada vez mais associadas problemtica urbana, seja pelas mudanas climticas, seja pela qualidade dos alimentos (orgnicos ou transgnicos, eis a questo), seja pela qualidade das guas, seja simplesmente pelo crescimento exponencial das cidades. A questo agrria se associa questo tcnica, politizando-a. Nota-se que as chuvas torrenciais esto cada vez mais concentradas no tempo; as secas, os veres e os invernos se tornam mais rigorosos; os incndios grandiosos se propagam; as temperaturas mximas e mnimas esto cada vez mais extremadas. Localmente, tais condies tornam a vida mais difcil de ser vivida, sobretudo para as populaes que dispem de menos condies econmicas e so obrigadas a viver nos ambientes mais ngremes ou nos fundos de vales alagveis ou ainda nos mangues. A reinveno democrtica est a exigir a insero do jogo das escalas geogrficas de poder no qual o local no seja subsumido num nacional abstrato (PORTOGONALVES, 2001; CASANOVA, 2007). A Conaie tem muito a ensinar sobre esta questo, assim como a Assembleia Nacional Constituinte boliviana. O indgena e o campons j no so mais o elemento local, embora tambm o sejam. Hoje, estas populaes se colocam no debate poltico escala nacional, reconfigurando o debate com questes prprias, mas no como questes exclusivas, especficas. Colocam explicitamente a questo do poder nacional e procuram escapar das armadilhas polticas que lhes so colocadas pelo ps-modernismo e seu multiculturalismo, que separa cada qual em seu canto, o que estimula o essencialismo e a xenofobia, como na Europa. Falam, ao contrrio, de descolonizao (MIGNOLO, 2003; LANDER, 2006), de interculturalidade (WALSH, 2002), de transmodernidade (DUSSEL, 2006).
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Essa ampliao do debate terico-poltico enseja que o Estado no seja mais mononacional, como a Bolvia explicita ao se refundar como Estado plurinacional (TAPIA, 2009). Na ltima eleio realizada no pas, em 2010, as populaes indgenas puderam eleger seus representantes de acordo com critrios prprios e no necessariamente na base de um voto para cada indivduo, uma revoluo nos mecanismos polticos, na medida em que reconhece a cultura para alm do plano especfico, mas tambm poltico-territorial (municpios mancomunados). O Equador, por seu turno, foi o primeiro pas do mundo a introduzir os direitos da natureza numa constituio. A ideia, nascida no movimento indgena, campons e ambientalista, acatada pelo governo Rafael Correa, de no explorar o petrleo nos contrafortes andino-amaznicos Parque Nacional de Yasuny , mediante a arrecadao de metade do valor que obteria com a explorao, a primeira proposta concreta que no se faz enquanto compensao dos pases ricos a algum pas pobre para continuar explorando e lanando gases de efeito estufa na atmosfera. Deixa-se de explorar o petrleo em benefcio das populaes e da natureza em troca de captao de metade do valor, a ser aplicado em projetos de energia que sejam socioambientalmente sustentados. Comeam a ganhar sentido ideias como pluralismo jurdico, no mais recusando os direitos das gentes, os chamados direitos consuetudinrios, j no mais somente o direito hegemnico fundado nos princpios liberais do indivduo e da propriedade privada. Afinal, o conhecimento originrio e tradicional no um direito individualizvel, mas um patrimnio comum, coletivo e comunitrio que demanda uma sistematizao e um conhecimento que no necessariamente os reduza a princpios contrrios aos seus fundamentos sociopolticos e culturais. A maior parte das grandes corporaes da rea de biotecnologia sabe que no basta sair dos pases da Amrica do Sul carregando espcies botnicas e faunsticas para, a posteriori, identificar o princpio ativo em seus laboratrios. O custo disso seria incalculvel. Da seu interesse em buscar conhecimento junto a grupos sociais, povos e etnias de usos originrios, seja como alimento, seja como remdio. com base neste conhecimento originrio e tradicional que recolhem as espcies de interesse. Portanto, o que carregam no o que se convencionou chamar biopirataria, mas, sim, de etnobiopirataria, pois da cultura e do conhecimento originrios que se apropriam. S reconhecer o direito de propriedade a partir do isolamento do princpio ativo nos laboratrios se apropriar indevidamente de um acervo de conhecimento que comunitrio e coletivo. Surgem direitos de propriedade intelectual de outra ordem, ou seja, novas questes terico-polticas. Herdou-se uma enorme riqueza cultural enquanto conhecimento originrio e tradicional, cuja origem remonta ocupao do continente e prpria formao dos domnios climatobotnicos (ABSABER, 1977). Esta riqueza est abrigada no patrimnio natural de florestas
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tropicais e equatoriais, savanas, estepes, punas, paramos, mangues, humedales, enfim, na diversidade biolgica do continente, e da sub-regio sul-americana em particular. H uma agenda positiva surgindo no interior dessas lutas sociais, muitas das quais j foram incorporadas enquanto leis ou enquanto polticas. H, muitas vezes, avanos formais com enormes dificuldades concretas de implementao, como a Lei Orgnica dos Povos Indgenas da Venezuela, uma das mais sensveis a este pensamento originrio, mas que encontra enormes dificuldades para ser assimilada pelo prprio governo bolivariano, de cujo processo revolucionrio, no fundo, emergiu essa Venezuela Profunda que foi capaz de admitir esta lei. No Brasil, todo o esforo desencadeado pelos seringueiros que demandavam novas relaes entre o Estado e a sociedade civil organizada (PORTO-GONALVES, 2004), em movimento que culminou nos anos 1980 na criao das reservas extrativistas se viu impossibilitado de cumprir sua verdadeira misso pelo esvaziamento do Estado nos anos de hegemonia neoliberal. Como dissera Jos Saramago, a democracia est sequestrada! H uma questo de fundo que emana desse repertrio que tem permanecido invisvel no debate especificamente ambiental. Trata-se da luta pela reapropriao social da natureza que a humanidade, na sua diversidade, vem travando. isso que se coloca enquanto questo territorial. Afinal, uma das condies para que haja uma dominao generalizada de alguns homens sobre a humanidade a expropriao das condies naturais da existncia. Com a privao destas condies pela instaurao do primado da propriedade que priva propriedade privada , se instaura a separao homem-natureza no s enquanto paradigma. Deste modo, so profundas as implicaes que emanam destas lutas pela reapropriao social da natureza, boa parte delas desencadeadas por populaes com fortes vnculos territoriais, como os povos originrios, camponeses, quilombolas, os sem-terra (desterritorializados em luta por reterritorializao enquanto reapropriao social da natureza). Ao colocaram a natureza como sujeito de direito, como no Equador, ao politizarem a cultura dando-lhe um sentido prtico, no separando corpo e mente, natureza e cultura, esprito e matria, ensejam um debate que vai alm do desenvolvimento e subdesenvolvimento com que o debate intelectual ficou preso nos marcos epistmicos eurocntricos. Oferecem estes movimentos sociais e seus intelectuais orgnicos (GRAMSCI, 1968) ao debate terico-poltico o Suma Kawsay, o Suma Qamaa e o Buen Vivir no como modelo, naturalmente, mas como outro horizonte de sentido para a vida. Afinal, no se trata de romper com o mundo onde prevalece a lgica do valor de troca sobre o valor de uso e passar a se pautar pela lgica do valor de uso, uma vez que pensar em organizar a sociedade em torno da produo de valor de uso continuar sendo pautado pela lgica da produo. O par valor de usovalor de troca parte desta lgica que reduz tudo economia, ou melhor, crematstica, como lhe chamava Aristteles.
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Com isso, mais cedo ou mais tarde mergulha-se no produtivismo. Tudo indica que de outros horizontes de sentido para a vida que se deve cuidar. Por fim, considere-se que todo esse patrimnio terico-poltico forjado no terreno movedio da histria recente de nuestra Amrica se fez tendo que enfrentar um dos mais violentos processos expropriatrios de que se tem notcia na histria da humanidade. Regimes autoritrios desenvolvimentistas comandaram a construo de estradas, barragens, hidreltricas, linhas de transmisso que, contraditoriamente, produziram populaes sem-terra e sem-teto, mas nesse bojo, apesar de tudo, surgiu uma nova agenda terico-poltica que aqui, ainda que sucintamente, foi explicitada. A IIRSA e as perspectivas que se abrem com a demanda por commodities pela sia, China em particular, impem ao Brasil a integrao regional fsica da Amrica do Sul. O cenrio de conflitos tende a se estender e a expor aos conflitos governos de distintas formaes, como se pde ver recentemente na Bolvia com os movimentos sociais, dos quais saram as principais lideranas que hoje esto frente do pas, se confrontando com o prprio governo. No Chile, manifestantes contra o aumento dos combustveis do governo de Piera bloquearam estradas, forma de manifestao tpica dos movimentos indgenas e camponeses, impedindo inclusive o trnsito de turistas nos aeroportos. No Equador, em 2010, o governo Rafael Correa se viu alvo de manifestao que por pouco no se transformou em tentativa de golpe. O governo se viu isolado ao no contar com o apoio de movimentos sociais que, nas ltimas dcadas, tiveram um papel importante naquele pas, inclusive na deslegitimao de um neoliberalismo que se acreditara to forte que imps a dolarizao da moeda ao pas. No Peru, um dos movimentos mais expressivos, a Conacami, se viu, em 2009, implicado num dos mais violentos conflitos dos ltimos anos, em Bagua, nos contrafortes andino-amaznicos. O conflito, no qual morreram dezenas de pessoas, inclusive um nmero expressivo de militares, foi protagonizado por povos indgenas em confronto com empresas mineradoras, indicando sua expanso at os confins andino-amaznicos onde vivem povos em isolamento voluntrio. Na Venezuela, o governo vem encontrando dificuldades para demarcar os territrios indgenas. Houve recentemente em 2010, at mesmo, o paradoxo de ver lideranas que se reivindicam chavistas sendo presas, como o yukpa Sabino Romero, por se envolverem em conflitos na Serra de Perij, fronteira colombiano-venezuelana, onde, inclusive, esto sendo feitas concesses de minerao em territrios ancestrais dos indgenas. No Brasil so tensas as relaes com movimentos indgenas e camponeses acerca da construo das barragens de Belo Monte, no rio Xingu, e Jirau e Santo Antonio, no rio Madeira, assim como na obra de transposio do rio So Francisco. H um cenrio complexo se abrindo que coloca enormes desafios, sobretudo para aqueles que buscam uma integrao com justia social, que abrigue a diversidade territorial da regio para que se logrem outros horizontes de sentido, que
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podem ser novos ou no. H um acervo enorme tanto de ideias para constituir uma agenda poltica nesse sentido, como um rico patrimnio cultural e natural que servem de condio para reinventar a existncia sul-americana e da humanidade. Enfim, como ensinara Simn Rodrguez (1771-1854), ou inventamos ou erramos.
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CAPTULo 5
Alm dA CirCuNSTNCiA: CAmiNHoS dA iNTEgrAo Sul-AmEriCANA do mErCoSul uNASul*

1
Andr Bojikian Calixtre** Pedro Silva Barros***
1 iNTroduo
A relao do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul, espao geogrfico primordial da poltica externa brasileira, fortemente influenciada pelas linhas gerais de sua insero internacional. Atualmente, o pas experimenta uma indita confluncia entre a circunstncia territorial e a prioridade das relaes exteriores. No primeiro sculo aps a independncia, a linha geral da poltica externa brasileira era garantir mercados para as exportaes de produtos primrios, principalmente nos Estados Unidos e na Europa. No sculo seguinte, especificamente entre a dcada de 1930 e a crise dos anos 1980, a prioridade foi viabilizar o processo de industrializao por substituio de importaes, que requeria a atrao de investimentos diretos externos. O esgotamento do modelo de substituio de importaes e o avano das estratgias neoliberais, nos anos 1990, impuseram nova agenda para a poltica externa brasileira, processo iniciado com a abertura radical do governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), que provocou reformas e algumas resistncias. O perodo foi marcado pela ampliao de blocos econmicos regionais em todo o mundo. O Mercado Comum do Sul (Mercosul) nasceu como parte deste fenmeno em 1991.
Parte significativa deste artigo foi publicada no livro Brasil em Desenvolvimento 2010 (p. 443-464, A Integrao Sul-Americana, Alm da Circunstncia: do Mercosul Unasul), publicao institucional do Ipea. Nesta verso foram suprimidas as discusses sobre integrao financeira e Banco do Sul, integrao da defesa e Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da Unasul, bem como foram reforadas as discusses sobre comrcio e consolidao aduaneira. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia (Astec) do Ipea. *** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea e titular da Misso do Ipea na Venezuela.
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Apesar de o governo Collor ter iniciado o processo de construo do modelo de desenvolvimento neoliberal no Brasil, este s se consolidou no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), cujo objetivo maior foi estabilizar preos mediante valorizao da moeda nacional e abertura comercial, garantida pela entrada e abertura da conta de capitais e estimulada pelas privatizaes e pela reforma do Estado. O mecanismo obteve algum xito at as crises asitica (1997) e russa (1998), quando se inverteu o fluxo de investimentos para o Brasil, acarretando inclusive o fim da ncora cambial. Neste cenrio, no qual ganhou importncia a necessidade de aumentar as exportaes brasileiras, a Amrica do Sul emergiu como espao privilegiado da poltica externa brasileira. Esse movimento coincidiu com as tratativas impulsionadas pelos Estados Unidos para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), que poderia implicar dificuldades para as exportaes regionais de manufaturados pelo Brasil. Neste perodo, a percepo por parte dos atores da poltica externa brasileira era de que um bloco comercial (rea de livre comrcio) hemisfrico seria inevitvel. Por ser a Amrica Latina, historicamente, o espao regional prioritrio das exportaes de produtos industrializados brasileiros, tornou-se premente a integrao regional como forma de proteger os setores industriais da concorrncia mais acirrada dos pases desenvolvidos e dos asiticos. O Mercosul, consequentemente, apresentava resultados no que diz respeito ao aumento do comrcio entre seus quatro membros e integrao produtiva, particularmente entre Brasil e Argentina no setor automotivo. O processo de reaproximao dos pases sul-americanos, que teve suas origens no perodo anterior aos anos 1990, percorreu um caminho sinuoso e, por vezes, contraditrio, porm dotado de uma lgica intrnseca: o avano das interconexes econmicas espraiou-se para alm do espao de acumulao nacional de cada pas no Cone Sul, o qual constitui um espao compartilhado de valorizao da riqueza. Assim, a mera circunstncia geogrfica dos pases, pouco a pouco, transmutou-se em um destino comum. Este movimento, que no deve ser compreendido como algo inexorvel, indica que a necessidade, antes apenas geogrfica, de se relacionar com os vizinhos assumiu caractersticas que transcendem tal circunstncia espacial, passando a incluir o compartilhamento de cadeias produtivas, o aumento da densidade comercial, a harmonizao poltica e legislativa e, mais recentemente, a integrao das polticas pblicas dos pases do subcontinente. O passo seguinte e decisivo a concretizao de poltica de desenvolvimento comum, associando definitivamente o Brasil a seus vizinhos. Em linhas gerais, as instituies criadas pelos Estados no processo de integrao, apesar de servirem a objetivos polticos e econmicos definidos nos distintos momentos histricos (da crise do nacional-desenvolvimentismo, dos 1980, sua reformulao, nos anos 2000, passando pela desregulao e liberalizao da dcada de 1990), cumpriram
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o papel de consolidar, na poltica externa dos pases sul-americanos, a interpenetrao significativa de seus mercados, territrios e povos, tendo-a como pressuposto necessrio ao desenvolvimento. Neste captulo, pretende-se analisar a poltica externa regional do Brasil nas duas ltimas dcadas e avaliar seu atual momento. Para isso, primeiramente, ser realizado um resgate das iniciativas e projetos antecedentes, visando abordar, num segundo momento, a transio do conceito de Amrica Latina para Amrica do Sul, destacando-se que a ltima o principal espao contemporneo de legitimao da poltica externa brasileira. Assim, os instrumentos de integrao econmica so analisados considerando-se o quadro de mudanas polticas pelas quais a regio passou nos ltimos 50 anos, com enfoque nos impulsos integracionistas e seus entraves.
2 ANTECEdENTES dA iNTEgrAo rEgioNAl
Em poucos lugares do mundo, um indivduo poderia transitar por um subcontinente e sobreviver com o uso de seu idioma natal e de um pequeno repertrio de outro. A aparente homogeneidade lingustica da Amrica do Sul excetuando-se, evidentemente, a Guiana, a Guiana Francesa e o Suriname ,1 no entanto, no se configurou, ao longo da histria, como condio suficiente para a integrao de seus povos. Era apenas um aspecto positivo em meio aos imensos obstculos entre as economias nacionais, separadas por acidentes geogrficos e aspectos econmicos, sociais e histricos intransponveis s sociedades agrrio-exportadoras do sculo XIX. Neste perodo, o espao geogrfico poroso e escasso de meios fixos de integrao direcionava-se ao mercado exportador dos pases centrais, segundo a lgica de se desenvolver para fora destas naes, como bem assinalou Celso Furtado. De maneira geral, a Amrica do Sul, para seus habitantes novecentistas, resumia-se circunstncia de possuir um vizinho ora amigo, ora inimigo dos Estados nacionais em consolidao. No entreguerras, com o bloqueio dos mercados internacionais provocado pela crise de 1929, a desarticulao das economias agrrio-exportadoras deu vazo, ainda que de forma dessincronizada, a foras internas de industrializao dos pases, em maior ou menor grau, para substituir as importaes necessrias ao consumo das classes urbanas, combinando-a com o Estado nacional-desenvolvimentista. Na era bipolar, a sada ao relativo fechamento das economias centrais para o escoamento dos produtos, tanto primrios quanto industrializados, demandava uma via alternativa de abertura de mercados. A experincia nacional-desenvolvimentista, pela primeira vez, delimitou uma regio econmica comum latino-americana, especialmente
1. Guiana, o departamento ultramarino da Guiana Francesa e Suriname cujos idiomas oficiais so, respectivamente, o ingls, o francs e o holands , conformam a pequena regio da Amrica do Sul com lngua oficial diferente do espanhol ou do portugus.
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aps os trabalhos pioneiros da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), criada em 1948. Com o lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), em 1958, pela poltica externa de Juscelino Kubitschek, concebida por Augusto Frederico Schmidt e executada pelo chanceler Francisco Negro de Lima, o Brasil afirmou que a alternativa ao comunismo no hemisfrio somente seria alcanada pelo pleno desenvolvimento das naes uma contraposio, portanto, forma de alinhamento puramente ideolgico que os Estados Unidos tinham pressuposto para a regio, principalmente aps a extino das comisses mistas pelo presidente norte-americano Dwight D. Eisenhower (1953-1961). O esforo de integrao, no entanto, ignorava particularidades dos pases e estabelecia uma agenda totalizante de abertura comercial ambiciosa e inexequvel, tal como foi formulada na Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), criada pelo Tratado de Montevidu, em 1960. O arranjo nacionaldesenvolvimentista no foi capaz de romper com a manuteno de reservas de mercado nacionais, o que serviu como bloqueio a avanos integracionistas mais profundos na regio, frustrando, inclusive, as recomendaes de Ral Prebisch, poca secretrio-geral da Cepal. Ademais, uma mudana dos regimes domsticos de poder disseminou regimes militares de exceo pelo continente, congelando (por vezes, rompendo) laos de amizade construdos ao longo do primeiro esforo de industrializao. O subcontinente experimentou uma srie de eventos desconcertantes, como o rompimento das relaes diplomticas por parte da Venezuela em relao ao Brasil, pela aplicao da Doutrina Betancourt,2 aps o golpe militar de 1964 no Brasil, e a rivalidade militar entre Brasil e Argentina, que, em alguns momentos, parecia assumir grau de corrida armamentista. O descompasso entre o discurso integracionista e o avano do protecionismo nos pases da regio limitou o processo de formao comum latino-americana ao fato de que todos passavam, quase isoladamente e, por vezes, concorrentemente, por graus distintos de industrializao domstica, sem que esse processo transbordasse para o conjunto do subcontinente. No houve, nessa experincia nacional-desenvolvimentista do ps-guerra, a formao de um espao comum de acumulao latino-americana. Aos fins da dcada de 1960, no entanto, a regio novamente resfriou suas tenses e reformulou o processo de integrao anterior, sob critrios gradualistas, buscando garantir a soberania e a segurana nacionais, e constituindo mecanismos prprios de integrao regional. O Tratado do Rio da Prata (TRP),3 firmado em
2. Em referncia ao antigo presidente venezuelano, a Doutrina Rmulo Betancourt preconizava o rompimento das relaes diplomticas com pases cuja representao do poder fosse por vias que no a democrtica. Aps o golpe de 1964 no Brasil, a Venezuela foi o nico pas sul-americano a no reconhecer o governo constitudo, o que gerou atritos entre os pases. Em 1966, no entanto, a Venezuela restabeleceu relaes diplomticas com o Brasil. Sobre este episdio da poltica externa venezuelana, ver Mendible (1997, p. 173-176). 3. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 67.084, de 19 de agosto de 1970. A ntegra do acordo, assim como a maioria dos documentos internacionais citados neste captulo, pode ser consultada na Diviso de Atos Internacionais
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1969, e o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA),4 de 1978, criaram uma rede indita de mecanismos de alto nvel, envolvendo os trs principais pases do continente e suas reas de influncia: a Venezuela e o Brasil, com o TCA, e o Brasil e a Argentina, com o TRP. Ademais, a refundao da Alalc, pelo novo Tratado de Montevidu,5 em 1980, rebatizada Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), sob critrios mais adequados s particularidades nacionais do subcontinente, coroou o processo de distenso regional. Destaca-se que, para a concretizao destes acordos, foi fundamental a reinterpretao feita pelos pases da regio do contexto internacional. A partir do primeiro choque do petrleo (1973), ganharam fora o movimento de distanciamento pragmtico em relao aos Estados Unidos e defesa do que ficou conhecido com terceiro-mundismo. Passada a onda de ditaduras, os pases sul-americanos buscaram outro modelo para integrar suas sociedades. Pouco a pouco, o significado da circunstncia geogrfica transforma-se, diante da criao de mecanismos adequados a um salto de qualidade, por motivos polticos (redemocratizao), econmicos e sociais (crise da dvida externa e do nacional-desenvolvimentismo), em aproximao concreta entre os pases. Na convulso da dcada de 1980, as naes sul-americanas perceberam como sada vivel constituir espao comum de reproduo social, tanto para combaterem a crise quanto para participarem das transformaes ocorridas no mundo a partir de fins da dcada de 1960. O caminho, no entanto, no estava dado, pois a redemocratizao congregou dois projetos historicamente concorrentes: o resgate do nacional-desenvolvimentismo, pelo avano das reformas estruturais, com vistas democratizao da riqueza; e as reformas liberais, via desmonte do Estado nacional-desenvolvimentista, com redirecionamento do capitalismo industrial para o novo padro de acumulao financeira e especializao relativa na produo de commodities, em diferentes graus de profundidade.
3 o Novo CoNCEiTo dE AmriCA do Sul E A iNTEgrAo rEgioNAl: dimENSES HiSTriCAS doS CoNFliToS E dAS CoNvErgNCiAS
Em termos objetivos, o conceito de Amrica do Sul pautou a poltica exterior do Brasil e dos outros pases sul-americanos desde o sculo XIX (BANDEIRA, 2009, p. 11). Isto pode ser exemplificado pela poltica de definio de fronteiras do Imprio, pela Guerra do Paraguai (1864-1870) e pelo Pacto ABC de No Agresso e Arbitragem entre Argentina, Brasil e Chile (1915). A Amrica do Sul, naquele tempo, consistia numa varivel geogrfica crucial definio das fronteiras nacionais e das soberanias em consolidao. A partir de 1930, at o segundo tero
do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil: <http://www2.mre.gov.br/dai/home.htm>. 4. Promulgado no Brasil pelo Decreto no 85.050, de 18 de agosto de 1980. 5. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 87.054, de 23 de maro de 1982.
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do sculo XX, a evoluo deste conceito esteve marcada pelo esforo nacionaldesenvolvimentista, restrito s conformaes de espaos soberanos de acumulao industrial, conforme sugerido antes, na qual se verificou pouca ou nenhuma integrao econmica entre os pases sul-americanos. Somente no ltimo tero do sculo XX, a regio comea a ganhar densidade prpria. As tenses entre os paradigmas das reformas estruturais e do neoliberalismo como sadas ao atraso do subdesenvolvimento deram novo impulso integrao das estruturas econmicas dos pases sul-americanos. O esforo de aproximao entre Brasil e Argentina, durante a segunda metade da dcada de 1980, encontrou sinergias com os demais pases e, na dcada seguinte, constituiu um bloco econmico que, superando as expectativas, sobreviveu s diversas crises, aprofundando a integrao. Os presidentes Jos Sarney (Brasil) e Ral Ricardo Alfonsn (Argentina) no imaginariam que, s margens do Iguau, inaugurando a ponte que liga Puerto Iguaz a Porto Meira (o primeiro projeto desta ordem desde 1947), uma declarao bilateral modesta de aproximao entre pases vizinhos desencadearia tantos eventos geradores de interdependncias, sinergias e alguns conflitos. A Declarao de Iguau (1985) reafirmou novas tendncias expressas desde a assinatura do TRP e do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativo,6 firmado entre Brasil, Paraguai e Argentina, em 1979, articulados na superao de temas sensveis que permearam a poltica externa de ambos desde o ps-guerra. Buscando sada ao estrangulamento do padro nacional-desenvolvimentista, a Declarao de Iguau cria a institucionalidade necessria para o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice)7 e sua srie de protocolos que buscaram avanar a frmula de abertura comercial segundo os termos discutidos na Aladi, ou seja, com aes graduais de abertura segundo a complementaridade das cadeias produtivas, e no sobre a pura e simples lgica da concorrncia livre-cambista. Deste modo, os protocolos entre Brasil e Argentina, ao longo da dcada de 1980, do impulso inicial ao aumento do comrcio entre os pases que, progressivamente, despertam interesses mtuos de uma integrao mais profunda de suas economias, tanto no mbito pblico quanto nas estratgias das empresas privadas residentes, que passam a incorporar o espao do Cone Sul nos negcios cotidianos. Em 1988, no auge da crise do nacional-desenvolvimentismo e das tenses entre os paradigmas supracitados, Brasil e Argentina expressam na assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento o desejo de constituir, no prazo de dez anos, um mercado comum, com ampla abertura comercial.
6. o acordo concretizou a possibilidade de superao das rivalidades regionais a partir da definio conjunta de parmetros de utilizao da hidreltrica binacional de Itaipu (Brasil-Paraguai). 7. Publicado no Dirio oficial no 57, de 24 de maro de 1988.
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No final da dcada de 1980, houve uma redefinio de paradigmas que o perodo anterior havia imposto aos pases. Carlos Menem (Argentina) e Fernando Collor (Brasil), eleitos na virada da dcada, promoveram uma brutal mudana da forma de desenvolvimento, de acordo com a ideia de abertura irrestrita das economias e limitao do Estado somente s atividades que Menem denominou normais (CERVO e BUENO, 2009, p. 455-490). De maneira geral, esta ideologia representou os pontos atribudos ao Consenso de Washington de reforma do Estado e dos mercados segundo a lgica de desregulao das economias e, fundamentalmente, readequao da funo dos Estados nacionais latino-americanos: de produtores do sistema industrial domstico para garantidores do espao de acumulao financeira. No Acordo de Complementao Econmica no 14, assinado em 1990 no mbito da Aladi, os protocolos so condensados num programa ambicioso de desonerao tarifria, visando ao livre-comrcio bilateral entre Brasil e Argentina. Surpreendentemente, Uruguai e Paraguai buscaram aderir ao acordo, transformado, em 1991, no Tratado de Assuno,8 bero do Mercosul. No momento, portanto, em que se define a dana dos paradigmas (CERVO e BUENO, 2009), na dcada de 1990, setores importantes dos Estados latino-americanos principalmente seus ministrios da fazenda, que j haviam logrado silenciar o Consenso de Cartagena (1984) da sada diplomtica da dvida externa para substitu-lo pela negociao individual com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) consideravam inexorvel a integrao econmica com os Estados Unidos. Comearam, ento, a surgir propostas que visavam melhorar a integrao regional, dentro da lgica livre-cambista. Em 1990, a Iniciativa para as Amricas, de George H. W. Bush, agendou para 1994 o incio das negociaes da Alca, influenciando decisivamente o processo de integrao latino-americano. Em contraposio a esta proposta, em 1992, na VI Cpula do Grupo do Rio, em Buenos Aires, Itamar Franco props a Iniciativa Amaznica, que tinha como objetivo criar uma aproximao entre Pacto Andino e Mercosul (que ainda no tinha personalidade jurdica, o que somente aconteceria em Ouro Preto, no final de 1994) e, em 1993, na VII Cpula do Grupo do Rio, em Santiago, ampliou sua proposta e lanou a rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), numa corrida para adequar as possibilidades nacionais Alca. Se a aproximao com os EUA era inevitvel, seria necessrio que os pases da regio tivessem melhores condies para concorrer com os produtos norte-americanos. O discurso do presidente Itamar Franco, poca, refora este argumento.
8. o tratado foi promulgado, no Brasil, pelo Decreto no 350, de 21 de novembro de 1991.

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No contexto proporcionado pela acelerao do processo integracionista em nossa parte do mundo, abrem-se, ademais, oportunidades de associao plurilateral que no podemos deixar de aproveitar, convictos como estamos de que os ideais do Libertador Simn Bolvar permanecem mais atuais do que nunca. A proposta de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (Alcsa), que apresentei pela primeira vez na VII Cpula do Grupo do Rio, se inspira nesses ideais. Estou certo de que a convergncia dos esforos sub-regionais de integrao do Mercosul, com a participao do Chile, traduzir em crescente bem-estar e progresso nossa vocao regional para o entendimento e a convivncia em harmonia (BRASIL, 2008, p. 57).
A proposta da ALCSA foi uma reao Iniciativa para as Amricas e vontade do Mxico de aderir ao Tratado Norte-Americano de Livre-Comrcio (Nafta, na sigla em ingls). Na ocasio, os pases do Mercosul declararam que
os Ministros do Exterior e das Finanas do Mercosul confirmaram o seu apoio completo liberalizao comercial entre todos os pases da Amrica do Sul, como um fim em si mesmo, para facilitar a entrada da regio na economia do hemisfrio e do mundo (MERCOSUL, 1994).
Evidenciava-se, assim, o sentimento vivido naquele perodo de inevitabilidade da integrao com o Norte do continente. Como se ver adiante, esta manifestao do discurso teve efeitos concretos na trajetria de insero comercial do Brasil no subcontinente. Nesta maior aproximao com a regio, a diplomacia brasileira substituiu, em seus discursos, o conceito de Amrica Latina pelo de Amrica do Sul. Esta inflexo teve grande impacto histrico, pois representou a primeira vez que a identidade regional foi, conscientemente, autoatribuda por estes pases, ainda que em carter defensivo, para proteger-se na inevitvel integrao hemisfrica livre-cambista. A partir desse momento, passaram a ser duas as prioridades da poltica externa brasileira na regio: fortalecer as bases do Mercosul (ou ainda tentar uma maior integrao da regio sul-americana) e avanar na integrao fsica do subcontinente. Havia a percepo de que estes eram os dois pilares que faltavam para que o processo de integrao regional se fortalecesse. O Mercosul foi radicalmente aprofundado dentro dessa perspectiva de inexorabilidade da integrao hemisfrica. O Protocolo de Ouro Preto, de 1994,9 ampliou sua estrutura institucional e atribuiu-lhe personalidade jurdica de direito internacional. Classificado no protocolo como unio aduaneira, o Mercosul foi considerado um passo adiante na constituio do mercado comum. De fato, alm da integrao comercial do ponto de vista do livre-comrcio (fim gradual das
9. Ratificado no Brasil pelo Decreto no 1.901, de 9 de maio de 1996.
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barreiras tarifrias), tambm se adotou uma tarifa de importao harmonizada a tarifa externa comum (TEC), implementada em 1997, que j estava especificada no Protocolo de Assuno. Uma vez que os pases da regio adotavam polticas macroeconmicas similares de estabilizao inflacionria, em conjunto com uma poltica de cmbio valorizado, privatizao das empresas estatais, abertura de capital, altos juros da dvida soberana e graus distintos de dolarizao interna, o carter razoavelmente comum destas polticas, malgrado gravosas sobre as variveis emprego e renda das economias nacionais, facilitou o curso da integrao econmica do Mercosul. O aparente triunfo dos planos de estabilizao transferiu-se para a ideia de uma consolidao do regime democrtico liberal como o caminho nico a ser trilhado pelos pases. O Protocolo de Ushuaia10 instituiu, em 1998, a clusula democrtica nos escaninhos jurdicos do Mercosul; um importante instrumento que, de certa forma, contribuiu para garantir a estabilidade poltica da regio, conforme se verificou, em 1999, na crise sucessria do Paraguai, em que o Brasil evocou a clusula e evitou a concretizao de um golpe de Estado que se iniciava. Mesmo no mbito do livre-cambismo, o processo de integrao sul-americana assumiu, cada vez mais, laos prprios de interdependncia e construiu, aos poucos, um caminho alternativo aparentemente inelutvel integrao com os EUA. Em 1996, alm do aprofundamento da integrao, verificou-se a expanso do bloco econmico: Chile e Bolvia tornaram-se membros associados, o que significou o aumento dos pases com preferncias tarifrias que se relacionariam com os pases membros. O processo de integrao sul-americana, portanto, aprofundou-se alicerado no paradigma liberal. Ficou evidente, porm, que havia algo novo na estrutura da relao entre os pases. No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o significado poltico de Amrica do Sul serviu para diferenciar a sub-regio no apenas dos Estados Unidos, mas tambm do Mxico pr-Nafta, o qual adotava de forma praticamente irrestrita as polticas de livre-comrcio com os seus vizinhos do Norte, o que os pases dos Sul procuravam evitar. Um olhar sobre aspectos comerciais desse processo permite uma referncia para o argumento da reao do Brasil aparente inevitabilidade da integrao hemisfrica. Ao comparar, em termos absolutos, a corrente de comrcio brasileira com os blocos mais importantes, a saber, o Nafta e a Unio Europeia (UE), e com a Amrica do Sul, v-se que esta possui um peso muito semelhante ao destes blocos, e que apresentaram uma trajetria anloga durante o perodo de 1989 a 2000 (grfico 1).
10. Recepcionado no Brasil pelo Decreto no 4.210, de 24 de abril de 2002.

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GRFICo 1 Corrente de comrcio (exportaes e importaes) entre o Brasil e blocos econmicos (Em US$ Milhes)
450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total Brasil - Mundo
Brasil - Amrica do Sul
Brasil - NAFTA
Brasil - Unio Europeia
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Elaborao dos autores. Nota.: 1Valores free on board (FoB), isto , sem incluso do valor do frete.
GRFICo 2 Participao da corrente comercial brasileira (exportaes e importaes) por bloco econmico
(Em%)
Fonte: MDIC. Elaborao dos autores.
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A diferena de nfase na poltica comercial, contudo, explicitada quando se observam as propores da densidade do comrcio brasileiro com cada bloco sobre o total e comparam-se estas propores participao brasileira na Amrica do Sul. Enquanto a Unio Europeia mantm uma participao com tendncia decrescente na corrente de comrcio, o Nafta e a Amrica do Sul apresentam comportamentos espelhados, o que refora a ideia de que o objetivo da integrao hemisfrica implicou o recurso integrao regional para melhor se inserir neste cenrio (grfico 2). Antes de proteger o mercado nacional ou de recorrer ao aumento da participao comercial na Unio Europeia, o Brasil deslocou o eixo para a Amrica do Sul, em detrimento do Nafta, ao longo do perodo liberal de 1994 a 1998. O processo manteve-se at a crise e mudana do regime cambial brasileiro em 1999, o que, de um lado, reposicionou o antigo eixo comercial Brasil-Nafta. Por outro lado, o aumento da corrente comercial brasileira foi muito maior que o da participao dos trs blocos, o que indica diversificao comercial para pases fora dos aludidos blocos. No entanto, a despeito de mantida a expanso da corrente comercial como um todo, o Brasil, a partir de 2002, retomou o processo de convergncia com a Amrica do Sul. Importante destacar que esta convergncia aprofundou-se aps a crise de 2008, num movimento diferente do processo observado na crise uma dcada antes. Quando se observam as exportaes brasileiras por fator agregado entre os grupos escolhidos, a relao inversa entre Nafta e Amrica do Sul ainda mais evidente, pois h forte peso dos produtos industrializados na formao do valor adicionado exportado, em detrimento dos produtos primrios, o que favorece as relaes econmicas com o subcontinente sul (grfico 3).
GRFICo 3 Participao das exportaes brasileiras, em fator agregado, por bloco econmico
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
(Em %)
Brasil - Amrica do Sul
Brasil - NAFTA
Brasil - Unio Europeia
Fonte: MDIC. Elaborao dos autores. 187
O processo de convergncia entre Amrica do Sul e Nafta, no perodo de 1990 a 1998, refora o argumento de que a insero hemisfrica em uma grande rea de livre-comrcio imporia a interpenetrao prvia dos mercados sub-regionais. Com as crises cambiais de fins da dcada de 1990, todavia, o paradigma de integrao sofrer outro revs. Os grficos 2 e 3 mostram que, em termos comerciais, a participao da Amrica do Sul na corrente de comrcio brasileira reduziu-se consideravelmente de 1998 a 2002, perodo em que se recuperou a participao do Nafta. Este fenmeno, surpreendentemente, no bloqueou ou sequer diminuiu o processo de integrao regional, porm, determinou novos rumos para a Amrica do Sul, que avanou na constituio de sua identidade prpria. Na primeira reunio de chefes de Estado sul-americanos da histria, a Cpula de Braslia, em 2000, a transio do conceito de Amrica do Sul completouse. A aparente inexorabilidade de integrao hemisfrica com os Estados Unidos e a recusa do Mxico em aceitar fortalecer o bloco latino-americano antes deste fato inevitvel no deixou dvidas aos pases do bloco: mesmo diante da crise cambial, a Amrica do Sul, como destino da integrao, nos moldes livre-cambistas do momento, era o meio de potencializar esta integrao futura. Ainda que se tenha delimitado uma identidade dos pases sul-americanos distinta do continente como um todo, importante considerar que a poltica externa norte-americana, na dcada de 1990 e no incio do novo sculo, ainda gozava de imensa fora e credibilidade. Sobre a exuberncia poltica norte-americana, argumenta o embaixador Paulo Nogueira Batista que
cria-se um clima de tal conformismo que um intelectual do porte de Vargas Llosa, com pretenses de governar o seu pas, ousaria tomar, sem pejo e at com entusiasmo, a imensa liberdade de sugerir, em artigo assinado, que Porto Rico, como Estado associado dos Estados Unidos, passasse a constituir o modelo, por excelncia, para a Amrica Latina. Proposta esdrxula e vexaminosa, que passou indene, sem comentrios, de forma que indica o grau de anestesiamento da conscincia nacional na regio (BATISTA, 1994, p. 7).
Na ltima dcada, o processo de integrao em curso buscou superar a circunstncia geogrfica devido tanto autonomia em relao s polticas de Washington, como ao reforo da sensibilidade poltica crescente do tema fomentada por fatores mais subjetivos e culturais. O peso da dimenso econmica da integrao, ademais, foi fundamental para esse avano regional, fruto das transformaes no interior das economias sul-americanas aps a crise do nacional-desenvolvimentismo. Aps o declnio da experincia neoliberal, tem-se buscado retomar a perspectiva clssica de superar o subdesenvolvimento pela via da integrao regional.
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Alm da Circunstncia
3.1 As mltiplas dimenses da integrao recente da Amrica do Sul
O enraizamento do novo conceito de Amrica do Sul ganhou impulso com o abandono do paradigma livre-cambista. A integrao econmica passa a adquirir novos contornos de promoo ampla do desenvolvimento e busca de mecanismos polticos mais abrangentes de concertao entre os Estados. Nesse sentido, a Amrica do Sul entendida como criao recente dos pases da regio para atribuir sentido lgico a um processo de superao da mera circunstncia para a constituio de um destino comum. No incio do governo Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, com a nfase SulSul da poltica externa, a regio deixa de ser vista apenas como mercado cativo para ser o espao legitimador de atuaes maiores, como as participaes no G 20 comercial e no G 20 financeiro, e as conquistas para a realizao dos Jogos Olmpicos e da Copa do Mundo. Estes projetos contaram com o apoio conjunto dos pases da regio. Ainda que retomado o processo de convergncia com o Nafta a partir de 2002 (grficos 2 e 3), o paradigma liberal de integrao no mais justificava o sentido da poltica externa brasileira, cujo marco regional foi a Cpula de Mar del Plata em 2005, que estabeleceu a primazia do desenvolvimento econmico sobre o livre-cambismo e, no item 19 de sua declarao, reconheceu o carter inoportuno da Alca. O fantasma da integrao inevitvel com os EUA foi substitudo pela necessidade de se gerir a integrao sul-americana como meio prioritrio de impulsionar o desenvolvimento nacional dos pases. Esse salto poltico de uma estratgia defensiva, como nos anos 1990, para uma ofensiva de integrao sul-americana deu-se no Acordo-Quadro entre Mercosul e Comunidade Andina de Naes (CAN), iniciando o que viria a ser a Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa), criada em 2004 por ocasio da III Cpula de Presidentes Sul-Americanos, em Cuzco, depois renomeada Unasul na I Cpula Energtica Sul-Americana, ocorrida em Ilha Margarita, Venezuela, em 2007. A Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) nasceu com o objetivo de ser um organismo amplo, capaz de promover a integrao no apenas de comrcio, mas tambm de infraestrutura, finanas, comunicao, transportes, matriz energtica, sistema educacional, sade, estratgias cientficas e tecnolgicas, tendo como membros a totalidade dos pases do subcontinente exceo da Guiana Francesa, que territrio francs, sem soberania plena. A Unasul, portanto, procura estender seu espectro de atuao para a integrao econmica da Amrica do Sul como um todo, mediante trs eixos temticos: i) infraestrutura, com a incorporao da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan); ii) finanas, com a Nova Arquitetura Financeira Regional (NAFR); e iii) defesa, com a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Estes temas so considerados os desafios prementes da
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integrao subcontinental, cuja consecuo pode elevar o patamar da integrao regional para mais alto que o esperado no paradigma liberal. Passados os sonhos de inexorabilidade, os desafios ao avano da integrao esto postos segundo a lgica de um paradigma novo, no obstante herdeiro do perodo anterior. Alm desses eixos propostos, o processo de integrao ps-Mar Del Plata tem-se voltado para a questo das polticas sociais comuns, principalmente no mbito do Mercosul, mas tambm com alguns programas importantes na Unasul, como a compra conjunta de vacinas pelos pases membros. No que tange ao Mercosul, 11 a recente criao do Instituto Social do Mercosul (ISM) e da Comisso de Coordenao dos Ministros de Assuntos Sociais (CCMAS) coroaram uma srie de acordos complementares de equivalncia no mbito da previdncia conjunta e servios de sade, 12 residncia, 13 reciprocidade na dispensa do visto no trnsito de turismo e de trabalho entre os pases (acordos bilaterais) e dispensa de traduo de documentos oficiais14 para fins imigratrios. Estes acordos permitiram ao Mercosul avanar como espao de livre trnsito no apenas de bens e servios, mas tambm de cidados. Paralelamente ao avano da integrao das polticas pblicas no Cone Sul, mecanismos de participao da sociedade civil tm-se consolidado, desde a criao do Parlamento do Mercosul, em 2005, do qual fazem parte congressistas dos pases membros, no intuito de harmonizar as legislaes nacionais e de aproximar a representao civil s decises da organizao internacional. As cpulas sociais do Mercosul, instrumento criado em 2006, tm cada vez mais reunido representantes da sociedade civil, inclusive com mobilizao sindical, por meio da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul. Essa dimenso social do processo de integrao sul-americana uma das questes que se deve aprofundar nos prximos anos. O avano da interdependncia econmica para alm das fronteiras nacionais requer que as polticas pblicas tambm transcendam os territrios, corrigindo distores e, fundamentalmente, garantindo uma cidadania comum, alm do livre-comrcio. No entanto, a prpria dimenso econmica da integrao tem encontrado caminhos de soluo. No mbito do Mercosul, o Programa de Consolidao Aduaneira, estabelecido durante a Cpula de Foz do Iguau (2010) pela deciso no 56, de dezembro de 2010, do Conselho do Mercado Comum (CMC no 56/2010), rgo poltico de
11. As assimetrias estruturais entre os pases membros receberam, alm de polticas sociais, um instrumento especializado na redistribuio de recursos ao investimento em infraestrutura, com a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem) em 2005. Para uma anlise mais detalhada, ver Souza, oliveira e Gonalves (2010). 12. o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, assinado em 1997, em vigor a partir de 2005, foi recepcionado pela legislao brasileira por meio do Decreto no 5.722, de 13 de maro de 2006. 13. o Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, assinado em dezembro de 2002, ampliado para Bolvia e Chile, ainda aguarda entrada em vigor. 14. Tal dispensa foi estabelecida no Acordo sobre Dispensa de Traduo de Documentos Administrativos para Efeitos de Imigrao entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile, de 15 de dezembro de 2000. o acordo foi promulgado pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 5.852, de 18 de julho de 2006.
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alto nvel do bloco, representou o corolrio das decises anteriores da Cpula de Sanjuan (2010) que aprovaram o cdigo aduaneiro e, mais importante, estabeleceram um consenso entre os pases membros do bloco sobre o fim da bitributao da Tarifa Externa Comum (TEC) e assumiu para si a tarefa de construir sistemas comuns de: coordenao macroeconmica, integrao produtiva, defesa comercial, regimes especiais de importao, regime de origem, simplificao aduaneira, alm da prpria consolidao da TEC e da distribuio da renda aduaneira. Se os desafios do programa da CMC no 56/2010 forem enfrentados, a reduo dessas imperfeies possibilitaria, alm dos efeitos dinmicos da consolidao da TEC, a criao de instrumentos comunitrios de poltica comercial, industrial e macroeconmica, fortalecendo a capacidade do bloco em responder concorrncia internacional. Apesar de o bloco como unio aduaneira estar previsto desde seu Tratado de Assuno (1991), os condicionantes histricos so distintos dos que hoje impulsionam a tentativa de aperfeioar esta condio aduaneira. O paradigma livre-cambista deu lugar, com o passar dos anos, s dificuldades inerentes ao processo de desenvolvimento integrado da regio ou provenientes das mudanas de governos nos pases participantes. A consolidao da unio aduaneira, portanto, passou a ser o objetivo mais prximo, esperando-se que com ela se consiga elaborar instrumentos regionais e comunitrios de regulao do comrcio, e no mais de abertura irrestrita. Em outras palavras, o esprito renovado da unio aduaneira nos anos 2000 nasceu da necessidade de melhorar os termos da concorrncia e da insero do bloco nos fluxos de comrcio internacionais, e tambm da tentativa de resolver um longo impasse a respeito da criao de uma regra nica de acesso dos mercados internacionais regio. A imperfeio da unio aduaneira apresenta problemas estruturais, neste novo cenrio, por obrigar os pases membros a cumprirem regras aduaneiras comuns sem, no entanto, estarem dotados de instrumentos de defesa comercial comunitrios.
A integrao sul-americana tem vivido seu momento mais favorvel nas ltimas duas dcadas. A integrao livre-cambista dos anos 1990 garantiu a ampliao do comrcio e da integrao produtiva regional em seus dois principais blocos, CAN e Mercosul, e criou condies para um projeto ambicioso de integrao fsica, a IIRSA. Os limites intrnsecos a este processo como a adeso do Chile ao Mercosul, pas que possui estrutura tarifria mais liberal que no bloco, e a escassez de instrumentos privados financiadores de projetos de longo prazo, que limitam o alcance dos investimentos s iniciativas estatais no poderiam ser superados pelas instituies vigentes durante o perodo neoliberal. A eleio de governos ideologicamente contrrios ao paradigma neoliberal deu impulso criao de uma instituio poltica capaz de incluir novos temas e de alavancar a integrao. A Unasul, com preocupaes alm das comerciais, tem conseguido amenizar possveis polarizaes, distender conflitos, definir polticas pblicas comuns para
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reas como defesa e sade, e conferir novo status s discusses sobre integrao de finanas, infraestrutura e planejamento. No se pode afirmar, categoricamente, que haveria um caminho consensual para a integrao, ainda que a ideia de que a regio possa ter vontade e destino prprios tenha tornado-se hegemnica nas polticas externas dos principais Estados do subcontinente. Mesmo durante a instabilidade econmica da crise de 2008, a integrao sul-americana mostrou-se dinmica e no retrocedeu em suas conquistas. O retrocesso, no entanto, sempre representa um risco para pases que ousam superar as linhas mais profundas e assimtricas do subdesenvolvimento. Para o Brasil, protagonista das principais aes integracionistas, a Amrica do Sul tornou-se, ao mesmo tempo, espao de legitimao de seu novo ativismo internacional e rea ampliada de acumulao de capital. Isso significa que a integrao regional como lcus privilegiado da poltica externa do Brasil, que permite a plataforma poltica para as pretenses globais do pas, tambm um espao de imbricamento dos negcios nacionais para alm das fronteiras. Mais do que o resultado aparente das vias de comrcio, a relao econmica entre os pases das Amrica do Sul tem-se adensado pela expanso do investimento brasileiro na regio, fortemente influenciado pelo eixo Brasil-Argentina (grfico 4).
GRFICo 4 Estoques de investimento brasileiro direto no exterior (iBdE) na Amrica do Sul (2001-2010)
(Em US$ milhes)
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 Bolvia Paraguai
2009
2010 Chile Peru
IBDE- Amrica do Sul Colmbia Uruguai Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao dos autores.
Argentina Equador Venezuela
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A interdependncia gerada pela expanso da corrente de comrcio e dos investimentos tem contribudo para o avano da integrao do Brasil com a Amrica do Sul. Este movimento conjunto, que no est imune a tenses, tem nas instituies regionais seu instrumento mais adequado para a resoluo de controvrsias e assimetrias. Ao observar a j mencionada srie de dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), agora com relao aos saldos, os significativos supervits comerciais que o Brasil acumulou com a regio, principalmente no perodo de 2002 a 2007, so, no longo prazo, politicamente insustentveis. Nota-se, na tabela 1, que o auge dos supervits do Brasil com os pases da Amrica do Sul foi em 2006.
TABELA 1 Saldos comerciais do Brasil com a Amrica do Sul
(Em US$ bilhes, FoB) Saldos comerciais Brasil Amrica do Sul 1991
0,74
1992
3,13
1993
3,68
1994
2,70
1995
0,33
1996
-0,42
1997
0,95
1998
0,98
1999
0,60
2000
0,25
2001
0,99
2002
-0,14
2003
2,52
2004
6,44
2005
10,50
2006
11,79
2007
13,39
2008
14,22
2009
7,89
2010
11,36
Fonte: MDIC. Elaborao dos autores.
O avano da integrao regional deve ter como princpio o favorecimento dos interesses nacionais de longo prazo que, embora aparentemente estejam em conflito com vontades polticas imediatas, so fundamentais ao enraizamento destas vontades nas sociedades e nas economias nacionais. A dimenso de Estado da poltica integracionista ganhou nova perspectiva depois da Cpula de Mar Del Plata. Assumindo a primazia do desenvolvimento econmico sobre a abertura comercial, no momento em que a corrente de comrcio resfriou-se com a crise de 2008, as instituies criadas no perodo sobreviveram s turbulncias e continuaram seu processo de integrao, por meio, principalmente, das polticas sociais do Mercosul e dos eixos estruturantes da Unasul. Na crise cambial de 1998, ocorrera o contrrio: a sada era buscar uma nova identidade, pois o modelo livrecambista anterior perdia seu principal legitimador, o aumento do comrcio. A Cpula de Braslia, de 2000, marca o incio desta transio sul-americana. Observe-se que os processos de mudana de prioridade no necessariamente se resumem s mudanas de governos, porm se encontram imbricados neles. Ademais, o novo conceito de Amrica do Sul transbordou para a reconstruo da identidade latino-americana, em xeque desde a entrada do Mxico no Nafta. A Cpula da Amrica Latina e Caribe (CALC) indito instrumento de concertao de Estados latino-americanos, sem a participao
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dos Estados Unidos, cuja primeira edio aconteceu em 2008, na Costa do Saupe, Bahia reaproximou os pases sul-americanos dos vizinhos latinos e caribenhos. Este esforo foi continuado na II CALC, em Riviera Maya (Mxico) em 2010, quando anunciada a criao da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), que deve ser consolidada na III CALC em Caracas, em dezembro de 2011. A presidenta Dilma Vana Rousseff, em seu discurso de posse (2011), comprometeu-se a seguir aprofundando o relacionamento com nossos vizinhos sulamericanos; com nossos irmos da Amrica Latina e do Caribe, dizendo que o Brasil reitera, com veemncia e firmeza, a deciso de associar seu desenvolvimento econmico, social e poltico ao de nosso continente, e que se pode transformar nossa regio em componente essencial do mundo multipolar que se anuncia, dando consistncia cada vez maior ao Mercosul e Unasul. nesse sentido que se encontra o significado de se estar alm da circunstncia, pois os processos integracionistas sul-americanos, que antes emanavam predominantemente das vontades dos governos nacionais, so hoje uma varivel estrutural da sobrevivncia dos respectivos Estados, particularmente do Brasil, ainda que, com isso, no se pretenda afirmar que este destino seja invariavelmente a constituio de uma unio supranacional de naes sul-americanas. As interdependncias regionais, porm, mostram, cada vez mais, que havia uma lgica na reaproximao entre Brasil e Argentina que transcende o simples reencontro de vizinhos: estavam, sim, construindo outro destino.
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CAPTULo 6
rECurSoS NATurAiS E A gEoPolTiCA dA iNTEgrAo Sul-AmEriCANA*
Monica Bruckmann** 1 iNTroduo
A Amrica do Sul vive importantes processos de integrao regional que procuram superar o mbito do intercmbio comercial e a regulao tarifria para promover uma integrao de longo prazo de carter econmico, poltico, cultural, educacional, de infraestrutura etc. Neste contexto, retoma-se o debate sobre o desenvolvimento no s no mbito nacional, como tambm no projeto regional. A discusso sobre temas-chave, como soberania, recursos naturais e hidroenergticos, preservao da biodiversidade e dos recursos biogenticos e a Amaznia como rea de preservao e disputa, coloca-se no centro dos debates poltico, acadmico e terico. Pela sua condio de pas continental e amaznico, pela importncia relativa de seu produto interno bruto (PIB) e pela sua dimenso populacional, o Brasil desempenha papel-chave no desenvolvimento e nos avanos dos processos de integrao na Amrica do Sul. A consolidao de uma liderana regional coloca o Brasil numa posio-chave no que diz respeito aos interesses hegemnicos dos Estados Unidos no continente, criando um espao complexo de interesses geopolticos que se desdobram em mltiplas implicaes econmicas, polticas e sociais. A disputa global pelos recursos naturais e por sua gesto econmico-cientfica abrem um amplo campo de interesses em conflito na regio e evidencia, pelo menos, dois projetos em choque: a afirmao da soberania como base para o desenvolvimento nacional e a integrao regional; e a reorganizao dos interesses hegemnicos dos Estados Unidos no continente, que encontra nos tratados bilaterais de livre comrcio um dos seus principais instrumentos para enfraquecer os projetos de integrao regional.
* Agradecemos a Maria Luiza Muniz e Ramn Araujo pela valiosa colaborao na preparao dos materiais de pesquisa e informao estatstica para este trabalho. ** Doutora em cincia poltica, professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisadora da Ctedra da organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e da Universidade das Naes Unidas sobre Economia Global e Desenvolvimento Sustentvel (REGGEN).
Essa pesquisa busca contribuir com a construo de viso estratgica dos recursos naturais, especificamente dos minrios no combustveis, na geopoltica da integrao latino-americana e sul-americana, incorporando na anlise os interesses em disputa no continente. Estuda a problemtica regional no apenas a partir de uma viso global do capitalismo contemporneo como construo social e econmica, mas tambm como acumulao histrica. Esta abordagem se articula com os esforos de construir um paradigma de anlise poltica a partir de uma perspectiva histrica de longa durao, ao mesmo tempo em que procura oferecer subsdios para a elaborao de polticas pblicas e a construo de cenrios prospectivos.
2 CiCloS TECNolgiCoS E rECurSoS NATurAiS: umA diSCuSSo ESTrATgiCA
Uma anlise terica dos ciclos de inovao tecnolgica relacionados com os ciclos econmicos, dirigida a desenvolver uma compreenso mais profunda da dinmica cientfico-tecnolgica no capitalismo contemporneo, oferece sinais importantes para entender a real dimenso dos recursos naturais e da gesto da natureza neste processo. A partir desta perspectiva, os recursos naturais no se apresentam mais na forma nica de commodities na anlise econmica e passam a assumir um papel muito mais amplo. O conhecimento crescente dos recursos naturais, da matria, da vida e da natureza no seu conjunto no s implica grandes avanos cientficos e tecnolgicos, elevao drstica da produtividade do trabalho e uma crescente capacidade de acumulao de capital (concentrao, centralizao e estatizao), mas tambm revela problema essencialmente poltico: a sustentabilidade do planeta perante a insustentabilidade do capitalismo contemporneo, suas formas de acumulao e seus limites para superar a anarquia do mercado e gerenciar o desenvolvimento das foras produtivas em nvel planetrio. A expanso de multinacionais, transnacionais e empresas globais conduz a desequilbrios crescentes que desarticulam a economia mundial. O mesmo capitalismo, capaz de engendrar foras colossais de criao e inovao, precisa destruir dramaticamente aquilo que produz e a prpria base natural em que produz para garantir o processo de acumulao. Esta questo coloca outro dilema: a necessidade de pensar os ciclos da inovao cientfico-tecnolgica e os ciclos econmicos com relao ao uso, transformao, apropriao e ao consumo dos recursos naturais. A forma que tal relao assume representa uma questo estratgica para a civilizao humana planetria e as naes que a conformam. Certamente, trata-se de uma confrontao entre dois modelos de desenvolvimento: um baseado na planificao e no uso sustentvel dos recursos naturais dirigidos a atender s necessidades da maioria dos atores sociais; e o outro baseado na explorao e na expropriao violenta e militarizada destes recursos e das foras sociais e dos povos que os detm.
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recursos Naturais e a geopoltica da integrao Sul-Americana
Schumpeter (1961) refere-se ao processo de destruio criadora para explicar a natureza da transformao econmica permanente do capitalismo. Para ele, o impulso fundamental que mantm em funcionamento a mquina capitalista vem de novos bens de consumo, novos mtodos de produo ou transporte, novos mercados e novas formas de organizao industrial criadas pela empresa capitalista. Quer dizer, vem da sua capacidade de inovao. Este processo de destruio criativa, fundamental para entender o capitalismo, definido por Schumpeter (1961, p. 110) como a capacidade de transformao industrial que revoluciona incessantemente a estrutura econmica a partir de dentro, destruindo incessantemente o antigo e criando elementos novos. Estas revolues no devem ser entendidas como permanentes, em sentido estrito, mas como fenmenos discretos, separados por perodos de calma relativa. No entanto, o processo como um todo contnuo, pois sempre est em processo uma revoluo, ou a absoro dos resultados de uma revoluo, ambos formando parte de um ciclo econmico. O processo de destruio criadora ao qual deve se adaptar toda empresa capitalista para sobreviver, remete a duas implicaes analticas fundamentais: 1) Na medida em que se trata de um processo cujos elementos precisam de tempo considervel para se manifestar em suas formas verdadeiras e efeitos definitivos, no h sentido estud-lo a curto prazo, mas num perodo longo de tempo ou seja, um ciclo ou uma sucesso de ciclos econmicos. 2) Ao se tratar de um processo orgnico, a anlise de quaisquer de suas partes isoladamente pode iluminar certos detalhes do sistema; porm, no proporciona concluses mais gerais. Segundo Schumpeter (1961, p. 111), todos os exemplos de estratgia econmica adquirem o seu verdadeiro significado apenas em relao com o processo e dentro da situao por este criada ou seja, este fenmeno necessita ser observado no papel que desempenha dentro da tempestade eterna da destruio criativa. A concorrncia por novas mercadorias, novas tcnicas, novas fontes de insumos e novos tipos de organizao determina a superioridade decisiva em relao com o custo ou a qualidade da produo, e impacta no somente a margem de lucro das empresas existentes, mas tambm a prpria capacidade de existir destas. A destruio criadora e a capacidade de inovao do capitalismo so mecanismos de sobrevivncia diante da ameaa permanente de sua prpria destruio. Tomando como referncia esse conceito de Schumpeter (1961) e a anlise dos ciclos longos de Kondratiev (1935) entendidos como o produto de uma srie de inovaes articuladas que constituem, cada uma destas, uma revoluo
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industrial, Herrera (1985, p. 373) examina as consequncias do impacto da onda de inovaes tecnolgicas na Amrica Latina. O autor chama a ateno para as diferenas que caracterizam a nova onda de inovaes em relao aos ciclos anteriores. Assim, o primeiro ciclo longo de Kondratiev (1935) baseou-se na mquina a vapor e na indstria txtil; o segundo, no trem e nas indstrias metalrgicas e de ao; e o terceiro, na combusto interna, nos motores eltricos e na indstria qumica. Em cada um destes ciclos, todo o sistema produtivo transformado desde a base energtica e o transporte at o consumo final da mercadoria. Segundo ele, diferena dos ciclos anteriores, a atual onda de inovao, baseada na microeletrnica, no impacta o sistema produtivo em seu conjunto, seno, fundamentalmente, a organizao da produo, o processo de trabalho e a diviso social do trabalho. Herrera (1985) afirma que a Revoluo Industrial e o surgimento do proletariado consolidaram a economia capitalista e transformaram profundamente a sociedade ocidental. As ondas tecnolgicas seguintes mudaram todo o perfil do sistema produtivo, mas no alteraram significativamente a estrutura da sociedade capitalista. A atual onda de inovao tecnolgica, por meio do processo de automao e robotizao, tem a capacidade de afetar a base da sociedade contempornea de forma similar ao impacto causado pela Revoluo Industrial do sculo XIX, constituindo processo irreversvel e que tende a se acelerar. Quais so os elementos que explicam a dinmica do ciclo de inovao atual, que tm consequncias to profundas para o mundo contemporneo e que o diferenciam dos ciclos anteriores? Em primeiro lugar, sua lgica econmica, que permite maior produo com menor custo; em segundo lugar, a automao, que um fenmeno que permite satisfazer as mais antigas aspiraes da humanidade quer dizer, a liberao do ser humano1 do trabalho bruto e rotineiro. O impacto na Amrica Latina do ciclo anterior de Kondratiev (1935), que se inicia com o fim da recesso dos anos 1930 e culminou nos anos 1960, significou perodo de modernizao na regio e, em geral, no chamado Terceiro Mundo, correspondente introduo da onda de inovaes associadas a este ciclo por meio, basicamente, da expanso das multinacionais. Herrera (1985) observa que a estratgia das multinacionais, ao difundir estas tecnologias, esteve associada com o objetivo de expanso do mercado mundial, ao implementar nova diviso internacional do trabalho que lhes oferecia duas vantagens importantes: primeiro, era um processo simples, porque representava a traduo mecnica da concepo originada
1. Pablo Gonzlez Casanova chama ateno sobre o sentido emancipador das tecnocincias em relao ao trabalhador, na medida em que este se apropria do processo produtivo em seu conjunto, por meio de conhecimento, ao mesmo tempo cientfico e tecnolgico, da organizao da produo.
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nos pases desenvolvidos e, segundo, parecia garantir crescimento econmico sem variaes essenciais nas estruturas social e econmica predominantes nos pases da regio. Desta maneira, o modelo de industrializao amplamente difundido na regio foi conduzido, fundamentalmente, para atender s necessidades das burguesias e das classes mdias com os mesmos padres de consumo dos pases centrais. No final daquele perodo ou seja, no incio dos anos 1980 , o resto da populao em cada um dos pases da regio permanecia em situao semelhante, ou pior do que no passado, com exceo, talvez, dos pases do Cone Sul. O autor mostra claramente que a onda de inovao associada ao ciclo longo anterior no conseguiu melhorar a distribuio de riqueza, como aconteceu nos pases centrais. Consequentemente, enquanto os pases mais desenvolvidos esto entrando em uma era ps-industrial, os pases da Amrica Latina esto sofrendo o impacto da nova onda de inovao tecnolgica sem ter conseguido os benefcios do ciclo anterior. Conclui Herrera observando que
O fracasso da Amrica Latina em se beneficiar totalmente da onda anterior de Kondratiev deveu-se ao fato de que as foras sociais hegemnicas foram incapazes de agir, ou agiram de m f, no implementando as mudanas socioinstitucionais necessrias. A estratgia para enfrentar um novo ciclo implica a introduo de um conjunto de transformaes radicais nas estruturas socioinstitucionais vigentes (1985, p. 384).
interessante destacar, especialmente, o impacto da nova onda tecnolgica iniciada nos anos 1980 na Amrica Latina. Isto permitir observar com maior clareza os desafios cientficos e tecnolgicos da regio no marco de projetos estratgicos de desenvolvimento que incorporam os interesses das grandes maiorias, dos novos sujeitos sociais e dos polticos emergentes. Certamente, um paradigma tecnolgico no um sistema fechado cuja evoluo est univocamente determinada. Pelo contrrio, trata-se de um ncleo de conhecimentos e elementos bsicos tecnolgicos que oferecem grande variedade de possveis trajetrias, cuja orientao determinada, em grande medida, pelo ambiente social e poltico, o qual desenvolve capacidade de tomada de decises nos campos tecnolgicos considerados crticos para o desenvolvimento socioeconmico. A pergunta conclusiva que realiza o autor parece plenamente vigente: quais so as foras sociais capazes e dispostas de implementar as mudanas socioeconmicas, e qualquer outro tipo de transformaes, necessrias para os pases da regio beneficiarem-se da nova onda de inovao tecnolgica do terceiro ciclo de Kondratiev (1935)? Tentar-se- responder esta pergunta mais a frente.
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3 CiCloS dE miNErAiS E ETAPAS dE dESENvolvimENTo
Sem dvida alguma, o estudo do comportamento do consumo de minerais estratgicos em cada ciclo tecnolgico em relao aos ciclos econmicos e industriais permitiria avaliar de forma mais exaustiva as tendncias do consumo de minerais na economia mundial. A importncia desta anlise para a elaborao de um pensamento estratgico e de polticas econmicas e cientfico-tecnolgicas fundamental. Este estudo, entretanto, se limitar a chamar ateno para a necessidade de avanar na direo desta elaborao terica, oferecendo alguns elementos para pensar esta problemtica. Com o objetivo de estabelecer uma articulao mais sistemtica entre o consumo de minerais e as etapas de desenvolvimento, a qual permita identificar interesses estratgicos sobre estes recursos e suas tendncias, interessante introduzir um marco analtico baseado nos estudos do gelogo Foster Hewitt (MENZIE et al., 2004), usado pelo Servio Geolgico dos Estados Unidos (USGS, em ingls, United States Geological Survey). A partir do estudo da crise de 1929, Hewitt prope uma matriz de anlise para prever os ciclos de uso intensivo de minerais em relao s etapas de desenvolvimento econmicoindustrial. Segundo esta proposta, definem-se cinco etapas: infraestrutura indicada pelo uso intensivo de cimento e materiais de construo; indstria leve indicada pelo uso do cobre; indstria pesada indicada pelo uso de alumnio e ao; bens de consumo indicado pelo uso de minerais industriais; e servios marcada por taxas estticas de consumo de minerais industriais. Cada ciclo industrial tem durao aproximada de 20 anos, e estes se sucedem em intervalos de cinco anos desde sua fase inicial. O ciclo completo dos minerais associados com cada etapa de desenvolvimento tem durao de 30 a 40 anos. O consumo de minerais aumenta exponencialmente nas primeiras etapas de desenvolvimento e diminui paulatinamente nas ltimas duas etapas (bens de consumo e servios). Apesar das limitaes que esta proposta possa apresentar ao expor as fases de desenvolvimento econmico-industrial de maneira linear,2 pode ajudar a pensar a questo dos ciclos dos minerais de maneira mais sistemtica, na expectativa de desenvolver-se futuramente uma ferramenta terico-metodolgica direcionada a pensar os minerais e os recursos naturais no s como commodities, mas tambm como recursos
2. Experincias histricas mostram que possvel passar de uma etapa a outra sem seguir a sequncia exposta por Hewwit, ou que possvel o desenvolvimento simultneo de mais de uma etapa. o caso da industrializao da Amrica Latina, por intermdio das polticas de substituio de importaes, oferece pista neste sentido.
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que tm ligao com a inovao cientfico-tecnolgica, a sustentabilidade do meio ambiente e, em definitivo, com o futuro da civilizao humana.
4 PENSAmENTo ESTrATgiCo: HEgEmoNiAS E EmANCiPAES
A viso estratgica de desenvolvimento cientfico dos Estados Unidos para a dcada em andamento est sintetizada no documento, em ingls, intitulado Facing tomorrows challenges: United States Geological Survey, Science in decade 2007-2017, produzido por USGS (2007b), agncia ligada ao Departamento do Interior dos Estados Unidos. Este documento, elaborado por uma equipe multidisciplinar formada por mais de 50 cientistas das diversas reas das cincias exatas e humanas, prope que a direo central da estratgia de cincia dos Estados Unidos esteja
baseada na viso de que a complexidade de medio, mapeamento, compreenso e predio da situao e tendncias dos recursos naturais administrados nos Estados Unidos transcendem a estrutura tradicional do USGS e requerem desenvolver amplamente um pensamento e uma ao interdisciplinar, definindo reas prioritrias e oportunidades para servir s necessidades mais urgentes da Nao frente aos desafios do sculo XXI (op.cit., introduo, traduo nossa).
A estratgia de desenvolvimento cientfico e as polticas cientfico-tecnolgicas so colocadas em sua exata dimenso poltica, organicamente articuladas com os objetivos estratgicos mais gerais do pas para atender s chamadas necessidades vitais e ao desenvolvimento da nao. Para ilustrar esta afirmao, na introduo do relatrio, registra-se:
Para responder evoluo das prioridades nacionais, o USGS deve refletir e aperfeioar periodicamente sua direo estratgica (). O desenvolvimento desta estratgia de cincia produz-se em momento de tendncias globais que tm importantes implicaes para a cincia natural. O surgimento de uma economia mundial afeta a demanda de todos os recursos. Ao mesmo tempo, o uso destes recursos naturais est ocorrendo em escala que pode modificar os ambientes terrestres, marinhos e atmosfricos dos quais a civilizao humana depende. O uso e a concorrncia pelos recursos naturais em escala global e as ameaas naturais a tais recursos tm o potencial de impactar a capacidade da nao para sustentar sua economia, a segurana nacional, a qualidade de vida e o ambiente natural (op. cit., traduo nossa).
Esse documento destaca a necessidade de realinhamento permanente das orientaes estratgicas do USGS que inclui as prprias formas de fazer cincia com as prioridades nacionais. No apenas a cincia, mas tambm a poltica mais geral, que a direciona, so objeto de reflexo e reelaborao permanente de acordo com as necessidades polticas de nao. Ao mesmo
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tempo, esta estratgia cientfica se articula com o objetivo de garantir o acesso e o domnio dos Estados Unidos sobre os recursos naturais considerados vitais. Assim, expe-se com toda clareza que
a concorrncia por estes recursos naturais em escala global () e as ameaas a estes recursos () impactam a capacidade da Nao para sustentar a sua economia, a segurana nacional e a qualidade de vida da sua populao (USGS, 2007b, traduo nossa),
deixando explcito que o domnio dos recursos naturais em nvel global , para os Estados Unidos, questo de segurana nacional. A estratgia cientfica articula-se com a poltica externa dos Estados Unidos, incorporando os mbitos poltico, econmico e militar com o objetivo de derrubar as ameaas que colocam em risco os interesses da nao, que incluem, certamente, o fornecimento de recursos naturais considerados vitais. Esta no s direciona o desenvolvimento da cincia e sua permanente inovao, mas tambm procura produzir conhecimento e informao para a administrao e a gesto dos territrios nacional, continental e de ultramar e para a poltica de segurana nacional dos Estados Unidos, estabelecendo como um dos objetivos cientficos garantir o acesso a suprimentos apropriados, que, como se ver mais adiante, se encontram fundamentalmente fora do seu territrio federal, seja continental ou de ultramar.
Durante a prxima dcada, o governo federal, a indstria e os outros setores precisaro de melhor compreenso da distribuio nacional e global, da origem, do uso e das consequncias do uso destes recursos para dirigir assuntos relacionados com a segurana nacional, a gesto das provises internas da nao e a predio das necessidades futuras, bem como antecipar e guiar mudanas nos padres em uso, facilitar a criao de novas indstrias e garantir o acesso a suprimentos apropriados (op.cit., p. 21, traduo e grifo nossos).
A Estratgia de Segurana Nacional de 2010, aprovada pelo governo Obama, reconhece que a Amrica [os Estados Unidos], como outras naes, depende dos mercados estrangeiros para vender suas exportaes e manter o acesso s matrias-primas e recursos escassos (UNITED STATES, 2010). Neste documento, justifica-se o uso unilateral da fora militar para defender os interesses nacionais:
Os Estados Unidos devem se reservar ao direito de agir unilateralmente, se for preciso, para defender a nossa nao e os nossos interesses, mas tambm vamos tratar de cumprir as normas que regem o uso da fora. Fazendo isto, fortalecem aqueles que agem em consonncia com as normas internacionais, enquanto isolam e enfraquecem aqueles que no o fazem. Tambm definiro um mandato claro e objetivos especficos, ao mesmo tempo em que consideraro as consequncias, intencionais
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e no intencionais, das nossas aes. Os Estados Unidos tero cuidado quando enviarem os homens e mulheres de nossas Foras Armadas para situaes de perigo, para garantir que tenham a liderana, capacitao e equipamentos necessrios para o cumprimento da sua misso (UNITED STATES, p. 22).
O domnio dos recursos naturais em nvel global, que constitui questo de segurana nacional, est garantido por direito unilateral, reconhecido explicitamente na sua estratgia de segurana nacional vigente para usar a fora militar em sua consecuo. Esta poltica faz parte de uma estratgia multidimensional, que integra todas as ferramentas do poder estadunidense para conseguir o fortalecimento da capacidade nacional como um todo, como mostra a seguinte citao, contida neste documento:
Fortalecimento da Capacidade Nacional um enfoque global de governo: Para ter sucesso, devemos atualizar, equilibrar e integrar todas as ferramentas do poder estadunidense e trabalhar com nossos aliados e parceiros para que faam o mesmo. As nossas foras armadas devem manter a sua superioridade convencional e, sempre e quando existam armas nucleares, a nossa capacidade de dissuaso nuclear, sem deixar de melhorar a capacidade para derrotar as ameaas assimtricas, preservar o acesso aos bens comuns e fortalecer os parceiros () devemos integrar nosso enfoque da segurana da ptria com nosso enfoque mais amplo da segurana nacional (op. cit., p. 14).
Trata-se de estratgia global que pe em tenso todos os instrumentos de poder estadunidense poder poltico, poder econmico, poder militar, diplomacia etc. , alm de poltica hegemnica que inclui seus aliados e parceiros. Isto se articula por intermdio de um pensamento estratgico que vai direcionar a poltica de segurana nacional, a estratgia cientfica, a poltica comercial, as aes humanitrias, a poltica de propaganda e, com certeza, a estratgia militar. Analisar a questo militar, per se, significa perder de vista a complexidade de interesses geopolticos que esto em jogo em cada conjuntura. O Plano Estratgico do Ano 2000 (UNITED STATES, 2000), elaborado pelo Departamento de Estado dos Estados Unidos, oferece contedo emprico s afirmaes expostas anteriormente. Neste, estabelecem-se 16 metas estratgicas vinculadas a sete grandes reas de interesse nacional, como se pode observar no quadro 1.
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QUADRo 1 Configurao de interesses nacionais e metas estratgicas no Plano Estratgico 2000

Interesses nacionais
Metas estratgicas
Estabilidade regional: prevenir instabilidades regionais impedindo ameaas aos interesses nacionais vitais dos Estados Unidos. Armas de destruio em massa: reduzir as ameaas de armas de destruio em massa para os Estados Unidos e seus aliados. Abertura comercial: abertura dos mercados externos para aumentar o comrcio e liberar o fluxo de bens, servios e capital. Exportaes estadunidenses: ampliar as exportaes dos Estados Unidos at 1,2 bilhes no incio do sculo XXI. Crescimento global e estabilidade: aumentar o crescimento econmico global e a estabilidade. Desenvolvimento econmico: promover o crescimento nas economias em desenvolvimento e transio para elevar os padres de vida e reduzir a pobreza e as disparidades de riqueza nestes e entre estes pases. Cidados americanos: proteger a segurana dos cidados americanos que viajam e moram fora do pas. Viagens e migrao: facilitar a viagem para os Estados Unidos de visitantes estrangeiros, imigrantes e refugiados. Ao mesmo tempo, impedir a entrada daqueles que ameaam o sistema americano. Crime internacional: minimizar o impacto do crime internacional nos Estados Unidos e em seus cidados. Drogas ilegais: reduzir a entrada de drogas ilegais nos Estados Unidos. Antiterrorismo: reduzir a incidncia e a severidade dos ataques terroristas internacionais, especialmente contra os cidados e os interesses americanos. Democracia e direitos humanos: abertura dos sistemas polticos e das sociedades para as prticas democrticas, o Estado de direito e o respeito aos direitos humanos. Assistncia humanitria: prevenir ou minimizar o custo humano dos conflitos e dos desastres naturais. Meio ambiente: consolidar ambiente global sustentvel para proteger o meio ambiente, a sade, os cidados e os interesses dos Estados Unidos dos efeitos da degradao e da poluio ambiental internacional. Populao: ter uma populao mundial saudvel e sustentvel. Sade: fortalecer as capacidades sanitrias internacionais.
Segurana nacional
Prosperidade econmica
Cidados americanos e as fronteiras dos Estados Unidos
Estado de Direito
Democracia e direitos humanos Resposta humanitria
Assuntos globais
Fonte: Ayerbe (2009, p. 53).
Em conjunto com a Estratgia de Segurana Nacional, o Plano Estratgico do Departamento de Estado define a poltica externa dos Estados Unidos. Enquanto a primeira articula as prioridades da administrao em relao a polticas e instrumentos que tm a ver com as ameaas para a segurana, este ltimo expe uma viso global e sistemtica dos interesses nacionais que vo estabelecer as metas e as atividades das agncias governamentais estadunidenses no exterior (AYERBE, 2009, p. 52). Portanto, estes dois documentos constituem o marco estratgico que vai orientar a poltica externa dos Estados Unidos em todas as reas. Para efeitos desta anlise, interessa destacar algumas metas estratgicas que vo ter implicaes muito diretas na poltica para a Amrica Latina em relao aos objetivos da pesquisa:
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1) A meta de estabilidade regional, que busca impedir ameaas aos interesses vitais dos Estados Unidos. Evidentemente, esta meta direciona a poltica para pases da regio que esto aprofundando processos de transformao social e afirmao de uma poltica de soberania sobre seus recursos naturais e que so considerados ameaas aos interesses vitais dos Estados Unidos e pases desestabilizadores na regio.3 2) A abertura dos mercados externos para aumentar o comrcio e liberar o fluxo de bens, servios e capital. Esta meta se expressa claramente nos esforos dos Estados Unidos para estabelecer tratados de livre comrcio bilaterais com os pases da Amrica Latina, que estipulam clusulas concretas para permitir-lhe o acesso a recursos naturais da regio, considerados estratgicos. O Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta, sigla em ingls) assinado com o Mxico, por exemplo, amplia-se para a integrao energtica que resolver a crise dos Estados Unidos nesta matria e para a integrao de polticas e aes de segurana a partir de critrios do Comando Conjunto de Operaes Especiais dos Estados Unidos (JSOC, na sigla em ingls).4 3) Reduzir a entrada de drogas ilegais nos Estados Unidos e o terrorismo. Com este objetivo, justificam-se os deslocamentos militares dos Estados Unidos na Amrica Latina, a entrada e as operaes de pessoal militar deste pas nos territrios nacionais no caso da Amrica do Sul, principalmente no Peru (durante o governo de Alan Garca) e na Colmbia , os exerccios militares nas zonas de conflito social, operaes e inteligncia etc. 4) Assistncia Humanitria. O Comando Sul dos Estados Unidos vem realizando na regio exerccios militares de carter humanitrio, denominados Novos Horizontes. Esta operao significa o ingresso de contingentes de 300 a 500 militares estadunidenses para permanecer durante longos perodos nos pases de destino, que pode chegar a um ano, com o objetivo de construir escolas, postos mdicos etc., alm de realizar exerccios de carter estritamente militar. Em 2008, este exerccio foi realizado no Peru, um ano depois da assinatura do tratado de livre comrcio entre os dois pases. Os militares estadunidenses de Novos Horizontes 2008 operaram em zonas de alto conflito social e poltico, como no Vale do Rio Vilcanota e Apurmac (Vrae), no cume da selva peruana. Em 2006, dois anos antes do golpe de Estado, este exerccio foi realizado em Honduras.
3. Entre os muitos exemplos disponveis, ver as declaraes da secretria de Estado dos Estado Unidos, Hillary Clinton, em 11 de dezembro de 2009, em relao Bolvia e Venezuela e sobre a posio em relao a Honduras (HILLARY, 2009). 4. Sobre esse assunto, Cecea (2008, cap. 4) afirma que, por meio do Nafta, as riquezas do Mxico ficam legitimamente encadeadas aos interesses estratgicos dos Estados Unidos.
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Assim, no nenhuma novidade que os principais objetivos de desdobramento hegemnico nos mbitos econmico, poltico, cultural e militar sejam essencialmente de dois tipos: ou trata-se de recursos, riquezas e mercados, ou de obstculos, resistncias e insurgncias. A disputa pelos recursos naturais adquire uma dimenso cada vez mais violenta e cruel. A hegemonia americana sustenta-se em uma poltica militar de guerra. Esta , ao mesmo tempo, sua principal fora e sua principal fraqueza, na medida em que o enorme crescimento da estrutura militar que os Estados Unidos desdobram no mundo para manter uma guerra no localizada , cada vez mais, economicamente insustentvel. Seu pensamento estratgico afasta-se paulatinamente das condies econmicas e materiais que este pas tem para p-lo em prtica. A emergncia de novas potncias no mundo cria um cenrio profundamente complexo de redefinio de hegemonias. Uma das principais ameaas para o projeto hegemnico dos Estados Unidos na Amrica Latina a capacidade crescente da regio para recuperar a soberania sobre seus recursos naturais, minerais estratgicos, petrleo e gs, reservas de gua doce, biodiversidade, ecossistemas e florestas. Esta soberania assume um sentido mais profundo quando convertida em soberania poltica e econmica e, inclusive, com relao s suas vises de futuro e modelos de desenvolvimento, baseados na recuperao do seu legado histrico e civilizatrio, como no caso dos pases andinos, em que o movimento indgena tem desenvolvido alta capacidade de mobilizao e presso poltica. Os projetos de integrao regional na Amrica Latina esto marcados, em maior ou menor medida, por um esprito anticolonial que busca descolonizar o poder, a cultura, a cincia, a tecnologia e o saber. A cada pensamento hegemnico, ope-se um pensamento contra-hegemnico. Diante do pensamento estratgico analisado anteriormente, a Amrica Latina precisa tambm desenvolver um pensamento estratgico que seja capaz de articular uma poltica cientfica e tecnolgica como base no para a apropriao dos recursos naturais de outras regies, mas para defender a soberania das suas riquezas naturais. Talvez seja este um dos principais desafios dos processos de integrao regional em curso.
5 miNErAiS ESTrATgiCoS E vulNErABilidAdE doS ESTAdoS uNidoS
A partir da anlise precedente, indispensvel o estudo dos recursos naturais a partir de um ponto de vista estratgico e geopoltico. Esta pesquisa realiza um primeiro balano no que diz respeito aos minerais no combustveis, no necessariamente porque sejam mais importantes que outros recursos naturais, mas porque geralmente so menos evidentes. Segundo USGS (2010b), o impacto dos minerais no combustveis na economia americana em 2009 equivalia a US$ 1,9 trilhes quer dizer, 13,5% do
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PIB, o qual correspondia a US$ 14,2 milhes nesse perodo. Esta quantia indica apenas o valor agregado ao PIB das principais indstrias que consomem minerais processados. Se for calculado o impacto indireto dos minerais processados domesticamente e das importaes lquidas de minrios processados, obter-se-o montantes bastante superiores. Alm disso, necessrio levar em conta a relao entre minerais estratgicos e o desenvolvimento de indstrias de tecnologia de ponta, como a indstria aeroespacial e satelital, a produo de novos materiais, a nanotecnologia ou a energia nuclear. O grfico 1 sintetiza a viso estratgica do Departamento do Interior dos Estados Unidos em relao vulnerabilidade deste pas no que diz respeito a minerais considerados estratgicos. Uma anlise atenta desta informao, atualizada a cada ano, indica que os Estados Unidos so um pas altamente dependente de importaes para o fornecimento de minerais no combustveis necessrios para sua economia. Grande parte deste importada da China e da Amrica Latina, como pode ser observado a seguir.
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GRFICo 1 Estados unidos: dependncia das importaes lquidas de minerais no combustveis selecionados (2009)
trio Vandio Trio Tlio Tntalo Estrncio Rubdio 100 100 100 100 100 100 100
Terras preciosas 100 Cristal de quartzo 100 Nibio (colmbio) 100 Mica (natural), lminas 100 Mangans ndio Fluorita Csio Arsnico Amianto Pedras preciosas Glio Antinmio Germnio Bismuto Platina Estanho Barita Rnio Pedras (dimenso) Diamantes Zinco Cobalto Potssio Titnio (esponja) Prata Palladium Garnet Cromo 100 100 100 100 100 100 99 99 93 90 90 89 80 80 79 78 78 76 75 73 67 63 60 40 39
Grafita (natural) 100
Bauxita e alumina 100
Titnio (concentrado) 73
Tungstnio, Turfa 63
Nitrogenio, Amnia 47 Vermiculite (industrial) 39 Granada (industrial) 37 Magnsio metlico 35 Diamante (em p) Silcio (ferrosilcio) Cobre Perlita Sal Gesso Nquel Alumnio Ferro e ao Cimento Escrias de ferro e ao Enxofre Pedra-pomes Brita Cal Berlio Rocha fosftica 35 27 24 21 19 19 18 18 8 8 7 4 3 2 2 2 1 01 02 03 04 05 06 07 08 09 01 00 Composto de magnsio 28
Mica (natural), lminas 11
Fonte: USGS (2010b).
O grfico 1 mostra a importao lquida (importaes menos exportaes) em relao ao consumo interno de minerais selecionados. Em todos os casos, os Estados Unidos precisam importar estes recursos para abastecer seu consumo. Para fins desta pesquisa, sero diferenciados trs grandes grupos: o primeiro,
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denominado de vulnerabilidade total, formado por 21 minerais, que representam um tero dos 63 minerais mais importantes que os Estados Unidos consomem e cujo fornecimento depende entre 99% e 100% de importao de outros pases; o segundo grupo, altamente vulnervel, formado por 17 minerais, que dependem entre 50% e 98% de importaes; e o terceiro grupo, vulnerabilidade moderada, formado por 25 minerais, cujo consumo depende at em 49% de importaes (quadro 2).
QUADRo 2 Nvel de vulnerabilidade dos Estados unidos em relao a minrios estratgicos
Vulnerabilidade total (99%-100%) arsnico; asbesto; bauxita; csio; fluorita; grafita, ndio; mangans; mica; nibio (ou colmbio); cristal de quartzo; terras preciosas; rubdio; estrncio; tntalo; tlio; trio; vandio; ltio; glio; pedras preciosas Alta vulnerabilidade (50%-98%) antimnio; bismuto; germnio; platina; barita; estanho; rnio; diamante; pedras dimensionadas; zinco; cobalto; potssio; concentrados de mineral de titnio; titnio (esponja); prata; tungstnio; turfa Vulnerabilidade moderada (at 49%) paldio; nitrognio; cromo; vermiculita; diamante (p e areia); metal de magnsio; compostos de magnsio; silcio (ferrossilcio); cobre; perlita; gesso; sal; alumnio; nquel; mica (resduos e escamas); cimento; ferro e ao; enxofre; pedra-pomes; berlio; cal (lime); pedras (modas); fosfato de rocha
Fonte e elaborao da autora, com base no grfico 1.
Uma breve descrio dos principais usos desses minerais5 atribudos s trs categorias propostas pode dar uma ideia mais clara acerca do que est em jogo em termos econmicos, tecnolgicos e estratgicos.
5.1 Total vulnerabilidade
Essa primeira categoria de minerais dos quais os Estados Unidos dependem entre 99% e 100% de importao de outros pases inclui a bauxita e a alumina, fundamentais para a elaborao de produtos no metalrgicos, tais como abrasivos, qumicos e refratrios. De acordo com dados de 2005, os Estados Unidos importavam da Amrica Latina 62% de bauxita (Jamaica, 32%; Brasil, 18%; e Guiana, 12%) e 48% de alumina (Suriname, 18%; Jamaica, 16%; e Brasil,12%). O csio, usado como padro de frequncia de ressonncia atmica na fabricao de relgios atmicos, que desempenham papel vital no posicionamento global de satlites, internet e transmissores de telefones celulares e sistema de guias de avies, alm de outras aplicaes como pesquisa biomdica, detectores infravermelhos, instrumentos de viso noturna etc.
A fluorita, cuja principal aplicao se destina produo de cido fluordrico, substncia fundamental para a elaborao de grande quantidade de substncias qumicas e ingrediente-chave para o processamento de alumnio e urnio, este ltimo diretamente ligado indstria nuclear.
5. Para essa descrio mais detalhada, selecionaram-se alguns minrios especialmente relevantes em termos econmicos e tecnolgicos.
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O ndio, a partir do qual se produz xido de estanho ndio (ITO), usado como condutor eltrico para a fabricao de grande variedade de dispositivos de telas planas mais conhecidas como liquid cristal displays (LCDs) , que dominam o atual mercado mundial de televisores e monitores de computador; e o tntalo, usado na indstria de computadores, telefones celulares e eletrnicos para a indstria automobilstica. O mangans, metal industrial cujo consumo est diretamente relacionado com a produo de ao e o beneficiamento de minerais de ferroligas. O nibio, usado intensamente sob a forma de ferro nibio para a indstria de ferro e como ligas de nibio para a indstria aeroespacial. O Brasil a principal fonte de abastecimento de nibio para os Estados Unidos (85%, em 2005) e a principal reserva deste mineral no planeta (98% das reservas mundiais). Minrios como cristal de quartzo e terras preciosas so usados para a produo de eletrnicos, produtos ticos, monitores de computadores, radares etc. importante ressaltar que a China possui 97% das reservas de terras preciosas do planeta, fato que no de pouca importncia ao se considerar que esta a matria-prima fundamental para a produo de uma nova gerao tecnolgica de telas de TV e monitores de computador e matria-prima rica para o desenvolvimento da eletrnica e da indstria verde. Os Estados Unidos precisam garantir estas terras preciosas no s para consumo interno, mas tambm para o abastecimento da indstria de telas e aparelhos de televiso que consomem e que so produzidos no Sudeste Asitico, principalmente na Coreia do Sul. Recentemente, as duas empresas lderes no mundo em produo de telas LCD, Samsung Electronics Co. e LG Display Co., tiveram de transferir suas instalaes de produo para a China (LEE, 2010), apesar de preferirem manter esta tecnologia na sua produo domstica. Prev-se que isto acontecer com as empresas rivais do Japo e de Taiwan. A explicao deste deslocamento industrial simples, a China exerceu grande presso para atrair esta indstria para seu territrio, pois possui quase todas as reservas do planeta de terras preciosas e, alm disso, tem crescente mercado interno para este produto. Nessa classificao, encontram-se, ainda, minrios como o glio, usado na produo de equipamentos de circuitos integrados, dispositivos otoeletrnicos como diodes laser ou light-emitting diodes (LED) e placas solares e pedras preciosas.
5.2 Alta vulnerabilidade
Nessa categoria, encontram-se minrios como estanho, zinco, prata e tungstnio que so importados pelos Estados Unidos, principalmente da Amrica Latina. Alm disso, incluem-se minrios usados na fabricao de produtos eletrnicos,
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como o germnio, usado para produzir sistemas de fibra tica, aplicaes eletrnicas e eltricas solares; e a platina, usada na fabricao de dispositivos de cristal lquido e telas planas. So de alta vulnerabilidade minrios ligados indstria de construo e transporte, como o estanho; o rnio, destinado produo de contatos eltricos, revestimento metlico etc.; o zinco, utilizado principalmente em processos de galvanizao e produo de bronze; o tungstnio, cujo consumo est destinado principalmente para a construo, bem como as indstrias metalrgica e de minerao e a indstria de perfurao para extrao de petrleo e gs. Nesse grupo, encontra-se um conjunto de minrios usados na indstria aeroespacial, como cobalto, usado na produo de superligas usadas nos motores a jato de aeronaves. No menos importantes, sob ponto de vista estratgico, so minrios usados na agricultura, j que impactam diretamente a soberania alimentar dos Estados Unidos. Neste grupo, est o potssio 85% usado na produo de fertilizantes e o resto na indstria qumica e a turfa usada intensamente na horticultura para melhoramento de solos e como fertilizante. Vale ressaltar outros minrios de grande importncia usados como reserva de valor, tais como prata, cujo uso tradicional inclui moedas, medalhas e joalheria; alm de ampla variedade de produtos industriais, como dispositivos de condutividade eltrica, maleabilidade e refletividade. A demanda deste mineral crescente nos Estados Unidos; inclui a indstria de baterias, soldadura, catalizadores de automveis, cobertura de telefones celulares para reduzir a poluio por bactrias, eletrnicos e tabuleiros de circuitos, purificao da gua, antenas em miniatura de alta frequncia etc.
5.3 vulnerabilidade moderada
Nessa categoria, agrupam-se 25 minerais dos quais os Estados Unidos dependem em at 49% de importaes. Entre estes, figuram cobre, ao, ferro, cimento ou silcio, alm de minerais usados na agricultura, como nitrognio e amnio, cujos derivados (ureia, nitrato de amnio, fosfatos de amnio, cido ntrico, entre outros) so usados intensivamente em fertilizantes; componentes de magnsio, usados na agricultura e na indstria qumica, bem como na construo e nas aplicaes industriais; e enxofre, consumido em mais de 60% pela indstria de fertilizantes e 26% na refinao de petrleo. Ainda se incluem minerais importantes para a indstria da construo como a vermiculita usada em agregados de concreto e cimento e, em menor grau, na agricultura e na horticultura o gesso, a perlita, o cimento e dois minerais fundamentais nos quais a Amrica Latina tem participao importante: ferro e ao, usados tambm na indstria de transporte e armazenagem.
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Minerais industriais como o silcio, principalmente usado na fundio de ferros, na indstria de ao, na produo de alumnio e ligas de alumnio para a indstria qumica, em semicondutores para chips de computadores e na indstria solar, embora em porcentagem menor de demanda. Outro mineral de grande importncia para esta anlise o cobre, porque quase 50% das reservas mundiais esto na Amrica Latina. Este usado especialmente na indstria da construo e, em menor proporo, em produtos eltricos e eletrnicos, equipamentos de transporte e produtos de consumo em geral. Tambm se encontram nesta categoria o nquel, usado principalmente em transporte, na indstria qumica e em equipamentos eltricos, e a mica, empregada na produo de equipamentos eltricos e eletrnicos.
6 A AmriCA lATiNA Como FoNTE dE miNErAiS ESTrATgiCoS
O grfico 1 mostra que a Amrica Latina uma das principais regies a partir da qual os Estados Unidos importam os minerais estratgicos de que precisam. Observe-se que sete dos 21 minerais que pertencem ao grupo denominado de total vulnerabilidade so importados principalmente do Brasil e do Mxico. No caso do segundo grupo, alta vulnerabilidade, oito dos 17 minerais que pertencem a esta categoria registram como principais fontes de importao Mxico, Peru, Bolvia, Brasil e Chile. Com relao ao ltimo grupo, vulnerabilidade moderada, pode-se observar que 11 dos 25 minerais tm como principal fonte de importao Venezuela, Chile, Mxico, Peru, Brasil e Trinidad e Tobago. O grfico 2, cuja elaborao seguiu a mesma metodologia do grfico 1,6 mostra com maior clareza a importncia estratgica da Amrica Latina como fonte de importao de minerais em relao aos quais os Estados Unidos tm produo deficitria. Este grfico busca medir a participao da Amrica Latina no total de importaes lquidas (importaes menos exportaes) dos Estados Unidos. Alguns minerais importantes no puderam ser considerados para a anlise por falta de informaes disponveis para medir a importao lquida ou o consumo estimado dos Estados Unidos. o caso do estanho, do ouro, do zinco, da bauxita e da alumina, do tntalo, do antimnio, da prata, do tungstnio, entre outros.
6. Para cada mineral selecionado , considerou-se a importao lquida (importao menos exportao) dividida pelo total de consumo estimado, para dar como resultado a porcentagem do total do consumo que depende de importaes. Deve-se advertir que, em muitos casos, no foi possvel incluir alguns minerais importantes para a Amrica Latina como a bauxita e a alumina, o tntalo, o antimnio, o zinco, a prata,o tungstnio, entre outros , porque no estavam disponveis informaes sobre algumas das variveis consideradas para o clculo, como importaes da Amrica Latina as fontes consultadas mostram apenas dados do consumo total, sem especificar pas e procedncia ou consumo estimado dos Estados Unidos. No entanto, para o tipo de anlise que realizada, dirigida a evidenciar interesses estratgicos, acredita-se que o grfico cumpre sua funo.
214
GRFICo 2 Estados unidos: importao lquida de minerais estratgicos selecionados vindos da Amrica latina em relao ao consumo, salvo outras indicaes (2008)
(Em %)
Fonte: Dados de USGS (2008; 2009; 2010a; 2010b). Elaborao da autora. Nota: Dados de 2007.
Os dados mostram que os minerais em relao aos quais os Estados Unidos dependem em maior proporo da Amrica Latina so: estrncio (93%), ltio (66%), fluorita (61%), prata (59%), rnio (56%), estanho (54%) e platina (44%). Essa informao mostra tambm que a Amrica Latina tem ampla capacidade de negociao com os Estados Unidos em relao a esses minerais, alm de grande capacidade de formao internacional de preo destes. Nem uma, nem outra condio favorvel so usadas pelos pases da regio para melhorar as condies de troca e comercializao destes recursos. Menos ainda se outorga importncia suficiente ao enorme potencial que a Amrica Latina tem para avanar uma poltica de industrializao destes, dirigida a agregar valor s suas exportaes. Nesse contexto, necessria uma poltica latino-americana para formao internacional de preos dessas commodities, no a partir da especulao nos mercados financeiros, mas baseada em um clculo das reservas que a regio tem destes
215
recursos, nas taxas de esgotamento destes e nas tendncias do consumo global marcadas pelos ciclos tecnolgicos. Quer dizer, uma poltica de formao de preos baseada na economia real, e no na especulao de uma paraeconomia7 fictcia, dominada, tambm, pelos oligoplios de comunicao e as agncias de controle de riscos que qualificam as economias dos pases, para facilitar as decises dos investidores. Ambos instrumentos teis para a criao de bolhas especulativas e de estados de nimo dos mercados, que adquirem, assim, vida e subjetividade prprias, independentes da economia real.
7 A imPorTNCiA ESTrATgiCA do lTio
De particular importncia na anlise geopoltica dos minerais no mundo o ltio, fundamentalmente usado em baterias recarregveis de quase todos os dispositivos eletrnicos portteis que se produzem atualmente, como telefones celulares, computadores, cmaras fotogrficas e de vdeo etc. Segundo relatrio realizado pelo USGS acerca do uso de cdmio, cobalto, ltio e nquel em baterias recarregveis (WILBURN, 2008), o contedo de ltio em baterias recarregveis usadas anualmente em produtos eletrnicos nos Estados Unidos aumentou drasticamente, entre 1996 e 2005. O ltio usado em baterias de telefones celulares passou de 1,8 toneladas, em 1996, para 170 toneladas, em 2005. Isto , em dez anos, o consumo de ltio aumentou em 94 vezes. O consumo deste mineral para a fabricao de baterias recarregveis de computadores portteis aumentou, neste perodo, de 3,3 toneladas para 99 toneladas ou seja, 3.000%. Se se considerar que o uso de celulares nos Estados Unidos passou de 340 mil unidades, em 1985, para 180 milhes de unidades, em 2004, e que a importao de computadores portteis cresceu 1.200% de 1996 a 2005, ao mesmo tempo em que a importao de cmeras digitais cresceu 5.600% nesse perodo, tem-se uma ideia mais clara da importncia estratgica do ltio. O uso do ltio em baterias recarregveis tem substitudo antigos materiais como o nquel-cdmio (NiCd em ingls, nickel-cadmium) e o nquel-hidreto metlico (NiMH em ingls, nickel-metal-hydride) por reduzir os custos de produo e representar tecnologia superior em relao ao padro anterior. Alm disso, est comprovado que material ecologicamente mais limpo e menos nocivo para a sade do usurio pesquisas comprovaram a ao cancergena do nquel e do cdmio.
7. o termo paraeconomia de cunho da autora.

216
GRFICo 3 Quantidades estimadas de cdmio, cobalto, ltio e nquel contidas em baterias recarregveis de cmeras fotogrficas e filmadoras usadas nos Estados unidos (1996-2005)
100 Contedo de metal em toneladas 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
00 02 01 03 04 96 97 98 20 20 20 20 19 20 19 19 19 20 05 99
Ltio
Fonte: Wilburn (2008).
Cobalto
Cdmio
Nquel
O grfico 3 mostra o comportamento do cdmio, do cobalto, do ltio e do nquel na fabricao de baterias recarregveis importadas pelos Estados Unidos, entre 1996 e 2005. Enquanto o nquel e o cdmio registram comportamento descendente, de mais de 80%, em 1996, para menos de 10%, em 2005, o ltio e o cobalto crescem de menos de 5% para quase 100% nesse perodo. Como pode se observar, em 2000, encontra-se o ponto de inflexo que coloca o cobalto como a matria-prima mais usada na fabricao de baterias recarregveis; e em 2004, a tendncia consolida-se quando o ltio passa a ser mais usado que o nquel e o cdmio. O ciclo tecnolgico do ltio inicia-se, ento, entre 2000 e 2005. A importncia estratgica do ltio, consequncia da sua aplicao na indstria de baterias recarregveis de quase todos os dispositivos eletrnicos portteis consumidos no mundo, irrefutvel. Esta tendncia se comprova analisando o seguinte grfico 4, que mostra a evoluo do mercado mundial de baterias recarregveis entre 1994 e 2008. As baterias produzidas base de ltio aparecem em quantidade bastante modesta, menos de 5%, em 1995, e experimentam participao crescente que chega a 58%, aproximadamente, em 2008.
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GRFICo 4 mercado mundial de baterias recarregveis (1994-2008)

(Dados expressos em milhes de unidades)
Fonte: Pillot (2009).
Talvez a aplicao mais importante do ltio, sob o ponto de vista estratgico, seja na produo de nova tecnologia de baterias recarregveis para veculos eltricos: hybrid electric vehicle (HEV). Este tipo de veculos combina o motor a combusto interna de um veculo convencional com bateria e motor eltrico. Trata-se de automvel com autonomia de 64 km a 350 km dependendo do modelo , apenas sob o impulso de suas baterias de tipo on-ltio. A partir deste limite, ativa-se motor de combusto a gasolina ou gs. As baterias podem ser recarregadas em aproximadamente seis minutos com qualquer tomada domstica de 220 V; o carro pode alcanar velocidade mxima de 180 km/h e acelerao de 0km/h a 100 km/h em menos de seis segundos. A empresa General Motors, estadunidense, e a Toyota e a Nissan, japonesas, bem como as europeias Porsche, Mercedes-Benz e Volvo, j esto trabalhando em novos prottipos de veculos hbridos. Em 2007, a Dessault francesa assinou convnio com o governo da China para desenvolver um novo modelo do seu hbrido Clevanova (SAGRNAGA, 2007). As pesquisas
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para o desenvolvimento desta tecnologia comearam em 2005, e j tm se colocado no mercado alguns modelos, como o Volt (General Motors), ao preo de US$ 41 mil. No entanto, a CT&T coreana promete lanar proximamente seu modelo Zone na Europa, com preo final entre US$ 16 mil e US$ 8 mil (IN ZONE..., 2010). As principais limitaes para a massificao desta nova tecnologia de veculos so o preo, ainda bastante alto, e o tamanho das unidades, bastante reduzido. No entanto, pesquisas em andamento preveem que, em poucos anos, estes inconvenientes sero superados. Outra vantagem da nova tecnologia de baterias de on-ltio sua alta densidade de energia, o que lhe permite maior capacidade de armazenamento de energia por unidade de peso, o que reduz consideravelmente o peso total destas baterias em relao quelas produzidas a partir de NiCd ou de NiMH. Em 1992, quando se introduziram no mercado as baterias de ltio, estas tinham densidade de energia apenas 10% maior que as baterias de NiMH. Em 2005, a densidade de energia mdia das baterias de ltio era 80% maior que a das baterias de NiMH (PILLOT, 2005). O aumento da densidade de energia das baterias de ltio tem permitido a diminuio constante do peso total destas e, consequentemente, a diminuio do peso dos dispositivos portteis que as usam. No caso dos veculos eltricos hbridos, a alta densidade de energia das baterias de ltio fundamental. A nova tecnologia de baterias on-ltio, em sua forma mais avanada, tem a metade do peso de suas antecessoras (baterias de nquel) e armazena o triplo de energia, gerando o dobro de potncia, o que tem permitido a construo de alguns modelos de veculos com 450 km de autonomia, capazes de desenvolver velocidade de at 100 km/h (SANTOS, 2009, p. 17). Isso evidencia a possibilidade de mudana de padro energtico no transporte, usando a energia eltrica, por meio das baterias de ltio, na fabricao de veculos de maior porte. A substituio de minerais combustveis por energia eltrica teria impacto ambiental muito grande, reduzindo significativamente a emisso de gases estufa. Porm, certamente, aumentaria tambm a disputa pela gua como principal recurso hidroenergtico. Segundo a anlise dos ciclos de minerais, usada nesta pesquisa, estimase que o ltio iniciou seu ciclo em 2005 e ter um horizonte de uso intensivo at o perodo 2035-2045. Embora existam outras interpretaes bastante srias (PEREZ, 2004) que defendam que a durao dos ciclos tecnolgicos tende a diminuir gradualmente, de qualquer forma, o ciclo do ltio permite um horizonte temporal de uso ainda bastante grande. Nesse contexto, qual a importncia estratgica do ltio para a Amrica Latina? Segundo dados de 2009 (USGS, 2010b, p. 93), o Chile tinha participao de 76% nas reservas mundiais deste mineral; a Argentina, 8%; e o Brasil, 2%. A regio no seu conjunto representava 92% das reservas mundiais. Desde os
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ltimos descobrimentos8 de grandes jazidas de ltio na Bolvia (BOLVIA, 2010), cujas reservas comprovadas ascendem a aproximadamente 100 milhes de toneladas, as reservas mundiais multiplicaram-se em dez vezes e a Bolvia tornou-se a maior reserva do mundo. Isto significa que quase todas as reservas de ltio do planeta esto no continente sul-americano. O atual governo da Bolvia disps recentemente a construo de uma instalao para a produo de ltio no Salar de Uyuni. Na primeira fase, espera-se produzir de 40 a 60 toneladas mtricas (Tm.) de cloreto de ltio por ano; na segunda fase, produzirse- hidrxido de ltio; e na terceira fase, ltio metlico, que a matria-prima para a fabricao de baterias recarregveis (BOLVIA, 2009). O Estado boliviano assume diretamente a gesto da explorao e da produo deste mineral, que inclui pesquisa cientfica em cooperao com vrias instituies do mundo. Ao ser declarado pela constituio do pas como recurso natural estratgico, o Estado reserva-se direitos inalienveis sobre este mineral. Recentemente, a Bolvia assinou convnio com a Venezuela que estabelece, entre outros acordos, a cooperao entre os dois pases para a produo de bateria de ltio,9 o que demonstra a preocupao do governo boliviano com a acelerao do processo de gesto econmica do mineral. A disputa global pelo ltio, devido ao crescimento abrupto e sustentado de sua demanda como consequncia de inovao tecnolgica na produo de baterias recarregveis, deve criar novas tenses na Regio Andina da Amrica do Sul. Os interesses em jogo so colossais.
8 A EmErgNCiA dA CHiNA Como grANdE CoNSumidor E ProduTor muNdiAl dE miNErAiS
Uma anlise geopoltica razoavelmente alertada no pode deixar passar despercebido um fenmeno emergente na dinmica global dos recursos minerais no combustveis e combustveis: desde a dcada de 1990, a China emerge como grande consumidora e produtora mundial de recursos minerais. exatamente nesta ordem: produtora e consumidora. A anlise histrica das cifras demonstra que a China eleva drasticamente sua produo de recursos minerais para atender sua demanda interna e s necessidades do seu modelo de desenvolvimento e industrializao. O consumo das suas reservas no se incrementa para atender s necessidades das economias centrais, como se mostrar nas pginas seguintes.
8. Alguns meses atrs, foi divulgada, por meio da imprensa internacional, a notcia de que se teria descoberto no Afeganisto grandes jazidas de ltio. No entanto, at o momento, no se dispe de fontes tcnicas que relatem de maneira mais exata a dimenso das reservas encontradas. 9. Em 31 de maro de 2011, foi assinado acordo entre a Venezuela e a Bolvia para a promoo de 18 projetos de interesse comum, entre os quais se estabeleceu a elaborao de um cronograma de trabalho para avaliar a viabilidade de um projeto de fbrica de pilhas e baterias de ltio entre o Ministrio do Poder Popular para a Cincia, Tecnologia e Indstrias da Venezuela e da Bolvia(ACELERAR..., 2011).
220
No entanto, quem pretender ver na emergncia da China na economia mundial apenas um fenmeno econmico recente estar deixando de lado a possibilidade de compreender um fenmeno sociocultural muito mais complexo, que tem a ver com a reelaborao do processo civilizatrio asitico, que encontra na China contempornea seu centro mais dinmico de desenvolvimentos econmico, cientfico e tecnolgico, financeiro e cultural, capaz de por em tenso enormes foras criadoras. Desde uma perspectiva histrica de longa durao, Frank (1998) elaborou um enfoque radicalmente novo do desenvolvimento asitico e de sua centralidade no sistema mundial. A tese central de Frank pode ser resumida da seguinte maneira: por intermdio de ciclo histrico de muita longa durao, o declive das economias e das hegemonias regionais asiticas facilitou a emergncia europeia, da mesma forma que o declive do Ocidente facilita a nova emergncia da sia, atualmente. Assim, o sistema mundial constitudo a partir do sculo XIX teve suas origens indissolveis no antigo sistema mundial do sculo XIII, cujo centro mais dinmico se encontrava na sia Oriental. Para Frank, as evidncias mostram que existiu um sistema mundial de comrcio e uma diviso internacional do trabalho muito antes de os europeus terem construdo o mundo ao redor deles. O sistema mundial do sculo XIII inclua trs grandes reas e outras tantas menores que cobriam a AfroEursia: Europa, o Mediterrneo, o Mar Vermelho, o Golfo Prsico, o Mar rabe, a Baa de Bengala, o mar do sul da China e a sia continental. Alm disso, foram desenvolvidas relaes bilaterais de longo prazo entre a China e a sia central, bem como relaes trilaterais que incluam Coreia e Japo, alm do papel significativo que jogaram as regies costeiras da China, os portos no Mar da China Meridional e o sudeste asitico e as disporas comerciais, especialmente na periferia da China. No por casualidade que todas estas regies continuam desempenhando papel importante na economia mundial e no sistema internacional de comrcio. As duas regies mais centrais nessa economia global, que geraram e exportaram supervit, foram a ndia e a China. Esta centralidade esteve apoiada fundamentalmente em suas altas produtividades absoluta e relativa na manufatura. No caso da ndia, a manufatura de txteis de algodo e, em menor proporo, os txteis de seda dominaram o mercado mundial. A centralidade chinesa na economia mundial esteve baseada em sua altssima produtividade em indstria, agricultura, transporte e comrcio, o que certamente favoreceu sua balana comercial. A liderana mundial nas exportaes de seda, porcelana, ouro, moedas de cobre e, posteriormente, ch converteu a China no destino final da prata do mundo, o que assegurava um quase perptuo excedente em sua balana comercial.
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Frank oferece uma concluso-chave para entender a emergncia da China e da sia na economia mundial contempornea:
A ideia do grande decolar do sculo XVI implica uma ruptura e descontinuidade da histria mundial, cuja desinformao se baseia em uma viso eurocntrica. Uma vez abandonado o eurocentrismo e adotada uma perspectiva global mais holstica do mundo, a descontinuidade ser amplamente substituda pela continuidade. Ou, ao contrrio: s quando enfatizemos mais a continuidade na histria mundial, poderemos entender melhor o lugar da sia no mundo, como um todo. De fato, a emergncia do Ocidente consequncia desta continuidade histrica global. Assim, a expanso econmica contempornea na sia Oriental pode significar o comeo do regresso da sia para uma posio de liderana na economia mundial, como foi num passado no muito distante (1998, p. 31).
O ciclo ocenico da economia mundial, iniciado com a expanso ibrica, continuado pelas hegemonias holandesa e inglesa e, posteriormente, norte-americana, parece estar abrindo espao ao retorno do continente euro-asitico, reestruturando, ao mesmo tempo, as estratgias militares baseadas no poder naval em direo da recuperao do papel das grandes superfcies continentais. Isto explica o fato de as potncias hegemnicas da economia mundial do sculo XXI estarem apoiadas cada vez mais em grandes economias continentais, com um papel crescente das integraes regionais. A integrao latino-americana vai em direo desta tendncia.
9 o dESENvolvimENTo dA CHiNA SoB A PErSPECTivA doS CiCloS ECoNmiCoS dE miNErAiS ESTrATgiCoS
A partir da matriz de anlise de ciclos de minerais relacionados s etapas de desenvolvimento referidas anteriormente, pode-se observar que a etapa de infraestrutura na China comea em 1990 (grfico 5), com o incremento rpido do consumo de cimento (de 200 milhes Tm., em 1990, para quase 500 milhes Tm., em 1995, e 800 milhes Tm., em 2003). Cinco anos depois, em 1995, comea a etapa de indstria leve, com o crescimento rpido do consumo de cobre (grfico 6): aproximadamente 1,2 milhes Tm., em 1995, 2 milhes Tm., em 2000, e mais de 3,5 milhes Tm., segundo estimativas, em 2005. Em 2000, comea a etapa de manufatura pesada, com o incremento rpido do consumo de alumnio, ferro e ao. Ao se considerar que cada etapa de desenvolvimento analisada segundo o consumo intensivo de minerais tem durao calculada em cerca de 20 anos e o ciclo completo de cada mineral apresenta durao de 30 a 40 anos, podem-se prever ainda grandes horizontes temporais de consumo intensivo de minerais em que a Amrica Latina tem participao relevante na produo e nas reservas mundiais.
222
Mesmo que a China tenha se tornado, durante as ltimas duas dcadas, o principal produtor mundial de um nmero importante de minerais necessrios para seu consumo interno, esta produo no atende sua crescente demanda. No caso do cobre, a China produz dois teros do que consome. Quando se trata de alumnio, metal em relao ao qual a China produz quase os mesmos volumes que consome, esta produo se realiza a partir de bauxita e alumina importadas, em grande medida, dos pases latino-americanos. Em 2003, segundo dados de produo de mina, a China posicionou como primeiro produtor mundial de carvo (45% da produo mundial), cimento (42%), fluorita (55%), terras preciosas (85%), alumnio (18%), antimnio (89%), magnsio (45%), ao (23%), estanho (32%), tungstnio (83%) e zinco (22%). Para os seguintes minerais, a China classifica-se como um dos cinco primeiros produtores mundiais: cobre (2o lugar, 12%), ouro (4o lugar, 8%), chumbo (2o lugar, 18%) e molibdnio (3o lugar, 24%). Uma anlise mais detalhada de produo e consumo da China em relao a minerais estratgicos pode oferecer melhores elementos para avaliar o potencial das relaes comerciais de longo prazo com a Amrica Latina, ao mesmo tempo em que representa informao importante para a elaborao de polticas regionais no contexto dos processos de integrao em andamento na regio.
9.1 infraestrutura: consumo intensivo de cimento
O crescimento da produo de cimento na China inicia-se em 1989, mas a partir de 1990, na verdade, que tal crescimento se dinamiza, alcanando em 2004 mais de um tero da produo mundial. De fato, o crescimento rpido da produo mundial de cimento, desde 1990, deve-se principalmente produo chinesa. Pode-se considerar que em 1990 comea a etapa de desenvolvimento de infraestrutura no pas. Em 2004, o consumo de cimento por parte da China ascendia, aproximadamente, a 810 milhes Tm. por ano e produzia 813,2 milhes Tm., com o qual era capaz de abastecer internamente seu consumo. Enquanto isso, nesse perodo, os Estados Unidos consumiam 115 milhes Tm. e produziam apenas 95,9 milhes Tm., registrando dficit de 19,1 milhes Tm., equivalente a 17% do seu consumo.
223
GRFICo 5 China: produo de cimento hidrulico (1950-2003)
Fonte: Menzie et al. (2004).
Segundo dados de 2006, do total de importao de cimento para consumo nos Estados Unidos, 30% provinha da China, (USGS, 2007a). Em 2007, esta quantidade caiu para 24% (USGS, 2008); em 2008, continuou diminuindo, representando apenas 17% (USGS, 2010a). Certamente, com o rpido incremento de consumo de cimento na China, a tendncia esperada o pas diminuir suas exportaes para os Estados Unidos para abastecer a crescente demanda interna, quadro a partir do qual os Estados Unidos devero procurar fontes de abastecimento alternativas. A Amrica Latina e em especial o Brasil e o Mxico, os principais produtores de cimento na regio, representam estas fontes alternativas. O Brasil o primeiro produtor de cimento da Amrica Latina, com produo anual de 53 milhes Tm., segundo dados de 2009, seguido pelo Mxico, que produzia 45 milhes Tm., nesse perodo (USGS, 2010b, p. 39).
9.2 indstria leve: consumo de cobre
A partir de 1998, a China comea a registrar dficit crescente no que diz respeito ao cobre. Como se pode observar no grfico 6, a partir de 1998, o consumo de cobre incrementa-se em nveis muito superiores aos da produo de mina. Em 2005, a produo de cobre aproximadamente de 2 milhes Tm., enquanto o consumo ascende a mais de 3,5 milhes Tm., gerando dficit de mais de 40% no que concerne ao consumo total.
224
GRFICo 6 China: consumo e produo de cobre (1990-2005)

4 3,5
Milhes de toneladas mtricas
3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005 225
Produo de cobre Fonte: Menzie et al. (2004).
Consumo de cobre
Confirma-se uma tendncia clara: para garantir o abastecimento sustentvel de cobre, que alimenta sua indstria leve, a China precisa multiplicar seus investimentos mineiros nos principais pases produtores de cobre do mundo. Em que direo se dirigem os interesses da China em relao a este mineral? O Chile, o Peru e o Mxico tm 48% das reservas de cobre do mundo. Levando-se em conta o marco analtico dos ciclos de minerais, baseado no crescimento exponencial do consumo de cobre, a China est na primeira fase (entre 20% e 30%) da etapa da indstria leve. Isto indica um horizonte de 20 a 30 anos mais de consumo intensivo deste mineral.
9.3 indstria pesada: alumnio, ferro (ore) e ao 9.3.1 Alumnio
O grfico 7 mostra que, de 1990 a 2005, a China multiplicou em seis vezes seu consumo e sua produo de alumnio. Pode-se observar que a produo domstica abastece o consumo; porm, esta produo est baseada em bauxita e alumina importadas.
GRFICo 7 China: produo e consumo de alumnio (1990-2005)

7 6 Milhes de toneladas mtricas 5 4 3 2 1 0
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
05
Consumo de alumnio
Produo de alumnio
As reservas de bauxita da Amrica Latina ascendem a 2, 2 bilhes de Tm., que representam 8% das reservas mundiais. Isto equivale a dez vezes as reservas dos Estados Unidos e mais de trs vezes as reservas da China. O Brasil e a Venezuela concentram as maiores reservas de bauxita da Amrica Latina. Segundo dados de 2009, o Brasil tinha participao de 86% e a Venezuela, de 14% das reservas comprovadas totais da Amrica Latina.
9.3.2 Ferro
Desde 1990, a China vem incrementando de maneira exponencial suas importaes de ferro. Em 12 anos, de 1990 a 2002, multiplicou em mais de sete vezes a importao deste mineral: de menos de 20 milhes Tm., em 1990, para mais de 150 milhes Tm., em 2002, tornando-se o primeiro importador de ferro do planeta. Desde 2002, a China supera o Japo neste quesito, que, durante as duas ltimas dcadas do sculo XX, liderou, de longe, as importaes deste mineral mundialmente fundamentalmente para abastecer a produo automobilstica , como se observa no grfico 8. Para 2005, a China importava mais da metade do ferro de alta concentrao (Fe Content) e 36% de ferro bruto de que precisa para consumo (MENZIE et al., 2004).
226
GRFICo 8 Principais importadores de minrio de ferro (ore) (1980-2003)
Milhes de toneladas mtricas
140 120 100 80 60 40 20 0
19
80 981 982 983 984 985 986 987 988 989 990 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 1
China Alemanha Japo EUA Coreia
O grfico 8 mostra o crescimento drstico do consumo de ferro na China a partir de 2000, alcanando volume de 409 milhes Tm. em 2003, enquanto a produo domstica de tal minrio registrava apenas 261 milhes Tm. neste ano. Significativamente, a produo chinesa de ferro de baixa concentrao (mdia de 33% de contedo de ferro), com alto grau de impurezas, e produzida em minas de pequenos e mdios porte. A China importa ferro da melhor qualidade (com grau de concentrao maior de 60%) principalmente da Austrlia e do Brasil. Essas tendncias mostram que, tanto pela sua capacidade de produo como de consumo, a China est no caminho de dominar a indstria mundial do ferro. Notavelmente, esta indstria depende cada vez mais dos principais pases produtores de ferro: Brasil, Austrlia e Peru.
9.3.3 Ao
O grfico 9 mostra que, em 2003, a produo de ao da China foi de 220 milhes Tm., equivalente a 23% da produo mundial e 15% maior que sua produo do ano anterior. Este aumento est relacionado com a indstria de automveis, que demandou, em 2003, 37% a mais de ao que no ano anterior. A indstria de eletrodomsticos foi responsvel pelo aumento de 35% da produo e a indstria naval, de 14%, neste perodo.
227
GRFICo 9 China: produo e consumo de ao (1990-2005)
A demanda chinesa de ao duplicou, entre 2001 e 2004, devido ao auge de produo de automveis, registrando crescimento muito mais drstico que o resto dos pases asiticos. O principal pas produtor de ao na Amrica Latina o Brasil, para o qual foram dirigidos os investimentos chineses para a produo deste mineral. Atualmente, est se negociando um investimento de US$ 3,29 bilhes da empresa chinesa Wuhan Iron and Steel Corp, em acordo com a empresa brasileira LLX, destinado construo de uma fbrica de ao em So Joo da Barra (apndice).
10 A AmriCA lATiNA E A diSPuTA gloBAl Por miNErAiS ESTrATgiCoS
No tabuleiro da geopoltica mundial, a disputa global por minerais estratgicos direcionar os movimentos dos grandes consumidores de minerais para as principais reservas do planeta. A estratgia das potncias hegemnicas inclui ao articulada e complexa para derrubar as barreiras polticas e econmicas, a fim de permitir o acesso de longo prazo sobre estes recursos. Essa dinmica no se reduz ao mbito comercial e, portanto, ao consumo da produo mundial, seno que se desdobra necessariamente em uma poltica de gesto e domnio das reservas mundiais. A maioria dos contratos de pesquisa
228
e explorao de recursos minerais assinados entre as empresas mineradoras grande parte das quais so de capital norte-americano, europeu ou chins e os pases latino-americanos tem um marco regulatrio que garante s primeiras longos perodos de operao, que vo de 20 a 40 anos. Observa-se, por exemplo, os contratos de explorao de gs natural assinados entre os governos do Peru e da China entre 2005 e 2006, no valor total de, aproximadamente, US$ 1 bilho e com durao prevista de 40 anos. Mais recentemente, em 2010, estabeleceu-se acordo entre a empresa pblica chinesa China Minmetals Corp, por meio da sua filial peruana Lumina Cooper SAC, para investimentos que ascendem a US$ 2,5 bilhes na extrao de cobre durante 20 anos. Em 2005, a estatal chinesa Shengli International Petroleum Development Co. Ltda. assinou acordo com a estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos para investir US$ 1,5 bilho no setor de petrleo e gs ao longo de 40 anos.10 Os descobrimentos de novas jazidas e grandes reservas de minerais estratgicos tambm orientaro a mudana de interesses geopolticos de um pas a outro, ou de uma regio a outra. Dessa forma, um mapa dinmico, que atualize permanentemente o volume de reservas de minerais na Amrica Latina, torna-se ferramenta muito til para prever a mudana de interesses geopolticos na regio e o surgimento de novos territrios de disputa e conflito no continente. O grfico 10 mostra as reservas de minerais selecionados da Amrica Latina, da China e dos Estados Unidos em relao s reservas mundiais em 2009. Certamente, os interesses estratgicos das potncias hegemnicas e emergentes em relao a estas matrias-primas no podem ser analisados unicamente a partir do consumo e da produo mundial, mas, principalmente, por intermdio de inventrio dinmico das reservas mundiais. Uma anlise mais minuciosa poderia comparar o comportamento histrico da produo em relao s reservas de minerais estratgicos nos pases que detm estes recursos, com o objetivo de construir taxas de drenagem/esgotamento de reservas e polticas de incremento ou diminuio da produo nos limites estabelecidos a partir de estratgias nacionais e regionais de uso destes recursos. Trata-se de criar instrumentos analticos para a tomada de decises e a elaborao de polticas pblicas de pases e regies produtoras de matrias-primas que permitam gesto econmica mais eficiente dos seus recursos.
10. Para mais detalhes de acordos e contratos da China com os pases latino-americanos, conferir o apndice.
229
GRFICo 10 reservas de minerais estratgicos da Amrica latina, da China e dos Estados unidos em relao s reservas mundiais (2009)
(Em %)
Fonte: USGS (2010b). Elaborao da autora. Nota: 1A reserva dos Estados Unidos encontra-se indisponvel. 230
Esses dados mostram a grande participao da Amrica Latina nas reservas mundiais de minerais. Em primeiro lugar, aparece o nibio, mineral que continua sendo intensamente usado para a produo de ao e, em menor proporo, na indstria aeroespacial. Portanto, mineral extremamente importante no s para os Estados Unidos, mas tambm para a China, que emerge como o grande consumidor de ao do mundo. O ltio foi considerado nesse grfico ainda sem os ltimos descobrimentos das reservas na Bolvia, depois dos quais a Amrica Latina passa a abrigar 99% das reservas mundiais (91% na Bolvia, 7% no Chile e 1% na Argentina). Pela importncia estratgica deste minrio, como j foi indicado anteriormente, pode-se esperar uma presso crescente por parte dos Estados Unidos sobre a gesto do ltio na Bolvia, que est em mos da empresa estatal Corporao Mineira de Bolvia (Comibol em espanhol, Corporacin Minera de Bolivia). O rnio, minrio do qual os Estados Unidos dependem de 79% de importao de outros pases, principalmente do Chile, tem 54% das suas reservas na regio (Chile e Peru). Apesar de os Estados Unidos terem participao de 16% nas reservas mundiais deste minrio, sua produo no abastece a totalidade do consumo interno. Pelo volume de minrio importado pelos Estados Unidos e o impacto que tem na sua economia, o cobre caso de particular importncia para a Amrica Latina: a regio tem 48% das reservas mundiais (Chile, 30%; Peru, 12%; e Mxico, 7%) e quase 44% da produo mundial (Chile 34%; Peru, 8%; e Mxico, 1,6%), segundo dados de 2009. O consumo de cobre dos Estados Unidos depende de 23% de importaes lquidas. Vinte e um por cento das suas importaes lquidas de cobre provm da Amrica Latina. O que quer dizer que quase todo o cobre que os Estados Unidos importam tem sua origem na regio. Por sua vez, a China, que possui apenas 6% das reservas mundiais e taxa semelhante de participao na produo mundial, segundo dados de 2008, consumia 4,81 milhes Tm.11 de cobre refinado ou seja, 30% da produo mundial neste perodo. Isto , em 2008, a China tinha participao de 6% na produo e de 30% no consumo mundial de cobre. Esse panorama indica que a Amrica Latina espao vital para o abastecimento de cobre, tanto para os Estados Unidos quanto para a China. Enquanto o primeiro mostra consumo estvel em relao a este minrio ao longo dos ltimos anos, a China vem incrementando seu consumo em quase 10% ao ano.12
11. Ver a seo sobre a China em USGS (2010a, p. 8). 12. Ver a seo sobre a China em USGS (2010a, p. 8).
231
O grfico 11 mostra a produo de minerais selecionados dos Estados Unidos, da China e da Amrica Latina em relao produo mundial, incluindo as importaes dos Estados Unidos para 2009.13
GRFICo 11 Produo de minrios estratgicos dos Estados unidos, da China e da Amrica latina em relao produo mundial e importao para consumo nos Estados unidos (2009)
(Em %)
Fonte: USGS (2010b). Elaborao da autora. Nota: 1A produo dos Estados Unidos no est disponvel na fonte.
Os dados oferecem um panorama dos interesses dos Estados Unidos medidos a partir de suas importaes de minrios, cuja produo mundial provm fundamentalmente da Amrica Latina e da China. A crescente demanda da China
13. o comportamento das variveis em 2009 no registra grandes diferenas com relao ao ano anterior, como se esperaria como consequncia da crise econmica de 2008.
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pelos minrios selecionados tem como consequncia que o pas tenda a consumir a totalidade da sua produo e, ainda, precise importar estes recursos de outras regies para diminuir seu dficit. Diante desta situao, os Estados Unidos devem orientar cada vez mais o abastecimento de seu consumo a importaes provenientes da Amrica Latina. O comportamento da linha de importaes indica que os casos mais vulnerveis para os Estados Unidos so o bismuto, o cobre, o estanho, o ltio, o nibio, o nquel, o ouro, a prata, o rnio, o titnio e o zinco, em relao aos quais sua produo muito menor que sua demanda. A China tem liderana absoluta em relao produo de terras preciosas, para a qual tem desenvolvido uma poltica industrial especfica, atraindo a produo de aparelhos de televiso e telas de computadores da Coreia do Sul para seu territrio. A Amrica Latina tem a liderana absoluta em relao ao nibio e est indo nesta direo no que diz respeito ao ltio. Esta situao coloca a necessidade urgente de se elaborar uma poltica regional de industrializao do ltio, que movimente a produo de baterias recarregveis de dispositivos eletrnicos portteis do Sudeste asitico para a Amrica do Sul. Certamente, isto requer a criao de um grande centro de pesquisa cientfica e tecnolgica deste mineral, alm de uma estratgia de apropriao de inovaes com os atuais centros de produo de eletrnicos ligados a este mineral. A gesto econmica destes minerais requer desenvolver equipamentos de pesquisa multidisciplinares, cujo campo de estudo deve ir desde a pesquisa geolgica para a extrao deste minrio com o menor impacto ambiental possvel, at a pesquisa cientfica dirigida a desenvolver tecnologia de ponta em relao produo derivada destas matrias-primas. Pela envergadura deste projeto, este s pode se desenvolver como parte de uma poltica regional.
10.1 China e Amrica latina
Nos ltimos anos, a China tem incrementado drasticamente suas relaes comerciais com a Amrica Latina. Como mostra a tabela 1, passou a ser um dos principais destinos das exportaes de quase todos os pases da regio, ao mesmo tempo em que se tornou uma das principais origens das importaes destes pases. Os casos mais relevantes so o Chile e o Brasil, para os quais a China ocupa o primeiro lugar de destino das suas exportaes. Depois, esto Argentina, Costa Rica e Peru, para os quais a China ocupa o segundo lugar de destino das suas exportaes. No que diz respeito s importaes, o Paraguai tem na China o primeiro lugar de origem destas. Nos casos do Peru, do Equador, da Colmbia, do Chile e do Brasil, a China ocupa o segundo lugar. Outro caso que chama ateno a Venezuela, para a qual a China passou do 37o para o terceiro lugar de destino das exportaes e do 18o para o terceiro lugar de origem das importaes, em oito anos, de 2000 a 2008.
233
Essa conjuntura s pode ser entendida a partir da constatao de que a Amrica Latina tem uma importncia crescente para a economia chinesa, como mercado de destino de bens manufaturados e fonte de recursos naturais. Certamente, para conseguir crescimento to grande em perodo relativamente curto, foi necessria uma gesto articulada do governo chins, que assumiu novas dimenses com a aprovao da sua poltica para a Amrica Latina e o Caribe em 2008.
TABELA 1 Amrica latina: lugar que ocupa a China no comrcio de alguns pases selecionados (2000 em relao a 2008)1,2
Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Equador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Uruguai Venezuela
Exportaes
2000 6 12 12 5 35 26 13 35 30 35 25 19 22 11 4 5 37 2008 2 10 1 1 4 2 9 16 18 11 5 14 4 9 2 8 3 2000 4 8 11 4 15 16 10 18 15 18 6 18 17 4 13 6 18
Importaes
2008 3 6 2 2 2 3 2 5 4 7 3 4 4 1 2 3 3
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Notas: 1 No caso de Honduras e Nicargua, o dado corresponde a 2007.
2
os pases da Unio Europeia (UE) foram considerados como um s destino.
No apndice A, oferece-se informao detalhada dos investimentos chineses na Amrica Latina. Os principais setores em que a China tem investido so minerao, petrleo e gs e, em menor proporo, produtos agrcolas. Entre 2005 e 2010, assinou diversos acordos bilaterais, ou sob a forma de joint venture, entre empresas estatais e mistas para a extrao e a produo de cobre com os dois principais produtores deste mineral na Amrica Latina (Chile e Peru), com investimentos que chegam a 13 bilhes de dlares. No Brasil, os investimentos chineses destinados aos setores de minerao e petrleo ascenderam a US$ 12 bilhes, em 2009. Com a Bolvia, a China assinou acordos bilaterais para a explorao de petrleo e gs com investimento aproximado de US$ 1,5 milhes. No Equador, investiu mais de
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US$ 2 bilhes, entre 2005 e 2009, incluindo emprstimos que sero pagos com petrleo e leo combustvel. Com a Argentina, assinaram-se acordos que incluam a exportao de produtos agrcolas para a China, a partir dos quais a Argentina se converteu no terceiro maior exportador de alimentos para o pas. Mas, talvez, o maior investimento realizado pela China na regio esteja na Venezuela, pas com o qual assinou acordo (TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, 2010) para financiamento de longo prazo, oficializado em 16 de setembro de 2010. Este acordo inclui crdito de 20 bilhes de dlares para financiar 19 projetos de desenvolvimento integral em oito setores: minerao, eletricidade, transporte, moradia, finanas, petrleo, gs e petroqumica. Este financiamento ser pago por meio de linha de crdito para a venda de petrleo cru para a China em quantidades escalonadas: para 2010, o limite mnimo foi de 200 mil barris dirios; para 2011, ser de 250 mil barris dirios; e para 2012, de no menos de 300 mil. Se a isto so adicionados os 500 mil barris que a Venezuela j envia diariamente China e os 400 mil barris que produzir uma empresa mista binacional na faixa petrolfera do Orinoco, em 2012, a Venezuela estar enviando China mais de 1 milho de barris dirios, a mesma quantidade que exporta aos Estados Unidos. Por sua vez, a China realizou investimentos na Venezuela vinculados a 50 projetos para a produo de alumnio, bauxita, carbono, ferro e ouro, alm de investimento de US$ 16 trilhes na faixa petrolfera do Orinoco, o que permitir que a Petrleos de Venezuela S/A (PDVSA) eleve em quase 1 milho de barris dirios sua produo (ZIBECHI, 2010). O crescente interesse da China na Amrica Latina, seus investimentos em numerosos projetos de desenvolvimento e de explorao e produo de minerais, alm de sua aliana estratgica com a Venezuela, que at a data chega a um investimento chins de US$ 44 bilhes, constituem elementos importantes para as mudanas hegemnicas em andamento e a nova geopoltica mundial. Por sua vez, o deslocamento da China como principal destino das exportaes da Amrica Latina no significou nenhuma mudana em relao ao valor adicional destas. O grfico 12 mostra a participao relativa crescente das matrias-primas na composio das exportaes da regio. Ao mesmo tempo, as manufaturas baseadas em recursos naturais diminuram gradualmente sua participao relativa no conjunto de exportaes da regio, enquanto os produtos de alta tecnologia aparecem timidamente a partir de 2000, com participao de menos de 10% do total. Isto pode ser explicado no apenas por drstica elevao da demanda chinesa de matrias-primas e commodities da Amrica Latina, o que incrementou o peso relativo destes recursos em relao aos produtos de maior valor agregado, ainda quando estes ltimos tambm tivessem registrado incremento das exportaes, mas tambm pode significar a reproduo de modelo exportador de matrias-primas de baixo valor agregado.
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GRFICo 12 Amrica latina e o Caribe: exportaes da regio para a China, por contedo tecnolgico (1995-2008)
(Em %)
100 80 60 40 20 0 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Manufaturas de alta tecnologia Manufaturas de baixa tecnologia Produtos primrios
Manufaturas de tecnologia mdia Manufaturas baseadas em recursos naturais
Fonte: Cepal, sobre a base da organizao das Naes Unidas (oNU), o Banco de Dados Estatsticos sobre o Comrcio de Mercadorias (CoMTRADE).
O grfico 13 compara as exportaes de Chile, Venezuela e Brasil para a China em relao ao contedo tecnolgico destas. Interessante ressaltar que o Brasil, que possui o maior parque industrial da Amrica do Sul, exporta produtos primrios em maior proporo que os outros dois pases. De 1995 a 2008, o peso relativo de produtos primrios nas exportaes brasileiras incrementou-se de 20% a mais de 80% no final do perodo, destacando-se os minerais de ferro e a soja. Este processo de reprimarizao das exportaes brasileiras China tem comportamento mais drstico do que a mdia na regio. O Chile consegue manter peso relativo maior de manufaturas baseadas em recursos naturais na composio das suas exportaes. Em 2008, aproximadamente 60% das suas exportaes eram manufaturas e 40%, produtos primrios. De 2000 a 2008, a Venezuela conseguiu manter participao mdia de 40% de manufaturas baseadas em recursos naturais. Em todos os casos, a exportao de manufaturas de alta tecnologia quase inexistente. No caso do Brasil, no passa de 3% ou 4% das exportaes totais.
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GRFICo 13 Chile, venezuela e Brasil: exportaes para a China, por contedo tecnolgico (1995-2008)
(Em %) Chile
Venezuela
237
Brasil
Fonte: Cepal, sobre a base da oNU, o CoMTRADE.
11 CoNCluSES
A conjuntura latino-americana contempornea est marcada por grandes avanos nos projetos e nos processos de integrao regional. dinmica complexa de integrao das naes acompanha tambm a integrao dos povos e dos movimentos populares, com crescente poder de presso social e participao na elaborao de polticas pblicas que refletem a afirmao do movimento democrtico. Neste contexto, princpio que adquire cada vez maior centralidade o da soberania, como a capacidade de autodeterminao dos Estados, das naes, dos povos e das comunidades. Essa soberania significa tambm a apropriao das gestes econmica e cientfica dos recursos naturais, que permitam elaborar estratgias de desenvolvimento a partir de inventrio regional dos minerais no combustveis, do petrleo, do gs natural, da gua, dos ecossistemas, da biodiversidade etc. Os dados mostram que a Amrica Latina tem enormes condies de negociao em relao a minerais estratgicos, cujas principais reservas se encontram na regio. Torna-se claro o alto grau de vulnerabilidade e dependncia de importaes que os Estados Unidos tm no que diz respeito a um grande nmero de minerais que a Amrica Latina produz. A crescente relao comercial e econmica com a China representa a oportunidade de desenvolver uma relao estratgica, que deixe de reproduzir na Amrica Latina o modelo de exportaes de matria-prima de baixo valor agregado e dirija-se a uma estratgia de industrializao de seus recursos naturais baseada tambm em desenvolvimento cientfico e na produo de conhecimento e informao que eleve as condies de vida de sua populao.
238
necessria uma poltica regional de industrializao dos recursos naturais, principalmente daqueles em que a Amrica Latina possui reservas importantes. Esta poltica precisa se apropriar da pesquisa cientfica e tecnolgica em relao aos minerais, orientada a desenvolver tecnologias de extrao com o menor impacto ambiental possvel, de conhecimento profundo dos materiais e sua aplicao industrial e de inovao tecnolgica e novos usos industriais. Esses objetivos exigem tambm a criao de instrumentos de anlise para gesto mais eficiente dos recursos minerais. Isto significa: elaborao de um inventrio dinmico regional 14 que inclua as reservas estimadas, reservas provadas e zonas de extrao e produo de minerais. Este inventrio requer trabalho de pesquisa centralizada com capacidade de atualizao permanente; construo de modelos analticos para elaborar taxas de esgotamento ou drenagem de recursos minerais correlacionando nveis de reservas, produo, tendncias da demanda regional e mundial e dinmica dos ciclos tecnolgicos; e medio do impacto ambiental e social de extrao e produo, para calcular taxas de compensao e estratgias de recuperao ambiental. Ao mesmo tempo, necessrio ter clareza acerca do crescimento da disputa por minrios como uma das tendncias dominantes no plano mundial. A Amrica Latina aparece como uma das grandes regies em disputa. A China procura agressivamente minrios na frica e no continente latino-americano, conforme se pode observar no apndice A, sobre acordos bilaterais e investimentos da China na regio. Esta diversidade de atores mundiais pode ser utilizada como instrumento positivo para assegurar a soberania e aumentar a capacidade de negociao da Amrica Latina. A Amrica Latina tem condies para participar na formao do preo internacional de minrios. Uma poltica de formao de cartis de produtores orientada a recuperar a gesto de produo, reservas, industrializao e comrcio destes recursos significa claramente uma poltica de recuperao de soberania e afirmao dos objetivos regionais. O exemplo da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) referncia fundamental para a realizao destes objetivos. Uma poltica adequada de gesto de recursos na Amrica Latina deve levar em conta, urgentemente, a diminuio drstica do efeito devastador deste setor no meio ambiente. A gesto soberana dos recursos naturais precisa de uma estratgia
14. Trata-se de proposta de ferramenta de medio de stocks com capacidade de atualizao permanente e de tecnologia satelital para o mapeamento e a monitorao de reservas geolgicas a disposio dos governos da regio.
239
cientfica, orientada ao conhecimento profundo da natureza, das zonas ecolgicas, dos ecossistemas e da biodiversidade que a regio possui. Intensifica-se no mundo a pesquisa cientfica para o desenvolvimento de novos materiais. A Amrica Latina no pode manter-se a margem deste processo. Vale a pena reafirmar, a partir das informaes mostradas nesta pesquisa, que a Amrica Latina tem ampla capacidade de negociao com os Estados Unidos em relao a minrios estratgicos, alm de grande capacidade de formao internacional de preo destes. Nem uma, nem outra condio favorvel usada pelos pases da regio para melhorar as condies de troca e comercializao destes recursos. Menos ainda se outorga importncia suficiente ao enorme potencial que a regio tem para avanar em direo a uma poltica de industrializao destes, dirigida a adicionar valor s suas exportaes. Certamente, estes so desafios que precisam ser considerados na agenda de discusso e ao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e, em geral, dos vrios fruns de integrao regional em desenvolvimento.
rEFErNCiAS
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APNdiCE
Convnios e investimentos da repblica Popular da China em pases latino-americanos (2005-2010)
Ttulo/Tipo de convnio Chile
Acordo entre Minmetals Corporation/Codelco (joint venture) A chinesa Minmetals Corporation assinou um acordo (joint venture) com a estatal chilena produtora de cobre, Corporacin Nacional del Cobre (Codelco), para investir, inicialmente, US$ 550 milhes, podendo chegar a US$ 2 bilhes.7 o Acordo estabelece a criao de uma rea de Livre Comrcio, tendo como objetivo estimular a expanso e a diversificao do comrcio entre as partes; eliminar barreiras ao comrcio e facilitar a circulao transfronteiria de mercadorias entre as partes; promover condies de concorrncia leal na rea de comrcio livre etc. o Chile foi o primeiro pas da regio com que China firmou um Tratado de Livre Comrcio (TLC), abrindo seu mercado com preferncias comerciais e possibilitando elevar significativamente o intercmbio. o acordo determina a eliminao das tarifas de 97% dos produtos de ambos os pases durante um perodo de 10 anos. o comrcio bilateral entre China e Chile se multiplicou 1.500 vezes desde 1970 a 2010, passando de 14 milhes de dlares a 22 bilhes na atualidade. Disposies contidas no Acordo complementar referem-se s seguintes mercadorias originrias de ambos pases: produtos minerais extrados; plantas e produtos vegetais colhidos, produtos de origem animal, entre outros.
Principais setores econmicos envolvidos
Ano
Termos e objetivos dos convnios
Minerao
2005
Acordo de Livre Comrcio
Comrcio e servios
2006
Acordo complementar sobre o Comrcio de Servios da rea de Livre Comrcio entre o Governo da Repblica Popular da China e o Governo da Repblica do Chile (TLC)
Comrcio e servios
2008
Costa Rica
objetivos do Tratado: estimular a expanso e diversificao do comrcio entre as Partes; facilitar o comrcio de mercadorias e servios; establecer normas que garantam um ambiente regulado e transparente para o comrcio de mercadorias e servios entre as Partes; aumentar as oportunidades de investimento nos territrios das Partes; assegurar uma adequada e efetiva proteo dos direitos de propriedade intelectual nos territrios das Partes, considerando a situao econmica e a necesidade social ou cultural de cada Parte, assim como promover a inovao tecnolgica e a transferncia e disseminao de tecnologia entre as Partes; confirmar seu compromisso com a promoo do comrcio e reafirmar a aspirao de alcanar um balano apropriado entre os componentes econmicos, sociais e ambientais do desenvolvimento sustentvel; criar procedimentos efetivos para a implementao e aplicao do Tratado, para sua administrao conjunta e para a soluo de controvrsias; e estabelecer um marco para maior cooperao bilateral para ampliar e melhorar os benefcios do Tratado.
Tratado de Livre Comrcio
Comrcio e servios
2010
Peru
os governo da China e do Peru assinaram em 2005 alguns acordos visando investimentos e cooperao tecnolgica na explorao de petrleo e gs natural. Segundo o Joint Feasibility Study, elaborado pelos dois governos, a China National Petroleum Corporation deveria investir US$ 83 milhes para explorao de recursos energticos. os acordos, com durao prevista de 40 anos, envolviam investimentos de at US$ 1 bilho. De acordo com as estatsticas oficiais da agncia PRoINVERSIN (Joint Feasibility Study, 2006), o investimento estrangeiro direto no Peru seria de um total de US$ 15,4 bilhes ao final de 2006, enquando o investimento direto chins somaria US$ 122.16 milhes, a maioria destinada para o setor de minerao. A maioria do aporte ento registrado pela PRoINVERSIN foi atribudo explorao do ferro atravs da Hierro Peru (antiga estatal), comprada pela Shougang Corporation em 1992. Peru Copper Inc. foi comprada pela estatal Aluminum Corp. of China Ltd (Chinalco) por US$792 milhes. Esta obteve assim o direito de atuar no projeto Toromocho (regio andina de Junn), um rico depsito de cobre e zinco.7
Cooperation Understanding Memorandum for Investment Promotion; Agreement for Promotion of Cooperation of Private Investments; Cooperation Petrleo, gs natural 2005/2006 Understanding Memorandum for e minrios Further Cooperation in Exploration, Exploitation of Petroleum and Natural Gas, and in oil Refining and Chemicals (acordos bilaterais)
Peru Copper Inc./Chinalco (joint venture)
Minrios
2007
(Continua)
244
(Continuao)
Ttulo/Tipo de convnio Chile
Ano
China Minmetals Corp/ Lumina Copper SAC (investimentos)
Minrios
2010
Foi noticiado em 2010 um investimento de US$ 2,5 bilhes no projeto de explorao de cobre conhecido como Galeno, a ser efetuado pela companhia estatal China Minmetals Corp. atravs de sua subsidiria peruana Lumina Copper SAC. os investimentos provenientes da China, conforme o noticirio, chegam a US$11 bilhes, incluindo os US$2 bi do projeto Toromocho (Chinalco). Segundo a Northern Peru Copper este projeto dever produzir em torno de 144,000 toneladas (metric tons) de cobre por ano, durante 20 anos.
Venezuela o Strategic Energy Plan foi assinado em 2001 durante visita do presidente venezuelano Hugo Chvez China, determinando provises para o aumento de exportaes de petrleo para a China e a concesso de emprstimo para o setor agrcola venezuelano. Em dezembro de 2004, numa terceira visita China, Chvez assinou acordos relacionados a extrao de petrleo e gs natural que resultaram em investimento de US$ 350 milhes em 15 campos de petrleo venezuelanos, bem como um adicional de US$ 60 milhes em projetos de gs natural.9 Mais recentemente, o China Railway Resources Group Co Ltd. adquiriu dois teros da joint venture responsvel pela explorao de Las Cristinas, com reserva de ouro estimada em 17 milhes de oz (1 oz = 0.028349 kg).8 Venezuela e China firmaram acordo para investimentos totalizados em US$16 bilhes ao longo de trs anos, a fim de aumentar a produo de petrleo em vrias centenas de milhares de barris por dia na faixa do orinoco.7 Foi anuciado em abril deste ano o emprstimo de US$ 20 bilhes por meio do qual a China estaria buscando garantir seu abastecimento de petrleo.10
Strategic Energy Plan (emprstimo) Petrleo e minrios
2001-2011
Investimentos Emprstimo Brasil Emprstimo
Petrleo Petrleo
2009 2010
Petrleo
2009
o Banco de Desenvolvimento da China (China Development Bank) anunciou o emprstimo de US$10 bilhes para a Petrobras em troca da garantia de abastecimento de petrleo pela prxima dcada.7 o investimento chins no Brasil foi estimado em US$ 12 bilhes neste ano, quantia comparada aos US$82 milhes em 2009, e um total de US$ 215 milhes entre 2001 e 2009, de acordo com dados do Banco Central brasileiro. os setores preferidos so o petrolfero, a minerao, o de ao e o setor energtico. Um potential investimento de US$ 3,29 bilhes pela Wuhan Iron and Steel Corp (Wisco), em contrato com a brasileira LLX (do empresrio Eike Batista), seria destinado construo da fbrica de ao de Porto do Au, em So Joo da Barra. Este seria o maior investimento j feito no Brasil. No campo da construo civil, a Sany Heavy Industry, fabricante de mquinas para construo civil, planeja gastar US$ 100 milhes ao instalar uma fbrica em So Jos dos Campos (SP).4 A China o principal comprador do minrio de ferro produzido no Brasil, com importaes de US$ 1,785 bilho em 2005 (+60% sobre 2004), continuando a expandir suas importaes em 2006 (US$ 2,629 bilhes, crescimento de +47% sobre 2005). A participao da China na pauta de importaes brasileira passou de 2,19% em 2000 para 8,7% em 2006.5
Investimentos
Petrleo, minerao, setor energtico
2010
Fluxo comercial
Minrios (ferro)
2004/2006
Cuba Acordos bilaterais Petrleo 2005/2006 Em 2005, a gigante chinesa Sinopec Corp. assinou um acordo com a estatal Cubapetroleo (Cupet) para juntas extrairem o petrleo da ilha caribenha.10 A estatal chinesa Minmetals investiu US$ 500 milhes numa joint venture para explorar, em um ano, 68 mil toneladas de ferro e nquel. 7 A China hoje o maior parceiro comercial de Cuba, depois da Venezuela. As exportaes cubanas aquele pas aumentaram de menos de 6%, em 1998, para mais de 18% em 2006. os investimentos concentram-se em minerao de nquel e nos campos de petrleo cubanos.
Joint venture
Minerao e petrleo
(Continua)
245
(Continuao) Ttulo/Tipo de convnio Bolvia

Acordos bilaterais Petrleo 2005 A chinesa Shengli International Petroleum Development Co. Ltd. assina um acordo com a estatal Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolovianos para investir US$ 1,5 bilhes nos setores de petrleo e gs ao longo de 40 anos.7 Anunciado emprstimo chins de US$60 milhes, que ser usado na compra de equipamentos de perfurao de gs natural e para expanso da rede de distribuio domstica de gs natural, segundo o governo boliviano.11 o consrcio Andes Petroleum Company, que inclui as duas gigantes petrolferas China National Petroleum Corp (CNPC) e China Petrochemical Corp (Sinopec Corp), comprou ativos da EnCana (Equador) por US$ 1.42 billion. Com a compra, o consrcio adquire cinco blocos que so capazes de produzir cerca de 75.200 barris por dia e tem reservas comprovadas de 143 milhes de barris, bem como 36% na oCP Pipeline, que capaz de bombear 450 mil barris de petrleo por dia.12 China anuncia emprstimo de US$1 bilho para o Equador, membro da oPEP, em troca da venda de petrleo ou leo combustvel a partir da estatal Petroecuador para a estatal chinesa PetroChina International Co. China National offshore oil Corporation (CNooC) comprou 50% de participao no Bridas Argentina Holdings por US$ 3,1 bilhes. Argentina e China fecharam acordo envolvendo a exportao de cinco produtos agrcolas. A Argentina o terceiro maior fornecedor de alimentos para China, atrs dos Estados Unidos e do Brasil. Alm disso, as trocas comerciais entre os dois pases dispararam de US$ 4 bilhes em 2004 para US$ 14 bilhes em 2008, segundo dados oficiais. o segundo maior parceiro comercial mexicano a China, representando cerca de 6% das exportaes e importaes do Mxico. As relaes comercias entre os dois pases esto crescendo e totalizam US$ 12 bilhes por ano, a maioria dos quais favorecem fortemente Pequim. A China obteve um grande supervit comercial com o Mxico de cerca de US$ 8,5 bilhes em 2007. o pas importa menos de 1% do total das exportaes do Mxico, mas o segundo fornecedor das importaes mexicanas. Em 2003, ela ultrapassou o Mxico como um dos maiores fornecedores das importaes dos EUA, e agora o Mxico ocupa o terceiro lugar, atrs da China e Canad, como fonte de importaes aos EUA.12
Ano
Emprstimos
Gs natural
2009
Equador
Joint venture
Petrleo
2005
Emprstimo
Petrleo
2009
Argentina
Investimentos Petrleo 2010
Acordos bilaterais
Comrcio (produtos agrcolas)
Mxico
Fluxo comercial
Setor de comrcio
2007
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FLEISCHER, L. Venezuela (Captulo 6). Em: WEINTRAUB, S.; HESTER, A, PRADo, V. (orgs). Energy Cooperation in Western Hemisphere: benefits and impediments. Washinghton D.C.: Center of Strategic and Internacional Studies, 2007. China Mining Association, 2010, http://www.chinamining.org/Investment/2010-06-08/1275959219d36832.html New York Times: Chvez Says China to Lend Venezuela $20 Billion, 18 de Abril 2010 Reuters, http://uk.reuters.com/article/idUKN1811752920091118 http://www.chinadaily.com.cn/english/doc/2005-09/16/content_478433.htm VILLARREAL, M.A. Mexicos Free Trade Agreements (Congressional Research Service, novembro de 2010), http:// www.fas.org/sgp/crs/row/RL32934.pdf http://www.seeddaily.com/reports/Argentina_China_sign_historic_farm_trade_deals_999.html
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Elaborao da autora. 246
CAPTULo 7
o BANCo do Sul ArQuiTETurA iNSTiTuCioNAl E ProCESSo dE NEgoCiAo dENTro dE umA ESTrATgiA AlTErNATivA dE dESENvolvimENTo NA AmriCA do Sul*
Marcelo Dias Carcanholo**
Quando se inicia a anlise da proposta do Banco do Sul, primeiramente se pergunta qual finalidade teria mais um banco, e qual seria a justificativa para se pensar um novo banco. Se no for para compor um esquema alternativo de financiamento, dentro de uma estratgia de desenvolvimento que rompa com a lgica neoliberal que imperou e impera na Amrica Latina desde os anos 1970, tratar-se-ia de mais uma instituio financeira com o mesmo tipo de atuao que caracteriza historicamente a regio. Essa estratgia alternativa de desenvolvimento pressuporia uma nova forma de integrao das economias da regio, subvertendo a lgica liberalizante que tem prevalecido. Assim, a proposio e criao de um Banco do Sul, nestes moldes, s faria sentido dentro de uma nova arquitetura financeira, condizente com uma estratgia alternativa para a regio.
1 BANCo do Sul dENTro dE umA ESTrATgiA AlTErNATivA dE dESENvolvimENTo
A temtica do financiamento do desenvolvimento costuma ser trabalhada dentro dos marcos tericos hegemnicos. Para esta perspectiva tradicional, os mecanismos de mercado via sinalizao do sistema de preos, sem interferncia de nenhuma outra instituio so a melhor forma de alocar a poupana privada, seja interna ou externa economia em questo. Esta ideia norteia as propostas de instituies de financiamento do desenvolvimento nos projetos convencionais (liberais) de integrao regional, como o caso da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca).1
* o autor agradece todos os pertinentes comentrios de diferentes leitores, isentando-os, evidentemente, dos equvocos e insuficincias remanescentes. ** Professor associado da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. 1. Ainda que se tenha a Cpula das Amricas de 2005, em Mar del Plata, na Argentina, como a culminao da derrota deste projeto para o continente, pode-se argumentar que a sua essncia continua viva nos tratados de livre comrcio que continuam vigentes, naqueles que esto sendo negociados no momento, assim como nos tratados bilaterais de investimentos. Ver Carcanholo, Filgueiras e Pinto (2009).
Por isso, nessa perspectiva, trata-se de dar impulso ao sistema bancrio privado j existente, coadunado com um processo de desregulamentao financeira e abertura para bancos e capitais internacionais. O aumento da poupana externa e a maior liberdade para criao espontnea de poupana interna seriam os mecanismos de financiamento do desenvolvimento. Este o marco geral de sua defesa da desregulamentao, flexibilizao e abertura dos mercados financeiros para as economias perifricas construrem uma trajetria sustentada de desenvolvimento. Contrapondo-se a essa concepo, entende-se que uma estratgia alternativa (no liberal) de desenvolvimento, alm de fazer face ideia de integrao via sinalizao dos mecanismos de mercado, requer pensar e construir formas de financiamento dos projetos que constituem esta estratgia de maneira diferenciada. Assim, a criao de um novo banco de desenvolvimento para a regio que de fato sustente outra forma de desenvolvimento pressupe a insero internacional ativa das economias da regio, dentro de um processo de integrao diferenciado. Independentemente do momento conjuntural na implementao da estratgia neoliberal de desenvolvimento,2 a promessa de retomada do crescimento na Amrica Latina no se verificou,3 e no porque o programa de reformas estruturais pr-mercado no tenha sido aplicado a contento, como sustentam alguns defensores do neoliberalismo (KUCZYNSKI e WILLIAMSON, 2004, por exemplo), mas, ao contrrio, justamente porque o desempenho medocre foi consequncia da efetiva implementao da estratgia neoliberal de desenvolvimento na regio. Tal estratgia tambm implicou o aumento da vulnerabilidade externa estrutural. Isto ocorreu em funo da especializao produtiva e exportadora cada vez mais centrada em commodities e produtos industriais de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica.4 Esta reestruturao produtiva construiu, do ponto de vista do comrcio exterior, uma especializao com base na reprimarizao das exportaes da Amrica Latina. Durante os anos 1990, este processo aprofundou os problemas na balana comercial, significativamente deficitria no perodo.
2. Costuma-se associar a aplicao do neoliberalismo apenas sua fase mais hegemnica, os anos 1990. Entretanto, esta associao no considera que os primeiros ensaios do programa neoliberal aconteceram no Cone Sul durante os anos 1970 e, mesmo na dcada seguinte, os programas de ajuste estrutural, sob liderana do FMI e Banco Mundial, tinham associadas a eles reformas pr-liberalizao dos mercados. Para um tratamento adequado dos distintos momentos do neoliberalismo na Amrica Latina, pode-se consultar Villareal (1984), Foxley (1988) e Carcanholo (2005). 3. No perodo de maior intensificao da hegemonia prtica e ideolgica do neoliberalismo (1990-2004), a taxa de crescimento mdia da Amrica Latina (2,6%) muito inferior observada entre 1971-1980 (5,6%). o resultado do perodo de hegemonia neoliberal, amplamente apoiado na abertura externa, s no foi pior que o obtido entre 1981 e 1989 (1,3%), considerado como a dcada perdida para a regio, que j tinha sido a manifestao dos problemas de endividamento externo acumulado desde os anos 1970 (Ffrench-Davis, 2005, p. 20). 4. A vulnerabilidade externa estrutural fruto das mudanas relativas ao padro de comrcio, eficincia do aparelho produtivo, ao dinamismo tecnolgico e robustez do sistema financeiro nacional. Ela determinada, principalmente, pelos processos de desregulao e liberalizao nas esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetriofinanceira das relaes econmicas internacionais do pas. Assim, a vulnerabilidade externa estrutural por se tratar, fundamentalmente, de um fenmeno de longo prazo (Gonalves et al., 2009).
248
o Banco do Sul
Junto com isso, a conta de servios apresentou enormes e crescentes dficits, o que construiu resultados negativos estruturais nas transaes correntes das economias latino-americanas nestes anos. Necessidades estruturais de financiamento externo construram a elevao das vulnerabilidades das economias, em funo das reformas neoliberais aprofundadas a partir dos anos 1990. Do ponto de vista da abertura financeira, esta permitiu o crescimento dos emprstimos diretos (para o setor privado e pblico) e a entrada de capital externo. Isto, na perspectiva do curto prazo, poderia ser positivo, pois financiava as contas negativas das transaes correntes. No entanto, implicou a elevao do passivo externo lquido (conjunto do estoque da dvida externa com o estoque do capital externo nas economias domsticas) e, portanto, o crescimento do servio deste passivo (servio da dvida externa acrescido dos fluxos de pagamento em virtude do crescente estoque de capital externo transferncia de lucros e dividendos, basicamente) em momentos posteriores, o que significou o aumento da necessidade do financiamento para o futuro. Assim, a forma de financiamento dos dficits em transaes correntes transferiu o problema para adiante, e em maior magnitude. O processo de abertura de mercados uma das pedras angulares da estratgia neoliberal de desenvolvimento leva a uma enorme dependncia dos fluxos de capitais externos para o fechamento das contas do balano de pagamentos, dentro de um ambiente em que o sistema financeiro internacional instvel. Este processo promove o aumento da vulnerabilidade externa destas economias, uma vez que reduz sua capacidade para resistir e combater os choques externos, em contexto de fragilidade financeira. A ampliao da vulnerabilidade externa estrutural representa o aprofundamento do carter dependente da regio, em funo da estratgia neoliberal de desenvolvimento. A categoria de dependncia implica uma situao em que uma economia est condicionada pelo desenvolvimento e expanso de outra qual est subordinada, isto , a condio de subdesenvolvimento estaria conectada estreitamente expanso dos pases centrais. Esta condio, portanto, representaria uma subordinao externa, mas com manifestaes internas nos arranjos sociais, polticos e ideolgicos.5 possvel identificar dois condicionantes histrico-estruturais da dependncia: i) o fato recorrente de perda nos termos de troca, ou seja, a reduo dos preos dos produtos exportados pelas economias dependentes geralmente produtos primrios ou com baixo valor agregado vis--vis os preos dos produtos industriais e com maior valor agregado importados dos pases centrais, em um
5. Santos (1970) identificou trs formas histricas de dependncia: i) colonial; ii) financeiro-industrial; e iii) tecnolgico-industrial do ps-guerra, sob a liderana das empresas transnacionais. A identificao da atualidade neoliberal como uma nova forma histrica de dependncia financeira poderia ser tematizada. Para tanto, ver Amaral (2006).
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verdadeiro processo de transferncia de valores; e ii) a remessa de excedentes dos pases dependentes para os avanados, sob a forma de juros, lucros, amortizaes, dividendos e royalties, pela simples razo de os primeiros importarem capital dos ltimos. Isto significa que, seja pelo comrcio internacional, seja pela internacionalizao do capital (produtivo e de portflio), a condio dependente se caracteriza pelo fato de que, estruturalmente, estas economias produzem um valor excedente que, crescentemente, no faz parte da apropriao e acumulao interna de capital, mas uma frao deste valor excedente transferida para as economias centrais e faz parte da dinmica capitalista destas, e no daquelas. Justaposto aos condicionantes estruturais da dependncia est o contexto internacional. Em momentos de expanso da economia mundial, cresce a demanda pelas exportaes das economias perifricas. Quando o ciclo de liquidez internacional est em alta, passa a existir crdito abundante nos mercados internacionais e, em geral, com taxas de juros reduzidas. Nesse contexto internacional favorvel, ainda que continuem operando os condicionantes estruturais da dependncia, existe certa margem de manobra para as economias dependentes. O mesmo no pode ser dito quando o contexto internacional desfavorvel. Neste, os problemas estruturais se manifestam nos indicadores de vulnerabilidade externa das economias. Esses elementos condicionantes da dependncia (os dois estruturais, junto com o cenrio externo conjuntural que aprofunda ou atenua as caractersticas estruturais) provocam uma forte sada de recursos, levando a recorrentes problemas de estrangulamento e restries externas ao crescimento. A nica maneira que a acumulao de capital interna economia dependente tem para prosseguir seria aumentar a sua produo de excedente. Assim, ainda que uma parcela crescente deste excedente seja apropriada e, portanto, acumulada, externamente, o restante a partir da taxa de lucro interna pode sustentar uma dinmica de acumulao interna, mesmo que restrita e dependente. A forma associada condio de dependncia para elevar a produo de valor a superexplorao da fora de trabalho. Obtm-se o acrscimo da proporo entre excedente e gasto com fora de trabalho por meio de: i) arrocho salarial; ii) extenso da jornada de trabalho; e graas aos ganhos de produtividade proporcionados pelo uso de novas mquinas, no repassados aos salrios iii) aumento da intensidade do trabalho. Ou seja, os condicionantes da dependncia colocam uma macia transferncia de valor produzido na periferia que apropriado no centro da acumulao mundial. Por sua vez, a dinmica capitalista na periferia garantida pela superexplorao da fora de trabalho, em vez de bloquear estes mecanismos de transferncia de valor.
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o Banco do Sul
Com essa dinmica de acumulao de capital, o capitalismo dependente pode crescer, contornando sua restrio externa. Entretanto, com este quadro, fica fcil entender como tal dinmica traz consigo as consequncias inevitveis da dependncia: distribuio regressiva da renda e da riqueza, associada a uma marginalidade e violncia crescentes. O que tem caracterizado a Amrica Latina nas ltimas dcadas que essa condio dependente teve os seus efeitos sobre a capacidade de crescimento/desenvolvimento complexificados, em funo de uma lgica baseada na apropriao basicamente financeira do excedente produzido. Na prtica, o capitalismo dependente que caracteriza a regio respondeu com elevao da explorao do trabalho, para tentar elevar a produo do valor excedente, mesmo em um contexto de crescente transferncia de alta parcela deste excedente para as economias centrais. Entretanto, a massa de recursos que permaneceu nas economias domsticas j descontada a enorme parcela transferida para o centro foi apropriada majoritariamente dentro de uma lgica financeiro-fictcia, de maneira que os recursos acabavam no retornando para a acumulao de capital produtivo, definindo-se uma acumulao travada de capital.6 Uma primeira estratgia alternativa a esse processo se d justamente invertendo a lgica de apropriao do capital, de forma que se reduza a acumulao financeiro-fictcia e seja incrementada a apropriao do capital produtivo. Esta inverso se d, basicamente, pela alterao da distribuio do excedente entre taxa de juros e taxa de lucro nas economias dependentes. Em funo inclusive da alta vulnerabilidade externa, que requer forte financiamento externo das contas destas economias, constata-se uma grande diferena entre a taxa de juros domstica e a taxa de lucro do capital produtivo, o que tende a incentivar o capital em geral para uma apropriao financeiro-fictcia, em detrimento da acumulao produtiva de capital. Tratar-se-ia, portanto, de uma mudana na lgica da poltica econmica, reduzindo as taxas domsticas de juros para patamares compatveis com uma maior taxa de crescimento econmico. Ainda existiria a vantagem de que esta reduo dos juros contribuiria para a diminuio do servio da dvida pblica e, no limite, ajudaria na recuperao da capacidade de gasto do setor pblico, extremamente necessria para os investimentos pblicos em infraestrutura. Adicionalmente, a reduo dos juros, dadas as taxas de juros internacionais, reduziria a atratividade dos mercados domsticos para o capital externo, reduzindo a presso por valorizao cambial, o que tende a aprofundar os problemas nas contas externas.
6. Para um tratamento detalhado da forma do desenvolvimento perifrico nesse perodo, em funo da dinmica do capital fictcio, ver Carcanholo (2008).
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Entretanto, existem pr-condies para a reduo da taxa de juros. Por um lado, dada a restrita capacidade produtiva, fruto de dcadas de baixas taxas de investimento, a reduo dos juros poderia significar uma expanso da demanda agregada para nveis incompatveis com a capacidade de oferta, gerando presso inflacionria na economia. Assim, seria necessria, simultaneamente, uma ampliao da capacidade de oferta, com expanso de investimentos privados e pblicos. Por outro lado, dados os problemas estruturais no balano de pagamentos, a reduo dos juros poderia acarretar uma fuga de capitais que, no limite, constituiria novas crises cambiais. Da o controle de capital ser uma pr-condio para a poltica de reduo das taxas de juros.7 Dessa forma, uma verdadeira alternativa de desenvolvimento deve procurar reduzir a necessidade de elevar o grau de explorao da fora de trabalho como forma de produzir um excedente suficiente para garantir uma acumulao interna de capital. A nica forma de conseguir isto reduzindo o grau de dependncia destas economias, controlando a crescente sada do valor produzido nas economias dependentes que transferido para as economias centrais. Isto s possvel rompendo com a estratgia neoliberal de desenvolvimento, em especial no campo externo, com o processo de abertura (comercial e financeira) que lhe d sustentao. Trata-se, portanto, de reduzir drasticamente o grau de liberalizao e abertura comercial e financeira, de modo a diminuir os problemas estruturais nos balanos de pagamentos. Em termos econmicos, isso implica ir alm de uma mera nova poltica econmica. Como o objetivo seria a reverso da dependncia dos mercados externos para as exportaes de commodities, essa estratgia implica a criao de um amplo mercado interno de massas, de forma que a dinmica de realizao do valor produzido seja interna, e no mais dependente dos mercados externos. Entretanto, para isso, um amplo processo de desconcentrao da renda e da riqueza condio indispensvel do processo. Portanto, esta estratgia antineoliberal representa uma ruptura no apenas com a abertura externa, mas com todas as reformas neoliberais implementadas com fora maior a partir dos anos 1990. Ela genuinamente alternativa ao neoliberalismo porque no se restringe defesa de outra poltica econmica, mas transcende este plano e se contrape ideologia neoliberal no nvel de abstrao em que ela se define, na concepo de uma estratgia diferenciada.
7. Basicamente, esta primeira alternativa estratgia neoliberal de desenvolvimento conforma o que se costuma chamar de novo-desenvolvimentismo. Esta corrente de pensamento restringe sua crtica ao neoliberalismo ao plano da instrumentalizao da poltica econmica, como se ele se definisse neste nvel de abstrao. Na verdade, o neoliberalismo se define pela defesa da promoo da estabilizao macroeconmica (controle da inflao e das contas primrias do setor pblico) como pr-condio, e, mais fundamental ainda, pela defesa das reformas estruturais prmercado como nica forma de retomar o crescimento/desenvolvimento (Carcanholo, 2005). No importa, portanto, o tipo de poltica econmica que se utilize, desde que os dois princpios sejam mantidos. Assim, ao se restringir no nvel de abstrao da poltica econmica, o novo-desenvolvimentismo no consegue se contrapor de fato ao neoliberalismo e, o que pior, termina por aceitar implicitamente os seus princpios naquilo que fundamental, no nvel de abstrao da estratgia de desenvolvimento. Uma excelente crtica ao pseudocriticismo do novo-desenvolvimentismo se encontra em Castelo (2010).
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o Banco do Sul
Essa estratgia pressupe e transcende, ao mesmo tempo, a questo local, nacional e regional. As contradies sociais, polticas, econmicas e ideolgicas que a efetiva construo desta estratgia implica fazem com que as oposies e os confrontos sejam internos e externos, nacionais e internacionais, uma vez que contrariam fortes interesses em todos estes planos. Assim, ainda que as dificuldades de sua implementao possam se manifestar de maneira localizada, os reais interesses contrapostos esto contidos em todos os mbitos, o local, o nacional, o regional e o mundial. Os esquemas tradicionais de integrao econmica que prevaleceram, e ainda prevalecem, na regio, tm como base analtica a ideia de que basta a liberalizao do comrcio e dos investimentos para que ocorra um processo de convergncia entre as distintas economias participantes. Uma integrao regional condizente com uma estratgia alternativa de desenvolvimento (qualquer que seja ela) supe a ruptura com a lgica atual de expanso dos capitais externos aqui instalados e/ou dos capitais domsticos que atuam regionalmente dentro da mesma lgica. Portanto, no da atuao espontnea dos capitais ainda que nacionais que advir outra forma de integrao regional, uma vez que estes tendem a manter sua lgica de valorizao conforme os processos de integrao atualmente construdos, isto , sob a lgica da liberalizao e abertura dos mercados, dentro dos marcos da desregulamentao e privatizao dos setores estratgicos. Em poucas palavras, deixados por si ss, os capitais aprofundaro a integrao comercial e de estruturas produtivas dentro da lgica neoliberal, que produziu os resultados j vistos. Assim, a discusso de um novo banco na regio ganha muito mais relevncia se associada proposio de uma estratgia alternativa ao neoliberalismo, dentro da qual a estrutura de financiamento esteja integrada a uma nova arquitetura financeira regional. Para que se tenha uma ideia melhor desta ltima, preciso, primeiro, explicitar a relao que existe entre o sistema de concesso de crdito, o financiamento do investimento em economias capitalistas e o papel dos bancos pblicos, em especial em economias perifricas.
1.1 Crdito, financiamento do investimento e bancos pblicos
Em um nvel de abstrao mais geral, possvel entender a lgica do financiamento do investimento, dentro de uma economia capitalista, a partir da proposio de Marx (1988) sobre a autonomizao das formas do capital social total dentro da dinmica de uma economia capitalista. A autonomizao/substantivao das formas do capital, em seu processo mais global de circulao, faz parte da prpria lgica de seu funcionamento, isto , o processo de acumulao do capital total requer, para a efetivao de suas caractersticas, a autonomizao de suas formas. da, por exemplo, que
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surge o capital comercial como a substantivao das funes do capital especificamente na fase da circulao de mercadorias. Nesta, o capital inicia seu processo comprando mercadorias (meios de produo e fora de trabalho) que, aps o processo produtivo, propiciaro como resultado uma nova mercadoria, acrescida de um excedente, que precisa ser vendida/realizada, novamente, no processo de circulao de mercadorias. Justamente por isso o capital comercial se autonomiza pelas formas caractersticas da circulao, mercadorias e dinheiro, constituindo o capital de comrcio de mercadorias (responsvel basicamente pelo processo de realizao do valor-mercadoria do capital global) e o capital de comrcio de dinheiro, responsvel pelas funes tcnicas do dinheiro, como realizar pagamentos, responsabilizar-se por recebimentos inclusive no papel de cobranas de dvidas , funcionando como uma verdadeira tesouraria do capital. Esse capital de comrcio de dinheiro, conforme se desenvolve, passa a reunir grandes montantes de capital na forma dinheiro, necessrios para realizar as funes especficas do comrcio de dinheiro, de tal forma que se abre a possibilidade do comrcio de crdito, isto , do emprstimo de quantidades crescentes de dinheiro. No momento do pagamento, este valor-dinheiro traz consigo a cobrana de uma quantia adicional na forma de juros. Assim, nesse sentido, o desenvolvimento/ desdobramento dialtico do capital de comrcio de dinheiro d origem ao capital bancrio, responsvel por este comrcio de crdito, de forma que tomar dinheiro emprestado e emprest-lo torna-se seu negcio especial (MARX, 1988, vol. 4, p. 287). Ao mesmo tempo, o capital bancrio8 pode ser entendido como uma passagem para a forma do capital portador de juros. O capital portador de juros emerge quando, segundo Marx, o capital enquanto capital se torna mercadoria, isto , quando o dinheiro enquanto a forma por excelncia de manifestao do valor-capital adquire um valor de uso adicional alm daqueles prprios do dinheiro enquanto mera mercadoria ou seja, o valor de uso de funcionar como capital.9 Assim, surge a possibilidade de que o proprietrio de um dinheiro, com a potencialidade de entrar no processo de circulao do capital, abra mo de exercer esta potencialidade, mas empreste este valor-capital em potncia para outro indivduo que, de fato, ingresse com o volume de dinheiro necessrio, obtido no emprstimo, no processo de circulao capitalista. O proprietrio do dinheiro (mercadoria-capital) lana na circulao o seu capital portador de juros, uma vez que estes constituiro o preo definido
8. No se pode confundir a categoria capital bancrio com os bancos enquanto instituies concretas e especficas. A primeira diz respeito funo autonomizada do capital total que desenvolve o sistema de crdito, tanto na expanso do comrcio de dinheiro como na administrao do capital portador de juros, como se ver a seguir. Que esta funo seja, ou no, cumprida por instituies propriamente bancrias trata-se de uma eventualidade da conjuntura histrica. 9. Seu valor de uso consiste aqui justamente no lucro que, uma vez transformado em capital, produz. Nessa qualidade de capital possvel, de meio para a produo de lucro, torna-se mercadoria, mas uma mercadoria sui generis. ou, o que d no mesmo, o capital enquanto capital se torna mercadoria (Marx, 1988, vol. 4, p. 241).
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na transao entre o capitalista proprietrio (prestamista) e o capitalista em funo (emprestador), tornando o capital uma mercadoria. fundamental recordar que todo esse desdobramento lgico das formas do capital no est descolado de forma alguma do processo real de circulao de mercadorias. Nesse sentido, os fundamentos do sistema de crdito podem ser descobertos em uma das funes do dinheiro. Segundo Marx:
o dinheiro de crdito se origina diretamente da funo do dinheiro como meio de pagamento, j que so colocados em circulao os prprios certificados de dvidas por mercadorias vendidas, para transferir os respectivos crditos. Por outro lado, ao estender-se o sistema de crdito, estende-se a funo do dinheiro como meio de pagamento. Enquanto tal, recebe forma prpria de existncia, na qual ocupa a esfera das grandes transaes comerciais (1988, p. 116).
Esse dinheiro de crdito est relacionado com as operaes de crdito comercial, que determinam o fundamento necessrio para o crdito bancrio e, consequentemente, para o moderno sistema de crdito capitalista. A autonomia relativa, dentro desse processo de autonomizao das formas, entre o capital-propriedade e o capital-funo acaba definindo um mercado especfico, no qual a mercadoria-capital comercializada com base nos juros definidos nesta transao. Os capitalistas monetrios (proprietrios da mercadoria-capital) ofertam, por assim dizer, esta mercadoria especial, enquanto os capitalistas que funcionaro como industriais demandam este dinheiro. A partir disso, duas concluses so importantes para os objetivos deste captulo. Com o desenvolvimento do sistema de crdito e do capital bancrio, os proprietrios do capital-mercadoria no precisam se relacionar diretamente com os demandantes de financiamento. Este sistema de crdito constitudo e ampliado no capital bancrio faz a intermediao entre o verdadeiro prestamista (capital-proprietrio) e o emprestador (capital-funo) do capital monetrio. Define-se o negcio propriamente do capital bancrio (tomar dinheiro emprestado e emprest-lo a outrem). Evidentemente, por no acessar diretamente o processo produtivo, o lucro deste negcio consiste, em geral, em tomar emprestado a juros mais baixos que aqueles a que empresta. Ainda que no contribua, diretamente, para a produo de valor, o capital bancrio, que se especializa no comrcio de dinheiro e no gerenciamento/intermediao do capital monetrio (capital portador de juros), centraliza toda a massa de capital monetrio, permitindo ganhos de escala para o sistema, de forma a financiar maiores volumes de capital-funo e diminuir o tempo de rotao do capital global, funes que um conjunto grande de pequenos volumes de capital monetrio no conseguiria sem esta centralizao.
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Tem-se aqui, ainda em um nvel de abstrao bem geral, a importncia do sistema bancrio na concesso de crdito para o capital. Mas, descendo um pouco o nvel de abstrao, pergunta-se como se d o comportamento dos bancos no gerenciamento de seus ativos e passivos, e qual seria a relao disto com o financiamento do investimento em uma economia capitalista. Bancos no so instituies passivas que fazem a mera intermediao entre agentes superavitrios, ofertantes de poupana, e agentes deficitrios, demandantes de investimentos, e que, portanto, no podem criar novos depsitos. Eles criam depsitos por valores recebidos, por um lado, e cancelam depsitos em funo de direitos exercidos contra ele prprio, por outro. A criao de depsitos pode se dar pelo depsito de recursos pelo pblico no banco, e este abre um depsito contra o valor recebido (criao passiva), ou pela criao de depsitos derivativos, a partir da ampliao dos seus emprstimos (criao ativa de moeda bancria). Dada a capacidade de criao de crdito, independentemente de depsitos prvios, o banco assume um comportamento maximizador procurando conciliar maiores retornos com a sua preferncia pela liquidez, proveniente da incerteza frente aos acontecimentos da dinmica financeira. Os bancos podem realizar um gerenciamento do lado do ativo, procurando a melhor composio do portflio de aplicaes.10 Isto define uma poltica de administrao do ativo dos bancos, dados os seus passivos, na qual a deciso do volume de depsitos da prpria firma bancria, embora sem a possibilidade de deciso na sua composio. Nessa, o passivo dado pelos depsitos vista e o ativo, por emprstimos de curto prazo, caracterizados por uma pequena rentabilidade e alto grau de liquidez, pois so renegociveis no curto prazo sem perdas significativas, investimentos financeiros (ttulos pblicos ou privados) com rentabilidade e grau de liquidez mdios, e adiantamentos a clientes (de mais longo prazo e no comercializveis), que tm pouca liquidez e alta rentabilidade. Estas ltimas conformam as linhas de crdito caractersticas para o financiamento do investimento produtivo, responsvel pela expanso da economia. Sendo assim, o retorno do ativo aumenta dos emprstimos de curto prazo para os emprstimos a clientes, ao mesmo tempo que se reduz a liquidez do ativo. O risco de iliquidez compensado pelo retorno do ativo. Em equilbrio, todos os ativos devem render a mesma taxa prpria de juros, que composta pelos rendimentos esperados do ativo, pelo seu grau (prmio) de liquidez, por sua valorizao esperada, e pelo seu custo de manuteno. O critrio de administrao do ativo, que dado pela conciliao da dicotomia lucratividade
10. Esta primeira verso da abordagem da preferncia pela liquidez dos bancos pode ser encontrada em Keynes (1930, cap. 25) e, portanto, se restringe ao contexto, s instituies e aos produtos financeiros da poca.
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e preferncia pela liquidez, depende do estado de confiana dos bancos frente aos acontecimentos. Uma maior incerteza implica uma maior preferncia pela liquidez e, portanto, uma priorizao de ativos com maior liquidez e menor retorno na composio do portflio. Caso contrrio, uma menor incerteza implica posturas mais agressivas dos bancos na sua estrutura de balano. Essa verso de administrao do ativo permite observar como se distribuem os recursos entre os ativos, conforme a escolha de balanos, mas no o volume de recursos e, portanto, o volume de depsitos vista que criado. Apesar de tal limitao, a escolha de balano pelo enfoque da administrao do ativo tem uma implicao importante. Os emprstimos de curto prazo e os investimentos financeiros pertencem circulao financeira, enquanto os emprstimos a clientes dizem respeito, em sua maioria, circulao industrial. Dessa forma, ao observar a distribuio das aplicaes entre os dois tipos de circulao, possvel perceber os impactos sobre o lado real da economia (produto, renda e emprego) da criao de crdito. Portanto, percebe-se que as decises dos bancos quanto administrao do ativo influiro no volume de recursos que sero fornecidos para financiamentos de investimentos que, por sua vez, determinaro o volume de renda, produto e emprego na economia. Por sua vez, a administrao do passivo se define pela diversificao deste mediante a criao de novos produtos e instrumentos financeiros, que permitam aos bancos captar recursos alm dos depsitos vista. A administrao do passivo feita segundo o critrio de que quanto mais fixo for o compromisso, menor ser o risco no resgate destas obrigaes bancrias, alm de se levar em conta o custo das obrigaes, que dado pela taxa de juros paga pelos bancos sobre seus passivos. Esta escolha dos bancos define o componente endgeno da oferta de moeda da economia, uma vez que os depsitos vista constituem o passivo monetrio, e os depsitos a prazo e os papis emitidos definem o passivo no monetrio dos bancos. Por conseguinte, a determinao pelos bancos da composio de seus passivos altera o montante de liquidez criado na economia.11 Para o que interessa mais diretamente a este captulo, esses critrios de gerenciamento de ativos e passivos por bancos privados podem levar a um comportamento que aprofunda a instabilidade das economias. Isto porque, em ambientes de elevao da incerteza, cresce a preferncia pela liquidez dos bancos, o que se reflete na diminuio dos emprstimos de maior risco, notadamente aqueles que envolvem retornos de mais longo prazo, caracterstica normalmente
11. Como salienta Amado (2010, p. 208), bancos tm um papel fundamental a desempenhar na economia, j que, em economias capitalistas, onde o sistema bancrio desenvolvido, eles so pea fundamental na explicao da criao de moeda e, portanto, interferem fortemente na determinao da taxa de juros e do investimento.
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dos investimentos produtivos que geram renda, produo e empregos. Este fato cria justificativas para a atuao de bancos pblicos. Em primeiro lugar,
a elevada incerteza que, normalmente, marca as operaes financeiras de longo prazo e, em especial, as associadas a investimentos nos (novos) setores lderes do desenvolvimento a cada perodo o principal entrave completude do mercado financeiro, justificando (ou mesmo requerendo) a atuao de um banco pblico (HERMANN, 2010, p. 236).
Essa justificativa para a atuao de bancos pblicos est ligada a uma perspectiva terica mais convencional, uma vez que entende a atuao pblica a partir de uma incompletude da atuao do mercado. Entretanto, da natureza dos mercados, em uma economia capitalista, a instabilidade, justamente pela incerteza envolvida nas decises cruciais que se tomam neste ambiente. Assim, uma segunda justificativa para a atuao dos bancos pblicos est na natureza inerentemente instvel o que no se reduz incompletude das decises privadas dos bancos em uma economia capitalista. Isso se acentua em economias perifricas, que costumam apresentar baixas relaes entre crdito e produto interno bruto (PIB). Nestas economias, o ambiente de incerteza tende a ser maior, em funo de suas maiores vulnerabilidades a choques externos, maiores taxas internas de juros e elevada liquidez dos ttulos pblicos. Neste quadro, os bancos privados tendem a elevar a participao destes ttulos em seus portflios, o que implica reduzir a participao do financiamento de investimentos de longo prazo. Os bancos pblicos podem, neste quadro, atuar para elevar o financiamento de investimentos que elevem a produo, o emprego e a renda, o que pode, inclusive, contribuir para reduzir o ambiente de incerteza e a instabilidade da economia. Desta forma, a atuao dos bancos pblicos se justifica ainda mais em economias perifricas para contribuir elevao do crdito para o capital e ao financiamento do investimento produtivo, varivel chave para a sustentao de maiores taxas de crescimento econmico. A esses argumentos que justificam a atuao de bancos pblicos devem agregar-se justificativas para a atuao regional, para alm das fronteiras nacionais das economias perifricas da regio. A razo disso reside na relao que existe entre as estratgias alternativas de desenvolvimento, j tratadas, e a conformao de uma nova arquitetura financeira para a regio, tema para o qual se volta a prxima seo.
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2 A ProPoSTA dE umA NovA ArQuiTETurA FiNANCEirA rEgioNAl
A Nova Arquitetura Financeira Regional comea a ser discutida, no mbito da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), no momento em que mais uma crise da economia mundial se apresenta (2007-2008), como uma forma de diminuir a dependncia da regio dos fluxos financeiros internacionais, reduzir os custos, facilitar a obteno de divisas para o comrcio e financiar de maneira autnoma o desenvolvimento na regio. Esta Nova Arquitetura Financeira est assentada em trs pilares. O primeiro deles seria a criao de um fundo regional de contingncia,12 que teria a funo de gerenciar problemas de liquidez de curto prazo das economias componentes. Seria, portanto, um fundo de emprstimo de recursos destinados a contornar possveis problemas pontuais de balano de pagamentos gerados, normalmente, pelas alteraes no cenrio externo, tanto do ponto de vista do comrcio e dos servios quanto do refluxo na conta de capital e financeira, dada a instabilidade atual do sistema financeiro internacional, que pode, inclusive, se manifestar como um ataque especulativo s moedas domsticas, gerando estrangulamento/crise cambial.13
A criao deste fundo (monetrio do sul) no se confundiria com os objetivos e propsitos presentes na atuao do Fundo Monetrio Internacional (FMI). O papel que o FMI cumpre historicamente na regio de maneira mais acentuada a partir dos anos 1980 conceder emprstimos de curto prazo, mas sujeitos a condicionalidades de aplicao de polticas econmicas recessivas aliadas a ajustes estruturais que promovem os elementos essenciais da estratgia de desenvolvimento que justamente se procura combater com esta Nova Arquitetura Financeira Regional. Portanto, este fundo regional de contingncia outorgaria emprstimos de curto prazo, sem os critrios econmico-financeiros que costumam sujeitar estes pases.
O segundo pilar da Nova Arquitetura Financeira Regional seria a criao de um banco de desenvolvimento regional. Este de maneira complementar ao fundo comum de reservas teria a funo de financiar projetos de investimento de mdio e longo prazo, de forma a desenvolver a capacidade produtiva da regio, dentro dos princpios da estratgia de desenvolvimento e da integrao regional alternativas que lhe do sentido.
12. A nomenclatura para este primeiro componente da Nova Arquitetura Financeira Regional pode variar (fundo comum de reservas, fundo monetrio do Sul, entre outros), mas o que importa o seu significado. 13. Ensaios e primeiras tentativas de construo de algo parecido com este fundo j existem, e podem perfeitamente servir de base seja em seus pontos positivos, seja naqueles que se demonstraram problemticos para a criao deste fundo regional de contingncia. o Fundo Latino-americano de Reservas (Flar), por exemplo, j existe desde 1988, e fazem parte dele Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela. Para uma anlise do Flar, ver Estay (2010) e ocampo e Titelman (2010).
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Tal banco de desenvolvimento regional teria o seu funcionamento sustentado em alguns princpios. Um deles seria a autonomia regional, que implicaria uma maior independncia no momento de decidir a respeito das funes e propsitos da instituio, formao de sua estrutura administrativa e gerencial, composio de capital, execuo financeira dos projetos selecionados e implementados e, principalmente, o montante, destino e composio dos emprstimos selecionados, sem ter de sujeitar-se a diretrizes de scios ou parceiros extrarregionais. Outro princpio seria a sustentabilidade, no qual so includas as questes referentes necessrias ao respeito soberania e segurana ambiental, energtica e alimentar que os projetos devem observar. Alm disso, um princpio de atuao do banco de desenvolvimento regional seria a utilizao de mecanismos de atenuao de disparidades. Este princpio sustenta que o banco de desenvolvimento regional deveria apoiar os investimentos com base na nova diviso regional do trabalho que for acordada, e no no sentido de apoiar a expanso das empresas transnacionais nas economias da regio, tampouco de manter ou intensificar a especializao produtiva e comercial heterognea que a regio vem apresentando desde os anos 1990. Esta a natureza do que se prope para o Banco do Sul, e da a sua importncia para a regio.14 Sua ata fundacional j declarava que o acordo considerava
que la integracin suramericana debe constituir para los pueblos de la regin un espacio consagrado a la promocin del desarrollo econmico y social, a la reduccin de las asimetras, a la reduccin de la pobreza y de la exclusin social, y a la convergencia y complementariedad de los procesos de integracin econmica (HCLAES, 2007, grifo nosso).
O terceiro pilar da Nova Arquitetura Financeira Regional seria a construo de um espao monetrio regional, uma espcie de unidade de conta regional, que no necessariamente se desdobraria em uma moeda comum para as diversas economias da regio, mas que permitiria a criao de um sistema de pagamentos regional assentado na menor dependncia das moedas conversveis, em especial do dlar, nas transaes intrarregionais. No seria novidade um sistema de pagamentos como esse na regio. Nesse sentido, pode-se citar o Sistema nico de Compensao Regional de Pagamentos (Sucre). Proposto dentro da Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica
14. Em algum momento das negociaes para a criao do Banco do Sul chegou a ser proposto que este assumisse as duas funes, a de fundo de contingncia de curto prazo e a de um banco de desenvolvimento regional. Mas, como se ver adiante, ele terminou por se restringir a esta ltima funo dentro da Nova Arquitetura Financeira Regional. Marshall e Rochon (2010) fazem uma boa anlise da relao entre a proposta do Banco do Sul e sua subordinao a uma estratgia alternativa de desenvolvimento, ainda que se creiam originais na proposta de duas entidades diferentes para um banco central regional e um banco de desenvolvimento.
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(Alba),15 o Sucre teria como funo bsica registrar e compensar o comrcio entre os pases membros da Alba no intuito de diminuir a dependncia frente ao dlar nas relaes entre os pases (PONSOT e ROCHON, 2010). Ainda que o dlar tenha alguma referncia at como unidade de conta em ltima instncia , o objetivo que os pagamentos sejam contabilizados por intermdio do Sucre,16 de forma que semestralmente ser feita uma compensao das compras e vendas entre os pases e s a diferena ser paga em dlares. As operaes foram iniciadas em fevereiro de 2010.
3 ArgumENToS CoNTrrioS E FAvorvEiS Ao BANCo do Sul E SuA oPErACioNAlidAdE
Artana (2010) realiza uma boa compilao dos argumentos contrrios ao Banco do Sul, tanto do ponto de vista de sua existncia propriamente dita quanto da sua forma de atuao. De um ponto de vista mais geral, segundo este autor, a existncia do Banco do Sul no se justificaria, pelo simples motivo de que outras instituies j cumpririam o papel para o qual ele seria pensado. Alm do mais, estas outras instituies teriam constituio e formas de atuao mais condizentes com os critrios de mercado e, portanto, seriam mais sustentveis do ponto de vista financeiro. Do ponto de vista do gerenciamento de liquidez de curto prazo, estas instituies seriam, para financiar problemas de balano de pagamentos, o FMI, e para financiamento de mdio e longo prazo, inclusive em infraestrutura, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Tais agncias multilaterais j existentes apresentariam segundo este autor alto grau de investimento e, portanto, poderiam oferecer melhores condies de pagamento, em termos de carncia, maturidade e taxas de juros, para os pases que tomam recursos. Admitindo que o Banco do Sul seja criado de acordo com os seus propsitos diferenciados em relao aos rgos multilaterais j existentes, Artana (2010) argumenta que emprestar a juros subsidiados em relao ao mercado afetaria a sustentabilidade financeira, que correria o risco de quebrar no mdio e longo prazo, ou ento teria o seu rombo transferido para os governos dos pases membros, agravando ainda mais os problemas da dvida pblica. Segundo o pensamento tradicional representado por Artana (2010), o Banco do Sul, nos moldes em que est pensado, contrariando a lgica das instituies financeiras j existentes, seria uma desculpa para a manuteno de polticas econmicas irresponsveis e populistas que caracterizariam os governos da regio.
15. Composta por Bolvia, Cuba, Equador, Venezuela e Nicargua. 16. Sucre era o nome da moeda equatoriana antes da dolarizao da economia em 2000. Ele teve o seu valor definido em US$ 1,25. Para mais informaes sobre o funcionamento do Sucre, ver Severo (2010).
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Trata-se da velha e tradicional concepo de desenvolvimento segundo a qual: i) as economias dependentes seriam elas mesmas responsveis por seus males, porque no saberiam aplicar o conjunto de polticas econmicas necessrias para a suposta modernizao; e ii) este conjunto de polticas econmicas incluiria o pacote bsico de uma poltica monetria com base no regime de metas inflacionrias, uma poltica fiscal de responsabilidade com as contas pblicas, uma poltica cambial que sustente determinadas cotaes ao longo do tempo, alm da implementao ou aprofundamento das reformas estruturais liberalizantes. Mas, ao contrrio, verifica-se que foi a aplicao desse receiturio que aprofundou os problemas estruturais da Amrica Latina, problemas que dizem respeito insero dependente de suas economias na lgica do capitalismo mundial. Esta insero da prpria natureza constitutiva desta economia mundial. justamente para se contrapor estratgia neoliberal de desenvolvimento que se procurou construir uma proposta mais crtica para o Banco do Sul.17 Ainda que esta seja a justificativa mais estrutural para a criao de um banco de desenvolvimento com outro tipo de atuao, fatores conjunturais tambm constituem argumentos favorveis criao do banco. No casual, por exemplo, que a proposta sobre a criao do Banco do Sul, com as configuraes que ele apresenta, tenha surgido na primeira dcada do sculo XXI. A discusso s foi possvel graas ao cenrio extremamente favorvel que as economias da regio atravessaram neste perodo, o que possibilitou o acmulo de um elevado nvel de reservas. Este cenrio externo favorvel para a regio manifesta-se em duas frentes. Primeira foi a alta no ciclo de liquidez internacional, que permitiu tanto a entrada de capital externo nas economias domsticas quanto a reduo das taxas internacionais de juros. A outra, relacionada primeira, foi o crescimento da economia mundial no perodo 2002-2007, o que permitiu a elevao da demanda por vrios produtos que compem a pauta de exportaes da regio. Estes dois componentes do cenrio externo permitiram a elevada acumulao de reservas internacionais nestas economias. O estoque de reservas internacionais dos sete pases signatrios do Banco do Sul (Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela) saiu de US$ 80 bilhes em 2000 para US$ 89 bilhes em 2003 sofrendo uma pequena baixa em 2001-2002 por causa de alguns resqucios das crises cambiais que caracterizaram a dcada anterior , e a partir da acelerou o seu crescimento. Em 2007, ele chegou a US$ 275 bilhes, e em 2009
17. Ainda que no processo de negociao da construo do Banco do Sul tenha surgido essa proposta mais crtica, especificamente no que se chamou de proposta equatoriana, o fato que os acordos j estabelecidos, como se ver, se definiram mais para critrios tcnicos de rentabilidade na atuao do banco. Ao mesmo tempo que isto configura um perfil mais tradicional de atuao mais um organismo de financiamento na regio com os mesmos moldes , obstaculiza a implementao da proposta mais crtica. Contudo, forma e contedo permanecem em disputa.
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a US$ 345 bilhes, mesmo com a economia mundial j sofrendo os efeitos da crise de 2007-2008, quando aquele quadro do cenrio externo favorvel comea a se reverter (IMF, 2010). A tabela 1 apresenta a evoluo do estoque de reservas internacionais por pas para o perodo entre 2002-2009.
TABELA 1 Estoque de reservas internacionais por pas (2002-2009)
(Em US$ bilhes) 2002
Argentina Bolvia Brasil Equador Paraguai Uruguai Venezuela
10,492 0,8969 37,837 1,0079 0,6413 0,772 12,002
2003
14,157 1,0962 49,297 1,1606 0,9834 2,0867 20,667
2004
19,653 1,2718 52,935 1,4376 1,1681 2,5121 23,497
2005
28,087 1,7982 53,799 2,1476 1,2971 3,0785 29,637
2006
32,027 3,1924 85,839 2,0234 1,7022 3,0906 36,672
2007
46,116 5,3183 180,334 3,5207 2,4615 4,1214 33,477
2008
46,369 7,7219 193,784 4,4729 2,863 6,3602 42,299
2009
48,025 8,5814 238,539 3,7918 3,8618 8,0379 35
Fonte: IMF (2010).
Mesmo entre aqueles que defendem a constituio do Banco do Sul como um elemento fundamental da Nova Arquitetura Financeira Regional, h divergncias quanto aos propsitos, objetivos mais especficos, operacionalidade, entre outras questes, o que termina, inclusive, influenciando o rumo truncado das negociaes. As divergncias no processo concreto de construo do Banco do Sul contribuem tambm para a emergncia de focos de incerteza, que poderiam at ajudar a entender as razes da dificuldade no incio de operao do Banco do Sul. Mesmo com relao composio de capital (funding) do Banco do Sul, existem questes pendentes ou sem muita definio quanto sua forma efetiva de construo dentro do banco, ainda que tenha sido anunciado acordo com relao ao valor do aporte inicial. Especificamente, no estaria claro se, para alm dos recursos na fundao do banco, recursos posteriores proviriam apenas dos Estados nacionais membros e associados, ou tambm de outras instncias do setor pblico. Ou ainda, existiria tambm a captao de recursos na iniciativa privada e nos mercados de capitais? Este ponto crucial, uma vez que a captao nos mercados de capitais implica a precificao dos ttulos transacionados e, portanto, em algum grau, a sujeio da operao do banco em questo aos critrios mercantilizados (objetivo de maximizao de rentabilidade e, em funo disto, de exigncias
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meramente tcnico-financeiras dos tomadores de emprstimos junto ao banco) prprios da atuao dos investidores financeiros.18 Alm disso, se os recursos viessem apenas do setor pblico, questiona-se se seriam constitudos por uma parcela das reservas internacionais acumuladas, ou se seriam acrescidos tambm, por exemplo, de mecanismos como a taxao sobre fluxos de capitais. Este ponto tambm fundamental, uma vez que articula no apenas a questo do financiamento do desenvolvimento, mas inclui a poltica econmica que a ela se subordina.19 Ainda no mbito da composio do capital do banco, se para reduzir as assimetrias regionais, parece bvio que as economias mais desenvolvidas da regio devem aportar maior quantidade de recursos. Uma discusso mais tcnica seria como qualificar esta diferenciao de desenvolvimento entre pases: os recursos aportados seriam calculados como proporo dos respectivos produtos? Como proporo do estoque de reservas que o pas em questo possui?20 Relacionada a isso est a questo no menos importante da governana do banco. Como seriam tomadas as deliberaes da instituio? O critrio seria o princpio de um voto por cada pas, ou seria mantido o critrio dos organismos financeiros j existentes, voto por capital aportado? Mesmo que se tenha optado pela primeira opo, mais participativa e aparentemente contrria ao funcionamento das instituies financeiras tradicionais, evidentemente as economias com maior aporte teriam algum interesse de qualificar este critrio por alguma ponderao, por exemplo, como de fato ocorreu at o momento, referente a uma chancela necessria para a aprovao de projetos de investimento acima de determinado valor. Enfim, so vrias questes, algumas de natureza mais tcnica, enquanto outras, ainda que apresentem tambm um perfil tcnico, esto diretamente relacionadas com a economia poltica de construo do Banco do Sul.
18. De fato, aquilo que j foi acordado, especificamente a sujeio da atuao do banco a critrios de rentabilidade financeira, poderia levar a uma resposta mais definitiva para essa questo. Entretanto, a falta de maior especificao, at sobre aquilo que j teria sido acertado, ainda permite esse tipo de questionamento. 19. Dvalos (2007), por exemplo, prope que uma parte dos recursos para constituir o Banco do Sul provenham de fundos de penso governamentais. Quais fundos de penso? E o que mais importante: sob que lgica? Isto porque o comportamento da grande maioria deles justamente aquele caracterstico dos mercados financeiros, fugindo aos propsitos alternativos da proposta maior (desenvolvimento com uma nova arquitetura financeira regional). o autor no esclarece estes importantes desdobramentos de sua proposta. 20. Aparentemente, o tratamento pouco claro dado a essa questo reforaria a interpretao de que a definio at agora teve mais elementos polticos que qualquer outra coisa.
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o Banco do Sul
4 ASSimETriAS E HETErogENEidAdES ENTrE oS diSTiNToS mECANiSmoS E iNTErESSES doS PASES: o PAPEl do BrASil
preciso considerar na constituio do Banco do Sul assimetrias e heterogeneidades existentes entre os diversos mecanismos financeiros j existentes na regio, outros que esto sendo propostos, e a relao disto tudo com os distintos interesses nacionais das economias que comporiam esta iniciativa. Em especfico, surge a questo da possvel justaposio de instituies criadas com o mesmo objetivo e dentro do mesmo esprito de sustentao de uma estratgia de desenvolvimento contrria hegemonia neoliberal. Uma das questes mais importantes do ponto de vista geopoltico a assimetria e heterogeneidade entre os pases membros do acordo do Banco do Sul. A forma mais candente como aparece tal problema como um questionamento sobre a hegemonia regional de um ou outro pas frente aos demais, seja porque ela j existe, seja porque poderia ser aprofundada, dependendo no s do mecanismo de funcionamento, do Banco do Sul, mas da relao deste com a Nova Arquitetura Financeira Regional. Mais especificamente, so ntidos os cuidados que alguns pases demonstram quanto pretensa hegemonia que o Brasil exerce, e exerceria, na regio, a partir de uma (nova) diviso regional do trabalho.21 No entanto, qualquer iniciativa regional sem a participao brasileira no s coloca em xeque a efetiva implementao do projeto, mas tambm pode gerar tenses geopolticas maiores em funo de eventuais disputas de hegemonia regional. No tocante ao processo de negociao do Banco do Sul, segundo Strautman (2008), inicialmente o Brasil declarou que no faria parte do Banco do Sul, mas aumentaria a sua participao na Corporao Andina de Fomento (CAF),22 apostando que a ideia inicial de um Banco do Sul no avanaria. Depois, ao formar parte da discusso,23 condicionou sua participao conduo do banco por diretrizes mais tcnicas (de acordo com critrios de mercado) e menos polticas. Furtado (2008), por sua vez, argumenta que o Brasil s entrou nas negociaes para mudar o rumo original da proposta, de forma a tentar fortalecer o Mercado Comum do Sul (Mercosul), e sua hegemonia dentro dele, e no propostas alternativas de integrao como a Alba, por exemplo. Segundo a autora, o Brasil seria contra a proposta de constituio do banco pela utilizao das reservas internacionais dos
21. Para o debate entre a posio brasileira no Banco do Sul e a hegemonia regional, ver, entre outros, Arruda (2007) e Furtado (2008). 22. A CAF inicialmente foi criada para atender a cinco pases andinos (Bolvia, Colmbia, Peru, Equador e Venezuela), mas depois foi ampliada para incorporar outros acionistas (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Espanha, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai, alm de 15 bancos privados da regio). Sua principal caracterstica o financiamento de infraestrutura com base em critrios tcnicos de mercado para a escolha e implementao dos projetos. Ver Furtado (2008) e Sela (2009). 23. o Brasil afirmou oficialmente sua integrao em 3/5/2007, durante a reunio entre o presidente do Equador e ministros de Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai, Venezuela e Equador, momento em que foi aprovada a Declarao de Quito.
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pases, defendendo uma captao mais voltada para o mercado de capitais e transportando para o Banco do Sul a lgica de atuao do banco de desenvolvimento nacional, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Segundo a autora, o pas teria sido contra tambm o funcionamento segundo o critrio defendido pela proposta um pas um voto, isto , ainda que tenha aceitado o princpio bsico, tratar-se-ia de qualificar este princpio. De fato, os movimentos que o governo brasileiro realizou no perodo no parecem atestar um comprometimento muito forte com os princpios que norteiam a proposio do Banco do Sul segundo uma perspectiva mais crtica, contrria hegemonia neoliberal de desenvolvimento (STRAUTMAN, 2008). J em sua adeso s discusses para a criao do Banco do Sul, o Brasil teria condicionado a constituio do banco sua atuao como mais um dos financiadores da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-Americana IIRSA24 (UGARTECHE, 2007). Ainda que este ponto especfico no se tenha efetivado, passaram a fazer parte do tratado constitutivo critrios de rentabilidade para sua atuao, a definio de seu perfil exclusivo de banco de desenvolvimento, e a restrio de sua abrangncia aos pases sul-americanos, no permitindo, portanto, a sua ampliao para outras regies da Amrica Latina. Em 2008, o pas anunciou a criao de um fundo soberano, para o qual procuraria destinar parte de suas reservas internacionais, sem fazer meno ao Banco do Sul, que, claramente, tem em uma de suas propostas o comprometimento de parte das reservas internacionais de seus pases membros com a constituio do capital do banco. Isso tudo coloca em questo os reais interesses do Brasil na constituio de um projeto como o que representam o Banco do Sul e a Nova Arquitetura Financeira Regional. Dentro da preocupao que existe entre alguns analistas sobre a hegemonia exercida pelo Brasil est o papel central que se procura dar ao BNDES. Mais especificamente, o temor que, se a posio brasileira for de ampliar sua hegemonia regional, aproveitando-se dos processos de integrao em curso e da criao de novos bancos de fomento, como o Banco do Sul, o BNDES termine sendo, de fato, a agncia de financiamento regional, o brao financeiro no exerccio da hegemonia brasileira na regio, desvirtuando, portanto, a proposta original no s do Banco do Sul, mas de outra integrao regional.
24. A IIRSA foi firmada em 2000 em uma reunio em Braslia. o objetivo era integrar as estruturas de comrcio, energia e comunicaes, explicitamente para fortalecer corredores de exportao na Amrica do Sul. o financiamento ficaria a cargo do BID, CAF e Fundo de Desenvolvimento para a Bacia do Rio da Prata (FoNPLATA), tendo um carter preferencialmente anlogo s parcerias pblico-privadas (PPPs), em voga no Brasil naquele momento (Calixtre e Barros, 2010, p. 20). Claramente, a IIRSA, mais que propriamente ser um elemento constituinte de uma estratgia alternativa de desenvolvimento na regio, teria um carter de integrao regional muito mais prximo aos moldes tradicionais (Gambina, Roffinelli e Pinazo, 2010).
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o Banco do Sul
Com efeito, entre 1998 e 2006, o BNDES financiou US$ 2,5 bilhes em operaes contratadas para a integrao sul-americana (FURTADO, 2008, p. 182), montante superior aos US$ 2 bilhes que seriam subscritos pelo Brasil na constituio do Banco do Sul. Alm disso, com base em declaraes de Luciano Coutinho, presidente do BNDES, Calixtre e Barros (2010, p. 21, nota 5) afirmam que a carteira do BNDES na Amrica do Sul em setembro de 2009 atingia US$ 15,6 bilhes. A tabela 2 mostra o montante de desembolsos do BNDES para apoio a exportaes para distintos pases desde 1997. Percebe-se que, do ponto de vista do total de apoio s exportaes, o montante se reduziu do perodo 1997-1998 para os perodos 1999-2000, 2001-2002 e 2003-2004. Mas, a partir da, retomou sua trajetria de crescimento. No total, desde 1997, o BNDES apoiou a atuao brasileira no comrcio exterior em US$ 2,6 bilhes, com destaque para a atuao na Argentina e no Equador.
TABELA 2 desembolsos do BNdES-Exim por pas
(Em US$ mil) 1997-1998
Argentina Bolvia Chile Colmbia Equador Peru Paraguai Uruguai Venezuela Total
273.662 141.943 2.952 906 100.576 79.097 27.943 9.318 66.512 702.909
1999-2000
238.240 49.776 16.915 1.678 209.987 44.143 2.237 44.757 25.517 633.150
2001-2002
70.934 16.004 4.797 25.556 77.209 14.206 32.066 27.285 98.264 366.321
2003-2004
1.556 1.766 49.384 560 112.735 14.020 43.360 307 99.704 323.400
2005-2006
221.760 882 97.124 174.608 6.498 8.009 2.633 51.455 552.969
Total
806.152 210.371 171.172 28.700 675.015 157.964 113.623 84.300 341.452 2.588.749
Fonte: Furtado (2008, p. 183).
5 origENS, CriAo E Evoluo dA ProPoSTA E dAS NEgoCiAES
O Banco do Sul ainda uma proposta em construo. Aqui, busca-se historicizar o processo para que se tenha claro como vm se dando esta disputa e as posies polticas dos distintos parceiros. A iniciativa de criao do Banco do Sul pode ser traada desde a sua proposio por Hugo Chvez at o avano da proposta equatoriana25 defendendo a ampliao do banco dentro de uma nova arquitetura financeira regional.26
25. Para uma apresentao da chamada proposta equatoriana, dentro de uma nova arquitetura financeira regional, ver Pez (2010, p. 168-169). 26. Um excelente levantamento histrico da evoluo da proposta e dos diferentes significados que ela foi assumindo no transcorrer do debate pode ser encontrado em Carvalho et al. (2009).
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A ideia do Banco do Sul j tinha sido includa na campanha eleitoral venezuelana de 1999, e foi encaminhada no anncio do ministro de Relaes Exteriores da Venezuela na XI Reunio da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), em So Paulo, em 2004. A partir disso, vrias reunies, umas de carter mais tcnico, outras de cunho mais poltico, no sentido de selar os acordos avanados nas negociaes, foram realizadas. O quadro 1 sintetiza as reunies e textos relevantes na constituio do Banco do Sul. Em fevereiro de 2007, Chvez e Nestor Kirchner assinam o primeiro memorando de entendimento, fixando prazo de 120 dias para a constituio do Banco do Sul. O primeiro texto, redigido em maro de 2007, como consequncia desta proposio inicial de Argentina e Venezuela, ainda se aproxima de uma viso mais tradicional da situao da regio, e diagnostica os problemas da Amrica Latina em funo do escasso desenvolvimento de seus prprios mercados financeiros. Assim, defende o estmulo ao mercado de capitais e financeiros da regio, ao mesmo tempo que seriam promovidas as empresas multinacionais de capital regional. O documento no especifica se o carter destas empresas seria pblico, privado ou misto. Admite-se que o Banco do Sul se endividaria nos mercados financeiros, ou seja, que sua constituio de capital admitiria o endividamento nos mercados privados, o que o levaria, de algum modo, a ter de adotar critrios de mercado em seu prprio funcionamento. J no primeiro texto, afirma-se que o Banco do Sul seria, ao mesmo tempo, um banco de desenvolvimento e um fundo monetrio de estabilizao, cumprindo uma dupla funo de fomento de mdio e longo prazo e de gerenciamento de problemas de liquidez e balano de pagamentos dos distintos pases. Do ponto de vista da sua administrao, este documento defende que os direitos de voto seriam definidos de acordo com o montante desembolsado por pas, reproduzindo o sistema que j existe no FMI, BID e Banco Mundial. Alm disso, no estaria prevista nenhuma forma de auditoria no Banco do Sul.
QUADRo 1 reunies e textos relevantes na constituio do Banco do Sul
Data 21/2/2007
Participantes
Presidentes de Argentina e Venezuela.
Acordo
Memorando de entendimento para criao do Banco do Sul. Declarao de Quito: avanos gerais para uma Nova Arquitetura Financeira Regional.
(Continua)
3/5/2007
Presidente do Equador e ministros de Argentina, Bolvia, Equador, Brasil, Paraguai e Venezuela.
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o Banco do Sul
(Continuao)
Data 22/5/2007
Participantes
Presidente do Paraguai e ministros de Argentina, Bolvia, Equador, Brasil, Paraguai e Venezuela. Ministros de Argentina, Bolvia, Equador, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Presidentes de Argentina, Brasil, Bolvia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Ministros de Argentina, Bolvia, Equador, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela. Ministros de Argentina, Brasil, Equador e Paraguai, e representantes de Uruguai, Bolvia e Venezuela. Ministros de Brasil, Bolvia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela.
Acordo
Declarao de Assuno: avanos nas linhas gerais de constituio do banco. Declarao do Rio de Janeiro: proposta consensual de ata de fundao do banco.
8/10/2007
9/12/2007
Assinatura da ata fundacional do banco.
25/4/2008
Acordos sobre capital e linhas de aportes. Ratificao de acordos de abril; acordo sobre possvel ampliao de capital subscrito para novos pases; proposta de estrutura administrativa. Acordo sobre o convnio constitutivo do banco, a ser ratificado por presidentes e legislativos nacionais.
27/6/2008
8/5/2009
Fonte: Sela (2009, p. 60).
Como assinalado anteriormente, o Brasil adere em maio de 2007 e, de certa forma, fora a rediscusso da proposta. A adeso acontece no mbito da reunio de 3/5/2007 entre o presidente do Equador e os ministros de Economia, Finanas ou Fazenda de Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai, Venezuela e Equador. No documento resultante da reunio, que ficou conhecido como Declarao de Quito, todos os pases da Unasul so convidados a tomar parte na constituio do Banco do Sul. Esta declarao caracterizou o perfil do banco como de um banco de desenvolvimento e definiu as prioridades para investimentos de infraestrutura, integrao regional, reduo de assimetrias entre os pases, dentro de uma nova configurao da arquitetura financeira na regio. Em 22/5/2007 assinada a Declarao de Assuno, em uma reunio do presidente paraguaio com os ministros dos pases membros, na qual, entre outras providncias, acordou-se por uma participao igualitria de cada um dos pases, mas sem especificar o funcionamento dela, assim como se estipulou que a conduo do banco deveria ser dada por critrios profissionais de eficincia financeira, sem entrar em detalhes sobre o significado disso e a operacionalizao de qualquer que seja este significado. A declarao refora a definio de um banco de desenvolvimento para o Banco do Sul e avanou/sinalizou para a criao de um sistema monetrio e um fundo de estabilizao regional.
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Na Declarao do Rio de Janeiro, de 8/10/2007, os ministros dos pases membros chegaram a uma proposta consensual da ata de fundao do Banco do Sul, reafirmando-o como um banco de desenvolvimento de carter sul-americano e em torno do qual seria erigida uma nova arquitetura financeira regional. No avanou, entretanto, na especificao de que nova arquitetura financeira regional se deseja. Esta declarao marcou a assinatura dos presidentes para o dia 3/11/2007, adiada para 9/12/2007, vspera da posse da presidenta argentina Cristina Kirchner. A ata fundacional do Banco do Sul foi assinada, finalmente, em 9/12/2007, em Buenos Aires, pelos presidentes Nestor Kirchner (Argentina), Evo Morales (Bolvia), Luiz Incio Lula da Silva (Brasil), Rafael Correa (Equador), Nicanor Duarte (Paraguai), Tabar Vzquez (Uruguai) e Hugo Chvez (Venezuela). Ela explicita que teve como antecedente uma srie de reunies do Mercosul e do grupo tcnico financeiro da Unasul em 2006, a subscrio dos Memorandos de Entendimento para a constituio do Banco do Sul, em fevereiro e maro de 2007, a Declarao de Quito, de 3/5/2007, a Declarao de Assuno, de 22/5/2007, e a Declarao do Rio de Janeiro, de 8/10/2007. J na ata fundacional estipula-se que a sede principal do Banco do Sul ser em Caracas, tendo subsedes em Buenos Aires e La Paz. Deve-se destacar que essa ata reconhece o Banco do Sul como fundamental em uma integrao que promova uma nova arquitetura financeira regional27 e que isto se insere dentro de uma estratgia de desenvolvimento que enfrente os condicionantes estruturais da dependncia dos pases da regio.
Considerando que las estructuras econmicas y financieras de Amrica del Sur evidencian limitaciones en el desarrollo de los mercados financieros, lo que provoca que los ahorros nacionales fluyan hacia economas ms desarrolladas en lugar de ser invertidos en proyectos de carcter regional, pudiendo tales recursos orientarse internamente para elevar la disponibilidad de liquidez, revitalizar la inversin, corregir las asimetras, desarrollar la infraestructura integradora, promover el empleo y activar un crculo virtuoso fundamental para la transformacin econmica, social y poltica de la regin (CLAES, 2007, p. 1).
Do ponto de vista do prosseguimento das negociaes e deliberaes para o incio de funcionamento do Banco do Sul, a ata fundacional, em seu sexto ponto, estipulou que os ministros de Economia, Finanas ou Fazenda dos pases signatrios adotariam as medidas necessrias para concluir em 60 dias, a partir da data de assinatura, o processo de elaborao do convnio constitutivo do Banco do Sul, para efeito de sua subscrio. Este prazo acabou sendo adiado, em virtude
27. Considerando que el proceso de creacin del Banco del Sur, como institucin primaria y esencial de la nueva arquitectura financiera regional, ha avanzado en virtud del compromiso conjunto de hacerlo realidad (CLAES, 2007, p. 1).
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o Banco do Sul
do pouco avano nas negociaes e concretizao dos pontos acordados. Depois da assinatura da ata fundacional, o processo de constituio do Banco do Sul foi composto por reunies ministeriais, seguidas de reunies de especialistas das comisses tcnicas nacionais, que implementam as decises tomadas nas reunies ministeriais (ORTIZ e UGARTECHE, 2008, p. 2). Em 25/4/2008 foi estipulado, na Cpula de Montevidu, um capital autorizado (limite de operaes sem autorizao prvia) para o Banco do Sul no total de US$ 20 bilhes, sendo US$ 7 bilhes como capital subscrito. Foi acordado ainda que o Banco do Sul permitiria um total de emprstimos no valor de US$ 60 bilhes, isto , trs vezes o total do capital autorizado, o que, segundo Ortiz e Ugarteche (2008, p. 3-4), se efetivado, converteria o banco em algo equivalente ao BNDES (US$ 55 bilhes em emprstimos na regio, naquele ano), maior que o Banco Mundial (US$ 36 bilhes), que o BID (US$ 46 bilhes) e sete vezes maior que a CAF (US$ 8,1 bilhes, naquele ano). Em seguida, em junho do mesmo ano, a Cpula de Buenos Aires concluiu por um capital inicial de US$ 10 bilhes. Alm disso, esta cpula desenhou uma estrutura administrativa e ratificou o princpio de um voto para cada pas nas decises do banco, iniciativa qual Brasil e Argentina resistiram. A proposta final de estatuto s veio tona no primeiro semestre de 2009, e foi subscrita em setembro de 2009 por Argentina, Brasil, Bolvia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela, no intuito de ser aprovada ou ratificada nos poderes legislativos de cada uma das naes. Venezuela (novembro de 2009) e Equador (junho de 2010) j aprovaram a proposta. Destaca-se, inicialmente, nessa proposta final de estatuto, a manuteno do princpio de um voto para cada pas signatrio. Contudo, exige-se a partir desta proposta o apoio de 70% do capital subscrito para o financiamento de projetos acima de US$ 70 milhes. Alm disso, respeitando-se os princpios das negociaes, afirma-se que a los efectos de la evaluacin de cada proyecto tendrn en cuenta los avances que el mismo genere com relacin al logro de la soberania alimentaria, energtica, de la salud, de los recursos naturales y del conocimiento (ESTAY, 2010, p. 64). Isto significa, entre outras coisas, que o funcionamento efetivo do Banco do Sul no apenas deve incluir a soberania e a segurana alimentar, energtica e ambiental, mas tambm subordinar-se a elas. Em que pesem o avano das negociaes, o convnio sobre a constituio do Banco do Sul e a ratificao j realizada por alguns de seus membros, o fato que, at este momento, a efetiva implementao deste banco de desenvolvimento regional no avanou muito, refletindo divergncias remanescentes quanto ao prprio funcionamento e estrutura do banco.
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6 ESTruTurA E FuNCioNAmENTo do BANCo do Sul
De um ponto de vista meramente operacional, o que foi at agora construdo no demonstra que existe acordo bsico nos trs pontos que sustentam uma instituio financeira multilateral, a saber: a origem dos recursos que constituiro e sustentaro o banco; os critrios e as prioridades na destinao dos financiamentos; e a atitude frente eventual inadimplncia. Se a constituio deste Banco de Desenvolvimento Regional j est acordada, resta saber o que falta para seu efetivo funcionamento. Segundo Calixtre e Barros (2010, p. 23),
O Banco do Sul entrar em operao quando os seguintes critrios forem satisfeitos: com o depsito do instrumento de ratificao do Tratado Constitutivo por pelo menos quatro dos sete membros fundadores; quando houver aporte de capital subscrito na ordem de dois teros do total correspondente aos pases fundadores, com ao menos dois pases correspondentes ao grupo 1 mais dois pases mdios (grupo 2), ou aqueles mais um pas mdio e um pequeno.
Esta a conformao daquilo que foi considerado o mnimo, em funo do que j foi acordado, para que o Banco do Sul comece a funcionar. Entretanto, h certos requisitos para o efetivo incio das operaes do Banco do Sul sobre os quais impera um carter de incerteza quanto ao que j teria sido acordado ou apresentaria possibilidades de acordo.
Para efectos de su operatoria, el Banco previamente debe definir lo siguiente: poltica crediticia, polticas y sistemas de administracin y gestin de riesgos, polticas y sistemas de administracin de activos y pasivos, el rgimen de regulacin y supervisn bancaria al cual va estar sometido, rgimen de provisiones, polticas de tasas de inters, poltica de recursos humanos, poltica de realizacin activos recibidos en cesin de pagos etc. (TALLER TCNICO BANCO DEL SUR, 2008, p. 26).28
Assim, vrias questes cruciais para o funcionamento de um banco de desenvolvimento continuam pendentes.
28. Este documento contm os resultados de uma reunio sem carter oficial que reuniu, em junho de 2008, alm das comisses tcnicas do Banco do Sul, especialistas em sistema bancrio e finanas, acadmicos e representantes da sociedade civil para propor opes que delineassem alternativas para estes requisitos tcnicos: este documento no es una nueva propuesta, sino una presentacin de los pros y contras de distintas opciones en las reas de gobierno y administracin; fondeo; polticas e instrumentos de inversin, compras, auditorias, ciclo de operaciones, participacin, salvaguardas y otros, para asegurar el desarrollo social, ambiental y econmico de la regin (Taller Tcnico Banco del Sur, 2008, p. 2).
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o Banco do Sul
QUADRo 2 Banco do Sul: composio do capital aportado

Pases fundadores Grupo Pas
Argentina
Aportes por pas (US$ milhes)
Prazo de capitalizao
Brasil Venezuela
2.000
5 anos
Equador Uruguai Bolvia Paraguai
400 10 anos 100 7.000
Total (subscrito)
Colmbia
Demais pases da Unasul

970 5 anos
Chile Peru
Guiana Suriname
45 3.000 20.000
10 anos
Total (subscrito) Total de capital autorizado
Fonte: Calixtre e Barros (2010, p. 22-23) com base em CTP/NAFR (2010).
Depois da ata de fundao, a deciso mais relevante parece ter sido a definio do capital autorizado do Banco do Sul, no total de US$ 20 bilhes. O capital subscrito totalizaria US$ 7 bilhes. Este ltimo seria dividido, conforme o quadro 2, em quatro grupos entre os fundadores. O grupo 1 comporta os pases de grande porte entre os fundadores (Brasil, Argentina e Venezuela), e cada um deles aportaria US$ 2 bilhes. O grupo 3 (Equador e Uruguai) composto pelos pases fundadores de porte mdio (aporte de US$ 400 milhes cada pas), enquanto o grupo 4 (Bolvia e Paraguai) formado pelos pases de porte pequeno entre os pases fundadores (aporte de US$ 100 milhes para cada pas). Os demais pases da Unasul estariam divididos entre o grupo 2, de pases mdios (Colmbia, Chile e Peru), aportando US$ 970 milhes cada, e o grupo 5, de pases pequenos (Guiana e Suriname), cada um contribuindo com US$ 45 milhes. Segundo Calixtre e Barros (2010, p. 23), o acordo acertaria que:
para o capital subscrito, no mnimo 90% das aes devem-se denominar em dlares e o restante em moedas locais. Estas aes devem estar integralizadas, no mnimo, 20% como capital efetivo (divisas) e o restante como garantias soberanas (ttulos pblicos), divididas em classes: A, para Estados membros da Unasul; B, Estados no
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membros da Unasul; e C para aes de bancos centrais, organizaes multilaterais de crdito e entidades financeiras pblicas ou mistas, desde que com participao acionria majoritariamente estatal.
Alm disso, nas reunies ministeriais de Montevidu (abril de 2008) e Buenos Aires (junho de 2008), tambm teriam sido acordados que o aporte inicial para Argentina, Brasil e Venezuela corresponderia a 20% do que lhes caberia no total, e o restante estaria dividido em quatro quotas anuais. Para Bolvia, Equador, Paraguai e Uruguai, o aporte inicial seria de 10% do total acordado para cada um deles, e o restante seria dividido em nove quotas anuais. A carteira de crdito para os trs primeiros pases corresponderia a quatro vezes o capital; para os quatro ltimos, a oito vezes o capital. Em termos de limite de exposio do banco, teria sido acordado um valor de trs vezes o patrimnio liquido, podendo chegar at quatro vezes e meia. Por ltimo, em termos de grau de endividamento (grau de alavancagem) do banco, o acordo estipularia um limite de duas vezes e meia o patrimnio lquido do banco (UGARTECHE, 2007, p. 3). Finalmente, segundo Ortiz e Ugarteche (2008, p. 2), el Banco del Sur tendr un fondo de garantas colateralizadas para la emisin de bonos de manera de poder recircular el ahorro sudamericano y las reservas internacionales dentro de la regin. Assim, a emisso de ttulos teria como garantias o aproveitamento interno do valor criado pelas economias da regio e das referidas reservas acumuladas pelos sucessivos supervits na balana de pagamentos. Pelo que se v, portanto, j existiriam alguns elementos referentes composio do capital aportado que avanariam nas respostas quelas interrogaes cruciais sobre os pr-requisitos necessrios para a efetiva operao do Banco do Sul. Mesmo assim, questes importantes aceitando que estes pontos acordados sejam cumpridos e efetivados ainda persistiriam, expressando ainda a divergncia de opinies entre os negociadores do acordo. Quanto aos tais fundos de garantias colateralizadas para a emisso de ttulos, por exemplo, no fica clara como seria sua operao financeira, em termos de porcentagem do valor colateralizado, formas especficas de garantias (seguro, preo etc.), participao dos distintos bancos centrais de cada pas nestas operaes, entre outras questes. Uma das crticas contribuio original dos pases para o capital do Banco do Sul que ela no se basearia no nvel relativo de desenvolvimento de cada pas. Como frao do PIB, o Brasil contribuiria com 0,14% (em funo dos seus US$ 7 bilhes de contribuio para o capital subscrito), a Argentina com 0,7% (US$ 7 bilhes), Equador e Venezuela tambm com 0,7%, Bolvia e Paraguai com 1,2%, e o Uruguai com 1,7% (ARTANA, 2010, p. 1-2). O mesmo pode-se dizer quanto proporo do capital aportado com relao ao estoque de reservas internacionais de cada uma das economias.
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o Banco do Sul
No que se refere ainda formao do capital do Banco do Sul, pairam discusses sobre formas complementares de captao. A proposta equatoriana29 defende que o Banco do Sul deve captar recursos por meio de: i) pases membros; ii) emprstimos feitos pelos pases membros, sem depender de emisso de ttulos nos mercados de capitais (regionais e/ou de outras regies), contrariando a lgica tradicional de securitizao de dvidas; iii) impostos globais comuns (como a taxa Tobin ou impostos sobre lucros e dividendos repatriados pelas empresas multinacionais); e iv) doaes. A operacionalizao se definiria no pela imobilizao dos recursos no banco, mas pela sua mobilizao rpida conforme as necessidades. Do ponto de vista da transparncia do banco, seus arquivos seriam de domnio pblico e sujeitos a discusso parlamentar pblica. Em situaes especiais poderiam existir restries a estes tpicos, como, por exemplo, em situaes de ataques especulativos contra alguma moeda. Ainda neste sentido, os dirigentes e funcionrios seriam responsveis perante a Justia, no usufruindo de imunidade, como em outros organismos, e deveriam pagar impostos sobre suas remuneraes. Outra questo fundamental que persiste a relao entre as distintas formas de captao de recursos e sua necessria associao com a destinao especfica das linhas de crdito. O Taller Tcnico Banco del Sur prope que
objetivos diferentes (e.g. desarrollo de sectores clave, proyectos sociales para reducir la pobreza etc.) requieren tipos de fondos alternativos. Proyectos sociales que no tienen retornos monetarios inmediatos deben ser financiados con fondos especiales, fiduciarios o fiscales y los proyectos financiados con capital captado en el mercado financiero (bonos) debe presentar retornos monetarios (TALLER TCNICO BANCO DEL SUR, 2008, p. 14).
Essa proposta se ope a formas tradicionais de captao (aes e ttulos que, normalmente, exigem a contrapartida de certa rentabilidade ou retorno). Com isto se procura garantir que projetos sem tanta expectativa de alto retorno, mas cruciais para os propsitos defendidos por esta estratgia de desenvolvimento, sejam, de fato, financiados. A proposta equatoriana defende que, dentro de uma nova arquitetura financeira regional, o Banco do Sul (e o Fundo de Contingncia que porventura tambm seria criado) no deve captar recursos nos mercados de capitais, contrariando a lgica de rgos tradicionais como Banco Mundial e BID. O argumento favorvel a esta forma tradicional de captar recursos seria a manuteno de uma atitude meramente tcnica, no intuito de manter a avaliao positiva das agncias de risco e, desse modo, garantir a viabilidade e sustentao financeira do banco no mdio e longo prazo. Entretanto, este argumento se torna extemporneo, em funo
29. Trata-se da proposta equatoriana levada discusso que culminou na Declarao de Quito em maio de 2007. Para mais detalhes sobre ela, ver Toussaint (2007; 2008), Furtado (2008) e Pez (2010).
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de tudo o que se discutiu a respeito do contedo da proposta. S pela razo de que tal opo traria ao funcionamento do banco uma lgica tradicional de desempenho financeiro, procurando maximizar seu retorno, elevando o spread bancrio (diferena entre as taxas de juros passivas, que corrigem a captao de recursos, e as taxas ativas de juros, que corrigem os crditos outorgados pelo banco), ela seria incompatvel com a proposta geral de uma nova arquitetura financeira regional. Alm disso, outras questes continuam pendentes para o efetivo funcionamento operacional do Banco do Sul. 1) Financiar prioritariamente que tipo de investimento? Investimento produtivo que beneficie s classes dominantes (principais grupos econmicos da regio)? Apenas investimentos de infraestrutura econmica regional ou tambm, projetos solidrios? Em que proporo?30 2) Privilgios e isenes fiscais dos componentes de sua estrutura administrativa seriam criados? 3) Distribuio de investimento entre pases membros e distintos termos de financiamento: como determinar as propores? 4) Compras e aquisies: a ata fundacional estipula a preferncia por bens e servios da regio. Mas, quando isso no for factvel, em funo da no existncia do que se necessita ou do elevado diferencial de preo e produtividade, como proceder? Existe aqui um trade-off entre a preferncia, at geopoltica, por bens e servios de pases da regio e de outros pases do Hemisfrio Sul e a competitividade de preos e tecnologia. Como dirimir ou trabalhar esta questo? 5) Salvaguardas sociais e ambientais: como garantir que os princpios socioambientais da ata fundacional sejam, realmente, cumpridos? O amplo conjunto de opes de captao de recursos, vinculadas ou no s distintas maneiras de atuao nas linhas de crdito, por intermdio de um vasto leque de instrumentos financeiros, no constitui uma questo menor. A definio desta engenharia operacional do banco, em ltima instncia, determina, na prtica, o seu carter de atuao como banco de desenvolvimento regional, o que ilustra a importncia da definio mais concreta da operacionalidade do Banco do Sul, procurando adequ-la aos seus princpios propositivos.
30. Talvez essa seja, hoje, a questo com menor grau de pendncia, uma vez que, dado o que j foi acertado, o funcionamento do Banco do Sul estaria muito mais prximo da atuao segundo os princpios tradicionais de rentabilidade, o que tende a direcionar a concesso dos crditos para os setores dinmicos da acumulao de capital na regio. A pendncia maior ficaria, assim, na definio de que setores seriam os mais privilegiados e o grau de parceria entre capitais de distintas nacionalidades.
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o Banco do Sul
Relacionada a isso est a estrutura de funcionamento organizacional e administrativo do Banco do Sul. Do ponto de vista da composio e administrao do banco, a ata fundacional estipula que los rganos de conduccin del Banco del Sur tendrn uma representacin igualitaria de parte de cada uno de los pases suramericanos que lo integran, bajo un sistema de funcionamiento democrtico (CLAES, 2007, p. 2). Ainda que o princpio constitutivo do Banco do Sul atente para uma composio igualitria entre os pases membros, a forma como se interpretam representao igualitria e funcionamento democrtico pode no ser to clara, levando inclusive a uma frmula, como de fato ocorreu, de qualificao do critrio de um voto para cada pas, conforme a proposta final do estatuto, que condiciona o financiamento de projetos acima de US$ 70 milhes ao apoio do correspondente a 70% do capital subscrito. Quanto ao que j se teria acordado, os rgos de administrao e controle do Banco do Sul seriam o Conselho de Ministros, composto pelos ministros de Economia, Finanas ou Fazenda, e o Conselho de Administrao, integrado por um representante de cada pas, nomeado pelo Conselho de Ministros, alm de uma Diretoria Executiva, enquanto rgo executivo desta administrao. Seria criado ainda um Conselho de Auditoria.
Do que se discutiu neste texto, conclui-se que a no concretizao do Banco do Sul dentro de uma proposta mais alternativa de desenvolvimento econmico, integrao regional e financiamento significar simplesmente a criao de mais um banco de desenvolvimento na regio. Isto no melhor dos casos, uma vez que a prpria efetivao do Banco do Sul, alm de sua ata fundacional, no parece estar garantida. No caso de nem isto acontecer, o que se pode observar na regio simplesmente a consolidao de uma hegemonia regional, calcada em uma diviso regional do trabalho heterognea e financiada por instituies que apenas reforariam esta estruturao desigual e combinada. Vale destacar que a efetiva criao do Banco do Sul, nem que seja apenas para ser um espao que garanta o crdito para o investimento em infraestrutura dentro da regio, j seria um avano, tendo em vista que outros mecanismos de financiamento no demonstraram historicamente esta capacidade. Entretanto, dada a lgica de atuao dos bancos privados, conforme visto, esta atuao do Banco do Sul, com um perfil de banco pblico regional, dentro de uma nova arquitetura financeira, relacionada a outra estratgia de desenvolvimento regional, poderia representar um avano ainda maior. Em um contexto no qual a Amrica do Sul tem vivenciado processos sociais extremamente ricos, na direo de um questionamento prtico das estratgias
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neoliberais de desenvolvimento em uns pases mais, em outros menos , o avano do Banco do Sul, como banco de financiamento de uma nova estratgia de desenvolvimento, se apresentou, desde o incio, como crucial. As ltimas sinalizaes dadas e o relativo silncio que se vivencia atualmente sobre a temtica especfica do Banco do Sul, no entanto, no parecem apontar esta direo.
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CAPTULo 8
A PETroBrAS NA AmriCA do Sul*
Luiz Fernando Sann Pinto**
1 iNTroduo
O petrleo entrou com fora nas macropautas polticas do Brasil a partir da dcada de 1930. De modo geral, pode-se afirmar que foram dois os motivos para que isso ocorresse. Em primeiro lugar, desde a Primeira Grande Guerra (1914-1918), o leo negro afigurou-se como o bem que dava origem aos combustveis mais eficientes para mover os meios de destruio. Logo, em um momento marcado pelo acirramento dos conflitos internacionais, a garantia do abastecimento converteu-se em um problema no apenas econmico, mas poltico-militar. Segundo, houve mudanas estruturais na economia brasileira, com o eixo dinmico deslocando-se para a indstria, que pressionava a demanda por bens energticos. Com isso, a poltica petrolfera brasileira foi concebida de forma a dar conta do binmio segurana-desenvolvimento, que se expressou de forma bastante clara com o lanamento dos Decretos-Lei no 395 de 1938 e no 539 de 1938, que criaram, respectivamente, a regulamentao das atividades da indstria petrolfera e o Conselho Nacional do Petrleo (CNP). Em funo do carter eminentemente nacionalista da regulamentao e da Constituio de 1937, que impedia a explorao de petrleo por no brasileiros, e da atuao do General Horta Barbosa, primeiro presidente do CNP, forte defensor da atuao do Estado nos negcios petroleiros, as companhias internacionais de petrleo (CIPs)1 passaram a se articular no sentido de impulsionar um novo marco legal para o setor, que no restringisse as possibilidades de atuao do capital estrangeiro. Em 1943, a ascenso do coronel Joo Carlos Barreto condio de presidente do CNP antecipou a
4
* o autor agradece os comentrios de Pedro Silva Barros e Giorgio Romano Schutte sobre a atuao da Petrobras no Brasil. ** Doutorando em economia poltica internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). 1. Expresso utilizada para designar as companhias que, na primeira metade do sculo XX, dominaram o desenvolvimento da indstria petrolfera mundial. Muitas delas se destacaram por deter as principais concesses das grandes reservas de petrleo na Venezuela, Indonsia e no oriente Mdio. As CIPs eram: Standard oil of New Jersey (Exxon), Royal Dutch-Shell, British Petroleum, Gulf oil, Chevron, Mobil oil e Texaco. Mais tarde, importante dirigente da companhia estatal de petrleo italiana ENI, Enrico Mattei, apelidaria esse grupo de sete irms.
guinada liberalizante aps a Segunda Guerra Mundial. Reticente ao controle da poltica petrolfera pelo Estado, o coronel defendia ampla participao da iniciativa privada, tanto nacional como estrangeira. Esta ltima, em particular, teria, na concepo de Barreto, muito a acrescentar, porquanto dispusesse de recursos, experincia e meios para bem conduzir a explorao, o refino e a distribuio do petrleo. Foi nessa gesto do CNP que se concederam reas para explorao de petrleo para empresas organizadas no Brasil, mesmo que constitudas por capitais estrangeiros, o que s aconteceu com a aprovao de uma emenda Constituio de 1937. Na constituinte de 1946, esta concepo de poltica petrolfera terminou por prevalecer. Permitiram-se concesses para companhias oriundas de outros pases, desde que organizadas no Brasil. Um ano mais tarde, o presidente Eurico Garpar Dutra (1946-1951) instituiu a Comisso de Anteprojeto da Legislao do Petrleo, da qual deveria resultar a elaborao do Estatuto do Petrleo, que regulamentaria os dispositivos constitucionais sobre o assunto. Por permitir a penetrao do capital estrangeiro na indstria petrolfera brasileira, o estatuto proposto pela Comisso galvanizou a oposio dos nacionalistas, que se organizaram em torno do Centro de Estudos e Defesa do Petrleo e da Economia Nacional, numa campanha cujo lema era O petrleo nosso, e que defendia o monoplio estatal sobre a indstria. Argumentava-se que dada uma relao prmio-risco desfavorvel aos investimentos no segmento upstream,2 em funo das condies das bacias sedimentares brasileiras, as CIPs no tinham interesse em produzir petrleo no pas, mas em seguir atuando e se expandindo no segmento downstream,3 utilizando, para tanto, petrleo importado. Logo, apenas uma companhia estatal verticalmente integrada poderia aumentar consideravelmente a produo nacional de petrleo, na medida em que estivesse disposta a distribuir os riscos e os custos de modo a conseguir uma mdia que pudesse compensar o diferencial dos segmentos. A dinmica criada pela exitosa campanha O petrleo nosso permitiu que fosse aprovada, durante o segundo governo de Getlio Vargas, a Lei no 2.004 de 1953, que declarou o monoplio da Unio sobre a pesquisa, a lavra, o refino e o transporte de petrleo, gs e seus derivados, constituindo, ainda, a Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras), sociedade por aes de economia mista4 e com controle acionrio do governo federal, que deveria executar o monoplio sobre aquelas atividades em nome da Unio. O grande objetivo da Petrobras, quando de sua criao, era garantir a autossuficincia nacional, ou seja, a ampliao da oferta de petrleo, gs e derivados de modo que a demanda interna pudesse ser atendida sem a utilizao das escassas divisas do pas.
2. Explorao e produo. 3. Refino, transporte, distribuio e comercializao dos derivados. 4. Embora fosse uma sociedade por aes de economia mista, no poderiam fazer parte do quadro de acionistas as empresas estrangeiras e os brasileiros natos ou naturalizados casados com estrangeiros.
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A Petrobras na Amrica do Sul
2 A rEA iNTErNACioNAl E A Evoluo dA PETroBrAS
A persecuo da autossuficincia defrontava-se com obstculos considerveis, como as condies geolgicas das bacias terrestres brasileiras e o boicote das CIPs, que retaliavam as empresas que poderiam fornecer mquinas, equipamentos, servios e tecnologia para a Petrobras. Este cenrio, somado baixa dos preos internacionais do petrleo nas dcadas de 1950 e 1960, em funo da reduo da capacidade do cartel das sete irms de controlar os excedentes de oferta de petrleo diante da concorrncia do petrleo sovitico, do surgimento de novos pases produtores e da ao agressiva das companhias independentes, levaram a Petrobras a optar por concentrar seus esforos na expanso do parque de refino, entendido como elo central da verticalizao petrolfera (ALVEAL, 1994).5 Do ponto de vista da capacidade tecnolgica, a estatal brasileira aproveitou a emergncia das independentes para romper o cerco levantado pelas CIPs, assinando convnios de cooperao e de transferncia de tecnologia com os novos atores que se fortaleciam. O contexto colocava a Petrobras como grande importadora. Durante esse perodo, a empresa comprava petrleo do Oriente Mdio e da Venezuela por meio de seu Escritrio Comercial de Petrleo e Derivados (Ecope), mais tarde transformado em Departamento Comercial. O gelogo Walter Link, contratado pela Petrobras para estruturar e chefiar o Departamento de Explorao da Companhia, sugeriu, em polmico relatrio, que a estatal brasileira deveria prospectar e produzir no exterior, dada a pobreza das reservas nas bacias terrestres do pas e a ento inviabilidade tecnolgica e financeira da explorao na plataforma martima. Em 1961, com a poltica externa independente de Afonso Arinos e San Tiago Dantas, o Brasil firmou convnio comercial com a Unio Sovitica. Embora tenha vigorado apenas at o incio do perodo da ditadura militar, o convnio serviu de referncia para uma poltica em que a Petrobras se mostraria muito bem-sucedida: a de vincular a importao de petrleo exportao de produtos brasileiros. Tratava-se de utilizar o poder de barganha dos grandes compradores, o que, ainda durante o governo do presidente Joo Goulart, aumentaria muito, em funo da extenso do monoplio estatal s importaes de petrleo e derivados, que at ento eram atividades abertas iniciativa privada. A centralizao das importaes em uma grande empresa aumentava o poder de negociao da mesma, que conseguia preos de compra mais vantajosos. Enquanto as refinarias privadas compravam o barril de petrleo por US$ 2,48, a Petrobras passou a fazer o mesmo por US$ 2,21 (ODELL, 1968). Alm disso, a deciso acrescentava um fator de escala nas operaes, permitindo a adoo de uma poltica unificada
5. o refino o elo central da cadeia [petrolfera], por ser esta atividade o piv viabilizador da estratgia de linha reta da indstria, para a frente (transporte-distribuio de derivados, incluindo nafta, produto bsico para viabilizar a indstria petroqumica) e para trs (pesquisa-prospeco-produo) (Alveal, 1994, p. 89).
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de transportes. Ao fim e ao cabo, o pas economizava divisas e aumentava sua margem de manobra frente s companhias internacionais. Instaurado o regime militar, a Petrobras aprofundou a poltica que deixava em segundo plano os investimentos em explorao e produo. Para tanto, foi fundamental a reforma administrativa de Hlio Beltro, que conferiu maior autonomia s empresas estatais. Sem sofrer tanta presso das autoridades governamentais, a Petrobras pde optar pelo seu fortalecimento por meio do desenvolvimento dos setores de refino e distribuio. A partir de 1967, quando se inaugura o chamado milagre econmico brasileiro, os investimentos em explorao e produo diminuram de forma considervel, saindo do patamar de 52,5% dos investimentos totais da empresa para alcanar o de 24,2% em 1971. Com isso, houve a estagnao da produo interna de petrleo e o aumento da dependncia do produto importado. Entretanto, j havia, dentro da prpria Petrobras, quem manifestasse insatisfao com relao importncia das majors para o suprimento interno de leo. A expectativa de alguns dirigentes da estatal era a de que o mercado de petrleo estava mudando, sobretudo em funo do contexto criado com a escalada da Guerra no Vietn e a irrupo dos nacionalismos nos produtores de petrleo barato. Em face disso, foi criado, em 1966, grupo de trabalho para estudar as oportunidades de explorao e produo de petrleo no exterior. Depois de quatro anos de estudo, decidiu-se por montar estrutura para disputar blocos exploratrios fora do Brasil. Com a Lei no 5.665, de 26 de junho de 1971, o Artigo 41 da Lei no 2.004 de 1953, que exigia a existncia de um tratado internacional como condio para participao da Petrobras em explorao de petrleo fora do pas, foi modificado, de modo a permitir a criao e o funcionamento da subsidiria Petrobras Internacional (Braspetro) (CHACEL, 2007). O objetivo da nova subsidiria era duplo: acesso a petrleo mais barato e garantia de suprimento. Para tanto, buscava-se substituir os contratos de compra de curto prazo (um ano) por contratos de mdio prazo (trs ou cinco anos) e estreitar o lao com exportadores e produtores. Nesse intento, a Petrobras converteu-se numa empresa que desafiava as tentativas de bloqueio das CIPs ao petrleo nacionalizado em vrios pases do Oriente Mdio, da frica e da sia. De acordo com Shigeaki Ueki:
Diante do quadro preocupante, procuramos os pases que tinham nacionalizado suas indstrias, a Arglia, a Lbia, o Iraque, o Egito. Isso, ainda em 1970. E a Petrobras foi a primeira companhia de petrleo do mundo a comprar leo nacionalizado desses pases. O nosso objetivo era to somente estabelecer a compra direta. Pois, se suspeitvamos que haveria uma crise de oferta, no podamos ficar nas mos de companhias de outros pases (CHACEL, 2007, p. 18).
No demorou muito para que a leitura pessimista dos dirigentes da Petrobras sobre o mercado internacional de petrleo se confirmasse. Em 1973,
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as transformaes no sistema financeiro internacional, a restrio da capacidade ociosa dos principais produtores e a Guerra de Outubro deflagraram o primeiro choque do petrleo, quando o preo do cru quadruplicou em apenas trs meses, passando de pouco menos de US$ 3 para US$ 12 o barril. O choque afetou diretamente o Brasil, criando constrangimentos ao processo de crescimento econmico em curso. Como resposta, o governo brasileiro lanou mo do II Plano Nacional de Desenvolvimento, que concentrava boa parte de suas preocupaes na questo energtica. Nesse momento, na rea petrolfera, trs grandes decises ganharam relevo: i) a reorientao dos investimentos em explorao e produo, privilegiando a plataforma martima, em funo das descobertas de petrleo na Bacia de Campos, em 1974; ii) a instituio, em 1975, dos contratos de prestao de servios com clusula de risco, primeiro ensaio de abertura do setor para o capital externo, na medida em que permitia que a Petrobras contratasse empresas estrangeiras para explorao de petrleo, com objetivo alegado de acelerar a produo interna de petrleo; e iii) a intensificao das operaes internacionais da Petrobras. No que diz respeito ao ltimo ponto, vale destacar que, em sua primeira dcada de funcionamento, a Braspetro j carregava a bandeira Petrobras em dez pases (Ir, Egito, Arglia, Lbia, Madagascar, Filipinas, Guatemala, Itlia, Colmbia e Iraque), onde colecionava sucessos e fracassos. Em 1976, no Iraque, a Braspetro foi responsvel por uma das maiores descobertas da histria da indstria petrolfera, o campo supergigante de Majnoon, que concentra entre 8 e 50 bilhes de barris de leo (CHACEL, 2007). Mais do que qualquer outro, este empreendimento iraquiano expressou os impasses da poltica de internacionalizao da estatal brasileira na segunda metade da dcada de 1970: de um lado, o plano de desenvolvimento do campo previa a mobilizao de grande quantidade de recursos financeiros por parte da Petrobras, o que poderia restringir o financiamento das operaes de explorao e produo na recm descoberta Bacia de Campos; de outro, o prprio governo do Iraque se mostrava pouco vontade com a possibilidade de uma empresa estrangeira (ainda que estatal, e de um pas considerado amigo) produzir 2,5 milhes de barris dirios de petrleo. Premida entre as necessidades internas da Petrobras e o nacionalismo dos pases exportadores, a Braspetro acabou por diminuir, na dcada de 1980, suas perspectivas de obteno de blocos no exterior. Apesar disso, como o prprio desfecho da questo iraquiana veio a demonstrar (a Braspetro deixou de ser a responsvel pelo desenvolvimento do campo para ser uma prestadora de servio para a Companhia Nacional do Iraque, recebendo, em troca, indenizao em leo para seus investimentos e contrato de fornecimento de petrleo por treze anos), as atividades internacionais da Petrobras acabaram indo para bem alm da explorao e produo.
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Criou-se a subsidiria Petrobras Comrcio Internacional (Interbras), em 1975, trading que deveria instrumentalizar o poder de grande compradora da estatal para impulsionar uma poltica de troca de produtos counter ou barter trade com os fornecedores. Dez anos depois de sua criao, em um contexto marcado por grande escassez de divisas, cerca de 80% do leo importado pela Petrobras estava vinculado exportao de produtos brasileiros, o que, ademais, estimulou a penetrao dos manufaturados e das grandes empreiteiras do pas na Amrica do Sul, na frica e no Oriente Mdio. Em 1977, foi criada a subsidiria Braspetro Oil Services Company (Brasoil), prestadora de servios com sede nas Ilhas Cayman.
3 A dCAdA dE 1980
A partir de 1975, a Petrobras teve de enfrentar forte campanha antiestatizante, liderada por federaes patronais e por veculos de comunicao influentes, contrrios expanso das estatais durante o regime militar. Embora no fosse totalmente exitosa, a campanha logrou conseguir do governo a adoo de medidas que frearam os projetos de investimentos de boa parte das estatais, uma vez que restringiu as possibilidades de crdito do setor pblico e privado nacional para as mesmas (Resoluo no 445 do Banco Central e Resoluo Presidencial de 29/09/1977).6 Neste perodo, instituiu-se que a Petrobras deveria pagar imposto de renda com alquota de 30%, alm de ter proibida a reteno da parte dos dividendos que devia Unio. Tratava-se do incio do perodo de dificuldades para as empresas estatais, que se aprofundou ainda mais durante as dcadas seguintes, na esteira dos acontecimentos que levaram assuno de um novo iderio sobre a atuao do Estado na economia. No final de 1979 e incio da dcada de 1980, logo aps o segundo choque do petrleo, o choque dos juros norte-americanos deflagrou a crise das dvidas externas dos pases do Terceiro Mundo, o que repercutiu de maneira bastante profunda em toda a Amrica do Sul. As empresas estatais brasileiras foram muito afetadas por esse novo quadro, j que: i) na dcada de 1970, com as baixas taxas internacionais de juros reais (com clusulas de juros ps-fixados), e com as restries ao financiamento privado e pblico interno para as estatais, estas tomaram emprstimos no exterior. Particularmente durante o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1979)
6. A Resoluo no 445 do Banco Central limitava os emprstimos para entidades controladas direta ou indiretamente pelo setor pblico para apenas 8% do total das aplicaes em moedas nacionais dos bancos de investimento. A Resoluo Presidencial de 29/09/1977 proibia os ministrios de recorrer ao sistema financeiro privado interno para financiar programas de investimento de rgos ou empresas a ele subordinados sem permisso prvia da Seplan. Ver Alveal (1994).
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as estatais foram estimuladas a se endividarem diretamente no exterior j que o BNDES deixou de financi-las; e ii) diante dos desequilbrios provocados pelos ajustes econmicos, os governos lanaram mo das estatais como instrumento para estabilizao macroeconmica de curto prazo, sobretudo por meio da poltica de preos administrados. A despeito disso, a Petrobras conseguiu superar o momento difcil sem fragilizar sua estrutura. Trs fatores pesaram a seu favor. Primeiro, a grande capacidade de autofinanciamento: malgrado o choque dos juros, as despesas com encargos financeiros subiram muito pouco no perodo 1980-1982, de 1,13% para 2,53% de seus gastos totais, o que contrastou com a trajetria de outras estatais, como a Eletrobras e a Siderbras, em que o crescimento destes encargos foi, respectivamente, no mesmo perodo, de 29,5% para 80,9% e de 10,9% para 48,5% (ALVEAL, 1994). Segundo, o carter verticalmente integrado da estatal e a dinmica conglomerada do grupo Petrobras: por controlar mais de cinquenta empresas em mbito nacional e internacional, envolvendo no apenas os segmentos upstream e downstream, mas tambm as atividades das subsidirias, havia flexibilidade na defesa da taxa de lucro, j que a queda de receitas de uma empresa poderia ser amortecida pelo desempenho de outra. E, por ltimo, o xito no projeto de crescimento da produo interna de petrleo: o aumento e a reorientao dos investimentos em explorao e produo permitiram o rompimento com a estagnao da produo interna, de modo a diminuir a importncia do petrleo importado na estrutura de custos e a impedir excessos disfuncionais na poltica contencionista de preos, j que a receita no poderia cair a ponto de inviabilizar o programa de pesados investimentos na plataforma martima destaque para o Programa de Capacitao Tecnolgica em Sistemas de Explorao para guas Profundas (PROCAP), criado em 1986, e que contou com a participao de cinquenta entidades brasileiras e trinta internacionais. Logo, a Petrobras conseguiu legitimidade para que o monoplio estatal fosse garantido pela Constituio de 1988, que tambm estabeleceu o fim dos contratos de risco. Com isso, qualquer mudana substancial nos marcos regulatrios do setor passou a depender da aprovao de emendas constitucionais. Embora tenha sido um perodo importante para consolidar a Petrobras como estatal e estimular a produo nacional, a dcada de 1980 favoreceu o enfraquecimento da Braspetro. De 1980 at 1993, a subsidiria trabalhou com dficits constantes, dependendo do aporte anual de US$ 80 milhes da holding. A situao s no foi pior para a Braspetro em funo da estratgia de incentivar a conquista de contratos de prestao de servio. De acordo com Cristina Chacel (2007, p. 85):
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Alm de contribuir para gerar recursos em moeda forte e no curto prazo, a atividade servia estratgia de assegurar a presena da Braspetro no mercado externo, mesmo quando a subsidiria no dispusesse do capital intensivo necessrio explorao e produo de petrleo. Com a Braspetro no circuito internacional, a Petrobras mantinha azeitados os canais de aproximao com pases de seu interesse. O caminho dos servios ajudava, ainda, a compensar as baixas taxas de retorno dos investimentos em explorao de leo, por fora dos preos reduzidos do petrleo (...). 4 A rEESTruTurAo dA PETroBrAS E o Novo imPulSo dE iNTErNACioNAlizAo
A eleio de Fernando Collor de Mello, em 1989, deu flego s medidas de liberalizao, privatizao e abertura iniciadas no final do governo Jos Sarney, durante a gesto de Malson da Nbrega no Ministrio da Fazenda. Em seu primeiro dia de governo, Collor editou a Medida Provisria n 155, de 1990, transformada, mais tarde, no Programa Nacional de Desestatizao (PND). Conquanto no tenha manifestado a pretenso de privatizar empresas de grande porte e prestgio, o programa sinalizava para uma tendncia que se fortalecia rapidamente. Em 1991 e 1992, a Petrobras j se tornou alvo da nova poltica. Dado o monoplio constitucional sobre as atividades tradicionais, as subsidirias da empresa foram as primeiras afetadas: enquanto a Petromisa e a Interbras7 foram comercialmente dissolvidas, as participaes nas empresas dos setores petroqumico e de fertilizantes foram includas no PND. No fosse o plano de autonomia financeira da Braspetro, ou seja, de viabilizar a empresa sem o aporte anual de US$ 80 milhes da holding, a subsidiria teria suas atividades encerradas. Por isso, nesse clima de incio da dcada de 1990 de corte de despesas e de incertezas quanto ao seu futuro e ao da prpria holding, a Braspetro empreendeu amplo plano de desmobilizao, liberando engenheiros, gelogos e outros tcnicos para a Petrobras. Na imprensa, j se aventava a possibilidade de privatizar a Petrobras. Para tanto, os defensores dessa ideia argumentavam que o monoplio estatal deveria ser deixado de lado na reviso Constitucional de 1993-1994. No obstante a presso dos interessados, a reviso no alterou os termos da Constituio (LIMA, 2008). Apenas nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) que mudanas mais profundas foram introduzidas. Empenhado em enterrar a Era Vargas, o presidente completou a abertura do setor no Brasil. Seus defensores argumentavam que, sozinha, e sem aumentar sua capitalizao e eficincia em um ambiente competitivo, a Petrobras no teria condies de realizar os investimentos necessrios em
7. A Interbrs, ento a maior empresa de comrcio exterior do pas e do hemisfrio sul, que fechara o exerccio anterior com um faturamento de US$ 2,7 bilhes e lucro lquido de US$ 7,2 milhes, foi sumariamente extinta (Chancel, 2007, p. 57).
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explorao e produo, dado o elevado custo relativo das atividades na plataforma martima. importante destacar que, diferentemente do que ocorreu em outros setores de infraestrutura, no houve uma poltica privatista radical no setor de petrleo, o que se deve ao seguinte: maior solidez da Petrobras vis--vis as demais empresas estatais; restries polticas e jurdicas; e o carter tardio da abertura, quase concomitante com a inflexo dos preos internacionais do petrleo, que haviam chegado ao seu piso em 1998. Os motivos da maior solidez relativa da Petrobras j foram abordados. No que diz respeito s restries polticas, bom lembrar das negociaes que precederam a aprovao da Emenda Constitucional no 5, que, em novembro de 1995, alterou o Artigo 177 da Constituio Federal de 1988, estabelecendo que a Unio poderia contratar empresas privadas para a explorao, produo, refino, importao, exportao e transporte de petrleo. Quando das discusses sobre essa emenda no Senado, muitos parlamentares condicionaram o voto favorvel proibio da privatizao da Petrobras (Emenda Ronaldo Cunha Lima). O lder do governo no Senado, entretanto, rejeitou essa proposta. Diante do impasse, Jos Sarney, ento presidente do Senado, solicitou do presidente da Repblica que, antes da votao da Emenda, assumisse o compromisso por escrito de que, depois da votao, no iria promover a privatizao da maior estatal brasileira. Em 9 de agosto de 1995, o presidente da Repblica apresentou documento garantindo que o controle acionrio da Petrobras continuaria com a Unio. Posteriormente, foi aprovada a Lei no 9.478, de 1997, conhecida como a Lei do Petrleo, que regula as atividades vinculadas ao petrleo e ao gs. Trs pressupostos marcaram a elaborao da Lei: i) o petrleo s era estratgico para os grandes produtores do Golfo Prsico; ii) os preos internacionais tendiam queda; e iii) os custos de produo no Brasil eram relativamente altos. Neste sentido, o marco regulatrio de 1997 foi desenhado para garantir a participao do capital privado na explorao e remunerar as empresas que assumissem os riscos exploratrios. Por isso, optou-se pelo estabelecimento de contratos de concesso e de um regime fiscal relativamente favorvel aos investidores. De acordo com a legislao brasileira de 1997, cabe Agncia Nacional de Petrleo (ANP) organizar as licitaes em que as empresas interessadas concorrem pelos blocos disponveis.8 A seleo feita com base nas ofertas apresentadas pelas corporaes: i) o bnus de assinatura, valor em dinheiro oferecido pelo bloco; ii) o programa exploratrio mnimo; e iii) o compromisso com a aquisio de bens e servios na indstria nacional (declarao de contedo nacional). Ao fim do processo, a prpria ANP, em nome da Unio, celebra o contrato de concesso com a empresa vencedora. Neste regime, a repartio da renda gerada pelas atividades do segmento upstream est baseada em dois instrumentos de poltica fiscal: os no contratuais e
8. Mais tarde rebatizada para Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocumbustveis pela Lei no 11.097/2005 .
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os contratuais. Os instrumentos no contratuais so os impostos PIS (Programa de Integrao Social) e Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social), enquanto os contratuais so os pagamentos de royalties (cuja alquota varia de 10% a 5%); bnus de assinatura (varia de acordo com o bloco); participao especial sobre campos de grande volume de produo ou de alta rentabilidade (varia de 10% a 40%); e pagamento pela ocupao de rea (varia). Em 2010, estavam em operao 47 concessionrias de explorao e produo: 17 nacionais e 30 estrangeiras, com participao de 33 empresas brasileiras e 30 estrangeiras. A que mais se destaca, porm, a prpria Petrobras, na medida em que h uma preferncia por parte das empresas em se unir estatal brasileira por meio de consrcios, compartilhando o risco e aproveitando sua experincia na explorao e produo offshore. Impactada pelas mudanas de 1995 e 1997, a Petrobras tambm passou por mudanas considerveis. Em 1998, ocorreu a chamada Rodada Zero, conjunto de negociaes realizadas aps a promulgao da Lei do Petrleo de 1997 para definir a participao da Petrobras aps a abertura do mercado de explorao e produo: foram ratificados os direitos da estatal brasileira sobre 115 blocos exploratrios e reas em desenvolvimento, onde a empresa j tinha realizado muitos investimentos. Um ano mais tarde, ocorreu a primeira grande reforma estatutria da empresa, que alterou seus padres de governana: i) a Diretoria Executiva passou a ser nomeada pelo Conselho de Administrao e este pela Assembleia Geral de Acionistas; ii) foram eliminadas todas as restries deteno de aes ordinrias por minoritrios; iii) os Diretores executivos deixaram de pertencer ao Conselho, o presidente do Conselho deixou de ser o presidente da Companhia e o nmero de integrantes deste foi reduzido de doze para nove; e iv) ficou estabelecido o direito de os acionistas minoritrios elegerem um membro do Conselho de Administrao. Em seguida, foram realizadas duas ofertas pblicas de aes ordinrias e preferenciais, com o objetivo de expandir a base de acionistas e capitalizar a empresa. Em 2000, o governo federal ofereceu 179.636.300 aes ordinrias, de um total de 634.168.418 aes da mesma natureza, equivalente a 28,48%, com arrecadao para o Tesouro Nacional de R$ 7,2 bilhes em valores correntes. O preo ficou em R$ 43,07, ou US$ 24,00 no exterior, por lote de mil aes. A valorizao das aes negociadas no mercado interno nos primeiro trinta dias chegou a 50%, depois que o mercado tinha jogado para baixo o valor das aes da Petrobras nos dias que antecederam ao leilo. Pouco mais de 60% das aes vendidas foram para o mercado externo. No ano seguinte, o BNDES ofereceu 41.381.826 de suas aes preferenciais, de um total de 451.935.669 aes da mesma natureza.9 Com estas e outras mudanas, a participao da Unio no capital social da
9. Mais informaes, disponveis em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/port/informacoesacionistas/evolucaocapitalsocial.asp>.
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empresa diminuiu de 47% para 32,2%, no perodo que vai de 1992 at 2008, embora continue com controle majoritrio das aes ordinrias, com direito a voto, em que a porcentagem da Unio diminuiu de 81% para 55,7% no mesmo perodo. As aes da Petrobras se tornariam uma das mais comercializadas na bolsa de Nova York e a empresa ocupou o posto de empresa de maior valor de mercado do Brasil. O lucro lquido da companhia passou de R$ 4,67 bilhes em valores constantes corrigidos pelo IGP-M de 2008 , em 2000, para R$ 33 bilhes, em 2008. importante destacar que, no Memorando de Poltica Econmica elaborado em funo do Acordo Stand-Byjunto ao Fundo Monetrio Internacional em 1998-1999, o governo manifestou sua disposio de vender o restante de suas aes no votantes na Petrobras.10Avalia-se que o governo no alcanou seu objetivo em funo do desgaste poltico gerado por outros programas de privatizao e das mudanas no cenrio petrolfero internacional, com o incio da escalada dos preos, a partir de 2001, tornando mais questionvel o argumento de que a venda das aes seria o caminho para a capitalizao da empresa. As mudanas realizadas a partir da aprovao da Lei do Petrleo de 1997 tambm impactaram a atuao internacional da Petrobras. Na dcada de 1970, a prioridade era garantir o suprimento, e os investimentos se concentraram no segmento upstream das grandes regies produtoras de petrleo barato (Oriente Mdio e frica do Norte) e da Colmbia. No final da dcada de 1990 e incio da de 2000, o que impulsionou a estratgia de internacionalizao da Petrobras no foi a necessidade de suprimento nem questes tecnolgicas, mas a busca por dois elementos entendidos como fundamentais dentro da empresa reestruturada: i) novas reservas, uma vez que as brasileiras no mais seriam exclusivamente de sua responsabilidade; e ii) gerao de caixa em diferentes moedas, de modo a diminuir o risco cambial e conseguir acesso a financiamento mais barato. O Plano Estratgico 2000-2010 da Petrobras, elaborado em 1999, garantiu importante papel para as atividades internacionais da companhia. Alm de colocar a necessidade de intensificar as atividades de explorao e produo no exterior, determinou o ingresso nas atividades de refino, marketing, distribuio (at ento realizadas apenas no Brasil) e a atuao no segmento de gs e energia. As atividades de prestao de servios de perfurao e de engenharia para terceiros seriam desativadas. Para aplicar as diretrizes estabelecidas pelo plano, a Petrobras criou, em abril de 2000, a rea de Negcios Internacionais, que incorporou a estrutura da Braspetro, em setembro de 2002.
10. Disponvel em: < http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/fmimpe02.asp >.
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Ganharam relevncia, ento, os investimentos na Amrica do Sul, em funo da proximidade geogrfica e da sinergia com outros projetos, como o de integrao regional, alm, claro, das oportunidades apresentadas pelo contexto liberalizante que ento vigorava privatizaes, aberturas ao capital estrangeiro, flexibilizao de monoplios estatais e diminuio de impostos, taxas e royalties.
5 A PETroBrAS NA BolviA
Ao longo da histria boliviana recente, apesar das idas e vindas de governos economicamente liberais, a fora poltica dos setores mais nacionalistas impediu uma desestruturao completa do arcabouo que garantia maior participao estatal nos empreendimentos gasferos e petroleiros, cristalizado na Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolvia(YPFB). Foi s com a implantao do neoliberalismo, que desarticulou o poderoso sindicalismo mineiro, que a estrutura institucional erigida pelo nacionalismo pde ser totalmente desmontada. Foram lanados, com esse intuito, na dcada de 1990, quatro instrumentos jurdicos: duas Leyes de Hidrocarburos (Decreto no 1.194, de novembro de 1990 e Decreto no 1.689, de abril de 1996); uma de capitalizao (Decreto no 1.554, de maro de 1994); e uma de privatizao (1999) (PINTO, 2009). Entre outras coisas, a nova legislao chegou a colocar em xeque at a propriedade nacional sobre o petrleo e o gs em boca de poo. A capitalizao desmembrou a YPFB em trs companhias: duas da rea de explorao e produo, Chaco e Andina, e uma do segmento downstream, Transredes. O capital estrangeiro ficou com 50% destas companhias, enquanto quase todo o restante do pacote acionrio transformou-se em fundos de penso que, embora legalmente pertencessem a todos os bolivianos maiores de idade, concretamente eram administrados pelos bancos Zurich e Bilbao Vizcaya, que no davam satisfaes aos proprietrios.
TABELA 1 Capitalizao da YPFB
Empresa
Petrolera Chaco Petrolera Andina Transredes
Valor (US$)
306.667.001 264.777.021 263.500.000
Capitalizador
Amoco Bolivian Petroleum Company Repsol YPF Enron e Shell
Fundo de Penso %
48,94 48,92 33,15
Trabalhadores %
1,06 1,08 16,45
Fonte: Quiroga (2002).
O Decreto no 1.689/1996 fragilizou ainda mais a estrutura estatal de interveno no negcio de hidrocarbonetos: a explorao e a produo s poderiam ocorrer mediante o estabelecimento de contratos de risco compartilhado com as companhias estrangeiras. Os contratos variavam de acordo com a classificao que se dava aos hidrocarbonetos de cada rea: as empresas que antes da nova lei j operavam no pas em reas cujas reservas haviam sido mapeadas e comprovadas
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transformaram-se em empresas convertidas, que detinham os hidrocarbonetos existentes; as empresas que investiram em reas cujas reservas ainda no tinham sido comprovadas quando da aprovao da nova lei transformaram-se em empresas novas, que possivelmente descobririam hidrocarbonetos novos. Caso o hidrocarboneto de determinada rea fosse classificado como novo, a empresa que fosse produzir no campo pagaria 32% a menos de direitos patrimoniais ao Estado. A ideia era que as facilidades favorecessem a entrada de novos investidores, o aumento das reservas comprovadas e a ampliao da produo. De fato, de 1997 at 2001, os investimentos foram significativos: cerca de US$ 2,3 bilhes, uma mdia de US$ 461 milhes anuais. Durante este perodo, as reservas aumentaram enormemente: as de gs subiram de 5,69 para 52,29 trilhes de ps cbicos, enquanto as de petrleo subiram de 200 para 929 milhes de barris (QUIROGA, 2002). Entretanto, esse fluxo de investimentos no pode ser entendido apenas pelos possveis benefcios gerados pelas mudanas institucionais. Estava vinculado s expectativas criadas em torno do projeto de construo do Gasoduto Brasil-Bolvia (Gasbol), que ligaria as reservas de gs bolivianas ao mercado centro-sul brasileiro, at ento um dos poucos com grande potencial de crescimento em todo o mundo, dado que ainda era inexplorado (TORRES FILHO, 2002). Tratava-se de projeto antigo, pensado dcadas antes. Com a descoberta de importantes reservas de gs na Argentina, o projeto ficou mais factvel, porquanto aumentasse a disponibilidade de gs a ser vendido para o Brasil. No incio da dcada de 1990, havia muito ceticismo quanto possibilidade de as reservas bolivianas atenderem ao volume total projetado de capacidade de transporte do Gasbol: 30 milhes de m3/dia. O que existia era a disponibilidade de 8 milhes de m3/dia, assegurados pelo redirecionamento da oferta que antes servia Argentina. A priori, a perspectiva de o empreendimento ser levado a termo parecia quase nula. O custo total do projeto era estimado em US$ 2,154 bilhes, e, alm da questo da falta de oferta de 22 milhes de m3, havia as incertezas quanto demanda brasileira, uma vez que, pelos planos iniciais, o uso industrial seria a principal destinao do gs a ser importado da Bolvia, o que exigiria investimentos complementares em redes de distribuio e, de forma ainda mais pulverizada, em novos equipamentos que, em cada planta, substitussem amplamente o leo combustvel queimado pelas indstrias (TORRES FILHO, 2002). Todos esses problemas afastaram as companhias privadas que participariam da operao do projeto do lado brasileiro e do lado boliviano. Apesar disso, a Petrobras assumiu o financiamento e a responsabilidade pela construo do gasoduto nos dois lados da fronteira. Em compensao, garantiu para si, no lado brasileiro, dois papis estratgicos: i) o do controle da operao do trecho brasileiro do gasoduto;
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e ii) a posio de carregador exclusivo do gs boliviano at o volume de 30 milhes de m3/dia, o que foi garantido com a assinatura de um contrato de compra de longo prazo em que se garantiu por vinte anos o pagamento por um volume mnimo de gs (TORRES FILHO, 2002). Com o tempo, as perspectivas do gasoduto mudaram completamente. De um lado, a prpria existncia do acordo de construo do empreendimento, que deveria ser concludo em 1999, serviu para estimular os investimentos estrangeiros em explorao e produo na Bolvia, de modo a contribuir para aumentar as reservas provadas do pas. De outro, os avanos tecnolgicos da termogerao abriram um destino imprevisto para o gs, a termeletricidade: so projetos de grande intensidade de capital, que demandam elevados volumes de gs e que podem situar-se prximos ao traado do gasoduto, minimizando a necessidade de dutos de distribuio (TORRES FILHO, 2002). A Petrobras tambm no esteve alheia ao processo de aumento dos investimentos em explorao e produo na Bolvia: em junho de 1996, logo aps a promulgao do Decreto no 1.689, a companhia firmou, junto com a Total EBP e a Repsol YPF, contrato de risco compartilhado nos campos de San Alberto e San Antonio, que, como se veio a descobrir, concentravam 20,57% das reservas de gs da Bolvia. importante ressaltar, entretanto, que no foram poucos os analistas que, a exemplo de Andrs Soliz Rada e Carlos Villegas Quiroga, apontaram irregularidades nas operaes. Os campos teriam sido descobertos pela prpria YPF antes da aprovao da Ley de Hidrocarburos, de 1996, o que impediria, entre outras coisas, que os hidrocarbonetos da rea fossem classificados como novos.11 Alm disso, os contratos no foram aprovados pelo Congresso, como previa a prpria lei de 1996. Em 1999, o presidente Hugo Bnzer privatizou a rea downstream, desintegrando definitivamente a cadeia do setor de hidrocarbonetos. As refinarias Gualberto Villaroel, em Cochabamba, e Guillermo Elder Bell, em Santa Cruz de la Sierra, foram vendidas a um consrcio formado pela Petrobras, que detinha 70% das aes, e pela argentina Perez Compac (Pecom), que detinha 30% das aes.12 Pouco tempo depois, durante o segundo governo de Snchez de Lozada (2002-2003), em face da forte oposio ao projeto do consrcio Pacific LNG de exportao de gs natural lquido para a costa oeste dos Estados Unidos via Chile e Mxico, foi deflagrada a Guerra del Gas.13 A paralisao do pas obrigou o presidente a renunciar em outubro de 2003. O vice-presidente, Carlos Mesa, buscou
11. Entrevista concedida ao autor por Andrs Soliz Rada, no dia 16 de julho de 2009, em La Paz. 12. A Petrobras comprou a Pecom em 2002. 13. Para detalhes sobre o projeto do consrcio e a guerra do gs, ver Pinto (2009).
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um acordo com os lderes das manifestaes e se comprometeu com os seguintes pontos: convocar um referendum vinculante sobre o gs; estabelecer uma Assembleia Constituinte; e realizar uma reforma na Ley de Hidrocarburos de 1996, a qual deveria revisar os contratos de risco compartilhado (ARRARS, 2004). No ano seguinte, Mesa lanou mo do Decreto no 27.449/2005, que aprovou a realizao do referendum sobre os hidrocarbonetos. Realizada em julho de 2004, a consulta apresentou resultados que teriam forte impacto na relao do Estado boliviano com as companhias petrolferas, inclusive a Petrobras: votou-se pela ab-rogao da Ley de Hidrocarburos de Snchez de Lozada, pela recuperao dos recursos em boca de poo pelo Estado, pela refundao da YPFB (por meio da estatizao das aes dos bolivianos administradas pelos bancos europeus) e pela utilizao dos recursos petrolferos e gasferos como instrumento estratgico para o desenvolvimento nacional. Durante esse perodo de turbulncia, a Petrobras optou por congelar os investimentos na Bolvia, limitando os aportes de capital ao absolutamente necessrio para o prosseguimento das operaes, ou seja, engavetando os projetos de cooperao com o pas andino (FUSER, 2011). Em 2005, foi aprovada a Ley de Hidrocarburos no 3.058, que incorporou parte do resultado do referendum do ano anterior. Embora tenha dado um fim em algumas das mais incompreensveis medidas neoliberais para o setor como a impossibilidade de a YPFB atuar diretamente nas reas de explorao e produo, a garantia da propriedade do petrleo na boca do poo para as contratistas e a pequena incidncia fiscal sobre as empresas , a Lei de 2005 pouco fez para resolver os problemas fundamentais: o papel nada relevante da YPFB e a desarticulao dos diversos elementos da cadeia produtiva. Mesmo com todas as limitaes da nova lei, Carlos Mesa negou-se a promulg-la: no aceitava a clusula, includa pelo congresso, que obrigava todas as empresas estrangeiras que operavam com base nos contratos de risco compartilhado a migrar para as novas formas contratuais. Pouco depois da aprovao da nova Lei, as mobilizaes continuaram, dessa vez em prol de uma verdadeira nacionalizao dos hidrocarbonetos. Em face disso, Mesa renunciou. Assumiu, em seu lugar, o presidente da Suprema Corte de Justia, Eduardo Rodrguez Veltze, o qual logo antecipou as eleies para a presidncia da Repblica, que foram realizadas no dia 4 de dezembro de 2005, com a histrica vitria do lder mximo do Movimiento al Socialismo Instrumento Poltico para la Soberania de los Pueblos (MAS-IPSP), Evo Morales Ayma, com 54% dos votos. Entre outras coisas, Morales defendeu, em sua campanha, a refundao do pas e a nacionalizao dos hidrocarbonetos.
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No dia 1o de maio de 2006, em ato simblico, o presidente lanou o Decreto Supremo no 28.701, denominado Heres del Chaco e popularmente conhecido como Decreto de Nacionalizao. Em se tratando dos aspectos mais prticos, o Decreto de 2006 estabeleceu os pontos a seguir: 1) A propriedade de toda a produo de hidrocarbonetos deve ser entregue YPFB, que, em nome do Estado, assume o monoplio sobre a comercializao, definindo as condies, volumes e preos tanto para o mercado interno quanto para as exportaes e para a industrializao. 2) Efetivou o Artigo 6o da Lei no 3.058, que, obedecendo deciso do referendum de 2004, decidiu que as aes dos bolivianos que conformavam o Fundo de Capitalizao Coletiva da Chaco, Andina e Transredes, deveriam ser transferidas para a YPFB. 3) Para garantir a plena participao do Estado em toda a cadeia produtiva do setor, foram nacionalizadas as aes necessrias para que a YPFB ficasse com 50% mais 1% das empresas Chaco, Andina, Transredes, Petrobras Bolivia Refinacin e Compaa Logstica de Hidrocarburos de Bolivia. Ao mesmo tempo, novos contratos de sociedade e administrao seriam firmados com os scios da YPFB nesses empreendimentos, garantindo-se, sempre, o pleno controle decisrio para a estatal. 4) As companhias internacionais de petrleo que estavam operando no pas por meio dos antigos contratos, considerados ilegais, deveriam legalizar sua situao em at 180 dias, devendo, para tanto, assinar novos contratos, condizentes com as normas do pas. 5) Durante os perodos de transio para os novos contratos, as empresas que operavam em campos que, no ano de 2005, produziam mais do que 100 milhes de ps cbicos dirios de gs natural, deveriam transferir ao Estado 82% do valor do total produzido (18% de royalties, 32% de IDH e 32% de uma participao adicional para a YPFB). As negociaes para a compra das aes das empresas capitalizadas e para migrao dos contratos de risco compartilhados para contratos de operao no foram nada fceis. A Petrobras negociou duramente, anunciando, inclusive, em agosto de 2006, a lista de projetos que a empresa cancelaria com a Bolvia: investimento de mais US$ 40 milhes no campo San Antonio; ampliao de 50% na capacidade de transporte do Gasbol; desenvolvimento do bloco de Irenda; e construo do complexo gs-qumico na fronteira. A Bolvia, por sua vez, aumentou seu poder de barganha ao quebrar o poder de monopsnio exercido pela estatal petrolfera brasileira: em outubro de 2006, Evo Morales assinou com os argentinos contrato de venda de mais de 20 milhes de m3 de gs natural por dia
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para o noroeste da Argentina, o que, ademais, tornava o negcio do gs boliviano ainda mais atraente para as empresas estrangeiros (FUSER, 2011). Dias depois, no mesmo ms, doze empresas, entre as quais a Petrobras, assinaram 44 contratos de operao com a Bolvia, que entraram em vigor a partir de maio de 2007. No que diz respeito ao controle do setor downstream, ante a posio da Petrobras de no compartir as aes das refinarias Gualbero Villaroel e Guillerme Elder Bell, os bolivianos negociaram a compra pela YPFB de 100% das aes da Petrobras Bolivia Refinacin S. A., o que sucedeu em 2008, com o pagamento de US$ 112 milhes para a estatal brasileira.
6 A PETroBrAS NA ArgENTiNA
Em 1989, ainda durante o primeiro ano do governo de Carlos Menem, a Argentina d incio a um amplo programa de privatizao e abertura do setor de hidrocarbonetos. J em 1991, no mbito do chamado Plano Argentina, foram oferecidas concesses para explorao de mais de 180 reas onshore e offshore. Ademais, neste mesmo perodo, foram privatizadas reas centrais, como Puesto Hernndez, Vizcacheras, El Tordillo e El Huemul, e foram vendidas a totalidade das jazidas e instalaes das bacias Noroeste e Austral. No ano seguinte, com a Lei no 24.145, ficou estabelecida a federalizao das reservas de hidrocarbonetos e a privatizao do capital da histrica Yacimientos Petrolferos Fiscales de Argentina (YPF). No demorou muito para que os planos do governo fossem colocados em prtica. Em julho de 1993, por meio de um leilo pblico, foram vendidas 43,5% das aes da YPF. Isto, somado venda das aes pertencentes s provncias e aos funcionrios, fez com que, em 1998, a composio acionria da YPF se encontrasse da seguinte forma: 20% mais golden share14 para o Estado, 4,7% para as provncias, 0,4% para os funcionrios da YPF e 74,9% para o setor privado, sendo 63,1% do total pertencente a fundos privados estrangeiros. A empresa espanhola Repsol comprou do Estado Nacional Argentino 14,99% das aes da YPF no incio de 1999. Alguns meses depois, a mesma companhia conseguiu adquirir os restantes 5,01% das aes do Estado e boa parte das aes dos demais proprietrios, de modo a controlar 98,23% das aes da YPF (CAMPOS, 2007). A Petrobras entrou de facto na Argentina em meio a esse clima. Foi em 1990 que a estatal brasileira iniciou suas primeiras atividades de explorao no pas vizinho, ao fazer estudos da bacia San Julian Marina. Em 1993, a empresa entrou no segmento downstream, ao criar a Brasoil Argentina, com o objetivo de atuar na comercializao de derivados de petrleo produzidos no Brasil pela
14. Aes que do ao proprietrio o direito de veto a certas operaes.
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Petrobras Distribuidora (BR). Quatro anos depois, alm de adquirir os direitos de explorao no bloco Puesto Zuiga, na bacia de Neuqun, iniciou as negociaes com a YPF e a Dow Chemical para a criao de uma companhia processadora de gs natural. Diante da expectativa de importao de gs natural da Argentina, lanou-se, inclusive, projeto de construo de gasoduto ligando o pas platino ao Rio Grande do Sul. Em consonncia com seus planos de expanso internacional, a Petrobras firmou acordo com a Repsol-YPF para troca de ativos no valor de US$ 1 bilho em 2000. Enquanto a estatal brasileira recebeu 700 postos de combustveis (12% do mercado argentino) e 12% do capital da Eg3 (quarta empresa de refino e venda de combustveis no pas), alm da refinaria de Baa Blanca (que produzia 30,5 mil barris/dia), a espanhola ficou com 270 postos da BR no sul (2% do mercado brasileiro), 10% do campo Albacora-Leste (Bacia de Campos, RJ) e 30% da Refinaria Alberto Pasqualini (em Canoas, RS, produzindo, ento, 188 mil barris/dia). Dois anos depois, em meio crise argentina, a Petrobras aproveitou o duplo impacto da desvalorizao do peso (aumento da carga de endividamento e reduo do valor dos ativos em dlar) para entrar com fora no mercado local. Primeiro, ao preo de um dlar por barril, comprou a Petrolera Santa F, incluindo mais 84,7 milhes de barris no seu inventrio de reservas internacionais. Depois, comprou a empresa de energia Prez Compac (Pecom), aquisio de vulto, realizada em operaes que totalizaram US$ 3,2 bilhes15 e que tornaram a Petrobras a proprietria de uma rede de oleodutos e gasodutos, duas hidreltricas, cinco unidades petroqumicas e de participao na Transportadora de Gas del Sul (TGS), na Empresa de Transmisso e Distribuio de Eletricidade (Transener) e na Genelba (responsvel por 10% da energia eltrica da Argentina), sem falar, tambm, nas unidades da empresa na Venezuela, no Equador e no Peru. Mais do que qualquer outra operao, a compra da Pecom consubstanciava dois grandes objetivos do Plano Estratgico 2000-2010 da Petrobras: os de se tornar uma empresa integrada de energia (no apenas petrleo) e a companhia lder no setor na Amrica Latina. Criou-se, ento, a partir da Pecom, a Petrobrs Energa Sociedad Annima (Pesa), que se converteu na segunda maior empresa petrolfera da Argentina e na base das atividades internacionais da Petrobras na Amrica do Sul.
No por acaso que os relatrios anuais da Petrobrs Energa resumem as atividades da empresa em todos os pases em que est presente no continente (Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela), sem, no entanto, fazer distino entre nacional e internacional. Seguindo as orientaes do Plano Estratgico 2000-2010,
15. US$ 1 bilho em dinheiro e US$ 2,2 bilhes em dvidas.
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a Petrobras tornou-se efetivamente, por intermdio da Pesa, a empresa integrada de energia do Cone Sul, para usar uma expresso empregada pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em seu relatrio sobre as transnacionais da Amrica Latina (FERREIRA, 2009, p. 90).
Apesar disso, h vrios setores da sociedade civil argentina que questionam as polticas neoliberais para o setor de hidrocarbonetos. Embora os governos dos Kirchner tenham aumentado os impostos sobre as exportaes de petrleo e gs e criado uma nova estatal de energia a Enarsa , no reverteram as polticas setoriais adotadas por seus antecessores.
H um intenso sentimento na opinio pblica da Argentina contrrio ao capital estrangeiro no ramo dos hidrocarbonetos, como ficou claro no apoio iniciativa de Kirchner de propor um boicote aos negcios da Shell e da Esso para for-las a reduzir os preos no mercado domstico. As multinacionais estrangeiras so acusadas por especialistas e por setores polticos pr-nacionalizao de acelerar a exausto das reservas argentinas ao extra-las num ritmo ditado unicamente pela busca de lucros no curto prazo (FUSER, 2007). 7 A PETroBrAS NA vENEzuElA
As condies econmicas, sociais e polticas prprias da Venezuela fizeram com que, da Primeira Guerra Mundial at o final da dcada de 1970, medrasse, no que diz respeito poltica para o setor de hidrocarbonetos, um nacionalismo brando, fundamentado numa lgica rentista16 de negociao com as companhias internacionais de petrleo e de cooperao com os demais pases exportadores. O carter brando deste nacionalismo permitiu que, na dcada de 1990, a implantao do neoliberalismo ocorresse sem mudanas institucionais. Foi a prpria Lei de Nacionalizao de 1975 que criou a Petrleos de Venezuela Sociedad Annima(PDVSA), com seu Artigo 5o, que permitiu a apertura petrolera do segundo governo de Andrs Prez e de Rafael Caldera (PINTO, 2009). Segundo Al Rodrguez Araque, a apertura foi implantada sem que houvesse modificao nas normas, representando, por isso, uma reforma de facto e no de jure (ARAQUE, 2002). Sua base legal foi a reinterpretao do polmico Artigo 5o da Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, o qual permite, em casos especiais, que a PDVSA estabelea convnios de comercializao e de assistncia tecnolgica com o capital privado, incluindo
16. Dos grandes exportadores de leo barato, foi a Venezuela quem melhor desenvolveu a conscincia rentista, ou seja, a de que seria necessrio e desejvel, por meio da imposio de pagamento pelo direito de uma propriedade territorial do Estado, capturar o mximo possvel do excedente gerado pela exportao de petrleo. Mais do que qualquer coisa, esta conscincia representa a transfigurao histrica do princpio do direito regalino sobre a propriedade da terra, introjetando na livre propriedade estatal o carter rentstico tpico do regime de propriedade privada, potencializado, ainda, pela condio de soberano do Estado nacional proprietrio.
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as empresas estrangeiras. A redao do referido artigo deixava margem a dvidas no que concernia participao acionria do Estado nas empresas mistas criadas nas situaes especiais. At a apertura, vigorava a interpretao de que o Estado necessariamente seria o scio majoritrio de qualquer empresa mista. A nova interpretao deixava isto de lado: apresentada pela Suprema Corte do pas, ela estabelecia que o controle estatal deveria ser jurdico, no societrio. O que se buscava era diminuir o papel do Estado no setor. A grande prioridade da apertura era desmantelar os marcos polticos e institucionais que permitiam ao Estado maximizar sua participao nos ingressos petroleiros e controlar as ofertas e os preos do setor, aprovando os convnios operativos, as associaes estratgicas e os convnios de lucros compartilhados com as companhias internacionais de petrleo. Os primeiros contratos no setor upstream da apertura foram assinados em duas rodadas de negociao e envolveram os campos de petrleo inativos ou abandonados. Esses convnios consistiam no seguinte: para aumentar o tempo de vida til de um campo petrolfero ameaado pelo aumento de custos ou pela queda nos preos, o Estado diminua os royalties e impostos cobrados, permitindo um aumento da rentabilidade do referido campo e a continuidade de suas operaes. No caso, a PDVSA contratou empresas estrangeiras para operarem nestes campos inativos ou abandonados, estabelecendo dezenas de convnios em algumas reas especficas (ARAQUE, 2002). Nas duas primeiras rodadas de negociao, em 1992 e 1993, estabelecidas nas condies acima citadas, foram criados convnios em onze reas, com a participao de dezenas de empresas estrangeiras. A Prez Companc, mais tarde comprada pela Petrobras, estabeleceu, junto com a Union Pacific e a Servicios Corod, Convnio na rea Oritupano-Leona (DORAZIO, 2007). A terceira e ltima rodada de negociaes ocorreu em 1997. Nesta, estabeleceuse em contrato que os conveniados poderiam comprar o petrleo produzido e que eles teriam o direito a uma porcentagem do valor adicional do barril, descontado o custo de produo, que poderia variar de 100% at 30%, dependendo da tendncia de decrscimo ou aumento de produo ao longo do tempo (MOMMER, 1998). Foram criados convnios operativos nestes termos em 18 reas, sendo que em trs houve participao da Prez Companc-Petrobras: em Mata, junto com a Petrolera Mata; Acema; com a Petrolera Coroil; e em La Concepcin, com a Williams Companies (DORAZIO, 2007). A Prez Companc-Petrobras tambm se beneficiou dos convnios de lucros compartilhados. Coube empresa o Campo 6, de cerca de 1.700 km2. A poltica de Apertura s comeou a ser questionada a partir das eleies de 1998, quando Hugo Rafael Chvez Fras alcanou a presidncia da Repblica com 56,2% dos votos. Sua principal promessa de campanha havia sido realizar
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um referendum popular sobre a reforma da Constituio. No que concerne poltica petrolfera, criticou fortemente a apertura, apresentando-a como um captulo contemporneo de uma poltica concentradora de riquezas, concentradora de poder e concentradora de produo. Depois de intenso perodo de consultas para reestruturao institucional do pas, Hugo Chvez lanou, em dezembro de 2001, 49 decretos com fora de lei, incluindo a nova Ley Orgnica de Hidrocarburos (LOH), que derrogou todas as leis anteriores para o setor. Entre outras coisas, o que a LOH fez foi aumentar os royalties, redimensionar os impostos, afirmar o controle acionrio majoritrio da PDVSA e de suas afiliadas na criao de qualquer empresa mista e, sobretudo, deixar clara a subordinao da estatal s polticas elaboradas pelo Ministrio de Energia e Minas. As novas leis e as tentativas de reforma do governo ameaaram diretamente muitos interesses estabelecidos, o que provocou reao opositora violenta que se manifestou em crise institucional que durou de dezembro de 2001 at fevereiro de 2003, incluindo o frustrado golpe de Estado em abril de 2002 e ampla greve patronal em dezembro de 2002 e janeiro de 2003. Os prprios executivos da PDVSA atuaram como agentes da oposio, liderando a radicalizao antigovernista. Foi em meio a esse cenrio que, em 2002, depois de comprar a Prez Companc, a Petrobras ingressou na Venezuela. Durante a crise, especialmente durante a greve patronal, a estatal brasileira, aps acordo de Chvez com o presidente Fernando Henrique Cardoso e com o presidente eleito do Brasil Luiz Incio Lula da Silva forneceu combustvel para a Venezuela, aliviando o desabastecimento provocado pelo lockout e pelas sabotagens. Ao fim e ao cabo, o governo venezuelano conseguiu controlar melhor a PDVSA, embora isso tenha custado a demisso de 18.756 empregados da estatal. Embora a LOH tenha mudado substancialmente o marco da poltica petrolfera da Venezuela, seu texto no alterou os termos dos convnios operativos, das associaes estratgicas e dos convnios de lucros compartilhados que foram estabelecidos durante a apertura. Foi s em 2005 que o governo iniciou a primeira de uma srie de iniciativas que deveriam refundar a nacionalizao do petrleo e preparar o funeral da abertura petroleira. O ministro de Minas e Energia, Rafael Ramrez, anunciou o carter ilegal dos convnios operativos firmados na dcada de 1990, o que se deu simultaneamente ao lanamento, no dia 12 de abril, de uma instruo que previa a substituio dos convnios operativos por empresas mistas com maioria acionria estatal, o que afetou diretamente as operaes da Petrobras no pas. Depois de muita negociao, os acordos com a Petrobras para a transio de convnios operativos para empresas mistas nos campos Aritupano-Leona, Mata, Acema e La Concepcin foram firmados em 28 de setembro de 2005.
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Em janeiro de 2007, aps anos de estudos e de modo a fazer avanar acordo preliminar de 2005, os governos do Brasil e da Venezuela elaboraram memorando de entendimento bilateral para desenvolver os ousados projetos de construo do Gasoduto do Sul e de cooperao mais ampla entre as estatais Petrobras-PDVSA. O empreendimento envolvia o seguinte: i) participao da estatal petrolfera brasileira no Projeto Marechal Sucre, com a PDVSA abrindo mo de parte de sua porcentagem no negcio (58%) com Shell (30%), Mitsubishi (8%) e capital nacional venezuelano (2%); ii) sociedade Petrobras-PDVSA (60:40) na construo de grande refinaria em Suape (estrutura para processar pelo menos 200 mil barris por dia num projeto de custo inicial de US$ 4 bilhes), combinada com possibilidade de acordo PDVSA-Petrobras (60:40) para a constituio de empresa mista no campo Carabobo (ento estimado entre 9 e 15 bilhes de barris de leo) da Faixa Petrolfera do Orinoco; iii) construo, em dois trechos, de gasoduto que cruza territrio que vai do Golfo de Pria a Buenos Aires, totalizando uma distribuio de 9.283 km e investimentos de US$ 27 bilhes. O primeiro trecho, de 5 mil km de extenso, ligando os campos de Marechal Sucre refinaria de Suape, transportaria metade da produo inicial prevista (34 milhes de m3/dia), enquanto a outra metade seria exportada como gs natural liquefeito (GNL) para os Estados Unidos e a Europa. Ainda nesse ano, o governo lanou mo do Decreto-Lei no 5.200/2007, o qual, de acordo com o presidente Chvez, serviria para enterrar dez anos de nefasta abertura petroleira. O decreto previa a migrao ao formato de empresas mistas de todos os convnios de associao da Faixa Petrolfera do Orinoco e de todos os convnios de lucros compartilhados. O objetivo era ajustar estes fantasmas da abertura ao marco legal de 2001. Diferentemente do que ocorreu com a migrao dos convnios operativos para o modelo de empresas mistas, com o novo decreto, o piso da participao estatal passou a ser de 60%, no 51%. Com esse Decreto de 2007, completou-se o processo de desarticulao da apertura e de renacionalizao da indstria. Para a Petrobras, coube, com esta mudana, negociar a migrao dos direitos sobre o Campo 6 de convnios de lucro compartilhado para empresa mista. Na segunda metade de 2007, mudanas na concepo venezuelana do Projeto Marechal Sucre levaram a Petrobras a abrir mo de possvel participao na empreitada: a metade da produo inicial de 34 milhes de m3/dia no mais seria transformada em GNL para exportao aos pases desenvolvidos, mas utilizadas para suprir o mercado interno e apoiar os projetos de converso de gs da totalidade das centrais termoeltricas do pas. Para a estatal brasileira, esta mudana diminuiu enormemente a atratividade do projeto, dado que o controle de preos no mercado interno da Venezuela cria diferenciao considervel em relao s cotaes internacionais.
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O desenrolar da crise financeira internacional tambm colocou em xeque os prazos estabelecidos para a construo do primeiro trecho do Gasoduto do Sul. Diante dos efeitos cascata da crise hipotecria americana, a prudncia com relao aos grandes projetos de infraestrutura acabou prevalecendo, de modo a adiar o andamento do projeto. Em janeiro de 2010, numa deciso que ser apresentada em outra seo, a qual tambm refletiu as novas prioridades petrolferas brasileiras, a Petrobras optou por no participar da licitao do campo de Carabobo. A magnitude dos investimentos para viabilizar a produo e a comercializao de 15 bilhes de barris de petrleo extrapesado acabou fazendo com que a estatal brasileira recuasse (os grandes investimentos deveriam estar voltados para o pr-sal). A deciso, entretanto, no afetou a participao da PDVSA na Refinaria Abreu e Lima em Pernambuco. Malgrado os rumores de que a Petrobras levaria o projeto a termo sozinha, a PDVSA tem at agosto deste ano (2011) para resolver o problema das garantias com o BNDES, que liberou R$ 9,89 bilhes para a obra, R$ 3,95 bilhes para cada empresa. Orada inicialmente em US$ 4 bilhes, estima-se que o custo da refinaria tenha subido para mais de US$ 12 bilhes. A continuidade da parceria importante, inclusive, para diminuir as assimetrias nas relaes comerciais entre os dois pases, j que implicariam na utilizao de metade da capacidade de refino para o processamento de 100 mil barris dirios do petrleo de Carabobo, aumentando muito as importaes brasileiras da Venezuela.
8 o imPACTo doS dESAFioS do Pr-SAl NA iNTErNACioNAlizAo dA PETroBrAS
Aps dcadas de intenso trabalho de engenharia e de promoo de novas tecnologias, a Petrobras, em agosto de 2006, liderando consrcio com a British Gas e a Partex, encontrou, ao perfurar mais de 5 mil metros desde a superfcie do mar, atravessando uma camada de sal, grande quantidade de petrleo no poo RJS-628 A (mais tarde denominado Tupi e, a partir do final de 2010, Lula). As anlises indicaram reservas do campo entre um intervalo de 5 bilhes de barris e 8 bilhes de barris de petrleo. O xito levou perfurao de mais poos, com destaque para Yara, na Bacia de Santos, com intervalo de 3 bilhes de barris a 4 bilhes de barris, e para Baleias, na Bacia de Campos, com intervalo de 1,5 bilho de barris a 2 bilhes de barris. Tratava-se do incio de nova realidade geolgica para o Brasil e para a indstria petrolfera internacional: a provncia do pr-sal, mapeada em uma regio que vai do norte de Santa Catarina ao sul do Esprito Santo. Embora todo o potencial do pr-sal ainda no tenha sido identificado, o reconhecimento dos primeiros poos j catapultou as reservas de petrleo do pas para um lugar entre as dez maiores do mundo. O aumento das reservas comprovadas e potenciais representa grande oportunidade para o Brasil, na medida
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em que consolida a superao definitiva do que j foi importante fonte de estrangulamento externo necessidade de importar petrleo e abre perspectiva de produo de significativo excedente. Dos 16 poos perfurados pela Petrobras na camada do pr-sal at 2010, todos indicaram a existncia de leo. Ainda que as reas do pr-sal continuem exigindo intensos investimentos para seu desenvolvimento e, portanto, envolvam riscos significativos de desempenho, de preos, de custos e de mudanas regulatrias, seus riscos exploratrios so muito menores do que em reas desconhecidas. Esta , tambm, caracterstica importante da indstria de petrleo, em que a informao sobre uma determinada rea modifica seu valor, como resultado da reduo significativa das incertezas associadas ao desenvolvimento dos seus reais potenciais. Em face do novo contexto, decidiu-se pela mudana do marco regulatrio setorial. Para tanto, pesou a confluncia de uma srie de fatores, que colocaram em xeque os argumentos que buscavam legitimar a Lei do Petrleo: os riscos exploratrios seriam mnimos; os campos, gigantes; e os preos, estruturalmente altos. O governo enviou, ento, em agosto de 2009, quatro projetos de lei (PL) para serem apreciados pelo Legislativo todos referentes ao pr-sal: i) sobre o sistema de partilha de produo; ii) sobre a criao de uma nova estatal Pr-Sal S/A; iii) sobre a formao de um fundo social (Fundo Soberano Social do Brasil); e iv) sobre a cesso onerosa do direito de exercer atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural em determinadas reas do pr-sal, Petrobras, at o limite de 5 bilhes de barris, alm da possibilidade de o governo participar de uma operao de capitalizao da companhia. Para os objetivos deste captulo, vale comentar de forma um pouco mais detalhada o projeto de capitalizao, que contribuiu para, num curto espao de tempo, alterar consideravelmente a projeo da Petrobras no Brasil e no exterior. A ideia do projeto (PL no 5.941/2009) foi criar um mecanismo para garantir a capitalizao da Petrobras para fazer frente aos investimentos necessrios explorao inicial do pr-sal. Sancionado pelo presidente da Repblica em 30 de junho de 2010 (Lei no 12.276/2010), garante a cesso onerosa de direitos que a Unio poder ceder Petrobras, como o direito de explorao e produo, por sua conta e risco, sem licitao, em determinadas reas do pr-sal, no limite mximo de at 5 bilhes de barris de petrleo. Concomitantemente cesso onerosa, a empresa pode aumentar seu capital, autorizando a Unio a subscrever aes do capital social da companhia e integraliz-las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A empresa pode, por sua vez, utilizar os mesmos ttulos advindos da capitalizao para pagar a Unio, pela cesso onerosa dos direitos de explorao e produo. Observe-se que o valor total dos barris equivalente ao que a Unio ter de aportar para manter sua fatia na empresa (32%). Deve-se a isso a sensibilidade
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causada pelo processo de definio, pelo CNPE, do preo pelo qual os 5 bilhes de barris seriam vendidos estatal e tambm as dvidas que surgiram no mercado com relao capacidade de organizar essa megaoperao no prazo estabelecido, que foi at 30 de setembro de 2010, na vspera das eleies presidenciais. Sempre foi explicitada a possibilidade, caso no houvesse um exerccio do direito de compra total dos demais acionistas, de que a Unio pudesse exercer o restante, o que significaria um aumento de sua participao no capital e no resultado da Petrobras. O aumento da participao estatal na Petrobras no foi colocado explicitamente como objetivo, embora isto fosse quase implcito operao, dado que, num contexto de crise econmica internacional, a participao dos acionistas estrangeiros poderia ter sido ainda menor do que foi. A operao de vendas das aes da Petrobras foi lanada em 24 de setembro de 2010, na presena do presidente da Repblica, na Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BM&FBovespa). O setor estatal entrou com o Tesouro, com o BNDES e com o Fundo Soberano do Brasil (FSB). Houve emisso de lote suplementar ainda em outubro. A soma total da operao foi de R$ 120,48 bilhes, maior emisso mundial, que colocou a Petrobras como a quarta maior empresa do mundo em valor de mercado.
TABELA 2 maiores empresas do mundo por valor de mercado
Posio
Primeira Segunda Terceira Quarta Quinta Sexta Stima oitava Nona Dcima
Empresa
Exxon Mobil PetroChina Apple Petrobras Microsoft Bank of China China Mobile Berkshire Hathaway Wal-Mart General Electric
Pas
Estados Unidos China Estados Unidos Brasil Estados Unidos China China Estados Unidos Estados Unidos Estados Unidos
Setor
Petrleo Petrleo Tecnologia Petrleo Tecnologia Financeiro Telecomunicaes Financeiro Varejo Variado
Valor de mercado
311,26 264,99 263,95 216,69 211,41 211,14 206,36 200,69 195,10 172,56
Fonte: FT Global 500.
Foram R$ 120,25 bilhes obtidos com a capitalizao e, com isso, o total das aes pulou de 8,774 bilhes para 13,044 bilhes, sendo estas compostas por 7,442 bilhes de aes ordinrias e 5,602 bilhes de aes preferenciais. O setor estatal comprou cerca de R$ 80 bilhes, o equivalente a 66,5% das aes vendidas. Com isso, houve de fato um expressivo aumento da participao estatal, que pulou de 39,8% para 48,3%, enquanto a parcela detida pelos estrangeiros recuou de 37,4% para 31,8%.
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As novas prioridades internas alteraram consideravelmente as perspectivas de atuao internacional da Petrobras. O Plano de Negcios 2010-2014 (PETROBRAS, 2010) da estatal prev uma meta de produo internacional 49% menor para 2020 do que previa o plano de negcios anterior (2009-2013). Nos ltimos seis anos, a importncia da produo e das reservas internacionais diminuiu consideravelmente, tanto em termos absolutos como relativos: em 2004, a produo internacional de leo, GNL, condensado e gs natural da Petrobras era de 262 mil barris de leo equivalente por dia (boed), enquanto as reservas internacionais totalizavam 1,872 milhes de boe, representando 12,97% da produo da companhia e 12,57% de suas reservas; em 2010, a produo internacional chegou a 245 mil boed e as reservas a 703 milhes de barris de leo equivalente (boe), de modo a apresentar uma participao relativa de 8,66% na produo e 4,2% nas reservas. Apesar disso, projeta-se um aumento no volume de produo internacional para 2014 e 2020, alcanando, respectivamente, 304 mil boed e 323 mil boed. Embora seja relevante, o aumento proporcionalmente muito menor do que o esperado para a produo interna, que deve passar de 2.338 mil boed em 2010 para 3.299 mil boed em 2014 e 4.736 mil boed em 2020. Ao fim e ao cabo, mesmo com o crescimento absoluto, a produo internacional deve diminuir sua participao relativa na produo total da Petrobras para 7,78% em 2014 e 6% em 2020. O principal objetivo, do ponto de vista da estratgia internacional, aumentar a produo dos campos existentes, tornando-a estvel no longo prazo. Ademais, as condies colocadas pela realidade do pr-sal alteram as prioridades dos investimentos internacionais. Dos R$ 4,771 bilhes investidos pela Petrobras no exterior em 2010, a prioridade foi a parte norte-americana do Golfo do Mxico, a Nigria e Angola. O que se busca que a companhia brasileira aproveite sua capacidade tcnica e seu conhecimento geocientfico em explorao e produo offshore para atuar em reas que apresentem caractersticas similares e com grande potencial de reserva, o que, de certo modo, exclui os pases sul-americanos. Mesmo assim, hoje, na Amrica do Sul, a Petrobras s no atua na Guiana e no Suriname. Recentemente, com a ascenso de governos cujo projeto de desenvolvimento nacional implicou em alteraes nas polticas de abertura do setor de hidrocarbonetos,17 a Petrobras tem reestruturado suas operaes. Em um primeiro momento, alguns de seus dirigentes tentaram atuar no sentido de auxiliar os pases vizinhos na reconstruo de suas estatais, de modo a diminuir a assimetria de informao desfavorvel aos pases produtores e, com isso, impulsionar o alinhamento das operaes petrolferas com os interesses do Estado hospedeiro (GHIRARDI, 2008). Depois, j em funo do descobrimento de gigantescas reservas na camada pr-sal e do desenrolar da crise hipotecria de 2007, a Petrobras decidiu reavaliar suas polticas de internacionalizao, abandonando a estratgia anterior e
17. Venezuela, Argentina, Bolvia e Equador.

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diminuindo os investimentos nos pases que alteraram as regras do jogo em favor do Estado e do pblico. Apesar disso, vale destacar que, at o momento, em nenhuma outra regio do mundo a Petrobras tem atividades em tantas fases da cadeia produtiva.
TABELA 3 Presena da Petrobras na Amrica do Sul
Petrleo Explorao Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela x x Petroqumica e fertilizantes Explorao Processamento e produo Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela x x x x x x x x x x x x Transporte x Comercial Distribuio x x Energia eltrica Explorao Transmisso e produo x Comercial Distribuio x x x x x x x x x x x x x x x x Produo x Gs natural Refino/ Explorao Refino/ProcesTransporte Comercial Distribuio Transporte Comercial Distribuio processamento e produo samento x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x X x x x x x
Fonte: Petrobras (2009). Elaborao do autor.
Alm disso, bom frisar que a nova onda de nacionalismo de recursos no apenas um fenmeno local, sul-americano, mas uma tendncia que se manifesta na indstria de petrleo e gs como um todo, impulsionada pela alterao estrutural dos preos. As cotaes mais altas, ao aumentarem o retorno do capital, pressionam os proprietrios dos recursos a ampliarem suas demandas patrimoniais, ou seja, a incentivar os Estados a exigir uma renda maior pela explorao dos hidrocarbonetos. Da mesma forma, os preos elevados tornam ainda mais importante o controle de toda a cadeia produtiva, fazendo com que haja movimentos de nacionalizao, seja retomando o controle das empresas privatizadas, seja retomando o controle das estatais que atuavam com plena autonomia.
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TABELA 4 Evoluo da parcela dos governos
Fonte: Cera (apud CHEVRoN, 2007), citado em Empresa de Pesquisa Energtica (2008).
Logo, ao contrrio do que se imagina, os casos de Bolvia, Argentina e Venezuela no so particulares, mas reverberaes locais de um fenmeno mais amplo.
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Fonte: tratados internacionais vigentes. Elaborao do autor.

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TABELA 3 Principais parceiros comerciais de guiana e Suriname (2010)

Parceiros EUA Trinidad e Tobago Ant. Holandesas Suriname China

Parceiros EUA Reino Unido Alemanha Ucrnia Jamaica

Parceiros Trinidad e Tobago EUA Pases Baixos China Brasil

Parceiros Guiana Barbados Trin. e Tobago Pases Baixos Jamaica

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Fonte: UNCTAD (s.d.).