Combate de la pobreza en el Per en un contexto de recesin mundial

(Resumen del conversatorio del jueves 9 de julio del 2009)

El conversatorio se inaugur con palabras del director ejecutivo del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), Javier Portocarrero, quien dio la bienvenida a los numerosos asistentes y realiz una breve explicacin de los objetivos del CIES en su funcin de elevar el debate sobre las polticas pblicas a nivel nacional. Seguidamente, introdujo el tema del conversatorio explicando los antecedentes inmediatos de la relacin entre el crecimiento del producto y la tasa de pobreza en el Per en los ltimos aos. Seal que la importante reduccin de la pobreza entre el 2002 y el 2008 se produjo con una notable expansin del producto en esos aos. La relevancia del conversatorio en el contexto actual se debe al perodo de fuerte desaceleracin al que ha entrado la economa peruana. Record que la ltima recesin sufrida por el Per, entre 1998 y el 2001, elimin rpidamente lo avanzado en cuanto a la reduccin de la pobreza durante el auge econmico de los aos 19931997. Luego de pronunciar las palabras de bienvenida e introducir el tema del conversatorio, agradeci, a nombre del CIES, al expositor Javier Escobal, investigador principal del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), a los panelistas asistentes, al moderador del conversatorio, y seguidamente le cedi la palabra al primero para que iniciara su presentacin. Los panelistas fueron Carolina Trivelli, investigadora principal del Instituto de Estudios Peruanos; Juan Arroyo, coordinador del Doctorado de Salud Pblica de la Universidad Peruana Cayetano Heredia; e Ivn Hidalgo, secretario tcnico del Comit Interministerial de Asuntos Sociales. El moderador del evento fue el periodista y economista Augusto lvarez Rodrich. La presentacin de Escobal, titulada Evolucin reciente de la pobreza, gir en torno a tres grandes temas. El primero fue una explicacin de la metodologa de clculo de la tasa de pobreza, los cambios ocurridos en este aspecto y el tejido institucional que est detrs de la elaboracin de dichas estadsticas. El segundo consisti en el anlisis de las tendencias recientes en la pobreza. Finalmente, el tercero se refiri a indicadores alternativos para medir cmo ha evolucionado el bienestar de los hogares peruanos. El expositor inici su presentacin comentando la creacin de un Comit Interinstitucional de Medicin de Pobreza en el ao 2007, constituido para dar cuenta de la metodologa ms adecuada para calcular las lneas de pobreza. Mencion que la composicin de este comit es plural, tanto en trminos de las instituciones como de las personas que lo conforman. En la misma lnea, enfatiz algunos logros recientes del comit, como el monitoreo que ha venido realizando para incluir las recomendaciones planteadas sobre el marco muestral y los factores de expansin, as como para realizar una evaluacin permanente de la calidad de la encuesta en cada uno de sus rubros, a fin de evitar sesgos y tomar medidas correctivas. Asimismo, Escobal mencion que se ha podido corregir una serie de problemas relacionados con las encuestas de pobreza. A manera de ejemplo, mencion que entre el 2004 y el 2005, la tasa de no respuesta en dichas encuestas fue muy elevada

e, incluso, algunos de los individuos no respondieron mdulos enteros de la encuesta. Ante estos problemas, se incorporaron cambios metodolgicos para modificar los protocolos relacionados con el proceso de recoleccin y el procesamiento de la informacin. El comit asesor tambin ha podido establecer mejoras en lo referente a la transparencia de la metodologa para la medicin de la pobreza, lo cual influye en la credibilidad de estas estadsticas. En particular, ahora las estadsticas son susceptibles de ser criticadas, pues se publican de forma irrestricta las bases de datos originales, los algoritmos de clculo de los agregados del gasto y el clculo de las lneas de pobreza. Sin embargo, el expositor mencion que an quedan tareas pendientes para mejorar la medicin de la pobreza. Entre ellas, se mencion que se est a la espera de la validacin de los datos del censo del 2007 para la actualizacin de los factores de expansin urbana y rural, ya que an se trabaja con informacin antigua en este aspecto. Adems, existe una subestimacin en el clculo del consumo calrico, debido a que hay una proporcin importante de hogares cuyos miembros consumen alimentos fuera del hogar, lo cual ha ocasionado que los clculos de dficit calrico presenten inconsistencias al ser comparados con otros indicadores evaluados. El expositor mencion que una dificultad adicional es que el INEI enfrenta un problema serio de credibilidad, debido a la publicacin, por parte del Gobierno, de cifras de pobreza no validadas por dicha institucin. La conformacin del Consejo Directivo del INEI, que por ley debe instalarse, debera contribuir a que esta credibilidad se recobre. Aqu se abre una oportunidad para formar un Consejo Directivo plural e independiente. A continuacin, el expositor abord las tendencias de corto plazo en la evolucin de la pobreza en el Per. Mencion que desde el 2004 se ha producido una reduccin importante de la pobreza en la costa urbana, mientras que en la sierra y la selva esta se ha venido reduciendo solo en los dos ltimos aos. En cuanto a la identificacin espacial de los pobres, mencion que la sierra rural es la zona donde la pobreza se va concentrando de forma creciente; en particular, 70% de la pobreza extrema es rural. Por otro lado, mencion que la respuesta de la pobreza al crecimiento es distinta dependiendo del rea geogrfica, aunque, en general, esta elasticidad es bastante baja. Esto sugiere que el crecimiento no es lo nico que importa para reducir la pobreza, ya que habra otros elementos importantes que afectan la tasa de respuesta. No obstante, Escobal mencion que el tema de fondo no es solo el de la pobreza monetaria o no monetaria, ya que lo que marca al Per es la enorme inequidad. Al respecto, mencion otras nociones de bienestar, relacionadas con la vulnerabilidad de los hogares y la desigualdad de ingresos. El expositor indic que la desigualdad en el Per es alta y est creciendo entre las reas urbanas y rurales, as como dentro de las reas rurales mismas. As, la relacin entre los ingresos del 20% ms rico y del 50% ms pobre ha crecido de 3,27 en el 2002 a 4,46 en el 2008, lo cual sugiere que los beneficios y oportunidades del crecimiento de estos aos se han repartido inequitativamente. De acuerdo con Escobal, esto genera una demanda de mayor igualdad en la poblacin, que se traduce en un descontento creciente por la forma como se est dando el crecimiento econmico.

En cuanto a la vulnerabilidad, el expositor mencion que entre el 2004 y el 2006, en el mbito rural, 82% de los hogares fueron pobres al menos un ao. Las continuas entradas y salidas de la pobreza que experimentan los hogares peruanos reducen las posibilidades de aprovechar las oportunidades del crecimiento. En particular, el expositor enfatiz que si no se reducen vulnerabilidades y se permite a los pobres asumir riesgos, ser muy difcil construir capacidades. Luego, el moderador del conversatorio, Augusto lvarez Rodrich, abri el dilogo permitiendo una breve intervencin de cada uno de los panelistas. En primer lugar, intervino Carolina Trivelli, quien coment que se tienen que analizar con cuidado las cifras de reduccin de la pobreza rural del ao 2007. Seal que dado que la elasticidad de la pobreza al crecimiento es baja en las zonas rurales, lo que explica la reduccin de la pobreza en estas zonas son los altos precios agropecuarios que se registraron por una coyuntura externa favorable, la elevacin de los jornales en el empleo rural y la ejecucin del programa Juntos, que ha tenido un impacto muy positivo. No obstante, dijo que la brecha en la calidad de vida entre las zonas urbanas y rurales es muy grande e, incluso, dentro de las zonas rurales mismas, las diferencias son tambin enormes, si se trata de poblacin de ascendencia indgena o si se diferencia por gnero, por ejemplo. La experta mencion tambin que el sector pblico muestra an gran desorden en sus estrategias de desarrollo rural. Present como ejemplo el programa Agro-Rural, del Ministerio de Agricultura, que coexiste con acciones de distinto enfoque y naturaleza apoyadas desde el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Por otro lado, Trivelli destac la necesidad de reducir las vulnerabilidades de los hogares pobres, debido a la menor probabilidad de salir de la pobreza para aquellos que entran nuevamente a esta situacin, situacin que configura lo que llam la trampa de la pobreza. A continuacin, intervino Juan Arroyo, quien opin que la pobreza, en los ltimos dos aos, se ha reducido bastante. Sin embargo, tambin percibe que existen en la estructura de la economa problemas que generan pobreza, por lo que es necesario analizar la combinacin de estructura, coyuntura y poltica. Asimismo, enfatiz que existe una heterogeneidad estructural en el Per, por lo cual existen varias economas, no necesariamente articuladas, y por ello, no se puede hacer una sola poltica econmica y social para combatir la pobreza. Luego, intervino Ivn Hidalgo, quien coincidi con Juan Arroyo con respecto a la heterogeneidad estructural de la economa peruana, a lo que se debe agregar, dijo, problemas de exclusin social de origen tnico y racial, entre otros. Seal que si bien los problemas son conocidos, lo que se debe hacer es incidir en la focalizacin de las polticas sociales, debido a que los recursos del Estado son escasos, mejorar el padrn de beneficiarios, monitorear de manera individual el alcance e impacto de los programas sociales e implementar un sistema de evaluacin de estos, que sea transparente y que pueda estar abierto al mundo acadmico. Seguidamente, el moderador del conversatorio pregunt al panel de expertos cules han sido los determinantes de la reduccin de la pobreza en los ltimos aos. Javier Escobal explic que, en el mbito urbano, existen bases estructurales ms slidas, asociadas a las mejoras en la productividad, para explicar la reduccin de la pobreza. No obstante, seal que, en los ltimos 30 aos, la evidencia no apoya la hiptesis de una reduccin sustancial de la pobreza. Carolina Trivelli intervino para explicar que la crisis internacional que actualmente enfrenta el Per va a afectar a los hogares rurales, principalmente por la reduccin de

los precios agropecuarios, mas no por la cada en las remesas, ya que solo 3% de los hogares rurales las recibe. No obstante, los ms vulnerables ante la crisis no necesariamente sern los pobres extremos, sino aquellos vinculados al mercado. Ivn Hidalgo mencion que es tarea fundamental del Estado cerrar las brechas en agua y saneamiento, educacin y salud. Coment que Juntos, que se inici a fines del 2005, es un programa de transferencias condicionadas que ha tenido un impacto positivo justamente por las condiciones impuestas, como la asistencia de los nios del hogar a los centros educativos. No obstante, manifest que actualmente el Estado puede no estar preparado para aumentar la oferta y mejorar los servicios necesarios en educacin y salud, a fin de cerrar las brechas sociales. Por su parte, Juan Arroyo afirm que no existe en el pas una evaluacin que diferencie el impacto de las polticas sociales en la reduccin de la pobreza, ya que hay sectores, como la educacin, que tienen un impacto de mediano y largo plazo. En el caso de la salud, mencion que 30% de la poblacin vive permanentemente enferma, lo cual le resta potencialidades productivas al pas. Ante esta situacin, Arroyo seal que se hace necesaria una nueva planificacin de los programas sociales. A continuacin, el moderador pregunt a los especialistas cul es el papel de los gobiernos locales y el efecto del proceso de descentralizacin en la reduccin de la pobreza. Juan Arroyo mencion que el proceso actual est fallando porque no solo debe tratarse de transferir recursos, sino tambin de fortalecer capacidades y brindar asistencia tcnica directa. Al respecto, Carolina Trivelli mencion que se debe encontrar la forma de ayudar a trabajar a las bases y a los municipios rurales (en particular, a las oficinas de desarrollo econmico local), pero que los gobiernos regionales no estn ayudando y, al mismo tiempo, han reducido competencias de los gobiernos locales. Javier Escobal indic que, en muchos casos, los distritos son tan pequeos que es difcil articular las polticas, sobre todo en las zonas rurales. Coincidi con Carolina Trivelli en que los gobiernos regionales an no encuentran su sitio en el proceso de descentralizacin y. en muchos casos, pueden encontrase muy lejos de los espacios locales. Por eso, enfatiz que uno de los puntos clave consiste en generar un diseo institucional que sirva para atender adecuadamente las demandas de la gente. Luego, Carolina Trivelli indic que si bien la escala provincial es interesante para apoyar temas de desarrollo, las provincias suelen priorizar las agendas del distrito capital, es decir, agendas urbanas y no rurales. Por otro lado, insisti en la poca capacidad de gestin a nivel regional, ya que, segn la especialista, los gobiernos regionales han recibido muchas competencias desde el gobierno nacional sin poder hacer nada. Mencion el caso de las agencias agrarias, que bajo el manejo de los gobiernos regionales, estn mostrando una peor gestin que cuando eran dirigidas por el Ministerio de Agricultura. El siguiente tema propuesto por el moderador fue el de las polticas pblicas enfocadas hacia los nios en el contexto actual de recesin mundial. Ivn Hidalgo explic que el programa Juntos ha mejorado sustancialmente las condiciones de vida de los nios pobres, quienes tendrn mejores oportunidades que sus padres de forma objetiva. Sobre el tema de la desnutricin, mencion que ha habido mejoras sustanciales en la sierra rural; no obstante, no se ha podido mejorar este problema en las zonas rurales de la costa y la selva. Tambin indic que para reducir la desnutricin, un elemento clave es la educacin de la madre. Por otro lado, Javier Escobal mencion que en las polticas pblicas es indispensable priorizar el bienestar de los nios. Explic que los nios que fueron parte del estudio Nios del Milenio,

nacidos en el 2002 y que fueron beneficiarios de algn programa social, se desviaron menos de la norma del crecimiento que aquellos que no lo fueron. El ltimo tema puesto sobre la mesa por el moderador fue cmo hacer para colocar adecuadamente el tema de la pobreza en la agenda poltica del Per. Ivn Hidalgo precis que el Estado ha definido bien el marco y, en cuanto a la asignacin de presupuesto, s existe voluntad poltica por afrontar el tema. No obstante, dijo que es complejo analizar la sostenibilidad de estos esfuerzos. A modo de ejemplo, mencion que el programa Juntos ha venido funcionando porque en su consejo directivo hay representantes de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP) y las iglesias, adems de miembros de la sociedad civil y del Estado. Carolina Trivelli explic que an hay mucho por hacer de cara a las elecciones del 2011. En primer lugar, mencion que el gobierno actual enfrenta la pobreza como una poltica social, pero no mediante un plan estratgico de desarrollo. Falta un esquema de reduccin de vulnerabilidades y, sobre todo, una visin de largo plazo. No hay, dijo, una propuesta de lucha contra la pobreza que articule todos los programas y proyectos. Por ejemplo, Juntos, que es el mejor programa social que existe actualmente, tiene oposicin en el mismo sector pblico, pues falta entender el sentido de este programa de transferencias condicionadas. De igual modo, es importante que las beneficiarias del programa conozcan por qu reciben esta transferencia. En el sector pblico, indic, hay un problema conceptual, pues algunos afrontan la pobreza buscando que los pobres generen estrategias de salida de esa situacin (por ejemplo, mediante proyectos productivos) otros incrementando la dotacin de activos de los pobres (mediante cocinas mejoradas, agua y saneamiento, etctera) y otros como proteccin de vulnerabilidades y ejercicio de derechos (es el caso de Juntos), pero no es clara la segmentacin, ni la focalizacin, ni la secuencia. As, si preguntamos dentro del sector pblico qu se debe hacer para sacar a la gente de la pobreza, tendremos varios discursos, algunos de ellos contradictorios entre s, concluy. Por su parte, Juan Arroyo coincidi en que los temas de la reforma del Estado an estn pendientes en lo referente a las polticas sociales. Agreg que es importante defender el gasto social en educacin y salud, y el empleo formal, ya que el reto consiste en generar inclusin. Javier Escobal mencion que de cara al futuro, se debe trabajar por reducir las enormes brechas sociales, ya que existen sustanciales desigualdades en el acceso a los bienes y servicios pblicos. Explic que si bien se da por sentado que el pas necesita crecer, que se requiere estabilidad fiscal y monetaria algo que se interioriz en la dcada pasada, el problema actual del Per es la inequidad estructural, y las movilizaciones sociales lo estn poniendo en el centro del debate. Finalmente, el moderador dio el turno a cada uno de los panelistas para sus palabras de cierre. En primer lugar, Juan Arroyo enfatiz el tema de la reforma del Estado en el rea social, pues, de acuerdo con su visin, se tiene que pensar en una solucin ms integral. Carolina Trivelli seal que la respuesta ms adecuada a la crisis es la poltica sectorial y la facilitacin de medios productivos para los agricultores. No ve mucho ms que el gobierno est haciendo para reducir vulnerabilidades. Por su parte, Ivn Hidalgo destac, en primer lugar, la prioridad que el gobierno le debe dar a la educacin inicial y a la educacin secundaria orientada a la produccin. En segundo lugar, mencion que no se debe descuidar el gasto social orientado a la salud pblica, focalizando a la poblacin ms pobre. Tercero, la inversin pblica en infraestructura es vital para incrementar la productividad en las zonas rurales, a travs de obras de

electrificacin rural, caminos rurales, entre otros. Seguidamente, intervino Javier Escobal, quien resalt lo difcil que es saber qu funciona, pues en el Per los instrumentos de evaluacin son muy precarios. Es necesario, dijo, consolidar una estructura institucional de base que sirva para saber qu programas sociales funcionan y por qu lo hacen. Asimismo, afirm que an falta capacidad institucional para aprender y, en el camino, modificar a tiempo o cerrar los programas ineficientes, si es necesario. Por ltimo, el moderador del evento agradeci a los panelistas por la alta calidad de la charla, agradeci la presencia de la audiencia y dio por finalizado el evento. Anexo

COMBATE DE LA POBREZA EN EL PER EN UN CONTEXTO DE RECESIN MUNDIAL

PROGRAMA Jueves 9 de julio, Hotel Plaza del Bosque (Av. Paz Soldn 190, San Isidro) 6:30 p. m. 6:40 p. m. 6:45 p. m. 7:10 p. m. Registro Bienvenida Javier Portocarrero Maisch, director ejecutivo del CIES Evolucin reciente de la pobreza Javier Escobal, investigador principal de GRADE Dilogo
Carolina Trivelli (investigadora principal del IEP) Juan Arroyo (coordinador del doctorado en Salud Pblica de la Universidad Peruana Cayetano Heredia) Ivn Hidalgo (secretario tcnico del Comit Interministerial de Asuntos Sociales)

8:15 p. m. Modera:

Cierre Augusto lvarez Rodrich