Espacio Público y Participación Ciudadana en La Gestión Pública

Polis,
Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N30 , 2011, p. 45-75
Espacio pblico y participacin ciudadana en la gestin pblica en Chile: lmites y posibilidades

Gonzalo Delamaza
Universidad de Los Lagos, Santiago, Chile. Email: gonzalo.delamaza@ulagos.cl
Resumen: La participacin ciudadana ha formado parte del campo discursivo de las polticas pblicas chilenas desde 1990. La ponencia presenta un balance crtico del impacto que esas agendas, especialmente ubicadas en la activa poltica social de los gobiernos de la Concertacin (1990 - 2010), han tenido, tanto para la sociedad civil como para la gestin pblica. La ponencia analiza los principales mecanismos institucionales de participacin ciudadana en polticas pblicas desarrollados durante los ltimos veinte aos en Chile a la luz de su incidencia en la ampliacin del espacio pblico de deliberacin democrtica. El trabajo postula que la dbil institucionalizacin alcanzada y su desvinculacin con el espacio pblico de deliberacin tienen como efecto la reproduccin de las desigualdades de acceso a las decisiones pblicas y una cierta irrelevancia de los mecanismos implementados en la trayectoria de las polticas. Se proponen estndares bsicos que deben cumplirse para que la incorporacin de la participacin ciudadana redunde en una mayor equidad de acceso, en fortalecimiento de las capacidades de accin pblica de la sociedad civil y una mayor efectividad en su articulacin a las polticas. Palabras clave: Participacin Ciudadana, Chile, Democracia, Institucionalizacin, Ciudadana
Public space and citizen participation in public management in Chile: limits and possibilities
Abstract: Citizen participation has been included in the discourse of Chilean public policies since 1990. The paper presents a critical balance of the impact that such agendas, especially those framed in the active social policy of the Concertacin administrations (1900-2010), have had for civil society as well as for public management. This essay examines the main institutional mechanisms for citizen participation in public policies enacted in Chile in the past twenty years, in light of their effect on expansion of public space for democratic deliberation. The paper suggests that the weak level of institutional development achieved, and its disconnection from the deliberation public space, result in reproduction of unequal access to public decisions and a degree of irrelevance in mechanisms implemented in the course of policies. Basic standards are proposed that must be met if achievement of citizen participation is to result in more equitable access, strengthened capabilities of public action in civil society, and more effective policy coordination Key words: Citizen Participation, Chili, Democracy, Institutionalization, Citizenship
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Espao pblico e participao pblica na governao em Chile: limites e possibilidades

Resumo: A participao cidad tem sido parte do campo discursivo da poltica pblica no Chile desde 1990. O artigo apresenta uma avaliao crtica do impacto que essas agendas, especialmente localizado na poltica social ativa dos governos da Concertacin (1990 - 2010), tm, para a sociedade civil e gesto pblica. O trabalho analisa os principais mecanismos institucionais de participao cidad nas polticas pblicas desenvolvidas ao longo dos ltimos 20 anos no Chile luz do seu impacto sobre a expanso do espao pblico de deliberao democrtica. O documento argumenta que a fraca institucionalizao alcanada e sua separao do espao pblico de deliberao tem o efeito da reproduo das desigualdades no acesso a decises pblicas e alguns irrelevncia dos mecanismos implementados na trajetria da poltica. So propostos padres bsicos que devem ser cumpridos para que a incorporao da participao do cidado leva a resultados em maior igualdade de acesso, capacitao da ao pblica pela sociedade civil e uma maior eficcia na articulao a polticas pblicas. Palavras-chave: Participao, Chile, Institucionalizao Democracia, Cidadania ***
La participacin ciudadana ha formado parte del campo discursivo de las polticas pblicas chilenas desde 1990. La ponencia presenta un balance crtico del impacto que esas agendas, especialmente ubicadas en la activa poltica social de los gobiernos de la Concertacin (1990 2010), han tenido, tanto para la sociedad civil como para la gestin pblica. Ello incluye entre otros aspectos, su baja institucionalizacin, una no resuelta fragmentacin social y su escasa capacidad para canalizar demandas sociales. La ponencia analiza los principales mecanismos institucionales de participacin ciudadana en polticas pblicas desarrollados durante los ltimos veinte aos en Chile a la luz de su incidencia en la ampliacin del espacio pblico de deliberacin democrtica. Se consideran los sectores convocados, el grado de institucionalizacin, el alcance de la participacin, su articulacin con la cadena de decisiones pblicas y su impacto efectivo en la orientacin de las polticas. El trabajo postula que la dbil institucionalizacin alcanzada y su desvinculacin con el espacio pblico de deliberacin tienen como efecto la reproduccin de las desigualdades de acceso a las decisiones pblicas y una cierta irrelevancia de los mecanismos implementados en la trayectoria de las polticas. Se proponen estndares bsicos que deben cumplirse para que la incorporacin de la participacin ciudadana redunde en una mayor equidad de acceso, en fortalecimiento de las capacidades de accin pblica de la sociedad civil y una mayor efectividad en su articulacin a las polticas.
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Participacin y ciudadana como perspectiva de anlisis

La democracia en Amrica Latina enfrenta problemas como la escasa participacin directa de los ciudadanos, el debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su capacidad de involucrarlos, la complejidad y tecnificacin del proceso de toma de decisiones, y el predominio de las concepciones elitistas y solo delegativas de la democracia (ODonnell, 1993; Avritzer, 2002). Todos ellos son factores que han impulsado la reflexin sobre como fortalecer la dimensin participativa de la democracia, en la perspectiva de una democracia de ciudadanas y ciudadanos segn la expresin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004). En Chile el tema de la participacin ha estado presente en el debate poltico desde los aos noventa, generndose diversas polticas pblicas, programas, iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema (Serrano, 1998; Gentes, 2004; Espinoza, 2004, Delamaza, 2005; Mas Voces, 2005; Fernndez y Ordez, 2007; Gerber, 2007). Durante los aos noventa la participacin ciudadana pareci ser una idea polticamente correcta, es decir, form parte del discurso oficialmente aceptado. Pero su significado permaneci en la ambigedad y su despliegue fue muy acotado. En cualquier caso hablar de participacin ciudadana en el contexto de los noventa, no comprometa ningn cambio concreto en las orientaciones y prcticas del proceso poltico e institucional. La situacin cambi en 2006, con la apertura y rpida clausura- del debate sobre gobierno ciudadano, realizado con una amplia e intensa aunque breve movilizacin social -la rebelin de los pinginos- como teln de fondo.1 Ese debate permiti ver que el consenso no era tal, cuando se trataba de poner en prctica transformaciones concretas en el modo de gobernar (Delamaza, 2006; Navia, 2006; Arriagada, 2007, Fernndez, 2007). Surgieron as voces explcitamente contrarias a la introduccin de nuevos mecanismos de participacin institucional, y que denunciaron la idea de gobierno ciudadano como algo carente de sentido y preado de peligros (Navia, 2006; Pea, 2006; Arriagada, 2007; Boeninger, 2007). Sin embargo, y ms all del debate terico e histrico-cultural, ha surgido en Chile y Latinoamrica, una multitud de experiencias que permite realizar tambin un debate emprico sobre las formas de democracia directa y participativa y sus instrumentos de gestin, muy vinculados por cierto a modificaciones y nuevos enfoques de polticas pblicas. Entre estas experiencias podemos mencionar el reconocimiento constitucional a los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley, revocatoria de mandato y plebiscitos), as como diversas reformas legales y administrativas, diseos de poltica y de programas (Payne et al., 2003; PNUD, 2004; Hevia, 2005; Delamaza, 2005). Tambin en este debate resaltan experiencias que no surgen de los gobiernos centrales, sino que se verifican en contextos locales, sea por iniciativa poltica de algunos grupos y movimientos o por acuerdos entre agencias internacionales, gobiernos locales y
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actores diversos. Eventualmente algunas estas iniciativas locales derivan luego en programas nacionales -como el caso de Bolsa Escola, luego Bolsa Familia en Brasil- o se institucionalizan como instrumentos normativos nacionales, como ocurri con los presupuestos participativos en Per y Ecuador. Nos referimos a presupuestos municipales participativos; Consejos Gestores; Mesas de Concertacin, rganos de contralora social e instrumentos y normativas de planificacin participativa. Los diversos trabajos que sistematizan la experiencia latinoamericana arrojan varias conclusiones en comn. En general coinciden en sealar que el xito en la transformacin de los mtodos y los objetivos de gestin de las polticas pblicas, no depende de la mera existencia de mecanismos participativos, sino que en primer trmino de la capacidad existente en las contrapartes de la sociedad para hacerlos exigibles. Algo similar ocurre del lado del sector pblico, ya que el xito de la gestin participativa dependera fundamentalmente de la capacidad de los funcionarios pblicos de aprehender y de generar compromisos con estos nuevos enfoques. Vale decir que la mera promulgacin legal o instalacin administrativa de la democracia participativa, no resulta en si misma suficiente (Mrquez et al., 2001; Bebbington et al., 2005; Canto, 2006; Remy, 2005; Velsquez y Gonzlez, 2003; Lpez y Pacheco, 2006). Este factor lleva a relevar la importancia de las experiencias en el mbito subnacional, que experimentan y dan forma a mecanismos y estructuras de participacin, y examinar las condiciones en las cuales estas pueden extenderse a otros campos y alcanzar mayor difusin e institucionalizacin. En el caso de Chile, ni su tradicin histrica, ni su cultura poltica y sus prcticas estatales, ofrecen modelos tiles para la incorporacin de la participacin ciudadana. El estado unitario, centralizado y dividido sectorialmente; el sistema poltico presidencialista (reforzado por el carcter binominal del actual sistema electoral), junto al impacto de las reformas institucionales neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a 1990), crean condiciones desfavorables para la participacin. La tradicin de iluminismo democrtico del Estado chileno hace que se privilegie el cambio y las reformas desde arriba y con sentido nacional, antes que aquellas dirigidas desde abajo y que contengan algn tipo de ethos local (Salazar y Pinto, 2000). La conformacin de la sociedad chilena en el confn del imperio espaol, en constante guerra con los habitantes del territorio, determin un tipo de Estado fuertemente centralizado y unitario. Dicha caracterstica continu en el perodo republicano, a travs de la imposicin del orden poltico que se estabiliz con relativa rapidez, imponindose a los diferentes focos de resistencia y a las propuestas provenientes de elites locales. El sistema poltico se ampli y legitim, sin admitir deliberacin constituyente y mostrando importantes signos de estabilidad en el tiempo. Durante el siglo XX la mediacin poltica marc la configuracin de la sociedad civil y estructur su relacin con el Estado. Esa pauta se interrumpi violentamente con el golpe militar de 1973 y la recuperacin democrtica en 1990
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no llev a una reconstitucin de la participacin poltica, ms all de lo electoral, que tambin ha ido descendiendo sistemticamente. Tampoco supuso una estrategia de fortalecimiento de la sociedad civil y la participacin ciudadana en la gestin de lo pblico (Delamaza, 2005).
Diversificacin del espacio pblico y polticas participativas

La distincin clave que subyace a la posibilidad de disear e implementar polticas participativas es la existente entre lo pblico y lo estatal, que permite el surgimiento de un espacio pblico no estatal (Cunill, 1997). El supuesto liberal tradicional, que restringe lo pblico a lo regulado por el Estado, considera a la sociedad civil como el campo de la diversidad de los intereses particularistas y privados. No surge de all un rol pblico para la sociedad civil, que es su opuesto. El enfoque participativo, en cambio, supone la diversificacin de actores de lo pblico y define los procesos mediante los cuales actores no estatales pueden colaborar en su construccin. Lo cual implica la existencia de nuevos actores con su propia legitimidad, tambin contribuyentes a la construccin del espacio pblico. Ello redefine los desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil organizada, puesto que la conformacin tradicional de ambas esferas y las relaciones mutuas respondan a un modelo de actores claramente diferenciados (Abers, 2000; Avritzer, 2002; Olvera, 2003). El balance entre Estado y sociedad civil no es de suma cero, donde uno de ellos debe debilitarse para el crecimiento del otro y vice versa. Es importante dejar de lado la idea, bastante en boga en los aos recientes, de que fortalecer la sociedad civil supone achicar el Estado, como si la sociedad civil fuese la pieza de reemplazo ante el Estado desmantelado. Ms bien, una estrategia democratizadora supone el fortalecimiento de ambos, donde aquello que el Estado debe garantizar y producir es condicin para el desarrollo de la sociedad civil (Eisenstadt, 2003). Pero donde tambin la sociedad abandonada por el Estado que se retira puede ser fuente de soporte para sus miembros y potencialmente para nuevas propuestas polticas (Mires, 1999). En la medida que se fortalece la redificacin social, vale decir en la medida en que la se van tejiendo vnculos y estructurando redes, tanto locales como globales, se hace menos dramtica la ausencia de la institucionalidad estatal como la hemos conocido. Por cierto se sigue requiriendo la garanta de derechos y responsabilidades y su sancin jurdica (incluso bajo la coaccin fsica), pero lo que se ubica ms all del espacio estatal no es la anomia, sino que tambin puede ser un nuevo tipo de dinmica global que reclama y fundamenta el nuevo contrato entre individuos y sociedad (Mires, 1999). El ncleo de varios de los experimentos de diseo institucional participativo que se vienen desarrollando en Amrica Latina desde los aos 80, est constituido por procesos a travs de los cuales la
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ciudadana se enfrenta a los recursos limitados, a opciones diversas, a dilemas complejos y a los conflictos necesariamente presentes en este tipo de ejercicio (Sudarsky, 2003). Por otra parte es necesario considerar tambin que la complejidad es rasgo hoy consustancial al proceso poltico en general y a las polticas pblicas y los actores sociopolticos muy en particular (Ibarra et al., 2002: 9). Por ello, los movimientos sociales y las redes crticas forman parte del espacio de produccin de las polticas pblicas, cuentan con estrategias eminentemente flexibles, definiendo e influyendo en los espacios de governance, [donde] adems de los actores del circuito institucional-representativo, se hallan tambin presentes movimientos, redes, coordinadoras, plataformas, asociaciones [...] que le dan a la democracia un tono mucho ms plural (Ibd: 10). Asimismo, la complejidad de los problemas actuales impide que un asunto pblico sea definido como tal de una vez y para siempre en un gabinete ministerial o presidencial, ni siquiera en nombre de la representacin que el pueblo otorga a travs de las elecciones. La incertidumbre de los escenarios de planificacin obliga a generar acuerdos operativos de amplia aceptacin y a definir concurrencialmente con mltiples actores el problema, los cursos de accin aceptables y los que no lo son. Esto tambin conduce a establecer reglas para redefinirlos cada vez que sea necesario, pues los escenarios cambian rpidamente. Ya que las consecuencias de la accin no son enteramente previsibles, la eficacia prctica de la deliberacin est asociada a la participacin e involucramiento de diversas entidades y puntos de vista. Caractersticamente en el caso de decisiones de poltica pblica se busca el aporte de quienes poseen conocimientos cientficos y tcnicos pertinentes, as como de quienes estn involucrados directamente como usuarios o destinatarios y, por cierto, de quienes ejercen responsabilidades polticas. Se trata de actores diversos, con sus correspondientes criterios diversos de racionalidad: tcnica, ciudadana y poltica. Lo que se requiere son espacios y mecanismos que hagan posible la elaboracin deliberativa para concurrir a una decisin a la vez racional, efectiva y legtima. A su vez la diferenciacin interna del Estado lleva a la necesidad de coordinar e involucrar los diferentes niveles de la administracin, ya que la evaluacin en trminos agregados normalmente considera el mbito nacional, pero difiere de la que se necesita en los mbitos regionales, locales o de una comunidad especfica. En este sentido los desafos de la participacin consisten en incluir todos los puntos de vista y niveles pertinentes y organizar un proceso mediante el cual estos puedan dialogar, negociar y obtener acuerdos y decisiones. Ms an, todos esos puntos de vista no estn subordinados a un conjunto homogneo de valores, de modo tal que hay que consensuar arreglos que admitan el pluralismo de opciones. Son acuerdos variables segn el problema que se trate, por lo que no se ordenan segn relatos globales o meras opciones ideolgicas. Tampoco lo pblico equivale a los intereses corporativos de los sectores ms organizados, en tanto lo que prima es la diversidad de voces, la asimetra de poder de los actores y las diferencias
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en sus capacidades, formas de movilizacin, organizacin, etc. Es as como el gobernar ha pasado a tener una importante dimensin de concertacin de lo diverso para la obtencin de metas de inters pblico. El modo como hemos planteado el problema implica una reconceptualizacin de los supuestos tradicionales de la gobernabilidad democrtica. En los trminos de la teora tradicional la poltica democrtica se ejerce a travs de la eleccin popular de representantes. Estos son a su vez seleccionados por los partidos polticos, quienes se encargan de agregar los intereses particulares en proyectos y propuestas y concursar con ellos a los puestos de poder. La dimensin deliberativa de la democracia queda cubierta por la accin de los rganos estatales de representacin poltica, campo donde se expresa la diversidad de los partidos y se toman las decisiones. Una vez que el poder establece las prioridades y la distribucin de los beneficios sociales, entran en accin las polticas pblicas, donde los actores principales seran los tcnicos encargados de implementar programar, financiar, evaluar- esas decisiones, ajustndose a los criterios de racionalidad administrativa -burocracia regida por reglas objetivas- y crecientemente por exigencias de eficiencia y productividad en la gestin pblica. En toda la cadena precedente no se contempla rol alguno para las organizaciones de la sociedad civil (OSC): para la democracia schumpeteriana, estas no participan de la cadena de la decisin y la gestin pblica, pues por su naturaleza seran portadoras slo de intereses privados y corporativos. Incapaces de agregarlos y generalizarlos, se inhabilitan para la poltica y cuando participan en ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso. De tal manera que conviene mantenerlas lejos de las polticas, por cuanto su presencia slo reflejara desviaciones de la racionalidad pblica y la eventual captura del Estado por intereses particulares. Slo al final de la cadena, en la etapa de implementacin, les cabra algn papel, en la medida en que contaran con alguna ventaja comparativa respecto de otras entidades: mayor eficiencia operativa, disminucin de costos, cofinanciamiento, etc. Pero no cabra en ese caso hablar de concertacin con la sociedad civil, pues no se trata de un proceso intrnseco de la gestin pblica, sino slo de una decisin operativa de implementacin. Por ello la ampliacin de la participacin ciudadana est vinculada con la reconceptualizacin de la gobernabilidad democrtica, especialmente en cuanto a las nociones de ciudadana y el rol que le cabe en ello a las polticas pblicas (Fischer, 2003; Schneider e Ingram, 2007). El supuesto tradicional de la ciencia poltica establece que primero se dirime el poder en el proceso poltico, donde se determinan las prioridades: que y cuanto le toca a cada uno. Una vez que ello ha ocurrido, los tcnicos elaboran, segn criterios de racionalidad instrumental, cuales son los caminos ptimos -ms rpidos y baratos o costo-efectivos- para obtener dichos resultados. Los actores concurrentes estn ntidamente diferenciados: los polticos deciden y los tcnicos implementan. Como plantea Carlos Pea (2006):
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El diseo y ejecucin de polticas pblicas reposa sobre una concepcin que es tcnica y no poltica. () los ejecutores de polticas pblicas suponen que el proceso poltico es previo a la ejecucin de public policies y no parte de ellas. Despus de todo, la agregacin de intereses que es indispensable para fijar una escala ordinal que permita decidir, se hace en el proceso poltico ms global. Si la tarea de la poltica pblica supone fines previamente definidos en el proceso poltico democrtico, entonces la participacin de las organizaciones no gubernamentales podra, en vez de mejorar la democracia, alterarla por la va de corregir sus resultados mediante la presin y la influencia (en trminos tcnicos equivaldra a una falla del proceso poltico) (Ibid:4) Existen muchas debilidades del propio proceso poltico, que menoscaban el supuesto liberal de Pea, como lo son la deslegitimacin de los mecanismos representativos, el peso del marketing por sobre los programas polticos, entre otros. Tambin en el campo especfico de las polticas pblicas el supuesto tradicional enfrenta problemas que han llevado a ampliar la concepcin de gobernabilidad. De tal manera que slo cuando se conceptualiza la gobernabilidad democrtica en un sentido ms amplio, comienza a aparecer la necesidad de la concertacin: la participacin en la toma de decisiones, la bsqueda de sinergias, la generacin de reglas procooperacin, etc. Esta ampliacin conceptual tiene variadas consecuencias polticas, tanto en el campo de la deliberacin y adopcin de las decisiones sociales como en el de la gestin y de las polticas pblicas. Ello redefine los desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil organizada (Avritzer, 2002; Olvera, 2003). Sus expresiones y posibilidades de rediseo institucional han sido formuladas a travs del concepto de Interfaces Socio-Estatales (Isunza, 2005), entre otras. La concertacin entre Estado y sociedad civil puede darse a diferentes niveles y en funcin de distintos objetivos. Puede ser una modalidad para facilitar la adopcin de decisiones de impacto social en mbitos no adecuadamente representados por el sistema poltico. En tal sentido las instancias de participacin ciudadana incorporadas a la toma decisiones pueden fortalecer y cualificar la poltica al menos en tres reas: a) contar con mecanismos de generacin de decisiones entre eleccin y eleccin, sea porque se trata de temas emergentes, que no fueron incluidos en los debates electorales o de decisiones que trascienden los perodos polticos; b) complementar la funcin de agregacin de intereses de los partidos polticos, dada la complejidad de ciertos problemas, la incertidumbre y cambio constante de los escenarios, la diversidad de las opciones y la dificultad de alinearlas en proyectos coherentes y estables; c) generar una mayor inclusin social y eficacia en la generacin, implementacin y control de las polticas pblicas, especialmente en los niveles subnacionales, al incorporar deliberadamente la expresin de intereses y demandas de sectores usualmente no representados u organizados (Delamaza, 2006).
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La vinculacin entre concertacin participativa y adopcin de decisiones puede estar institucionalizada o no y puede tambin tener un carcter vinculante para las decisiones o bien ser solamente un insumo que pretende mejorar la toma de decisiones por la rama ejecutiva o el debate parlamentario. Profundizando dentro del campo especfico de las polticas pblicas, tambin se verifican diversos problemas que debilitan los supuestos del enfoque liberal. As, por ejemplo, la creciente autonoma de las tecnocracias, tanto en la determinacin de la agenda como en la gestin de las polticas. Ello sucede en parte por la complejidad de los problemas -y la falta de conocimiento tcnico tanto de parte de los polticos, como de la ciudadana- y en parte por el diseo institucional de los Estados. En Chile, por ejemplo, el Banco Central y la poltica monetaria son autnomos; los ministerios deben negociar con los sectorialistas del Ministerio de Hacienda -dotado de gran poder- no slo las partidas presupuestarias sino sus propios objetivos programticos; la institucionalidad de la educacin estuvo regida hasta agosto de 2009 por una ley orgnica constitucional establecida por el gobierno militar en 1990, que era muy difcil de cambiar, por slo citar algunos casos. Incluso dentro del propio espacio de las tecnocracias y el conocimiento especializado, la crisis de la universidad pblica debilita el debate crtico suficiente de las opciones de proceso que existen para los mismos objetivos y resultados, as como la crtica intelectual y poltica a las metas que se persiguen. Los paradigmas de conocimiento que organizan los enfoques de poltica pblica son crecientemente producidos en los think tanks internacionales y difundidos, o directamente impuestos a travs de condicionalidades, por organismos multilaterales.2 La complejidad creciente de diversos problemas de poltica pblica plantea un rol cada vez ms relevante de la tecnocracia; pero tambin fundamentan tambin un dilogo de saberes. Esto es la inclusin de tipos de conocimiento diferentes del saber tcnico profesional y que no pueden ser determinados en general a partir de las grandes opciones polticas, pues no se ordenan segn esa racionalidad. Principalmente aquellos que se refieren a los modos de vida de personas y comunidades. Esto tiene varias implicancias. En primer trmino significa que hay decisiones polticas que slo pueden ser eficazmente resueltas o renegociadas caso a caso con las comunidades locales, o que involucran la negociacin de prioridades entre comunidades crecientemente diversificadas internamente: entre nios, jvenes y adultos, mujeres y hombres, sectores rurales y urbanos. Esto define los rasgos de lo que se ha llamado governance de proximidad (Blanco y Gom, 2002). Por otra parte, la obtencin de los mismos resultados puede hacerse a travs de procesos muy diferentes. As, el cuidado de la salud, la ciudadana responsable, la integracin social de la tercera edad, la prevencin del embarazo adolescente o el fomento del turismo admiten diversas opciones
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de implementacin. En estos casos resulta ms eficaz que sean los individuos, las familias, las comunidades locales o de afinidad, quienes determinen o adhieran a formas especficas de llevarlas a cabo, ya que estas afectan directamente sus modos de vida. El Estado sigue siendo el garante de los derechos universales de todos, a travs de la sancin jurdica y la garanta de acceso, en el marco de los cuales se realiza la construccin participativa de lo pblico. Lo anterior redefine las relaciones entre autoridades y representantes polticos, tcnicos y ciudadanos. La elaboracin conceptual acerca de los problemas planteados por la innovacin democrtica en escenarios de alta complejidad tiene diversas variantes, muchas de las cuales toman pie en experiencias empricas tanto en Amrica Latina como en otros contextos. Nos interesan especialmente aquellas que describen e interpretan las dinmicas que surgen en la vinculacin concreta entre sociedad y Estado, es decir, cuando la participacin ciudadana ingresa en el campo de las polticas pblicas. Dentro de esas dinmicas se ubican aquellas que resultan de la aplicacin de paradigmas de democracia participativa, pero que comparten algunas caractersticas generales con las dems, en sus logros as como en sus riesgos. Sus expresiones concretas y las posibilidades de rediseo institucional en el nivel nacional han sido formuladas a travs del estudio de diversos mecanismos de institucionalizacin, tanto en el mbito nacional como, en menor medida, en el mbito local.
La participacin ciudadana: emergencia y tensiones de una agenda poltica

La incorporacin de la participacin ciudadana ha tenido un cauce relativo a la ejecucin de las polticas sociales, con diversos enfoques e intensidades segn las agendas especficas y otro, sin una clara articulacin con el anterior, a travs de iniciativas polticas y legislativas para desarrollar la participacin ciudadana y la incorporacin de la sociedad civil a las polticas pblicas.
Participacin y modernizacin del Estado

Una dimensin relevante de la gestin pblica es el intento por impulsar una modernizacin del Estado. El enfoque dominante en dicha modernizacin no siempre ha tenido en la participacin un tema relevante, sin embargo en sucesivos momentos ste ha aparecido vinculado con la modernizacin. Si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio hacer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una gestin pblica participativa (Comit de Modernizacin, 2000:16), en la prctica, el nfasis ha sido dado a la eficiencia y no a la participacin, asumiendo la modernizacin del Estado un enfoque gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de auto-
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noma que han ganado sus elites tecno-burocrticas. Esta situacin recin comienza a cambiar, y a girar hacia la participacin, aunque en forma muy paulatina y con alcances an incipientes, a partir del ao 2002 (Montecinos, 2007: 329). Al interior de la institucionalidad estatal se puede identificar diferentes enfoques y tensiones, que han tenido consecuencias sobre las iniciativas en pro de la participacin, sus avances y retrocesos, como se ver ms adelante.3 Durante los dos primeros gobiernos de la Concertacin se estimul la participacin principalmente dentro de los diseos de los programas sociales. Para ello se busc incorporar a los organismos no gubernamentales, as como a las organizaciones de base, dentro de distintas fases de ejecucin de los programas, con nfasis en el cofinanciamiento y la implementacin. El principal programa de la poca fue el de pavimentos participativos, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres cofinanciaban la pavimentacin de sus calles y pasajes, subsidiando as al Estado, cuyos recursos resultaban insuficientes (Valenzuela et al., 2000).4 El problema de la participacin ingres como tal a la agenda poltica recin despus que se produjeron cambios en el cuadro poltico electoral en 1997.
Poltica social y agendas sectoriales de participacin

La participacin ligada a los programas y polticas sociales ha sido bastante variada y ha dependido en parte de las diferentes agendas de poltica implementadas. Por una parte estn aquellas polticas dirigidas a movimientos sociales especficos, cuyas demandas fueron negociadas al inicio de la transicin poltica y quedaron incorporadas en la agenda gubernamental. Es el caso de la poltica de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y la poltica indgena. Ambas se tradujeron en creacin de agencias especializadas. Slo en el caso de la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) se incluy un mecanismo de incorporacin de consejeros electos por la etnias dentro de la direccin del organismo. Mientras la institucionalizacin de la agenda de gnero implic el debilitamiento y desarticulacin del movimiento de mujeres que la haba impulsado en el perodo previo, en el caso de la poltica indgena, las insuficiencias de la poltica dieron lugar a la emergencia de un movimiento indgena especialmente entre el pueblo mapuche- de carcter opositor a las acciones del gobierno. Por otra parte tambin se crearon agencias destinadas a los llamados grupos vulnerables. En esos casos no hubo negociacin de agendas y la definicin de las mismas fue una accin deliberada del Estado, que no reconoca frente as actores de la sociedad civil, sino slo problemas que deba atender. Es el caso del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), creado en 1990 para atender los sectores de extrema pobreza. All el componente participativo se restringe a la implementacin de pequeas acciones y proyectos en el mbito local, en algunos casos a sugerencia de las comunidades involucradas.
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Durante el gobierno de Lagos (2000 2006) se impuls una reforma a la salud que involucr un enfoque diferente de ciudadana, en la medida que reincorpor la nocin de derechos garantizados en la reforma, dejando atrs las polticas focalizadas en esa materia. Ese enfoque neouniversalista, sin embargo no contempl un esquema de participacin ciudadana: no lo hizo en relacin a la definicin y extensin de los derechos a garantizar, ni en el control social posterior. A la vez el proyecto de ley de Deberes y Derechos de los Usuarios no ha sido an aprobado por el parlamento chileno, restringiendo los alcances participativos de la Reforma de Salud. En ese caso se produce una escisin entre la agenda de derechos ciudadanos, que avanza, y la de participacin ciudadana, que permanece estancada. Algo similar ocurri con otra iniciativa de Lagos como fue el Sistema Chile Solidario. En primer lugar se advierte que la formulacin de derechos sociales no nace de la concertacin social y poltica amplia como en los Estados de bienestar-, sino de la decisin poltica del Estado. De esta forma su modalidad es top down. Al mismo tiempo la concepcin de los derechos es incremental, vale decir va amplindose en la medida que se cuente con los recursos priorizados para ello o cambien las opciones polticas predominantes. Por ello su implementacin va siendo graduada por las autoridades financieras o las negociaciones polticas que restringen o amplan el rango de los derechos, dependiendo de la voluntad poltica coyuntural. La garanta de los derechos es jurdica, estableciendo obligaciones al Estado, pero no contempla instancias de participacin de la sociedad civil, ni en la determinacin de estndares, pertinencia geogrfica o cultural, ni control social. En este sentido se verifica una asincrona entre la agenda de derechos, cuya titularidad es individual y obliga al Estado y la agenda de participacin, que apunta a colectivos sociales definidos funcionalmente a la poltica pblica y cuyo carcter es consultivo. Por ltimo, la implementacin de una agenda de derechos con un Estado no preparado para ello y limitado para crecer, crea un cuasi mercado de provisin privada de servicios financiada por el Estado, que compite con la provisin directa que ste realiza. Las instancias regionales y locales encargadas de implementar carecen de la autonoma y atribuciones que les permita readecuar instrumentos y modalidades de accin, pues estn igualmente sometidos a los criterios centralistas y orientados a la externalizacin a privados, que priman en la estrategia de modernizacin del Estado (expresados en metas de gestin, criterios de evaluacin, sistemas de compras pblicas uniformes, etc.) (Cunill, 2010). Con todo la agenda de proteccin social ha avanzado estableciendo instrumentos jurdicos que aseguran su continuidad en el tiempo, si bien deber resolver los dilemas que su evolucin plantea. Por ltimo podemos mencionar el espacio regional y local, que ha acrecentado su rol como interfaz de implementacin de las polticas sociales. A partir del 90 se democratiz la administracin municipal, sin que se definieran all mecanismos de participacin de la ciudadana ms all de la
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eleccin de alcaldes y concejales. En 1999 se estableci la obligatoriedad de contar con Ordenanzas Municipales de Participacin Ciudadana y se definieron normas para plebiscitos comunales originados en la ciudadana. En el primero de los casos, dichas ordenanzas se establecieron, pero de manera uniforme, adoptando una ordenanza modelo propuesta por la Asociacin Chilena de Municipios y, salvo excepciones, ello no redund en un fortalecimiento del proceso participativo en los municipios (Delamaza y Flores, 2009). En cuanto a los plebiscitos comunales, slo se ha realizado uno en todo el perodo de vigencia de la ley y ocurri en la comuna de Vitacura, la ms rica del pas. Por su parte, en 1993 se crearon gobiernos regionales, en cuya estructura no est contemplada la participacin de la ciudadana. Incluso el Consejo Regional es de generacin indirecta y no surge de eleccin popular. Ello debiera cambiar a partir de 2012. De acuerdo al planteamiento de Alan Angell, en Chile la agenda de descentralizacin no ha estado vinculada a la de democratizacin, por lo que las reformas impulsadas tienen un cariz ms bien administrativo que de reforma poltica (Angell, 1999).
Las contradicciones de la agenda poltica de participacin

En 1999 Ricardo Lagos, el candidato presidencial de la coalicin de gobierno, que result ganador por estrecho margen, levant la oferta de fortalecer la funcin pblica en materias de proteccin social, expresadas en una reforma del sistema de salud. Tambin abord el tema de la participacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, as como de profundizar la reforma del Estado. Todo ello en respuesta a la masiva disminucin de apoyo electoral de la Concertacin de Partidos por la Democracia y el incremento de la desafeccin poltica. Se convoc a un Consejo Ciudadano de amplia composicin para formular una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil, incluyendo un proyecto de ley, lo que abri expectativas de cambio en ese plano (DOS, 2007). 5 La mayor prioridad poltica que haba adquirido el tema de la participacin ciudadana se expres en la promulgacin de un plan gubernamental que recogi los planteamientos del Consejo Ciudadano. En el 2002 se dict un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a que los diferentes ministerios comprometieran metas especficas apuntando a incorporar la participacin en las polticas y programas que impulsaban.6 Una evaluacin de la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos realizada en 2007, a partir del Informe Gubernamental realizado por la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS, 2007) arroja la sorprendente cantidad de 305 mecanismos de participacin, correspondientes a 155 compromisos de participacin ciudadana establecidos por la totalidad de los 18 ministerios en que se divide la administracin central. (Fernndez y Ordez, 2007: 32) Sin embargo la misma evaluacin muestra el escaso potencial efectivo de promocin de la participacin ciudadana.
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El anlisis de la iniciativa gubernamental entrega datos que confirman, seis aos despus de establecido el instructivo presidencial, la falta de avances sustantivos en la materia. Por una parte se establece que un 37% de lo que se informa como participacin por parte de los ministerios y servicios -y se publica como tal por la DOS- no corresponde a participacin. Ello evidencia una falta de comprensin y claridad, as como ausencia de estndares, respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos participativos puestos en prctica estn concentrados en la modalidad instrumental (44%), muy principalmente en la modalidad ms bsica de esta: la participacin informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos. La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil, slo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez, 2007). Tipos de Participacin involucrados en los mecanismos incorporados en la gestin estatal (N=305)
Datos obtenidos de Fernndez y Ordez (2007: 34) a partir de DOS (2007)
Estos resultados muestran con claridad la falta de un concepto acerca de lo que la participacin puede significar para las polticas pblicas. No solamente los ministerios y servicios informan errneamente a la reparticin encargada del seguimiento -la DOS-, sino que sta carece de estndares apropiados para orientarlos y producir el avance que se busca en la gestin del Estado. Similares problemas ha sufrido la principal iniciativa legislativa que se ha intentado durante el perodo: el proyecto de ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, presentado al parlamento
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en junio de 2004, luego de un proceso de discusin prelegislativo de ms de 3 aos. El proyecto de ley tuvo una etapa de discusin hasta el primer semestre de 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva administracin envi un veto sustitutivo que reforz sus contenidos incluyendo los siguientes aspectos principales: establece el derecho a la participacin ciudadana en la gestin pblica como componente de la Ley de Bases de la Administracin del Estado; la obligatoriedad de conformar Consejos de Organizaciones de la Sociedad Civil, de carcter consultivo en materias predeterminadas, en las distintas reparticiones pblicas, incluyendo ministerios, servicios y municipios; crea una categora de Asociaciones y Organizaciones de Inters Pblico (OIP);7 simplifica el trmite para constituir organizaciones de inters pblico; crea un Fondo para su fortalecimiento, coadministrado con representantes de estas organizaciones; establece un Estatuto del Voluntariado y un sistema de Cuentas Pblicas que incluye la respuesta obligatoria de la autoridad a los planteamientos de la ciudadana. A pesar de concitar apoyo en parlamentarios de gobierno y oposicin, su tramitacin ha enfrentado diversas coyunturas de conflicto poltico que han impedido su aprobacin hasta la fecha de elaboracin de este trabajo (julio 2010). Todas las propuestas relativas a mecanismos de democracia directa incluidos en las primeras versiones del proyecto, fueron excluidas en el enviado al parlamento, aparentemente por acuerdos tomados entre los responsables polticos de la Concertacin.8 Con posterioridad, sin embargo, se envi al parlamento una propuesta de reforma constitucional que, de aprobarse, permitira formular luego una propuesta para establecer la iniciativa popular de ley. En el mbito poltico, a comienzos del gobierno de Bachelet (2006 2010) el debate estuvo marcado por la propuesta genrica de realizar un gobierno ciudadano, lo que fue interpretado por actores polticos como un by pass a los partidos polticos en diversas materias de gobierno. A ello se sum la conformacin de diversos consejos y comisiones que combinaban expertos y representantes de diversos organismos sociales, convocados para sugerir polticas de alto consenso en materias sensibles (infancia, previsin, educacin). Sin embargo, lo que dio vigencia y polmica al debate sobre gobierno ciudadano, fue la amplia movilizacin de los estudiantes secundarios que el gobierno debi enfrentar cuando recin estaba comenzando su gestin, en mayo y junio de 2006. En dicho contexto se reaviv en la elite poltica chilena el temor al desborde de las demandas sociales, que haba acompaado los primeros aos de la transicin poltica.9 Algunos sectores del propio gobierno consideraron tambin que la propia movilizacin estudiantil haba sido estimulada por enfoques de poltica participativa que contenan el peligro del desborde de demandas. Como resultado de ello se dej de mencionar dicha consigna.10 La iniciativa gubernamental aparece tensionada por diferentes orientaciones en relacin con los temas de participacin ciudadana. As, en sep-
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tiembre de 2006 la presidenta Bachelet present los contenidos de su Agenda Pro Participacin. Se aprecia una clara diferencia entre el fundamento que la presidenta esgrimi en su discurso y el contenido concreto de la Agenda, lo que probablemente expresaba las tensiones entre la voluntad programtica y las restricciones polticas. El primero inclua reformas polticas: sistema binominal, inscripcin electoral automtica, participacin poltica de la mujer, voto de chilenos en el exterior; eleccin de autoridades regionales; reforma municipal para crear gobiernos locales; iniciativa popular de ley; entre otras. La agenda especfica, en cambio, resultaba mucho ms limitada. En ella se propona la formacin de consejos de organizaciones de la sociedad civil, con carcter consultivo, en diferentes niveles; el incremento del fondo concursable para apoyo de las organizaciones sociales; proyectos de infraestructura regional para albergar organizaciones; mejorar el acceso a la informacin sobre polticas pblicas y el impulso de las medidas contra la discriminacin y en pro de la tolerancia.11
Diversidad de modalidades consultivas en la institucionalidad participativa

Otro aspecto relevante de considerar son las modalidades de institucionalizacin de la participacin. Una variedad de mecanismos institucionales se han instalado desde 1990 en adelante, bajo la forma de consejos mixtos, la mayora de ellos de carcter consultivo, donde concurre el sector pblico y la sociedad civil. La mayor parte de los consejos se conforma a travs de lo que Mara Isabel Remy llama participacin por invitacin, que busca incorporar visiones externas al Estado, seleccionando integrantes de manera unilateral por parte de la autoridad, sin arreglo a estndares, sino a razones de estrategia poltica (Remy, 2005). Esto ha dado un predominio amplsimo a tcnicos y profesionales especializados, manifestndose aqu tambin el protagonismo de las elites profesionalizadas en nombre de la participacin ciudadana. Tambin se observa la reiteracin de un esquema de conformacin de los consejos que rene a tcnicos cercanos a la Concertacin y a la oposicin de derecha, quienes normalmente concuerdan en aspectos que luego, eventualmente, sern materia de proyectos gubernativos. Es una suerte de trabajo pre legislativo que, bajo ciertas condiciones, fortalece la negociacin posterior. El esquema desarrollado para los consejos se volvera a repetir en el caso de las Comisiones Asesoras Presidenciales organizadas por el gobierno de Bachelet (Aguilera, 2009). Una revisin de los estatutos y caractersticas de dichos Consejos revela una gran variedad de criterios para su conformacin, as como en el alcance y atribuciones que se les entregan. Sin embargo, la misma variedad existente, indica que se trata de un mecanismo ampliamente utilizado, que cumpli una funcin en la legitimacin poltica de los gobiernos de la Concertacin, por lo que vale la pena intentar una clasificacin.
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En primer trmino estn los Consejos Directivos conformados a travs de mecanismos de cooptacin selectiva. A travs de diversos criterios se incluyen personas designadas por el Presidente(a) de la Repblica provenientes de diversos sectores. En el caso del FOSIS, este incluye representantes de diversos ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no pertenecientes al mbito gubernamental: del sector empresarial, sindical, acadmico y de organismos no gubernamentales. Sus funciones son directivas, aunque de hecho las delega en el Director Ejecutivo. Tambin es el caso de la Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT) integrada por diversas personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos consejos es que tienen a su cargo funciones de orientacin poltica de las reparticiones mencionadas. Una segunda va de constitucin de los consejos, la ms reciente, es la designacin a propuesta de organizaciones del sector involucrado, como ocurre con el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, donde son diversas ramas artsticas quienes proponen al presidente ternas de nombres para su seleccin. Este Consejo cumple de hecho la funcin de un ministerio, pues su presidenta tiene rango ministerial y es de confianza del presidente. Una tercera modalidad es la que presenta la CONADI, cuyo consejo est conformado por representantes del Presidente de la Repblica y consejeros electos peridicamente por las diferentes etnias reconocidas en el pas. Los sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa organizacin sugieren que dicha combinacin de consejeros no ha tenido los resultados que se esperaron. Frente a los conflictos ms importantes, algunos de los representantes del Presidente se han comportado autnomamente, lo que ha llevado a su remocin. Por otra parte, la legitimidad electoral de los consejeros indgenas se confronta con su condicin minoritaria en el Consejo. Eso ha llevado en diversas ocasiones a situaciones altamente conflictivas, especialmente durante el perodo de Eduardo Frei (1994 2000). Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el de la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales de Salud y Consejos Integrados de la Red Asistencial). Tambin el Sistema de Garantas Explcitas en Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado por especialistas del rea de salud. Otra modalidad de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo de las Amricas, al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del gobierno de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario de representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo presida. Similar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad, al cual se le ha adicionado consejeros nombrados por el parlamento (Viveros, 2008). La experiencia del Consejo del Fondo de las
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Amricas no present los conflictos de la CONADI, a pesar de que, al igual que este, su consejo inclua la participacin directa de consejeros legitimados electoralmente. Ello lleva a pensar que los problemas no emanan necesariamente de introducir participacin directa de sectores sociales, sino del marco legal y poltico en que estos consejos se desenvuelven. Tambin se han producido problemas debidos al centralismo de la gestin pblica en Chile. Ha sido el caso de los conflictos ambientales, en los cuales en ms de una ocasin los ministros sectoriales han impuesto sus decisiones a las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA). La particularidad de las COREMA, es que estn reguladas por la ley de medio ambiente y cuentan con atribuciones definidas. Medio ambiente es el nico sector que cuenta con una institucionalidad participativa sancionada legalmente. En este caso, las atribuciones de los organismos participativos suelen colisionar con la tradicin y cultura poltica chilena de decidir desde el centro. Este problema no afecta solamente a los representantes de la sociedad civil, sino tambin a los representantes regionales del gobierno, que ven as cercenadas sus atribuciones establecidas por ley. Finalmente, en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate con anterioridad a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley. Dichas comisiones han sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero manifiestan una gran diversidad de normas en cuanto a su conformacin, tendiendo en general a sobrevalorar el papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema.12 Pero por sobre todo la limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las instancias de formulacin y decisin de las polticas pblicas, por lo cual sus resultados son extremadamente dismiles. De hecho la formacin de consejos y comisiones ha sido un mecanismo permanentemente utilizado desde 1990, para temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin Valech), educacin (Comisin Brunner y Comisin Asesora Presidencial de Educacin), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza), pueblos indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de participacin ciudadana institucionalizada, estas comisiones y consejos pueden considerarse una respuesta ad hoc a necesidades polticas, que amplan la interlocucin e intentan preparar condiciones para un acuerdo poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de participacin por invitacin (Remy, 2005), sin establecer criterios pblicos para su integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de las propuestas que elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin.13 En el caso del Consejo Asesor de Educacin (2006) que privilegi la incorporacin mas orgnica de sectores sociales, la falta de metas claras para su trabajo y para el destino de sus propuestas, hizo que el compromiso
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de los sectores ms crticos del gobierno fuese de corta duracin y debilit el carcter deliberativo que la instancia deba tener. Tampoco se resolvi adecuadamente la relacin entre tcnicos y representantes. En trminos de nmero, los primeros estaban sobre-representados. Ms all de eso, las condiciones del dilogo y el destino concreto de las deliberaciones era un asunto que no estaba resuelto con claridad. Ello condujo a que el informe del Consejo no fuese de consenso y que luego el Ministerio de Educacin seleccionara las propuestas que incluira como proyectos de ley. Finalmente se conform otra instancia, de carcter poltico, donde el gobierno y los partidos que lo apoyan negociaron con la oposicin el contenido concreto de las reformas. El anlisis de los Consejos Mixtos muestra que existe una gran cantidad y variedad de ellos, que se utilizan como un modo de involucrar a la sociedad civil en los asuntos pblicos, lo que revela la apertura institucional para ello. Sin embargo, al no existir criterios de conformacin, vnculos de tipo orgnico con las instancias sociales concernidas, ni estndares para su funcionamiento, su destino depende principalmente de variables polticas externas y su potencial disminuye.14
Conclusiones
La transicin poltica chilena a la democracia fue un caso tardo, el ltimo del ciclo de los aos ochenta. Aunque antecedido de dos ciclos de movilizaciones populares masivas (198386 y 1988) se realiz de acuerdo al modelo elitista, sin ruptura democrtica ni cambio constitucional y por lo tanto hered rasgos institucionales del rgimen militar que lo antecedi. El rgimen resultante mostr gran estabilidad, en parte porque el ajuste estructural haba sido realizado por el rgimen militar con escasa oposicin y en parte porque supo mantener el dinamismo del crecimiento econmico por cerca de veinte aos. De tal manera que el sistema econmico no fue mayormente modificado y el rgimen poltico se estructur sobre la base de dos alianzas polticas que en la prctica compartieron el poder Las principales transformaciones en el vnculo entre Estado y sociedad realizadas durante los veinte aos de democracia se expresaron en las polticas pblicas, particularmente en el rea social, mxima prioridad de la gestin estatal y principal diferencia con la orientacin neoliberal previa. Es a partir de esas polticas, adems, que se formulan las orientaciones participativas y se busc asegurar la inclusin social de la democracia recuperada. En este trabajo se analiz el rol de las polticas pblicas y las oportunidades que crean para la sociedad civil en un escenario de estabilidad poltica y crecimiento econmico basado en la apertura al exterior y el predominio de la economa de mercado. Se postula que las polticas pblicas han sido la principal herramienta de transformacin utilizada por los gobiernos democrticos para modificar la situacin heredada del rgimen militar. Sin embargo dichos gobiernos han visto limitada su capacidad de producir gobernabilidad democrtica en la medida que se han subordinado
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a un modelo elitista de democracia y han adoptado una versin restringida de la participacin ciudadana. Un segundo aspecto se refiere a un acuerdo ms amplio, sobre metas sustantivas, que se refiere al sistema socioeconmico, ya no sobre las reglas del juego poltico. La reafirmacin de una sociedad de mercado apunta, en definitiva, a aislar las demandas econmico-sociales principales del espacio de las decisiones polticas. A pesar de lo anterior, se impulsaron y se impulsan polticas pblicas activas, que incorporan componentes participativos. Pero no se le da estos componentes una proyeccin poltica, sino que se los subordina a las metas de la gobernabilidad. Por ello la nocin de la participacin ciudadana que de all deriva, es de carcter instrumental y reducido en sus alcances. Las consideraciones histrico polticas recin mencionadas nos permiten establecer una explicacin conceptual inicial respecto de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado en contextos de transicin democrtica. As, se puede plantear que sern las condiciones polticas especficas las que darn mayor o menor espacio y proyeccin a la movilizacin y accin de la sociedad civil. En contextos de prohibicin de la actividad poltica, resurge la accin civil como espacio de encuentro y socializacin alternativo, elaboracin de propuestas y organizacin, etc., particularmente si se cuenta con apoyo externo (cooperacin internacional) y redes sociales o polticas previas. En el proceso de transicin, sin embargo, ser determinante si estas tendencias de la sociedad se expresan en alguna organizacin o partido poltico o, ms ampliamente, si cuentan con recursos de accin al interior del sistema poltico en reconstruccin. Si el proceso est forzado a consensos de naturaleza conservadora o restrictiva mantener el orden constitucional, preservar el modelo econmico- la sociedad civil prodemocrtica difcilmente encontrar espacio poltico para posicionar sus agendas. Pues esa poltica apunta a marginalizar del proceso de formacin de voluntad colectiva a travs del debate y la deliberacin pblica, amplia y masiva. Al contrario lo restringe a los llamados actores estratgicos que viabilizan el consenso de las elites. Si no cuentan con los recursos de accin poltica adecuados al contexto, la tendencia ser a la marginalizacin de los esfuerzos de la sociedad civil, que es lo ocurrido en el caso chileno. Si vinculamos los aspectos institucionales con los desarrollos de la actora social podemos analizar el impacto de aquellos sobre la sociedad a travs de los diseos participativos, dada la estrecha imbricacin entre actores situados en distintos niveles de poder y mbitos de inters pblico. Vale decir que los cambios institucionales que redundan en apertura del Estado a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadana activa y deliberante. De este modo el rol del Estado no culmina con el reconocimiento legal de ciertos derechos de ciudadana (pasiva) sino que puede ir ms all. Es ah donde se abre el espacio de la participacin, que puede involucrar la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, incidir en la toma de decisiones, deliberar argumentativamente y
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ampliar los temas de la agenda poltica y coordinar sus esfuerzos para la generacin y ampliacin de bienes pblicos. El supuesto es que esa provisin de bienes pblicos no est asegurada por s sola a travs de los recursos estatales, ni de la operacin del mercado. Sin embargo, la construccin de interfaces entre Estado y sociedad tal como lo ha conceptualizado Ernesto Isunza- abarca un amplio rango de materias y modalidades. Slo algunas de ellas pueden considerarse participacin ciudadana con consecuencias democratizantes, de acuerdo al planteamiento que hemos esbozado. En primer trmino es necesario averiguar si esas formas de conexin denotan un proceso de apertura efectivo de co-produccin de agendas, por ejemplo- y ampliacin democrtica del Estado de efectos duraderos. Por otra parte, si contribuyen o no a superar la fragmentacin de los actores de la sociedad civil y a generar en ella nuevas capacidades para la incidencia en la esfera pblica. Nos referimos a capacidades tales como tales como asociatividad, autonoma, voz y elaboracin de propuestas. Finalmente interesa tambin el cambio institucional, vale decir, si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones de la cultura poltica y funcionaria en favor de un empoderamiento de la sociedad en los asuntos pblicos. En esta relacin el Estado es un actor con caractersticas particulares, pues cuenta con recursos especficos, a saber el uso monoplico de la fuerza, la obligatoriedad de la norma legal y la legitimidad democrtica. Al menos en el caso chileno esos recursos tienen existencia efectiva, lo que no sucede del mismo modo en otros pases de Amrica Latina. Vale decir la capacidad de moldear los espacios y relaciones que establece, es alta. De all que sea relevante analizar tanto las orientaciones de poltica como los diseos institucionales que el Estado pone en prctica para la participacin de la ciudadana y el vnculo con la sociedad. De ello depender, en gran medida, el potencial y los lmites de estas experiencias. La ponencia distingue diferentes tipos de agenda de poltica social, segn su orientacin, gestin institucional y modalidad de vnculos con los actores sociales. Cada uno de ellos tiene consecuencias distintas en cuanto a impacto institucional as como en cuanto a impacto sobre la configuracin de la sociedad. Dos tipos de agenda surgidas en el contexto inicial de la transicin han sido relevantes: las negociadas previamente con movimientos sociales que formaron parte de la oposicin al rgimen de Pinochet y que luego institucionalizaron parcialmente su agenda en las polticas pblicas; y la agenda de superacin de la pobreza, que form parte de la poltica social sin tener contraparte social organizada, sino que representa una oferta innovadora que constituye su propia demanda a travs de agregado estadstico que son los pobres. Una tercera agenda relevante se refiere a polticas que surgieron con posterioridad al ao 2000 y que se caracterizan por ser polticas con enfoque de derechos garantizados. Aqu reaparece la nocin de ciudadana en el sentido pasivo tradicional- en una agenda desacoplada de las formas de ciudadana activa. Ni el Sistema Chile Solidario, que inicia este enfoque, ni la Reforma de la Salud, fueron
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diseados participativamente, ni consideran formas de participacin activa de la sociedad civil a las que van dirigidas. Finalmente se consideran los vnculos que se establecen entre Estado y sociedad civil en el mbito local, donde se construyen diferentes interfaces para el vnculo social, a travs de la institucionalidad local, expresada en municipios y gobiernos regionales, programas sectoriales de aplicacin local, e innovaciones programticas multinivel con involucracin de la sociedad civil organizada. La diversidad de agendas que vinculan al Estado con la sociedad a travs de las polticas pblicas, relevan la importancia y amplitud de este vnculo para la accin estatal. Sin embargo el anlisis indica un desempeo modesto del Estado chileno en cuanto a institucionalizar adecuadamente la participacin de las y los ciudadanos, convirtiendo esa participacin en un factor de construccin y fortalecimiento democrtico. Desde el punto de vista de la actora social tenemos que las agendas surgidas como producto de negociaciones con movimientos organizados como es el caso de mujeres e indgenas- han evolucionado hacia un divorcio, ms que a la continuidad de la cooperacin. Por una parte el movimiento de mujeres se desactiva en la misma medida que su agenda se institucionaliza. Por la otra, las limitaciones de la Ley Indgena, producto de su negociacin en el parlamento, constrien de tal manera sus posibilidades que va surgiendo un movimiento indgena autnomo y confrontacional con el gobierno. Influye tambin en esta situacin la intensificacin de la presin que ejercen sobre los territorios y comunidades indgenas las industrias extractivas de recursos naturales, as como las grandes obras de modernizacin de la infraestructura a su servicio. Vale decir que los instrumentos contemplados en la negociacin inicial y su filtro a travs de la democracia de los consensos no logran enfrentar adecuadamente los problemas para los cuales nacieron. An cuando se fortalezca relativamente el Estado, no se fortalece ni se proyecta en el tiempo es la co-produccin de agendas y bienes pblicos. Sea por debilitamiento de los actores o porque el asunto toca intereses que estn fuera de los marcos del consenso inicial de la transicin. Vale decir, en el campo de lo poltico ms que en el de las polticas pblicas. Y en ese campo no parecen existir instrumentos disponibles para los actores, con el fin de abordar y proyectar polticamente estos temas emergentes. Las formas de participacin utilizadas en el resto de las agendas no tienen un carcter institucionalizado y se ejercen ms bien en las etapas de implementacin que en la definicin de las agendas, como ocurri en los casos anteriores. Su nfasis est en el espacio micro local el barrio, la comunidad rural- y se refiere a modalidades de cofinanciamiento, de favorecer pequeas iniciativas de desarrollo local o adecuar parcialmente los instrumentos de inversin pblica en pequea escala. Estas modalidades han dado origen a un importante nmero de innovaciones locales donde convergen los actores de lo pblico, generalmente autoridades locales u operadores de los servicios sectoriales con dirigentes sociales. Muchas de
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las iniciativas innovadoras existentes muestran un cierto potencial de fortalecimiento ciudadano ms que capacidad de modificacin institucional del Estado- pero lo hacen a travs de unidades especficas y aisladas entre s. Se multiplican all donde existen contrapartes sociales organizadas previamente y agentes pblicos con voluntad poltica de apertura, pero sin responder a lineamientos comunes desde el Estado central. En el campo de la iniciativa legislativa para ampliar las modalidades de participacin, an no se logra aprobar modificaciones que lo permitan. Esto llev a las dos ltimas administraciones de la Concertacin a promover cambios en la gestin institucional por la va de instructivos presidenciales. La evaluacin de esos instrumentos indica que su potencial de apertura a la deliberacin ciudadana y la incidencia es bajo, tendiendo a predominar la estrategia de introducir mecanismos institucionales (Consejos, mesas, consultas, campaas, etc.), pero con una dbil articulacin con la poltica efectivamente implementada. Un porcentaje importante de las iniciativas emprendidas no corresponde a ningn concepto real de participacin, sino que se refiere a mejora de atencin al usuario y comunicacin con los beneficiarios. Se trata por otra parte, de medidas que no comprometen la actora social y la deliberacin pblica, aunque puedan considerarla en el futuro. En trminos conceptuales lo que parece estar en juego aqu es la concepcin misma de actora social y su vnculo con el Estado. Mientras en contextos diferentes como Bolivia, Ecuador y Brasil se han ensayado diferentes frmulas de institucionalizar la participacin de movimientos sociales organizados, asocindolos a polticas pblicas de diverso orden, ello no se da en ninguno de los tipos de agenda considerados en Chile. Es importante consignar un rasgo adicional, que se verifica como limitacin comn a las agendas consideradas, especialmente aquellas de aplicacin local: el carcter y avances del proceso descentralizador. Al privilegiarse la participacin local se vuelve relevante el grado y profundidad de la descentralizacin y los instrumentos que pone a disposicin de los actores en el territorio. El sistema poltico chileno es altamente centralizado y el diseo de gobernabilidad vigente en los ltimos veinte aos tiende a profundizar esta centralizacin. De tal manera que la descentralizacin se ha expresado principalmente a la desconcentracin de servicios centrales y al traspaso de funciones administrativas especialmente a los municipios (salud y educacin entre las principales). Esto se debe a que el proyecto poltico de la transicin contempl solamente la democratizacin poltica de los municipios y no un cambio de la arquitectura institucional y administrativa del pas. Tambin en este plano contrastan las diferencias con otros casos de Amrica Latina, como Colombia, Brasil, Per y Bolivia. Estados unitarios y federales, como los mencionados, han desarrollado procesos ms profundos de descentralizacin e institucionalizacin de la participacin local articulndola a los procesos de decisin poltica. El modelo de gobernabilidad pone el nfasis en la responsabilidad fiscal y fortalece para ello el papel del Ministerio de Hacienda, no slo en
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el control del gasto, sino en la orientacin del conjunto de los programas, labor que realiza a travs de diferentes instrumentos de modernizacin y evaluacin de programas pblicos. Esa prioridad se vuelve predominante en la gestin del Estado, pues no tiene interlocutores con los cuales negociar metas especficas al interior del ejecutivo, ni mecanismos para acoger polticas concertadas con la sociedad civil en espacios regionales o locales. Fomenta modalidades de cofinanciamiento que alivien el gasto fiscal, pero no instancias de decisin conjunta o co-provisin de servicios sobre la base de agendas compartidas y adecuacin de instrumentos de inversin y accin pblica. La llamada agenda de modernizacin del Estado promueve a su vez procesos inspirados en los mismos principios asegurar la eficacia y eficiencia de la gestin en su conjunto- y no contempla adecuaciones como las que requiere la concertacin con la sociedad civil. De acuerdo a lo expuesto, se puede concluir que el proceso de participacin ocupa un espacio institucional reducido y con baja articulacin al ciclo de las polticas pblicas en las que interviene. Esto debilita su potencial, por cuanto limita sus posibilidades de incremento de escala. Ello en el contexto de polticas focalizadas en sectores pobres y vulnerables tiende a configurar un esquema de participacin y concertacin de esfuerzos entre pobres (habitantes pobres con municipios pobres, por ejemplo), cuyo potencial de transformacin de las condiciones de vida y superacin de la pobreza tambin disminuye. Ello desacopla la agenda de participacin de otras polticas como las de superacin de la pobreza y proteccin social, perdiendo as la labor social su necesaria alineacin. Una mencin especial merecen las agendas ms recientes que incorporan el enfoque de derechos garantizados. Representa ellas una innovacin sustantiva en el modelo de gobernabilidad? Casos como la Reforma de Salud indicaran que as es, por cuanto se vuelve a introducir una nocin de ciudadana universal que hemos denominado neouniversalismo- que apareca desplazada por las polticas focalizadas. La agenda de derechos sociales gana espacio poltico y coexiste con polticas focalizadas y gestin privada de los servicios. Se trata de una agenda an incompleta y en desarrollo, cuyas consecuencias en el campo de la participacin son an escasas y que no muestra suficiente capacidad de transformar otros procesos de la accin pblica que podran potenciarla (intersectorialidad, fortalecimiento del aparato administrativo y flexibilidad y autonoma regionales y locales). En sntesis los espacios y mecanismos de participacin estn enraizados (embedded) en una trama institucional ms amplia. Sus posibilidades de avance, sustentabilidad, apropiacin ciudadana, incremento de impacto (scaling up) y capacidad transformadora estn en directa relacin con la coherencia y articulacin interna de los diseos institucionales de la gestin pblica. En la medida que el proceso de participacin no forma parte estructurante del proceso democrtico ni de la toma de decisiones en la gestin estatal, su potencialidad se ve disminuida. La emergencia del neouniversalismo en diversas reas de la poltica social, introduce una innovacin que podra evolucionar hacia modalidades de participacin suje-
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tas a estndares y mayor publificacin. La problemtica de los diseos institucionales de la participacin, no es tanto la de crear instancias acordes a un modelo preestablecido sino la de generar dinmicas continuas de democratizacin en los mbitos donde se aplica, de tal modo de aumentar la incidencia relativa de los sectores tradicionalmente excluidos, as como introducir instancias de transparencia y control pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servicios pblicos. La publificacin de las relaciones entre el Estado y el ciudadano representa una aspiracin y un norte que acta en contra de orientaciones tradicionales como el clientelismo y el corporativismo, as como expresa tensiones con la agenda de modernizacin neoliberal del Estado, que conceptualiza al ciudadano como cliente.
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Notas
1 Al inicio de su gobierno, la presidenta Michelle Bachelet (20062010) indic que quera modificar su modo de ejercer el poder por medio de lo que llam gobierno ciudadano. A menos de un mes de asumido el gobierno, se produjo la primera movilizacin social masiva y en la calle desde 1989. Fue protagonizada durante algunas semanas por los estudiantes de enseanza media y se la llam rebelin de los pinginos, por la apariencia que presentan los estudiantes vestidos de uniforme, reunidos en grandes grupos. 2 El caso chileno es quizs extremo en este sentido: los grupos empresariales y las corrientes ideolgicas conservadoras financiadas por esos mismos intereses acrecientan su presencia universitaria, teniendo para ello franquicias tributarias del Estado, es decir, financiamiento pblico indirecto. Al mismo tiempo crean think tanks, grupos que desarrollan poderosos mecanismos de influencia intelectual y poltica hacia el sector pblico. Sobre think tanks, ver Grate, (2007); Mc Gann, (2008). Mientras tanto la universidad pblica est sometida a la presin del autofinanciamiento, la profesionalizacin y la venta de servicios, lo que debilita la otra funcin de la misma: la funcin intelectual y de pensamiento crtico. 3 En octubre de 2009, el Consorcio para la Reforma del Estado, compuesto por siete think tanks, expresivos del arco poltico de la Concertacin y la oposicin de derecha, junto a cuatro centros universitarios, dieron a conocer una propuesta transversal sobre reforma del Estado. En ella el tema de participacin ocupa apenas cuatro numerales (sobre un total de 109 en el total del documento). Uno afirma la necesidad de un enfoque amplio; el segundo alerta sobre los costos y riesgos de intervencin y captura por grupos de inters particulares; el tercero propone difundir documentos de consulta de medidas de poltica para recibir aportes; y el cuarto remite a la necesidad de descentralizar el Estado (Consorcio para la Reforma del Estado, 2009: 21 22). 4 Tambin aqu se evidencia la tensin y ambigedad con que se ha enfrentado el tema de la participacin. Un informe gubernamental sobre el Programa de Pavimentacin Participativa comienza as: El Programa de Pavimentacin Participativa es una iniciativa del gobierno nacional comenzada en 1995, que sustituy un programa anterior de Pavimentos Participativos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) que, a pesar de su nombre, no consideraba la participacin de los vecinos (Valenzuela et al., 2000: 158) 5
El Consejo fue formado por 28 ciudadanos(as) vinculados(as) a distintas organizaciones ms cuatro representantes ministeriales. Ver el texto de la respuesta presidencial en: http://www.portalciudadano.cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129 El texto del proyecto de ley de Fortalecimiento de la Asociatividad y la Participacin en la Gestin Pblica de 2004 en: http://www.chilevoluntario.cl/temas/ley.html (consultados el 15 de agosto de 2008).
6 El texto completo del Instructivo y los compromisos ministeriales para el perodo 2000 2001 en http://www.guiaweb.gob.cl/recursos/documentos/ InstructivoPresidencialParticipacion.pdf Consultado el 13 de octubre de 2009. 7 Se excluye de esta categora a los partidos polticos y sus fundaciones, a los sindicatos y dems organizaciones de beneficio directo para su membresa y a las organizaciones confesionales. 8
A pesar de que el apoyo ciudadano a introducir mecanismos de democracia directa, como
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Gonzalo Delamaza la revocatoria de mandato, el plebiscito y la iniciativa popular de ley bordean el 80% (Recabarren y Aubry, 2005: 79).
9 Segn el testimonio de un jefe de bancada parlamentaria recogido por el Barmetro de las Amricas esta fue la primera vez que la concertacin enfrent una movilizacin desde abajo, a la que no poda controlar y ante la cual, realmente no saba cmo responder (Citado en Luna y Seligson, 2007: 7). 10 Las opiniones de diversos analistas con presencia en los medios de comunicacin fueron mayoritariamente crticas hacia la idea de un gobierno ciudadano. Ver, entre otros, Arriagada (2006 y 2007); Patricio Navia (http://depeeme.blogspot.com/2006/07/poder-popular-patricio-navia.html); Alfredo Joignant (http://participo.blogcindario.com/2006/07/ 00119-el-discurso-ciudadano-es-solo-retorica-alfredo-joignant-chile-21.html); Trinidad Valds (http://www.institutolibertad.cl/df_09_07_07_il.pdf); las opiniones favorables vinieron ms bien del sector acadmico: Fabin Presacco (http://www.lanacion.cl/ prontus_noticias/site/artic/20070208/pags/20070208191635.html); Luciano Tomassini (http://participo.blogcindario.com/2006/06/00118-gobierno-ciudadano-luciano-tomassini280606.html). 11
Ver los contenidos principales del discurso y la agenda en: http://www.prensapresidencia.cl/view/viewFrameComunicado.asp?codigo=5262 (consultado el 10 abril de 2009).
12 De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todos- incorpor organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retiraron antes de firmar el documento final. No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia, Previsin Social, Sistema Binominal y Trabajo y Equidad (Aguilera, 2009). 13 Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin del Programa Nacional del mismo nombre y se transform en una fundacin con financiamiento pblico. Tampoco tuvo continuidad alguna el nominado para analizar y proponer una reforma al sistema binominal. 14
Una excepcin de carcter regional sera el caso de la Mesa de Desarrollo Rural y Campesino de Coquimbo, que considera la participacin del Consejo Regional Campesino. Aunque la instancia no est institucionalizada en el diseo de los gobiernos regionales, su concepcin supone un interlocutor social unificado y con derecho a voz y voto (Ros, 2009)
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Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 10, N30 , 2011, p. 45-75

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