Primer borrador de tesina

Efecto del sistema de partidos en la generacin de rganos jurisdiccionales en materia administrativa a nivel local

Jos Manuel Toral Cruz

I. Introduccin El principio de legalidad en las democracias liberales es una de las garantas ms bsicas de la proteccin de la libertad individual. En materia administrativa, el principio postula que todo acto de autoridad administrativa debe estar constreido a la ley1. En caso contrario, es un acto arbitrario. Si se acepta que la administracin pblica tiene como nico fin el disponer los medios para la realizacin concreta de los objetivos polticos del gobierno2, es posible establecer un vnculo entre las instituciones polticas que la sostienen y las leyes que la regulan. Dicho vnculo nace en la creacin misma de las leyes: legislar significa, en el contexto del derecho administrativo, proveer de justificacin a la actuacin administrativa3. De esta forma, los parlamentos de los Estados tienen una influencia directa en la administracin y, en consecuencia, en el principio de legalidad. En Mxico, dicho principio se fundamenta en la interpretacin conjunta del segundo prrafo del artculo 14 y del primer prrafo del artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM)4. De ellos se
Comment [GAGA1]: Parlamentos o legislaturas?

Sitlali Torruci, El principio de legalidad en el ordenamiento jurdico mexicano, (Mxico: Biblioteca Jurdica Virtual del IIJ de la UNAM), 5. Consultado el 17 de febrero de 2012. biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2724/4.pdf 2 Alfonso Nava Negrete, Derecho Administrativo (Mxico: UNAM), 16. 3 Jean Claude Tron Petit y Gabriel Ortiz Reyes, La nulidad de los actos administrativos, (Mxico: Porra, 2007), 7 4 Tron Petit y Ortiz Reyes, La nulidad de los actos, 5.

desprende la obligacin de las autoridades a slo actuar contra las libertades del ciudadano por medio de un rgano jurisdiccional. As, todos los rganos jurisdiccionales tienen como objetivo fundamental impartir justicia de manera imparcial, pronta, completa, independiente y gratuita. No obstante, los rganos Jurisdiccionales en Materia Administrativa (en adelante OJAs) tienen como objetivo particular la defensa del principio de legalidad y la proteccin de los ciudadanos ante cualquier abuso de autoridad por parte de la administracin5. Ah radica su importancia para sues estudio de la poltica. Aunado a lo anterior, la creacin de un OJA da lugar a una confrontacin entre poderes a nivel federal y local. El artculo 90 de la CEPUM responsabiliza al Ejecutivo Federal del actuar de la administracin pblica federal y las constituciones de los estados a los ejecutivos locales de la operacin de la administracin pblica local. Asimismo, la fraccin de XXIX del artculo 73, la fraccin V del artculo 116 y la quinta base del artculo 122, facultan, respectivamente, al congreso federal, estatal y a la Asamblea del Distrito Federal a formar OJAs como mejor dispongan. De esta forma, la creacin de un rgano jurisdiccional que regule el actuar de una funcin del Poder Ejecutivo es decisin del Poder Legislativo. As pues, los OJAs se erigen como mecanismos de monitoreo al Ejecutivo. En este sentido, surge una pregunta de carcter institucional: En qu condiciones un congreso local decide crear un OJA y con qu diseo lo hace? El presente trabajo buscar dar una respuesta a travs del anlisis de la distribucin de las fuerzas polticas en el momento de fundacin de los OJAs locales. De esta forma, se tiene como objetivo demostrar que cuando el Ejecutivo pertenece a un partido diferente al de la mayora legislativa, el congreso local tendr incentivos para regular el actuar de la administracin pblica a travs de un OJA.
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Comment [GAGA2]: Falta explicar ms.

Comment [GAGA3]: Xq confrontacin? N es ni siquiera facultad concurrente. Si es d ciencia poltica explica

Sergio Lpez Aylln, Ana Elena Fiero, Adriana Garca y Dirk Zavala. 2010. Diagnstico del funcionamiento del sistema de imparticin de justicia en materia administrativa a Nivel Nacional (Mxico: CIDE/ AMTCAEUM/ AMIJ/ Fondo Jurica, 2010), 22

Con el fin de demostrar la hiptesis antes enunciada, el presente trabajo se compone de cinco partes. En primer lugar, se har una descripcin histrica de los OJAs en Mxico, as como sus fundamentos en el derecho mexicano y su importancia para el estudio de la poltica. En segundo lugar, se mostrar el debate sobre eleccin institucional, sus posibles aplicaciones a los OJAs y las teoras que han relacionado la fundacin de controles administrativos como monitores al ejecutivo. En tercer lugar, se presentarn los datos estadsticos obtenidos del Diagnstico del Funcionamiento del Sistema de Imparticin de Justicia en Materia Administrativa a nivel Nacional coordinado por el CIDE, de la codificacin de los congresos estatales en el ao de fundacin del OJA y de sus subsecuentes reformas. Adems, se describir la metodologa y el modelo estadstico que se emplear. Se mostrar la probabilidad fundacin o reforma de un OJA como variable dependiente y la distribucin de curules en el congreso local como variable independiente. En cuarto lugar se mostrarn los resultados obtenidos. Finalmente, se espera concluir que existe una relacin entre tener un congreso cuya coalicin mayoritaria sea de un partido diferente a aqul que pertenece el Ejecutivo y el aumento de probabilidad en la fundacin o aumento de competencias a un OJA en los estados mexicanos. Asimismo, se espera encontrar evidencia que con la llegada de elecciones competitivas en Mxico, los OJAs aumentaron de nmero y facultades.

II. De la arbitrariedad al principio de legalidad: breve recuento histrico Si bien se argumenta que el primer rgano jurisdiccional destinado a la regulacin de la administracin fueron las Audiencias Reales de Indias6, para poder entender la relacin que se da entre los modernos OJAs y la divisin de poderes en Mxico es necesario
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Fierro, Ana Elena y Adriana Garca, Design Matters: The Case of Mexican Administrative Courts. Documento de trabajo 48. (Mxico: Divisin de Estudios Jurdicos CIDE, 2010).

remitirse a las bases republicanas de la jurisdiccin del contencioso administrativo y la herencia del modelo francs7. El Derecho Administrativo de tradicin francesa se funda en la manifestacin del cambio jurdico de la Revolucin Francesa como reaccin a las tcnicas jurdicas del absolutismo. As, el Derecho Administrativo posrevolucionario negaba el principio bsico de que la fuente de todo el Derecho es la persona subjetiva del monarca en su condicin de heredero del derecho divino al declarar que el Derecho slo tiene como origen la expresin de la voluntad general enmarcada en la ley8. De esta forma se pretenda abolir la arbitrariedad de los actos de autoridad y basar la ley en la bsqueda de la libertad en vez de en la gloria del Estado9. Se acepta entonces el paradigma de que la autoridad emana del consentimiento de la comunidad. En la lgica revolucionaria de la separacin de poderes, se hizo una divisin fundamental entre las autoridades administrativas y las judiciales. En el artculo 13 de la ley 16-24 de agosto se declar que:
Las funciones judiciales son distintas y permanecern separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricacin, perturbar, de ninguna manera, las acciones de los cuerpos administrativos, ni citar a los administradores por razn de sus funciones10.

Para Lorente, aunque dicha ley revolucionaria dio origen, o ampar, el establecimiento de la jurisdiccin administrativa y sent las bases para la inviolabilidad individual de los administradores, no pretenda establecer una dualidad jurisdiccional, sino asegurar que los litigios fuesen a los jueces y no, como en el absolutismo, a los comisarios11. La interpretacin por la cual se funda el modelo francs de Administracin, con base en dicha ley, es realizada por el rgimen imperial de Napolen.
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Fierro, Ana Elena y Adriana Garca. 2010. Design Matters: The Case of Mexican Administrative Courts. Documento de trabajo 48. Divisin de Estudios Jurdicos CIDE, 4. 8 Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, Curso de derecho administrativo (Madrid: Thomson-Civitas, 2004), I: 440. 9 Ibid. 10 Franois Julien-Laferrire Breuilh, Breve historia de la jurisdiccin administrativa francesa, Verba Iuris, http://www.cem.itesm.mx/derecho/verba-iuris/articulos/060206.html 11 Marta Lorente, Divisin de poderes y contenciosos de la Administracin, en Carlos Garriga, coord., Historia y Constitucin: Trayectos del constitucionalismo hispano, (Mxico: Centro de Investigacin y docencia Econmicas, El Colegio de Mxico, El Colegio de Michoacn, Instituto Mora), 320.

El resultado del modelo administrativo imperial fue el de la concentracin del poder y el abandono de la doctrina revolucionaria de separacin de poderes; no obstante, ste estuvo basado y legitimado en las leyes revolucionarias nunca derogadas12. El resultado fue la creacin del Consejo de Estado, el instrumento por excelencia del autoritarismo napolenico. Este organismo no tena independencia formal en sus resoluciones o en los nombramientos de sus miembros y fue la base de la subsecuente reestructuracin local de la administracin que creo consejos de prefectura a nivel local: era una administracin jerarquizada al servicio del Emperador que no poda ser tocada por los jueces13. Este modelo influy a toda la esfera de influencia imperial, incluida la Constitucin de Cdiz en 1812. Los constituyentes gaditanos no recibieron sin recelo este nuevo paradigma de la administracin. La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de 1812 tom como suyo el principio de separacin de poderes, con base en el modelo adoptado en Francia por la Asamblea Nacional en la Constitucin de 179114. No obstante, los constitucionalistas de Cdiz, al ver la irresponsabilidad de los agentes y eclesisticos franceses, radicalizaron su posicin y garantizaron que todos los empleados pblicos fueran sujetos a la exigencia de responsabilidad, no slo de sus superiores, sino tambin de las Cortes solicitando una causa de infraccin15. As, el modelo constitucional gaditano no slo no acept la idea de que los agentes administrativos no estuvieran includos en la jurisdiccin de los tribunales, sino que dispuso que, como afirma Lorente, todo lo tocado por los empleados pblicos pudo convertirse en un recurso por

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Ibid. Ibid. 14 Lira, Andrs, Lo contencioso administrativo, ejemplo difcil para el constitucionalismo mexicano, Biblioteca Jurdica Virtual del IIJ de la UNAM, 293. Obtenido el 18 de febrero de 2012, biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2564/19.pdf 15 Lorente, Divisin de poderes y contenciosos de la Administracin, 324.

infraccin constitucional o por mera responsabilidad16. De esta forma, la herencia que recibe el constitucionalismo mexicano de su antecesor en Cdiz es eminentemente de origen francs pero con la negacin explcita de la creacin de un contenciosoadministrativo. En Mxico, la defensa individual por medio de un rgano jurisdiccional administrativo no tuvo un papel importante hasta 1853, ao en que por iniciativa de Teodosio Lares el contencioso-administrativo se instituy por ley durante el rgimen de Antonio Lpez de Santa Anna17. Para Lira, resulta una paradoja que Lares se interesase en instituir un tribunal de lo contencioso-administrativo en un pas en el que tradicionalmente se haba rechazado el separar la jurisdiccin administrativa de otras dentro del Poder Judicial y que personalidades tan importantes como los constitucionalistas del Castillo Velasco y Vallarta trataron marginalmente o de forma negativa18. Lares tom como modelo la tradicin francesa y, afirma Lira, respondi al contexto de la Europa de su poca. La pregunta que pretendi responder Lares era el cmo dar proteccin a las garantas individuales en contra de una autoridad ejecutiva que, de hecho, no poda realizar las tareas ms elementales de la administracin sin tener la oposicin de un legislativo con amplias facultades, sino un poder judicial que cuestionaba y pospona muchas de las medidas propuestas19. Al ser considerados como obra de la dictadura centralista de Santa Anna, estos tribunales fueron suprimidos con la victoria y posterior ascenso de los liberales.

III. La eleccin institucional y los OJAs como monitores del Ejecutivo

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Ibid. Lira, Andrs. Orden pblico y jurisdiccin en el siglo XIX: El contencioso administrativo espaol visto desde el constitucionalismo mexicano, Istor 16 (Primavera 2004): 195. 18 Ibid. 19 Ibid.

Cmo se relaciona el principio de legalidad con la divisin de poderes? Para Garca de Enterra dicho principio conlleva la divisin de poderes como principio tcnico: El Ejecutivo, cuyo principal objetivo particularizar sus mandatos en casos concretos, est limitado por el marco previo de las decisiones del Legislativo y slo puede actuar conforme a lo decidido por ste ltimo20. As, la Administracin, como el instrumento por el cual se ejecutan los mandatos del Ejecutivo, debe someterse a la ley.

III. 2 Los OJAs en Mxico La relacin entre la administracin y los poderes de una repblica resulta ms rica que la simple creacin de reglamentos. Como se mencion en la introduccin del presente trabajo, existe un conflicto entre poderes a nivel local. Mientras que los OJAs estn diseados para monitorear y regular la actividad del Ejecutivo, son los congresos estatales los encargados de fundarlos y disearlos. Dicha facultad est expresa en la fraccin V del artculo 116 de la CPEUM21. A saber,
Las Constituciones y leyes de los Estados podrn instituir Tribunales de lo ContenciosoAdministrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administracin Pblica Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones 22.

Comment [GAGA4]: Ojo. Cul conflicto?

De tal forma, las legislaturas son las encargadas de decidir cundo y cmo de funda un OJA. Segn datos del Diagnstico del funcionamiento del sistema de imparticin de justicia en
materia administrativa, existen

en Mxico 29 OJAs locales23. Es decir, 29 de las 32

entidades federativas tienen un OJAs, los Estados que no poseen algn tipo estos

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Garca de Enterra y Fernndez, Derecho administrativo, 441. En el caso del Distrito Federal, la quinta base del artculo 122 de la CPEUM establece lo siguiente: Existir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendr plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la Administracin Pblica local del Distrito Federal. Se determinarn las normas para su integracin y atribuciones, mismas que sern desarrolladas por su ley orgnica. 22 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 116. 23 Los datos son obtenidos de Serio Lpez Aylln, Ana Elena Fiero, Adriana Garca y Dirk Zavala, Diagnstico del funcionamiento del sistema de imparticin de justicia en materia administrativa a Nivel Nacional. (Mxico: CIDE/ AMTCAEUM/ AMIJ/ Fondo Jurica, 2010).

organismos son Chihuahua, Coahuila y Puebla24. Si se consideran sus posiciones con otros poderes, los OJAs en Mxico se pueden encontrar tres categoras: tribunales autnomos, tribunales especializados dentro del Poder Judicial y salas del Poder Judicial local. As, 18 OJAs son organismos autnomos y 11 son parte del Poder Judicial25. El presente trabajo pretende encontrar los incentivos que tiene el Poder Legislativo para fundar un OJA con un determinado diseo. Es importante mencionar adems que 26 de los 29 OJAs del pas fueron creados en la dcada de 1980, 12 de ellos luego de la eleccin 1988. Aunado a lo anterior, las reformas a los artculo 116 y 122 de la CPEUM fueron llevadas a cabo en 1988 y 1996 respectivamente. Dichas reformas consolidaban a los OJAs locales como entes autnomos y permitieron al legislador de competencia para su regulacin26. A continuacin se muerta una tabla comparativa con la informacin antes expuesta:

Estado Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Colima Distrito Federal Durango Estado de Mxico Guanajuato Guerrero

Ao 2005 1989

Naturaleza Poder Judicial Autnomo

2004 1997 2007 1996 1971 2004

Poder Judicial Poder Judicial Poder Judicial Autnomo Autnomo Autnomo

1987 1986 1987

Autnomo Autnomo Autnomo

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Ibid. En estos Estados, los litigios en materia del contencioso-administrativo se llevan a cabo por medio del juicio de amparo exclusivamente. 25 Ibid 26 Ibid.

Hidalgo Jalisco

1982 1984 2007 (inici su actividad en 2008) 2000 2002 1991 2006 1985 2003 1993 1993 1977 1997 1951 2002 1989 1987 2000

Poder Judicial Poder Judicial

Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Autnomo Poder Judicial Autnomo Autnomo Autnomo Autnomo Poder Judicial Autnomo Autnomo Autnomo Autnomo Autnomo Poder Judicial Poder Judicial Autnomo Poder Judicial

Datos obtenidos del Diagnstico del funcionamiento del sistema de imparticin de justicia en materia administrativa a Nivel Nacional.

La literatura sobre eleccin institucional ha tratado el tema de la eleccin y el diseo de sistemas judiciales por parte de los Poderes de los Estados de manera amplia. Cabe destacar el amplio estudio realizado por Matthew Ingram27 en su disertacin doctoral, misma que servir de base para presentar las distintas aproximaciones empricas que se han usado para el anlisis de la creacin de cortes y su relacin con las instituciones polticas en contextos de competencia democrtica. Para Ingram existen cuatro aproximaciones lgicas a los cambios en los sistemas judiciales como consecuencia de algn tipo de dinmica electoral: reeleccin, sealizacin, seguro y
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Matthew C. Ingram, Crafting Courts in New Democracies: The Politics of Subnational Judicial Reform in Brazil and Mexico (PhD diss., University of New Mexico, 2009).

oportunidad28. Todas las lgicas tiene como propsito explicar los cambios que sufrir un determinado sistema judicial ante cambios coyunturales en las preferencias de los votantes. Este tipo de estudios resulta particularmente relevante cuando se trata de entender cmo sociedades en transicin disean sus sistemas judiciales. Aunado a lo anterior, dicha literatura ser til para el presente trabajo al entender la lgica que tambin podra afectar a los OJAs en su carcter de rganos destinados a impartir justicia y construir hiptesis alternativas. No obstante, el trabajo de Ingram no se enfoca en las particularidades de los OJAs y los problemas que estos buscan resolver. El estudio de los mecanismos en los que especficamente se ven involucrados los cambios electorales con la fundacin de mecanismos que protejan al individuo contra el uso arbitrario de la autoridad administrativa es tratado principalmente por Tom Ginsburg en regmenes en transicin. Ginsburg, con base en los estudios de McCubbins, Noll y Weingast y McNollgast, afirma que los OJAs resuelven un problema de agenteprincipal que beneficia a los individuos y al gobierno29. Esta afirmacin podra resultar contraintuitiva: si bien est en el inters del individuo tener una defensa ante actos arbitrarios de la autoridad, por qu tendra el Estado un inters en abrir posibles espacios de demandas ante la ejecucin de su autoridad? An en las democracias, parecera no haber incentivos para que cualquier individuo pudiese cuestionar la ejecucin de la ley. Ginsburg argumenta que los OJAs funcionan como mecanismos de control de lo agentes que resuelven los problemas de incapacidad fsica y organizacional para gobernar a sus propios mecanismos de poder30. La hiptesis de Ginsburg responde a una lgica de costo beneficio, en la que se argumenta que los tres mecanismos por los cuales los gobernantes pueden mantener
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Ibid. Tom Ginsburg, Administrative Law and the Judicial Control Agents in Authoritarian Regimes, en Tom Ginsburg y Tamir Moustafa, eds., Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regimes (Cambridge: Cambridge University), 59. 30 Ibid.

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bajos los costos de agencia son: ideologa, jerarqua y monitoreo de una tercera parte31. La ideologa resulta ser el mecanismo ideal, toda vez que los objetivos del principal son cumplidos por medio de la internalizacin de los mismos por el agente. Asimismo, la jerarqua es un mecanismo en el que el principal construye una estructura jerrquica y de incentivos para garantizar la obediencia de lo agentes. En una transicin democrtica, como la que ocurri en Mxico, los costos de estas soluciones del problema agente-principal empiezan a encarecerse. De esta forma, argumenta Ginsburg, el encarecimiento de la ideologa y la jerarqua cmo mtodos de monitoreo y control de la administracin pblica dejan de resultar baratos, habr un aumento en la creacin de procedimientos legales administrativos y, consecuentemente, la necesidad de crear rganos legales que regulen dichos procedimientos32. El argumento que sostendr el presente trabajo se encuentra en la misma lnea de pensamiento debido a que las hiptesis de Ginsburg se concentran en la creacin y mantenimiento de OJAs y porque Mxico se enmarca dentro de los Estados que han tenido una transicin a una democracia que, a nivel local, tuvo un incremento en la fundacin de estos rganos jurisdiccionales. As se pretender demostrar que en aquellos estados de la Repblica donde se fund un OJA hubo un cambio en la configuracin partidaria. Si se asume que el Congreso local, en su carcter colectivo, es un ente racional y que tiene una preocupacin porque su voluntad en las leyes sea ejecutada de manera correcta, buscar monitorear el actuar del Poder Ejecutivo. Mientras el Partido Revolucionario Institucional mantuvo la mayora casi absoluta en los Congresos locales y mantena gobernadores de todos estados afiliados a l, la base de la buena ejecucin de las polticas pblicas se basaba en la ideologa y el sistema jerrquico del partido. Cuando esta configuracin cambio, y los mecanismos de
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Tom Ginsburg, Comparative Administrative Procedures: Evidence from Northeast Asia, Constitutional Political Economy 13 (2002). 32 Ginsburg, Administrative Law , 66.

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monitoreo se hacen ms costosos, los Congresos locales buscaron, si se toma la teora de la sustitucin, crear OJAs para vigilar el desempeo del Ejecutivo. IV. Metodologa IV.1 Hiptesis IV.2 Hiptesis alternativas V. Resultados V.1 Discusin V. Conclusiones

Agenda Pendiente: a. Sofisticacin de los modelos de eleccin institucional. b. Anlisis ms detallado de las teoras de participacin de las cortes administrativas en Estados Unidos. c. Anlisis de los estudios de Ginsburg sobre la participacin de cortes administrativas en estados en transicin. d. Sofisticar el anlisis de la competencia de los OJAs a nivel federal y su posible intromisin a nivel local. e. Hacen falta referencias al estatus del contencioso-administrativo en la era de Reforma, la Revolucin, la institucionalizacin y su consolidacin en el prismo. f. Profundizar sobre el proceso de creacin en Cdiz y su adaptacin al sistema mexicano.

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