As polticas educacionais no governo Lula: rupturas e permanncias

Educational policies in the Lula government: disruptions and permanencies Las polticas educativas en el gobierno Lula: rupturas y permanencias
DALILA ANDRADE OLIVEIRA

Resumo: O artigo discute as polticas educacionais no governo do presidente Lula, especialmente as de educao bsica. Argumenta que o modelo de gesto das polticas pblicas deste governo est enraizado, se bem que com rupturas, no contexto da reforma do Estado da dcada anterior. A poltica educacional apresenta variaes do primeiro para o segundo mandato do governo Lula; neste ltimo, h certo grau de ambivalncia, que se revela no PDE, um conjunto de programas que marca a ao do Ministrio da Educao. Palavras-chave: poltica educacional; educao bsica; gesto da educao. Abstract: The article discusses the educational policies adopted by President Lulas government, especially those addressing basic education. It seeks to prove that the management model of public policies adopted by said government is rooted, though with disruptions, within the context of the reform of the State carried out during the previous decade. The educational policies in Lulas government varies from the first to the second mandate; evincing, during the latter, a certain degree of ambivalence, as revealed in the PDE (Plan of Educational Development), a sum of special educational programs carried out by the Ministry of Education. Keywords: educational policy; basic education; educational management. Resumen: El artculo discute las polticas educativas del gobierno del presidente

Lula, especialmente las de educacin bsica. Argumenta que el modelo de gestin de las polticas pblicas de ese gobierno est enraizado, aunque con rupturas, en el contexto de la reforma del Estado de la dcada anterior. La poltica educativa presenta variaciones del primer para el segundo mandato del gobierno Lula; en este ltimo hay algn grado de ambivalencia, que se revela en el PDE (Plan de Desarrollo Educativo), un conjunto de programas que marca la accin del Ministerio de Educacin.

Palabras clave: poltica educativa; educacin bsica; gestin de la educacin.

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O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, j tendo cumprido mais da metade de seu segundo mandato, vem sendo apontado como promotor de polticas sociais dirigidas aos setores mais vulnerveis da populao (MARQUES e MENDES, 2007). Algumas polticas sociais tomadas pelo governo federal como de sua responsabilidade tm exigido em muitos casos o estabelecimento de acordos e parcerias com os demais nveis de administrao estatal, sendo que muitas dessas so implementadas em uma relao direta com os cidados assistidos. Na educao, o governo federal vem desenvolvendo programas, estabelecendo parcerias com os municpios e com as escolas diretamente, muitas vezes sem a mediao dos estados, consolidando assim um novo modelo de gesto de polticas pblicas e sociais. Tal modelo, contudo, tem ensejado tambm o envolvimento de outras instituies na implementao de programas sociais no nvel local, tais como: Organizao No- Governamental (ONG), Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), sindicatos. Esse modelo de gesto de polticas pblicas e sociais teve incio no governo anterior, ou seja, na reforma do Estado promovida pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). Este artigo buscar demonstrar como esse modelo de gesto das polticas pblicas e sociais tem sido incorporado s polticas educacionais, procurando problematizar e analisar algumas conseqncias diretas de tal incorporao. Procurar observar, em especial, aquelas dirigidas educao bsica, mais especificamente gesto escolar, por se tratarem em geral de matria que necessariamente exige a colaborao entre os entes federativos. O primeiro mandato do presidente Lula foi marcado, no campo educacional, muito mais por permanncias que rupturas em relao ao governo anterior. Tendo sido herdeiro de uma reforma educacional de longo alcance e complexidade, que durante os dois mandatos do governo que o precedeu FHC mudou os rumos da educao brasileira do nvel bsico ao superior, restava a esse governo re-reformar a educao ou conservar e manter as iniciativas anteriores. A opo parece ter sido pelo segundo caminho. Os primeiros quatro anos de mandato de Lula podem ser caracterizados, no que se refere educao bsica, pela ausncia de polticas regulares e de ao firme no sentido de contrapor-se ao movimento de reformas iniciado no governo anterior. Assim, assistimos, nesses quatro anos, aes esparsas e uma grande diversidade de programas especiais, em sua maioria dirigidos a um pblico focalizado entre os mais vulnerveis. Foi somente no ltimo ano do primeiro mandato que, por meio da Emenda Constitucional n. 53, de 19/12/2006, atribuindo nova redao ao pargrafo 5 do art. 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o governo criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). O Fundo foi ento regulamentado pela Medida Prvisria n. 339, de 28/12/2006, que foi convertida na Lei n. 11.494, de 20/06/2007, estabelecendo finalmente o FUNDEB e ampliando, em relao ao Fundo anterior o Fundo de
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Financiamento e Manuteno do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o FUNDEF1 , o principal mecanismo de financiamento da educao bsica, compreendendo agora suas trs etapas: Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio, com durao prevista para 14 anos. ANTECEDENTES HISTRICOS O governo FHC (1995-2002), marcado pela estabilidade econmica alcanada atravs do Plano Real,2 promoveu importante reforma do Estado brasileiro no sentido de sua racionalizao e modernizao. Tal reforma que implicou, sobretudo, na privatizao de empresas pblicas, trouxe como importante elemento iniciativas de desregulamentao da Administrao Federal e, conseqentemente, da administrao pblica, instaurando um modelo de gesto das polticas sociais assentado na descentralizao. Esse modelo trouxe conseqncias considerveis para a educao. Muitas reformas ocorridas no perodo FHC foram na contramo dos direitos e garantias conquistados na Constituio Federal de 1988. Como exemplo, a priorizao do ensino fundamental na poltica de financiamento, via a instituio do FUNDEF, pela emenda Constituio n. 14/06 e lei n. 9424/96. A criao de tal Fundo, bem como outras polticas de importncia capital na distribuio das competncias e responsabilidades entre os entes federados em matria educacional, s foi possvel mediante a Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Por meio da referida Emenda, o amplo direito educao, do nascimento concluso do ensino mdio, sem o limite de idade previsto na lei anterior, lei n. 5692/71, foi substitudo pela prioridade no ensino fundamental (determinada, sobretudo, pela fora do financiamento compulsrio) e a progressiva universalizao do ensino mdio. Essa alterao constitucional marca a mudana de foco nas polticas educacionais coerentemente com o que ocorria no campo das polticas sociais. A partir de ento, a vocao universal na conduo de tais polticas afirmada na Constituio Federal de 1988 passa a ser substituda pela noo de priorizao aos mais necessitados, a pblicos-alvo especficos. O conjunto de reformas implantadas na educao brasileira nesse perodo resultou na reestruturao do ensino no Brasil nos seus aspectos relativos organizao escolar, redefinio dos currculos, avaliao, gesto e ao seu financiamento. Especialmente na educao bsica, as mudanas realizadas redeLei n. 11.494/2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB. 2 O Plano Real foi desenvolvido como um plano de estabilizao econmica pela equipe do Ministrio da Fazenda na gesto de Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda do governo Itamar Franco. Seu objetivo foi controlar a hiperinflao para pr fim a quase trs dcadas de inflao elevada, o que implicou na substituio da antiga moeda pelo Real, a partir de 1 de julho de 1994.
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finiram sua estrutura. As alteraes na legislao educacional brasileira consumaram essa nova reconfigurao, tendo como expresso maior a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, lei n. 9.394/96. Esse movimento de reformas levado a termo no Brasil pelo governo de FHC acompanhou tendncia em nvel mundial que apontava nessa direo. Ball (2002), a partir dos estudos de Carter e ONeill, discute tal tendncia demonstrando que esses autores resumiram, na literatura existente at os anos 1990, aspectos que demonstram as mudanas que estariam ocorrendo nas relaes entre as polticas, os governos e a educao em perspectiva internacional, assim como identificaram o que nomearam de a nova ortodoxia, caracterizando-a em cinco elementos fundamentais: 1. A melhoria da economia nacional por meio do fortalecimento dos vnculos entre escolaridade, emprego, produtividade e comrcio. 2. A melhoria do desempenho dos estudantes nas habilidades e competncias relacionadas ao emprego. 3. A obteno de um controle mais direto sobre o currculo e a avaliao. 4. A reduo dos custos da educao suportados pelos governos. 5. O aumento da participao da comunidade local a partir de um papel mais direto na tomada de decises relacionadas com a escola e atravs da presso popular por meio da livre-escolha de mercado (BALL, 2002, p. 110). Os elementos acima descritos podem ser observados nas reformas postas em prtica no Brasil nos anos 1990. A conduo de tais reformas era justificada pela necessria modernizao do pas, que carecia de fora de trabalho mais bem qualificada e adequada aos novos processos de reestruturao produtiva. A nfase na educao geral como essencial ao desenvolvimento de competncias necessrias ao mercado de trabalho agora mais flexvel e adaptvel foi responsvel pelas mudanas no currculo e pela adoo da matriz de competncias, bem como pela instituio de um mecanismo de financiamento do ensino fundamental, como o j citado FUNDEF, que obrigou os estados e municpios a assumirem suas respectivas responsabilidades com tal oferta. Foi ainda desenvolvido um sistema nacional de avaliao que, alm do aperfeioamento do SAEB,3 passou a contemplar novas modalidades de exames, abrangendo da educao bsica superior. Tais exames concentraram-se na avaliao dos egressos, como o caso do Exame Nacional de Cursos O Provo4 e o Exame Nacional do Ensino
O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), conforme estabelece a portaria n. 931, de 21 de maro de 2005, composto por dois processos: a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc). 4 O Exame Nacional de Cursos (ENC-Provo) foi um exame aplicado aos formandos, no perodo de 1996 a 2003, com o objetivo de avaliar os cursos de graduao da Educao Superior no que tange aos resultados do processo de ensino-aprendizagem.
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Mdio o ENEM5 com referncia no mercado de trabalho. No entanto, a nfase conferida educao geral veio acompanhada do apelo empregabilidade, o que levou reforma especfica da educao profissional, que passou a organizar-se em sistema prprio, articulando-se no seu nvel tcnico ao ensino mdio regular, por meio das regras estabelecidas no decreto n. 2.208 de 1997. A descentralizao administrativa, financeira e pedaggica foi a grande marca dessas reformas, resultando em significativo repasse de responsabilidades para o nvel local, por meio da transferncia de aes e processos de implementao, atribuindo grande relevncia gesto escolar. A participao dos atores sociais na gesto da escola passa a ser fator imprescindvel no xito ou fracasso das aes implementadas, tendncia esta observada tambm nas reformas que ocorreram em diversos pases na Amrica e na Europa (ANDERSON, 2002). A escola viu crescer sua autonomia institucional, assim como a autonomia dos segmentos que a compem. Segundo Ball (2002), um importante elemento nessas reformas, observadas em mbito internacional, so as novas economias institucionais, que buscaram explicar o funcionamento da vida social e suas diferentes instituies em termos das escolhas e aes de um ator racional. Isso est de acordo com uma literatura que vincula o desempenho da escola ao de seu entorno social. Outra importante influncia nessas reformas, ainda para o mesmo autor, o que denomina a performatividade. Considerada como um princpio de gesto que estabelece relaes estritamente funcionais entre o Estado e o meio ambiente externo e interno, ela caracteriza uma forma de direo indireta ou a distncia que substitui a interveno e a prescrio pela fixao de objetivos, mecanismos de prestao de contas, accountability e comparaes. A performatividade proporciona sistemas de signos que representam a educao de maneira codificada e autorreferenciada para o consumo. Algumas tecnologias especficas desenhadas para obter a performatividade em educao, tais como a gesto da Qualidade Total e as inovaes em matria educativa, passam a ser tomadas como propostas de governos para a melhoria da educao. A gesto escolar passa a ocupar o foco das reformas educativas nesse perodo, naturalizando determinada forma de organizar e gerir a educao pblica, forma esta em que o Estado passa a ocupar cada vez menos o papel de principal responsvel. Essa forma de gesto centrada no meio local, aliada noo de competncia incorporada educao geral tomada como aquela que ocorre ao longo da vida , passa a ser abraada pelos governos como orientao para a reorganizao dos seus sistemas educativos em consonncia com o que foi amplamente difundido pelo relatrio produzido pela UNESCO para a educao do sculo XXI (DELORS, 1998).
Portaria ministerial n. 438, de 28 de maio de 1998. Institui o Exame Nacional do Ensino Mdio ENEM, como procedimento de avaliao do desempenho do aluno. O ENEM um exame individual, de carter voluntrio, oferecido anualmente aos estudantes que esto em fase de concluso do ensino mdio, ou aqueles que o concluram em anos anteriores.
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Nesse modelo focado na gesto local, a escola passa a constituir-se de fato como ncleo do sistema e o diretor passa a ser o seu principal representante, quem personifica os novos modelos de gesto (OLIVEIRA, 2007 e 2008). Esse um elemento crucial na transformao dos regimes organizativos das escolas. Tais mudanas contribuem para o desmantelamento dos regimes organizativos dos profissionais da educao, com base em maior autonomia de carter corporativo-profissional, e sua substituio por regimes de empresa: o estabelecimento de misses e objetivos que cada escola por si deve atingir. Esse processo faz com que a escola v se distanciando do contexto social e poltico mais amplo no qual est inserida, restringindo-se a uma viso do entorno mais imediato o local , o que aos poucos contribui para o enfraquecimento da noo de educao como bem pblico e universal. Contudo, esse modelo estabelece nova regulao. Ao mesmo tempo em que descentraliza as aes de implementao (e com elas recursos financeiros, autonomia oramentria, contratos por meio de metas e compromissos a serem atingidos), pe em prtica novas formas de controle e vigilncia, de autoverificao, muitas vezes com base na cobrana dos resultados que foram prometidos por meio da fixao de objetivos e metas pelos prprios envolvidos. Nesse quadro de nova regulao e imposies, noes de bem pblico mudam, para acomodar a reduo de expectativas sobre a accountability, o que, por sua vez, leva no s a diminuir as esperanas sobre o significado dos contedos dos servios pblicos e da infra-estrutura, como tambm a transform-las. Como lembra Ball (2002), observa-se, nesse momento, a emergncia dos grupos ou pessoas que vendem suas solues no mercado acadmico-poltico; os consultores, os especialistas que passam a profetizar os caminhos para a realizao da autogesto escolar, da efetividade escolar e defesa da escolha educativa. Assim, as reformas realizadas no Brasil durante o governo de FHC, que teve no decorrer de seus dois mandatos um s ministro da Educao, Paulo Renato de Souza, determinaram novas formas de financiamento, gesto e avaliao da educao bsica, conformando uma nova regulao assentada na descentralizao e maior flexibilidade e autonomia local, acompanhando tendncia verificada em mbito internacional. Essas mudanas foram determinantes de novas relaes entre as diferentes esferas administrativas na matria educacional, especialmente nas relaes entre Unio e municpios. Muitos elementos trazidos por essas reformas foram duramente criticados pelos movimentos sociais que estiveram na base eleitoral do presidente Lula. Entretanto, o mais importante a destacar que essas reformas alteraram a orientao da gesto das polticas pblicas sociais no Brasil, e no s no plano da educao. De polticas inicialmente orientadas ao atendimento universal, passou-se a persecuo de pblicos alvos especficos. Tal orientao, no contexto das reformas de Estado na Amrica Latina, encontra justificativa na necessria focalizao do gasto social nos grupos mais vulnerveis, trazida pelas polticas de ajuste estrutural, o que levou a adoo generalizada, nesses governos, de medidas
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de alvio pobreza (SALAMA e VALIER, 1997). O governo FHC encarnou essa lgica: o recurso racionalidade tcnica como meio orientador das polticas sociais. A crtica a essa postura constituiu-se em importante fator na eleio de Lula. Era esta a lgica que se esperava romper com a assuno de Lula presidncia da Repblica, todavia seu primeiro mandato apresentou mais permanncias que rupturas nesse sentido. At mesmo a retrica observada nessas polticas foi sendo assumida pelo novo governo que passou a professar a incluso social no lugar do direito universal educao. A POLTICA EDUCACIONAL NO GOVERNO LULA Segundo relatrio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE de novembro de 2005, o governo do presidente Lula estaria fazendo do Brasil um pas menos desigual. A pesquisa mostra que a taxa de misria em 2004 caiu 8% se comparada a 2003, ano em que Lula tomou posse. Ainda segundo a PNAD, oito milhes de pessoas teriam sado da pobreza (classes D e E) ao longo do seu primeiro mandato. Os programas sociais implementados pelo governo Lula no primeiro mandato podem ser considerados em grande parte como assistenciais ou compensatrios. Orientados pela mesma lgica do governo que o antecedeu, muitos programas sociais foram desenvolvidos tendo como pblico alvo os mais pobres, os miserveis, os que se encontravam abaixo da linha da pobreza. Um programa social que recebe bastante destaque no governo Lula o Bolsa- Famlia, criado por meio do decreto n. 5.209 de 17 de setembro de 2004. A finalidade do Programa a transferncia direta de renda do governo para famlias pobres e em extrema misria. Tal Programa apresenta-se como reformulao e ampliao do programa Bolsa-Escola, criado no governo de FHC. As principais crticas que recebe dizem respeito ao repasse de dinheiro direto populao mais carente, como uma poltica social passiva, incapaz de estimular e desenvolver a autonomia dos assistidos para que alcancem algum nvel de independncia e saiam dessa condio. Contudo, estudos e pesquisas, como a citada acima (PNAD/IBGE, 2005), vm demonstrando que tais programas e polticas alteraram as condies de existncia de seus beneficiados, melhorando sua renda e possibilitando o acesso a determinadas coberturas e servios que, ainda que elementares, passam a significar um padro de vida menos indigno. Resta saber at que ponto pode-se afirmar que a melhoria observada na situao dos mais pobres tem significado a reduo das desigualdades sociais que historicamente marcaram este pas como uma das sociedades mais injustas no mundo. Essa parece ser a grande questo posta nas anlises sobre essas polticas. A educao tem sido apontada como um importante setor de distribuio de tais polticas: do Bolsa-Famlia aos programas dirigidos juventude, tais como o
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ProJovem6 e o Primeiro Emprego,7 o setor da educao tem exercido papel crucial na implementao de programas sociais dirigidos aos mais pobres. Por meio de acordos firmados entre o governo federal, estados e municpios, tais programas tm sua execuo descentralizada e repassada ao nvel local. Observa-se, assim, que como poltica social a educao tem cumprido relevante tarefa na distribuio de renda aos mais pobres que se encontram na condio de assistidos, exercendo muitas vezes importante papel na seleo de pblicos atingidos. Esses programas chegam escola pblica como mais uma tarefa a ser desempenhada em meio ao conjunto de exigncias apresentado aos docentes. A mesma lgica pode ser observada no que se refere tambm poltica educacional especificamente dita, ou seja, muitos programas chegam s escolas de maneira diferenciada entre elas, como programas especiais, polticas temporrias, sem configurarem-se como polticas regulares. A DESCENTRALIzAO DA GESTO EDUCACIONAL O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), constituindo-se na reunio de dezenas de programas que abarcam da educao bsica compreendendo suas etapas e modalidades educao superior, procura, por meio de parcerias com os municpios, instaurar um regime de colaborao que propicie o desenvolvimento prioritrio da educao bsica. No mbito do PDE, tal parceria com governos locais, traduzida em compromissos, foi elemento de destaque em discurso recente proferido pelo ministro Fernando Haddad, durante Encontro Nacional com Prefeitos e Prefeitas,8 promovido pelo MEC: Temos que buscar Ideb nota 6. Para isso, temos que trabalhar juntos todo dia, a meta alcanar a nota at 2021.9 O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), criado em 2007, uma referncia desenvolvida nesse governo para servir de indicador de qualidade na educao. O IDEB mede o desempenho do sistema, estabelecendo uma escala que vai de zero a dez. O ndice, elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Lei n. 11.129, de 30 de junho de 2005. Instituiu o Programa Nacional de Incluses de Jovens ProJovem. Programa emergencial e experimental destinado a executar aes integradas que propiciem aos jovens brasileiros, na forma de curso previsto no art. 81 da lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, elevao do grau de escolaridade visando concluso do ensino fundamental. 7 Lei n. 10.748/2003 criou o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os Jovens PNPE. 8 Encontro Nacional de Prefeitos e Prefeitas, promovido pelo MEC, em 10 de fevereiro de 2009. 9 BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em < http://portal.mec.gov.br/ index.php?option=com_content&view=article&id=12089:encontro-com-novosprefeitos&catid=223&Itemid=86>.
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Educacionais Ansio Teixeira (INEP/MEC), pretende mostrar as condies de ensino no Brasil. A fixao da mdia seis a ser alcanada considerou o resultado obtido pelos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), quando aplicada a metodologia do IDEB em seus resultados educacionais. Seis foi a nota obtida pelos pases desenvolvidos que ficaram entre os 20 melhores colocados do mundo.10 A partir da anlise dos indicadores do IDEB, o MEC ofereceu apoio tcnico e financeiro aos municpios com ndices insuficientes de qualidade de ensino. O aporte de recursos se deu a partir da adeso ao Compromisso Todos pela Educao e da elaborao do Plano de Aes Articuladas (PAR). Segundo dados do MEC, em 2008, os 5.563 municpios brasileiros aderiram ao compromisso.11 Assim, todos os municpios e estados do Brasil se comprometeram a atingir metas como a alfabetizao de todas as crianas at, no mximo, oito anos de idade. Por meio do Plano de Aes Articuladas (PAR), o governo federal presta assistncia tcnica e apoio aos municpios buscando, nas palavras do prprio ministro, consolidar uma cultura de parcerias para melhorar a qualidade do ensino: Se algum municpio tiver dificuldade tcnica para elaborar seu plano de desenvolvimento local, vamos at o municpio levar apoio para elabor-lo a muitas mos. A partir desse instrumento, o Ministrio da Educao traou metas de desempenho bianuais para cada escola e cada rede at 2022. Tal indicador utilizou, na primeira medio, dados que foram levantados em 2005. A mdia nacional do IDEB, em 2005, foi 3,8 nos primeiros anos do ensino fundamental. Em 2007, essa nota subiu para 4,2, ultrapassando as projees que indicavam um crescimento para 3,9 nesse perodo. Segundo o MEC, se o ritmo for mantido, o Brasil chegar a uma mdia superior a 6,0 em 2022, o que considerado pelo Ministrio como ter uma educao compatvel com pases de primeiro mundo antes do previsto. Com o IDEB, os sistemas municipais, estaduais e federal de ensino passaram a ter metas de qualidade para atingir. Isso porque tais sistemas comprometeram-se com o plano de metas estabelecido, em que o padro de qualidade o IDEB. Criado por meio do decreto n. 6.094 de 24 de abril de 2007, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao constitui-se em um instrumento que visa regulamentar o regime de colaborao entre a Unio, os estados e os municpios. O decreto dispe sobre a implementao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, que visa mobilizao social pela melhoria da qualidade da educao bsica, envolvendo a Unio, em regime de colaborao com Municpios, Distrito Federal e Estados, bem como a participao das famlias e da comunidade, mediante programas e aes de assistncia tcnica e financeira.

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BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br>. BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br>.
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A idia de que a melhoria da educao bsica compromisso de todos e s se d com o envolvimento de toda a sociedade recorrente nas polticas educacionais a partir dos anos 1990. O apelo ao compromisso social para com a melhoria da educao bsica fundado na noo de que a educao responsabilidade da famlia e dos indivduos e que a escola pblica necessita do apoio de todos os segmentos para cumprir seu papel de educar. Esse argumento recorrente bastante retrico no sentido que insiste em um discurso que evoca prticas de envolvimento e responsabilizao social como se estivesse nas mos de cada indivduo, em particular, melhorar o mundo, melhorando a educao quando se sabe que fatores estruturais intra e extraescolares so determinantes do baixo desempenho obtido nos exames de medio de qualidade. O governo federal, por meio do Ministrio da Educao, busca assim atuar como grande mobilizador de foras internas e externas ao Estado. Considerando que a responsabilidade com a educao bsica prioritariamente dos estados e municpios e que Unio cabe ao supletiva, o MEC tem procurado promover uma poltica nacional de conduo e orientao da educao bsica, envolvendo os estados e municpios e setores da sociedade civil, instaurando, em certa medida, seu papel protagonista na definio das polticas educativas em mbito nacional, o qual havia se esmaecido pelas reformas ocorridas na dcada passada. Tal poltica apresenta, contudo, certo grau de ambivalncia. Ao mesmo tempo em que o governo federal, por meio do MEC, busca capitanear as polticas educacionais em nvel nacional, muitas vezes interferindo nas polticas estaduais e municipais, como por exemplo na sua atuao com relao ao piso salarial profissional nacional do magistrio, adota como carro chefe dessa poltica um Plano que se constitui da soma de programas especiais que marcam a irregularidade de suas polticas. Um exemplo a forma como a Secretaria de Educao Bsica SEB/MEC busca definir e interferir nas polticas educacionais dos municpios e estados, sobretudo por meio da gesto escolar, desenvolvendo programas voltados a esse fim. O PDE, apesar de ser apresentado como portador de uma concepo de educao formal pblica que responsabilidade do Estado, constitui-se da reunio de dezenas de programas independentes desenvolvidos no mbito do MEC. As aes, em nmero de mais de 40, que compem o PDE, ao mesmo tempo em que expressam a mesma orientao das polticas descentralizadas, focadas em pblicoalvo especfico e implementadas em nvel local, tentam resgatar o protagonismo do Estado, mais especificamente do Ministrio da Educao, buscando, nas palavras do prprio ministro,
contribuir para que o objetivo da poltica nacional de educao se harmonize com os objetivos fundamentais da prpria Repblica, fixados pela Constituio Federal de 1988: construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
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e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.12

Ainda segundo o ministro

No h como construir uma sociedade livre, justa e solidria sem uma educao republicana, pautada pela construo da autonomia, pela incluso e pelo respeito diversidade. S possvel garantir o desenvolvimento nacional, se a educao for alada condio de eixo estruturante da ao do Estado de forma a potencializar seus efeitos. Reduzir desigualdades sociais e regionais se traduz na equalizao das oportunidades de acesso educao de qualidade.13

nesse sentido que o PDE apresentado como um instrumento que oferece uma concepo de educao alinhada aos objetivos constitucionalmente determinados Repblica Federativa do Brasil. O que para o Ministrio constitui em
alinhamento que exige a construo da unidade dos sistemas educacionais como sistema nacional o que pressupe multiplicidade e no uniformidade. Em seguida, exige pensar etapas, modalidades e nveis educacionais no apenas na sua unidade, mas tambm a partir dos necessrios enlaces da educao com a ordenao do territrio e com o desenvolvimento econmico e social, nica forma de garantir a todos e a cada um o direito de aprender at onde o permitam suas aptides e vontade.14

Essa a ambivalncia que tem marcado as polticas educacionais do governo Lula no seu segundo mandato. O que se pode depreender das citaes acima, que, em certa medida, refletem aes e polticas congruentes ao afirmado, que diferentemente do governo anterior, os princpios e dispositivos conquistados na Constituio Federal da Repblica de 1988 constituem-se em importante referncia na conduo das polticas. Mas essa uma questo que merece maior investigao. CONSIDERAES FINAIS Pode-se considerar que no decorrer desses dois mandatos do presidente Lula (um j concludo e o outro em curso) houve iniciativas importantes do ponto de vista de polticas regulares de educao no sentido de buscar recuperar o papel protagonista do Estado federal como promotor de polticas para o setor, bem como de tentativas de correo de distores naturais de um pas com as dimenses do Brasil e com suas diferenas regionais. Sabe-se que o processo de descentralizao ocorrido na dcada passada trouxe ganhos e perdas. No se trata mais de um esforo de recentralizao no sentido de uma contra-reforma, mas desequilbrios provocados precisam ser corrigidos.
BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br>. BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br>. 14 BRASIL. Ministrio da Educao. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br>.
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A instituio do FUNDEB, como um fundo de financiamento que cobre a educao bsica compreendendo suas trs etapas, educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio pode ser considerado um avano no sentido de que busca corrigir falhas que eram apontadas no FUNDEF. Alm disso, a firme defesa do MEC em relao regulamentao do piso nacional salarial dos professores de educao bsica no Brasil pode ser apontada como uma tentativa poltica de recuperao do mencionado protagonismo. Na mesma direo, podemos considerar o esforo para a organizao da Conferncia Nacional de Educao CONAE, tendo como tema a construo de um sistema nacional de educao articulado. Contudo, a realizao da CONAE no ltimo ano de mandato, j que temos a previso de sua realizao em abril de 2010, envolvendo importantes segmentos da sociedade na discusso dos rumos da educao brasileira, estabelecer compromissos que transcendero esse governo. Assim, as polticas educacionais do governo Lula nos seus dois mandatos podem ser caracterizadas por polticas ambivalentes que apresentam rupturas (como as apontadas acima) e permanncias em relao s polticas anteriores. Ao mesmo tempo em que se assiste, na matria educativa, tentativa de resgate de direitos e garantias estabelecidos na Constituio Federal de 1988, adotam-se polticas que estabelecem nexo entre a elevao dos padres de desempenho educativo e a crescente competitividade internacional (a referncia do IDEB justificada nos padres do desempenho educacional dos pases da OCDE um exemplo). A naturalizao de polticas que vinculam as capacidades de escolha e ao individual transformao institucional, traduzida na idia do estabelecimento do compromisso de todos com a educao, como se os baixos nveis de desempenho fossem resultado da falta de compromisso e no de outras carncias, atribui educao certo voluntarismo que contrrio noo de direito pblico assegurado. A vinculao dessas polticas utilizao de tcnicas de fixao de objetivos e de medio de desempenho, tais como as metas traadas para 2021/2022 (atingir mdia 6 no IDEB), permite descentralizar aes, comprometer os atores locais, mas permanecer administrando a distncia. Cabe observar que tais iniciativas implicam em riscos polticos medida que desarmam as formas de controle direto, o que pode resultar, em ltima instncia, que a delegao de poder por parte do Estado a outros atores envolvidos no processo de implementao dessas polticas pode gerar um vazio que vai sendo paulatinamente preenchido por interesses particulares. Tal processo pode resultar em que a ao pblica seja cada vez menos estatal e, por isso mesmo, menos pblica. Esse um risco de esvaziamento de poder e de referncia que tal modelo de gesto de polticas pblicas pode ensejar. REFERNCIAS
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DALILA ANDRADE OLIVEIRA doutora em educao pela USP; professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal de Minas Gerais e pesquisadora do CNPq. E-mail: dalila@fae.ufmg.br.

Recebido em maro de 2009. Aprovado em abril de 2009.

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