LA CO--CONSTRUCCIIN DE POLTIICAS PBLIICAS EN EL CAMPO DE LA ECONOMA LA CO CONSTRUCC N DE POL T CAS PBL CAS EN EL CAMPO DE LA ECONOM A SOCIIAL SOC AL Mirta

Vuottto (compiladora), Prometeo, Buenos Aires, 2007 INDICE PRESENTACIN Mirta Vuotto INTRODUCCIN Reflexiones sobre la comparacin y la metodologa comparativa Frdric Lesemann. La co-produccin de polticas sociales en Qubec: el caso de la economa social Marguerite Mendell LOS ESCENARIOS NACIONALES Qubec, Canad La economa social en Quebec: protagonista de la innovacin y de las transformaciones sociales Marie Bouchard Economa social y polticas pblicas: el caso de Qubec Marguerite Mendell y Nancy Neamtan Una poltica de lucha contra la pobreza por un enfoque territorial integrado: el caso de Trois-Rivires Frdric Lesemann y Pierre-Joseph Ulysse Sindicalismo, polticas pblicas y economa social Franois Lamarche Leyes del trabajo y trabajadores atpicos: el proceso de reforma de la Ley quebequense sobre las normas del trabajo Martine DAmours

Argentina Polticas sociales argentinas 1990-2006 Susana Hintze El cooperativismo de trabajo y la promocin del empleo Mirta Vuotto Modelo para armar. La intervencin estatal en el campo del desempleo en la provincia de Crdoba

Nora Britos y Rubn Caro Una poltica de Estado Municipal. El Plan Integral de promocin del Empleo Local, Municipalidad de Crdoba Marina Assandri Intervenciones sobre la pobreza: Estado local y organizaciones de la sociedad civil en la ciudad de Tandil Silvia Fernndez Soto La Central de los Trabajadores Argentinos de la Provincia de Jujuy: La disputa de lo pblico desde la perspectiva de los trabajadores Fernando Acosta y Miguel Fiad

Brasil El cooperativismo industrial autogestionario: escenario y actores Leda Gitahy, Alessandra Azevedo Programas de transferencia de ingreso y economa solidaria - reflexiones a partir de una experiencia brasilera Antnio Cruz El programa Bolsa Familia en el marco de la lucha contra la pobreza Maria Ozanira da Silva e Silva Mxico Una experiencia de co-produccin de polticas: el Programa"Participacin Social Chiapas" Gabriela Snchez Gutirrez El proceso de construccin de una poltica de democratizacin familiar Beatriz Schmukler

POLTICAS SOCIALES ARGENTINAS 1990-20061

Susana Hintze

INTRODUCCION Este trabajo se centra en las polticas sociales argentinas de la ltima dcada del siglo pasado y los comienzos de ste. Pone el acento en la forma que en ellas incidi el ajuste estructural del neoliberalismo, proceso iniciado antes pero que lleg a su mxima expresin en los 90. Se considera aqu, parafraseando a Hobsbawm, que la dcada del 90 en la Argentina fue una dcada larga que se inici en 1989, cuando la crisis de gobernabilidad provocada por la situacin militar y la hiperinflacin empujaron al presidente radical Ral Alfonsn a hacer entrega del gobierno al peronista Carlos Menem, con una anticipacin de seis meses. Y empez a ser dejada atrs luego de una nueva crisis, la de 2001/2002. Pensar la situacin argentina en trminos de esta dcada larga, pero a la vez extender la descripcin hasta el 2006, posibilita aligerar los riesgos que implica centrar el estudio en la comparacin con los aos crticos y as distanciarse de un anlisis de contrastes, para pasar a incluir las zonas grises. En el plano de las polticas sociales esa dcada condensa el ascenso arrollador de la concepcin neoliberal, sus fisuras y paulatino abandono ante la aparicin de un discurso oficial diferenciador en los ltimos aos, aunque gran parte de la impronta de aquellos aos viene de antes y mucha se mantiene todava. A esto se dedicar la parte final del trabajo.

1. POLTICAS SOCIALES EN LA DECADA LARGA 1.1. El ajuste estructural y sus efectos sociales Como sealan Lo Vuolo, Barbeito y Rodrguez (2002) el modelo institucional del Estado de Bienestar argentino se caracteriz por su hibridez producto de la relacin entre un modelo de seguro social de orientacin bismarkiana y polticas universales financiadas desde rentas generales (educacin y salud) de inspiracin socialdemcrata, junto con polticas residuales de vivienda y asistencia social, sin seguro de desempleo ni polticas de promocin o asistencia en materia de empleo hasta fines de los 80.

El presente trabajo es una versin muy sintetizada, con informacin revisada a agosto 2007, de los captulos 1, 2 y 4 del libro Polticas sociales argentinas en el cambio de siglo: conjeturas sobre lo posible, Espacio Editorial, Buenos Aires, 2007.

La dictadura militar de 1976-83 inicia un largo proceso socioeconmico que atravesando el perodo de gobierno de Alfonsn durante 1983-89- adquiere su mayor intensidad en la dcada del 90 y deviene en un retroceso respecto de los niveles anteriores de relativa universalidad con la consiguiente prdida de derechos. El gobierno de Carlos Menem (1989-1999) llev a cabo las propuestas del Consenso de Washington con tan diligente ortodoxia, que hizo de nuestro pas uno de los alumnos modelo elogiados por los organismos internacionales. A pesar del discurso opositor, la Alianza poltica encabezada por la Unin Cvica Radical y el Frente para un Pas Solidario (FREPASO), que lo reemplaz y llev a la presidencia al radical de la Rua en diciembre de 1999, no modific los principios sustantivos del modelo. A continuacin se sealan los rasgos ms destacados de los cambios ocurridos en los 90 en el marco de lo que se ha denominado polticas de ajuste estructural2: a) Estabilidad monetaria. La Ley de Convertibilidad (que rigi entre 1991-2001) estableci la convertibilidad estricta entre la moneda local y el dlar estadounidense. b) Desregulacin de la economa y los mercados (a travs de la desaparicin de instrumentos de polticas activas del sector pblico como regulacin de precios, cambios e inversiones, subsidios, retenciones, crdito, etc.). c) Apertura externa ampliamente promovida que permiti el movimiento indiscriminado de capitales, mercancas y servicios. Fuerte reduccin de aranceles a la importacin y remocin de la mayora de las barreras no tarifarias que facilitaron el comercio exterior, avance en el establecimiento de acuerdos comerciales preferenciales con los pases vecinos a travs del Mercosur. d) Privatizacin de las empresas pblicas de servicios de uso econmico masivo y productivas estratgicas (telfonos, gas, electricidad, agua y saneamiento, transporte ferroviario, subterrneo y areo, petrleo, puertos, aeropuertos, bancos provinciales y municipales, seguros y reaseguros, siderrgica, corredores viales, etc.). e) Cambios profundos en la legislacin laboral tendientes a la flexibilizacion: reduccin de la estabilidad en el puesto de trabajo, promocin de modalidades contractuales por tiempo determinado, fomento de la negociacin salarial por empresas, baja de los costos de contratacin y despido, disminucin de la responsabilidades del empleador frente a accidentes laborales y quiebras de empresas (va la regulacin de los juicios laborales, reduccin de las indemnizaciones por accidentes laborales, etc.). f) Reprogramacin de la deuda externa, acompaado de permanente endeudamiento, con compromiso de cumplimiento de pagos.3
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Se sigue aqu a Lo Vuolo y otros (2002), Federico-Sabat (2002), Pautassi (2002) y Grassi (2003a). 3 La deuda externa pas de 65 a 146.000 millones de dlares entre 1990 y 2000, para este ltimo ao representa alrededor del 50% del PBI a precios de mercado (Basualdo y otros, 2002). La negociacin de la deuda privada en default comenz en septiembre de 2003. Finalmente el proceso culmina en febrero 2005 con la operacin de canje que alcanz una aceptacin del 76%.

g) Cambio en los ejes de poltica pblica. El Estado deja de lado su rol en la promocin del desarrollo, pasando a priorizar la creacin de condiciones que estimularan la inversin, aceptando el supuesto de la teora del derrame (el crecimiento orientado por el mercado asegurara, en el largo plazo, de manera ms eficiente, las finalidades sociales tradicionalmente de responsabilidad del Estado). h) Cambios en las polticas sociales debido a las transformaciones en sus formas de financiamiento, funcionamiento y administracin, en el rgimen de acceso y el tipo de beneficios con la finalidad de reducir el gasto pblico y abrir al sector privado nuevos campos de actividad (educacin, salud, obras sociales, jubilaciones y pensiones, riesgos del trabajo, entre los principales). Como ya se dijo, estas transformaciones se encontraban presentes desde mediados de la dcada del 70 y lo que se observa en el periodo analizado son las consecuencias de la sostenida ejecucin de las polticas de ajuste en el contexto general de la globalizacin: mundializacin de la economa bajo regulacin del capital financiero internacional y cambios del paradigma tecnolgico en particular las comunicaciones (Federico-Sabat, 2002), apoyada poltica y culturalmente por el fuerte peso ideolgico del pensamiento nico, esto es, los postulados del neoliberalismo elevados a concepcin organizadora de la economa, la sociedad y la poltica. Las consecuencias de este modelo en la Argentina, llevaron a que, luego del despegue estabilizador inicial, el ciclo expansivo del Plan de Convertibilidad fuera perdiendo dinamismo. Se argument que para sostener la competitividad de una economa con tipo de cambio fijo y apertura comercial extrema, se haca necesario una drstica reduccin de los costos laborales y un fuerte aumento del endeudamiento, que entr en un periodo recesivo con la crisis de los mercados financieros internacionales iniciada en Mxico en 1995. La apertura de la economa y la movilidad de los capitales externos determin que variables tradicionalmente consideradas externas (tasa de inters internacional y flujos de capitales) se convirtieran en elementos intrnsecos de la economa domstica, reducindose las posibilidades de procesar esta complejidad con las instituciones econmicas internas. En este marco el empleo, los salarios, la tasa de crecimiento, se convirtieron en variables de ajuste del modelo (Lo Vuolo y otros, 2002 y Pautassi, 2002). Entre las variables no controlables hay que agregar los costos financieros, tecnolgicos y los servicios pblicos privatizados bajo control monoplico. Este contexto macro, mirado desde la perspectiva de los sujetos sociales, se expresa en la siguiente situacin en lo que hace a: Empleo y condiciones laborales. Desde 1989 y durante los primeros aos de la dcada la tasa de desocupacin para el total de los aglomerados urbanos se mantuvo por debajo de un dgito (en la dcada anterior oscil alrededor del 5%). A partir de 1994 se registra un fuerte crecimiento acompaado de subocupacin. Si en 1990 este problema afectaba al 15%, en el 2002 cerca de un 40% de la poblacin econmicamente activa no trabajaba o lo haca menos de 35 horas semanales, deseando hacerlo por ms tiempo.

La contracara de esta situacin es la sobreocupacin (ms de 45 horas semanales de trabajo) que es una tendencia que se registra a lo largo de la dcada y que ha ido incrementndose. Para el aglomerado Gran Buenos Aires, que representa el 32% de la poblacin del pas y para el cual se dispone de ms amplia informacin estadstica, la tasa de sobreocupacin en el 2002 era del 29% en contraposicin al 19% de la de subocupacin. Varias razones explican este fenmeno: bajos salarios que no permiten que una jornada normal de trabajo posibilite un nivel adecuado de reproduccin, lo que lleva a tener ms de una ocupacin; miedo al desempleo que obliga a aceptar la extensin de la jornada de trabajo en un mismo puesto; lo que es, a su vez, respuesta tpica de los empleadores frente al aumento de la demanda: extender el tiempo de trabajo de los ya ocupados antes que crear nuevos puestos de trabajo. Como sealan Danani y Lindenboim (2003) hay una singularidad del empleo en el caso argentino que lo distingue de otros pases de la regin: durante los 90 aument la tasa de asalarizacin. As mientras en Amrica Latina creci el autoempleo a expensas del trabajo en relacin de dependencia, en Argentina el cuentapropismo descendi en trminos tanto absolutos como relativos (a comienzos de la dcada los asalariados urbanos representaban el 70% del empleo total, al final, el 73%). Esto no tiene que ver con una mejora del ciclo econmico, sino ms bien con el resultado de la destruccin de las alternativas que histricamente permitieron el autoempleo a sectores medios y profesionales, con niveles relativamente altos de calificacin, para quienes la nica opcin pas a ser el trabajo asalariado. Este proceso fue acompaado con el incremento de la precariedad, rasgo caracterstico del empleo asalariado durante la dcada: los empleos precarios que no cuentan con cobertura legal, social ni estabilidad se mueven del 30 al 40% en este perodo (Lindenboim, 2003). Los dos ltimos censos (1991-2001) registran esta situacin en un aspecto central para la calidad de vida: para todo el pas la poblacin sin obra social, plan mdico o mutual pas del 37% al 48% en los aos considerados. Distribucin del ingreso y pobreza. Tambin para el aglomerado Gran Buenos Aires la informacin disponible muestra la desigualdad social medida en trminos de ingreso familiar al que acceden los distintos sectores de la poblacin. Con una tendencia sostenida la brecha entre el quintil ms pobre y el ms rico de la poblacin aument de 5 a 8 veces entre 1990-2000 (Salvia y Donza, 2001).4 Las transformaciones reseadas permiten aseverar que la sociedad argentina que resulta del periodo considerado es otra respecto de buena parte de sus caractersticas histricas. Y esto es resultado de un proceso complejo de construccin neoliberal que
La poblacin bajo la lnea de pobreza registr niveles altos al comienzo de la dcada (producto de los procesos hiperinflacionarios del 89/90) y un descenso significativo al comienzo del Plan de Convertibilidad. Comienza luego a crecer al comps de las tasas de desocupacin, abarcando a ms de una cuarta parte de la poblacin a partir de 1995. Con la salida de la convertibilidad y el proceso inflacionario consiguiente alcanza a ms de la mitad de la poblacin (54%), siendo indigente un 25% en el 2002. Las cifras para el nivel nacional eran an peores: un 57% (13,9 millones de personas en aglomerados urbanos) tena ingresos por debajo de la lnea de pobreza, y el 27% (6,6 millones) era considerada estadsticamente indigente, con ingresos que no alcanzaban a cubrir el costo sus necesidades alimentarias bsicas.
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estuvo lejos de ser, nicamente, una ideologa y un modelo econmico, porque fue comprometiendo cada espacio de la vida social y fueron enjuiciados valores, instituciones y modos de ser, hasta trastocarse aquello que constitua los rasgos por los cuales la Argentina se pretenda diferente de Amrica Latina: una estructura social sin contrastes agudos y una cierta discrecin y distincin cultural referenciada en la modernidad que homogeneizaba (relativamente) por lo menos a la poblacin urbana (Grassi, 2003a). 1.2 Las polticas sociales: breve caracterizacin Como polticas de Estado las polticas sociales tienen capacidad de normatizar y normalizar, en tanto el Estado se constituye en un actor (y en un mbito) en la produccin de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia responsabilidad, en la definicin los sujetos merecedores de sus intervenciones y de las condiciones para dicho merecimiento (Grassi, 2003b). En este plano tambin han sido fuertes las transformaciones ocurridas. Tal como se seal, por muchas dcadas en la Argentina la provisin de salud y educacin se efectu a travs de polticas universalistas o sistemas de seguridad social relacionados con el empleo, esquemas que se correspondieron con sistemas que expresaban el reconocimiento de algn derecho (ciudadano o del trabajador). Los sistemas de proteccin social se generaron y desarrollaron en relacin con el empleo formal, lo cual hizo que los cambios en el mercado de trabajo y las condiciones del empleo los afectaran fuertemente. En un contexto de dficit fiscal agravado por la deuda externa, a fines de los 80 el deterioro de los servicios pblicos, el desfinanciamiento del sistema previsional, la creciente oposicin empresarial a los sistemas de proteccin del trabajo, se constituyen en justificativos de las reformas de las polticas sociales (Grassi, 2003b, Corts y Marshall, 1999). Tales reformas se propusieron imponer una visin de la poltica social que postula que el objetivo casi excluyente es atender las situaciones de pobreza extrema, lo cual implica el abandono de otros objetivos como la reduccin de la incertidumbre, la distribucin progresiva de los ingresos y la movilidad social (Lo Vuolo y otros, 2002), finalidades presentes en las polticas con pretensin universalista de las dcadas anteriores. As el pasaje de las polticas universales a polticas orientadas exclusivamente a resolver situaciones de pobreza a travs de la provisin de bienes y servicios muy bsicos implica no slo cambios en el alcance de la gestin de lo pblico, en el desarrollo de instrumental tcnico para focalizar las intervenciones en los merecedores, sino fundamentalmente cambios en las formas y reglas de distribucin del excedente social a partir de la prdida de vigencia de los principios de solidaridad en los que descansaba la promocin estatal del bienestar en aos anteriores. Tres procesos constituyen las transformaciones ms sustantivas de las distintas reformas sectoriales de las polticas sociales realizadas durante el perodo: la mencionada focalizacin, la privatizacin (o tercerizacin a travs de la prestacin de servicios por empresas, derivacin de responsabilidades en organizaciones de la sociedad civil, en particular la iglesia catlica y ONGs, pero tambin mediante el pago individual de aranceles para acceder a servicios pblicos como por ejemplo los hospitales) y la descentralizacin.

La descentralizacin de las polticas sociales es un proceso que vena siendo impulsado desde hace varias dcadas, sobre todo bajo la ltima dictadura militar, si bien nunca haba alcanzado los niveles a los que se lleg durante la dcada analizada. Ha implicado nuevas modalidades de relacin entre la administracin y el poder modificando los modos de implementacin de polticas sociales en las dcadas precedentes, dando paso a una nueva forma que incorpora de distinta manera y eficacia en la prestacin de los servicios, a los niveles subnacionales (provincias y municipios) y a otros actores sociales (Oszlak, 1994 y 2000). Como efecto no deseado de estos procesos, no es un dato menor la intensificacin de prcticas clientelares, el auge de punterismos locales y la derivacin de fondos y bienes pblicos hacia fines espurios. En sntesis, las polticas sociales en este perodo se han caracterizado por5: a) Redefinicin del concepto y las reas de competencia de los bienes pblicos y privados, incorporando a las reas sociales dentro de la lgica de funcionamiento del mercado. Dentro de los procesos de privatizacin de la administracin y de la gestin de los servicios sociales, son especialmente significativas las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP), las administradoras de riesgo del trabajo (ART) y el aumento y concentracin de la prestacin privada de servicios de salud que posibilit la desregulacin de las obras sociales. b) Fomento de vnculos ms estrechos entre aportes y beneficios en los seguros sociales (nuevamente sobresale el tema de las jubilaciones). c) Segmentacin de las necesidades y de las demandas, promoviendo la organizacin de las instituciones con base en intereses particulares y un mayor nmero de programas asistenciales para dar respuesta a los problemas sociales, destinados a un sujeto fragmentado: segn la condicin de pobre (nuevo, estructural, con empleo, sin empleo, protegido o informal; jubilado, menor); ocupado (pobre, no pobre, protegido, precario); desocupado (sin experiencia, no calificado, calificado devenido obsoleto, reconvertido) (Grassi, 2003b). Las intervenciones sociales focalizadas del gobierno nacional en el 2002 se distribuan en 54 programas de la ms diversa ndole, repartidos en cinco ministerios y dos agencias pblicas. d) Imposicin de criterios de gerenciamiento privado y de eficiencia mercantil en la administracin gubernamental; impulso de la focalizacin para ahorrar gastos y criterios de evaluacin costo-eficiencia de los resultados de los proyectos y programas. Cabe agregar que en muchos casos no pudieron implementarse y quedaron resumidos a orientaciones de poltica sin llegar a modificar sustancialmente las prcticas de los organismos pblicos. Esto es claro en los procesos de evaluacin que alcanzaron niveles de realizacin mucho ms modestos que lo que el discurso oficial hara suponer (Hintze, 2000). e) Impulso de normas a favor de los balances econmicos para eliminar desequilibrios presupuestarios derivados de problemas financieros con visibles restricciones y atrasos de aplicacin del gasto social en los niveles nacionales, provinciales y municipales. f) Tensin entre los objetivos de gobierno y los de las organizaciones de la sociedad civil convocadas a participar en la ejecucin, con metas muchas veces divergentes.

Los puntos a)-c) estn basados en Lo Vuolo y otros (2002); d)-h) en Coraggio, 1999.

g) Impulso de un mercado heterogneo en sus modalidades, de proyectos y programas sociales de tipo descentralizado, en que dichas organizaciones de la sociedad civil deben competir tanto por los recursos como por los beneficiarios. h) Denuncia, en muchos casos, meramente declaratoria de la corrupcin y el clientelismo poltico, con variaciones en funcin de las coyunturas electorales y las tensiones sociales de las distintas reas geogrficas. i) Reduccin de la eficacia y la eficiencia de muchas iniciativas sociales (como las de vivienda social y su indudable vinculacin con los servicios urbanos que condicionan el hbitat, por ejemplo) al no poder stas articularse a la prestacin de ciertos servicios privatizados orientados por el lucro y bajo la rigurosa consigna financiera de voluntad de pago de los beneficiarios (Federico-Sabat, 2001). Sobre este punto las partidas destinadas a agua potable y alcantarillado, vivienda y urbanismo y otros servicios urbanos, estuvieron entre los pocos rubros del gasto social que decrecen en la dcada. Corts y Marshall (1999) observan acertadamente que en ese contexto las mayores transformaciones al final de la dcada fueron las realizadas en los sectores de polticas ligadas al xito de la estrategia econmica neoliberal, que por un lado reducan la proteccin y los costos laborales y por el otro permitan la expansin del capital privado en la prestacin de servicios sociales (jubilaciones y pensiones, riesgos del trabajo, obras sociales). La otra gran transformacin, por su contenido poltico y cultural independientemente de su significatividad en relacin con la magnitud total del Gasto Pblico Social (GPS)6- refiere a los programas focalizados en la atencin de los problemas de mayor criticidad social de la dcada, los que condensan simblicamente los contenidos ms emblemticos de la transformacin de las polticas durante estos aos. As en consonancia con la preocupacin por la pobreza, durante la primera mitad de la dcada las polticas focalizadas en grupos social y biolgicamente vulnerables, como por ejemplo las de apoyos nutricionales ligadas a acciones de control y prevencin de la salud materno-infantil, expresaron las intervenciones pblicas asistenciales de mayor visibilidad7. Contaron con financiamiento externo y fueron gestionadas en forma de proyectos o programas especiales, por fuera de las estructuras de lnea de los ministerios nacionales y provinciales. Propuestas como el modelo de la nueva gestin (giles, flexibles, no burocrticas, altamente profesionalizadas) han terminado constituyendo de hecho unidades permanentes con personal contratado de larga duracin, mejor remunerado que el de planta pero sin beneficios sociales y sujeto a condiciones de inestabilidad, situacin especialmente sensible en coyunturas de cambios electoral.

Los programas focalizados abarcaron el 14% del GPS en el 2002 (SIEMPRO: Distribucin de Fondos Sociales Nacionales a Provincias Ao 2002, Programas Sociales Focalizados y Fondos Especficos de Ayuda Social, Bs.As, agosto 2003). 7 Continan una tendencia manifestada desde el regreso de la democracia con la implementacin por Alfonsn (1984-89) del Programa Alimentario Nacional (PAN), referente al cual se asemejan o intentan diferenciarse las intervenciones de suplementacin alimentaria realizadas por los gobiernos posteriores.

Desde mediados de los 90 y con caractersticas de financiamiento y gestin similares, los planes de empleo se presentaron como respuesta al acuciante problema de la desocupacin. Con variaciones, constituyeron en general subsidios directos a desocupados (sujetos a capacitacin o contraprestacin laboral), creacin de empleo pblico temporario (bajo modalidades de pasantas) y subsidios a la generacin de empleo en el sector privado. En este caso, el crecimiento en trminos relativos de los recursos que le fueron destinados es notablemente alto en relacin con la evolucin de las otras partidas y acompaa el movimiento de las tasas de desocupacin. 8

2. LA POLITICA SOCIAL EN EL NUEVO SIGLO 2.1 Crisis y transicin post estallido Una expresin recurrente es la de estallido para referirse a los acontecimientos de fines del 2001 comienzos del 2002. Las jornadas del 19 y 20 diciembre del 2001 explosin de violencia popular que cobr la vida a una treintena de personas- dieron como resultado la renuncia del presidente de la Rua a la mitad de su mandato. Este proceso fue marcado por una intensa movilizacin social, dentro de la cual las asambleas barriales, las redes de trueque, los piquetes de los movimientos de trabajadores desocupados y los cacerolazos adquirieron fuerte visibilidad. Desde el punto de vista de la institucionalidad poltica la situacin se expres en la renuncia del Presidente de la Rua el 20/12/01 y la existencia de cinco presidentes provisionales desde esta fecha hasta la designacin del justicialista Eduardo Duhalde por el Congreso a comienzos del 2002. La siguiente enumeracin muestra someramente algunos de los rasgos en general exacerbados cuando ya estaban presentes en aos previos- ms destacables de la Argentina del 2001/02, que explican por que literalmente el pas estall en el momento de la salida de la Ley de Convertibilidad: (i) fuerte decrecimiento de 11 puntos del PBI entre estos dos aos, siguiendo una tendencia comenzada en 1998). Esta cada fue similar a la de 1914 y mayor que la registrada en 1931/32; (ii) desmoronamiento del consumo total y del consumo privado (- 12,9 y 14,9% respectivamente) acompaando la cada del PIB a precios constantes ya mencionada9; (iii) sobrevaluacin cambiaria y cuestionamiento de la Ley de Convertibilidad mantenida desde 1991; (iv) fuga de capitales (la salida de capitales acumulada desde principios de 2001 fue superior a los U$S 20.300 millones, equivalente al 7,6% del PIB de aquel ao), stock de reservas internacionales en abril del 2002 un 55% inferior al nivel registrado en enero de 2001; prdida total del crdito externo pblico y privado; (v) declaracin del default de la deuda pblica (excluyendo la deuda contrada con los organismos internacionales); (vi) crisis del sistema financiero con circulacin de cuasi monedas (existencia de 14 emisiones de monedas diferentes circulando en 11 provincias), tasas de inters elevadas, imposicin a
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La erogacin en Programas de empleo y seguro de desempleo que representaba en 1990 la erogacin ms baja del GPS, para 1993 ya era 13 veces mayor que al comienzo de la serie y, en el 2002, 55 veces ms grande, debido a la implementacin ese ao del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (actualmente denominado Programa Jefes de Hogar). 9 MECON, Secretara de Poltica Econmica, Informe Econmico Trimestral: La Economa Argentina durante 2002 y evolucin reciente (www.mecon.gov.ar/peconomica/informe/informe44, consulta: 1/5/2006).

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fines del 2001 de la indisponibilidad de los depsitos bancarios (popularmente llamado corralito) y control de cambios, lo que produjo manifestaciones y cacerolazos por parte de los sectores medios contra los bancos en reclamo de los ahorros incautados; (vii) devaluacin del peso en el 2002 y aumento de precios. La variacin en el nivel de precios al consumidor entre 2001/02 fue del 26% y la del item Alimentos y bebidas del 35% (es la de mayor impacto sobre las condiciones de vida de los sectores ms desfavorecidos). Esto trajo aparejado el consiguiente incremento del la poblacin bajo la lnea de pobreza e indigencia (ver nota 4). En el contexto de este trabajo la administracin Duhalde (2/1/2002 al 24/5/2003) es considerada como un periodo de transicin. En respuesta a la crisis y las manifestaciones populares, establece, con apoyo del Banco Mundial, el Programa Jefes de Hogar (PJH), eje de su poltica social. Consistente en la asistencia a travs de un subsidio monetario a quienes no tenan trabajo, constituy la poltica de este tipo de mayor magnitud en el pas. Fue puesto en marcha en mayo del 2002 como medida de emergencia, momento en que la tasa de desocupacin abierta rondaba el 20%, llegando a cubrir unos 2 millones de personas. A sus beneficiarios se los incluye como ocupados en la medicin oficial, lo cual ha generado crticas desde distintos sectores. A partir del 2003 el Instituto Nacional de Estadstica y Censos comenz a procesar informacin mostrando el impacto del Programa en las tasas: en el 2003 incidi en un descenso del 5% de la tasa de desempleo, decreciendo su peso a medida que comenz la recuperacin del empleo. El PJH asume el discurso de la universalidad de los derechos, siendo promocionado en sus inicios como derecho de inclusin social.10 Independientemente de su carcter declarativo de derecho universal la inscripcin de beneficiarios se realiz entre abril y mayo del 2002, no admitiendo nuevos ingresos a partir de esa fecha. El subsidio, a pesar de la inflacin, se ha manteniendo en $ 150 mensuales desde su creacin. A cambio requiere una contraprestacin de entre 4-6 horas semanales en trabajo o capacitacin. Esta ltima abarca dos modalidades: terminalidad de los estudios primarios y secundarios y formacin profesional en oficios diversos. Segn el dato disponible en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el nmero de beneficiarios es de 1.472.187 y corresponde a octubre del 2005; sin embargo en el padrn por el cual se liquida el subsidio figuran 795.274 beneficiarios (www.trabajo.gov.ar/ jefes/infostats/ index.asp, consulta 19/11/07).11 La necesidad de mantener el PJH muestra el reconocimiento oficial de la persistencia y gravedad de la situacin social de una enorme parte de la poblacin
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Con fuerte presencia meditica de Hilda de Duhalde, esposa del Presidente. En aquel momento la publicidad sealaba: es tu derecho, ejrcelo y no es un regalo, es un derecho. Frente a las crticas de favorecer el clientelismo que se han realizado a este tipo de programas, se puntualizaba que el derecho poda ejercerse sin ninguna intermediacin. 11 Para tener una idea de la depreciacin del valor de compra del subsidio, basta sealar que el valor del Indice de Precios al Consumidor para Alimentos y Bebidas (el que el de mayor incidencia en los sectores de menores ingresos) era de 156 puntos en el 2003, alcanzando a 204 en el 2006 (www.indec.mecon.ar, consulta: 17/8/07)

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argentina. En febrero 2006 se anunci una modificacin de esta poltica, se volver sobre ello ms adelante.

2.1 La poltica social a partir del 200312 En la revisin de la poltica social del gobierno del presidente Nstor Kirchner, interesa detenerse en la manera en que el discurso oficial propone diferenciar su poltica de la de la dcada larga. Para ello se researn muy sintticamente algunas intervenciones de Alicia Kirchner, hermana del presidente y Ministra de Desarrollo Social desde mayo 2003, con un interregno fuera del cargo entre diciembre 2005 y agosto 2006, breve periodo en que asumi funciones como senadora electa en los comicios de aquel ao. Muy marcadamente el discurso oficial aparece preocupado por tomar distancia respecto de la dcada anterior. En esa lnea el nfasis es puesto en la inclusin social para ello la integralidad de las polticas es considerado un eje- y en el papel activo del Estado. Esta lgica de la diferenciacin se centra sobre la crtica del modelo neoliberal traducido en los ajustes estructurales, el cual produjo el retiro de la intervencin del Estado e implant una determinada forma de polticas pblicas que se tradujeron en la fragmentacin y la exclusin permanentes de la sociedad. En ese marco las polticas sociales asistencialistas y focalizadas son consideradas la contracara de la justicia social. Frente a ello se propone: trabajar desde una poltica social integral, desde un Estado en movimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado, sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por la trama social en la que estn inmersos, buscando la construccin de un `espacio inclusivo que fortalezca los derechos ciudadanos polticos, econmicos, sociales, culturales y la equidad territorial. La poltica social se preocupa de la inclusin y la integracin social y se prioriza la promocin de oportunidades para crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios, fortaleciendo el capital social. 13 En esos trminos se definen como objetivos de la poltica social: a) Promover el desarrollo humano enmarcado en un ideario social asociado a la equidad y los derechos. b) Instalar capacidades y herramientas para superar las carencias, no slo materiales sino de oportunidades. c) Ejercitar la tica del compromiso desde un Estado que acompaa y articula la consolidacin de la poltica con fuerte inversin social. d) Favorecer una gestin asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado (A.Kirchner: La caracterizacin de estas polticas, idem anterior).
Se mantiene la estructura del texto original y se agrega informacin disponible sobre el 2006 a la fecha de la redaccin de este trabajo.
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A.Kirchner: Polticas sociales integradas y El desafo de las nuevas polticas sociales, en www.desarrollosocial, gov.ar, consulta: 17/2/06.

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Para ello se reorganizaron los distintos programas existentes en el momento de asumir en tres planes nacionales que son considerados como los ejes de la poltica del Ministerio de Desarrollo Social: a) Plan de Seguridad Alimentaria El hambre ms urgente que agrupa a las acciones de apoyo alimentario; b) Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la obra que busca promover la inclusin social a travs de la generacin de empleo y de la participacin en espacios comunitarios y c) Plan Familias por la inclusin social, que apunta a transferir ingreso a las familias pobres, sin las contraprestaciones que exige el Programa J/JHD, demandando nicamente la realizacin de controles de la salud y asistencia escolar de los hijos. Pasado el peor momento de la crisis, el PJH ha sido objeto de fuertes crticas. Desde la derecha por sus supuestos efectos de desestmulo a la bsqueda de trabajo. Desde el progresismo -sin entrar a abrir juicio sobre esta forma de denominar lo que en general, hasta unos aos atrs, se denominaba izquierda en la Argentina- por su carcter asistencialista y los exiguos montos del subsidio. Desde ambas por el clientelismo, tpico de las polticas asistencialistas focalizadas, que la masividad de este Programa ha acentuado. Como respuesta a estas crticas a fines del 2004 se abri la posibilidad de traspaso optativo de los miembros del PJH con hijos hasta 18 aos o discapacitados al Plan Familias. Esta medida fue acompaada con un aumento del subsidio de $ 25, proporcional al nmero de hijos a cargo. A partir de marzo 2006 los montos van de $150 para familias con un menor a cargo a $ 275 con seis o ms menores a cargo. Cabe sealar el monto de $ 25 por hijo, adicional al subsidio del PJH, resultaba muy inferior al salario familiar de un trabajador formal ($ 60). Cuando en octubre 2004 se firm el decreto de traspaso del PJH al Familias se esperaba que 750 mil madres fueran incluidas para fines de 2005, meta a la que an no se lleg.14 De acuerdo con la informacin oficial del Ministerio de Desarrollo Social con esto se inicia la reformulacin de los programas de ingresos sociales de acuerdo a criterios de empleabilidad y vulnerabilidad social, con el objetivo de sentar las bases para el diseo de una poltica social de mediano y largo plazo. El objetivo del Familias es proteger e integrar socialmente desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades para el ejercicio de los derechos bsicos a las familias en situacin de vulnerabilidad o riesgo social con menores de 19 aos a cargo. Pueden optar por el traspaso al Familias los beneficiarios del PJH que no finalizaron el secundario y tienen dos o ms hijos o menores a cargo. Se aclara que en caso de que no haya mujer en el hogar, el hombre podr optar por el traspaso y ser el titular del beneficio (www.desarrollosocial.gov.ar/planes/pf/default.asp, consulta: 23/5/06).

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El proceso ha sido ms lento y los resultados ms modestos. Segn la informacin disponible en el sitio del Ministerio: El Programa Familias ha incrementado en ms del 50% su alcance desde el ao 2005. De 240.000 familias destinatarias en ese ao, el Programa lleg a 454.000 y prev alcanzar 700.000 familias a finales del 2007 (www.desarrollosocial.gov.ar/ Planes/PF/default.asp, consulta 18/8/07).

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En febrero del 2006 otra reformulacin del PJH fue anunciada por el presidente de la Nacin. Contina con el traspaso al Plan Familias e incorpora una nueva modalidad, el Seguro de capacitacin y empleo, que es de $ 225 pesos, estar bajo la rbita del MTEySS y al cual podrn acceder de manera optativa los beneficiarios del PJH. El gobierno esperaba incorporar gradualmente a medio milln de personas a partir de abril de 2006.15 Segn consigna la pgina del MTEySS los beneficiarios debern concurrir regularmente a oficinas de empleo, realizar capacitacin y buscar trabajo. La incorporacin en el seguro permite el acceso a servicios de: orientacin laboral al desempleado y apoyo a la bsqueda de empleo; intermediacin laboral que vincule las demandas de las empresas y las capacidades de los desempleados; formacin y capacitacin laboral y entrenamiento para los desocupados, finalizacin de estudios primarios y secundarios y apoyo a emprendimientos individuales y asociativos; derivacin a servicios sociales. Un dato importante a tener en cuenta en trminos de proteccin social es que el tiempo de permanencia en el Seguro es computable para la futura jubilacin (www.trabajo.gov.ar/seguroc/index.asp, 20/5/06). Como contexto de de lo aqu presentado conviene detenerse en la situacin socioeconmica post estallido. La Argentina lleva cuatro aos de crecimiento muy fuerte del PBI, con disminucin de tasas de desocupacin y subocupacin que, en trminos histricos, a fines del 2006 recin han logrado retrotraer la situacin a los niveles de 1993. En lo que hace a la pobreza, la cada es fuerte frente al 57% de poblacin pobre en el total de aglomerados urbanos en octubre 2002, sin embargo para el segundo semestre del 2006, un 27% de la poblacin, 6.4 millones de personas, estaba bajo la lnea de pobreza y un 19%, equivalente a 2.1 millones, era indigentes (INDEC; Informacin de prensa del 21/3/07). A pesar de la mejora en el empleo y la disminucin de la pobreza, esto no es seguido de manera similar por los niveles de igualdad, lo que se relaciona con la evolucin de los salarios, que no alcanzan la inflacin y muestran gran disparidad por sectores: los nicos que han registrado mejoras en el salario real, superando la inflacin, son los trabajadores registrados del sector privado, estando muy rezagados los salarios de los trabajadores del sector privado no registrado y an peor, los de los trabajadores pblicos. En trminos de la brecha de ingresos (mediana del ingreso per capita familiar del primer y ltimo decil), sta era de 23 a fines del 2006, situacin similar a 1997, momento de fuerte recesin con altas tasas de desocupacin (INDEC: Evolucin de la distribucin del ingreso, 27/3/2007). Para finalizar se presenta con mayor detalle el Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra lanzado en agosto de 2003. Es, sin duda, la poltica ms novedosa, la que ms tiende a distanciarse del modelo anterior y la que ms se acerca a los objetivos de la poltica social reseados ms arriba. Segn sus fundamentos se orient a mejorar el ingreso de la poblacin vulnerable; promover el sector de la economa social o solidaria y fortalecer a las organizaciones publicas y privadas, as como impulsar espacios asociativos y redes para mejorar los procesos de desarrollo local. Est dirigido a prioritariamente a personas, familias y grupos en situacin de pobreza,
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En el sitio del MTEySS se sigue manteniendo este nmero como alcance esperable (www.trabajo.gov.ar/seguroc/ index.asp, consulta 18/8/07).

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desocupacin y/o vulnerabilidad social y que conformen experiencias productivas y/o comunitarias (ww.ww.ww.desarrollosocial.gov.ar, 7/2/06) Cabe sealar que, si bien este Plan es la poltica nacional de mayor peso en esta orientacin, no es la nica. Dentro del mismo Ministerio se encuentra el Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social (INAES) destinado al apoyo de cooperativas y mutuales. Y en diversas provincias y municipios se estn llevando a cabo actividades de promocin de la economa social tradicional (cooperativas, mutuales, asociaciones sin fines de lucro), as como de las nuevas formas asociativas. El Plan pone el acento en la cuestin del trabajo: La cultura del trabajo slo se adquiere con el trabajo ya que no hay tecnologa ni modernismo capaz de equipararse a lo emprico. El eje liberador sin lugar a dudas es el trabajo ciudadano, como derecho universal. Respecto de la Economa social seala que `genera sociedad - como expresa la OIT en la medida que establece relaciones entre identidades, historias colectivas, diversas competencias y mbitos que enlazan las actividades productivas con la reproduccin social (www. desarrollosocial.gov.ar/ site/Planes/DLES, consulta: 17/02/06). Bsicamente brinda apoyo tcnico y financiero a proyectos o acciones socioproductivas que ya estn en marcha o por comenzar, destinando herramientas, equipamiento, insumos y otras inversiones necesarias, los proyectos pueden ser presentados va municipios y ONGs. Las lneas son: (i) Apoyo econmico y financiero a emprendimientos productivos, a cadenas productivas, a servicios a la produccin y a los Fondos Solidarios para el Desarrollo; (ii) Fortalecimiento institucional, tomando en cuenta el desarrollo de actividades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco de polticas sociales; (iii) Asistencia tcnica y capacitacin para pequeas unidades de produccin y sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local y economa social A continuacin para aproximarse a un balance preliminar de esta poltica se hace un intento de sistematizacin de la informacin oficial (de circulacin pblica) referida al Plan. Desde el punto de vista metodolgico debe quedar claro que las afirmaciones aqu sostenidas no son resultado de informacin primaria proveniente de estudios y evaluaciones propias, sino que es el resultado de analizar fuentes documentales y estadsticas generadas por el propio Ministerio de Desarrollo Social. Para aproximarse a la cobertura poblacional y alcance del Plan se ha revisado la informacin que publica el MDS a travs de su pgina web (Memoria 2004 y los Informes de ejecucin presupuestaria 2004, 2005 y 2006), as como diversas publicaciones de la misma fuente. El siguiente cuadro es un intento de sntesis que intenta ver el Plan en proyeccin anual. Como se ver resulta difcil llegar a conclusiones debido a que las fuentes no son coincidentes tanto en los valores como en las unidades de anlisis utilizadas. La informacin brindada por el MDS en cada uno de los Informes de ejecucin presupuestaria no mantiene categoras homogneas, por lo cual es imposible hacer comparaciones estrictas. La informacin ms detallada a la que se accedi se encuentra en el artculo de Rebn y Roffler, funcionarias de la Secretara de Poltica Social y Desarrollo Humano, en una publicacin del abril de 2006 del MDS.

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Alcances del Plan Manos a la Obra 2003-2006

Unidades de medida (*) Fuente de informacin A Ao 2004 - Emprendimientos productivos - Cooperativas de Economa Social - Organizaciones de microfinanzas - Proyectos especiales para discapacitados - Capacitacin - Organizaciones sociales Ao 2005 - Capacitacin - Consejos Consultivos - Proyectos - Materiales - Fondos Ao 2006 - Emprendimientos productivos - Cooperativas de Economa Social - Capacitacin - Proyectos productivos para jvenes - Monotributistas en Economa Social Fuente de informacin B Periodo 2003-2004 - Emprendimientos productivos Periodo 2003- 2005 - Emprendimientos productivos - Fondos de crdito y microcrdito Ao 2005: Emprendimientos productivos - con subsidio - con financiamiento Porcentaje de crecimiento de los emprendimientos productivos en el 2005 (Ao base 2003/2004 = 100) 54.274 190 20.451 8.000 12.140 510.975 9 33.823 430.000 13 34.950 1.767 117 109.501 68.130 4.805 24.800 3 17.187 42 4.563 119.572 46 31.500 1.700 155 74 2.420 410.000 28.000 13 16 Nmero Personas alcanzadas N miembros (promedio)

27.300

41

72.693 36.076 36.617

4 5 3

60 %

19%

(*) Los datos presentados y la denominacin de las unidades de medida es la que aparece en las fuentes. Se incluyen las ms significativas. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de: Fuente A: Ministerio de Desarrollo Social: Informe de ejecucin presupuestaria 2004 (/www.desarrollosocial. gov.ar/ pdf/INFORME _2004.pdf, 25/5/06), 2005 (www.desarrollosocial.gov.ar/ pdf/ INFORME_2005.pdf, 25/5/2006) y 2006 (www.desarrollosocial.gov.ar/pdf/INFORME_2005.pdf, consulta: 18/8/07). Fuente B: Rebn y Roffler, 2006.

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Adicionalmente a lo ya sealado respecto de la disparidad en la presentacin de la informacin que se observa en el mismo Ministerio, en el cual los datos para el 2004 reflejan seguramente el acumulado desde la creacin del Plan (tal como lo registra la fuente B) cabe destacar lo siguiente relacionando los datos del cuadro anterior entre s, respecto de otros planes sociales e informacin de Rebn y Roffler no incluida en el cuadro: a) En lo que hace al crecimiento del 60% del nmero de emprendimientos productivos y del 19% de los beneficiarios alcanzados (cuando se compara el 2003/4 con los datos 2003/5), la lectura del cuadro relaciona la disparidad entre ambos porcentajes con el tamao medio de los emprendimientos. Este cae de 13 a 9 entre ambos periodos considerados, lo que a su vez tiene que ver con el drstico decrecimiento del tamao de las unidades en el 2005 (4 integrantes promedio). Situacin que no es explicable con la informacin suministrada. En realidad podra deducirse lo contrario, cuando respecto de las cifras del 2005 Rebn y Roffler (2006) sealan: se observa una disminucin de los proyectos financiados respecto del 2004, lo cual se debe a que los proyectos asistidos en la segunda etapa del Plan, iniciada en el 2005, resultan ms complejos, de mayor articulacin de los grupos de emprendedores y de las unidades productivas a travs de la conformacin de incipientes cadenas de produccin. De confirmarse la disminucin observada en el tamao promedio de las unidades, este es un dato preocupante en trminos de la escala para enfrentar los problemas de produccin y comercializacin, evitar la competencia entre emprendimientos e incrementar el asociativismo. Los datos del Informe de Ejecucin Presupuestaria 2006 refieren a los casi 35 mil emprendimientos productivos financiados, alcanzando a 109.501 pequeos productores, lo cual hace imposible saber si todos son nuevos o se suman a los anteriores (en el caso de las cooperativas se indica que son nuevas). De todos modos se mantiene la baja cantidad de miembros por emprendimiento recin mencionada. b) Del cuadro no quedan dudas que la accin numricamente ms significativa del Plan es la creacin de emprendimientos. En primer lugar cabe sealar que el nmero de beneficiarios del Plan Manos a la Obra en emprendimientos productivos representaba el 35% de la poblacin incluida en el PJH en el 2005. Este es un dato apreciable si se compara el esfuerzo organizativo, de planificacin y gestin que se moviliza en el apoyo a este tipo de emprendimientos respecto de la implementacin de un programa de distribucin de subsidios como es el PJH.16 En segundo lugar, estos datos muestran la gran distancia entre esta accin y la llevada a cabo hasta el momento respecto de los proyectos de ms envergadura, los denominados proyectos estratgicos17. Segn
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Un 20% de los emprendimientos productivos subsidiados registrados en el 2005 correspondan a beneficiarios del Programa J/JHD, a travs del componente Herramientas por trabajo del Plan Manos a la Obra (Rebn y Roffler, 2006). 17 Los proyectos estratgicos abarcan convenios especficos, servicios a la produccin o de encadenamientos productivos, esta lnea se orienta al financiamiento de proyectos que se constituyen como un polo articulador de actividades productivas con un impacto potencial en trminos econmicos y sociales, trabajando sobre cadenas de valor agregado. Para la definicin de los criterios para considerar estratgico un proyecto el Plan utiliza con una metodologa realizada por el equipo de Responsabilidad Social Empresaria de la SPSyDH, de acuerdo con la cual se estaran financiando experiencias que forman parte de planes de desarrollo local p bien estn vinculadas con las actividades econmicas de mayor potencial de la localidad

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Rebn y Roffler (2006) durante el 2005 un 10% de los proyectos financiados corresponden a este tipo, con un monto total de $ 10 millones, desagregados en: un 51% de Servicios de apoyo a la produccin; 38% a Cadenas productivas (con una cobertura de 1.500 beneficiarios) y el 11% a los Planes integrales de Desarrollo Territorial, con similar cobertura. Un ao antes la Memoria Anual 2004 del MDS registraba 17 Cadenas productivas con 761 beneficiarios y 18 Servicios de apoyo a la produccin; con 2.925 beneficiarios. (MDS: Memoria anual 2004, www.desarrollosocial.gov.ar/ pdf/ANEXO_MDS.pdf, 25/5/06). c) Esto se refleja a su vez en la incidencia en las modalidades de financiamiento del Plan. El 73% de los recursos se destinan a subsidios a emprendimientos; el 17% a proyectos de crdito y microcrdito y el 10% a los proyectos estratgicos ya mencionados (Rebn y Roffler, 2006). d) En relacin con las organizaciones de microfinanzas, comparando con los datos de Rebn y Roffler se habra registrado un aumento del 23% entre el 2004/05. Las autoras sealan que las entidades que mayor cantidad de recursos manejan son el Fondo de Capital Social/FONCAP (50% de los recursos asignados a esta finalidad) y los Fondos Solidarios para el Desarrollo/REDES (35%). No hay datos sobre esto en el Informe 2006. Respecto de los emprendimientos productivos en Rebn y Roffler (2006) se hace mencin a un Estudio de evaluacin del Plan Nacional Manos a la Obra realizado por la Fundacin de Investigaciones Econmicas y Sociales en agosto 2005. A partir de una muestra de emprendimientos y sus integrantes18 se seala la alta presencia femenina, una importante relacin entre el conocimiento previo del oficio entre quienes integran los emprendimientos, aunado al inters por recibir capacitacin de un tercio de sus miembros. Un dato interesante que pone en cuestin la idea de transitoriedad con que los emprendedores asumiran este tipo de actividad- tiene que ver con que (a pesar de los niveles de ingresos obtenidos) la casi totalidad afirma tener expectativas positivas respecto del futuro del emprendimiento. Sobre los ingresos casi dos tercios se mueve en un rango de $ 300/500 inferiores a las necesidades del hogar, lo que se relaciona con la presencia de quienes tienen otro trabajo o buscan tenerlo para complementarlos. Para tener una idea de la significacin de este rango de ingresos se lo puede comparar con el salario medio en el segundo trimestre 2005. El ms bajo correspondiente al sector privado no registrado era de $ 452 y el salario medio total ascenda a $ 784 (EPH/INDEC, en Informe Trimestral CENDA, n 8, otoo 2006). Con relacin a la capacidad de compra de este rango de ingreso, ste era cercano a la canasta alimentaria y aproximadamente a la mitad de la Canasta Bsica Total de INDEC. Si se acepta que el presupuesto expresa en recursos la significacin de las polticas, para mostrar el peso relativo de la poltica de Desarrollo Local y Economa Social como ya se dijo novedosa respecto de las de las de la dcada larga, pero tambin en lo que hace a las restantes del MDS- se cuenta con la siguiente informacin del Informe de ejecucin presupuestaria 2005. El presupuesto ejecutado del MDS se duplic entre 2003-05. En ese marco los $ 110 millones destinados al Plan de Desarrollo Local y
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Muestra aleatoria de 176 organizaciones que presentaron proyectos productivos, 301 emprendimientos productivos y 1.097 integrantes de dichos emprendimientos (Rebn y Roffler, 2006).

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Economa Social en el 2005 representaron el 4% del presupuesto ejecutado por el MDS, correspondiendo el 48% a pensiones no contributivas19, el 25% a seguridad alimentaria, y el 21% al Plan Familias. Para el 2006 la relacin es la siguiente: los $ 135 millones destinados al Plan de Desarrollo Local y Economa Social ese ao, en trminos relativos disminuyeron su representacin al 3,4% del presupuesto del MDS. Las pensiones no contributivas llegaron al 53% y correspondi el 19% a seguridad alimentaria y el 22% al Plan Familias (Informe de ejecucin presupuestaria 2006). Los datos anteriores muestran que la asistencialidad directa, con todos los riesgos de discrecionalidad que implica, se acenta y que la intervencin ms innovadora es la que ms peso pierde comparativamente. En el discurso oficial del MDS esto es justificado por la an subsistente exclusin20, lo cual es sin duda cierto. Sin embargo su incremento no es consistente con la disminucin de la pobreza/indigencia que se rese ms arriba, por otra parte permanentemente remarcado por el gobierno. En relacin con todo lo anterior, un llamado de atencin sobre los riesgos que enfrentan las polticas socioproductivas en caso de no poder superar estos obstculos son acertadamente sealadas por Clemente (2006) cuando afirma: El desarrollo local y la construccin de un sistema de economa social debera ser el resultado de un pacto social ms amplio, donde todos identifiquen la restitucin de derechos y la justicia distributiva como un valor de inters colectivo; y en cada nivel de gobierno se asuman compromisos para apoyar al movimiento social y otras expresiones de la sociedad que acten en ese sentido [..] en la medida que no existan condiciones para el desarrollo local y regional desde una perspectiva redistributiva y de integracin, estos programas socioproductivos estn expuestos a reproducir (si no media el apoyo externo adecuado) parte del problema sobre el cual pretenden actuar, que es la marginalidad y el asilamiento de las experiencias.

3. A MODO DE SINTESIS En un intento de resumir y sistematizar lo expresado en las pginas anteriores, las polticas sociales en la Argentina actual son expresin de: la gestacin durante buena parte del siglo XX de una ciudadana ligada bsicamente a la condicin de trabajador (formal, con acceso a proteccin social), que an sostiene la valoracin colectiva del trabajo en relacin de dependencia (incluso el no registrado), si bien aparecen signos incipientes en lo que hace al reconocimiento del trabajo asociativo y autogestivo;
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Son las que no requieren de aportes o cotizacin para su otorgamiento, pueden ser asistenciales (destinadas a poblacin vulnerable), graciables o para los incluidos en leyes especiales, como miembros de la iglesia, ex combatientes de de Malvinas, etc. En el 2003 el MDS otorgaba 272.402 pensiones, en el 2005, 407.666 y en el 2006, 503.006, lo que implica un crecimiento del 185% tomando como ao base el 2003 (MDS: Informes de ejecucin presupuestaria 2005 y 2006). 20 Documento Rendimos cuenta, referido a mayo 2005/2006 del MDS (www.desarrollosocial. gov.ar/ pdf/ RC_web.pdf, consulta: 17/8/07).

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la transicin, durante los ltimos treinta aos, desde una relativa -pero, en todo caso, importante respecto de Amrica Latina- proteccin de los derechos de los trabajadores, a la significativa prdida de estos derechos y el predominio de la inseguridad en las condiciones de reproduccin de la poblacin, situacin que se intensific fuertemente en la dcada de los 90, en la cual las polticas de ajuste estructural del modelo neoliberal alcanzaron su mxima expresin y cuyo ms notorio efecto social ha sido la exclusin; una fuerte fragmentacin social producto tanto del disciplinamiento impuesto por la dictadura 1976-83 como por el neoliberalismo, pero a la vez con movimientos sociales con novedosas formas de resistencia y protesta social; condiciones estructurales que hacen altamente improbable el regreso a un modelo de Estado de Bienestar como el que conoci la Argentina varias dcadas atrs; una coyuntura econmica y social post crisis 2001/2002 con crecimiento econmico, disminucin de los niveles dramticos de desempleo y desocupacin de esos aos pero que todava siguen siendo crticos y sin mejora generalizada en la distribucin del ingreso ni avance claros en relacin con un modelo que asuma y enfrente como cuestin social no la pobreza- sino la desigualdad; polticas sociales que se definen en el gobierno nacional- desde la diferencia con las asistencialistas focalizadas del modelo neoliberal. Y que -vistas en trminos de sus rupturas y continuidades-, no muestran distancias polares sino transiciones tenues, tal como lo indican las acciones, pero sustantivamente los recursos destinados a intervenciones clsicamente asistenciales por el Ministerio de Desarrollo Social; la simultnea incorporacin a la agenda pblica de dicho gobierno de acciones de promocin del desarrollo local y de la economa social (temtica que comenz a ser discutida en el pas con mayor intensidad al calor de la crisis y la ampliacin de las actividades autogestivas y asociativas propiciadas por el incremento de la desocupacin y la pobreza), con recursos asignados que muestran su escasa prioridad en el contexto de las polticas del MDS; el hecho de que, a pesar de las orientaciones definidas y de los esfuerzos por promover proyectos ms amplios (encadenamientos productivos, servicios a la produccin), dichas acciones se encuentran todava fuertemente orientadas a atender situaciones de vulnerabilidad a travs de la promocin de emprendimientos productivos, sin constituir una estrategia de ms amplio alcance. Todo ello configura un rico campo de experiencias, con sus limitaciones y potencialidades, que condiciona pero a la vez posibilita- el horizonte en construccin de las polticas sociales del futuro.

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