Estado de Alagoas MINISTRIO PBLICO DE CONTAS EXCELENTSSIMO SENHOR CONSELHEIRO VICE-PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ALAGOAS.

URGENTE DISTRIBUIO IMEDIATA

CONS. RELATORA: ROSA MARIA ALBUQUERQUE

O MINISTRIO PBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE ALAGOAS, rgo de estatura constitucional, previsto nos arts. 130 da Constituio da Repblica e 150 da Constituio do Estado de Alagoas, com sede na Av. Fernandes Lima, n. 1047, 2 andar, Farol, Macei, Alagoas, por meio de seus Procuradores de Contas, abaixo assinados, vem, respeitosamente, perante Vossa Excelncia, nos termos dos arts. 74, 2, c/c 75 da Constituio da Repblica, 98, pargrafo nico, da Constituio Estadual, 42 e segs. da Lei Estadual n. 5.604/94 e 190 e segs. do Regimento Interno do TCE/AL, apresentar

REPRESENTAO CUMULADA COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR INAUDITA ALTERA PARTE

em face do gestor LUS EUSTQUIO TOLEDO, Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas do Estado de alagoas, inscrito no CPF n. 007.333.424-34, com domiclio funcional na Av. Fernandes Lima, n. 1047, 2 andar, Farol, nesta Capital, em razo dos fatos e fundamentos a seguir expostos.

Av. Fernandes Lima, n. 1047, 2 andar, Farol, Macei, Alagoas, CEP 57.055-903 Telefone: 82.3315.5614 - Fax 82.3241.9231 ministeriopublico@tce.al.gov.br

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I DOS FATOS. 1. No dia 26 de abril de 2012, o Tribunal de Contas do Estado de Alagoas (TCE/AL) encaminhou Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas (ALE) o projeto de lei n. 264/2012 (PL), dispondo sobre a reestruturao dos cargos em comisso nessa Corte. 2. O Ministrio Pblico de Contas do Estado de Alagoas (MPC) no foi instado a se manifestar previamente a respeito do contedo do atual projeto. Desde o final do ano passado, aps a operao rodoleiro da Polcia Federal, a Presidncia da Corte estava gestando o referido PL. O MPC chegou dar algumas sugestes inicialmente, sendo depois afastada totalmente a sua participao, desde o incio deste ano. 3. Surpreendentemente, o citado projeto de lei foi apresentado na sesso do dia 24.04.2012, sem que fosse disponibilizado ao MPC, previamente, o acesso ao seu teor, para anlise, bem como sem qualquer previso de estrutura mnima de pessoal disposio do Parquet. Ao contrrio, o referido rgo ministerial perderia os poucos assessores que atualmente esto cedidos pelo TCE/AL. 4. Diante disso, o projeto recebeu diversos questionamentos e foi retirado de pauta, sendo reapresentado na sesso seguinte, no dia 26.04.2012, sem que fosse disponibilizada sequer a cpia do PL para exame pelo MPC, novamente. Houve aprovao em sesso nica, desrespeitando-se a previso regimental, que estipula a necessidade de se debater projetos normativos por 04 (quatro) sesses. Na ocasio alegou-se a existncia de excepcionalidade a justificar o afastamento dessa formalidade, qual seja, a proximidade do recesso parlamentar e das eleies municipais. 5. Desta forma, o trmite aodado e a ausncia de anlise ministerial, gerou um projeto de lei repleto de vcios constitucionais e legais, a ensejar pronta atuao no sentido de se evitar prejuzo ao errio, conforme passamos a expor. II DO CABIMENTO DA REPRESENTAO/DENNCIA. LEGITIMIDADE DO MPC/AL. 6. A Constituio da Repblica, do Estado de Alagoas, a Lei Orgnica do TCE/AL e seu respectivo regimento interno asseguram a qualquer pessoa a legitimidade para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.1
Constituio da Repblica: Art. 74. (...) (...)
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Arts. 74, 2, c/c 75 da Constituio da Repblica, 98, pargrafo nico, da Constituio Estadual, 42 e segs. da Lei Estadual n. 5.604/94 e 190 e segs. do Regimento Interno do TCE/AL. Pgina 2 de 21 Representao lei de criao dos cargos comissionados do TCE/AL.

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2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. (...) Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. (Grifo nosso).

7. Com maior razo, o Ministrio Pblico de Contas, rgo de estatura constitucional cuja vocao justamente a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais perante os respectivos Tribunais de Contas, tem o dever de atuar quando tiver conhecimento de fatos deletrios que estejam sob a jurisdio das Cortes de Contas. 8. Essa a nica interpretao consentnea com a instituio pelo legislador constituinte originrio de um Parquet com atuao exclusiva nos Tribunais de Contas, especializado, pois, na fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade e aplicao das subvenes e renncia de receitas. III DA FUNDAMENTAO JURDICA. A) DA INCONSTITUCIONALIDADE DA CRIAO DE VERBA INDENIZATRIA PARA TODOS CONSELHEIROS INDISTINTAMENTE, DA SUA NATUREZA SALARIAL (NO INDENIZATRIA) E DO RESPEITO AO TETO REMUNERATRIO CONSTITUCIONAL. 9. O artigo 4 do Projeto de Lei n. 264/2012 intenciona a criao de uma verba de carter indenizatrio a todos os Conselheiros, independentemente da ocupao de cargo de Presidente, Vice-Presidente ou Corregedor, conforme se v na transcrio abaixo:
Art. 4. Ao Conselheiro Corregedor-Geral e aos demais Conselheiros titulares so extensivas as mesmas vantagens de carter indenizatrio asseguradas ao Conselheiro VicePresidente, especialmente do que trata o art. 2 da Lei n. 5.284, de 12 de dezembro de 1991. (Grifo nosso).

10. Primeiramente, devemos compreender a natureza jurdica da verba indenizatria. Entende-se que tal verba destina-se recomposio de despesas extraordinrias assumidas pelo agente em razo do exerccio do cargo e geralmente paga de uma s vez, a cada ocorrncia do fato que justifique tal indenizao.

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11. O exemplo clssico so as dirias pagas ao servidor, a servio, pelo afastamento da sede em carter eventual ou transitrio para outro ponto do territrio nacional ou para o exterior, destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinria com pousada, alimentao e locomoo urbana. 12. A respeito de possibilidade da criao de uma verba indenizatria sui generis, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO j prontificou sobre o universal conceito de verbas indenizatrias: indenizaes, cuja finalidade ressarcir despesas a que o servidor seja obrigado em razo do servio...2 . 13. Pelo texto legal, percebe-se que tais verbas pretendem ser criadas independentemente de qualquer condio anormal relativa ao desempenho do cargo ou de fato excepcional. No se indicou nenhum fato a justificar o ressarcimento por meio de verba pblica. Pagar-se-, apenas, pelo exerccio das atribuies normais e inerentes ao cargo de Conselheiro. Dessarte, verdadeiramente, no h, no projeto de lei, a previso de um fato gerador hbil a justificar o pagamento de tal verba indenizatria. A rigor, estamos diante de verdadeiro aumento salarial por via transversa, como forma de burla ao teto remuneratrio constitucional, que exclui apenas as verbas de natureza verdadeiramente indenizatria. 14. No projeto de lei utilizou-se de expediente reprovvel para caracterizar revises salariais como se fossem verbas indenizatrias. A despeito de se denominar de vantagem indenizatria, aquela prevista no art. 4, caput, no , a rigor, indenizatria, nem mesmo para aqueles que, em tese, poderiam receb-la (Presidente, Vice-Presidente e Corregedor). 15. Podemos perceber, ainda, que no h motivao para o ato administrativo de concesso de verba indenizatria aos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Alagoas, pois como sintetiza CRETELLA JR., motivao a justificativa do pronunciamento tomado, em outras palavras: a motivao exprime de modo expresso e textual todas as situaes de fato que levaram o agente manifestao da vontade. Dessa forma, a simples falta de justificativa ofenderia a legalidade do ato. 16. Outro ponto em questo que o art. 4 , do PL n. 264/2012, ao criar vantagens de carter indenizatrio a todos os Conselheiros, o fez estendendo a vantagem prevista no art. 2 da Lei Estadual n. 5.284/91 apenas ao Presidente e ao Vice-Presidente do TCE/AL. A lei original em nenhum momento menciona a criao de vantagem indenizatria, como intenciona o PL. Vejamos:
Aos ocupantes de cargos de Presidente e Vice-Presidente do Tribunal de Contas sero devidas retribuies, respectivamente, de 30% (trinta por cento) e 25% (vinte e cinco por cento) do vencimento base de Conselheiro, pelo desempenho das funes inerentes aos cargos mencionados. (Grifo nosso).
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17. Como se v, a porcentagem da retribuio varia de 30% a 25% para os Conselheiros ocupantes de cargos de Presidente e Vice-Presidente, respectivamente. O citado artigo bem claro ao falar que sero devidas retribuies justificadas pelo desempenho das funes inerentes aos cargos mencionados (grifo nosso). E quais so esses cargos? Os de Conselheiro? Obviamente que no. Os cargos que justificaram a retribuio so, exclusivamente, os de Presidente e Vice-Presidente. Os cargos de Conselheiros, isoladamente, j so remunerados pelo subsdio, no fazendo jus, portanto, a nenhum adicional. 18. Alm disso, so contraprestao ao trabalho prestado no exerccio de novas funes, exercidas extraordinariamente, dizer, alm das atividades normais de Conselheiro. Por isso, no ressarcem dano algum, mas remuneram pelo servio prestado, da decorrendo, de modo evidente, a natureza salarial delas. 19. A retribuio pecuniria referente aos servios prestados pelo agente pblico ao estado se d de variadas formas, quais sejam, vencimento, remunerao, subsdio, provento e penso, mas no no formato de verba indenizatria, como se pretende no PL. 20. Justifica-se a criao de tal retribuio apenas queles que passam a exercer novas funes alm daquelas normalmente exercidas. dizer, ao Conselheiro que passa a exercer as funes de Presidente, Vice-Presidente e Corregedor, tal como ocorre em diversos Tribunais. 21. Isso diverso do que se pretende no PL, ou seja, transmutar o que retribuio de natureza salarial em indenizatria e estend-la, indevidamente, a todos os Conselheiros, independentemente do exerccio de atribuies novas e diferentes das exercidas ordinariamente pelos magistrados de contas ou da existncia de fato a justificar ressarcimento. 22. Ademais, nesses casos, imprescindvel, ainda, respeitar o teto remuneratrio constitucional, quanto ao recebimento dos subsdios e das vantagens de carter salarial, como aquela devida pelo exerccio dos cargos de Presidente, Vice-Presidente e Corregedor do TCE/AL. 23. O art. 73, 3, da Constituio da Repblica equipara os Ministros do Tribunal de Contas da Unio aos Ministros do Superior Tribunal de Justia, no que tange a garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens. Consequentemente, usando o princpio da simetria, no mbito estadual, os Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais sero equiparados em seus vencimentos aos Desembargadores dos Tribunais de Justia (art. 95, 6, da CE). 24. Dessa forma, os subsdios dos Conselheiros do Tribunal de Contas devem respeitar o estabelecido no art. 37, inc. XI, da Constituio da Repblica, que limita a percepo de verbas salariais, adotando como referncia o valor mensal pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
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25. Esse entendimento ora apresentado est amparado na Resoluo n. 13/2006 do Conselho Nacional de Justia (CNJ), onde consta que a verba, de carter eventual ou temporrio, s cabvel quando do exerccio da Presidncia, da Vice-Presidncia e da Corregedoria. Ademais, tais verbas devem ser contabilizadas para fins de respeito ao teto remuneratrio constitucional, por terem natureza salarial e no indenizatria. Nesse sentido:
Art. 5 As seguintes verbas no esto abrangidas pelo subsdio e no so por ele extintas: (...) II de carter eventual ou temporrio: a) exerccio da Presidncia de Tribunal e de Conselho de Magistratura, da Vice-Presidncia e do encargo de Corregedor. (...) Pargrafo nico. A soma das verbas previstas neste artigo com o subsdio mensal no poder exceder os tetos referidos nos artigos 1 e 2, ressalvado o disposto na alnea "h" deste artigo. (Grifo nosso).

26. Considerando a simetria que existe entre a forma de remunerao dos Desembargadores do Tribunal de Justia, regulamentada pelo CNJ, e os Conselheiros do Tribunal de Contas, inconstitucional a extenso da verba a todos os Conselheiros, cabendo apenas ao Presidente, Vice-Presidente e Corregedor. Ainda assim, tal verba jamais poderia ser caracterizada como de natureza indenizatria. 27. Em suma, manifestamente inconstitucional a extenso da vantagem remuneratria devida ao Presidente e Vice-Presidente do TCE/AL a todos os Conselheiros, indistintamente, sendo possvel ampli-la apenas em favor do Corregedor do TCE/AL, que atualmente no tem direito a receber tal montante por ausncia de previso legal. Alm disso, inconstitucional a tentativa de caracterizar como indenizatria verbas de carter manifestamente remuneratrio, como forma de burlar o teto constitucionalmente estabelecido (fraude Constituio). B) DA INCONSTITUCIONALIDADE DA CRIAO DE DESPESA DE VALOR INCERTO: A CRIAO DE GRATIFICAO SEM QUANTIDADE E VALOR PREVIAMENTE DETERMINADOS. 28. A criao de uma gratificao no significa apenas lhe atribuir um nome, mas tambm necessrio definir critrios para sua concesso. No caso em exame, o art. 3 do PL 264/2102 no revela tal preocupao. O dispositivo apenas dispe que sero criadas gratificaes de 1/3 (um tero) sobre a remunerao de cada servidor militar lotado no TCE/AL. 29. No foram indicadas precisamente quantas gratificaes sero criadas, tampouco o valor exato que cada uma representar de despesa aos cofres

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pblicos, impedindo, dessarte, o clculo do impacto financeiro da concesso, conforme podemos analisar pela transcrio do dispositivo:
Art. 3. Fica instituda gratificao de 1/3 (um tero) sobre a remunerao do servidor militar, enquanto integrante da Assessoria Militar do Tribunal de Contas, a fim de retribuir-lhe pelos servios extraordinrios e condies especiais que lhe so impostas pelo exerccio da atividade militar no Tribunal de Contas.

30. Da forma como est posta, tal vantagem gritantemente inconstitucional por violar dispositivo da Constituio da Repblica (art. 169, 1) e da Constituio Estadual de Alagoas (art. 180, pargrafo nico, inc. I), in verbis:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: (Renumerado do pargrafo nico, pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998). Art. 180. A despesa com pessoal ativo e inativo do Estado e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Pargrafo nico. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso, a qualquer ttulo, de pessoal pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes pblicas, s podero ser feitas: I se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesas de pessoal e os acrscimos dela decorrentes; II se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (Grifos nossos).

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31. Como saber se essas gratificaes iro comprometer os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal ou se h dotao oramentria suficiente, previso na LDO, se sequer sabemos de antemo quantas so essas gratificaes e qual o valor exato delas? Impossvel. Afronta as regras mais comezinhas de direito oramentrio e financeiro a criao de tal gasto sem que seja previamente quantificvel o valor da despesa pblica, ainda mais por se tratar de gasto com pessoal e de carter continuado, cujas restries so, como visto, ainda mais rigorosas. C) DAS INCONSTITUCIONALIDADES POR OMISSO: C.1) AUSNCIA DE PREVISO DOS REQUISITOS TCNICOS MNIMOS NECESSRIOS AO EXERCCIO DOS CARGOS EM COMISSO CRIADOS. 32. Cargo em comisso uma exceo obrigatoriedade constitucional do concurso pblico, estabelecida no inciso II do artigo 37 da CR, onde se l que a investidura em cargo ou em emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas e de provas e ttulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes em cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. 33. Diante da previso constitucional autorizadora da livre nomeao considera-se o cargo em comisso como legtima exceo obrigatoriedade constitucional do concurso pblico. 34. Porm, essa liberalidade constitucional deve ser devidamente empregada em harmonia com princpios norteadores da administrao pblica. As peculiaridades da funo a ser exercida, sejam ela no cargo efetivo ou em comisso, necessitam ser consideradas para que haja efetividade na prestao do servio pblico. 35. A especialista em Direito Administrativo FERNANDA MARINELA, ao falar do princpio da eficincia no servio pblico afirma que o ncleo do princpio a procura de produtividade e economicidade e, o que mais importante, a exigncia de reduzir os desperdcios de dinheiro pblico, o que impe a execuo dos servios pblicos com presteza, perfeio e rendimento funcional. 36. A escolha de pessoas para integrar a Administrao Pblica por meio de indicao legal. No entanto, caso seja feita sem o mnimo de critrio nem existam requisitos de habilitao tcnica para o exerccio do cargo, permitir-se- que servidores despreparados desempenhem funes pblicas. 37. Por tal razo, a Constituio da Repblica, em seu art. 37, inc. I, exige que todos os cargos e funes pblicas tenham os respectivos requisitos previstos em lei, nestes termos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
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publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (Grifo nosso).

38. No caso analisado, o PL n. 264/2012, que objetiva a criao de novos cargos em comisso e funes gratificadas no mbito do Tribunal de Contas do Estado de Alagoas, no estabelece os requisitos mnimos a serem exigidos das pessoas que venham a desempenh-los, desprestigiando, assim, a prestao eficiente do servio pblico e violando dispositivo expresso do texto constitucional. 39. indubitvel que da forma como foram criados os cargos no PL em questo, estar-se-ia aforando o interesse pessoal, ferindo mais uma base principiolgica do artigo 37 da CR, qual seja, princpio da impessoalidade. 40. Cito exemplos de alguns dispositivos do PL 264/2012, o qual cria diversos cargos sem o mnimo de critrios para exerc-los:
Art. 1. (...) (...) 3. Fica criada a Diretoria de Tecnologia e Informtica com atribuies de gerir e fomentar o aperfeioamento das aes do Tribunal de Contas com vistas no uso de novas tecnologias, notadamente de informtica. 4. Fica criada a Diretoria Tcnica da Escola de Contas com atribuies de proporcionar constante aprendizado e qualificao aos servidores do Tribunal de Contas, bem como das entidades que sejam alvo do seu controle.

41. Desta forma, esses cargos precisam ser ocupados por pessoas com qualificao tcnica mnima, a permitir a eficaz prestao do servio pblico. As remuneraes so altssimas, ainda mais se considerada a realidade dos cargos comissionados no mbito do Poder Executivo e Judicirio Estadual. 42. No anexo I so 15 (quinze) cargos comissionados de R$8.000,00 (oito mil reais) e 15 (quinze) cargos comissionados de R$7.000,00 (sete mil reais). No anexo II so 32 (trinta e dois) cargos comissionados de R$6.000,00 (seis mil reais). No Anexo III so 94 (noventa e quatro) cargos que variam de R$3.500,00 (trs mil e quinhentos reais) a R$8.000,00 (oito mil reais). 43. Dessarte, da forma que fora redigido o PL, nada impede que os cargos de Direo, remunerados por um subsdio de R$8.000,00 (oito mil reais), venham a ser ocupados por pessoa que no tenha sequer o nvel fundamental. Paradoxalmente, o nico cargo a prever algum requisito o de assessor jurdico (nvel
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superior em Direito), cuja remunerao uma das menores prevista em todo o PL, qual seja, R$ 6.500,00 (seis mil e quinhentos reais). 44. A afronta ao art. 37, inc. I, da Constituio da Repblica , pois, manifesta. imprescindvel a previso, por lei, dos requisitos mnimos para o preenchimento de tais cargos, observando-se os princpios da razoabilidade, da isonomia e da eficincia, na medida em que se em relao ao cargo que possui uma das menores remuneraes exigido formao superior, no se cogita que em relao aos demais tambm no seja. 45. Pondere-se, ademais, que dever das instituies pblicas e daqueles que elaboram a teia normativa ptria buscar sempre o melhor interesse da sociedade, na prestao de um servio pblico de qualidade. C.2) DA AUSNCIA DE PREVISO DO PERCENTUAL MNINO DE CARGOS COMISSIONADOS A SEREM PROVIDOS NECESSARIAMENTE POR SERVIDORES EFETIVOS. 46. O artigo 37, inciso V, da CR/88, em sua redao dada pela Emenda Constitucional 19/98, prev que as funes de conana sero preenchidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos e que um percentual dos cargos comissionados sero tambm preenchidos por servidores de carreira, conforme transcrio abaixo:
Art. 37. (...) (...) V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinamse apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(Grifo nosso).

47. A priori, necessrio se estabelecer distines entre a funo de conana e o cargo comissionado. As funes de conana atendem s atribuies de direo, chea e assessoramento, a exemplo dos cargos comissionados, mas no justicam a criao de um cargo, bastando remunerar melhor o servidor que escolhido para desempenho de tais atribuies. O cargo comissionado, criado por lei, tambm se destina s atribuies de direo, chea e assessoramento, podendo ser preenchido por quem no integra os quadros da Administrao Pblica. 48. A diferena reside no fato de que as funes de confiana so exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, enquanto os cargos em comisso podem ser preenchidos por servidores que j detenham cargos efetivos de carreira, de acordo com percentuais estabelecidos na sua lei de criao. Isto significa que, devendo ser ocupados por um percentual mnimo legal de servidores de carreira,
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pode-se ter ento as vagas restantes dos cargos em comisso ocupadas por pessoas sem vnculo efetivo com a administrao. 49. Pois bem, a prpria Constituio exige que sejam destinados percentuais mnimos, estabelecidos em lei, para que cargos comissionados sejam preenchidos por servidores de carreira. Ocorre que tal percentual ainda no foi estabelecido por lei, no podendo ficar merc da discricionariedade do administrador pblico o cumprimento ou no da determinao constitucional. 50. De acordo com o texto do Anexo I do PL n. 264/2012, foram criados 28 (vinte e oito) cargos de Diretor dos mais diversos setores do TCE/AL. Diante de um nmero to elevado de Diretorias e Diretorias Adjuntas criadas acredita-se que no restaram diretorias a serem preenchidas por servidores efetivos do quadro prprio do Tribunal de Contas, faltando bom senso do administrador que fere nitidamente o princpio da razoabilidade. Alm das Diretorias e das Diretorias Adjuntas, foram criados mais 14 (quatorze) cargos de Assessor Especial de Diretoria. 51. Diante da criao de tantos cargos comissionados, seguindo mandamento constitucional, deveriam ser destinados um percentual razovel para servidores efetivos do TCE/AL, j que ainda no h lei que estabelea percentagem mnimo para tal destinao. D) DA VIOLAO LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DA POSSVEL CONFIGURAO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 52. A LRF estabelece, em seu art. 15, que sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesas ou assuno de obrigaes que no atendam ao disposto nos seus arts. 16 e 17. Vejamos os citados dispositivos e outros correlatos:
Art. 15. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio;
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II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas. 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4o As normas do caput constituem condio prvia para: I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituio. Subseo I Da Despesa Obrigatria de Carter Continuado Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2o Para efeito do atendimento do 1o, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. 3o Para efeito do 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. 4o A comprovao referida no 2o, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias. 5o A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2o, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar. 6o O disposto no 1o no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituio. 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado. Seo II Das Despesas com Pessoal Subseo I Definies e Limites

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Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. 1o Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". 2o A despesa total com pessoal ser apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: (...) II - Estados: 60% (sessenta por cento); (...) Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: (...) II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; (...) 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. Subseo II Do Controle da Despesa Total com Pessoal Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1o do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias

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anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20. Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre. Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3 e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN 2.238-5) 2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria.(Vide ADIN 2.2385) 3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. 4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20. (Grifo nosso).

53. A partir de cpia do PL 264/2012 (processo 001219), em anexo, apresentado pelo parlamentar Joo Henrique Caldas, a pedido do Ministrio Pblico de Contas, pode-se observar que no foram cumpridas as determinaes mais elementares

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da Lei de Responsabilidade Fiscal. No consta dos autos do processo legislativo, tampouco se informou ao MPC ou tornou-se pblica: (i) a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes (art. 16, inc. I); (ii) a declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 16, inc. II); (iii) a demonstrao da origem dos recursos para custeio das despesas (art. 17, 1); e (iv) a comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais (art. 17, 1). 54. O art. 17, 5, da LRF, acima transcrito, prev que despesa obrigatria de carter continuado no ser executada antes da comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais, que deve integrar o instrumento que a criar ou aumentar. 55. Ademais, o art. 21, igualmente transcrito, estabelece que nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda s exigncias dos arts. 16 e 17 da LRF, o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1o do art. 169 da CR/88 (existncia de prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes, alm de autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias) e ao limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. 56. Desta forma, enquanto no atendidas todas as determinaes acima elencadas, deve-se considerar no autorizadas, irregulares, lesivas ao patrimnio pblico as despesas e nula de pleno direito a lei, que no tenham comprovadamente atendido aos ditames da CR e da LRF. 57. dizer, ainda que venha a ser aprovada pelo parlamento, a referida lei no poder ser aplicada, sob pena de o gestor incorrer em ato tipificado como improbidade administrativa, luz da Lei n. 8.429/1992, admissvel na forma dolosa ou culposa:
Seo II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
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dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: (...) IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; (...) (Grifo nosso).

58. Sendo assim, imperioso compelir o gestor do TCE/AL a promover a alterao do PL relativo reestruturao dos cargos comissionados ou funes gratificadas do TCE/AL, dado que, ainda que aprovado, no poder ordenar ou permitir a realizao das despesas dele decorrentes, posto que manifestamente em confronto com o disposto no texto constitucional e com a LRF. E) DA NECESSIDADE DE SE ESPECIFICAR EXPRESSAMETE A REVOGAO DAS LEIS E EVENTUAIS ATOS NORMATIVOS ANTERIORES QUE CRIARAM CARGOS COMISSIONADOS E FUNES GRATIFICADAS NO TCE/AL. 59. A Constituio da Repblica estabelece que lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis (art. 59, pargrafo nico). 60. O legislador, por sua vez, editou a Lei Complementar n. 95/1998, que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio da Repblica, bem como estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que menciona. Em seu art. 9o, a LC n. 95//98 determina que a clusula de revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas, nestes termos:
Art. 9o A clusula de revogao dever enumerar, expressamente, as leis ou disposies legais revogadas. (Grifo nosso).

61. No entanto, no PL n. 264/2012 o referido preceito foi descumprido, tendo a clusula de revogao redao genrica, sem indicar, precisamente, quais as leis e/ou artigos legais foram revogados. Confiramos:
Art. 8 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies contrrias.

62. A importncia da providncia determinada no art. 9 da LC n. 95/98 revela-se diante do fato de que poder vir a ser interpretado que o PL n. 264/2012 estaria a criar novos cargos comissionados e funes gratificadas, em vez de, efetivamente, modificar a estrutura existente, extinguindo por completo os cargos comissionados e funes gratificadas atuais.

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63. H, inclusive, precedente na prpria Corte de Contas de Alagoas. Os atuais 22 (vinte e dois) cargos comissionados destinados para cada Gabinete de Conselheiro so fruto de interpretao que soma os cargos criados em duas leis distintas. Inclusive, essa interpretao no foi unssona no mbito da administrao da Corte, havendo vozes importantes que, h pouco tempo, defenderam que cada Gabinete faria jus apenas a 11 (onze) cargos comissionados. 64. preciso, pois, cumprir o disposto na CR/88 e na LC n. 95/98 para que no se venha amanh a adotar interpretao menos comedida e que, em vez de modificar a atual estrutura, some novos cargos estrutura atual, resultando num completo disparate em termos de gesto pblica, sem precedentes na histria de qualquer Tribunal caet. IV DA CONCESSO DE MEDIDA CAUTELAR PELO TRIBUNAL DE CONTAS. POSSIBILIDADE. FUMUS BONI IURIS. PERICULUM IN MORA. PRESENA. 65. No restam dvidas de que os Tribunais de Contas, para fazer valer as competncias elencadas na Constituio da Repblica, podem emitir provimentos cautelares, a fim de evitar prejuzo ao interesse pblico em razo da demora natural at se obter um provimento de mrito da Corte. 66. Essa questo est pacificada no Supremo Tribunal Federal, sendo importante transcrever, por todos, o seguinte acrdo:
PROCEDIMENTO LICITATRIO. IMPUGNAO. COMPETNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITRIO. AUSNCIA DE INSTRUO. 1- Os participantes de licitao tm direito fiel observncia do procedimento estabelecido na lei e podem impugn-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistncia de direito lquido e certo. O Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar procedimentos de licitao, determinar suspenso cautelar (artigos 4 e 113, 1 e 2 da Lei n 8.666/93), examinar editais de licitao publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para a expedio de medidas cautelares para prevenir leso ao errio e garantir a efetividade de suas decises). 3- A deciso encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da Representao e na legislao aplicvel. 4- Violao ao contraditrio e falta de instruo no caracterizadas. Denegada a ordem. (MS 24510, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 19.11.2003, DJ 19-03-2004 PP-00018 EMENT VOL02144-02 PP-00491 RTJ VOL-00191-03 PP-00956).

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(Grifo nosso).

67. Nesse sentido, ainda, lapidar o voto da Min. Ellen Gracie sobre o tema, que transcrevo naquilo que importa:
Por outro lado, se as Cortes de Contas tm legitimidade para determinar que os rgos ou entidades da Administrao interessada adotem as medidas necessrias ao exato cumprimento da lei, com maior propriedade, possuem legitimidade para a expedio de medidas cautelares, com a ora impugnada, a fim de prevenir a ocorrncia de leso ao errio ou a direito alheio, bem como garantir a efetividade de suas decises. (Grifo nosso).

68. In casu, diante da omisso da legislao aplicvel ao TCE/AL a respeito da concesso de medida cautelar, deve-se recorrer quela aplicvel ao Tribunal de Contas da Unio, nos termos do art. 93 da LO/TCE/AL e 272 do RI/TCE/AL. 69. O dispositivo a ser aplicado o art. 276 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, que trata da concesso de medida cautelar para a suspenso de ato ou procedimento impugnado, nestes termos:
Art. 276. O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, poder, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar, com ou sem a prvia oitiva da parte, determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida sobre o mrito da questo suscitada, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443, de 1992. (Grifo nosso).

70. Da regra acima transcrita, extrai-se o requisito necessrio concesso da medida ora pretendida, qual seja, a presena de fundado receio (fumus boni iuris) de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito (periculum in mora). 71. Na hiptese vertente, temos como justificada a medida ante o fundado receio de vir a ser causada grave leso ao errio, na medida em que a eventual aprovao do PL n. 264/2012 e a aplicao da lei aprovada nestes termos, configurar a consolidao de diversas inconstitucionalidades e violaes a diversas leis, em especial Lei de Responsabilidade Fiscal. 72. Esse receio tem amparo na documentao acostada aos autos, que revela a total falta de zelo no que se refere elaborao do texto do PL,
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contaminado por inmeras inconstitucionalidades, bem como diante da falta da documentao necessria comprovao do atendimento s regras de direito financeiro elencadas no texto constitucional e na LRF. 73. Alm disso, caso aguarde-se os trmites normais desta Corte, com o julgamento final desta representao, possvel que o PL venha a ser aprovado e o gestor aplique a lei chapadamente inconstitucional, provocando graves danos ao errio. Da a necessidade de se enviar imediatamente novo PL Assembleia Legislativa, sem as mculas acima apresentadas ou, caso j aprovado, que se defira liminar para determinar ao gestor que no efetue nenhuma despesa tendo como fundamento legal eventual lei aprovada a partir do PL n. 264/2012. 74. No se pode deixar de ter em mente que, luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve-se considerar no autorizadas, irregulares, lesivas ao patrimnio pblico as despesas e nula de pleno direito a lei que venha a ser aprovada a partir do PL n. 264/2012, porquanto no comprovado o atendimento aos ditames da CR e da LRF, acima elencados. 75. Isso sem olvidar que a efetivao das despesas com base na referida lei, caso aprovado o PL n. 264/2012, poder ensejar em condenao do gestor por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, inc. IX, da Lei de Improbidade Administrativa. V DOS PEDIDOS. 76. Do exposto, o Ministrio Pblico de Contas do Estado de Alagoas requer, nesta ordem: (i) o juzo positivo de admissibilidade da pretenso pela VicePresidncia dessa e. Corte de Contas (art. 191, 2, do RI/TCE/AL) e, por conseguinte, a distribuio do feito Relatora, Cons. Rosa Maria Albuquerque, com urgncia; (ii) liminarmente, em razo da urgncia e por estar constatada a existncia do periculum in mora e do fumus boni iuris, o deferimento, pelo(a) prprio Relator(a), de medida cautelar inaudita altera parte, determinando, at a deciso de mrito do Tribunal de Contas sobre a questo ora suscitada, que o gestor do TCE/AL: a) solicite Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas a paralisao da tramitao do PL n. 264/2012; b) envie imediatamente novo projeto de lei Assembleia Legislativa, a ser aprovado no Plenrio do TCE/AL; ou, caso assim no entenda,

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c) abstenha-se de efetuar qualquer despesa com base em lei eventualmente aprovada a partir do PL n. 264/2012; (iii) a submisso do processo ao Pleno do Tribunal de Contas, para que seja determinada a apurao dos fatos, caso necessrio (art. 192 do RI/TCE/AL); (iv) o encaminhamento dos autos aos rgos tcnicos, para atendimento das diligncias internas que o(a) Relator(a) julgar necessrias (art. 193 do RI/TCE/AL); (v) a solicitao de informaes sobre a situao do PL n. 264/2012 Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas; (vi) a abertura do prazo de 15 (quinze) dias para o representado apresentar suas alegaes (art. 195 do RI/TCE/AL); e (vii) vista ao Ministrio Pblico de Contas para, aps a instruo do feito, se manifestar quanto ao prosseguimento ou no da representao com a sua converso em processo administrativo, nos termos do art. 196 do RI/TCE/AL. Nestes termos, pede e espera deferimento. Macei, AL, em _____ de ________ de 2012.

RICARDO SCHNEIDER RODRIGUES Procurador-Geral do Ministrio Pblico de Contas

PEDRO BARBOSA NETO Subprocurador-geral do Ministrio Pblico de Contas Titular da 1 Procuradoria de Contas

RAFAEL RODRIGUES DE ALCNTARA Procurador do Ministrio Pblico de Contas Titular da 2 Procuradoria de Contas

ENIO ANDRADE PIMENTA Procurador do Ministrio Pblico de Contas Titular da 3 Procuradoria de Contas
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GUSTAVO HENRIQUE ALBUQUERQUE SANTOS Procurador do Ministrio Pblico de Contas Titular da 4 Procuradoria de Contas

STELLA DE BARROS LIMA MRO CAVALCANTE Procurador do Ministrio Pblico de Contas Titular da 5 Procuradoria de Contas

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