PARCERIAS TRI-SETORIAIS E ESFERA PBLICA: IMPLICAES, IMPASSES E PERSPECTIVAS ACERCA DA PROVISO DE POLTICAS SOCIAIS EM TRS EXPERINCIAS DA REDE AVINA

NO BRASIL

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE MINAS GERAIS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO NCLEO DE PESQUISAS EM TICA E GESTO SOCIAL

Relatrio de pesquisa do projeto Governo, Setor Privado e Sociedade Civil para o Desenvolvimento Sustentvel: em busca de uma sinergia colaborativa na Amrica Latina, desenvolvido em parceria com a Fundao AVINA e o Research Center for Leadership in Action / Wagner School of Public Service / Redao do Relatrio: Prof. Armindo dos Santos de Sousa Teodsio Equipe de Pesquisa: Armindo dos Santos de Sousa Teodsio (Coordenador) Laura Marques Martins (Bolsista) Maria Ceclia Gomes Pereira (Bolsista) Raphael Resende Esteve (Bolsista) Research team Pesquisadores Apoiadores: Profa. Carla Bronzo Ladeira Carneiro Prof. Roberto Patrus Mundim Penna Prof. Antnio Moreira de Carvalho Neto LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABONG Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais AL Programa Alm das Letras ANA - Agncia Nacional de guas ANDI - Agncia Nacional de Direitos da Infncia APAEB - Associao dos Pequenos Agricultores Rurais do Estado da Bahia AP1MC Associao Programa 1 Milho de Cisternas ASA Articulao no Semi-rido Brasileiro CAR Crculos de Ao e Reflexo CEM Comisso Executiva Municipal CI Cooperative Inquiry CGU - Controladoria Geral da Unio CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos de Infncia e Adolescncia CNBB - Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CRS - Catholic Relief Service Data SUS - Base de dados do Sistema nico de Sade ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente ETHOS Instituto ETHOS de Responsabilidade Social FEBRABAN Federao Brasileira de Bancos FIA - Fundo de Infncia e Adolescncia FIEMG - Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIRJAN Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro GIFE Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas IBM - International Business Machines Corporation INESC - Instituto de Estudos Socioeconmicos IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH - ndice de Desenvolvimento Humano IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome MMA - Ministrio do Meio Ambiente MOC - Movimento de Organizao Comunitria MR - Teoria da Mobilizao de Recursos

NA Projeto Novas Alianas 3

NYU New York University ONG Organizao No-Governamental ONGD - Organizao No-Governamental de Desenvolvimento ONU Organizao das Naes Unidas OPNE - Organizao Pblica No-Estatal OAB Ordem dos Advogados do Brasil OS Organizao Social OSC Organizao da Sociedade Civil OSCIP - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OTS Organizao do Terceiro Setor PCD Pessoa com Deficincia PIB Produto Interno Bruto PPAG - Plano Plurianual de Ao Governamental PRONAF - Programa Nacional de Agricultura Familiar PT Partido dos Trabalhadores P1MC - Programa Um Milho de Cisternas PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PPP Parceria Pblico-Privado RCLA Research Center for Leadership in Action RSE Responsabilidade Social Empresarial QUANGO - Quasi Non-Governmental Organization RSE Responsabilidade Social Empresarial SENAC-SP - Servio Nacional do Comrcio de So Paulo SIGA - Sistema Integrado de Gesto e Auditoria STR - Sindicato de Trabalhadores Rurais TCU - Tribunal Central da Unio UNESCO - United Nations Education Science and Culture Organization UNDIME - Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNICEF - United Nations Children's Fund UGC Unidade Gestora Central UGM Unidade Gestora Municipal UEL Unidade Gestora Local

SUMRIO
1 APRESENTAO 1.1 Parcerias Tri-Setoriais como problema de investigao: relevncia e complexidade 1.2 Em busca de um quadro explicativo para as Parceriais Tri-Setoriais em Polticas e Projetos Sociais 1.2.1 Parcerias Tri-Setoriais como fenmeno de checks and balances entre Estado, Esfera Pblica e Mercado 1.2.2 Nem agente, nem estrutura, muito antes pelo contrrio: em busca de teorizaes sobre a construo de prticas colaborativas em Parcerias Tri-Setoriais 1.2.3 Estado, Sociedade Civil Organizada e Mercado nas parcerias em projetos sociais: trisetorialidade, intersetoralidade ou cross-sector cooperation? 1.2.4 Possibilidades e Riscos das Parcerias Tri-Setoriais em Polticas e Projetos Sociais 1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo Geral 1.3.2 Objetivos Especficos 2. O ESTADO EM DIREO ESFERA PBLICA: CAMINHOS E DESCAMINHOS ENTRE A SOCIEDADE CIVIL E O MERCADO NA PROVISO DE POLTICAS SOCIAIS 2.1 Governos em busca de um Novo Estado: armadilhas e encruzilhadas da gesto pblica participativa no Brasil 3 A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA EM DIREO ESFERA PBLICA: UTOPIAS E DISTOPIAS ENTRE O MERCADO E O ESTADO 3.1 Venturas e Desventuras das Organizaes da Sociedade Civil nas Polticas e Projetos Sociais no Brasil 3.1.1 Controle da execuo de polticas pblicas 3.1.2 Execuo de polticas pblicas e projetos sociais 3.1.3 Execuo autnoma de projetos sociais 3.1.4 Influncia nos processos decisrios de organismos internacionais, Estados e empresas 4. O MERCADO EM DIREO ESFERA PBLICA: ENCONTROS E DESENCONTROS COM A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA E O ESTADO 4.2 O Pblico e o Privado nas Intervenes Empresariais em Projetos Sociais no Brasil 5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS 6. PARCERIAS TRI-SETORIAIS EM ANLISE: DESVELANDO PERSPECTIVAS E DESAFIOS EM TRS CASOS BRASILEIROS 6.1. Em busca de uma nova convivncia com o semi-rido brasileiro: o Programa Um Milho de Cisternas 6.2 Novas Alianas: a incidncia no oramento pblico como vetor das Parcerias Tri-Setoriais 6.3 Alm das Letras: novas lgicas pedaggicas atravs da produo de textos 7. GUISA DE CONCLUSO: PERSPECTIVAS E ENCRUZILHADAS DAS PARCERIAS TRI-SETORIAIS NA ESFERA PBLICA BRASILEIRA REFERNCIAS ANEXOS Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 -

p. 06 p. 09 p. 16 p. 23 p. 29 p. 40 p. p. p. p. p. 48 53 53 54 55

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1 APRESENTAO O presente trabalho tem como objetivo analisar as interaes colaborativas que se estabelecem entre governos, organizaes da sociedade civil (OSCs) e empresas no desenvolvimento de projetos sociais, problematizando seus desdobramentos sobre a esfera pblica atravs da construo de polticas e projetos sociais no cenrio brasileiro. A gesto de polticas pblicas e projetos sociais passou por transformaes e incorporou o discurso da construo de parcerias como um elemento central e essencial para sua efetivao, tendo as organizaes da sociedade civil e, mais recentemente, tambm as empresas, papel relevante nessa dinmica. Paralelamente s discusses sobre as condies para a concretizao de polticas e projetos sociais mais efetivos e eficientes, governos, empresas e OSCs tm sido levados a repensar e reordenar seus papis na sociedade contempornea. A ampliao das demandas quanto cidadania, a crise de legitimidade das instituies polticas tradicionais, novas relaes entre as esferas do mercado e da sociedade e a noo de risco e urgncia no equacionamento de problemas sociais so alguns dos fatores que esto por detrs de transformaes nas esferas do Estado, da sociedade civil e do mercado que levariam construo de parcerias nas polticas sociais. Interaes entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas adquiriram lugar de destaque nas discusses acadmicas e na formulao de agendas de polticas sociais a partir das ltimas dcadas. No passado, as dinmicas de relacionamento entre governos, movimentos sociais e corporaes caracterizaram-se pela dominncia de uma lgica de embate, conflito, controle recproco e busca de responsabilizao pelos problemas sociais. Nas ltimas dcadas, assiste-se a uma proliferao de diferentes formas de articulao entre esses atores, muitas delas balizadas por tentativas de construo de polticas, programas e projetos sociais sob diferentes graus e formas de colaborao. Tais iniciativas recebem diferentes denominaes, quer seja nos estudos acadmicos, quer seja nas iniciativas de interveno social, configurando uma verdadeira polissemia, na qual se inscrevem variadas formas de articulao colaborativa, ora denominadas de parceria, ora de aliana, coalizo, cooperao, intersetorialidade, complementaridade, contratao e

terceirizao, dentre outras. Para fins desse estudo ser adotada a terminologia Parcerias Tri-Setoriais, por envolverem atores dos seguintes setores: Primeiro (Estado), Segundo (Mercado) e Terceiro (organizaes no-governamentais e uma srie de outros tipos de instituies da sociedade civil), conforme ser melhor justificado mais frente. Essas perspectivas de ao, baseadas em maior ou menor grau de colaborao entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas, na maioria das vezes so entendidas por muitos dos responsveis pela implementao de programas e projetos sociais como desejveis e claro sinal de uma construo mais avanada, plural e democrtica das lutas pela melhoria da proviso de polticas sociais e ampliao da cidadania. Ao mesmo tempo, tanto a literatura acadmica, quanto a mdia e a viso de senso comum, levantam dvidas e questionamentos sobre a natureza desses processos de colaborao entre os trs setores. Permanecem indagaes acerca de seus desdobramentos efetivos sobre os programas e projetos sociais, quer seja sob o ponto de vista da capacidade concreta de equacionar e superar problemas gerenciais e sociopolticos que marcam a trajetria da proviso de polticas sociais, quer seja quanto construo de uma esfera pblica mais participativa, democrtica e voltada ampliao da cidadania, especialmente em pases em desenvolvimento como o Brasil. Alm disso, uma indagao de maior envergadura insere-se nesses fenmenos: compreender as implicaes dessas parcerias sobre as interaes entre as esferas pblica, do Estado e do mercado nas sociedades contemporneas. Em realidades como a brasileira, marcadas por intrincados entrelaamentos entre o pblico e o privado, que resultaram em uma construo incompleta e precria da cidadania, no acesso desigual aos direitos, sobretudo os sociais, e em capacidades econmicas e polticas muito diferenciadas entre atores sociais, esses questionamentos assumem maior relevncia, urgncia e complexidade. A presente investigao analisa a construo de Parcerias Tri-Setoriais em trs experincias vinculadas Fundao AVINA no Brasil. As realidades analisadas englobam diferentes agendas e servios associados s polticas sociais (educao, pobreza, meio ambiente e infncia e adolescncia), variadas formas de articulao e construo de parcerias, bem como se caracterizam pela participao de variados tipos de organizaes do governo e da sociedade civil, alm da presena de empresas de vrios setores econmicos. Em comum, tm a presena de atores dos trs setores. 7

Todas essas caractersticas denotam um mosaico interessante da construo de parcerias nas polticas sociais e permitem a compreenso dos desafios, perspectivas, armadilhas e impasses quando atores governamentais, da sociedade civil organizada e do mercado decidem atuar em conjunto. O entendimento das interaes entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas acerca de temas sociais pode descortinar os caminhos que as polticas, programas e projetos sociais tm trilhado na ampliao da proviso de servios sociais e da cidadania no pas, bem como suas implicaes para a esfera pblica. Para tanto, cabe compreender por que e como se do as aes de cooperao ou no entre atores governamentais, do mercado e da sociedade civil organizada, quais so as frentes e formas de trabalho que aglutinam atores e interesses e quais seus desdobramentos sobre a ampliao da esfera pblica, o acesso a direitos sociais e a construo participativa da oferta de polticas sociais em pases de desenvolvimento tardio como o Brasil. Este documento est estruturado em vrias sees, que se iniciam com uma discusso da emergncia das Parcerias Tri-Setoriais e os desafios de sua problematizao como fenmeno social complexo (parte 1.1 Parcerias Tri-Setoriais como problema de investigao: em busca da complexidade). Na parte seguinte, so discutidos elementos centrais para a construo de um quadro compreensivo sobre as Parcerias Tri-Setoriais. Em seguida, analisa-se as tendncias recentes que tm operado no mbito do Estado na proviso de polticas sociais, em direo s interaes com organizaes da sociedade civil (analisadas no captulo seguinte) e empresas (discutidas na parte final dessas discusses tericas). Como partes finais do documento, encontram-se os procedimentos metodolgicos implementados na anlise dos casos e a discusso das experincias analisadas.

1.1 Parcerias Tri-Setoriais como problema de investigao: relevncia e complexidade

"A dvida um dos nomes da inteligncia.

Jorge Luis Borges Pergunta melhor do que dvida. Luis Fernando Verssimo O tema das parcerias em projetos sociais assume na contemporaneidade o status de idia-fora mobilizadora de discursos governamentais, empresariais e da sociedade civil organizada. Ao mesmo tempo em que reverberam seus ecos em diferentes esferas da vida em sociedade, crticas, dvidas e debates se intensificam, ora denunciando o carter oportunista de alguns posicionamentos e aes, ora levantando limites, armadilhas e inconsistncias ligadas prpria noo e prtica de parceria adotadas tanto pelas anlises tericas do fenmeno, quanto por organismos, governos, empresas e grupos da sociedade civil voltados sua implementao (VERNIS et al, 2007; MEIRELLES, 2005; FONSECA, 2005; SELSKY, PARKER, 2005; FISCHER, et al, 2003; TEODSIO, 2003; PREFONTAINE et al, 2000; NAGAM, 2000; MORALES, 1999; PEREIRA, GRAU, 1999; COSTON, 1998; NAJAM, 1996). Essa perspectiva de proviso de polticas e servios sociais marcada por sua tentativa institucionalizao em diferentes realidades nacionais e processos de cooperao (internacional, nacional, regional e local) nas ltimas dcadas (PREFONTAINE et al, 2000; SELSKY, PARKER, 2005; GORDENKER, WEISS, 1996) e tambm por uma multiplicidade de entendimentos e pressupostos ligados sua compreenso (MEIRELLES, 2005; SELSKY, PARKER, 2005). Alguns desses posicionamentos situam-se em plos opostos do debate acerca da sociedade que se idealiza e da proviso e gesto de polticas e projetos sociais que a caracterizariam. A aluso e, muitas vezes, a defesa da construo de parcerias em projetos sociais so encontradas tanto no discurso pautado na democracia participativa, quanto nas vises comunitaristas e nas concepes do liberalismo poltico e econmico, que reverberaram no enxugamento da mquina do Estado e na ampliao da esfera do mercado em determinadas sociedades (SPINK, 1999). O resultado parece ser uma verdadeira polissemia quanto idia de

parceria, ou como afirma Baroni (1992) em relao outra expresso polissmica, o desenvolvimento sustentvel, na elasticidade do conceito (FISCHER et al, 2003; MEIRELLES, 2005; SELSKY, PARKER, 2005). Apesar das controvrsias e embates em torno das parcerias na proviso de polticas sociais, parece haver convergncia acerca de sua relevncia como projeto de reorientao das intervenes governamentais, empresariais e das organizaes da sociedade civil sobre os problemas sociais (VERNIS et al, 2007; MEIRELLES, 2005). Para outros, a discusso sobre parcerias entre atores de diferentes setores socioeconmicos que busquem a melhoria da proviso de servios sociais e o fortalecimento da cidadania na esfera pblica assume maior relevncia a partir de estudos sobre realidades especficas, nas quais se manifestariam de forma mais contundente a complexidade, os desafios e as perspectivas da operacionalizao dessa idia-fora (MEIRELLES, 2005; SELSKY, PARKER, 2005; COSTON, 1998). O levantamento da literatura acerca do tema indica que essa tarefa ainda se encontra por ser construda de forma mais consistente e que estudos sobre realidades concretas de parceiras se fazem extremamente relevantes. (SELSKY, PARKER, 2005; NAJAM, 2000). Os diferentes debates sobre Parcerias Tri-Setoriais implicam no somente em discusses relacionadas a estratgias, instrumentos e mecanismos de gesto social, mas envolvem tambm a relao de sociedades, instituies, organizaes e indivduos com a proviso de polticas sociais. Como pano de fundo, se colocam noes sobre a essncia, a abrangncia e a forma de configurao idealizadas quanto dinmica social das esferas pblica, do Estado, do mercado e da prpria vida privada nas sociedades contemporneas, outro tema permeado por diferentes correntes interpretativas e debates relevantes. Sendo assim, os estudos sobre Parcerias Tri-Setoriais exigiriam abordagens terico-conceituais e metodolgicas capazes de lidar com a complexidade que marca esse fenmeno de aproximao de variados atores de diferentes esferas da sociedade. (GRANOVETTER, 2007; FLIGSTEIN, 2001; VIEIRA, 2001; SELSKY, PARKER, 2005; BURAWOY, 1998) preciso atentar para o fato que os fenmenos associados s parcerias entre atores sociais no apresentam apenas carter ou existncia concretos, como defendem correntes positivistas de investigao, mas tambm so permeados por representaes e a emergncia de instituies sociais que se constroem a partir da interao e 10

reinterao de atores, dentro e fora de suas esferas de ao e construo social da realidade (FLIGSTEIN, 2001). Isso exigiria das anlises sobre o fenmeno, a apropriao de modelos conceituais capazes de lidar com o discurso, os papis e as representaes construdas em processos de colaborao, sempre marcados pela complexidade da realidade social no qual se constroem e reconstroem continuamente (GRANOVETTER, 2007; OSPINA, SAZ-CARRANZA, 2005; FLIGSTEIN, 2001; BURAWOY, 1998). Importante parece ser o reconhecimento de que o carter de parcerias na proviso de polticas e servios sociais exigiria uma reconfigurao das articulaes entre as esferas pblica, do Estado e do mercado, bem como a incorporao de agendas ligadas ampliao da democracia e da participao popular, consolidao da equidade social e respeito pluralidade de grupos, movimentos e organizaes que compem as sociedades contemporneas (VERNIS et al, 2007; VIEIRA, 2001; MORALES, 1999; PEREIRA, GRAU, 1999). Com maior ou menor convergncia, diferentes discusses apontam a necessidade de consolidao de uma esfera pblica marcada pela pluralidade, democracia e independncia frente o Estado e o mercado para a materializao de interaes e parcerias entre atores do Estado, mercado e sociedade civil capazes de levar a proviso de polticas e a gesto de servios sociais a cumprir seu papel desejvel de ampliao da cidadania. (CARVALHO, 2008; SANTOS, 2002; TEIXEIRA, 2002; TEODSIO, 2002; VIEIRA, 2001; COSTON, 1998; HABERMAS, 1984). A partir dessa perspectiva, as Parcerias Tri-Setoriais assumem grande relevncia e, se ao mesmo tempo implicam em se conceber e repensar as estruturas que organizam a vida das sociedades e as mudanas de longo curso que se manifestam na contemporaneidade, resultam tambm em uma mirade de requisitos para interveno em realidades especficas, tornando sua construo concreta extremamente desafiadora. Para a investigao desse fenmeno cabe desenvolver modelos tericos capazes de promover o dilogo entre os macro fenmenos sociais e as micro-realidades da ao dos atores sociais, sem implicar na usual dicotomia entre estrutura e agente, que permeia uma srie de estudos sobre fenmenos colaborativos (FLIGSTEIN, 2001). Caso contrrio, pode-se incorrer em uma debilidade central, muito comum em vrios estudos sobre organizaes da sociedade civil e empresas atuando em projetos sociais, bem como rgos governamentais: a rendio das discusses ao mbito restrito das ferramentas e estratgias de gesto. Tais abordagens multiplicam-se no campo de 11

estudos dos projetos sociais no Brasil, sem necessariamente levar a avanos qualitativos na produo de conhecimento (TEODSIO, ALVES, 2006). Por outro lado, uma srie de estudos e at mesmo a percepo de senso comum apontam limites, desvios e preocupaes quanto a essas interaes entre atores do mercado, da esfera governamental e da sociedade civil organizada. importante procurar se evitar vises e posies dicotmicas acerca dos fenmenos de cooperao e confrontao entre atores sociais, atravs de esquemas conceituais que estabeleceriam um contnuo linear entre esses dois plos. Tal qual argumentam Ospina (2005), Ospina & Saz-Carranza (2005), Fligstein (2001), Abramoway (2004), Najam (1996) e Swedberg (1994), assume-se que as interaes entre atores sociais seriam marcadas no pela dualidade e linearidade, mas sim pela complexidade e emergncia de fenmenos cooperativos e competitivos, de articulao e desagregrao, participao e envolvimento manipulado, adeso discursiva e prxis contraditria, composio e embate simultaneamente dentro de uma mesma dinmica de interao, inclusive quando so reconhecidas e verbalizadas pelos atores como de natureza apenas colaborativa. Em paralelo aos debates cientficos e acadmicos sobre uma grande gama de problemas e perspectivas ligados s Parcerias Tri-Setoriais, organismos internacionais, governos, sociedade civil organizada, empresas e indivduos tm manifestado preocupaes quanto a essa problemtica e implementado iniciativas que tentam fazer frente a esses desafios. Percebe-se que diferentes fenmenos tm levado os atores dos trs setores a promoverem tentativas de aproximao. Na esfera do Estado, pode-se enumerar uma srie de fatores que impulsionariam a busca por maior e melhor interao com atores das esferas do mercado e da sociedade civil na proviso de polticas sociais e na ampliao da cidadania. Eles envolveriam a crise dos sistemas de Wellfare nas economias centrais, a derrocada dos regimes socialistas no Leste Europeu e as iniciativas de modernizao da gesto pblica, tanto na agenda do neoliberalismo, com suas tentativas de aprimoramento gerencial do governo e a terceirizao e privatizao da oferta de servios, quanto nas lutas pela reconfigurao da noo de cidadania e sua ampliao para grupos tradicionalmente contemplados de maneira inconsistente ou perifrica pelos sistemas de bem-estar social. (CARVALHO, 2008; VERNIS et al, 2007; 12

SELSKY, PARKER, 2005; PREFONTAINE et al, 2000; MORALES, 1999; SHAFIR, 1998; COSTON, 1998; ARRETCHE, 1995; AVRITZER, 1992) Nos pases em desenvolvimento, notadamente na realidade latino-americana e, sobretudo brasileira, a abertura poltica, a redemocratizao e o fortalecimento de movimentos sociais, associados descentralizao de polticas pblicas, s lutas pela ampliao da participao popular e nfase nas iniciativas locais de promoo de solues sociais, tambm levam, em maior ou menor grau, defesa da considerao, aproximao, dilogo e colaborao do Estado com atores no-governamentais, sejam eles oriundos da sociedade civil organizada e/ou do mercado. (CARVALHO, 2008; SANTOS, 2002; TEIXEIRA, 2002; VIEIRA, 2001; GOHN, 2000b; BOSCHI, 1999; SPINK, 1999; GOHN, 1998; GRAU, 1998; ARRETCHE, 1996; ARRETCHE, 1995; AVRITZER, 1992; AZEVEDO, PRATES, 1991) Os estudos sobre a abertura do Estado interao com atores nogovernamentais na proviso de polticas e servios sociais apontam uma srie de inconsistncias, desafios e promessas mal cumpridas. Podem ser enumerados desde problemas estruturais, ligados retrao do governo, precarizando polticas de bemestar, que em determinados pases nem chegaram a se consolidar, at dificuldades de se operar fora da dinmica tecnocrtica e burocrtica do Estado. Alm disso, seriam encontrados desafios em termos da interao efetivamente democrtica e participativa entre atores governamentais e no-governamentais em sociedades marcadas por culturas polticas autoritrias, clientelistas, paternalistas e assistencialistas como a brasileira. (CARVALHO, 2008; D`VILA FILHO, 2008; TEIXEIRA, 2002; TEODSIO, 2002; BOSCHI, 1999; CARVALHO, 1997; ARRETCHE, 1996; SPINK, 1996; DINIZ, 1982) Toda essa realidade refora a relevncia de se entender a presena do Estado nas Parcerias TriSetoriais. No mbito do mercado, uma das tendncias mais recentes a incorporao por parte das empresas, sobretudo as grandes corporaes, da perspectiva da responsabilidade social como um atributo de suas atividades e estratgias de gesto (VERNIS et al, 2007; MEIRELLES, 2005; GARCIA, 2004; PAOLI, 2002). As aes empresariais em relao responsabilizao pelos problemas sociais se fazem acompanhadas de um discurso recorrente de preocupao com as chamadas partes interessadas ou stakeholders. Isso implicaria no s na considerao de um amplo 13

leque de atores sociais e econmicos nos processos decisrios das empresas, mas tambm o seu chamamento para o dilogo e interao participativa na construo de estratgias e iniciativas empresariais que afetam a sociedade (DUNHAM, FREEMAN, LIEDTKA, 2006; ROWLEY, 1997; DONALDSON, PRESTON, 1995; WEISS, 1995; SAVAGE et al, 1991; FREEMAN, REED, 1983). A chamada Teoria dos Stakeholders tambm marcada por importantes debates terico-conceituais e dilemas quanto a sua operacionalizao, podendo-se encontrar na literatura posicionamentos de defesa e crticas tanto em relao sua relevncia e concretizao no ambiente empresarial, quanto aos seus pressupostos fundadores. Simultaneamente manifestao de preocupaes com os impactos de suas atividades sobre as partes interessadas, as empresas e parte da literatura difundem expresses e conceitos como parcerias, alianas, coalizes, cooperao intersetorial, relaes ganha-ganha, transparncia, accountability e controle social, dentre outras, para caracterizar as interaes entre corporaes e partes interessadas. Isso denota que, mesmo dentro de cada uma das diferentes esferas (pblica, Estado e mercado), parcerias se tornaram um fenmeno polissmico, que denota o interesse e vontade dos atores de cada campo em se articularem. (MEIRELLES, 2005; FISCHER et al, 2003; FISCHER, 2002; CHIANCA, MARINO, SCHIEZARI, 2001) Para autores como Dunham, Freeman & Liedtka (2006), faz-se urgente o aprofundamento de estudos sobre realidades concretas, elucidando mais precisamente porque e como se materializam de determinadas formas as estratgias empresariais de envolvimento de partes interessadas e quais os seus desdobramentos tanto para as empresas, quanto para a sociedade. Alguns dos atores sempre enumerados no discutvel rol de grupos que comporia as partes interessadas das atividades empresariais so o governo e as organizaes da sociedade civil. Segundo Rondinelli & London (2003), a literatura apresentaria uma vasta discusso sobre alianas entre empresas, bem como sobre as tenses entre OSCs e corporaes, no entanto, as colaboraes que se estabelecem entre essas organizaes tm permanecido pouco estudadas ou mesmo, como afirmam, ignoradas pelas discusses acadmicas. Essas relaes de colaborao no apenas estariam se circunscrevendo s tradicionais relaes de financiamento e gesto de projetos sociais desenvolvidas em conjunto por empresas e associaes comunitrias do seu entorno, 14

mas englobariam tambm a contratao de servios de organizaes nogovernamentais (ONGs) por parte das empresas, de forma a tornar suas atividades mais eficientes e efetivas social e ambientalmente (RONDINELLI, LONDON, 2003). Alm disso, como discutem Dunham, Freeman & Liedtka (2006), diferentes organizaes com significativas variaes de porte, estrutura, capacidade poltica, social e econmica poderiam ser enumeradas no rol daquilo que se considera como comunidade interessada nas atividades empresariais, denotando a relevncia de se avanar nos estudos concretos sobre as interaes entre organizaes do mercado e da sociedade civil. A presena das organizaes da sociedade civil nas interaes colaborativas, quer seja com o Estado, quer seja com as empresas, traz novos elementos de complexidade para o estudo das Parcerias Tri-Setoriais. Como ser melhor discutido frente, trabalha-se com o pressuposto da existncia de esferas diferenciadas da vida social, a saber, Pblica, do Estado, do Mercado e Privada, mas sem incorrer na viso de que a sociedade se estrutura em torno de dimenses estanques, bem delimitadas e sem sobreposies ou nuances, quer seja do ponto de vista de sua constituio, quer seja quanto sua dinmica interna e/ou ao e racionalidade de seus atores (ALVES, 2004; VIEIRA, 2001; JANOSKI, 1998; GOHN, 2000a; GOHN, 2000b; GOHN, 1997; COHEN & ARATO, 1994; FERNANDES, 1994). No presente estudo, recorre-se terminologia organizaes da sociedade civil (OSCs), mas se reconhece que essa denominao tambm polissmica, encontrando-se mltiplas referncias, tanto na literatura nacional, quanto internacional, que pretendem se referir ao mesmo tipo de organizaes (ALVES, 2004; GOHN, 200b). Ao contrrio de comporem uma esfera homognea e bem delimitada, essas organizaes so marcadas pela diversidade e conseqente complexidade de seu campo (TEODSIO, 2003; ALVES, 2002), que resulta em diferentes adjetivaes e qualificaes, a saber: no-governamentais, sem fins lucrativos, filantrpicas, voluntrias, sociais e do terceiro setor, dentre outras. Nas ltimas dcadas, vrios estudos tm constatado a expanso do nmero de organizaes da sociedade civil em diversos pases, bem como no Brasil (LANDIM, 2002; SALOMON & ANHEIER, 1992), e tambm sua crescente visibilidade e capacidade mobilizadora junto sociedade (OLIVEIRA, 2002; LANDIM, 2002), sobretudo com relao temtica da ampliao dos direitos e o acesso a patamares mais avanados 15

de cidadania (CARVALHO, 2008; GOHN, 2000a; GRAU, 1998; SHAFIR, 1998; IOSCHPE, 1997; ARISTZBAL, 1997). Apesar de nos ltimos anos as organizaes da sociedade civil terem se tornado objeto de estudo para vrios pesquisadores e linhas de investigao, tanto no caso brasileiro quanto em outros pases, grande parte da literatura destaca que o grau de informao e conhecimento sistematizado sobre essa esfera ainda incipiente. (TEODSIO, ALVES, 2006; LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002; ROESCHE, 2002). Percepes dbias e polarizaes construdas pela sociedade tambm so encontradas na literatura dedicada ao tema. Ora se idealiza o papel modernizador das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas, ampliao da esfera pblica, consolidao da democracia e promoo da incluso social (CARVALHO, 2008; VIEIRA, 2001; MORALES, 1999; KURZ, 1997; RIFKIN, 1995; LIPIETZ, 1991), ora se demoniza a proliferao dessas instituies (BEBBINGTON, 2002; MONTAO, 2002; ARRELLANOLPEZ, PETRAS, 1999). As crticas envolvem uma variedade de fenmenos, como a baixa efetividade na proviso de servios sociais, a permanncia de prticas assistencialistas, a assimilao e reproduo de lgicas tecnocrticas e burocrticas oriundas de governos e empresas e a dificuldade de concreta promoo da participao popular e controle social em suas atividades. Para alguns, elas se apresentam como amortecedores de problemas gerados por governos e empresas, sem a capacidade de superar as questes estruturais que os acarretam e ajudando a construir relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade pouco ou nada capazes de operar as transformaes sociais desejveis e relevantes. (BEBBINGTON, 2002; OLIVEIRA, 2002; LANDIM, 2002; MONTAO, 2002; ARRELLANO-LPEZ, PETRAS, 1999; MORALES, 1999; BARRINGTON et al, 1993) Diante desse cenrio, a pesquisa sobre organizaes da sociedade civil tambm assume grande relevncia, sobretudo em se tratando dos aspectos sciopolticos em torno da expanso da esfera pblica na construo da proviso de polticas sociais e ampliao da cidadania. Em sociedades como a brasileira, marcadas pela construo tardia do capitalismo, trajetria poltica permeada pelo autoritarismo e consolidao precria de direitos sociais e polticos (CARVALHO, 2008; ARROYO, 2004; NUNES, 2003; DEMO, 2001; DINIZ, 1982;), a construo de parcerias adquire novas complexidades.

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Sendo assim, esta pesquisa se prope a estudar as Parcerias Tri-Setoriais em torno de questes ligadas proviso de polticas e servios sociais, de forma a melhor se compreender porque e como e se estabelecem dinmicas de interao entre esses atores e quais perspectivas, desafios e impasses se apresentam na sua construo como fenmeno social, problematizando suas implicaes sobre a configurao das esferas pblicas, do Estado e do mercado na realidade brasileira. 1.2 Em busca de um quadro explicativo para as Parceriais Tri-Setoriais em Polticas e Projetos Sociais

Quando eles esto sozinhos, querem estar acompanhados, e quando esto acompanhados, querem estar sozinhos. Assim a humanidade.
(Gertrude Stein) Um dos argumentos recorrentemente encontrados na literatura para justificar a emergncia de Parcerias Tri-Setoriais fundamenta-se na modernizao das polticas pblicas e na proviso de servios sociais. No entanto, tambm recorrente nas anlises crticas, tanto sobre o papel do Estado nessas polticas e projetos, quanto da sociedade civil organizada e da responsabilidade social empresarial, a preocupao com suas implicaes e desdobramentos sobre a esfera pblica e a construo da cidadania. (TEODSIO, ALVES, 2006; ALVES, 2004; TENRIO, 2002; LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002; PEREIRA, GRAU, 1999) Habermas (1984) reconhece uma srie de usos e implicaes da expresso pblico na contemporaneidade, denunciando uma multiplicidade de significados concorrentes (p. 13), que contribuem para sua indefinio, tanto no uso corrente, quanto no campo cientfico. Dentre as mltiplas significaes e empregos do termo, poderiam se enumerar referncias ao mbito do Estado propriamente dito, como poder pblico, e relativas a um campo que se diferenciaria da esfera estatal, abrigando a sociedade civil, como esfera de opinio pblica que se contrape diretamente ao poder pblico (HABERMAS, p. 14) (VIEIRA, 2001; GOHN, 2000b). Por outro lado, Shafir (1998), Janoski (1998), Seligman (1993) e Held (1987) constatam que em diferentes correntes interpretativas sobre a construo da cidadania, ora a idia de sociedade civil engloba

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tambm o mercado, ora se diferencia dele, em direo a uma concepo centrada nas comunidades. Para Habermas (1984), a esfera pblica resultado do surgimento e consolidao da sociedade burguesa, que no teria mantido a sua formao social, mas sim o seu modelo ideolgico de forma continuada nos termos da histria das idias. Alm disso, a prpria esfera pblica se apresenta como esfera: o mbito do que setor pblico contrape-se ao privado. (p. 14) Para o autor, esse carter de esfera da vida em sociedade adquire uma conotao bastante especfica, referindo-se ao lcus no qual interesses da esfera privada, sobretudo oriundos do setor de trocas de mercadorias e trabalho social, se organizam e dialogam em direo ao que chama de esfera pblica poltica, localizada entre a esfera do poder pblico e o setor privado. Na terminologia habermasiana, esferas e setores coexistem, o que permitiria se abrir perspectivas interessantes para se entender a tri-setorialidade ou intersetorialidade e suas implicaes para a prpria esfera pblica. No entanto, segundo Vieira (2001), o modelo desenvolvido pelo autor no permite uma discusso mais consistente dos interstcios, sobreposies e inflexes mtuas que se apresentam entre o Estado, o mercado e a esfera pblica, pois Habermas (1984) assume tais campos como dimenses separadas e no justapostas. O fenmeno das Parcerias Tri-Setoriais traz em si situaes nas quais organizaes, recursos, racionalidades e instituies sociais se interpenetram (VERNIS et al, 2007; SELSKY, PARKER, 2005; PREFONTAINE et al, 2000), podendo se pautar tanto em forte orientao estadocntrica (MORALLES, 1999), quanto do mercado, sob o que Harvey (1992) denomina de empresariamento do mundo e Oliveira (2002) de vigncia completa do contrato mercantil, bem como tambm da prpria sociedade civil (VIEIRA, 2001; PEREIRA, GRAU, 1999), com o que Moralles (1999) chama de desestatizao e Vernis et al (2007) de pluralismo de bem-estar. Sendo assim, caberia recorrer a propostas analticas capazes de incorporar com maior propriedade tendncias de pesos e contrapesos entre as organizaes de diferentes setores quando interagem atravs de Parcerias Tri-Setoriais, problematizando de maneira mais consistente os fenmenos de influncia recproca e construo de instituies sociais que marcam as esferas pblica, do Estado e do mercado nas sociedades contemporneas.

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A melhoria da proviso de servios sociais pode ser entendida como uma das caractersticas que envolvem os direitos sociais, dentro da clssica tipologia desenvolvida por Marshall (1992) para discutir a evoluo da noo de cidadania. A anlise sobre acesso a direitos e a ampliao da cidadania, mesmo na obra de marshalliana, se faz em paralelo discusso da capacidade reivindicatria e organizativa de diferentes grupos da sociedade em suas relaes com o Estado e o mercado ao longo da trajetria histrica das sociedades, sobretudo o movimento operrio (BENDIX, 1996; ARRETCHE, 1995). Nos ltimos anos, autores que procuram oferecer novas leituras e interpretaes crticas a essa obra seminal, tm discutido a transformao das lutas sociais contemporneas, que incluiriam novos movimentos sociais, com destaque para minorias e grupos tradicionalmente excludos e ou pouco considerados pelas polticas de bem-estar social (JANOSKI, 1998; SHAFIR, 1998; WALZER, 1998). Alm disso, outro aspecto relevante diz respeito cultura poltica construda em cada trajetria nacional especfica, trazendo novos matizes para a viso marshalliana, criticada por sua noo linear evolutiva dos direitos a partir de uma interpretao centrada na trajetria de pases desenvolvidos, mais precisamente da sociedade inglesa (CARVALHO, 2008). Os estudos sobre ampliao de direitos e da cidadania precisariam considerar no s o acesso a direitos, mas tambm a forma como determinadas sociedades e seus grupos organizados constroem noes de pertencimento, direitos e deveres e se relacionam com as esferas da vida social e os atores que consideram responsveis pela viabilizao dessas conquistas (SHAFIR, 1998). Apesar de se apresentarem diferentes narrativas sobre as formas de acesso e as instituies e esferas centrais nesse processo de construo da cidadania e proviso de direitos (SHAFIR, 1998; SELIGMAN, 1993), vrias discusses indicam que no basta apenas estudar as polticas sociais em si, destacando seus mecanismos de formulao, implementao e avaliao. Igualmente importante seria a anlise da relao que indivduos e as organizaes da sociedade civil estabelecem em espao pblico em torno dos direitos que pleiteiam e das prprias polticas, programas e projetos sociais com que se relacionam (CARVALHO, 2008; VIEIRA, 2001; PEREIRA, GRAU, 1999). Tal discusso remete necessariamente construo da cidadania, entendida no apenas quanto ao acesso a servios sociais, mas sobretudo quanto s relaes polticas que 19

carrega em si. Conforme argumentam Pereira & Grau (1999, p. 38): o fundamento ltimo do reforo do pblico no estatal a construo da cidadania em sua dimenso material e poltica. Por fim, h que se expressar numa redistribuio do poder poltico e social. Shafir (1998) identifica vrias narrativas tericas que dialogam com as discusses sobre cidadania, tendo cada uma delas diferentes pressupostos e concepes sobre a esfera pblica, do Estado e do mercado. s discusses sobre a vida poltica na polis grega e na repblica romana, somam-se as vises liberal, comunitarista, social-democrata e nacionalista, alm das crticas contemporneas associadas ao multiculturalismo e ao feminismo. Conforme aponta Seligman (1993), por detrs das narrativas acerca da sociedade civil encontram-se pressupostos sobre a racionalidade e os fundamentos ticos e morais dos atores sociais, sejam eles do mbito do Estado, do mercado ou dos grupos da sociedade civil que se localizam na esfera pblica, bem como sobre as condies que levariam existncia de uma esfera pblica capaz de propiciar uma dinmica e desenvolvimento adequados s sociedades. Para Vieira (2001), algumas correntes interpretativas da noo de esfera pblica no conseguem discutir com consistncia a emergncia de atores e movimentos da sociedade civil ligados s lutas por ampliao da cidadania, que marcam a realidade sociopoltica das ltimas dcadas. Em clara referncia racionalidade comunicativa de Habermas (2003), o autor afirma que: O modelo agonstico de Hanna Arendt no d conta da realidade sociolgica da modernidade nem das lutas polticas modernas por justia. O modelo liberal transforma rapidamente o dilogo poltico sobre o poder num discurso jurdico sobre o direito. O modelo discursivo o nico compatvel com as inclinaes sociais gerais de nossas sociedades e com as aspiraes emancipatrias dos novos movimentos sociais, como por exemplo, o movimento das mulheres. (VIEIRA, 2001, p. 63) Arendt (2007), resgatando as relaes sociais na polis grega, assume que a esfera pblica o espao por definio da poltica, bem como adverte para o equvoco de se pensar a construo de direitos entre os gregos como atributo estrito do indivduo e sua dimenso privada. Para a autora, essa perspectiva analtica, cara a vrias correntes do liberalismo poltico, colocaria em dicotomia a esfera pblica e a privada, a 20

propriedade e a sua ausncia, a riqueza e a pobreza, levando a uma compreenso equivocada da prpria esfera pblica. Na obra da autora, parte-se do pressuposto de que as lutas entre associaes sindicais e patronais no se inscreveriam na esfera pblica, visto que carregam em si as preocupaes tpicas da vida privada na antiguidade, com suas imposies de sobrevivncia e manuteno material. Como destaca Habermas (1984), o reino da necessidade e da transitoriedade permanece mergulhado nas sombras da esfera privada. Contraposta a ela, destaca-se a esfera pblica (...) como um reino da liberdade e da continuidade (p. 16). A esfera pblica seria o lcus por definio do poltico, ou seja, das discusses pautadas em aspiraes para alm das condicionantes materiais da vida. Com isso, as lutas por direitos originadas no embate entre capital e trabalho com o advento do capitalismo no se inscreveriam na esfera pblica. A perspectiva analtica de Arendt (2007) refora a importncia de se analisar as configuraes da esfera pblica, do Estado e do mercado a partir da dimenso de sua dimenso sociopoltica. Esse recorte, na anlise das Parcerias Tri-Setoriais, implica em se conceber os fenmenos de colaborao no apenas como aporte de recursos, mas tambm a partir das relaes de poder socialmente construdas. Tal perspectiva cara a uma srie de autores que discutem a construo e gesto de polticas e projetos sociais, quer seja a partir da dimenso do Estado (ARRETCHE, 1996; SPINK, 1995), quer seja a partir da responsabilidade social dos atores de mercado (ABRAMOVAY, 2004; SWEDBERG, 1994), bem como das prprias organizaes da sociedade civil (OLIVEIRA, 2002; GOHN, 2000b). Mas se a perspectiva de Arendt (2007) reconhece as imbricaes entre o pblico e o privado como dimenses que, antes de excludentes e dicotmicas, se reforam e do sentido uma a outra simultaneamente, h em suas discusses um diagnstico de desconstruo da esfera pblica na contemporaneidade. Isso pode ser atestado em sua anlise sobre a sociedade de massas: A esfera pblica, enquanto mundo comum, rene-nos na companhia uns dos outros e contudo evita que colidamos uns com os outros, por assim dizer. O que torna to difcil suportar a sociedade de massas no o nmero de pessoas que ela abrange, ou pelo menos no este o fator fundamental; antes o fato de que o mundo entre elas perdeu a fora de 21

mant-las juntas, de relacion-las umas s outras e de separ-las. (ARENDT, 2007, p. 62) A viso de Arendt (2007) parece no dar conta de uma srie de fenmenos que marcam as interaes entre as esferas do Estado, pblica, do mercado e da vida privada na contemporaneidade, conforme argumenta Vieira (2001). Aes e interaes manifestadas nas dimenses de mercado, do trabalho e do consumo perderiam sua magnitude na anlise da esfera pblica. No entanto, diferentes estudos apontam a relevncia de movimentos de trabalhadores para a ampliao de direitos para alm das relaes mercantis (MARSHALL, 1992; ARRETCHE, 1995), do consumo como forma de exerccio da poltica e controle social das corporaes na sociedade de massas (FONTENELLE, 2007; SENNETT, 2006; PORTILHO, 2005a), da sobreposio de lgicas e racionalidades no estritamente mercantis no espao do mercado (ABRAMOVAY, 2004 e 1999; SWEDBERG, 1994) e da urgncia de novas leituras que superem a separao entre esfera pblica, espao do trabalho e da vida privada a partir de concepes feministas das relaes sociais (SHAFIR, 1998). Alm disso, os interstcios e sobreposies entre as dimenses do Estado, da sociedade civil e do mercado, que muitas vezes se manifestam nos projetos sociais desenvolvidos atravs de Parcerias Tri-Setoriais perderiam relevncia ao se assumir de antemo a desconstruo da esfera pblica. Apesar de muitas das promessas de modernizao da proviso de polticas e gesto de projetos sociais atravs da articulao entre rgos governamentais, empresas e OSCs serem de difcil operacionalizao e poderem no trazer os resultados esperados, diferentes autores enxergam nessas prticas colaborativas virtudes capazes de retirar do centro do Estado e do mercado a proviso de direitos sociais, caminhando-se para sociedades mais publicizadas ou nas quais a sociedade civil tenha relevante papel na construo de uma esfera pblica mais democrtica e fundamentada no exerccio pleno da cidadania (VERNIS et al, 2007; SELSKY, PARKER, 2005; VIEIRA, 2001; MORALES, 1999; PEREIRA, GRAU, 1999). Essa constatao refora a relevncia do estudo das Parcerias TriSetoriais, sobretudo a partir de suas efetivas implicaes e desdobramentos sobre a esfera pblica.

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Se a contemporaneidade marcada por decisivos desafios quanto construo da esfera pblica e da dimenso do poltico, outras narrativas e fenmenos parecem indicar possibilidades de resgate tanto do pblico, quanto do poltico nos dias atuais. O diagnstico fatalista de desconstruo da esfera pblica na contemporaneidade passvel de debate. Para vrios autores, a ampliao da esfera pblica poderia operar a partir de diferentes dimenses, quer seja como espao privilegiado do exerccio de direitos e deveres (RIBEIRO, 2000), quer seja da racionalidade comunicativa (HABERMAS, 2004), do pluralismo democrtico (DAHL, 1994), das virtudes comunitrias (TOCQUEVILLE, 1987), da democracia participativa (SANTOS, 2002; AVRITIZER, 1992) ou do capital social (PUTNAM, 2000; PUTNAM et al, 1996), dentre outras narrativas sobre o papel da esfera pblica nas sociedades contemporneas. A sociedade civil e suas organizaes seriam o lcus central dessa ampliao da esfera pblica, da cidadania e do avano na proviso de polticas, programas e projetos sociais (VIEIRA, 2001). Conforme argumenta Tenrio (1999, p. 18), novamente em clara aluso perspectiva habermasiana de estudos sobre sociedade civil: O terceiro setor deve atuar numa perspectiva dialgica, comunicativa, na qual suas aes devem ser implementadas por meio da intersubjetividade racional dos diferentes sujeitos sociais a partir de esferas pblicas em espaos organizados da sociedade civil, a fim de fortalecer o exerccio da cidadania deliberativa. No entanto, cabe destacar que a esfera pblica pode no abrigar apenas movimentos, atores e organizaes fundados no interesse pblico, como determinadas correntes de interpretao pressupem, notadamente a perspectiva comunitarista (JANOSKI, 1998; SHAFIR, 1998). Podem se inserir na esfera pblica desde movimentos avessos democracia, como por exemplo, neonazistas e racistas, alm de organizaes privadas que operem nesse campo de forma a influenciar outras organizaes tpicas da esfera pblica em funo de seus interesses especficos (VIEIRA, 2001; SHAFIR, 1998). Para se compreender os encontros e desencontros entre atores do Estado, da sociedade civil organizada e do mercado em polticas e projetos sociais preciso atentar para o fato de que essas interaes no apenas podem se processar a partir de novas bases de relacionamento entre esses atores, mas que tambm, por detrs delas, podem se abrigar antigas configuraes dos prprios setores nos quais gravitam

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(VERNIS et al, 2007; SELSKY, PARKER, 2005; FISCHER et al, 2003; OLIVEIRA, 2002; TENRIO, 1999). Para se pautar a discusso nessa perspectiva, preciso refletir sobre a dimenso da esfera pblica, seus vetores de mudana e continuidade imbricados nas Parcerias Tri-Setoriais, fazendo o caminho reverso: ao invs de ir da melhora da proviso de servios sociais at a ampliao da esfera pblica, partir das reflexes sobre a esfera pblica na contemporaneidade para entender as novas formas de configurao de polticas e projetos sociais que se apresentam. Nesse sentido, preciso tambm se descortinar aquilo que parece ser outro equvoco relevante nas anlises sobre o papel das organizaes da sociedade civil na modernizao das polticas pblicas em grande parte da literatura gerencial dedicada ao tema: assumir que o simples fato de haver interaes colaborativas entre Estado e sociedade civil j indicaria avano na construo da esfera pblica, na ampliao da cidadania e, portanto, tambm na proviso de polticas sociais (TEODSIO, ALVES, 2006; TEIXEIRA, 2002). Torna-se relevante refletir sobre qual sociedade civil se fala quando entram em discusso as Parcerias Tri-Setoriais e de qual modelo de sociedade se aspira ao discutir as relaes entre Estado, mercado, sociedade civil e esfera da vida privada na sociedade. Nesse espao, a interao entre esferas da vida em sociedade e seus atores no necessariamente levaria sociedade idealizada, sobretudo no campo da ampliao de uma esfera pblica marcada por relaes plurais e democrticas, capazes de fazer avanar a cidadania e modernizar a proviso de polticas e a gesto de projetos sociais. Essas so questes centrais na discusso sobre a construo de Parcerias TriSetoriais, sob pena de se insular a discusso nas estratgias e ferramentas gerenciais capazes de fomentar essas prticas colaborativas, caracterstica de grande parte da literatura sobre parcerias em projetos sociais (MEIRELLES, 2005), levando a uma verdadeira eugenia analtica. Essa perspectiva assumiria implicitamente e, em muitos casos explicitamente, que as Parcerias Tri-Setoriais per si fazem avanar a proviso de polticas sociais e transformam positivamente a esfera pblica, atravs da construo de uma cultura poltica renovada e capaz de fazer avanar o avano do exerccio da cidadania. Por outro lado, a discusso sobre as promessas, embates, contradies e ambigidades presentes na construo da esfera pblica e na noo de direitos e cidadania pode 24

melhor problematizar o fenmeno das Parcerias Tri-Setoriais e permitir uma discusso para alm do tecnicismo gerencial de projetos sociais. Essa perspectiva analtica permitiria compreender se as promessas de uma sociedade e uma esfera pblica mais cidads avanam ou no ao compasso da melhoria (ou no) da proviso de polticas e servios sociais atravs de Parcerias Tri-Setoriais. 1.2.1 Parcerias Tri-Setoriais como fenmeno de checks and balances entre Estado, Esfera Pblica e Mercado O modelo explicativo das esferas da sociedade, desenvolvido Janoski (1998) e discutido por Vieira (2001), visualizado na figura abaixo, permite que se discuta com maior propriedade as complexas relaes entre esferas da sociedade por detrs das Parceriais Tri-Setoriais. Isso se daria porque essa abordagem incorpora diferentes atores, interesses, racionalidades e valores em interao, no includo ou excludo determinadas organizaes da esfera pblica com base em pressupostos sobre a sua contribuio ou no a ampliao da cidadania. Ou seja, no se assume como precondio para o reconhecimento e a anlise dos atores da sociedade civil que fundamentem seus valores e aes em prticas democrticas, participativas e vinculadas ao interesse pblico. Alm disso, esse esquema conceitual parece oferecer possibilidades analticas mais consistentes sobre as sobreposies, influncias recprocas e ampliao-retrao das esferas pblica, do Estado, do mercado e da privada nas sociedades.

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Executivo Judicirio Burocracia Estado de welfare Partidos pblico, mdia, polticos educao e P&D

ESFERA ESTATAL

Polcia Foras Armadas Polcia Secreta Espionagem

Corporaes de direito pblico com controle tripartite Federaes sindicais

Contratos de Defesa Regulao

ESFERA PBLICA
Associaes voluntrias: wellfare, interesse Grupos de auto-ajuda

Sindicatos

Educao, sade e mdia privada Movimentos Sociais

ESFERA DO
Associaes de empregados Empresas Associaes de consumidores

MERCADO
Mercados

Vidas privadas reveladas na mdia e nos tribunais

Redes de empresas Familiares e de clubes de elite

Famlias

ESFERA PRIVADA
Amigos e conhecidos

Amor e afeio

Relaes sexuais

Esquema 2 - Diagrama Conceitual das Esferas Sociais segundo Janoski (1998)

Fonte: Extrado de Vieira (2001, p. 66).

Segundo Janoski (1998), a esfera do Estado envolveria tanto organizaes do legislativo, quanto do judicirio e executivo. Mas, na esfera do mercado, alm de organizaes privadas, se encontrariam tambm empresas pblicas engajadas na gerao de renda e riqueza atravs da produo de bens e servios. J a esfera privada envolveria a vida familiar e as redes de amizades, bem como a disposio da propriedade pessoal. A presena da dimenso privada nessa abordagem parece ser decorrente de sua compreenso da noo de cidadania, que d origem concepo das esferas da vida em sociedade: Citizenship is a passive and active membership of

individuals in a nation-state with certains universalistic rights and obligation at a specific level of equality. (p. 9) (...) Citizenship concerns the relationship of state and the
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citizen (...) A theory of civil society provides the context or mediating institutions between citizen and the state. (p. 12) O foco em instituies que operariam a mediao
da cidadania bastante interessante para a discusso das Parcerias Tri-Setoriais, fenmeno que se constri a partir de diferentes organizaes, tendo como apelo discursivo a modernizao das polticas e dos servios sociais voltados aos cidados. Conforme destaca Vieira (2001), o elemento mais relevante nesse quadro conceitual, bem como o de maior dificuldade de identificao justamente a esfera pblica, visto que engloba uma mirade de organizaes com caractersticas diferenciadas. Janoski (1998) detecta cinco tipos de organizaes na esfera pblica: partidos polticos, que a despeito de manterem relao com o Estado, no seriam submetidos ao ente governamental em regimes democrticos; - grupos de interesse, cujo papel central a influncia sobre a sociedade e o legislativo a partir dos interesses de seus respectivos agrupamentos; - associaes de bem-estar social, tais como escolas, hospitais e instituies assistenciais, que visam promoo de servios de bem-estar social; - movimentos sociais, que utilizariam mtodos mais informais de influncia sobre a formao de agendas pblicas, tais como boicotes, protestos e manifestaes; - grupos religiosos, que se inscreveriam nos limites da esfera pblica com a privada, exceto quando tentam influenciar os processos de formao de consensos na sociedade ou no mbito Estado em favor de suas crenas. Essa abordagem permite se compreender a ao social de diferentes atores, originrios do Estado, do mercado e da sociedade civil organizada sem se conceber sua natureza e prticas como estticas ou definidas priori, devido ao campo ou esfera da qual se originam. Esse modelo compreensivo dialoga mais consistentemente com a ao dos atores, permitindo entender at que ponto se aproximam ou se distanciam de seus campos originrios e como se aproximam ou no da esfera pblica. Como destaca Vieira (2001, p. 68), mesmo as empresas privadas so entendidas no apenas como atores de mercado, dominadas exclusivamente por uma lgica mercantil, se voltando tambm para a esfera pblica: organizaes privadas que pretendem moldar a opinio pblica ou influenciar a produo legislativa em funo de seus interesses (...) e ameaam o bem-estar das comunidades ou das sociedades. (....) Evidentemente, o limite entre as esferas privadas e pblica constitui matria contenciosa.

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Cabe destacar tambm que o chamado terceiro setor, conceito passvel de grandes debates e embates sobre sua significncia e alcance terico (ALVES, 2002; SOBOTTKA, 2002), se inscreveria dentro da esfera pblica, muitas das vezes em espaos de sobreposies com esfera estatal e do mercado, apresentando organizaes com mltiplas configuraes e, em vrios casos, de natureza hbrida, como as fundaes empresariais. Cabe no confundir a dimenso das esferas com a existncia dos setores, terminologias presentes tambm na construo terica de Habermas (1984). Assim, caminha-se para uma compreenso relacional e fundada na ao e racionalidade dos atores dentro de Parcerias Tri-Setoriais, visto que organizaes do setor estatal, por exemplo, podem se dirigir esfera pblica, bem como permanecer mais orientadas para a esfera do Estado, por exemplo. importante destacar tambm que se adota a expresso organizaes da sociedade civil, no lugar de pertencentes ao terceiro setor. Essa opo terminolgica, que se processa sobretudo por sua fundamentao terica, no deve ser entendida como incongruncia conceitual em relao tri-setorialidade. Quando se denomina de organizaes da sociedade civil uma grande variedade de organizaes que compem o Terceiro Setor, como ONGs, associaes de ajuda mtua e filantrpicas, dentre outras, assume-se tambm uma srie de concepes terico metodolgicas relevantes para o entendimento das Parcerias Tri-Setoriais. Conforme argumenta Alves (2004), a noo de sociedade civil permitiria se caminhar para abordagens que repolitizassem as discusses sobre os trs setores Uma primeira justificativa para tal fundamenta-se na necessidade de ultrapassar leituras restritas ao tecnicismo gerencial, que tm marcado as discusses acadmicas e, sobretudo, as prticas de gesto de ONGs no Brasil contemporneo (LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002; SOBOTTKA, 2002). Para Alves (2004), a noo de sociedade civil permitiria se trabalhar com a idia de campo de poder, no qual se manifestariam disputas por hegemonia entre diferentes organizaes, o que implica tambm em se pensar na sua autolimitao (Cohen, Arato, 1994), sob pena de que no limite, acabem abolindo a prpria sociedade civil (ALVES, 2004, p. 152). Alm disso, a noo de organizao da sociedade civil se apresenta como uma categoria tpica-ideal semelhante s concepes weberianas sobre dominao, ou seja, no corresponde a uma categoria pura, que pode ser encontrada em lugares diferentes (...), funcionando 28

exatamente da mesma forma, mas deve ser entendida inclusive como um projeto a ser perseguido. (p. 151) Finalmente, a terminologia sociedade civil permitiria se conceber o espao de suas organizaes como construto dialgico, conforme o concebe Bakhtin apud Alves (2004), no qual diferentes atores enunciam discursos que se cruzam, complementam e/ou estabelecem disputas significantes entre si. A perspectiva das construes comunicativas entre os atores entendida como ponto relevante para a anlise de aes colaborativas nas discusses de Fligstein (2001), bem como nas discusses habermasianas sobre racionalidade comunicativa, que constituiriam um dos aspectos centrais na reflexo sobre transformaes contemporneas na esfera pblica. Conforme explica Janoski (1998), sua proposta aproxima-se da viso habermasiana da sociedade na medida em que a sub-divide em quatro componentes interativos, as esferas do Estado, do mercado, privada e pblica. No entanto, Janoski (1998) concebe essas esferas no como independentes ou isoladas, mas sim interdependentes e justapostas. Essa concepo, contrria perspectiva de Habermas (1984), que enxerga essas esferas operando em separado, assume interstcios e conjunes entre o Estado, o mercado e as esferas pblica e privada, permitindo tambm uma viso das dinmicas de interao entre os atores. Para Janoski (1988, p.12), this overlap is crucial to a theory of civil society. Esse quadro conceitual seria relevante no apenas para o desenvolvimento de uma teoria sobre a sociedade civil, mas tambm permitiria a comparao entre diferentes realidades. A extenso das sobreposies e o tamanho de cada esfera produzem um quadro que permitiria a comparao da sociedade civil em diferentes realidades, sejam elas marcadas por caractersticas pluralistas, tradicionais ou corporativas de construo das relaes polticas em cada nao (Vieira, 2001). Alm disso, a abordagem envolveria uma theory of checks and balances of the four spheres (JANOSKI, 1998, p. 16), possibilitando a visualizao da diversidade poltica e econmica entre sociedades em um mesmo perodo de tempo ou ao longo de uma trajetria temporal. O autor reconhece que um dos problemas das discusses sobre cidadania reside na inexistncia de abordagens que possibilitem formulaes, tanto no macro, quanto no micro nveis de anlise sociopoltica, capazes de operar com as noes de direitos e deveres e de identificar como sociedades e cidados constroem equilbrios entre 29

obrigaes e direitos. Com o desenvolvimento de uma teoria sobre cidadania, segundo Janoski (1998), seria possvel compreender aspectos relevantes da sociedade civil e as organizaes que operam em seu campo: the theory of citizenship is necessary at a

more middle range to help explain several aspects of civil society and social organizations (...) and provides a means to understand the solidarity that holds societies together (p. 24). Como se pode perceber, essas peculiaridades da construo terica
oferecida pelo autor so bastante oportunas para se problematizar as Parcerias TriSetoriais, no s porque considera e analisa a existncia e a ao das organizaes da sociedade civil, mas tambm porque vrias discusses sobre parcerias desenvolvidas por atores do Estado e dos mercados advogam a relevncia dessas esferas caminharem para maiores e melhores intersees com a esfera pblica e a sociedade civil (MEIRELLES, 2005; FISCHER et AL, 2003). Nesta perspectiva, alm de no se assumir identidades e papis nicos entre os atores que compem as esferas sociais, pode-se assumir tambm mltiplas racionalidades construdas e operantes em cada campo, tendo como base a vida em sociedade. Outro aspecto relevante que se pode compreender at que ponto cada uma das esferas se amplia em detrimento das outras, se superpem ou se excluem mutuamente, fornecendo uma base analtica relevante para o estudo das interaes entre organizaes governamentais, da sociedade civil e empresas. Visto que essa perspectiva analtica engloba diferentes formatos organizacionais e de movimentos sociais e no pressupe racionalidades nicas e excludentes entre atores de diferentes campos, fenmenos que parecem se manifestar nas Parcerias Tri-Setoriais (VERNIS et AL, 2007; MEIRELLES, 2005; SELSKY, PARKER, 2005; FISCHER et al, 2003; PREFONTAINE et al, 2000; COSTON, 1998), pode-se discutir com maior propriedade ambigidades, contradies e dilemas dos atores, dentro e fora de cada esfera ou nas suas reas de conexo e interseo. Para Vieira (2001), atravs de uma perspectiva de checks and balances, ou pesos e contrapesos, entre as quatro esferas (p.69), o modelo proposto por Janoski (1998) permitiria entender as relaes de poder e controle entre organizaes do Estado, da sociedade civil e do mercado. Cabe destacar tambm que essa abordagem no fornece uma viso idealizada do que seria a composio desejvel das esferas da vida em sociedade, ora projetada como mais Estado, mercado, esfera pblica ou 30

privada. Ainda assim, essa perspectiva analtica permite o dilogo com diferentes correntes que discutem as relaes entre Estado, sociedade civil e mercado, sendo que muitas delas partem de pressupostos ticos e morais sobre a composio e ao desejveis para essas esferas, conforme atesta Seligman (1993). Assim, ao abrigar diferentes grupos de atores institucionais, assumindo fronteiras fludas e volteis entre as esferas, marcadas pela superposio, o modelo proposto por Janoski (1998) permite que se descortinem processos que no necessariamente levariam a uma ampliao dos processos democrticos e plurais a partir da interao entre organizaes do Estado, da sociedade civil e do mercado. Essa se constitui em uma preocupao relevante em vrias discusses sobre a expanso das organizaes da sociedade civil nas sociedades contemporneas, conforme se pode perceber nas discusses de Alves (2004), Teodsio (2003), Landim (2002), Oliveira (2002), Montao (2002) e Tenrio (2002). Alm disso, essas preocupaes se reverberam nas diferentes interaes de colaborao que se estabelecem entre os atores governamentais, da sociedade civil e do mercado em polticas e projetos sociais (SELSKY, PARKER, 2005; TEIXEIRA, 2002; BEBBINGTON, 2002; NAJAM, 2000; PEREIRA & GRAU, 1999; COSTON, 1998). A perspectiva de Janoski (1998) tambm permite dialogar com a tradio liberal de direitos, sem se resumir a ela ou aos seus pressupostos. Isso se daria pela presena da dimenso da esfera privada na compreenso da lgica de configurao e reconfigurao das sociedades contemporneas. Por outro lado, o reconhecimento dessa dimenso no deve servir para justificar o foco exagerado no papel dos agentes nas Parcerias Tri-Setoriais ou no movimento contrrio, a nfase nas estruturas sociais, em detrimento da compreenso da ao dos atores. 1.2.2 Nem agente, nem estrutura, muito antes pelo contrrio: em busca de teorizaes sobre a construo de prticas colaborativas em Parcerias Tri-Setoriais A incorporao da esfera privada nas discusses sobre as interaes entre Estado, organizaes da sociedade civil e mercado pode abrir chaves-explicativas relevantes para diferentes fenmenos que compem o amplo leque das relaes de colaborao entre esses atores. A tradicional 31 diferenciao dos setores

socioeconmicos, que concebe vrias organizaes do Estado, do mercado e da sociedade civil, mas no incorpora diretamente ao debate a dimenso da esfera privada pode fazer com que se perca de vista importantes fenmenos da relao entre pblico e privado que se manifestam na contemporaneidade. Vrios argumentos podem ser enumerados para sustentar a necessidade de se analisar tambm a esfera privada, o que remete necessidade de se trabalhar com recortes tericos capazes de problematizar com consistncia tanto o papel dos agentes, quanto da estrutura nas Parcerias Tri-Setoriais. Um desses argumentos diz respeito s relaes que permeiam as dimenses pblica e privada na vida social, sobretudo em pases com trajetria de evoluo dos direitos e da cidadania que se distanciam da proposta explicativa de Marshall (1992). Carvalho (2008) atenta para peculiaridade da trajetria dos direitos no Brasil. Invertendo o esquema marshalliano de ponta a cabea, no pas os direitos sociais teriam sido instaurados, de forma paternalista e autocrtica no perodo da ditadura de Vargas, antes mesmo que os direitos civis estivessem consolidados e os polticos garantidos. No caso brasileiro, o trato dos assuntos e da coisa pblica historicamente teria sido marcado pela presena de lideranas com extrema capacidade de mobilizao das massas, adquirindo forte conotao carismtica como salvadores e protetores da nao, o que teve implicaes relevantes para o estabelecimento de relaes paternalistas e assistencialistas entre os cidados e o Estado na proviso de polticas sociais (CARVALHO, 2008; ARROYO, 2004). Alm disso, os direitos instaurados na Era Vargas no se pautavam na amplitude de alcance, concentrando-se nas classes operrias urbanas e deixando outros grupos desprotegidos pela poltica social, cujo um dos maiores exemplos foram os trabalhadores rurais. Assim, no contexto brasileiro conviveriam simultaneamente tanto demandas relativas preservao da esfera privada e dos direitos civis, inclusive no sentido de capacidades atribudo a eles por Rawls (1998), bem como lacunas quanto aos direitos polticos e sociais. Alguns estudos apontam que na cultura poltica brasileira, as polticas pblicas so perpassadas pelo personalismo, paternalismo, patrimonialismo, assistencialismo, clientelismo e nepotismo, tendo vrios desses fenmenos sua origem e dinmica nas relaes de indivduos, famlias ou pequenos grupos com organizaes do Estado, da

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sociedade civil e/ou do mercado (CARVALHO, 2008; DVILA FILHO, 2008; OLIVEIRA, 2006; NUNES, 2003; FAORO, 2001; DINIZ, 1982). DaMatta (1997) tambm destaca as prticas e posturas que levam ao primado do privado sobre o pblico na realidade sociocultural brasileira, reverberadas pelos indivduos e seus interesses especficos na lida com a mquina estatal e os espaos pblicos. A recorrente expresso encontrada na vida cotidiana brasileira, voc sabe com quem est falando, discutida pelo autor, constituiria um dos modos de navegao social empregados para inverter a lgica de um espao pblico fundado na igualdade de direitos e deveres, reforando relaes desiguais na esfera pblica e pautadas pela captura do pblico por interesses privados. Barbosa (2005) complementa essa anlise discutindo outra construo social tpica do pas, o jeitinho brasileiro. Essa referncia cultural carregaria as ambigidades e paradoxos da brasilidade, significando ora a sociedade e os indivduos que superam condies desfavorveis em funo da criatividade e inventividade, ora a cultura que refora a no universalizao de leis e normas, relativizando a dimenso pblica de igualdade de todos perante o Estado. Mesmo a solidariedade e o sentido de grupo, que se manifestariam nas interaes entre indivduos e seus agrupamentos sociais de referncia em vrias situaes da realidade brasileira so assumidos por determinadas abordagens sobre a cultura poltica do pas como caracterizadas pelo que Banfield apud Putnam (1996) denomina de familhismo amoral: grande solidariedade intra-grupal, em detrimento do interesse pblico. No entanto, ao mesmo tempo que necessrio reconhecer as tenses que marcam a construo de uma esfera pblica mais democrtica e plural no Brasil, no se pode perder de vista que diferentes movimentos e atores sociais tm tentado fazer frente essa realidade (SANTOS, 2002; AVRITZER, 1992; AZEVEDO, PRATES, 1991; BOSCHI, 1991). Imaginar que a sociedade brasileira superou prticas histricas de perverso do pblico pelo privado nas polticas sociais seria to inconsistente quanto no reconhecer que essa realidade vive tenses e apresenta tambm tentativas e tendncias de superao dessa realidade nefasta de interao dos indivduos com as polticas e o espao pblicos (SOARES, 2000). Como destaca D`vila Filho (2007, p. 4), no Brasil populismo e clientelismo so termos guerreiros, frequentemente utilizados 33

para desqualificar a ao poltica do outro. Muitas vezes esse debate parece perder de vista o fato de que, conforme argumenta Reis (2000), a emergncia do clientelismo seria inerente s disputas baseadas em interesse que se do nas democracias, no se configurando em uma peculiaridade brasileira ou um fruto estrito do atraso da cultura poltica nacional. Alm disso, como destacam Oliveira (2006), Geiger e Velho (2001), Lima (2001), Soares (2000), Barbosa (1999) e Souza (1999), antes de condenar ou vangloriar determinadas culturas nacionais, caberia entender como seus indivduos lidam e constroem relaes sociais diante das perspectivas de igualdade e mrito. As tenses entre a esfera pblica e a privada no seriam fenmenos particulares da realidade brasileira. Pelo contrrio, se manifestariam em diferentes pases e realidades sociais. No entanto, na contemporaneidade parece haver uma resignificao dessas dimenses (BAUMAN, 1999). Para Sennett (2006 e 1988), a prpria noo de pblico e privado se transformou desde a desconstruo das sociedades de bem-estar, tpicas do ps-guerra, e a emergncia da sociedade de risco (BECK, 1997). A sociabilidade contempornea seria marcada pelo declnio do homem pblico, fenmeno no qual a vida privada torna-se cada vez mais publicizada, ao passo que o sentido de espao pblico se resignifica e perde centralidade. O resultado dessa tendncia a autoridade, como instituio social, ceder cada vez mais lugar celebridade. (SENNETT, 2006 e 1998) Isso parece se manifestar na gesto de projetos sociais com a presena recorrente de determinados indivduos, que desenvolveram trajetrias consideradas de sucesso em profisses de grande visibilidade pblica, frente de projetos e iniciativas de interveno social que adquirem significativo espao na mdia de massas. A baixa institucionalizao, que seria caracterstica de vrias organizaes da sociedade civil no Brasil, leva autores como Falco (2002) a mencionar a existncia no de ONGs, mas de INGs (Indivduos No-Governamentais), em uma sociedade acostumada a conceber seus direitos no como conquista, mas como benesses de determinadas lideranas carismticas. O carter voluntarista e a importncia de mudanas sociais promovidas a partir de uma nova postura dos indivduos que gerenciam projetos sociais tambm se manifesta em grande parte da literatura e documentos produzidos por organismos internacionais e ONGs. Um exemplo disso parece ser a emergncia do conceito de 34

Empreendedorismo Social. Parte considervel dessa literatura desconsidera ou coloca em segundo plano variveis estruturais ligadas s realidades sociais que envolvem a emergncia de empreendedores na gesto de projetos sociais. Em paralelo, valorizase exageradamente o papel do indivduo no desenvolvimento de novas habilidades e posturas capazes de transform-lo em um autntico empreendedor social (NICHOLLS, CHO, 2006; GILLIAN, WEERAWARDENA, CARNEGIE, 2003; OGBOR, 2000). Autores como Coston (1996) reconhecem que determinados indivduos, inseridos em suas organizaes, so capazes de relativizar normas, procedimentos e prticas consolidadas, permitindo a aproximao entre diferentes atores em aes

colaborativas, como poderia ser observado em algumas parcerias entre OSCs e rgos governamentais. Algumas das abordagens pautadas nesse pressuposto assumem que empreendedores seriam capazes de romper amarras institucionais e promover as parcerias, desburocratizando e quebrando posturas e prticas rotinizadas de organizaes pblicas, privadas e at mesmo de grandes organizaes nogovernamentais. Alm disso, esses indivduos teriam capacidade de vislumbrar arranjos e solues sociais inovadoras e inspirar outros grupos a se engajarem em suas iniciativas. (FLIGSTEIN, 2007; MEIRELLES, 2005; FISCHER et al, 2003; COSTON, 1996) Grande parte da literatura sobre parcerias e processos colaborativos explora decisivamente a perspectiva das mudanas sociais entendidas como alternativas de ao de estrita responsabilidade da dimenso dos indivduos, discutidas com forte fundamentao comportamentalista (MEIRELLES, 2005; OSPINA, SAZ-CARRANZA, 2005). Implcita, nessa perspectiva e outras, que tomam por referncia a esfera privada ou do indivduo na contemporaneidade, parece ser a idia de que a sociedade seja composta por um somatrio de indivduos e que a mudana social poderia ser processada atravs de micro-mudanas sob a responsabilidade estrita dos indivduos. Margareth Tatcher, um dos cones da poltica neoliberal e da nfase nas liberdades econmicas individuais, sintetiza essa perspectiva de compreenso da realidade social em uma de suas mais famosas sentenas: hoje, no h mais sociedade, apenas indivduos. No mbito do mercado, tambm a reverberao do primado do indivduo faz seus ecos. Parte significativa das discusses dentro da agenda da responsabilidade social empresarial partilha do pressuposto de que mudanas sociais podem ser engendradas a partir de transformaes nas posturas dos indivduos, como se pode constatar em 35

algumas discusses sobre estmulo das empresas prtica do voluntariado entre seus trabalhadores ou na viso de que o compromisso da alta gerncia com a tica nos negcios o fator central para a construo consistente dessas estratgias nas organizaes empresariais (TEODSIO, ALVES, 2006; TEODSIO, 2004). Porm, o foco no indivduo como motor das mudanas sociais, na esfera do mercado, traz outras implicaes igualmente relevantes para se pensar as esferas pblica e privada nas sociedades contemporneas. O consumo consciente poderia ser um exemplo desse tipo de tentativa de modernizao das relaes sociais. Essa dimenso parece ser um espelho socialmente responsvel da idia de se assumir o cidado como cliente dos servios sociais. Segundo Carvalho (2008), esse seria um dos mais importantes desafios e constrangimentos contemporneos ampliao democrtica da esfera pblica e consolidao da cidadania. Tal fato se daria no s por causa do acesso desigual ao consumo nas sociedades, inclusive a brasileira, mas principalmente porque representaria uma capitulao da construo dos direitos, que passariam a ser assumidos como ganhos advindos de relaes de troca, tpicas da esfera mercantil (PORTILHO, 2005). Ainda assim, faz-se necessrio destacar que vrias interaes entre organizaes da sociedade civil e empresas, que se pautam em boicotes e represlias no campo do consumo visando a responsabilizao por problemas sociais e ambientais, podem incorrer em alguma medida na ampliao do controle social sobre os atores de mercado (FONTENELLE, 2007; VERNIS et al, 2007; PORTILHO, 2005; KLEIN, 2002; RIECHMAN, BUEY, 1994). Essas so questes relevantes tambm na anlise das Parcerias Tri-Setoriais, no s porque remetem uma resignificao do pblico e do privado, mas devido ao fato de que, em especial no Brasil das ltimas dcadas, uma grande quantidade de OSCs e projetos sociais vm sendo criados por indivduos de grande visibilidade miditica. Quando isso no ocorre, muito comum se recorrer a eles para angariar apoio financeiro, social e poltico a determinadas causas sociais. Negar que tais indivduos teriam capacidade relevante de fazer convergir para seus projetos e organizaes parcerias com atores econmicos (do mercado) e polticos (do Estado), resultaria na excluso de variveis relevantes na construo de parcerias em projetos sociais. Conforme argumenta Fligstein (2001), cabe resgatar a relevncia da dimenso dos atores sociais na construo de prticas colaborativas, no entanto, sem sucumbir ao 36

individualismo metodolgico e sem perder de foco tambm fenmenos ligados aos processos sociais mais amplos. Tudo isso justificaria a relevncia de se estudar as Parcerias Tri-Setoriais resgatando a dimenso da esfera privada nas discusses. Para tanto, preciso analisar narrativas tericas que se voltem discusso dos atores e a construo social de sua

prxis em realidades pautadas pela colaborao. Essa discusso remete a uma das
discusses mais importantes por detrs de diferentes correntes da teoria social: o debate entre agente e estrutura (RODRIGUES, 2008). Em algumas abordagens clssicas da sociologia, a reproduo e a mudana social so analisadas fundamentalmente pela estrutura social (GIDDENS, TURNER, 1999). Como destaca Fligstein (2007), essa viso tem o efeito de transformar as pessoas em agentes da estrutura que exercem pouco efeito independente sobre a constituio do seu mundo social (p. 62) ou em verdadeiros incompetentes culturais (p. 66). Se a desconsiderao de fenmenos de grande alcance que perpassam as esferas da vida em sociedade traz srias inconsistncias para os estudos sobre Parcerias Tri-Setoriais, conforme foi discutido anteriormente, a desconsiderao do espao de ao dos agentes tambm pode incorrer em debilidades analticas decisivas, sobretudo quando se investiga a cooperao entre atores sociais. Antes de operar a partir de dualidades e perspectivas excludentes, modelos terico-conceituais capazes de operar nas duas dimenses (estrutura e agente) simultaneamente podem aumentar a capacidade explicativa acerca da construo de Parcerias Tri-Setoriais. Isso se justificaria porque fenmenos de ampliao, retrao e sobreposio das esferas da vida em sociedade operam a partir de atores de cada um dessas dimenses, que por sua vez constroem sua prxis a partir de arenas de significao e racionalidade socialmente erigidas. Fligstein (2007), mesmo reconhecendo que no se prope a oferecer uma teoria completamente desenvolvida para a ao dos atores e instituies ou uma srie de hipteses comprovveis, advoga um resgate da dimenso meso da vida social, tpica das abordagens neo-institucionalistas. O autor conjuga essa dimenso com uma outra noo que prope, a de habilidade social, como forma de se problematizar a questo da estrutura-agente. Assumindo que todos os seres humanos detm alguma habilidade 37

em produzir e reproduzir a cooperao em decorrncia de sua ao em grupo, tpica da vida social, o autor afirma que a habilidade da parte dos atores para analisar e obter essa cooperao pode ser vista genericamente como uma habilidade social (p. 63). Para Fligstein, a maioria das discusses neo-institucionais apresenta uma grande lacuna quanto a uma teoria do poder. A noo de habilidade social serviria para promover esse dilogo do quadro conceitual neo-institucionalista com as relaes de poder. Tal perspectiva se aproxima da discusso sobre as formas de legitimao da dominao realizada por Weber (1994), mas se afasta dela ao refutar o individualismo metodolgico, caracterstico da viso do socilogo alemo acerca da ao social. Com isso, tenta-se resgatar os microfundamentos sociolgicos para o entendimento de aes coletivas, mas tambm se assume que so fenmenos centrais para a construo e reproduo de ordens sociais locais. Essa noo recebe diferentes denominaes entre vrios autores que operam no marco do neo-institucionalismo ou em variantes bastantes prximas de seus fundamentos. As ordens sociais locais na obra de Bourdieu (1983) so tratadas como campos, nos escritos de DiMaggio e Powell (1983) como campos organizacionais, como jogos por Axelrod (1984) e tambm como arenas por uma srie de outros autores. Como destaca Fligstein (2007, p. 62), parte-se do pressuposto de que os atores sociais so sempre importantes para a reproduo dos campos. importante destacar que a noo de campos no necessariamente se superpe ou pode ser assumida como equivalente concepo de esferas da vida em sociedade apresentada por Janoski (1998), apesar de Meyer e Scott (1983) tambm denominarem as ordens sociais locais de esferas. O significado e abrangncia so diferentes. Conforme destaca Fligstein (2007, p. 67), as instituies so regras e significados compartilhados (...) que definem as relaes sociais, ajudam a definir quem ocupa qual posio nessas relaes e orientam a interao ao proporcionar aos atores quadros cognitivos ou conjuntos de significados para interpretar o comportamento dos outros. Portanto, nas esferas de Janoski (1998) podem se construir e reconstruir ordens sociais locais, que se restringiriam ou no a uma nica esfera. Por outro lado, quando envolvem atores de diferentes esferas, se colocariam nas intersees e sobreposies entre as esferas. Essa compreenso, quando aplicada ao estudo das parcerias entre 38

Estado, organizaes da sociedade civil e atores de mercado permite a problematizao da natureza e do alcance socialmente construdos por essas articulaes colaborativas. Sendo assim, as Parcerias Tri-Setoriais podem ser constitudas e reconhecidas pelos atores como constituintes de um novo campo ou resignificaes de seus prprios campos. Essa parece ser uma das razes da existncia de diferentes nomenclaturas encontradas na literatura para se referir parcerias que so objeto de estudo deste trabalho: intersetoriais, cross-sectors e tri-setoriais, dentre outras. Conforme destaca Fligstein (2007, p. 64): a possibilidade de novos campos depende de atores utilizarem entendimentos existentes para criar novos campos. (...) A possibilidade de mudar a situao coletiva de um grupo pode causar a invaso de um campo prximo ou a tentativa de criar um novo. O recurso aos pressupostos neo-institucionalistas seria encontrado tambm em discusses importantes sobre fenmenos manifestados nas esferas da vida social de Janoski (1998), que so vistas como centrais para a construo de Parcerias TriSetoriais. Arretche (1995), discutindo as diferentes correntes que analisam a emergncia e crise dos sistemas de bem-estar social, afirma que a viso neo-institucionalista leva a um certo deslocamento de uma perspeciva state-centered para uma perspectiva polity-

centered (p. 30). Abramovay (2004) e Levsque (2007) destacam a ruptura de

concepes mercado-cntricas quanto racionalidade dos atores empresariais a partir de contribuies advindas da perspectiva neo-institucional, que permitiriam se entender como maior propriedade a emergncia de aes cooperativas e no exclusivamente auto-interessadas na esfera do mercado. Conforme sintetiza Fligstein (2007), a anlise de atores se confrontando em arenas, de forma a produzir, reproduzir e/ou desconstruir instituies, so o objeto de muitos de nossos estudos empricos da poltica, movimentos sociais, empresas e mercados (p. 63), se constituindo em importante abordagem para se entender a formao de campos ao longo de uma variedade de realidades e situaes. No entanto, a perspectiva de entendimento dos campos, arenas ou esferas carrega em si debates relevantes sobre a ao social dos atores e seus papis na construo de instituies. O prprio campo cientfico do neo-institucionalismo marcado por diferentes correntes, algumas delas fundadas em pressupostos que se contradizem e se chocam sobretudo quanto natureza da ao dos atores. Uma das 39

correntes mais relevantes, objeto de grandes debates, fundamenta-se na perspectiva da escolha racional dos atores e nas suas variantes associadas teoria dos jogos, como se percebe na discusso de Olson (1999) ou mesmo em anlises que tentam destrinchar esses pressupostos e aplic-los a situaes de cooperao e defeco, tais quais os fazem Olstron (1990) e Elster (1995). At autores como Simon (1986), que procuram se distanciar de concepes centrais da escolha racional, como a noo de que a racionalidade dos atores se erige a partir da maximizao de interesses, acabam por reproduzir alguns fundamentos dessa corrente. No entanto, os pressupostos dessas abordagens, conforme argumenta Fligstein (2007), apresentam teorias problemticas de poder e ao (...) a natureza das arenas sociais e o papel dos atores em produzir, manter e assumir posies nessas arenas no recebem um embasamento terico suficiente. (p. 66). Putnam et al (1996) destaca que os pressupostos da escolha racional incorrem em circularidades analticas para a ao social, sobretudo quando precisam explicar no a inexistncia de cooperao entre os atores, mas justamente o seu surgimento e ampliao nas relaes sociais. Segundo Fligstein (2007), ao assumir as regras e recursos como fatores exgenos e os atores como indivduos com preferncias fixas, os modelos de teoria dos jogos no conseguem explicar a induo da cooperao, a representao das coletividades e a construo de racionalidades que ultrapassam concepes estreitas de interesse prprio. Ospina e Saz-Carranza (2005) argumentam que processos de coalizo so marcados por paradoxos e no pelo clculo linear de meios e fins, tpico da ao estritamente racional, nos quais a cooperao e a competio podem se manifestar em uma mesma realidade de interao entre atores. Nessas situaes cooperativas, os agentes no apresentariam interesses prvia e rigidamente definidos, como pressupem as abordagens baseadas na escolha racional, mas os construiriam e reconstruiriam nos processos de interao social. Para Fligstein (2007), atores com habilidade social, ou seja, com capacidade de induzir a cooperao, operariam em realidades marcadas por mltiplas concepes de interesse e identidade, produzindo significados para si e para os outros que no decorrem de um senso estreito de interesse prprio. Pelo contrrio, esses atores, alm de no terem metas fixas, possuem grande capacidade de se concentrar em fins coletivos e de auxiliar outros agentes a 40

reconhecer e resignificar seus prprios interesses e identidades, o que faz com que os atores estratgicos hbeis se comportem mais ou menos com motivaes opostas s dos atores racionais (p.67). Essa viso dos fenmenos cooperativos tambm aparece nas abordagens sobre o fenmeno da liderana, que a entendem como processo e uma construo social e no como um atributo e dimenso estrita do indivduo. A emergncia da liderana se caracterizaria pela convergncia colaborativa dos atores em torno de determinadas agendas e se inscreveria em ambientes socialmente construdos, nos quais diferentes interesses, racionalidades e papis de linha de frente podem ser alternados entre vrios indivduos e organizaes, sem que isso resulte em desarticulao dos processos de colaborao engendrados (OSPINA, SCHALL, 2001). Selznick (1948) destaca ainda que os processos de liderana nas organizaes so marcados simultaneamente pela cooperao e cooptao. Para Coston (1996), ao contrrio de ser uma condio oposta cooperao, a cooptao pode se manifestar em paralelo aos processos de parceria. Isso se daria no apenas por deficincias ou delizes na operacionalizao das prticas colaborativas, mas porque, conforme argumenta Selznick (1948, p. 35), the concept of

cooptation thus implicity sets forth the major points of the frame of reference outlined above: it is an adaptative response of a cooperative system to a stable need, generating transformations which reflect constraints enforced by the recalcitrant tools of action.
Para Fligstein, a partir dessa perspectiva de anlise da ao social destacam-se as relaes de poder entre os atores, que operam nos fenmenos de cooperao e no colaborao, aproximando-se da noo de habitus em Bourdieu (1984). Alm disso, a noo de bricolage, cara aos estudos de Strauss (1984), reforaria a noo de que os atores constroem significaes e resignificaes de sua prxis em processos no lineares e pr-definidos de manifestao de interesses, construo de agendas e relaes de poder. Tudo isso refora a idia de que as prticas sociais nas quais se inscrevem os atores so marcadas pela complexidade de situaes ambivalentes, que levam construo de mltiplas racionalidades em sobreposio, concorrncia e complementaridade nas esferas em que se inscrevem. Essa fundamentao terica se faz central para entender as interaes entre atores da esfera pblica, do Estado e mercado, rompendo concepes estreitas acerca da racionalidade, prxis e interesses dos agentes nessas esferas e em suas intersees. 41

Fligstein (2007) acrescenta que em situaes de crise e transformao das arenas sociais, as habilidades sociais se fariam ainda mais relevantes e evidentes na ao social. Segundo o autor, determinados campos entram em crise por fatores externos sua dinmica, mas em condies de formao ou crise, atores com habilidade social podem engendrar sistemas completamente novos de significado. Selsky e Parker (2005) apontam que uma das correntes que analisam a emergncia de Parcerias Tri-Setoriais considera como fator decisivo nessa dinmica a construo social da percepo de que turbulncias ambientais geram metaproblemas, levando a riscos que ultrapassam o simples escopo de atuao dos atores, o que os impulsionaria a buscar colaboraes com agentes de outras esferas. Para Beck (1997), umas das transformaes mais relevantes das ltimas dcadas seria o papel central que a noo de risco passa a assumir na sociedade, compondo o quadro da chamada Modernizao Reflexiva. Segundo Sennett (2006) e Bauman (1999), a partir da crise do Estado de Bem-Estar Social vo gradativamente desaparecendo no s polticas pblicas no campo social, mas tambm discursos e formas de sociabilidade pautadas na previsibilidade para diferentes segmentos da sociedade. Em seu lugar, estabelecem-se dinmicas econmicas e de interao social nas quais a incerteza e a imprevisibilidade assumem lugar central. Isso se manifesta com destaque nas relaes de trabalho, ou seja, na esfera do mercado, mas no se circunscreve a esse espao, atingindo diferentes esferas da vida em sociedade. Os problemas sociais e todas as ameaas vida em sociedade tambm se somam ao rol das incertezas que pautariam a sociabilidade contempornea, resultando em um mosaico complexo de uma verdadeira sociedade de risco. A reflexividade levaria os atores a resignificar sua prxis, com implicaes para o reconhecimento e construo de novas racionalidades, no necessariamente dominantes ou tradicionalmente entendidas como constitutivas de sua esfera de ao. Essa perspectiva denotaria a urgncia de se romper a dicotomia entre tcnica e poltica, economia e sociedade, auto-interesse e altrusmo, reconhecendo os entrelaamentos entre diferentes esferas da vida em sociedade. Conforme destaca Lvesque (2007, p. 50): O crescimento dos riscos revela os limites da racionalidade tecnocientfica e a necessidade de uma racionalidade social e tica, se quisermos que o futuro no seja

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moldado por cegos. Essa escalada dos riscos d igualmente uma dimenso poltica a campos considerados apolticos at algum tempo atrs (...). A defesa que Dowbor (2003) faz da difuso do social como finalidade mais ampla da sociedade entre atores de mercado, do Estado e da sociedade civil serve para exemplificar a luta pela construo de novos significados: o social deixa de ser apenas um setor de atividades, para se tornar uma dimenso de todas as nossas atividades (p. 6) e denota que pode estar em processo a construo de um novo campo na sociabilidade contempornea. Para Fligstein (2007), justamente nos momentos de resignificao dos campos ou de busca de novos ordenamentos institucionais capazes de gerar novos campos que se manifesta de forma mais evidente e relevante a habilidade social de alguns atores na mobilizao e no envolvimento de outros agentes em aes de colaborao. Por detrs das discusses sobre Parcerias Tri-Setoriais parece operar uma luta por novos significados, o que pode ser um dos fatores explicativos para uma verdadeira polissemia quanto nomenclatura desse tipo de articulao colaborativa. So encontradas diferentes denominaes na literatura, com destaque para

Intersetorialidade (FISCHER et al, 2005), Cross-Sector Paternerships (JORGENSEN, 2006; SELSKY, PARKER, 2005), Multi-Setorialidade (OLIVEIRA, 2002b), Parcerias Tri-Setorialidade Pblico-Privado (BRITO, 2008; LODOVICI, BERNAREGGI, 1993) e (YAKOVLEVA, ALABASTER, 2003; Warhurst, 2001). Nesse cenrio, as Parcerias Tri-Setoriais aparecem para muitos como uma tentativa de criao de um novo campo, marcado pela cooperao entre atores do Estado, da esfera pblica e do mercado. Em momentos de repensar de prticas e racionalidades dos atores, aquilo que assumido como novo, mesmo no necessariamente o sendo, significado a partir de diferentes prticas discursivas, que revelam disputas de poder e hegemonia, bem como mltiplos caminhos para constiturem esse novo campo. Ao contrrio de se constiturem em apenas disputas semnticas, a anlise dessas expresses e seus significados, explcitos e implcitos, podem desvelar os sentidos que as Parcerias Tri-Setoriais carregam para os atores, bem como os desdobramentos sobre a gesto de polticas e projetos sociais que esto em jogo nesse reordenamento de prticas e racionalidades.

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1.2.3 Estado, Sociedade Civil Organizada e Mercado nas parcerias em projetos sociais: tri-setorialidade, intersetoralidade ou cross-sector cooperation? Uma das perspectivas mais evidentes encontradas atravs da anlise da literatura o carter de ineditismo das prticas colaborativas, envolvendo simultaneamente atores dos trs setores ou em parcerias um a um (one by one). Austin et al (2005), bem como Fischer et al (2005), empregam a expresso intersetorialidade para definir essas prticas, ainda que tenham analisado formas de colaborao entre organizaes da sociedade civil e de mercado em projetos sociais. No entanto, a perspectiva intersetorial parece denotar que um novo campo se constri e se estabelece entre o Estado, mercado e esfera pblica. Tanto na literatura voltada promoo de novas prticas na gesto de polticas pblicas, quanto nas discusses acadmicas, pode-se observar a presena dessa perspectiva. Assumir esse pressuposto levaria a se qualificar previamente essas prticas como novo campo, quando na verdade poderiam carregar em si muitas das prticas tpicas das parcerias operadas a partir de uma racionalidade j estabelecida, seja ela estadocntrica ou mercadocntrica, aspectos que a literatura tambm explora e, muitas vezes, aponta como graves problemas nas parcerias construdas na gesto de polticas e projetos sociais. Outro aspecto relevante para se evitar essa terminologia diz respeito aos significados bastante peculiares que assume nos estudos sobre gesto de polticas pblicas. A expresso intersetorialidade assumida pela literatura de Administrao Pblica sob determinadas perspectivas que no necessariamente estariam presentes na construo de Parcerias Tri-Setoriais, podendo-se incorrer em sobreposies conceituais. Nas discusses sobre polticas pblicas, desenvolvidas no campo da gesto governamental, intersetorialidade refere-se conjugao de esforos de vrios rgos do Estado na proviso de polticas. Farah (2006) recorre expresso articulao intersetorial para se referir ruptura da centralizao decisria na formulao e implementao de polticas em determinadas agncias estatais. Essa noo assume o 44

conceito de intersetorialidade como o envolvimento de mltiplas instituies estatais, de diferentes nveis de governo, na promoo de programas e polticas (p. 67). A autora afirma que a noo de intersetorialidade sob essa perspectiva pode ainda ter o carter de abordagem integral, na qual vrios rgos governamentais se articulam para promover aes conjugadas ou uma nica poltica pblica focalizadas em uma determinada comunidade. Apesar dessas prticas terem sua relevncia na gesto de projetos sociais, no necessariamente se manifestariam nas Parcerias Tri-Setoriais. Problemtica tambm parece ser a expresso cross-sector cooperation, visto que alm de poder abrigar prticas colaborativas de parcerias um a um e no necessariamente entre atores dos trs setores, indicaria a construo de um campo que perpassaria duas ou mais esferas. Na verdade, conforme j foi argumentado quanto ao entendimento de parcerias intersetoriais, determinadas colaboraes, mesmo envolvendo atores de diferentes campos, podem operar dentro de racionalidades tpicas de um dos campos e no necessariamente de prticas e racionalidades de um campo superposto atravs dos setores, ou seja, um espao cross-sectors. Apesar da expresso multisetorial a princpio no apresentar os problemas associados s expresses anteriores, seu uso bem menos presente na literatura, alm de no indicar claramente a presena de atores do Estado, da esfera pblica e do mercado nas parcerias, como o faz o termo tri-setorial. A noo de tri-setorialidade, pelo contrrio, indicaria claramente que atores de trs setores diferentes esto articulados, mas no carregaria implicitamente ou explicitamente tantos pressupostos quanto as demais expresses. Com ela, pode-se reconhecer o Estado, a sociedade civil organizada e os atores de mercado articulando-se nas parcerias, mas deixando em aberto a anlise de outros fenmenos que podem ou no se manifestar nessas dinmicas colaborativas, como a construo de novas racionalidades deslocadas de seu campo original e a busca de articulao de mltiplas competncias e capacidades dos atores. Alm disso, outro aspecto central das Parcerias Tri-Setoriais, a formao ou no de um novo campo no qual operariam essas colaboraes, permaneceria em discusso. Para tanto, a anlise precisaria reconhecer as prticas de poder que se manifestam na tentativa de impor um novo campo ou de tentar, como diria o personagem Tancredi, no romance O Leopardo de Giuseppe de Lampedusa, mudar

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tudo para que tudo siga como est, mantendo o arcaico dentro da pretensa novidade
das Parcerias Tri-Setoriais. A polissemia quanto denominao das parcerias entre atores do Estado, da sociedade civil organizada e do mercado no se constitui no nico indicativo dos debates e diferentes entendimentos por detrs das parcerias envolvendo organizaes do Estado, sociedade civil e mercado. Percebe-se pela anlise da literatura uma srie de referncias aos processos colaborativos a partir de diferentes expresses e significados. Como atestam Fonseca, Moori e Alves (2005, p. 3), uma das grandes divergncias repousa sobre as palavras parceria, aliana, cooperao e colaborao, ora tratadas como sinnimos, ora entendidas como conceitos distintos por determinados autores (...). Exemplo das disputas semnticas e das divergncias compreensivas se d nas prprias noes de parceria e de aliana, podendo-se encontrar em diferentes trabalhos tanto referncias s parcerias como relacionamentos de curto-prazo e pouco articulados ou pontuais, quanto de interaes de longo-prazo, fruto de deliberaes estratgias claras e/ou ultrapassando colaboraes pontuais da gesto de polticas e projetos sociais. Meirelles (2005) aponta uma sobreposio e uso intercambivel das expresses parcerias e alianas nos estudos sobre prticas colaborativas em programas e projetos sociais. Segundo a autora, as noes mais recorrentes sobre parcerias e/ou alianas as assumem como uma soma de esforos de curto e/ou longo prazo, intercomplementaridade de recursos e compartilhamento de crenas e valores, aes de natureza pontual ou permanente, convergncia de identidades, planejamento conjunto e ampliao do impacto dos projetos desenvolvidos (p. 36 e 37). As divergncias e disputas por significados parecem denotar tanto o carter ainda incipiente dos estudos sobre parcerias em projetos e polticas sociais, sobretudo os de natureza tri-setorial, quanto a prpria formao do chamado campo da Gesto Social, lcus de importantes debates entre diferentes correntes compreensivas, como se pode perceber nas discusses de Teodsio e Alves (2006), Dowbor (2005), Nogueira (2003), Tenrio (2002), Kliksberg (1997) e mesmo Mintzberg (1996), dentre outros autores. A definio precisa do que constitui efetivamente as relaes colaborativas entre atores do Estado, da sociedade civil e do mercado em polticas e projetos sociais pode 46

resultar em uma verdadeira armadilha terica e metodolgica, atravs da qual se buscaria na realidade elementos que justificassem a perspectiva conceitual adotada. Parece mais prudente e adequado analisar a realidade e levantar elementos que permitam a compreenso do que os atores compreendem por parceria e como operam a sua construo social. Caberia no discutir exaustivamente as diferenciaes entre parceria, aliana, cooperao e compartilhamento, dentre as inmeras aluses s prticas de colaborao em polticas e projetos sociais encontradas na literatura, mas sim problematizar as perspectivas de fundo que se colocam por detrs dessas noes. Sendo assim, a adoo da expresso parceria, recorrentemente adotada no presente trabalho no implica em previamente se tomar como dada qualquer outra perspectiva de qualificao dessa prtica, alm da referncia ao articulada e colaborativa em si. Elementos como equilbrio de poder nessas interaes, compartilhamento de valores e princpios, aprendizagem mtua e sustentao de longo-prazo, encontrados na literatura sobre parcerias em projetos sociais, no seriam desta forma tomados como elementos constitutivos prvios das Parcerias Tri-Setoriais, ainda que representem variveis relevantes na anlise desse fenmeno social. Meirelles (2005), atravs do estudo de uma srie de publicaes que discutem parcerias entre empresas e organizaes da sociedade civil, detectou trs formas distintas de compreenso sobre as prticas envolvendo esse tipo de colaborao em projetos sociais. Uma primeira perspectiva apresenta esses fenmenos cooperativos como instrumentos interessantes para a materializao da sustentabilidade das OSCs e da responsabilidade social empresarial. Outro leque de discusses enxerga essas interaes como emblema da desresponsabilizao parcial ou mesmo total dos rgos de Estado quanto agenda de polticas sociais. Por fim, parte significativa dos estudos enxergam essas prticas colaborativas como smbolos da renegociao de um novo pacto social (p. 12). Percebe-se nessas trs dimenses que as variveis relevantes para investigao se diferenciam significativamente a partir dos pressupostos assumidos em cada significado atribudo s parcerias em projetos sociais. Sobretudo quando se considera as prticas colaborativas entre atores de diferentes esferas sociais como instrumentos para a concretizao de objetivos autoreferenciados das organizaes envolvidas, como na primeira perspectiva detectada por 47

Meirelles (2005), os elementos que aparecem nas anlises desse fenmeno primam pela focalizao nas estratgias de gesto das parcerias. Dessa forma, so enumerados como pontos centrais para o avano das parcerias em polticas e projetos sociais a clareza de objetivos e interesses em jogo, definio precisa de papis e expectativas de ao dos parceiros, existncia de mecanismos gerenciais de monitoramento e avaliao das iniciativas empreendidas e criao de instncias de governana da aliana e mediao entre as partes, dentre outros atributos. Fischer et al (2007) e Meirelles (2005) reconhecem que inexistem ferramentas especficas para a gesto de parcerias, sobretudo quanto ao seu acompanhamento e avaliao, no entanto, esses autores, bem como Spink e Camarotti (2000) e Dowbor (2002), apontam como um dos maiores problemas das parcerias a sua transformao num fim em si mesmas (Meirelles, 2005, p. 43), desarticulando-se da populao interessada e mitigando sua relevncia para a sociedade. importante compreender o que diferentes autores e abordagens enumeram como elementos centrais na dinmica das relaes de colaborao entre os atores que constroem as parcerias em projetos sociais. No entanto, a reviso dessas discusses, ao contrrio de clarear caminhos e perspectivas analticas, parece reproduzir uma mirade de atributos e caractersticas referenciadas dinmica interna das parcerias que seriam adequadas ou desejveis e inadequadas ou indesejveis na gesto dessa prtica colaborativa. Alm disso, em algumas anlises depreende-se claramente uma viso linear e tecnico-gerencialista das parcerias, como se pode observar nas etapas definidas por Noleto (2000) apud Meirelles (2005) para viabilizar a formao de parcerias; so elas: 1 definio de estratgias e objetivos; 2 avaliao dos parceiros potenciais; 3 anlise das possibilidades e ganhos decorrentes da colaborao; 4 deteco e avaliao de oportunidades; 5- anlise do impacto das aes conjuntas; 6 avaliao do poder de barganha; 7 planejamento da integrao; 8 implementao da parceria. Uma constatao decorrente da anlise da literatura sobre o tema diz respeito ao carter normativo e gerencialista de muitas das discusses, inclusive porque parte delas no produzida exclusivamente por instituies acadmicas strictu sensu, mas tambm por organismos e organizaes voltadas cooperao para o desenvolvimento. Destacam-se nesses estudos o carter idealizado das parcerias e um verdadeiro 48

receiturio visando melhoria da prxis, cuja relevncia e contribuio efetiva so extremamente questionveis, sobretudo porque na maioria dos casos parecem desconsideram essa mesma prxis que desejam aprimorar, marcada pela complexidade, ambigidade, no linearidade e resignificao compartilhada na vida social. Por outro lado, parte da literatura enumera elementos que permitem se avanar para uma compreenso das interaes socialmente construdas e resiginificadas constantemente nas parcerias em polticas e projetos sociais. Autores como Fischer et al (2003) e Spink e Camarotti (2000) atentam para o fato de que valores e interesses no necessariamente precisam estar previamente identificados, explicitados e alinhados para que as aes colaborativas se materializem. Alm disso, dimenses como a racionalidade dominante em cada uma das organizaes envolvidas nas parcerias so apontadas em vrios estudos como elementos relevantes para a anlise os jogos de poder e influncia recproca que se manifestam nas prticas colaborativas. Tussie e Riggirozzi (2001) detectaram em suas anlises a inexistncia de polticas fixas e universais dos atores para toda e quaisquer prticas colaborativas, introduzindo a noo de estratgias one-by-one para os diferentes relacionamentos cooperativos com estabelecem. Essas constataes trazem novo significado para as concepes estreitas e lineares das parcerias como estratgias de troca e/ou complementaridade de recursos e somatrio de competncias e capacidades. As discusses sobre parcerias em projetos sociais apresentam uma grande variedade de enfoques e recortes de variveis relevantes para anlise, denotando a complexidade do fenmeno e as limitaes compreensivas de determinadas perspectivas analticas. Quando se discutem mais especificamente um dos tipos mais raros de parcerias em projetos sociais, aquelas de carter tri-setorial, o volume de literatura escasseia, mas acaba por reproduzir concepes localizadas no estudo das prticas colaborativas bi-setoriais ou mesmo intra-setoriais. Segundo Selsky e Parker (2005), trs correntes principais podem ser enumeradas nos estudos sobre Parcerias Tri-Setoriais. A primeira delas denominada de Ressource

Dependende Platform se refere literatura que parte do princpio de que as

colaboraes se constituem fundamentalmente na tentativa de resoluo de problemas enfrentados pelas organizaes. Nessa perspectiva, as parcerias so concebidas como 49

estratgias desenvolvidas pelas organizaes para resolver seus problemas de acesso a recursos e desenvolvimento de competncias e capacidades. Como argumentam Selsky e Parkert (2005), as parcerias nessa plataforma, are conceived in a narrow,

instrumental, and short-term way; they are viewed as a way to address organizacional needs with the added benefit of addressing a social need (p. 852).
Essa primeira corrente se aproxima das abordagens da chamada Teoria da Mobilizao de Recursos (MR) sobre emergncia e dinmica dos movimentos sociais. Para Gohn (2000b), a MR recorre basicamente a paradigmas das cincias econmicas, assumindo que as organizaes competem por recursos em mercados de barganhas e que so pautadas por uma lgica utilitarista, nos moldes dos pressupostos da escolha racional. Mesmo a disputa poltica assume o carter de mercado de bens polticos, o que leva se problematizar as organizaes da sociedade civil como grupos de interesses competindo por toda sorte de recursos, a saber, humanos, financeiros, de infraestrutura e comunicao, dentre outros. Nessa vertente, o conflito discutido a partir dos fundamentos da lgica da ao coletiva de Olson (1999), levando construo de tipologias, como a de Zald e McCarthy apud Gohn (2000b), que classificam os movimentos e organizaes em duas grandes categorias: de consenso e conflito. Cohen e Arato (1994) afirmam os conceitos de organizao e racionalidade so centrais nessa abordagem. Isso parece ser um dos motivos para justificar a presena significativa dos fundamentos de anlise da MR em muitos dos estudos sobre parcerias em projetos sociais, mesmo que no assumam conscientemente e deliberadamente a adeso da perspectiva centrada em recursos. Alm disso, vrios desses estudos parecem oferecer pouca contribuio para o avano crtico do campo de conhecimento da Gesto Social (Teodsio e Alves, 2006). Conforme j discutido anteriormente, os fundamentos que erigem a perspectiva da Mobilizao de Recursos despertam muitas crticas nos estudos sobre a natureza da ao social e a racionalidade dos atores, sobretudo quando aplicados discusso sobre Parcerias Tri-Setoriais. Operar sobre outras bases explicativas, mais consistentes para analisar a realidade da prxis dos atores em fenmenos de colaborao no implica em se desconsiderar a relevncia dos recursos como fatores presentes nessa dinmica. Pelo contrrio, recursos so relevantes, mas to relevantes quanto os

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recursos so as significaes, resignificaes, instituies e jogos no lineares de poder que se constroem em realidades que envolvem recursos. A segunda corrente, usualmente encontrada nos estudos sobre Parceiras TriSetoriais, seria a chamada Social Issues Platform. Nessa perspectiva, as colaboraes entre o Estado, organizaes da esfera pblica e do mercado seriam decorrentes da convergncia em torno de metaproblemas socialmente construdos e aceitos como relevantes pelos atores. Na origem dessa dinmica se encontrariam as lacunas entre expectativas e performances das organizaes frente a turbulncias no ambiente, que seriam inesperadas, porm muito freqentes. Como destacam Selsky e Parker (2005), diferentemente da perspectiva da dependncia de recursos, na qual se assume que as organizaes visam primariamente seus interessantes, para posteriormente focalizarem as questes sociais, na Social Issues Platform fundamentalmente as organizaes visam o enfrentamento dos metaproblemas sociais, sendo que as parcerias, nessa perspectiva, apareceriam e seriam desenhadas a partir dessa motivao e perspectiva centrais. Percebe-se nas abordagens da Social Issues Platform uma grande referncia ao carter voluntarista nas Parcerias Tri-Setoriais. Como j foi discutido anteriormente, a ao social construda pelos atores em prticas colaborativas permeada por noes valorativas e interesses perpassados por ideais de transformao social, ao contrrio de ser marcada estritamente pelo auto-interesse. No entanto, quando se discutem temas relacionados ampliao da cidadania, democracia participativa, tica na gesto e responsabilidade social muito comum se encontrar discursos idealizados, que reproduzem construes sociais pautadas no consenso em torno da importncia da ampliao da tica e da democracia. Essas idealizaes discursivas podem, deliberada ou no deliberadamente, anuviar a percepo crtica dos processos colaborativos em curso, bem como desconsiderar o mosaico de interesses, valores e racionalidades que se constroem de forma no linear na ao social que marcam as Parcerias Tri-Setoriais. Cabe portanto, no desconsiderar a relevncia do alinhamento dos atores em torno de metaproblemas, mas tambm ir alm da circunscrio da anlise a essa dimenso, sob pena de no se avanar compreensivamente na anlise dos processos colaborativos envolvendo organizaes do Estado, da sociedade civil e do mercado.

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Por fim, Selsky e Parker (2005) enumeram a chamada Societal Sector Platform, que se sustentaria na perspectiva de que os relacionamentos entre governo, empresas e organizaes da sociedade civil operam sob novas bases e obscurecem os limites entre os trs setores. Essa sobreposio e atenuao das fronteiras se dariam sobretudo quando uma organizao de uma determinada esfera adota ou captura papis tradicionalmente associadas dinmica de ao e racionalidade de atores de outra esfera. Para os autores, fenmenos como esses levariam ao aparecimento de verdadeiros processos de governana hbrida e a emergncia de organizaes hbridas ou interorganizaes. Dentre os fatores mais relevantes como propulsores das Parcerias Tri-Setoriais pela literatura produzida por essa corrente de discusso encontram-se referncias reduo do financiamento governamental para os projetos sociais desenvolvidos por OSCs, levando-as captao de recursos via comercializao de produtos e servios, o enfraquecimento da capacidade de governana das organizaes do Estado, forando-as proviso compartilhada de servios pblicos atravs de organizaes empresarias e da sociedade civil e a presso de grupos de interesses sobre as atividades empresariais em escala global, levando as corporao a inserirem temticas e prticas ligadas cidadania em suas polticas de gesto. A discusso sobre as fronteiras entre as esferas pblica, do Estado e do mercado, bem como sobre os papis e racionalidades de suas organizaes permeia uma srie de debates, quer seja relacionados aos fenmenos estruturais que marcariam a contemporaneidade, quer seja sobre os micro-fundamentos da ao social dos atores, como visto anteriormente. As abordagens da Societal Sector Platform se inscrevem nessa dimenso e permitem que se problematizem uma srie de fenmenos relevantes que marcam as Parcerias Tri-Setoriais, inclusive aqueles ligados construo de referncias e significados compartilhados quanto ao surgimento ou no de um novo campo localizado nas reas cinzentas de intercesso e sobreposio de prticas dos atores envolvidos nas colaboraes. Alm disso, tal discusso fornece vetores importantes de anlise sobre os papis tradicionais de cada ator em sua esfera e as tenses e jogos de poder envolvendo a mudana e/ou permanncia de sua prxis em direo ao encontro ou desencontro com organizaes de outras esferas, marcadas por diferentes racionalidades e prticas.

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No entanto, parece mais produtivo e consistente teoricamente no proceder anlise das Parcerias Tri-Setoriais a partir de perspectivas excludentes ou dicotmicas de anlise, mas sim considerar elementos centrais das trs linhas de abordagem, a saber, Resource Dependence, Social Issues e Societal Sector. Porm, cabe lembrar que as variveis enumeradas por cada corrente sero consideradas e discutidas a partir dos princpios tericos constitutivos da noo de esferas da vida social de Janoski (1998) e as concepes sobre prxis, racionalidade e relaes de poder dos atores sociais prprias algumas vertentes do neo-institucionalismo sociolgico, conforme j discutido e explicitado anteriormente. 1.2.4 Possibilidades e Riscos das Parcerias Tri-Setoriais em Polticas e Projetos Sociais Se grande parte da literatura celebra as boas possibilidades de modernizao da proviso de polticas sociais atravs de parcerias tri-setoriais, vrios estudos tambm apontam riscos e armadilhas decorrentes do encontro entre atores da sociedade civil, Estado e mercado. Vernis et al (2007) aponta os problemas decorrentes da existncia de associaciones ilegtimas, ao passo que Meirelles (2005) indica os armadilhas decorrentes de assimetria de poder nas relaes estabelecidas. Muitos elementos que so enumerados como indicativo de avano da gesto de polticas e projetos sociais atravs de parcerias tri-setoriais podem se constituir, simultnea e paradoxalmente, em barreiras contra essa prpria modernizao. Exemplo disso apontado por Najam (1996) ao analisar os esforos para ampliao do controle social sobre rgos governamentais e no-governamentais e discutir as implicaes decorrentes de prticas de Accountability, que podem se tornar cada vez mais referenciadas pelo ethos da burocracia pblica ou das tecnicalidades das OSCs, resultadno em um afastamento das organizaes das comunidades e pblicos atendidos pelas polticas e projetos sociais. As possibilidades de construo de novas formas de relacionamento, em bases menos conflitivas (ou mais cooperativas como a maioria da literatura prefere enfatizar), entre Estado, mercado e organizaes da sociedade civil, levando a formas mais avanadas de construo da cidadania e interao com as comunidades alvo dos projetos so vistas como um dos grandes avanos decorrentes das Parcerias TriSetoriais na poltica social (TORO, 2005; YAKOVLEVA e ALABASTER, 2003). Outras 53

anlises sobre parcerias tri-setoriais tambm apontam ganhos decorrentes do somatrio e complementao de recursos e competncias (SELSKY e PARKER, 2005; PREFONTAINE, 2000), efetividade e ampliao de impacto das intervenes em problemas sociais (VERNIS et al, 2007; PREFONTAINE, 2000), co-responsabilizao pela transformao social (DOWBOR, 2002; MORALES, 1999), aumento do grau de informao e previsibilidade relacionada aos riscos sociais (VERNIS et al, 2007, SELSKY e PARKER, 2005) e aprendizagem compartilhada (FISCHER et al, 2003; NAJAM, 2000), constituindo-se em elementos relevantes que justificariam a ampliao das colaboraes tri-setoriais. No entanto, Selsky e Parker (2005) identificam vrios estudos que apontam resultados dbios (mixed outcomes) e at mesmo contra-produtivos com relao s parcerias tri-setoriais, sobretudo quando se analisam os impactos em termos de ampliao da cidadania e do pluralismo democrtico. Vernis et al (2007) reconhecem que motivaes pragmticas, econmicas, ideolgicas, comerciais e populistas podem se acobertar sob o discurso da tri-setorialidade. Esses riscos parecem estar por detrs de um dos maiores problemas encontrados na materializao das parcerias em projetos sociais, a desconfiana recproca reforando preconceitos, rejeies e posturas defensivas entre os atores (Meirelles, 2005; Fischer et al, 2003). Percebe-se que parte das dificuldades encontradas pelas parcerias tri-setoriais para cumprir suas promessas, sejam em termos de melhoria da proviso de servios sociais, sejam quanto construo de dinmicas mais avanadas de convivncia democrtica e cidad nas sociedades, se deve a problemas de operacionalizao ou gerenciamento dessas prticas colaborativas. Parte substancial da literatura sobre alianas e colaboraes em projetos sociais se dedica superao de problemas ligados a baixa transparncia quanto a interesses e objetivos implcitos em jogo, reduzida alteridade ou desconhecimento do outro parceiro, inexistncia de regras pactuadas de resoluo de conflitos e precariedade dos instrumentos de monitoramente e avaliao das intervenes sociais. (MEIRELLES, 2005) No entanto, mais relevante do que os problemas inerentes ao bom azeitamento da operao das prticas colaborativas, muitos deles comuns a parcerias bi e intrasetoriais, sendo passveis de aprimoramento pelo voluntarismo dos atores envolvidos e pelo desenvolvimento de instrumentos de gesto, parecem ser os desafios relacionados 54

s dinmicas estruturantes das relaes de cooperao. Essa ltima dimenso remete aos dilemas enfrentados pelos atores com relao aos jogos de cooperao e confrontao, marcados por relaes de poder e dominao na ao social, desvelando realidades que, ao contrrio de serem passveis de superao, se fazem constituintes e estruturantes dos prprios processos de parcerias. Vrios autores apontam a cooptao como um dos grandes riscos das parcerias tri-setoriais. Najam (2000), ao analisar relaes entre ONGs e governos, apresentam quatro possibilidades de interao, que denomina de Os Quatro Cs, representadas na figura abaixo.

Preferred Strategies (means) Similar Dissimilar

Goals (ends) Similar Cooperation Complementarity

Dissimilar Co-optation Confrontation

Figura - The Four-Cs of NGOGovernment Relations

Fonte: Extrado de Najam (2000, 390)

Esse modelo cruza objetivos dos atores com estratgias de ao preferenciais. Prticas de confrontao se manifestariam quando diferenas substanciais existissem nessas duas dimenses. Relacionamentos caracterizados pela complementaridade apareceriam quando objetivos se assemelham, mas as estratgias de ao se diferencim. A cooperao aconteceria quando estratgias e objetivos so convergentes. Por fim, a cooptao se construiria quando diferenas significativas em termos de objetivos co-existem com a convergncia quanto as formas de ao. Para Najam (2000), a cooptao essencialmente uma funo de poder, cuja fonte pode ser proveniente de fatores de ordem financial, political, coercive, even

espistemic (p. 389). Situaes de cooptao seriam, na maioria das vezes, transitrias
e instveis, apesar de no serem insignificantes na dinmica de interao entre atores. Pelo contrrio, no apenas o autor, mas uma srie de outros, tais como Meirelles (2005), Fonseca, Moori e Alves (2005), Fischer et al (2003), Bebbington (2002), Landim (2002), Oliveira (2002) e Teodsio e Carvalho Neto (2003), apontam os riscos de cooptao nas parcerias em projetos sociais. importante atentar tambm para o fato de que a 55

manipulao pode se dar em via de mo dupla, ou pensando-se nas Parcerias TriSetoriais, em fluxos e refluxos entre os atores dos trs setores envolvidos, como destaca Najam (2000). Uma das questes essenciais nessa discusso refere-se prpria natureza da formao de processos de cooptao e cooperao. Para Selznick (1948), a dinmica da liderana, cujo fundamento reside na obteno de cooperao por parte dos atores sociais, implica tambm na cooptao, tal como duas faces de uma mesma moeda, visto que processos, sobretudo de natureza implcita, de envolvimento e engajamento colaborativo dos atores implicariam em trocas e concesses cooptativas para a sua sustentao. Isso indica que preciso se compreender os processos de cooptao como mecanismos de acomodao de conflitos e equacionamento dos desafios da colaborao na ao social como alternativas que podem tambm envolver zonas de conforto para os atores, inclusive os cooptados e dominados nas Parcerias TriSetoriais. Tal tipo de perspectiva permite a aproximao com as noes de Micro-Fsica do Poder de Foucault (1979) e de controle e dominao de Pags et al (1987), avanando-se para alm de vises simplistas entre dominados e dominadores nas colaboraes em projetos sociais. Najam (2000) reconhece as limitaes de sua proposta, sobretudo por estabelecer situaes estanques e diferenciadas entre quatro situaes de interao. Importante para a anlise das Parcerias Tri-Setoriais seria compreender, atravs da recorrncia a essa construo analtica, que situaes de cooperao, confrontao, complementaridade e cooptao podem se manifestar nas dinmicas de interao entre os atores do Estado, sociedade civil e mercado. A partir dessa perspectiva, pode-se incorporar anlise dessas parcerias dimenses que, antes de revelarem uma ampla e coerente cooperao, podem encobrir jogos de confrontao e/ou cooptao dentro de uma mesma dinmica de ao social que os atores reconhecem como uma ao social de parceria. Ospina e Saz-Carranza (2005) identificaram na anlise das interaes entre organizaes no-governamentais e agncias de governo nos Estados Unidos dinmicas nas quais os mesmos indivduos e instituies ora estabelecem posies de coalizao e apoio recproco na disputa por definies de agendas de polticas pblicas, ora 56

explicitam suas divergncias e se antagonizam em vrias frentes dessas mesmas polticas. Segundo Najam (2000), o modelo dos Four Cs de anlise no assume como pr-requisito para a cooperao a existncia de simetria de poder entre os atores imbricados na parceria, mas pode ajudar a compreender uma srie de situaes nas quais atores no-governamentais, sejam eles OSCs ou empresas, se apresentam como atores relevantes de interaes como governo. As situaes de confrontao apareceriam tanto em realidades nas quais atores no-governamentais resistem e/ou se opem a determinadas polticas pblicas, quanto nos casos em que se manifestam controles coercitivos por parte do Estado. Mas, como destaca o autor, dinmicas de confrontao need not necessarily be hostile (p. 386), o que abre espao para se reconhecer conflitos menos evidentes e formas de interao conflituosa no necessariamente explcitas e declaradas nesses relacionamentos. Coston (1998) identifica sete situaes de interaes entre governo e ONGs, tomando como variveis de anlise o grau de aceitao do pluralismo institucional, o nvel de formalizao das relaes e a simetria de poder entre os atores. Em contextos de forte assimetria de poder e resistncia pluralidade de organizaes e instituies, as interaes seriam caracterizadas pela represso, rivalidade ou mesmo competio, podendo as duas primeiras serem de natureza formal ou informal, ao passo que as dinmicas competitivas assumiriam carter informal. J em realidades marcadas por uma maior aceitao do pluralismo institucional e menor assimetria de poder, apareceriam relacionamentos formalizados de contratao e terceira parte, informais de cooperao e novamente mais formalizados de complementaridade e colaborao. A figura abaixo esquematiza essas concepes.

Resistncia ao Pluralismo Institucional Represso Rivalidade Competio Contratao

Aceitao do Pluralismo Institucional Terceira Parte Cooperao Complementaridade Colaborao

Formal e Informal

Formal e Informal

Informal

Formal

Informal

Formal

57

Assimetria de Poder (Vantagem Governamental)

Simetria de Poder

Figura Modelo de Relacionamento entre Governo e ONG

Fonte: Extrado de Coston (1998, p. 363). Obs.: Traduo livre do autor.

Nesse constructo terico, expresses usualmente encontradas com mltipos significados e referncias na literatura aparecem com definies bem precisas. Nas situaes de represso, o governo recusa-se a prover qualquer tipo de suporte s organizaes no-governamentais, ao passo que em posies de rivalidade, a poltica governamental desenvolve regulaes desfavorveis operao das ONGs, visando seu controle direto. J no mbito da competio, podem se manifestar lutas polticas por apoio da sociedade e/ou das comunidades e/ou econmicas, com disputas por fundos internacionais e/ou contribuies comunitrias. Na contratao ocorre uma diviso do trabalho com base em vantagens comparativas, levando a um desaparecimento das fronteiras entre os setores, ao passo que nas relaes do tipo terceira parte aumenta o poder discricionrio do governo sobre as ONGs, atravs da diviso do trabalho baseada tambm em vantagens comparativas, que agora se manifestam atravs de diferentes e mais precisos mecanismos de regulao da atividade das organizaes no-governamentais. Segundo Coston (1998), tanto a contratao, quanto a terceira parte carregam potenciais conseqncias negativas para as ONGs, sobretudo ligadas ao desvirtuamento de seus objetivos e valores e perda de legitimidade junto sociedade. Na esfera de maior aceitao do pluralismo institucional, apareceriam a cooperao, marcada por uma baixa interao entre os atores e pelo compartilhamento no formalizado de informaes; a complementaridade, na qual a partilha de conhecimento e de recursos de outra natureza seria mais elevada, abrindo possibilidades de participao das ONGs no planejamento das polticas pblicas; e, finalmente, a colaborao, caracterizada por um elevado grau de interao entre os atores, procedimentos formalizados para o uso comum de informaes e outros 58

recursos e a participao das ONGs nas etapas de construo, implementao e avaliao de polticas pblicas. Apesar do modelo de Coston (1998) discutir interaes de carter bi-setorial (governos e ONGs), pode-se problematizar as parcerias envolvendo atores dos trs setores atravs das categorias discutidas pela autora. Como destacam Selsky e Parker (2005), vrias dinmicas e caractersticas manifestadas nas parcerias entre governos e empresas, OSCs e rgos pblicos ou empresas e organizaes da sociedade civil, tambm se manifestam nas Parcerias Tri-Setoriais. Isso se deve no apenas s caractersticas prprias das colaboraes envolvendo atores desses trs setores, mas tambm porque aspectos positivos e negativos, possibilidades e armadilhas, sentidos de confiana (trust) e risco, vises otimistas e pessimistas, desejo de colaborao e resistncias e, tambm, abertura para novas aprendizagens e preconceitos so trazidos pelos atores para as interaes tri-setoriais devido s suas experincias anteriores em articulaes one-by-one. As dinmicas que tm marcado a ao de governos, organizaes da sociedade civil e de mercado em direo atores de outros setores sero discutidas e problematizadas com maior vagar nos captulos subseqentes. Apesar do modelo de Coston (1998) reproduzir o mesmo problema da linearidade evolutiva, presente nas discusses de Najam (2000), devido ao continuum entre diferentes situaes de interao entre os atores, essa construo analtica coloca como pano de fundo uma maior ou menor adeso ao pluralismo institucional. Tal perspectiva permite se considerar variveis ligadas trajetria sociopoltica das sociedades e suas implicaes quanto ao desdobramento das Parcerias Tri-Setoriais sobre intangible and indirect outcomes (Selsky e Parker, 2005, pp. 863), ou seja, possibilita a discusso quanto a questes concretas de gerenciamento dos projetos sociais, mas principalmente sobre a ampliao da cidadania, a construo de direitos e a prpria interao plural e democrtica entre atores na esfera pblica, objetos centrais na presente investigao. 1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo Geral:

59

Analisar parcerias entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas para a interveno em problemas sociais, de forma a problematizar os desdobramentos desse fenmeno sobre a construo de processos de modernizao de polticas sociais e gesto de projetos sociais, bem como suas implicaes sobre a esfera pblica na realidade brasileira.

1.3.2 Objetivos Especficos:

Problematizar a noo de Parcerias Tri-Setoriais e seus pressupostos quanto modernizao da gesto de polticas sociais, a construo da cidadania e as relaes entre as esferas pblica, do Estado e mercado na realidade brasileira;

Debater os processos na esfera do Estado que levam aproximao com organizaes da esfera pblica e do mercado na interveno em problemas sociais, de forma a compreender possibilidades, limites e desafios;

Discutir os papis das organizaes da sociedade civil na sociedade contempornea, apontando desafios, limites, armadilhas e perspectivas de sua ao para a modernizao da gesto de polticas sociais e a ampliao da cidadania;

Analisar o envolvimento de empresas na interveno em problemas sociais de forma a discutir pressupostos, perspectivas, desafios e desdobramentos de sua ao para a modernizao da gesto de projetos sociais;

Compreender e problematizar condies e realidades que favorecem a aproximao e o distanciamento entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas quanto s questes sociais, tanto no nvel das relaes polticas e econmicas da sociedade, quanto no mbito da dinmica interna dessas organizaes. 60

61

2. O ESTADO EM DIREO ESFERA PBLICA: CAMINHOS E DESCAMINHOS ENTRE A SOCIEDADE CIVIL E O MERCADO NA PROVISO DE POLTICAS SOCIAIS Segundo Vieira (2001), trs narrativas bsicas sobre o papel do Estado quanto s polticas sociais podem ser enumeradas. A primeira delas, de carter estadocntico, compreende o bem-estar social e a formulao e implementao de polticas pblicas como funo intransfervel do Estado. Em oposio, apresenta-se a viso mercadocntrica, a qual entende que devem ser transferidas para organizaes privadas as funes sociais, que seriam providas com maior eficincia e otimizao de recursos atravs das dinmicas do mercado. Por fim, o autor apresenta a perspectiva sociocntrica, para a qual o papel do Estado seria reconfigurado a partir da dinmica dos atores da sociedade civil na esfera pblica. Essa parece ser a dimenso defendida por diferentes autores ao destacarem a relevncia das Parcerias Tri-Setoriais, ainda que reconheam os grandes obstculos encontrados para sua materializao nas relaes colaborativas entre Estado, mercado e sociedade civil organizada analisadas em vrios estudos sobre diferentes experincias. (VERNIS et al, 2007; SELSKY, PARKER, 2005; PREFONTAINE et al, 2000; FISCHER et al, 2003) Vernis et al (2007) denominam de Pluralismo de Bem-Estar a perspectiva sciocntrica de Vieira (2001) e apontam que nessa dimenso o Estado ocupa um papel menos dominante na proviso coletiva de servios sociais, reconhecendo a complexidade e interdependncia dos problemas sociais em relao prpria sociedade e o fato de que nunca foi e no onipotente e autosuficiente. A figura abaixo sumariza trs diferentes formas de configurao dos papis dos governos, organizaes da sociedade civil e mercados na proviso de polticas sociais, segundo os autores.

Aproximao

Funo

Proviso

Produo

________________________________________
Financiamento Regulao e planejamento Controle e avaliao

______________

Estado de Bem-Estar

Administraes Pblicas

Administraes Pblicas

Administraes Pblicas

Administraes Pblicas e, s vezes, apoio do terceiro setor

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Pluralismo de Bem-Estar

Administraes pblicas com cofinanciamento de particulares e apoio das empresas Fontes privadas

Governo, terceiro sector e empresas

Administraes Pblicas com colaborao do terceiro setor

Terceiro setor e Empresas

Neoliberalismo

Mercado

Mercado

Empresa privada com uma contribuio de seguridade do terceiro setor

Argumentos para a colaborao pblico-privada

Fonte: Extrado de Vernis et al (2007, p. 67). Obs.: Traduo livre do autor.

O esquema analtico de Vernis et al (2007) oferece categorias amplas de papis dos atores nas polticas sociais e dialoga com a perspectiva de Coston (1998), que concebe o grau de adeso do Estado ao pluralismo institucional como um dos elementos estruturantes das diferentes possibilidades de relacionamento entre governos e as organizaes da sociedade civil que se manifestam na oferta de servios sociais. No entanto, as fronteiras entre as categorias denominadas de Estado de BemEstar, Pluralismo de Bem-Estar e Neoliberalismo por Vernis et al (2007) parecem ser mais fluidas e tnues quando se analisam as trajetrias especficas de diferentes naes na construo das polticas de Wellfare, conforme pode se depreender a partir de Faria (1998) e Arretche (1995). Apesar da existncia de muitas correntes e divergncias entre tradies tericas interpretativas sobre a emergncia e crise das polticas de bem-estar, vrios estudos apontam as peculiaridades de sua construo em diferentes naes (FARIA, 1998; BOYER, 1989). Esse entendimento revela tambm a existncia de diferentes formas de interao estabelecidas entre as esferas pblica, do Estado, do mercado e da vida privada e permite se avanar na problematizao das relaes e papis construdos entre os atores sociais quanto proviso de polticas pblicas. Segundo Arretche (1995), o institucionalismo de Skoepol e Esping-Andersen ao analisar vrias trajetrias do Wellfare em pases avanados identifica trs grupos de experincias de polticas de bem-estar, a saber, Social-Democrata, Conservador e Liberal. No primeiro agrupamento se encontrariam os pases escandinavos, caracterizados pela presena de um movimento operrio que foi capaz de transformar lutas histricas em polticas sociais, a existncia de um sistema de proteo social 63

abrangente, com cobertura universal e benefcios assegurados como direitos, segundo critrios de equalizao e no de mrito. Em pases classificados no grupo Conservador, a significativa ao da Igreja associada presena de revolues burguesas menos vigorosas teria levado a reformas sociais marcadas pelo ativo intervencionismo estatal. Tais transformaes, manifestadas sobretudo na Europa Continental (Alemanha e Frana) levaram ao desenvolvimento de polticas de bem-estar que visavam assegurar lealdade e subordinao ao Estado e barrar a expanso do socialismo e/ou regular a dinmica de desenvolvimento capitalista. Nesse modelo, prevalecem noes corporativistas e esquemas de estratificao ocupacional para a proviso de bem-estar, consolidando divises no interior da classe trabalhadora As experincias liberais teriam se manifestado nos pases de tradio anglosaxnica, sobretudo os EUA e a Gr-Bretanha, nos quais movimentos operrios no conseguiram fazer frente s revolues burguesas que foram mais expressivas nesses contextos. Dessa trajetria teria resultado uma forte poltica social, que tentou assegurar a condio de trabalhador individual livre atravs da regulao do Estado para vrios segmentos da populao. Para tanto, estruturam-se distines de beneficirios segundo padres de mrito (liberais) e contribuies individuais vinculadas aos benefcios. Para Skoepol e Esping-Andersen apud Arreteche (1995), o resultado teria sido uma universalizao de oportunidades, mas no de resultados. Parece existir um amplo consenso quanto aos grandes obstculos para a reedio das experincias de Wellfare State nos moldes que se materializaram nos pases centrais, bem como sobre a trajetria peculiar das polticas de bem-estar em pases perifricos como o Brasil, marcadas pela incompletude ou mesmo pela inexistncia (CARVALHO, 2008; FARIA, 1998; ARRETCHE, 1995; DRAIBE, 1990; SANTOS, 1970). As tentativas de modernizao da mquina governamental operadas a partir da desconstruo dos sistemas de bem-estar, sejam com as iniciativas de reforma do Estado (KETTL, 1998), sejam com a suposta reinveno dos governos (OSBORNE e GAEBLER, 1995) despertam importantes debates e crticas. Em comum, essas discusses apontam a dificuldade de rompimento de prticas tradicionais de gesto governamental e as inconsistncias dos pressupostos e propostas operacionais da chamada Nova Administrao Pblica (ANDREWS e KOUZMIN, 1998). 64

No caso brasileiro, autores como Vianna (2000) advogam que se processa uma verdadeira americanizao perversa das polticas de seguridade social, denotando a difuso cada vez mais intensa da perspectiva do mrito e contribuio individual na definio de cobertura e interveno das intervenes de bem-estar. Outras anlises apontam a sobreposio de uma regulao intensa, porm no universalizada, das polticas de bem-estar. Esses debates denotam a peculiaridade, o mosaico e a complexidade que as polticas sociais adquirem no pas, ora incluindo historicamente segmentos relevantes das classes trabalhadoras urbanas, ora resultando na excluso ou na dificuldade de alcance de segmentos cada vez mais expressivos da populao. (CARVALHO, 1998) No plano das tentativas de reorientao da administrao pblica, iniciativas colocadas pelo que se denominou de Plano de Reforma do Estado (PEREIRA, 1998; MARE, 1995) tambm so alvo de contestao, no s porque o projeto no se materializou completamente no governo brasileiro, permanecendo inacabado, mas sobretudo por sua natureza dbia e contraditria em termos da construo de novas formas menos estadocntricas e efetivas de dilogo e interao com a sociedade civil na produo de polticas pblicas (PAULA, 2005; ANDREWS e KOUZMIN, 1998). Vernis et al (2007) enxergam na atualidade quatro opes para as administraes pblicas quanto proviso de polticas pblicas: manter a produo em seu prprio mbito, externaliz-la a empresas privadas ou para organizaes da sociedade civil, e finalmente, desenvolver uma economia mista, com o compartilhamento dos servios pblicos pelos atores dos trs setores. Morales (1999) afirma que a primeira formulao (estadocntrica) no consegue responder adequadamente a uma das crises enfrentadas pelo Estado, a de governana, ainda que paradoxalmente tente fazer frente a ela com mais veneno do prprio veneno. Os desafios de governana se apresentariam justamente pela emergncia de diferentes movimentos sociais, impulsionados esfera pblica por fenmenos econmicos, sociais, polticos e culturais (SANTOS, 2002; DINIZ, 1996; AVRITZER, 1992). Segundo Vieira (2001), isso exigiria do Estado respostas em termos de polticas pblicas mais plurais e participativas, atravs da flexibilizao de sua mquina, descentralizao de funes, transferncia de responsabilidades, construo de racionalidades no auto-referenciadas de ao e alargamento do universo de atores 65

envolvidos nas diferentes etapas de proviso de polticas pblicas. Tal tarefa, segundo o autor, dificilmente se realizaria a partir de uma perspectiva centrada no Estado, pois negaria os prprios fundamentos daquilo que pretende ampliar, a sua governana. Para Marini (2005), a perspectiva de uma governana compartilhada com a sociedade civil asseguraria maior legitimidade para a construo de agendas, comprometimento com a implementao de polticas e efetivo controle social no monitoramento das iniciativas. Segundo Goldsmith e Eggers (2006), um grau elevado de colaborao pblico-privada, conjugado com a capacidade governamental de gesto em redes resultaria no que denominam de Governo em Rede, diferenciando-se do Governo Hierrquico, marcado por baixos nveis tanto de colaborao intersetorial, quanto de gerenciamento em rede. Segundo os autores, ainda pode ser encontrado o chamado Governo Terceirizado, no qual a baixa capacidade de gesto em redes se articularia com nveis elevados de colaborao pblico-privada. Opondo alternativa de terceirizao e de privatizao das funes do Estado na proviso de polticas sociais o que chama de desestatizao, Moralles (1999) afirma que nessa perspectiva se manteria o carter pblico do servio, mesmo ocorrendo o financiamento estatal das polticas sociais atravs de instituies pblicas no pertencentes ao Estado (p. 52). Para o autor, o que diferenciaria essa alternativa da simples privatizao ou terceirizao seria se operar no campo da publicizao, entendida como a transferncia para as organizaes da sociedade civil de atividades no-exclusivas do Estado. No entanto, preciso se discutir mais detidamente dois aspectos quanto a essa alternativa. Primeiro, cabe destacar que as relaes de colaborao entre governo e organizaes da sociedade civil no se resumem ao financiamento de servios sociais, podendo ser encontradas outras configuraes de relacionamento no litigioso com o Estado. Alm disso, o financiamento de servios sociais pelos governos exigem, conforme argumentam Vernis et al (2007, p. 37), que (...)para assegurar una buena

asociacin entre lo pblico e lo privado, se necesita de una normativa clara que regule las concesiones de obras pblicas, los contratos pblicos, la concesin de subvenciones, etc. No entanto, por causa desses requisitos de interao, pode-se
caminhar para cenrios nos quais no seja alcanada a desejada desestatizao, visto que haveria o risco de perdurarem concepes estadocntricas no relacionamento, 66

sob a argumentao de melhor e maior controle sobre o dinheiro pblico utilizado por atores no-governamentais (NAJAM, 2000; COSTON, 1996). Pesquisas em realidades distintas em diferentes pases apontam que esse no um fenmeno de importncia secundria nas relaes de parceria entre Estado e sociedade civil organizada, que em muitos casos levam as partes a procurarem desenvolver relacionamentos de colaborao no formalizados para fugir dos entraves burocratizantes de interaes colaborativas formalizadas, conforme argumenta Najam (1996). Em segundo lugar, no bastaria apenas melhorar a proviso de polticas sociais sob o ponto de vista da eficincia gerencial estrita, nem to pouco assumir como pressuposto que a sociedade civil composta por atores homogneos com forte vinculao com o interesse pblico. (ALVES, 2004; PEREIRA & GRAU, 1999; OLIVEIRA, 2002; LANDIM, 2002) Para Vieira (2001), um aspecto relevante nessa forma de relacionamento seria harmonizar o interesse pblico com a eficcia administrativa, pois a produo de bens e servios no setor pblico no-estatal torna-se mais eficiente do que no setor estatal ou privado (p. 82). Uma srie de autores (CARVALHO, 2008; TENRIO, 2002; SANTOS, 2002; VIEIRA, 2001; MORALES, 1999; PEREIRA, GRAU, 1999) comunga do diagnstico de que a sada atravs do mercado no cumpriu suas promessas de modernizao das polticas pblicas, sobretudo na agenda social, tanto nos pases desenvolvidos, quanto naqueles em desenvolvimento. Ainda assim, essa perspectiva que Carvalho (2008) denomina de pensamento liberal renovado parece ser capaz de arregimentar coraes e mentes nas diferentes esferas da vida em sociedade e no apenas no mercado, alm de se impulsionar mltiplas formas de relaes colaborativas com o Estado, englobando desde as privatizaes e terceirizaes at as chamadas parcerias pblico-privado (PPPs) (VERNIS et al, 2007; TENRIO, 2002; VIEIRA, 2001; PEREIRA & GRAU, 1999; MORALES, 1999). As novas orientaes de governo que geraram a desconstruo do Estado de Bem-Estar Social esto associadas ascenso do iderio neoliberal como orientao dominante no campo econmico, mas segundo Cohen & Arato (1994), os princpios neoliberais, que denominam de neocorporativistas, no se resumem a novas formas de gesto macroeconmica, pois abrangem tambm novas racionalidades polticas,

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modelos de democracia e referncias sobre as interaes entre as esferas governamental, do mercado e da sociedade na proviso de polticas pblicas. Conjuntamente com a defesa, na maioria das vezes extremada, do Estado como simples regulador das atividades econmicas e das virtudes do equilbrio macroeconmico advindo do livre mercado, a sociedade civil passa a ser concebida como tendo um papel peculiar nesse modelo. Da mesma forma que a livre competio estruturaria a dinmica dos mercados, as relaes sociais seriam pautadas pela competio poltica por recursos materiais e simblicos entre diferentes atores, resultando em uma balana de poder vista como desejvel e vital para a consolidao dos procedimentos e instituies tradicionais da democracia representativa (MIEGLIEVICH & COUTINHO, 2007; SHAFIR, 1998; COHEN, ARATO, 1994; TURNER, 1993). No entanto, essa concepo de sociedade civil e dos grupos que se organizam no seu mbito contestada por outras correntes tericas, que ora enxergam nos movimentos sociais novas formas de democracia, para alm dos procedimentos representativos tradicionais (SANTOS, 2000), ora denunciam o carter de verdadeiro amortecedor dos problemas sociais presente nas iniciativas oriundas da sociedade civil, que estariam submetidas a uma lgica dominante e perversa, pautada em um estado mnimo desonerado de responsabilidades com o bem pblico e na expanso da lgica competitiva capitalista para outras esferas da vida em sociedade (ARRELLANOLPEZ, PETRAS, 1998). Para autores como Montao (2002), terceiro setor e organizaes sem fins-lucrativos so neologismos surgidos na esteira do processo de expanso da lgica neoliberal de conduo dos governos das economias capitalistas centrais. Por detrs da discusso, cada vez mais intensa, sobre a importncia das organizaes do terceiro setor, estaria implcita a idia de que os problemas sociais deveriam ser resolvidos a partir da lgica do mercado, ou melhor, do encontro e da ao dos diversos atores no espao das trocas econmicas, cabendo ao Estado um papel restrito regulao desta esfera. Como destaca Levsque (2007, p. 50), tudo se passa como se neoliberalismo sem querer tivesse contribudo para a reabilitao da sociedade civil, sem eliminar no entanto a necessidade de instncias governamentais de regulao. Para o autor, a crise que se instaura a partir de 1975 e culmina com a ascenso do iderio neoliberal no se inscreve somente no Estado, mas remete fundamentalmente dade Estado68

mercado. Independentemente do papel da sociedade civil ser interpretado como emancipatrio e promotor de uma sociedade igualitria e democrtica ou como de reedio do liberalismo poltico e econmico como forma de organizao das sociedades, uma constatao parece ser evidente, a centralidade que as manifestaes da esfera pblica e da sociedade organizada assumem na discusso sobre as formas de governana no mbito do Estado. Enfim, se a dade Estado-mercado havia relegado a sociedade civil ao segundo plano em favor da solidariedade abstrata da redistribuio realizada pelo Estado, as novas regulaes e as novas formas de governana que lhe so associadas apiam-se doravante na sociedade civil, no engajamento cidado e nos

stakeholders. (Lvesque, 2007, p. 51).

Para Paula (2005), estariam em jogo a possibilidade dos governos caminharem em direo chamada Administrao Pblica Societal que, diferentemente da Administrao Pblica Gerencial defendida originalmente no Plano de Reforma do Estado brasileiro (PEREIRA, 1998; MARE, 1995), implicaria em um avano mais efetivo e incisivo a formas participativas de gesto da mquina pblica. Nessa perspectiva, abertura para o dilogo participativo com a sociedade civil e o foco mais preciso nas necessidades dos cidados viria acompanhada de um repensar das formas de desenvolvimento operantes no cenrio brasileiro e suas imbricaes com a cultura e as realidades locais. Tudo isso dotaria a gesto de polticas pblicas de uma dimenso sociopoltica capaz de levar o Estado para fora de seu centro. Como se percebe, as diferentes perspectivas de reordenamento do papel e das polticas de gerenciamento do Estado implicam em sua aproximao da sociedade civil a partir de lgicas menos verticalizadas de relacionamento, o que coloca como ponto central das polticas pblicas, inclusive e sobretudo aquelas ligadas agenda social e s parcerias na proviso de polticas sociais, a participao e o engajamento dos cidados e das organizaes da sociedade civil e do mercado na gesto pblica. O entendimento dos desafios e perspectivas das Parcerias Tri-Setoriais na proviso de polticas sociais se inscreve nesse quadro e exige uma compreenso mais detida da construo de modelos participativos de gesto pblica, sobretudo em realidades como a brasileira, marcadas por importantes tentativas de interao mais horizontal com a sociedade e por desafios na sua concretude na cultura poltica do pas.

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2.1 Governos em busca de um Novo Estado: armadilhas e encruzilhadas da gesto pblica participativa no Brasil

quando pensamos conduzir que geralmente somos conduzidos.

(George Gordon Byron)

O consenso quer reconduzir o espao dissensual da poltica ao espao homogneo de uma gesto de territrios, das populaes e das sociedades. E o princpio dessa gesto que os grupos, os problemas e os parceiros de uma comunidade sejam bem identificados e calculados sem resto.
(Jaques Rancire) A idia de parcerias em polticas e projetos sociais se faz intimamente associada de ampliao dos processos democrticos, equidade social e da participao de diferentes atores nos processos decisrios de programas e projetos sociais (TORO, 2005; GRAU, 1998). Estariam em jogo no s a ampliao das liberdades civis, tais quais idealizadas e/ou operacionalizadas pelos princpios formais da democracia deliberativa, mas tambm a prpria forma de funcionamento desses processos em sociedades marcadas pela diversidade e pela desigualdade econmica e de acesso aos bens pblicos (SANTOS, 2002). No bastaria apenas buscar a insero do cidado em processos participativos de proviso de polticas sociais, mas tambm construir formas de gesto compartilhada, assumindo-os como sujeitos do processo de construo da cidadania (DEMO, 2006). O apelo incluso de comunidades e grupos sociais, sobretudo aqueles tradicionalmente excludos dos processos decisrios em regimes autoritrios ou desfavorecidos pelas dinmicas da democracia representativa, geralmente encontra amplo apoio, no nvel do discurso, por parte de organismos governamentais. No entanto, a retrica quanto s perspectivas que a participao popular oferece para a proviso de polticas sociais se depara com realidades mais complexas, nas quais a incorporao de grupos sociais, comunidades e indivduos no necessariamente resulta em aprofundamento e aprimoramento dos processos democrticos, minando os

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prprios processos de reconfigurao do aparelho do Estado e ampliao da cidadania (PARASO, 2005; GUIVANT, 2003; BOSCHI, 1999; SOARES, GONDIM, 1998; LL, 1991). Longe de se tratar de um tema agregador e isento de controvrsias, a ampliao da democracia, sobretudo nos marcos da participao popular, tambm fonte de grandes debates e controvrsias. Alguns posicionamentos consideram a participao como um entrave, ainda que necessrio, ao funcionamento timo dos sistemas econmicos (SEN, 2000) ou do prprio processo poltico (BENEVIDES, 1998). Ribeiro (2000, p. 20) destataca que a democracia sobressai-se na legitimidade, e falha no

funcionamento. Outras correntes, por outro lado, parecem instrumentalizar a idia de

participao, transformando virtudes cvicas como a solidariedade e o sentido de participao, caractersticas que se espera encontrar em comunidades locais, em elementos geradores de eficincia econmica, como pretendem os defensores da idia de clusters (STORPER, 1994). Assim, pode-se perder de vista as intrincadas e complexas relaes que se estabelecem entre efetividade na proviso de polticas sociais, padres de sociabilidade e democracia, manifestadas de modo privilegiado na construo de projetos sociais, sobretudo quando so resultado da articulao entre governos e atores no-governamentais. Nesse sentido, torna-se imperativo aprofundar essa discusso, analisando as perspectivas, dilemas e armadilhas que se apresentam, sem perder de vista que a democracia no se resume distribuio de bens, nem to pouco prescinde desta, reduzindo-se gesto do poder: ... a democracia tem no seu cerne o anseio da massa por ter mais, o seu desejo de igualar-se aos que possuem mais bens do que ela, e portanto um regime do desejo (. ...) talvez a grande dificuldade do pensamento democrtico tenha estado, por muito tempo, em articular a sua temtica do desejo no caso, o desejo das massas por ter mais com a necessidade de que elas no se limitem a tomar os bens, de que se sentem privadas e, com isso, injustiadas, mas tambm se proponham a conquistar o poder. (...) A democracia para existir necessita da repblica. (...) Significa que para haver o acesso de todos aos bens, para se satisfazer o desejo de ter, preciso tomar o poder e isso implica refrear o desejar de mandar (e com ele o de ter), compreender que, quando todos mandam, todos igualmente obedecem, e por conseguinte devem saber cumprir a lei que emana de sua prpria vontade. (...) A dificuldade de uma democratizao dos afetos e da sociabilizao, ou seja, da vida afetiva e das relaes de trabalho, est exatamente nessa exigncia de autonomia, 71

que nem sempre entendida como essencial, porque se deseja da democracia a distribuio dos bens, e no a gesto do poder. (RIBEIRO, 2000, p. 18, 22 e 23) Como destaca Gohn (1997), a noo de participao popular no Brasil modificouse ao longo das ltimas dcadas, acompanhando as transformaes polticas no pas. Nos anos 70, participao remetia-se redemocratizao do pas, mediante a abertura de canais de representao popular e a ao centrada nas massas populares. Nos anos 80, a nfase recaiu sobre a consolidao e conquista de novos canais de participao na mquina pblica, como, por exemplo, atravs da criao de conselhos municipais em diferentes reas de proviso de polticas pblicas. Nesse perodo, multiplicaram-se estratgias participativas via atuao de organizaes no-governamentais e movimentos sociais (Teixeira, 2005). J nos anos 90, a participao passa a ser percebida como estratgia para construo de uma gesto pblica renovada. Segundo Grau (1998), participao popular ganha a dimenso de parceria e co-gesto de servios pblicos, atravs da articulao da sociedade civil com o aparelho burocrtico do Estado. Azevedo & Prates (1991) destacam que os chamados Novos Movimentos Sociais Urbanos podem ser classificados em trs tipos ideais, apresentando diferentes posicionamentos quanto participao na definio e implementao de polticas pblicas. Um primeiro grupo, denominado de Associativismo Restrito ou Comunitrio, caracteriza-se pela independncia frente ao Estado, voltando-se para metas especficas de sua agenda, passveis de serem atingidas a despeito da forma de conduo das polticas pblicas. O segundo tipo ideal seria constitudo por Organizaes Reivindicativas, que concentrariam suas demandas na obteno de bens pblicos de primeiro nvel, ou seja, bens e servios pblicos concretos, ligados diretamente alocao de recursos e implementao de projetos no curto-prazo. A participao popular atravs desse tipo organizacional assumiria um carter restrito ou instrumental. Por fim, seriam encontrados os Movimentos Sociais Clssicos, vinculados luta por valores e direitos mais amplos, de transformao social mais profunda e de alcance no longo-prazo. Esse tipo de participao, denominado pelos autores como NeoCorporativista, caractezaria-se pelo carter global de seus objetivos e pela tentativa de interveno em macro-diretrizes polticas. 72

Percebe-se que a participao popular pode adquirir diferentes matizes de acordo com a trajetria poltica, os interesses em jogo e os canais de participao abertos sociedade nos projetos sociais advindos de Parceriais Tri-Setoriais. Estratgias participativas como o Oramento Participativo (Avritzer, 1992) podem favorecer a proliferao de Organizaes Reivindicativas ou da participao restrita, ainda que componentes de participao ampliada possam estar presentes nesses processos. No entanto, devido sua estreita ligao com o chamado Poder Local, algumas polticas sociais participativas podem apresentar forte vinculao com dinmicas de participao restrita. Nesse sentido, h ganhos e perdas com os processos participativos: o que pode se constituir em virtude por um lado, pode ser tomado como debilidade por outro, como ser visto mais a frente. A participao popular em projetos sociais tambm um processo ou fenmeno organizacional, que se submete aos condicionamentos, perspectivas e limites do espao organizacional e do mundo administrado (ADORNO e HORKHEIMER, 1985). Isso se torna mais relevante ainda quando se estuda as interaes entre organizaes governamentais, da sociedade civil e empresariais em projetos sociais, visto que a mediao de diferentes organizaes, em diferentes nveis de articulao da parceria se manifesta em vrios momentos e dinmicas dessas parcerias, seja no mbito da conduo central dos projetos, seja no nvel das localidades atendidas por essas inciativas. Weber (1994) aponta uma tendncia ao insulamento burocrtico presente nas organizaes modernas, distanciando e colocando em plos opostos um ethos tecnocrtico e o do restante da sociedade. Outros estudos, como o de Herculano (1996), concentram-se na anlise dos que participam e dos que no-participam das lutas socioambientais no Brasil, em diferentes frentes de ao, apontando a permanncia de destacados desafios na ampliao da mobilizao popular, sobretudo entre indivduos com menor escolaridade e acesso a informao. Na perspectiva weberiana, duas alternativas de controle da mquina burocrtica, se apresentariam: a ao de um lder carismtico ou a existncia de um parlamento forte. Percebe-se, como argumentam Grau (1998) e Arretche (1996), que a soluo weberiana se d fora da burocracia, visto que inexiste para Weber (1994) a possibilidade de abertura e participao dentro da mquina burocrtica. O socilogo 73

alemo j destacava, no perodo imediatamente posterior Revoluo Russa, as ameaas sociedade igualitria e democracia representadas pela burocracia presente na mquina estatal russa, formada pela vanguarda proletria e por ex-burocratas do czar. Se a democracia faz avanar por um lado a igualdade dos homens, por outro lado a autoridade do governante, fortemente permeada por uma racionalidade legal, se depararia com a mquina da burocracia estatal. No entanto, como destaca Giddens (1998), Weber (1994) entendia que: A rotinizao da poltica ou seja, a transformao das decises polticas em decises de rotina administrativa, pela dominao do funcionalismo burocrtico - era especificamente estranha s demandas que eram mais bsicas para a ao poltica. (p. 50-51) Longe de se restringir a um fenmeno interno ao Estado, a ascenso das organizaes burocrticas na sociedade contempornea atinge a quase totalidade dos agrupamentos sociais, incluindo no s as instituies governamentais, mas tambm as empresas e as organizaes da sociedade civil. A organizao burocrtica, expresso da dominao racional-legal, apresenta-se para Weber (1994) ao mesmo tempo como expresso mxima do que de mais eficiente e avanado a humanidade constituiu, bem como do que de mais opressivo ela erigiu (DOMINGUES, 2000). O pessimismo weberiano quanto idia de democratizao e participao dentro da organizao burocrtica levam-no a uma sada externa lgica e jogo de poder da mquina organizacional: o lder carismtico (GRAU, 1998). Frente tendncia de separao entre gesto da mquina burocrtica e ao poltica, e de domnio crescente da primeira sobre a segunda, Weber (1994) enxergava como um das alternativas a presena da autoridade do lder carismtico. Preconizando, demandando ou criando novas obrigaes, o elemento carismtico adquiria uma significao vital na ordem democrtica moderna; sem ele, nenhuma elaborao de polticas seria possvel, e o Estado ficaria relegado a uma democracia sem liderana, ao governo de polticos profissionais sem vocao. (GIDDENS, 1998, p. 51) Esse elemento carismtico parece estar presente em vrios estudos sobre parcerias em projetos sociais que apontam a importncia de indivduos com perfil empreendedor, seja no mbito das organizaes da sociedade civil ou da mquina pblica, capazes de construir alternativas de ao que escapem rigidez dos procedimentos burocrticos e viabilizem 74

aes efetivas nas intervenes sociais propugnadas pelos projetos (OGBOR, 2000; NAGAM, 1996). Concepo semelhante de Weber construda por Michels (1969), ao demonstrar que as organizaes submetem-se chamada Lei de Ferro das Oligarquias, ou seja, tendncia de suas lideranas distanciarem-se das aspiraes daqueles que os elegeram e voltarem-se para a prpria sobrevivncia dentro do aparato organizacional. Novamente apresenta-se uma viso pessimista quanto possibilidade de construo de processos democrticos em estruturas e modelos que exijam mediao organizacional. As estratgias de participao popular construdas no cenrio brasileiro tm forte vinculao com a mediao organizacional, atravs da interlocuo de governos com movimentos sociais organizados e organizaes no-governamentais. No caso brasileiro, a utilizao de estratgias de democracia direta, como o plebiscito e o

referendum, menos presente ou at mesmo inexistente quando comparada com

outros pases latino-americanos (Benevides, 1998; Grau, 1998), o mesmo se manifestando especificamente no campo das polticas pblicas sociais. Cabe considerar, como destaca Dahl (1993), que a recorrncia a mecanismos plebiscitrios apresenta limites e desafios, tanto em termos de eficincia quanto de respeito a minorias e grupos locais, sobretudo em sociedades marcadas pela diversidade e desigualdade de poder econmico e poltico, como a brasileira. Sendo assim, a democracia direta no se apresenta como alternativa democracia representativa, mas como complemento relevante aos sistemas de deciso via representao (Santos, 2000; Benevides, 1998; Grau, 1998; Avritzer, 1992). Se os impasses organizacionais colocados participao parecem ser instransponveis, Pateman (1992) argumenta que, apesar de no mbito das organizaes no existir espao para a democracia em si, nveis diferenciados de participao podem se manifestar. Mas, como demonstra a autora, corre-se o risco de discursos aparentemente participativos remeterem a prticas de pseudoparticipao. Por outro lado, mesmo processos manipulados de participao teriam papel relevante, segundo Pateman (1992), na medida em que difundiriam gradativamente entre os indivduos a idia de que podem participar, consolidando sujeitos cada vez mais exigentes quanto ao processo participativo. 75

Grau (1998) e Tenrio (2002), por sua vez, indicam que a participao um fenmeno fundamentalmente ligado racionalidade comunicativa habermasiana. Sendo assim, implicaria no s em avanar os mecanismos organizacionais de abertura participao, mas tambm a prpria interao comunicativa entre os diferentes atores que se inserem nessa dinmica: populao, lideranas comunitrias, gestores de organizaes da sociedade civil e organizaes pblicas, dentre outros. Alm disso, seria essencial se ultrapassar a racionalidade instrumental, caminhando-se em direo racionalidade substantiva ou racionalidade comunicativa, conforme entendida por Habermas (2003). Para tanto, segundo Tenrio (2002), um dos passos romper com o carter de tcnica imposta externamente ao indivduo, caracterstica da racionalidade instrumental, respeitando-se a sua maneira particular de perceber a ao racional com relao a fins (p.33). A proximidade com a discusso sobre formulao de programas e projetos sociais parece bastante evidente e pontua um dos desafios do encontro entre detentores do saber tcnico, formal e organizado e portadores do saber tradicional, informal e no-estruturado (MORIN, 2000). No quadro abaixo, apresentam-se vrios dilemas ligados s estratgias participativas de gesto de projetos sociais, que trazem possibilidades e desafios no s para as instituies pblicas governamentais, mas tambm ao papel desempenhado pelas organizaes da sociedade civil e as empresas quando estabelecem formas de dilogo e interao sobre a interveno em problemas sociais.

PERSPECTIVAS Alta densidade de participao Governana Facilitada Participao autntica

AMEAAS Padro de planejamento debilitado Governana Bloqueada Pseudoparticipao e/ou pasteurizao da participao

Formao empresarial

de

conselhos

atuantes

e Prefeiturizao de conselhos e composio governana Novas formas de clientelismo

mecanismos transparentes de governana com grupos cooptados em estruturas de

Ruptura do clientelismo tradicional

Viso estratgica da gesto de polticas Supremacia de grupos organizados

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sociais nfase nos aspectos simblicos Participao marketing Parceria com a populao Sensibilidade s especificidades locais Negociao entre interesses divergentes Parceria espria com as partes interessadas Polticas Sociais esfaceladas Jogo de soma zero (desigualdade + recursos escassos) Dilogo com as partes interessadas Hegemonia da seduo e da retrica reduzida estratgia de

Fortalecimento das instncias participativas Esvaziamento de poderes constitudos, sobretudo o legislativo Negociao democrtica de conflitos Interlocuo entre burocratas e cidados Acobertamento de conflitos Insulamento Tecnocrtico e Lei de ferro das oligarquias

Quadro 4 - Dilemas da Participao Popular nas Polticas Sociais

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Jacobi (2006); Paraso (2005); Sachs (2005); Guivant (2003); Olson (1999); Benevides (1998); Soares, Gondim (1998); Najam (1996); Weber (1994); Diniz (1992); Pateman (1992); Ll (1991); Olstron (1990); Michels (1969).

Alternativas de gesto participativa como os conselhos municipais de polticas sociais podem gerar grande fluxo de participao popular, permitindo a construo e/ou o reforo da idia de interesse pblico, sobretudo atravs dos aspectos simblicos e culturais da insero de diferentes parcelas de cidados nas decises sobre os bens pblicos. Alm disso, esses mecanismos podem romper a tradicional interlocuo entre burocrata e cidado, que em muitos casos marcada pelo clientelismo, mas podem tambm esbarrar na insensibilidade com relao s especificidades das comunidades locais e no distanciamento entre tais atores dentro de projetos sociais. Por fim, mas no menos importante, a participao no nvel local tem se mostrado como um dos canais mais promissores para a atuao das organizaes da sociedade civil, na medida em que possibilita a difuso de novos valores e idias defendidas pelos movimentos sociais no carter das polticas pblicas locais e facilita a disputa por recursos

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destinados a servios oferecidos em parceria com a esfera no-governamental (SPINK, 1999). No entanto, esses mesmos mecanismos podem carregar em si constrangimentos decisivos ao avano da cidadania e pluralidade de interesses na construo do espao pblico. Tais ameaas advm tanto de cenrios nos quais o grau de articulao das organizaes da sociedade civil e dos movimentos sociais incipiente, permitindo que esquemas de participao outorgada pelos poderes locais governamentais sejam acionados, como na chamada prefeiturizao dos conselhos com atores cooptados e extremamente alinhados com os interesses dos gestores pblicos, at conjunturas nas quais organizaes da sociedade civil e movimentos sociais mais estruturados e slidos acabam dragando os recursos e instrumentos mais atrativos na proviso de servios sociais. Alm disso, ao aproximar burocratas e cidados, sejam eles organizados atravs de movimentos sociais ou individualmente, esses esquemas permitem tambm que jogos de seduo e de conquista atravs da retrica vazia se estabeleam entre as partes, muitas vezes dominada pelo discurso hermtico dos tcnicos, sejam eles do poder pblico, empresa ou organizaes da sociedade civil. A participao popular nas polticas, programas e projetos sociais pode significar tanto um grau elevado de engajamento de comunidades, movimentos sociais e indivduos com as estratgias de interveno nos problemas comunitrios, como tambm pode gerar um esfacelamento do planejamento da ao estatal e das prprias polticas pblicas, perdendo-se de vista os fenmenos estruturais que afetam tais problemas nos nveis global, nacional e regional-local, em prol do ataque a questes especficas e conjunturais que afetam os grupos diretamente interessados. (FISCHER et al, 2003; ARRETCHE, 1996; NAGAM, 1996) Por outro lado, os compromissos assumidos em esquemas de deciso participativos implicam em determinada inflexibilidade no funcionamento da mquina pblica em torno de algumas metas. Em um pas no qual o controle social por parte da populao um fenmeno recente e grande parcela da sociedade encara muitos de seus direitos como favores concebidos pelos detentores do poder (Nunes, 2003; Faoro, 2001; Damatta, 1997; Diniz, 1982), pode-se caminhar para um quadro em que simultaneamente apaream resistncias dentre os tcnicos de governo e fortes presses clientelistas por parte da populao e comunidades ou das prprias 78

organizaes envolvidas nas Parcerias Tri-Setoriais. Alm dessas dificuldades, podem se manifestar traos que seriam tpicos da cultura brasileira, como a cordialidade (Hollanda, 1997) ou a tendncia a se evitar a manifestao explcita de conflitos diretos (DaMatta, 1997), tornando os processos participativos em polticas pblicas um mecanismo de construo de consensos pouco plurais e democrticos. Outro fenmeno relevante associado participao, principalmente no mbito da difuso dos conselhos municipais no Brasil, a chamada prefeiturizao. Como o repasse de verbas federais muitas das vezes se opera mediante a exigncia de institucionalizao de conselhos gestores locais de polticas sociais, o governo municipal pode estimular a formao dessas instncias de gesto sem que a populao esteja devidamente informada e preparada para dialogar com a burocracia pblica. Nesse contexto, a participao pode mudar de carter, perdendo o prisma de conquista popular, para adquirir a conotao de benesse pblica outorgada. Uma instncia tpica de accountability como os conselhos pode se tornar espao de legitimao institucional de mecanismos pseudoparticipativos de deciso. Tudo isso pode transformar os mecanismos e espaos de controle social sobre os governos em meros ambientes de confirmao de decises j decididas ou de discusso de amenidades, evitando-se e encobertando-se questes polmicas, alm da difuso da imagem de governo protetor e responsvel por tudo e todos, com forte vis partenalista-assistencialista. Alm disso, para que os canais de participao popular operem de forma a consolidar agendas consistentes e duradouras de proviso de polticas sociais preciso que seus participantes estejam dispostos a abrir mo de interesses particulares no curto-prazo, em prol de resultados globais no longo-prazo (OSTROM, 1990). Temas polmicos e capazes de despertar comportamentos defensivos em torno de direitos, como so alguns dos temas que compem a agenda social, podem levar esses canais a reproduzirem uma realidade na qual grupos mais organizados e dotados de maior capacidade de influncia na definio de agendas se tornem hegemnicos em detrimento do restante da populao. Em jogos de soma zero na proviso de polticas sociais, a luta por recursos escassos associada a desigualdades marcantes, pode gerar verdadeiras parcerias esprias entre governos, empresas e organizaes da sociedade civil. Cabe destacar 79

tambm que, em contextos de forte retrao dos gastos pblicos com programas sociais, realidade que tem se manifestado em diferentes naes, a negociao de interesses divergentes em arenas participativas pode gerar jogos perversos de soma zero. Neles, as comunidades e populao podem ser levadas a abrir mo de determinados direitos em algumas esferas, para ter seus direitos atendidos em outras. (SOARES e GONDIM, 1998) Com isso, pode-se reforar dicotomias questionveis entre crescimento econmico, gerao de emprego e renda e ampliao de direitos, esmigalhando a agenda das polticas sociais, como se fosse composta por frentes de atuao (social, democrtica, cultural, ambiental, do mercado de trabalho...) dicotmicas e incongruentes entre si. O resultado pode ser a exacerbao do conflito e de posies defensivas extremadas entre grupos sociais com nveis de renda e interesses diferenciados. Por fim, preciso assegurar que os canais de participao popular no representem um esvaziamento de outras formas de democracia. Vrios autores partem do princpio que a participao fortalece e dinamiza os canais tradicionais de democracia direta (Santos, 2002; Avritzer, 1992). No entanto, o crescente descrdito da populao em torno dos aparatos e sistemas polticos tradicionais (partidos, legislativo, judicirio, ...), fenmeno observvel em vrias democracias no mundo (GIDDENS, 2002) e que parece se manifestar tambm no Brasil (CARVALHO, 2008), pode levar a populao a se empenhar em embates distantes do lcus no qual efetivamente as decises e os jogos de poder operam. Constri-se assim um fenmeno perverso no qual se participa sem efetivamente participar, visto que as decises relevantes estariam sendo tomadas em outras instncias, hermticas interlocuo com as partes interessadas. Boschi (1999, p. 683) sintetiza bem essa realidade, ao afirmar que:

... as prticas de governana e participao correm o risco de se constiturem em alternativas fadadas ao insucesso para os que delas mais necessitam: os desorganizados e os destitudos de recursos. (...) podem terminar por se constituir num mecanismo seletivo de conferir aos ricos as polticas, aos pobres o mutiro; a quem pode, o poder, a quem no pode, a participao.
O espao da gesto de polticas sociais apresenta-se como construto social fundado tanto na preparao tcnica, quanto no exerccio da poltica. A consolidao de 80

prticas participativas para a proviso de polticas sociais tem como caminho tanto a democratizao dos bens pblicos, quanto a gesto do poder (RIBEIRO, 2000). Essas duas faces de uma mesma moeda indicam no s que ganhos significativos podem vir acompanhados de avanos concretos em termos de proviso de servios sociais, pois se reforam continuamente. Indicam, antes de tudo, que nas polticas, programas e projetos sociais as possibilidades de modernizao se fazem sempre acompanhadas de dilemas e impasses.

3 A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA EM DIREO ESFERA PBLICA: UTOPIAS E DISTOPIAS ENTRE O MERCADO E O ESTADO

Se h uma expresso que gostaria de ouvir menos em 2002 Sociedade Civil!

(Choudry, 2002) O brasileiro tem alma de cachorro de peloto,

aparece uma palavra nova e todo mundo sai correndo atrs.

(Nelson Rodrigues)

Uma verdadeira polissemia conceitual e o uso indiscriminado das expresses esfera pblica, sociedade civil, movimentos sociais, organizaes no-governamentais e terceiro setor, muitas vezes como se fossem sinnimas, carrega em si no apenas a dificuldade de problematizar e entender a ao de atores e instituies que se inscrevem em uma esfera diferente da governamental e do mercado. Isso denota tambm os embates que se configuram sobre os papis da sociedade civil, do Estado e do mercado na proviso de polticas e servios sociais. Alm disso, longe de se resumir a idiossincrasias semnticas, revela aspectos importantes para o entendimento das interaes entre governos, organizaes da sociedade civil e empresas na construo de Parcerias Tri-Setoriais. Organizaes no-governamentais e do terceiro setor comporiam formas peculiares de manifestao da chamada sociedade civil organizada (LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002; GOHN, 1997). No entanto, essa diferenciao pouco elucida sobre a natureza, as possibilidades e os desafios que se apresentam com a presena de OSCs na oferta de servios sociais. 81

Os conceitos associados idia de terceiro setor so amplos, imprecisos e at mesmo contraditrios entre si. Terceiro setor parece ter se transformado em uma expresso que pretende explicar tudo e pode no explicar nada, carregando muitas contradies em si (LANDIM, 2002). Em uma definio mnima sobre o termo, entendese por terceiro setor uma gama variada de organizaes que vo desde entidades sem fins lucrativos, no-governamentais (ONGs), instituies filantrpicas, fundaes e projetos sociais ligados a empresas, dentre outras. (CARRION, 2000; OLIVEIRA, 2002) Percebe-se que uma das caractersticas do terceiro setor sua extrema heterogeneidade, o que se repercute na ausncia de consenso quanto abrangncia de seu conceito e s terminologias adotadas para se referir s organizaes que o compem (COSTA JNIOR, 1998). A heterogeneidade das organizaes que compem o terceiro setor manifesta-se nos objetivos institucionais, trajetria poltica, insero ideolgica, relao com o Estado, empresas privadas e organismos internacionais, metodologia de interveno nos problemas sociais e modelos de gesto desenvolvidos, dentre outros aspectos (FERNANDES, 1994). Terceiro setor pode ser entendido como aquilo que pblico, porm privado ou ento, aquilo que privado, porm pblico (FERNANDES, 1994). Esse trocadilho serve para demonstrar que terceiro setor assemelha-se ao Estado (primeiro setor) na medida em que tem como objetivos e alvo de atuao o bem pblico, mas diferencia-se do governo por ser uma iniciativa da prpria sociedade. Por outro lado, terceiro setor no equivale iniciativa privada (segundo setor), pois apesar de no ser governamental, tem como objetivo o benefcio pblico. Dentro dessa linha de interpretao, uma representao comumente encontrada acerca de terceiro setor pode ser visualizada na figura abaixo, Setores Socioeconmicos, na qual os campos estatal, privado e pblico no-governamental so distintos, mas por vezes se interpenetram e se sobrepem.

Primeiro Setor ESTADO

Segundo Setor INICIATIVA PRIVADA

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Terceiro Setor SOCIEDADE CIVIL

Esquema 1 - Setores Socioeconmicos

Fonte: Extrado de WADDELL (1999).

Essa definio extremamente genrica denota a complexidade e ambiguidade do conceito, visto que o pblico, porm privado muitas vezes pode estar mais prximo do privado do que do pblico, como pode ser o caso de muitos projetos sociais vinculados a grandes empresas. Ou ento, o privado, porm pblico pode estar mais prximo do pblico estatal, como o caso de muitas organizaes do terceiro setor cujos recursos, metodologias e suporte institucional originam-se na sua quase totalidade do Estado. Dentro do espectro do terceiro setor se encontrariam organizaes de diferentes matizes, das quais se podem relacionar alguns exemplos: organizaes-no governamentais (ONGs); associaes comunitrias; instituies filantrpicas;

fundaes de origem empresarial; igrejas e seitas; organizaes sociais (OS, como ficaram conhecidas dentro do plano de Reforma do Estado no Brasil); e sindicatos. Roesch (2002), analisando as diferentes classificaes para o conceito de terceiro setor e os papis desempenhados pelas organizaes da sociedade civil, elabora uma viso comparativa entre as categorias classificatrias propostas por Salomon & Anheier (1992) e a caracterizao das instituies englobadas sob o rtulo de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), de acordo com o chamado Novo Marco Legal do terceiro setor no caso brasileiro. As orientaes legais, propondo uma nova forma de enquadrar juridicamente as diferentes organizaes do terceiro setor, surgiram com o intuito de eliminar entraves burocrticos de operao dessas instituies, sobretudo quanto s relaes colaborativas com o governo no Brasil, criando um novo grupo de instituies que teria acesso privilegiado articulao com o Estado na proviso de polticas pblicas. O modelo comparativo de Roesch (2002) pode ser observado no quadro abaixo.

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Classificao Internacional de Organizaes sem Fins Lucrativos (ICNPO)1 Grupo I Cultura e Recreao Grupo II Educao e Pesquisa

Grupo III Sade (hospitais e reabilitao, residncias para idosos, interveno em sade mental e crises) Grupo IV Servios Sociais (emergncia e assistncia, Grupo V Ambiente (ambiente e proteo animal) Grupo VI Desenvolvimento e Habitao (desenvolvimento econmico social e comunitrio, habitao, emprego e formao profissional)

Atividades a serem desenvolvidas pelas OSCIPs 2 II Promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico III Promoo gratuita da educao XII estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo IV Promoo gratuita da sade

I Promoo da assistncia social VI Defesa, promoo e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel V Promoo da segurana alimentar e nutricional VIII Promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza IX Experimentao no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito X Promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar XI Promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais VII Promoo do voluntariado

Grupo VII Direitos Civis, Defesa de direitos e Direitos polticos (organizaes cvicas e de defesa de direitos, servio legais e legislao)

Grupo VIII Organizaes filantrpicas intermedirias e promoo de voluntariado Grupo XIX Internacional Grupo X Negcios, Associaes Profissionais, Sindicatos Grupo XI Religio Grupo XII - Outras

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Quadro 3 - Comparao entre Modelos Classificatrios de OTSs

Fonte: Extrado de ROESCH (2002). 1 desenvolvido por Lester M. Salomon e Helmut K. Anheier (1992) 2 Art. 3 da Lei N. 9790 de 23 de maro de 1999.

O modelo de classificao internacional de organizaes sem fins lucrativos desenvolvido por Salomon & Anheier (1992), bem como a proposta para as OSCIPs, tem como fundamento a rea de atuao das organizaes do terceiro setor, mas parece no oferecer uma compreenso mais aprofundada de suas formas de atuao na proviso de polticas sociais, nem tampouco das perspectivas, ambigidades e dilemas que se estabelecem a partir da identidade e dos papis dos atores em cada um dos trs setores. Para se compreender melhor as iniciativas da sociedade civil organizada e os diferentes interesses e atores em jogo no seu campo necessrio compreender a origem histrica das terminologias envolvidas e seu posicionamento diante das esferas do mercado, estatal e pblica. Pereira e Grau (1999) adotam a terminologia organizaes pblicas no-estatais (OPNE) para designar aquelas instituies formadas por grupos de cidados, cujo funcionamento se caracterizaria por uma racionalidade extramercantil, extracorporativa e extrapartidria. Os autores partem da idia da existncia de quatro esferas relevantes nas sociedades contemporneas, a saber: propriedade pblica estatal, pblica noestatal, corporativa e privada. Nessa perspectiva analtica, instituies como sindicatos e rgos de representao profissional localizam-se no campo corporativo e, portanto, se inscreveriam nas relaes tpicas de mercado entre capital e trabalho, diferenciandoos do espao privado bem como da esfera pblico no-estatal, na qual se inscreveriam as organizaes do terceiro setor. Se por um lado a proposta classificatria de Pereira & Grau (1999) introduz diferentes dimenses das sociedades contemporneas, a separao entre as esferas corporativa e no-estatal, sendo a ltima o espao do terceiro setor, acaba por excluir dessa definio um amplo grupo de organizaes profissionais, sindicatos e grupos que se pautam pelo carter no-governamental, a defesa de direitos especficos e a orientao no-lucrativa. Com isso, perde-se de vista a complexidade dos diferentes em jogo no terceiro setor, que ora convergem em direo aos de outros grupos e atores, ora se contrapem. Aplicada realidade brasileira, essa tipologia pode resultar na excluso 85

de organizaes como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que se constituram historicamente em espaos importantes de defesa de direitos e cidadania, bem como agentes de interlocuo com o Estado, sobretudo no perodo da ltima ditadura vigente no pas. Na verdade, a dicotomia entre esferas da sociedade no to evidente ou previamente determinada, existindo reas cinzentas de interface entre mercado, Estado e sociedade civil. Exemplo disso o conceito de QUANGO. Vindo da expresso em ingls relativa a Quasi Non-Governmental Organization, esse conceito serve para designar as organizaes surgidas a partir da reforma do Estado no Reino Unido (PEREIRA e GRAU, 1999). As QUANGOs atuam no campo social, com destaque para as reas de sade e educao, com recursos regulares provenientes do Estado, em um formato jurdico-contratual prximo ao das chamadas Organizaes Sociais (OS) no Brasil. Carvalho e Sachs (2001) e Aristizbal (1997), ao analisarem a relao entre ONGs internacionais baseadas nos pases centrais e organizaes no-governamentais de pases em desenvolvimento, chamam ateno para a compreenso da trajetria histrica e dos matizes polticos dessas organizaes frente aos pases e blocos nos quais se originam e operam. Aristizbal (1997) adota a terminologia organizao nogovernamental de desenvolvimento (ONGD), denominando-as ainda de do Norte e do Sul, conforme sua origem nos pases centrais ou nas naes em desenvolvimento. Para a autora, entre as ONGDs se encontram tanto organizaes de vinculao religiosa, quanto poltico-sindicais, solidrias, internacionais e universitrias.

Aristizbal (1997) destaca a necessidade de compreenso da trajetria histrica dessas organizaes e os diferentes matizes ideolgicos por detrs das quatro geraes de ONGDs do Norte: Primeira Gerao ou Assistencialistas: nascidas durante a Segunda Grande Guerra, se voltam a remediar situaes de escassez e risco atravs de aes de emergncia e assistncia, sendo os nicos atores envolvidos nessas aes; Segunda Gerao ou Desenvolvimentistas: apareceram nos anos 60, seguindo orientaes terico-metodolgicas desenvolvimentistas e

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pautando-se pela transferncia de recursos econmicos e tecnolgicos do Norte para o Sul; Terceira Gerao ou de Parceria e Denncia Social: tendo seu nascedouro nos anos 70 e sob forte influncia de um carter poltico de interveno na realidade social, buscando ampliar a participao poltica e fortalecer a ao de movimentos sociais; Quarta Gerao ou de Empoderamento: surgidas nos anos 80, realizam aes atravs de redes formais e informais de pessoas e organizaes, tendo como parmetro a interdependncia social, econmica, poltica e ecolgica, ou como muitos denominam, o chamado Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel (DELIS). Ainda segundo Aristizbal (1997), as ONGDs do Sul podem ser entendidas dentro de quatro categorias bsicas: ONGs de Ao Direta: inseridas nas comunidades que tm como alvo, atuam diretamente, ou seja, sem intermedirios nestas localidades, geralmente em articulao com organizaes de base (associaes de moradores, cooperativas de trabalhadores, dentre outras), desenvolvem via de regra programas no mbito da assistncia social; ONGs Intermedirias: encarregam-se de estabelecer relaes, contatos e assessoria tcnico-administrativa visando captao de recursos de organismos internacionais, governos e empresas para projetos em diferentes reas de atuao, como por exemplo, meio-ambiente e direitos humanos; ONGs de Estudo: formadas por tcnicos especializados, em geral desenvolvem anlises sobre setores, regies ou pases, trabalhando muitas vezes em assessoria a governos; ONGs de Defesa dos Direitos Humanos: formam redes com bases em vrios pases, sobretudo naqueles que violam sistematicamente direitos humanos. Dentro da idia de terceiro setor podem se encontrar organizaes formalizadas juridicamente quanto informais; com uma gesto estruturada e profissionalizada quanto no-estruturada e pouco-profissionalizada; de grande porte quanto de tamanhos mdio e pequeno; carter supranacional ou multinacional quanto local (CARVALHO, 1997; FERNANDES, 1994); com fontes de financiamento atreladas ao Estado e/ou grandes 87

empresas quanto sem fontes regulares de financiamento de suas atividades, entre outras diferenciaes (COSTA JNIOR, 1998). O ponto de convergncia entre as vrias organizaes que comporiam o terceiro setor parece ser a ausncia do lucro como finalidade central em sua orientao gerencial e a objetivao da cidadania e de direitos ampliados ou restritos a determinados grupos. Esse quadro se mostra mais complexo ainda quando se percebe que, nas interaes cotidianas, tais atores se apropriam de expresses e conceitos, tentando reproduzir um pretenso alinhamento ideolgico ou convergncia quanto urgncia de combate a determinados problemas sociais. Para Sobottka (2002, p. 9) a linguagem, a lgica de gesto e os objetivos das principais lideranas daquilo que se considera terceiro setor so ditados pelo subsistema economia e, em menor grau, pelo subsistema administrao pblica estatal e muito pouco pela esfera pblica onde se supe seu ancoramento. Por sua vez, Landim (2002) e Oliveira (2002) discutem a necessidade de se repensar os significados socialmente construdos em torno da expresso ONG. Segundo esses autores, o termo vem sendo apropriado por diferentes grupos sociais, vrios deles distantes das caractersticas atribudas pelo imaginrio social s ONGs no Brasil, sobretudo quanto ao seu carter participativo, organizativo de base e de compromisso com a efetiva emancipao em termos de consolidao cidadania e dos direitos polticos e sociais. Tudo isso denota a relevncia de se operar a partir de uma viso crtica das noes que tentam significar e ressignificar as organizaes que gravitam no mbito daquilo, que ora se denomina de terceiro setor, ora de setor sem-fins lucrativos ou mesmo no-governamental. Diante das polissemias que se multiplicam para referenciar tais organizaes, o resgate da noo de sociedade civil organizada parece responder mais adequadamente tarefa de repolitizar noes e conceitos, como defende Alves (2004), e evitar denominaes ideologicamente esvaziadas do seu componente pblico, como aconteceu com a prpria expresso terceiro setor (ALVES et al, 2008, p. 61). Tal perspectiva permitiria se problematizar com maior consistncia a ao pblica dessas organizaes, entendida para alm da simples juno entre poltica pblica e ao social, visto que seu contexto de operao seria permeado por jogos de poder e construo de significados no unvocos em nas arenas de ao. A partir desse quadro descortinam-se perspectivas, armadilhas, dilemas e contradies da insero das 88

organizaes da sociedade civil como vetores da modernizao da gesto de polticas sociais no pas.

3.1 Venturas e Desventuras das Organizaes da Sociedade Civil nas Polticas e Projetos Sociais no Brasil Organizaes da sociedade civil se constituram nos ltimos anos, tanto no Brasil quanto no cenrio internacional, em atores sociais extremamente relevantes nos processos polticos e econmicos. No exagero dizer que o imaginrio social construiu uma percepo positiva acerca dessas organizaes, associando-as a uma grande legitimidade social, representao eficiente dos interesses pblicos, ao trato correto dos recursos pblicos e ao alto contedo de participao popular em suas atividades, propostas e estruturas organizacionais. (LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002) No entanto, organizaes da sociedade civil no constituem um grupo homogneo. Segundo Carrion (2000), justamente na caracterizao da natureza gerencial das OSCs que se encontram os principais fatores para anlise das especificidades dessas organizaes. Segundo a autora, a forma como essas organizaes delimitam para si as questes sociais fundamenta-se em sua dinmica econmico-gerencial e institucional. Neste sentido, cabe questionar como exercido o poder para fora e para dentro de sua estrutura organizacional, ou melhor, como se constri a relao com os grupos que representam e legitimam as OSCs atravs de seus mecanismos internos e seus desdobramentos sobre sua ao externa (TEODSIO, 2000). Segundo Jacobi (2000), as organizaes da sociedade civil brasileiras passaram por um profundo processo de profissionalizao e adoo de tecnologias de gesto na dcada de 1990, resultando no fortalecimento de sua capacidade de ao. Se a difuso de tcnicas gerenciais entre ONGs pode trazer esses resultados, tambm importante atentar para o fato que, pressionadas por um crescente discurso gerencialista, que tem como mote a eficincia administrativa de suas operaes, as organizaes da sociedade civil se vem diante da necessidade de aumentar sua base de contribuintes e filiados, bem como captar recursos em fontes externas, quer sejam provenientes de empresas privadas ou governos (TENRIO, 2002; TEODSIO, 1999).

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Nesse cenrio, o desprezo por estratgias da chamada Participao Restrita ou Instrumental, ou seja, o desatrelamento quanto conquista de ganhos visveis em termos de bens de primeiro nvel (concretos e no curto-prazo), poderia levar as organizaes da sociedade civil a serem associadas uma imagem de ineficincia gerencial e poltica, debilitando seu acesso a recursos. Por outro lado, o desprendimento total quanto consecuo de suas metas e valores mais amplos poderia levar a uma descaracterizao como representante legtima da sociedade e/ou de seus grupos, ficando mais susceptvel ao insulamento burocrtico. Observa-se uma grande concentrao de publicaes voltadas aos aspectos gerenciais das organizaes da sociedade civil, que muitas vezes so concebidas dentro de um vis normativo ou propositivo de interveno nos problemas sociais, que ora idealiza o seu papel como ator legtimo da participao na popular, ora critica sua incapacidade gerencial em criar estruturas profissionais, slidas e perenes ou em gerar respostas amplas, continuadas e slidas no combate aos problemas sociais. Alm disso, no so raras as publicaes que defendem explicitamente ou implicitamente que a modernizao da sociedade civil organizada deve se dar atravs da difuso de tecnologias de gesto empresarial entre suas organizaes. Por detrs da ateno crescente com relao s OSCs encontram-se algumas promessas de avano das polticas sociais, no raras as vezes apresentadas como verdadeiras utopias modernizadoras da gesto de polticas sociais. Ora estando mais prximo do cidado, ora influenciando a formulao de polticas, programas e projetos com maior eficincia, eficcia, efetividade e impacto, a ao de OSCs apresentaria as seguintes virtudes: Maior proximidade do cidado, tendo maiores chances de fornecer os servios sociais e benefcios pblicos que a populao deseja e no aqueles que governos e empresas lhes desejariam oferecer (JACOBI, 2000; IOSCHPE, 1997); Maior agilidade e desburocratizao, visto que apresentariam estruturas de funcionamento reduzidas, geis e no submetidas aos rigores legais que imperam na esfera estatal ou nas estruturas empresariais (PEREIRA e GRAU, 1999);

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Melhor utilizao das verbas, dado o fato de que no desponderiam recursos com folhas de pagamento extensas, sofisticao tecnolgica ou estruturas fsicas gigantescas, canalizando todo o dinheiro para a ponta dos projetos sociais (MORALES, 1999; IOSCHPE, 1997); Maior capacidade de captao de recursos, visto que trabalhariam de maneira independente das orientaes de poltico-partidrias e teriam maior apelo junto a doadores individuais ou, ento, em articulao com redes de OSCs, movimentos sociais e empresas de forma a acessar recursos importantes (GORDENKER & WEISS, 1996; BEBBINGTON, 2002); Ampliao consistente da cidadania, na medida em que envolveriam indivduos das comunidades, principalmente na condio de trabalhadores voluntrios, na soluo dos problemas sociais, rompendo com uma postura comodista, fatalista e imobilista da sociedade (IOSCHPE, 1997; LIPIETZ, 1991); Valorizao de solues da prpria comunidade, que seriam no s mais baratas e fceis de aplicar, mas muitas vezes, mais eficientes do que as grandes solues idealizadas e implementadas atravs de programas estatais centralizados ou desenvolvidos pelos escritrios centrais de grandes corporaes privadas (MELO NETO e FROES, 2001); Rompimento do assistencialismo, ou seja, a quebra de uma posio de paternalismo com relao aos pobres. Isso se daria principalmente quando os projetos sociais das OSCs buscam algum tipo de contrapartida por parte dos beneficiados (MELO NETO e FROES, 1999); Gerao de emprego e renda, atravs da criao de trabalho remunerado em projetos sociais, atravs de iniciativas baseadas na economia solidria e outras formas de arranjos cooperativos. Alm disso, para muitos as organizaes da sociedade civil seriam a sada para o desemprego, ao incorporar a mo-de-obra excluda do mercado de trabalho no setor privado e estatal pelos processos de reestruturao organizacional implementados por grandes empresas e pelo Estado (RIFKIN, 1995; SALOMON, 1998; LIPIETZ, 1991); Controle Social e Accountability, cobrando uma atuao direta sobre os problemas sociais, coibindo a corrupo, exigindo a modernizao das 91

polticas pblicas, acessando e publicizando informaes e avaliando resultados de programas e projetos implementados por governos e empresas (GOHN, 2000;PEREIRA e GRAU, 1999); Capacidade de focalizao nos problemas sociais, visto que as organizaes da sociedade civil se deslocariam do veis poltico-partidrio e/ou ideolgico dos debates na esfera governamental, concentrando-se em problemas e solues efetivos para os problemas na proviso de polticas sociais e ampliao de direitos, sobretudo aqueles que adquirem maior visibilidade junto sociedade (DUNHAM, FREEMAN, LIEDTKA, 2006; RONDINELLI, LONDON, 2004). No entanto, vrios questionamentos quanto suposta capacidade modernizadora advinda das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas e projetos sociais se apresentam, quer seja tendo como objeto de estudo trajetrias nacionais especficas, quer seja quanto presena das OSCs no cenrio internacional (BEBBINGTON, 2002; LANDIM, 2002; OLIVEIRA, 2002). Debates e crticas sobre a sociedade civil organizada so apontados em diferentes vertentes e campos de conhecimento voltados ao estudo da esfera nogovernamental. Na literatura que discute a dimenso gerencial das organizaes nolucrativas, so encontrados alertas para os riscos da crescente difuso de tcnicas gerenciais privadas entre OSCs (TENRIO, 1999); problemas advindos do aumento do nmero de voluntrios (TEODSIO, 2002); a gerao de produtos e servios como estratgia de captao de recursos (TEODSIO, 2002); a difuso de critrios de avaliao das intervenes sociais concentrados em eficincia e eficcia, em detrimento da efetividade e do impacto (FISCHER et al 2003; ROCHE, 2000); dentre outros fatores. J na literatura voltada aos estudos das polticas pblicas, autores como Landim (2002), Oliveira (2002), Teixeira (2002), Gohn (2000a) e Morales (1999) dentre outros, apontam as limitaes e os riscos da expanso da proviso de polticas pblicas atravs de organizaes da sociedade civil, diante de um cenrio de: retrao dos investimentos governamentais em polticas sociais; posies no-equnimes de negociao e articulao entre OSCs, Estado, organismos internacionais e capital privado; necessidade de ampliao da faixa de focalizao das polticas ambientais;

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permanncia de prticas clientelistas e baixa mobilizao social para controle institucional do Estado e das empresas; dentre outros problemas. Alm disso, estudos voltados insero de OSCs no cenrio internacional questionam o papel da sociedade civil como conjunto de atores capazes de ampliar as estruturas de governana global (GORDENKER e WEISS, 1996), alterar o contedo das polticas dos organismos internacionais (TUSSIE e RIGGIROZZI, 2001), construir agendas sociais menos centradas nos interesses dos pases capitalistas centrais e dos doadores (BEBBINGTON, 2002; CARVALHO E SACHS, 2001) e com impactos efetivos na ampliao da cidadania e dos direitos (ARISTIZBAL, 1997; BARRINGTON et al, 1993; LL, 1991), dentre outros aspectos. Se por um lado existem motivos para se vislumbrar novos caminhos capazes de conjugar eficincia na utilizao de recursos pblicos e privados com ampliao qualitativa e quantitativa dos servios sociais oferecidos populao, por outro, constrangimentos decorrentes tanto de fatores de natureza estrutural quanto conjuntural, apresentam-se como verdadeiras armadilhas, nas quais a interao entre as esferas pblica e privada, o moderno e o arcaico, a sociedade civil e o mercado, o Estado e as OSCs podem resultar em prejuzo da proviso de polticas sociais. As organizaes da sociedade civil podem desempenhar diferentes papis em sua relao com o Estado e as empresas. A seguir, encontram-se algumas formas de ao desenvolvidas por essas organizaes. Antes do exame destas diferentes perspectivas de interveno nos problemas sociais, cabe destacar que elas no so excludentes. Ou seja, pode-se atuar em determinados momentos no controle da execuo de projetos sociais, em outros na execuo dessas polticas, bem como exerc-los simultaneamente. 3.1.1 Controle da execuo de polticas pblicas Importante papel que vrias organizaes da sociedade civil tm desenvolvido, muito presente em movimentos que defendem a ampliao da cidadania, o acesso a direitos e/ou lutam contra a corrupo, esse campo de ao pode tambm ser encontrada em algumas OSCs internacionais que atuam no cenrio brasileiro. O objetivo principal seria exigir do governo, empresas e mesmo da sociedade posturas e propostas 93

inicialmente negociadas entre eles e o cumprimento das leis, ou ento a adoo de posies condizentes com vises consideradas mais avanadas de organizao e convivncia social na proviso de polticas sociais. Um dos recursos mais empregados para esse controle tem sido recorrer grande mdia, bem como uma gama de recursos disponveis com a as novas tecnologias de comunicao, vistas como forma de democratizao dos controles sociais sobre mquina pblica e as organizaes privadas. A indagao que permanece diz respeito aos impactos da difuso sobre a sociedade civil organizada de uma lgica pragmtica, balizada em uma racionalidade gerencial e que se ope politizao das discusses sociais, comumente encontradas no discurso e nas prticas empresariais, que pode levar as organizaes sociais a se concentrarem exacerbadamente na participao restrita e no alcance de metas de curtoprazo, perdendo sua ligao com as transformaes sociais mais amplas. O alcance de metas podem resultar tambm em desmobilizao da comunidade, conforme atesta Barbieri (2006): As organizaes da sociedade civil, especialmente as ONGs, podem desempenhar um papel fundamental para manter essa mobilizao, algo sempre desafiante, visto que conhecido o fato de que uma vez atingidos certos objetivos, ainda que parciais, uma tendncia de acomodamento comea a tomar conta das pessoas e dos grupos antes mobilizados. (p.41) Na verdade, as estratgias dos movimentos sociais organizados no se concentram exclusivamente ou na participao ampliada ou na restrita, o problema bsico advm da focalizao extrema do alcance de metas pragmticas como alternativa para o fortalecimento das organizaes, na medida em que geram ganhos concretos no curto-prazo e de repercusso positiva direta sobre a imagem construda junto comunidade. 3.1.2 Execuo de polticas pblicas e projetos sociais

Outra perspectiva de ao bastante difundida, tanto em organizaes da sociedade civil com alcance geogrfico mais restrito ou local, quanto naquelas de ao 94

nacional ou internacional, a articulao com o Estado na execuo de polticas pblicas ou com empresas em projetos sociais. Alm disso, muitas delas atuam atravs de articulaes colaborativas com outras organizaes da sociedade civil, geralmente de maior porte e alcance global. As parcerias entre Estado, empresas e organizaes da sociedade civil se constituiria a partir de trocas contnuas de recursos financeiros e humanos, conhecimento, tecnologia e informaes (MEIRELLES, 2005; FISCHER, 2002; COSTON, 1998). No entanto, cabe destacar que muitas vezes a chamada parceria no passa de uma captura da OSC, seja pelo Estado, grandes empresas ou organismos e ONGs internacionais (BEBBINGTON, 2002; GORDENKER e WEISS, 1997). Assim, estabelece-se no uma relao de parceria, mas de submisso das organizaes da sociedade civil ao Estado, s empresas privadas, aos organismos internacionais e/ou s outras OSCs mais estruturadas e/ou com maior capacidade econmica e poltica. A parceria com o Estado pode se transformar em terceirizao das polticas pblicas, ou seja, o governo se desonera da execuo de seus programas sociais, esperando que as organizaes da sociedade civil solucionem os problemas comunitrios (MONTAO, 2002). Ou ento, o Estado, demonstrando pouca abertura para dialogar com as OSCs, impe regras, procedimentos e metodologias, que devero ser seguidos pelas organizaes parceiras, perdendo-se as grandes possibilidades de crescimento mtuo e interao democrtica com a sociedade (TEIXEIRA, 2002; COSTON, 1998). No menos problemtica pode ser a relao com a iniciativa privada, visto que muitas organizaes que se encontram no interstcio entre as esferas do mercado e pblica, como as fundaes empresariais, por exemplo, em determinados momentos podem atuar mais como um vetor dos interesses empresariais junto sociedade do que no combate efetivo aos problemas sociais. Nessa relao, podem ser definidos problemas sociais a atacar e difundirem-se valores, idias e abordagens que representam mais um desejo da grande empresa do que questes relevantes para a comunidade. evidente que a ao social das empresas, como de qualquer ator social, dificilmente ser totalmente desinteressada, mas existem diferenas entre a empresa obter ganhos com seus projetos sociais e impor seus valores, filosofia e abordagens comunidade. 95

A relao entre empresas ou OSCs mais fortes e estruturadas e organizaes da sociedade civil menos preparadas, quer seja politicamente, administrativamente ou financeiramente, tambm pode resultar numa captura do mais fraco pelo mais forte (COSTON, 1998; NAJAM, 1996). Esse fenmeno seria muito freqente quando se observa a ao de rgos de financiamento e/ou ONGs de alcance internacional nos pases em desenvolvimento (BEBBINGTON, 2002). Muitas vezes, so impostas prioridades na soluo dos problemas sociais e metodologias de ao que representam muito mais as respostas esperadas pelas sociedades afluentes do que as necessidades reais das naes em desenvolvimento. (CARVALHO e SACHS, 2001; CARVALHO, 1997; ARISTIZBAL, 1997; BARRINGTON, 1993) 3.1.3 Execuo autnoma de projetos sociais

Essa a forma de atuao mais difcil de se encontrar em estado puro, visto que as organizaes da sociedade civil encontram dificuldades para obter recursos para seu funcionamento, exigindo o estabelecimento de parcerias. Alm disso, a legislao pode impor exigncias a uma srie de aes de interveno social, dificultando a ao isolada dessas organizaes (COSTON, 1998). No entanto, as organizaes que detm maior credibilidade junto sociedade geralmente conseguem atuar de forma mais autnoma na execuo de seus projetos sociais. Trata-se das poucas organizaes que conseguiram equacionar de alguma forma um dos grandes desafios das organizaes da sociedade civil: a captao de recursos. Dentre as estratgias para se conseguir provimento regular de recursos encontram-se desde a comercializao de produtos ligados causa social defendida at o recolhimento de doaes. Porm, essas estratgias de captao de recursos podem incorrer na perda de foco no objetivo principal da organizao, despendendo energias e recursos mais para a sobrevivncia prpria do que no ataque aos problemas sociais. Longe de ser um fenmeno residual, essa tendncia uma das categorias centrais de anlise dos movimentos sociais, remetendo ao dilema micheliano da chamada Lei de Ferro das Oligarquias, segundo o qual as organizaes poltico-sociais acabam voltando-se mais para a sua prpria sobrevivncia organizacional, desprendendo-se das demandas da base comunitria (MICHELS, 1969). 96

3.1.4 Influncia nos processos decisrios de organismos internacionais, Estados e empresas Outra forma de ao das organizaes da sociedade civil a influncia nos processos decisrios, quer seja do Estado, de organismos internacionais ou das empresas. Percebe-se que o universo da sociedade civil organizada bastante heterogneo tambm quanto a esta capacidade de ao. Pode-se encontrar desde OSCs com significativo poder de interveno na definio de agendas, fato bastante comum entre algumas organizaes de alcance planetrio, at movimentos locais desprovidos de capacidade de maior capacidade de articulao poltica e visibilidade miditica. (GORDENKER e WEISS, 1996) Outro ponto importante de anlise diz respeito focalizao exagerada das polticas sociais em decorrncia da ao de grupos de representao dos interesses de organizaes da sociedade civil. Ainda que o clientelismo e a disputa por recursos pblicos possa ser inerente ao processo democrtico, como defende REIS (2000), podese reproduzir com o fortalecimento das OSCs uma verdadeira lei da selva, na qual apenas os melhor aparelhados poltica, simbolicamente e gerencialmente obtero recursos e apoio social, em detrimento de projetos sociais relevantes, mas poucos estruturados para a disputa poltica, econmica e simblica junto sociedade, o Estado e as empresas. Repensar a ao de organizaes da sociedade civil no cenrio brasileiro implica em analisar tendncias estruturais e conjunturais da proviso de polticas sociais, para alm das unanimidades positivas e negativas que se apresentam. Diante do que discurso que vislumbra amplas e irrestritas possibilidades de consolidao de padres mais elevados de eficincia operacional e de consolidao dos direitos no pas atravs de Parcerias Tri-Setoriais, cabe apontar os impasses observados na construo das polticas sociais por mltiplas organizaes e interesses, que se situam numa dimenso no-governamental, ora perpassada pelo espao pblico, ora perpassada pelo mercado e ora por demandas corporativistas ou individuais. Por outro lado, negar os avanos alcanados pelas OSCs nas ltimas dcadas, quer seja na proviso de polticas sociais, quer seja na luta por direitos e na 97

mobilizao do ativismo civil, perder de vista o potencial modernizador da proviso de polticas sociais presente na esfera pblica. Muitas vezes, posturas conservadoras conscientes e inconscientes se manifestam por detrs da crtica aproximao entre Estados, empresas e organizaes da sociedade civil atravs das Parcerias Tri-Setoriais. Em vrios pases capitalistas centrais, a proliferao de OSCs esteve associada simultaneamente retrao do Estado na proviso de servios pblicos e expanso da mobilizao da sociedade civil. Esse carter dbio da sociedade civil organizada se refora no cenrio brasileiro, no qual a esfera pblica e a cidadania sempre se mostraram incompletas. Diante desse contexto, a proviso de polticas sociais e a ampliao da cidadania atravs das OSCs pode reforar jogos perversos em torno dos recursos pblicos, socializando solidariedade e ativismo social entre os mais pobres e alocando recursos entre os mais organizados e eficientes. Novas expresses do clientelismo ressurgem nesse cenrio, legitimadas pelo princpio da eficincia. O dilema entre participao e eficincia to presente na relao das OSCs com as empresas e o Estado, tambm se apresenta em sua organizao institucional interna. Nesse campo, uma luta entre diferentes racionalidades se processa, tendo como campo de batalha a to propalada necessidade de modernizao gerencial das organizaes da sociedade civil. Ferramentas de gerenciamento, supostamente desvinculadas de recortes ideolgicos, foram apropriadas por um nmero cada vez maior de organizaes no-governamentais (TENRIO, 2002). Concebendo a esfera do mercado como lcus gerador desses instrumentos de modernidade gerencial, esse modelo de gesto de OSCs pode se distanciar da necessria reflexo sobre a realidade, os desafios e a natureza da gesto das polticas sociais. Esta expanso da racionalidade mercantil pode implicar em constrangimentos significativos construo da esfera pblica no Brasil, resultando num espao competitivo de interesses e direitos, no qual as capacidades esto desigualmente distribudas. O cenrio torna-se mais complexo ainda quando se percebe que, por detrs da crtica expanso da racionalidade mercantil dentre as organizaes da sociedade civil, encontram-se tambm organizaes ineficientes, assistencialistas e/ou ligadas a interesses corporativistas, que tentam justificar sua existncia com base apenas em sua pretensa legitimidade ou na urgncia do combate dos problemas sociais.

98

A alternativa de proviso de polticas sociais atravs do capital privado tambm carrega em si possibilidades e ameaas. Se por um lado a crtica ao papel social dos empreendimentos capitalistas aponta para a prevalncia de interesses privados sobre os pblicos como motivadores da ao social, por outro esse tipo de proviso pode resultar em maior controle social sobre as empresas e distribuio mais eqitativa da apropriao de riquezas. Ponto fundamental para tal discusso, que parece passar distante do discurso empresarial que atribui a si mesmo o papel de liderana da mudana social a concepo da relao entre capital privado e sociedade civil como um jogo de interesses cruzados, ora convergentes, ora divergentes, tanto por fatores estruturais, quanto conjunturais. Do embate dessas foras na sociedade podem resultar tanto avanos da cidadania, quanto sua captura por formas pouco consistentes e excludentes de exerccio da conscincia social.

4. O MERCADO EM DIREO ESFERA PBLICA: ENCONTROS E DESENCONTROS COM A SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA E O ESTADO

Espirit de corps em permanentes corpos Do mesmo comrcio, Smith, Adam, homens nunca se renem sem uma conspirao contra o pblico em geral Uso independente do dinheiro (o NOSSO) para controlar o NOSSO banco, o prprio e nele os depsitos, recebidos, onde recebidos
(Canto XL, Ezra Pound)

A discusso sobre Parcerias Tri-Setoriais implica no pensar e repensar as interaes que se estabelecem entre sociedade, estado e mercado, no s porque podem se constituem em componente fundamental na construo respostas efetivas aos problemas sociais, mas tambm porque vrias das alternativas de ao desenvolvidas situam-se nessas esferas, nos seus contnuos ou nos seus interstcios. No debate tambm aparecem diferentes correntes interpretativas sobre a natureza e o papel do mercados, sociedade civil e Estado e sobre a racionalidade e os fundamentos morais que guiam a racionalidade e ao dos atores que os compem. Algumas dessas correntes situam-se em plos opostos e defendem no s diferentes modelos

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analticos, mas formas variadas de organizao da vida em sociedade. Assim como a noo de Parcerias Tri-Setoriais, as concepes sobre a natureza do Estado, do mercado e da sociedade e a racionalidade de seus atores caracterizada por divergncias terico-conceituais tanto dentro das narrativas intrnsecas ao campo econmico, quanto nas interpretaes de outros campos de conhecimento, como a sociologia, a cincia poltica e a filosofia. bastante usual se encontrar concepes dicotmicas entre mercado e sociedade, bem como entre interesses e posturas morais dos atores econmicos, no entendimento e no discurso de lideranas polticas, empresariais e de movimentos sociais, ainda que em muitos casos o seu reconhecimento seja velado ou apenas implcito. Pode-se encontrar no rol de iniciativas de responsabilidade social desde aes promovidas por empresas, guiadas pela lgica competitiva dos mercados, at aes que tentam promover novas formas de dilogo com os pblicos interessados nas atividades empresariais. fundamental se entender por onde caminham as concepes e racionalidades dos atores de mercado, explicitando as correntes explicativas que abrem chaves importantes tanto para a compreenso dessas prticas, quanto das relaes que estabelecem no mbito do mercado, da sociedade civil e do Estado, tendo como objeto a interveno nos problemas sociais e a ampliao da cidadania. Lvesque (2007) afirma que o pensamento econmico tradicional, fundado nos pressupostos de equilbrio geral do livre mercado, na centralidade das transaes econmicas na estruturao dos processos sociais e na racionalidade maximizadora e auto-interessada dos atores econmicos, encontra srias limitaes explicativas e incapaz de problematizar de maneira consistente a ao dos atores econmicos. Sen (2000) defende a urgncia de um exame crtico do que chama de preconceito e atitude poltico-econmica tradicional em favor do mecanismo de livre mercado, que precisariam ser parcialmente rejeitados e analisados no a partir de alguma forma grandiosa geral que justificaria submeter tudo ou negar tudo ao mercado (p.148-149). Como argumenta Abramovay (2004), no se trata de diabolizar o mercado, nem tampouco remeter a ele o carter de soluo universal, mgica, a todo e qualquer problema da coordenao humana em sociedades descentralizadas (p.13). Para os autores e tambm Fonseca (1993), esse seria um dos caminhos para se resgatar a insero das preocupaes e discusses ticas nos estudos econmicos, lembrando-se 100

que as Parceriais Tri-Setoriais exigiriam alm de uma nova economia, tambm a construo de uma nova tica por parte dos atores sociais, inclusive e sobretudo aqueles que operam na esfera do mercado (TORO, 2005). Diferentes lgicas de ao ou tentativas de justificao das formas para reduo de incertezas nas interaes sociais foram idealizadas por vrios sistemas de pensamento. Para a Boltanski & Chiapello (2002), essas lgicas podem ser representadas por metforas com relao cidade, sendo o mercado mais uma das formas de organizao, dentre vrias outras criaes sociais, cuja constituio e legitimao relativamente recente. Apesar de na contemporaneidade outras metforas se apresentarem, como a da Cidade de Projeto, cujo princpio organizativo seria baseado em conexes e redes, o status do mercado como vetor estruturador de racionalidades e lgicas de ao ainda central em vrios campos de conhecimento, sobretudo nas correntes dominantes no campo de conhecimento da cincia econmica. No quadro abaixo, so sintetizadas algumas interpretaes sobre as lgicas de ao social encontradas entre diferentes perspectivas de anlise, segundo Lvesque (2007).

Obra A cidade de Deus

Autor Santo Agostinho

Metfora Social Cidade Inspirao da Graa

Princpio

A poltica extrada Bossuet das palavras prprias da

Cidade Domstica

Dependncia pessoal

Sagrada Escritura O Leviat Hobbes Cidade da Opinio Cidade Mercantil Honra Posse de bens raros

Investigao sobre Adam Smith a natureza e as causas da riqueza das naes Contrato Social Da fisiologia social Rousseau Saint-Simon

Cidade Cvica Cidade Industrial & Cidade de Projeto

Bem comum Eficcia Conexo e Redes

O novo esprito do Boltanski

101

capitalismo

Chiapello

Quadro 1 - Lgicas de ao e princpios de agregao social

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Lvesque (2007, p. 54).

Apesar das interpretaes concorrentes sobre a racionalidade dos atores em sociedade, a viso que se tornou dominante na teoria econmica, cuja uma das maiores expresses a teoria neoclssica, baseia-se no pressuposto de que a interao livre e/ou espontnea entre os atores econmicos capaz de produzir resultados socialmente relevantes. Alm disso, quaisquer bloqueios a essa dinmica, quer seja por fatores de natureza poltica, cultural ou ideolgica, seriam concebidos como falhas de mercado e, por conseqncia, ineficincias prejudiciais no s ao funcionamento da economia, mas da prpria sociedade (Abramovay, 2004). Segundo os adeptos dessa corrente, um dos precursores de tal concepo seria justamente aquele que considerado o fundador das Cincias Econmicas, Adam Smith, com sua defesa do livre mercado. O apoio livre atuao e negociao nos mercados, mesmo em sua expresso mais incisiva e radical com o neoliberalismo, no raras as vezes recorre ao pensamento smithiano para justificar no s o livre mercado, mas tambm a postura moral que se estabelece dentro das relaes no mercado, concebida como modelo tambm para a organizao poltica e social (Cohen & Arato, 1994). No entanto, tais teses so refutadas por diferentes autores, incluindo Sen (2000), Fonseca (1993), Hirchman (1996) e Aktouf (2004). Os problemas em torno de tais pressupostos se baseiam no s numa compreenso equivocada dos escritos do pai da economia, como tambm e, principalmente, do entendimento da lgica de ao dos atores em sociedade e nos mercados, aspecto relevante para se entender processos nos quais governos, empresas e organizaes da sociedade civil estabelecem canais de cooperao e conflito sobre questes sociais e de ampliao da cidadania. Segundo Bernardo (2004), Smith nunca comungou dos princpios rgidos do liberalismo doutrinrio dos fisiocratas, apresentando um pensamento mais flexvel e menos dogmtico quanto ao laissez-fair, e jamais flertou com a idia de um possvel (e desejvel) desaparecimento do Estado (Fonseca, 1993, p.124). Para o economista 102

escocs, o exerccio da autoridade poltica seria imprescindvel em trs funes bsicas, a segurana externa, a administrao da justia e a proviso de bens pblicos. Cabe ressaltar que, conforme argumenta Sen (2000), a base racional do mecanismo de mercado est voltada para os bens privados e no para os bens pblicos, sendo possvel mostrar que pode haver boas razes para o fornecimento de bens pblicos, indo alm do que os mercados privados promoveriam. (p. 153-154) As preocupaes de Adam Smith em defender o livre mercado residiriam em evitar que o reconhecimento dos benefcios da autoridade em certas reas da vida em sociedade no ofuscasse seus limites, problemas e riscos em outras esferas, sobretudo na economia (Fonseca, 1993). Para Sen (2000), a oposio de Smith s restries de mercado pode ser entendida, de forma ampla, como de natureza pr-capitalista, ou seja, centrada na preocupao em combater os interesses de alguns em proteger lucros artificialmente elevados frente aos riscos da concorrncia: Smith procurou demonstrar que os interesses adquiridos tendem a vencer porque conhecem melhor seus prprios interesses - e no porque conhecem o interesse pblico (p. 147). Portanto, nos pressupostos smithianos est implcita a idia de que mecanismos de livre mercado podem ser condizentes com os interesses pblicos, quando comparados a situaes nas quais interesses privados levam a restries de livre concorrncia. No entanto, isso no implica na defesa absoluta do livre mercado e da racionalidade auto-interessada dos atores econmicos em toda e qualquer situao ou como modelo abstrato de organizao da vida em sociedade (BERNARDO, 2004). Ao contrrio da viso distorcida e idealizada sobre Smith com relao defesa intransigente do livre mercado, h claras referncias em sua obra quanto necessidade de restries legais sobre a taxa de juros mxima que poderia ser cobrada e a condenao dos perdulrios, considerados por ele como inimigos pblicos, e dos empresrios imprudentes, que seriam movidos pela paixo do desfrute presente: Se o exemplo do aougueiro, cervejeiro e padeiro nos leva a atentar para o papel mutuamente benfico do auto-interesse, o argumento dos perdulrios e empresrios imprudentes mostra a possibilidade de que, em certas circunstncias, as motivaes do lucro privado podem realmente ser contrrias aos interesses sociais. (...) Esse , em grande medida, o principal receio quando se considera a perda social envolvida, por exemplo, nas produes privadas que acarretam desperdcio ou poluio 103

do meio ambiente e que se ajustam bem descrio feita por Smith da possibilidade de alguma diminuio no que, de outro modo, teriam sido os fundos produtivos da sociedade (SEN, 2000, p. 150-151) Para Fonseca (1993), outra caracterstica do pensamento de Smith que foi desvirtuada ao longo da evoluo do pensamento econmico a idia de que a postura e a ao auto-interessada ou egosta dos indivduos deveria ser o motor das interaes sociais e de mercado. O pressuposto de que vcios privados (comportamentos autointeressados ou egostas) levariam a benefcios pblicos, presente na Fbula das Abelhas de Mandeville, passou a fundamentar o liberalismo radical de vrios autores fisiocratas (BERNARDO, 2004), encontrando eco nos dias atuais em economistas como Friedman (1970), segundo o qual a responsabilidade social nos negcios desvirtuaria os empresrios de sua busca incessante de lucros, mitigando esse mecanismo que seria responsvel pela gerao de eficincias para outras esferas da vida e cujo centro de irradiao seriam os mercados. Smith, apesar de reconhecer que a grande massa humana movida pelo desejo de melhorar de condio material, jamais confundiu o desejado e o desejvel. (...) Embora tolervel do ponto de vista moral, e sob muitos aspectos surpreendentemente benfico para o conjunto da sociedade, o auto-interesse econmico do indivduo estava longe de ser uma coisa admirvel. (...) e sempre foi visto, por Adam Smith, com uma corrupo dos nossos sentimentos morais. (FONSECA, 1993, p. 132-133). Conforme argumentam Sen (2000) e Irschman (1996), o pensamento smithiano pressupe bases morais para o funcionamento da economia de livre de mercado, ou melhor, como destaca Fonseca (1993, p.95), que a economia se ergue sobre a infraestrutura tica. Essa parece ser a orientao de uma srie de estudos no campo da economia poltica que, apesar de no conseguir fazer frente ao status de mainstream do pensamento econmico neoclssico, tenta resgatar a discusso dos fundamentos morais dos sistemas econmicos. Dentro da tradio de estudos sobre tica e economia, uma noo que se difundiu foi a de que possvel compatibilizar capitalismo e tica, sendo que os desdobramentos dessa relao trariam muitos benefcios, tanto de natureza social quanto econmico-produtiva, tendo como exemplo mais significativo as experincias das economias capitalistas do leste asitico (KURZ, 1997). Outro argumento que 104

reforaria essa tese viria da observao da trajetria histrica das economias capitalistas centrais, atravs das quais se constataria que o capitalismo se instaurou e se dinamizou com maior pujana nos pases nos quais surgiram regras morais bastante rgidas, que coibiram o egosmo exacerbado (FONSECA, 1993). A chamada tica protestante, pautada na valorizao do trabalho e da realizao material, mas tambm em cdigos de conduta rgidos, teria se constitudo em um dos principais fatores para o desenvolvimento do sistema capitalista nos pases da Europa Ocidental (WEBER, 1994a). O mesmo poderia ser encontrado em economias asiticas, com destaque para a experincia japonesa (FONSECA, 1993). Para alguns autores de orientao marxista, como Kurz (1997), os vnculos entre tica e economia no capitalismo seriam frgeis e mascarariam as relaes estruturais de explorao e alienao do trabalhador, intrinsecamente antiticas. Para o autor, a chamada infra-estrutura moral faz-se relevante no perodo de surgimento e consolidao da dinmica capitalista nas sociedades. Nessa fase, a necessidade de regras bsicas e universais de postura e ao se faz mais intensa, de forma a garantir confiabilidade entre os atores econmicos. A partir do momento em que a lgica capitalista se consolida e passa a balizar as aes e percepes dos atores, rompendo laos feudais, agrrios, arcaicos e pr-capitalistas, instara-se mais consistentemente a dinmica de mercado e as transaes e interaes decorrentes das trocas econmicas. Para o autor, com a consolidao de estruturas capitalistas avanadas, os imperativos da infra-estrutura moral no se fariam mais to necessrios. As manifestaes na cultura e sociedade asiticas contemporneas de apego a uma tica de origem confuciana, marcada pela valorizao do trabalho, da disciplina e da dedicao, seriam decorrentes justamente do carter tardio de consolidao do capitalismo em pases como o Japo e os chamados Tigres Asiticos. (KURZ, 1997) Segundo Fukuyama (2000), a sociedade de mercado prejudica e fortalece

simultaneamente os relacionamentos morais (p. 262), demandando e criando novas

bases para a tica, ao mesmo tempo em que corri estruturas sociais e valores culturais arcaicos ou que se chocam com a livre circulao de indivduos e mercadorias no capitalismo. Nessa tica, ao mesmo tempo que prticas como o consumismo e o individualismo se ampliariam com a expanso do capitalismo, o respeito s liberdades individuais e aos direitos civis tambm se difundiria entre as sociedades. 105

Piore (1998) afirma que duas lgicas parecem estar em jogo nas transformaes produtivas atuais: uma ligada esfera da valorizao financeira do capital e outra aos processos produtivos e comerciais de acumulao capitalista. Isso o que leva Albert (1992) a afirmar que o sistema mundial vive um conflito intrnseco entre dois modelos de capitalismo: o Financeiro e o Produtivo, tese que tambm defendida por Aktouf (2004). Menos dependente da infra-estrutura moral, devido sua volatilidade, o Capitalismo Financeiro poderia se dinamizar inclusive atravs de crises cclicas de credibilidade das economias. No Capitalismo Produtivo a incapacidade de realocao rpida de investimentos implicaria em maior dependncia das empresas com relao a comunidades locais, culturas regionais e governos nacionais, bem como em relao imagem de credibilidade e moralidade dos atores das economias em que esto inseridas. Ainda que as discusses sobre tica e economia apontem para novas compreenses das interaes entre empresas, governos e sociedade, autores como Lvesque (2007) advogam a necessidade de se ultrapassar os modelos explicativos inerentes s cincias econmicas, promovendo uma aproximao mais profunda com outros campos de conhecimento ou mesmo a fundao de um novo campo de conhecimento. Isso permitiria se entender de forma mais consistente os processos nos quais atores governamentais, do mercado e da sociedade civil estabelecem interaes em torno de agendas responsveis: (...) a economia social fornece alguns princpios e regras que poderiam estabelecer um ponto de partida para se pensar de forma realista o desenvolvimento sustentvel e uma economia socialmente responsvel. (LVESQUE, 2007, p. 58). Para Abramovay (2004), a crtica aos pressupostos tradicionais da economia no pode resultar apenas na incorporao de elementos sociais e polticos como variveis exgenas ao modelo compreensivo, como o fazem at mesmo os esquemas interpretativos de equilbrio geral da economia neoclssica, mas precisa levar a uma nova compreenso dos prprios elementos constitutivos do que se concebe sobre a natureza e dinmica dos mercados e da sociedade. Por outro lado, como aponta Lvesque (2007), (...) a crtica da cincia econmica pela sociologia de inspirao durkheiminiana, ou inversamente, da sociologia pela cincia econmica apenas conseguiram banalizar ambas. Tal operao terica apenas interpreta uma cidade a 106

mercantil no caso da cincia econmica, por uma outra, a cidade cvica, no caso da sociologia durkheiminiana (p. 54). Assim, trata-se de engendrar um construto interpretativo capaz de se contrapor s dicotomias mercado e sociedade, competio e solidariedade, ao auto-interessada e altrusmo, substituindo-as por modelos analticos que partem do princpio de que as aes e interesses dos atores econmicos so socialmente construdos, o que permitiria um entendimento mais profundo das interaes entre agentes tradicionalmente associados aos mercados, como as empresas privadas, com organizaes da sociedade civil e com o Estado. Abramovay (2004) argumenta que os estudos sob essa matriz terica podem fazer frente a um verdadeiro imperialismo econmico na compreenso das posturas e dos atores no mercado, ultrapassando fronteiras disciplinares e permitindo uma melhor compreenso da constituio dos mercados como processos sociais. Para o autor, no cabe apenas questionar a racionalidade ampla e auto-interessada dos atores nos sistemas econmicos, negando ou nuanando os pressupostos de auto-interesse como nicos e inerentes ao social dentro dos sistemas econmicos, mas a prpria concepo dos mercados como fenmenos com dinmica prpria, diferenciada e distante das outras esferas da vida em sociedade: a racionalidade dos atores pode ser condio necessria, mas nem de longe suficiente para a ao, pois a conduta dos indivduos e dos grupos s se explica socialmente (...). ( p.2). Segundo Lvesque (2007) seria preciso romper o pressuposto de que as atividades econmicas, inclusive das empresas privadas, resumem-se s trocas mercantis, ampliando o entendimento de formas de relacionamento e interao entre atores que so fundadas em outras dinmicas sociais: (...) o campo das prticas econmicas ampliado para incluir no somente as atividades mercantis, mas igualmente as atividades no mercantis (a redistribuio) e no monetrias (a reciprocidade) (...) (p. 52). Para o autor, isso se viabiliza com mais consistncia atravs de uma srie de correntes de investigao que compem a chamada Nova Sociologia Econmica (NSE), capazes de oferecer alternativas de interpretao sobre a natureza dos mercados e suas interaes com a sociedade e o governo, bem como sobre a racionalidade dos atores econmicos. No quadro abaixo esto relacionadas diferentes correntes da NSE.

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Lngua Francesa MAUSS: contra o

Lngua Inglesa

utilitarismo; Nova Sociologia Econmica: redes e imerso social da economia (Granovetter)

paradigma da ddiva (Caill e Godbout)

Economia social e solidria, economia Evolucionistas e neoschumpterianos: plural (Laville e Roustang) sistemas sociais de inovao (Nelson, Winter, Dosi, Freeman) Regulacionistas: compromissos desenvolvimento Lipietz) Economia da grandeza: mundos e Novos institucionalistas: bifurcao e cidades Thvenot) (Boltanski, Chapiello, especializao flexvel (Piore, Sabel, Hodgson) instituies sociais, modelo Boyer (Aglietta, e Neocorporativistas: e Hollingsworth) governana e

de democracia social (Schmitter e Streeck,

Economia das convenes: mundo da Socioeconomia: nova disciplina e dupla produo e mercado como organizao dimenso (Favereau, Orlan, Salais) da economia (Etzioni, Lawrence e Coughlin)

Quadro 2 - Abordagens da Nova Sociologia Econmica

Fonte: Extrado de Lvesque (2007, p. 51)

Possibilidades explicativas de vrios fenmenos ligados s Parcerias Tri-Setoriais so encontradas na Nova Sociologia Econmica. Como exemplos, pode-se enumerar desde estudos a partir do paradigma da dvida (CAILL, 2002; MARTINS, 2002; GODBOUT & CAILL, 1999), voltados discusso sobre solidariedade e prticas de voluntariado, to propaladas por algumas OSCs e empresas atualmente, at discusses sobre economia plural, cujo foco so as formas cooperativas de organizao da produo, que se apresentam em vrios empreendimentos de incluso social (FRANA FILHO & LAVILLE, 2004; ALIER, 1998). Alm disso, temas como governana de empresas se constituem em objeto de investigao de vrias outras correntes da NSE, como a corrente do Neocorporativismo. Para Lvesque (2007), essa corrente da NSE (...) reconhece a multiplicidade das lgicas de ao (...) o clculo dos prprios interesses 108

acompanhado de outras motivaes muitas vezes mais fortes e que provm da moral, da obrigao, da emoo, da confiana e dos laos sociais. (...) essa abordagem responde em grande parte a uma forte demanda de tica nos negcios e, mais amplamente, na sociedade. (p. 57) As correntes que compem a Nova Sociologia Econmica, apesar de suas diferenas interpretativas, comungam da concepo de que os mercados no so entes abstratos, neutros e impessoais que a tradio engenheira em oposio tradio tica da cincia econmica quis deles fazer (ABRAMOVAY, 2004, p.8). Alm disso, permitem a insero da discusso sobre questes ticas e suas variantes modernas, como a responsabilidade social empresarial, o controle social sobre instituies, a transparncia, o envolvimento de partes interessadas e, sobretudo, as Parcerias Tri-Setoriais, dentro de lgicas explicativas que no se resumem ao econmico, mas dialogam mais profundamente com o poltico e o social. 4.2 O Pblico e o Privado nas Intervenes Empresariais em Projetos Sociais no Brasil

Onde h poder, h fragilidade. E onde h fragilidade, h responsabilidade.

(Paul Ricoeur) Projetos de interveno nos problemas sociais desenvolvidos por empresas tm assumido um papel de destaque no cenrio empresarial brasileiro recente, atravs de grande exposio na mdia e mesmo da presena nos debates acadmicos. Esse fenmeno observado no cenrio de negcios brasileiros parece acompanhar tendncia que tambm se manifesta nos pases capitalistas avanados. Se a centralidade atribuda aos projetos sociais de empresas pode representar um avano da agenda das organizaes privadas brasileiras, por outro lado, deve-se atentar para o fato de que muitas estratgias e tcnicas de gesto de responsabilidade social inspiram grandes debates, crticas e controvrsias, tanto da opinio pblica, que muitas vezes demonstra desconfiana e ceticismo em relao alegada postura socialmente correta das empresas, quanto no campo acadmico. Ao mesmo tempo em que o debate sobre a relevncia de projetos sociais implementados por empresas se desenvolve, novos termos e expresses so 109

veiculadas, tentando imprimir novas concepes e abordagens s antigas estratgias de interveno nos problemas da comunidade e no relacionamento com as partes interessadas nas atividades empresariais. Dentre essas novas terminologias, destacamse Cidadania Empresarial, Responsabilidade Social de Empresas, Filantropia Empresarial e Investimento Social Empresarial. Outra expresso, que parece assumir grande centralidade Stakeholders, concepo que inspiraria as corporaes a orientar suas atividades e estratgias para o atendimento de outras partes interessadas nas suas atividades, que no somente os proprietrios ou acionistas (stockholders ou

shareholders). Essa tentativa de conciliao e, at mesmo convergncia, de interesses

entre todas as partes interessadas desperta debates relevantes, quer seja dentro das prprias discusses sobre a chamada Teoria dos Stakeholders, apontando limitaes e falhas que precisariam ser superadas atravs de novos avanos terico-conceituais (DUNHAM, FREEMAN e LIEDTKA, 2006), quer seja por crticas de fora deste construto terico, que advogam sua superao nos estudos organizacionais (WEISS, 1995). A discusso sobre as interaes entre organizaes da sociedade civil e as empresas discutida pela Teoria dos Stakeholders, uma das principais construes analticas que discutem essa interao sob a tica da gesto empresarial. Segundo DONALDSON e PRESTON (1995), trs linhas interpretativas podem ser encontradas nos estudos no campo da Teoria dos Stakeholders: descritiva, instrumental e normativa. Os autores, que assumem incisiva defesa da abordagem normativa, destacam a necessidade de envolvimento das partes interessadas na dinmica das empresas. Para Weiss (1995), pode-se afirmar que a Teoria de Stakeholders goza do status de paradigma no campo dos estudos organizacionais sobre responsabilidade social empresarial, consistindo no apenas em um modelo explicativo e normativo de ao empresarial, mas tambm um sistema geral de idias e pressupostos, exemplos padro e assertivas. Apesar disso, segundo o autor, os fundamentos terico-conceituais que estruturam a interpretao da postura e ao empresariais baseados na noo de

stakholders permanecem pouco discutidos, debatidos e criticados. Um primeiro

problema residiria na intercambialidade das expresses empresa e corporao, assumidas em grande parte da literatura sobre stakeholders como sinnimas, obscurecendo o fato de que os proprietrios e no a empresa em si que est no centro da rede de interesses que compem a organizao privada. Alm disso, a Teoria de 110

Stakeholders seria marcada por um argumento de circularidade quanto legitimao

das corporaes no sistema capitalista, visto que a corporao existe por que instituies capitalistas a legitimam e, portanto, no precisariam dos stakeholders para tal. Os proprietrios teriam responsabilidade junto aos stakeholders, que legitimariam a empresa, no entanto, para que a corporao tenha responsabilidade tem que ser legitimada pelo capitalismo. Ao criar obrigaes morais, legitima-se a corporao no capitalismo, mas se legitimam as obrigaes, legitimam a corporao, que s existe porque as instituies capitalistas a legitimam. Enfim, a Teoria dos Stakeholders j partiria da idia de legitimidade da corporao, para depois dizer que ela est em xeque, para em seguida refor-la novamente. Mas a crtica mais incisiva de Weiss (1995) parece residir no fato de que as abordagens sobre stakeholders no colocam em questo a natureza do capitalismo contemporneo, com a expanso de grandes corporaes globais, que detm grandes capacidades e recursos concentrados e das prprias interaes sociais a partir dos princpios utilitaristas da teoria econmica neoclssica, apesar de paradoxalmente negar o utilitarismo. Ao partir do princpio que as empresas e os mercados so formados por nexos de interesses voluntrios, a Teoria do Stakeholders justificaria o prprio comportamento auto-interessado, apesar de afirmar pretender reprimi-lo e neg-lo. Jones (1999) identifica na administrao de stakeholders os antecedentes institucionais para que o discurso, bem como a prtica, da responsabilidade social empresarial sejam construdos. Para o autor, essa seria condio necessria, mas no suficiente, visto que os decisores nas empresas precisariam desenvolver valores compatveis com a abertura e o interesse em se responsabilizar pelos impactos e desdobramentos gerados pela organizao privada sobre as partes interessadas. Alm da dimenso dos indivduos, Jones (1996) afirma que os chamados nveis sociocultural, nacional, do setor empresarial e da prpria empresa tambm precisariam avanar no sentido de reconhecer e dialogar com os stakeholders. Apesar de reconhecer dimenses que extrapolam a racionalidade dos indivduos, percebe-se que grande parte da literatura dedicada ao campo que se convencional denominar de tica nos Negcios tem um porte apelo normativo, que resulta com freqncia na recomendao de educao e conscientizao dos gestores (DONALDSON e PRESTON, 1995; FREEMAN e REED, 1983).

111

Para Kreitlon (2004), trs correntes podem ser encontrados nas discusses sobre responsabilidade social empresarial e seus temas correlatos, incluindo a Teoria de Stakeholders, a saber: tica nos Negcios (Business Ethics); Negcios & Sociedade (Business & Society); e Gerenciamento das Questes Sociais (Social Issues

Management). Enquanto a primeira corrente seria a precursora desse campo de

estudos, com marcada natureza normativa, a segunda vertente procuraria incorporar variveis scio-polticas e contratuais (no sentido de interaes sociais), ao passo que a terceira perspectiva focaria suas anlises na gesto estratgica da tica empresarial, com forte carter instrumental. Apesar dessas correntes de pensamento partirem de pressupostos e dialogarem com campos de conhecimento distintos, nenhuma delas parece se constituir em um campo de investigao independente e unificado, visto que muitas vezes os elementos conceituais de uma vertente so empregados por outra, e vice-versa. Outra abordagem, ainda que se coloque em oposio a toda a construo terico-conceitual das trs anteriores, que se faz presente nas discusses sobre as responsabilidades empresariais fundamenta-se na viso da economia neoclssica sobre a natureza da firma. Friedman (1970) citado com freqncia como exemplo da forte defesa da idia de que as responsabilidades das corporaes se esgotam em seus

shareholders ou stockholders, pressuposto central para a perspectiva neoclssica. As

iniciativas que visam maximizar lucros dos acionistas e proprietrios, dentro dos rigores da lei, constituiriam a responsabilidade social da empresa e seus gestores. Para o economista americano, ofertar bens e servios e gerar empregos j esgota a responsabilidade da empresa com a sociedade. Ultrapassar esse ponto seria intervir em esferas diferentes do mercado, sobrepondo desnecessariamente papis com o Estado e a sociedade civil organizada, o que geraria ineficincias econmicas prejudiciais ao satisfatrio e necessrio funcionamento do mercado, alm de servir de vetor para a difuso do paternalismo e do assistencialismo no acesso aos direitos sociais. Qualquer alterao nessa dinmica de comportamento auto-interessado dos atores no livre mercado poderia incorrer em ineficincias, que ao final penalizariam toda a sociedade. Por sua vez, os cidados, assumidos como consumidores - pressuposto conceitual partilhado por algumas abordagens no neoclssicas, principalmente a Social Issues

Management -, so tidos como capazes de regular o comportamento imoral dos

112

agentes econmicos. Essa perspectiva desperta crticas decisivas, que vo desde a constatao que dinmicas de concorrncia imperfeita marcam a realidade de vrios mercados, passando pelo reconhecimento de que os resultados da responsabilidade social empresarial trazem ganhos competitivos e de lucratividade s empresas, at alcanar a adoo de uma concepo inconsistente sobre a racionalidade autointeressada dos atores econmicos e as implicaes de uma sociedade fundada nas relaes de mercado. A abordagem da tica nos Negcios, inspirada por contribuies do campo da filosofia moral, ressalta a relevncia dos valores e julgamentos morais dos atores econmicos, muitas vezes entendidos como indivduos inseridos nas organizaes, e em sua capacidade e responsabilidade em assumir deveres morais. Apesar de vrios autores dessa corrente considerarem diferentes perspectivas dos estudos ticos na filosofia, como por exemplo as noes de tica convencional, consequencialista e deontolgica (SCHWARTZ e CARROLL, 2003), a presena de apelos normativos a partir dos imperativos categricos kantianos marcante nas discusses, sobretudo pelo carter normativo das anlises nessa abordagem. Outro trao marcante a centralidade atribuda formao moral dos gestores, como estratgia para a difuso de prticas de responsabilidade social empresarial. Com isso, faz-se uma contraposio mo invisvel dos mercados, bem como regulao da mo do governo (GALBRAITH, 1986), perspectivas que rejeitam uma idia central para a tica nos Negcios: a de que os as empresas possam ter julgamento moral independente. No entanto, para Weiss (1995), essa parece ser uma das grandes debilidades dessa corrente, na medida em que no reconhece que valores e instituies so socialmente construdos, acabando paradoxalmente por consolidar os fundamentos do mercado e suas dinmicas de racionalidade contempornea. O reconhecimento das instituies sociais que permeiam e do sentido s atividades empresariais est no cerne da corrente denominada Negcios & Sociedade. Nesse aspecto, um pressuposto central o de que a legitimidade das empresas deriva dos papis que exercem e das expectativas que inspiram junto sociedade. Relaes de poder entre partes interessadas e corporaes resultariam idealmente em controle dos abusos econmicos e da prpria concentrao de poder em conglomerados 113 auto-interessada como pilares inquestionveis da sociedade

empresariais. Nessa abordagem, de carter eminentemente sciopoltico, a sociedade trazida para o primeiro plano das discusses e deixa de se assumida como mera beneficiria das virtudes morais desenvolvidas pelas empresas, como ocorre em alguns abordagens desenvolvidas dentro do campo da tica nos Negcios. A perspectiva do Gerenciamento de Questes Sociais fundamenta-se nitidamente no utilitarismo, com destacada concepo instrumental da responsabilidade social empresarial. Para Jones (1996), trs pressupostos balizam essa abordagem, a saber, a empresa pode tirar proveito de vantagens de mercado se antecipando a mudanas de valores da sociedade; posturas e aes socialmente responsveis se constituem em vantagens competitivas para as corporaes; e a proatividade permite a antecipao de mudanas na legislao e nas exigncias de diferentes formas de controle social, trazendo impactos positivos para o empreendimento no longo-prazo. Segundo Logsdon e Palmer (1988), essas concepes comungam das mesmas crenas do pensamento neoclssico, na medida em que reafirmam que o nico interesse legtimo da empresa perseguir seus prprios interesses, o crescimento e a lucratividade, e consolidam a idia de que os atores econmicos so movidos pelo estrito auto-interesse, racionalidade instrumental e sentido de utilidade. O que parece estar em curso, no mbito da responsabilidade social empresarial, quer seja nos pases capitalistas avanados, quer seja em pases como o Brasil, a construo de um discurso de ruptura com o passado e a construo de estratgias que modernizariam prticas empresariais voltadas responsabilidade pelos problemas sociais e seu combate atravs de iniciativas de origem no capital privado. Como destaca Decca (1996), aes sociais desenvolvidas por empresrios remontam aos primrdios do capitalismo, sobretudo no momento da Revoluo Industrial, quando homens de negcios passaram a oferecer benesses comunidade de maneira mais regular. Para determinadas organizaes que tm como finalidade difundir novos valores e abordagens quanto Responsabilidade Social Empresarial, como o Instituto ETHOS e o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE) no Brasil, essas primeiras intervenes de homens de negcios nos problemas comunitrios eram marcadas por um profundo assistencialismo, paternalismo e caracterizariam o que se convencionou chamar, com forte vis negativo no caso brasileiro, de filantropia

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empresarial, caracterstica que deveria ser abolida da moderna interveno das empresas nos problemas sociais. Cabe lembrar que prticas tradicionais de filantropia empresarial eram marcadas no apenas pelo assistencialismo, mas sobretudo por uma forte tendncia de controle da fora de trabalho e das comunidades. Apesar da mxima de Henry Ford, uma

empresa deve viver na comunidade e no da comunidade, declarao que poderia

demonstrar sensibilidade e preocupao com o relacionamento com a sociedade e comunidades locais, as prticas de gesto inicialmente adotadas na fbrica inicial da Ford eram marcadas pela nfase no controle da mo-de-obra. A interveno comunitria dessa gesto fordista, sobretudo junto s famlias dos trabalhadores, fundava-se na difuso de valores morais rgidos e disciplinadores dos desorganizados e fadados misria (BEYNON, 1995). A concepo assistencialista de interveno nos projetos sociais marcou grande parte dos projetos empresariais desenvolvidos at a primeira metade do sculo XX, encontrando seu florescimento principalmente aps a crise econmica da dcada de 30 nos EUA. Para Paoli (2002), Beghin (2005) e Garcia (2004), apesar de vrias iniciativas empresariais no Brasil contemporneo negarem o veis filantrpico e assistencialista de suas aes junto aos problemas sociais, ele perdura sob novas roupagens nas iniciativas e intervenes sociais de empresas brasileiras. Mesmo entre aquelas que tm se articulado nos ltimos anos em associaes e grupos voltados discusso e difuso de prticas e estratgias, que se definem como avanadas e modernizadoras da tica empresarial e dos investimentos sociais de origem no capital privado. Nas duas ltimas dcadas, concepes sobre o desenvolvimento de projetos sociais passaram a integrar o repertrio das estratgias organizacionais de grandes empresas. Se antes as idias de filantropia e assistencialismo guiavam os projetos, agora se tenta introduzir abordagens nas quais indivduos e comunidades, que so alvo das intervenes dos projetos, sejam concebidos como sujeitos ativos do processo, caminhando-se para a noo de parceria ou aliana entre empresas, comunidades e organizaes da sociedade civil (MEIRELLES, 2005). No quadro a seguir, so apresentadas algumas transformaes sugeridas nas orientaes que guiavam as intervenes empresariais em problemas sociais

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consideradas anacrnicas e as perspectivas assumidas como mais avanadas na construo de relaes entre empresas e comunidades. Caractersticas da Interveno Sociais Relao empresa-comunidade Assistencialismo Filantropia Paternalismo Parceria Envolvimento Aliana Co-responsabilizao Noo de indivduo e de comunidade Dependentes Incapazes Submissos Ativos Capazes Sujeitos do processo Aprendizagem de solues gerenciais e tecnolgicas Empresas capazes e/ou responsveis pela interveno social Projetos Sustentabilidade financeira do projeto Dependncia permanente da empresa Mltiplos retornos tanto em termos de relaes com o Retornos para a empresa Inexistentes ou no pblico interno, reconhecidos publicamente pelo passando por ganhos discurso gerencial-empresarial competitivos no mercado e atingindo melhoria da reputao junto a diferentes auto-sustentveis Via de mo-nica da empresa para a comunidade Grandes corporaes privadas e estatais Via de mo-dupla entre empresa e comunidade Grandes, mdias e pequenas Estratgia Tradicional Estratgia Inovadora

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stakeholders
Intensiva e extensiva Divulgao de aes sociais Restrita a pblicos especficos ou inexistente sob a alegao de difuso de boas prticas socioambientais Nova rea de relaes rea responsvel pelas iniciativas de responsabilidade social Diferentes reas, com distribuio de atividades ad hoc ou concentrao no departamento de recursos humanos com a comunidade e/ou departamento de marketing da empresa ou criao de fundao empresarial Conexo da responsabilidade social com as estratgias de gerenciamento da empresa Desconexo entre aes socioambientais e atividades geradoras de competitividade e lucro Composio intrnseca das estratgias de manuteno da competitividade no longo-prazo OSCs bem Comunidades desempoderadas estruturadas, com capacidade de gerao de resultados sociais relevantes e slida reputao Mimetizado a partir Desconectado das estratgias e Modelo de Gesto ferramentas de gesto empresarial das estratgias e ferramentas de gesto empresarial (Gerencialismo) Reativa, passiva, corretiva e Pr-ativa, dinmica e

Stakeholders ideais para

parcerias

e em situao de risco social grave ou no entorno geogrfico das instalaes empresariais

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Postura com relao aos defensiva com relao presso problemas sociais de stakeholders, sobretudo governos e movimentos sociais Sem maiores vnculos com a organizao, realizado de forma Trabalho Voluntrio no profissionalizada e muitas vezes por pessoas externas a organizao, como esposas de executivos, ou por empregados em suas horas de no-trabalho

capaz de antecipar problemas e conflitos sociais Desenvolvido a partir de fortes vnculos com organizao, de forma profissionalizada e executado por empregados, inclusive durante sua jornada de trabalho Resultados concretos,

Inexistente ou no reconhecida Avaliao e Expectativa quanto a resultados publicamente (doaes a fundo perdido)

geralmente no curtoprazo e em realidades ou comunidades especficas Responsabilidade

Filantropia Expresses e concepes comumente associadas s interveno sociais Caridade Assistncia Auxlio Doao Dispndio

Social Investimentos Sociais Empreendedorismo Social Cidadania Empresarial tica nos Negcios

Quadro 5 - Estratgias Empresariais de Interveno em Problemas Sociais

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Meirelles (2005); Garcia (2004); Azevedo (2002); Corruln (2002); Paoli (2002); Falco (2002); FIRJAN (2002); Fischer (2002); Tachizawa (2002a); GIFE (2001); Chianca, Marino & Schiezari (2001); Mcintosh, M. et al (2001); Melo Neto & Froes (2001); Pereira (2001); Carrion

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(2000); Cruz & Estraviz (2000); FIEMG (2000); Peliano (2000); Pringle & Thompson (2000); Melo Neto & Froes (1999); Marcovitch (1997).

As abordagens mais recentes encontradas na literatura sobre a concepo e implantao de projetos sociais por parte de empresas partem do pressuposto de que no s a comunidade pode ter grandes ganhos com o suporte empresarial, mas tambm que as organizaes privadas podem se tornar mais produtivas e competitivas medida em que desenvolvem aes sociais. Dentro dessa concepo, critrios como noo de indivduo, transferncia e aprendizagem gerencial-tecnolgica entre as partes, sustentabilidade do projeto e capacidade de equacionamento dos problemas sociais, dentre outros, se transformariam totalmente em relao s prticas tradicionalmente construdas pela interveno empresarial nos problemas sociais. O primeiro aspecto significativo que o paternalismo que caracterizava a relao entre empresa e populao assistida pelos projetos sociais teria dado lugar idias e prticas como parceria, envolvimento de stakeholders, alianas e co-responsabilizao. Assim, os projetos passariam a ser concebidos e desenvolvidos em conjunto com as comunidades assistidas, procurando partilhar aes, custos e solues a serem implementadas. Nessa perspectiva, as comunidades e associaes locais assumiriam status de parceiro privilegiado entre os stakeholders. Haveria se modificado tambm a concepo quanto relao de aprendizagem entre empresa e comunidade. Anteriormente, a idia dominante era a de que os indivduos pertencentes a determinada comunidade desfavorecida seriam incapazes de extrapolar sua condio de misria e excluso social. Isso os colocava na posio de assimiladores passivos das solues tecnolgicas e gerenciais fornecidas pelas empresas quanto aos problemas sociais (COSTA, 2002). No entanto, os defensores de uma perspectiva modernizadora do investimento social de empresas afirmam que atualmente a relao com a comunidade pode ser extremamente frutfera para a empresa, visto que formas criativas, de baixo custo e mais adequadas s realidades sociais especficas podem surgir do contato entre gerentes e funcionrios com indivduos empreendedores, pertencentes s comunidades atendidas pelos projetos sociais. Assim, a aprendizagem tecnolgica e gerencial se daria em via de mo-dupla na relao entre organizao e sociedade. Tal concepo desperta vrios debates e 119

controvrsias. Uma delas a de que grandes corporaes transnacionais, com grande poder poltico, econmico e mesmo simblico, sobretudo junto s sociedades de consumo de massa, assimilariam saberes tradicionais e locais em um processo denominado por SHIVA (2001) de biopirataria, sem as contrapartidas esperadas para comunidades, ampliando a dominncia de relaes de mercado para bens e esferas da vida antes caracterizadas pela sua natureza pblica e coletiva. Outra idia dominante a de que os projetos no podem caracterizar-se pela extrema dependncia de uma nica fonte de financiamento externa, devendo caminhar para a auto-sustentao no mdio e longo-prazos. Esse seria um ponto fundamental para o rompimento das prticas assistencialistas, pois se parte da idia no de gastos caritativos a fundo perdido, mas da alocao de investimentos que devem ser multiplicados atravs do seu gerenciamento adequado (PEREIRA, 2001), contando para isso com sistemtica adoo de tcnicas de gesto empresarial para a captao de recursos (GIFE, 2001). No entanto, o questionamento mais relevante diz respeito possibilidade de avano da cidadania atravs do provimento de polticas pblicas por agentes privados, cujos interesses e/ou resultado das aes voltam-se para o aumento do comprometimento de seus trabalhadores com o trabalho e para a melhoria da imagem junto seus stakeholders, inclusive a comunidade no entorno de suas atividades, podendo resultar em maior dependncia social do que emancipao (TEODSIO e CARVALHO NETO, 2003). Outra crtica relevante associada interveno empresarial em problemas sociais diz respeito aos prprios pressupostos segundo os quais so construdos os modelos de interveno. Ainda que as possibilidades de ganhos compartilhados entre comunidade e setor privado apontem cenrios atrativos para o investimento sociais de empresas, grande parte da literatura gerencial sobre stakeholders voltada ao tema distancia-se da idia do conflito como estruturante das relaes sociais, seja ele de natureza econmica, poltica, cultural, social ou de poder. Ainda que parte da literatura reconhea a existncia de conflitos, implicitamente difunde-se a possibilidade de convergncia harmoniosa de interesses em torno dos problemas sociais especficos, cuja luta pelo avano dos direitos seria tambm empreendida pelas corporaes privadas e mitigando ou, at mesmo, eliminando conflitos estruturais,. 120

Alm disso, conceber a proviso de polticas sociais atravs de agentes privados implica em caminhar em direo ao mercado como instncia reguladora do acesso a direitos, fato questionvel tanto do ponto de vista terico-conceitual, como j foi visto anteriormente, quanto do ponto de vista material, sobretudo em se tratando da sociedade brasileira, marcada por constrangimentos estruturais construo da cidadania e do acesso igualitrio a direitos, inclusive os relativos aos bens pblicos. Alm disso, a modernizao do discurso quanto responsabilidade socialno necessariamente leva ao mesmo reordenamento nas posturas e prticas cotidianas das empresas. Sendo assim, discurso e prtica podem se distanciar, negando-se um ao outro e encobrindo o fato de que os fundamentos da estratgia atual de interveno empresarial nos problemas sociais na prtica pode no romper as estratgias anteriores (BEGHIN, 2005; GARCIA, 2004; PAOLI, 2002). Na verdade, sob o pano de fundo da modernizao dos projetos sociais de empresas podem se refugiar prticas to nocivas quanto as anteriores. Exemplos disso podem ser detectados no fato de ser bastante freqente no discurso empresarial a negao do assistencialismo. No entanto, em termos concretos, em algumas situaes percebe-se a eliminao de qualquer tipo de mecanismo que implique em repasse de bens ou servios comunidade sem contrapartidas diretas. No cenrio brasileiro, marcado por uma faixa significativa da populao abaixo da linha de pobreza e sem acesso a direitos sociais bsicos, essa estratgia pode implicar em maior excluso do que incluso. Alm disso, quando se trata de populao em fase de formao, como o caso da infncia e adolescncia, grupo focal preferido pelos investimentos sociais empresariais no Brasil (FIEMG, 2000; PELIANO, 2000), a difuso da idia de trocas contnuas entre atores sociais para alcance de direitos pode resultar numa assimilao incompleta do conceito de cidadania e de democracia, reforando prticas clientelistas, assistencialistas ou mesmo a difuso implcita ou explcita de que as relaes sociais devem ser fundadas sob racionalidades utilitaristas ou instrumentais tpicas das trocas mercantis (BEGHIN, 2005; GARCIA, 2004; PAOLI, 2002). Para Rondinelli e London (2003), as discusses sobre articulaes entre organizaes da sociedade civil e empresas sobre questes socioambientais ora so vistas como um tipo completamente novo de colaborao pelos gestores empresariais, ora como submetidas mesma lgica tpica das alianas empresarias. Para os autores, 121

 fundamental se avanar para alm dessas dicotomias, analisando como se processam essas interaes e quais os seus desdobramentos sobre as estratgias de gesto empresarial. Resultados de investigao sobre essas parcerias levadas a cabo pelos autores indicam que algumas caractersticas so semelhantes s tradicionais alianas empresariais, mas se manifestam tambm relevantes diferenas, ainda pouco exploradas pela literatura. Segundo Rondinelli e London (2003), podem ser observadas trs diferentes dimenses de colaborao entre organizaes da sociedade civil e empresas sobre questes sociais: relacionamentos arms-length, colaboraes interativas e alianas intensivas. Enquanto a primeira e a segunda categorias envolvem interaes de baixa e moderada intensidade respectivamente, na terceira seriam encontradas no s alianas muito intensas, mas com alto grau de formalizao. No quadro abaixo so descritas essas modalidades de interao e suas caractersticas principais.

Tipos

Arms-Length

Suporte empresarial para participao de empregados em atividades desenvolvidas por OSCs

Objetivos Empresariais Aumentar moral dos empregados; Desenvolver imagem de responsabilidade social; Intensificar o relacionamento com a comunidade. Apoiar OSCs; Desenvolver imagem de responsabilidade social; Cultivar potenciais aliados na comunidade. Obter apoio de grupos sociais; Adicionar valor social aos produtos; Desenvolver imagem de responsabilidade social.

Objetivos das OSCs Obter visibilidade para seus programas; Acessar novos recursos; Recrutar novos voluntrios e participantes.

Atividades Empresariais Disponibilizar tempo para atividades voluntrias de empregados; Compensar a participao de empregados; Doar o equivalente doado pelos empregados; Premiar empregados voluntrios. Doar dinheiro para OSCs e programas sociais; Doar equipamentos e tecnologia para OSCs; Contribuir com produtos in natura ou equipamentos. Licenciar nome e logomarca da OSC; Obter de apoio da OSC; Participar de campanhas de captao de recursos; Doar atravs de adicionais de preo dos produtos.

Contribuies e doaes da empresa

Acessar novas fontes de recursos; Obter publicidade para programas sociais

Afiliao mercadolgica entre empresa e OSC

Colaboraes Interativas

Certificao prticas

de

Obter externa

certificao de prticas

Acessar novas fontes de renda; Aumentar a visibilidade; Apoiar produtos socialmente responsveis; Fortalecer mercado para produtos socialmente responsveis. Assegurar sustentabilidade de

Criar conselhos acompanhamento;

de

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empresariais pela OSC

sociais e ambientais; Oferecer produtos socialmente responsveis; Desenvolver imagem de responsabilidade social; Prevenir boicotes e protestos.

fontes de recursos sociais e naturais; Modificar as prticas de compra e fornecimento da empresa; Ajudar fornecedores com atividades empresariais responsveis a expandir mercado para seus produtos e servios. Obter recursos adicionais de renda; Publicizar projetos de alta prioridade; Obter equipamentos e servios; Expandir atividades em projetos especficos; Aumentar a habilidade de captar recursos para projetos especficos.

Construir acordos para aceitao da certificao pela OSC; Adotar certificao em processos de fornecimento e extrao de recursos; Promover e vender produtos socialmente responsveis.

Suporte a projetos especficos

Focalizar as contribuies da empresa em atividades e projetos sociais especficos; Desenvolver relacionamentos de mdio e longo-prazos em responsabilidade social empresarial; Fortalecer a imagem de responsabilidade social

Financiar projetos de interveno direta nas comunidades; Fornecer equipamentos pblicos nos arredores das instalaes da emrpesa; Financiar projetos em localidades especficas; Proteger pblicos beneficirios especficos.

Prmios Sociais e Colaboraes Educacionais

Alianas Intensivas

Habilitar-se para acessar e disseminar informao social; Construir oportunidades via articulao de redes; Apoiar pesquisas sobre novas abordagens sociais; Disseminar relatrios de performance. Obter acesso a expertise social; Diversificar perspectivas sobre os problemas sociais; Aumentar a lucratividade; Obter endosso externo para as solues sociais; Aferir publicidade favorvel para esforos de parceria.

Expandir a pesquisa sobre temas sociais; Influenciar lideranas empresariais; Engajar-se em treinamento e educao; Influenciar polticas pblicas sociais.

Financiar pesquisa sobre temas sociais; Participar de seminrios; Acessar informao disponvel sobre prticas de interveno em problemas sociais; Patrocinar educao para a gesto social; Colaborar com o governo em foras-tarefa sociais. Melhoria da performance social e ambiental de plantas produtivas; Mudanas nos processos de manufatura e distribuio.

Alcanar objetivos sociais; Aprender como as empresas lidam com questes sociais; Influenciar mudanas nas prticas gerenciais da empresa; Ajudar a prevenir prticas empresariais socialmente perversas; Adquirir expertise e recursos das empresas.

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Quadro 6 - Tipologia de Colaboraes entre Organizaes da Sociedade Civil e Empresas

Fonte: Adaptado pelo autor a partir de Rondinelli & London (2003), de forma a voltar a discusso da temtica ambiental para a social e simplificar algumas idias e perspectivas. Obs.: Traduo livre do autor, com adaptaes de expresses para o significado socialmente construdo na realidade brasileira.

Rondinelli e London (2003) assumem que as empresas consideram fortemente os custos relacionados a crises de reputao advindos, por exemplo, de presses de grupos externos. Com isso, evidencia-se tambm, ainda que uma das motivaes a neutralizao de atores conflitivos em relao empresa. Para os autores, os temores da empresa na parceria podem estar relacionados ao fato da OSCs descobrirem suas debilidades operacionais e lev-las a pblico, atravs de intenso ataque de advocacy. Por outro lado, OSCs correm o risco de seu nome e/ou logomarca e, portanto, sua legitimidade e credibilidade, serem acessadas para certificar prticas e produtos questionveis do ponto de vista social e ambiental. Meirelles (2005), ao analisar a literatura sobre alianas e parcerias entre organizaes da sociedade civil e empresas detecta variveis semelhantes s levantadas por Rondinelli e London (2003) como decisivas para o sucesso desse tipo de relacionamento entre instituies. Para os autores, existem seis aspectos decisivos que devem ser considerados e operacionalizados para aprimoramento da performance das alianas entre empresas e organizaes da sociedade civil, a saber: identificao de projetos especficos para colaborao e dos recursos requeridos para o processo; formulao de critrios para a seleo de parceiros; desenvolvimento de procedimentos mutuamente aceitveis para a colaborao; definio clara e precisa de problemas e explorao de solues viveis; focalizao em tarefas de implementao rpida; manuteno de confidencialidade por todas as partes. Segundo Rondinelli e London (2003), a literatura sobre parcerias intersetoriais indica que o sucesso depende da habilidade dos participantes em desenvolver com clareza uma viso estratgica do fenmeno e das expectativas de benefcios. Alm disso, para aumentar o grau de confiana e credibilidade na relao, o caminho seria a identificao de projetos especficos nos quais se necessita de suporte externo

124

organizao. Essa perspectiva acaba por reproduzir uma viso na qual interaes relevantes para problemas sociais se concentrariam em problemas pontuais e/ou projetos especficos, deixando de lado temas estruturais e que no dependem apenas da ao das organizaes que se lanam a cooperao. Alm disso, situaes de conflito so assumidas como indesejveis e improdutivas, a menos que se manifestem dentro do fluxo de cooperao das parcerias. Essa viso pode acabar por reforar a idia de uma sociedade focada em micro-mudanas, subtendendo que caberia ao Estado ou outras organizaes da sociedade civil o combate a fenmenos estruturais que levam os problemas sociais. Os autores desenvolvem uma discusso centrada em variveis polticas que afetam o modelo, partindo de uma viso econmica da relao, o que torna o modelo fragilizado na compreenso de diferentes motivaes e interesses sobre as relaes colaborativas entre empresas e organizaes da sociedade civil. Muito focado no autointeresse dos atores, o modelo parece indicar que parcerias intensivas so ideais para as interaes entre OSCs e empresas, no entanto, nesse tipo de parceria no h a presena do governo como ator participante. Alm disso, as organizaes da sociedade civil aparecem como fornecedoras de solues para os problemas empresariais, podendo se transformar em instituies especializadas em bens concretos, perdendo o foco em lutas sociais mais ampliadas, muitas vezes marcadas pelo conflito entre OSCs e empresas. Outro aspecto criticvel do modelo se fato ao fato de pouco se discutir sobre a realidade das comunidades, que s apareceria nos relacionamentos de baixa intensidade. Como se pressupe trocas de conhecimento entre detentores de conhecimento formal, como por exemplo, especialistas de OSCs e de empresas, os saberes tradicionais da comunidade podem ser desconsiderados ou ento, capturados pelos corpos tcnicos tanto das organizaes privadas, quanto da sociedade civil. Algumas pesquisas sobre a forma como vm se processando os chamados investimentos sociais de empresas brasileiras apresentam informaes relevantes para se avanar na compreenso e problematizao sobre a construo de relaes colaborativas entre organizaes da sociedade civil e do setor empresarial. Apesar dos dados disponveis em pesquisas sobre o investimento sociais de empresas no pas poderem ser analisados com uma avaliao positiva quanto ao volume de empresas atuando em problemas sociais, quando se analisa a natureza do investimento e os 125

pblicos beneficiados pelos projetos, vrios problemas so evidenciados. Segundo relatrio da FIEMG (2000), o investimento social das indstrias em Minas Gerais precisaria se modernizar, visto que 49% da amostra pesquisada no possui mecanismos de controle sobre os recursos investidos nos projetos. Alm disso, em 58% das empresas pesquisadas o proprietrio centraliza as decises sobre as aes socioambientais e em 75% delas os principais resultados alcanados so a satisfao pessoal para o dono da empresa e acionistas. Doaes em dinheiro alcanam 67% e de materiais e produtos 66%, contra 33% das empresas que afirmam investir em projetos e programas de apoio comunidade. A descontinuidade das aes sociais foi detectada em percentual bastante significativo da amostra (47%). Segundo Azevedo (2000), os dados evidenciam baixa profissionalizao do investimento privado, dando margem focalizao inadequada de problemas sociais, prticas clientelistas e assistencialistas associadas captao de recursos junto s empresas e impactos questionveis. Para Costa (2002), as empresas privadas distribuem seus investimentos sociais em trs esferas diferenciadas, conforme figura abaixo. No primeiro nvel, os esforos esto voltados para o pblico interno da empresa, sendo caracterstica deste tipo de investimento a melhoria das condies de trabalho, da estrutura salarial, da alimentao fornecida e de benefcios aos empregados, dentre outros fatores. No segundo patamar, a organizao privada destina recursos e aes para o pblico localizado no entorno de suas atividades. A comunidade local passa a ser o alvo do investimento privado, sendo comum a construo e a manuteno pela empresa de reas de esporte e lazer, escolas e outras instalaes de proviso de polticas sociais, com restries maiores ou menores quanto ao pblico beneficirio. No terceiro nvel de ao social empresarial, recursos e aes so focalizados na luta por direitos sociais, independentemente do pblico-alvo das conquistas estar ou no ligado diretamente empresa ou s comunidades nas quais opera. Nesse patamar de interveno das empresas nos problemas sociais, as aes concentram-se em campanhas de conscientizao e informao junto populao, grupos formadores de opinio e diferentes instncias de incidncia sobre a formulao de polticas pblicas.

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POLTICAS INTERNAS SERVIOS LOCAIS

DEFESA DE DIREITOS

Esquema 3 - Nveis de Investimento Social Privado

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de COSTA (2002).

Para Costa (2002), o padro desejvel de interveno das empresas nos problemas sociais deve se dar no terceiro nvel: a luta por direitos. Avanos mais efetivos na luta por direitos seriam alcanados, ao passo que retornos significativos seriam obtidos pelas empresas, na medida em que associariam sua imagem de maneira duradoura a campanhas de defesa de direitos, cujo alvo principal so pblicos formadores de opinio. No entanto, o autor reconhece que a maioria dos investimentos realizados por empresas no pas se focalizam no segundo nvel (entorno geogrfico de suas plantas). O que se percebe so possibilidades de ganhos bem como armadilhas nos diferentes nveis de investimento social privado. Atuar na defesa de direitos mais amplos pode reduzir a dependncia das comunidades locais em relao interveno das empresas, no entanto caminha-se para uma esfera de ao mais ideolgica, no qual interesses, racionalidades e concepes entram em choque sobre a construo de consensos em torno de direitos sociais. Ao mesmo tempo em que esse espao de embate simblico pode servir para aprofundar a cidadania e a articulao entre grupos 127

com interesses diferenciados, pode tambm incorrer na captura por atores sociais mais organizados e dotados de maiores recursos no jogo poltico. Outro aspecto complicador da atuao social das empresas que muitas vezes o investimento social privado no se desenvolve tendo os nveis de ao de Costa (2002) como etapas evolutivas, ou seja, pode-se caminhar para intervenes no terceiro nvel sem que aes consistentes aconteam no primeiro e segundo nveis. Se com as transformaes no mundo do trabalho ocorridas nas ltimas dcadas os trabalhadores viram vrias de suas conquistas sociais retrocederem (ANTUNES, 1999), estratgias mais recentes de gesto tm se pautado pelo frequente recurso a demisses em massa e terceirizaes (SENNETT, 2006; AKTOUF, 1996; RIFKIN, 1995), que acentuam a debilidade das conquistas sociais na esfera das polticas organizacionais internas. Sendo assim, investimento social comunitrio e em defesa de direitos ampliados pode conviver com retrocessos nas condies de trabalho, na estrutura salarial, na participao dos trabalhadores nos processos decisrios das corporaes, dentre outros aspectos das prticas gerenciais internas (Teodsio, 2000). Isso pode gerar srios problemas em termos de avanos de posturas individuais e coletivas socialmente mais corretas, gerando resistncias explcitas e implcitas a propostas de responsabilidade social que podem parecem mais preocupadas com o ambiente externo (comunidade) do que com os ambiente interno da organizao. Esse tipo de ao social pode gerar efeitos complicadores para as organizaes privadas no futuro, resultando em maior presso dos movimentos sociais sobre suas prticas trabalhistas (LITVIN, 2003; KLEIN, 2002). Permanece a dvida quanto efetividade dessas intervenes e sua capacidade de promover bases consistentes para um reordenamento das agendas de proviso de polticas sociais. Diante desse quadro, a construo da cidadania atravs da ao social das empresas pode operar de maneira cindida, elegendo parcelas da populao e determinadas causas como alvo de suas polticas e relegando a um segundo plano outros grupos sociais, comunidades e/ou causas. O paradoxo que a cidadania pode chegar a grupos historicamente excludos do processo de construo dos direitos no pas, como trabalhadores agrcolas, mulheres, populaes ribeirinhas e crianas, enquanto os grupos anteriormente premiados por essas conquistas, como os trabalhadores urbanos, vem seus direitos, inclusive os de acesso aos direitos sociais, serem gradativamente debilitados. 128

Pesquisas como a da FIEMG (2000), Peliano (2000), FIRJAN (2002) e GIFE (2001) demonstram que h uma concentrao de investimentos empresariais em trs temas bsicos: criana e adolescncia, educao e meio-ambiente. Causas como as do movimento pelos direitos dos homossexuais, por exemplo, que tm um potencial significado de despertar resistncia por parte de grupos conservadores, com desdobramentos perigosos para as empresas em termos de reao de seus consumidores (KLEIN, 2002). Nesse cenrio, no de estranhar que pblicos como populaes indgenas, mulheres e outros grupos em situao desfavorvel recebam to pouca ateno dos projetos sociais de empresas no Brasil, no ultrapassando individualmente o percentual de 10% das amostras pesquisadas, ainda que vrios estudos e autores apontem essas populaes como centrais nos processo de avano da cidadania nos pases em desenvolvimento (SEN, 2000; MORIN, 2000). Manifestam-se novamente os dilemas do papel empresarial nas polticas, programas e projetos sociais, reforando-se a necessidade de que o investimento social privado, quer seja realizado por OSCs ou empresas, seja visto como complementar e/ou no substituto ao do Estado. Caso isso no ocorra, grupos menos organizados, desempoderados ou cujas demandas sociais no tenham visibilidade na mdia correm o risco de serem preteridos na proviso de polticas. Essa complementaridade entre Estado, sociedade civil e capital privado no implica assumir a idia de convergncia de interesses entre essas esferas. Alm disso, no se deve perder de vista o fato de que articulaes virtuosas para a proviso de polticas sociais podem ser estabelecidas entre governos, OSCs e empresas. A pesquisa do GIFE (2001) tambm aponta a formao de redes de proviso de polticas como uma forte tendncia no comportamento do investimento empresarial privado: 77,5% de suas instituies trabalham em articulao com governos, 75% com OSCs e 50% com organizaes de base comunitria. No entanto, a articulao entre empresas e OSCs aparece muitas vezes na literatura sobre stakeholders e no discurso de lideranas empresariais como elemento automtico de modernizao das instituies no-lucrativas, sendo destacados apenas os fatores positivos em torno dessa aproximao. Um dos pontos mais discutidos a

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profissionalizao dos quadros das OSCs e das organizaes comunitrias, atravs do contato com as empresas privadas. Para Falco (2001), empresas operam como fator de profissionalizao de organizaes da sociedade civil, na medida em que transpem para a rea suas competncias na elaborao de projetos, com decisivos desdobramentos na ampliao da captao de recursos. No entanto, a presena das empresas na rea social no necessariamente aumenta o volume de recursos destinados s OSCs. Efeitos contrrios parecem ser mais perceptveis na realidade contempornea brasileira. Parece ser recorrente no discurso de gestores de organizaes da sociedade civil reclamaes quanto dificuldade de captao de recursos. Nem sempre atuando como autnticas parceiras das OSCs, as fundaes empresariais apresentam-se como forte competidoras por recursos, drenando investimentos pblicos governamentais e internacionais anteriormente destinados estritamente s OSCs (ARANTES, 2002). Outro fenmeno observado por Fischer et al (2003) a tendncia das empresas brasileiras em investirem em projetos especficos junto s comunidades locais, com ciclos de vida bem definidos, procurando no estabelecer vnculos duradouros com nenhum projeto especfico. Por detrs dessa tendncia, estaria o princpio de manuteno da independncia decisria da empresa quanto aos seus investimentos sociais. Com isso, fontes de recursos vinculadas a fundaes empresariais, assim como parte considervel dos organismos internacionais, tm estabelecido exigncias para o financiamento de projetos que vo desde a proibio de gastos com infra-estrutura e custeio at a obteno de fontes alternativas para sustentao econmico-financeira de iniciativas de interveno nos problemas sociais (PEREIRA, 2001). Diante de tal quadro, a captao de recursos junto s empresas apresenta significativas dificuldades, bem como a manuteno das parcerias estabelecidas. Mas no s o montante de recursos aplicados em organizaes da sociedade civil e as prprias organizaes beneficiadas devem ser analisados. importante estudar os processos decisrios envolvendo o repasse de recursos. Grande parte da literatura sobre relaes norte-sul entre organismos internacionais e OSCs detecta nveis elevados de centralismo na definio de agendas sociais (BEBBINGTON, 2002; CARVALHO E SACHS, 2001; ARISTIZBAL, 1997; GORDENKER E WEISS, 1996). Estudos apontam tendncia semelhante na relao entre OSCs e empresas privadas no Brasil 130

(BEGHIN, 2005; GARCIA, 2004; PAOLI, 2002). Muitos dos processos pretensamente participativos de definio de agendas acabam reproduzindo o que Pateman (1992) denomina de pseudoparticipao: rituais de encontro dos atores nos quais decises fundamentais j esto tomadas, mas se reproduz uma dinmica de interao entre os indivduos na qual se produz a sensao de participao efetiva. Outra forma de manifestao da pseudoparticipao se processa quando decises fundamentais j foram tomadas, cabendo aos atores locais apenas definies em assuntos secundrios, geralmente vinculados ao como atingir tais metas e no s prprias metas em si. A expresso parceria, comumente utilizada para definir a relao entre empresas, o Estado e as OSCs apresenta-se carregada de simbolismo. Na verdade, essa expresso tenta associar um carter de relaes simtricas entre atores cujo poder de negociao bastante diferenciado. A prpria definio de parceria contida no relatrio GIFE (2001) engloba atividades pontuais e espordicas desenvolvidas em articulao com outros atores locais como pertencentes ao rol das parcerias do grupo. Estudos de Teixeira (2002) e Dulany (1999), dentre outros autores, demonstram que a discrepncia de poderes e capacidades negociais caracterstica frequente nas articulaes entre empresas e OSCs, favorecendo os primeiros. Nesse sentido, as indagaes de Maciel e D`vila (1995, p. 245 apud Layrargues, 1998) assumem grande relevncia: Ao promover uma ao de desenvolvimento por meio de cooperaes tcnicas, estamos cumprindo que (tipo de) misso? A transmisso de novas ou mais adequadas tecnologias ou a submisso dos menos aptos aos mais avanados? (p. 140) Azevedo (2000) elaborou um esquema interpretativo com o objetivo de avaliar o posicionamento das empresas frente responsabilidade social. Quatro momentos poderiam ser encontrados entre as corporaes privadas no que tange a suas estratgias de interveno nos problemas sociais, conforme apresentado na figura abaixo.

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Responsabilidade Sociais Assistencialismo (B)

Investimento Social Privado (D)

Inoperncia Social e Negocial (A)

Marketing Social (C)

Responsabilidade Negocial

Esquema 4 - Dimenses da Responsabilidade Social Empresarial

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Azevedo (2000).

Os quadrantes so formados a partir de dois vetores: responsabilidade social e responsabilidade negocial. Por responsabilidade social o autor entende todo e qualquer tipo de investimento empresarial que envolva no apenas contrapartidas para seu pblico interno (trabalhadores, gestores, dentre outros) como tambm recursos, servios e produtos destinados ao pblico externo, ou seja, os stakeholders (comunidades, consumidores, ONGs, dentre outros). Responsabilidade negocial compreendida como o compromisso da organizao com seus proprietrios/acionistas em termos de lucratividade e perenidade do investimento, tal qual pressuposto por Friedman (1970). O modelo desenvolvido por Azevedo (2000) busca compatibilizar lucratividade empresarial com responsabilidade social e se inscreve na abordagem da Gesto das Questes Sociais. No quadrante A encontram-se corporaes com baixa performance competitiva no negcio e nenhuma interveno social. importante destacar que nesse momento a 132

organizao no atende nem aos requisitos de seu papel segundo a abordagem neoclssica de Friedman (1970), defensor da idia de que a nica responsabilidade da empresa a negocial. O modelo analtico de Azevedo (2000) prope a evoluo da interveno das empresas nos problemas sociais dos quadrantes B e C para o chamado Investimento Social Privado (quadrante D). Na rea B estariam concentrados os investimentos que no se baseiam em nenhum tipo de retorno para a corporao privada, tomando como principais beneficirios apenas os grupos sociais favorecidos pela empresa. Esta dimenso de responsabilidade social empresarial aparentemente seria a desejvel, tendo-se em vista a autonomia dos atores diante da interao com a empresa. Haveria maiores condies de garantia dessa autonomia, tendo em vista o fato de a empresa repassar recursos sem esperar retornos em termos de negcio. No entanto, Azevedo (2000) afirma que no quadrante B refora-se o assistencialismo e o centralismo das decises de investimento empresarial. Alm disso, em momentos de crise de rentabilidade do negcio, os investimentos social poderiam se tornar alvo direto de cortes, visto que no seriam considerados elementos agregadores de competitividade para a empresa. O resultado seria a fragmentao de aes e a reduz da capacidade de manuteno dos projetos sociais. No quadrante C se encontrariam estratgias consideradas esprias por grupos empresariais como o GIFE e o ETHOS. Particularmente estes dois grupos de associao de empresas tm implementado campanha junto aos gestores de empresas privadas para que o conceito e as prticas do chamado Marketing Socioambiental sejam substitudas pelo novo conceito de Comunicao para Causas Sociais ou simplesmente Comunicao Social. Assim como Azevedo (2000), o GIFE e o ETHOS associam ao Marketing Social todas as intervenes empresariais sobre os problemas sociais que visam primordialmente assegurar maior espao junto mdia e fidelizar clientes, em detrimento de impactos mais consistentes sobre a realidade ambientais e comunitrios. Apesar do quadrante C assegurar ganhos de competitividade empresa, grande parte da literatura sobre responsabilidade social empresarial aponta os riscos advindos deste tipo de estratgia. Klein (2002) enumera vrios casos de desgaste da imagem institucional no longo-prazo, medida em que resultados sociais inexpressivos ganhem 133

visibilidade na mdia. Pringle e Thompson (2000) alertam para a complexidade e as ameaas envolvidas na manipulao de grupos formadores de opinio e movimentos sociais. Mcintosh et al (2001) demonstram que esse tipo de estratgia empresarial fundamenta-se no curto-prazo, ao contrrio da grande maioria das experincias bem sucedidas de interveno empresarial nos problemas sociais. O quadrante D seria o desejvel porque compatibilizaria resultados sociais relevantes com ganhos competitivos para a empresa, fazendo com que seus projetos adquiram maior capacidade de manuteno no longo-prazo, estando menos sujeitos a variaes decorrentes de mudanas de diretoria, crise empresarial ou inverso das prioridades estratgicas. Segundo Azevedo (2000), neste quadrante o gasto com projetos sociais passa a ser considerado investimento. O modelo analtico de Azevedo (2000) no construdo sob o pressuposto do conflito como categoria social relevante e presente nos fundamentos da ao social, concepo relevante para se problematizar as iniciativas e projetos de responsabilidade social e as Parcerias Tri-Setoriais. Ainda assim, ele permite que se elucide interesses divergentes entre os atores sociais provenientes das esferas da sociedade civil, mercado e governo. Atravs dele, mas sem se apegar aos seus pressupostos, pode-se avanar para alm de grande parte da literatura sobre stakeholders, extremamente normativa e pouco fundamentada em pressupostos e modelos explicativos consistentes, como afirma Weiss (1995) ao avaliar a produo de conhecimento sobre o tema. No entanto, cabe destacar que diferentes prticas e posicionamentos podem ser observados quanto aos investimentos sociais de uma mesma empresa. Cruz e Estraviz (2002) afirmam que comum encontrar no meio empresarial a pulverizao do investimento sociais em inmeros projetos, negociados e acompanhados por diferentes reas e gestores. Esse um dos argumentos que refora tambm a idia de que a profissionalizao e o avano das prticas de gerenciamento das OSCs podem resultar em menor volume de recursos disponveis para as causas sociais. Segundo os autores, ao organizar e concentrar os investimentos sob a coordenao de determinada rea, busca-se racionalizar os gastos, maximizando os retornos do investimento. Nesse ponto aparecem tambm as contradies e ambigidades das parcerias para interveno em problemas sociais, visto que ao se premiar a eficincia e colocar o princpio do correto 134

gerenciamento de recursos financeiros e os retornos em termos de resultados operacionais como referncias centrais para o financiamento da gesto de projetos sociais, a competio por recursos pode premiar os mais aptos e relegar ao esquecimento os menos aptos, mesmo sendo mais legtimos ou relevantes em termos de carncia de direitos. Isso o que parece estar por detrs das preocupaes de Fischer (2002), quando coloca que a sustentabilidade de uma organizao da sociedade civil pode implicar na insustentabilidade da sociedade civil organizada.

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5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

A imaginao mais importante que o conhecimento.

(Albert Eisntein) O presente trabalho se inscreve no mbito da pesquisa qualitativa, visto que procura discutir a construo de Parcerias Tri-Setoriais a partir da ao social e o discurso construdo pelos atores envolvidos nesse fenmeno colaborativo, bem como problematizar seus desdobramentos sobre a esfera pblica e a construo da cidadania na realidade brasileira (GODOY, 2006). Para tanto, foram analisadas trs experincias de articulao tri-setorial que envolvem a participao dos chamados LderesParceiros da Regional Sudeste, Distrito Federal e Gois da Fundao AVINA no Brasil. Presente em onze (11) pases da Amrica Latina e atuando em diferentes frentes da interveno socioambiental, que vo desde a consolidao da governana democrtica, passando pela promoo da equidade e do desenvolvimento sustentvel at chegar conservao de recursos naturais, a Fundao AVINA se constitui em um exemplo de organizao internacional envolvida na construo de parcerias em projetos sociais. Sua atuao se d atravs dos chamados Lderes-Parceiros, fornecendo apoio financeiro e suporte ao contato e articulao desses membros e seus projetos e organizaes com outros indivduos e organizaes consideradas importantes para as iniciativas que desenvolvem. No mbito da Regional Sudeste, Distrito Federal e Gois, uma das quatro (4) divises dessa fundao no pas, foram analisadas preliminarmente vrias iniciativas de interveno em problemas socioambientais vinculadas ao total de seus LderesParceiros, que totalizam aproximadamente sessenta e quatro (64) indivduos. Trs (3) experincias que possuam efetivamente caractersticas de articulao tri-setorial foram selecionadas: os programas Um Milho de Cisternas (P1MC) e Alm das Letras (AL) e o projeto Novas Alianas (NA), visto que na maioria das vezes os projetos e iniciativas desenvolvidos se caracterizavam pela bi-setorialidade, com marcada presena de articulaes colaborativas entre atores da sociedade civil organizada e do mercado. Alm de reproduzir um fenmeno detectado por outros estudos que discutem a construo de parcerias em iniciativas de interveno em problemas sociais, a maior 136

ocorrncia de relaes de colaborao entre governos e OSCs ou OSCs e empresas (VERNIS et al, 2007; MEIRELLES, 2005; SELSKY e PARKER, 2005), essa caracterstica dos projetos desenvolvidos no mbito da Fundao AVINA tambm influenciada pelo fato dessa organizao da sociedade civil no aceitar em seus quadros de lderes-parceiros indivduos vinculados rgos de Estado. O P1MC busca a ampliao e melhoria do acesso gua na regio do Semi-rido Brasileiro, enquanto o NA volta-se incidncia e controle oramentrio por parte de conselhos municipais nas polticas de infncia e adolescncia desenvolvidas em cidades do Estado de Minas Gerais. J o AL visa ao aprimoramento das prticas didticopedaggicas de produo de textos no ensino fundamental de escolas pblicas. A pesquisa est articulada a uma proposta de investigao do Research Center

for Leadership in Action (RCLA) da Wagner School of Public Service da New York University (NYU), que envolve a realizao de investigao semelhante em projetos que
contam com a participao de lderes-parceiros da Fundao AVINA na Colmbia. Dessa forma, realizaram-se reunies com a equipe central de coordenao da pesquisa, formada por membros do RCLA, pesquisadores brasileiros e das experincias colombianas em dois momentos: uma reunio inicial em New York e outra em Bogot. Nessas reunies, foram discutidos os marcos tericos estruturantes do trabalho, recortes epistemolgicos de investigao e procedimentos metodolgicos para a coleta, tratamento e anlise dos dados. Alm disso, contatos constantes foram realizados a distncia para discutir e definir encaminhamentos sobre a operacionalizao da pesquisa. Dois eixos distintos de orientao metodolgica e coleta e tratamento de dados foram operacionalizados, atravs da diviso de papis entre as equipes de investigao em cada realidade nacional. Uma das estratgias de pesquisa empregada envolveu o desenvolvimento dos chamados Crculos de Ao e Reflexo (CARs) ou Cooperative Inquiries (CIs), em sua denominao na lngua inglesa. A outra opo metodolgica para anlise das experincias se inscreve na perspectiva denominada por Buraway (1998 e 1991) de Estudos de Caso Estendidos (Case Studies Extended). O presente relatrio de pesquisa fruto do desenvolvimento dos Estudos de Caso Estendidos, apesar de recorrer a informaes obtidas atravs dos CARs realizados, sem que, no entanto, fundamente-se nos 137 pressupostos epistemolgicos e

metodolgicos da produo de conhecimento atravs dos processos de ao-reflexo. O CI pressupe que as fronteiras entre sujeito e objeto de investigao sejam rompidas atravs da realizao de reunies peridicas e seqenciais envolvendo os atores que constroem prticas sociais (OSPINA et al, 2006; HENRON e REASON, 2001; HERON e REASON, 1995; TRAYLEN, 1994). No caso da presente pesquisa, essas prticas e o objeto central discutidos nos CIs estavam relacionados construo de Parcerias TriSetoriais. Nesses encontros, os participantes definem, com o apoio de uma equipe de pesquisadores que atuam como facilitadores dos debates (OSPINA et al, 2006; HERON, 1999), perguntas que gostariam de responder vinculadas sua vivncia da ao social analisada. Ao final de cada encontro os participantes retornam para suas atividades cotidianas com o compromisso tentar implementar algumas das orientaes que foram discutidas e consensadas nas reunies de CAR e refletir sobre essas novas prticas. Tais tentativas de transformao da realidade so objeto de discusso e problematizao nas reunies subseqentes at se chegar ltima reunio. Como objetivo final dos encontros coloca-se a produo de algum tipo de sistematizao de conhecimento, geralmente um documento escrito, de autoria coletiva, no qual se expressam vivncias e sobretudo orientaes para auxiliar outros indivduos envolvidos e/ou interessados na ao social desenvolvida. Nesta investigao, os participantes optaram por redigir um documento contendo sua vivncia e suas aprendizagens sobre a construo de Parcerias Tri-Setoriais. Os estudos de caso estendidos operam dentro de bases mais ortodoxas de investigao, nas quais os recortes entre sujeito e objeto de pesquisa so mais precisos e a vinculao com a prxis distancia-se do carter normativo e pautado na interveno na realidade social, caracterstico dos CARs. Cabe destacar que o Case

Study Extended no equivale aos chamados estudos de caso mltiplos, nem

tampouco se resume pesquisa de um determinado caso ou de casos mltipos, como poderia se dar no modelo tradicional de estudos de caso discutido por Yin (1998) ou em variaes desse mtodo (GODOI, 2006; TEODSIO, 2000a). A proposta dos estudos de caso estendidos, segundo Buraway (1998), tentar ultrapassar as limitaes clssicas advindas dos estudos de caso, sobretudo quanto generalizao de resultados e contribuies para as discusses mais amplas dos constructos tericos (GODOI, 2006; BYRMAN, 1992; BRUYNE, HERMAN, e SCHOUTHEETE, 138

1991; GOODE e HATT, 1972), ou seja, procura-se contrapor justamente quilo que para muitos constitui a debilidade central das pesquisas atravs de casos. Para Eliasoph e Lichterman (1999), os estudos de caso estendidos possibilitam a construo de teorias sociais crticas a partir de realidades concretas da vida em sociedade. Devido a essa natureza da proposta metodolgica defendida por Buraway (1991), faz-se necessrio diferenci-la de outras vertentes que propem variadas formas de dialogar com a realidade e operar contribuies para a elaborao de narrativas tericas. Para o autor, o case study extended se insere dentre as correntes metodolgicas que se apresentam como respostas s crticas provenientes de concepes positivistas acerca da produo de conhecimento cientfico e se inscreve no campo da observao participante nas cincias sociais. O quadro abaixo indica alguns posicionamentos e distines dos estudos de caso estendidos frente a outros mtodos de investigao que procuram se distanciar dos parmetros positivistas de investigao.

Significncia da Situao Social Particular General

Micro Nvel de Orientao da Anlise Macro

Etnomedologia

Grounded Theory

Estudo de Caso Estendido

Mtodo de Caso Interpretativo

Respostas s Crticas da Observao Participante

Fonte: Extrado de Buraway (1991, p. 273) Obs.: Traduo livre do autor.

Segundo Burawoy (1998), faz-se necessrio desenvolver propostas reflexivas de cincia, capazes de romper os princpios epistemolgicos positivistas e promover o dilogo entre ns e eles, entre os cientistas sociais e as pessoas estudadas. Nessa perspectiva, a produo de conhecimento se concretiza a partir da interao do 139

estoque de teoria acadmica com a teoria popular ou as narrativas endgenas em realidades locais. Essa dimenso considera que mltiplos dilogos e explicaes sobre fenmenos empricos entre observador e participantes levam a um segundo dilogo entre processos locais e foras extra-locais, que por sua vez s podem ser compreendidas atravs de um terceiro patamar: dialogue of theory with itself (p. 5). O autor estabelece distines sobre os recortes epistemolgicos e metodolgicos de investigao, classificando-os segundo o mtodo de pesquisa, as tcnicas de investigao emprica e o modelo cientfico. Os estudos de caso estendidos se constituiriam em um mtodo de pesquisa, pautado por tcnicas qualitativas de coleta de dados, tais como entrevistas e observao participante e se enquadrariam dentro de um modelo cientfico reflexivo (em oposio ao positivismo). As diferenciaes do case study extended frente etnometologia, aos estudos de caso interpretativos e grounded theory trariam a esse mtodo a possibilidade de contribuir para a reviso e construo de macro narrativas tericas, ao mesmo tempo em que se promove um profundo dilogo com micro-realidades locais vivenciadas pelos atores sociais. Para Buraway (1991), a etnometodologia assume o mundo macro no como um mundo real, mas sim como fruto da construo dos participantes em suas realidades nicas, das quais no haveria nenhuma objetividade e relevncia em extrair meta-narrativas. J os estudos de caso interpretativos tambm colapsam as distines entre macro e micro nveis ou entre as dimenses particular e geral, mas em outra direo. As particularidades encontradas em cada situao ou realidade especfica seriam uma expresso de dimenses gerais ou do macro nvel de construo social. Por fim, na perspectiva da grounded theory, construes seriam decorrentes de indues operadas a partir de dados da realidade concreta e comparaes atravs de contextos sociais especficos (EISENHART, 2001) Ao contrrio dos trs outros mtodos, o estudo de caso estendido construiria explicaes genticas a partir de situaes particulares, na medida em que adopts a

situational analysis but avoid the pitfalls of relativism and unversalism (Buraway, 1991,
p. 276). Nesse constructo metodolgico, a noo de significncia adquire uma dimenso diferente daquela entendida pela anlise estatstica, que se pauta na generalizao a partir de uma amostra da populao. Ao contrrio, busca-se uma significncia societal, na medida em que tells us about society as a whole rather than 140

about the population of similar cases (p. 281). Em sntese, the extended case method applies reflexive science (...) in order to extract the general from the unique, to move from the micro to the macro, and to connect the present to the past in anticipation of the future, all by building on preexisting theory (BUROWAY, 1998, p. 5).
A escolha por esse mtodo justifica-se pela prpria problematizao da pergunta de investigao, que procura analisar as implicaes das Parcerias Tri-Setoriais sobre a esfera pblica e a construo da cidadania (fenmenos que remetem dimenso macro), mas que so construdos pelos atores em suas prticas cotidianas, atravs de habilidades sociais que se manifestam a partir de realidades micro-sociolgicas (FLIGSTEIN, 2007). Atravs do estudo de caso estendido pode-se operar a transio de realidades micro, passando por dimenses meso, defendidas por Fligstein (2007) como centrais para o entendimento de aes de cooperao entre atores, at se chegar dimenso global das Parcerias Tri-Setoriais na esfera pblica. Dessa forma, as estratgias para coleta de dados se pautaram em dois recortes no desenvolvimento dos estudos de caso estendidos. O primeiro deles se concentrou nos atores articuladores das organizaes governamentais, empresariais e da sociedade civil envolvidos nas negociaes para o desenvolvimento das parcerias, denominados nessa pesquisa de articuladores globais. No segundo corte, foram analisados casos reconhecidos e indicados por esses atores como experincias bem sucedidas dentro do conjunto de intervenes em realidades especficas desenvolvidas por cada uma das Parcerias Tri-Setoriais analisadas. Assim, foram visitadas trs cidades e coletados dados dentre atores de localidades nas quais operam cada um dos projetos investigados. Na anlise do programa Um Milho de Cisternas foram visitados os municpios de Feira de Santana e Serrinha na Bahia, ao passo que na investigao sobre o projeto Novas Alianas foi pesquisada a cidade de Governador Valadares em Minas Gerais e, finalmente, para discusso do programa Alm das Letras foi pesquisado o municpio de Petrpolis no estado do Rio de Janeiro. A coleta de dados se processou atravs do acesso a fontes secundrias e primrias de informaes. Visitas aos stios das iniciativas na Internet, anlise de relatrios de monitoramento e avaliao, leitura de material de divulgao e acesso a artigos publicados sobre as experincias analisadas se constituram nas principais estratgias de levantamento de informaes secundrias. J a coleta de dados primrios 141

envolveu a realizao de entrevistas semi-estruturadas com os atores imbricados nas Parcerias Tri-Setorias tanto no nvel de articulao global, quanto nas localidades visitadas. Alm disso, a equipe de investigao participou dos CARs como observadora e grupo de suporte, registrando e sistematizando falas dos atores e interagindo com os participantes da atividade. Nas visitas de campo localidades tambm surgiram oportunidades para que os pesquisadores pudessem participar de vrios processos envolvendo a operacionalizao dos projetos, alguns deles na condio de observadores e outros na posio de componente das equipes de atividade dos projetos. Exemplos disso aconteceram no caso das visitas para avaliao das famlias da comunidade do Canto em Serrinha, que receberam cisternas no programa P1MC, na participao em uma audincia pblica sobre o oramento da infncia e adolescncia em Governador Valadares na experincia do NA e na observao de uma reunio de coordenadores de professores em Petrpolis na anlise do programa Alm das Letras. Procurou-se coletar os dados de forma a favorecer a interao comunicativa com os atores pesquisados, em detrimento da rigidez e seguimento estrito do planejamento das atividades de levantamento de informaes em campo. Dessa maneira, a coleta de dados se aproximou das prticas investigativas que Thiollent (1997) e Serva e Jaime Jnior (1995) propem para a pesquisa-ao e participante, de forma a promover o dilogo entre ns e eles, conforme colocado por Buraway (1998), e dotar as entrevistas da plasticidade necessria para a compreenso da realidade social analisada (GODOI e MATTOS, 2006). A equipe de investigao dos estudos de caso estendidos foi composta por um coordenador, autor deste documento, e trs bolsistas de iniciao cientfica, graduandos das reas de Administrao (1) e Relaes Internacionais (2). Cada cidade visitada para anlise das Parcerias Tri-Setoriais em sua dimenso local foi investigada por trs pesquisadores, sempre com a presena do coordenador dos trabalhos e com a recomposio das duplas de bolsistas, de forma que todos os alunos investigaram dois casos. Antes das visitas de campo foram feitos treinamentos, que consistiram na realizao de dois workshops com especialistas sobre pesquisa qualitativa e coleta de dados em campo e de quatro entrevistas semi-estruturadas com participantes do projeto Novas Alianas na cidade de Belo Horizonte em Minas Gerais, base da equipe de 142

pesquisa. Esses treinamentos serviram tambm para testar os instrumentos de coleta de dados e acabaram por gerar informaes que se fizeram teis para a discusso da experincia do NA. Entrevistas semi-estruturadas tambm foram realizadas em Braslia, So Paulo, Belo Horizonte e Feira de Santana pelo coordenador da equipe de pesquisa com os chamados articuladores globais das trs experincias analisadas. Alm disso, uma entrevista foi realizada por telefone, sendo que todas as conversas foram registradas em gravador digital e transcritas mediante recorte das falas principais sobre cada tema abordado no roteiro. As questes levantadas junto aos entrevistados foram elaboradas a partir de um protocolo de pesquisa construdo nos encontros de todas as equipes de investigao na reunio realizada em Bogot, que serviu de referncia para a conduo da pesquisa (vide anexo 1). Trs roteiros de entrevistas foram desenvolvidos, respectivamente para os articuladores globais das parcerias, para os chamados articuladores locais e para os pblicos mais prximos das comunidades atendidas (vide anexos 2, 3 e 4). Os dois ltimos instrumentos de coleta de dados foram utilizados nas pesquisas junto s localidades nas quais os projetos so operacionalizados. As entrevistas abordaram temas como a evoluo da parceria, o contato e relacionamento com os atores envolvidos, as expectativas construdas, as realizaes alcanadas e os desafios enfrentados. Essas temticas foram discutidas de forma a fazer emergir no discurso e na reflexo sobre a ao dos atores significados atribudos s suas prticas, valores, interesses, recursos e jogos de poder envolvidos nas Parcerias Tri-Setoriais, alm das suas implicaes na esfera pblica e para a construo da cidadania. A construo dos roteiros de entrevista procurou gerar instrumentos de coleta de dados capazes de levar os atores a refletir sobre sua prxis e envolvimento nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas, de forma a se evitar que respostas idealizadas ou que representassem mais a construo conceitual do que a vivncia dos pblicos pesquisados aparecessem nas respostas. Tal deficincia nas investigaes, embora muito freqente em vrios estudos, acaba por fragilizar a pesquisa qualitativa e reproduzir o insulamento entre a teorizao e o campo da prtica. A superao desse desafio investigativo exigiu esforo analtico e reflexivo redobrado, no apenas na coleta de dados, mas sobretudo na discusso do material obtido. (GODOI, 2006; GODOI e MATOS, 2006; THIOLLENT, 1997) 143

A coleta de dados operou sem maiores problemas, ainda que diferenas significativas de acesso aos atores sociais se manifestaram nos estudos de campo. Apenas um dos articuladores globais do P1MC, representante de organizaes empresariais envolvidas, ofereceu resistncia realizao da entrevista. Nas cidades de Feira de Santana e Serrinha, pode-se perceber maior naturalidade e abertura dos entrevistados em colaborar com a equipe de investigao no acesso aos dados. Fator relevante para o desenvolvimento dessa postura parece estar ligado intensa fiscalizao dos rgos de controle oramentrio do governo federal, como a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal Central da Unio (TCU), que, segundo os entrevistados, realizam auditorias freqentes na regio e junto s organizaes investigadas na presente pesquisa. Por outro lado, na visita a Governador Valadares pode-se constatar nitidamente a rivalidade entre diferentes grupos de atores que participam do projeto Novas Alianas, resultando muitas vezes em tentativas de seduo da equipe de pesquisa de forma a fortalecer suas posies nos embates desenvolvidos com o grupo opositor. Atentos aos riscos de enviesamento na coleta de dados, os pesquisadores procuraram desenvolver estratgias para eliminar ou mitigar essas influncias e poder acessar todos os atores a serem ouvidos sem maiores resistncias ou potenciais riscos para a consistncia metodolgica da pesquisa. Tal preocupao acompanhou todos os trabalhos da equipe investigadora, no s no levantamento de informaes em campo, mas tambm na discusso e anlise dos dados. Como procedimento de investigao, ao final de cada jornada diria de coleta de dados foram realizadas reunies, de forma a levantar e discutir impresses e informaes obtidas a partir da interao com os atores envolvidos no programa e nos projetos analisados. No total, aconteceram cinqenta e nove (59) entrevistas semiestruturadas. A distribuio de entrevistas por experincia analisada obedeceu a uma distino entre duas dimenses, uma denominada de global e outra de local. Na primeira instncia encontram-se os representantes de organizaes governamentais, da sociedade civil e do mercado envolvidos na articulao, planejamento e gesto das Parcerias Tri-Setoriais em seus aspectos mais estratgicos e amplos. J na dimenso das localidades encontram-se atores que implementam as iniciativas nas cidades visitadas, subdividindo-se entre articuladores locais e pblico de base. A referncia 144

 base compreende tanto atores beneficirios da parceria, quanto aqueles que lidam mais diretamente esses pblicos atravs do exerccio de papis operacionais no programa e nos projetos analisados. No programa Um Milho de Cisternas, o pblico beneficirio pela parceria constitui-se de famlias residentes na rea rural do municpio de Serrinha, enquanto que no projeto Novas Alianas esse grupo de atores formado por conselheiros de infncia e adolescncia do municpio de Governador Valadares. Finalmente, em Petrpolis, o alvo do projeto so professores que atuam nas sries iniciais do ensino bsico da rede pblica municipal de ensino. J a articulao local compreende atores de organizaes que estabelecem conexes entre a realidade local e as Parcerias Tri-Setoriais em sua dimenso central. No programa P1MC foram realizadas vinte e trs vinte e seis (26) entrevistas, sendo trs (3) com atores da instncia global e vinte e trs (3) da local, ao passo que no projeto Novas Alianas foram realizadas dezessete (17) entrevistas no total, sendo quatro (4) no nvel global e treze (13) no local e, finalmente, no programa Alm das Letras, dezesseis (16) pessoas foram entrevistadas: duas (2) no nvel global e quatorze (14) na dimenso local. Isso se deve ao fato de se manifestam diferenas significativas entre cada experincia analisada, ligadas desde agenda de interveno social, bem como estruturao de papis e s estratgias de gesto e operacionalizao dos programas e projeto analisados. Conforme ser elucidado mais a frente, algumas das Parcerias Tri-Setoriais analisadas envolvem vrias organizaes em sua articulao global e diferentes nveis de governo (federal e municipal), bem como integram diferentes organizaes da sociedade civil na operacionalizao das iniciativas.

6. PARCERIAS TRI-SETORIAIS EM ANLISE: DESVELANDO PERSPECTIVAS E DESAFIOS EM TRS CASOS BRASILEIROS As experincias analisadas possuem em comum o fato de envolverem atores governamentais, da sociedade civil e de mercado na proviso de polticas e projetos sociais. No entanto, vrias diferenas se manifestam entre os casos analisados, quer sejam devido natureza e os papis compartilhados nas parcerias, quer sejam pela rea programtica de atuao e abrangncia territorial e social. Sendo assim, neste tpico procede-se inicialmente a uma problematizao de cada experincia pesquisada, 145

para em seguida se analisar de forma agregada as trs Parcerias Tri-Setoriais. O entendimento da emergncia e da operao atual das iniciativas de interveno social investigadas exige sua contextualizao, de forma a elucidar fenmenos, atores e realidades sociopolticas que envolvem a sua emergncia e sua operao, tanto no mbito da articulao geral da parceria, quanto da sua construo nas realidades locais investigadas. 6.1. Em busca de uma nova convivncia com o semi-rido brasileiro: o Programa Um Milho de Cisternas O Programa Um Milho de Cisternas (P1MC) procura viabilizar o acesso gua por parte de famlias de baixa renda residentes na zona rural na regio do semi-rido brasileiro. A iniciativa se prope no apenas a criar condies para que os moradores dessas reas possam utilizar gua de qualidade para o consumo humano, sobretudo nos perodos de seca mais pronunciada, mas tambm a educao cidad e mobilizao social e poltica das comunidades de maneira a construir novas formas de convivncia com o semi-rido. Para tanto, a proposta do programa preservar, garantir o acesso regular, gerenciar e valorizar a gua como direito essencial da vida e da cidadania, transformando prticas e vivncias no sentido da emancipao dos cidados e a construo de uma nova cultura poltica na regio do semi-rido brasileiro. (ASA, 2003) Percebe-se, portanto, que a proposta declarada pelo programa no se restringe melhoria da proviso de direitos bsicos, no caso, o acesso gua e seus desdobramentos sobre a qualidade de vida dos indivduos, notadamente no campo da sade, mas tambm envolve uma tentativa de construo de novas formas de relacionamento dos indivduos com as polticas sociais e a prpria esfera pblica. A regio do semi-rido brasileiro marcada por aquilo que se denomina comumente de Indstria da Seca. Tal fenmeno das polticas pblicas se pauta na troca de favores polticos, principalmente atravs do envio por parte de polticos e rgos pblicos de caminhes-pipa com gua potvel para as comunidades fragilizadas pela ausncia de chuvas. (LOPES e LIMA, 2005) Tal relao poltica em torno da gua no resulta apenas na precarizao das condies de vida, mas tambm no paternalismo, assistencialismo e em condies de dependncia continuada frente ao poder poltico por parte das 146

comunidades e indivduos de baixa renda. Alm dessa relao de clientelismo, caracterstica histrica da cultura poltica na regio, outros fenmenos associados ao acesso gua resultam em diferentes problemas que impactam as polticas pblicas em vrias agendas de ao, no apenas na regio do semi-rido brasileiro, mas tambm em outras reas do pas. No rol de fenmenos gerados pelo acesso precrio gua encontram-se a migrao acentuada para os centros urbanos, favelizao de grandes metrpoles no sudeste do pas, elevada mortalidade infantil e dificuldade de desenvolvimento de alternativas locais de gerao de emprego e renda, dentre outros problemas socioambientais de igual monta. A rea de abrangncia do programa bastante significativa, visto que envolve onze (11) estados brasileiros, em um total de 1133 municpios, nos quais se encontram 9.177.636 habitantes, englobando uma rea de 974.752 km (MDS, 2008). Alm dos estados da regio Nordeste do pas (Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe), o P1MC atua na parte setentrional de Minas Gerais e no norte do Esprito Santo, dois estados da regio Sudeste. So reas marcadas por elevadas temperaturas e duas estaes bem-definidas ao longo do ano; uma marcada pela seca e outra pela ocorrncia de precipitaes irregulares. No entanto, no exatamente a ausncia de chuvas seria o fator central na dificuldade de acesso gua por parte das populaes rurais de baixa renda, mas sim a sua m distribuio geogrfica e a dificuldade de armazenamento da gua disponvel (MDS, 2008). As famlias que convivem com essa realidade geralmente acessam a gua atravs de poos, cacimbas e tanques de pedra distantes de suas moradias, sendo que em inmeros dos casos encontram reservatrios contaminados e/ou imprprios para o consumo humano. No contexto das relaes sociais na regio, a figura da mulher assume papel importante tanto na busca de gua, tarefa compartilhada com as crianas, mas tambm na sobrevivncia da famlia. Um trao marcante da sociabilidade na regio a presena de forte componente machista nas interaes sociais, o que resulta em sobrecarga para as mulheres, encarregadas de todas as tarefas domsticas, inclusive o acesso gua, visto que considerado mais uma atribuio tpica do universo feminino no contexto familiar. Somam-se a isso a ocorrncia de famlias desagregadas, caracterizadas pela ausncia da figura do homem em grande parte do ano ou mesmo em carter definitivo, pois migra em busca de trabalho e renda. Nesse 147

contexto, cabe tambm mulher a tarefa de assumir a responsabilidade pela sobrevivncia material da unidade familiar. O programa tem como eixo central a construo de cisternas para armazenamento de gua proveniente das chuvas. Essa forma de interveno tomou como referncia experincias anteriormente realizadas na regio, que demonstraram a viabilidade operacional dessa forma de coleta e armazenamento de gua. A chuva que se precipita na regio seria suficiente, desde que armazenada adequadamente, para prover o consumo de gua para higiene pessoal e alimentao de uma famlia de at cinco (5) pessoas durante os oitos meses de seca que se manifestam na regio do semirido brasileiro (ANA, 2008; ASA, 2003; MDS, 2008). Os reservatrios cilndricos para acondicionamento das chuvas construdos pelo programa tm capacidade de dezesseis (16) mil litros cbicos de gua, so recobertos e localizam-se semi-enterrados juntos s moradias. Apesar da gua captada atravs de calhas conectadas aos telhados apresentar relativa qualidade, o papel das famlias na manuteno das cisternas e na garantia da sua no contaminao considerado decisivo pela gesto do P1MC, visto que alguns procedimentos operacionais regulares so exigidos para tal (ASA, 2003). A utilizao adequada e consciente das cisternas por parte das famlias implicaria no apenas na apropriao de saberes tcnicos relativos ao entendimento da dinmica hdrica na regio e ao uso de tecnologias de construo de reservatrios, mas tambm no reconhecimento por parte das comunidades do acesso gua como um dos componentes da cidadania e da dinmica social no espao pblico. Segundo a gesto do programa (ASA, 2008; MDS, 2008), as iniciativas de capacitao no se resumem ao repasse de informaes tcnicas, fazendo-se sempre acompanhadas de uma problematizao dos recursos hdricos como direito social. Essas iniciativas envolvem a formao de mo-de-obra local como pedreiros, a capacitao de jovens para a construo e instalao de bombas dgua manuais e a qualificao de multiplicadores do projeto, responsveis pela sua disseminao nas comunidades. O programa envolve atores da sociedade civil organizada, representados pela Articulao no Semi-rido Brasileiro (ASA), do governo brasileiro, sobretudo atravs do Ministrio do Desenvolvimento Social e do Combate a Fome (MDS) e da iniciativa privada, com a presena da Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN). Cabe ASA o papel de execuo do programa nessa Parceria Tri-Setorial, enquanto o MDS e a 148

FEBRABAN atuam como financiadores da iniciativa. Essas diferenciaes de papis nem sempre so evidentes e, muitas das vezes se sobrepem e/ou duplicam, visto que diferentes funes, sejam de suporte tcnico operacionalizao do P1MC, sejam de monitoramento e fiscalizao so desenvolvidas pelos trs atores, tanto internamente s suas organizaes, quanto externamente no relacionamento com as outras organizaes envolvidas. Exemplos disso so o suporte tcnico fornecido para a construo de cisternas por outros rgos governamentais, a assessoria gerencial da FEBRABAN na criao de procedimentos de acompanhamento da alocao de recursos financeiros e as instncias de auto-regulao interna desenvolvidas pela ASA para operar o P1MC. Alm desses atores principais, o P1MC envolve um grande nmero de OSCs e outros rgos de governo, seja no nvel dos estados brasileiros e das localidades atendidas, seja no mbito federal. Diferenciaes entre as organizaes tambm se manifestam quanto ao porte e abrangncia, integrando-se em uma estrutura complexa de articulao, na qual se destacam papis de articulao poltica e execuo operacional do programa, como reconhecem e definem os prprios documentos da ASA (2008), do MDS (2008) e da FEBRABAN (2008). Organismos internacionais e organizaes da sociedade civil de alcance nacional e global se fazem presentes na iniciativa, tais como Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), United Nations

Education Science and Culture Organization (UNESCO), United Nations Children's Fund
(UNICEF), Banco Mundial, OXFAM e Catholic Relief Service (CRS). A parceria entre o MDS e a ASA foi formalizada em 2003, no entanto, a trajetria de aproximao entre atores sociais, tanto no mbito da sociedade civil, quanto do governo, se deu anteriormente. Segundo relatos de entrevistados, o programa foi discutido e desenhado durante um perodo de tempo bastante razovel (6 meses), atravs de reunies com representantes de diferentes organizaes da sociedade civil que compem a Articulao no Semi-rido Brasileiro. Nesse processo, teriam sido analisados exaustivamente os detalhes operacionais e oramentrios, bem como as metodologias centrais para abordagem e envolvimento das comunidades. Elaborado o desenho do programa, caminhou-se para sua negociao mais direta e incisiva com o Estado visando a formalizao de parcerias para sua implementao.

149

A Articulao no Semi-rido Brasileiro resultado da mobilizao de diferentes atores que atuam na regio e que j se preocupavam, desde a dcada de 70, em construir alternativas para os problemas advindos da seca, com destaque para a Igreja Catlica. Nos anos 90, esses movimentos ganham maior fora, levando criao em 1999 da ASA. Atualmente, a organizao subdivide-se em ASAs estaduais e composta por mais de setecentas (700) organizaes, tendo a seguinte distribuio: 59% carter de base comunitria, 21% de natureza sindical, ligadas aos trabalhadores rurais, 11% delas vinculadas Igreja Catlica e a movimentos evanglicos, 6% constitudo por ONGs e 3% por cooperativas de trabalho, conforme classificao da prpria instituio (ASA, 2003). Percebe-se que as organizaes componentes dessa articulao tm fortes vnculos com movimentos sociais e se encontram nos interstcios das esferas do mercado com a esfera pblica, como sindicatos de trabalhadores rurais (STR) e cooperativas de trabalho. A vinculao com partidos polticos de esquerda, sobretudo com o Partido dos Trabalhadores (PT), do qual o atual presidente brasileiro faz parte, bastante evidente entre vrias organizaes que compem a ASA, ainda que atores com diferentes orientaes poltico-partidrias possam ser encontrados em seu interior. O relacionamento colaborativo mais evidenciado entre a Articulao no Semirido Brasileiro e o governo federal se d inicialmente em 2001, atravs da intermediao da UNICEF, quando firmada uma parceria entre a Diaconia, um rgo da Igreja Catlica e uma das organizaes integrantes da ASA, e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) para a construo de um projeto piloto de 500 cisternas. Em seguida, a Agncia Nacional de guas (ANA) financiou a construo de 12.400 cisternas, que resultaram na construo de 12.750 delas, dado que contrapartidas fornecidas pela ASA somaram-se aos recursos recebidos do governo. Nesse perodo, lana-se a meta de construo de um milho de cisternas, em um perodo de cinco anos, que finalmente daria nome ao programa. Em 2003, com a assinatura de um termo de parceria atravs do MDS, o P1MC torna-se um dos componentes do programa Fome Zero, sendo entendido como um componente relevante da poltica de segurana alimentar e nutricional do governo federal (MDS, 2003). A participao da FEBRABAN se d inicialmente com o financiamento de parcela das cisternas. A vinculao de atores empresariais ao programa se processa dentro de uma dinmica tpica da esfera privada. Informado pela esposa sobre a existncia da 150

proposta, um dos assessores especiais da presidncia na poca, empresrio com fortes vnculos com o movimento da responsabilidade social empresarial no Brasil, estabelece contatos com a federao, que resultam na participao da instituio no P1MC. Inicialmente, o relacionamento da FEBRABAN com a ASA pauta-se no repasse de recursos para a implementao de 50.000 cisternas. No entanto, durante o transcorrer da articulao, diferentes formas de vnculo e aprendizagem vo se construindo entre os atores, conforme ser melhor discutido mais a frente. As relaes entre o governo e a ASA aprofundam-se com a incluso da ao denominada Construo de Cisternas para Armazenamento de gua no plano plurianual do governo federal para o perodo de 2004-2007. O relacionamento entre a ASA, tanto com o governo, quanto com a FEBRABAN, marcado pela descentralizao das decises quanto alocao de cisternas nas regies e entre as famlias. No entanto, com o repasse de verbas governamentais, passam a fazer parte do cotidiano da Parceria Tri-Setorial a presena da Controladoria Geral da Unio e do Tribunal de Contas da Unio, atravs da fiscalizao das aes desenvolvidas. A regio visitada para a coleta de dados em campo (Feira de Santana e Serrinha) constitui-se em uma das reas regularmente visitadas pelas equipes de verificao em loco. Inicialmente, o P1MC se props atingir 1 milho de pessoas, atravs da construo de 1 milho de cisternas em cinco anos, englobando 1 milho de famlias. Tomando-se por base a mdia de 5 integrantes das famlias na regio, o programa beneficiaria aproximadamente 5 milhes de pessoas. Tendo como base o ano de 2007, a iniciativa atingiu aproximadamente um quarto da meta inicialmente colocada, conforme pode ser observado no quadro abaixo.

Aes at o ano de 2007 Construo de cisternas Cisternas em construo Municpios atendidos Famlias Mobilizadas Famlias capacitadas em Gerenciamento de Recursos Hdricos Pessoas capacitadas em confeco de bombas d`gua manuais

Alcance 221.514 0 1.031 228.541 217.844 4.540

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Pedreiros executores capacitados Pedreiros instrutores capacitados

5.674 174

Realizaes do Programa 1 Milho de Cisternas

Fonte: Extrado de ASA (2008), com adaptaes do autor.

A informao de que no havia nenhuma cisterna em construo no ano de 2007 no quadro acima se deve ao fato do programa ter sido interrompido nesse perodo, por causa do trmino do contrato de parceria entre o governo federal e a ASA, que foi retomado em maro de 2008. A demora na renovao formal da parceria encontra como um dos problemas centrais as barreiras legais relativas renovao de contratos desse tipo de colaborao, sobretudo por ter horizonte de tempo superior a cinco anos (ASA, 2007). Esse perodo de paralizao da relao de colaborao formal entre os atores marcado pela incerteza e uma srie de impactos na operacionalizao do programa, sobretudo quanto desmobilizao das diferentes organizaes e atores da sociedade civil envolvidos em sua execuo, bem como pelas tentativas da ASA em garantir, mesmo de que forma precria e mnima, esses grupos vinculados aos seus quadros. Redues de salrios e trabalho voluntrio so algumas das formas encontradas para minimizar o impacto da paralisao da construo de cisternas, segundo relato dos entrevistados. Os mecanismos de controle e transparncia do programa envolvem no apenas a induo de prticas devido s exigncias de monitoramento e avaliao decorrentes da legislao (no caso dos recursos governamentais) e da preciso quanto ao uso de recursos (no caso dos valores repassados pelas empresas). Ao longo da implementao do P1MC, a ASA desenvolveu uma estrutura interna de governana com diferentes nveis de articulao e instncias decisrias, que vo desde a dimenso central do programa at as localidades nas quais atua. Em 2001, com suporte do Banco Mundial, ANA e algumas organizaes componentes da ASA, como Comunidade Solidria, Critas, Pastoral da Criana, Comisso Pastoral da Terra (CPT), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e Fundao Grupo Esquel, esse ltimo contando com a presena de um Lder-Parceiro da Fundao AVINA, desenvolvido o chamado Sistema Integrado 152

de Gesto e Auditoria (SIGA). Atravs desse instrumento de gesto da informao podese acompanhar a execuo fsica e financeira do programa, bem como outras informaes produzidas pelas organizaes envolvidas na operacionalizao do P1MC. Dados sobre os processos de seleo de famlias, capacitao e andamento da construo de cisternas dotaram a gesto do programa de maior controle sobre sua implementao. Essas informaes podem ser acessadas por financiadores e as vrias organizaes constituintes das instncias de gesto e operacionalizao do programa, sobretudo as Unidades Gestoras Centrais e as Unidades Gestoras Municipais. Nos encontros peridicos envolvendo as organizaes integrantes da Articulao no Semirido, os chamados EconASA, tambm so repassados dados sobre o andamento do programa. Segmentos mais amplos da sociedade civil no tm acesso aos dados do SIGA, que permanecem restritos s relaes entre instncias internas do P1MC ou dele com seus financiadores. A prestao de contas junto s comunidades, segundo relatos dos entrevistados, realizada atravs de assemblias e reunies, nas quais se discute a evoluo da construo de cisternas e so informadas as atividades desenvolvidas. Essa construo dos mecanismos de gesto da sua rede de organizaes se deu tanto pela prpria presso dos parceiros governamentais e empresariais, quanto pela dificuldade em gerenciar um programa com tamanha abrangncia geogrfica, montante de recursos significativo e mltiplos tipos de organizaes envolvidas. De acordo com relatos dos entrevistados, a implantao do SIGA foi marcada por conflitos internos e dificuldades de operar a partir de racionalidades diferentes daquelas que caracterizam o ativismo da mobilizao comunitria e a nfase na realizao de tarefas na ponta operacional dos projetos. Nesse ponto, manifestam-se as dificuldades de OSCs com marcada trajetria de mobilizao comunitria operarem a partir de lgicas e referncias tpicas de organizaes mais formalizadas e hierarquizadas, como os rgos pblicos e as empresas. Segundo a ASA (2003), a estrutura de gerenciamento do Programa 1 Milho de Cisternas tem como princpios norteadores a gesto compartilhada, busca de parcerias, descentralizao e participao, mobilizao social e fortalecimento institucional. A figura abaixa sintetiza os diferentes atores envolvidos no programa e os papis exercidos em cada um dos nveis de governana da iniciativa.

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Estruturao Operacional do Programa 1 Milho de Cisternas

Fonte: Extrado de FEBRABAN (2008, p. 4).

Vrias instncias de articulao, gesto e controle foram criadas para operacionalizao do P1MC. Destaca-se na estrutura de gerenciamento a diferenciao entre as chamadas unidades de gesto e execuo. Na Unidade de Gesto Central (UGC) se concentram as aes de captao de recursos, monitoramento do P1MC nos estados e interaes com os demais atores principais da Parceria Tri-Setorial (MDS e FEBRABAN). A Associao Programa 1 Milho de Cisternas (AP1MC) encarrega-se da coordenao da execuo dos trabalhos. Trata-se de uma OSCIP criada justamente para essa finalidade, visto que as ASAs estaduais no podem exercer atividades de execuo de projetos dentro da estrutura do programa, cabendo s ltimas um papel de natureza poltica na articulao das organizaes. Essa deciso parece estar relacionada ao fato de que, nas atividades iniciais do P1MC surgiram dificuldades de controle interno sobre a alocao de recursos e monitoramento das aes das diversas organizaes envolvidas na operacionalizao do programa. A constituio de uma organizao nova, com natureza jurdica diferente, foi uma das alternativas encontradas para superar as dificuldades polticas internas de atuao dentro de parmetros gerenciais e operacionais mais precisos e rigorosos. Nesse ponto, destacam-se os desafios de compatibilizao do esprito de movimento social, marcante entre vrios membros e organizaes da ASA, 154

e a racionalidade e natureza gerencial advinda da maior formalizao e colaborao legalmente estabelecida atravs das Parcerias Tri-Setoriais. Alm da criao de uma nova organizao, foram realizadas mudanas de gestores considerados com perfil inadequado para as novas tarefas demandadas e treinamentos visando formao gerencial dos responsveis pelas diferentes unidades de gesto do programas. Abaixo da UGC e controlada por ela, encontram-se as Unidades Gestoras Microrregionais (UGMs), que so responsveis pelo acompanhamento da implantao do programa pelas Comisses Executivas Municipais (CEMs). Essa ltima instncia de gesto do projeto composta por organizaes da sociedade civil com no mnimo trs e no mximo cinco instituies. Cabe s CEMs definir as comunidades prioritrias para atuao, deciso que se pauta sobretudo em variveis ligadas condio de vulnerabilidade de crianas e adolescentes, que so obtidas atravs de indicadores provenientes do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), base de dados do Sistema nico de Sade (Data SUS) e das estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Cabe destacar que o P1MC tem como base de sustentao de suas aes um forte componente de articulao comunitria, visto que os riscos de m gesto e operacionalizao da alocao de cisternas so relevantes em uma regio caracterizada historicamente pela proviso clientelstica de polticas sociais. A mobilizao comunitria, a discusso transparente e mais horizontalizada de direitos e deveres no acesso s cisternas e o controle social construdo nas comunidades de base se apresentam como alicerces relevantes do programa em sua ponta operacional. Sendo assim, a definio das comunidades atendidas parece no se resumir a critrios de necessidade e vulnerabilidade social em si, mas envolve a prpria dinmica de capital social das comunidades. Tal caracterstica do programa apresenta suas vantagens, sobretudo por promover formas mais avanadas de relacionamento dos cidados com a esfera pblica, mas tambm indica dificuldades de atuao. Sua expanso para comunidades desprovidas de tal dinmica sociopoltica avanada e distantes dos centros nos quais ela se manifesta coloca limites para a ampliao do P1MC. Alm disso, lgicas excludentes daqueles que detm mais capacidade organizativa podem resultar em relegar comunidades marcadas pela grande vulnerabilidade social e precria capacidade de organizao poltica a um segundo plano, reeditando os 155

problemas indicados por Boschi (1999) quanto s prticas participativas de gesto de polticas pblicas. Dentre as organizaes integrantes da CEM, uma escolhida para exercer o papel de Unidade Executora Local (UEL), desde que atenda critrios de formalizao (registro jurdico com pelos menos dois anos de existncia), competncia (experincia na construo de cisternas), legitimidade (representar produtores rurais da regio) e desenvolver uma postura apartidria (no ter polticos eleitos em seus quadros diretores). Percebe-se que o atendimento a esses critrios resulta na excluso de uma srie de organizaes ou movimentos que possuem vnculos com as comunidades de base, mas no apresentam a formalizao e competncia requeridas. O programa tambm atribui s CEMs o papel de construir parcerias com prefeituras e mesmo com empresrios locais, visando obteno de recursos para a construo de cisternas, tendo como parmetro ideal de colaborao a duplicao do nmero de cisternas viabilizadas por recursos federais atravs dos parceiros. A busca de articulaes colaborativas com atores governamentais locais leva o programa a se aproximar das lideranas polticas nos cargos de poder municipal. Mas, ao mesmo tempo em que se busca essa aproximao, a preocupao em no desenvolver vnculos claros e evidentes com partidos polticos se apresenta como uma tnica no apenas nas UELs, mas em toda a estrutura de gesto do P1MC, segundo pode-se depreender dos documentos analisados e dos relatos dos entrevistados em diferentes nveis de governana do programa. Esse outro desafio encontrado pela ASA na implementao do programa, visto que seu histrico de lutas sociais no semi-rido muitas das vezes esteve associado s disputas polticas, sobretudo no embate com atores que reproduzem prticas poltico-partidrias tradicionais na regio. Em vrios municpios da regio, so justamente os opositores polticos de vrios movimentos e organizaes da sociedade civil vinculadas ASA que se encontram no poder, dificultando a construo de parcerias na ponta executora dos projetos, ou seja, no contexto das relaes sociopolticas locais. Dentre as atividades desenvolvidas pela Unidade Gestora Local, encontram-se o cadastramento de famlias e pedreiros, a seleo dos beneficirios, a mobilizao e treinamento dos envolvidos nas atividades, o monitoramento e avaliao das aes, inclusive quanto a compra de materiais e a prestao de contas para as instncias 156

superiores do P1MC e para as comunidades. Os critrios adotados pelo programa para escolha das famlias que recebero as cisternas envolvem a presena de chefia feminina no ncleo familiar, a existncia de crianas de zero a seis anos e em idade escolar, e a presena de pessoas com deficincia (PCD) e de idosos nos lares. Essas so atividades passveis de polmica e disputas junto s localidades, pois envolvem a incluso e excluso de determinados pblicos. Por isso tambm, a referncia a no orientao partidria se faria to incisiva e necessria. A ao dos rgos de fiscalizao governamentais se pauta no s sobre a adequao tcnica das atividades construtivas e a correo nos processos de gerenciamento de recursos financeiros, mas tambm sobre a justa distribuio das cisternas entre as famlias. O relacionamento com o pblico beneficiado, ou seja, as famlias que recebem as cisternas em suas casas, marcado pela tentativa de construo de instncias participativas e de engajamento dos cidados na gesto do projeto. A deciso sobre a alocao das cisternas para determinados beneficirios tomada nos nveis mais baixos (locais) da estrutura de governana do P1MC. Alm disso, so exigidas contrapartidas dos beneficirios na construo das cisternas, atravs da escavao e fornecimento de areia e gua para a construo. Esse tipo de abordagem do pblico beneficirio parece se basear no apenas no desejo de construo de uma nova cultura poltica, mas tambm de estabelecer respostas s crticas quanto ao suposto assistencialismo de programas sociais de repasse de recursos famlias em situao de vulnerabilidade social implementados pelo governo federal, encontradas com recorrncia entre as classes de alta e mdia renda no Brasil contemporneo. Nos ltimos anos, a mdia brasileira tem destacado uma srie de inconsistncias na implementao de programas federais de distribuio de benefcios sociais, tendo como foco maior o Bolsa Famlia, acusado de permitir o favorecimento de pblicos no necessariamente merecedores desse auxlio governamental. Isso serve para construir um pano de fundo nas relaes sociais em torno do P1MC, tornando o papel da UEL mais delicado e complexo de ser exercido no nvel local, visto que um grande risco do programa sua associao troca de favores para determinadas famlias e a construo de visibilidade pblica favorvel para determinados polticos com trajetria

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associada ASA. Caso isso acontea, se reproduziria dentro do programa a prpria cultura poltica clientelista que se tenta combater no acesso gua. No mbito de cada comunidade atendida dentro dos municpios, constitui-se uma comisso comunitria, tambm composta por trs pessoas, tendo no mnimo uma mulher em seus quadros. Essa comisso estimulada pela P1MC a constituir um fundo solidrio, gerido de forma independente pelos seus membros e constitudo em termos bastante informais, cujo objetivo gerar recursos para a construo de novas cisternas e melhorias nas casas das famlias. Essa prtica, quando estabelecida nas comunidades, incorre no pagamento mensal de contribuies ao fundo. Conforme relato de vrios entrevistados e observao em loco na cidade de Serrinha na Bahia, vrias famlias e membros das comunidades beneficiadas acabam por desenvolver a viso de que esto pagando pelas cisternas, distanciando-se da perspectiva de construo solidria de acesso a recursos financeiros entre os membros da comunidade. Nesse ponto, manifestam-se as dificuldades de construo da participao popular em realidades locais, sobretudo quando co-existem situaes de excluso social pronunciada com uma cultura poltica historicamente marcada pelo clientelismo e assistencialismo. A regio de Feira de Santana na Bahia foi indicada pelos articuladores globais da Parceria Tri-Setorial como um dos casos nos quais o P1MC mais conseguiu avanar e tem obtido melhores resultados. Essa rea caracterizada historicamente pela presena de grupos partidrios associados ao chamado Carlismo, designao comumente usada para referenciar adeso ao projeto poltico e ao modus operandi do exgovernador bahiano, Antnio Carlos Magalhes, e tambm para presena de vrios movimentos sociais vinculados organizao de comunidades de base, sobretudo de trabalhadores rurais. Nesse cenrio, convivem prticas polticas tradicionais associadas ao Carlismo e organizaes e articulaes sociais que buscam promover a incluso poltica e social de grupos economicamente desfavorecidos, cujo apelo retrico reside na promoo da participao popular e no empoderamento das comunidades locais. Pode-se afirmar que a rea de influncia de Feira de Santana destaca-se em relao a outras regies do semi-rido brasileiro pela forte presena de capital social, nos moldes que o problematizam Putnam et al (1996), devido presena e atuao de longa data de

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associaes de mulheres trabalhadoras rurais e pequenos agricultores, sindicados e movimentos de base. Feira de Santana uma cidade de mdio porte, que ocupa o papel de plo econmico e poltico da regio e localiza-se numa rea de transio entre a geografia tpica da zona da mata litornea e o semi-rido. Nesse municpio, sedia-se o Movimento de Organizao Comunitria (MOC), uma OSC relevante na estrutura da ASA e que desempenha tambm papel chave na operacionalizao do P1MC na regio. Fato que refora essa constatao a presena de um dos lderes do MOC na cpula da Articulao no Semi-rido Brasileiro. Alm da coleta de dados em Feira de Santana, a equipe de investigao visitou a cidade de Serrinha, na busca de maior aproximao com a ponta operacional do programa. Trata-se de uma cidade de pequeno porte, na qual o clima e vegetao do semi-rido mais evidente, e que gravita na rea de influncia de Feira de Santana. Nessa dimenso, mais prxima das comunidades atendidas pelo programa, foram entrevistados indivduos vinculados formalmente ou informalmente Associao dos Pequenos Agricultores Rurais do Estado da Bahia (APAEB) em Serrinha. Os vnculos entre o MOC e a APAEB so bastante intensos, sobretudo porque j atuavam em articulao antes do P1MC e pelo fato da operacionalizao do programa acontecer atravs da descentralizao de atividades para associaes como essa em diferentes cidades do semi-rido brasileiro. As duas organizaes desempenham, respectivamente, os papis de UGM e UEL dentro da estrutura do programa. Alm disso, a organizao atua na ponta operacional de outras iniciativas do governo federal, como por exemplo, o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF). Pela coleta de dados em campo, percebe que o MOC se vale de sua articulao com organizaes de menor porte, mas que so independentes juridicamente dele, as quais recebem apoio operacional e financeiro da instituio para implementao do P1MC. Essa estratgia garante mais flexibilidade ao MOC, evitando estruturas organizacionais mais complexas e de grande porte, mas ao mesmo tempo impe maiores desafios na coordenao de atividades e manuteno de uma certa coerncia de operao. Esse alinhamento parece ser garantido pelo alinhamento ideolgico e a trajetria de lutas sociais compartilhadas entre o MOC e a APAEB de Serrinha. Conforme depoimento de entrevistados de outras cidades, o mesmo se observa em outros 159

municpios da regio de Feira de Santana. global, quanto na realidade local pesquisada.

A figura abaixo faz uma representao

das interaes entre atores em torno do P1MC, tanto no mbito de sua articulao

TCU CGU

ESFERA ESTATAL

MMA

ANA MDS

Diaconia

ESFERA PBLICA
Outras OSCs Esquel

ASA

AP1MC MOC STRs APAEL

ESFERA DO MERCADO 160

APAEB AVINA Empresrio envolvido com RSE

FEBRABAN

Famlias

Relaes Familiares

ESFERA PRIVADA

Interaes da Parceria Tri-Setorial no Programa Um Milho de Cisternas

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de adaptao do Diagrama Conceitual das Esferas Sociais de Janoski (1998). Obs.: As setas indicam os relacionamentos principais, no entanto, outras interaes entre os atores tambm se manifestam. Tomou-se por base as relaes estabelecidas estruturalmente na iniciativa e as interaes locais nos municpios de Feira de Santana e Serrinha; Legendas: = Interaes anteriores; = Interaes atuais.

Um fator que parece se apresentar como relevante no formato das interaes estabelecidas na parceria entre governo e OSCs no P1MC a possibilidade de programas pblicos federais alcanarem as comunidades sem intermediao de prefeituras, evitando os riscos de desvios que podem se manifestar nesse processo. A imprensa brasileira tem noticiado com relativa freqncia episdios de alocao irregular de benefcios de programas como o Bolsa Famlia, cujo cadastramento e repasse aos beneficirios, muitas das vezes, operado pelo poder pblico municipal. No caso do P1MC, a convergncia ideolgica entre vrias das organizaes da sociedade civil integrantes da ASA com o governo, somadas perspectiva de atuao histrica pela luta por direitos, pode funcionar como um vetor de legitimidade para consolidar uma imagem de desempenho mais correto e menos sujeito a riscos de corrupo no programa. No entanto, nem sempre essa performance obtida ao se trabalhar com OSCs, no apenas pelos riscos inerentes qualquer atividade descentralizada, mas tambm porque a assimilao de racionalidades formalistas e gerenciais, necessrias 161

para a fluidez correta das atividades, no sempre ocorre com facilidade entre organizaes da sociedade civil habituadas a outras lgicas e modos de ao. A interao dos pesquisadores com os atores locais tambm permitiu se perceber que organizaes como a APAEB de Serrinha, ao implementarem as aes do P1MC, acabam operando como representantes do governo nas comunidades, na medida em que no apenas checam a conservao e uso das cisternas, mas incorporam outras dimenses das polticas sociais como pr-requisitos para o cadastramento e acompanhamento das famlias. Os tcnicos dessa OSC ao mesmo tempo em que verificam a inscrio das famlias em programas como o Bolsa Famlia, levam informaes e tentam ajudar os responsveis pelo grupo familiar a acessarem servios de direito disponibilizados atravs de outras polticas pblicas. A observao de processos de verificao da situao das cisternas nas residncias das famlias, bem como de cadastramento de interessados em receb-las na APAEB de Serrinha, somada a entrevistas posteriores com os contemplados e pleiteantes, evidenciou que a interao entre os empregados dessa OSC e os cidados opera em bases diferentes da relao de poder caracterstica entre tcnicos do servio pblico e populao. No s a linguagem mais acessvel, bem como uma postura menos fiscalizadora e mais pautada no dilogo e auxlio se fizeram presentes nos processos observados. Pode-se constatar que esse tipo de OSC, operando dessa forma, capaz de promover uma interveno pautada intersetorialidade, entendida aqui no sentido que os estudos de gesto pblica atribuem expresso no mbito das polticas pblicas (FARAH, 2006; SPINK e CAMAROTTI, 2000). Ao estabelecerem relaes com o pblico beneficirio mais flexveis e prximas do que aquelas tradicionalmente desenvolvidas pelos rgos pblicos acabam por aproximar o Estado das comunidades e ampliar as perspectivas de acesso a direitos. Sobretudo em se tratando de famlias de baixa renda da rea rural, caracterizadas pela baixa escolarizao e percepo limitada de seus direitos, morando em regies de difcil acesso e dispersas espacialmente, as interaes com rgos pblicas se do muito menos pela visita s residncias e muito mais pelo deslocamento dos indivduos at as reparties pblicas. Essa complementaridade e funcionalidade das OSCs melhora a performance das polticas sociais, no apenas daquelas inerentes ao P1MC, e indica nessa realidade a Parceria Tri-Setorial analisada

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tem conseguido promover um distanciamento dos padres auto-centrados das polticas pblicas governamentais em sua interao com as comunidades e indivduos. No entanto, ao mesmo tempo em que na ponta operacional do P1MC se trabalha com dinmicas mais flexveis e distantes da lgica estadocntrica de proviso de polticas pblicas, nas interaes estabelecidas com os rgos de fiscalizao e controle das atividades percebe-se que perdura uma racionalidade auto-referenciada do Estado, cujos impactos no programa so relevantes. No se trata de idealizar uma relao pautada em ampla flexibilidade, assumindo-se a posio de que rgos como o TCU e a CGU deveriam adotar posturas menos rigorosas na fiscalizao. Nem tampouco se pretende partir do pressuposto de que relaes baseadas em lgicas de mercado, referenciadas em distino de mrito de acordo com performance competitivas na prestao de servios pblicos, seriam mais adequadas e deveriam assumir o lugar dos processos de controle pblico governamental. Os dramas e tramas que se manifestam na interao de rgos fiscalizadores do P1MC com as organizaes na ponta operacional do programa e as prprias famlias dizem respeito mais dificuldade de avaliar os impactos e transformaes gerados pela interveno para alm do cumprimento de processos gerenciais eficientes de execuo fsica e oramentria do programa. Assim, constroem-se processos de fiscalizao que analisam aspectos menos relevantes do programa, ao passo que as aes decisivas da iniciativa permanecem com avaliaes menos sistematizadas, precisas e capazes de analisar os resultados em profundidade. Alm disso, apesar dos esforos dos atores das organizaes de base atuantes na iniciativa em discutir e publicizar o programa entre as comunidades e famlias atendidas e por atender, os relatos de entrevistados, tanto na articulao global, quanto na articulao local do P1MC denotam uma grande preocupao com os processos de controle e prestao de contas aos parceiros governamentais e do mercado presentes nessa articulao tri-setorial. Nesse ponto, parece se manifestar um fenmeno detectado por Najam (1996) no estudo de parcerias em projetos sociais. Segundo o autor, a necessidade de desenvolvimento de processos de processos de

Accountability entre as organizaes parceiras acaba por dragar energias e esforos das
partes, levando-se construo de dinmicas nas quais o controle social e as

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interaes de maior transparncia com as comunidades ocupam espao menos relevante. Um dos elementos que surge da Parceria Tri-Setorial no P1MC e que passa a balizar as relaes entre atores da sociedade civil organizada, rgos pblicos e organizaes de mercado a preocupao com a avaliao e a transparncia das atividades. Segundo relatos dos articuladores globais entrevistados, o convvio e aproximao decorrente da necessidade de desenvolver atividades em conjunto representou grande aprendizagem, descortinando lgicas, racionalidades e ethos, que antes se faziam nebulosos no que diz respeito representao social de cada ator em relao ao parceiro e vice-versa. Inicialmente, as demandas por avaliao e prestao de contas eram vistas com desconfiana e como tentativas de imposies e ingerncias dos parceiros sobre o processo. No entanto, medida que a comunicao e o dilogo decorrente da prpria necessidade de operar em parceria vo avanando, preconceitos e vises esteriotipadas vo sendo desconstrudas entre as partes. O relato dos articuladores globais entrevistados denota que as resistncias se reduziram dramaticamente medida em que as atividades da parceria exigiram contato mais regular e a interao entre atores. No entanto, ao contrrio do que a literatura gerencialista de gesto de projetos sociais pressupe, os processos de aprendizagem e melhoria da comunicao entre parceiros no se processa ao largo das relaes de poder envolvidas na articulao. As capacidades e condies dos atores em estabelecer suas posies e resistir s mudanas demandas pelos outros parceiros tambm devem ser consideradas, sobretudo quando se definem papis claros de financiadores e financiados em Parcerias Tri-Setoriais. Na experincia do P1MC, percebe-se que a ASA demandada a operar com transparncia e prestar contas em duas frentes diferentes de relacionamento: com o MDS e com a FEBRABAN. Pelos relatos coletados, a experincia em ter que sistematizar dados, abastecer um banco de dados e prestar contas das atividades FEBRABAN, auxiliou a construir lgicas internas necessrias operao adequada da AP1MC e das estruturas de gesto do programa, que agora no poderiam mais operar dentro de parmetros tpicos de movimentos sociais. O relato dos entrevistados representantes de organizaes da sociedade civil na articulao global indicam que essa aprendizagem e transformao no se deu de maneira natural e sem conflitos dentro das organizaes 164

quem compem a ASA, mas tambm apontam que tais exigncias, ao contrrio de se constiturem em imposies auto-centradas dos financiadores, so vistas hoje como necessrias, naturais e essenciais para a continuidade do programa. Alm disso, essa assimilao teria contribudo tambm para o relacionamento com os rgos pblicos, visto que as exigncias de avaliao e prestao de contas da FEBRABAN introduziram a temtica no mbito das OSCs envolvidas no P1MC. Nesse sentido, apesar dos elos entre os atores governamentais e de mercado serem bastante frgeis nessa articulao colaborativa, conforme ser melhor discutido mais a frente, as interaes, mesmo se dando em momentos diferentes e isolados, entre a AP1MC e cada um dos outros parceiros, ou seja, no envolvendo os trs atores simultaneamente, foram capazes de resultar em ganhos compartilhados para o programa e a prpria Parceria Tri-Setorial em si. Segundo relato dos representantes da FEBRABAN na articulao global da parceria, a avaliao do programa indicou a sua importncia e impacto positivo para as famlias atendidas. Alm dos resultados positivos do programa para as comunidades, constatados pela FEBRABAN, o relato de seus representantes indica tambm que a instituio aprendeu a lidar com comunidades de realidades bastante diferentes daquelas nas quais as suas organizaes estavam acostumadas a operar pelos investimentos sociais que desenvolvem. Geralmente, os essas iniciativas empresariais focalizam temas como infncia e adolescncia, educao e meio ambiente, mas no exatamente na rea do semi-rido brasileiro. Conforme o relato dos entrevistados, a atuao atravs da APAEL, uma consultoria especializada na gesto de projetos, foi relevante para facilitar o relacionamento da FEBRABAN com a ASA, na medida em que trouxe para essa interao colaborativa suas competncias, evitando que a associao de bancos necessitasse desenvolver essas capacidades internamente. Alm disso, o fato da avaliao desenvolvida ter tido carter quantitativo e qualitativo, recorrendo a fontes secundrias de dados e fontes primrios, ou seja, envolvendo tambm a visita a campo, seria resultado do contato, negociao e aprendizagem na interao com uma organizao da sociedade civil. A participao da FEBRABAN no programa Um Milho de Cisternas se viabilizou atravs da atuao de um empresrio com importante atuao em movimentos de 165

valorizao da tica nos negcios e da responsabilidade social empresarial no Brasil. O conhecimento sobre a tecnologia das cisternas teria se dado no mbito de suas relaes familiares, quando sua esposa assistiu um documentrio sobre essa estratgia de coleta e armazenamento de chuvas no semi-rido brasileiro, segundo relato de entrevistados. Na poca, ocupando funo no governo federal, diretamente ligada presidncia da repblica, esse homem de negcios, que tambm Lder-Parceiro da AVINA, negociou junto associao de bancos a sua participao no programa, atravs do financiamento de 50.000 cisternas. Como se pode perceber dessa narrativa, a presena da FEBRABAN no P1MC foi decorrente, sobretudo, da habilidade social desse ator individual em estabelecer articulaes de colaborao dessa organizao empresarial com a ASA. Esse tipo de articulao, se por um lado tem o mrito de viabilizar parcerias em projetos sociais, incorreu posteriormente em fragilidade dos vnculos nessa colaborao. Atualmente, a instituio bancria conta com uma diretoria diferente daquela inicial que estabeleceu a parceria e, conforme relato colhido em entrevista, no considera que a experincia do P1MC seja uma Parceria Tri-Setorial. Ao contrrio, a viso a de que se trata de uma parceria especfica com a ASA, ou seja, uma articulao colaborativa bi-setorial. Foram negados quaisquer vnculos com o MDS, apesar do relato de representantes governamentais na articulao global do programa considerarem que existe um relacionamento de colaborao entre as partes, ainda que bastante tnue e fragilizado nos ltimos tempos. Para a FEBRABAN, a parceria com a ASA no P1MC caracteriza-se pela dimenso one-by-one, sem maiores vnculos com o governo federal, mesmo que ele esteja presente outra outra parceria com essa OSC no mesmo programa. Diferenas em relao orientao na gesto de projetos sociais governamentais e natureza do relacionamento do governo com populaes de baixa renda ficaram bastante evidentes no relato dos entrevistados ligados ao campo empresarial, reforando o distanciamento entre esses atores na Parceria Tri-Setorial analisada. Esse episdio parece evidenciar que a articulao, que se deu originalmente na esfera da atuao individual de um ator, dotado de habilidade social relevante para construir alianas e colaboraes, no tem conseguido avanar para interaes mais sistematizadas e tambm com maior capacidade de sustentao no longo-prazo. Tal fenmeno, recorrente em vrias outras parcerias em projetos sociais no pas, sobretudo 166

pela tradio de se firmar parcerias com base no voluntarismo e viabilizadas pelo acesso pessoal a indivduos em postos decisrios, sejam nas organizaes empresariais, governamentais e/ou da sociedade civil, acaba por assegurar recursos financeiros em um determinado momento dos projetos, mas nem sempre garante interaes mais substantivas e capazes de fortalecer a parceria em momentos futuros dessas relaes. Parece haver uma disputa pelo projeto ou mesmo uma confuso, pois ora apresentado como programa governamental, ora como iniciativa da sociedade civil (ASA) em diferentes documentos e peas publicitrias. O alinhamento poltico ideolgico entre o atual governo federal e vrias das organizaes centrais dentro da ASA favoreceu a aproximao entre as partes. Por outro lado, essa relao mais estreita fragiliza a sustentao da parceria, visto que uma mudana na presidncia da repblica pode resultar na paralisao do P1MC. A sustentao do projeto desperta dvidas, tanto pelo fato de no parecer caminhar para se tornar uma poltica pblica (ou de Estado) e continuar operando mais como uma poltica de governo, quanto pelo baixa disposio demonstrada pela FEBRABAN em se envolver em Parcerias Tri-Setoriais. Se a articulao global da Parceria Tri-Setorial no P1MC apresenta essa realidade, a viso dos atores locais em Feira de Santana e Serrinha sobre essas prticas colaborativas releva que a temtica de aproximao entre os trs setores para o desenvolvimento de projetos sociais no se constitui em ponto relevante na dinmica social e poltica nessas localidades. Se entre os articuladores globais diferenas ideolgicas, resistncias e temores se manifestaram no incio das relaes colaborativas, sobretudo porque estavam se aliando atores que durante vrios momentos da histrica poltica brasileira se colocaram em relao de oposio (bancos e organizaes e movimentos sociais vinculados trabalhadores rurais), no nvel local a referncia concretude e bom funcionamento do programa parece vir em primeiro plano, conforme relato de entrevistados. Longe de se tratarem de entrevistados com menor sensibilidade s questes valorativas das lutas sociais, o perfil dos componentes das OSCs pesquisadas revela indivduos com longa trajetria de mobilizao social e envolvimento em movimentos sociais. Embora as diferenas de viso e percepo da realidade social variem de acordo, dentre outros fatores, com o papel e a posio dos indivduos na estrutura da Parceria Tri-Setorial, o ponto mais relevante dessa 167

perspectiva de anlise no reside nessa constatao. Relevante se faz reconhecer que a temtica da colaborao entre atores dos trs setores no socialmente construda como uma questo fundamental e relevante em projetos sociais nas localidades visitadas. Quando indagados sobre a aproximao com o poder pblico municipal e com empresrios da regio para fortalecer a ao do P1MC, os entrevistados relataram grande distanciamento e isolamento em relao a esses grupos. Isso parece estar ligado s disputas ideolgicas e polticas entre movimentos de base comunitria e polticos tradicionais da regio, muitos deles apoiados por empresrios. Alm do mais, a viso dos representantes de OSCs investigadas na regio associa a ao empresarial na esfera social a prticas assistencialistas e filantrpicas, com o sentido pejorativo que essa expresso carrega no contexto brasileiro. Mas, mais importante do que essas diferenas e distanciamentos entender, para o propsito desse estudo, que no nvel local as Parcerias Tri-Setoriais se constituem em tema estranho e exgeno. Enquanto nas regies economicamente mais desenvolvidas do pas, empresas e organizaes da sociedade civil discutem cada vez mais formas de interao, mesmo que determinado grupo de organizaes veja com muito receio e resistncia essas prticas, nas localidades investigadas essa perspectiva parece no se constituir em alternativa de ao e muito menos ainda em questo a ser problematizada no contexto das OSCs locais. Quando se associa a esse quadro informaes coletadas junto s comunidades e famlias atendidas pelo programa, se percebe tambm junto os atores investigados grande desconhecimento da Parceria Tri-Setorial por detrs do P1MC. Mesmo que os relatos dos dirigentes das OSCs locais envolvidas no programa reforcem o fato de que amplas informaes so repassadas aos beneficirios, inclusive destacando com placas afixadas no terreno das famlias e nas prprias cisternas a origem de cada delas, nas quais se menciona explicitamente a FEBRABAN e o governo federal em cada caso, os beneficirios entrevistados alegaram que essas construes vinham do Lula. Essa percepo, associada ao relato de que nada poderiam fazer caso o programa se extinguisse exemplifica um cenrio dramtico e complexo no qual se desenrola as polticas pblicas e os projetos sociais no pas. Modernizam-se estratgias de gerenciamento de projetos e desenho de polticas pblicas, cujo em dos exemplos 168

podem ser as Parcerias Tri-Setoriais, mas perduram velhos dramas e tramas da mobilizao comunitria e da construo de relaes mais democrticas e cidads no espao pblico. Um dos episdios narrados pelos entrevistados que reforou a idia de mobilizao social das comunidades em torno do programa foi a reunio de milhares de pessoas em um manifesto pblico pela renovao do convnio e continuidade do P1MC. Esse fato, antes de denotar um conflito um conflito entre esses atores da parceria, o governo federal, deve ser entendido como uma ao dentro de uma cadeia intrincada de jogos e posicionamentos de poder dos atores. Os governos se constituem em atores complexos, marcados por disputas e divergncias entre rgos e reas internas. O apelo pblico pela continuidade do programa, reforando no imaginrio a idia de movimento social de base e articulado (e no necessariamente de OSCs estruturadas atuando na proviso de polticas pblicas), parece no ter tido apenas efeito mobilizador junto as comunidades, mas tambm ter reforado a posio daqueles dentro do governo federal que defendiam a renovao do contrato de parceria a despeito das resistncias de grupos mais orientados pelo apego s normas formais de operao do governo. Assim, mesmo atuando como executores de servios pblicos no P1MC, as OSCs vinculadas ao programa desempenham tambm papel poltico relevante, denotando que, antes de serem papis incongruentes e dualistas, como algumas discusses sobre Terceiro Setor pressupem, podem se constituir em dimenses complementares nas Parcerias TriSetoriais. A mobilizao de milhares de pessoas denota, por um lado, a capacidade de mobilizao social das OSCs vinculadas ao programa e o ativismo das comunidades, mas, por outro lado, pode encobrir as dificuldades de mobilizao continuada das comunidades e indivduos. O P1MC combina o acesso a bens pblicos de primeiro nvel, que geralmente levam a um maior engajamento das comunidades e so passveis de negociao, com a luta por direitos. A conquista de benefcios ligados construo de cisternas facilita o engajamento das comunidades, pois traz resultados concretos e no curto-prazo. Mas, novos problemas aparecem quando se pensa em avanar para alm da proviso das cisternas, visto que os ganhos imateriais geram menos mobilizao e sensibilizao.

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Nesse ponto, a trajetria intrincada da cidadania no pas se reproduz na realidade das polticas e projetos sociais. A frmula socialmente construda de associar as conquistas de direitos a indivduos generosos e benfeitores ocupando cargos pblicos ou em posies empresariais e em OSCs de destaque, no se refere somente a um perodo passado da trajetria da cidadania no pas, mas se desvela na sociabilidade contempornea. Alm dessa realidade, os depoimentos coletados em campo reforam a idia de segmentos expressivos das populaes atendidas desenvolvem, no apenas com o P1MC, mas tambm com outras polticas como o PRONAF, uma postura passiva quando recursos e possibilidades efetivas de acess-los no esto em jogo, associados a postura mais ativa, mas muitas vezes inspiradas por desejos clientelistas, quando as conquistas concretas podem se materializar. Mesmo as prticas da chamada Indstria da Seca parecem se adaptar realidade das cisternas, que surgiram para trazer autonomia das famlias em relao aos carros-pipa fornecidos por polticos. Em algumas comunidades essa proviso se vale agora das cisternas disponveis. Da a dificuldade constatada de construir fundos solidrios e compreender o papel das doaes para esses recursos comunitrios no como pagamento pelas cisternas, mas sim como exerccio da solidariedade entre os membros da comunidade no contemplados pelo programa. Ainda assim, os fundos sobrevivem e determinadas parcelas das comunidades se organizam nesses esquemas solidrios, muitas das vezes tendo a frente as mesmas lideranas sociais que se revezam frente das OSCs e comisses do programa. Diante desse quadro, a proposta de construo de uma nova convivncia com o semi-rido no se consolida, nem tampouco consegue estabelecer de forma consistente e ampla novas formas de convivncia na esfera pblica, de forma a democratiz-la e torn-la mais cidad. Apesar disso, o programa no reduz sua significncia e impacto, visto que leva at as famlias servios pblicos concretos (as cisternas e o acesso adequado gua) para segmentos da populao que carecem de direitos materiais bsicos. Ainda que o propsito dessa pesquisa no seja avaliar os programas e projetos analisados, mas sim analisar as Parcerias Tri-Setoriais, cabe destacar que foram encontrados em campo indcios consistentes de que h desdobramentos relevantes dessa interveno sobre a melhoria de vida material das famlias. 170

O quadro abaixo sintetiza as informaes levantadas e se constitui no protocolo de investigao que ajudou a orientar a coleta de dados.

Dimenso

Componentes da dimenso Definio do Problema

Dados quantitativos 1. O problema

Origem Acesso precrio gua por parte de populaes rurais de baixa renda na regio do semirido brasileiro e cultura poltica marcada pelo clientelismo e assistencialismo na proviso de gua. 9.177.636 habitantes vivendo em reas com baixa precipitao de chuvas e reservatrios de gua inapropriadas para o consumo humano e convivendo com o semi-rido em condio de vulnerabilidade social

Transformao

2. Objetivo da Inciativa Cobertura territorial das aes

Construo de uma nova forma de convivncia com o semi-rido brasileiro, difundido a noo de acesso gua como um direito que compe o exerccio da cidadania 1 milho de cisternas distribudas em 1133 municpios de 11 estados brasileiros ASA, MDS e FEBRABAN

Atores promotores e/ou dinamizadores da iniciativa Motivaes dos atores promotores para se envolver no processo 3. Promotores da Iniciativa

Situao Atual Avanos na proviso de gua para populaes rurais em situao de vulnerabilidade, com avanos parciais em termos de cultura poltica Construo de aproximadamente das cisternas totais projetadas pelo programa; 221.514 isternas construdas, atingindo em mdia famlias com 5 membros, o que equivale a aproximadamente 1.000.000 de pessoas Avanos no uniformes, convivendo com posturas tradicionais da cultura poltica no acesso gua 221.514 cisternas distribudas em 1.031 municpios de 11 estados brasileiros ASA, MDS e FEBRABAN ASA sustentao do programa no longo-prazo, garantia de operao adequada e ampliao do programa FEBRABAN baixa adeso parceria, comprometendo a possibilidade de continuao da articulao

ASA concretizao de luta histrica por polticas pblicas avanadas na regio, assegurando a operacionalizao de projetos efetivos e modernos de proviso de acesso gua FEBRABAN aprendizagem sobre projetos sociais de grande envergadura e exerccio da RSE MDS implantao de polticas pblicas efetivas

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para a populao em situao de vulnerabilidade social na regio Identificao dos participantes ASA articulao de aproximadamente 700 OSCs, envolvendo desde organizaes de base at ONGs de grande porte, representadas na parceria pela Diaconia FEBRABAN induo da participao atravs da ao de indivduo com trnsito entre o meio empresarial e o governo federal Governo Federal - Projeto piloto com o MMA e a ANA

Motivaes e interesses de cada um dos participantes

4. Participantes

ASA concretizao de luta histrica por polticas pblicas avanadas na regio, assegurando a operacionalizao de projetos efetivos e modernos de proviso de acesso gua FEBRABAN aprendizagem sobre projetos sociais de grande envergadura e exerccio da RSE Governo Federal implantao de polticas pblicas efetivas para a populao em situao de vulnerabilidade social na regio Diaconia OSC integrante da ASA FEBRABAN associao de bancos, com diretoria eleita por membros para representao de seus interesses de grupo Governo Federal - Projeto piloto com o MMA e a ANA

Nvel hierrquico na organizao que participa do processo

colaborativa MDS consolidar e ampliar poltica pblica na regio ASA Criao de uma OSCIP, a AP1MC, para gerenciamento do programa FEBRABAN contratao de consultoria em projetos sociais da APAEL, troca de diretoria na instituio, com os negociadores iniciais da parceria tendo menor presena na relao com o P1MC Governo Federal Programa como um dos eixos de ao do MDS ASA sustentao do programa no longo-prazo, garantia de operao adequada e ampliao do programa FEBRABAN baixa adeso parceria, comprometendo a possibilidade de continuao da articulao colaborativa Governo Federal atravs do MDS consolidar poltica pblica na regio AP1MC OSCIP criada para gerenciamento do programa, com conselho composto por diferentes organizaes da ASA FEBRABAN associao de bancos, com diretoria eleita por membros para representao de

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Mecanismos e processos de tomada de decises

5. Modelo de Governana da Iniciativa

Articulao da Parceria reunies espordicas para negociao e repasse de informaes envolvendo os parceiros one-by-one (sem a presena dos trs simultaneamente) Execuo do programa Reunies em diferentes instncias e nveis de governana do projeto associadas a encontros peridicos de UGC, UGM, UEL e Comisses Locais, com concentrao de responsabilidades decisrias sobre temas estratgicos da parceria nos nveis mais elevados de governana e descentralizao de decises operacionais, sobretudo relativas definio de famlias atendidas, na base da estrutura de governana do programa

Mecanismos e processos de coordenao

Inexistncia de mecanismos de coordenao da prpria Parceria Tri-Setorial em si; Coordenao da execuo do programa atravs da Diaconia, OSC integrante da ASA

seus interesses de grupo Governo Federal P1MC transforma-se em um dos programas do MDS Articulao da Parceria reunies espordicas para negociao e repasse de informaes envolvendo os parceiros one-byone (sem a presena dos trs simultaneamente) e intermediada pela APAEL na relao entre FEBRABAN e ASA Execuo do programa Reunies em diferentes instncias e nveis de governana do projeto associadas a encontros peridicos de UGC, UGM, UEL e Comisses Locais, com concentrao de responsabilidades decisrias sobre temas estratgicos da parceria nos nveis mais elevados de governana e descentralizao de decises operacionais, sobretudo relativas definio de famlias atendidas, na base da estrutura de governana do programa Inexistncia de mecanismos de coordenao da prpria Parceria TriSetorial em si; AP1MC

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Principais estratgias de ao para o alcance de objetivos

Mobilizao comunitria, capacitao de atores locais para a construo de cisternas, exigncia de contrapartidas das famlias beneficirias, acompanhamento peridico da manuteno e utilizao das cisternas e estmulo a constituio de fundos solidrios complementares

6. Prticas e Recursos

Recursos comprometidos (em geral e por cada um dos atores)

ASA competncias ligadas capilaridade de acesso s famlias na regio, conhecimento tcnico e dos saberes locais, e legitimidade de representao dos interesses da sociedade civil organizada interessada pelo semi-rido FEBRABAN recursos financeiros Governo Federal recursos para projeto piloto e assessoria tcnica atravs do MMA e da ANA

coordenando a execuo do programa UGC, UGM, UEL e Comisses Locais Implantao do SIGA para acompanhamento da execuo fsica e financeira do projeto e suporte prestao de contas aos parceiros Mobilizao comunitria, capacitao de atores locais para a construo de cisternas, exigncia de contrapartidas das famlias beneficirias, acompanhamento peridico da manuteno e utilizao das cisternas e estmulo a constituio de fundos solidrios complementares ASA competncias ligadas capilaridade de acesso s famlias na regio, conhecimento tcnico e dos saberes locais, e legitimidade de representao dos interesses da sociedade civil organizada interessada pelo semi-rido FEBRABAN recursos financeiros, com tendncia de operar mais no apoio busca de novos parceiros e menos na proviso de recursos financeiros

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Informao bsica sobre a experincia local analisada

Governo Federal recursos para a iniciativa com o status de programa do MDS Cidade de Feira de Santana se constitui em plo regional, no qual se insere o municpio de Serrinha; Regio com atividade econmica marcada pela produo agrcola e disputas polticas entre grupos tradicionais e movimentos sociais de trabalhadores rurais e grande desigualdade social, sobretudo no acesso a gua. MOC, APAEB e outras OSCs de base comunitria Outras polticas pblicas ligadas agricultura familiar (PRONAF) e suporte grupos em situao de vulnerabilidade (BolsaFamlia) MOC, APAEB e outras OSCs de base comunitria Outras polticas pblicas ligadas agricultura familiar (PRONAF) e suporte grupos em situao de vulnerabilidade (Bolsa-Famlia) ASA aprendizagem de mecanismos e processos de gesto, melhorando a performance gerencial do P1MC, sobretudo em termos de transparncia e controle da utilizao de recursos e acesso a universo de atores empresariais com expectativa de novas articulaes colaborativas no futuro FEBRABAN aprendizagem sobre programas sociais de grande porte e conhecimento mais profundo da sociedade civil organizada no pas MDS ampliao da capacidade de proviso mais efetiva de polticas pblicas atravs da

7. Contexto Local

Principias organizaes sociais e polticas relacionadas ao processo

Percepo dos participantes acerca do valor agregado pela relao

8. Impactos

ASA acesso a recursos financeiros e possibilidade de influenciar a construo de polticas pblicas duradouras para a regio FEBRABAN aprendizagem sobre programas sociais de grande porte atravs do convvio com atores da sociedade civil organizada diferentes de seu mbito tradicional de atuao MDS ampliao da capacidade de proviso mais efetiva de polticas pblicas atravs da rede de OSCs participantes, suporte e complementaridade a outros programas sociais voltados populao em situao de vulnerabilidade social na regio e dilogo construtivo com segmento legtimo da sociedade civil organizada

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Resumo de avaliaes do processo (se existentes)

rede de OSCs participantes suporte e complementaridade a outros programas sociais voltados populao em situao de vulnerabilidade social na regio e dilogo construtivo com segmentos legtimos da sociedade civil organizada Aprendizagem e melhor compreenso das lgicas e racionalidades dos parceiros; Complementaridade de capacidades entre os atores envolvidos na articulao global e na articulao local; Vnculos frgeis em termos tri-setoriais, com maior carter bi-setorial (one-by-one); Riscos quanto continuidade do programa, tanto em termos de polticas pblicas, quanto de financiamento empresarial; Atuao de organizao intermediadora da relao entre OSC e ator empresarial facilita e agiliza relao de parceria, mas distancia parceiros; Programa enfrenta dificuldades para expanso em regies nas quais as organizaes integrantes da ASA tm pouca influncia e penetrao; Melhoria do acesso gua para as famlias beneficiadas; Melhoria das condies de sade de crianas ou outros indivduos em situao de vulnerabilidade social; Facilitao e insero mais consistente das famlias em outros programas do governo federal como o Bolsa-Famlia; Dificuldades de ampliao da mobilizao comunitria; Persistncia de casos de esquemas clientelistas e assistencialistas de acesso gua, mesmo com a presena de cisternas.

Quadro descritivo do Programa Um Milho de Cisternas

Fonte: Quadro conceitual elaborado pela equipe de pesquisa ampliada (RCLA-NYU, investigadores no Brasil e na Colmbia) e preenchido pelo autor a partir de dados coletados pela pesquisa em 2008.

6.2 Novas Alianas: a incidncia no oramento pblico como vetor das Parcerias TriSetoriais 176

Uma das transformaes relevantes na gesto de polticas pblicas brasileiras nos ltimos anos foi a constituio de conselhos municipais em diferentes reas programticas. A criao dessas instncias de discusso e, em muitos casos, deliberao sobre polticas pblicas insere-se nos processos de descentralizao operados nas ltimas dcadas no pas. Nas reas de meio ambiente, sade, educao, assistncia social e, mais recentemente, segurana pblica, tm sido formados conselhos em vrias cidades brasileiras, muitas dos quais induzidos pelas regras de implementao descentralizada de polticas pblicas. A rea da infncia e adolescncia, na esteira da aprovao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que neste ano completou dezoito anos de existncia, tambm tem observado a constituio de vrios conselhos no Brasil, com duas estruturas: o Conselho Municipal dos Direitos de Infncia e Adolescncia (CMDCA) e o Conselho Tutelar. Enquanto o segundo tem papel de suporte operacional s intervenes governamentais nas questes vinculadas infncia, o primeiro volta-se discusso de polticas pblicas e garantia de direitos. Essas inovaes na gesto pblica procuram envolver a sociedade civil em esferas de dilogo e construo de polticas pblicas, atravs de conselhos que contam com representantes de diferentes rgos governamentais no nvel municipal e de segmentos da sociedade civil organizada, que atuam na rea e se interessam pelas questes temticas do conselho. O projeto Novas Alianas volta-se ao fortalecimento da atuao dos conselhos de infncia e adolescncia, atravs de processos de capacitao de seus membros para o monitoramento e incidncia nos oramentos pblicos municipais e estaduais. Por incidncia em oramentos, o projeto entende o desenvolvimento de aes de advocacy junto ao legislativo, sobretudo municipal e estadual, para a votao de emendas oramentrias que garantam a implementao de polticas, programas e projetos pblicos voltados agenda de infncia e adolescncia, atravs da alocao adequada de recursos. Complementa-se essa ao, o monitoramento da execuo oramentria atravs da atuao dos membros dos conselhos estadual e municipais de infncia e adolescncia. Alm disso, o projeto atua tambm na construo de estratgias de comunicao e mobilizao de atores sociais, de forma a sensibiliz-los para o envolvimento na agenda de direitos de infncia e adolescncia. 177

A rea de abrangncia do projeto circunscreve-se a Minas Gerais, visto que a iniciativa um desdobramento de um programa anterior, o chamado Telemig PrConselhos, cujo alcance tambm se limitava a essa regio devido, dentre outros fatores, prpria concentrao da atuao da empresa que o criou nesse estado brasileiro. Esses dois projetos tiveram sua origem em uma organizao empresarial, a extinta Telemig Celular, que foi incorporada por um grupo de telefonia multinacional. As duas iniciativas, diferentemente da maioria das intervenes sociais de atores do mercado no cenrio brasileiro, distanciam-se da proviso de servios vinculados a bens pblicos de primeiro nvel. Conforme atestam vrios estudos sobre a responsabilidade social empresarial no pas (FIRJAN, 2002; FIEMG, 2000; PELIANO, 2000), existe uma concentrao na oferta de servios no entorno geogrfico das empresas e na proviso complementar ao Estado atravs da oferta de servios como creches, escolas e postos de sade, dentre outras aes promovidas pelas empresas. Tanto o projeto PrConselhos, quanto o Novas Alianas concentram-se na garantia de direitos e no operam necessariamente em municpios que sofrem impactos diretos das atividades da empresa. A proposta inicial do Programa Telemig Pr-Conselhos voltava-se ao estmulo formao de CMDCAs, visto que, apesar da legislao prever a sua criao nos municpios, grande parte deles no chegavam a ser constitudos. Alm do estmulo sua criao, eram oferecidos treinamentos para os conselheiros, envolvendo temas vinculados aos direitos da infncia e adolescncia, bem como relativos a ferramentas de tomada de deciso, gesto e trabalho em grupo. O desenho do projeto Novas Alianas parece estar associado, conforme relato dos entrevistados, constatao de que mais avanos precisariam acontecer na dinmica dos conselhos. A sua simples constituio e operao no necessariamente resultava na efetiva implementao de polticas e projetos discutidos e deliberados pelos conselhos, sobretudo por dificuldades de insero dessas iniciativas nos oramentos pblicos municipais. Nesse sentido, caberia capacitar de forma mais consistente os conselheiros, envolver o legislativo municipal e buscar suporte nas promotorias pblicas para inserir propostas nos oramentos e monitorar sua execuo efetiva pelas prefeituras. Essa tarefa, diferentemente da formao mais genrica oferecida pelo programa Pr-Conselhos, exigiria formao tcnica avanada, desvendando tecnicalidades que, muitas vezes, se apresentam como 178

verdadeiros bas misteriosos para os conselheiros, sobretudo porque muitos deles, na realidade brasileira, no tm formao e/ou vivncia nas reas jurdica e financeira, saberes centrais nesse tipo de atuao dos conselhos. Em 2006, o Instituto Telemig Celular, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), a Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, a Comisso de Participao Popular, a Frente Parlamentar em Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, ambas da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, os doze Fruns Regionais dos Direitos da Criana e do Adolescente em Minas Gerais e o Ministrio Pblico de Minas Gerais se articularam para a criao do projeto denominado Oramento Pblico, Infncia e Adolescncia uma relao prioritria. Essa articulao para a construo de uma Parceria Tri-Setorial envolveu atores com estruturas formalizadas, tanto no mbito do Estado, quanto da sociedade civil, como tambm grupos e iniciativas com carter no formalizado. Alguns deles com maior atuao na dimenso tcnica da elaborao de propostas de interveno social e outros na articulao poltica junto sociedade e a outras instncias do Estado. O mesmo movimento de incidncia nos oramentos pblicos municipais tem seu espelho nos nveis estadual e federal, com frentes e movimentos, conjugando polticos, sociedade civil e tambm empresas na luta pelo efetivo cumprimento do ECA, inclusive em termos de execuo oramentria. Essas iniciativas podem ser entendidas como

desdobramentos da promulgao de uma nova constituio brasileira em 1998, comumente referenciada como a Constituio Cidad, na medida em que teria inserido de forma mais consistente e avanada a temtica de direitos sociais, em vrias frentes de polticas pblicas. Para autores como Versiani (2008, p. 66), a promulgao dessa constituio no foi uma medida poltica ofertada sociedade brasileira por alguns parlamentares comprometidos com a redemocratizao do pas. A deciso de convocao da Assemblia respondeu a um amplo movimento social, que recolheu experincias e iniciativas por todo o Brasil, mobilizando entidades e pessoas as mais diversas. A ateno execuo oramentria pode ser entendida, ao longo dessa trajetria, como desdobramento das lutas iniciadas com a introduo de temas de direitos na nova constituio, na medida em que se constata que vrios dos direitos assegurados pela lei magna no se concretizaram atravs das polticas pblicas.

179

O projeto construdo em 2006 contava na poca com um conselho de acompanhamento da sua gesto, que envolvia diferentes OSCs integrantes dessa frente e outras empresas interessadas na iniciativa, dentre elas a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), atravs de sua fundao. Essa articulao mostrou-se relevante na sustentao e continuidade da iniciativa, visto que algum tempo aps a incorporao da Telemig Celular pelo grupo multinacional, essa empresa definiu outras frentes de atuao em responsabilidade social, atravs da mudana de foco de ao do Instituto Telemig Celular. Dentre as justificativas apresentadas, conforme relato dos entrevistados, a empresa preferiu concentrar seus investimentos sociais em reas mais vinculadas ao seu foco de negcio, articul-las com as linhas de atuao socioambiental do grupo que a incorporou e focalizar mais as iniciativas na rea cultural. A atuao no apoio a causas sociais, diferentemente da proviso de servios sociais concretos, traz em si, conforme discutido anteriormente, grandes possibilidades e tambm riscos de para o avano da cidadania e das interaes sociais na esfera pblica. Dentre os riscos ligados dinmica de gesto empresarial em projetos sociais, o investimento em aes no conectadas diretamente ao impacto sobre os stakeholders e localidades mais prximas s unidades operacionais das empresas pode ser visto, em contextos de reestruturao organizacional, como ao secundria e desconectada dos negcios. Alm do mais, o apelo em se deixar comunidades e grupos desprovidos de servios concretos pode ter mais impacto simblico na mobilizao das cpulas diretivas das empresas do que a interrupo de apoio a lutas por direitos e o exerccio da cidadania. Soma-se a isso o fato de que, para muitas empresas no contexto brasileiro, iniciativas que exigem a interlocuo com o poder pblico, como propem os projetos Pr-Conselhos e Novas Alianas, acabam por serem consideradas como entradas arriscadas no mundo poltico-partidrio, caracterstica considerada indesejvel dentro do repertrio de modernizao da responsabilidade social empresarial em voga atualmente. No entanto, o resultado disso pode ser a concentrao dos investimentos empresariais em iniciativas de complementaridade ou, at mesmo, substituio do Estado na proviso de polticas sociais, levando a srios problemas na construo da cidadania e dos direitos sociais na esfera pblica, conforme tambm j discutido anteriormente.

180

Segundo o relato dos entrevistados, nesse momento de crise do projeto, a Fundao Vale se mostra interessada em dar continuidade iniciativa. Alm disso, vrios segmentos da sociedade civil e conselheiros, bem como polticos interessados nas questes de infncia e adolescncia, se mobilizaram tentando garantir a continuidade desses projetos voltados aos CMDCAs. Outro aspecto central nessa fase da histria do projeto parece estar vinculado s articulaes existentes no mbito da Fundao AVINA. No apenas um antigo diretor do Instituto Telemig Celular, bem como o seu sucessor so Lderes-Parceiros da AVINA e se inserem em redes nas quais gravitam diferentes atores com informaes, habilidades sociais (FLIGSTEIN, 2007) e capacidades polticas relevantes. Diferentes OSCs se articulam para somar competncias e assegurar suportes recprocos capazes de garantir a continuidade do projeto Novas Alianas. Novamente, nesse caso, a insero nas articulaes da Fundao AVINA parece ter se constitudo um pano de fundo relevante, visto que as organizaes participantes tm sua frente Lderes-Parceiros. Foram elas: gora, INESC, Agncia Nacional de Direitos da Infncia (ANDI) e Oficina de Imagens. O convvio prvio e as trocas de saberes entre seus representantes e o acompanhamento das iniciativas de cada uma das organizaes serviram como pano de fundo social no qual novas articulaes colaborativas puderam ser estruturadas de forma a garantir a continuidade da iniciativa. O projeto passa ento a ser operacionalizado pela Oficina de Imagens, que inclusive incorporou profissionais que se desligaram do Instituto Telemig Celular, cabendo s outras organizaes da sociedade civil envolvidas apoiar a construo de metodologias e fornecer instrutores para os processos de capacitao. Nessa transio, a Fundao Vale assumiu o compromisso de financiar as atividades, o que levou sada do INESC por incompatibilidade ideolgica. Essa OSC, que apia um movimento pela reestatizao da Vale, no se sentiu confortvel desenvolvendo uma atividade em parceria com a empresa. Esse impasse superado com a sada do INESC de um dos tcnicos que atuavam no projeto e que constituiu o Instituto Caliandra, atravs do qual continua a dar suporte ao projeto, exercendo o papel de instrutor nos treinamentos. A formao dos conselheiros realizada em municpios que compem o chamado grupo de referncia, atendendo cidades da sua regio de influncia. A capacitao visa possibilitar aos conselheiros, gestores pblicos e vereadores participantes atuarem como mobilizadores e articuladores para a defesa de direitos da 181

infncia e adolescncia em suas prprias comunidades. Os participantes dos cursos so indicados pelo Frum Regional, a partir de critrios como ser conselheiro (no necessariamente da rea de infncia e adolescncia), possuir vinculao com o conselho, sobretudo por atuar em rgos pblicos que se relacionam com essa instncia e exercer mandato de vereador ou trabalhar na assessoria legislativa. O projeto atinge atualmente quarenta e sete cidades mineiras, escolhidas a partir dos seguintes critrios: sediar ou participar do Frum Regional da Criana e do Adolescente; possuir mais de 100.000 habitantes; e/ou abrigar unidades da Companhia Vale do Rio Doce. Esse ltimo critrio foi incorporado com a entrada da empresa na parceria no papel de financiadora da iniciativa. Na viso dos atores vinculados s OSCs integrantes da Parceria Tri-Setorial, essa demanda no trouxe maiores problemas para o desenvolvimento do projeto Novas Alianas, visto que todas as cidades deveriam contar com CMDCAs atuantes e capazes de operacionalizar com consistncia a incidncia e controle sobre os oramentos pblicos destinados agenda de infncia e adolescncia. J, na percepo de alguns dos atores entrevistados na realidade local estudada, em Governador Valadares, a incluso de cidades que no se constituem em plos regionais acaba por trazer alguns problemas de operacionalizao dos projetos, sobretudo porque alguns dos participantes dos treinamentos nesses locais nem sempre apresentam o perfil desejvel em termos de comprometimento e pr-atividade com a atuao do CMDCA. Alguns dos atores locais entrevistados afirmaram tambm que estratgias para superao dessas adversidades so desenvolvidas pelos participantes mais antigos dos treinamentos. Uma delas consiste na participao de conselheiros, mais engajados e j capacitados nas oficinas de treinamento desenvolvidas anteriormente, nos treinamentos oferecidos para pblicos das cidades que no se constituem plo dos Fruns Regionais. Com isso, haveria um grupo capaz de influenciar novos conselheiros participantes, sobretudo os provenientes de municpios de pequeno porte nas quais a Vale atua, que muitas das vezes no provem de uma dinmica local marcada por envolvimento e participao mais ativa no CMDCA. Outros fatores tambm so mencionados para justificar essa participao continuada, ainda que recebendo o mesmo treinamento j ocorrido, em novas turmas de capacitao do projeto. Os problemas ligados aprendizagem efetiva dos contedos, sobretudo aqueles mais ligados s tecnicalidades oramentrias e jurdicas, 182

se fazem presentes. A participao no mesmo treinamento serviria para consolidar alguns tpicos da capacitao nos quais os conselheiros encontram mais dificuldade, bem como servem como oportunidade para manter um contato frente a frente, e no apenas mediado pelo suporte da educao distncia, entre instrutor e pblico em capacitao. A perspectiva tambm de evitar um esvaziamento dos cursos, que poderia ter implicaes para sua avaliao e continuidade, leva tambm alguns conselheiros a participarem vrias vezes do mesmo processo de capacitao. O projeto Novas Alianas, portanto, articula duas frentes de trabalho ou dois papis bsicos entre os atores envolvidos nessa articulao colaborativa: uma mais voltada ao campo da ao poltica, com marcada presena de coletivos e grupos prximos s caractersticas de movimentos sociais; e outra baseada no saber tcnico de organizaes da sociedade civil mais estruturadas e especializadas tanto na temtica de infncia e adolescncia, quanto nos procedimentos para a construo de processos de controle social sobre polticas pblicas e incidncia em oramentos pblicos. De acordo com dados secundrios consultados, dentre eles alguns relatrios de avaliao do projeto, algumas das realizaes da iniciativa esto ligadas criao de frentes parlamentares de defesa dos direitos da criana e do adolescente em vrias cidades de Minas Gerais, tais como Governador Valadares, Ouro Preto, Divinpolis e a regio metropolitana do chamado Vale do Ao. Trata-se de cidades de mdio porte com influencia econmica, poltica e cultural relevantes, constituindo-se em plos regionais. Alm dessas realizaes, outros dados obtidos junto OSC que coordena o projeto, indicam que das 516 emendas foram apresentadas ao Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) do Estado de Minas Gerais para o perodo de 2008-2011, 186 delas referindo-se diretamente aos direitos da criana e do adolescente. Isso resultou em uma ampliao da dotao oramentria para essa agenda de poltica social da ordem de aproximadamente cinco vezes em relao programao anterior. As organizaes que participam do projeto Novas Alianas teriam sido responsveis pela apresentao de 45 dessas novas emendas encaminhadas cmara legislativa estdual. A cidade de Governador Valadares foi indicada pelos coordenadores do projeto como uma das experincias mais bem sucedidas do projeto. Segundo relatrios analisados, o CMDCA desse municpio conseguiu em 2007 uma ampliao do volume de 183

recursos destinados s polticas de infncia e adolescncia, com o apoio do prefeito da cidade, que doou parte de seu imposto devido ao Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (FMDCA), bem como ajudou na mobilizao de outros grupos sociais para tambm realizarem tal destinao. No entanto, segundo relato dos entrevistados, um dos elementos que leva uma avaliao positiva da experincia nessa realidade local o grande ativismo e envolvimento dos conselheiros com as atividades do projeto. Fruto disso seriam, no ano de 2007, a criao de uma comisso oramentria dentro do CMDCA de Governador Valadares, o estabelecimento de uma parceria com uma universidade para a elaborao de um diagnstico da realidade da infncia e adolescncia no municpio, a busca do envolvimento e capacitao de contadores da cidade na mobilizao de doadores para o FMDCA e, sobretudo, o envio por parte da promotoria local de um termo de ajustamento de conduta para a prefeitura com relao s condies de operao do Conselho Tutelar nessa cidade. A participao ativa da promotoria no Conselho Municipal de Direitos da Infncia e Adolescncia considerada pelos atores entrevistados, tanto no nvel da articulao global, quanto na articulao local do projeto, como um dos fatores chave para as realizaes do projeto em Governador Valadares e um exemplo de postura a ser seguida pelo judicirio brasileiro quanto agenda de direitos de infncia e adolescncia. A figura abaixo faz uma representao das interaes entre atores em torno do projeto Novas Alianas, tanto no mbito de sua articulao global, quanto na realidade local pesquisada.

184

MP CPP

Frente Parlamentar Cmara Municipal Prefeitura Promotoria

ESFERA ESTATAL

CMDCA

Outras OSCs Fruns ANDI

Conselheiros Frente Mineira Telemig Celular Oficina de Imagens AVINA Caliandra

ESFERA PBLICA gora

INESC

ESFERA DO
Instituto Telemig Celular Fundao Vale CVRD

MERCADO

ESFERA PRIVADA

Interaes da Parceria Tri-Setorial no Projeto Novas Alianas

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de adaptao do Diagrama Conceitual das Esferas Sociais de Janoski (1998). Obs.: As setas indicam os relacionamentos principais, no entanto, outras interaes entre os atores tambm se manifestam; Legendas: Frente Mineira equivale a Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente; CPP equivale a Comisso de Participao Popular da Assemblia Legislativa de Minas Gerais; Frente equivale a Frente Parlamentar em Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente da Assemblia Legislativa de Minas Gerais; Fruns equivalem a Fruns Regionais dos Direitos da Criana e do Adolescente em Minas Gerais MP equivale a Ministrio Pblico de Minas Gerais. = Interaes anteriores; = Interaes atuais.

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A Fundao Vale, segundo relato dos entrevistados, participava das reunies do conselho gestor do projeto Novas Alianas no apenas pelo fato de destinar recursos ao chamado Fundo de Infncia e Adolescncia (FIA) e desenvolver outros projetos ligados essa agenda de polticas sociais, mas tambm pela necessidade e oportunidade de aprendizagem de novas estratgias de responsabilidade social. A trajetria histrica dessa empresa no pas, que atua no setor extrativo mineral, esteve associada a impactos diretos nas comunidades nas quais suas unidades produtivas operam. As interaes com os stakeholders comunitrios, muitas das vezes em contextos marcados por conflitos com as localidades, historicamente caracterizaram-se pela proviso de servios sociais no entorno geogrfico das unidades de operao da empresa. Segundo relatos de entrevistados, as interaes com o poder pblico municipal eram, em muitos dos casos, mediadas por demandas clientelistas das prefeituras, em embates com a empresa permeados pelo simbolismo da disputa entre defensores da comunidade, no caso os prefeitos, e de outro lado, os viles da comunidade, papel associado Vale. Mesmo nos cenrios em que tais disputas no se manifestavam, os investimentos em servios pblicos concretos eram a tnica da responsabilidade social desenvolvida pela empresa, que muitas vezes provia esses benefcios ao largo do poder pblico ou em contexto de descaso pelas polticas pblicas e m gesto do oramento por parte do executivo municipal, reforando-se o discurso de distanciamento entre o campo da poltica e dos negcios na dinmica dos jogos de poder entre atores locais e empresariais. Ainda assim, interaes polticas entre a empresa e governos locais se processavam, sem contudo serem explicitadas na maioria das vezes e articuladas s polticas sociais em operao nos municpios. Segundo relato de entrevistados, nos ltimos anos a empresa tem procurado modificar suas estratgias de gesto dos investimentos socioambientais. Um exemplo disso, seria a contratao para o comando da Fundao Vale de um ex-prefeito, fato indito, que se constituiria em uma das provas da mudana de orientao das suas aes em programas e projetos sociais. A presena de uma figura com experincia na poltica nas quadros da Fundao Vale representaria o desejo de interagir com maior propriedade na esfera poltica, sem no entanto, evitando-se uma ao com conotao partidria, de forma a estabelecer dilogos produtivos para a sustentabilidade dos territrios. Pelos depoimentos coletados, a empresa tem procurado focalizar agora seus 186

esforos na abordagem integral dos territrios em que atua, de forma a estabelecer um planejamento de longo-prazo dos seus impactos e de sua contribuio para o desenvolvimento sustentvel dessas reas. Nesse sentido, a participao no conselho gestor do Novas Alianas, ainda no perodo em que era implementado pelo Instituto Telemig Celular, permitia a aprendizagem de abordagens consideras relevantes para as novas estratgias da Fundao Vale, sobretudo vinculadas mobilizao comunitria, participao popular na gesto pblica, construo de polticas sociais e monitoramento das aes das prefeituras. Dentro dessas iniciativas, a organizao tem procurado mobilizar e articular prefeitos de vrias cidades de forma a apresentar-lhes o mapeamento das realidades de seus territrios, atravs de anlises elaboradas por tcnicos da empresa e/ou por profissionais contratados para tal. Essa perspectiva de reordenao das estratgias de responsabilidade social da Vale indica um caminhar em direo esfera pblica e o desejo de atuar menos na proviso de bens pblicos concretos e mais na construo de processos de longo-prazo ligados a metas de cidadania mais ampla. No entanto, essas iniciativas carregam tambm armadilhas e dilemas para a prpria cidadania. Um deles reside no fatode que executivo e legislativo municipais so instncias eleitas atravs de processos democrticos para o exerccio de seus papis. Sendo assim, trazem consigo, em maior ou menor medida, aspiraes e projetos para seus territrios que so resultado do apoio dos eleitores a seu projeto poltico. Caso o dilogo com a empresa resulte em uma captura dessa dimenso, ligada aos projetos e utopias polticos legitimamente referendados pelas eleies, por abordagens tcnicas que prevem e traam o futuro dos municpios, pode-se no caminhar para um fortalecimento democrtico da esfera pblica. Nas entrevistas realizadas, essa preocupao aparece entre outros integrantes da Parceria Tri-Setorial originrios das OSCs, que enxergam como um dos desafios futuros da iniciativa a articulao entre propostas tcnicas e as aspiraes das comunidades, reforando a prpria natureza do papel dos conselhos nas polticas pblicas. O discurso da empresa, em muitos momentos, perpassado pelo ensinar aos prefeitos e comunidades os desafios que enfrentam e encontraro no futuro. Isso no necessariamente resulta de um desejo deliberado dos atores empresariais em serem hegemnicos em processos que exigem, pela sua natureza democrtica e 187

proposta de fortalecimento da esfera pblica, serem mais horizontalizados. A organizao empresarial, na sua condio de grande corporao, constituda por tcnicos com alta especializao, acaba incorrendo nessa perspectiva, que tambm perpassa os dramas e tramas de tcnicos do servio pblico quando interagem com as comunidades. No entanto, cabe lembrar que a prpria idia de sustentabilidade de territrios implica na construo de alternativas de desenvolvimento endgenas s prprias comunidades, conforme defende Morin (2000). Por outro lado, tomando-se por base inclusive os dados coletados em campo, percebe-se que a empresa ainda est dando os primeiros passos em direo s essas novas estratgias de responsabilidade social, at mesmo porque no pretende cortar investimentos em outras aes e projetos que j vem realizando. A mudana organizacional, ao contrrio do que parte da literatura gerencial prega e propala, no se d por caminhos lineares, perdurando na inovao traos de prticas antigas. Alm do mais, o relacionamento das empresas com comunidades ou com seus stakeholders locais ainda se constitui em um tema pouco explorado e discutido nos processos de formao de gestores, muitos deles marcados por uma viso linear e utilitarista dessas interaes. Essa aprendizagem e prxis em bases mais consistentes e democrticas parece ainda estar por se fazer no caso brasileiro. Interferem tambm nesse processo resqucios da trajetria histrica das relaes de trabalho e de empresas com comunidades, marcadas no perodo da ditadura por interaes muito cmodas para ambas as partes em muitos casos, nos quais paternalisticamente se atende a demandas, ao mesmo tempo em que clientelisticamente se refreiam reivindicaes para dimenses menos conflituosas. Nesse sentido, a rearticulao das estratgias definidas na estrutura central da empresa, ou melhor, na rea que concentra suas aes sociais, a Fundao Vale, no necessariamente pode ter o rebatimento esperado nas unidades operacionais descentralizadas. Na experincia analisada em campo, a interao das reas encarregadas de investimentos comunitrios da empresa, que do inclusive suporte a projetos locais de infncia e adolescncia, mnima, para no dizer inexistente, com o CMDCA de Governador Valadares. Alm disso, na cidade, uma obra pblica de relativa importncia havia acabado de ser construda com apoio da Vale, mas no entanto, pelas informaes obtidas atravs de interaes com atores locais, os mritos e crditos da 188

iniciativa recaram sobre a prefeitura, sob a qual pairava uma imagem socialmente construda de tenacidade, fora e arrojo em conseguir extrair da empresa esse investimento. Com o aprofundamento das interaes entre as organizaes que compem a Parceria Tri-Setorial no projeto Novas Alianas, a Fundao Vale tem caminhado de uma perspectiva de financiadora das atividades em direo a papis que implicam na construo mais articulada das iniciativas empreendidas. Uma das demandas colocadas pela empresa diz respeito a atender cidades nas quais tem atuao e impacto, alterando a proposta original de focalizar os cursos e treinamentos do projeto em cidades plo. Essa demanda no foi considerada pelos outros atores da parceria como ao que traria maiores problemas para o desenvolvimento do projeto, sob alegao de que a perspectiva atender a todos os municpios. Se essa mudana foi negociada com tranqilidade dentro da Parceria Tri-Setorial, por outro lado, a demanda de avaliao mais sistematizada tem implicado em negociaes e discusses nas quais se destacam de um lado, uma racionalidade fundada mais na perspectiva qualitativa e de longo-prazo, e outra assentada em parmetros mais pragmticos de avaliao. Essas duas lgicas, representadas pelo encontro entre dimenses de ao tpicas das OSCs, na primeira referncia, e das empresas, na segunda perspectiva, so um dos fenmenos que se manifestam quando as Parcerias Tri-Setoriais avanam para interaes mais articuladas e complexas. Os atores envolvidos pela articulao global da parceria, sobretudo aqueles vinculados s OSCs que estruturaram a metodologia de ao do projeto, reconhecem que mudanas em sua operao podem ser realizadas, de forma a dot-lo de melhor performance. De acordo com as entrevistas realizadas, avanos devem ser realizados no suporte ps-curso aos conselheiros treinados, na utilizao das ferramentas virtuais de contato entre instrutores e conselheiros, nas prprias estratgias de ensinoaprendizagem e no estmulo aplicao efetiva e rotineira dos conhecimentos adquiridos, visando a apropriao mais consistente desses saberes pelos conselheiros. Alm disso, um problema recorrente, que muitas vezes foge ao controle dos executores do projeto, parece estar relacionado ao perfil dos participantes. Nem sempre os CMDCAs enviam para os cursos conselheiros interessados, disponveis e capazes de se

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dedicar ao controle oramentrio. Isso se manifesta tambm porque a prpria constituio e operao dos conselhos no pas enfrenta desafios em sua consolidao. A sobrecarga de tarefas para determinados indivduos mais ativos e comprometidos com as tarefas do conselho, a participao auto-interessada de comunidades e OSCs nas discusses dos conselhos, sobretudo em momentos de definio da alocao de verbas em polticas pblicas, e a dificuldade em atuar em instncias que exigem maior familiaridade com saberes jurdicos e financeiros, dentre outros fatores, acabam por constituir um pano de fundo contra o qual o projeto Novas Alianas se coloca. Alm do mais, outra realidade observada em campo diz respeito a um certo deslumbramento que o poder derivado na capacidade de incidncia nos oramentos pode trazer. Se antes as tecnicalidades oramentrias se constituam em caixa preta para os conselheiros, o seu desvelar pode gerar uma seduo pela tcnica, relativizando a dimenso poltica dos conselhos em discutir e deliberar sobre polticas e projetos para suas localidades para alm dos limites das tcnicas de bom planejamento. No entanto, uma sntese virtuosa entre essas duas dimenses possvel de ser construda pelos conselheiros, ainda que exija para isso no apenas voluntarismo, capacidade tcnica e disponibilidade, mas tambm sensibilidade para a dimenso poltica do papel dos conselhos na construo de uma esfera pblica mais plural e democrtica. Pelo relato dos entrevistados, h preocupaes dos articuladores globais do projeto em se avanar tambm na formao poltica dos conselheiros, e no apenas tcnica em termos oramentrios, de forma a melhor potencializar o uso dessas capacidades tcnicas na construo de propostas de polticas de infncia e adolescncia mais consistentes. Na experincia analisada em campo, grandes avanos foram verificados em termos de incidncia no oramento pblico municipal voltado infncia e adolescncia. Conforme o relato dos entrevistados, isso se deve tanto capacitao fornecida pelo projeto Novas Alianas, quanto ao comprometimento da promotoria local com a ao desse CMDCA. Em dois momentos de coleta de dados em campo, a equipe de pesquisa teve a oportunidade de presenciar uma reunio prvia de conselheiros e participar de uma audincia pblica na cmara legislativa municipal para cobrana da precisa execuo oramentria por parte da prefeitura quanto s polticas de infncia e adolescncia. Nesses dois episdios ficou evidenciado que o voluntarismo dos 190

conselheiros fator determinante para que a incidncia e o monitoramento do oramento aconteam, sobretudo em se tratando da promotoria de infncia e adolescncia. Apesar de ser um direito de qualquer cidado acessar dados sobre o oramento das cidades, a efetiva disponibilizao dessas informaes opera por trmites no lineares, nos quais contatos pessoais e a boa vontade de determinados funcionrios pblicos se faz decisiva. Tal realidade se manifesta do caso analisado em campo. As discusses sobre a alocao de recursos para polticas de infncia e adolescncia realizadas pelos atores locais, muitas das vezes, se deparavam com a necessidade de cortes em outras reas temticas e programticas do investimento pblico municipal. Nesses momentos, ficou evidenciada a dificuldade desses conselheiros em entenderem a que se destinavam determinadas aes programadas no oramento, resultando em cortes em outras reas de investimento, sem que, naquele momento, houvesse informaes suficientes para se avaliar se as realocaes seriam consistentes. Um dos avanos do projeto Novas Alianas poderia se dar em sua ampliao para vrios conselhos e reas temticas, de modo a fortalecer o dilogo democrtico e mais horizontal no s dentro dos CMDCAs, mas tambm dentro de vrios outros conselhos municipais e entre essas instncias de participao popular na proviso de polticas pblicas. Isso implicaria tambm no desenvolvimento de concepes e abordagens interdisciplinares e intersetoriais, no sentido atribudo a eles pela anlise da gesto de polticas pblicas, com importantes rebatidos sobre a ampliao democrtica da esfera pblica nessas localidades. Na audincia pblica realizada na cmara municipal tambm se pode perceber que prticas inovadoras de exerccio da participao popular nas polticas pblicas convivem com posturas e aes tradicionais, marcadas pelo populismo, assistencialismo e clientelismo. A adeso dos vereadores temtica de infncia e adolescncia, um dos pontos relevantes para avano dessas polticas, pois cabe principalemnte a eles o encaminhamento de propostas de emendas oramentrias, se d de forma no linear. Alm disso, demandas clientelistas de OSCs tambm apareceram nesse momento. Assim, os avanos advindos pela capacitao do projeto Novas Alianas convivem com formas tradicionais e esprias de construo de polticas e projetos sociais. 191

O CMDCA da experincia analisada em campo apresenta forte atrito com o executivo municipal, enfrentando jogos de poder nos quais indivduos representantes de algumas OSCs acabam por representar mais aos interesses da prefeitura do que da prpria sociedade civil. O embate entre grupos que buscam a modernizao, sobretudo pela via da execuo efetiva do oramento municipal, e grupos conservadores que pretendem mitigar essa ao so evidentes dentro desse conselho. Nesse cenrio, a figura da promotoria tem papel central em inclinar o pndulo de poder do conselho para o lado das foras modernizadoras. No entanto, caso no haja essa sensibilizao da promotoria, o pndulo pode tender para a outra ponta. A constatao da importncia dessa figura e instncia legal compartilhada entre os articuladores globais do Novas Alianas, que iniciaram dilogos com associaes de magistrados e promotores para tentar sensibilizar, de forma mais ampla, esses profissionais sobre sua importncia na fiscalizao oramentria em infncia e adolescncia. Em um pas marcado pelo acesso desigual ao espao pblico, pela valorizao simblica do ttulo, do formalismo nas relaes pblicas e pela submisso ao poder concentrado, cuja sntese manifestada comumente pela expresso Repblica dos Bacharis, a relevncia da promotoria nos embates de poder dos conselhos compreensvel. No entanto, isso denota tambm que avanos significativos precisam acontecer na operao dos conselhos, de forma a se superar os desnveis entre detentores do poder de represso jurdica e cidados comuns. Na experincia analisada em campo, pode-se perceber que o maior poder de controle oramentrio do conselho entendido como reduo do poder da secretaria municipal de assistncia social, reproduzindo jogos de soma zero, nos quais o conflito e o ressentimento se fazem presentes. Assim, enquanto no nvel da articulao global dessa Parceria Tri-Setorial os atores cada vez mais caminham para a construo de espaos de dilogo, negociao e consenso, no mbito local os conflitos em sociedade civil organizada, seus representantes no CMDCA e rgos pblicos municipais se intensifica. Novamente, no se trata de um efeito residual ou indesejvel do projeto Novas Alianas em si, mas sim do prprio tecido social que se apresenta por detrs da emergncia dos conselhos no pas. A constituio de conselhos muitas vezes entendida pelo poder pblico municipal como um espao de disputa de poder, sendo portanto, objeto de tentativas 192

de prefeiturizao, conforme j discutido anteriormente. Ainda que o consenso total e amplo nos conselhos possa representar uma sonolncia democrtica, perversa para a construo de esferas pblicas plurais, o conflito continuado e extremado tambm pode resultar em paralisao democrtica, com efeitos nefastos para as prprias polticas pblicas que se pretendem garantir a execuo oramentria. Isso se daria sobretudo porque no basta apenas garantir sua insero e efetiva realizada atravs do oramento, mas tambm preciso assegurar compromissos mnimos da mquina pblica em operar com dedicao as iniciativas que foram definidas pelo oramento. Os embates em Governador Valadares parecem estar vinculados tambm a disputas partidrias, que podem fazer dos conselhos um espao de construo mais plural e democrtica das polticas pblicas, como tambm de extremo conflito de grupos em disputa poltica. Esse quadro parece reformar a importncia da formao tcnica ser acompanhada de uma maior problematizao do papel poltico do conselho na construo de polticas pblicas, que sejam capazes de fazer avanar a cidadania e fortalecer uma esfera pblica mais democrtica. De forma semelhante observada na pesquisa em campo do P1MC, no projeto Novas Alianas os atores locais demonstram estar pouco cientes e voltados perspectiva das Parcerias Tri-Setoriais. Em algumas entrevistas, resistncias e vises crticas ao papel social das empresas foram encontradas, ainda que muitas vezes aparecendo simultaneamente com uma posio mais pragmtica quanto ao financiamento empresarial da iniciativa. Essa posio mais pragmtica muitas vezes se faz acompanhada de um certo desinteresse ou mesmo de um esprito de resignao, na qual se releva uma sensao de que pouco ou nada que est ao alcance da ao desses atores locais poderia ser feito para modificar esse quadro. A compreenso dos atores locais pesquisados com relao as discusses sobre as parcerias estabelecidas e a transio do financiamento de uma empresa para outra pareceu ser muito reduzido, ainda que tanto articuladores globais, quanto atores locais tenham afirmado que essa transio foi informada nas reunies de avaliao e planejamento do projeto envolvendo esses atores. Muitos afirmaram desconhecer, desde o incio, a presena de empresas no projeto e outros, relataram que apenas foram comunicados sobre a presena da Fundao Vale na iniciativa. No entanto, mais importante do que entender o 193

envolvimento desses atores locais nas decises de articulao global do projeto parece ser a compreenso de como a temtica das Parcerias Tri-Setoriais socialmente construda no mbito local. Uma das referncias a isso se deu na secretaria municipal de assistncia social. Ao contrrio de apresentar uma viso positiva sobre a busca de Parcerias Tri-Setoriais, como acontece no discurso dos articuladores globais dessas parcerias, a viso a de que as empresas em geral desenvolvem uma postura defensiva no relacionamento com a prefeitura quanto a seus passivos sociais e ambientais, ao mesmo tempo em que se colocam de forma arrogante na cobrana de polticas sociais que favoream suas atividades e trabalhadores. Assim como no P1MC, essa agenda e perspectiva de articulao colaborativa tri-setorial passa ao largo das preocupaes e das iniciativas dos atores locais. Na dinmica de articulao global do Novas Alianas se percebe avanos e aprendizagens mtuas, denotando a capacidade dessa Parceria Tri-Setorial enfrentar momentos de turbulncia, tanto em termos de ruptura de financiamento, quanto de divergncias ideolgicas, o que permitiu se encontrar novas alternativas de sustentao atravs da habilidade social de seus atores e na busca de novos envolvimentos na articulao colaborativa. J na dinmica local, o projeto fundamenta-se no voluntarismo e no envolvimento dos conselheiros, fato que traz riscos a sua sustentao. Essa realidade, ao contrrio de se constituir em uma caracterstica intrnseca ao projeto, parece estar mais relacionada prpria construo de uma esfera pblica mais democrtica e cidad no pas, na qual os conselhos aparecem como uma grande inovao, mas carregam tambm as prprias ameaas essa transformao.

Dimenso

Componentes da dimenso Definio do Problema

Origem Baixa capacidade do CMDCA em incidir no oramento das polticas pblicas municipais voltadas infncia e adolescncia

1. O problema

Dados quantitativos

Incidncia esparsa e pontual nos oramentos pblicos estadual e municipal, sem a existncia de dados consolidados.

Situao Atual Avanos na incidncia oramentria, convivendo com problemas estruturais da atuao de conselhos municipais no pas 186 emendas oramentrias no PPAG de 20082011, 45 delas propostas por OSCs

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Transformao

2. Objetivo da Inciativa Cobertura territorial das aes

Atores promotores e/ou dinamizadores da iniciativa

Ampliar a capacidade do CMDCA de elaborar propostas que resultem em sua execuo concreta, atravs da apropriao pelos conselheiros dos saberes necessrios Mais de 600 CMDCAs formados nos municpios do Estado de Minas Gerais, mas sem capacitao em incidncia e monitoramento oramentrio Instituto Telemig Celular, Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e INESC

do projeto, resultando em 5 vezes mais recursos para a agenda de infncia e adolescncia nas polticas pblicas estaduais Conselheiros de 47 municpios receberam capacitao Criao de Frentes de Defesa em 4 regies plo em Minas Gerais Avanos no uniformes, convivendo com problemas tradicionais da atuao de conselhos no pas 47 municpios com CMDCAS capacitados no Estado de Minas Gerais Oficina de Imagens, Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, Fundao Vale, gora e Caliandra Oficina de Imagens garantir continuidade do projeto e atuar em articulao com outras OSCs em projeto legtimo e relevante Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente garantir continuidade do projeto e assegurar sua coerncia em termos de atuao na rea de infncia e adolescncia Fundao Vale garantir a

Motivaes dos atores promotores para se envolver no processo

3. Promotores da Iniciativa

Instituto Telemig Celular avano nas aes j desenvolvidas pelo programa Pr-Conselhos Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente efetivar a incidncia efetiva sobre o oramento pblico voltado infncia e adolescncia INESC Dar suporte iniciativa convergente com seu projeto de transformao social

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Identificao dos participantes

4. Participantes

Instituto Telemig Celular rgo responsvel pelos investimentos sociais e culturais de uma empresa do setor de telefonia celular, cuja diretoria foi ocupada por dois Lderes-Parceiros da AVINA Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente articulao de OSCs interessadas nessa rea temtica, contando com o apoio de polticos INESC OSC cuja diretoria tem a presena de Lder-Parceiro da AVINA

Motivaes e interesses de cada um dos participantes

Instituto Telemig Celular avano nas aes j desenvolvidas pelo programa Pr-Conselhos

continuidade do projeto, aprendizagem sobre atuao atravs de conselhos e novas formas de exerccio da RSE focalizadas na garantia de direitos e no desenvolvimento sustentvel de territrios gora garantir a continuidade do projeto e continuar atuando em projeto convergente com suas proposta como OSC Caliandra garantir a continuidade do projeto e continuar atuando na operacionalizao do projeto Oficina de Imagens OSC vinculada Rede ANDI, contando com a presena de um Lder-Parceiro da AVINA em seu conselho gora OSC cuja diretoria tem a presena de LderParceiro da AVINA Caliandra organizao de consultoria para projetos sociais criada por exintegrantes do INESC Fundao Vale rgo responsvel pelos investimentos socioambientais de uma grande empresa do setor extrativo mineral Oficina de Imagens garantir continuidade do projeto e atuar em

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Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente efetivar a incidncia efetiva sobre o oramento pblico voltado infncia e adolescncia INESC Dar suporte iniciativa convergente com seu projeto de transformao social

Nvel hierrquico da organizao que participa do processo

Instituto Telemig Celular diviso especializada nos investimentos sociais e culturais da organizao com acesso diretoria da empresa Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente articulao de OSCs com diretoria eleita pelos membros INESC OSC com estrutura interna de baixa complexidade

articulao com outras OSCs em projeto legtimo e relevante Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente garantir continuidade do projeto e assegurar sua coerncia em termos de atuao na rea de infncia e adolescncia Fundao Vale garantir a continuidade do projeto, aprendizagem sobre atuao atravs de conselhos e novas formas de exerccio da RSE focalizadas na garantia de direitos e no desenvolvimento sustentvel de territrios gora garantir a continuidade do projeto e continuar atuando em projeto convergente com suas proposta como OSC Caliandra garantir a continuidade do projeto e continuar atuando na operacionalizao do projeto Oficina de Imagens OSC de baixa complexidade interna gora OSC de baixa complexidade interna Caliandra organizao de pequeno porte e baixa complexidade interna

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Mecanismos e processos de tomada de decises

Reunies peridicas da estrutura de governana do projeto para monitoramento e repasse de informaes sobre o andamento do projeto, com a presena de atores no diretamente envolvidos na operacionalizao do projeto Reunies peridicas com o pblico beneficiado pelo projeto para monitoramento e repasse de informaes sobre o andamento do projeto

5. Modelo de Governana da Iniciativa

Mecanismos e processos de coordenao

Estrutura de governana do projeto contando com a presena de atores no envolvidos diretamente na execuo do projeto, como a Fundao Vale

Principais estratgias de ao para o alcance de objetivos

6. Prticas e Recursos

Deteco de cidades plo, sensibilizao de conselheiros e poder pblico para participarem da capacitao, formao tcnica para fortalecer capacidade de incidncia em oramentos pblicos, suporte aplicao prtica dos conhecimentos adquiridos pelos conselheiros

Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente articulao de OSCs com diretoria eleita pelos membros Fundao Vale diviso especializada nos investimentos socioambientais da empresa Reunies peridicas da estrutura de governana do projeto para monitoramento e repasse de informaes sobre o andamento do projeto, com a presena de atores no diretamente envolvidos na operacionalizao do projeto Reunies peridicas com o pblico beneficiado pelo projeto para monitoramento e repasse de informaes sobre o andamento do projeto Estrutura de governana do projeto contando com a presena de atores no envolvidos na execuo do projeto Deteco de cidades plo e cidades indicadas pela Fundao Vale, sensibilizao de conselheiros e poder pblico para participarem da capacitao, formao tcnica para fortalecer capacidade de

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Recursos comprometidos (em geral e por cada um dos atores)

Informao estatstica bsica sobre a experincia local analisada

7. Contexto Local

Principias organizaes sociais e polticas relacionadas ao processo

incidncia em oramentos pblicos, suporte aplicao prtica dos conhecimentos adquiridos pelos conselheiros Instituto Telemig Celular Fundao Vale metodologia de interveno e financeiro do recursos financeiros projeto Frente Mineira de Defesa dos Frente Mineira de Direitos da Criana e do Defesa dos Direitos Adolescente legitimidade da Criana e do social, capilaridade de Adolescente mobilizao de conselheiros e legitimidade social, conhecimento da temtica de capilaridade de infncia e adolescncia mobilizao de INESC conhecimento tcnico conselheiros e para controle social e conhecimento da incidncia sobre oramentos temtica de pblicos infncia e adolescncia Oficina de Imagens - conhecimento da temtica de infncia e adolescncia gora conhecimento tcnico para controle social e incidncia sobre oramentos pblicos Caliandra conhecimento tcnico para controle social e incidncia sobre oramentos pblicos Regio caracterizada pela ocorrncia de trabalho e prostitiuio infantil, devido ao fato de se localizar em entroncamento rodovirio e ferrovirio, com poltica caracterizada pelo embate entre grupos tradicionais e movimentos sociais. Cidade de mdio porte, com importante atividade econmica ligada agricultura e pecuria, indstria e extrao mineral Promotoria Pblica, Secretaria Promotoria Pblica, de Assistncia Social da Secretaria de Prefeitura Municipal. Cmara Assistncia Social de Vereadores e CMDCA da Prefeitura Municipal. Cmara de Vereadores e CMDCA

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Percepo dos participantes acerca do valor agregado pela relao

Telemig Celular legitimidade advinda da Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e complementaridade de competncias para execuo do projeto Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente complementaridade de competncias para execuo do projeto e acesso a financiamento para projeto que efetive o exerccio da incidncia oramentria em polticas de infncia e adolescncia INESC acesso a recursos para viabilizao de projeto de controle social e complementaridade de competncias para execuo da iniciativa

Fundao Vale aprendizagem sobre relacionamento com comunidades a partir de estratgias de controle social sobre oramentos e oportunidade para promoo efetiva de desenvolvimento dos territrios nos quais atua Frente Mineira de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente complementaridade de competncias para execuo do projeto, acesso a financiamento para projeto que efetive o exerccio da incidncia oramentria em polticas de infncia e adolescncia e aprendizagem com a parceria gora - acesso a recursos para viabilizao de projeto de controle social, complementaridade de competncias para execuo da iniciativa e aprendizagem com a parceria Oficina de Imagens - acesso a recursos para viabilizao de projeto de controle social, complementaridade de competncias para execuo da iniciativa e aprendizagem com

8. Impactos

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a parceria Caliandra - acesso a recursos para viabilizao de projeto de controle social, complementaridade de competncias para execuo da iniciativa e aprendizagem com a parceria Resumo de avaliaes do processo (se existentes) Aprendizagem entre os parceiros e apreenso das racionalidades e lgicos dos demais atores; Alta capacidade de sustentao da iniciativa advinda das relaes de articulao; Estrutura de governana da parceria favoreceu sustentao do projeto; Complementaridade de competncias consistente entre os parceiros; Incidncia efetiva em oramentos de infncia e adolescncia; Maior poder de atuao do CMDCA atravs do domnio de tcnicas oramentrias; Aprendizagem compartilhada entre pblico beneficirio e executores do projeto; Desenvolvimento entre os conselheiros da sensao de maior confiana em sua prpria atuao, capacidade de trabalho e crena na possibilidade de transformao social; Aprendizagem desigual entre os participantes do projeto; Perpetuao de problemas de atuao de conselhos como clientelismo e prefeiturizao; Aumento da polarizao e conflito entre poder pblico e conselho; Dependncia do voluntarismo dos indivduos para sua efetividade; Permanncia de relaes muito desiguais de poder nos conselhos; Seduo da tecnicalidade oramentria relegando a um segundo plano a construo de polticas pblicas.

Quadro descritivo do Projeto Novas Alianas

Fonte: Quadro conceitual elaborado pela equipe de pesquisa ampliada (RCLA-NYU, investigadores no Brasil e na Colmbia) e preenchido pelo autor a partir de dados coletados pela pesquisa em 2008.

6.3 Alm das Letras: novas lgicas pedaggicas atravs da produo de textos

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O cenrio da educao brasileira nos ltimos anos marcado pela universalizao do acesso educao, sobretudo em seus nveis iniciais de escolarizao. Paralelamente a esse avano no alcance das polticas educacionais, observa-se cada vez mais, tanto nos debates acadmicos, quanto nas discusses entre gestores da educao, uma crescente preocupao com a qualidade do ensino. Paralelamente a esses debates, avanam iniciativas de sistematizao de indicadores para monitoramento e avaliao de polticas pblicas nessa rea programtica, levadas a cabo nos ltimos anos, sobretudo pelo governo federal, atravs de instrumentos como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Essas discusses parecem ser permeadas pela constatao de que a melhoria no acesso educao no seria per si condio suficiente para a promoo da incluso e equidade sociais. Os avanos nessa dimenso so considerados, em muitas discusses, como o passo essencial e necessrio para avano do pas, sobretudo em termos de seus desdobramentos sobre o exerccio da cidadania e aumento da capacidade competitiva do pas frente a outras economias. As preocupaes com a educao no mobilizam, no cenrio brasileiro, apenas os atores responsveis pelas polticas pblicas e OSCs, mas detm tambm forte apelo junto ao pblico empresarial, constituindo-se em uma das reas prioritrias do investimento social das empresas no pas. Essa realidade se apresenta como um pano de fundo das relaes sociais que levam construo de Parcerias Tri-Setoriais para o desenvolvimento de projetos de interveno sobre os problemas educacionais no cenrio brasileiro. O programa Alm das Letras busca atuar junto aos problemas de ensinoaprendizagem relacionados produo de textos no ensino bsico em escolas pblicas brasileiras. Iniciada em 2004, a iniciativa estabelece como objetivos centrais o domnio da leitura por parte de crianas de baixa renda, de forma que avancem nas habilidades de interpretao e atribuio de sentidos leitura e comunicao textual e oral que constrem. Para tanto, segundo dados secundrios coletados, o programa procura reconhecer e estimular aes desenvolvidas por educadores inseridos na rede pblica de educao dos municpios brasileiros e oferecer suporte continuado para produo e compartilhamento de conhecimento pedaggico sobre a produo de textos, a partir de

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encontros presenciais e interaes virtuais entre tcnicos do Instituto Avisa L e das secretarias municipais de educao. O programa desenvolve como estratgia para mobilizao e seleo de municpios integrantes da Parceria Tri-Setorial a realizao de um concurso, denominado Prmio Alm das Letras, atravs do qual educadores locais sistematizam informaes relativas um diagnstico da educao para a produo de textos em sua localidade. Os casos selecionados recebem uma premiao, que envolve a participao de dois representantes de cada municpio escolhido em curso presencial desenvolvido pelos tcnicos do Instituto Avisa L. Aps dois anos de desenvolvimento de atividades e monitoramento das iniciativas, faz-se uma avaliao visando conferir a esses formadores dos municpios o chamado Selo Alm das Letras, uma espcie de certificao da qualidade de seu trabalho e envolvimento com o programa. Esse destacado dado aos articuladores do programa nos municpios opera como um estmulo para o seu maior comprometimento na operacionalizao do programa. A deteno de conhecimento por parte dos coordenadores pedaggicos das escolas, categoria funcional que geralmente participa da formao inicial, no constituiria condio suficiente para a efetiva implementao do programa, na medida em que esse saber pode no alcanar os professores que lidam, no cotidiano da sala de aula, com a produo de textos pelos alunos (Portal Alm das Letras, 2007). Um dos problemas clssicos das diferentes polticas e projetos educacionais desenvolvidos pelo governo brasileiro voltados para a formao de professores residiria justamente nesse aspecto, na medida em que capacitaria alguns grupos dos quadros funcionais do ensino, sem no entanto atingir com consistncia e abrangncia os educadores que atuam na ponta do sistema, ou seja, em sala de aula. Assim, reforaria a lacuna de qualificao entre coordenadores pedaggicos e professores nas escolas. O programa Alm das Letras procura evitar essa distoro atravs do monitoramento constante e da demanda sistemtica de informaes junto aos responsveis para sua multiplicao nos municpios. No entanto, essas aes residem na adeso voluntria ao programa e no voluntarismo dos participantes em se participarem com maior efetividade do programa. Assim, seria preciso estimular e assegurar que os tcnicos da educao municipal formados pelo programa atuem efetivamente como multiplicadores e 203

incentivadores da reflexo e sistematizao de saberes sobre a produo textual junto aos professores. Segundo relato dos entrevistados, essa estratgia de interao com atores governamentais fundamenta-se no comprometimento dos participantes com o programa, na medida em que atuam como multiplicadores da formao recebida para outros educadores inseridos na rede municipal de ensino. Essa estratgia permitiria, dentre outras vantagens, que os beneficirios, ou seja, os funcionrios pblicos da educao, desenvolvam uma postura pr-ativa e engajada nessa iniciativa de interveno. Depoimento dos atores locais reforam essa perspectiva, na medida em que reconhecem que as demandas para envio regular de informaes comprovatrias das atividades desenvolvidas exigem grande dedicao ao programa. Assim, estariam estabelecidas condies para que posturas passivas e assistencialistas, ou mesmo, atitudes burocrticas quanto capacitao sejam mitigadas ou mesmo eliminadas no Alm das Letras, visto que a adeso voluntria e a continuidade no programa fundamenta-se no desempenho quanto s demandas e iniciativas propostas. Ainda assim, conforme relato dos entrevistados, alguns municpios acabam por enviar para a formao, que se d na cidade de So Paulo, pessoas no alinhadas com o perfil desejvel para participao do programa. Baixos investimentos na formao de educadores, somados sobrecarga de atividades de ensino, tm tornado muito precrias as condies de trabalho no ensino brasileiro, realidade que assume maior magnitude e intensidade nas cidades de pequeno porte. Nesse cenrio, investimentos em formao so vistos como uma premiao e/ou, no caso de localidades distantes dos grandes centros econmicos e culturais, como So Paulo, em oportunidade para turismo. Somam-se a isso os jogos de poder dentro dos rgos governamentais locais, que podem resultar na seleo de indivduos com caractersticas e posturas muito distantes das exigidas para a capacitao do Alm das Letras. Esses problemas seriam superados pelo programa na medida em que, alm da formao presencial com os tcnicos do Avisa L, exigiria a implementao de uma srie de atividades junto aos outros educadores do municpio e a sistematizao dessas experincias para monitoramento e avaliao. Assim, a prpria incapacidade de operar sistematicamente atendendo s demandas colocadas levaria ao desligamento de determinados indivduos e os municpios do programa. 204

Conforme dados secundrios analisados, duas edies da premiao j foram realizadas pelo programa. Na primeira delas, 43 municpios se envolveram no programa, distribudos por 14 estados brasileiros, alcanando 193.383 estudantes do ensino bsico. Em 2007, a segunda rodada de premiao atingiu 25 cidades de 13 estados, incorporando 157.082 alunos. As secretarias municipais de educao se habilitam a participar do programa atravs do envio de uma srie de informaes sobre suas prticas pedaggicas na produo de textos e da construo de uma proposta formativa para seus educadores. Nesse ponto, percebe-se que a iniciativa assegura bastante flexibilidade no envolvimento dos atores locais no desenvolvimento da iniciativa e permite que as atividades finais, ou seja, na ponta operacional do programa, possam se desenvolver com bastante liberdade de ao e adaptao realidade das localidades atendidas, visto que parte-se do pressuposto de que os prprios educadores devem desenvolver seus percursos formativos. Os critrios para seleo das melhores prticas entre os municpios envolvem a anlise de diferentes dimenses das atividades desenvolvidas. A articulao entre teoria e prtica na fundamentao da proposta de formao dos educadores, a qualidade do material formativo produzido atravs de diferentes mdias que registrem as prticas pedaggicas desenvolvidas, a consistncia dos diagnsticos iniciais e dos resultados obtidos, a incluso dos professores na prtica social da cultura escrita, a designao de carga horria de trabalho especfica formao docente, a produo coletiva de conhecimento e o trabalho em equipe so alguns dos princpios que orientam a escolha das melhores experincias. Somam-se a eles a possibilidade de produzir resultados verificveis, tanto na prtica dos professores, quanto na aprendizagem das crianas, e a possibilidade de se constituir em referncia para outras iniciativas. PROBLEMAS NOS MUNICPIOS NOS QUAIS JOGOS DE PODER ENVIAM EDUCADORES SEM O PERFIL ADEQUADO DE COMPROMISSO E PRO-ATIVIDADE, PARA PASSEAR EM SP. Premiao pode levar a uma pasteurizao. A adaptao realidade local asseguraria que no se pasteurizasse. 205

Envolvimento dos educadores no preenchimento do formulrio j levaria a uma diagnstico da produo de textos no municpio. Liberdade para desenvolver prticas pedaggicas. Essa Parceria Tri-Setorial fruta da articulao de organizaes da sociedade civil, os institutos Avisa L e Razo Social, com atores de mercado, o Grupo Gerdau e a International Business Machines Corporation (IBM) e secretarias de educao em vrios municpios brasileiros. Alm disso, conta com o apoio institucional da Fundao AVINA, Ashoka, Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), UNESCO e UNICEF.

ESFERA ESTATAL

Secretarias Municipais de Educao Escolas Professores

ESFERA PBLICA

Avisa L
Razo Social AVINA Instituto Gerdau Famlia controladora da Gerdau

IBM Gerdau

ESFERA DO MERCADO

ESFERA PRIVADA

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Interaes da Parceria Tri-Setorial no Projeto Novas Alianas

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de adaptao do Diagrama Conceitual das Esferas Sociais de Janoski (1998). Obs.: As setas indicam os relacionamentos principais, no entanto, outras interaes entre os atores tambm se manifestam; Legendas: = Interaes anteriores; = Interaes atuais.

O programa Alm das Letras sofreu menos alteraes nas interaes entre os atores envolvidos na Parceria Tri-Setorial desde o seu surgimento. Ensino universalizado, mas qualidade ainda baixa no Brasil. Vrias iniciativas de empresas e OSCs para melhoria do ensino, casadas agora com a construo de indicadores de avaliao pelo governo federal. Escola de agora inclui pobres e, por isso, passa por crise. Slvia.

Percebe-se que no programa Alm das Letras a OSC Avisa L ocupa papel central nas articulaes, visto que a partir dessa organizao que se estabelecem interaes com os atores locais. Outra caracterstica relevante no programa que as interaes com o pblico beneficirio se do na esfera do Estado, pois a iniciativa tem como alvo professores que atuam no ensino bsico de escolas pblicas municipais. A participao da Gerdau mnima e no avanou para o envolvimento das unidades produtivas. A entrada da Gerdau no projeto se d por adeso da famlia (esfera privada), detectando sinergias e campos de atuao prximos ao do Avisa L. O Instituto Gerdau opera com empregados com trajetria empresarial privada e utiliza o Razo Social, organizao apoiada por vrias empresas, inclusive a prpria Gerdau, para intermediar a relao com o Avisa L, visto que os membros do Razo Social seriam especializados em gesto social, com marcada trajetria ligada ao desenvolvimento de projetos sociais de empresas. Essa forma de relacionamento ganha

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flexibilidade e especializao, mas acaba por distanciar a Gerdau em si do Programa Alm das Letras Prestao de contas conflitos e convergncias posteriores, via concesso mtua entre Avisa L e Razo Social. Em Petrpolis, h caso atpico quase a totalidade das profas tem curso superior e parte considervel tem ps-graduao e h um centro de formao de professores no mbito da secretaria municipal de educao. No abrange todas as escolas. Alcana s algumas, com diretoras mais favorveis. Projeto no dialoga com conselho de educao. Projeto se encaixa na continuidade do PROFA. visto pelas articuladoras locais como poltica pblica, mas depende do voluntarismo da secretria de educao atual. Condies de trabalho das profas. No so devidamente consideradas (salrio, etc.). S o mtodo, mais ldico, no implica em participao, apesar de ser visto assim pelas profas. Professores so objeto da participao (convidados aos treinamentos) e no atores da participao Algumas professoras afirmaram que preferiram ganhar menos e trabalhar em projeto mais inspirador do que trabalhar em municpios vizinhos, ganhando mais. Uma delas afirmou ganhar menos, mas querer trabalhar em Petrpolis efeito de impacto da ao quando quase nada feito em termos de formao. Projeto tambm depende do voluntarismo das articuladoras locais. Projeto parece trazer resultados efetivos na produo textual. Famlias no se envolvem e escolas apresentam problemas clssicos das escolas. Projeto depende do voluntarismo das diretoras. Escola pblica visitada teve parceria com projeto financiado por empresas, mas a avaliao no foi positiva e outras relaes de colaborao com empresas so pontuais e marcadas pelo distanciamento entre as partes. Com a sociedade civil organizada, as articulaes so tambm frgeis e irregulares

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AL tem dificuldades de efetividade na realidade local, visto que Projeto traz resultados, at mesmo porque o investimento em educao baixo professor se sente valorizado s por ser convidado a participar Projeto se beneficia de natureza sui generis do municpio (98% de professores com curso superior) e vai na boa, no abrange todas as escolas (5 em 18 apenas) e s trabalha com diretoras mais sintonizadas com o projeto Professor no recebe nenhuma remunerao ou incentivo por trabalhar mais no projeto (voluntarismo) professores e gestores locais demandam remunerao. Diretoras no so eleitas, so indicadas AL segue trajetria do PROFA (PROGRAMA DE FORMAO DE PROFESSORES ALFABETIZADORES), poltica pblica federal, AL segue proposta de micro-mudanas. Essa estratgia tem suas vantagens comparar com realidade da mudana pedaggica em Betim. IBM preocupada com projetos educacionais (DOWBOR Le Monde) Profas. Participam no mtodo, mas tm participao mediada nas decises globais. Profas. S mulheres,

Dimenso

Componentes da dimenso Definio do Problema

Origem Produo de textos precria entre alunos de escolas pblicas municipais, combinada com ausncia de poltica continuada de formao do corpo docente

1. O problema

Situao Atual Melhoria da produo de textos entre alunos de escolas pblicas e aes continuadas de formao, sem no entanto haver maiores garantias de se tornar poltica continuada nos municpios

Dados quantitativos

Transformao 2. Objetivo da Inciativa

Construir novas relaes entre discentes e docentes na produo de textos, sensibilizando para a importncia dessa atividade pedaggica e a necessidade de esforos continuados nessa

Avanos na produo de textos e na sensibilizao para a atividade, mas com grande dependncia do

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iniciativa Cobertura territorial das aes Atores promotores e/ou dinamizadores da iniciativa Instituto Avisa L, Fundao Gerdau, Instituto Razo Social e IBM Instituto Avisa L acessar recursos que viabilizassem programa, socializar competncias tcnicas com educadores e aprendizagem da gesto de projetos sociais Fundao Gerdau investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e aprendizagem de metodologias de melhoria da qualidade dos processos de ensino-aprendizagem Instituto Razo Social acessar recursos para atuao, aprendizagem de metodologias consideradas avanadas de melhoria dos processos de ensinoaprendizagem e repasse de competncias na gesto de projetos sociais IBM investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e oferecer competncias tcnicas para o projeto

voluntarismo do corpo docente

Motivaes dos atores promotores para se envolver no processo

3. Promotores da Iniciativa

Instituto Avisa L, Fundao Gerdau, Instituto Razo Social e IBM Instituto Avisa L acessar recursos que viabilizassem programa, socializar competncias tcnicas com educadores e aprendizagem da gesto de projetos sociais Fundao Gerdau investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa, aprendizagem de metodologias de melhoria da qualidade dos processos de ensinoaprendizagem e possibilidade de envolvimento de seus empregados em projetos sociais em escolas Instituto Razo Social acessar recursos para atuao, aprendizagem de metodologias consideradas avanadas de melhoria dos processos de ensinoaprendizagem e repasse de competncias na gesto de projetos sociais IBM investir em

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Identificao dos participantes

4. Participantes

Instituto Avisa L OSC formada por tcnicos da rea educacional, com presena de Lder-Parceiro da AVINA em sua direo Fundao Gerdau rgo da empresa encarregado da gesto do investimento social da organizao Instituto Razo Social OSC criada com o apoio de empresas, inclusive a Gerdau, para dar suporte e aprimorar a gesto de projetos sociais IBM empresa do setor de tecnologia da informao Secretarias municipais de educao

Motivaes e interesses de cada um dos participantes

Instituto Avisa L acessar recursos que viabilizassem programa, socializar competncias tcnicas com educadores e aprendizagem da gesto de projetos sociais Fundao Gerdau investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e aprendizagem de metodologias de melhoria da qualidade dos processos de ensino-aprendizagem Instituto Razo Social

rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e oferecer competncias tcnicas para o projeto Instituto Avisa L OSC formada por tcnicos da rea educacional, com presena de Lder-Parceiro da AVINA em sua direo Fundao Gerdau rgo da empresa encarregado da gesto do investimento social da organizao Instituto Razo Social OSC criada com o apoio de empresas, inclusive a Gerdau, para dar suporte e aprimorar a gesto de projetos sociais IBM empresa do setor de tecnologia da informao Secretarias municipais de educao Instituto Avisa L acessar recursos que viabilizassem programa, socializar competncias tcnicas com educadores e aprendizagem da gesto de projetos sociais Fundao Gerdau investir em rea

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acessar recursos para atuao, aprendizagem de metodologias consideradas avanadas de melhoria dos processos de ensinoaprendizagem e repasse de competncias na gesto de projetos sociais IBM investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e oferecer competncias tcnicas para o projeto Secretarias Municipais de Educao apreender metodologias avanadas de ensino-aprendizagem, investir na qualificao do corpo docente, melhoria do nvel de educao das escolas pblicas, com reflexos nos indicadores de avaliao dos rgos federais de polticas educacionais e visibilidade das aes que desenvolve

definida como prioridade das intervenes sociais da empresa, aprendizagem de metodologias de melhoria da qualidade dos processos de ensinoaprendizagem e possibilidade de envolvimento de seus empregados em projetos sociais em escolas Instituto Razo Social acessar recursos para atuao, aprendizagem de metodologias consideradas avanadas de melhoria dos processos de ensinoaprendizagem e repasse de competncias na gesto de projetos sociais IBM investir em rea definida como prioridade das intervenes sociais da empresa e oferecer competncias tcnicas para o projeto Secretarias Municipais de Educao apreender metodologias avanadas de ensinoaprendizagem, investir na qualificao do corpo docente, melhoria do nvel de educao das

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Nvel hierrquico da organizao que participa do processo

Instituto Avisa L OSC com estrutura de baixa complexidade Fundao Gerdau rgo da empresa constitudo por empregados com formao bsica vinculada gesto empresarial Instituto Razo Social OSC com estrutura de baixa complexidade IBM empresa multinacional com estrutura de grande complexidade

Mecanismos e processos de tomada de decises

Reunies peridicas entre os Institutos Avisa L e Razo Social Reunies peridicas entre os Institutos Avisa L e Razo Social Intermediao do Instituto Razo Social com parceiros empresariais

5. Modelo de Governana da Iniciativa Mecanismos e processos de coordenao Reunies e intermediaes entre os Institutos Avisa L e Razo Social Reunies de premiao das iniciativas desenvolvidas, com a presena de atores locais

escolas pblicas, com reflexos nos indicadores de avaliao dos rgos federais de polticas educacionais e visibilidade das aes que desenvolve Instituto Avisa L OSC com estrutura de baixa complexidade Fundao Gerdau rgo da empresa constitudo por empregados com formao bsica vinculada gesto empresarial Instituto Razo Social OSC com estrutura de baixa complexidade IBM empresa multinacional com estrutura de grande complexidade Reunies peridicas entre os Institutos Avisa L e Razo Social Reunies peridicas entre os Institutos Avisa L e Razo Social Intermediao do Instituto Razo Social com parceiros empresariais Reunies e intermediaes entre os Institutos Avisa L e Razo Social Reunies de premiao das iniciativas desenvolvidas, com a presena de atores locais

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Principais estratgias de ao para o alcance de objetivos

Mobilizao de secretarias municipais e docentes atravs de premiao de melhores prticas, formao inicial combinada com suporte freqente s iniciativas desenvolvidas pelos docentes atravs de ensino distncia via ferramentas informacionais microeletrnicas

6. Prticas e Recursos

Mobilizao de secretarias municipais e docentes atravs de premiao de melhores prticas, formao inicial combinada com suporte freqente s iniciativas desenvolvidas pelos docentes atravs de ensino distncia via ferramentas informacionais microeletrnicas

Recursos comprometidos (em geral e por cada um dos atores)

Informao estatstica bsica sobre a experincia local analisada

7. Contexto Local

Principias organizaes sociais e polticas relacionadas ao processo Percepo dos participantes acerca do valor agregado pela relao 8. Impactos

Instituto Avisa L competncia tcnica e metodologias avanadas de produo de textos Fundao Gerdau financiamento da iniciativa Instituto Razo Social competncias em gesto de projetos sociais IBM sistema de educao distncia Cidad de mdio porte do Estado do Rio de Janeiro, com posio sui generis no contexto da educao pblica brasileira, visto que a quase totalidade de seu corpo docente possui ensino superior completo. Regio enfrenta mudana da estrutura produtiva, com o fechamento de indstrias tradicionais e mantm forte apelo turstico. Secretaria de Municipal de Educao tambm apresenta uma peculiaridade que destoa do padro mdio da educao nas cidades brasileiras: a existncia de um centro de formao de professores com infraestrutura, profissionais e recursos regulares para a atividade Secretaria Municipal de Secretaria Educao e Escolas Pblicas Municipal de Educao e Escolas Pblicas Instituto Avisa L maior Instituto Avisa L conhecimento dos parceiros, maior suas racionalidades e lgicas, conhecimento dos assimilao de princpios parceiros, suas gerenciais, sobretudo racionalidades e relacionados importncia da lgicas, avaliao das aes assimilao de desenvolvidas pelos projetos e princpios acesso a recursos financeiros e gerenciais, tecnolgicos que viabilizam a sobretudo realizao do programa relacionados

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Resumo de avaliaes do processo (se existentes)

importncia da avaliao das aes desenvolvidas pelos projetos e acesso a recursos financeiros e tecnolgicos que viabilizam a realizao do programa Fundao Gerdau possibilidade de investimento de qualidade em rea prioritria das aes sociais da empresa com impactos efetivos sobre a melhoria do ensino, aprendizagem de abordagens reconhecidas pela qualidade tcnica e possibilidade de envolvimento de seus empregados em aes voluntrias ligadas ao projeto Instituto Razo Social aprendizagem de abordagens reconhecidas pela qualidade tcnica, acesso a recursos que garantam a sua atividade e dos projetos que apia IBM aplicao de ferramentas informacionais desenvolvidas pela empresa em rea de atuao definida como prioritria para os seus investimentos em SER Programa tem impactos evidentes sobre a qualidade da produo de textos e sobre a autoestima docente;

Fundao Gerdau possibilidade de investimento de qualidade em rea prioritria das aes sociais da empresa com impactos efetivos sobre a melhoria do ensino e aprendizagem de abordagens reconhecidas pela qualidade tcnica Instituto Razo Social aprendizagem de abordagens reconhecidas pela qualidade tcnica, acesso a recursos que garantam a sua atividade e dos projetos que apia IBM aplicao de ferramentas informacionais desenvolvidas pela empresa em rea de atuao definida como prioritria para os seus investimentos em RSE

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Programa consegue sensibilizar os docentes sobre importncia de sua formao continuada; Insero do programa nas polticas pblicas municipais altamente dependente do voluntarismo de tcnicos educacionais e/ou do governo local; Programa depende de capital social existente nas escolas; Programa, no nvel local, no estabelece maior interao com o conselho de educao; Condies precrias de trabalho do corpo docente dificultam maior envolvimento com o programa; Baixos investimentos em educao e gesto autoritria de escolas levam corpo docente a estabelecer postura passiva na interao com o programa; Definio de participantes pelos atores locais responsveis pela implementao da parceria levam a indicao de participantes com perfil inadequado para o projeto; Envolvimento da empresa se d basicamente pelo financiamento de atividades, sem interaes mais articuladas com o investimento social realizado pela organizao em comunidades nas quais opera; Atuao de organizao intermediria de suporte gesto de projetos sociais favorece o dilogo e negociao entre OSC e empresa; Vnculos entre fundao empresarial e OSC no so muito fortes; Compreenso da racionalidade e dos interesses de cada parceiro aumentou para todos os atores.

Quadro descritivo do Programa Alm das Letras

Fonte: Quadro conceitual elaborado pela equipe de pesquisa ampliada (RCLA-NYU, investigadores no Brasil e na Colmbia) e preenchido pelo autor a partir de dados coletados pela pesquisa em 2008.

7. GUISA DE CONCLUSO: PERSPECTIVAS E ENCRUZILHADAS DAS PARCERIAS TRISETORIAIS NA ESFERA PBLICA BRASILEIRA As Parcerias Tri-Setoriais analisadas se iniciariam sem propostas claras de construo e implementao das prprias interaes entre os atores, havendo muito mais uma preocupao com a gesto dos programas e projetos em si e suas metodologias de interveno nos problemas sociais. Os atores envolvidos na articulao global dessas iniciativas desenvolveram mtodos exaustivamente projetados e testados para a interveno sobre a realidade social, mas no atinaram para o desenvolvimento de estratgias e metodologias de relacionamento nas Parcerias 216

Tri-Setoriais. Ainda assim, houve avanos nas formas de interao, muito mais relacionadas prpria prxis das articulaes do que a aes deliberadas e projetadas para tal, que se manifestaram medida em que se apresentavam demandas relacionadas gesto dos programas e projeto analisados. Um dos fenmenos que parece estar relacionado a isso o fato de se relegar dimenso das relaes interpessoais a construo de aproximaes e colaboraes em projetos sociais. Nesse ponto, manifestam-se duas tendncias. A primeira delas referese tradio de relacionamento com causas sociais a partir da mobilizao de atores no mbito das interaes na esfera privada, muitas vezes perpassadas por relaes pessoais na sensibilizao de indivduos para o problema social em questo. Pensar em gesto da colaborao nessa dimenso, muitas das vezes, pode levar construo social de concepes nas quais os proponentes dessa perspectiva so concebidos como pouco sensibilizados com a gravidade dos problemas sociais atacados, reforando a idia de que interesses no-altrustas e concepes extremamente pragmticas, manipulativas e/ou instrumentais guiam os relacionamentos colaborativos. Tal perspectiva pode acabar levando prpria ruptura das Parcerias TriSetoriais. Assim, a gesto da colaborao acaba sendo relegada um patamar secundrio e residual nos projetos sociais desenvolvidos em articulao. A segunda tendncia se relaciona ao foco exagerado da literatura e das prprias ferramentas de apoio gesto de projetos sociais nas relaes interpessoais em contextos colaborativos e parcerias. Tudo se passa como se os problemas da articulao colaborativa se resumissem a questes de melhoria dos canais de comunicao, abertura do indivduo ao outro e aprendizagem interpessoal, dentre outras variveis de natureza comportamental que envolveriam as parcerias em projetos sociais. Com isso, so deixadas de lado dimenses estruturais e de articulao organizacional que impactam a construo de parcerias em projetos sociais, sobretudo os de natureza trisetorial. No entanto, o que parece ter mais peso no fato de no se programar e desenvolver estratgias e instncias de relacionamento e articulao para o desenvolvimento de Parcerias Tri-Setoriais o fato do reconhecimento desse fenmeno ser relativamente recente, tanto na agenda dos atores envolvidos na operacionalizao de polticas e projetos sociais, quanto na literatura dedicada ao tema. De forma anloga 217

ao entendimento polissmico encontrado na literatura sobre parcerias e suas implicaes para a gesto social, os atores entrevistados no mbito da articulao global e local das iniciativas de colaboraes apresentam entendimentos diferenciados, conceitos superpostos e/ou opostos sobre o tema e reforam dimenses diferentes do que vem a ser uma relao colaborativa e, sobretudo, uma Parceria Tri-Setorial, em polticas e projetos sociais. Ainda assim, esses entendimentos, que resultam em expectativas diferenciadas quanto s parcerias, no impedem os atores de se envolverem em prticas colaborativas tri-setoriais. Apesar das estratgias de colaborao no terem sido desenvolvidas previamente, emergiram do processo mecanismos de governana dessas interaes medida em que as Parcerias Tri-Setoriais analisadas se desenvolveram. Ao contrrio de criticar a inexistncia de planejamento prvio das parcerias, posio cara a uma perspectiva analtica tecnicista do fenmeno, parece ser relevante reconhecer que, na dinmica da ao social, o navegar se faz navegando, ou seja, parcerias so construdas se construindo parcerias. Isso no implica em se desprezar os processos de governana desenvolvidos ao longo da trajetria das Parcerias Tri-Setoriais analisadas. Pelo contrrio, essas instncias de relacionamento e equalizao de conflitos se fortalecem e ganham maior relevncia justamente pela recorrncia das interaes colaborativas entre os atores, como as experincias analisadas denotam. Alm disso, a evoluo temporal dos relacionamentos colaborativos analisados indica que no s que uma compreenso mais precisa dos outros atores envolvidos nas Parcerias TriSetoriais se d ao longo do prprio processo de relacionamento, como seria de se esperar, mas que tambm atravs dessas interaes os atores desenvolvem novos olhares sobre suas prprias organizaes, principalmente acerca de suas capacidades e limitaes. Ainda assim, resistncias e vises parciais sobre os outros na parceria perduram em paralelo com esses avanos na compreenso e entendimento sobre os demais atores envolvidos na colaborao. Apesar das parcerias em projetos sociais se apresentar como problema de pesquisa e fenmeno de gesto relativamente recente na literatura e nas estratgias formais das organizaes, no necessariamente a sua prxis pelos atores sociais nova, sobretudo quando se fundamenta a anlise do fenmeno a partir da noo de habilidade social de Fligstein (2006), segundo a qual a colaborao constitui uma das 218

dimenses da ao social. A trajetria dos entrevistados denota que as articulaes colaborativas no so algo novo em sua vivncia, visto que se envolvem em parcerias para intervenes sociais h algum tempo e apresentam uma carreira j madura, em sua maioria, na gesto de projetos sociais. Porm, os atores ainda demonstram resistncias e reticncias quanto s parcerias em si, bem como quanto s suas implicaes e desdobramentos, inclusive sobre a esfera pblica. Nesses debates se sobressaem de um lado o desejo de construir parcerias, muitas delas impulsionadas pela necessidade, consciente ou no e explicita ou no, de captar recursos, bem como a desconfiana e o temor em acabar por incorporar por demasia a racionalidade e o ethos dos atores de outras esferas envolvidos na colaborao, descaracterizando sua identidade. Esse quadro parece se constituir no que se poderia denominar de uma verdadeira esquizofrenia colaborativa, na qual se almeja e sonha com a parceria, ao mesmo tempo em que se a teme e repudia. Muitos argumentos dos atores envolvidos na articulao global das Parcerias TriSetoriais entrevistados justificam sua emergncia a partir dos pressupostos da

Ressource Dependende Plataform, conforme a classificam Selsky e Parker (2005), ou

seja, destacam sua importncia em termos de complementaridade de recursos entre os atores. Alm disso, dado ao fato de se tratar de tema perpassado por idealizaes e pela construo de discursos politicamente corretos, coloca-se como pano de fundo nessas interaes a sensibilizao e comprometimento dos atores em atuar no combate aos problemas sociais, remetendo aos pressupostos da Social Issues Plataform, como tambm a entendem Selsky e Parker (2005). Dessa forma, os atores sempre se remetem ao seu compromisso e trajetria de lutas nas reas programticas dos programas e projetos analisados, sobretudo no caso das OSCs e do governo, e sua responsabilidade social, com maior destaque entre atores de mercado, para justificar a construo das parcerias. Essas referncias, antes de serem entendidas como um recurso cnico ao universo do politicamente correto, devem ser compreendidas como derivadas da prpria insero dos atores em realidades socialmente construdas, nas quais a racionalidade da ao perpassada e entrecortada simultaneamente por lgicas auto-interessadas e altrustas, de forma no excludente e/ou dicotmica, ao contrrio do que determinadas correntes de interpretao das relaes polticas e econmicas pressupem.

219

Vrios atores acreditam tambm que a gesto social opera ou deveria operar nos dias de hoje a partir de prticas no fundadas em conflitos ideolgicos, mas sim em consensos e colaboraes, reproduzindo a construo social do discurso que remete s Parcerias Tri-setoriais o status de uma nova dimenso de relacionamento dos atores da sociedade civil organizada, governo e mercado na esfera pblica. Nessa perspectiva, a modernidade nas polticas e projetos sociais residiria em um refundar da esfera pblica em bases colaborativas, aparecendo as Parcerias Tri-Setoriais como um dos pilares desse movimento. No entanto, embates e disputas perduram nas Parcerias Tri-setoriais, inclusive de natureza ideolgica, abrindo-se a perspectiva para entendimentos sobre a esfera pblica que no sejam pautados apenas na colaborao e consenso ampliados, mas tambm em noes nos quais a convergncia entre atores se apresente entrecortada simultaneamente por conflitos e dissonncias. Os atores da articulao global pesquisados demonstram vivenciar a construo de um novo campo, ora expressando temor e resistncia quanto transformao de suas prprias organizaes e prticas, ora expressando o desejo de operar a partir de novas realidades e perspectivas de interveno social, vistas como desejveis para a efetiva e adequada gesto de projetos sociais. Ao mesmo tempo em que se voltam s Parcerias Tri-Setoriais com empenho e desejo de materializao de prticas colaborativas consistentes e duradouras, expressam vises esteriotipadas sobre a racionalidade das organizaes de outras esferas diferentes da sua e resistncias a uma possvel incorporao de lgicas centradas em outras esferas. Assim, se manifestam temores de possveis burocratizaes e rotinizaes decorrentes da transmutao de lgicas estadocntricas de gesto social ou de um empresariamento das intervenes em problemas sociais. J, por sua vez, atores do Estado e de mercado reforam em seus discursos a dimenso de que no se constituem em organizaes da sociedade civil e no podem e nem pretendem o ser. Esse quadro precisa ser entendido tambm como uma tentativa dos atores, mesmo que no consciente e deliberada, de reforarem suas posies de poder nas dinmicas de colaborao das Parcerias TriSetoriais, de forma a operar a viabilidade de seus interesses, demandas e posicionamentos nessas interaes. Entre os atores entrevistados, parece existir menos resistncia a perspectivas voltadas convergncia de esforos para fortalecimento de uma esfera pblica 220

democrtica e plural, visto que carrega em si ideais considerados politicamente corretos e adequados para a modernizao das polticas sociais, tais como a ampliao da participao popular na gesto de projetos sociais. No entanto, surgem tambm crticas e, para determinados atores, auto-crticas da prpria mediao operada pelas organizaes, sobretudo as da sociedade civil, quando representam os interesses das comunidades. Tudo isso resulta em um mosaico complexo da construo cotidiana das Parcerias Tri-Setoriais, bem distante das perspectivas lineares e idealizadas na literatura de cunho gerencial sobre prticas colaborativas em projetos sociais, que enumeram etapas bem delimitadas e processos seqenciais de aprimoramento dos processos colaborativos. No entanto, avanos so perceptveis, sobretudo a partir da aprendizagem dos jogos de poder e das interaes entre os atores da sociedade civil organizada, governo e mercado. Esses avanos so acompanhados da j mencionada esquizofrenia colaborativa, na qual se manifestam simultaneamente desejos de construo compartilhada de aes de interveno social e receios e temores de desvirtuamento dos prprios campos (do Estado, da sociedade civil e do mercado) nos quais as organizaes e seus atores construram suas trajetrias e histrias de vida. Antes de se constituir em um desvio ou equvoco processual na construo de Parcerias TriSetoriais, esse fenmeno parece ser inerente prpria dinmica de articulao colaborativa entre atores de diferentes esferas da vida social nos programas e projetos sociais, pois denota a tentativa de atuar conjuntamente e se voltar a ateno aos parceiros na relao operando em paralelo com a busca da manuteno de suas prprias especificidades, identidades e capacidades, que justificariam e tornariam relevante a existncia dessas parcerias do ponto de vista da complementaridade entre atores. Apesar da convergncia de discursos quanto relevncia dos problemas sociais atacados pelos programas e projeto analisados, divergncias ideolgicas se manifestam no interior das Parcerias Tri-Setoriais. Isso denota no s que dinmicas de resistncia transmutao ou transformao no outro ator, atravs da incorporao de sua racionalidade e ethos, so relevantes nesse processo, mas que tambm que os atores conseguem desenvolver dinmicas que ultrapassam essas diferenas, de forma a levar operao as iniciativas colaborativas. Essas divergncias ideolgicas parecem 221

assumir maior relevncia e impacto no que tange sustentao dos programas e projeto no longo-prazo, sobretudo quando se considera a insero de atores governamentais, passveis de alternncia poltica no poder, o que pode incorrer tambm em mudanas nas concepes ideolgicas que orientam as polticas pblicas. No quadro abaixo, esto relacionadas a atratividade e o potencial de conflitos entre organizaes da sociedade e atores governamentais e de mercado nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas.

Dimenses de Anlise Apelo temtico junto a atores de governo e mercado Potencial de conflitos ideolgicos com atores da sociedade civil envolvidos

Experincias Analisadas P1MC Novas Alianas Alm das Letras Governo Mercado Governo Mercado Governo Mercado Maior Menor Menor Menor Maior Maior

Baixo

Alto

Mediano

Baixo

Baixo

Baixo

Possibilidades de aproximao e distanciamento de atores da sociedade civil em relao a organizaes de governo e mercado nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas
Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de dados coletados pela pesquisa em 2008.

No caso do P1MC, considera-se que o apelo da agenda de interveno social junto ao pblico empresarial menor. Isso se daria no s devido ao posicionamento da FEBRABAN na parceria, mas tambm por causa da prpria configurao que a responsabilidade social de empresas adquire no Brasil. A associao de bancos no apresentava, antes do P1MC, envolvimento com causas ligadas ao acesso a gua no semi-rido brasileiro, bem como demonstrou pelas entrevistas realizadas que seu foco e experincia de atuao se concentram em outras agendas das polticas sociais. O mesmo se d com a maioria das empresas brasileiras, conforme atestam estudos de FIRJAN (2002), FIEMG (2000) e Peliano (2000), atravs dos quais se constata que os investimentos sociais de atores de mercado concentram-se em educao, infncia e 222

adolescncia e aes ambientais inerentes s atividades da empresa, tendo na maioria absoluta dos casos vinculao direta com seu entorno geogrfico e no com populaes distantes da sede e das filiais empresariais, como as do semi-rido brasileiro. J no que tange ao potencial de conflitos ideolgicos entre os atores envolvidos no Programa Um Milho de Cisternas, percebe-se uma convergncia entre organizaes do governo federal e da OSC, visto que compartilham em grande medida concepes programticas, trajetria de lutas sociais e mesmo ideologia partidria. Por outro lado, com o ator de mercado envolvido nessa Parceria Tri-Setorial o potencial de conflitos ideolgicos ampliado, visto que as orientaes, em vrios aspectos, situam-se no arco oposto de suas concepes programticas, idealizaes sobre vida social e orientao poltica. Cabe destacar que se fala aqui de potencial e no necessariamente de conflitos manifestados nas articulaes colaborativas. No caso do projeto Novas Alianas, o potencial de conflito ideolgico com atores governamentais considerado mediano, visto que o Ministrio Pblico, o legislativo e o executivo, tanto no mbito estadual, quanto municipal, dificilmente se posicionam contrariamente agenda de direitos de infncia e adolescncia, uma das frentes de ampliao da cidadania que mais conquistas formais obteve desde a Constituio de 1998 (VERSIANI, 2008). No entanto, nem sempre os atores do Ministrio Pblico, executivo e legislativo posicionam em suas agendas de ao a participao popular e o controle social como temas prioritrios e centrais, residindo essa convergncia muito mais no voluntarismo e no compartilhamento dessas crenas por parte de alguns membros dessas instituies. Isso amplifica o potencial de conflitos ideolgicos de acordo com o ator imbricado no projeto. Conflitos ligados operacionalizao do projeto, ou seja, incidncia e monitoramento oramentrios so mais destacados na implementao do Novas Alianas, visto que a iniciativa implica no controle social dos atores de Estado, nem sempre afeitos e habituados a essa dinmica na realidade brasileira. A experincia local analisada nesse caso rica na manifestao de desencontros e atritos entre os atores locais. J com relao aos atores de mercado, o projeto NA apresentaria baixo potencial de conflito ideolgico. Um dos fundamentos dessa avaliao que no s no discurso dos atores empresariais entrevistados nessa pesquisa, mas tambm entre vrios outros, como se pode depreender atravs da mdia e do cotidiano, aparece com destaque o 223

apoio ao desenvolvimento de formas aprimoradas de utilizao dos recursos pblicos, muitas das vezes tendo como pano de fundo a construo social da noo de que atores governamentais apresentam debilidades decisivas na gesto da coisa pblica. Alm disso, a rea temtica de infncia e adolescncia tambm encontra amplo apoio e apelo junto a atores de mercado na realidade brasileira, conforme apontam estudos sobre responsabilidade social no pas (FIRJAN, 2002; PELIANO, 2000; FIEMG, 2000). Cabe destacar que, apesar de ter se manifestado uma divergncia de orientao poltica entre uma das OSCs participantes do projeto inicial e o novo financiador empresarial, que resultou no desligamento da primeira da Parceria Tri-Setorial, tal fato parece se fundamentar mais em uma situao peculiar e externa prpria natureza do projeto do que derivado de uma caracterstica constitutiva dessa proposta de interveno social. No entanto, uma tendncia importante de conflito entre atores de mercado e da sociedade civil organizada pode se relevar nas dinmicas locais do Novas Alianas, medida em que os CMDCAs passem a problematizar no s as polticas pblicas de infncia e adolescncia, mas tambm as aes de outros atores do mercado e da sociedade civil. As prticas tradicionais de investimento empresarial e das OSCs em aes pontuais de infncia e adolescncia, atravs da oferta de servios sociais especficos, como creches, abrigos e escolas, podem ser questionadas quanto sua efetiva contribuio para a transformao social dos problemas dessa agenda temtica, resultando em posies de resistncia e conflito. Por isso, considera-se que o apelo temtico do projeto menor para atores de governo e de mercado visto que, no primeiro caso, impe maior controle, transparncia e presso social sobre a gesto das polticas sociais atravs de mecanismos de participao popular e, no segundo caso, foge ao padro tradicionalmente desenvolvido por atores empresariais para investir em causas de infncia e adolescncia no Brasil. Conforme j discutido anteriormente, os investimentos de responsabilidade social empresarial no pas tm se concentrado em bens pblicos de primeiro nvel, cuja oferta se d sobretudo no entorno geogrfico das instalaes das empresas. O projeto Novas Alianas fundamenta sua atuao na esfera de ampliao das lutas por garantias de direitos, ou seja, em aes menos conectadas diretamente dinmica concreta das comunidades e de materializao em mais longo prazo. Assim, o apelo temtico seria reduzido tanto para atores governamentais, nem sempre afeitos ao dilogo democrtico 224

com a sociedade civil ou mais sensibilizados para o atendimento de demandas pontuais e clientelistas das comunidades, e tambm para os de mercado, como a prpria transio de uma empresa para empresa dentro dessa Parceria Tri-Setorial exemplifica. J no programa Alm das Letras, o potencial de conflitos ideolgicos entre os atores se faz bastante reduzido, enquanto o apelo temtico junto ao governo e s empresas tem bastante fora. Nos ltimos anos, cada vez mais atores da sociedade civil, do mercado e governamentais constroem discursos sobre a importncia no s da universalizao do acesso educao no pas, mas sobretudo da melhoria da qualidade do ensino, proposta central do AL. Alm disso, os investimentos sociais empresariais elegem a educao como uma de suas agendas prioritrias de ao no cenrio brasileiro. Por fim, a prpria forma de interveno do projeto, atuando em um ponto especfico das polticas de educao dos municpios, ou seja, a produo de textos no ensino bsico, acaba por no incorrer em presso por transformaes estruturais das polticas pblicas, pelo menos no curto-prazo. Essas mudanas aconteceriam pela ao cotidiana dos atores inseridos nas escolas e secretarias municipais de educao, com forte ancoragem no carter voluntarista dos envolvidos na iniciativa, o que reduziria o potencial de embate, conflito e resistncia decorrentes de inovaes radicais que impactam mais estruturalmente polticas pblicas e organizaes governamentais. Uma das formas para se mitigar o potencial de conflitos nas Parcerias TriSetoriais parece advir da tentativa de convergncia dos atores em torno de aspectos menos passveis de questionamento e embate ideolgico nos programas e projetos sociais, bem como mais fundamentados em aspectos concretos e operacionais das iniciativas. Casarotto Filho e Pires (1998) apud Abramovay (1999) afirmam que alguns dos aspectos centrais para o desenvolvimento do que denominam de pacto territorial envolvem: a mobilizao dos atores em torno de uma idia guia, capaz de sustentar o apoio desses atores tanto na execuo, quanto na elaborao da proposta de interveno; a orientao precisa sobre a iniciativa de desenvolvimento de um territrio, com recortes de tempo definidos; e a construo de uma organizao gestora do pacto que seja capaz de lidar com os conflitos e gerar unidade entre os protagonistas da colaborao. 225

Nas trs iniciativas analisadas aparecem elementos dessas dimenses, sobretudo no caso do P1MC. A referncia construo de uma proposta de interveno precisa e delimitada quanto sua temporalidade de concretizao remete ao apelo promovido pelos bens pblicos de primeiro nvel, com suas caractersticas de concretude e maleabilidade de negociao. Isso acaba por mitigar ou colocar em segundo plano, diferenas ideolgicas ou no campo dos valores, que se levadas ao extremo poderiam inviabilizar as Parcerias Tri-Setoriais. Ainda assim, essas divergncias no desaparecem e se fazem latentes em todo o processo de articulao e interao colaborativa entre os atores. A noo de idia guia assemelha-se ao que os atores globais participantes dos crculos de ao reflexo, uma das estratgias de coleta de dados e produo de conhecimento desenvolvida nessa presente pesquisa, denominam de tema ncora e serviria para criar dimenses de negociao e engajamento capazes de superar diferenas, desconfianas e preconceitos recprocos entre os atores, constituindo-se, nos casos analisados, em um dos componentes decisivos da habilidade social, conforme definida por Fligstein (2006). A trajetria das trs experincias analisadas denota que aconteceram processos de evoluo das instncias de interao e governana interna das Parcerias Tri-Setoriais no mbito de seus atores globais. No entanto, a mesma transformao parece no ter ocorrido nas instncias de interao com os atores locais e pblicos beneficirios das iniciativas. Essa frente de ao pode resultar no s na melhoria da performance das intervenes sociais desenvolvidas, mas tambm na difuso da agenda de construo de articulaes colaborativas tri-setoriais no mbito local. Esse processo apresenta riscos de imposio de uma agenda externa aos grupos locais, no entanto, caso se processe de forma mais substantiva e horizontal, pode resultar em avanos para a prpria dinmica da esfera pblica no nvel local. Um desses riscos est relacionado ao desenvolvimento de abordagens exageradamente centradas na construo de consensos, relegando-se o conflito social a um segundo plano ou estabelecendo-se uma concepo de sociabilidade na qual o conflito seria visto como indesejvel, disfuncional ou mesmo um resqucio de anacronismo das lutas sociais do passado, marcadas por intensa polarizao ideolgica entre os grupos sociais. Ao contrrio do que uma viso vitimizadora dos pblicos locais, que no fundo carrega traos de centralismo assistencialista, pode levar a se construir 226

como referncia para a gesto social, no mbito da prxis e da vida cotidiana nas localidades que as polticas e projetos sociais se materializam, no havendo dados consistentes para se estereotipar atores locais como meros receptores e difusores de lgicas construdas exogenamente. Nessa frente de ao, residem possibilidades e ameaas de transformao social em direo a uma esfera pblica mais democrtica. O quadro abaixo sintetiza alguns achados decorrentes da anlise das Parcerias Tri-Setoriais junto s localidades investigadas.

Dimenses de Anlise Insero da perspectiva Parcerias TriSetoriais na Agenda Local

P1MC Parcerias Trisetoriais no fazem parte da agenda local investigada; Conflitos ideolgicos relevantes entre atores locais da parceria e o poder pblico municipal, empresrios apoiadores da prefeitura.

Experincias Analisadas Novas Alianas Alm das Letras Parcerias Tri-setoriais no Parcerias Trifazem parte da agenda setoriais no fazem local; parte da agenda local; Atores governamentais Atores demonstram locais, responsveis pela implementao do AL, no resistncia ao demonstram se voltar a envolvimento com parcerias com a sociedade empresrios; civil e empresa em projetos educacionais. Empresas no participam do CMDCA, exceto micro-empresrio representando uma OSC; Vale reproduz estratgia de investimento em bens pblicos de primeiro nvel, sem atuao no CMDCA local. Envolvimento desigual dos conselheiros nos treinamentos; Participao frgil na gesto e planejamento do projeto, ainda que 227

Participao do pblico beneficirio

Grande envolvimento de beneficirios que so tambm ativistas das OSCs locais envolvidas no programa;

Participao dos professores na construo de metodologias de ensino e aprendizagem (tarefas); Baixo envolvimento dos professores no planejamento e gesto do projeto;

Dificuldade de ampliao do envolvimento do pblico beneficirio; Maior intensidade de participao quando h recursos a repartir; Desconhecimento sobre a Parceria Tri-Setorial e os atores globais envolvidos, principalmente os de origem empresarial. Clientelismo e Paternalismo atravs da Indstria da Seca; Dificuldade de ampliao da participao popular para alm de conquistas materiais e imediatas.

ocorram reunies de avaliao, com carter mais informativo do que deliberativo com esses pblicos; Vnculos frgeis entre conselheiros e comunidades;

Vnculo frgil ou inexistente do projeto com famlias, conselho das escolas, conselho municipal de educao e diretoria das escolas;

Sobrevivncia adaptativa de fenmenos esprios das polticas pblicas brasileiras

Clientelismo das OSCs locais no conselho; Insulamento tecnocrtico; Prefeiturizao do conselho; Desarticulao entre poder executivo, legislativo e conselho; Alta dependncia do voluntarismo dos conselheiros, promotoria e legislativo para operao adequada do programa.

Precarizao do trabalho docente (baixos salrios e nenhum incentivo financeiro vinculado performance); Alta dependncia do voluntarismo docente para operao adequada do programa.

Interao com as Polticas Pblicas

Grande intersetorialidade com polticas

Processo de ampliao da incidncia em 228

Ao pontual, sem maior entrelaamento com outras polticas pblicas;

Sustentao da Iniciativa

pblicas federais; polticas estaduais e locais de infncia e Baixa articulao adolescncia; com polticas Baixo envolvimento pblicas locais; e dilogo intersetorial com outras reas programticas de polticas pblicas impactadas pela incidncia no oramento de infncia e adolescncia. Elevada devido Fragilizada pela multiplicidade de ameaa de descontinuidade atores envolvidos na articulao global; do governo federal e Dependncia do interao frgil voluntarismo dos com parceiro do conselheiros, mercado; promotoria e legislativo Dependncia do municipal. nvel de capital social dos territrios, com dificuldade de ampliao para reas distantes desses plos.

Baixa articulao com polticas discutidas no conselho municipal de educao.

Elevada pela aproximao entre atores da articulao global; Fragilizada pela ameaa de descontinuidade do governo local; Ameaada pela descontinuidade das diretorias das escolas atendidas; Dependncia do voluntarismo dos atores locais envolvidos.

Quadro Comparativo das Parcerias Tri-Setoriais Analisadas

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados coletados pela pesquisa em 2008.

Se na dinmica de articulao global das Parcerias Tri-Setoriais analisadas conflitos de natureza ideolgica so mais manifestados e reconhecidos discursivamente pelos atores, na agenda local a construo social dessas parcerias adquire outra dimenso. Parcerias Tri-Setoriais no se constituem em agenda dos atores locais e suas informaes sobre as parcerias analisadas so poucas e esparsas. No se trata apenas da ausncia de mecanismos estruturados de comunicao e informao para as bases, 229

mas sim da prpria energia requerida para a parceria, levando os articuladores globais a focalizarem seus esforos mais nas relaes estruturais e menos nas realidades locais, fenmeno semelhante ao detectado por Najam (1996) ao analisar processos de Accountability em projetos sociais desenvolvidos em parceria entre OSCs e rgos governamentais. Nas experincias locais analisadas, manifestou-se muita resistncia por parte de alguns atores quanto ao envolvimento de empresas em projetos sociais. Isso se deve a diferentes fatores em cada localidade analisada, destacando-se o baixo interesse do empresariado local por intervenes sociais como a construo de cisternas e o seu no alinhamento poltico-partidrio com as OSCs locais no caso do P1MC, a experincia prvia desfavorvel e o desinteresse das empresas locais pelas escolas no programa Alm das Letras e o distanciamento e desinteresse dos empresrios da cidade pelos conselhos no projeto Novas Alianas. Em comum, aparece a focalizao do investimento social de empresrios locais em outros tipos de projetos, na maioria das vezes com forte recorte assistencialista, pontual e/ou descontinuado, reproduzindo uma postura recorrente quanto responsabilidade social de pequenas e mdias empresas no Brasil. Estudos como o de Peliano (2000) constatam o significativo volume de aes empresarias na rea socioambiental no Brasil vinculados ou originrios de pequenas e mdias empresas. Ainda que muitas dessas iniciativas, ou talvez na maioria delas, se faam atravs de padres conservadores de interveno social, com forte vis assistencialista e paternalista, a insero das discusses sobre consensos mnimos entre atores das esferas pblica, do Estado e do mercado pode servir para se problematizar essas intervenes. Com isso, poderiam se abrir possibilidades de modernizao da ao social das empresas em bases diferentes de vrias das inovaes na responsabilidade social empresarial observada na realidade brasileira contempornea, que segundo Beghin (2005), Garcia (2004) e Paoli (2002), resultam na chamada neofilantropia, ou seja, em uma modernizao conservadora das polticas de investimento social das empresas. Devido insero de pequenos e mdios empresrios no contexto das relaes sociais locais, a construo de racionalidades auto-referenciadas em concepes competitivas e auto-interessadas de mercado pode ser balizada, ou mesmo embebida, por outras lgicas que organizam e explicam a vida em sociedade, nas 230

quais no se faa hegemnico o reconhecimento do mercado como esfera cindida em relao sociedade e com lgica independente frente s outras relaes sociais. No entanto, essas possibilidades no so dadas a priori e residem sobretudo na capacidade dos atores locais construrem agendas de discusso nas quais resistncias, assimetrias de poder e desinteresse mtuo sejam superadas. Em alguns relatos construdos pelos atores locais se manifestam resistncias aos atores globais de mercado envolvidos nas Parcerias Tri-Setoriais, reproduzindo concepes comumente encontradas na vida cotidiana quanto ao auto-interesse dos atores empresariais, mesmo quando desenvolvem intervenes sobre problemas sociais. No entanto, a maioria dos atores locais entrevistados nos trs casos fundam seus nexos explicativos sobre os fenmenos que ocorrem nas Parcerias Tri-Setoriais em seu mbito global menos em questes ideolgicas e valorativas e mais na complementaridade de recursos, denotando uma viso mais pragmtica das parcerias. Alm disso, mesmos que as divergncias ideolgicas existam, uma percepo dessas articulaes de parceria como fenmeno distante de suas realidades, sobre as quais detm pouca ou nenhuma informao e capacidade de interferncia, acaba levando os atores locais a se importarem menos com as dimenses de valores, natureza e racionalidade dos atores envolvidos e mais com a efetiva materializao das iniciativas de interveno na realidade social. A difuso nas realidades locais da agenda das Parcerias Tri-Setoriais pode resultar em uma ao centralizada em direo s localidades, reproduzindo problemas clssicos de vrias iniciativas pblicas e privadas de ao sobre problemas socioambientais das localidades, como tambm podem levar a novas formas de convvio plural e mais democrtico entre atores do governo, do mercado e da sociedade civil na esfera pblica. Essa ltima perspectiva se faz mais ainda relevante quando se constata que, ao contrrio do que concepes baseadas em vises estruturais e autoreferenciadas na dinmica dos grandes centros de poder poltico e econmico muitas vezes constroem sobre as realidades locais, esses espaos so decisivos para a efetividade e impacto das polticas sociais e carregam tanto o potencial de transformao social, quanto os dilemas e armadilhas da captura das inovaes por frmulas tradicionais e conservadoras de gesto social.

231

Uma caracterstica relevante dos trs casos analisados reside na forte dependncia das iniciativas em relao ao nvel de engajamento e participao das comunidades e pblicos beneficirios nas atividades operacionais desenvolvidas pelas Parcerias Tri-Setoriais. Essa perspectiva parece advir, dentre outros fatores, da tentativa de ruptura de padres assistencialistas e paternalistas de interveno social. Assim, o envolvimento e o comprometimento de atores locais nessas experincias permitiriam se avanar para novas formas de construo das relaes sociais na esfera pblica e, sobretudo, entre financiadores, organizaes responsveis pelos projetos e comunidades imbricadas nas atividades. A participao das comunidades locais, o envolvimento dos beneficirios na implementao das atividades e a construo de relaes sociais pautadas na co-responsabilizao pelas iniciativas trariam no apenas ganhos para a operacionalizao e gesto dos projetos, mas tambm quanto ao exerccio da cidadania e o acesso a direitos sociais, configurando formas mais avanadas de convvio na esfera pblica. No entanto, reproduzindo o mesmo dilema que parece pautar o debate sobre polticas pblicas baseadas em maior ou menor engajamento da sociedade civil, cujo um dos exemplos a discusso de Tendler (1998), a dependncia do nvel de engajamento e articulao social e poltica das comunidades pode se apresentar tambm como fragilidade nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas. Isso no seria decorrente apenas do fato da gesto dos programas e projeto apresentarem aspectos nos quais a participao dos beneficirios poderia avanar, mas tambm dos prprios dramas e tramas de se operar polticas e programas sociais a partir de contextos nos quais se perpetuam vrios traos nefastos da cultura poltica tradicional no pas, construdos a partir de trajetrias histricas de longa data. No se trata, nesse ponto, de fazer uma defesa de formas tecnocrticas de desenho e gesto das polticas e projetos sociais, sob o pressuposto de que a inexistncia de mecanismos de democratizao mais profunda das relaes sociais em torno dessas iniciativas justificaria o retrocesso a processos centralizados de deciso. Pelo contrrio, na discusso dessas armadilhas que tambm residem possibilidades de avanos, com o mesmo sentido j discutido em pargrafos anteriores sobre a insero das Parcerias Tri-Setoriais nas agendas locais. Ainda que os casos analisados procurem ampliar a participao dos beneficirios, muitas vezes ela se d a partir de efeitos sanfona, com um maior 232

ativismo em perodos de grande disponibilidade de recursos e uma desmobilizao em outros momentos, ou de um engajamento consistente sempre dos mesmos atores, com dificuldade de difuso para pblicos mais amplos, ou enfim, de um maior grau de participao em atividades operacionais e menor no planejamento e gesto das iniciativas, mesmo se tratando de aspectos ao alcance da ao dos atores locais. Alm disso, em um mesmo cenrio, atores locais que poderiam conquistar nveis mais avanados de participao dentro das estruturas de governana dos programas e projeto, enfrentam dificuldades semelhantes quando representam e tentam envolver outros beneficirios e segmentos sociais mais amplos nas prprias atividades dessas Parcerias Tri-Setoriais. Essa realidade coloca importantes constrangimentos para a expanso dos programas e projetos analisados, sua sustentao como poltica pblica e sua construo social como conquistas em termos de direitos sociais por parte dos pblicos beneficirios. Ao mesmo tempo em que perduram desafios decorrentes desse engajamento desigual dos atores locais em torno das Parcerias Tri-Setoriais analisadas, aes socialmente construdas por alguns desses atores tentam e, em vrios casos, conseguem efetivamente fazer frente a essas agruras da interao com os pblicos beneficirios. Tudo se passa como se a prpria debilidade do capital social entre amplos segmentos das comunidades despertasse alguns atores locais para a urgncia, relevncia e necessidade de operar os projetos a partir de forte engajamento do pblico beneficirio. Nesse sentido, o voluntarismo se faz presente nas experincias analisadas e carrega tanto as possibilidades de transformao social a partir da capacidade e dedicao desses atores engajados, como tambm os riscos de pasteurizao e captura das iniciativas por prticas pautadas na precarizao do trabalho social, no clientelismo e no insulamento tecnocrtico, conforme sintetizado no quadro e discutido nos captulos anteriores dedicados a cada experincia analisada. Ainda que os casos analisados dependam do voluntarismo dos atores, h pouco ou nenhum envolvimento de trabalho voluntrio, sobretudo na ponta operacional ou na realidade local de implementao dos programas e projeto analisados. A perspectiva de recorrer ao voluntariado aparece com maior destaque no discurso empresarial e, com menor destaque e at mesmo resistncia nos discursos de atores da sociedade civil organizada e governo. No entanto, at o momento a presena de voluntrios advindos 233

das empresas no se materializou nas experincias investigadas. Enquanto para os projetos de responsabilidade social empresarial o trabalho voluntrio, sobretudo dos empregados das empresas envolvidas, concebido como um recurso relevante para dinamizar a interveno em problemas sociais, no mbito da sociedade civil organizada e do governo visto como ameaa de desprofissionalizao, baixa capacidade tcnica de trabalho e de fragilizao das atividades em decorrncia do comprometimento desigual e precrio dos possveis voluntrios. Destacam-se tambm nas experincias analisadas o recorte de gnero como um elemento relevante nas Parcerias Tri-Setoriais. Tanto na articulao global, quanto entre os atores locais, a maioria dos protagonistas das parcerias analisadas so do sexo feminino. Tal dimenso apresenta-se como eixo interessante de anlise em estudos futuros sobre as Parcerias Tri-Setoriais, sobretudo se essas novas pesquisas fugirem do lugar comum comportamentalista, que concebe o universo feminino como dotado a

priori de maior sensibilidade, habilidade e competncia para a colaborao na ao

social. A problematizao da presena e hegemonia das mulheres em Parcerias TriSetoriais, a partir de dados sobre sua condio social, poltica e econmica e trajetria de vida em contextos de vulnerabilidade social e reduzido dilogo entre os atores, parece se constituir em um caminho mais frutfero para as agendas futuras de pesquisa. A forma como os programas e projetos analisados interagem com as polticas pblicas tambm se apresenta como um aspecto relevante de anlise das Parcerias TriSetoriais, no s porque problematiza uma das possibilidades de sustentao das iniciativas no longo-prazo, mas tambm porque pode implicar em uma transformao dos governos em direo oferta de polticas pblicas menos estadocntricas, uma das virtudes que a literatura associa s colaboraes pblico-privadas na gesto social. A anlise das trs experincias denota que avanos alcanados em um caso poderiam servir de inspirao para avanos em outros. Nesse sentido, a intersetorialidade desenvolvida na ponta operacional do P1MC pode fazer avanar a ao dos conselheiros no Novas Alianas, de forma a adquirirem maior propriedade na incidncia oramentria nos municpios, bem como a ao atravs dos conselhos do NA poderia levar a uma consolidao do Alm das Letras nas polticas de educao locais. Por sua vez, a baixa vinculao do P1MC com polticas pblicas locais poderia ser equacionada a partir da experincia do AL em lidar com atores governamentais locais. 234

No que diz respeito insero das Parcerias Tri-Setoriais analisadas nas polticas pblicas, percebe-se que a interao com as polticas federais acaba levando o P1MC a se confundir ou se inserir no rol de programas do MDS. No entanto, tal caracterstica no necessariamente resulta em maior possibilidade de sustentao no longo-prazo, visto que os riscos de se no consolidar como ao de Estado, mas de governo, so decisivos nesse caso. J uma insero mais pontual das iniciativas, como no caso do Alm das Letras, dentro das aes desenvolvidas pelo poder pblico municipal, tambm no implica em maior capacidade de sustentao no longo-prazo, justamente pela mesma situao quanto consolidao como ao de Estado. O projeto Novas Alianas

tambm no foge desses riscos. Em comum, as trs experincias tm o fato de dependerem do voluntarismo dos atores governamentais inseridos em variadas dimenses dos projetos, sejam nos escritrios do governo federal, sejam nas promotorias e legislativos locais ou mesmo dentro das secretarias municipais de educao. Alm do mais, fenmenos de maior alcance, ligados trajetria histrica da construo de polticas pblicas no pas, acabam por criar um pano de fundo sociopoltico que oferece maiores riscos de descontinuidade do que de perpetuao dessas iniciativas nas iniciativas de governo. A sustentao das iniciativas pode se dar atravs do recurso a atores que no operam no espao governamental, sobretudo os de mercado. No entanto, o que parece estar em jogo no apenas a continuidade de financiamento das atividades, como as concepes estreitas sobre sustentabilidade de OSCs parecem difundir com pujana nos ltimos tempos. So dimenses polticas, culturais e sociais, bem como de acesso a recursos financeiros, que esto em jogo e dizem respeito forma como os atores se articulam em torno das Parcerias Tri-Setoriais. O quadro abaixo sintetiza os papis dos atores nas trs Parcerias Tri-Setoriais analisadas quanto gesto de programas e projetos sociais.
Parceria Tri-Setorial Formulao OSC P1MC (ASA) Dimenses da Gesto de Programas e Projetos Financiamento Governo e Empresa (MDS e FEBRABAN) Regulao OSC e Governo (AP1MC e MDS) Avaliao Governo e Empresa (MDS e FEBRABAN/APEL) Produo OSC (AP1MC e OSCs integrantes de

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UGC, UGMs e UELs) Novas Alianas OSCs (Oficina de Imagens, gora, INESC, ANDI e Frente Mineira) Alm das Letras OSC (Avisa L) Empresa (Instituto Gerdau) Governo Local (Secretaria Municipal de Educao) Empresa (Instituto Gerdau/Instituto Razo Social) OSC e Governo Local (Avisa L e Secretaria Municipal de Educao) Empresa (Fundao Vale) OSCs (Oficina de Imagens, gora e Caliandra OSCs (Oficina de Imagens, gora, Caliandra e Frente Mineira) OSCs (Oficina de Imagens, gora e Caliandra)

Papis Principais nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas

Fonte: Elaborado pelo autor. Obs.: So apontados os papis principais ou hegemnicos em cada dimenso, apesar de em vrias situaes atores de outras esferas tambm atuarem, mas de forma secundria, complementar e/ou parcial.

Percebe-se, pela anlise das experincias, que a distribuio de papis entre atores da sociedade civil organizada, governo e mercado obedece ao padro tradicionalmente encontrado em outras iniciativas de interveno em problemas sociais. Governos e atores empresariais concentram suas aes nas Parcerias TriSetoriais no financiamento de atividades, ao passo que as OSCs se encarregam da gerao de metodologias de interveno nos problemas sociais. Mesmo no caso do projeto Novas Alianas, no qual a construo das propostas de interveno nasce no mbito empresarial, atravs do Instituto Telemig Celular, sua segunda fase, com a transio para o suporte oramentrio da Fundao Vale, se processa a partir dos papis tradicionais de financiador e financiado. No caso do P1MC, a entrada de atores empresariais se d com o andamento do programa, enquanto que nas experincias do Novas Alianas e Alm das Letras, a presena de atores das trs esferas da vida em sociedade parte constituinte das prprias propostas de interveno social. Mas, 236

apesar disso, as Parcerias Tri-Setoriais parecem refletir muito mais as experincias socialmente construdas pelos atores, originando-se em fundamentalmente em prticas recorrentes no cotidiano dos atores e menos em modelos inovadores de articulao colaborativa. Como o transcurso das interaes entre os parceiros, transformaes nos papis vo acontecendo, bem como comeam a se manifestar embates entre racionalidades e formas de atuao tpicas da sociedade civil organizada, governos e empresas. Em duas das experincias, essa articulao permeada pela presena de organizaes intermediadoras das relaes. No P1MC esse papel desempenhado pela consultoria APAEL, enquanto na experincia do Alm das Letras opera o Instituto Razo Social, uma OSCIP financiada pelas empresas envolvidas na parceria. A presena dessas organizaes intermedirias teve papel fundamental para tocar as parcerias e operar negociaes entre as partes, reduzindo os atritos advindos dos embates entre diferentes lgicas de ao. Alm disso, organizaes de menor porte e especializadas na gesto de projetos acabam servindo como canais mais diretos e cotidianos com as empresas privadas, cujas grandes estruturas e a multiplicidade de reas especializadas, podem dificultar acessos mais diretos e dilogos menos verticalizados com as OSCs. Muitas das vezes o recurso a organizaes intermedirias acontece pelo fato das empresas preferirem no atuar diretamente em reas que no consideram seu foco de atuao, terceirizando seus investimentos sociais para outras organizaes. A presena desse tipo de organizao intermediria ou hbrida, no caso do Instituto Razo Social, pode ser um fenmeno passageiro das Parcerias Tri-Setoriais, como pode tambm se configurar em uma tendncia de operao desse tipo de articulao colaborativa, merecendo ateno em estudos futuros sobre esse tipo de parcerias. Reproduzindo dinmicas encontradas com certa freqncia em outras experincias de parcerias em projetos sociais, os financiadores acabaram projetando demandas de avaliao das Parceriais Tri-Setoriais. Assim, os mtodos de avaliao nos casos estudados foram desenhados aps a operao dos programas e projetos, refletindo um fenmeno tpico do universo e racionalidade das OSCs, a focalizao de esforos no desenvolvimento de metodologias de interveno social e, posteriormente, na busca de parceiros para os projetos, sem maior nfase no desenho prvio de mtodos avaliativos. 237

As demandas de avaliao por parte das empresas nos trs casos analisados, reproduzindo um padro recorrente na gesto de projetos sociais, tendem a se concentrar em bases quantitativas e fsicas e menos nas dimenses e desdobramentos na esfera pblica, difceis de mensurar e mais passveis de diferentes interpretaes e conseqentes questionamentos. Esse fenmeno parece estar ligado ao fato de que os projetos iniciam-se com uma interveno em bens pblicos de primeiro nvel, ainda que declarem objetivos vinculados luta por direitos. Mesmo no NA, que atua no campo de garantia de direitos sociais, a avaliao do projeto balizada pela prestao de servios, no caso, os cursos ministrados. Nesse ponto, se manifestam conflitos entre OSCs e atores empresariais e de governo, havendo disputas para que os critrios de avaliao possam englobar tambm aspectos de mais longo-prazo das intervenes, sobretudo de natureza no quantitativa e objetiva na anlise das intervenes. Nessa dinmica de negociao, as organizaes intermedirias desempenham papel relevante, operando contatos mais freqentes, capazes de tornar a racionalidade das OSCs menos nebulosa para os financiadores empresariais e desconstruindo resistncias dos atores da sociedade civil quanto s demandas empresariais. Muitos das disputas quanto avaliao em projetos sociais so decorrentes do encontro entre experincias e racionalidades dos atores empresariais, de governo e da sociedade civil organizada. Geralmente, organizaes de mercado esto mais habituadas, pela sua prpria prxis, a avaliar as dimenses de eficincia e eficcia dos projetos, dando pouca ateno s dimenses de efetividade e impacto dessas intervenes. Por outro lado, muitas das vezes atores governamentais e organismos internacionais preocupam-se com a efetividade dos programas sociais, ainda que tambm tenham forte apelo pelos procedimentos processuais dos projetos, sobretudo quanto alocao de recursos. Avaliaes de impacto, at mesmo pelo elevado aporte de recursos e sistematizao de dados que exigem, acabam sendo relegadas a segundo plano na avaliao de programas e projetos sociais, quando simplesmente no so descartadas. Nagam (1996) observa que os esforos de controle social e Accountability das parcerias em projetos sociais concentram-se em demandas provenientes dos financiadores, o que acaba por levar essas iniciativas a se aproximarem mais dos atores envolvidos na articulao colaborativa e menos das comunidades beneficirias. Esse 238

fenmeno parece ter se manifestado nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas, no s porque os avanos de avaliao concentraram-se mais nas interaes entre os articuladores globais das iniciativas, mas tambm porque o contato com os atores locais muitas das vezes marcado pelo seu baixo interesse no acesso a informaes mais amplas, para alm de suas realidades especficas, e pela sensao de que pouco podem fazer para alterar as dinmicas dos processos de articulao global dessas parcerias. Assim, privilegiam-se fatores processuais na avaliao dos programas e projetos, perdendo-se de vista elementos mais relevantes que dizem respeito ao impacto nas comunidades. Nesse sentido, a suposta desestatizao do Estado e a socializao dos atores de mercado, que aconteceriam atravs das Parcerias TriSetoriais, se constituem em fenmenos permeados por maior complexidade, nos quais racionalidades burocrtica e empresarial podem ocupar maior centralidade do que a lgicas sociocntricas de avaliao dos projetos, o que acaba por gerar desdobramentos na prpria operacionalizao das iniciativas. No momento de crise de continuidade do programa, a mobilizao popular, associada articulao poltica, foi decisiva para a continuidade do programa. Soluo diferente da encontrada pelo projeto Novas Alianas quando passou por uma crise de continuidade. A tipologia de Vernis et al (2007) quanto aos chamados argumentos para a colaborao pblico-privada, anteriormente discutida, na qual se definem trs perspectivas bsicas, ou seja, Estado de Bem-Estar, Pluralismo de Bem-Estar e Neoliberalismo parece no dar conta da realidade as Parcerias Tri-Setoriais analisadas. Primeiro, porque no caso brasileiro a trajetria da evoluo de direitos, conforme a problematizam Carvalho (2008) e Santos (1970), no levou construo de um Estado de Bem-Estar social completo e abrangente, perdurando situaes precrias e parciais de acesso de proviso de polticas sociais, alm de serem compartilhadas, em determinadas reas, com atores da sociedade civil e do mercado. Assim, dizer que as Parcerias Tri-Setoriais analisadas indicam caminhos em direo uma determinada perspectiva, alm de parecer ser precipitado, pode no dar conta da complexidade das interaes e dos papis compartilhados nessas colaboraes para a proviso de polticas sociais. Alm disso, as experincias investigadas apresentam situaes de hibridismo nos quais se manifestam continuidades de um ethos governamental, que 239

nunca chegou a se firmar como bem-estar social amplo no pas, com o compartilhamento de papis com a sociedade civil e o mercado, nuanando tambm as dimenses de Pluralismo de Bem-Estar e Neoliberalismo, outras duas perspectivas tambm incompletas nessas experincias e, como parece mais consistente afirmar, tambm no contexto das polticas pblicas brasileiras. Quando se focaliza a anlise nos papis desempenhados pelos atores nas diferentes dimenses desses programas e projeto, se percebe que prticas tradicionais perduram e so reproduzidas pelas organizaes da sociedade civil, do Estado e do mercado nas Parcerias Tri-Setoriais analisadas. As OSCs aparecem, nos trs casos, desempenhando o papel de gerar metodologias inovadoras para a interveno em problemas sociais, ao passo que as empresas e o governo aparecem como financiadores e indutores da avaliao das iniciativas. A preocupao maior das OSCs se concentrou na formulao dos programas e projeto analisados, fazendo com que a dimenso de avaliao fosse problematizada aps a operao das iniciativas. Tal caracterstica tambm se manifesta em vrias polticas pblicas implementadas pelo governo e em projetos sociais de empresas, no entanto, esse fenmeno parece ser recorrente no universo das OSCs, que em um primeiro momento projetam propostas e focalizam a captao de recursos, para depois, ao longo da implementao da iniciativa, estruturam com maior consistncia metodologias de avaliao. Tal realidade parece estar ligada tambm ao fato de que, no conseguirem antecipar de forma mais clara quais atores sero os financiadores. Assim, uma definio mais precisa dos parmetros de avaliao acaba se dando aps a operao das intervenes sociais. Nesse ponto, como demonstram as experincias analisadas, conflitos e embates entre racionalidades e vises projetadas sobre a operao ideal dos programas e projetos acabam se manifestando entre implementadores e financiadores, sendo que, em muitos casos, a induo da avaliao se d atravs dos financiadores. Todo esse quadro demonstra que, apesar da construo de parcerias entre atores da sociedade civil organizada, do Estado e do mercado, a tri-setorialidade no se manifesta de forma incisiva e claramente definida nas dimenses de construo e operao dos programas e projetos. Em muitos casos, nem mesmo a presena de dois atores de esferas distintas em algumas dessas dimenses representa bi-setorialidade, havendo a induo de dois processos de avaliao distintos na iniciativa, como exemplifica a experincia do P1MC 240

nessa dimenso. Pode-se indagar se no futuro, com o avano e a difuso das Parcerias Tri-Setoriais, o compartilhamento de papis ser mais equilibrado desde a etapa de formulao dos programas e projetos. No entanto, nada parece assegurar que isso ocorra, visto que a muitos dos processos de aprendizagem operados ao longo das parcerias se do em sua evoluo e no previamente, mesmo que haja uma aprendizagem prvia dos atores pela vivncia de Parcerias Tri-Setoriais anteriores e uma intencionalidade em operar em novas bases em novas articulaes colaborativas, recorrendo aprendizagem prvia. Na dimenso de regulao, o projeto Novas Alianas apresenta uma peculiaridade em relao s outras iniciativas, visto que no se constitui, diferentemente das outras duas experincias, em projeto que se insere no bojo ou se mistura e at mesmo se confunde com polticas pblicas desenvolvidas pelo Estado, como fica mais evidente no caso do P1MC. Assim, melhor seria dizer que a regulao produzida se confunde com a avaliao do projeto e assume um carter de autoregulao das prprias OSCs. Para Coston (1998), vrios estudos sobre relaes de colaborao em projetos sociais indicam que organizaes atuando em mltiplos nveis de operao, desde instncias mais globais de articulao at a base operacional das intervenes e apresentando diferentes tamanhos e alcances so capazes de oferecer respostas mais consistentes do que apenas um aparato organizacional de grande porte, atuando isolada e simultaneamente em vrios desses nveis. Essa parece ser a realidade encontrada no P1MC, na medida em que a experincia se subdivide em diferentes nveis de articulao e envolve diferentes organizaes, desde aquelas mais caractersticas daquilo que se entende por gassroots, passando por organizaes intermedirias e mesmo instituies de grande porte e complexidade. As parcerias, sobetudo as tri-setoriais, no so um tema das agendas locais investigadas, caracterizando-se muito mais por serem um tema da articulao global e das agendas de grandes OSCs, empresas e governos centrais do que dos atores que operam no chamado Poder Local. No entanto, no nvel local que vrias dessas iniciativas dialogam com o cidado e podem construir novas formas de interao na esfera pblica. Nesse aspecto, as Parcerias Tri-setoriais podem se constituir em um recurso para reforar a centralizao ou a descentralizao conforme Spink (1999) e 241

Arretche (1996) a discutem: uma forma de centralizar agendas decisrias e desconcentrar responsabilidades e formas j definidas de operao. Com isso, a modernizao das polticas sociais e gesto de projetos sociais atravs das Parcerias Tri-Setoriais pode no se manifestar. Nas trs Parcerias Tri-Setoriais analisadas se reproduzem os papis tradicionais das OSCs, dos rgos governamentais e dos atores de mercado nos projetos sociais realizados em colaborao. Empresas e governo financiam as atividades, enquanto as organizaes da sociedade civil desenvolvem metodologias de interveno em problemas sociais. Para muitos autores, como Falconer (1999), caberia justamente s OSCs o papel de inovao das polticas e projetos sociais, atravs do desenvolvimento de estratgias e instrumentos avanados de ao. No entanto, outros autores como Vernis et al (2007), Selsky e Parker (2005) e Toro (2005), bem como o discurso de construo compartilhada de iniciativas de atuao sobre os problemas sociais remetem s Parcerias Tri-Setoriais no apenas o papel de proporcionar a construo de formas de interveno mais eficientes, eficazes, efetivas e geradoras de impacto nas polticas e projetos sociais, mas associam a elas a construo de formas mais avanadas de exerccio da dilogo e da interao propositiva na esfera pblica, de forma a fazer avanar o convvio democrtico e o prprio exerccio dos direitos de cidadania. nesse ponto que as experincias analisadas no parecem oferecer, em seu estgio definitivo, contribuies mais substanciais para as interaes entre atores da sociedade civil, do governo e dos mercados na construo de polticas e projetos sociais. Isso pode se dar no apenas devido ao fato das Parcerias Tri-Setoriais serem tema e agenda de trabalho ainda pouco difundidas e experimentadas na realidade brasileira e mesmo global, mas tambm devido prpria dinmica das esferas pblica, do Estado e do mercado nas sociedades contemporneas, que colocam para os atores relevantes dificuldades de construo de formas mais profundas de interao. A viso, quando se desce para a ponta operacional, de pragmatismo nas parcerias, sendo que a medida em que se caminha para organizaes mediadoras (mais distantes da ponta operacional), vises ideologizadas e receios quanto ao envolvimento com os mercados e governo se manifestam. Isso parece se dar tambm porque, no cotidiano social, mercados, governos e sociedade esto imbricados e no separados como a reflexo estrutural os permite detectar e conceber. 242

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ANEXOS Anexo 1 Protocolo de Pesquisa

Dimenso Componentes da dimenso Qual o problema que se quer atacar com o processo (nas palabras de seus protagonistas) 1. O problema Informao estatstica relevante relativa ao problema que se quer atacar 2. Objetivo da Inciativa Objetivos formulados Cobertura territorial das aes Atores promotores e/ou dinamizadores da iniciativa 3. Promotores da Inciativa Motivaes dos atores promotores para se envolver no processo Identificao dos participantes 4. Participantes Motivaes e interesses de cada um dos participantes Nvel hierrquico na organizao que participa do processo 5. Modelo de Governana da Iniciativa Mecanismos e processos de tomada de decises Mecanismos e processos de coordenao Principais estratgias de ao para o alcance de objetivos Recursos comprometidos( em geral e por cada um dos atores) Informao estatstica bsica sobre o entorno relacionado: - Populao - Nveis de pobreza - Atividades econmicas relevantes no entorno - Outros Lista das principias organizaes sociais e polticas relacionadas ao processo (identificao, fortaleza, cobertura, postura frente ao processo) Percepo dos participantes acerca do valor agregado pela relao: a) ao problema atacado b) sociedade c) esfera pblica Origem Situao Atual

6. Prticas e Recursos

7. Contexto

8. Impactos

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Resumo de avaliaes do processo (se existentes) Informaes da imprensa

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Anexo 2 Questionrio Organizaes Intermedirias 1. Fale sua experincia de vida e seu envolvimento com o projeto. 2. Como evoluiu este projeto? Quais foram os momentos mais importantes? Como voc vivenciou isso? 3. Na sua percepo, o que levou existncia desse projeto? 4. Quem so os grupos mais importantes nesse projeto? Por que? O que eles pensam em relao ao projeto? 5. Por que foi escolhida essa forma de atuao? Como foi a sua participao e de sua organizao nessa definio? Como voc avalia a forma de atuao do projeto? 6. O que voc pensa sobre o papel do governo, das comunidades, das ONGs e das empresas nos projetos sociais? E sobre as relaes entre esses atores nos projetos sociais? 7. Para voc, o que uma parceria no desenvolvimento de projetos sociais? No seu cotidiano, voc percebe iniciativas em parceria? Como isso se d? Qual a sua avaliao sobre isso? 8. O que mais importante para fazer uma parceria dar certo? Quais so os maiores desafios de se atuar em parceria? 9. Para voc, existe parceria na execuo deste projeto? Por que? O que levou o governo, as ONGs e as empresas a atuarem neste projeto? 10. Como so tomadas as decises neste projeto? Qual a sua viso e da sua organizao sobre as decises tomadas no projeto? 11. H conflitos na execuo deste projeto? O que acontece quando aparecem conflitos? 12. Como o pblico beneficiado se relaciona com o projeto? Quais so os pontos positivos? E os desafios a serem superados? 13. Na sua viso, existe paternalismo, assistencialismo, autoritarismo e clientelismo neste projeto? Por que?

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14. Como eram as coisas antes e depois do projeto? Que mudanas aconteceram? Qual a sua viso sobre essas mudanas? Voc acredita que o projeto bem sucedido? E o pblico beneficirio? E as ONGs participantes? E o governo? E as empresas (bancos)? 15. Qual a relao do projeto com as polticas pblicas? O projeto consegue se sustentar no longo-prazo? Por que? 16. Quais so suas expectativas em relao ao futuro do projeto? Quais so os desafios a serem superados? 17. Descreva a sua aprendizagem ao longo do projeto. O que voc aprendeu ao atuar neste projeto?

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Anexo 3 Questionrio Articuladores da Parceria no Nvel Local 1) Fale sobre sua trajetria profissional e seu envolvimento com o projeto. 2) Avalie a evoluo histrica do projeto. Quais so os momentos mais decisivos? Como voc vivenciou esses momentos? 3) Na sua percepo, o que levou existncia desse projeto? 4) Quem so os grupos mais importantes nesse projeto? Por que? O que eles pensam em relao ao projeto? 5) Por que foi escolhida essa forma de atuao? Como foi a sua participao e de sua organizao nessa definio? Como voc avalia a forma de atuao do projeto? 6) O que voc pensa sobre o papel do governo, das comunidades, das ONGs e das empresas nos projetos sociais? E sobre as relaes entre esses atores nos projetos sociais? 7) Para voc, o que uma parceria no desenvolvimento de projetos sociais? No seu cotidiano, voc vivencia iniciativas em parceria? Como isso se d? Qual a sua avaliao sobre isso? 8) O que mais importante para fazer uma parceria dar certo? Quais so os maiores desafios de se atuar em parceria? 9) Para voc, existe parceria na execuo deste projeto? Por que? O que levou o governo, as ONGs e as empresas a atuarem neste projeto? 10) Como so tomadas as decises neste projeto? Qual a sua viso e da sua organizao sobre as decises tomadas no projeto? 11) H conflitos na execuo do projeto? O que acontece quando aparecem conflitos? 12) Como o pblico beneficiado se relaciona com o projeto? Quais so os pontos positivos? E os desafios a serem superados? 13) Na sua viso, existe paternalismo, assistencialismo, autoritarismo e clientelismo neste projeto? Por que? 14) Com eram as coisas antes e depois do projeto? Que mudanas aconteceram? Qual a sua viso sobre essas mudanas? Voc acredita que o projeto bem sucedido? E o pblico beneficirio? E as ONGs participantes? E o governo? E as empresas (bancos)? 268

15) Qual a relao do projeto com as polticas pblicas? O projeto consegue se sustentar no longo-prazo? Por que? 16) Quais so suas expectativas em relao ao futuro do projeto? Quais so os desafios a serem superados? 17) Descreva a sua aprendizagem ao longo do projeto. O que voc aprendeu ao atuar neste projeto?

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Anexo 4 Questionrio Pblico de Base (prximo dos beneficirios) 18. Fale sua experincia de vida e seu envolvimento com o projeto. 19. Como evoluiu este projeto em sua comunidade? Quais foram os momentos mais importantes? Como voc vivenciou isso? 20. Na sua viso, o que levou existncia desse projeto? 21. Quem so os grupos mais importantes nesse projeto? Por que? O que eles pensam em relao ao projeto? 22. Por que foi escolhida essa forma de atuao? Como foi a sua participao e da sua comunidade nessa definio? Como voc avalia a forma de atuao do projeto? 23. O que voc pensa do papel do governo, das comunidades, das ONGs e das empresas nos projetos sociais? E das relaes entre esses grupos nos projetos sociais? 24. Para voc, o que uma parceria no desenvolvimento de projetos sociais? No seu cotidiano, voc vivencia iniciativas em parceria? Como isso se d? Qual a sua avaliao sobre isso? 25. O que mais importante para fazer uma parceria dar certo? Quais so os maiores desafios de se atuar em parceria? 26. Para voc, existe parceria na execuo deste projeto? Por que? O que levou o governo, as ONGs e as empresas a atuarem neste projeto? 27. Como so tomadas as decises neste projeto? Qual a sua viso e de seus colegas sobre as decises tomadas no projeto? 28. H conflitos na execuo do projeto? O que acontece quando aparecem conflitos? 29. Como o pblico beneficiado se relaciona com o projeto? Quais so os pontos positivos? E os desafios a serem superados? 30. Na sua viso, existe paternalismo, assistencialismo, autoristarismo e clientelismo neste projeto? Por que?

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31. Com eram as coisas antes e depois do projeto? Que mudanas aconteceram? Qual a sua viso sobre essas mudanas? Voc acredita que o projeto bem sucedido? E o pblico beneficirio? E as ONGs participantes? E o governo? E as empresas (bancos)? 32. Qual a relao do projeto com as polticas pblicas? O projeto consegue se sustentar no longo-prazo? Por que? 33. Quais so suas expectativas em relao ao futuro do projeto? Quais so os desafios a serem superados? 34. Descreva a sua aprendizagem ao longo do projeto. O que voc aprendeu ao atuar neste projeto?

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Fundacin AVINA
Misin Contribuir al desarrollo sostenible de Amrica Latina fomentando la construccin de vnculos de confianza y alianzas fructferas entre lderes sociales y empresariales, y articulando agendas de accin consensuadas. Visin Aspiramos a una Amrica Latina prspera, integrada, solidaria, y democrtica, inspirada en su diversidad, y constituida por una ciudadana que la posiciona globalmente a partir de su propio modelo de desarrollo inclusivo y sostenible. Queremos ser reconocidos como una organizacin innovadora y eficaz que genera contribuciones concretas al desarrollo sostenible de Amrica Latina. Research Center for Leadership in Action

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