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DIR CONSTI

LIVRARIA UNIVERSITRIA
LOJA 01 = Pca. Clementino Procopio ao lado do posto da CELB = CENTRO F.322-5241 LOJA 02 = FACULDADE DIREITO -UEPB FONE. S71=2353 A GRANDE =PB 03 -FAC.DE DIREITO FONE. 522-1626 A=PB

IONAL \

Todos os exemplares so rubricados pelo autor

JOS JOAQUIM GOMES CANOTILHO


Professor da Faculdade de Direito de Coimbra

DIREITO CONSTITUCIONAL
6." edio revista LIVRARIA ALMEDINA COIMBRA 1993

O livro e o ambiente
A defesa do ambiente , hoje, uma tarefa de todos os cidados. Os pequenos gestos, os pequenos passos, as iniciativas modestas podem ser importantes para a consciencializao dos problemas ecolgicos e ambientais. O Autor, a Editora Almedina e a Grfica de Coimbra assumem aqui a sua cumplicidade O Direito Constitucional passa a ser impresso em papel ecolgico "amigo do ambiente" totalmente livre de cloro.
Execuo Grfica: G.C. - Grfica de Coimbra, Lda. Tiragem: 3000 ex. Novembro, 1993 Depsito Legal N. 72675/93
Toda a reproduo desta obra, por fotocpia ou por outro qualquer processo, sem prvia autorizao escrita dos Autores e do Editor, ilcita e passvel de procedimento judicial contra os infractores. Reservados todos os direitos para a Lngua Portuguesa LIVRARIA ALMEDINA COIMBRA PORTUGAL

memria de meus pais A memria de meu irmo Mrio

NOTA PRVIA 6." EDIO


O Autor prepara uma nova edio com substanciais alteraes de forma e de contedo. Todavia, em virtude de a 5." edio (j com duas reimpresses) se encontrar esgotada, vimonos obrigado a recorrer a uma "edio intercalar". Embora no represente uma refundio substancial relativamente ao texto precedente, ela introduz algumas inovaes. Indicaremos, a titulo de exemplo, os desenvolvimentos consagrados ao conceito funcional de norma para efeitos de controlo e ao processo de controlo de normas em desconformidade com regras de direito internacional. Aproveitamos a oportunidade para aditar um ndice ideogrfico e para eliminar algumas gralhas mais rotundas. Freiburg i.Br. Agosto de 1993

SIGLAS DE REVISTAS E OBRAS COLECTIVAS


ACP Archivfiir die Zivilistische Praxis AnDC e P Anurio de Derecho Constitucional e Parlamentario AnDP e Est. Pol. Anurio de Derecho Publico e Estdios Polticos AIJC Annuaire internationale de Justice Constitutionnelle Ac. Doutr. Acrdos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo AR Archiv des ffentlichen Rechts Ac TC Acrdos do Tribunal Constitucional APSR American Political Science Review ARSP Archivfiir Rechts-und Sozialphilosophie BFDC Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra BMJ Boletim do Ministrio da Justia CC Constitutional Commentary DD Democrazia e diritto Doe. Adm. Documentacin Administrativa Dir O Direito DVDie ffentliche Venvaltung DUR Demokratie und Recht DVBL Deutsches Verwaltungsblatt ED Estado e Direito EdD Enciclopdia dei Diritto EuGRZ Zeitschrift Europische Grundrechte Fo It Foro italiano G. Cost. Giurisprudenza Costituzionale JiaR Jahrbuch fur internationales und auslandisches ffentliches Recht JR Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart JUS Juristische Schulung JZ Juristenzeitung NDI Novssimo Digesto italiano NJWNeue Juristische Wochenschrift NVwZ Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht ZR sterreichische Zeitschrift fur ffentliches Recht PS Political Studies PVS Politische Vierteljahresschrift QC Quaderni costituzionali PD Poltica dei Diritto RA Revue Administratif RaDP Rassegna di Diritto Pubblico

Direito Constitucional RAE Revista de Assuntos Europeus RAP Revista de Administracin Publica RDA Revista de Direito Administrativo RD Publico Revista de Direito Pblico RbrDP Revista brasileira de Direito Pblico RbrEP Revista brasileira de Estudos Polticos RCP Revista de Cincia Poltica RDE Revista de Direito e Economia RDES Revista de Direito e Estudos Sociais RFDL Revista da Faculdade de Direito de Lisboa RDP Revista de Derecho Poltico RDPSPRevue du Droit Public et de Ia Science Politique REDA Revista espnola de derecho administrativo REDC Revista Espahola de Derecho Constitucional REP Revista de Estdios Polticos RFSP Revue Franaise de Science Politique RIDC Revue Internationale de Droit Compare RJRevista Jurdica RHI Revista de Histria das Ideias RJ Revista Jurdica AFDL RLJ Revista de Legislao e Jurisprudncia RMP Revista do Ministrio Pblico ROA Revista da Ordem dos Advogados RIFD Rivista Internazionale di Filosofia delDiritto RTDC Rivista Trimestrale de Diritto Civile RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico RTDPC Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile Rth Rechtstheorie TJ Tribuna da Justia WDStRL Verffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer ZOAR sterreichische Zeitschrift flir auslndisches Recht und Volkerrecht ZSR Zeitschrift fiir schweizerisches Recht

SIGLAS DE DIPLOMAS NORMATIVOS


CEDH Conveno Europeia dos Direitos do Homem DUDH Declarao Universal dos Direitos do Homem DP L 43/90, de 10/8 (Direito de Petio) ECE L 31/84, de 6/9 (Estatuto dos membros do Conselho de Estado) EEL L 29/87, de 30/6 (Estatuto dos eleitos locais) ED L 3/85, de 13/3 (Estatuto dos deputados)

Direito Constitucional XI EDO L 59/77, de 9/8 (Estatuto do Direito de Oposio) EOM L l/76,de 17/2 (Estatuto Orgnico de Macau) EPJ Lei 9/91, de 94 (Estatuto do Provedor de Justia) ER A. L 9/87, de 26/3 (Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores) ERM L 13/91, de 5/7 (Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnomo da Madeira) ETAF DL 129/84, de 27/4 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) LAL DL n. 100/84, de 29/3 (Lei das atribuies e competncias das autarquias locais) LC 1/ 82 Lei da 1.' Reviso da Constituio LC 1/89 Lei da 2} Reviso da Constituio LCResp. Lei 34/87, de 16/7 (Lei dos crimes de responsabilidade dos titulares dos cargos polticos) LDNFA L 29/82, de 11/12 (Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas) LEA DL 701-B/76, de 29/9 (Lei eleitoral das autarquias locais) LEAR L 14/79, de 16/5 (Lei Eleitoral da AR) LEPR DL 319-A/76 de 3/5 (Eleio do PR) LN L 37/81, de 3/10 (Lei da Nacionalidade) LPP DL 595/74, de 7/11 (Lei dos Partidos Polticos) LRESE Lei 44/86, de 30/9 (Lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia) LTC L n. 28/82, de 15/11 (Lei de Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional) PD L 6/83, de 29/7, e L 1/91, de 2/1 (Publicao, identificao e formulrio dos diplomas normativos) PIDCP Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos PIDESC Pacto internacional dos direitos econmicos, sociais e culturais Reg. CE Regimento do Conselho de Estado (in DR, 1,10-11-84) Reg. AR Regimento da Assembleia da Repblica

OUTRAS SIGLAS
Ac Acrdo Air Assembleia legislativa regional AR Assembleia da Repblica CC Comisso Constitucional CRP Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 DL Decreto-lei DLR Decreto legislativo regional DR Dirio da Repblica

XII Direito Constitucional DRre Decreto regulamentar regional L aut. Lei de autorizao LO Lei orgnica LR Lei reforada MR Ministro da Repblica PR Presidente da Repblica Ref. Referendo TC Tribunal Constitucional

VISO GLOBAL DA LITERATURA SOBRE DIREITO CONSTITUCIONAL*


A. Direito Constitucional Portugus I COMENTRIOS CANOTILHO, J. J. G. / MOREIRA, V. Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3a ed., Coimbra, 1993. MAGALHES, J. Dicionrio da Reviso Constitucional, Lisboa, 1989. MORAIS, I. / FERREIRA DE ALMEIDA, J. M. / LEITE PINTO, R. Constituio da Repblica Portuguesa, anotada e comentada, Lisboa, 1983. NADAIS, A. / VITORINO, A. / CANAS, V. Constituio da Repblica Portuguesa. Texto e Comentrios Lei n." 1/82, Lisboa, 1982. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS CANOTILHO, J. J. G. Direito Constitucional, 6.' ed., Coimbra, 1993. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, 4 vols.: Vol. 1, 4a ed., Coimbra, 1990; Vol. II, 3a ed., Coimbra, 1991; Vol. III, 2a ed., Coimbra, 1987; Vol. IV, 2a ed., Coimbra, 1993. SOUSA, M. R. Direito Constitucional. Introduo Teoria da Constituio, Braga, 1979. CANOTILHO J. J./MOREIRA, V. Fundamentos da Constituio, 2- ed., Coimbra, 1993. III MONOGRAFIAS MIRANDA, J. A Constituio de 1976. Formao, estrutura, princpios fundamentais, Lisboa, 1978. PIRES, F. L. A Teoria da Constituio de 1976. A transio dualista, Coimbra, 1988.
* A literatura que aqui se refere uma literatura seleccionada de acordo com os seguintes critrios: (1) globalidade de tratamento dos problemas constitucionais, motivo pelo qual apenas so indicados tratados, manuais e livros de estudo; (2) actualidade e actualizao das obras, razo que aponta para a referncia a literatura que essencialmente diz respeito ao direito constitucional vigente nos respectivos pases ou, pelo menos, foca problemas considerados actuais; (3) proximidade problemtica e influncia doutrinal das obras, o que obrigou a uma limitao das referncias bibliogrficas aos autores e praxis de pases que, directa ou indirectamente, tm tido influncia no direito constitucional portugus.

XIV Direito Constitucional IV OBRAS COLECTIVAS Estudos sobre a Constituio, coord. de JORGE MIRANDA, 3 vols., Lisboa, 1977,1978 e 1979. Nos dez anos da Constituio, org. de JORGE MIRANDA, Lisboa, 1987. Portugal. O Sistema Poltico e Constitucional, org. de M. BAPTISTA COELHO, Lisboa, 1989. La Justice Constitutionnelle au Portugal, org. de P. LE BON, Paris, 1989. tudes de Droit Constitutionnel FrancoPortugais, org. de P. LE BON, Paris, 1992. Estudos sobre a Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, pref. de J. M. CARDOSO DA COSTA, Lisboa, 1993. V JURISPRUDNCIA CONSTITUCIONAL Pareceres da Comisso Constitucional, 21 vols., Lisboa, 1976-1982. Acrdos da Comisso Constitucional, publicados em apndices ao Dirio da Repblica. Acrdos de Tribunais superiores e Pareceres da Procuradoria Ceral da Repblica publicados no Boletim do Ministrio da Justia. Pareceres da Comisso de Assuntos Constitucionais da Assembleia da Repblica, 2 vols. Acrdos do Tribunal Constitucional, publicados, at ao momento, 12 volumes (1983--1988). Acrdos do Tribunal Constitucional, publicados na Ia e 2a sries do Dirio da Repblica. VI COLECTNEAS DE DIPLOMAS DENSIFICADORES DA CONSTITUIO GOUVEIA, J. B. Legislao de Direitos Fundamentais, Coimbra, 1991. SEARA, F. R. / BASTOS, F. L. / CORREIA, J. M. / ROCEIRO, N. / PINTO, R. L. Legislao de Direito Constitucional, Lisboa, 1990. MARTINEZ, P. R. Textos de Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1991. B. Direito Constitucional Alemo I COMENTRIOS GIESE, F. / SCHUNCK, E. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, 9a ed., Frankfurt/ M., 1976. HAMANN, A. / LENZ, H. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, 3- ed., Neuwied/Berlin, 1970. JARASS / PIEROTH Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, Munchen, 2S ed., 1992.

Direito Constitucional XV LEIBHOLZ, G. / RINCK, H. J. HESSELBERGER Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 6S ed., Kln, 1978. MANGOLDT / KLEIN / STARCK Das Bonner Kommentar, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Vol. I, 2a ed., Frankfurt/Berlin, 1966; Vol. II, 2a ed., Frankfurt/ /Berlin, 1964; Vol. III, 2a ed., Mnchen, 1974; Vol. I (Starck), 3S ed., Mnchen, 1985; Vol. 14 (Campenhausen), 3a ed., Mnchen, 1981. MAUNZ, T. / DRIG, G. / HERZOG, R. / SCHOLZ, R. / LERCHE, P. / PAPIER, H. / RANDELZHOFER, A. / SCHMIDT-ASSMANN, E. Grundgesetz, Kommentar, Miinchen, 1958 (com actualizaes). MODEL, O. / MULLER, K. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland, 9a ed., Kln / Berlin / Bonn / Mnchen, 1981. MUNCH, J. V. (org.) Grundgesetz Kommentar, 3 vols., Frankfurt/M, Vol. I, 3 ed., 1985; Vol. II, 2a ed., 1982; Vol. III, Ia ed., 1983. SCHMID-BLEIBTREU, B. / KLEIN, F. Grundgesetz fiir die Bundesrepublik, 7a ed., Neuwied, 1990. WASSERMANN (org.) Kommentar zum Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland, Reihe Alternativ Kommentar, 2 vols., Luchterhand, 2a ed., 1989. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS ARNIM, H. H. Staatslehre der Bundesrepublik, 1984. ARNDT, H. W. / RUDOLF, W. ffentliches Recht, Mnchen, 1977. BADURA, P. Staatsrecht, Miinchen, 1986. BATTIS/GUSY, Einfiihrung in das Staatsrecht, 2a ed., Heidelberg, 1986. BENDA, E. / MAIHOFER, W. / VOGEL, H. J. Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York, 2S ed., 2 vols., 1993. BLECKMANN, A. Staatsrecht, II, Die Grundrechte, Kln, 38 ed., 1989. DEGENHART, CH Staatsrecht, 8a ed., Heidelberg, 1992. DENNINGER, E. Staatsrecht, Vol. I, Reinbeck, 1973; Vol. II, 1979. DOEHRING, K.Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 3a ed., Frankfurt/M., 1984. ERICHSEN, H. U. Staatsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit, Vol. I, 3a ed., Mnchen, 1982; Vol. II, Bochum, 1979. HAMEL, W. Deutsches Staatsrecht, Vol. I, Berlin, 1971; Vol. II, Berlin, 1974. HESSE, K. Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 188 ed., Karlsruhe/Heidelberg, 1991. ISENSEE / KIRCHHOF (coord.), Handbuch des Staatsrechts, vols. I, II, III, IV, V, VI e VIII, Heidelberg, a partir de 1987. KRIELE, M. Einfiihrung in die Staatslehre, 4a ed., 1990. MAUNZ, TH. / ZIPPELLIUS R.Deutsches Staatsrecht, 28a ed., Mtinchen/Berlin, 1991. MUCK, J. (org.) Verfassungsrecht, Opladen, 1975. MUNCH, I. v. Grundbegriffe des Saatsrechts, Stutggart / Berlin / Kln / Mainz, Vol. I, 4a ed., Stuttgart, 1986, Vol. II, 4a ed., Stuttgart, 1987. PETERS, H. Geschichtliche Entwicklung und Grundfragen der Verfassung, Berlin, 1969. PIEROTH/SCHLINK, Staatsrecht, II, 8a ed., Heidelberg, 1992. SCHRAMM, Th. Staatsrecht, 3 vols., Vol. I, 2a ed., Kln, 1977; Vol. II, 2a ed., 1979; Vol. III, 2a ed., 1980.

XVI
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Direito Constitucional XVII E) Direito Constitucional Brasileiro I COMENTRIOS BASTOS, C. R. / MARTINS, I. G. Comentrio Constituio do Brasil de 1988, 6 vols., em curso de publicao, S. Paulo. CRETELLA JNIOR, J. Comentrios Constituio Brasileira de 1988, em curso de publicao, Rio de Janeiro. FERREIRA FILHO, M. G. Comentrios Constituio Brasileira, em curso de publicao, S. Paulo. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS ACCIOLI, W. Instituies de Direito Constitucional, 3a ed., Rio de Janeiro, 1984. ANDRADE, A. Lies de Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1973. BASTOS, C. R. Elementos de Direito Constitucional, S. Paulo, 1975. Curso de Direito Constitucional, 12a ed., 1990. BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional, 6a ed., S. Paulo, 1983. Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 3a ed., 1988. FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional, S. Paulo, 9a ed., 1985. Direito Constitucional Comparado - Poder Constituinte, S. Paulo, 1974. FRANCO, A. A. de M. Curso de Direito Constitucional, 2 vols., Rio de Janeiro, 1958. JACQUES, P. Curso de Direito Constitucional, 9a ed., Rio de Janeiro, 1974. NETO, S. Direito Constitucional, S. Paulo, 1970. RUSSOMANO, R. Curso de Direito Constitucional, 2a ed., S. Paulo, 1972. SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo, & ed., S. Paulo, 1990. III OBRAS CLSSICAS DE DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO BARBOSA, R. Comentrios Constituio Federal Brasileira, 6 vols., So Paulo, 1932-34. PIMENTA BUENO, J. A. Direito Pblico Brasileiro e Anlise da Constituio do Imprio, 2 vols., Rio de Janeiro, 1857. PONTES DE MIRANDA Comentrios Constituio de 1946, 2- ed., 1953. F) Direito Constitucional Espanhol I COMENTRIOS CONSTITUIO DE 1978 ANUA J. / AULESTIA E. / CASTELLS , M. La Constitucin espahola, S. Sebastian, 1978. FALLA, G. F. Comentrios a Ia Constitucin, Madrid, 1980. GOYANES, S. E. Constitucin espahola comentada, Madrid, 1979. PREDIERI, A. / ENTERRIA, G. E. (org.) La Constitucin espahola de 1978, Madrid, 1980.

XVIII Direito Constitucional RODRIGUES, F. T. Lecturas sobre Ia Constitucin Espahola, 2 vols., Madrid, 1978. VILLAAMIL ALZAGA, . La Constitucin espanola de 1978 (Comentrio Sistemtico) Madrid, 1978. VILLAAMIL, A. (org.) Comentrios a Ias Leys Polticas, Constitucin Espanola de 1978,12 vols., Madrid, 1988. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS AGUILERA DE PRAT / P. VILANOVA Temas de Cincia Poltica, Barcelona, 1987. ALZAGA, O. / TORRES DEL MORAL Derecho Constitucional, Madrid, 1983. ACOSTA SANCHEZ, J. Teoria del Estado y Fuentes de Ia Constitucin, Cordoba, 1989. LVAREZ CONDE, E. Curso de Derecho Constitucional, 2 Vols., Madrid, 1993. APARICIO, M. A. Introduccin ai sistema poltico y constitucional espanol, 1980. CLIVILLS , F. M. Introducin ai Derecho Constitucional espanol, Madrid, 1975. ESTEBAN, J. Curso de Derecho Constitucional Espanol, 3 vols., Madrid, 1992 e 1993. GONZALEZ CASANOVA, J. Teoria del Estado y Derecho Constitucional, Barcelona, 3a ed., 1987. OTTO J. Lecciones de Derecho Constitucional, Oviedo, 1980. Derecho Constitucional I Sistema de Fuentes, Barcelona, 1987. PEREIRA MENAUT, A. C. Lecciones de Teoria Constitucional, Madrid, 25 ed., 1987. SERRANO, P. N. Tratado de Derecho Poltico, Madrid, 1976. SOSPEDRA M. Lecciones de Derecho Constitucional Espanol, I La Constitucin, Valncia, 1981. Aproximacin ai Derecho Constitucional Espanol. La Constitucin de 1978, Valncia, 1981. TORRES DEL MORAL, A. Princpios de Derecho Constitucional, Madrid, 1992. VERDU, L. P. Curso de Derecho Poltico, Vol. I, 2a ed., Madrid, Vol. II, 3a ed., Madrid, Vol. IV, Madrid. G) Direito Constitucional dos Estados Unidos I COMENTRIOS CORWIN, E. The Constitution of the U.S.A. Analysis and Interpretation, Washington, 1959. SCHWARTZ, B. A Commentary on the Constitution of the U.S., 5 vols., New York, 1963/68. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS LOCKMART / KAMISAR / CHOPER / SHIFIN Constitutional Law, 6a ed., 1986. NOVAK, J. E. / ROTTUNA, R. / J. YOUNG Constitucional Law, 1978. PRITCHETT, C. H. The American Constitution, 3a ed., New York, 1977. SCHWARTZ, B. American Constitutional Law, Cambridge, 1955. Constitucional Law. A Textbook, New York, 1978. TRIBE, L. American Constitutional Law, New York, 1978.

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XX Direito Constitucional III JURISPRUDNCIA FAVOREU, L. / PHILIP, L. Les grandes dcisions du Conseil Constitutionnel, 3a ed., Paris, 1983. I) Direito Constitucional Holands I COMENTRIOS HASSELT, W. J. C. Verzameling van Nederlandse Staatsregelingen en Grondwetten. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS BELINFANTE, A. D. / REEDE, J. L. Beginselen van Nederlands Staatsrecht, 10a ed., 1987. HAERSOLTE, R. A. V. Inleiding tot het Nederlandse Staatsrecht, 8a ed., 1983. KOOPMANS, T. Compendium van het Staatsrecht, 4a ed., 1983. KORTMANN, C. A. J.De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, 2a ed., 1987. POT, C. W. VAN Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 11a ed., 1983. J) Direito Constitucional Ingls I HISTRIA CONSTITUCIONAL GOUG, J. W. Fundamental Law inEnglish Constitutional History, London, 1958. MAITLAND, F. W. The Constitutional History ofEngland, London, 1908, (Reimp., Cambrdge, 1961). II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS DICEY, A. V. Introduction to the study of the Law of the Constitution, 10a ed., London, 1959. JENNINGS, J. The Law and the Constitution, 5a ed., London, 1959. LEWENSTEIN, K. Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritain, 2 vols., Berlin / / HEIDELBERG / New York, 1967. MARSHALL, G. Constitutional Theory, Oxford, 1980. MITCHELL, J. D. B. Constitutional Law, 2a ed., Edinburgh, 1968. PHILLIPS, O. H. Constitutional and Administrative Law, 5a ed., 1973. YARDLEY, D. C. M. introduction to British Constitutional Law, 6b ed., London, 1984. WADE, E. C. S. / PHILLIPS, G. S. Constitutional Law, T ed., London, 1965. III JURISPRUDNCIA KEIR, D. / LAWSON, F. H. Casei Constitutional Law, 6a ed., Oxford, 1979. WILSON, G. Cases and Materials on the Constitutional and Administrative Law, Cambridge, 1966. PHILLIPS, O. M. Leading on Constitutional Law, 2a ed., London, 1957.

Direito Constitucional XXI L) Direito Constitucional Italiano I COMENTRIOS AGRO, A. S. / LAVAGNA, C. / SCOCA, F. / VITUCCI, P. La Costituzione Italiana, Torino, 1979. AMORTH La Costituzione italiana. Commento sistemtico, Milano, 1948. BRANCA, G. (org.) Commentario delia Costituzione, 11 vols., Bologna, 1975/1982. CALAMANDREI, P. / LEVI, A. Commentario sistemtico alia costituzione italiana, Firenze, 1950. CRISAFULLI V. / PALADIN, L. Commentario breve alia Costituzione, Padova, 1990. FALZONE, W. / PALERMO, F. / COSENTINO, F. La Costituzione delia Repubblica Italiana, Milano, 1980. II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS AMATO / BARBERA (org.) Manuale di diritto pubblico, Bologna, 1986. BARILE, P. Istituzioni di diritto pubblico, I, 5a ed., Padova, 1987. Bozzi, A. Istituzioni di diritto pubblico, Milano, 1977. CUOCOLO, F. Istituzioni di diritto pubblico, 7a ed., Milano, 1992. CRISAFULLI, V. Lezioni do diritto costituzionale, 6a ed., 3 vols., Padova, 1993. FALCON, G. Lineamenti di Diritto Pubblico, 2, Padova, 1989. MAZZIOTI, M. Lezioni di Diritto Costituzionale, 2 vols., 2a ed., Milano, 1993. LAVAGNA, C. Istituzioni di diritto pubblico, 6S ed., Torino, 1988. MARTINES, T. Diritto Costituzionale, T ed., Milano, 1992. GHETTI/VIGNOCCHI, Corso di Diritto Pubblico, 4a ed., Milano, 1991. MAZZIOTI, M. Lezioni di diritto costituzionale, 2 vols., 2a ed., Milano, 1993. MORTATI, C. Istituzioni di diritto pubblico, 2 vols., 9a ed., Padova, 1975. Musso, E. S. Diritto Costituzionale, Padova, 1986. PALADIN, L. Lezioni di Diritto Costituzionale, Padova, 1988. PERGOLESI, F. Diritto Costituzionale, 2 vols., 16a ed., Padova, 1962/68. PIZZORUSSO, A. Lezioni di diritto costituzionale, Roma, 1978. Sistema istituzionali di diritto pubblico italiano, Napoli, 1988. RESCIGNO, G. Corso di Diritto Pubblico, 2ed., Bologna, 1984. RUFFIA, P. B. Diritto Costituzionale - Istituzioni di diritto publico, 15a ed., Napoli, 1989. VIRGA, P. Diritto Costituzionale, 9a ed., Milano, 1979. ZAGREBELSKY, G. Manuale di Diritto Costituzionale, Torino, 1987. M) Direito Constitucional Suo I COMENTRIOS BURCKHARDT, W. Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29 Mai 1874, 3ed., Bem, 1931.

XXII Direito Constitucional II LIVROS DE ESTUDO, MANUAIS, TRATADOS AUBERT, J. Trait de droit constitutionnel suisse, Neuchtel, 1967. BRIDEL, M. Prcis de droit constitutionnel et public suisse, Lausanne, 1965. FLEINER, F. / GIACOMETI, Z. Schweizerischen Bundesstaatsrecht, Zurich, 1949, 2a ed., 1965. HFELIN / HALLER Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2a ed, 1988. HANGARTNER, Y. Grundzuge des schweizerischen Staatsrechts, Vol. I, Zurich, 1980; Vol. II, Zurich, 1982.

RECOLHA DE TEXTOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL


I Em lngua portuguesa: MIRANDA, J. Textos constitucionais estrangeiros, Lisboa, 1974. Constituies polticas de diversos pases, 3a ed., Lisboa, 1986/87. Constituies Portuguesas, 3a ed., Lisboa, 1991. GOUVEIA, J. B. Constituies de Estados Lusfonos, Lisboa, 1993. II Em lngua francesa: BERLIA, G. / BASTID, P. Corpus Constitutionnel, Leyde, 1970. Recolha mundial das constituies em vigor, 2 tomos, 5 fascculos. Obra importantssima, mas ainda incompleta, contendo a publicao dos textos constitucionais na lngua originria e em lngua francesa. DUVERGER, M. Constitutions et documents politiques, 10a ed.. Paris, 1986. GODECHOT, J. Les constitutions de Ia France depuis 1789, Paris, 1977. Les constitutions du Proche et du Moyen Orient, Paris, 1957. GONIDEC, P. F. Les constitutions des tats de Ia Communaut, Paris, 1959. LAVROFF, D. G. / PEISER, G. Les Constitutions Africaines, Paris, 1961. PUGET, H. Les Constitutions d'Asie et d'Australie, Paris, 1965. REYNTJENS, F. (org.) Constitutiones Africae, Bruxelles / Paris, 1988. III Em lngua espanhola: ESTEBAN, J. Constituciones Espaiolas y Estrangeras, 2 vols., Madrid, 1977. CASCAJO CASTRO, J. L. / GARCIA ALVAREZ, M. Constituciones extranjeras contemporneas, 2a ed., Madrid, 1991. IV Em lngua inglesa: BLAUSTEIN, P. / FLANZ, G. Constitutions ofthe Countries ofthe World, New York. PEASLEE, A. Constitutions ofNations, 3a ed., 6 vols., L'Aja, 1965/70. V Em lngua italiana RUFFIA, P. B. di Constituzioni Stranieri Contemporanee, 4a ed., Milano, 1985.

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COMO LER E COMPREENDER ESTE LIVRO


1. Orientao profissional e orientao acadmica O "Direito Constitucional", agora submetido em nova edio publicidade crtica, mantm a sua concepo originria. No nem um tratado nem um manual. Debalde se procurar nele um tratamento exaustivo e global da "imensido" de matrias hoje includas nos tratados de direito constitucional ou de direito poltico. Por outro lado, no possui a conciso e a estrutura discursiva de um manual universitrio. A obra foi pensada com a finalidade de fornecer uma abordagem terica e dogmtica dos principais padres estruturantes do direito constitucional vigente. Sucede, porm, que a sua utilizao pelos alunos como livro de texto nem sempre fcil. A experincia pedaggica de largos anos alertou-nos para as principais dificuldades: (1) - estilo de linguagem concentrado e conotativo; (2) - constante articulao de problemas da teoria da constituio (memrias, histrias e teorias) com questes de direito constitucional positivo (interpretao e aplicao de normas, dogmtica jurdico-positiva); (3) - excesso de informao com a consequente falta de "reduo da complexidade". No obstante estas deficincias, sobretudo pedaggicas, o livro continua igual nos seus objectivos. Ensinar direito constitucional um acto de cultura e de humanismo e mau seria privar os alunos de sugestes e insinuaes incentivadoras de um melhor e mais profundo conhecimento dos problemas. Acresce que, num contexto jurdico--cultural onde escasseiam obras especializadas e o pblico crtico se estende para alm dos muros universitrios, mais vale fornecer elementos de discusso, informao e comunicao, favorecedores da ideia de constituio como processo pblico, do que encerrar os esquemas discursivos no universo repetitivo dos anos escolares. Esta

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opo est, de resto, intimamente ligada ao paradigma formativo da Faculdade de Direito de Coimbra. A cincia jurdica ensinada nas "Escolas de Direito" oscila entre duas orientaes fundamentais: a "orientao profissional" e a "orientao acadmica". A primeira procura fornecer um saber colocado directamente ao servio do jurista prtico e das suas necessidades. A segunda, sem perder a dimenso praxeolgica (irrenuncivel ao direito), visa proporcionar um discurso com um nvel teortico-cientfico (no plano dos conceitos, da construo, da argumentao) que compense a "cegueira" do mero prati-cismo e evite a unidimensionalizao pragmtico-positivista do saber jurdico. 2. "Leitura dogmtica" e "leitura teortica" O modo como se estruturam os captulos permite fazer a articulao entre a teoria e a dogmtica, ou seja, entre a teoria da constituio e o direito constitucional vigente. A iluminao de muitos problemas jurdico-constitucionais carece de um background explicativo e justificativo que s pode ser fornecido por uma reflexo terica sobre o prprio direito constitucional. Eis aqui um ponto importante concebida como teoria (e no como prtica) e, simultaneamente, como meta-teoria (reflexo sistemtica sobre a prpria teoria do direito constitucional), a teoria da constituio possibilita a clarificao dos problemas do direito constitucional. Vrios exemplos poderiam ser aqui trazidos colao. No possvel, por exemplo, discutir o conceito de constituio sem se falar em "teorias da constituio". Seria metodologicamente empobrecedora uma anlise dos direitos fundamentais sem uma prvia exposio das "teorias dos direitos fundamentais". No mesmo sentido, abordar o princpio democrtico sem o suporte terico das "teorias da democracia" implicaria o esquecimento da fora sinergtica das "ideias sobre a democracia". Nem sempre os dois planos o terico e o dogmtico, o da teoria da constituio e o do direito constitucional so facilmente isolveis. Assim, e para nos limitarmos a um exemplo, a discusso das funes ou multifunes dos direitos fundamentais (cfr. infra, Parte IV, Cap. 5) indissocivel da discusso terica sobre as dimenses subjectiva e objectiva destes mesmos direitos. As limitaes de tempo e a necessidade de fornecer os padres estruturais do direito constitucional vigente (em virtude do seu interesse prtico) obriga, muitas vezes, a deixar na sombra ("matria no

Como ler e compreender este livro

preleccionada", "matria no sumariada") a "metateoria" da teoria da constituio. Todavia, a mensagem do texto outra. Sem as teorias de Newton no se teria chegado Lua assim o diz e demonstra Sagan; sem o hmus terico, o direito constitucional dificilmente passar de vegetao rasteira, ao sabor dos "ventos", dos "muros" e do praticismo. Mas o inverso tambm tem os seus perigos: a hipertrofia teortica (e filosfica) pode insinuar a transformao de modelos teortico-consti-tucionais e filosficos em normas superconstitucionais, esvaziando ou minando a fora normativa da constituio. 3. Normatividade e Fundamentalismo As consideraes antecedentes permitem j adiantar o fio condutor o Leitmotiv do presente curso. Procura-se compreender a normatividade de uma constituio positiva que aqui se pressupe (cfr. infra, Parte I, Cap. 4S, D) como integradora dos princpios fundamentais de justia, ou seja, como "reserva" e "garantia" da justia. O direito constitucional no se esgota na positividade das normas da constituio; deve ser um direito justo. A funo de "reserva de justia" do direito constitucional, se fornece o impulso para uma vigilncia crtica relativamente aos contedos do direito "posto" e "imposto", tambm um limite para quaisquer transcendncias ("fundamentos ltimos", "essncias", "naturezas") clara ou encapuadamente conducentes a fun-damentalismos ideolgicos, filosficos ou religiosos. 4. "Leitura estruturante" e discurso "historicista" e "compara-tstico" O direito constitucional um intertexto aberto. Deve muito a experincias constitucionais, nacionais e estrangeiras; no seu "esprito" transporta ideias de filsofos, pensadores e polticos; os seus "mitos" pressupem as profundidades dos arqutipos enraizados dos povos; a sua "gravitao" , agora, no um singular movimento de rotao em torno de si prprio, mas um amplo gesto de translao perante outras galxias do saber humano. No entanto, o direito constitucional no se dissolve na "histria", na "comparatstica", nos "arqutipos"; um direito vigente e vivo e como tal deve ser ensinado. A compreenso acabada de referir explica o recurso a padres estruturais expositivos, ordenadores dos principais mdulos proble-

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mticos. A captao dos padres bsicos procura superar um modelo expositivo histricopoltico e poltico-constitucional, demasiado onerado com factores genticos e nem sempre imune dissoluo em fragmentrios "factos polticos". 5. Estruturas tericas e dogmtica jurdica Como em qualquer cincia (seja cincia da "natureza" seja cincia "social"), a Cincia do Direito Constitucional utiliza conceitos que, no raras vezes, obrigaro a suspenses na leitura e procura desesperada do seu significado nos dicionrios. Este ponto sistematicamente salientado pelos alunos: dificuldade de compreenso de conceitos, obstculos frequentes no entendimento do "dito" textual. O problema, como bvio, prende-se com a questo mais geral de saber quais so as "memrias" culturais que os alunos devem "armazenar" para frequentar cursos universitrios. No raro acontece que se d por ensinado aquilo que nunca se ensinou e se consideram aprendidas coisas nunca explicadas. Por ltimo h que reconhecer existem srias dificuldades de articulao (e comunicao!) entre os encarregados de vrias disciplinas, criando-se sistemas de "reen-vios" formais: considera-se o ensino de certas matrias da competncia de outros colegas que, por sua vez, do como pressuposto elas serem ensinadas noutras cadeiras. Independentemente destes obstculos e desentendimentos, h certos pontos de partida categoriais e conceituais que os alunos devem conhecer. Fornecer uma "gramtica" ou um "dicionrio" do discurso no se coaduna com o tipo de ensino universitrio, alm de no ser razovel que um texto-base de direito constitucional se transforme em "dicionrio de termos e palavras jurdicas". De qualquer modo, a descodificao de alguns conceitos estruturantes pode constituir um alerta feito aos alunos contra a interpretao naif de enunciados conceituais. Neste sentido, revelar-se- o "segredo" (hoje dir-se-ia "fornecer o cdigo" ou fazer a "descodificao") das estruturas tericas subjacentes economia narrativa deste texto e que se pretendem como vocabulrio ntersubjectivamente vlido para tentar estruturar uma "cincia". I. Teoria: sistema de definies, leis, axiomas, com a ajuda dos quais se tentam compreender determinados fenmenos (ex.: o fenmeno do Estado atravs de teorias do Estado;

Como ler e compreender este livro

o fenmeno partidrio atravs de teorias sobre partidos e sistemas eleitorais)x. II. Metateoria: designa um conjunto de reflexes ou de proposies teorticas sobre conhecimentos tericos (ex.: as "teorias de constituio" so um conjunto de proposies de natureza terica sobre o conceito de constituio). III. Dogmtica: complexo de conceitos e proposies (particularmente lgicos) que permite organizar e captar determinados "factos jurdicos" (ex.: a dogmtica dos direitos fundamentais permite-nos captar as dimenses objectiva e subjectiva dos direitos fundamentais na ordem jurdica positiva portuguesa). Neste sentido, a dogmtica jurdica deve afastar-se quer dos "dogmas religiosos" ("sentido da verdade revelada por Deus") quer do dogmatismo jurdico (sistema de normas, princpios e conceitos que estabelecem e fixam irrefutavelmente decises de valores, existentes independentemente dos factos: o dogma da plenitude lgica do ordenamento jurdico, o dogma da unidade da ordem jurdica). IV. Estrutura: conjuntos pr-relacionantes e conformativos da realidade (captados, muitas vezes, intuitivamente). Ao referirmos as "estruturas organizatrias", por ex., pretende-se prseleccionar os dados da realidade juridico-poltica referentes organizao do poder poltico; ao aludir-se a "estruturas subjectivas" procuram-se captar as "grandezas" englo-badoras dos direitos, deveres, situaes e interesses do homem e do cidado 2. V. Modelo: uma estrutura terica que procura "representar" domnios ou mbitos objectivos no teorticos (ex.: no Cap. 2 da Parte I, falar-se- em "modelos geo-econmicos" e em "modelos geo-polticos" para explicar o fenmeno do "desenvolvimento poltico").
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Algumas vezes, estas teorias podem ser objecto de formalizao matemtica. Assim, por ex., a regra do sistema proporcional a cada um o que lhe devido , assenta no seguinte axioma: a percentagem de mandatos deve ser idntica percentagem de votos ou M = V ou (M/V) = 1 (M = mandatos e V = votos). 2 Note-se que a moderna "teoria da cincia" de cariz estruturalista concebe mesmo as teorias cientficas como "estruturas". Cfr. W. STEGMULLER , Hauptstr-mungen der Gegenwartsphilosophie, II, 1979, p. 480.

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VI. Paradigma: "consenso cientfico" enraizado quanto s teorias, modelos e mtodos de compreenso do mundo (ex.: neste sentido nos vamos referir, logo no Cap. I, aos paradigmas da "modernidade" e da "ps-modernidade").

PARTE I

TEORIA DA CONSTITUIO: A CONSTITUIO COMO ESTATUTO JURDICO DO POLTICO

CAPITULO 1

MODOS TRANSITIVOS: OS PARADIGMAS DA MODERNIDADE E DA PS-MODERNIDADE NO MBITO DO DIREITO CONSTITUCIONAL E DA CINCIA POLTICA
Sumario
I Novos "paradigmas", novos "saberes", novos "direitos" II As palavras viajantes 1. Constituio 2. Estado 3. Lei 4. Inveno do "territrio" e do "Estado-Nao" 5. Direitos individuais 6. Os pactos fundadores III O paradigma do informal O Estado Constitucional informal 1. Refluxo poltico e refluxo jurdico 2. As regras constitucionais informais Este captulo introdutrio um apontamento tpico sobre algumas refraces do movimento do ps-modernismo no Direito Constitucional. O seu estudo pressupe a leitura dos intertextos fundamentais: J. F. LYOTARD, La Condition Postmoderne, Paris, Minuit, 1979 (existe trad. portuguesa, A Condio Ps-modern). G. VATTIMO, La Fine delia Moderni, Garzani, 1985 (existe trad. portuguesa: O fim da modernidade, Presena, 1987). KOSLOWSKI, Die postmoderne Modern, Munchen, 1988. J. HABERMAS, Der Philosophische Diskurs der Moderne, Suhrkamp, Frankfurt, 1986.

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Na literatura nacional podem ver-se: BOAVENTURA SOUSA SANTOS, Introduo a uma Cincia Ps-Moderna, Afrontamento, Lisboa, 1989. "Ps-Modernismo e Teoria Crtica", in Revista Crtica de Cincias Sociais, Maro, 1988. "Modemo/Ps-Moderno", in Revista de Comunicao e Linguagem, n. 6/7. "Os direitos humanos na ps-modernidade", in Direito e Sociedade, 4/1989, p. 3ss. MANUEL MARIA CARRILHO, Elogio da Modernidade, Lisboa, 1989. MIGUEL BATISTA PEREIRA, Modernidade e Tempo. Para uma Leitura do Discurso Moderno, Coimbra, 1990.

I Novos "paradigmas", novos "saberes", novos "direitos"


Ao iniciar-se um Curso de Direito Constitucional e Cincia Poltica nos finais da dcada de 80 e comeos da dcada de 90, poder-se--ia repetir, ponto por ponto, aquilo que um autor portugus escreveu h vinte anos: " nossa volta tudo mudou".
Fazendo a mise au point da situao do Direito Pblico no fim da dcada de 60, escreveu ROGRIO SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969: "se fosse possvel a um jurista particularmente interessado pelas coisas do direito pblico entrar no sono da princesa da fbula, no precisaria de deixar correr os cem anos para descobrir atnito que sua volta tudo mudou. Bastava-lhe ter esperado pelo desencanto dos ltimos vinte anos e verificaria que o seu castelo de construes e os seus servidores estavam irremediavelmente submersos no silvado de uma nova realidade perante a qual se encontram indefesos. E o dramtico, quase trgico, que no h foras benfazejas que rasguem novas clareiras e tracem novas sendas para um regresso ao velho mundo, como numa readmisso do paraso e, apesar de tudo, de muitos lados se nota um esforo para mergulhar na realidade com um arsenal obsoleto, e, pior ainda, com umpathos dissonante com os tempos".

Passada uma vintena de anos, os problemas que hoje se pem ao estudioso do direito constitucional e da cincia poltica so semelhantes, mas num contexto e espao discursivos completamente outros. Em termos interrogativos: qual o instrumentarium, o corpus terico e o discurso dos juspublicistas para captarem as transformaes e deslocaes do "espao poltico" nestes ltimos vinte anos? E com que "esprito", com que "alma", com que "f", com que "pr-com-preenso", eles enfrentam os desafios de uma poca que se pretende no j moderna, mas.sim ps-moderna? Tero chegado tambm ao campo do direito pblico, e, sobretudo, ao direito constitucional, novos "paradigmas", novas "modas" e novos "saberes"? Adiantando algumas indicaes que, ao longo do curso, tero outros desenvolvimentos, salientar-se- que as inquietaes de um jurista constitucional obrigam a uma abertura aos novos motes do direito e da poltica e disputabilidade intersubjectiva desses novos motes. Em crise esto muitos dos "vocbulos designantes"-"Constituio", "Estado", "Lei", "Democracia", "Direitos Humanos", "Soberania",

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"Nao"-que acompanharam, desde o incio, a viagem do constitucionalismo. Comear o Curso por algumas dessas palavras viajantes significa no s apresentar aos alunos alguns dos core terms ("conceitos centrais") da nossa disciplina, mas, tambm, confront-los com os novos "arqutipos", os novos "discursos" e os novos "mitos" do universo poltico.
Ultrapassaria as possibilidades de um Curso de Direito Constitucional e de Cincia Poltica embrenharmo-nos na complexa questo da caracterizao do "ps-moderno" e da "ps-modernidade". A utilizao do termo "ps-moderno" comea nas querelas literrias da dcada de 30, nos Estados Unidos, transita para a histria (A. TOYNBEE), prossegue na arquitectura (Ch. JENCKS), absorvido pelos socilogos da "ps-histria" (A. GEHLEN) e da sociedade ps--industrial (H. FREYER, DANIEL BELL), e culmina num poderoso movimento filosfico-cultural em que desempenham papel fundamental autores franceses como MICHEL FOUCAULT, GILLES DELEUZE, JEAN BAUDRILLARD, JACQUES DERRIDA, JEAN-FRANOIS LYOTARD, MICHEL SERRES. Para os alunos que desejarem ir mais longe aconselha-se a leitura de J. F. LYOTARD, La Condition postmoderne, 1979 (trad. port. A Condio ps-moderna); GIANNI VATTIMO, La Fine delia Modernit, 1985 (existe trad. portuguesa); W. WELSCH, Unsere Postmodern Modern, 1987; P. KOSLOWSKI, Die postmoderne Kultur, Miinchen, 1988. Na doutrina portuguesa consultem-se sobretudo os trabalhos de BOA-VENTURA DE SOUSA SANTOS: O Social e o poltico na transio Ps-Moderna (1988); Introduo a uma Cincia Ps-Moderna (1989). Cfr. tambm a til colectnea em lngua espanhola de J. Pico, Modernidad y Postmodernidad, Madrid, 1988, e o nmero da revista de filosofia espanhola DOXA '6, (1989).

II As "palavras viajantes"
1. Constituio No centro do nosso estudo vai estar a "palavra" Constituio. Independentemente de saber qual foi a "arqueologia" deste conceito (cfr. infra, cap. 3.), pode avanar-se com uma noo habitual e tendencialmente rigorosa de Constituio: "Constituio uma ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica, plasmada num documento escrito, mediante o qual se garantem os direitos fundamentais e se organiza, de acordo com o princpio da diviso de poderes, o poder poltico".

O Direito Constitucional entre o moderno e o ps-moderno

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No se discutir aqui o processo gentico de tal conceito1. Salientar-se- a sua consonncia com a ambitio saeculi, isto , com as pretenses da modernidade e do sujeito moderno: os homens so capazes de construir um projecto racional, condensando as ideias bsicas desse projecto num pacto fundador a constituio. Em termos mais filosficos, dir-se-ia que a ideia de constituio indissocivel da ideia de subjectividade projectante, ou, se se preferir, da ideia de razo iluminante ou/e iluminista2. Subjectividade, racionali-dade, cientificidade, eis o background filosfico-poltico da gnese das constituies modernas3. Atravs de um documento escrito concebido como produto da razo que organiza o mundo, iluminando-o e iluminando-se a si mesma, pretendia-se tambm converter a lei escrita (= lei constitucional) em instrumento jurdico de constituio da sociedade. As coisas colocam-se, para os juristas ps-modernos, em termos substancialmente diferentes. A ideia de constituio como "centro" de um conjunto normativo "activo" e "finalstico", regulador e directivo da sociedade, posta em causa de vrias formas. Em primeiro lugar, assinalam-se os limites da regulao dos problemas sociais, econmicos e polticos atravs do direito. O "direito s regula a sociedade, organizando-se a si mesmo" (TEUBNER). Isto significa que o direito desde logo, o direito constitucional , no um direito activo, dirigente e projectante, mas um direito reflexivo auto--limitado ao estabelecimento de processos de informao e de mecanismos redutores de interferncias entre vrios sistemas autnomos da sociedade (jurdico, econmico, social e cultural). Por isso se diz que o direito, hoje, o direito constitucional ps-moderno um direito ps-intervencionista (= processualizado", "dessubstantivdo", "neo--corporativo", "ecolgico", "medial")4.
Cfr., entre ns, per todos, ROGRIO SOARES, "Constituio", in Dicionrio Jurdico da Administrao; idem, "O conceito ocidental de Constituio", in RLJ, 119 (1986), p. 36 ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, p. 20 ss.. 2 Uma exposio magistral das categorias da modernidade ver-se- em MIGUEL BATISTA PEREIRA, Modernidade e Tempo, para uma leitura do discurso moderno, Coimbra, 1990, pgs. 39 ss.; P. KOSLOWSKI, Diepostmoderne Kultur, cit., pp. 32 ss. 3 Cfr. BRUNO ROMANO, Soggettivit, diritto e postmoderno, Una interpreta-zione con Heidegger e Lacan, Bulzoni, 1981, p. 104 ss.; P. KOSLOWSKI/R. SPAEMANN/ /R. Low (org.), Moderne oder Postmoderne?, Heidelberg, 1986, p. XII. 4 Cfr., por todos, G. TEUBNER, Recht ais autopoietisches System, Frankfurt/M, 1989, p. 82.
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Em segundo lugar, e em conexo com o que se acaba de dizer, a constituio deixa de ser possvel conceber-se com um pacto fundador e legitimador de uma aco prtica racionalmente transformadora. Por outras palavras: a constituio deixa de inserir-se no processo histrico de emancipao da sociedade (quer como "texto" de garantias individuais e arranjos organizatrios de tipo liberal, quer como "programa dirigente" de cariz marxizante). Como se concebe, ento, a constituio na poca ps-moderna? Em termos tendenciais, adiantar-se- a seguinte caracterizao: A Constituio um estatuto reflexivo que, atravs de certos procedimentos, do apelo a autoregulaes, de sugestes no sentido da evoluo poltico-social, permite a existncia de uma pluralidade de opes polticas, a compatibilizao dos dissen-sos, a possibilidade de vrios jogos polticos, a garantia da mudana atravs da construo de rupturas (TEUBNER, LADEUR). A posio que se vai adoptar neste Curso ainda a da modernidade. Acredita-se na conscincia projectante dos homens e na fora conformadora do direito, mas relativiza-se "a constitucionalizao da programao da verdade "(cfr. infra, Parte I, Caps. 2Q/B, 3fi e 4Q/C e D). Eis aqui uma premissa importante de muitos dos desenvolvimentos subsequentes: constituio de um Estado de direito democrtico ter de continuar a solicitar-se uma melhor organizao da relao homem-mundo e das relaes intersubjectivas (entre e com os homens) segundo um projecto-quadro de "estruturas bsicas da justia" (J. RAWLS), moldado em termos de uma racionalidade comunicativa selectiva (HABERMAS). 2. Estado Desde o sculo passado (cfr. infra, cap. 2) que o conceito de Estado assumido como uma forma histrica (a ltima para os modernos, porventura a penltima para os ps-modernos) de um ordenamento jurdico geral (GIANNINI) cujas caractersticas ou elementos constitutivos eram os seguintes: (1)- territorialidade, isto , a existncia de um territrio concebido como "espao da soberania estadual"; (2)-populao, ou seja, a existncia de um "povo" ou comunidade historicamente definida; (3)-politicidade: prossecuo de fins definidos e individualizados em termos polticos. A organiza-

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o poltica do Estado era, por sua vez, uma parte fundamental ("parte orgnica") da Constituio. Esta articulao do "Estado" com o "texto"-da a tradicional designao de "Constituio do Estado" - tambm questionada nos esquemas de representao da psmodernidade. Vejamos como. A organizao poltica no tem centro: (1) um sistema de sistemas autnomos, autoorganizados e reciprocamente interferentes; (2) multipolar e multiorganizativa. Com efeito, ao lado do "Estado", existem, difusos pela comunidade, entes autnomos institucionais (ordens profissionais, associaes) e territoriais (municpios, regies). Da a referncia perda do centro (do Estado concebido como organizao unitria e centralizada) e a existncia de um direito sem Estado, isto , de modos de regulao (contratos, concertao social, negociaes) constitutivos daquilo a que se poder chamar reserva normativa da sociedade civil.
Encontra-se o "eco" das ideias acabadas de referir nos trabalhos de JOS LAMEGO: "A sociedade sem 'centro': instituies e governabilidade em NIKLAS LUHMANN", in Risco 5/1987, p. 29 ss.; "Racionalizao Social e Aco Comunicativa: o Balano da 'Modernidade' na Teoria Crtica", in Risco 4/1986, p. 17 ss..

Como se ir ver no prximo captulo, o Estado no desaparecer totalmente do discurso poltico-constitucional: ele constitui a forma de racionalizao e generalizao do poltico nas sociedade modernas, sendo nesta perspectiva que se devem interpretar muitas das referncias deste Curso categoria poltica do Estado (cfr. infra, cap. 2.). 3. Lei Um outro conceito nuclear para a compreenso do direito constitucional da modernidade o conceito de lei que, numa primeira aproximao (cfr. infra, Parte IV, Padro IV), se poderia definir da seguinte forma. "Lei um acto normativo geral e abstracto editado pelo Parlamento, cuja finalidade essencial a defesa da liberdade e propriedade dos cidados". No quadro de referncias do Estado Constitucional moderno, a lei era a "forma" de actuao do Estado que fixava duradoura, geral e abstractamente, as "decises" fundamentais do poder poltico, estabelecia o mbito e limites da actuao normativa do poder executivo e materializava as ideias de justia da maioria parlamentar.

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Algumas destas dimenses continuam a ser vlidas no contexto do Estado constitucional democrtico actual (cfr. infra, Parte IV, Padro IV). Todavia, assiste-se tambm a uma relativizao do papel da lei e proclama-se sem rebuos a "crise" da lei. Porqu? Assinala-se, desde logo, o facto de a lei transportar, semelhana da ideia de Constituio, a ambio iluminista-racionalista do "sujeito" moderno: "codificar"a ordem jurdica e "armazenar" duradouramente as bases gerais dos regimes jurdicos. Posteriormente, acentuase ainda mais o carcter instrumental da lei como meio da "razo planificante". Os impulsos iluminista e planificante para a lei acabam por gerar uma espcia de juridicizao do mundo, a parlamentarizao legiferante da vida, a regulamentao perfeccionista (= detalhada, pormenorizada) dos problemas sociais, com a consequente perda ou declnio do seu valor normativo. Por outro lado, a lei carrega as sequelas do "centralismo e direc-cionismo" jurdico dos modernos, esquecendo a existncia de equivalentes funcionais reguladores, alternativos do direito, como, por ex., o mercado, no plano econmico, a autonomia contratual, no plano interprivado, os negcios ou agreements informais no plano da barganha poltica, as solues comunitrias de conflitos, como, por ex., os "tribunais de bairro". Tambm neste aspecto, o presente Curso de Direito Constitucional no far tbua rasa do papel da lei perante as presses deslegaliza-doras dos ps-modernos. Alguns princpios estruturantes como o princpio da prevalncia da lei, o princpio da reserva de lei e o princpio da legalidade da administrao (cfr. infra, Parte IV, Padro IV) continuaro a merecer um relevo significativo na arquitectnica constitucional democrtica. Mas alguma coisa fica das crticas e sugestes dos ps-modernos, designadamente a ideia da necessidade de tomar em considerao os mecanismos de auto-regulao da sociedade, conducentes: (1) libertao de determinados domnios da vida de uma regulamentao racionalmente finalstica atravs do direito (des-juridificao atravs da deslegalizao); (2) acolhimento de regras extralegais e de equivalentes funcionais do direito, como, por ex., a "concertao de interesses", a governao atravs de "persuases" e de "consultas", a recepo de "cdigos de tica", a adeso a "recomendaes" e "normas tcnicas"; (3) direco ou autodireco situativa atravs de um direito reflexivo que fixe as regras do jogo aos "actores"sociais, sem impor autoritariamente solues substantivas. Repare-se, porm: esta abertura aos processos de polarizao regultica de uma sociedade pluralista no significa que a orientao

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dominante deste Curso esteja em consonncia com os ideologemas de uma sociedade sem direito (constitucional ou legal) ou com os modelos espontnea e emocionalmente regulativos (BLANKENBURG). A folie de uma "sociedade sem direito" alerta-nos e sensibiliza-nos para a contingncia histrica, na forma e no contedo, dos instrumentos legais regulativos. As alternativas "extrajurdicas" ou "extralegais" no substituem, por enquanto, a funo formal e material das regulaes normativas dos poderes pblicos legtimos. 4. A inveno do "territrio" e do "Estado-Nao" Como j foi referido, as constituies ligam-se quer ao "nascimento do Estado" (Statebuilding, na terminologia da moderna sociologia e cincia poltica americana) quer "construo ou sedimentao de uma comunidade nacional (Nation-building). Da a "representao" constitucional do Estado-Nao: um centro poltico o Estado , conformado por normas as normas da Constituio exerce a "coaco fsica legtima" poder dentro de um territrio nacional. O problema, hoje, o de saber se o processo de institucionalizao da modernidade sucessivamente desenvolvido Estado Nacional Estado de direito Estado democrtico Estado social no teria chegado ao fim. Deixaremos de lado, e por agora, as querelas relacionadas com o "Estado-providncia" e concentremo-nos em mais um mote da psmodernidade poltico-constitucional a perda do lugar e da inrcia geogrfica e territorial (B. GUGGENBERG). Assim, os fenmenos da globalizao, com os inerentes problemas de interdependncia e modificaes nas formas de direco e controlo dos regimes e sistemas polticos, levam necessariamente questo de saber como se devem estruturar deveres e obrigaes para l dos "confins do Estado territorial" (S. HOFFMAN alude aqui, de forma sugestiva, a "Duties beyond Borders" ). Como se podero regular deveres e obrigaes na "ausncia" de um centro poltico estadual? Os fenmenos de "transnacionalizao" e de regresso aos "nacio-nalismos", a "inveno" de novos espaos pblicos (ex.: espaos comunitrios), o alargamento dos actores no governamentais, coloca novos desafios ao direito constitucional e "teoria das normas" que lhe est subjacente. Esse desafio da ps-modernidade poderia sintetizar-se atravs da seguinte caracterizao de constituies:

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As constituies, embora continuem a ser pontos de legitimao, legitimidade e consenso autocentradas numa comunidade estadualmente organizada, devem abrir-se progressivamente a uma rede cooperativa de metanormas ("estratgias internacionais ", "presses concertadas") e de normas oriundas de outros "centros" transnacionais e infranacionais (regionais e locais) ou de ordens institucionais intermdias ("associaes internacionais", "programas internacionais"). A globalizao internacional dos problemas ("direitos humanos", "proteco de recursos", "ambiente") a est a demonstrar que, se a "constituio jurdica do centro estadual", territorialmente delimitado, continua a ser uma carta de identidade poltica e cultural e uma mediao normativa necessria de estruturas bsicas de justia de um Estado-Nao, cada vez mais ela se deve articular com outros direitos, mais ou menos vinculantes e preceptivos (hard law), ou mais ou menos flexveis (soft law), progressivamente forjados por novas "unidades polticas" ("cidade-mundo", "europa comunitria", "casa europeia", "unidade africana"). 5. Direitos individuais Um topos caracterizador da modernidade e do constitucionalismo foi sempre o da considerao dos "direitos do homem" como ratio essendi do Estado Constitucional (cfr. infra, Parte IV, Cap. lfi, e Cap. 5a). Quer fossem considerados como "direitos naturais", "direitos inalienveis" ou "direitos racionais" do indivduo, os direitos do homem, constitucionalmente reconhecidos, possuam uma dimenso projectiva de comensurao universal. Alm de apontarem para a realizao progressiva do homem num mundo progressivamente melhor (tenso escatolgica), os direitos do homem forneciam um "critrio", um "fundamento", uma "verdade", um "valor" universal para se distinguir entre "Estado constitucional" e "Estado no constitucional" (cfr. infra, Parte I, Cap. 3Q). Alguma coisa mudou no ps-modernismo. Aparentemente, assiste-se ao revigorar do subjectivismo nos direitos fundamentais, em sintonia com o "subjectivismo radical" que se detecta na poesia, na msica, na nova "religiosidade", nos movimentos polticos e at nas teorias cientficas. O mundo ps-moderno ser mesmo um mundo

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plural (dos "discursos", das "histrias", das "ideias", dos "progressos") onde existe apenas um singular: o indivduo. Todavia, este indivduo singular assume-se como ps-sujeito: renuncia a "verdades universais" e, em vez de projectar mundos, encontra os "fenmenos" e os "sistemas". Neste sentido se diz que um indivduo topolgico, um "espectador de aconteceres" soberanamente "indiferente". A posio expressa em desenvolvimentos subsequentes deste Curso (cfr. Parte IV, Padro I, referente ao Estado de direito, e Padro II, referente aos direitos fundamentais) assentar ainda: (1) na ideia de os direitos fundamentais continuarem a constituir a raiz antropolgica essencial da legitimidade da constituio e do poder poltico; (2) no pressuposto de que se no h, hoje, "universalidades", "dogmatismos morais", "metafsicas humanistas", "verdades apodcticas", "valores ticos indiscutveis", pode, pelo menos, estabelecer-se uma aco comunicativa 5, ou, se se preferir, intersubjectiva, entre os homens, em torno de certas dimenses de princpio que implicam sempre um mnimo de comensurao universal e de intersubjectividade; (3) esta dimenso de universalidade e de intersubjectividade reconduznos sempre a uma referncia os direitos do homem. 6. Os pactos fundadores: razo moderna ou mitopoitica ps--moderna? Como explicar a emergncia de novos "pactos fundadores"? Em termos de narratividade moderna a resposta racional: pretende--se um esquema poltico de regras que definam um esquema de actividades e uma justa configurao das instituies sociais-"estruturas bsicas"-, de forma a permitir aos homens a organizao e funcionamento de uma "sociedade bem ordenada". Em termos ps-modernos, a criao de um "pacto fundador", como a constituio, procurase, antes, em estruturas simblicas, mticas ou arquetpicas. Em vez de "pacto fundador" falase em "mito" ou "mitos fundadores". Uma mitopotica narrativa, oracularmente captadora de "densos agregados significantes", "nsitos na profundeza da alma popular",
Cfr., sobretudo, J. HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zur Theorie des Kommunikativen Handelns, Frankfurt, 1984. Salientando que o relativismo cultural no incompatvel com o universalismo dos direitos do homem, cfr. KOSLOWSKI, Die postmoderne Kultur, cit., p. 157 ss.
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apela aos "mitos fundamentais" como operadores interpretativos (ex.: "mito do eterno retorno", "mito da idade do ouro") em vez de se alicerar na argumentao, no raciocnio, na ordem lgica da demonstrao, na razo constitucional. Que dizer desta tentativa de conceber as constituies como "conjunto de mitos"? O "regresso do mito" (G. DURAND) pode significar, positivamente, o dinamismo da vida sempre recomeada (MAFE-SOLI), mas pode tambm, negativamente, transformar a explicao mitopoitica numa forma de manipulao do real, num modo de transcendncia da "conexo dos acontecimentos", numa proposta alternativa da constituio "para trs", em direco aos mitos ednicos e aos arqutipos profundos da alma", sem qualquer ligao com os contratos que os homens, aqui e agora, estabelecem como regras bsicas da vida comunitria6.

III O paradigma do informal O Estado Constitucional informal


1. Refluxo poltico e refluxo jurdico O "informal que est a dar", assim dizem os jovens a pretexto das mais variadas coisas e pessoas. De um modo idntico, poderamos transferir o "dito" para o mbito do direito constitucional e afirmar: "o Estado Constitucional informal o que est a dar". Em linguagem comum insinua-se a emergncia, no mbito do direito constitucional, de um novo paradigma: o paradigma do Estado Constitucional informal. Para um cultor do direito pblico, educado e formado dentro dos paradigmas cientficos da modernidade, falar de um "Estado Constitucional informal" quase utilizar o ponto arquimediano contra si mesmo. No significou a criao de uma constituio uma tentativa de ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito? O binmio "razo/experincia" do ilumi-nismo no postulava necessariamente um documento escrito como receptor/codificador dos esquemas racionais aplicados prtica? Que
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Para o estudo destes problemas veja-se, entre ns, PAULO FERREIRA DA CUNHA, Mito e Constitucionalismo, Coimbra, 1990; idem, "A Constituio como mito" e "Mito e ideologias (Em torno ao prembulo da Constituio)", ambos em Pensar o Direito, Coimbra, 1990.

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se pretende, no fundo, com a "informalizao" e "aformalizao" do Estado Constitucional? O paradigma do informal no se pode desligar do debate em torno do refluxo poltico e do refluxo jurdico. No mbito poltico assiste-se ao refluxo da poltica formal (do Estado, dos parlamentos, dos governos, das burocracias, das formaes sociais rigidifiadas); no domnio jurdico, o espectculo o refluxo jurdico (deslocao da produo normativa do centro para a periferia, da lei para o contrato, do Estado para a sociedade). A interpretao ou imbricao destes dois fenmenos tem sido posta em relevo, considerando-se que o "refluxo poltico", articulado com o "refluxo jurdico", encontra refraces concretas nos fenmenos: (1) da des-oficializao, traduzida no amolecimento da supremacia hierrquica das fontes do direito formal, sobretudo do Estado; (2) da descodificao, expressa na progressiva dissoluo da ideia de "cdigo" como corpus coerente e homogneo, cultural e superior do direito legal; (3) da des-legalizao, isto , retirada do direito legal e at de todo o direito formal estadual (des-regulamentao) e restituio das reas por ele ocupadas autonomia dos sujeitos e dos grupos. O trnsito para a ideia de Estado Constitucional informal ganha, neste contexto, transparncia: se a regulamentao jurdica formal deve ser substituda por outros mecanismos (ex.: econmicos) ou por estruturas informais (ex.: tribunais de leigos), ento tambm o direito constitucional formal se deve retirar da vida e da poltica para, num dinmico processo pblico aberto, incorporar, preferencialmente, regras no cristalizadas na constituio escrita ou em quaisquer outros textos jurdicos. 2. As regras constitucionais informais
O acolhimento de regras constitucionais informais, no mbito do Direito Constitucional, no significa a dissoluo da constituio formal na velha "constituio real", nos "factos polticos". As regras informais constitucionalmente relevantes tm de obedecer a certos requisitos, nem sempre explicitados ou at desconhecidos pela euforia informalista, como ps em relevo M. SCHULTZ FIELITZ Der informale Verfassungsstaat, Berlim, pg. 20 segs. As informalidades "normativas" ou "regulativas" obedecem a certos requisitos: 1) devem constituir expectativas regulares de comportamentos que ganharam profundidade institucional, de forma a serem consideradas como verdadeiras regras de comportamento e deciso; 2) devem ter conexo imediata com as normas jurdico-

Direito Constitucional -constitucionais, a ttulo de regras complementares ou de instrumentos de praticabilidade e de exequibilidade (ex.: uma conversa a alto nvel dos lideres partidrios no , certamente, uma regra constitucional informal); 3) devem ter um fundamento de validade jurdica, tendendo os autores a procur-lo num consenso processual e material, possibilitador da formao de vontade poltica, dentro dos limites das normas e princpios do direito constitucional formal
(H. SCHULTZ-FlELITZ).

CAPITULO 2

O MUNDO AMBIENTE CIRCUNDANTE/ESTRUTURANTE DO POLTICO E DA CONSTITUIO


Sumrio
A) O POLTICO COMO OBJECTO DO DIREITO CONSTITUCIONAL I Poltica e usos de linguagem 1. Poltica/gesto 2. Poltica/estratgia 3. Poltica/factos relevantes do domnio poltico II Objectos polticos 1. Objectos polticos e vocbulos designantes 2. Objectos polticos e ncleo emprico do poltico III Teorias do poltico 1. Teorias do poltico 2. Efeito de filtro do poltico 3. Estatuto jurdico do poltico B) O POLTICO E O ESTADO I Estado e desenvolvimento poltico 1. Estado e desenvolvimento poltico 2. Estado e semntica da modernidade 3. A diferenciao do Estado II Modelos e Teorias III Estado Constitucional Democrtico IV Poltico e Sistema poltico 1. Os conceitos operacionais ou gramtica da sistemacidade 2. Normas, sistema jurdico e estruturas de domnio V Poltico e jogo poltico 1. Regras do jogo e espao de criatividade poltica 2. Forma da prtica poltica: plural, relativa e circular

A | O POLTICO COMO OBJECTO DO DIREITO CONSTITUCIONAL I Poltica e usos de linguagem


Neste Curso de Direito Constitucional partir-se- do seguinte "objecto" convencional da nossa disciplina: (1) o objecto da Cincia Poltica o estudo do poltico; (2) o objecto do Direito Constitucional o estudo do estatuto jurdico do poltico. Compreende-se, assim, a necessidade de uma aproximao pro-blematizante ao conceito de poltico. O poltico vai ser este o fio condutor no uma essncia invarivel, antes se conexiona com prticas humanas cambiantes e multiformes. Uma das formas de captar o fenmeno do poltico , precisamente, a anlise dos usos do vocbulo poltica. Dito de outro modo: para se ganhar algum conhecimento sobre as realidades extralingusticas designadas por "polticas" cientificamente aceitvel comear pelos usos dos vocbulos tal como estes se revelam nas mensagens comunicativas dos falantes de uma determinada comunidade.
Subjacente a este ponto de partida esto os seguintes pressupostos metodolgicos e cientficos: (1) o uso(s) da palavra poltica(o) no um a priori arbitrrio; (2) a palavra poltico(a) tem referentes extralingusticos (mesmo quando as realidades no so entidades exteriores mas estados de conscincia); (3) os objectos polticos so "constructas" humanas, isto , so convencionalmente constitudas ("pr-constitudas" ou "auto-constitudas"); (4) a considerao como convencional aponta para a excluso tendencial de objectos polticos decantados como "essncias" ou revelados como "trans-cendncias" ("objectos essencialmente polticos", "objectos transcendentalmente polticos"). Para um aprofundamento da intertextualidade informadora destes pressupostos metodolgicos aconselha-se a leitura, difcil mas estimulante, de WITTGENSTEIN, Investigaes Filosficas, Lisboa, 1987; RICHARD RORTY, A Filosofia e o Espelho da Natureza, Lisboa, 1988. De sublinhar, porm, que a tentativa de abordar o poltico atravs dos usos da linguagem comum no significa qualquer resignao sobre a possibilidade de reconstruo de um conceito de poltico bem radicado na poltica e

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Indicaes bibliogrficas
A) SOBRE O POLTICO 1. Poltico DENQUIN, Science Politique, Puf, Paris, 1985, p. 15 ss. GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.' ed., Barcelona, 1987, p. 3 ss. SARTORI, Elementi di Teoria Poltica, II Mulino, Bologna, 1987, p. 241 ss. 2. Teorias do Poltico SCHLOSSER/H. MAIER/Th. STAMMEN, Einfuhrung in die Politikwissenschaft, Beck, 2." ed., Miinchen, 1977, p. 23. K. VON BEYME, Politische Theorien der Gegenwart, Eine Einfuhrung, 2." ed., Miinchen, 1974 (Existe trad. espanhola: Teorias Polticas Contemporneas. Una Introduccin, Instituto de Estdios Polticos, Madrid, 1977. J. J. GOMES CANOTILHO, Tpicos de Cincia Poltica, 1984/85 (policopiados). B) SOBRE O POLTICO E O ESTADO 1. O poltico e o Estado M. GRAWITZ/J. LECA, Trait de Science Politique, Puf, Paris, 1985, Vol. I, p. 389. 2. Sobre a problemtica do desenvolvimento poltico PIE, Aspects of Political Development, Boston, Little-Brown, 1967, (existe traduo brasileira) LA PALOMBARA, Bureaucracy and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1963 (h traduo espanhola). 3. Relativamente edificao do Estado-Nao P. ANDERSON, Lineages of the Absolutist State, New Left Books, 1974 (h traduo portuguesa). S. ROKKAN, "Dimensions of State Formation and Nation-Building: a Possible Paradigm for Research on Variation Within Europe", in C. TILLY (Org.) The Formation of National States in Westens Europe, Princeton, Prince-ton University Press, 1975. I. WALLERSTEIN, The Modern World System, New York, Academic Press, 1974 (Existe traduo portuguesa). The Capitalist World Economy, London, Cambridge University Press, 1979. 4. Trabalho global sobre as teorias do desenvolvimento poltico B. BADI, Le Dveloppementpolitique, Paris, Econmica, 3."ed., 1984. 5. Literatura em lngua portuguesa P. ANDERSON, Linhagens do Estado Absolutista, Ed. Afrontamento, Porto, 1984.

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T. SKOCPOL, Estados e Revolues, Ed., Presena, Porto, 1985. J. STRAYER, AS origens medievais do estado moderno, s.d., Ed., Gradiva. I. WALLERSTEIN, O Sistema Mundial Moderno, Lisboa, vol. I, 1990. 6. Poltico e sistema MAURICE DUVERGER, Sociologia da Poltica, Coimbra, 1983, p. 257 ss. MADELEINE GRAWITZ/JEAN LECA, Trait de Science Politique, Paris, 1985, Vol. I, p. 335 ss. 7. Poltico e jogo poltico MAURICE DUVERGER, Xeque-Mate, Lisboa, 1978. PIERRE BOURDIEU, O Poder Simblico, Lisboa, 1989, p. 163 ss.

28 Direito Constitucional que usado pelos investigadores com um alto grau de acordo intersubjectivo. Uma defesa vigorosa da necessidade de reconstruo de conceitos polticos explicativos (no meramente declarativos ou marcadamente estipulativos) encontrar-se- em FELIX OPPENHEIM, Political Concepts. A Reconstruction, Chicago, University Press, 1981 (utilizmos a ed. italiana, II Mulino, Bologna, 1985, p. 235 ss). Como iremos ver em seguida, a propsito do ncleo emprico do poltico, uma perspectiva empirista tambm no dispensa a utilizao de conceitos com um "uso bem radicado na cincia" (e no apenas na linguagem comum). Cfr., por todos, a obra fundamental de G. G. HEMPEL, "The Meaning of Theoretical Terms: A Critique of The Standard Empiricist Construa", in Logic, Methodology and Philosophy of Science, Vol. IV, Amsterdam, North--Publishing, 1973, p. 372. Uma viso global quanto aos problemas da determinao do objecto na moderna teoria da cincia ver-se- na excelente tese de J. M. AROSO LINHARES, Regras da Experincia e Liberdade Objectiva dos Juzos de Prova, Coimbra, 1988, p. 164 ss.

1. Poltica/gesto O quotidiano da comunicao alerta-nos frequentes vezes para o uso da palavra poltica no sentido de complexo de objectivos, previamente definidos, conexionados com os meios racionalmente possveis e adequados para os atingir. Quando se fala, por exemplo, de "poltica da agricultura", de "poltica da energia", de "poltica dos transportes", de "poltica do emprego", de "poltica da universidade", tem-se sempre em vista a existncia objectiva de um problema posto aos homens pela realidade natural e social, bem como as escolhas possveis e racionais em face dos meios existentes para os solucionar. A poltica assume aqui uma dimenso objectiva: os problemas existem, a comunidade ter de os enfrentar, a poltica visa resolv-los, pelo menos tendencialmente. Esta constatao aponta j para o facto de a poltica pressupor a definio de objectivos, a escolha de solues e a obteno de meios. Ela liga-se, como vai ver-se em seguida, ideia de estratgia. 2. Poltica/estratgia Ao implicar a definio de objectivos, a escolha de solues, a obteno de meios e a tomada de decises, a poltica sempre poltica de homens ou de grupos humanos (exs: a "poltica do governo X ", a "poltica do partido / ", a poltica fiscal do ministro X ", a "poltica do primeiroministro").

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Aqui, o acento tnico incide no tanto na existncia objectiva de problemas, mas nas escolhas, nos fins e nos meios subjectivamente definidos ou individualizados por um governo, por um partido, por um grupo social ou econmico. A poltica aproxima-se da ideia de estratgia adoptada por determinados sujeitos (ministros, partidos, governos, grupos) para resolver determinados problemas da comunidade. 3. Poltica/factos especficos relevantes do domnio do poltico Os usos anteriores podem considerar-se usos comuns da palavra poltica. Poderamos tambm falar aqui, como faz DENQUIN 1, de usos externos, susceptveis de serem expressos por outros vocbulos. Assim, em vez de "poltica partidria" possvel aludir a uma "estratgia partidria"; em substituio da "poltica da universidade" habitual usar o termo "questo ou problema da universidade". Todavia, deparamos tambm com usos que no dispensam o prprio qualificativo de poltico. Quando se discorre sobre um "discurso poltico" ou sobre um "conflito poltico", o qualificativo "poltico" insinua ou sugere a existncia de "factos" dotados de certas caractersticas, isto , factos que relevam do mundo ou universo do poltico. A captao do sentido atravs do seu uso parecer ser, neste caso, insuficiente, impondo-se a compreenso da construo convencional dos objectos polticos.

II Objectos polticos
A dificuldade de acesso aos chamados "objectos polticos" resulta j de algumas consideraes anteriores. Por um lado, no existem objectos polticos "essenciais" ou "transcendentais". Por outro lado, no h um "objecto poltico" teoricamente constitudo. 1. Objectos polticos e vocbulos designantes Uma possibilidade para resolver o problema da caracterizao dos objectos polticos encontra-se na delimitao do universo do polCfr. Jean-Marie DENQUIN, Science Politique, Puf. Paris, 1985, p. 31 ss. Cfr. tambm J. A. GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.a ed., Barcelona, 1987, p. 3 ss.
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tico atravs de termos centrais. FRED FROHOCK2 alude a core terms para exprimir a ideia de que o objecto do poltico, convencionalmente constitudo, designado pelos termos centrais de directividade e agregao, dado que a aco poltica visa dirigir comportamentos num espao colectivo e estabelecer as agregaes de interesses de indivduos e grupos. Os vocbulos designadores "centrais" ou "vocbulos designantes" no so "propriedades" ou "essncias" do poltico nem o podem delimitar em termos rgidos para todos os mundos possveis. De qualquer forma, atravs deles, delimita-se, de modo aproximado, um universo o universo poltico , que poderemos definir como o espao socialmente constitutivo de contradies e agregao de interesses, regulado por titulares do poder poltico que dispem do monoplio da coaco fsica legtima3. Nesta concepo do poltico esto implcitas (mas no na sua forma pura) algumas das dimenses que vrias teorias do poltico (a que, em seguida, se far referncia) consideraram, ao longo dos sculos, como elementos constitutivos do poltico. 2. Objectos polticos e ncleo emprico do poltico A perspectiva aqui sugerida afasta-se de uma concepo puramente teortica ou ontolgica do poltico, ao salientar que o poltico no um "dado" mas uma "conveno social" insinuadora de referentes, globalmente constitutivos do ncleo emprico do poltico. A articulao de vocbulos centrais designantes com objectos polticos empricos evita o perigo das "definies prescritivas" que fixam ou descrevem significados impostos por determinadas normas de usos, e, consequentemente, veiculadoras do discurso dos grupos dominantes. Alm disso, podem no se encontrar palavras ou existirem vocbulos muito diferentes para designar ou denotar o mesmo conjunto de objectos polticos. Pode, por exemplo, no ser conhecido o vocbulo "Estado", mas existirem autoridades, poderes e foras que desenvolvem actividades "estaduais" ou "polticas". a partir do ncleo emprico do poltico, espacial e temporal-mente varivel, que se poder falar de "actividades polticas"por excelncia como: (1) actividade poltica e legislativa, atravs da qual
FRED FROHOCK, "The Structure of Politics'". in APSR, vol. 72 (1978), p. 859 ss. 3 Cfr. MADELEINE GRAWITZ/JEAN LECA, Trait de Science Politique, Puf, Paris, 985, vol. I, p. 389.
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se estabelecem regras de comportamentos e se determinam os fins, tarefas e princpios do "governo" comunitrio; (2) actividade executiva e/ou administrativa mediante a qual se executam as regras de comportamento, se organizam servios e estruturas e se obtm recursos; (3) actividade jurisdicional que visa essencialmente a aplicao dos modelos normativos de comportamento a casos concretos.
No obstante o que se acaba de afirmar sobre a "no essencialidade" dos objectos polticos, reconhece-se que o discurso desenvolvido no texto em torno dos "usos da poltica" e dos "objectos polticos" supe duas formas de predicao diferentes. No primeiro caso estamos perante uma predicao ntralingustica {legetai tinos, na terminologia de Aristteles) incidente sobre vocbulos ou palavras (ex: "esta a poltica do primeiro-ministro"). No segundo caso o dos objectos polticos (ex: este "discurso poltico", "este homem poltico", esta "tarefa poltica") dizemos alguma coisa sobre a realidade, afirmamos algo sobre "coisas" (o "discurso", o "homem", a "tarefa"). Trata-se de uma predicao extralingustica (einai en tini, na terminologia aristotlica). Sobre estes pontos, leia-se o importantssimo livro de REN THOM, Parbolas e Catstrofes, Lisboa, 1985, p. 180. Sobre o problema do "ncleo emprico" vide G. CANGUILHEM, tudes d'Histoire de Ia Philo-sophie des Sciences, Paris, Vrin, 1975, p. 16.

III Teorias do poltico 1. Teorias do poltico


As observaes finais do nmero anterior servem para uma outra aproximao aos objectos polticos. Se, como se disse, ao afirmar-se que "um discurso poltico" ou este "homem poltico" se recorre a predicaes extralingusticas, pois a uma substncia ("discurso", "homem") acrescentamos um acidente ("poltico"), isso significa que atravs do predicado "comunicamos" com algumas "coisas" polticas. E aqui surge o problema: se o poltico no uma essncia ou um dado mas uma conveno, como o distinguir de outros domnios como a moral, a economia e a religio? E se o poltico uma constructa humana por que que falar de um "gato poltico" ou de uma "rvore poltica" um verdadeiro non sense, mas j o no se aludirmos a "conflito poltico", a "preos polticos", a "discurso poltico"? A resposta s perguntas anteriores explica a proliferao de doutrinas ou teorias do poltico. Ligado filosofia prtica clssica, surge-nos o conceito normativo-ontolgico de poltico: poltica o campo das decises obrigatrias, dotadas de autoritas e de potestas,

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que tm como escopo o estabelecimento e conservao da ordem, paz, segurana e justia da comunidade. Trata-se de um conceito: (i) normativo, porque no tem como referente uma realidade emprica, existente e determinada, antes acentua a ideia de aco poltica, orientada para a realizao de certos actos e fins, atravs da qual o homem consegue uma existncia humana, verdadeira e justa; (ii) ontolgica, porque reconhece os valores e os princpios que devem nortear a aco poltica como princpios reais pertencentes rea do ser (ontologia especial)4. Reclamando-se da tradio sofstica, da "arte poltica" de N. Maquiavel, do pensamento poltico de Hobbes, e, em geral, das correntes naturalistas e voluntaristas, o conceito realista do poltico procura captar as dimenses do poltico, no a partir da "justia", da "boa ordem", da "vida virtuosa", mas tendo em conta o fenmeno do poder. O poder converte-se, assim, na frmula chave para a compreenso do poltico: o poltico toda a relao de domnio de homens sobre homens suportado por meio da violncia legtima (MAX WEBER) OU, para utilizarmos uma formulao mais recente, a trama persistente de relaes humanas que implica, em medida significativa, poder, domnio ou autoridade (R. DAHL). Ainda por outras palavras colhidas num outro autor contemporneo: o poltico reconduz-se a decises "colectivizadas" soberanas, coercitivamente sancionveis (G. SARTORI). Aproximando-se, em alguns aspectos, da teoria realista do poltico, mas integrando as decises e o poder poltico numa teoria globalmente materialista da histria e da sociedade, surge-nos o conceito marxista de poltico. Poltico o campo das relaes entre as diversas prticas polticas e o Estado. Importante, nesta concepo, a referncia do poltico ao Estado, concebido como nvel especfico de uma formao social no interior do qual se condensam as contradies entre os vrios nveis sociais (econmico, poltico, cultural). Considerar o Estado como referente do poltico s tem sentido, por conseguinte, quando ele concebido como "resumo da sociedade", como instncia que mantm a unidade e coeso dos vrios nveis de uma formao social (POULANTZAS, FOSSAERT). Ope-se quer a perspectivas normativas quer a orientaes uni-lateralmente voltadas para o Estado a antropologia poltica. Esta con4

Cfr. D. SCHLOSSER/H. MAIER/TH. STAMMEN, Einfuhrung in die Politiwis-senschaft, 2.a ed., Miinchen, 1977, p. 23.

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sidera o poltico inerente ao poder, mas o poder no necessariamente o "poder do Estado", pois ele aparece em todas as sociedades como resultante da necessidade de luta contra a entropia positiva ameaadora de desordem (BALANDIER). Consequentemente, mesmo nas chamadas sociedades fragmentrias ou acfalas, emerge o poltico, a partir do momento em que as relaes sociais ultrapassam simples relaes de parentesco e surge a competio entre os indivduos e os grupos.
Como se poder intuir das consideraes do texto, a maior parte das aproximaes ao conceito de poltico insinuam sempre, como seu referente, posies de estadualidade institucionalizada aliceradas em competncias dotadas de poder de deciso vinculativo. A referncia ao "Estado" no implica necessariamente uma concepo "estatal" de poltico. Uma poltica de "no deciso", isto , a no tomada de decises pelo Estado uma atitude to "poltica" como a tomada de decises (cfr. P. BACHRACH/N. S. BARATZ, Power and Poverty ). De igual modo, a opo por modelos de "desestatizao" (privatiza-o) de inspirao liberal, catlica ou ecolgica uma expresso de estratgia poltica do Estado. O aprofundamento das crticas antropolgicas aos conceitos estatizados do poltico pode ver-se N. ROULAND, Anthropologie Juridique, Paris, 1988, p. 78 ss.

2. Efeito de "filtro" do poltico As teorias anteriores (e muitas outras poderiam ter sido referidas) sugerem fundamentalmente duas coisas: (1) que ao conceito de poltico se associa uma funo de filtro ou uma funo selectiva no sentido de possibilitar a captao de vrios aspectos da realidade social complexa com "distintividade poltica"; (2) que o conceito de poltico no se pode nem deve divorciar de paradigmas intracientficos e de factores extracientficos. Atravs da "distintividade do poltico" procura-se evitar o redu-cionismo sociolgico a sociologizao da poltica , pois se "todo o social susceptvel de se tornar poltico" (M. GRAWITZ) e se o poltico uma "funo societria" historicamente varivel ("historicidade ou tempo do poltico"), tambm certo que as sociedades assistem progressivamente politificao (P. DUCLOS).
Por politificao entende-se, neste curso, o fenmeno de diferenciao, dentre as estruturas sociais, do poltico: (1) traduzido na crescente institucionalizao de sistemas de direco e de controlo: (2) assentes na legitimao do ttulo por parte dos detentores das funes de comando e constrangimento;

34 Direito Constitucional (3) na legitimidade da ordem comum a que se subordinam a actividade e o arbitrrio individuais (J. FREUND) 5. Relativamente s condicionantes intracientficas, a resposta ao problema da identidade do poltico depende da evoluo da cincia em geraL Assim, por exemplo, quando na Antiguidade e na Idade Mdia a cincia se identificava, em grande parte, com a filosofia, e a cincia poltica se considerava como parte da filosofia poltica, natural que esta definio e caracterizao epocal da cincia conduzisse, no mbito das cincias sociais, a uma concepo ontolgico--normativa do poltico. Da mesma forma, quando, na poca moderna, triunfou a metdica das cincias naturais, compreende-se tambm o esforo dos cultores das cincias sociais no sentido de criarem uma "cincia positiva da poltica". O triunfo do idealismo hegeliano, e, posteriormente, da teoria materialista da histria da sociedade no sentido marxista, explicam a reconduo do poltico ao Estado e a diluio da poltica nas infraestruturas econmicas. Finalmente, o desenvolvimento da teoria dos sistemas sociais, do behaviourismo e da antropologia, tiveram como consequncia lgica a deslocao da paradigma estadual a favor dos paradigmas sistmicos e estruturais-funcionalistas, e a descentrao da cincia poltica de estruturas holsticas (Estado, modos de produo, classes) a favor do comportamentalismo individual e dos "arqutipos" profundos antropologicamente sedimentados (psicologia das profundidades). Acrescente-se, por ltimo, que, em virtude do carcter aberto, vago e ambguo de alguns dos conceitos centrais da cincia poltica e do direito constitucional (poder, autoridade, representao, classe, interesse), os autores falam da disputabilidade essencial dos conceitos polticos. Isto porque, vaguidez, abertura e ambiguidade desses conceitos se acrescenta ainda o facto de eles serem usados em sentidos diversos, reveladores de escolhas polticas contrastantes e at antagnicas 6. Um estudo desenvolvido das teorias do poltico, pode ver-se em KLAUS VON BEYME, Politische Theorien der Gegenwarts. Eine Einfuhrung, 2.a ed., Mnchen, 1974 (trad. espanhola: Teorias Polticas Contemporneas, Introduccion, Madrid, 1977). A referncia ao "efeito de filtro" do poltico colheu-se em DIRK BERG-SCHLOSSER/HERBERT MAIER/THEO STAMMEN, Einfuhrung in die Politikwis-senschaft, 2.a ed., Mnchen, 1977, p. 35). A noo de politificao encontrou-se em P. DUCLOS, "La Politification: trois exposs", in Politique, n. 14/1966, p. 29-72.

3. O estatuto jurdico do poltico As diversas "teorias" do poltico sugerem que uma "cincia" do poltico no deve ser entendida nem como simples "cincia dos factos"
5 6

Cfr. DANIEL-LOUIS SEILER, Comportement Politique Compare, Paris, 1985, p. 157 ss. Cfr. B. CLARKE, "Essentialy Contested Concepts", in British Journal ofPoli-tical Science, 1979, n. 9, p. 125.

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nem como pura "cincia normativa". Isto parece indiscutvel quando se tenta "isolar" a realidade poltica: por um lado, preocupamo-nos com as questes da verdadeira natureza da realidade poltica e com a explicao dos fenmenos ou acontecimentos polticos (teorias "realistas" do poltico); por outro lado, a descrio da realidade poltica no se divorcia do estabelecimento de padres ordenadores da vida social e poltica, isto , de medidas de valor segundo as quais a realidade deve ser valorada e/ou criticada ("teorias normativas do poltico"). O "poltico" transporta sempre duas componentes: uma componente fctica e uma componente normativa (ZIPPELIUS)7. Esta mesma complexidade do objecto est presente quando se discute o problema das relaes entre direito/poltica, constituio/ /realidade constitucional. Independentemente da aceitabilidade das duas componentes fctica e normativa na constituio da realidade poltica, a dimenso da juridicidade ganha relevo ao verificar-se que muitas das aces polticas so disciplinadas por regras preceptivas ou normativas, postas e/ou impostas segundo procedimentos ou processos adequados (= regras jurdicas). Estas regras, nas sociedades modernas, so prevalentemente reveladas por mensagens lingusticas escritas. o que acontece com o direito constitucional, considerado como direito para o poltico (SMEND), pois, atravs de regras preceptivas escritas (cfr., infra, o conceito de constituio), este direito estabelece um verdadeiro estatuto jurdicqjiq^^oltico ao: (1) definir os \ princpios polticos constitucinlmente estruturantes, como, por j exemplo, o princpio democrtico, o princpio republicano, o princ- j pio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, o prin- ; cpio pluralista; (2) ao prescrever a forma e estrutura do Estado ("Estado Unitrio". I nlo Federal", "Estado Regional") e a forma e j estrutura de governo ,' . gime poltico: regime misto parlamentar-pre-sidencial, regime parlamentar, regime presidencialista); (3) ao estabelecer as competncias e as atribuies constitucionais dos rgos de direco poltica (Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica e Governo); (4) ao determinar os princpios, formas e processos fundamentais da formao da vontade poltica e das subsequentes tomadas de decises por parte dos rgos poltico-constitucionais. Sintetizando estas ideias do direito constitucional como direito poltico, dir-se- que se trata: a) de um direito sobre o poltico (dado que, entre outras coisas, tem como objecto as formas e procedimentos
7

Cfr. R. Zi??EUVS,AllgemeineStaatslehre, 10.", Mnchen, 1988, pp. 10 ss.

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da formao da vontade e das tomadas de decises polticas): b) de um direito do poltico ( uma expresso normativa da constelao de foras polticas e sociais); c) de um direito para o poltico (estabelece medidas e fins ao processo poltico).
Sobre a caracterizao do direito constitucional como direito poltico cfr., na literatura mais recente, H. PETER SCHNEIDER, "Die Verfassung, Aufgabe und Strukture", in AOR, vol. 99 (1974), Beiheft, 1, p. 71; D. GRIMM, "Recht und Politik", in JUS, Ano 5 (1959), p. 502; idem, "Staatsrechtslehre und Poli-tikwissenschafte", in D. GRIMM (org.), Staatsrechtslehre und Politikwissens-chafte, vol. I, Frankfurt, 1973, p. 53; H. PETER BULL, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2.a ed., Kronberg, 1977, p. 35 ss; P. BADURA, Staatsrecht, 1985, p. 13. A ideia do direito constitucional como o "direito para o poltico" hoje um lugar comum. Desde R. SMEND, Staatsrechtliche Abhandlungen, 2.a ed., Mnchen, 1968, p. 82, e H. HELLER, Gesammelte Schriften, Leiden, vol. II, p. 336, at E. W. BCKENFRDE, "Die Methoden der Verfassungsinterpretation--Bestandeaufname und Kritik", in NJW, 1976, p. 2089 ss, e K. STERN, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2.a ed., Mnchen, 1984, p. 12 ss, que a doutrina alude ao "poltico como objecto especfico do direito constitucional". Em sentido coincidente, embora partindo de uma distino entre "direito poltico" e "direito constitucional", que aqui no ser acolhida, alude P. LUCAS VERDU ideia de o "direito poltico encontrar no constitucional, em certa medida, a sua verificao jurdica". Cfr. P. LUCAS VERDU, Curso de Derecho Poltico, Vol. 1, 2.a ed., Madrid, 1976, p. 41. Na moderna doutrina espanhola uma cuidadosa articulao de Poltica-Estado-Constituio encon-trar-se- em J. A. GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional 3a ed., Barcelona, 1987, e em J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y Fuentes de Ia Constitucion, Cordoba, 1989. A mesma ideia encontra-se tambm na doutrina francesa mais recente: cfr. por ex., J. CABANNE, Introdu-tion Vtude du Droit Constitutionnel et de Ia Science Politique, Toulouse, 1981, p. 16. No direito brasileiro, cfr., por ltimo, PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, p. 2; idem, Poltica e Constituio, p. 11 ss. A teoria da "constituio em sentido material" h muito que vem alicerando, na doutrina italiana, a imbricao entre o direito constitucional e o poltico. Cfr., por ltimo, S. BARTOLE, "Costituzione Materiali e Ragiona-mento Giuridico", in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, Padova, vol. II, 1985, p. 53 ss. Deve assinalar-se, porm, que esta caracterizao do direito constitucional como "direito poltico" no deve servir para caracterizar todas as manifestaes do direito constitucional. Como melhor se verificar adiante, a jurisdio constitucional no , propriamente, uma "actividade poltica" sob as vestes iurdicas. Cfr. HESSE, Grundzuge, cit. p. 216.

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B | O POLTICO E O ESTADO

I Estado e desenvolvimento poltico


1. Estado e desenvolvimento poltico Nas consideraes anteriores evitou-se deliberadamente falar em "constituio do Estado". A caracterizao da constituio como "estatuto jurdico do poltico" procura mesmo evitar que se estabelea uma dicotomia radical entre "constituio do Estado" e "constituio da sociedade civil". Por um lado, falar em "constituio do Estado" peca por defeito, pois os domnios abrangidos pelos programas normativos das constituies ultrapassam o mbito do Estado. Por outro lado, a constitucionalizao progressiva de determinadas dimenses da vida econmica, social e cultural, no implica que a constituio se converta em "cdigo" da sociedade civil. A constituio no deve ser estudada isoladamente. Pelo contrrio, ela conexiona-se com outras "categorias" polticas e "conjuntos sociais" (Estado, sistema poltico, sistema jurdico, ordenamento, instituio) de relevante significado para a captao do mundo circundante/estrutur ante do poltico. Isto aponta para a imprescindibilidade de algumas ideias bsicas sobre essas categorias e conjuntos. Comearemos pela categoria "Estado". 2. Estado e semntica da modernidade O facto de se preferir falar em "poltico" em vez de "Estado"8 no significa a remisso desta categoria conceituai para o campo das arqueologias jurdicas. O Estado foi uma categoria nuclear da semntica poltica da modernidade. Cabe perguntar: como e sob que forma o
Para a etimologia e evoluo do conceito cfr. PAUL-LUDWIG WEINACHT, Staat, Berlin, 1968; J. A. GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, p. 67 ss; N. MATTEUCCI, Stato, in Ene. novocento, 1984; G. BURDEAU, Utat Paris, 1970; AGUILERA DE PRAT/P. VILANOVA, Temas de Cincia Poltica, Barcelona, 1987, p. 223 ss; BOBBIO, "Estado", Enciclopdia Einaudi, Lisboa, vol. XIV, 1989. p. 215 ss.
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Estado , ainda hoje, um conceito operacional quando se procede a um estudo do estatuto jurdico do poltico essencialmente centrado no paradigma constituio-democracia-Estado constitucional democrtico? Neste curso, o Estado vai perspectivar-se como forma de racionalizao e generalizao do poltico das sociedades modernas. O que se pretende, nas actuais anlises do Estado, no a reedio de uma "Teoria do Estado" sistematicamente reconduzvel exposio ou construo de doutrinas acerca do Estado, mas a explicao da ocorrncia de uma srie de variveis polticas determinantes do aparecimento do "Estado" nos sistemas polticos modernos. Quer dizer: o Direito Constitucional e a Cincia Poltica (ao lado de outras cincias sociais) "regressam" ao Estado, no para reduzir o "poltico" ao Estado (paradigma estadualista), mas para conceber este como categoria explicativa e constitutiva da racionalizao do poltico, nas condies histricas, particulares e concretas, dos processos de transformao poltica do ocidente europeu a partir do sculo XVI. Neste sentido se pode dizer que a histria do Estado uma "histria no plural" (MAURICE AYMARD) do processo de sedimentao de ordenamentos jurdicos gerais (M. S. GIANNINI) no espao ocidental europeu.
Considerado como categoria analtica central pelas "doutrinas do Estado" (sobretudo de inspirao germnica) e pela teoria marxista, e reduzido a uma variante de modesto significado pela Cincia Poltica americana, o Estado ressurge agora, nos dois ltimos decnios, como um fenmeno estrutural, cuja gnese interessa tanto aos historiadores, a quem se deve uma reabilitao do tema, (cfr., entre ns, o iluminante contributo de ANTNIO HESPANHA, "Para uma teoria da histria institucional do Antigo Regime", in ANTNIO HESPANHA, (org.), Poder e Instituies na Europa do Antigo Regime, Lisboa, 1984) como aos socilogos e psiclogos interessados na compreenso do "processo de civilizao" (N. ELIAS) e do desenvolvimento poltico. Saliente-se ainda que alguma doutrina, muito recente, se insurge contra a tendncia da "desestadualizao" do poltico e contra a elaborao de uma dogmtica constitucional "introvertida", divorciada de um tipo de domnio como o Estado fenomenologicamente originrio e metaconstitucional (cfr., por todos, ISENSEE "Staat und Verfassung", in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, Vol. I, 1988, p. 20 ss). Neste sentido navegam tambm autores defensores do "renascimento do Estado", do "regresso s boas formas de Estado", da necessidade de um "direito poltico material" (cfr. W. LEISNER, Staats-renaissance. Die Wiederkehr der 'guten Staatsformen', Berlim, 1987, p. 43). A ideia subjacente ao texto tem presentes as anlises penetrantes de B. BADIE/P. BIRNBAUM (cfr. BADIE/P. BIRNBAUM, Sociologie de 1'tat, 2.a ed., Paris, 1982, p. 7), e P. BIRNBAUM, "Uaction de l'tat", in GRAWITZ/LECA, Trait de Science Politique, Vol. 3, p. 642), e de E. W. BCKENFRDE (cfr. "Die Entstehung des Staates ais Vorgang der Skularisation" in Staat-Gesellschaft--Freiheit, 1976, p. 42 ss), de M. S. GIANNINI, ao qual se deve a frmula

O Mundo Ambiente CircundantelEstruturante do Poltico e da Constituio 39 "ordenamento jurdico geral" (cfr. M. S. GIANNINI, "La Scienza Giuridica e i problemi dello Stato", in G. PIGA/F. SPANTIGATI (org.), Nuovi Moti per Ia formazione dei diritto, Padova, 1988, p. 299 ss) e de BOBBIO, "Estado", in Enciclopdia Einaudi, vol. 14, 1989, p. 215 ss.

3. A diferenciao do Estado Ao considerar-se o Estado como forma de generalizao e racionalizao do poltico est a pressupor-se tambm a sua diferenciao como modelo de domnio poltico relativamente a outros ordenamentos gerais que o precederam e a outras estruturas de domnio (governo, repblica, reino). Mais do que isso: a estadualidade, como forma soberana de domnio, interna e externa, territorialmente organizada, secularizadamente justificada, burocraticamente administrada, centralmente estruturada, plurisubjectivamente constituda, normativamente disciplinada e regularmente financiada por impostos, considerada como um momento decisivo do processo de desenvolvimento poltico. Os atributos ligados a esta forma de domnio soberania, seculariza-o, plurisubjectividade, burocracia, juridicizao normativa assumem-se, na sua globalidade, como manifestaes tpicas do "grande Estado moderno" (MAX WEBER) e como elementos especificamente constitutivos de um sistema poltico moderno. Por sua vez, estes elementos sugerem um sistema poltico com um grau relativamente elevado de diferenciao estrutural. Isto significa a existncia de esquemas organizatrios (assembleias legislativas, rgos de governo e administrao, instituies judicirias, funcionalismo, exrcito permanente, instrumento de informao e de transmisso de ordens/mensagens) com competncias e atribuies especficas. Dito em termos estruturofuncionalistas: num sistema poltico moderno, como o sistema estadual, existem estruturas diferenciadas que tendem a desempenhar, a ttulo principal, uma determinada funo. Esta diferenciao estrutural aponta para a necessidade de novas tecnologias polticas, cujos exemplos mais frisantes so: organizaes burocrticas centrais, leis gerais e impessoais, institucionalizao de um funcionalismo profissional, desenvolvimento de formas de participao poltica (direito de sufrgio, autonomia local), desenvolvimento da ideia de nacionalidade, desenvolvimento de actividades redistributivas. Quer a diferenciao estrutural quer o aparecimento de uma nova tecnologia poltica constituem implicaes do complexo fenmeno da construo de um centro poltico que tem como referente

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territorial um vasto espao, substancialmente superior s delimitaes territoriais da natureza feudal, tribal ou tnica. Construo de um centro poltico desenvolvimento poltico diferenciao do Estado, constituem, assim, os momentos decisivos da semntica da modernidade. Trata-se de um processo complexo e dinmico que ir conduzir imbricao de dois elementos constitutivos do Estado Constitucional o Estado e a Constituio.
No texto articula-se o aparecimento do Estado com o complexo fenmeno do desenvolvimento poltico. Este conceito, muito em voga na Cincia Poltica nos anos 50 e mergulhado em crise a partir dos fins dos anos 60, continua hoje, juntamente com outros conceitos modernizao e mobilizao , a ocupar a ateno das anlises politolgicas (sobretudo das de carcter comparatstico). Tal como outros conceitos, o conceito de desenvolvimento poltico oferece dificuldades pela sua polissemia (cfr. L. PYE, Aspects of Political Development, Little Brown, 1966, p. 37 ss): desenvolvimento poltico como resposta ao conjunto de exigncias do desenvolvimento econmico; desenvolvimento poltico como construo de um sistema adaptado s sociedades modernas; desenvolvimento poltico como realizao de prticas consideradas modernas (legalidade, meritocracia, participao); desenvolvimento poltico como equivalente construo do Estado-Nao; desenvolvimento poltico como sinnimo de desenvolvimento administrativo; desenvolvimento poltico como construo da democracia; desenvolvimento poltico como realizao de uma mudana estvel e determinada; desenvolvimento poltico como aperfeioamento das capacidades do sistema poltico; desenvolvimento poltico como processo de mobilizao e de mudana social). Note-se que, como recentemente observou J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado v Fuentes de Ia Constitucin, 1983, p. 3 ss, ainda hoje no est completamente esclarecido quando e como se produziu a reunio ou associao de "Constituio" e "Estado".

II Modelos e teorias
O discurso do texto tornar-se- mais inteligvel se for completado com a leitura das obras de MAX WEBER e TALCOTT PARSONS, por um lado, e de trabalhos recentes sobre o desenvolvimento poltico europeu/mundial (WALLERS-TEIN, ANDERSON, ROKKAN). AS informaes subsequentes procuram ser um ponto de apoio.

I Teorias clssicas explicativas da diferenciao do Estado


a) A racionalizao burocrtico-institucional do poltico (Max Weber) A teoria weberiana do Estado continua a merecer papel de destaque na explicao do desenvolvimento poltico. Retenhamos as linhas mestras de

O Mundo Ambiente Circundante/Estruturante do Poltico e da Constituio 41 MAX WEBER quanto a este ponto: o Estado uma empresa poltica de carcter institucional que possui o monoplio do uso legtimo da fora fsica dentro de determinado territrio. Tal como as empresas polticas que o precederam, o Estado reconduz-se a uma relao de homens dominando homens, relao essa que mantida pela violncia considerada legtima. Mas a differentia specifica do "grande Estado moderno" relativamente a frmulas precedentes a de depender tecnicamente, de forma absoluta, da sua base burocrtica. Da a insistncia de WEBER na anlise da burocracia estadual. b) O Estado como forma principal de organizao da instncia poltica de uma sociedade antagnica (K. MARX) O Estado, na sua dupla dimenso de poder de Estado e aparelho de Estado, a forma principal de organizao da instncia poltica: atravs do poder de Estado tm expresso as relaes de domnio localizadas numa sociedade dividida em classes: atravs do aparelho de Estado, constituem-se os instrumentos especializados ao servio do poder de Estado. c) O Estado como processo de diferenciao estrutural (WEBER, PAR-SONS, ALMOND) Um dos elementos caractersticos dos sistemas modernos o seu grau relativamente elevado de diferenciao estrutural. Isto significa a existncia de organizaes (assembleias legislativas, rgos executivos, administrativos, instituies judicirias, rgos de informao) com competncia especfica. Dito por outras palavras: cada estrutura tende a desempenhar uma determinada funo. esta diferenciao de estruturas que falta num sistema poltico no desenvolvido.

II Anlises modernas do desenvolvimento poltico 1. Modelos geo-econmicos


1.1. O modelo de I. WALLERSTEIN 9 O desenvolvimento econmico desigual a partir do Renascimento explica a diferenciao dos sistemas poltico europeus (1) (clivagem Oeste-Leste) e o aparecimento do Estado como elemento importante de diferenciao do sistema poltico interno (2): (1) Diferenciao dos sistemas polticos europeus As transformaes tecnolgicas dos sculos XV-XVII consagraram o nascimento de uma economia mundial, martima e comercial, criadora de uma 9 Cfr. I. WALLERSTEIN, The Modern World Systems, New York, Academic Press, 1974. Existe trad. portuguesa: O Sistema Mundial Moderno, I, Lisboa, 1990.

42 Direito Constitucional diviso do trabalho entre as vrias reas do globo, que beneficiaram os pases perifricos da Europa, enquanto os pases do centro e leste sofreram regresso econmica que os obrigou especializao agrcola. (2) Diferenciao do Sistema Poltico Interno O afluxo de recursos econmicos e monetrios permitiu o rpido desenvolvimento dos aparelhos burocrticos centrais, bem como a exigncia de proteco poltica feita pelas elites econmicas relativamente s suas actividades industriais e comerciais. 1.2. O modelo de P. ANDERSON 10 Trata-se ainda de uma interpretao scio-econmica. Enquanto I. WAL-LERSTEIN explica a diferenciao dos sistemas polticos atravs da sua posio no seio do sistema econmico internacional, P. ANDERSON coloca o acento tnico nas diferentes trajectrias seguidas pelos estados absolutos europeus. Explica a clivagem Oeste/Leste atravs dos diferentes processos de feudali-dade (feudalidade ocidental/feudalidade oriental ) e considera como causa ou circunstncias imediatas da construo do Estado/Nao a deslocao do poder aristocrtico face transformao do mundo rural e a asceno da burguesia mercantil pr-capitalista. O Estado-Nao justificava-se pela necessidade de conciliar a permanncia do poder poltico da nobreza e o reforo das capacidades econmicas da burguesia mercantil em asceno.

2. Modelos geo-polticos
2.1. O modelo de S. ROKKAN n S. ROKKAN prope-nos uma explicao do nascimento do Estado-Nao atravs de um conjunto de variveis extraeconmicas relacionadas com a cultura particular de cada populao. Isto leva o autor elaborao de uma carta conceituai da Europa dos sculos xvi a XVIII: (1) Variveis explicativas ROKKAN combina trs sries de variveis em cada etapa do desenvolvimento poltico: variveis econmicas (intensidade dos fluxos comerciais, poder das relaes de troca); variveis territoriais (extenso do controlo do "centro" em relao periferia em virtude da sua fora administrativa e militar); 10 Cfr. P. ANDERSON, Lineages of the Absolutist State, London, 1974 (h traduo portuguesa). 11 S. ROKKAN desenvolveu este modelo em vrios trabalhos, dos quais destacamos: "Cities, States and Nations: a Dimensional Model for Study of Contrasts in Development", in EISENSTADT/ROKKAN, Building States and Nations, Beverly Hills, 1973, Vol. I, p. 73-96.

O Mundo Ambiente CircundantelEstruturante do Poltico e da Constituio 43 variveis culturais (grau de homogeneidade tnica e lingustica das populaes controladas pelo centro, nvel de nacionalizao da cultura territorial). (2) A "carta conceituai" da Europa Com estas trs variveis, ROKKAN distingue vrios tipos de desenvolvimento poltico, trabalhando com a clivagem Este-Oeste referida por ANDERSON e WALLERSTEIN, e juntando-lhe a clivagem Sul-Norte: (i) a clivagem Este--Oeste explica-se pela interveno conjunta de variveis econmicas (economia urbana e comercial do Estado-Nao ocidental e economia rural do Estado--Nao oriental) e de variveis territoriais (Estados-Naes estruturados controlando vastas zonas de territrios e micro-Estados sem territrios perifricos); (ii) Clivagem Norte-Sul (desenvolvimento da Europa Setentrional influenciada pela Reforma e no desenvolvimento da Europa meridional, de influncia catlica).

III Estado constitucional democrtico


As anlises anteriores demonstram que o Estado deve entender--se como conceito historicamente concreto e como modelo de domnio poltico tpico da modernidade (cfr. infra, conceito de domnio poltico). Se pretendssemos caracterizar esta categoria poltica da modernidade, dir-se-ia que o Estado um sistema processual e dinmico e no uma essncia imutvel ou um tipo de domnio poltico fenomenologicamente originrio e metaconstitucional. Alm disso, o esquema racional da estadualidade encontra expresso jurdico-poltica adequada num sistema poltico normativamente conformado por uma constituio e democraticamente legitimado. Por outras palavras: o Estado concebe-se hoje como Estado constitucional democrtico, porque ele conformado por uma lei fundamental escrita (= constituio juridicamente constitutiva das "estruturas bsicas da justia") e pressupe um modelo de legitimao tendencialmente reconduzvel legitimao democrtica (cfr. infra, Parte IV, Padro I, Cap. 2Q, Estruturas do Estado de direito democrtico).
A posio do texto aproxima-se no apenas dos ensinamentos historio-grficos mais recentes, mas tambm da leitura que uma significativa parte da doutrina constitucionalista faz do paradigma da estadualidade. Cfr., por exemplo, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. III, 2.a ed., p. 7 ss e 20 ss; P. BADURA, Staatsrecht, p. 2 ss; PERNTHALER, Allgemeine Staatslehre, p. 12 ss; A. PIZZORUSSO, Lezioni di Diritto Costituzionale, 3.a ed., Roma, 1984, p. 14 ss; K. HESSE, Grundzuge, 16.a ed., 1988, p. 9 ss. Pelo contrrio, merecem-nos reticncias as posies que continuam a insistir num "pensamento imperial" do Estado (LEISNER), considerando-o como um valor em si ou como organizao finalisticamente racional, portadora de

44 Direito Constitucional fins autnomos e de estruturas fundamentais unidade poltica, unidade de deciso, unidade jurdica, unidade do poder. Refraces desta ideia podem ver--se, entre ns, em LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, Coimbra, 1988, pg. 288 ss. A concepo realista e organizatria do Estado (cfr. THEDA SKOCPOL, Estados e Revolues, Lisboa, 1985, p. 44) que perpassa no texto afasta-se tambm de uma concepo essencialisticamente classista de Estado, segundo a qual "o Estado no passa do poder de uma certa categoria de homens (classe ou classes dominantes), que utilizada no em benefcio da ordem ou do interesse geral, mas para 'governar' (submeter, oprimir, explorar) outros homens (classe ou classes dominantes), recorrendo para tal a um aparelho de coaco e violncia que funciona de modo sistemtico e permanente" (neste sentido o tradicional sentido marxista cfr. Lus DE S, Introduo Teoria do Estado, Lisboa, 1986, p. 31). Esta concepo identifica Estado e domnio, Estado e poder (cfr. infra, domnio poltico), "instrumentaliza" o Estado e apresenta dificuldades para a compreenso do "Estado pluriclasse", modernamente discutido, sobretudo pela doutrina italiana (cfr., por ex., GIANNINI, La Scienza Giuridica e i Problemi dello Stato, cit., p. 313). Para uma boa sntese das recentes interpretaes marxistas do Estado cfr. CARNOY, The State and Poli-tical Theory, Princeton, New Jersey, 1984. A perspectiva do texto representa um regresso ao Estado atravs da teoria da constituio (cfr. este regresso em J. DEARLOVE, "Bringing the Constitution Back in Political Science and the State", Political Studies, 1989, p. 521.

IV Poltico e sistema poltico


A proposta que agora vai ser feita a seguinte: a captao do mundo circundante/estruturante do estatuto jurdico do poltico aponta para a mprescindibilidade de algumas ideias bsicas relativas anlise do poltico e do direito como subsistemas do sistema social. A proposta cientfica que se deixa antever no texto a do recurso anlise sistmica integrada numa epistemologia da complexidade. As culturas jurdicas e polticas modernas tendem a considerar o poltico e o direito como sistemas.
Uma introduo sugestiva anlise dos sistemas polticos encontra-se em J. W. LAPIERRE, VAnalyse des systmes politiques, Paris, Puf, 1973. Relativamente ao direito, o conjunto de estudos inseridos nos Archives de Philosophie du Droit, Vol. 31, 1986, sob a epgrafe "Le sistme juridique", constitui uma fonte de ensinamentos riqussima. Uma anlise sucinta da aplicao da anlise sistmica ao estudo do direito encontra-se em W. KRAWIETZ, "Recht und Moderne Systemtheorie", in Rechtstheorie, Beiheft, 10, 1986, p. 281 ss, e ainda R. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, 10a ed., 1987, Munchen, p. 17 ss. A evoluo mais recente da teoria do sistema jurdico sistemas autoreferenciais ou autopoiticos encontrar-se- em N. LUHMANN, Soziale Systeme, 1984.

O Mundo Ambiente CircundantelEstruturante do Poltico e da Constituio 45 A problemtica da epistemologia da complexidade, insinuada tambm no texto, liga-se, em alguma medida, a LUHMANN, mas a fonte inspiradora so sobretudo os escritos de EDGAR MORIN, cfr. Echanges avec Edgar Morin: science et conscience de Ia complexit, coord. de Atias e J. L. Moigne, Aix-en--Provence, 1984.

1. Os conceitos operacionais ou gramtica da sistemacidade a) Sistema social De forma deliberadamente abstracta e independente de qualquer "teoria sistmica" particular (ex: Easton, Luhmann) poderemos caracterizar um sistema como um conjunto de elementos em interaco, organizado em totalidade, que reage s interaces de tal forma que, quer ao nvel dos elementos constitutivos quer ao nvel do conjunto, aparecem fenmenos e qualidades novas no reconduzveis aos elementos isolados ou sua simples soma. Aplicada esta noo ao sistema social, dir-se- que a comunidade se apresenta como um "sistema de interaces": as relaes entre os indivduos so caracterizados pelo facto de as suas aces se encontrarem numa relao recproca e obedecerem a determinados modelos de conduta. Estas relaes formam, assim, um conjunto de condutas diversamente conexionadas que poderemos designar como "estrutura complexa de condutas". Partindo dos trs elementos fundamentais do sistema definio do conjunto, definio dos elementos do conjunto, definio da ordem do conjunto e das propriedades desta ordem afirmar-se-, com LUHMANN, que as comunidades formam-se e conservam-se atravs de processos de interaco sociais regulativamente orientados (ex: pelo ordenamento constitucional), mas em que, por um lado, as partes do sistema procuram defender e alargar o seu campo de autonomia funcional, e, por outro lado, o sistema tenta "pesar" e integrar as foras autnomas ou particulares. b) Sistema poltico O sistema poltico constituir um subsistema social que pode ser definido como um sistema organizado de interaces, cuja eficcia assenta na aliana entre o monoplio tendencial da coero e a procura de uma legitimidade mnima (PH. BRAUD). Esta definio torna transparentes vrias dimenses do sistema poltico:

46 Direito Constitucional

(1) o sistema poltico um sistema organizado de interaces mltiplas, isto , no se trata apenas de interaces entre dois actores ou indivduos (interaco "di-dica"), mas de interaces entre vrios sujeitos actuantes no sistema ("ndicas"); (2) o sistema poltico, ao estabelecer autoritativamente esquemas regulativos, procura beneficiar tambm de suportes ou apoios (EASTON) que lhe permitam assegurar a persistncia; (3) o sistema poltico organiza-se segundo um cdigo binrio (N. LUHMANN) que lhe permite, por um lado, diferenciar-se do meio ambiente e autoreproduzir-se, e, por outro lado, estar aberto s contingncias dos subsistemas que o circundam. Das caractersticas anteriormente apontadas conclui-se que, se o sistema poltico um sistema de interaces mltiplas, ele tambm um sistema situado e aberto, pois inscreve-se num mundo contingente, estruturante/estruturado, constitudo por vrios outros sistemas (sistema internacional, sistema econmico, sistema ecolgico, sistema geogrfico). Os fenmenos, acontecimentos, factos, situaes e circunstncias desenvolvidas no meio ambiente, constituem informaes para o sistema poltico que as vai seleccionar e determinar atravs de uma mediao racionalizadora revelada por regras ou normas de diferente espcie (normas jurdicas, regulaes sociais, normas lingusticas, ordens de valores, padres de comportamento, regras de moralidade). Nas consideraes subsequentes interessar-nos-o as normas jurdicas e o respectivo sistema: o sistema jurdico. c) O sistema jurdico Na cultura jurdica moderna o conjunto de normas jurdicas (regras+princpios jurdicos) constitutivas de uma sociedade organizada concebido como um sistema de normas juridicamente vinculan-tes- sistema jurdico. Mas o que significa, em termos elementares, esta visualizao do complexo de regras e princpios jurdicos como sistema? Dos vrios modos em que se fala do direito como sistema, seleccionaremos os trs seguintes: (1) o direito forma um sistema quando as normas se reconduzem a uma nica fonte de produo (ex: "o sistema de normas do Estado portugus);

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(2) o direito forma um sistema quando um complexo de normas deriva materialmente de uma nica norma (ex: "sistema de normas fundado no princpio do Estado de direito"); (3) o direito constitui um sistema quando se reconduz, formal e procedimentalmente, a uma idntica norma fundamental. Nesta ltima acepo a que agora nos interessa diz-se que o sistema jurdico portugus assenta numa norma fundamental positiva a constituio que, por sua vez, "delega" noutros rgos o poder de produzir outra categoria de normas. neste sentido que se fala do direito como um sistema dinmico de normas (H. KELSEN).
Refira-se que quando a moderna literatura jurdica e sociolgico-jurdica caracteriza o direito como sistema tem em vista uma nova "galxia" ou "paradigma" sistmico o sistema auto-referencial ou autopoitico. Enquanto o sistema normativo de KELSEN e da Escola de Viena se concebia como um sistema piramidal de normas jurdicas positivas (a que no era alheia uma teoria do Estado primordialmente estruturante), a ideia de autopoiesis prefere um sistema circular e contnuo de "creatio continua " fala N. LUHMANN em que cada elemento recebe a sua qualidade normativa de um outro elemento, que, por sua vez, determina um outro sem que seja possvel descortinar neste circuito "auto-referencial" qualquer ideia de prioridade ou de primazia. Cfr., essencialmente, LUHMANN, "Die Einheit des Rechtssystems", in Rechtstheorie, 14, 1983, p. 129 ss; "Die Codierung des Rechtssystems", in Rechtstheorie, 17, 1986, p. 170 ss. As ideias de auto-referncia estaro ligadas reconduo do direito a um sistema funcional da sociedade ps-moderna, caracterizado por uma direco incerta, flexvel e descentralizada, e no por uma regulao jurdica estadualmente imposta. Para alguns, estes termos sofisticados significam apenas uma estratgia terica de justificao das polticas sociais e econmicas do neo-liberalismo. Cfr., por ex., N. DIMMEL/A. NOLL, "Autopoiesis und Selbstreferentialitat ais 'post-moderne Rechtstheorie' Die neue reine Rechtsleere", in Demokratie undRecht, 4/1988, p. 379 ss. Para uma breve sntese das vrias acepes de "sistema jurdico" cfr. TARELLO, "Organizzazione giuridica e societ moderna", in G. AMATO/A. BAR-BERA, Manuale di Diritto Pubblico, Bologna, 1984, p. 13 ss; TARELLO , "Sistema Giuridico", "Ordinamento Giuridico", in GASTIGNONE/GUASTINI/TARELLO, Introduzione Terica alio Studio dei Diritto, Gnova, 1988, p. 77 ss.; TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR, Conceito de sistema no direito: uma investigao histrica a partir da obra jusfilosfica de Emil Lask, S. Paulo, 1976, p. 8; MARCELO NEVES, Teoria da Inconstitucionalidade das Leis, S. Paulo, 1988.

2. Normas, sistema jurdico e estruturas de domnio a) Estruturas de domnio Independentemente das vrias compreenses ou pr-compreen-ses do poder, os discursos politolgicos julgam "irrealista" e "meta-

48 Direito Constitucional

fsico" justificar a criao de normas (desde logo do "pacto fundador" ou "constituio"), recorrendo a "estados de natureza", a "estados iniciais hipotticos", a "estados puros de virgindade", a "consensos entre comunicantes livres e iguais", considerados aprioristicamente igualitrios ou quase igualitrios. Em vez de se partir de um "grau zero de desigualdade" deve, pelo contrrio, considerar-se que um poder poltico alicerado em estruturas de domnio e hegemonia desi-gualitrias que est na base da produo de normas juridicamente vinculativas 12. As normas e outras regras jurdicas (princpios, costumes) so criadas, densificadas e concretizadas, tendo em conta uma multiplicidade de factores sociais produo de bens materiais e simblicos, relaes de poder e de influncia, habitus social. A importncia destes factores revela-se logo no momento da gnese e criao de uma lei fundamental ou constituio, isto , quando o poder constituinte "cria" uma lei constitucional. Revela-se, depois, quando a "pluralidade de concretizadores" das normas constitucionais (legislador, administrao, juizes, cidados) interpretam e aplicam as normas e princpios positivamente plasmados na constituio. No primeiro momento (criao da constituio) salienta-se a importncia da chamada constituio material, isto , o conjunto de foras sociais, partidrias, culturais, econmicas e religiosas que transportam determinados interesses, valores ou mundividncias, decisivamente con-dicionadores do "contedo" do pacto fundador. No segundo momento interpretao, densificao, concretizao de normas , aponta-se para a necessidade de o programa e mbito das normas constitucionais estar aberto evoluo da "realidade constitucional". b) O triltero mgico: poder-normas-domnio A articulao destas ideias conduziria a um "triltero mgico" cujos pontos conceituais estruturantes seriam os seguintes: (1) as normas jurdicas so criadas por um poder(es) de natureza injuntiva; (2) o poder poltico concebe-se como uma modalidade de interaco social; (3) a um nvel profundo, o poder poltico assenta em estruturas de domnio, entendendo-se por domnio a distribuio
12

Cfr. PH. BRAUD, "DU Pouvoir en General au pouvoir politique", in GRA-WITZ/LECA, Trait de Science Politique, Vol. I, p. 335.

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desigualitria das bases de poder (produo de bens materiais, produo de bens simblicos, deteno de instrumentos de coero); (4) a articulao do domnio (nvel profundo) com o poder (nvel superficial de interaco) pressupe esquemas de mediao ou modos de racionalidade mediadora essencialmente revelados por normas juridicamente vinculantes.
Alguns conceitos referidos no texto pressupem o intertexto de PIERRE BOURDIEU. Para um melhor conhecimento de noes tais como reproduo, poder simblico, habitus, convm travar conhecimento com a obra deste importante autor francs cfr. La distinction. Critique sociale du jugement, Paris, Minuit, 1979; Le sens practique, Paris, Minuit, 1980; La Reproduction, lments por une thorie de Ia violence symbolique, Paris, Minuit, 1970). Para uma leitura global veja-se a colectnea, O Poder simblico, Lisboa, Difel, 1989.

V Poltico e Jogo poltico


1. Regras do jogo e espao de criatividade poltica Alguns autores assinalam s normas e princpios constitucionais um "sentido de colocao", um "sentido de estratgia", para vincar a ideia de que, para alm das regras constitucionais, no h um vazio, mas um espao de jogo aberto criatividade prtica e estratgica dos jogadores. Para se compreender este "jogo do direito" deveremos reter dois elementos essenciais do conceito de jogo: (1) as regras convencionais, reguladoras e institucionalizadoras, que devem ser observadas pelos "actores" ou "jogadores" polticos (as "regras do jogo"); (2) espao de indeterminao que permite a inventividade, a criatividade das "personae" que actuam na cena jurdico--poltica. No plano constitucional, dir-se-ia que o corpus constitucional estabeleceria um conjunto de regras convencionais (= regras do jogo) sobre as quais podem assentar as mais diversas estratgias constitucionais. 2. A forma da prtica poltica: plural, relativa e circular A aplicao da "teoria dos jogos" na explicao dos fenmenos, comportamentos e dinmica poltico-constitucional, visaria pr em

50 Direito Constitucional

relevo: (1) a insuficincia de critrios formais e normativos, assentes em competncias, funes e procedimentos; (2) a necessidade de explicar a prtica poltico-constitucional de uma forma plural, relativa e circular. Com base nas mesmas normas constitucionais, os actores polticos desenvolvem prticas diversas, com efeitos circulares (resultantes das interaces) e com "nuances" e intensidades variadas. Esta sugesto da teoria dos jogos tem operatividade prtica nos domnios em que se pode falar de funo de direco poltica (indirizzo poltico, na terminologia italiana), pois a poltica pressupe sempre possibilidade de escolha, mas j menos adequada nos casos em que se trata de uma actividade normativoconcretizadora do direito constitucional.
A Cincia Poltica tem desenvolvido modelos mais ou menos sofisticados com base na "teoria dos jogos" (cfr., sobretudo, A. RAPOPORT, N-Person Game Theory, Ann Albor, 1970; LUCE/RAIFFA, Games and Decisions, New York, 1966; H. MOULIN, Introduction Ia Thorie desJeux, Paris, 1980). No mbito do Direito Constitucional, a transferncia ilimitada da "teoria dos jogos" pode conduzir a resultados inaceitveis, transformando este ramo do direito numa cincia do funcionamento global do regime poltico e desprezando as dimenses normativo-concretizadoras que as jurisprudncias constitucionais vm alicerando progressivamente. Por desprezar ou minimizar esta tarefa de optimizao vinculante que nos parece justificada a crtica de GARCIA DE ENTERRIA ao uso "abusivo" do duvergerismo no direito constitucional. A ideia de DUVERGER sobre as constituies ilustra-se com a seguinte passagem do livro Xeque-Mate (Lisboa, 1978), p. 18: "As constituies parecem-se um pouco com as regras de um jogo cujas figuras variam consoante as capacidades dos jogadores, a composio das equipas, as suas escolhas estratgicas e os casos da partida. Uma Constituio no se limita a delinear um s esquema governamental: desenha vrios esquemas cuja aplicao depende do estado das foras em presena. assim que regimes polticos diferentes podem funcionar dentro do mesmo quadro jurdico, que pode ser mais ou menos severo consoante restrinja ou multiplique o nmero de modelos aplicveis e a amplido das diferenas entre si, tal como num jogo determinado as regras permitem mltiplos tipos de partidas, mais variadas, ao passo que noutro no admitem grandes possibilidades e, mesmo assim, muito prximas umas das outras." A ideia de constituio como um "jogo" tributria das anlises estrutu-ralistas que alguns autores pretendem transferir para o campo do direito. Cfr., A. J. ARNAUD, Essai d'analyse structurale du code civil franais. La rgle du jeu dans Ia paix bourgeoise, Paris, 1973, p. 18 ss. Uma crtica sumria s tentativas estruturalistas ver-se- em M. MIAILLE , Uma introduo crtica do Direito, p. 30 ss, que acusa o estruturalismo de ser um "fetichismo de forma". A constituio entendida como um conjunto de regras de jogo em que cada um dos actores polticos escolhe entre vrias condutas, no em funo do sentido normativo da constituio, mas sim tendo em conta as reaces que ele pode originar nos seus adversrios, conduz, afinal, ao entendimento da cincia

O Mundo Ambiente CircundantelEstruturante do Poltico e da Constituio 51 do direito constitucional como cincia do funcionamento global do regime poltico. O leit-motiv central desta teoria o seguinte: se o regime poltico, constitucionalmente definido, resulta, na prtica, da soma de estratgias polticas dos actores, ento teoria constitucional pertence averiguar "no os comportamentos que as autoridades devem adoptar para agir em conformidade com as normas constitucionais, mas sim quais os comportamentos que elas poderiam adoptar em tal ou tal circunstncia e quais as reaces que da poderiam resultar por parte de outras autoridades". Cfr., M. TROPER, "La consti-tution et ses reprsentations sous Ia V.e Republique", Pouvoirs, 4/1981, p. 61 ss. Uma aplicao concreta deste mtodo ver-se- em O. DUHAMEL, "La Cons-titution de Ia V Republique et 1'alternance", Pouvoirs, 1/1981, p. 47 ss. Entre ns, cfr., VEIGA DOMINGOS, Portugal Poltico, Anlise das Instituies, Lisboa, 1980, p. 33, que tambm se refere a uma "luta cerrada entre os diferentes grupos de interesses", subjacente a toda uma arquitectnica jurdica, e ao facto de o Direito, particularmente o Direito Constitucional, surgir no conflito ideolgico "com uma linguagem codificada, cujo contedo latente necessrio desvendar". A Cincia Poltica pode inspirar-se na games theorie dos anglo-saxni-cos para procurar fazer uma anlise do discurso poltico como um jogo estratgico de aco e reaco, pergunta e resposta, domnio e rectroaco. A "verdade" poder estar escondida nas "formas jurdicas". Cfr., precisamente, FOUCAULT, La verdade y Ia formas jurdicas, Barcelona, 1980, p. 15. Mas o direito constitucional uma cincia normativa, que no pode abdicar de uma metodologia e metdicas especficas, essencialmente dirigidas ao processo de concretizao e aplicao das normas constitucionais. Apesar disto, as sugestes de FOUCAULT, do estruturalismo e da teoria dos jogos, merecero adiante, ao referir-se histria constitucional, algumas aplicaes. No plano teortico-filosfico, cfr. tambm: J. DERRIDA, "La structure, le signe et le jeu dans le discours des sciences humaines", mUcriture et Ia diffrence, Paris, Seuil, 1967; F. OST, "Entre ordre et dsordre: le jeu du droit. Discussion du paradigma autopoitique appliqu au droit", in Archives de Philosophie du Droit, 33 (1986), p. 133 ss. Por ltimo, assinalando a passagem de uma concepo poltica do direito constitucional para um novo "direito constitucional jurisprudencial" cfr. D. TURPIN, Droit Constitutionnel, Paris, 1992, p. 4 ss. Esta concepo de um direito constitucional dito pelos "juizes" em que a "legitimidade tcnica" destes substituiria a "legitimidade democrtica da maioria (cf. TURPIN, cit., p. 6) merece-nos tambm reticncias. Entre um "direito de estratgias polticas" e um "direito de casos jurisprudenciais" situa-se grande parte da prpria dinmica jurdico--constitucional.

CAPTULO 3

CONCEITO, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO


Sumrio
A) O SENTIDO DE CONSTITUIO I A plurisignificatividade do conceito de constituio 1. O conceito histrico-universal de constituio 2. A constituio como fonte de direito 3. A constituio como modo de ser de comunidade 4. A constituio como fonte jurdica do povo 5. A constituio como ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito. 7. Conceito ideal de constituio e Estado Constitucional II A constituio como constituio escrita 1. A constituio instrumental 2. A constituio formal 3. A constituio normativa 4. A constituio material 5. Constituio material e fontes no constitucionais 6. A constituio material como conjunto de normas substantivas inseridas no texto constitucional B) ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO 1. A funo da lei constitucional 2. A estrutura constitucional C) O DEBATE TEORTICO-CONSTITUCIONAL I Os pontos de partida para a compreenso da constituio 1. Necessidade de um conceito de constituio constitucionalmente adequado 2. Crise e crtica do conceito de constituio II As orientaes teorticas 1. A subsistncia da compreenso formal de constituio 2. A teoria materialista da constituio 3. A compreenso material de constituio

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Indicaes bibliogrficas
A) O SENTIDO DA CONSTITUIO BONAVIDES, P. Poltica e Constituio, Rio de Janeiro, 1984. BARACHO J. A. O "Teoria Geral do Constitucionalismo" in Revista de Informao Legislativa, 91 (1986), p. 5 ss. BURDEAU, G. Trait de Science Politique, vol. IV, Paris, 1974, pp. 21 ss. BRUNNER, O. Moderne Verfassungsbegriff und mittelalterliche Verfassungs-geschichte, in Herrschaft und Staat im Mittelalter, Darmstadt, 1965. KRIELE, M. Einfiihrung in die Staatslehre, Reinbeck bei Hamburg, 1975. LOWENSTEIN, K. Verfassungslehre (trad. esp. Teoria de Ia Constitucin, 2." ed. Barcelona, 1976). LUCAS VERDU, P. Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid, 1984. MCJLWAIN, C. H. Constitutionalism: Ancient and Modern, A.' ed., Itaca and London, 1976. ROGRIO SOARES "O conceito ocidental de constituio", in RU, 119, p. 36 ss. SILVA, J. A. Aplicabilidade das normas constitucionais, 2' ed., S. Paulo, 1982, p. 9 ss. WAHL, RAINER "O primado da constituio", ROA, 48 (1987) p. 61 ss.

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Conceito, estrutura e funo da constituio

55

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r
A | O SENTIDO DE CONSTITUIO

I A plurisignificatividade do conceito de constituio


1. O conceito histrco-universal de constituio As constituies escritas so uma criao da poca moderna. No entanto todas as sociedades politicamente organizadas, quaisquer que sejam as suas estruturas sociais, possuem certas formas de ordenao susceptveis de serem designadas por constituio. Todos os pases possuem, possuram sempre, em todos os momentos da sua histria, uma constituio real e efectiva.1 Este conceito de constituio apresenta-se-nos com um carcter histrico e uma dimenso universal o conceito histrico-universal de constituio 2. 2. A constituio como fonte de direito

Este sentido vamos encontr-lo na histria constitucional romana. A, a expresso constitutiones principum (edicta, decreta, rescripta, mandata, adnotationes, pragmaticae santiones) era utilizada para indicar os actos normativos do imperador que
passaram a ter valor de lei. As constituies imperiais no tinham, pois, o sentido de constituio de um Estado; eram, sim, fonte escrita de direito com valor de lei3.
Cfr. LASSALE, O que uma Constituio Poltica, p. 38. Cfr. RENNER, Der Verfassungsbegriff, p. 18; HELLER , Teoria dei Estado, cit., p. 268; M. ROGGENTIN, ber den Begriff der Verfassung in Deutschland im 18. und 19. Jahrhundert (copiografado), Hamburg, 1973, pp. 1 ss. Entre ns, cfr. MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 349; por ltimo, ROGRIO SOARES, "O conceito ocidental de constituio", in RLJ, 119, p. 36 ss. 3 Alguns publicistas (LAVAGNA, MORTATI) consideram que na linguagem jurdica romana a expresso constitutiones principum indicava os actos normativos do imperador dotados de eficcia superior a quaisquer outros. questionvel esta
1 2

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3. A constituio como modo de ser da comunidade Aristteles oferece-nos um conceito de constituio (politeia) que significa o prprio modo de ser da polis, ou seja, a totalidade da estrutura social da comunidade. A constituio do Estado tem por objecto a organizao das magistraturas, a distribuio dos poderes, as atribuies de soberania, numa palavra, a determinao do fim especial de cada associao poltica.4 No conceito aristotlico de constituio juntam-se dois aspectos modernos: (1) a constituio como ordenamento fundamental de uma associao poltica; (2) a constituio como o conjunto de regras organizatorias destinadas a disciplinar as relaes entre os vrios rgos de soberania5. 4. A constituio como organizao jurdica do povo O constitucionalismo da Repblica Romana oferece-nos um conceito de constituio a constituio como organizao jurdica do povo que reputamos importante por uma dupla ordem de consideraes: por um lado, um conceito tendencialmente jurdico; por outro lado, avulta nele a importncia do povo (populus) como organismo ligado por estruturas jurdicas em vista de um fim comum6. A definio de Ccero a este respeito particularmente significativa, ao considerar a res publica como agregado de homens associados mediante um consentimento jurdico e por causa de uma utilidade comum7. Se o termo populus (Senatus Populusque Romanus) tem j
impostao. Deve notar-se que, primitivamente (sculo I), as constituies imperiais tinham apenas um valor jurdico de ordem prtica e que s a partir do sculo IV que elas passaram a ser a nica fonte de direito e a ser consideradas sagradas. Sobre o modo como as constituies imperiais adquiriram fora de lei cfr. WOLFGANG KUNKEL, An Introduction to Roman Legal and Constitutional History, 2." ed., Oxford, 1973, p. 127; SEBASTIO CRUZ, Direito Romano, 4.a ed., Coimbra, 1984, Vol, I, p. 268. No sentido criticado nesta nota, cfr. LAVAGNA, Istituzione, cit., p. 196; MORTATI, Dottrine sulla costituzione, in Scritti, vol. 11, p. 84. O sentido de constituio referido no texto aparece tambm no direito cannico (constituies pontificiais e sinodais). 4 Cfr. ARISTTELES, Poltica, 1965, p. 293. 5 Cfr. LAVAGNA, Istituzioni, cit.. p 196; MORTATI, Dottrine generali, cit., p. 84. 6 Sobre as noes de populus res publica e civitas e o seu valor pol-tico-jurdico cfr. GAUDEMET, Institutions de UAntiquit, Paris, 1967, pp. 354 ss. 7 Em De res publica, I, 25, 39 encontramos precisamente esta definio de CCERO: Est igitur inquit Africanus, res publica res populi, populus autem non omnis

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uma conotao jurdico-poltica na medida em que evoca a personificao da cidade, a res publica , ainda, mais que populus, uma noo jurdico-poltica8: res publica exprime a colectividade tomada na sua individualidade como sujeito de relaes jurdicas. Neste sentido se afirmou que a res publica era a organizao jurdica do povo910. A civitas representava, precisamente, uma forma de res publica: comunidade juridicamente organizada cujo centro era constitudo por uma cidade. 5. A constituio como lex fundamentalis Na Idade Mdia assistimos ao desenvolvimento da noo de lei fundamental. Nos primeiros tempos, corresponde a sedimentao, em termos vagos, de um conjunto de princpios ticoreligiosos e de normas consuetudinrias ou pactcias, que vinculavam reciprocamente o rei e as vrias classes sociais, no podendo ser violadas pelo titular do poder soberano. A ideia da lei fundamental como lei suprema limitativa dos poderes soberanos vir a ser particularmente salientada pelos monar-cmacos franceses e reconduzida velha distino do sculo VI entre lois de royaume e lois du roi n. Estas ltimas eram feitas pelo rei
hominum coetus quoque modo congregatus, sed coetus multidudinis jris consensu et utilitatis communione sociatus. Como se v, se CCERO no tem em vista falar da Repblica Romana como Estado dotado de personalidade jurdica, no sentido moderno, tambm flo identifica populus com multitudo, ou seja, como um simples agregado de indivduos. Curioso seria investigar se na definio de CCERO no estaro j presentes as ideias de poder constituinte do povo e de contrato social (sed coetus multitudinis consensu) que viro a ser agitadas pelo jusnaturalismo e racionalismo modernos. 8 Cfr. GAUDEMET, Institutions, cit., pp. 35 ss. 9 Cfr. GAUDEMET, ob. cit., que cita de FRANCISCI, Storia dei diritto romano, vol. III, p. 108; J. GLISSEN, Introduo histrica ao direito, Lisboa, 1986, p. 419. 10 VON HIPPEL, Historia de Ia Filosofia Poltica, cit., vol. I, p. 239, salienta ainda a estreita relao entre direito e povo expressa no facto de o povo ter na elaborao das leis uma das suas misses fundamentais. 11 Segundo a investigao de A. LEMAIRE Les lois fondamentales de Ia monarchie franaise d'aprs les thoriciens de Vancien regime, Paris, 1907, p. 106, o termo loi fondamentale foi utilizado pela primeira vez no ano de 1576 num folheto annimo a propsito das declaraes do duque de Alenon (Brive remonstrance Ia noblesse de France sur le faict de Ia Dclaration de Monseigneur le duc d'Alenon). Eis um extracto significativo deste folheto: Amais Ia vrit il est par dessus Ia loy, comme 1'difice est par dessus son fondement, lequel on ne peut abbatre sans que

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e, por conseguinte, a ele competia modific-las ou revog-las; as primeiras eram leis fundamentais da sociedade, uma espcie de lex terrae n e de direito natural que o rei devia respeitar13. A ideia de leis fundamentais vem a ser agitada pela teoria poltica do ltimo quartel do sculo XVII, mas sem que ainda hoje exista uma posio definida sobre as caractersticas destas leis fundamentais. A questo, em termos simplificados, era esta: por que que certas leis se devem considerar fundamentais, diferentemente de outras que apenas so designadas por leis do reino? De todas as discusses, actuais e passadas, sobre a noo de leis fundamentais, as respostas sobre os elementos caracterizadores destas leis apontam em duas direces: (1) so leis fundamentais (leges fundamentales) as leis de natureza contratual determinadoras dos direitos de participao no poder por parte do rei e por p^rte dos estados do reino; (2) so leis fundamentais as leis de natureza superior (hierarquia superior), por regularem matrias referentes constituio do reino. Possivelmente, os dois elementos estariam presentes (embora com acentuaes diversas) para se poder afirmar que as leges fundamentalis teVdifice tombe. Aussi quand l'on abbat les lois fondamentales d'un royaume, le royaume, le roy et Ia royaut qui son basties dessus tombem quand et quand. Bien est vray qu 'il y a bien en un, royaume aucunes loix (voire beaucoup), qui se peuvent changer, corriger et abolir, selon Ia circonstance du temps et des personnes et qualit d'affaires; mais les lois fondamentales d'un royaume ne se peuvent jarrimais abolir, que royaume ne tombe bien tost aprs. Ce sont les lois dont Monsigneur entendi ici parler, et dont il lui dplaist de les voir violes, et mal observes en France. Sobre as teorias polticas dos monarcmanos (sobretudo a teoria do contrato e a teoria da resistncia tirania) vejase a Histria das Ideias Polticas, dirigida por JEAN TOUCHARD, Vol. III, Lisboa, 1970, p. 49 ss e entre ns, por ltimo, A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, Coimbra, 1982, pp. 307 ss. 12 A lex terrae, invocada na poca feudal, exprimia a originria paridade de posies entre o soberano e os senhores feudais e dela deriva a exigncia de uma base consensual para as suas relaes, bem como a garantia dos direitos concedidos por nossa prpria e boa vontade. Cfr. MORTATI, Dottrine generali, cit., p. 85. 13 Como se sabe, em Portugal tambm se falou das leis fundamentais do reino, superiores vontade do soberano e consideradas por alguns como o germe das constituies escritas. Na Deduo Chronologica e Analytica de POMBAL pode ler-se: por augusto que seja o poder dos reis s no contudo superior lei fundamental do Estado. So juizes soberanos das riquezas e da fortuna dos seus vassalos, dispen-sadores da justia e distribuidores das mercs, mas por isso no devem observar menos uma lei primitiva qual so devedores das suas coroas ( 602). Sobre o alcance e contedo da pretensa lei fundamental (forma monrquica de governo e ordem da sucesso da coroa) cfr. as referncias de MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit, p. 410, e de A. M. HESPA-NHA, Histria das Instituies, p. 312.

Conceito, estrutura e funo da constituio

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riam uma fora superior s outras porque o prprio soberano estava por elas vinculado, no as podendo alterar ou modificar unilateral-mente (ideia central), e porque essas leis eram a causae efficientes e fundamenta da majestade pessoal do monarca, referindo-se a coisas essenciais do governo (ideia constitucional)
As diferentes posies assumidas sobre o sentido de leis fundamentais designadamente as de Pascoal de MELO FREIRE e Antnio RIBEIRO DOS SANTOS tm sempre como (pr-compreenso) as duas ideias salientadas no texto: a) a ideia contratualista, e da o postulado de elas s poderem ser estabelecidas, declaradas, dispensadas e derrogadas pelos trs Estados do Reyno juntos em cortes (RIBEIRO DOS SANTOS); b) a ideia constitucional, e da o facto de se incluir nestas leis as normas de sucesso, com base na legitimidade hereditria (MELO FREIRE), e os costumes gerais e notrios que interessam o corpo da Nao (RIBEIRO DOS SANTOS). Sobre a teoria poltica destes dois clebres juristas portugueses cfr., por ltimo, ESTEVES PEREIRA, O Pensamento poltico em Portugal no Sculo xvm. Lisboa, 1983, pp. 253 ss.

6. A constituio como ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito14 A ideia da organizao constitucional do Estado comeou a ganhar vulto no sculo XVIII com o chamado movimento constitucional, impulsionado pelas revolues americana e francesa. No entanto, costuma recorrer-se ao processo de sedimentao do constitucionalismo britnico para se apontar uma espcie de pr-histria constitucional. Alguns autores marcam o incio desta pr-histria no sculo Xlll (1215), data em que os bares do Reino de Inglaterra impuseram a Joo Sem Terra a Magna Carta (Magna Charta Libertatum) l5. No se trata ainda de uma verdadeira declarao de direitos, mas da resoluo do problema do domnio estadual de acordo com as estruturas
14

Cfr. ROGRIO SOARES, Constituio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica; Tpicos de Direito Constitucional (copiografado). Coimbra. 1971. p. 77. "O conceito ocidental de constituio" cit., p. 36 ss. Cfr. tambm MATTEUCI, Organizanione dei Potere e Liberta, Torino, 1976, p. 3 ss. 15 Veja-se o texto parcial da Magna Carta na colectnea de JORGE MIRANDA, Textos Constitucionais Estrangeiros, 1974, p. 7. Em Portugal, poderiam considerar-se como primeiras tentativas de constituio as providncias das Cortes de Coimbra de 1385 e do Regimento do Reino das Cortes de 1438, por iniciativa do Infante D. Pedro. Vide M. CAETANO, Histria do Direito Portugus, Lisboa, 1981, p. 468. Precisando melhor o sentido destas proto constituies, cfr. A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, pp. 313 ss.; J. GLISSEN, Introduo, cit., p. 420.

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feudais da poca. Em 1628, a Petition of Right, no obstante o seu carcter meramente declaratrio, j uma tentativa de tomada de posio do Parlamento sobre os princpios fundamentais das liberdades civis16. No sculo XVII, surgem os clebres covenants, ou seja, contratos entre os colonos fixados no continente americano e a me ptria, (chartered colonies) neles se estabelecendo os direitos e obrigaes recprocas. As Fundamental Orders of Connecticut (1639) so o mais antigo destes convnios e neles se detecta a ideia de constituio como instrumento ordenador da sociedade poltica. A primeira tentativa de constituio escrita verificou-se ainda na Inglaterra com o Agreement of the People (1647-1649) e a ele est associado o movimento dos levellers17 O Instrument of Government (1653) de Cromwell considerado como a primeira18 verdadeira constituio escrita, aproximando-se das frmulas constitucionais autoritrias da poca contempornea. 7. Conceito ideal de constituio e Estado constitucional 7.1. Conceito ideal de constituio Com o triunfo do movimento constitucional, imps-se tambm, nos primrdios do sculo XIX, o chamado conceito ideal de constituio (C. SCHMITT). Este conceito ideal identificase fundamentalmente Com os postulados poltico-liberais, considerando-se como elementos materiais caracterizadores e distintivos os seguintes: (a) a constituio deve consagrar um sistema de garantias da liberdade
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Os textos da Petition of Right, bem como da lei de Habeas Corpus (1679), do BUI of Rights (1689) e do Act of Settlement, podero consultar-se na colectnea referida na nota anterior. Uma breve resenha histrica destes textos poder ver-se em MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit. pp. 45 ss. 17 O Agreement of the People (Acordo do Povo) no era um acto legislativo formal, mas um documento elaborado e aprovado pelo conselho de funcionrios do Exrcito-Parlamento. Tratou-se, porm, do primeiro projecto de constituio totalmente articulada. Cfr. K. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucin, p. 158; HERMANN FINNER, Teoria y Pratica dei Gobierno Moderno, Madrid, 1964, p. 155. 18 O Instrument of Government aponta para uma outra ideia posteriormente agitada pelo movimento constitucional: criao de uma regra permanente, inviolvel, em face das resolues maioritrias do Parlamento.

Conceito, estrutura e funo da constituio

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(esta essencialmente concebida no sentido do reconhecimento de direitos individuais e da participao dos cidados nos actos do poder legislativo atravs dos parlamentos); (b) a constituio contm o princpio da diviso de poderes, no sentido de garantia orgnica contra os abusos dos poderes estaduais; (c) a constituio deve ser escrita (documento escrito). 7.2. "Estados constitucionais" e "Estados no constitucionais" Com base neste conceito ideal, passou a distinguir-se entre Estados constitucionais e Estados no constitucionais. Os primeiros seriam os que dispunham de uma ordenao estadual plasmada num documento escrito, garantidor das liberdades e limitador do poder mediante o princpio da diviso de poderes. Estados no constitucionais seriam todos os outros (cfr. art. 16. da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado).18a 7.3. Estado constitucional Modernamente, a expresso Estado Constitucional continua a ser utilizada por alguns autores para significar as vrias etapas lgicas de certos estados constitucionais modernos (KRIELE): (1) Estado de legalidade formal, caracterizado pela autovinculao do Estado atravs de leis gerais e abstractas, elaboradas e publicadas de acordo com determinados procedimentos previamente fixados; (2) Estado do direito material, preocupado com a garantia da justia material, da segurana da liberdade e da sociedade atravs de princpios jurdico-formais; vinculao do legislador aos direitos fundamentais; vincu-lao das intervenes estaduais ao princpio da proporcionalidade; imposio de tarefas de contedo social; obteno do direito atravs da interpretao das leis segundo os princpios fundamentais da justia; condicionamento da existncia da legalidade s exigncias da legitimidade; (3) Estado de justia, garantidor do controlo judicial da aplicao dos princpios materiais e formais do Estado de Direito; estabelecimento de princpios de procedimento e processo, tais como
18a

Cfr., entre ns, FREDERICO LARANJO, Princpios de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, Coimbra, 1898, p. 22. No direito brasileiro, em termos impressivos, AFONSO ARINOS DE MELO FRANCO, Curso de Direito Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro, 1960, vol. 2, p. 10.

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o princpio da audio, do juiz legal, e da presuno da inocncia do arguido, e do nullum crimen sine lege; (4) Estado constitucional com diviso de poderes: garantia institucional da independncia e segurana pessoal do juiz; separao institucional entre legislativo e executivo; princpio da reserva da lei em matria da liberdade e da propriedade; sistema de balano recproco de poderes com o fim de cooperao e controlo (checks and balances); controlo judicial do legislador atravs de uma jurisdio constitucional; (5) Estado constitucional parlamentar: prerrogativas do parlamento, que derivam do voto regular e periodicamente renovado e que se traduzem, principalmente, no direito oramental e na escolha e fiscalizao do governo. Estas etapas ou graus de desenvolvimento so etapas lgicas, mas no etapas histricas, tendo-se desenvolvido nos vrios pases de modo diverso. 7.4. A "ideia" constitucional Constituio ideal e Estado constitucional so o suporte de uma ideia e de uma ideologia: a ideia constitucional e a ideologia do constitucionalismo. A ideia constitucional, tambm designada por telos constitucional (LOEWENSTEIN), significa, em sntese, a criao de instituies atravs de lei formal para limitar e controlar o poder poltico e vincular o exerccio desse poder a normas bilateralmente vinculantes para os detentores dos poderes polticos e para os cidados (KGl). A ordenao da comunidade poltica atravs de um documento escrito, de uma lei formal-constitucional, torna claro que para o constitucionalismo a constituio j no o modo de ser de ordenao da comunidade mas o acto constitutivo dessa ordenao no plano sensvel (ROGRIO SOARES). O constitucionalismo exprime tambm uma ideologia: o liberalismo constitucionalismo; o governo das leis e no dos homens (MC ILWAIN). A ideia constitucional deixa de ser apenas a limitao do poder e a garantia de direitos individuais para se converter numa ideologia, abarcando os vrios domnios da vida poltica, econmica e social (ideologia liberal ou burguesa). Por isso se pde afirmar j que o constitucionalismo moderno , sob o ponto de vista histrico, um produto da ideologia liberal. Antropologicamente, a ideia de constituio liberal (melhor: a ideologia do constitucionalismo) orienta-se segundo o arqutipo do indivduo autnomo, capaz de desenvolver a sua personalidade, de

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dominar o seu espao existencial e de conformar livremente a sua histria (teoria do individualismo possessivo)19.

II A constituio como constituio escrita: sentido formal, material e normativo de constituio


1. A constituio instrumental No constitucionalismo moderno, a constituio foi fundamentalmente concebida como ordenao sistemtica e racional da comunidade atravs de documento escrito. Efeito racionalizador, efeito esta-bilizante, efeito de segurana jurdica e de calculabilidade, efeito de publicidade, so, em maior ou menor medida, os objectivos que se desejavam obter atravs da fixao do contedo constitucional num ou vrios documentos escritos constituio instrumental. Fala-se, pois, de constituio instrumental para se aludir lei fundamental como texto ou como documento escrito (cfr. infra, Parte III). Este no tem apenas valor para se estudar o carter longo ou breve de uma lei fundamental e a sua sistemtica (partes, ttulos, captulos, prembulos, princpios). Ele ainda considerado, de per se, como uma garantia da constituio e como um elemento importante para se resolverem alguns problemas relacionados com os efeitos da constituio como fonte de produo normativa, designadamente os de supra-ordenao e coordenao com outras eventuais fontes de direito constitucional (leis constitucionais avulsas, direito constitucional consuetudinrio)20.
A caracterizao da constituio ideal pode ver-se, em termos particularmente claros, em C. SCHMITT, Verfassungslehre, pp. 27 ss. O desenvolvimento e caracterizao actual do Estado constitucional, como se refere no texto, encontfa-se em M. KRIELE, Einfuhrung in die Staatslehre, Reinbeck bei Hamburg, 1975, pp 104 ss. A explicao mais sugestiva do constitucionalismo como ideologia liberal parece--nos ser a de F. Von HAYEK, The Constitution of Liberty, Chicago, 1959 (existe trad. esp., Los fundamentos de Ia liberdad, 4.a ed., Madrid, 1982). Referindo-se especialmente ao telos da constituio, cfr. K. LOEWENSTEIN, Verfassungslehre (h trad. esp., Teoria de Ia Constitucin, p. 149). 20 Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 359 ss.
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2. A constituio formal As constituies quando emanadas de um poder constituinte democraticamente legitimado (1) que intencionalmente manifesta a vontade de emanar um acto compreendido na esfera desse poder; (2) de acordo com um procedimento especfico; (3) so consideradas como a fonte formal do direito constitucional. Poder constituinte, inteno normativo-constitucional, procedimento idneo para a criao de uma lei fundamental so, em princpio, os requisitos ou condies gerais exigidas para que um acto tenha a natureza de fonte formal de norma constitucional. De uma forma mais ou menos generalizada, a estes requisitos acrescentada a exigncia de uma fora jurdica superior (valor superlegislativo) expressa, por exemplo, no carcter rgido ou semi-rgido das normas e nos processos agravados de reviso. 3. A constituio normativa O sentido formal articula-se com um sentido normativo. O elemento formal ou morfolgico aponta para qualificao (ou auto-qualificao) de um acto como fonte de direito constitucional. A dimenso normativa aponta para o fim do acto e para a sua intencionalidade: criao de normas jurdicas. Quer dizer: os princpios fundamentais de uma ordem de domnio e de uma estrutura bsica de justia no so de mera natureza existencial, decisionstica ou valorativa: so princpios aceites e intencionalmente queridos (de forma implcita ou explcita) como normas de uma constituio (, por ex., a falta de intencionalidade normativa que nos leva a pr dvidas em relao ao valor normativo dos prembulos constitucionais). 4. A constituio material A fim de se tornar mais inteligvel o conceito, convm partir das seguintes distines: 1 - Constituio real (material) entendida como o conjunto de foras polticas, ideolgicas e econmicas, operantes na comunidade e decisivamente condicionadoras de todo o ordenamento jurdico. Noutros termos pertencentes a autores contemporneos: a constituio

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real o conjunto de valores e de escolhas polticas de fundo, condi-vididas pelas foras polticas da maioria ou pelas foras polticas hegemnicas num determinado sistema constitucional (BARTOLE); a constituio real o conjunto de valores, princpios e praxes que constituem a viso tico-poltica essencial em torno da qual se agregam as foras hegemnicas da comunidade (BOGNETTl)20a 2 - Constituio formal: refere-se ao acto escrito e solene criador de normas jurdicas hierarquicamente superiores (combinam-se aqui os elementos, atrs diferenciados, de constituio normativa, de constituio formal e de constituio instrumental). 3 - Constituio material (normativo-material) o conjunto de normas que regulam as estruturas do Estado e da sociedade nos seus aspectos fundamentais, independentemente das fontes formais donde estas normas so oriundas. Confrontem-se, em primeiro lugar, os conceitos referidos em a) e c). A constituio real um conceito tendencialmente sociolgico, essencialmente interessado na determinao ou fenomenologia dos factos normativos ou dados institucionais; a constituio material um conceito normativo que, de forma tendencial, equivale a ordenamento constitucional, pois abrange o conjunto de todas as normas constitutivas e reguladoras das estruturas fundamentais do Estado e da sociedade, quer essas normas sejam consuetudinrias, quer estejam contidas em leis distintas da constituio formal (alm, evidentemente, das normas contidas na constituio formal). A ltima referncia (normas da constituio material que fazem parte da constituio formal e normas da constituio material que dela no fazem parte) aponta para a necessidade de critrios carac-terizadores da constituio material. Fundamentalmente, so dois: (1) o critrio formal; (2) o critrio substancial. O critrio formal considera decisivo o elemento fonte de direito: so constitucionais as normas que, independentemente do seu contedo, so criadas por fontes constitucionais (a constituio, as leis constitucionais de reviso e aquelas leis s quais foi formalmente reconhecido valor constitucional). O critrio substancial ou material considera primordial o contedo de norma, independentemente de ela ser produzida ou no
Cfr., por ltimo, S. BARTOLE, Costituzione Materiale e Ragionamento Giuridico, in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, Padova, 1985, p. 52 ss.
20a

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por uma fonte constitucional. Ao apontar para a dimenso material, o critrio em anlise coloca-nos perante um dos temas mais polmicos do direito constitucional: qual o contedo ou matria da constituio? O contedo da constituio varia de poca para poca e de pas para pas e, por isso, tendencialmente correcto afirmar que no h reserva de constituio no sentido de que certas matrias tm necessariamente de ser incorporadas na constituio pelo poder constituinte (vide, infra, Parte I, Cap. 4.7C). Registe-se, porm, que, historicamente (na experincia constitucional), foram consideradas matrias constitucionais, par excellence, a organizao do poder poltico (informada pelo princpio da diviso de poderes) e o catlogo dos direitos, liberdades e garantias (cfr. supra, conceito da constituio ideal). Posteriormente, e ainda em termos de experincias constitucionais, verificou-se o enriquecimento da matria constitucional atravs da insero de novos contedos, at ento considerados de valor jurdico-consti-tucional irrelevante, de valor administrativo ou de natureza subcons-titucional (direitos econmicos, sociais e culturais, direitos de participao e dos trabalhadores e constituio econmica). 5. Constituio material e fontes no constitucionais Os termos em que se deixou a questo no responde ainda a todos os problemas da constituio material. Apenas se conclui que a experincia constitucional aponta, como tendncia, para o alargamento da constituio formal a matrias classicamente no incorporadas nos textos constitucionais. Ainda subsistem trs problemas: (1) o de saber se h direito constitucional material fora da constituio direito materialmente constitucional mas no formalmente constitucional ou, de modo mais rigoroso, direito constitucional material produzido por fontes no constitucionais; (2) se h direito constitucional produzido por fontes-facto, como, por ex., o costume constitucional; (3) se todas as normas contidas na constituio ou actos de valor constitucional so normas materialmente constitucionais, colocando-se, portanto, a hiptese de haver normas formalmente constitucionais mas no materialmente constitucionais. Quanto ao primeiro problema, j se defendeu que, por constituio material, deve entender-se aquela matria disciplinada por normas formalmente constitucionais. Aplica-se o critrio formal j referido e, no sendo possvel uma definio material de matria

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constitucional, s pode obter-se uma caracterizao aceitvel se se acentuar que as normas constitucionais se distinguem no pela matria regulada mas pela sua supremacia formal. No havendo uma reserva de constituio as normas constitucionais podem estender-se a qualquer matria21. No existe, porm, identidade entre constituio formal e constituio material: a matria constitucional pode no ser disciplinada por normas formalmente constitucionais. Certas leis, no todo ou em parte, consideram-se materialmente constitucionais, sem serem formalmente constitucionais, como, por ex., a lei sobre partidos polticos (DL 595/74, de 7/1), a lei sobre o direito de oposio democrtica (Lei n. 59/77, de 5 de Agosto), o Decreto da Assembleia Constituinte de 19 de Junho de 1911 (relativo aos smbolos nacionais), a Lei 34/87, de 16/7 (crimes de responsabilidade poltica dos titulares dos cargos polticos). H inclusivamente leis que so constitucionais e que podem vir a revestir a forma de lei ordinria (ex.: a Lei n. 1/76, referente ao territrio de Macau, foi recebida na Constituio, no art. 292., como lei constitucional, mas pode ser alterada por lei ordinria, embora com observncia de um processo legislativo especial). A identificao constituio formal-constituio material d, por outro lado, como demonstrado que as fontes de direito constitucional so apenas as fontes escritas, deduo que no lquida, sobretudo se tivermos em vista a problemtica do direito consuetudinrio constitucional. Finalmente, no sendo a constituio um cdigo exaustivo e completo, mas um instrumento formal fragmentrio e, em muitos domnios, aberto, tem de admitir--se que nem toda a matria constitucional esteja vasada em moldes constitucionais22. O segundo problema a criao de normas atravs de fontes-facto ser tratado quando se abordar o costume como fonte de direito constitucional. Deixar-se- apenas aqui referida a orientao fundamental nesta matria: o costume fonte complementar mas no uma fonte primria de direito constitucional. Por outras palavras: aceita-se um direito constitucional no escrito, mas apenas com as funes de complementao, integrao e desenvolvimento das normas constitucionais escritas23.
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Cfr., por ltimo, F. LUCHAIRE, De Ia Mthode en Droit Constitutionnel, RDPSP, 2/81, p. 281. Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II/l, p. 372. 23 Cfr. K. HESSE, Grundziige, p. 15. Para outros desenvolvimentos, diferentes da concepo do texto, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II/l, p. 389.

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O terceiro problema j no tem nada a ver com a questo do conceito normativo-material da constituio em sentido amplo, pois contrariamente ao que se discutia a este respeito saber se, para alm da constituio formal e da matria formalmente constitucional, pode haver normas to somente materiais , ou seja, normas materialmente constitucionais mas no formalmente constitucionais, agora procura-se uma constituio material dentro da constituio formal. A isto se dedica o nmero seguinte. 6. A constituio material como o conjunto de normas substancialmente constitucionais inseridas no texto constitucional Neste conceito de constituio verifica-se uma dupla reduo: (1) a constituio apenas a constituio formal; (2) dentro da constituio formal deve operar-se uma distino entre normas respeitantes a matrias tipicamente constitucionais as chamadas normas materialmente constitucionais ou substancialmente constitucionais e as normas que, embora contidas no texto constitucional, no tm valor constitucional material normas formalmente constitucionais mas no materialmente constitucionais. Centra-se a ateno em alguns pontos essenciais. O problema em anlise no deve confundir-se com o fenmeno de desconstitucionalizao, existente, por ex., no art. 144. da Carta Constitucional, pois aqui o prprio legislador constituinte que, fazendo a distino entre articles rglementaires e articles fondamentaux, atribui s aos ltimos a garantia de constituio formal, podendo os outros ser modificados pelas formalidades das legislaturas ordinrias (portanto, seriam normas no formalmente constitucionais embora constassem do texto constitucional)24. A definio material de normas constitucionais melhor: a juno ou acrescento de uma definio material a uma definio formal tende a esvaziar-se progressivamente de sentido. Na realidade, a admitir-se a distino entre normas material e formalmente constitucionais e normas formal mas no materialmente constitucionais (para, por ex., distinguir o objecto de vrios ramos do direito pblico) correr-se-ia o risco de dissoluo da unidade normativa da constituio. Significa isto dizer que todas as normas da constituio
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Neste sentido cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II/l, p. 371.

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tem o mesmo valor, da derivando ser insustentvel a tentativa de supra e infra ordenao de normas constitucionais, quer para distinguir entre normas constitucionais fortes e normas constitucionais fracas (MAUNZ), quer para alicerar a doutrina de normas constitucionais inconstitucionais (BACHOF).
sobejamente conhecida a definio material de constituio dada pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 26 de Agosto de 1789: Toute socit dans laquelle Ia garantie des droits n 'est pas assure ni Ia sparation despouvoirs determine n'apas de constitution. Esta definio histrica viria a influenciar a doutrina francesa que procurou sucessivamente um critrio material de definio do direito constitucional. Mas no deve esquecer-se que a procura de uma definio material por parte da doutrina francesa est ligada, sobretudo, ao facto de a falta de controlo de constitucionalidade no sistema constitucional francs tornar muito claudicante a superioridade da constituio sobre a lei ordinria. O critrio material reconduzir-se-ia, pois, a uma tentativa de salvaguardar um ncleo essencial de matrias com indiscutvel dignidade constitucional e a consequente superioridade sobre as leis ordinrias. Da as sucessivas definies da doutrina francesa. JULIEN LAFERRIERE, Manuel de Droit Constitutionnel, 1941, p. 8, definia o direito constitucional como sendo o que tinha por objecto organisation politique de 1'tat, utilizando o termo politique para o distinguir do direito administrativo, embora acrescentasse que no havia separao ntida entre os dois direitos, pois as ttes de chapitre du droit admi-nistratifse trouvent dans le droit constitutionnel. MARCEL PRLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 7.a ed., Paris, p. 34, continua a limitar o direito constitucional ao droit constitutionnel politique, ou seja, ao Vensemble des institutions grce auxquelles le pouvoir s'tablit, se exerce ou se transmet dans Vtat, eliminando do seu objecto o direito constitucional da administrao, da jurisdio e da nacionalidade. No sentido da clssica doutrina francesa pode ver-se ainda hoje, entre ns, AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, p. 160, para quem o objecto da constituio material, a este respeito [regulamentao administrativa e regulamentao constitucional do Poder Executivo] h-se ser apenas o que indispensvel para que se identifique a unidade organizatria a que se confia a superintendncia no conjunto da actividade administrativa... para alm disso, o que do instrumento constitucional constar no ser materialmente constitucional. S-lo- apenas formalmente. Mas a evoluo da doutrina no sentido contrrio. Em Frana F. LUCHAIRE, De Ia Mthode en droit constitutionnel, in RDPSP, 1980, p. 281, escreve que II n'estpaspossible de donner une dfinition matrielle du droit constitutionnel franais e acrescenta que est absolument inutile (sauf rechercher un critre pdagogique) d'ajouter une dfinition matrielle Ia dfinition formelle du droit constitutionnel. Na Itlia, a distino com base no critrio das normas de aco e das normas de organizao tambm no teve grandes resultados. Segundo uma primeira orientao, s as normas de organizao, ou seja as normas definidoras da competncia dos rgos de soberania e as normas reguladoras do processo de formao das leis seriam material-

72 Direito Constitucional mente constitucionais; segundo outra doutrina, s as normas de aco, isto , as normas que traduzem ou desenvolvem a filosofia poltica ou garantem direitos fundamentais seriam normas substancialmente constitucionais. Cfr. MORTATI, Scritti sulle fonti dei diritto e sul interpretazione, Raccolta di Scritti, Vol. II, Milano, 1972, pp. 144 ss.; idem, Costituzione, Ene. dei Diritto, XI, pp. 169 ss; LAVAGNA, Istituzioni, p. 187; CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, p. 38. Parece claro que hoje to materiais, sob o ponto de vista constitucional, so as primeiras com as segundas normas. Em alguns casos, o que as constituies contm so normas que se tornaram constitucionais em virtude da importncia transitria de certos assuntos (ex.: a caixa pblica de amortizao em Frana, consagrada na constituio em 1926, atravs de lei de reviso, para garantir aos cidados o compromisso solene do Estado). Outras vezes, certas normas obtm dignidade constitucional em virtude de iniciativas populares, embora os assuntos sejam de nulo alcance constitucional (ex.: a proibio de absinto na Sua foi introduzida na constituio por iniciativa legislativa popular). Finalmente, a elevao dignidade de constituio formal de certas normas est relacionada com o carcter compromissrio da lei fundamental, onde as vrias foras constituintes procuram inserir solues normativas adequadas luta por posies constitucionais (SEIFERT). Aludindo expressamente constituio portuguesa como exemplo desta hiptese cfr. G. VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, p. 160. Estamos a aludir, no ltimo caso, ao problema das chamadas contradies positivas entre duas normas da constituio: a inconstitucionalidade de uma norma resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente inferior e estar em contradio com outra norma da constituio julgada hierarquicamente superior. Como ir ver-se, a posio acolhida rejeitar qualquer distino hierr-quico-material de normas dentro da constituio formal (a no ser, talvez, as que se referem ao processo de reviso). Cfr., quanto a este problema, BACHOF, Normas constitucionais inconstitucionais, trad. de J. M. CARDOSO DA COSTA, pp. 54 ss.

B | ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO


As referncias ao conceito ou conceitos da constituio feitas a seguir revelam que os pontos fundamentais em discusso se reconduzem: (1) ideia de lei fundamental como instrumento formal e processual de garantia; (2) tese de que as constituies podem e devem ser tambm programas ou linhas de direco para o futuro. Discutir estes dois pontos equivale a perguntar pela estrutura e funo da lei constitucional. A isso se dedicam os tpicos subsequentes.

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1. A funo da lei constitucional a) Constituir normativo da organizao estadual communis opinio da doutrina que a uma lei fundamental pertence determinar vinculativamente as competncias dos rgos de soberania e as formas e processos do exerccio do poder. Desde as constituies liberais dos finais do sculo XVIII e princpios do sculo XIX, que os documentos constitucionais estabelecem a modelao da estrutura organizatria dos poderes pblicos (partie organique, Plan other Frame of Government, Zustndigkeitsordnung, parte orgnica da constituio). A actual Constituio portuguesa continua esta tradio. A Parte III dedicada organizao do poder poltico, a se definindo as competncias e atribuies do Presidente da Repblica (arts. 136. e ss), as competncias e atribuies da Assembleia da Repblica, a forma e o processo dos actos deste mesmo rgo (arts. 156. ss), a sua organizao e funcionamento (arts. 174. ss); a funo e estrutura do Governo, sua formao, responsabilidade e competncia (arts. 185. ss); a organizao dos tribunais e o estatuto dos titulares da funo jurisdicional (arts. 207. ss); a estrutura e competncia das regies autnomas e respectivos rgos (arts. 227. ss); a estrutura da administrao local (art. 237.) e as funes da polcia (art. 272.) e de defesa nacional (arts. 273. ss.). b) Racionalizao e limites dos poderes pblicos tambm uma funo clssica associada ao princpio da diviso de poderes (separao e interdependncia) como princpio informador da estrutura orgnica da constituio. Separando os rgos e distribuindo as funes consegue-se, simultaneamente, uma racionalizao do exerccio das funes de soberania e o estabelecimento de limites recprocos (cfr. art. 113.71). c) Fundamentao da ordem jurdica da comunidade A insuficincia das teorias da constituio redutoras da lei fundamental a instrumento de governo revela-se quando se constata que racionalizar, limitar e organizar poderes pressupe tambm uma medida material para o exerccio dos poderes. A legitimidade material da constituio no se basta com um dar forma ou

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constituir de rgos; exige uma fundamentao substantiva para os actos dos poderes pblicos e da que ela tenha de ser um parmetro material, directivo e inspirador desses actos. A fundamentao material1 hoje essencialmente fornecida pelo catlogo de direitos fundamentais (direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais). d) Programa de aco A fundamentao da ordem jurdica da comunidade pode limitar-se definio dos princpios materiais estruturantes (princpio do Estado de Direito, princpio democrtico, princpio republicano, princpio da socialidade, princpio pluralista) ou estender-se imposio de tarefas e programas que os poderes pblicos devem concretizar. Esta constitucionalizao de tarefas torna mais importante a legitimao material, embora se considere, em geral, que o facto de a lei constitucional fornecer linhas e programas de aco poltica no pode nem deve substituir a luta poltica. A Constituio de 1976 orientou-se no sentido do reforo da funo programtica, definindo fins, estabelecendo tarefas e criando imposies legiferantes (cfr., por ex., arts. 9. e 81., e muitos dos artigos referentes aos direitos econmicos, sociais e culturais). Da articulao destas vrias funes se deduzir que o problema da constituio no hoje o de escolher entre uma constituio-garantia (ou constituio quadro) e uma constituio dirigente (ou constituio programtica), mas o de optimizar as funes de garantia e de programtica da lei constitucional. 2. A estrutura constitucional A conjugao das funes de ordem e de garantia com as funes de tarefa ou programa, obriga tambm a uma preciso tipolgica das normas constitucionais que corresponda riqueza de formas (H. HUBER) das modernas leis constitucionais. De uma forma tendencialmente esquemtica, pode dizer-se que as normas determinantes de competncias, as normas de processo, as normas de organizao e as normas catalogadoras de direitos, liberdades e garantias esgotavam a tipologia clssica. Hoje, a estrutura programtica exige uma complementao tipolgica, falando-se de normas-fim e normastarefa (normas programticas), de imposies

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constitucionais e de imposies legiferantes. Por outro lado, e correspondendo tambm acentuao da natureza de norma jurdica da lei fundamental directamente aplicvel (cfr. art. 18.), os juristas tentam determinar a densidade e abertura das normas constitucionais de forma a obter uma eficcia normativa imediata dos textos constitucionais. O tema merecer adiante outros desenvolvimentos.

C I O DEBATE TEORETICO-CONSTITUCIONAL
Mais do que as discusses passadas em torno do conceito justo de constituio, interessa conhecer a problemtica moderna respeitante validade (legitimidade) e eficcia normativa de uma constituio nos estados pluri-classistas (GlANNINl), democraticamente organizados, dos tempos actuais. no contexto de uma sociedade pluralista, normativamente conformada, que ganha mais acuidade a questo do conceito e funo das leis constitucionais. As respostas orientam-se segundo trs perspectivas fundamentais: (a) subsistncia da compreenso liberal, formal e positivista de constituio; (b) continuao das perspectivas sociolgicas, orientadas para uma compreenso materialista do texto constitucional; (c) renovao da compreenso material de constituio sob o ponto de vista do Estado de direito democrtico.

I Os pontos de partida para a compreenso da constituio


1. Necessidade de um conceito de constituio constitucional-mente adequado O conceito de constituio que vai servir de suporte a toda a restante exposio pretende ser um conceito constitucionalmnte adequado. A compreenso de uma lei constitucional s ganha sentido til, teortico e prtico, quando referida a uma situao constitucional concreta, historicamente existente num determinado pas. Deste modo, a referncia constitucional s pode ser a constituio de 1976, e no qualquer arqutipo a-histrico que procure renovar a ideia de constituio ideal. Retenha-se, pois, este tpico fundamental: a

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compreenso da constituio tem de ser construda com base num texto constitucional e no derivada ou desenvolvida a partir da teoria da constituio. Eis porque o conceito de constituio deve ser um conceito constitucionalmente adequado25 Se o discurso constitucional a empreender um discurso centrado sobre um conceito de constituio construdo sobre um ordenamento constitucional positivo o ordenamento constitucional portugus , isso no significa poder erguer-se a problematizao do conceito, estrutura e funo de uma lei constitucional sem o auxlio da teoria da constituio. Esta ter uma funo hermenutica, crtica e auxiliar do direito constitucional, possibilitadora: (1) de uma relativa racionalizao da pr-compreenso do conceito de constituio; (2) da crtica das solues e modelos concretamente adoptados no plano constitucional positivo; (3) de sistema de referncia da constituio em relao praxis constitucional; (4) de cincia de conjecturas e refutaes (POPPER) relativamente s possibilidades e limites do direito constitucional. Tal como hoje em sendo salientado pela doutrina, no h na literatura juspublicstica, um conceito nico de constituio e nem sequer um conceito que se possa considerar, mesmo tendencialmente, como dominante (K. HESSE). A prpria caracterizao de uma lei fundamental apontada como um dos bicos de obra com que se defronta a cincia jurdica (P. KASTARI). Os motivos das discrepncias doutrinais so da mais diversa ordem: (1) uns relacionam-se com as prprias concepes de direito e de Estado, surgindo, por isso, concepes positivistas, concepes decisionistas, concepes normativas e concepes materiais de constituio; (2) outros dizem respeito funo e estrutura da constituio, falando-se em constituies garantia, constituies programa, constituies processuais e constituies dirigentes; (3) outros conexionam-se com a abertura ou com o carcter cerrado dos documentos constitucionais, aludindo-se a constituies ideolgicas e a constituies neutrais; (4) outros ainda apontam para o modus do compromisso ou consenso constituinte e da a aluso a
25

Cfr. E. W. BCKENFRDE, Die Methoden der Verfassungsinterpretation. Bestandsaufnahme und Kiitik, in NJW, 29 (1976). p. 2098; K. HESSE, Grundzuge, p. 32; GRIMM, Staatsrechtslehre und Politikwissenschaft, in GRIMM (org.), Rechts-wissenschaft und Nachbarwissenschaften, Vol. I, Frankfurt/M, 1973, p. 53; HFELIN, Verfassungsgebung, in Problem der Rechtssetzung. Referate zum schw. Juristentag, 1974, p. 78; VORLNDER, Verfassung undKonsens Berlin 1981, p. 56.

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constituies compromissrias, consensuais ou pactuadas. Motivos de divergncia so ainda as directivas ideolgicas dominantes dos textos constitucionais, falando-se em constituies socialistas, sociais-democratas e liberais. Vamos aludir a alguns problemas da constituio, tal como eles so discutidos na juspublicstica contempornea, a fim de podermos, em seguida, precisar as caractersticas de um conceito de lei fundamental temporalmente adequado. 2. Crise e crtica do conceito de constituio Compreender hoje a constituio implica ter presentes todos os momentos de crise e crtica do respectivo conceito, inserindo-os no prprio processo de historicidade e na experincia da teoria e praxis humana. Concretamente, a iluminao do conceito de constituio pressupe: (1) o conhecimento da ideia constitucional racionalista, conducente noo de constituio ideal (= constituio liberal, constituio do Estado do Direito burgus); (2) a crtica do conceito racionalista apriorstico pelas doutrinas contra-revolucionrias e restauracionistas assentes no conceito histrico da constituio; (3) a crtica sociolgica ancorada na anlise das foras reais de poder e na distino entre constituio real (= constituio sociolgica) e folha de papel (= constituio escrita); (4) o aliceramento do conceito formalista de constituio, de acordo com as teorias jurdicas do positivismo estadual e do positivismo normativista; (5) a reaco a favor de uma compreenso material de constituio contra o conceito formal e positivista, empreendida por um significativo sector juspu-blicstico alemo na dcada de 20-30; (6) a discusso em torno do conceito justo de constituio no aps-guerra, polarizada, at meados da dcada de 60, em torno do conceito jurdico-estadual de constituio (constituio de Estado de Direito) e do conceito jurdico-social (= constituio do Estado de Direito social); (7) a querela sobre os problemas da legitimidade, de compromisso e do consenso constitucional, conduzida essencialmente pelos cultores da Cincia Poltica a partir da dcada de 70. Deve ter-se reparado que falamos dos momentos de crise e crtica da constituio. No se trata, porm, de aderir ao coro pessimista das vozes que, de vrios quadrantes, proclamam a morte da constituio. A maior parte das vezes, fala-se em crise de constituio sob uma perspectiva fenomenolgica, sem haver preocupao

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de situar a crise no respectivo contexto scio-econmico. Umas vezes, a crise da constituio associou-se decadncia do direito e crise do Estado de Direito como caraterstica da situao tica do nosso tempo (H. HUBER); noutros casos, insiste-se na crise poltica de constituio, derivada de vrios factores, desde a estrutura social interna at ordem jurdica supranacional. Por um lado, o pluralismo social, expresso de divergncias ou de antagonismos polticos, perturba decisivamente a funo de unidade e integrao da lei constitucional; por outro lado, a criao de ordens jurdicas supranacionais pode tornar a constituio em anacronismo jurdico. Finalmente, a progressiva ideologizao das constituies ameaa convert-las em programas partidrios (BURDEAU). Refere-se, ainda, a personalizao do poder, conducente substituio da legitimidade constitucional pela legitimidade pessoal. Outro factor erosivo da fora normativa , tambm, o mito da revoluo atravs da lei, ele mesmo apontando para a diminuio da fora ordenadora da constituio perante a meta da revoluo. Teremos assim um elenco das razes justificativas da perda do sentimento constitucional e da cedncia da fora normativa da constituio ante a normalidade social (K. LOEWENSTEIN). O problema conexiona-se, como se v, com a questo, j discutida, da relao dialctica entre a constituio e a realidade constitucional. Mas impem-se mais algumas consideraes para, a ttulo conclusivo, se precisar o alcance da fora normativa da constituio. Sem contestar a justeza de algumas das consideraes anteriores, parece-nos ilegtima a ilao de que a lei fundamental hoje um instrumento pervertido, intil e obsoleto O impulso tantico ou corrida para a morte da constituio, de que falam os autores, assenta, algumas vezes, numa pr-compreenso (ou pr-compre-enses) de Estado e de sociedade que hoje est perdida: a pr-compreenso liberal da radical separao entre Estado-sociedade, a prcompreenso hegeliana e organicista da integrao harmonizante e totalizante das leis, a prcompreenso normativista-positivista e a pr-compreenso sociolgico-positivista. Se a funo estabilizante e integradora da lei constitucional ainda hoje uma das finalidades a que se prope uma constituio, no se deve concluir que dessa funo resulta necessariamente uma unidade da constituio imune a conflitos, tenses e antagonismos. A unidade uma tarefa conexionada com a ideia de compromisso e tenso inerente a uma lei fundamental, criada por foras polticas, plurais e com projectos dissidentes. Da que a constituio, ao aspirar transformar-se em projecto normativo do Estado e da sociedade, aceite

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as contradies dessa mesma realidade. Esta radical conflitualidade ou permanncia de contradies no exclui ou no tem de excluir uma inteno de justia e verdade na proposta normativo-constitucional. A estrutura dinmica de uma lei fundamental aponta para a necessidade de aberturas, pois, caso contrrio, a excessiva rigidez do texto constitucional conduz distanciao das normas perante o metabolismo social. neste contexto que os autores falam do carcter fragmentrio da constituio (H. P. SCHNEIDER), da necessidade de contra-estruturas que reforcem a efectividade das normas constitucionais sobre o processo poltico (K. HESSE) e da processua-lizao dos textos constitucionais (P. HBERLE). H que tornar possvel, sobretudo, a adequao temporal da constituio, assumindo aqui primacial relevo os instrumentos de reviso constitucional26. Finalmente, a crise da constituio alerta-nos para a conscincia dos limites de uma constituio e do direito constitucional. Sendo este um direito que gravita sobre si prprio (SMEND), estar em permanente tenso com o exerccio do poder e no se lhe pode exigir que tenha instrumentos repressivos ou sancionatrios, tpicos de outros ramos de direito. A histria constitucional demonstra que a fora normativa da constituio depende da vontade de constituio (HESSE) e que as leis constitucionais no tm potencialidades de, s por si, conformar totalmente o processo poltico-social. Se no se deve falar de um grau--zero de eficcia da constituio e do direito constitucional (DROR), deve, contudo, abandonar-se a pretenso de uma pr-determinao constitucional exaustiva e a crena acrtica nos mecanismos normativos.

II As orientaes teorticas
1. A subsistncia da compreenso formal de constituio a) A constituio como um sistema de artifcios tcnico-jurdicos do status quo (FORSTHOFF) Uma das orientaes ainda hoje sufragada por uma significativa parte da doutrina aquela que considera deverem as leis fundamentais
26

Sobre o carcter "fragmentrio", cfr., por ltimo, E. W. BCKENFRDE, Die Eigenart des Staatsrechts und der Staatsrechtswissenschaft, in Recht und Staat im sozialen Wandel, Festschrift flir U. Scupin, 1983, p. 32.

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ser instrumentos formais de garantia, despidas de qualquer contedo, social e econmico. A aceitao e incorporao de actividades scio--estaduais no texto constitucional ter como consequncia inevitvel a perda de juridicidade e estadualidade por parte da constituio, conduzindo, assim, quilo que se pode chamar a inverso, introverso e perverso da lei constitucional (FORSTHOFF). Por outras palavras: a introduo de um contedo material, social-economi-camente caracterizado, implica a insegurana do direito constitucional, pois a constituio deixa de ser lei, perde a sua formalidade, racionalidade, evidncia e estabilidade, para se dissolver na enxurrada do social. Sendo as leis constitucionais instrumentos de garantia, compreende-se que s possam garantir o existente, o status quo; no podem ser leis sociais. Se se quiser salvar o Estado de Direito e a positividade da lei fundamental, necessrio se torna transferir os elementos sociais para o nvel da administrao. Esta tese no nos conduz a um conceito de constituio constitu-cionalmente adequado. Alm de assentar num background histrico--espiritual inaceitvel (o estado autoritrio, bismarkiano e nazi, e a sociedade organizada), significa o regresso ao Estado de Direito formal, pois a insistncia na tecnicidade, neutralidade e positividade da lei fundamental do Estado de Direito, com desprezo dos elementos democrticos, sociais e republicanos, materialmente caracterizadores, das constituies actuais, encobre um falso positivismo. Consiste este em eliminar dos documentos constitucionais a sua dimenso material (o seu contedo legitimador), e aceitar que os contedos sejam impostos, de forma existencial e fctica, pela prtica e decises dos agentes polticos e administrativos (positivismo sociolgico). A constituio , ainda hoje, uma garantia, mas a funo garan-tstica no incompatvel com a materializao da lei fundamental. b) A desmaterializao da constituio instrument ofgovernment (HENNIS) atravs da sua reduo a Ainda com alguns pontos de contacto com a anterior est a concepo daqueles autores que visualizam as leis fundamentais como simples instrument ofgovernment, de natureza processual e no material (HENNIS, POSSONY). A constituio no seria nem mais nem menos do que um instrumento de governo que estabelece compe-tncias, regula processos e define os limites da aco poltica. As leis constitucionais deveriam preocupar-se com o processo da deciso e

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no com o contedo, a substncia da deciso. S assim a constituio deixar de ser um caminho de ferro social e espiritual, ao mesmo tempo que cumpre a sua misso fundamental a de criar uma ordem estvel para um governo efectivo, ajustando-se s diferentes situaes materiais e aos diferentes programas de governo. No restam dvidas que a estrutura programtica de uma constituio, onde por vezes avultam pedaos de utopia concreta, implica srios riscos, o principal dos quais o do esvaziamento da sua fora normativa perante a dinmica social e poltica. Todavia, o processo e a forma s tm sentido, num Estado Democrtico, quando relacionados com um certo contedo. Da que uma lei fundamental no possa ser completamente assptica sob o ponto de vista substantivo. Por outro lado, subjacente constituio como instrumento de governo est a ideia liberal da absoluta separao Estado-sociedade com o corolrio do Estado mnimo: a constituio limita-se a funes de organizao e de processo da deciso poltica (constituio do Estado liberal) e abstm-se de intervir na res publica (a sociedade civil). A ideia de liberdade que se agita contra a pampo-liticizao constitucional , de novo, uma liberdade pr-estadual, que parece esquecer quer a existncia de poderes fcticos de domnio a nvel da sociedade civil, quer o facto de o Estado mnimo e a constituio que o conforma no serem necessariamente os mais livres.
Sem minimizar os problemas suscitados pela ideia do Estado universal hegeliano ou pelos novos Leviathans (o temor do General Dr. Von Staat de Thomas Mann) e quaisquer que sejam as objeces concepo do Estado como auto-organizao da sociedade a revolta contra uma constituio global normativa pode ser um meio encapuado de defesa de um totalitarismo da sociedade. uma questo que a problemtica gramsciana da democratizao da sociedade civil tem enfrentado e que a doutrina alem se v impotente para solucionar, se no partir da ideia de ordenao diferenciada e concreta do Estado e da sociedade atravs da constituio e da lei. Cfr. K. HESSE, Bemerkungen zur Problematik und Tragweit der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, in Staat und Gesellschaft, org. de W. BCKENFRDE, Darmstadt, 1976, p. 486. Na literatura italiana veja-se G. AMBROSINI, Costituzione e societ, in Storia d'Italia, Vol. I, Turim, pp. 2032 ss; P. INGRAO, Interclassismo CD e nuovi rapporti tra Stato e societ nelle crisi italiana, in Critica Marxista, 1973, n. 2; FROSINI, Costituzione e societ civile, Milano, 1975.

Alm disto, parece hoje insustentvel querer continuar a lidar com um conceito de constituio referido exclusivamente ao Estado. O problema fundamental no est em contrapor uma constituio como instrumento de governo a uma constituio como lei da sociedade e do Estado, mas sim em saber a justa medida que uma lei

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constitucional pode ser uma ordem fundamental da res publica (constituio republicana) sem se converter num instrumento totalizador, integracionista e identificador de concepes unidimensiona-lizantes do Estado e da sociedade27. c)A constituio como um (LUHMANN) conjunto de convergncias negativas Partindo de um conceito apriorstico de constituio a constituio liberal-burguesa do sculo xix e integrando a lei constitucional numa teoria sistmica funcionalisticamente orientada, chega-se concluso de que o sentido e funo da Constituio estabelecer negaes explcitas, negaes de negaes, limites e impedimentos. S uma compreenso de constituio formal e ordenadora serve para se reduzir a complexidade do sistema, assegurando a satisfao das necessidades de ordenao. Trata-se, de novo, de uma teoria cujo pressuposto ideolgico a sociedade tecnocrtica capitalista e cujo pressuposto terico uma teoria sistmica funcionalmente orientada. A excluso de qualquer contedo material e a expulso de elementos sociais (como direitos e princpios da constituio econmica), considerados disfuncio-nalmente operantes, so incompatveis com o texto constitucional de um Estado democrtico socialmente orientado como o portugus M 2. A teoria materialista da constituio: entre a formalizao e o economismo Os pontos de partida das principais teorias da constituio pre-tensamente inspiradas pela doutrina marxista so os seguintes:
27

Entre ns, ver, recentemente, JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, p. 16 s, que se refere justamente ao progressivo alargamento das intenes constitucionais nas constituies portuguesas e constata que a constituio, em vez de se identificar com a mera organizao do poder atinge sectores da sociedade enquanto reciprocamente implicantes com o Estado. Cfr., tambm, GOMES CANOTILHO /VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 36, que realam a natureza da constituio como lei fundamental da sociedade. 28 Ultrapassaria os horizontes de uma introduo ao direito constitucional a discusso detalhada destes conceitos de constituio (cfr. para isso, o nosso livro Constituio dirigente e vinculao do legislador, Coimbra, 1982, p. 79 ss). Como se diz no texto, as teses em referncia assentam num background histrico-espiritual que julgamos inaceitvel para um conceito de constituio cons-titucionalmente adequado: o Estado autoritrio (bismarkiano e nazi no caso de FORS-THOFF) e o Estado tecnocrtico-capitalista no caso de LUHMANN.

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(a) anlise scio-econmica da sociedade e problematizao das condies possibilitadoras de constituies com contedo democrtico, socialmente emancipador; (b) anlise da funo da constituio na sociedade capitalista avanada. Tendo em conta estas duas dimenses, possvel descortinar diversas orientaes na teoria materialista da constituio. a) A constituio como frum A constituio (deve ser) uma ordem-quadro de compromisso democrtico, aberta possibilidade de transferncia social, isto , um frum (SEIFERT) no qual possa haver espao para as confrontaes polticas e sociais e para uma poltica alternativa de desenvolvimento socialista da sociedade. Trata-se, pois, de propor uma ordem constitucional aberta que, embora no renuncie positividade constitucional de alguns valores, deve sobretudo conceber-se como um frum democrtico de confrontaes, eventualmente conducentes a momentos socialmente mancipadores. Se bem se compreende, a ideia de frum aponta para uma tendencial desmaterializao e formalizao do texto constitucional e para um reforo da abertura democrtico-processual. As consequncias desta perspectiva no so totalmente aceitveis: a constituio reconduz-se a um consenso esttico e formal, rebelde tirania dos valores, a um mero espao de luta que, tal como est aberto a evolues socialmente emancipadoras, tambm no pode impedir evolues socialmente conservadoras. Com isto acaba-se no positivismo sociolgico, legitimador da imposio dos valores transportados pelas foras dominantes, sem qualquer garantia dos princpios bsicos de justia que devem informar os textos constitucionais29. b) A constituio como compromisso poltico Tendo como ponto de referncia a Grundgesetz de Bonn, alguns autores reconduzem esta Lei Fundamental a um compromisso poltico entre os grupos sociais que participaram na sua feitura. A constituio surge, precisamente, como um armistcio entre classes sociais com o fim de possibilitar uma luta sem confrontaes fsicas violentas. No
29

Cfr., sobretudo, J. SEIFERT, Haus oder Frum. Wertsystem oder offene Verfassungsordnung, in HABERMAS (org.), Stichworte zur Geistigen Situation der Zeit, Frankfurt/ M, Vol. I, 1980.

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Direito Constitucional

que respeita ao movimento operrio, a lei fundamental oferece um espao de aco poltica e a consequente possibilidade de transformao da sociedade classista, sem recurso violncia. Da a contradio de qualquer constituio burguesa: , simultaneamente, um dos meios mais importantes para a estabilizao da sociedade e um instrumento da sua prpria transformao (ABENDROTH)30. A ideia de constituio como simples armistcio despreza uni-lateralmente alguns momentos materiais emancipadores e infra-valoriza o problema da legitimidade material de qualquer texto constitucional. 3. A compreenso material de constituio a) A constituio como ordem jurdica fundamental, material e aberta de uma comunidade (HESSE) Uma das concepes que parece lograr mais sufrgios na moderna juspublicstica aquela que pretende conciliar a ideia de constituio com duas exigncias fundamentais do Estado Democrtico Constitucional: (1) a legitimidade material, o que aponta para a necessidade de a lei fundamental transportar os princpios materiais caracterizadores do Estado e da sociedade; (2) a abertura constitucional, porque, no obstante a constituio ser uma ordem material, ela deve possibilitar o confronto e a luta poltica dos partidos e das foras polticas, portadoras de projectos alternativos de realizao dos fins constitucionais. Embora no deva restringir se a um intrumento de governo ou a uma simples lei do Estado, tambm no deve arrogar-se ser uma lei de totalidade social, codificando exagera-damente os problemas constitucionais. Se a constituio se destina regulamentao de relaes de vida historicamente cambiantes ela deve ter um contedo temporalmente adequado, isto , um contedo apto a permanecer dentro do tempo. Caso contrrio, pode pr em perigo a sua fora normativa e sujeitar-se a constantes alteraes.
A teoria da constituio a que se referem as consideraes anteriores tem sido desenvolvida na Alemanha Federal por K. HESSE. Cfr. Grundzuge des Verfassungsrechts, pp. 3 ss. Acentuando a dimenso de abertura sugerida por HESSE, alguns autores, como P. HBERLE tm desenvolvido o problema servindo-se como 30 Cfr., sobretudo, ABENDROTH, Das Grundgesetz, 3." ed., Pfllingen, 1972, p. 105; Arbeiterklasse, Staat und Verfassung, Frankfurt/ M, 1974, pp. 230 ss.

Conceito, estrutura e funo da constituio 85 arrimo metodolgico, do pensamento de possibilidade ou de alternativa do racionalismo crtico e da ideia de legitimao processual desenvolvida por outros autores e que ainda hoje domina a juspublicstica americana. Todavia, o resulta da construo de HBERLE a constituio como processo no uma teoria normativa aberta, mas uma teoria deslizante, onde quase se dissolvem as fronteiras entre realidade constitucional e realidade inconstitucional Cfr. HBERLE, Verfassung ais ffentlicher Prozess, Berlin 1978. Para maiores desenvolvimentos cfr. o nosso livro Constituio Dirigente, pp. 90 ss. Num sentido diferente, cfr. a tese de LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 50 ss. Por ltimo, cfr. a excelente "revisita" desta problemtica em P. LUCAS VERDU, Estimativa y Poltica, p. 40 ss.

A teoria em referncia condensa algumas das dimenses mais importantes dos documentos constitucionais, mas a exigncia da abertura em nome da democracia pode conduzir a um relativo esvaziamento da funo material de tarefa da constituio e conduzir desconstitucionalizao de elementos legitimadores da ordem constitucional (constituio econmica, constituio do trabalho, constituio social, constituio cultural). b) A constituio como um conjunto de normas constitutivas para a identidade de uma ordem poltica e social e do seu processo de realizao (BUMLIN) As objeces referidas em ltimo lugar justificam que se faa meno (embora abreviada) de uma outra corrente que, sem esquecer a historicidade do direito constitucional e a necessidade de evitar um perfeccionismo constitucional (a constituio como estatuto detalhado, sem abertura), aponta para o carcter de tarefa e projecto da lei constitucional. Esta ordena o processo da vida poltica e fixa limites s tarefas do Estado e da comunidade; mas tambm um documento prospectivo na medida em que formula os fins sociais mais significativos e identifica o programa da aco constitucional31.
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Um dos autores que tem insistido nestes aspectos o juspublicista suo R. BUMLIN. Os pontos fundamentais das suas teorias so devidamente valorados ao longo do presente curso, embora a nossa concepo de historicidade constitucional e adequao temporal seja um pouco diferente da do autor em referncia. Cfr., BUMLIN, Lebendige oder gebndigte Demokratie, Basel, 1978, pp. 80 ss. Acentuando a ideia de constituio como plano de conformao social plano dos planos , cfr. N. ACHTERBERG, Die Verfassung ais Sozialgestaltungplan, in Festschrift fiir U. Scupin, cit., p. 293 ss.

86 Direito Constitucional O carcter programtico das leis e sobretudo das constituies merece srias reticncias aos paradigmas psmodernos. A acentuao das ideias liberais conduz tambm enfatizao "processual" dos documentos constitucionais. Entre ns, a radicalizao teortica dos dois tipos bsicos de constituio constituio programa e constituio processo ver-se- em LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976. A Transio Dualista, Coimbra, 1988, p. 68 ss.

CAPITULO 4

O PROCESSO ESPECIFICAMENTE ESTRUTURANTE PODER CONSTITUINTE E PACTO FUNDADOR


Sumrio
A) PROBLEMTICA DO PODER CONSTITUINTE 1. O poder constituinte como problema metdico de normao 2. Poder constituinte e impulso constituinte 3. Poder constituinte e densidade de regulao adequada 4. Poder constituinte e procedimento justo 5. Poder constituinte e legitimidade da constituio B) TEORIA DO PODER CONSTITUINTE I A teoria clssica do poder constituinte 1. A formulao de SIEYS 2. Caractersticas do poder constituinte 3. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado 4. A natureza jurdica do poder constituinte 4.1. O poder constituinte como puro facto 4.2. A juridicidade do poder constituinte orginrio II O titular do poder constituinte e o problema da soberania 1. Teorias contratualistas 2. Teorias democrticas a) Teoria da soberania nacional b) Teoria da soberania popular 3. A teoria do Estado 4. Teoria da soberania popular e constituio real 5. Soberania popular na Constituio Portuguesa de 1976 6. Nao-estado como agentes de mediao e instrumentos de simbolizao C) O PROBLEMA DA METDICA CONSTITUINTE 1. Poder constituinte material e poder constituinte formal 2. Reserva de constituio 3. Programa fim e programa condicional 4. Contedo essencial e desenvolvimento constitucional

88 Direito Constitucional D) O PROBLEMA DA LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO I A constituio como "reserva de justia" II O problema da legitimidade da constituio 1. Legitimidade da constituio 2. Concepo tradicional de legitimidade 3. Fundamentao objectivo-valorativa da legitimidade III A legitimidade numa sociedade aberta pluriclassista 1. Legitimidade atravs de competncias e procedimentos 2. Legitimidade atravs do consenso IV Os limites do poder constituinte 1. Os dados sociolgicos, antropolgicos e culturais a) Dados "reais" e "naturais" b) Dado antropolgico c) Dados institucionais d) Imagens do homem ) Fins da comunidade f) Sentimento jurdico g) Experincia de valores 2. A supraconstitucionalidade autogenerativa 3. A dimenso utpico-constituinte E) O PROCEDIMENTO CONSTITUINTE I A legitimao atravs do procedimento II As formas do procedimento constituinte 1. Procedimento constituinte directo e procedimento constituinte representativo 1.1. Procedimento constituinte directo 1.2. Procedimento constituinte representativo 1.3. Procedimento misto 2. Procedimento constituinte monrquico III Juzo sobre as formas procedimentais constituintes: referendo e plebiscito

Indicaes bibliogrficas
A c Bi PODER CONSTITUINTE E TEORIA DO PODER CONSTITUINTE ACOSTA SANCHEZ, J. Teoria dei Estado y Fuentes de Ia Constitucion, Cordoba, 1989. BARACHO, J. A. O. "Teoria Geral do Poder Constituinte", RbrEP, n. 52 (1981), p. 7 ss. BREUER, S. "Nationalstaat und Pouvoir Constituam bei Sieys und Cari Schmitt", ARSP, 1984, p. 494 ss. BCKENFRDE, E. W. Die Verfassunggebende des Volkes Ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts, Berlin, 1986.

A Cincia do Direito Constitucional 89 BRASSO, P. "Potere Costituente", in Ene. delDiritto, Vol. XXXIV (1985). BURDEAU, G. Trait de Science Politique, Vol. IV, p.181 ss. COLOMBO, P. '"Riforma legale' e 'potere constituinte' nelle constituzione rivoluzionarie francesi", in II Poltico, 10 (3/1985), p. 461. HOFMANN, H. Legitimitt und Rechtsgeltung, Berlim, 1977. LUQUE, L. A. Democracia Directa y Estado Constitucional, Madrid, 1977. MIRANDA, J. A Constituio de 1976, p. 75 ss. Manual, II, p. 403 ss. MORTATI, C. "Le Constituente", in Scritti, Vol. I, p. 341 ss. MURSWIEK, D. Die Verfassungsgebende Gewalt nach dem Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland, Berlim, 1978. TOSCH, E. Die Bindung des Verfassungsnderden Gesetzgebers an den Willen des historischen Verfassungsgebers, Berlim, 1979. VEGA, P. La Reforma Constitucional y Ia problemtica dei Poder Constituyente, Madrid, 1985. C e D e E) METDICA CONSTITUINTE, LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO E PROCEDIMENTO CONSTITUINTE BUCHELT, J. Der Begriffdes Referendums und seine Bedeutungfiir die politische Praxis, Hamburg 1970. LUQUE, L. A. Democracia Directa y Estado Constitucional, Madrid, 1977. MIRANDA, J. Manual, II, p. 403 ss. QUERMONE, J. L. "Le referendum. Essai de typologie prospective", in RDPSP, 3/1985, p. 576 ss. ULERI, P. "Le forme di consultazione popolare nelle democracia: una tipologia", in RISP, XV, (2/1985), p. 205 ss. WRTENBERGER, Th. Zeitgeist und Recht, Tubingen, 2a ed., 1991.

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A I PROBLEMTICA DO PODER CONSTITUINTE
No presente captulo vai discutir-se um problema nuclear no s do direito constitucional mas de todo o direito. E no se trata apenas de um problema de direito. Aqui vm convergir numerosos e complexos problemas que, desde h muito, constituem uma autntica crux dos cultores da filosofia do direito, da teoria Estado, da cincia poltica e da sociologia. As questes da origem do Estado, do ordenamento jurdico, da fundamentao do poder poltico, das revolues, dos governos de facto, das fontes de direito, so, entre muitos outros, alguns dos temas que costumam ser discutidos e repensados quando se aborda a problemtica do poder constituinte. Tentar-se-o aflorar certos tpicos dentro das balizas da teoria da constituio, sendo certo que outros muito importantes e estreitamente relacionados com o nosso problema obtero melhor tratamento na teoria geral do Estado e do direito e na introduo ao estudo do direito. 1. O poder constituinte como problema metdico de normao O poder constituinte, como o prprio nome indica, visa "constituir", "criar", "positivar", normas jurdicas de valor constitucional. Por isso se diz que problemtica do poder constituinte est subjacente uma questo metdica de regulao jurdica. Atravs de normas jurdicas aqui "pressupostas" como normas superiores pode ou no influenciar-se uma determinada situao social, conformando activa, consciente e rectamente a sociedade, criando-se relaes de confiana entre os cidados, legitimando-se expectativas de comportamentos e fundamentando-se pretenses individuais e colectivas? Como se trata da criao de normas constitucionais, o problema de uma regulao jurdica responde a uma necessidade de mudana e desenvolvimento poltico e jurdico. Se uma situao social negativamente valorada em relao a uma outra situao considerada como possvel e desejvel deve ou no, atravs de normas, alterar-se a situao existente? A resposta a esta interrogao coloca a problemtica do poder constituinte no plano da metdica de regulao: pretende-se a

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revelao intencional de regras e princpios jurdicos (= normas jurdicas) atravs da objectivao de um contedo jurdico, recorrendo a certas formas e procedimentos. 2. Poder constituinte e impulso constituinte A revelao intencional de novas regras jurdicas bsicas para a sociedade , sobretudo a nvel constituinte, condicionada por confrontaes, consensos, dissensos e compromissos polticos e sociais. Con-sequentemente, a objectivao de novos contedos jurdicos liga-se a uma questo de poder. Entidades pluriformes, heterogneas e dinmicas da sociedade, como partidos, grupos, associaes, confisses religiosas, meios de informao, foras militares a "constituio material" , desencadeiam um impulso que conduz um poder o poder constituinte a manifestar-se e a actuar normativamente. O "movens" deste poder constituinte ser, muitas vezes, uma revoluo. Note-se, porm, que o impulso constituinte isto , o conjunto de motivos conducentes ao exerccio de um poder constituinte no se reconduz necessariamente ideia de criao de uma nova constituio. Pode ser suficiente uma "reforma", "reviso" ou "emenda" da constituio existente. Em qualquer dos casos, pe-se o problema da justeza do grau de regulao: necessrio utilizar, para a objectivao de novos contedos jurdicos, instrumentos de revelao formais situados no grau ou escalo hierarquicamente superior das normas jurdicas (normas constitucionais)? 3. Poder constituinte e densidade de regulao adequada Obtida a resposta quanto necessidade e justeza do grau de regulao do poder constituinte depara-se um outro problema metdico: saber se o esquema de regulao deve ser perfeccionista, isto , longo, pormenorizado, casustico, ou, pelo contrrio, deve ser aberto, fragmentrio, generalizante? Por outras palavras: ao fazer-se uma constituio uma vez admitida que ela necessria e a lei constitucional o estalo normativo adequado impese ainda iluminar este problema: qual a densidade adequada de regulao constitucional? Quais as matrias e qual o grau de concreo das mesmas ao optar-se pela sua insero no "texto" constitucional? Foca-se aqui o problema, j atrs aflorado, da "extenso constitucional", e o problema da reserva de constituio que a seguir ser abordado.

O processo especificamente estruturante o poder constituinte

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4. Poder constituinte e procedimento justo A feitura de uma constituio por um poder constituinte suscita tambm o problema do procedimento constituinte adequado. Uma constituio no uma deciso "one shot" de um poder, ou seja, a constituio no se resume a um s acto editado pelo poder constituinte. H toda uma sequncia procedimental, todo um caminho a percorrer, desde a convocao de eleies para uma assembleia constituinte ou para um acto referendrio, at aprovao juridicamente vinculativa do texto constitucional. Todo o complexo de actos - eleies, discusses, redaces, votaes, aprovao, publicao necessrios para se chegar ao "acto final" a constituio deve estruturar-se em termos justos (due process) e adequados. Neste sentido se fala de legitimidade da constituio atravs do procedimento. 5. Poder constituinte e legitimidade da constituio Subjacente pergunta "justa", "boa", "valiosa", a constituio criada pelo poder constituinte? est o problema de saber se ela tem legitimidade, ou seja, se as solues materiais e os seus projectos regulativos podem ser reconhecidos pela comunidade como "intrinsecamente justos". Este leque de questes ser retomado nas consideraes subsequentes. Comear-se- pela teoria do poder constituinte.

B | TEORIA DO PODER CONSTITUINTE

I A teoria clssica do poder constituinte 1. A formulao de SIEYS


"Une constitution suppose, avant tout, un pouvoir constituant", escreveu SIEYS na Exposition raisone des droits de Vhomme et du citoyen, lida ao Comit da Constituio, em 20 de Julho de 17891.
Cfr., SIEYS, Prliminaire de Ia Constitution; reconnaissance et exposition raisonne des droits de Vhomme et du citoyen, Paris, 1784, reproduzido em ZAPPERI (org.), crits politiques de Sieys, 1985, p. 192 ss.
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Eis como ele colocava a questo: a soberania popular consiste essencialmente no poder constituinte do povo. Os poderes criados pela constituio so poderes mltiplos e divididos, mas todos, sem distino, so uma emanao da vontade geral, todos vm do povo, isto , da Nao. E se o povo delega certas partes do seu poder s diversas autoridades constituintes, ele conserva, no entanto, o poder constituinte. Conservando nas suas mos o poder constituinte, o povo no est vinculado constituio. A Nao uma realidade natural que no pode estar submetida a nenhuma constituio: "il suffit que sa volont paraisse pour que tout droit positif cesse devant elle, comme devant la source et le maltre suprme de tout droit positif". A distino feita por SIEYS entre poder constituinte & poderes constitudos parece uma verdade evidente. No entanto, ela representa uma compreenso inteiramente nova do fenmeno constitucional. Ao dizer-se que uma constituio supe um poder constituinte significa que ela no um dado mas uma criao. O poder constituinte surge, assim, como uma espcie de natura naturans, uma fora originria da nao que "organiza a organizao" do poder poltico la. 2. Caractersticas do poder constituinte O poder constituinte, na teoria de SIEYS, seria um poder inicial, autnomo e omnipotente. inicial porque no existe, antes dele, nem de facto nem de direito, qualquer outro poder. nele que se situa, por excelncia, a vontade do soberano (instncia jurdico-poltica dotada de autoridade suprema). um poder autnomo: a ele e s a ele compete decidir se, como e quando, deve "dar-se" uma constituio Nao. um poder omnipotente, incondicionado: o poder constituinte no est subordinado a qualquer regra de forma ou de fundo.
A relao do pouvoir constituant com o pouvoir constitu tem a sua analogia sistemtica e metdica na relao natura naturans com a natura naturata. Cfr. C. SCHMITT, La Dictadura, Madrid, 1968, p. 188. SCHMITT recorda a filosofia raciona-lista de SPINOZA, segundo a qual a natura naturans a energia criadora, a presena de Deus no mundo, oposta natura naturata, objecto de cincia humana. Da que tambm PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional y la Problemtica dei Poder Constituyente, p. 28, observe que: "a fundamentao [do poder constituinte] no jurdica, mas ontolgico-existencial". Deve realar-se que o "background" social e poltico da gnese do poder constituinte no constitucionalismo americano apresenta especificidades notveis relativamente aos pressupostos scio-polticos europeus. Cfr. informaes pormenorizadas em ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y Fuentes de la Constitucion, p. 368 ss. Cfr. tambm PASQUINO, "Emmanuel Sieys, Benjamin Constant
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3. Poder constituinte originrio e poder constituinte derivado SIEYS distinguiu entre poder constituinte e poderes constitudos. H, porm, um poder o poder de modificar a constituio em vigor segundo as regras e processos nela prescritos que tambm considerado como constituinte, embora, por outro lado, ele seja institudo pela prpria constituio 2. Este poder poder constituinte derivado, poder de reviso, poder constituinte em sentido imprprio distingue-se do poder constituinte originrio. Este ltimo seria um poder que residia sempre na Nao (e no apenas nos momentos de criao de uma constituio), permanecendo fora da constituio (lei constitucional). Nenhum poder de reviso o poder regular; em nenhum rgo e em nenhum poder da constituio podemos encontrar a sua conformao poltico-jurdica. Permanecendo fora e sobre a constituio, compreende-se que ele no seja um poder vinculado pela constituio. Os poderes constitudos movem-se dentro do quadro constitucional criado pelo poder constituinte. O poder de reviso constitucional , consequentemente, um poder constitudo tal como o poder legislativo. Verdadeiramente, o poder de reviso s em sentido imprprio se poder considerar constituinte; ser, quando muito, "uma pardia do poder constituinte verdadeiro" 3. Esta era a tese revolucionria, perfeitamente adequada ao carcter inicial, autnomo e incondicionado do poder constituinte. Ela coloca--nos perante o problema de saber se, para se exercer o poder constituinte, ser necessrio desencadear-se uma revoluo, golpe de estado, desagregao social, ou se o poder constituinte pode manifestar-se tambm em perodos de normalidade social. Todavia, neste caso, mal se concebe que o fenmeno da criao constitucional se produza fora dos esquemas constitucionais existentes, o que logicamente nos afasta
et le 'Gouvernment des modernes', contribution l'histoire du concept de reprsenta-tion politique", in RFSP, 2/1987, pp. 214 ss; C. CLAVREUL, "Sieys et Ia gense de Ia reprsentation moderne", in RFTJ, 6/1987, p. 45 ss. 2 Cfr. STEINER, Verfassunggebung, cit., p. 194. 3 Cfr. BURDEAU, Trait de Science Politique, Vol. II. cit., p. 204; PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional y Ia Problemtica dei Poder Constituyente, Madrid, 1985, p. 60; ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y Fuentes de Ia Constitucin, p. 601; P. COLOMBO, '"Riforma Legale' e 'Potere Costituente' nelle Costituzione Rivoluziona-rie Francesi", in // Poltico, 1985, pp. 461 ss. Cfr. tambm ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale delle fonti dei diritto, 1984, p. 99 ss., que refere a caractersticas do poder constituinte extraordinariedade, irrepetibilidade, consumao uno actu, no repritisnabilidade.

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das caractersticas assinaladas ao poder constituinte originrio. Acresce que, se o poder constituinte reside sempre na Nao e dada a impossibilidade de a Nao se reunir para criar leis constitucionais, como configurar o exerccio do poder constituinte a no ser atravs de representantes? Esta dupla ordem de consideraes necessidade de insero do poder constituinte dentro dos esquemas polticos normais e necessidade de o conciliar com o sistema representativo levou o prprio SIEYS defesa de um jury constitutionnaire ao qual competiria modificar o estatuto constitucional4. 4. A natureza jurdica do poder constituinte As caractersticas assinaladas ao poder constituinte levaram igualmente a doutrina positivista negao do carcter jurdico do poder constituinte originrio e a reivindicar o manto de juridicidade apenas para o poder constituinte derivado, situado dentro da constituio. Isto obriga-nos a tocar um outro ponto: a natureza jurdica ou de facto do poder constituinte e o problema conexo da teorizao jurdica das revolues. 4.1. O poder constituinte como puro facto Para uma primeira orientao, os movimentos revolucionrios e os golpes de estado no se realizam de acordo com os princpios jurdicos ou regras constitucionais. O poder constituinte cair nas mos do mais forte e no ser outra coisa seno uma manifestao de fora4a. A revoluo concebe-se como um "facto patolgico" 5, como um fenmeno "fora do direito", sendo lgico que todos os factos preparatrios de uma constituinte, as imediatas manifestaes do poder
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Tal como na formulao da teoria do poder constituinte, tambm aqui ficaram clebres as palavras de SIYES; "// n 'existe pas de constitution sans garantie; point de garantie sans gardien... II faut viter les dbordements du pouvoir constituam et le retour priodique des reformes totales". Cfr., por ltimo, JEAN-DENIS BREDIN, SIYES, La cl de Ia Rvolution franaise, Paris, 1988, p. 544. 4a Uma exposio clara desta concepo ver-se- em CARR DE MALBERG, Con-tribution, cit., Vol. II, p. 496. Entre ns cfr., por ltimo, MIGUEL GALVO TELES, "A Revoluo Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito", in M. BAPTISTA COELHO (org.), Portugal e o Sistema Poltico e Constitucional, 1989, p. 575 ss. 5 Assim, SANTI ROMANO, Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1974, p. 222.

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constituinte originrio se situam no terreno do pr-jurdico. O direito nasceria em sincronia com a prpria constituio. Esta tese, tpica do positivismo6, ainda hoje tem os seus defensores. O poder constituinte continua a ser visualizado como um acto revolucionrio que, criando um novo fundamento legal para o Estado, opera uma ruptura jurdica em relao situao anterior quando muito, diz-se, o poder constituinte reclamar um ttulo de legitimidade, mas no a cobertura da legalidade. O poder constituinte ser legtimo a partir de determinadas ideias polticas, mas no a partir do prisma da legalidade. E a legitimidade de um acto constituinte no uma qualidade jurdica; uma qualidade ideolgica a sua concordncia com determinadas ideias polticas 7. Esta orientao positivista est h muito rebatida e rebatida foi entre ns em termos impressivos: ... o que impede j hoje, e em geral, que se confunda a juridicidade com a legalidade, o direito com a lei, impe-se com forte maioria de razo perante uma legalidade emergente do processo revolucionrio 8. Alm disso, uma revoluo, no seu triplo papel9, de legitimao (valor da revoluo, como fonte de direito), de interpretao hermenutica (condio de pr-compreenso das fontes revolucionrias e valor e quadro dos valores dos projectos revolucionrios), e de dimenso institutiva (pretenso de validade), aproxima-se funcionalmente de uma "fonte de direito". 4.2. A juridicidade do poder constituinte originrio 10 Num sentido diverso se orientam os autores que no aceitam que uma revoluo seja, por definio, um simples facto antijurdico. A revoluo ser um facto antijurdico, ou melhor, antilegal, em relao ao direito positivo criado pela ordem constitucional derrubada, mas isso no impede a sua classificao como movimento ordenado e regulado pelo prprio direito. Ao estabelecerem uma ordem jurdica
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Sobre a formulao da doutrina positivista alem a propsito da origem revolucionria e da legitimao da Constituio de Weimar, cfr. especialmente THOMAS WRTENBERGER Jun., Die Legitimitt staatlicher Herrschaft, Berlin, 1973, p. 253 ss. Por ltimo, cfr. MIGUEL GALVO TELLES, "A Revoluo Portuguesa", cit., p. 578. 7 BADURA, "Verfassung", in Evangelisches Staatslexikon. 8 Cfr. CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, cit., p. 222. 9 Cfr. MIGUEL GALVO TELES, "A Revoluo Portuguesa", cit., p. 604. 10 Cfr. BURDEAU, Trait, cit. p. 216 e 528 ss; SANTI ROMANO, Frammenti, cit., p. 224; BARILE, Scritti di Diritto Costituzionale, Padova, 1967, p. 597.

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nova, as revolues no se propem transformar situaes de facto em situaes de direito; visam, sim, substituir uma ideia de direito por outra ideia de direito aquela que informa ou inspira as foras revolucionrias. De acordo com estas premissas a revoluo no rompe com o direito antes transforma a substncia do direito n, certos autores defendem a possibilidade e necessidade de teorizao jurdica das revolues 12 e do poder constituinte originrio, considerado como acto revolucionrio. Neste sentido se afirma tambm que o acto revolucionrio uma "fonte de direito" na medida em que traz consigo um projecto a que atribui vinculatividade (que excede o movimento e organizao revolucionrios) e na medida em que cria rgos a quem confere o poder de criar direito (MIGUEL GALVO TELES).

II O titular do poder constituinte e o problema da soberania


Ao referirem-se as caractersticas clssicas do poder constituinte aludiu-se sua natureza de poder inicial, nele residindo, por excelncia, o poder soberano. A questo do titular do poder constituinte originrio indissocivel, na prtica, da questo do titular da soberania. Soberano o poder que cria o direito; soberano o poder que "constitui a constituio"; soberano titular do poder constituinte. E isto quer quanto ao poder constituinte originrio quer tanto ao poder constitutivo derivado 13. Mas quem o titular desse poder? Procuremos captar as diversas respostas num sumrio enquadramento histrico.
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Em sentido prximo das consideraes do texto, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 403 ss; e MIGUEL GALVO TELES, "A Revoluo Portuguesa e a Teoria das Fontes de Direito", cit., p. 561 ss. 12 Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 582 ss; CASTANHEIRA NEVES, ob. cit., p. 10 ss. MIGUEL GALVO TELES, "A revoluo...", cit., p. 561 ss. 13 Cfr. K. LEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucin, cit., p. 172: "se possvel exprimir o problema da situao do pouvoir constituam em forma de mxima, poderia dizer-se: soberano aquele entre os detentores do poder, que decide sobre a reviso constitucional". Em termos incisivos, cfr., por ltimo, J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado y Fuentes de Ia Constitucin, p. 605: "A chave da teoria da Constituio no , pois, um binmio, antes assenta numa trilogia: poder soberano, poder constituinte e poderes constitudos".

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1. Teorias contratualistas 14 Na Idade Mdia, podemos descortinar duas orientaes: uma, que continua a tradio romanstica da Lex Regia (de acordo com a qual o povo teria transferido todo o seu poder para o imperador) e que faz apelo soberania popular; outra, que justifica o princpio monrquico e se funda na concepo teocrtica do direito divino. A primeira orientao alicerava-se, teoricamente, na ideia de um pactum entre o senhor e o povo, oscilando as construes doutrinais entre a figura da translatio (em virtude da qual se efectuava a transferncia do poder para o senhor, tornando-se este maior populo) e a figura da concessio (de acordo com a qual o povo fazia uma concesso do poder ao senhor, mas no abdicava da titularidade do poder poltico). Neste ltimo caso, no era o senhor que se tornava maior populo, mas era o povo que continuava na posio de maior prncipe. A teoria do direito divino pretende, ao contrrio, justificar a existncia de um vicrio de Deus no plano temporal. Todo o poder vem de Deus (S. Paulo, Epstola aos Romanos: non est enim potestas nisi a Deo), sendo o rei titular ilimitado e exclusivo do "poder por graa de Deus". 2. Teorias democrticas 1S a) Teoria da soberania nacional Nos fins do sculo XVIII, ganham significativa prevalncia as teorias favorveis soberania do povo. Aqui, costume distinguir entre teoria da soberania nacional e teoria da soberania popular. Segundo a teoria da soberania nacional a Nao, como complexo
Uma exposio das teorias contratualistas ver-se- em BURDEAU, Trait, Vol. IV, cit., p. 47 ss; J. ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado, cit., p. 368 ss. A se discute se a ideia pactum subjectionis mediante o qual os governados consentiam na transferncia da autoridade poltica para os governantes ou no de inspirao democrtica. Parecenos claro o carcter recuado da ideia do pactum subjectionis perante as teorias (Locke, Grotius, Rousseau) do pactum societatis : a teoria do contrato social no se reconduz a um simples esquema contratual de governo, celebrado entre o povo e o senhor, em que o povo negoceia a obedincia ao poder; visa, sim, fundar o prprio poder no povo e consider-lo, para todos os efeitos, como inalienvel. Cfr., entre ns, A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, p. 304 ss, 313 ss. 15 Uma exposio pormenorizada das teorias da soberania popular e da soberania nacional ver-se- em CARR DE MALBERG, Contribution, Vol. II, p. 152 ss.
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indivisvel, que titular da soberania. Trata-se de uma ideia sucessivamente aceite pelas vrias constituies portuguesas: "A soberania reside essencialmente em a Nao" (artigo 26. da Constituio de 1822); "A soberania reside essencialmente em a Nao da qual emanam todos os poderes polticos" (artigo 33. da Constituio de 1838); "A soberania reside essencialmente em a Nao" (artigo 5. da Constituio de 1911); "A soberania reside em a Nao" (artigo 71. da Constituio de 1933). b) Teoria da soberania popular A teoria da soberania popular concebe a titularidade da soberania como pertencendo a todos os componentes do povo, atribuindo a cada cidado uma parcela de soberania. uma teoria que se reconduz a Rousseau: "Ora, o soberano, sendo formado somente pelos particulares que o compem ..." (Livro I, Tit. II, Cap. VII); "Suponhamos que o Estado seja composto por 10 000 cidados ... Cada membro do estado s tem, por sua parte, a dcima-milsima parte da autoridade soberana ..." (Livro III, Cap. I). 3. A teoria do Estado A teoria da Nao (teoria tipicamente francesa) distingue-se da doutrina germnica da soberania do Estado. Para esta teoria, o povo apenas um elemento, um rgo do estado (os outros elementos seriam, na conhecida teoria dos trs elementos, de G. JELLINEK, O poder e o territrio). Se para a teoria da soberania nacional, o Estado a forma jurdica da Nao, para o pensamento poltico alemo o Estado exigem por si mesmo, e revelando-se como uma ordem moral e jurdica objectiva, que no depende nem da vontade dos homens nem do povo. Segundo a teoria da Nao, poder-se-ia dizer que o povo possui o Estado; na teoria do Estado, seria o Estado a possuir o povo 16. uma
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As diferenas entre a teoria da Nao e a teoria do Estado quanto ao problema da soberania so salientadas por H. QUARITSCH, Staat und Souveranitt, Frankfurt/M, 1970, p. 471, e G. LEIBHOLZ, Problemas Fundamentales de Ia Democracia Moderna, Madrid, 1971, p. 97 ss. Para uma crtica das doutrinas que configuram o povo como "rgo" de Estado cfr. CRISAFUIXI, "La sovranit popolare nella costitu-zione italiana", in Studi in onore de V. E. Orlando, Padova, 1955 (= CRISAFULLI, Stato, Popolo, Governo, Milano, 1985, p. 94 ss). Sobre os problemas da construo teortica do Estado, veja-se, por ltimo, P. PERNTHALER, Allgemeiner Staatslehre und Verfassungslehre, 1986.

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teoria tributria, em grande medida, do idealismo objectivo hegeliano. Aqui o Estado adquiria independncia e personalidade prprias, onde, subordinadamente, se considerava enquadrado o prprio povo. Isto foi notado por Marx: "No o povo alemo que possui o Estado, mas o Estado que possui o povo" n. 4. Teoria da soberania popular e constituio real As teorias da Nao e do Estado e, at, da soberania popular, na sua veste rousseuniana, dificilmente poderiam adequar-se s ideias subjacentes noo de constituio real ou de constituio material. O sujeito da constituio real e, consequentemente, do poder constituinte, so as foras polticas dominantes numa sociedade. O povo no seria uma pura justaposio de indivduos ou um corpo socialmente homogneo mas uma estrutura socialmente plural e heterognea. Atrs do conceito de povo como massa nica e homognea, ocultar-se-iam determinadas classes, poltica e economicamente dominantes. Nesta perspectiva que uma perspectiva tpica das corrententes marxizantes e de algumas teorias sociolgicas , o
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A teoria do Estado continuou a influenciar a doutrina publicstica muito para alm do idealismo hegeliano. E, no caso concreto, da insero do povo no Estado, com consequncias nefastas. ROUSSEAU havia proposto no Contrato Social que antes de se "examinar o acto pelo qual um povo um povo; porque este acto, sendo necessariamente anterior a outro, o verdadeiro fundamento da sociedade" (Cfr. Contrato Social, Livro I, Cap. V). Ora, ao contrrio da proposta de Rousseau, a teoria do Estado , ou melhor, a teoria jurdica do Estado no seu znite positivista-normativista (KELSEN), acabaria por reduzir o povo soberano a um elemento do Estado. Na Teoria Geral do Direito e do Estado, KELSEN, num pargrafo sugestivamente intitulado "O povo do Estado", "juridifica" o povo a ponto de o considerar simplesmente um sistema de actos individuais, determinados pela ordenao jurdica do Estado". Cremos que desta "reduo jurdica de povo" padece o trabalho de JORGE MIRANDA, "Sobre a Noo de Povo em Direito Constitucional", in Estudos de Direito Pblico em honra do Professor Marcello Caetano, Lisboa, 1973, p. 205 ss: "Pois o povo no pode conceber-se seno como realidade jurdica ..." (p. 209); "o povo s existe atravs do Estado..." (p. 210); idem, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, p. 44, embora aqui se desenvolva tambm a ideia do "povo como substrato humano do Estado". Distinguindo entre "Povo" ("Volk"), "Nation" (Nao) e "Povo do Estado" (Staatsvolk), e definindo, juridicamente, o "povo do Estado" como a "globalidade de cidados" ou de "homens" sujeitos a um poder estatal, cfr. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, 1988, p. 69; R. GRAWERT, "Staatsvolk und Staatsangehrigkeit", in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, Vol. I, p. 667. No sentido do texto cfr., por exemplo, PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional y Ia Problemtica dei Poder Constituyente, p. 111.

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titular do poder constituinte no seria o povo tout court, mas as foras polticas dominantes, isto , as classes dominantes, definidas ao nvel econmico da sua relao de propriedade com os meios de produo. Para os autores adeptos de uma noo de constituio material, as foras polticas dominantes podero no ser definidas pelo seu estatuto econmico. O "sujeito" do poder constituinte encontrar-se-ia nos grupos mais ou menos amplos da populao, cujas orientaes reflectem e so expresso de uma determinada estrutura e distribuio de foras e interesses. Esta estrutura "pluriclassista" (GIANNINI) no se coaduna com a ideia de um poder constituinte pertencente ao povo ou nao como entidades indiferenciadas 18. 5. Soberania popular na Constituio Portuguesa de 1976 Diversamente das constituies anteriores fiis ideia de soberania nacional, a Constituio de 76 contm frmulas substancialmente inovadoras. Logo no artigo 1. fala de "Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular ..."; no artigo 2. considera-se a Repblica Portuguesa um Estado Democrtico, baseado na soberania popular "tendente ao aprofundamento da democracia participativa"; no artigo 3. proclama-se que a "soberania, una e indivisvel, reside no povo"; nos artigos 10.71 e 111.0 estatuiu--se que o "poder poltico pertence ao povo e exercido nas formas previstas na Constituio". A conjugao de todos estes preceitos permite extrair os seguintes ensinamentos. a) Superao do conceito liberal de Nao No se retoma o conceito liberal de Nao, considerada como unidade espiritual e abstracta, titular da soberania. Quando, no artigo 11., se fala de "Bandeira Nacional" e de "Hino Nacional", o adjectivo nacional aponta para o conceito de Nao como sinnimo de povo "fomado e determinado historicamente", isto , "portador de historicidade existencial". o clebre conceito de Renan (Uexistence d'une nation est un plebiscite de tous les jours) ou de Disrael ("The
Uma "pontualizao" dos temas do povo e da nao ver-se- G. GUARINO, Lezioni di Diritto Pubblico, Milano, 1967, Vol. I., p. 51 ss, e em LEIBHOLZ, Conceptos Fundamentales de Ia poltica de Ia Constitucin, Madrid, 1964, p. 203 ss; R. GRAWERT, "Staatsvolk und Staatsangehrigkeit", cit., p. 666. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, Tomo III, p. 42 ss.
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Nation is a work of art and time"). tambm uma sugesto para a ideia de Estado nacional como correspondncia entre organizao do Estado e comunidade nacional (ideologia particularmente significativa nos perodos de unificao). No h, porm, qualquer conotao de nacionalismo transcendental e irracional. b) Rejeio de concepes irracionalistas de povo Repudiou-se qualquer noo mstica de povo no sentido de "unidade poltica ideal", "totalidade poltica" ou ainda "unidade poltico-ideolgica". Muito menos se aceitou uma compreenso de "povo portugus", no sentido biolgico ou racial. Como corolrio desta rejeio, assinale-se a inadmissibilidade de um pretenso esprito popular (Volksgeist) revelado, defendido ou imposto pelos intrpretes desse mesmo esprito (chefes, elites, classes, partido)19. c) Conceito jurdico-constitucional de povo Jurdico-constitucionalmente o conceito de povo revela-se como um conjunto de indivduos concretamente existentes e operantes no territrio portugus e/ou ligados repblica sobretudo pelo status de cidadania. Este povo que participa activa e directamente na vida poltica (artigo 112.) aproxima-se do conceito de povo como o conjunto de cidados portugueses e, de uma forma mais restrita, da ideia de povo presente, de modo real, nos actos de afirmao do poder poltico.
No texto originrio da Constituio existiam matizes classistas (no sentido marxista) na definio do conceito de povo. Embora se no restringisse o conceito de povo ao ncleo marxista de "classes e fraces de classe capazes de levar a revoluo at ao fim", a Constituio considerava o Estado Democrtico numa perspectiva de "transio para o socialismo" (artigo 2.), acentuando as nacionalizaes como conquistas irreversveis das "classes trabalhadoras" (artigo 83.) e a "interveno democrtica dos trabalhadores" (artigo 90.71/2), como condio de desenvolvimento da propriedade social. A ndole classista do preceito ficou bem vincada nos trabalhos da Assembleia Constituinte, onde expressamente se rejeitou uma proposta no sentido de substituir "classes trabalhadoras" por "trabalhadores". Cfr. Dirio da Assembleia Constituinte, n.os 21, 25, 26, 27 e 28, p. 600 ss. A LC n. 1/82 (Lei da l.a Reviso Constitucional) atenuara j, porm, substancialmente, algumas dimenses classistas do texto originrio. Cfr., por exemplo, artigos 2., 9., 54., 55., 57., 74., na verso primitiva e na redao que lhe foi dada pela LC n. 1/82. Sobre o sentido da soberania popular na Constituio de 1976, cfr., logo, JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., p. 376 ss. Embora o Estado portugus no seja um 19 Cfr. CERRONI, La libertad de los modernos, cit., p. 201 ss.

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Direito Constitucional Estado classista, parece-nos questionvel a concluso deste autor ao afirmar que a soberania popular de que trata o artigo 2 equivale exactamente "soberania nacional" vinda da Revoluo Francesa. Mesmo sem matizes classistas, a dimenso participativa aponta para uma noo bem diferente da "mstica" soberania nacional. Vide, sobre isto, MORTATI, in Commentario delia Costituzione, dir., de G. BRANCA, Bolonha, Roma, 1975, anotao ao artigo 1. O conceito restritivo de povo detectava-se j na doutrina jacobina. Cfr. BENOIT, Les idologies politi-ques modernes, p. 50 ss. Depois da reviso constitucional de 1989 (Lei n. 1/89), subsiste a dimenso participativa do povo, mas desaparecem as insinuaes textuais ideologicamente situadas.

Nao e Estado como agentes de mediao e instrumentos de simbolizao Estudada a evoluo dos conceitos de "soberania nacional", de "soberania popular" e de "soberania estadual", cabe perguntar qual o sentido, hoje, no plano poltico-constitucional dos conceitos de Estado e de Nao. A resposta vai partir destas duas ideias: (1) Nao e Estado continuam a ser elementos de simbolizao; (2) Nao e Estado permanecem como agentes de mediao da sociedade. a) Nao e Estado como elementos de simbolizao Recorde-se o modus faciendi da operao de simbolizao atravs dos conceitos liberais de povo e de nao. Quer se visualize a questo sob o prisma da "teoria da soberaria nacional" (SIEYS) quer sob o ngulo da "teoria da soberania popular" (ROUSSEAU), a nao o smbolo da unidade nacional, o catalisador da integrao social, o detentor da soberania. A primeira (teoria da soberania nacional) efectuava a operao de simbolizao da unidade atravs do conceito de nao entendida como dado objectivo e natural, distinto dos indivduos que a compem e superior a eles; a segunda (teoria da soberania popular) procede mesma operao, mas mediante um processo activo, dinmico e participativo do povo, concebido como adio de vontades individuais detentoras de uma parcela de soberania. Hoje, no plano poltico-constitucional, a nao ter valor como elemento simblico de unidade, no no sentido de uma entidade mstica, transpessoal e integrativa de todos os membros do corpo social, mas no sentido de Repblica como "operador de solidariedades concretas" entre os homens. Estas solidariedades so resultantes de uma srie de dados sociolgicos e psico-sociolgicos (lngua, raa, terri-

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trio, religio, modos de produo, tradies, cultura, identidade de aspiraes). Por sua vez, o Estado deixa de ser considerado como "encarnao de qualquer esprito objectivo" ou como sujeito superior, transcendente e pr-existente aos cidados, para se assumir como um princpio de ordenao e de organizao da colectividade nacional (cfr. supra, cap. 2). A operao de simbolizao atravs do Estado consiste, assim, na transformao do Estado em significante ou projeco da Nao, qual acrescenta a referncia da legitimidade de coero e do poder normativo que o constituem em suporte abstracto do poder. b) Estado e Nao como elementos de mediao legitimadora A sociedade no tem uma unidade constitutiva e original. Ela dominada por conflitos, antagonismos, oposies, divergncias; nela existem relaes desigualitrias e espaos de poder (poltico, econmico, religioso). Neste aspecto, permanecem vlidas as observaes da doutrina marxista e da doutrina da constituio material quanto dinmica da constituio real. Nem por isso, as ideias de Nao e Estado deixam de ter significado. A Nao no hoje, como o era na altura da revoluo burguesa, o instrumento de totalizao da classe burguesa. A nao um elemento mediador das relaes governantes/governados, permitindo construir a ideia de representao legtima. Os governantes aparecem como portadores da vontade dos governados unidos pela pertena a uma mesma comunidade social. O Estado, esse, situa-se, na cadeia das significaes simblicas, na posio de detentor do "poder legtimo de coero", mas atravs da mediao da Nao. O desdobramento de sociedade/Nao e Nao/Estado permite, por um lado, afirmar a existncia de diversidades sociais e o carcter derivado do poder estadual; por outro lado, atravs da Nao que os antagonismos preexistentes se reduzem e o Estado encontra o seu ttulo de legitimidade20. C | O PROBLEMA DA METDICA CONSTITUINTE 1. Poder constituinte material e poder constituinte formal Interessa fazer uma distino de primacial importncia para a problemtica do poder constituinte relacionada com as ideias de
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Cfr., precisamente, J. CHEVALIER, "L'tat-Nation", in RDSP, 1980, p. 1271 ss.

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poder constituinte material e de poder constituinte formal . Este ltimo, desde o incio identificado com o problema da soberania e insusceptvel de qualquer fundamentao lgica ou jurdica, traduz-se no poder de criao originria de um "complexo normativo" ao qual se atribui a fora de constituio. A competncia originria do povo ou da nao para determinar este processo de criao constitucional o que, rigorosamente, se poder chamar poder constituinte formal. Por poder constituinte material entende-se o poder de qualificar como direito constitucional formal determinadas matrias e princpios. 2. Reserva de constituio O poder constituinte material associa-se a um problema de metdica constitucional importante o da reserva de constituio. Quais as matrias que devem ser inseridas no texto da constituio? H ou no liberdade de conformao do poder constituinte no sentido de ele poder incorporar livremente no texto da constituio determinadas matrias e deixar fora outras? Em termos tendenciais, existiro quaisquer critrios orientadores da operao de "qualificao", pelo poder constituinte, de certos "assuntos" ou "matrias" como contedo necessrio da Constituio? Em suma: como saber se um contedo digno ou no de ser constitucional? A resposta a estas perguntas deve ter em conta vrias dimenses. A primeira esta: as constituies so conjuntos estraturantes/estrutu-rados abertos evoluo (B. O. BRYDE fala de "desenvolvimento constitucional" Verfassungsentwicklung). As caractersticas dinmicas do mundo, e, sobretudo da realidade constitucional, no suportam as ideias da vida "sempre igual", da "constitucionalizao de matrias imutveis", da "identidade inaltervel do contedo da constituio". Neste sentido se afirma no existir uma "reserva de constituio", entendida como ncleo duro de matrias necessariamente presentes em qualquer pacto fundador. Todavia e esta a segunda ideia fundamental , a introduo da ideia de mutabilidade de contedos no significa que no se deva procurar, reflexivamente, um mnimo de contedo constitucional, isto , uma determinada identidade constitucional21 capaz de corresponder s "expectativas de prestao" que os
Cfr., em termos no idnticos, P. KIRCHHOF, "Die Identitat der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten", in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts,
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homens anseiam ver num contrato fundacional, designadamente nos planos da segurana individual e de orientao colectiva. O trinmio identidade!evoluo!adaptao entende-se, assim, como "compromisso pleno de sentido entre a estabilidade e dinamicidade das normas constitucionais22. As experincias constitucionais apontam j para alguns "referentes" decisivos destas "expectativas de prestao" da constituio: elas devem "identificar" a posio do homem no mundo estruturante / / estruturado da ordem constitucional, o que significa a "quase obrigatoriedade" de plasmar um catlogo de direitos fundamentais (cfr. artigo 16. da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789). Por outro lado, no se compreenderia a "estruturao do poltico" atravs da constituio sem identificao dos rgos "do poder poltico que, em conjunto, desempenham funes soberanas e dispem da coaco fsica legtima" (organizao do poder poltico). Para alm destes pontos "fixos", situa-se toda a problemtica da "constituio--programa" e da "constituio-processo" a que atrs se aludiu. 3. Programa fim e programa condicional Diferente do problema da "reserva de constituio" o problema da formulao jurdica dessas expectativas. Consoante os destinatrios, os domnios materiais e os mbitos temporais, as expectativas normativas podem referir-se a valores, programas, funes e pessoas. A formulao normativa de expectativas referentes a pessoas e funes tambm recorre, no mbito constitucional, tradicional tcnica dos programas condicionais: especificam-se as condies cuja existncia necessria para se poder adoptar um comportamento pr--fixado (vide, por exemplo, as normas da CRP artigo 27.73 fixadoras das condies de privao da liberdade). A normao jurdica de expectativas quanto a valores e programas faz-se, sobretudo, atravs das normas-fim e das normas-tarefa (programas-fim), em que se prescrevem os fins a "alcanar", as "tarefas" a realizar ou os "valores" a respeitar (cfr., por exemplo, as normas da CRP definidoras do Estado
Vol. II, p. 788. Recorrendo tambm ideia de "desenvolvimento constitucional" como "constncia do 'questionamento' e do 'movimento' constitucional na vida portuguesa", cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 127 ss. 22 Cfr. B. O. BRYDE, Verfassungsentwicklung, 1982, p. 62; CH. GUSY, "Verfas-sungspolitik" zwischen Verfassungsinterpretation undRechtspolitik, 1983.

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de Direito Democrtico no artigo 2., das tarefas fundamentais do Estado no artigo 9., das incumbncias prioritrias do Estado no artigo 81.). No obstante a crtica que esta distino programas condicionais e programas-fins tem merecido 23, muito autores, a comear por KELSEN e a terminar em LUHMANN, revelam cepticismo quanto bondade das normas-fim, no s porque elas condensam, muitas vezes, programas ideolgicos, mas tambm porque so de difcil aplicao prtica, diminuindo, por conseguinte, a fora normativa da constituio. Para outros, porm, as normas-programa revelam os "contedos justos" das constituies, afirmando-se como um importante elemento de legitimidade das mesmas. Consoante uma ou outra posio relacionada com a prpria concepo de constituio , assim se propender a defender a sua "presena" ou "ausncia" no texto constitucional24. 4. Contedo essencial e desenvolvimento constitucional Das consideraes antecedentes deduz-se j ser muito complexa a questo de saber o que o "contedo essencial" de uma constituio. Discutir se uma constituio deve ser "longa" ou "breve" quase um verdadeiro non sense, pois do que se trata sempre de saber como captar o referido compromisso, pleno de sentido, entre a estabilidade e a dinmica do direito constitucional (BRYDE). Por um lado, o desenvolvimento constitucional pressupe ncleos materiais essenciais alicerados sobre consensos (normativos) em torno de um concentrado de "valores e princpios fundamentais" (limitao jurdica do poder, liberdade e autodeterminao do indivduo, socialidade, organizao do poder poltico, princpios estruturais). Por outro lado, o "ncleo essencial" no deve ser retrospectivamente (a partir de arqutipos do passado) entendido: a constituio tambm tarefa de renovao; no o passado mas o futuro o "problema" do direito constitucional (P. KIRCHHOF). Assim, no se compreenderia que, perante os problemas
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Quanto distino, veja-se LUHMANN, Rechtssoziologie, p. 80 ss; Gesellschaftsstruktur und Semantik, Vol. 2, 1981, p. 42 ss. Vide, com modificaes, W. SCHMIDT, Einfiihrung in die Probleme des Verwaltungsrechts, 1982, p. 47 ss. 24 Realando bem que na ligao entre o domnio poltico e as normas definidoras das dimenses sociais e das condies de sentido da existncia individual reside um elemento essencial da legitimidade da lei constitucional cfr. BADURA, Staatsrecht, 1986, A, 7.

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ecolgicos, sugestivamente designados como problemas do "acaso e ocaso" da civilizao moderna, o legislador constituinte no tivesse nada a dizer quanto ao ambiente e qualidade de vida. Da mesma forma, perante a tentacularidade agressiva dos registos informticos, mau seria que na feitura ou reforma de uma constituio no fosse tomado em conta o "direito da autodeterminao informativa" do cidado, progressivamente armazenado nas "memrias" de G. Orwell. Na mesma perspectiva, num "mundo consumista e de consumidores" seria estranha a completa ausncia de sugestes quanto ao problema dos direitos dos consumidores e da publicidade. Em termos metdicos, dir-se- que a "reserva de constituio" e o "contedo essencial da constituio" so tpoi que pretendem estabelecer, tendencialmente, a articulao de uma "estrutura constitucional aberta" com os fins normativos inerentes ao pacto fundador de uma comunidade (MLLER).

D I O PROBLEMA DA LEGITIMIDADE DA CONSTITUIO


A constituio a criar por um poder constituinte deve transportar uma "reserva de justia", ou seja, as normas e princpios constitucionais no se devem esgotar na sua positividade antes devem aspirar a ser "direito justo" (LARENZ). Por outras palavras: para uma constituio se considerar materialmente fundada no lhe basta a simples cobertura da legalidade formal, tem de ser intrinsecamente vlida. Ainda noutros termos: a constituio no se basta com o manto da legalidade; exige ou postula a dimenso mais profunda da legitimidade. Da o problema: como deve actuar o poder constituinte para introduzir no texto constitucional solues materialmente justas e como se pode controlar a "maldade" ou "bondade" intrnseca da constituio?

I A constituio como "reserva de justia"


O problema da legitimidade da constituio parece retomar hoje redobrada importncia se tivermos em conta trs "motes" do direito pblico actual: (1) a perda da crena, nas chamadas "sociedades abertas pluriclassistas", em mundividncias, ideologias ou religies,

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nem sequer principalmente a respeito do ttulo, mas quanto aos fins, aspiraes ou valores prosseguidos pelos poderes 27. 3. Fundamentao objectivo-valorativa da legitimidade O problema do fundamento de validade de uma constituio (= problema de legitimidade) tem sido prevalentemente respondido com base numa teoria dos valores : todo o direito , na sua essncia, a realizao de certos princpios de valor; baseia-se num conjunto de valores fundamentais, residindo a "medida" destes valores na conscincia jurdica de uma comunidade juridicamente regulada (TRIEPEL). O princpio objectivo fundamental da conscincia jurdica seria, nesta perspectiva, a "ideia de direito". Esta teoria da legitimidade chama-se, desde a poca de Weimar, teoria cientfico-espiritual da legitimidade porque: (a) o direito constitucional significa a positivao de uma legitimidade valorativo-espiritual (SMEND); (b) diferentemente do formalismo jurdico (tpico de dogmtica civilista) e do "positivismo do poder" (na sua orientao histrico-sociolgica), ela considera que s a validade intrnseca, isto , o contedo de valor ideal corporizado na constituio, merecedor do reconhecimento e convico por parte da colectividade, pode constituir o critrio vlido da legitimidade constitucional. Trata-se de um critrio de legitimidade material, pois: (1) contra o positivismo jurdico, intrinsecamente vazio ou valorativa-mente neutral, e (2) contra o realismo do poder (para quem o direito vale apenas como um sistema de legalidade funcionalstica ou como simples expresso das relaes de fora reais), esta teoria insiste na ideia de que s o reconhecimento da validade jurdica do texto constitucional assente na livre convico da colectividade sobre a sua consonncia com os valores jurdicos, pode legitimar, no plano material, qualquer constituio.

III A legitimidade numa sociedade aberta pluri-classista


1. Legitimidade atravs de competncias e procedimentos Nos debates mais recentes, a teoria da legitimidade cientfico--espiritual tem sido acusada de estar ligada a uma ordem dos valores,
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Cfr. ZIPPELIUS, Allgemeine Staatslehre, 10.a ed., p. 197 ss.

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que corre sempre o risco de ser, de forma expressa ou de modo enca-puado, uma ordem "fechada" e "totalizante" de alguns valores, heternoma e autoritativamente impostos como a "verdade" ou a "justia" do "mundo dos homens". Da a proposta actual da legitimidade atravs de competncias e procedimentos. Em vez de se insistir na legitimidade atravs da "verdade" ou dos "valores", sempre susceptveis de se tornarem integracionistas e totalizantes, e, ao mesmo tempo, de sofrerem eroso progressiva quanto sua credibilidade, a legitimidade deve resultar das competncias de deciso e do procedimento. As linhas ou padres de conduta incorporadas numa constituio no so "aceites" por serem intrinsecamente justas; elas so aceites como "legtimas" porque so o resultado de um poder constituinte e de um procedimento constituinte inerentes a um "sistema jurdico" funcionalmente ordenado. uma resposta insatisfatria, pois no s recupera as teses positivistas a legitimidade deriva do "sistema", regular e funcionalmente ordenado, como enfatiza a discusso procedimental, pois basta o procedimento ser "regular" (legal) para o resultado ser justo infravalorando as dimenses materiais. A "legitimidade" derivaria, hoje, da "sistematicidade", tal como outrora derivava da legalidade. As consequncias seriam, tendencialmente, as mesmas: a aceitao de decises "sistemicamente conformes" (="em conformidade com o sistema") procurar-se-ia na capacidade funcional do mesmo sistema. Em termos prticos e possivelmente mais inteligveis: uma constituio teria legitimidade quando, independentemente do seu contedo, fosse "decidida" ou "produzida" por um poder escolhido atravs de um procedimento funcionalmente ordenado (exemplo: assembleia constituinte baseada no sufrgio eleitoral) que, por sua vez, actuou de acordo com regras procedimentais estabelecidas priori (ex: de acordo com um regimento de assembleia previamente elaborado). A dimenso procedimental da legitimidade um factor importante para se aquilatar da bondade de uma lei fundamental. Esta ideia de um due process , de resto, cada vez mais importante num mundo de complexidade crescente que carece de estruturas, de competncias e de procedimentos para reduzir essa complexidade e assegurar uma ordem social vinculativamente ordenada. Todavia, no se asseguram decises informadas por critrios de justia material s pelo facto de essas decises terem observado determinados princpios de "justia procedimental" (Verfahrengerechtigkeit), desde logo porque o prprio procedimento no um fim em si mesmo, antes desempenha a tarefa

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autoritativamente heternomas; (2) as tendncias para a "crise de legitimao"; (3) a responsabilidade do direito constitucional na sua qualidade de "reserva de justia". A "medida de justia" para a ordenao da vida comunitria andou ancorada, durante longos sculos, a "padres de conduta" e de orientao heternomos (religies, cosmovises, ideologias) e preexistentes. Estes "padres de conduta", transformados, muitas vezes, em "verdades" e "regras fundamentalistas" ou em "leis da histria", revelam-se hoje premissas claudicantes num mundo plural, anti-totalizante, anti-iluminista. As "tendncias para a crise de legitimao" 25 (HABERMAS) revelam que as "crises polticas" so muitas vezes "crises do sistema": crise econmica e crise de racionalidade, afectando a funo administrativa e redistributiva, crise de identidade no plano scio-cultural e crise de legitimao, pondo em causa as "fontes morais" de que o Estado necessita para ter um "suporte" ou "apoio" dos cidados. A responsabilidade do direito constitucional, e, sobretudo da constituio, como reserva de justia, radica no facto de no "direito legal" (ou em algum direito legal) se verificar uma tendncia para a "standardizao" e "tecnicizao" das normas (pense-se no direito urbanstico, no direito estradai, no direito de seguros) com a consequente subvalorao, por parte dos cidados e dos rgos aplicadores, do contedo "justo" das mesmas. A "routinizao" 26 da aplicao do direito desloca, progressivamente, o controlo do contedo das normas jurdicas para o plano constitucional, tornando a constituio numa "reserva de justia" ( constitucional a utilizao do "radar" para controlo da velocidade dos veculos?; constitucional o "teste de alcool-mia" para controlo dos condutores?; constitucional a distino entre marido e mulher para efeitos de montantes de penses?)

II O problema da legitimidade da constituio


Considerar a constituio como "reserva de justia implica, porm, que tambm relativamente a ela se coloque o problema do
Tomaremos, como "intertexto", HABERMAS (Raison et lgitimit, Paris, 1978; Legitimationsproblem im Sptskapitalismus, Frankfurt/M, 1973; Zur Rekonstruktion der Historischen Materialismus, Frankfurt/M, 1976), mas as consideraes do texto inserem-se num "contexto" mais amplo, que abrange a "crise do sistema socialista". 26 Cfr. MORLOCK, Was heisst und zu welchem Ende studiert man Verfas-sungstheorie, 1988, p. 93.
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fundamento da sua "justia". As variantes positivistas so insuficientes. A constituio no (apenas) uma "resultante" de "relaes de poder" e de interesses e da presso de foras sociais, pois embora estes factores no sejam de despicienda importncia no plano da "constituio material" e no momento do impulso constituinte (cfr. supra, Parte I, Cap. 2. sobre domnio e poder), eles no respondem questo de saber se houve uma "ordenao justa desses interesses". A constituio no se legitima atravs da legalidade, pois no pelo simples facto de se considerar a lei constitucional como produto da vontade de um "legislador constituinte" legalmente institudo que deixa de colocar-se com acuidade a "justificao" moral desse produto. 1. Legitimidade da constituio Modernamente, a ideia de legitimidade voltou a agitar-se quando se procurou fundamentar a validade de uma constituio em termos que no se reconduzissem nem s ideias do legitimismo dinstico nem ideia de "legitimidade legal" (isto , validade = positividade legal). A validade de uma constituio pressupe a sua conformidade necessria e substancial com os interesses, aspiraes e valores de um determinado povo em determinado momento histrico. Desta forma, a constituio no representa uma simples positivao do poder; tambm uma positivao de "valores jurdicos". O critrio da legitimidade do poder constituinte no a mera posse do poder, mas a concordncia ou conformidade do acto constituinte com as "ideias de justia" radicadas na comunidade. Poderia talvez dizer-se que o fundamento de validade da constituio (= legitimidade) a dignidade do seu reconhecimento como ordem justa (HABERMAS) e a convico, por parte da colectividade, da sua "bondade intrnseca". 2. Concepo tradicional de legitimidade Na sua acepo tradicional, legitimidade de um poder ou de uma organizao poltica significava fundamentalmente o seguinte: (1) legitimidade do ttulo (legitimidade ex parte tituli) quando as pessoas ou rgos do poder (soberano, governo, parlamento) dispunham de um "justo ttulo" (sucesso, nomeao, eleio) baseado em costumes e princpios comummente aceites; (2) legitimidade intrnseca quando estava em causa a natureza "justa" ou "injusta" do poder, no s ou

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de abrir o caminho para solues intrinsecamente justas. Regressa-se, pois, ao problema: o que uma "constituio justa"? 28 2. Legitimidade atravs do consenso Uma outra proposta para solucionar o problema da legitimidade da sociedade aberta radicaria num "dilogo livre de domnio de todos com todos" (HABERMAS). Associar-se-iam aqui duas ideias tradicionais da filosofia poltica: (1) a ideia de autonomia (de inspirao kantiana), ou seja, qualquer indivduo uma instncia moral igual dos outros; (2) a ideia de democracia (de inspirao rousseauniana), dado que a "vontade de todos" a decidir sobre os fins polticos da sociedade. Desta forma, a conscincia individual a ltima "fonte" para aferir da "justia" dos actos e decises; o "contrato" dos cidados a nica possibilidade de se superar a subjectividade individual e chegar a uma consensualidade informada pelos princpios de justia. Eis aqui o leit motiv da legitimidade pelo consenso: a partir da autodeterminao tica do indivduo chega-se autodeterminao poltica democrtica. O "justo constitucional" assentaria no contrato ou consenso dos indivduos sobre os princpios ou estruturas bsicas da justia da comunidade. Se, na construo anterior, a "justia da constituio" radicava na "justia do procedimento", agora assenta na justia do contrato social (Vertragsgerechtigkeit). Como ideia regulativa, a "justia contratual" fornece uma explicao razovel quanto presuno de justia ou de legitimidade de uma constituio concreta em que todos os cidados livres e iguais puderam (pelo menos teoricamente) participar. Todavia, o "consenso fundamental" sempre uma presuno de legitimidade; no explica a prpria justia intrnseca da constituio. E tambm no pode explicar a vinculatividade do contrato social para todos os cidados, a partir da sua prpria validade material (continuaro a existir minorias, opinies e valores divergentes, etc). A ideia do contrato tem, porm, operacionalidade para, sob o ponto de vista terico, explicar trs dimenses da justia contratual constitucional (Verfassungsvertragsgerechtigkeit): (1) a ideia de auto-limitao do poder constituinte; (2) a ideia do contrato constitucional como um "processo de cidados contratantes, permanentemente renovado" (reviso da constituio); (3) a ideia de que, embora o contrato seja
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O discurso do texto tem, sobretudo, presente a obra de N. LUHMANN, Legiti-mation durch Verfahren, 1969 (existe traduo espanhola).

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uma fico ele necessrio para fornecer um nvel de justificao aos compomissos reais assumidos pelos "actores constituintes", sem se recorrer a "valores" ideologicamente encapuados (H. GOERLICH) OU a entidades divinas (Deus) erguidas a instncias normativas supremas (H. HOFMANN).
Dispensamo-nos de sobrecarregar o texto com incurses nos debates teorticos actuais em torno do contratualismo e neo-contratualismo. Mas a leitura dos autores envolvidos no "renascimento" do contratualismo fascinante (cfr., por exemplo, J. RAWLS , Theory of Justice, London). Os esforos de fundamentao contratual da tica poltica encontram tambm eco no pensamento da "comunidade de comunicao ideal" (fundamental: K. O. APEL, Transfor-mation der Philosophie, Vol. 2, 1973, p. 423 ss), na teoria da "comunicao livre de domnio" (fundamental: J. HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zu einer Theorie des Kommunikativen Handelns, 1984, p. 174 ss) e na tentativa de uma "tica construtivista atravs de verificao interpessoal" (KAMLAH / LORENZEN, Logische Propdeutik, 2.a ed., 1973, p. 117 ss). No plano histrico-constitucio-nal, cfr. em ACOSTA SANCHEZ, Teoria dei Estado, cit., p. 129 ss, a gnese da articulao das ideias contratualistas com a ideia de constituio.

IV Os limites do poder constituinte


1. Os dados sociolgicos, antropolgicos e culturais A teoria de SIEYES sobre o carcter omnipotente e incondicio-nado do poder constituinte merece hoje grandes reticncias sob vrios pontos de vista. A ideia do "soberano" (povo) deve articular-se com a ideia, atrs referida, do procedimento constituinte como um compromisso, constitudo por elementos contratuais reais (grupos polticos, religiosos, econmicos, sociais) e por elementos contratuais fictcios (contrato de uma gerao vinculante de geraes futuras). a) Dados "reais " e "naturais " O consenso fundamental contratualmente estabelecido no pode, em primeiro lugar, ignorar o condicionamento do contedo das normas jurdicas pelos dados "reais" e "naturais" de uma comunidade. Um acto constituinte no um "estampido isolado no tempo" nem uma criao do direito a partir do nada. Como logo salientou Montes-quieu (Esprit des Lois, I, 1 e 3), as leis (naturalmente, tambm as leis constitucionais) so "rapports ncessaires qui drivent de Ia nature des choses", ou seja, esto condicionadas por dados naturais, econmi-

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cos, culturais ("natureza das coisas", "Natur der Sache", "Natura-lien", "Realien"). b) Dado antropolgico Se se desejar a revelao, reconhecimento e observncia do imperativo categrico-colectivo da legitimidade da constituio no sentido do "justo materialmente aceite", ento o poder constituinte no pode impor decises intrinsecamente vazias ou "diktats" volun-taristascriacionistas prprios de uma "terra de ningum". Desde logo, ele tem de ter em conta o dado antropolgico, ou seja, o homem, as suas disposies de comportamento, as suas motivaes fragmentrias, os seus programas biolgicos, as suas mundividncias e cosmo-vises. Os padres de comportamento, culturalmente condicionados, tm influncia na determinao da "reserva de constituio" (quais as questes que devem ser resolvidas atravs de "normas superiores"?) e na densificao intrnseca das normas constitucionais (exemplo: nos quadrantes culturais e antropolgicos portugueses o poder constituinte no poderia "reconhecer" a poligamia como base da famlia). c) Dados institucionais Um horizonte de sentido tambm fornecido ao poder constituinte pelos institutos e instituies sociologicamente enraizados, mas transportadores de ideias regulativas de relaes sociais (famlia, propriedade, autonomia local, autonomia universitria). d) Imagens do homem Antropologicamente importante revela-se a prpria imagem do homem, com os seus fim, as suas necessidades, os seus ideias (exs: a ideia de homem com os seus direitos inalienveis, a antropologia optimista confiante na razo e capacidade do homem e das suas leis para "transformar", "construir" ou "reconstruir" o mundo; a antropologia pessimista com as ideias de "ordem", "poder, "egosmo"). e) Fins da comunidade Os "fins supremos" de uma comunidade exercem, de igual modo, influncia na modelao constituinte de uma "norma das normas" como a constituio (exs: o fim de uma comunidade o bem estar individual dos seus membros? a garantia do poder nacional do

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Estado ou da raa? o desenvolvimento de valores culturais e comunitrios?). f) Sentimento jurdico Em todas as comunidades existe, difuso ou expresso, profundo ou superficial, um determinado sentimento jurdico (Rechtsgefuhl), um autnomo e pessoal "considerar justo ou injusto", "ser direito ou no ser direito" que comungado pela maioria dos membros da comunidade e influencia a resposta normativa do poder constituinte ao fixar os padres bsicos de justia de uma ordem juridicamente organizada (ex: a pena de morte "contra" o sentimento jurdico do povo portugus; o racismo no est em sintonia com o sentimento jurdico consensualmente prevalecente na sociedade portuguesa). g) Experincia de valores Neste complexo processo de positivao constituinte nunca demais pr em relevo a dimenso constitutiva da experincia dos valores. No se trata de escolher aprioristicamente valores e isol-los num "reino de valores", mas de afirmar a intima conexo do sentimento jurdico com certos valores (realizados ou no) como, por exemplo, o valor da liberdade, da igualdade, da paz, da confiana, da segurana, da ecologia. 2. A supraconstitucionalidade autogenerativa Todos os elementos atrs referidos contribuem para o desenvolvimento de uma supraconstitucionalidade autogenerativa (S. RIALS) que, embora no constitua uma "ordem de valores" ou uma "ordem natural" suprajurdica, transporta, pelo menos, uma reserva de juridi-cidade e de justia relativa, contingente, histrica, no arbitrria , que o poder constituinte deve mediar e densificar de forma a tornar a prpria constituio uma reserva de justia (MORLOCK).
O discurso do texto tem em conta complexos problemas da teoria e filosofia jurdicas, das teorias do Estado e da Constituio. bom de ver que os limites do poder constituinte apontam para o problema da validade material do direito (cfr. CASTANHEIRA NEVES, Lies de Introduo ao Estudo do Direito, p. 424; Fontes de Direito, in Polis, Vol. III), recebem sugestes da antropologia e do institucionalismo (cfr. BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao

118 Direito Constitucional Discurso Legitimador, p. 20 ss., e P. HBERLE , Das Menschenbild im Verfas-sungsstaat, 1988), fazem aceno a ideias da autoreferencialidade e da supraconsti-tucionalidade (cfr. S. RIALS, Supraconstitutionnalit et systematicit du droit, Archives de Philosophie du Droit, Vol. 33 (1986); W. KRAWIETZ, "Recht und moderne Systemtheorie", in Vernunft und Erfahrung in Rechtsdenken der Gegenwart, Rechtstheorie, Beiheft, 10 (1986).

3. A dimenso utpico-constituinte No deve esquecer-se que a validade de um ordenamento constitucional est decisivamente condicionada pela sua efectividade. Se efectividade e legitimidade no so nem podem ser a mesma coisa 29, o juizo de legitimidade comporta algumas dimenses dos "juizos polticos de adequao", pelo menos no sentido da necessidade de uma relao de coerncia entre a constituio formal (a criar pelo poder constituinte) e a constituio material. Todavia, no obstante os "constrangimentos racionalistas" (HABERMAS) da constituio material (econmicos, polticos, sociais, culturais, religiosos), a pretenso de legitimidade de uma constituio obrigar sempre, num "plano de pragmtica universal", a que o poder constituinte se oriente por uma lgica autnoma de razes, comunicadas e invocadas pelos agentes num contexto de discusso intersubjectiva democraticamente aceite. Precisamente por isso, se a emergncia de um "pacto fundador' no se divorcia da evoluo ou processo civilizacional (N. ELIAS), todas as dimenses deste processo desenvolvimento das foras produtivas associadas ao progresso do conhecimento cientfico e desenvolvimento de estruturas normativas ligadas formao da conscincia tico-jurdica sofrem a interveno mediadora dos homens, desejosos de assegurar a validade geral dos seus enunciados (verdade) e das suas normas (justia). O projecto utpico das constituies permanece como projecto ou tentativa (refutvel) da verdade e da justia (por parte da humanidade, dos homens, das comunidades).
O discurso do texto transporta claras ressonncias habermasianas na medida em que pressupe as regras universais da "competncia comunicacional" e do discurso racional: inteligibilidade (Verstandlichkeif), verdade (Wahrheit), "justeza" (Reichtigkeii), veridicidade (Wahrhaftigkeit). Cfr. J. HABERMAS, Vorstudien und Ergnzungen zur Theorie des Kommunikativen Handelns, 29 Cfr., em sentido diferente, G. ZAGREBELSKY, // Sistema Costituzionale delle fonti dei diritto, 1984, p. 29 ss.

O processo especificamente estruturante o poder constituinte 119 Frankfurt/M, 1989. Indirectamente, rejeita-se o projecto de N. LUHMANN do funcionalismo universal, interessado pessimisticamente na adaptao e sobrevivncia do "indivduo" e do "sistema".

E | O PROCEDIMENTO CONSTITUINTE

I A legitimidade atravs do procedimento


Atrs, ao referir-se a insuficincia da legitimidade no sentido exclusivamente procedimental, deixou-se j entrever que a "legitimao atravs do procedimento" constitua uma importante dimenso para se aferir da "bondade" de uma constituio. Um exemplo tornar clara a ideia: uma constituio "imposta" e "posta" por um "ditador", um "chefe", um "grupo", uma "classe", uma "religio", uma "raa", poder transportar inequvocas dimenses de justia material, mas nem por isso deixar de estar procedimentalmente maculada. Isto leva-nos a articular os dois modelos de relao entre as dimenses procedimentais e as dimenses materiais do poder constituinte. Tornemos inteligvel o significado destes dois modelos. No modelo procedimental a justia do resultado (= justia da constituio) depende exclusivamente do procedimento seguido para a feitura da constituio). Se o procedimento fr justo, ser justo tambm o contedo da constituio. Em termos prticos, isto significaria que bastave ser correcto o procedimento constituinte (por exemplo: assembleia constituinte, eleita democraticamente, que elaborou e aprovou, de acordo com regras regimentais prvias, o texto constitucional) para termos uma constituio materialmente justa; No modelo substantivo ou material, independentemente do procedimento, existem medidas autnomas para se aferir do "justo" constitucional, sendo o procedimento apenas um dos meios para se alcanarem solues substantivas justas. Levado at s ltimas consequncias, este modelo legitimaria a inexistncia de um procedimento constituinte (ex: bastaria a outorga da constituio por um "presidente", salvaguardadas que fossem as dimenses de justia intrnseca da constituio)30.
30

Distinguindo claramente estes dois modelos, cfr. ALEXY, Theorie der Grund-rechte, p. 444.

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A ideia de "legitimidade da Constituio" aponta, fundamentalmente, para a necessidade da bondade intrnseca da lei fundamental (Modelo 2). Isso no significa, porm, que a "legitimidade atravs do procedimento" no tenha um valor constituinte especfico. E isso por duas razes: (1) - o procedimento constituinte indicia a legitimao do poder que cria a constituio; (2) - o procedimento constituinte justo contribui para a legitimidade material da constituio. O procedimento constituinte torna transparente o fundamento do poder constituinte legitimao porque, ao partir do princpio da soberania popular, e s este tem hoje valor democrtico ele "revela": (1) que o poder de domnio poltico o domnio de homens sobre homens no um poder pr-existente e aceite, antes necessita de uma base justificadora a legitimao; (2) esta legitimao porque que alguns homens e mulheres tm poder para fazer uma constituio s tem uma resposta racionalmente poltica; deriva do prprio povo e no de instncias fora, acima ou hipostasiantes do povo (Deus, rei, casta, partido, raa, carisma); (3) este povo o povo real que tem o poder de disposio e conformao da ordenao poltico-social; s deste "sujeito poltico" (e no mais de uma ordem divina, natural, tecnocrtica, econmica) pode derivar a "constituio" e "reforma" de estruturas bsicas de justia31. O procedimento constituinte justo uma dimenso estruturante da prpria legitimidade da constituio porque, iniciando a "cadeia de legitimao democrtica", d fundamento a formas de legitimao derivada legitimao funcional democrtica, legitimao democrtica organizatrio pessoal, legitimao democrtico material (exerccio do poder de acordo com o contedo determinado pelo povo). Assegurando o consenso, as regras de discusso, o dilogo, a publicidade, a crtica e a refutao, a legitimao democrtica do procedimento constituinte encerra em si potencialidades de assegurar um resultado justo.
31

Cfr. E. W. BCKENFRDE, Die Verfassunggebende des Volkes ein Grenzbe-griffdes Verfassungsrechts, 1986, p. 11 ss.

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II As formas do procedimento constituinte


1. Procedimento constituinte directo e procedimento constituinte representativo Tivemos ensejo de focar que uma dupla ordem de consideraes necessidade de insero do poder constituinte na organizao estadual e necessidade de o conciliar com a ideia de representao levaria SIEYS a admitir a possibilidade de assembleias especiais, eleitas especificamente com finalidades constituintes, poderem elaborar democraticamente uma constituio32. Assembleias especiais, dissemos, e no assembleias legislativas ordinrias: a lgica subjacente distino entre poder constituinte e poderes constitudos exigir que o exerccio do poder constituinte no possa pertencer a uma assembleia legislativa ordinria33 (poder constitudo). O procedimento representativo pode considerar-se o procedimento clssico de elaborao de constituies em Portugal (1822, 1838, 1911, 1976)34. Fala-se de procedimento constituinte directo quando o projecto de lei constitucional obtm validade jurdica atravs de uma aprovao directa do povo (plesbicito, referendo); designa-se por procedimento constituinte indirecto ou representativo a tcnica da elaborao de constituio na qual a participao do povo se situa no momento da eleio de representantes para uma assembleia constituinte, cabendo a estes representantes a deliberao de aprovao da lei constitucional. Na forma representativa pura cabe assembleia constituinte elaborar e sancionar a constituio 35. Mas estas duas funes
32

Curiosamente, a Constituio Francesa de 1791 no foi elaborada de acordo com a doutrina clssica do poder constituinte. Os Estados Gerais, reunidos em 5 de Maio de 1789, eram uma assembleia sem mandato constituinte especial e s mais tarde, em 20 de Junho de 1789, se transformaram em Assembleia Constituinte. Por coerncia, SIEYS, embora acabasse por reconhecer Assembleia poderes constituintes, defendeu que constituio que ela elaborasse se atribusse um carcter provisrio porque ela "n'apas tformepar Ia gnralit des citoyens avec cette galit et cette parfait liberte qui exige Ia nature du pouvoir constituant. La constitution ne ser dfinitive qu 'aprs qu 'un nouveau pouvoir constituant, extraordinairemente convoque pour cet unique object, lui ser donn un consentement que reclame Ia riguer des prncipes". Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 227, nota 84; M. PRLOT, Insti-tutions Politiques, cit., p. 297 ss.
33 34

Cfr. CARR DE MALBERG, Contribution, cit., Vol. II, p. 508. Em relao Constituio de 1838 levantam-se, contudo, problemas. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica, cit., Vol. II, p. 437. 35 Alguns autores consideram que s haver uma verdadeira assembleia consti-

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podem distribuir-se de forma diferente. Desde logo, por rgos representativos diversos: uma constituio pode ser feita por uma assembleia constituinte federal, exigindo-se, posteriormente, a ratificao das assembleias dos estados (cfr. artigos 5. e 7. da Constituio dos Estados Unidos da Amrica). 2. Procedimento misto Ainda com base na diferenciao dos momentos de elaborao e ratificao, podemos apontar um processo misto, onde se combinam os elementos directos com elementos representativos. O povo elege uma assembleia constituinte para elaborar uma constituio (procedimento representativo); a ratificao jurdica da constituio caber ao povo que se pronunciar atravs de plebiscito ou de referendo sobre o texto constitucional {procedimento directo)36. Designa-se esta tcnica por tcnica de assembleia constituinte no soberana. 3. Procedimento constituinte monrquico Quando tratarmos do constitucionalismo da Restaurao aludir--se- s cartas constitucionais ou constituies outorgadas como espresso do poder constituinte monrquico (cfr. infra, Parte III, Cap. 3, I, 3). O rei sujeitava-se aos esquemas constitucionais, mas reservava para si o direito de dar a constituio aos sbditos. Uma forma mista pode resultar da articulao de dois princpios diversos: o princpio monrquico e o princpio democrtico. So as chamadas constituies dualistas ou pactuadas, atravs das quais se efectiva um compromisso entre o rei e assembleia representativa (exemplos: a Constituio de Wiirtemberg de 1819; a Constituio pactuada de Lus Filipe de 1830; em certa medida, a nossa Constituio de 1838).
tuinte quando ela, soberanamente, fixar as bases da nova ordem poltica. Exige-se, por conseguinte, que a assembleia faa e aprove a constituio. Cfr. BURDEAU, Trait, Vol. IV, cit., p. 227. Distinguindo entre redaco (a cargo de uma assembleia) e aprovao (cuja competncia pertence ao povo atravs de referendum ) cfr. a tese clssica de CONDORCET "Sur Ia necessite de faire ratifier Ia constitution par les citoyens", in (Euvres Completes, Vol. XV, Paris, 1804. 36 Exemplos: Constituio Francesa de 1795 ou do Ano III e, em tempos mais prximos, a Constituio da IV Repblica. Foi tambm o processo seguido pelas Conventions americanas que elaboraram um projecto de constituio sujeito a ratificao do povo. Cfr. BURDEAU, Trait, cit., p. 227.

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XII Juzo sobre as formas procedimentais constituintes: referendo e plebiscito


O princpio da soberania popular compatvel quer com o procedimento constituinte directo quer com o procedimento constituinte representativo. Inicialmente, estes procedimentos eram mesmo considerados como tendo igual valor jurdico e poltico. A associao dos procedimentos constituintes directos a "pardias do exerccio da soberania do povo" surge quando a participao directa do povo serve para legitimar um poder conquistado por meios no constitucionais ou para expressar toda a votao que, independentemente do seu contedo, contribui para legitimar e reforar um poder pessoal carismtico (plebiscitos napolenicos). Precisamente por isso, quando, no incio do constitucionalismo, se aludia a "referendo constitucional" ou a "plebiscito constituinte" pretendia-se apenas significar que um poder inicial e autnomo o poder constituinte submetia aprovao popular a aprovao de um texto constitucional. Todavia, a teleologia intrnseca dos "referendos" e "plebiscitos" constituintes passou a ser diferente quando o plebiscito, alm da sua associao a dimenses cesaristas do poder poltico, se transformou em consulta popular, divorciada de qualquer racionalidade jurdica e no raro violadora dos princpios estruturantes do Estado constitucional. A hipertrofia democrtica aliada a uma concepo "decisionista" do direito explicam o sentido do "plebiscito": deciso popular que se sobrepe a qualquer tipo de racionalidade jurdica. No plano constituinte, a "marca" referida traar a distino entre "referendum" e "plebiscito": este ser a deciso que, transcendendo a normatividade constitucional e sem quaisquer limites polticos e jurdicos, legitima, em termos "democrtico-popu-lares", uma ruptura constitucional (encapuada ou no sob a forma de "reviso ou reforma da constituio"); o referendum ser a consulta popular directa que, respeitando os princpios bsicos do Estado de direito democrtico-constitucional, tanto no procedimento como no seu contedo e sentido, visa alterar total ou parcialmente a ordem jurdico-constitucional existente (ex: reviso total ou parcial da constituio na forma por esta estabelecida). Por vezes, esta alterao surge articulada com um procedimento de deciso caracterizado pela excepcionalidade e politicidade (contedo mais poltico que jurdico) e que os autores designam, sem grande rigor, plebiscito e/ou referendo (exs: consulta sobre a adeso ou no CEE a fim de possibilitar a introduo de uma norma constitucional limitadora da soberania; consulta sobre a "forma" de governo repblica ou monarquia; consulta sobre

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a adeso a um "pacto militar" para permitir alterar a norma constitucional que proibe a integrao de um pas em blocos militares).
Abstivemo-nos, no texto, de fazer digresses histricas, comparatsticas e politolgicas, sobre o referendo e o plebiscito. A ideia nuclear nele expressa segue sugestes de MAX WEBER e de CARL SCHMITT (cfr. Volksentscheid und Volksbegehren, Miinchen, 1922, p. 22; Legalidady legitimidad, Madrid, 1971, p. 102). Note-se, porm, que o acolhimento das sugestes weberianas e schmit-tianas para captar as linhas distintivas entre referendo e plebiscito no significa qualquer adeso a concepes decisionistas de constituio. A recente tese de LUCAS PIRES (A Teoria da Constituio de 1976) afigura-se-nos j um sugestivo exemplo de ressonncias schmittianas ao caracterizar o referendo como processo de "purificao ou reinveno democrtica" (p. 172) e como "instrumento da ltima batalha do desenvolvimento constitucional e sucedneo da prpria caducidade natural dos pactos que esto na origem das decises fundamentais da constituio" (p. 174). Bons apontamentos sobre o conceito de referendum e a sua distino de plebiscito, veto e iniciativa popular, apresentavam j as lies de MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, p. 177 ss.

A distino entre referendo e plebiscito ganha, porventura, maior carga de polemicidade, quando se trata de situar estes instrumentos dentro dos instrumentos de reviso constitucional (cfr., infra,) e de saber se o recurso a qualquer deles possvel, sem ruptura constitucional, quando no esto expressamente consagrados na lei Fundamental37. A reviso constitucional de 1989, ao introduzir o referendo legislativo e poltico e ao excluir o referendo constitucional (CRP, artigo 118.73), sugere claramente a inadmissibilidade de procedimentos constituintes extra constitutione.
37

Cfr., por todos, PEDRO VEGA, La Reforma Constitucional, cit., p. 107 ss. Entre ns, cfr. discusso do problema em JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, p. 397; Manual de Direito Constitucional, p. 403 ss; M. REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional, cit., p. 66; BARBOSA DE MELO / CARDOSA DA COSTA / VIEIRA DE ANDRADE, Estudo e Projecto da Reviso da Constituio, 1981, p. 157 ss; LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, cit., p. 170 ss; M. L. ABRANTES AMARAL, "Algumas notas sobre o fundamento e a natureza do poder da reviso constitucional", in RFDL, XXV, 1984.

PARTE II

A CINCIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL

CAPITULO 1 O Sumrio

DIREITO CONSTITUCIONAL

A) ENQUADRAMENTO I Doutrina, Teoria e Metdica 1. Doutrina 2. Teoria 3. Metdica II O Direito Constitucional como ramo do Direito Pblico Interno 1. O Direito Constitucional como direito pblico interno 2. Justificao teortica da qualificao como direito pblico 2.1. Critrios distintivos 2.2. Dimenses especficas do direito pblico B) CARACTERES DISTINTIVOS E CONSTITUTIVOS DO DIREITO CONSTITUCIONAL I Posio hierrquico-normativa 1. Autoprimazia normativa 2. Fonte primria da produo jurdica 3. Direito heterodeterminante 4. Natureza supraordenamental II Autogarantia do direito constitucional III Continuidade e descontinuidade do direito constitucional 1. Continuidade e descontinuidade formal 2. Descontinuidade material 3. Memria e tradio constitucional 4. Continuidade sociolgica IV Flexibilidade e rigidez do direito constitucional 1. A distino de J. BRYCE 2. Abertura ao tempo e desenvolvimento constitucional 3. Identidade da constituio 4. Flexibilidade e interpretao

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Direito Constitucional V O Direito Constitucional como cincia normativa da realidade VI O Direito Constitucional e a legitimidade do poder poltico C) DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS I As cincias constitucionais 1. Doutrina do Direito Constitucional 2. Teoria de constituio 3. Histria constitucional 4. Poltica constitucional 5. Direito constitucional comparado II As cincias afins do Direito Constitucional 1. Teoria geral do Estado 2. Direito do Estado 3. Cincia poltica

Indicaes bibliogrficas
A) O ESTUDO DO DIREITO CONSTITUCIONAL 1. Intertextualidade HESSE, Konrad Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 18." ed., Karlsruhe, 1991, pp. 4 ss. (h trad. esp. do 1." captulo desta obra. Cfr. K. HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, trad. e intr. de P. Cruz Villalon, Madrid, 1983, pp. 3 ss). HELLER, Hermann Staatslehre, org. de G. Niemeyer, 4.a ed., Leiden, 1970. (H trad. esp. de L. Tobio, Teoria dei Estado, Mxico, 1942, e port. Teoria do Estado, S. Paulo, 1968). KELSEN, Hans Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925. (H trad. esp. de L. Legaz e Lacambra, Teoria General dei Estado, Barcelona, 1934). -----Reine Rechtslehre, 2.a ed., Wien, 1960. (H trad. port. de Joo Baptista Machado Teoria Pura do Direito, Coimbra, 1962). MULLER, Friedrich Juristische Methodik, 3.a ed., Berlin, 1989. -----Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984. 2. Bibliografia especfica A) ADAMOVICH/FUNK sterreichishes Verfassungsrecht, 2." ed., Wien, New York, 1984, p. 2 ss. HESSE, K Grundziige, cit. p. 4 ss. MORLOCK, M. Was heisst undzu welchem Ende studiert man Verfassungstheorie, Berlin, 1988, p. 20 ss.

A Cincia do Direito Constitucional 129


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CRISAFULU, V. Lezioni di Diritto Costituzionale, 2." ed., Vol. I, Padova, 1970, pp. 23 ss. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, I, 4." ed., Coimbra, 1990. HESSE, K. Das Grundgesetz in der Entwicklung. Aufgabe und Funktion, in E. BENDA/W. MAIHOFER/H. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin 1983, p. 19 PEREIRA, Menaut, Lecciones de Derecho Constitucional, Madrid, 1987. STERN, Staatsrecht, I, 2." ed., Munchen, 1984 (h trad. esp.). SCHMTTT, C. Verfassungslehre (trad. esp., pp. 142 ss.). BRYCE, J. Flexible and Rigid Constitutions in Studies in History andJurisprudence. (H trad. esp., Madrid, 1962.) LAVAGNA, C. Le Costituzione rigide, Roma, 1965. Q DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS IelI MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, I, pp. 26 ss. HESPANHA, A. M. Sobre a prtica dogmtica dos juristas oitocentistas, in A Histria do Direito na Histria Social, Lisboa, 1978, pp. 70 ss. MARCELLO Caetano Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, 6." ed., Coimbra, 1970, p. 18. MARQUES Guedes, A. Ideologias e Sistemas Polticos, Lisboa, 1983.

A | ENQUADRAMENTO

I Doutrina, teoria e metdica 1. Doutrina do direito constitucional


O estudo do direito constitucional pode fazer-se a partir de duas posies metodologicamente diferentes. Ou se adopta uma perspectiva dogmtico-constitucional, voltada para o estudo de um ramo do direito pertencente a uma ordem jurdica concreta doutrina do direito constitucional; ou se procura uma viso teortico-cons-titucional, interessada principalmente na fixao, preciso e aplicao de conceitos de direito constitucional, desenvolvidos a partir de uma construo terica e no com base numa constituio jurdico-posi-tiva teoria da constituio *. A perspectiva metodolgica que aqui vai ser adoptada assenta na ideia de o discurso constitucional ganhar sentido juridicamente til quando centrado numa constituio positiva (ex.: a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 = CRP) e no numa constituio ideal, de contedo abstracto, sem qualquer ligao a uma ordem histrica concreta. Interessa, sobretudo, compreender e analisar a fora e valor normativos de uma constituio concreta, historicamente situada. Isto significa tambm a necessidade de a cincia do direito constitucional ser constitucionalmente adequada, ou seja, uma cincia desenvolvida em torno de uma ordem jurdico-constitucional positiva.

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Sobre a distino necessria entre conceitos teortico-constitucionais abstractos e dogmtica de direito constitucional historicamente concreta insiste, sobretudo, K. HESSE, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16.a ed., Heidelberg/Karlsruhe, 1988, pp. 127, 155, 184, 217; idem Das Grundgesetz in der Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland. Aufgabe und Funktion der Verfas-sung, in E. BENDA/W. MAIHOFFER /H. J. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin/New York, 1984, pp. 3 ss. Vide tambm, K. HESSE, Concepto y cualidade de Ia Constitution, in Escritos de Derecho Constitucional, org. de P. CRUZ VILLALON, Madrid, 1983, pp. 3 ss. Por ltimo cfr. MORLOCK, Was heisst und zu welchem Ende studiertman Verfassungstheorie?, Berlin, 1988.
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132 Direito Constitucional

2. Teoria da constituio A adopo de uma perspectiva jurdico-dogmtica no significa que a doutrina do direito constitucional se possa divorciar de uma teoria da constituio. Esta ltima ilumina criticamente os limites e possibilidades do direito constitucional e contribui para a investigao, descoberta e refutao das solues jurdico-constitucio-nais. Procurar-se-, assim, obter a conjugao de dois planos: (1) o da teoria da constituio, onde se discutem os problemas constitucionais sob um prisma teortico-poltico; (2) o da doutrina do direito constitucional que estuda, descreve e problematiza as estruturas fundamentais de uma lei constitucional positiva2. 3. Metdica constitucional A doutrina do direito constitucional pressupe hoje uma metdica constitucional adequada. Em termos aproximados, a metdica constitucional procura fornecer os mtodos de trabalho aos aplicadores--concretizadores das normas e princpios constitucionais. Atravs da metdica captam-se as diferentes funes jurdicas de uma lei fundamental, investigam-se os vrios procedimentos de realizao, concretizao e cumprimento das normas constitucionais. metdica constitucional caber trabalhar e compreender o direito constitucional positivo (ex.: atravs da interpretao, qualificao e anlise das normas), de modo a que o trabalho jurdico possa optimizar as normas e princpios do Estado de direito democrtico constitucionalmente conformado3.
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A afirmao do texto, considerando a teoria da constituio como um meio de descoberta de solues polticoconstitucionais, tem em conta algumas modernas correntes publicsticas (a do racionalismo crtico e a de metdica jurdico--estruturante), desenvolvidas sobretudo nos quadrantes doutrinais germnicos. Cfr., por ex., SCHLINK, Juristische Methodik zwischen Verfassungstheorie und Wis-senschaftstheorie, Rth, 1976, pp. 94 ss (prximo do racionalismo crtico); F. MLLER , Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984, p. 271 (segundo a metdica jurdico-estruturante). Sublinhando a caracterizao da teoria da constituio como meta-teoria e teoria cientfica da dogmtica do direito constitucional, cfr. MORLOCK, Was heisst, p. 53. Cfr., tambm, LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, pp. 21 ss. 3 Mais adiante, ao tratar-se das estruturas metdicas (Cap. 3), esclarecer-se-o alguns dos aspectos da metdica constitucional. Para um estudo aprofundado, as obras insubstituveis so as de F. MULLER , Juristische Methodik, 3.a ed., Berlin, 1988; Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984.

(Cincia do Direito Constitucional

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r (U O direito constitucional como ramo do direito p-i interno

blico

1. O direito constitucional como direito pblico interno O direito constitucional um ramo do direito pblico interno de uma ordem jurdica global: a ordem jurdica portuguesa. No obstante as dificuldades da distino, tradicional dizer-se que o direito constitucional pertence, juntamente com outros ramos do direito direito internacional, direito administrativo, direito criminal, direito fiscal, direito processual , ao direito pblico4.
O enquadramento do direito constitucional no direito pblico aqui aceite, tendo em conta, porm, trs consideraes fundamentais: (1) a distino entre direito pblico/direito privado deve desvincular-se da prcompreenso ideolgica que, por vezes, lhe est subjacente; (2) a dicotomia direito pblico/ /direito privado no se reconduz hoje a um dualismo absoluto relaes jurdicas pblicas/ relaes jurdicas privadas, aludindo-se antes ordem jurdica como uma ordem pluralista de relaes jurdicas; (3) a distino direito pblico/direito privado no uma divisio susceptvel de captao apriorstica, devendo antes basear-se na ordem jurdica positiva. Quanto primeira considerao, h muito se demonstrou que a contraposio direito pblico/direito privado pressupunha e pressupe uma inequvoca pr-compreenso ideolgica: (a) o direito pblico mais poder que direito (dicotomia poder/direito); (b) o direito pblico visa a prossecuo do bem comum, justificando-se, por isso, um menor grau de vinculatividade jurdica deste direito em comparao com o direito privado (sobrevivncia de um espao livre do direito para os poderes pblicos prossecutores do bem comum); (c) o direito pblico tem um carcter autoritrio e o direito privado uma natureza consensual (criao unilateral e voluntarstica do direito pblico/ /criao consensual e voluntria do direito privado). Relativamente segunda considerao, verifica-se a convergncia de aspectos publicsticos e aspectos privatsticos em muitas relaes jurdicas (direito econmico, direito do trabalho, direito administrativo, etc), salientando a doutrina ser prefervel adoptar um sistema pluralstico de relaes jurdicas a um simples dualismo direito pblico/direito privado. Finalmente, a distino entre pblico e privado no assenta em categorias ontolgicas apriorsticas: em face de cada ordem jurdica positiva se 4 Abster-nos-emos aqui de aludir questo macro-estrutural das grandes divises do direito (ramos do direito). Para uma viso global cfr., entre ns, J. BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pp. 63 ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 2.a ed., I, Coimbra, 1990, p. 20; PAULO F. CUNHA, Princpios de Direito, Porto, 1992, p. 211 ss. Assinale-se que uma parte da doutrina italiana vem aludindo a um tertium genus entre o direito pblico e o direito privado, constitudo pelo chamado direito comum ou direito privado objectivo (GIANNINI, LAVAGNA, GUARINO).

Direito Constitucional devero determinar as dimenses publicsticas ou privatsticas das vrias relaes jurdicas. Esta problemtica de distino entre direito pblico/direito privado tema obrigatrio dos estudos de introduo ao direito. Cfr., entre ns, BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, cit., pp. 63 ss. As consideraes do texto sobre o background ideolgico da distino direito pblico/direito privado reconduzemse a KELSEN, Teoria Pura do Direito, trad. port. de J. BAPTISTA MACHADO, 2.a ed., Coimbra, 1962, pp. 167 ss, que salienta com clareza e e vigor: Este dualismo de todo logicamente insustentvelno tem, porm, qualquer carcter teortico, mas apenas ideolgico. Desenvolvido pela doutrina constitucional, pretende garantir ao governo e ao aparelho administrativo que lhe est subordinado uma liberdade (desvinculao) como que deduzida da natureza das coisas:...; Por outro lado, a absolutizao do contraste entre direito pblico e direito privado cria tambm a impresso de que s o domnio do direito pblico, ou seja, sobretudo, o direito constitucional e o direito administrativo, seria um sector de dominao poltica e que estaria excluda no domnio do direito privado. Esta tese recebeu em tempos recentes clara confirmao no estudo de GRIMM, Zur politischen Funktion der Trennung von ffentlichem und privatem Recht in Deutschland, in W. WILHELM Studien zur europischen Rechtsgeschichte, 1972, pp. 224 ss. As consideraes relativas ao pluralismo das relaes jurdicas tem por base as modernas teorias das relaes jurdicas que pem em relevo a diversidade das vrias relaes entre Estado e outros poderes pblicos e cidados, entre rgos do Estado, entre titulares de vrios rgos, etc. Sobre o assunto, cfr. a mais recente literatura: ACHTERBERG, Rechtsverhltnis ais Strukturelemente der Rechtsordnung. Prolegomena zu einer Rechtsverhltnis-theorie, in Rth, 9 (1979), pp. 385 ss; Die Rechtsordnung ais Rechtsverhltnis-ordnung. Grundlegung der Rechtsverhltnistheorie, 1982; MENGER Zum Stand der Meinungen ber die Unterscheidung von ffentlichem und privatem Recht, Fest. fur H. J. WOLF, 1973, p. 149; D. SCHMIDT, Die Unterscheidung von privatem und ffentlichem Recht, 1985.

2. Justificao teortica da qualificao 2.1 Critrios distintivos O direito constitucional direito pblico, qualquer que seja a teoria preferentemente adoptada para alicerar a distino entre direito pblico e direito privado. De acordo com o critrio da posio dos sujeitos (tambm chamado critrio da sujeio ou critrio da subordinao), o direito pblico caracterizado por relaes de supra--infra-ordenao, enquanto o direito privado se caracteriza por relaes essencialmente igualitrias. Daqui resultaria a existncia, nas relaes de direito pblico, do exerccio de um poder de autoridade atravs de formas e procedimentos tpicos (ordens, comandos, medi-

f Cincia do Direito Constitucional

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das normativas). Esta teoria explica satisfatoriamente a razo de na maior parte das relaes reguladas pelo direito constitucional se verificar o exerccio de um poder de autoridade (publica potestas). , porm, insuficiente porque: (a) pressupe o carcter absolutamente igualitrio das relaes jurdicas civis, mas, como se ver adiante (Parte IV, Padro II), a eficcia externa dos direitos fundamentais aponta para a existncia de relaes de subordinao entre entidades particulares (cfr. art. 18.71 da CRP); (b) deixa por explicar a configurao das relaes constitucionais inter-orgnicas (entre rgos de soberania) no reconduzveis propriamente a relaes de supra-infra-ordenao; (c) no toma em conta a existncia de relaes igualitrias entre os poderes pblicos e os cidados (ex.: nos contratos pblicos). A teoria dos interesses preferentemente protegidos numa relao jurdica ou atravs de uma norma jurdica (proteco de interesses individuais -> direito privado; proteco de interesses pblicos -> direito pblico) pe, de forma correcta, em relevo, o carcter pblico dos fins e tarefas subjacentes s normas de direito constitucional, mas no d guarida a um espao do pblico da imprensa, das associaes sindicais, dos partidos , onde confluem interesses privados e interesses pblicos conformados por normas constitucionais. A teoria da especialidade (tambm chamada doutrina de ordenao ou teoria da especialidade do direito) arranca da ideia de que o direito pblico um direito especial, exclusivamente regulador dos direitos e deveres de titulares de poderes pblicos. Todavia, e embora um nmero significativo de normas do direito constitucional vise regular direitos e deveres dos poderes pblicos (ex.: normas de organizao do poder poltico), muitas outras normas de direito constitucional tm como destinatrios entidades privadas (normas de direitos fundamentais, normas da organizao econmica). 2.2 Dimenses especficas do direito pblico No obstante a inexistncia de um critrio nico e seguro para distinguir entre direito pblico e direito privado, a caracterizao do direito constitucional como direito pblico tem uma funo didctica e prtica, pois permite pr em relevo algumas manifestaes tpicas deste direito: (1) enquanto o direito pblico tendencialmente caracterizado pela adopo de formas de aco unilateralmente ditadas (lei, regulamento, acto administrativo, sentena direito coactivo), no direito privado predomina essencialmente (mas no exclusivamente) a

136 Direito Constitucional

autonomia privada (ordem igualitria direito flexvel); (2) os poderes pblicos tm de agir e s podem agir quando tm competncia constitucional ou legalmente fixada (princpio da determinao constitucional de competncias), ao passo que os sujeitos privados gozam de tendencial liberdade na conformao de relaes jurdicas (embora haja tambm tipicizao de competncias ou de atribuies nas relaes jurdicas de certos ramos de direito privado como o direito das coisas, o direito de famlia, o direito de sucesses); (3) a actuao dos poderes pblicos subordina-se a princpios constitucionais inderrogveis princpio da constitucionalidade, princpio da legalidade, princpio da publicidade que no valem, ou valem em medida e grau diferente, para as relaes jurdico-privadas; (4) o controlo jurisdicional dos actos das entidades pblicas pode justificar jurisdies e processos especficos (processo de inconstitucionalidade -+ Tribunal Constitucional; controlo da legalidade -> tribunais administrativos) enquanto para as relaes jurdicas privadas se fala numa via judiciria ordinria (tribunais comuns)5.

B | CARACTERES DISTINTIVOS E CONSTITUTIVOS DO DIREITO CONSTITUCIONAL 6

I Posio hierrquico-normativa
O direito constitucional um ramo de direito dotado de certas caractersticas especiais. Tem uma voz especfica expressa atravs da forma, do procedimento de criao e da posio hierrquica das suas normas. Estes elementos permitem distingui-lo de outras constelaes normativas do ordenamento jurdico.
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Cfr., por ltimo, D. SCHMIDT, Die Unterscheidung, cit., p. 57 ss. Sobre esta matria, em termos incisivos e de grande pregnncia, cfr. K. HESSE, "Das Grundgesetz in der Entwicklung; Aufgabe und Funktion", in BENDA/MAIHOFER/ /VOGEL, coord, Handbuch des Verfassungsrechts, p. 17 ss; ADAMOVICH/FUNK, sterreischisches Verfassungsrecht, 2.a ed., 1984,11 ss.

X Cincia do Direito Constitucional

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Em primeiro lugar, o direito constitucional caracteriza-se pela sua posio hierarquiconormativa superior relativamente aos outros ramos do direito. Esta superioridade hierarquiconormativa concretiza-se e revela-se em trs perspectivas: (1) as normas do direito constitucional constituem uma lex superior que recolhe o fundamento de validade em si prpria {autoprimazia normativa); (2) as normas de direito constitucional so normas de normas {norma normarum), afirmando-se como fonte de produo jurdica de outras normas (normas legais, normas regulamentares, normas estatutrias); (3) a superioridade normativa das normas constitucionais implica o princpio da conformidade de todos os actos dos poderes polticos com a constituio (cfr. art. 3.713 da CRP). 1. Autoprimazia normativa A autoprimazia normativa significa que as normas constitucionais no derivam a sua validade de outras normas com dignidade hierrquica superior. Pressupe-se, assim, pragmaticamente, que o direito constitucional, constitudo por normas democraticamente feitas e aceites (legitimidade processual democrtica) e informadas por estruturas bsicas de justia (legitimidade material), portador de um valor normativo formal e material superior.
Chama-se a ateno para a complexidade dos dois principais problemas implcitos no discurso do texto. O primeiro relaciona-se com o carcter autovali-dante das normas constitucionais. Qualquer que seja a teoria adoptada, o problema sempre o mesmo: saber como que as normas de direito constitucional, consideradas como normas primrias de produo jurdica, adquiriram elas prprias carcter de juridicidade. Trata-se do problema teortico-jurdico das fontes de direito. Sobre ele, cfr., entre ns, exaustivamente, CASTANHEIRA NEVES, AS fontes de direito e o problema da positividade jurdica, in BFDC, Vol. 11(1975), pp. 115 ss, e para um estudo introdutrio e global, BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, cit., pp. 193 ss; CASTANHEIRA NEVES, Fontes de Direito, in Polis, Vol. 2., Lisboa, 1984, pp. 1512 ss. O segundo problema o da legitimao ou da validade tambm um dos aspectos das fontes do direito, mas conexiona-se estritamente com a questo da legitimidade do poder constituinte a que se far referncia mais adiante. Sobre conceito de supremacia constitucional cfr. MANUEL ARAGON, Sobre Ias nociones de supremacia e supralegalidad constitucional, Revista de Estdios Polticos (REP), 50/1986; R. WAHL, O Primado da Constituio, in ROA, (1987), p. 61 ss; BURDEAU, Droit Constitutionnel, 21.a ed, 1988, p. 73.

A superioridade normativa do direito constitucional implica, como se disse, o princpio da conformidade de todos os actos do

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Direito Constitucional

poder poltico com as normas e princpios constitucionais (cfr. CRP, art. 3.73). Em termos aproximados e tendenciais, o referido princpio pode formular-se da seguinte maneira: nenhuma norma de hierarquia inferior pode estar em contradio com outra de dignidade superior (princpio da hierarquia), e nenhuma norma infraconstitucional pode estar em desconformidade com as normas e princpios constitucionais, sob pena de inexistncia, nulidade, anulabilidade ou ineficcia (princpio da constitucionalidade). 2. Fonte primria da produo jurdica O carcter das normas de direito constitucional como normas de normas ou fonte primria da produo jurdica implica a existncia de um procedimento de criao de normas jurdicas no qual as normas superiores constituem as determinantes positivas e negativas das normas inferiores. No quadro deste processo de criao, concebido verticalmente como um processo gradual, as normas superiores constituem fundamento de validade das normas inferiores e determinam, at certo ponto, o contedo material destas ltimas. Da a existncia de uma hierarquia das fontes do direito, isto , uma relao hierrquica, verticalmente ordenada, semelhana de uma pirmide jurdica. Ilustraes concretas desta ideia de hierarquia das normas encontram-se no art. 115.71 da CRP: os actos legislativos leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais encontram o fundamento de validade na constituio; por sua vez (cfr. art. 115.77), os actos normativos inferiores e complementares dos actos legislativos os regulamentos carecem sempre de uma base legal (princpio da precedncia da lei) para poderem ser editados pelas autoridades constitucionalmente dotadas de poder regulamentar7.
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Algumas afirmaes do texto tm de ser confrontadas, de novo, com o problema teortico-jurdico das fontes de direito, sobretudo com as doutrinas que concebem a ordem jurdica como um processo gradual de criao de normas (Normenstu-fentheorie de KELSEN e MERKL). No obstante se rejeitarem, ao longo deste curso, algumas das premissas teorticas e metodolgicas destas doutrinas, a ideia de pirmide normativa ilustra bem a estrutura hierrquica e a funo ordenadora das fontes de direito. A ltima viso de conjunto sobre a teoria gradual do direito deve-se a BEHREND, Untersuchung zur Stufenbaulehre Adolf Merkls und Hans Kelsen, Berlin, 1977. Na doutrina jurdica nacional indispensvel a leitura de dois estudos: J. BAPTISTA MACHADO, DO formalismo kelseniano e da cientificidade do conhecimento jurdico, Coimbra, 1963, e A. CASTANHEIRA NEVES, A unidade do sistema jurdico: o seu problema e o seu sentido, Coimbra, 1979; "Fontes de Direito" in Polis, Vol. 2., p. 1512.

A Cincia do Direito Constitucional

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3. Direito heterodeterminante Uma das consequncias mais relevante da natureza das normas constitucionais concebidas como heterodeterminaes positivas e negativas das normas hierarquicamente inferiores a converso do direito ordinrio em direito constitucional concretizado. Como determinantes negativas, as normas de direito constitucional desempenham uma funo de limite relativamente s normas de hierarquia inferior; como determinantes positivas, as normas constitucionais regulam parcialmente o prprio contedo das normas inferiores, de forma a poder obter-se no apenas uma compatibilidade formal entre o direito supra-ordenado (normas constitucionais) e infra-ordenado (normas ordinrias, legais, regulamentares), mas tambm uma verdadeira conformidade material. De acordo com esta perspectiva, no se pode falar, por ex., do direito civil como direito autnomo em relao ao direito constitucional: o direito civil no pode divorciar-se das normas e princpios constitucionais relevantes no direito privado (ex: CRP, art. 36.); de forma mais intensa, o direito constitucional concebido como parmetro material do direito administrativo, aludindo os autores ao direito administrativo como direito constitucional concretizado (CRP, art. 268.); o direito processual (penal e civil) concebe-se hoje como direito materialmente vinculado s normas e princpios constitucionais e, nesse sentido, se fala da crescente cons-titucionalizao da ordem processual e da constitucionalidade da jurisprudncia (Cfr. CRP, art. 32.).
preciso no confundir a ideia do direito constitucional como direito paramtrico, positivo e negativo, dos outros ramos do direito, com a ideia do direito legal ou ordinrio como simples derivao e execuo das normas constitucionais. Como iremos estudar, as normas de direito constitucional so abertas, permitindo um amplo espao de conformao ao legislador nos vrios sectores da ordem jurdica. Consequentemente, a dependncia ou subordinao constitucional do direito ordinrio significa to-s e apenas que nenhuma norma do direito ordinrio livre da constituio, antes informada materialmente por ela; no significa a eliminao da autonomia de determinao do legislador ordinrio, cfr. K. STERN, Staatsrecht, vol. I, 2.a ed., pp. 85 ss. A frmula plstica direito constitucional concretizado foi utilizado por F. WERNER para aludir ideia da determinao do direito administrativo pelo direito constitucional. Cfr. F. WERNER, Verwaltungsrecht ais konkretisiertes Verfassungsrecht, in DVBL, 59, p. 527. A mesma ideia concretizao do direito constitucional tem sido salientada noutros ramos do direito, designadamente o direito do trabalho e o direito processual. Cfr., por ex., KUCHENHOF, Einwirkungen des Verfassungsrechts an das Arbeitsrecht in

Direito Constitucional Fest. jur H. C. NIPPERDEY, Vol. II, 1955, p. 317, no que respeita ao direito do trabalho, e P. HBERLE, Verfassungsprozessrecht ais Konkretisiertes Verfas-sungsrecht, in JZ, 76, p. 377, relativamente ao direito processual. Sobre o problema referido superioridade de direito constitucional e autonomia do direito legal cfr., por ltimo, MAYER/HASEMANN, Methodenwandel in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Heidelberg/Karlsruhe, 1981; R. WAHL, Der Vorrang der Verfassung und die Selbstndigkeit des Gesetzesrecht, in NJW, 7, (1984), pp. 401 ss. A algumas destas questes se voltar a fazer aluso quando se tratar, por ex., do efeito externo de direitos fundamentais (cfr. infra, Parte IV, Padro II). Sobre as relaes do direito constitucional e do direito legal, cfr. o nosso livro Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra, 1982, pp. 216 ss, e ROGRIO SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969, pp. 5 ss.

4. Natureza supra-ordenamental A concepo de normas constitucionais no sentido de normae normarum, isto , normas sobre a produo jurdica, significa ainda que o ordenamento constitucional um supraordenamento relativamente aos outros ordenamentos jurdicos do territrio portugus. Dentro do ordenamento estadual, em sentido amplo, destaca-se o ordenamento estadual, em sentido restrito, e o ordenamento autonmico, constitudo pelo conjunto de normas criadas pelas Regies Autnomas e pelo poder local. O ordenamento constitucional constitui o ordenamento superior que: (1) unifica o ordenamento estadual e o ordenamento autonmico: (2) estabelece a hierarquia entre as normas dos vrios ordenamentos (cfr., por ex., art. 115./3: as leis gerais da Repblica tm primazia sobre os decretos legislativos regionais) 8.
Esta ideia da pluralidade de ordenamentos e do ordenamento constitucional como supra-ordenamento tributria, sobretudo, da lio de GARCIA DE ENTERRIA, Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, El ordenamiento estatal y los ordenamientos autonmicos; sistema de relaciones, in RAP, n. 100-102, Vol. 1, (1983), pp. 213 ss; GARCIA DE ENTERRIA/RAMON FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 3.a ed., Madrid, Vol. I, pp. 53 ss. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. III, Coimbra, 1983, pp. 227 ss. Para uma viso global da teoria do ordenamento jurdico, cfr. sobretudo a doutrina italiana: V. CRISAFULLI , Lezioni di Diritto Costituzionale, 2." ed., Vol. I, Padova, 1970, p. 30; CUOCOLO, Istituzioni di Diritto Pubblico, 3.a ed., 1983, p. 11 ss; MODUGNO, LeggeOrdinamento Giuridico Pluralit degli Ordinamenti, Milano, 1985, p. 65, ss.
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f A Cincia do Direito Constitucional

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II A autogarantia do direito constitucional


O direito constitucional um direito que gravita sobre si mesmo (SMEND). Atravs desta frase lapidar, pretende-se salientar a especificidade dos meios de tutela e das sanes jurdicas das normas constitucionais. Por vezes, considera-se mesmo o direito constitucional como direito sem sano ou como um conjunto de normas imperfectae ou minus quam perfectae, dado que a sua violao no acompanhada por medidas de coero (sanes) jurdicas adequadas. Trata-se de uma perspectiva largamente tributria das concepes imperativsticas do direito. Estas concepes, alm de merecerem severas crticas em sede de teoria geral do direito relativamente exigncia de coercibilidade e de sano como caractersticas das normas jurdicas, revelam-se tambm inadequadas para captar a funo promocional do direito constitucional. Este direito, semelhana de muitos outros ramos da ordem jurdica, no tem hoje apenas uma funo repressiva; incumbe-lhe igualmente uma funo promocional. Se, nas constituies liberais, a um Estado-garantia corresponde um modelo constitucional tendencialmente repressivo, protector e organizatrio, nas constituies sociais informadas pela ideia de democracia econmica, social e cultural, a um Estadointerventor corresponde um padro de lei fundamental, promocional, coordenador e incentivante (exs.: art. 58.73 Incumbe ao Estado, atravs da aplicao de planos de poltica econmica e social, garantir o direito ao trabalho; art. 63.72 Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social unificado e descentralizado). A ideia de direito constitucional como direito sem sano s vlida se com ela se quer aludir ideia de autogarantia, como trao diferenciador deste direito relativamente aos outros ramos da ordem jurdica. A observncia das suas normas no assegurada pela fora de outras instncias superiores da ordem jurdica; um direito que gravita sobre si mesmo, apelando para as suas prprias foras e garantias, de forma a assegurar as condies de realizao e execuo das suas normas. Da que no haja, rigorosamente, um defensor da constituio fora ou acima do direito constitucional: todos os rgos dos poderes pblicos, e, de forma especial, os rgos de soberania, devem assumir a responsabilidade do respeito e cumprimento das normas constitucionais, independentemente de estas serem ou no susceptveis de execuo forada (coercibilidade) e de no observncia das mesmas se ligar qualquer tipo de consequncia desfavorvel (sano).

142 Direito Constitucional Da especificidade do direito constitucional como direito autogaran-tido resulta a necessidade de ligar a ideia de sano (cfr. infra, Parte IV, Padro III) ao ordenamento constitucional no seu conjunto (e no a cada uma das normas isoladamente consideradas) e de desenvolver um conceito de sano mais amplo que o dos outros ramos de direito, pois algumas das sanes constitucionais destinam-se no a reparar um dano ou a reintegrar situaes prexistentes (ex.: sanes de direito civil e direito administrativo) nem a infligir uma punio aos autores de comportamentos ilegais ou ilcitos (sanes disciplinares e criminais), mas a tornar efectiva a responsabilidade dos rgos constitucionais pelo no exerccio das suas competncias e funes nos termos constitucionais (da a considerao, por ex., como sanes constitucionais, de institutos como a dissoluo da AR, demisso do governo, etc). Mais uma vez, o discurso do texto um discurso conotativo, que pressupe o conhecimento de problemas e noes centrais de teoria jurdica: noo de direito (como ordem de coero ou como ordem justa informada pela ideia de direito), ideia de coaco jurdica, sentido da pretenso de validade e vigncia das normas jurdicas, etc. Para uma viso global e introdutria cfr., entre ns, BAPTISTA MACHADO, Introduo ao direito, cit., pp. 31 ss. No plano especfico do direito constitucional, a intertextualidade deixou--se j entrever: retoma-se a ideia de R. SMEND, Verfassung und Verfassungs-recht, in Staatsrechtliche Abhandlungen, 2.a ed., Berlin, 1968, p. 159, que caracterizava o direito constitucional como um sistema de integrao gravitando sobre si prprio. Glosando a mesma ideia, cfr., por ltimo, K. HESSE, Das Grundgesetz in der Entwicklung. Aufgabe und Funktion, in E. BENDA/W. MAIHOFER/H. VOGEL, Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin, 1983, p. 19. Para uma crtica da exigncia da coercibilidade e da sano como caracteres diferenciadores das normas jurdicas, cfr., no plano do direito constitucional, V. CRISAFULLI , Lezioni di Diritto Costituzionale, 2.a ed., Padova, 1976, Vol. I, p. 23.

A outra ideia a reter a de que ao direito constitucional se assinala uma indeclinvel funo promocional O que interessar, sob este ponto de vista, insistir no tanto na ideia repressiva de inconsti-tucionalidade, mas sim captar, no plano metdico-constitucional, a operatividade funcional das normas e princpios impositivos de fins, tarefas e programas constitucionais. A garantia do cumprimento e execuo destas normas no deriva, a ttulo principal, da existncia de um controlo de inconstitucionalidade por omisso (cfr. art. 283.), mas da existncia de um sistema constitucional integrado de competncias, impositivo da realizao das tarefas constitucionalmente atribudas aos rgos dos poderes pblicos9.
A literatura mais sugestiva sobre a diferena entre um ordenamento repressivo e um ordenamento promocional parece-nos ser a de BOBBIO, Dalla strutura alia funzione, Milano, 1977. Cfr., tambm, as interessantes consideraes de G. PECES BARBA, La nueva constitucin espanola desde Ia filosofia dei Derecho, in Doe. Adm., n. 180 ( 1978), pp. 26 ss.
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fjt Cincia do Direito Constitucional 143

Finalmente, no se pode hoje desconhecer a profunda influncia da jurisprudncia dos tribunais constitucionais no sentido da transformao do direito constitucional num direito perfeito (R. WAHL). Como norma perfeita de controlo, a lei fundamental positiva tem vindo progressivamente a ser aplicada, de forma directa, pelas jurisdies constitucionais. Na verdade, os tribunais constitucionais (e todos os tribunais com competncia de fiscalizaes da constituciona-lidade) tm desenvolvido as respectivas jurisprudncias mantendo firme o princpio de que todos os actos normativos se deverem orientar materialmente pelas constituies 10.
A jurisdicionalizao do direito constitucional est mesmo na base do moderno constitucionalismo, chegando a retomar-se a velha frmula americana a constituio o que os juizes dizem (juiz HUGHES: We are under a constitution, but the constitution is what the judge say it is) e a definir-se a constituio como acto jurisprudencial. Cfr., por ex., D. ROUSSEAU, Une rsurrection: Ia notion de constitution, in R.D.P., 1/1990, p. 16. Cfr. tambm a obra colectiva Le constitutionnalisme aujourd'hui, 1984. Diferente deste novo constitucionalismo o chamado ps-constitucionalismo que, ancorado numa teoria econmica da constituio, prope uma leitura do contrato social e do pacto fundador a partir da imagem do homem da cincia econmica, designadamente na sua orientao neo-clssica. Cfr. J. BUCHANAN/ /G. TUIXOCK, The Calculus ofConsent. Logical Foundation of Constitutional Democracy, l.a ed., Ann Arbor, 1962.

III Continuidade e descontinuidade do direito constitucional


1. Continuidade e descontinuidade formal Numa frase lapidar, reiteradamente mencionada, escreveu OTTO MAYER que o direito constitucional passa e o direito administrativo fica. Interpretada de vrias formas, esta frase significava, rigorosamente, que as mudanas ou alteraes do direito constitucional no implicavam, na realidade, substanciais transformaes num ramo de direito a ele intimamente associado o direito administrativo. A frase de O. MAYER passou, porm, a ser interpretada, em alguns escritos,
Cfr. R. WAHL, Der Vorrang der Verfassung, cit; L. FAVOREU, "Uapport du Conseil Constitutionel au Droit Public", in Pouvoirs, 13, (1980), p. 17; RUBIO LLO-RENTE, "La jurisdiccion constitucional como forma de creacin de derecho", REDC, 22 (1988), p. 9 ss.
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144 Direito Constitucional

como significando uma caracterizao intrnseca do direito constitucional um direito descontnuo. A ideia de continuidade/descontinuidade do direito constitucional associa-se aos processos de mudana constitucional, significando basicamente o seguinte: existe continuidade quando uma ordem jurdico-constitucional que sucede a outra se reconduz, jurdica e politicamente, ordem constitucional precedente; fala-se em descontinuidade quando uma nova ordem constitucional implica uma ruptura (revolucionria ou no) com a ordem constitucional anterior. A relao de descontinuidade existe entre uma constituio que se tornou efectiva e vlida num determinado espao jurdico-poltico e uma outra constituio que no foi obedecida quanto aos preceitos de alterao e reviso e, que, simultaneamente, deixou de ser vlida e efectivamente vigente no mesmo espao jurdico. Estes conceitos de continuidade e descontinuidade formulados em termos jurdicoconstitucionais so conceitos essencialmente formais (continuidade ou descontinuidade formal), pois tomam em conta, sobretudo, o procedimento e a forma de alterao constitucional. Se a nova ordem constitucional obedeceu aos preceitos da anterior constituio sobre alterao ou reviso da prpria lei constitucional h continuidade formal; se a ordem constitucional posterior postergou os preceitos fixados na constituio anterior sobre o procedimento de alterao existe descontinuidade formal. A considerao de um critrio exclusivamente formal levar-nos- a falar da histria constitucional portuguesa como uma histria de descontinuidades ou de rupturas (a Constituio de 1822 rompe com a Constituio monrquica; a Carta Constitucional de 1826 no obedece aos critrios de reviso da Constituio de 1822; a Constituio de 1838 rompe com o procedimento de reviso da Constituio de 1826; a Constituio de 1911 emerge revolucionariamente da Revoluo de 1911; a Constituio de 1933 fez tbua-rasa do procedimento de reviso fixado pela Constituio de 1911; o poder constituinte que se manifestou com a Revoluo de 25 de Abril de 1974 em nada observou os processos de reviso estabelecidos pela Constituio de 1933) n.
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Esta sucesso de descontinuidades ou de rupturas tem sido assinalada pela nossa doutrina constitucional. Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, I, p. 245; idem, A Constituio de 1976, pp. 13 ss; GOMES CANOTILHO /VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3a ed., 1993, p. 15; MIGUEL GALVO TELES, O problema da continuidade da ordem jurdica e a Revoluo Portuguesa, in BMJ, n. 345, (1985) p. 11 ss. Na doutrina estrangeira cfr. G. VEDEL, Discontinuit du droit constitutionnel et continuit du droit, in

Cincia do Direito Constitucional 145

2. Descontinuidade material De descontinuidade formal e material fala-se, por vezes, quando, alm da verificao de uma ruptura formal (descontinuidade formal) se verifica uma destruio (C. SCHMITT) do antigo poder constituinte por um novo poder constituinte, alicerado num ttulo de legitimidade substancialmente diferente do anterior. Neste sentido, alude--se, entre ns, a descontinuidade material constitucional: no momento do trnsito da monarquia absoluta para a monarquia constitucional (substituio do poder constituinte monrquico pelo poder constituinte nacional na Constituio de 1822); na restaurao do poder constituinte monrquico na Carta Constitucional de 1826, e, conse-quentemente, descontinuidade em relao a 1822; no trnsito da monarquia para a Repblica com a definitiva substituio do poder constituinte monrquico pelo poder constituinte democrtico (nacional). De descontinuidade material e formal pode ainda falar-se quando, no obstante se assistir manifestao de um poder constituinte que reivindica o mesmo ttulo de legitimidade do anterior, se verifica uma ruptura formal (descontinuidade) e uma ruptura consciente com o passado no plano dos princpios polticos constitucionalmente estruturantes. Servir de exemplo a ruptura formal e material operada pela Revoluo de 25 de Abril de 1976 relativamente ordem constitucional de 1933: destruiu-se a Constituio de 1933 (descontinuidade formal) e o novo poder constituinte assenta num ttulo de legitimidade democrtica (expressa no e pelo pluralismo de foras constituintes representadas na Assembleia Constituinte) diferente do ttulo de pretensa legitimidade democrtica em que assentava a Constituio de 1933 (expresso na aprovao plebiscitaria do mesmo texto constitucional). Alm disso, as propostas de uma ordem justa obedecem, na Constituio de 1976, a princpios estruturantes radicalmente antagnicos dos da Constituio do Estado Novo (ordem corporativo-autoritria em 1933 e ordem democrtica em 1976). 3. Memria e tradio constitucional O facto de o direito constitucional portugus ser um direito fundamentalmente descontnuo, no plano material e formal, isso no
Mlanges M. Waline, Paris, 1974; P. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten, in ISENSEE/KIRCHHOF, (coord.), Handbuch des Staatsrechts, vol. I, 1987, p. 775 ss.

146 Direito Constitucional

significa que, no plano histrico, no haja elementos de continuidade material. Assim, por ex., a Constituio de 1976 insere-se numa das grandes correntes do constitucionalismo portugus o constitucionalismo radical, democrtico, progressista e revolucionrio representado no vintismo, no setembrismo e no republicanismo e ope-se outra tradio constitucional autoritria e conservadora expressa, parcialmente, no cartismo e no corporativismo. Mas mesmo em relao a constituies inseridas em movimentos contramodernizadores e con-tra-revolucionrios (como foram, em parte, o cartismo e o corporativismo) no h uma ruptura absoluta com o anterior ordenamento (tenha-se em vista a sobrevivncia de alguns conceitos e solues de 1933 no actual ordenamento constitucional como, por ex., a eleio directa do PR, o estatuto dos membros do governo, o poder legislativo do governo, a ratificao dos decretos-leis, as designaes de autarquias locais e de direitos, liberdades e garantias), embora seja inequvoco existir uma descontinuidade formal e material (quer quanto ao poder constituinte quer quanto aos princpios polticos constitucionalmente estruturantes). 4. Continuidade sociolgica As noes de continuidade e descontinuidade, formal e material, distinguem-se dos conceitos de continuidade e descontinuidade socio-logicamente entendidos. Neste ltimo caso, o problema consiste em saber se, no obstante a existncia de uma descontinuidade formal ou material no plano jurdico-constitucional, no h uma substancial continuidade no plano poltico-social. O problema conhecido sob vrias designaes: dicotomia constituiorealidade constitucional, direito constitucional formal-direito constitucional material (constituio material). Costumam salientar-se aqui as duas principais manifestaes da continuidade: (1) no actuao dos preceitos constitucionais transformadores (constituio no cumprida); (2) permanncia das foras de conservao, conducente neutralizao das foras de ruptura comprometidas na feitura do texto constitucional n.
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O problema da continuidade-descontinuidade do direito constitucional uma questo complexa que, como se pode depreender do texto, susceptvel de ser perspectivada sob pticas muito diversas. Para uma viso predominantemente jurdico-formal, cfr., por ex., R. WALTER, sterreichisches Bundesverfassungsrecht, 1972, pp. 19 ss; para uma aproximao teortico constitucional, cfr., por ex., C. SCHMITT, Verfassungslehre, pp. 112 ss; no plano histrico-constitucional, cfr., por ex.. E. R. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, Vol. 6, Stuttgart/Berlin /Kln/

fJLCincia do Direito Constitucional

A1

IY__Flexibilidade e rigidez do direito constitucional


1. Distino de J. BRYCE Os Estados onde as chamadas leis constitucionais s diferem das outras leis pela matria, mas no pela hierarquia, podendo ser modificadas em qualquer momento pela autoridade legislativa ordinria, como qualquer outra lei, diz-se que so estados de constituio flexvel e, consequentemente, com direito constitucional caracterizado pela flexibilidade; os Estados em que as leis fundamentais designadas como constituio possuem uma hierarquia superior s leis ordinrias e no so modificveis pela autoridade legislativa ordinria, chamam--se estados de constituio rgida. Estes foram os termos em que J. BRYCE, em obra clssica, analisou a distino entre o direito constitucional ingls (de constituio flexvel) e o direito constitucional mais moderno de outros pases com constituio rgida. 2. Abertura ao tempo e desenvolvimento constitucional Esta dicotomia, coincidente, em larga medida, com a distino entre constituio escrita e constituio no escrita, tem hoje um valor tendencialmente arqueolgico: (1) a maior parte dos pases possui constituio escrita, mas no com rigidez absoluta, antes com rigidez relativa (constituio semi-rgida); (2) o problema da flexibilidade ou rigidez do direito constitucional no se reconduz somente susceptibilidade ou insusceptibilidade de alterao das leis constitucionais pelas leis ordinrias, mas a uma problemtica muito mais vasta e complexa que a da abertura ao tempo (BUMLIN) do direito constitucional e do consequente desenvolvimento constitucional, (O-BRYDE). O desenvolvimento constitucional significar, precisamente, o compromisso, pleno de sentido, entre a estabilidade e a dinmica do direito constitucional. Direito constitucional aberto ao tempo aquele cuja constituio contm uma regulamentao deliberadamente incompleta (sistema
/Mainz, 1981, pp. 24 ss; no plano sociolgico, cfr., por ex., MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico, 10.a ed., Vol. 1, Padova, 1975, p. 93. Para uma viso mais global entre direito positivo e mudana social, cfr., por todos, J. WEGE, Positives Recht und sozialer Wandel im demokratischen und sozialen Rechtsstaat, Berlin, 1977, pp. 67 ss; BRUNOTTO BRYDE, Verfassungsentwicklung: Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1982.

148 Direito Constitucional

lacunoso, constituio no codificao), de modo a permitir e garantir um espao de liberdade para o antagonismo, compromisso e consenso pluralsticos. Consequentemente, muitas das suas normas so normas abertas, de modo a poderem ser preenchidas ou concretizadas de forma renovada e cambiante. O carcter lacunoso e aberto das normas surge, assim, como consequncia do compromisso constituinte, a favor da mudana democrtica no quadro da prpria constituio 13. Direito constitucional aberto ao tempo , em segundo lugar, um direito susceptvel de alterao formal, de acordo com as necessidades impostas pela evoluo poltica e social (adaptao desenvolvimento constitucional). S neste segundo plano o problema da rigidez ou flexibilidade se conexiona com a existncia de limites maiores ou menores (maiorias qualificadas, limites temporais, limites materiais) reviso do direito constitucional formal. 3. Identidade da constituio A dicotomia entre rigidez/flexibilidade no postula necessariamente uma alternativa radical; exige-se, sim, uma articulao ou coordenao das duas dimenses, pois, se, por um lado, o texto constitucional no deve permanecer alheio mudana, tambm, por outro lado, h elementos do direito constitucional (princpios estruturantes) que devem permanecer estveis, sob pena de a constituio deixar de ser uma ordem jurdica fundamental do Estado para se dissolver na dinmica das foras polticas. Neste sentido se fala da identidade da constituio caracterizada por certos princpios de contedo inaltervel 14. Por vezes, a flexibilidade e rigidez do direito constitucional relaciona-se com o problema da interpretao das normas constitucionais (cfr., infra, Parte II, Captulo 3., sobre as estruturas metdicas). Aqui, como se explicar adiante, os problemas surgem quanto chamada interpretao evolutiva ou actualstica que considera legtimo poder o intrprete das normas constitucionais actualiz-las, a fim de
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Cf. CHR. GUSY, Die Offenheit des Grundgesetzes, in JOR, n. 29 (1988), p. 119; O-BRYDE, Verfassungsentwicklung, 1982, p. 457. Cfr. as sugestes de LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 149 ss. 14 Cfr. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabanderlichen Inhalten, in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, vol. I, p. 776 ss.

A Cincia do Direito Constitucional

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adaptar o texto ao mutvel clima histrico-social dos princpios e valores fundamentais positivados na constituio 15.

V O direito constitucional como cincia normativa da realidade


O desenvolvimento do estudo do direito constitucional ser aqui feito sob uma perspectiva de cincia da realidade que no positivista nem antipo-sitivista. Rejeita-se, desde logo, o modelo do positivismo jurdico estadual com os seus axiomas fundamentais: (a) a norma constitucional identificando com o texto; (b) a ordem constitucional entendida como sistema logicamente fechado; (c) a aplicao de normas pelo juiz compreendida como um processo lgico--cognitivo, reconduzvel ao silogismo jurdico. Tal como se rejeita o chamado mtodo jurdico do positivismo estadual, tambm se deixa claro que as funes sociais de tal positivismo esto em manifesta discrepncia com o direito constitucional de um Estado de direito democrtico. O posivismo jurdico-estadual e a forma de Estado que lhe est associada-o Estado de direito formal-obedecia estratgia da burguesia no sentido de se alicerar o fundamento burgus do Estado bem como a distribuio conservadora da ordem de bens existente, impedindo a sua inverso no sentido de fins sociais e excluindo qualquer crtica intrnseca ordem social e poltica existente. Alm disso, atravs da garantia de distanciao perante o Estado, ocultava-se, conscientemente, a possibilidade de concentrao de poderes no estaduais e a aceitao de um poder poltico autoritrio. Exclui-se, tambm, o modelo do positivismo sociolgico que concebe jurdico-sociologicamente a norma como facto, isto , despreza a especificidade normativa para, de forma mais ou menos elaborada, reduzir a norma a um simples esquema de ordenao resultante de situaes fcticas. Considerando-se a norma constitu-cional como um modelo de ordenao do qual no se excluem os dados da realidade (domnio ou mbito normativo), logo se conclui no poder estar a cincia do direito constitucional alheia realidade nem poder isolar-se dos dados empricos e factuais captados por outras cincias (Cincia Poltica, Sociologia). Existe, porm, uma differentia 15 No plano intertextual, considera-se de grande utilidade a leitura da obra clssica de JAMES BRYCE mencionada no texto. Cfr. J. BRYCE, Flexible and Rigid Constitutions, in Studies in History and Jurisprudence, 1901. A polaridade dos elementos rigidez-flexibilidade reiteradamente afirmada por K. HESSE, Grundzuge, cit., pp. 9 ss; Das Grundgesetz in der Entwicklung, cit., p. 18. Na doutrina italiana, cfr. F. PERGOLESI, Rigidit e elasticit delia costituzione italiana, in RTDC, 1959, pp. 44 ss; LAVAGNA, Costituzione rigide, Milano, 1974. Entre ns, cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 122 ss. No direito brasileiro, cfr. C. A. BANDEIRA DE MELO, Teoria das Constituies Rgidas, S. Paulo, 1980. Por ltimo, cfr. CHR. GUSY Verfassungspolitik zwischen Verfassungsinterpretation und Rechtspolitik.

150 Direito Constitucional specifica entre uma disciplina da realidade normativamente orientada, como o Direito Constitucional, e uma cincia poltico-sociologicamente determinada, como o caso da Sociologia Poltica ou da Cincia Poltica emprico-analtica. Para o Direito Constitucional a realidade considerada e valorada sob o ponto de vista do programa normativo; para a Sociologia Poltica ou Cincia Poltica a norma s tomada em conta na medida da sua relevncia sob o ponto de vista da anlise emprica (GRIMM). A perspectiva metodolgica aqui adoptada tambm no antipositivista, antes assenta na normatividade da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976. Fundamentalmente, adopta-se um ponto de partida normativo, pois a Constituio (as normas postas pela Constituio) que regula e estabelece os princpios jurdicos e os princpios polticos fundamentais, que modela as instituies, que garante direitos e deveres, que impe fins e tarefas. A cincia do direito constitucional trabalha a partir do direito positivamente normado (no a partir de valores, de decises, de problemas ou de factos independentes das normas). Consequentemente, a partir das normas jurdicoconstitucionais que se deve captar a normatividade, ou seja, o processo (no qualidade de normas) regulativo. Cfr. infra, Parte II, Cap. 3.16.

VI O direito constitucional e a legitimidade do poder poltico


Acentuou-se, nas pginas anteriores, que a cincia do direito constitucional, hoje, no positivista nem antipositivista: uma cincia assente na positividade e normatividade do direito constitucional. Isto no significa qualquer posio agnstica ou relativstica perante a fundamentao do prprio direito constitucional. Adiantar-seo apenas alguns tpicos explicitadores da pr-compreenso subjacente ao discurso desenvolvido ao longo do presente curso: (1) A orientao metdica assente na positividade e normatividade pressupe necessariamente a legitimidade da ordem constitucional17 (cfr. supra, Parte I, cap. 4.). (2) Por legitimidade entende-se aqui a dignidade de reconhecimento, como justa e correcta, de uma determinada ordem de domnio, (J. HABERMAS); (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.). (3) A legitimidade do Estado democrtico-constitucional reclama simultaneamente uma legitimidade material e uma legitimidade processual. O processo de fixao de um ordenamento jurdico-constitucional uma dimenso importante da legitimidade, porque os problemas de distribuio dos bens, de formao de vontade poltica, de determinao de actos estaduais, no se compadecem nem com legitimidades transcendentes ou ontolgicas nem 16 Cfr. G. MLLER, Juristische Methodik, 3.a ed., 1988, p. 176; MORLOCK, Was heisst, cit., p. 60 ss; GOMEZ ORFANEL, Nocion dei Derecho Constitucional, in Estado e Direito, 389, p. 67. 17 Cfr. tambm R. WAHL, Der Vorrang des Grundgesetzes, p. 117 ss.

A Cincia do Direito Constitucional 151 com qualquer processo arbitrrio ou ditatorial de deciso {exigncia de um processo democrtico). Por outro lado, indispensvel a legitimidade material, pois uma ordem constitucional aspira credibilidade como ordem justa, no sentido de que estabelece estruturas bsicas de justia assentes na fora consensual e compromissria dos actos de domnios. A legitimidade processual aponta, no Estado constitucional, para o problema do poder constituinte: quem tem direito de fixar as regras fundamentais da titularidade e exerccio do poder? A legitimidade material aponta, por sua vez, para a transparncia dos princpios, fins e programas a estabelecer na constituio e para a necessidade destes princpios se converterem em princpios bsicos de justia de uma sociedade ordenada (J. RAWLS). Uma ordem constitucional democrtica ser, por conseguinte, uma ordem legtima quando o processo de formao e de deciso poltica, desenvolvido segundo regras formais de procedimento, se orienta para a realizao de pretenses bsicas da justia. O domnio poltico justifica-se, deste modo, atravs de um processo misto de racionalidade formal e material (VORLNDER). Repare-se que no texto esto implcitos dois problemas distintos: (1) o da possibilidade de conhecer o justo como tal; (2) o das formas e possibilidades de concretizao do justo. O primeiro problema reconduz-se ao tema nuclear de todo o direito a fundamentao e validade de uma ordem jurdica e, por conseguinte, ao problema da base valorativa do direito constitucional; o segundo traduz-se no em conhecer a essncia ou ideia do justo, mas em discutir as possibilidades de concretizao dos princpios de justia numa ordem constitucional democrtica. Os propsitos so aqui apenas os propsitos modestos de uma teoria de alcance mdio que no pretende revelar os critrios de justia vlidos para os estados modernos, antes procura limitar-se a discutir as formas de concretizao da justia numa ordem constitucional concreta. A tarefa de concretizao do justo implica, nesta perspectiva, uma actividade mediadora a partir das bases de valorao constitucionais (expressas em princpios, normas, programas e direitos constitucionais). Quanto ao problema do conhecimento do justo que deve informar as estruturas de domnio parecem--nos mais operacionais as teorias contratualistas e as teorias do consenso consenso poltico-normativamente ordenador dos princpios bsicos de justia do que as concepes ontolgico-imanentistas e jusnaturalistas. Com base nestas ideias, poder-se- dizer que as bases de valorao eventualmente contidas em normas-programa e normas-fim no so o critrio do justo, mas constituem formas possveis de concretizao do justo. Em sentido diferente, cfr. CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos e a Funo Jurdica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, sobretudo, pp. 467 ss. Diferentemente de BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, p. 297, consideramos o consenso e o compromisso, normativo-materialmente entendidos, como um ponto de partida vlido para fundamentar a ordem jurdico-constitucional. BAPTISTA MACHADO salienta que o ponto de vista defendido no texto, ao partir do pressuposto segundo o qual a melhor organizao do Estado seria aquela que optimizasse o conhecimento e a realizao prtica daquele escopo de direito justo enquanto escopo emancipa-trio, assenta na teoria do consenso como critrio da verdade, no podendo este critrio enquanto facto fundamentar a verdade e a justia de qualquer norma. Todavia, o consenso polticonormativamente ordenador no um

152 Direito Constitucional simples facto um consenso com uma intencionalidade axiolgico-comu-nitria. Sobre esta problemtica cfr. LADEUR, Konsenstrategien statt Verfas-sungsinterpretation, in Der Staat, 1982, p. 391 ss; MORLOCK, Was heisst und zu welchem Ende studiert man Verfassungstheorie, 1988, p. 91, que se refere constituio como reserva de justia (Gerechtigkeitsreserve) e SCHULTE-FIELTTZ, Theorie und praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 1988, p. 227, que alude tambm a uma justia constitucional (Verfassungsgerechtigkeit, Verfassungsvertraggerechtigkeit).

C | DIREITO CONSTITUCIONAL E CINCIAS AFINS

I As cincias constitucionais
Por cincias constitucionais entendem-se aquelas disciplinas cujo objecto de compreenso e investigao , imediatamente, nos seus aspectos fundamentais, o direito constitucional e a constituio 18. 1. Doutrina do Direito Constitucional Por Doutrina do Direito Constitucional considera-se a disciplina juridico-cientfica que tem como objecto o estudo do direito constitucional vigente em determinado pas. A tarefa principal da doutrina do direito constitucional consiste na investigao, compreenso e extrinsecao daquilo que, com base no direito constitucional positivo, considerado como jurdico-constitucionalmente vinculante. Uma Doutrina do direito constitucional reconduz-se ao estudo da ordem constitucional global ou de parte dessa mesma ordem (sistemtica do direito constitucional), com o objectivo de investigar e captar, sob uma perspectiva jurdicoconstitucional, as solues constitucionais de um determinado problema concreto (metdica do direito constitucional).
Deixa-se aqui em aberto saber quais so os elementos constitutivos de uma cincia e como ela se distingue de outras cincias afins (objecto, fim, teorias e mtodos). Cfr. por ex., G. RADNITZKY, Das Problem der Theoriebewertung, in Zeitschrift fiir die Allgemeine Wissenchaftstheorie, 10 (1979), p. 67 ss; KRAWIETZ, Theorieintegration oder Theoriesubstitution in der Jurisprudenz, in Recht ais Regelssystem, 1984, p. 200.
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A Cincia do Direito Constitucional

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2. Teoria da Constituio No obstante continuar a ser discutido o lugar teortico--cientfico da chamada Teoria da Constituio (Verfassungslehre, na terminologia alem), pode afirmar-se que esta cincia constitucional se assume, fundamentalmente, como teoria poltica do direito constitucional e como teoria cientfica da dogmtica de direito constitucional (MORLOCK), pertencendo-lhe discutir, descobrir e criticar os limites, as possibilidades e a fora normativa do direito constitucional. A ela incumbe descrever, explicar e refutar os seus fundamentos ideais e materiais, as suas condies de desenvolvimento, pondo em relevo as complexas relaes entre a constituio e a realidade constitucional. Esta ltima tarefa descrio e explicao da realidade constitucional sob o ponto de vista das relaes entre realidade (constituio real) e direito constitucional formal considerada como um dos elementos caracterizadores do estatuto da Teoria da Constituio. Trata-se de uma cincia de charneira entre a Doutrina do Direito Constitucional (dirigida fundamentalmente ao estudo de uma ordem jurdicoconstitucional positiva) e a Cincia Poltica (que capta as normas constitucionais sob um ponto de vista emprico-analtico ou, pelo menos, sob um ponto de vista diferente do jurdiconormativo). Tal como o direito constitucional, a teoria da constituio desenvolve-se tendo em conta a estrutura e funo das normas constitucionais mas, de uma forma muito mais acentuada que ele, mantm uma permanente abertura para a realidade constitucional. Do mesmo modo que a Cincia Poltica, no descura a importncia dos factos polticos para o estudo do processo de realizao das normas, mas, diferentemente dela, no se limita a considerar a norma como empiria, procurando fazer uma explicao e compreenso teortica da mesma. Finalmente, a teoria da constituio serve para a racionalizao da pr-compreenso do intrprete das normas constitucionais. Sendo hoje quase indiscutido o significado central da pr-compreenso na obteno dos resultados colhidos mediante a interpretao das normas constitucionais, Teoria da Constituio como cincia de explicao, crtica e refutao pertence evitar que os preconceitos (jurdicos, filosficos, ideolgicos, religiosos, ticos) acabem por afectar o trabalho de aplicao do direito, segundo regras racionais e fundamentais19.
A caracterizao da Teoria da Constituio nos termos anteriores procura ter em conta as mais recentes discusses sobre o status teortico e cientfico desta
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154 Direito Constitucional Embora incidentalmente, foi referido j o importante contributo que a chamada Verfassungslehre (Teoria da Constituio) pde dar para a superao da crise do constitucionalismo liberal. A Teoria da Constituio , de certo modo, um produto dessa crise e uma reaco contra ela. A crise do positivismo jurdico; a crise do Estado Liberal e as censuras dirigidas contra a degenerescncia das estruturas constitucionais liberais; o aparecimento dos regimes nazi--fascistas; a necessidade de uma noo de constituio material que conseguisse abarcar, compreender e explicar a realidade constitucional tudo isso levou alguns autores a uma recusa frontal do positivismo e normologismo vazios, que limitavam a compreenso da constituio e dos problemas constitucionais interpretao e aplicao da lei constitucional positiva. Teoria da Constituio esto ligados os nomes de HELLER 20, SCHMITT 21 e SMEND 22. A partir da dcada de 50, voltam a renovar-se os estudos da Teoria da Constituio (LOEWENSTEIN, SCHEUNER, KRUGER, HERMENS, EHMKE). Mantendo vlida a necessidade de considerar atentamente o contedo poltico do Direito Constitucional e as suas condicionantes scio econmicas, os teorizadores da constituio tentam, baseados num relativo consenso das foras antifascistas sobre o minimum constitucional, a equacionao do velho problema das relaes entre a constituio e a realidade constitucional. A semelhana do que tinha j acontecido na poca da Repblica de Weimar, os moderdisciplina. Cfr. K. HESSE, Grundzuge, pp. 3 ss; FRIEDERICH, Verfassung. Beitrge zur Verfassungstheorie, Darmstadt, 1978, pp. 7 ss; F. MOLLER, Juristische Methodik, p. 189; SGHLINK, Juristische Methodik zwischen Verfassungstheorie und Wissens-chaftstheorie, in Rth, 1976, pp. 94 ss. Por ltimo cfr. MORLOCK, Was heisst... cit., p. 50 ss, que caracteriza a Teoria da Constituio como uma teoria complexa, uma meta-teoria, uma cincia normativa, uma teoria orientada para a realidade social. 20 A obra de HELLER, Staatsrecht, surgida em 1934, de fundamental importncia, porque este autor, embora polemizando contra a concepo meramente jurdico-normativa do Estado, no deixou de combater frontalmente o decisonismo de Schmitt, e de defender vigorosamente uma teoria democrtica do Estado. Assim, na conhecida obra, Europa und der Fascismus (1928), denuncia o formalismo jurdico de Kelsen para quem todo o Estado , naturalmente, um Estado jurdico, porque o direito , independentemente dos valores e realidade, uma forma autnoma para um qualquer contedo, e considera SCHMITT como um dos corifeus da reaco contra a democracia social de massas: Cari Schmitt, na Alemanha, partindo do sorelismo francs, do nacionalismo e do catolicismo, ataca em brilhantes escritos a democracia liberal, declara morto espiritual e historicamente o parlamentarismo e proclama como democracia a ditadura fascista. 21 Na obra Verfassungslehre (1928), desenvolve CARL SCHMITT uma Teoria da Constituio centrada sobre categorias nominalistas como ordem total, ordem concreta, direito-situao, constituio-deciso, que viria a servir de travejamento e suporte dogmtico teoria do Estado e do direito nacional-socialista. Cfr., por ltimo, o excelente trabalho de P. LUCAS VERDU, "Cari Schmitt, Interprete singular y Mximo Debelador de Ia Cultura Politico-Constucional Demoliberal", in Revista de Estdios Polticos, 64 (1989), p. 25 ss. 22 Cfr. SMEND, Verfassung und Verfassungsrecht, Mnchen, Leipzig, 1928.

Cincia do Direito Constitucional 155 nos representantes da Teoria da Constituio procuram revitalizar a dogmtica constitucional atravs de uma constante abertura para a realidade constitucional. Neste ponto, particularmente visvel a adeso de alguns autores ao approach da political science americana.

3. Histria Constitucional A Histria Constitucional estuda a evoluo do direito constitucional (histria do direito constitucional) e da constituio material (histria constitucional em sentido amplo), abrangendo a histria das instituies. Enquanto a doutrina do direito constitucional estuda uma ordem constitucional concreta, positiva e vigente, a Histria Constitucional preocupa-se, sobretudo, com ordenamentos constitucionais que deixaram de ter vigncia e validade jurdica formal (mas h tambm histria do direito constitucional vigente), de forma a compreender e explicar as primeiras manifestaes do direito constitucional quer escrito quer eventualmente praticado de determinados perodos histricos 23. 4. Poltica Constitucional A Poltica Constitucional preocupa-se com a definio de conceitos e estratgias, tendo em vista uma futura alterao do direito constitucional vigente (poltica de direito constitucional) e da prpria realidade constitucional (poltica constitucional). Consequentemente, poltica constitucional pertence: (1) discutir e explicar os fins, os meios e os resultados a obter com as suas propostas de modificao constitucional (poltica constitucional como anlise de fins, meios e resultados); (2) criticar e desenvolver estratgias de aco com a
A ideia de histria constitucional sugerida no texto aponta para autonomia regional da histria constitucional dentro da histria social e para a necessidade de compreender a histria constitucional como uma histria da constituio real, isto , como histria institucional ou social do direito. Trata-se de acolher aqui a perspectiva metodolgica de A. HESPANHA, Histria das Instituies, Coimbra 1982, Pp. 11 ss, e de rejeitar a concepo redutora de J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 1, p. 27, que parece reduzir a histria constitucional histria do direito constitucional formal, afastando do seu mbito a histria das instituies. Cfr. tambm H. BOLDT, Einfuhrung in der Verfassungsgeschichte, 1984, p. 119, ss.
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Direito Constitucional

finalidade de obteno de resultados prticos de conformao constitucional (poltica constitucional como proposta de aco poltica) 24. 5. Direito Constitucional Comparado Por cincia do Direito Constitucional Comparado entende-se a cincia que estuda, descreve e explica vrios sistemas constitucionais positivos, tentando captar as suas dimenses fundamentais e os seus traos unificadores e compreensivos (Cincia do Direito Constitucional Comparado). Repare-se, porm, que qualquer das cincias constitucionais anteriormente referidas doutrina do direito constitucional, histria constitucional, teoria da constituio e poltica constitucional pode ser objecto de estudos comparados (comparatstica), motivo pelo qual se fala no apenas de Cincia do Direito Constitucional Comparado mas de Cincias Constitucionais Comparadas 25.

II As Cincias Afins do Direito Constitucional26


Nas consideraes antecedentes foram j referidas algumas disciplinas cujas relaes com o Direito Constitucional interessa precisar, embora de forma relativamente sinttica. Essas disciplinas so designadas, algumas vezes, como Cincias Afins do Direito Constitucional.
As noes e problemas de poltica constitucional podem estudar-se em D. GRIMM, Gegenwartsprobleme der Verfassungspolitik in PVS, 1978, pp. 275 ss: P. LUCAS VERDU, Princpios de Cincia Poltica, Vol. II, Madrid, 1973, pp. 181 ss. 25 Deixam-se aqui silenciados alguns problemas suscitados pela Cincia da Comparao e do mtodo comparado. Para algumas indicaes, cfr., entre ns, J. MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 1, pp. 26 ss; A. MARQUES GUEDES, Ideologia e sistemas polticos, Lisboa, 1981, p. 23. Para uma discusso mais aprofundada, cfr. BISCARETTI Dl RUFFIA, Introduzione ai Diritto Costituzionale Comparato, 4." ed., 1980 (h trad. esp. de M. Fix Zamudio, Mxico/Buenos Aires/Madrid); G. VERGOTTINI, Diritto Costituzionale Comparato, 3.a ed., Padova, 1990 (h trad. esp. de P. Lucas Verdu, Madrid, 1983); SACCO (org.), Gli apporto delia comparazione alia scienza giuridica, Bologna, 1978; M. CAPPELLETTI/W. COHEN, Comparative Constitutional Law, Indianapolis, 1979. 2( ' Sobre toda esta matria, cfr., entre ns, JORGE MIRANDA, Manual, I, pp. 18 ss.
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A Cincia do Direito Constitucional 157 A esta designao nada teramos a opor se ela pretendesse ser apenas um Oberbegriff (superconceito), aglutinador de todas as cincias que versam, com mtodos ou perspectivas diferentes, os problemas constitucionais, ou se referem a questes (polticas, histricas, econmicas e sociais) de relevante interesse para a doutrina do Direito Constitucional. Todavia, nesta frmula aparentemente incua Cincias Afins est pressuposta uma concepo do direito e um modo de conhecer o direito que ns repudiamos. o Direito Constitucional reduzido a um conjunto de normas constitucionais e purificado de todos os elementos no jurdicos (histricos, sociolgicos, polticos), elementos estes que seriam s estudados nas chamadas Cincias Afins. Isto, por um lado. Por outro lado, a separao rgida entre Direito Constitucional e Cincias Afins , muitas vezes, indcio seguro da adopo de uma perspectiva meramente epistemolgica no conhecimento do direito. Significa isto que o direito considerado como simples objecto de conhecimento, que o jurista tem s uma inteno de cincia ( apenas o sujeito de um conhecimento), e que esse seu conhecimento se distingue dos conhecimentos prprios de outras cincias somente pela especialidade. Esta perspectiva (que se repudia, embora seja talvez dominante), ao reduzir o jurista a mero cientista ou tcnico de normas, alm de justificar muitas sobrevivncias do positivismo, acentua uma indiferena, neutralidade ou agnosticismo do jurista perante o objecto do seu conhecimento, manifestamente inaceitveis 27.

1. Teoria Geral do Estado No obstante a problematicidade do objecto, mtodo e forma de conhecimento, a Teoria Geral do Estado ainda hoje compreendida como o estudo do que respeita ao Estado em si, como fenmeno da histria poltica e da vida social. De um modo geral, ela procura captar as caractersticas do Estado, o seu aparecimento e transformao, as vrias formas de Estado, as ideias sobre o Estado e os fins do Estado. Inicialmente, os propsitos de uma Teoria Geral do Estado eram os de teorizar sobre tudo o que diz respeito ao Estado de todos os Estados, independentemente do tempo, espao e condicio-nalismos sociais (a Teoria Geral do Estado como teoria da Cincia do Estado) 28. A Teoria Geral do Estado, ao pretender captar o ser
Cfr. sobre as diferentes perspectivas do estudo do direito CASTANHEIRA NEVES, Curso de Introduo ao Estudo do Direito, polic, 1971-1972, p. 8. 28 As orientaes mais recentes reduzem tendencialmente o campo terico desta disciplina: H. KRUGER, Staatslehre, pp. 83 ss, considera apenas o Estado moderno como objecto desta disciplina; R. HERZOG, Allgemeine Staatslehre, Frankfurt/M, 1971, p. 35, limita a sua Teoria Geral aos modernos Estados de caracterizao democrtica; M. KRIELE, Einfiihrung in die Staatslehre, 1975, p. 11,
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158 Direito Constitucional

do Estado (H. KRGER) OU a essncia do Estado (ERMACORA) corre o risco de se transformar numa cincia estatista e a-histrica, com falsas generalizaes e descontextualizaes. 2. Direito do Estado Por Direito do Estado compreende-se hoje a disciplina que estuda o complexo de normas de direito pblico respeitantes aos princpios estruturantes do Estado, sua organizao e funcionamento, e s relaes fundamentais entre o Estado e os cidados. Para a caracterizao do Direito do Estado, utilizam-se conjuntamente trs critrios: (1) o critrio formal toma sobretudo em conta o criador das normas (quem faz o direito do Estado, respondendo se em geral que o Direito do Estado um direito estadualmente legislado; (2) o critrio dos destinatrios, porque o Direito do Estado se dirige aos rgos do Estado (a quem se aplicam as normas do Direito do Estado); (3) critrio material ou funcional, pois as normas integradas no Direito do Estado regulam a ordem fundamental do Estado. As relaes do Direito do Estado com o Direito Constitucional podem caracterizar-se assim: (a) o Direito do Estado inclui no seu estudo as normas que fixam a competncia do Estado, organizam as instituies estaduais e definem as tarefas do Estado, mas no se limita a ser (nem ) um estudo jurdico das normas do Estado, nem restringe o seu mbito extensional s normas do Estado, pois abrange questes de poltica, sociologia, histria (b) o Direito do Estado inclui o estudo de normas de direito constitucional que dizem respeito organizao e funcionamento dos rgos do Estado (e, nesta medida,
refere-se apenas aos Estados constitucionais democrticos; THOMAS FLEINER GERSTER, Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1980, p. 3, refere-se s questes com que se defrontam os homens de hoje; H. M. von ARNIM, Staatslehre der Bundesrepublik, Miinchen, 1984, p. 2, concentra-se sobre uma comunidade estadual concreta a Repblica Federal da Alemanha. Por sua vez, ERMACORA fornece-nos uma Teoria Geral do Estado como uma comparao de sistemas da sociedade industrial ocidental. Cfr. ERMACORA, Grundriss einer Allgemeinen Staatslehre. Systemausgleich in der westlichen Industriegesellschaft, Berlin, 1979. Entre ns, cfr. o estudo de Rui MACHETE, A Teoria Geral do Estado em Portugal nos ltimos vinte anos, in O Direito, n. 97, pp. 93 ss. Por ltimo, cfr. MORLOCK, Was heisst, cit., p. 25 ss; G. GOMEZ ORFANEL, "Nocion dei Derecho Constitucional", in Estado e Direito, 3/89, p. 39 ss.

Cincia do Direito Constitucional 159

o Direito do Estado Direito Constitucional e o Direito Constitucional e Direito do Estado), mas inclui tambm o estudo de normas constantes de simples diplomas legais (ex.: lei da nacionalidade, leis eleitorais, leis sobre a organizao do governo, regimentos parlamentares. Desta forma, o Direito do Estado mais extenso que o Direito Constitucional, pois nem todas as normas jurdicas disciplinadoras do Estado esto ou devem estar plasmadas na Constituio; por outro lado, existem problemas constitucionais regulados no reconduzveis a problemas do Direito do Estado (ex.: normas sobre direitos fundamentais, direito municipal). O problema da delimitao extensional depende, no fundo, da noo de direito constitucional (e de constituio) concretamente utilizada: o direito constitucional formal abrange apenas as normas com forma e fora constitucional, e, neste caso, os termos da distino so claros, pois o Direito do Estado abrange tambm normas referentes ao estudo de normas de natureza infraconstitucional; j, pelo contrrio, o direito constitucional material engloba normas materialmente constitucionais (ao lado das normas formalmente constitucionais), sendo, nesta hiptese, praticamente idnticos o mbito do Direito do Estado e o mbito do Direito Constitucional. Em qualquer caso, o Direito Constitucional o domnio central do Direito do Estado (K. STERN), motivo pelo qual alguns autores consideram haver identidade de objecto entre os dois direitos 29. 3. Cincia Poltica No fcil hoje dar uma definio de Cincia Poltica nem precisar o seu objecto e mtodo de investigao. Fala-se, antes, de pluralidade de perspectivas teorticas subjacentes s vrias orientaes da
As consideraes do texto acolhem as sugestes da mais recente literatura sobre Direito do Estado e Direito Constitucional. Cfr., por ex., K STERN, Das Staats-recht der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I, 2.a ed., Miinchen, 1984;. V. MNCH, Grundbegriffe des Staatsrechts, Vol. I, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 979, p. 17 ss.; E. STEIN, Staatsrecht, 6.a ed., Tbingen, 1976; MAUNZ/ZIPPELIUS, Deutsches Staatsrecht, 23.a ed., Miinchen, 1983, ISENSEE/KIRCHHOF, (org) Handbuch des Staatsrechts, vol. I, Heidelberg, 1987; P. LUCAS VERDU, Curso de Derecho Poltico, 2.a ed., Vol. I, Madrid, 1976; PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, pp. 8 ss.
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160

Direito Constitucional

Cincia Poltica: (a) a perspectiva ontolgico-normativa remonta s tradies da filosofia prtica e da filosofia poltica, procurando captar os fins e os bens prosseguidos pela actividade poltica (ou que devem ser prosseguidos), falando-se assim em cincia normativa da poltica; (b) perspectiva emprico-analtica que transfere para a anlise dos fenmenos polticos os postulados do conhecimento cientfico (verificabilidade, sistema, generalidade), procurando explicar a realidade poltica de uma forma descritiva e neutral; (c) perspectiva dialcticohistrica (tambm chamada, por vezes, Cincia Poltica Crtica) que pretende analisar o poltico e a poltica baseada numa teoria da sociedade e numa teoria da histria, de forma a tornar transparente os fenmenos do domnio poltico (Estado, luta de classes, totalidade social, aparelhos ideolgicos e repressivos, etc.)30.
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Para outros desenvolvimentos sobre a histria de Cincia Poltica cfr. as anteriores edies deste Curso de Direito Constitucional. A sntese do texto sugere a existncia de trs conceitos de teoria subjacentes Cincia Poltica, que os autores designam de formas diversas. Cfr., por ex., W. DIETER NARR, Logik der Politikwissenschaft. Eine propdeutische Skisse, in G. KRESS/ /D. SENGHAAS, Politikwissenschaft, Frankfurt/M. 1972, pp. 26 ss., que fala de uma variante terica essencialstico-histrica, de uma teoria dedutivo-emprica e de uma teoria histrico-dialctica.

CAPITULO 2

A ESTRUTURA SISTMICA: A CONSTITUIO COMO SISTEMA ABERTO DE REGRAS E PRINCPIOS


Sumrio
A) O PONTO DE PARTIDA: SISTEMA ABERTO DE REGRAS E PRINCPIOS I O acesso ao ponto de partida II Princpios e regras no direito constitucional 1. Normas, regras e princpios 2. Regras e princpios III Sistema de princpios e sistema de regras B) TIPOLOGIA DE PRINCPIOS E REGRAS I Tipologia de princpios 1. Princpios jurdicos fundamentais 2. Princpios polticos constitucionalmente conformadores II Tipologia de regras 1. Regras constitucionais organizatrias e regras constitucionais materiais 2. Regras jurdico-organizatrias a) Regras de competncia b) Regras de criao de rgos (normas orgnicas) c) Regras de procedimento 3. Regras jurdico-materiais a) Regras de direitos fundamentais b) Regras de garantias institucionais c) Regras determinadoras dos fins e tarefas do Estado d) Regras constitucionais impositivas C) O SISTEMA INTERNO DE NORMAS E PRINCPIOS

162 Direito Constitucional


D) TEXTURA ABERTA E POSITIVIDADE CONSTITUCIONAL I O direito constitucional como direito constitucional positivo II O sentido das normas programticas III Constitucionalismo e legalismo 1. Rejeio da doutrina da regulamentao das liberdades 2. Aplicabilidade directa de normas de direitos, liberdades e garantias 3. Aplicabilidade directa de normas organizatrias 4. Aplicabilidade directa de normas fim e normas tarefa IV Densidade e abertura das normas constitucionais V Unidade da constituio e antinomias e tenses entre princpios constitucionais 1. Conflito de princpios 2. O princpio da unidade da constituio

Indicaes bibliogrficas
A) INTERTEXTUALIDADE CANARIS, C. W. Systemdenken und Systembegrijf in der Jurisprudenz, 2." ed., Berlin, 1983 (trad. port. de MENEZES CORDEIRO, Lisboa, 1989). ENGISCH, K. Einfuhrung in das Rechtswissenschaft, 6." ed., Stuttgart/Berlin/Kln/ /Main, 1975 (h traduo port. de Joo Baptista Machado, Introduo ao Pensamento Jurdico). LARENZ, K. Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5." ed., Berlin/Heidelberg/New York, 1985, pp. 458 ss. (H tradues espanhola e portuguesa). LUHMANN, N. Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1974 (h trad. espanhola de J. de Otto de Pardo, Sistema Jurdico y Dogmtica Jurdica, Madrid, 1983). NEVES, A. C. A Unidade do Sistema Jurdico, in Estudos de Homenagem ao Professor Teixeira Ribeiro, Vol. II, Coimbra, 1979. B) BIBLIOGRAFIA ESPECIFICA DE DIREITO CONSTITUCIONAL ALEXY, R. Theorie der Grundrechte, 1985 BARTOLE, S. Principi di diritto (Dir. Cost.) in Enciclopdia dei Diritto, XXXV. BONAVIDES, P. Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, p. 182 ss. BIN, R. Atti Normativi e Norme Programmatiche, Milano, 1988. CANOTILHO, J. J. G. Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra, 1982. CONTIADES, J. Verfassungsgesetzliche Staatsstrukturbestimmungen, Stuttgart, 1967. COSTA, J. M. Cardoso da A hierarquia das normas constitucionais e a sua funo na proteco dos direitos fundamentais, BMJ, segs. n. 356.

A Cincia do Direito Constitucional 163


LUCAS VERDU, P. Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid, 1984. GUSY, Ch. Die Offenheit des Grundgesetzes, in JR, 33 (1989), p. 109 ss. CRISAFULLI, V. Norme programmatiche delia costituzione, in Le Costituzione e le sue dispozioni de principio, Milano, 1952, reproduzido em Stato, Popolo, Governo, Milano, 1989. GARCIA, de Enterria La constitucin como norma y el tribunal constitucional, 2." ed., Madrid, 1982. GRAU, E. R. A Ordem econmica na constituio de 1988, S. Paulo, 1990. MIRANDA, J. Manual, II, p. 223 ss. MLLER, F. Die Einheit der Verfassung, Berlin, 1979. NIETO, A. Peculiaridades jurdicas de Ia norma constitucional, in RAP, 100-102 (1983), p. 311 ss. RUSSOMANO, R. Das normas constitucionais programticas, in Tendncias Actuais do Direito Pblico, Estudos de Homenagem a Afonso Arinos de Melo Franco, Rio de Janeiro, 1976, pp. 267 ss. SCHEUNER, U. Staatszielbestimmungen, in Festschrift fiir E. Forsthoff, 1972, pp. 325 ss. Normative Gewhrleistung und Bezugnahme auf Fakten in Verfassungstext, in Festschrift fiir H. U. SCUPIN, 1973, pp. 323 ss. SILVA, J. A. Aplicabilidade das normas constitucionais, 2." ed., S. Paulo, 1982. Curso de Direito Constitucional Positivo, 5.a ed., S. Paulo, 1989. SCHMID, G. Offenheit und Dichte in der Verfassungsgebung, in EICHENBERGER (e outros), Grundfragen der Rechtssetzung, Basel, 1978, pp. 317 ss. STERN, K. Staatsrecht, I, pp. 96 ss. (H trad. espanhola). WARAT, L. O direito e a sua linguagem, Porto Alegre, 1988, p. 76 ss. ZAGREBELSKY, G. II Sistema costituzionale dellefonti deli'diritto, Torino, 1984.

A| O PONTO DE PARTIDA SISTEMA ABERTO DE REGRAS E PRINCPIOS I O acesso ao ponto de partida


No presente captulo procurar-se- lanar as bases da compreenso dogmtica do direito constitucional. Convm, por isso, adiantar o ponto de partida fundamental para a compreenso dos desenvolvimentos seguintes: o sistema jurdico do Estado de direito democrtico portugus um sistema normativo aberto de regras e princpios. Este ponto de partida carece de descodificao: (1) um sistema jurdico porque, como atrs se referiu, (cfr., supra, Parte I, cap. 2.) um sistema dinmico de normas; (2) um sistema aberto porque tem uma estrutura dialgica, (CALIESS) traduzida na disponibilidade e capacidade de aprendizagem das normas constitucionais para captarem a mudana da realidade e estarem abertas s concepes cambiantes da verdade e da justia; (3) um sistema normativo, porque a estruturao das expectativas referentes a valores, programas, funes e pessoas, feita atravs de normas 1; (4) um sistema de regras e de princpios, pois as normas do sistema tanto podem revelar-se sob a forma de princpios como sob a sua forma de regras 2.

II Princpio e regra no direito constitucional


Salienta-se, na moderna constitucionalstica, que riqueza de formas da constituio corresponde a multifuncionalidade das normas
1 2

Cfr. LUHMANN, Rechtssoziologie, p. 80; Gesellschaftsstruktur und Semantik, vol. II, p. 42 ss. Cfr. ALEXY, Theorie der Grundrechte, p. 71 ss. No direito brasileiro cfr. EROS ROBERTO GRAU OS princpios e as regras jurdicas, in A Ordem econmica na constituio de 1988 (interpretao e crtica), S. Paulo, 1990, p. 92 ss.; JOS AFONSO DA SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, 5.a ed., S. Paulo, 1984, p. 82 ss. Para

166 Direito Constitucional

constitucionais. Ao mesmo tempo, aponta-se para a necessidade dogmtica de uma clarificao tipolgica da estrutura normativa. o que se vai fazer em seguida. 1. Normas, regras e princpios A teoria da metodologia jurdica tradicional distinguia entre normas e princpios (NormPrinzip, Principles-rules, Norm und Grundsatz). Abandonar-se- aqui essa distino para, em sua substituio, se sugerir: (1) as regras e princpios so duas espcies de normas; (2) a distino entre regras e princpios uma distino entre duas espcies de normas3; 2. Regras e princpios Saber como distinguir, no mbito do superconceito norma, entre regras e princpios, uma tarefa particularmente complexa. Vrios so os critrios sugeridos. a) Grau de obstraco: os princpios so normas com um grau de abstraco relativamente elevado; de modo diverso, as regras possuem uma abstraco relativamente reduzida 4. b) Grau de determinabilidade na aplicao do caso concreto: os princpios, por serem vagos e indeterminados, carecem de mediaes concretizadoras (do legislador? do juiz?), enquanto as regras so susceptveis de aplicao directa5. c) Carcter de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: os princpios so normas de natureza ou com um papel fundamental no ordenamento jurdico devido sua posio hierrquica no sistema das fontes (ex: princpios constitucionais) ou sua importncia estruturante dentro do sistema jurdico (ex: princpio do Estado de Direito)6.
o conceito de sistema cfr., por todos, CANARIS, Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito, Lisboa, 1989, p. 25 ss. 3 Cfr. DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 53; ALEXY, Theorie der Grund-rechte, p. 72; BYDLINSKI, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 1982, p. 132 ss.; DREIER, Rechtsbegriff und Rechtsidee, 1986, p. 26; WIEDERIN, Regel-Prinzip-Norm, in PAULSON/WALTER, (org.) Untersuchungen zurReinen Rechtslehre, 1986, p. 137 ss. 4 Cfr. ESSER, Grundsatz und Norm, p. 51; LARENZ, Richtiges Recht, p. 26, que, de resto, se revelam crticos quanto a este critrio de abstraco. 5 Cfr. ESSER, Grundsatz und Norm, cit. p. 51; LARENZ, Richtiges Recht, p. 23. 6 Cfr. GUASTINI, Lezioni sul Linguaggio Giuridico, p. 163.

i A Cincia do Direito Constitucional

167

d) Proximidade da ideia de direito: os princpios so stan-dards juridicamente vinculantes radicados nas exigncias de justia (DWORKIN) OU na ideia de direito (LARENZ); as regras podem ser normas vinculativas com um contedo meramente funcional7. f) Natureza normogentica: os princpios so fundamento de regras, isto , so normas que esto na base ou constituem a ratio de regras jurdicas, desempenhando, por isso, uma funo normogentica8 fundamentante. Como se pode ver, a distino entre princpios e regras particularmente complexa. Esta complexidade deriva, muitas vezes, do facto de no se esclarecerem duas questes fundamentais: (1) saber qual a funo dos princpios: tm uma funo retrica ou argumentativa ou so normas de conduta? (2) saber se entre princpios e regras existe um denominador comum, pertencendo mesma famlia e havendo apenas uma diferena do grau (quanto generalidade, contedo informativo, hierarquia das fontes, explicitao do contedo, contedo valorativo), ou se, pelo contrrio, os princpios e as regras so susceptveis de uma diferenciao qualitativa. Relativamente ao primeiro problema, adiantar-se- que os princpios so multifuncionais. Podem desempenhar uma funo argumentativa, permitindo, por exemplo denotar a ratio legis de uma disposio (cfr. infra, cap. 3., cnones de interpretao) ou revelar normas que no so expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando aos juristas, sobretudo aos juizes, o desenvolvimento, integrao e complementao do direito (Richterrecht, analogia jris). Os princpios interessar-nos-o, aqui, sobretudo na sua qualidade de verdadeiras normas, qualitativamente distintas das outras categorias de normas as regras jurdicas. As diferenas qualitativas traduzir-se-o, fundamentalmente, nos seguintes aspectos: (1) os princpios so normas jurdicas impositivas de uma optimizao, compatveis com vrios graus de concretizao, consoante os condicionalismos fcticos e jurdicos; as regras so normas que prescrevem imperativamente uma exigncia (impem, permitem ou probem) que ou no
Cfr. LARENZ, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5.a ed., p. 218, 404; DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 54 ss. 8 Cfr. por ex., ESSER, Grundsatz, p. 51; CANARIS, Pensamento sistemtico, cit., P- 76 ss.
7

168 Direito Constitucional

cumprida (nos termos de DWORKIN: applicable in all-or--nothing fashion); a convivncia dos princpios conflitual (ZAGREBELSKY); a convivncia de regras antinmica. Os princpios coexistem; as regras antinmicas excluem-se; (2) consequentemente, os princpios, ao constiturem exigncias de optimizao, permitem o balanceamento de valores e interesses (no obedecem, como as regras, lgica do tudo ou nada), consoante o seu peso e a ponderao de outros princpios eventualmente conflituantes; as regras no deixam espao para qualquer outra soluo, pois se uma regra vale (tem validade) deve cumprir-se na exacta medida das suas prescries, nem mais nem menos; (3) em caso de conflito entre princpios, estes podem ser objecto de ponderao, de harmonizao, pois eles contm apenas exigncias ou standards que, em primeira linha {prima faci), devem ser realizados; as regras contm fixaes normativas definitivas, sendo insustentvel a validade simultnea de regras contraditrias; (4) os princpios suscitam problemas de validade e peso (importncia, ponderao, valia); as regras colocam apenas questes de validade (se elas no so correctas devem ser alteradas)9.

III Sistema de princpios e sistema de regras


10

A existncia de regras e princpios, tal como se acaba de expor, permite a descodificao, em termos de um constitucionalismo adequado (ALEXY: gemssigte Konstitutionalismus), da estrutura sistmica, isto , possibilita a compreenso da constituio como sistema aberto de regras e princpios. Um modelo ou sistema constitudo exclusivamente por regras conduzir-nos-ia a um sistema jurdico de limitada racionalidade prtica. Exigiria uma disciplina legislativa exaustiva e completa lega-lismo do mundo e da vida, fixando, em termos definitivos, as pre9

Seguimos de perto, ALEXY, Theorie der Grundrechte, cit., p. 75 ss; DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 116, ss.; ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale delle fontti dei diritto, p. 108. Cfr. tambm EROS R. GRAU, A ordem econmica, cit., p. 107 ss. 10 Cfr., sobretudo, ALEXY, Rechtssystem und Pralctische Vernunft, Rth, 18 (1987), p. 405 ss. Pondo objeces a uma diviso dicotmica entre princpios e regras, cfr., por ltimo, F. BYDLINSKI, Fundamentale Rechtsgrundstze, 1988, p. 123 ss.

A Cincia do Direito Constitucional 169

missas e os resultados das regras jurdicas. Conseguir-se-ia um sistema de segurana, mas no haveria qualquer espao livre para a complementao e desenvolvimento de um sistema, como o constitucional, que necessariamente um sistema aberto. Por outro lado, um legalismo estrito de regras no permitiria a introduo dos conflitos, das concordncias, do balanceamento de valores e interesses, de uma sociedade pluralista e aberta. Corresponderia a uma organizao poltica monodimensional (ZAGREBELSKY). O modelo ou sistema baseado exclusivamente em princpios (ALEXY: Prinzipien-Modell des Rechtssystems) levar-nos-a a consequncias tambm inaceitveis. A indeterminao, a inexistncia de regras precisas, a coexistncia de princpios conflituantes, a dependncia do possvel fctico e jurdico, s poderiam conduzir a um sistema falho de segurana jurdica e tendencialmente incapaz de reduzir a complexidade do prprio sistema. Da a proposta aqui sugerida: (1) o sistema jurdico carece de regras jurdicas: a constituio, por ex., deve fixar a maioridade para efeitos de determinao da capacidade eleitoral activa e passiva, sendo impensvel fazer funcionar aqui apenas uma exigncia de optimizao: um cidado ou no maior aos 18 anos para efeito de direito de sufrgio; um cidado s pode ter direito vida; (2) o sistema jurdico necessita de princpios (ou os valores que eles exprimem) como os da liberdade, igualdade, dignidade, democracia, Estado de direito; so exigncias de optimizao abertas a vrias concordncias, ponderaes, compromissos e conflitos; (3) em virtude da sua referncia a valores ou da sua relevncia ou proximidade axiolgica (da justia, da ideia de direito, dos fins de uma comunidade), os princpios tm uma ^unojigr^ggenicja e umajuno sist di mica}}: so o fundamento de,regras jurdicasfi_trrL_uma idoneidade irradiante que lhes permite ligar ou cimentar objectivamente todo o sistema constitucional; (4) as regras e os princpios, para serem activamente operantes, necessitam de procedimentos e processos que lhes dem operacionalidade prtica (ALEXY: Regei/
11

Assim, precisamente, BARTOLE, Principi di diritto (dir. cost), in Enciclopdia dei Diritto, XXXV, p. 531; MARCELO NEVES, Teoria da inconstitucionalidade das leis, S. Paulo, 1988, p. 16 ss.

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Direito Constitucional

/Prinzipien/Prozedur-Modell des Rechtssystems): o direito constitucional um sistema


aberto de normas e princpios que, atravs de processos judiciais, procedimentos legislativos e administrativos, iniciativas dos cidados, passa de uma law in the books para uma law in action, para uma living constitution. Esta perspectiva teortico-jurdica, tendencialmente principia-lista, do sistema constitucional, como sistema processual de regras e princpios, de particular importncia, no s porque fornece suportes rigorosos para solucionar certos problemas metdicos (cfr. infra, Parte III, Padro II sobre coliso de direitos fundamentais), mas tambm porque permite respirar, legitimar, enraizar e caminhar o prprio sistema. A respirao obtm-se atravs da textura aberta dos princpios; a legitimidade entrev-se na ideia de os princpios consagrarem valores (liberdade, democracia, dignidade) fundamentadores da ordem jurdica; o enraizamento prescruta-se na referncia sociolgica dos princpios a valores, programas, funes e pessoas; a capacidade de caminhar obtm--se atravs de instrumentos processuais e procedimentais adequados, possibilitadores da concretizao, densificao e realizao prtica (poltica, administrativa, judicial) das mensagens normativas da constituio.
O discurso do texto tem um segredo escondido. Esse segredo deve, porm, revelar-se aos que pretendam ir ao fundo das coisas: pretende-se construir o direito constitucional com base numa perspectiva "principialista" (baseado em princpios), perspectiva esta inspirada em DWORKIN e ALEXY, mas com aberturas para as concepes sistmicas e estruturantes (sentido de LUHMANN e de MLLER ). Desta forma, fazemos tambm sugestes para uma viso estruturante do direito constitucional com suficientes suportes em esquemas funcionais e institucionais (W. KRAWIETZ). Cfr. DWORKIN, Taking Rights Seriously, p. 45; ALEXY, Theorie der Grundrechte; Rechtssystem

und Praktische Vernunft, Rth, 18 (1987), p. 405; W. KRAWIETZ, Recht ais Regelsystem, Wiesbaden, 1984; Juridisch-institutionelle Rationalitt des Rechts versus Rationalitt der Wissenschaft, in Rth 15 (1984), p. 423; ZAGREBELSKY, // sistema costituzionale, cit., p. 108.

B I TIPOLOGIA DE PRINCPIOS E DE REGRAS

I Tipologia de princpios
Aflorados alguns tpicos relativos ao problema geral dos princpios jurdicos, impe-se agora a delimitao do tema dentro dos qua-

A Cincia do Direito Constitucional

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dros do direito constitucional. A tipologia que vai servir de base a seguinte. 1. Princpios jurdicos fundamentais (Rechtsgrundstze) Consideram-se princpios jurdicos fundamentais os princpios historicamente objectivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica e que encontram uma recepo expressa ou implcita no texto constitucional. Pertencem ordem jurdica positiva e constituem um importante fundamento para a interpretao, integrao, conhecimento e aplicao do direito positivo. Mais rigorosamente, dir-se-, em primeiro lugar, que os princpios tm uma funo negativa particularmente relevante nos casos limites (Estado de Direito e de No Direito, Estado Democrtico e ditadura). A funo negativa dos princpios ainda importante noutros casos onde no est em causa a negao do Estado de Direito e da legalidade democrtica, mas emerge com perigo o "excesso de poder". Isso acontece, por ex., com o princpio da proibio do excesso (cfr. arts. 18.72, 19.72/3/4/8, 28.72, 272.7 2). Os princpios jurdicos gerais tm tambm uma funo positiva, informando materialmente os actos dos poderes pblicos. Assim, por ex., o princpio da publicidade dos actos jurdicos (cfr. art. 122.) exige que, no caso de ser reconhecida eficcia externa a esses actos, eles sejam notificados aos interessados nos termos da lei (cfr. art. 268.73). Atrs do princpio da publicidade, est a exigncia de segurana do direito, a proibio da arcana praxis (poltica de segredo), a defesa dos cidados perante os actos do poder pblico. A mesma eficcia material positiva se reconhece ao princpio, j citado, da proibio do excesso. Proibir o excesso no s proibir o arbtrio; impor, positivamente, a exigibilidade, adequao e proporcionalidade dos actos dos poderes pblicos em relao aos fins que eles prosseguem. Trata-se, pois, de um princpio jurdico-material de justa medida (LARENZ) lla. O princpio do acesso ao direito e aos tribunais (cfr. art. 20.) outro princpio geral que postula no s o reconhecimento da posCfr. CRISAFULLI, La Costituzione, p. 17, 53 ss; S. BARTOLE II Limite dei principi fondamentali, in Studi in onoreA. Amorth, I, Milano, 1982, p. 60 ss.
lla

172 Direito Constitucional

sibilidade de uma defesa sem lacunas, mas tambm o exerccio efectivo deste direito (ex.: direito ao patrocnio judicirio, direito informao jurdica). Tambm o princpio da imparcialidade da administrao (art. 266.) um princpio simultaneamente negativo e positivo: ao exigir-se imparcialidade probe-se o tratamento arbitrrio e desigual dos cidados por parte dos agentes administrativos, mas, ao mesmo tempo, impe-se a igualdade de tratamento dos direitos e interesses dos cidados atravs de um critrio uniforme da ponderao dos interesses pblicos. Em virtude desta dimenso determinante (positiva e negativa) dos princpios, reconhece-se hoje que, mesmo no sendo possvel fundamentar autonomamente, a partir deles, recursos de direito pblico (o que discutvel), eles fornecem sempre directivas materiais de interpretao das normas constitucionais. Mais do que isso: vinculam o legislador no momento legiferante, de modo a poder dizer-se ser a liberdade de conformao legislativa positiva e negativamente vinculada pelos princpios jurdicos gerais. 2. Princpios polticos constitucionalmente conformadores Designam-se por princpios politicamente conformadores os princpios constitucionais que explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte. Nestes princpios se condensam as opes polticas nucleares e se reflecte a ideologia inspiradora da constituio. Expressando as concepes polticas triunfantes ou dominantes numa assembleia constituinte, os princpios poltico-constitucionais so o cerne poltico de uma constituio poltica, no admirando que: (1) sejam reconhecidos como limites do poder de reviso; (2) se revelem os princpios mais directamente visados no caso de alterao profunda do regime poltico. Nesta sede situar-se-o os princpios definidores da forma de Estado: princpios da organizao econmico-social, como, por ex:, o princpio da subordinao do poder econmico ao poder poltico democrtico, o princpio da coexistncia dos diversos sectores da propriedade pblico, privado e cooperativo ; os princpios definidores da estrutura do Estado (unitrio, com descentralizao local ou com autonomia local e regional), os princpios estruturantes do regime poltico (princpio do Estado de Direito, princpio democrtico, princpio republicano, princpio pluralista) e os princpios carac-terizadores da forma de governo e da organizao poltica em geral

i A Cincia do Direito Constitucional

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eomo o princpio separao e interdependncia de poderes e os princpios eleitorais. Tal como acontece com os princpios jurdicos gerais, os princpios polticos constitucionalmente conformadores so princpios normativos, rectrizes e operantes, que todos os rgos encarregados da aplicao do direito devem ter em conta, seja em actividades interpre-tativas, seja em actos inequivocamente conformadores (leis, actos normativos). 3. Os princpios constitucionais impositivos Nos princpios constitucionais impositivos subsumem-se todos os princpios que, sobretudo no mbito da constituio dirigente, impem aos rgos do Estado, sobretudo ao legislador, a realizao de fins e a execuo de tarefas. So, portanto, princpios dinmicos, prospectivamente orientados. Estes princpios designam-se, muitas vezes, por preceitos definidores dos fins do Estado (assim SCHEUNER: Staatszielbes-timmungen), princpios directivos fundamentais (HFELIN), OU normas programticas, definidoras de fins ou tarefas. Como exemplo de princpios constitucionais impositivos podem apontar-se o princpio da independncia nacional e o princpio da correco das desigualdades na distribuio da riqueza e do rendimento (arts. 9.7d e 81./b). Traam, sobretudo para o legislador, linhas rectrizes da sua actividade poltica e legislativa. 4. Os princpios-garantia H outros princpios que visam instituir directa e imediatamente ma garantia dos cidados. -lhes atribuda uma densidade de autntica norma jurdica e uma fora determinante, positiva e negativa. Refiram-se, a ttulo de exemplo, o princpio de nullum crimen sine lege e de nullapoena sine lege (cfr. art. 29.), o princpio do juiz natural (cfr. art. 32.77), os princpios de non bis in idem e in dbio pro reo (cfr. arts. 29.74, 32.72). Como se disse, estes princpios traduzem-se no estabelecimento directo de garantias para os cidados e da que os autores lhes chamem princpios em forma de norma jurdica (LARENZ) e considerem o legislador estreitamente vinculado na sua aplicao12.
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Cfr. E. R. GRAU, A ordem econmica, cit, p. 118.

Direito Constitucional No possvel fazer-se aqui uma explanao da complexa problemtica dos princpios e das suas relaes com as normas jurdicas. No texto, a doutrina defendida tende a aproximar-se da opinio que julgamos estar a ganhar o estatuto de doutrina constitucionalstica dominante. Cfr., entre ns, por ltimo, CASTANHEIRA NEVES, A unidade, pp. 172 ss.; JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 57 ss.; BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, p. 164, partindo de premissas metodolgicas no coincidentes com as que esto subjacentes ao texto. Em termos gerais, cfr. LARENZ, Richtiges Recht, Munchen, 1979; ESSER, Grundsatz und Norm, pp. 51 ss; R. DWORKIN, The Model of Rules, I, in Taking Rights Seriously, London, 1977, p. 25 ss.; SCHEUNER, Staatszielbestimmungen, in Festschrift ftir E. Forsthoff, Munchen, 1972, pp. 325 ss; Normative Gewhrleistung und Bezugnahme auf Fakten im Verfassungstext, in Festschrift fur H. U. Scupin, Berlin, 1973, pp. 324 ss. Por ltimo, cfr. ALEXY, Zum Begriff des Rechtsprinzips, in KRAWIETZ et ai. (org.) Argumentation und Hermeneutik in der Juris-prudenz, 1979, pp. 34 ss; ALEXY, Theorie der Grundrechte, 1985, p. 72 ss.. EROS R. GRAU, A Ordem econmica, cit., p. 106.

II Tipologia de regras
1. Normas constitucionais organizatrias e normas constitucionais materiais Uma distino, reconduzvel doutrina constitucionalista alem da poca de Weimar e com recepo na Itlia, pretende separar as normas organizatrias das normas materiais: as primeiras regulam o estatuto da organizao do Estado e a ordem de domnio (so normas de aco na terminologia italiana); as segundas referem-se aos limites e programas da aco estadual em relao aos cidados (so normas de relao). E uma distino ultrapassada, ao estabelecer uma dicotomia qualitativa entre os dois tipos de normas, atribuindo s a um dos grupos o carcter material, e introduzindo no seio da constituio dois compartimentos estanques, um formado pelas normas organizatrias e outro constitudo pelas normas materiais. A classificao, embora continue a ter interesse heurstico e pedaggico, no responde ao problema da natureza material dos prprios preceitos organizatrios. Como salientou HESSE, O dualismo normas organizatrias normas materiais corresponde velha concepo segundo a qual a parte organizativa to-somente organizao do poder estadual oposta esfera livre e individual constituda pelos direitos fundamentais. Daqui derivaria uma infra-ordenao da parte organizatria em relao ao poder estadual. Subjacente a esta teoria est ainda o pressuposto sociolgico da separao Estado-sociedade. Nesse

pCincia do Direito Constitucional 175

ecto, nem sequer se coaduna com a prpria teoria clssica do constitucionalismo que considerava partes essenciais da constituio quer itrcatlogo dos direitos fundamentais quer a separao de poderes, isto l a organizao do poder poltico informada pela separao de f poderes 12a (cfr. infra, Parte IV, Cap. ll.-B). 2. Regras jurdico-organizatrias

Tendo em conta as observaes feitas na alnea anterior, pos-vel partir da bipartio normas organizatrias-normas materiais para se obter uma tipologia das normas constitucionais que, sem ser exaustiva, capte os principais elementos caracterizadores dos vrios tipos normativo-constitucionais. a) Regras de competncia Normas constitucionais de competncia so aquelas nas quais se reconhecem certas atribuies a determinados rgos constitucionais ou so estabelecidas esferas de competncia entre os vrios rgos constitucionais. Normas deste tipo encontram-se, sobretudo, na Parte III, relativa organizao do poder poltico. Vejam-se, por ex., as normas relativas competncia do Presidente da Repblica (art. 136. ss), competncia da Assembleia da Repblica (art. 164. ss) e competncia do Governo (art. 200. ss). Saliente-se, de acordo com as referncias anteriores sobre a contaminao material das normas organizatrias, que as normas de competncia comportam, muitas vezes, um contedo material respeitante no s ao dever de garantir a competncia constitucionalmente
r

A distino entre direito organizatrio e direito material foi trabalhada principalmente por W. BURCKHARDT, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft, 2. d., p. 32 ss. A subsistncia desta distino justifica ainda hoje a separao da inconstitucionalidade orgnica e formal da inconstitucionalidade material, separao Que tem vindo a ser progressivamente posta em causa. Cfr., por ex., HESSE, Grundzuge, p. 125. Na doutrina italiana, cfr. tambm as incisivas consideraes de GIANNINI, Diritto Amministrativo, Vol. I, 1970, pp. 91 ss., sobre a relevncia jurdica das norme organizative. Por ltimo, cfr. GOERLICH, Grundrechte ais Verfahrens-garantien, 1981, p. 371 ss; K. STERN, Staatsrecht, vol. I, p. 96 ss.; LUCIANI, La p>stituzione dei diritti e Ia Costituzione dei poteri. Noterelle brevi su un modello mterpretativo ricorrente, in Studi in onore Crisafulli, Padova, 1985.
12a

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fixada, mas tambm prpria razo de ser da delimitao de competncia. o que acontece, por ex., com a reserva absoluta (art. 167.) e a reserva relativa (art. 168.) de competncia legislativa da Assembleia da Repblica. b) Regras de criao de rgos (normas orgnicas) As chamadas normas orgnicas ou de criao de rgos andam estritamente relacionadas com as normas de competncia. Visam disciplinar normalmente a criao ou instituio constitucional de certos rgos. Quando, alm da criao de rgos, as normas fixam as atribuies e competncias dos mesmos, diz-se que so normas orgnicas e de competncia. Vejam-se, por ex., as normas criadoras de um Presidente da Repblica (art. 123.), de uma Assembleia da Repblica (art. 150.), de um Governo (art. 185.). Nalguns casos, as normas de criao limitam-se a afirmar a existncia constitucional de um rgo e o seu processo de formao atravs do voto ou atravs de outros rgos, mas no fixam a competncia (ex.: art. 212., Supremo Tribunal de Justia). c) Regras de procedimento Uma das tcnicas de legiferao constitucional (de legislao constituinte) a de estabelecer normas procedimentais apenas nos casos em que o procedimento um elemento fundamental da formao da vontade poltica e do exerccio das competncias cons-titucionalmente consagradas. Assim, por ex., o procedimento eleitoral e o procedimento de funcionamento do Tribunal Constitucional foram remetidos para as leis ordinrias. Todavia, as normas definidoras dos princpios fundamentais relativas a estes procedimentos constam da constituio. Refiram-se, a ttulo de exemplo, os arts. 116. (direito eleitoral) e 277. ss. (processo de fiscalizao da constitucionalidade). Normas procedimentais de natureza especial so as normas respeitantes ao procedimento de reviso (arts. 284. ss). Como se acaba de ver, as normas organizatrias so normas complexas com uma grande diversidade de funes: (a) funo estruturante das organizaes (esquema organizatrio, individualizao dos rgos); (b) funo atributiva de um poder (competncia); (c) funo distributiva de competncias por vrios rgos de um ente pblico (ex.: normas que distribuem a competncia do

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Governo pelo Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro e Ministros); ("d) funo procedimental ou processual (ex.: procedimento de for-jnao das leis, procedimento da destituio do Presidente da Repblica, processo de controlo da constitucionalidade das normas) 13. 3. Regras jurdico-materiais a) Regras de direitos fundamentais Designam-se por normas de direitos fundamentais todos os preceitos constitucionais destinados ao reconhecimento, garantia ou conformao constitutiva de direitos fundamentais (cfr. CRP, arts. 24. ss.). A importncia das normas de direitos fundamentais deriva do facto de elas, directa ou indirectamente, assegurarem um status jurdico-material aos cidados. b) Regras de garantias institucionais As normas que se destinam a proteger instituies (pblicas ou privadas) so designadas, pela doutrina, por normas de garantias institucionais. Andam, muitas vezes, associadas s normas de direitos fundamentais, visando proteger formas de vida e de organizao social indispensveis prpria proteco de direitos dos cidados. Assim, por ex., a CRP, ao mesmo tempo que reconhece como direito fundamental o direito de constituir famlia e de contrair casamento (art. 36.71), assegura a proteco da famlia como instituio (art. 67.). O mesmo se diga da paternidade, da maternidade (art. 68.) e do ensino (art. 74.). Tradicionalmente, os autores incluem nas chamadas garantias institucionais jurdico-pblicas (institutionelle Garantien na doutrina alem, que as distingue das garantias jurdico-privadas, ou seja, das Institut-gewhrleistungen) a garantia da autonomia local (art. 6.71), a garantia do funcionalismo pblico (art. 269.) e a garantia da autonomia universitria (art. 76.72).
13

Uma anlise prxima da do texto quanto ao sentido das normas discipli-nadoras dos factos organizativos verse- em GIANNINI, Diritto Amministrativo, 1988, Vol. I, pp. 103 ss; Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1981, pp. 39 ss.

178 Direito Constitucional As garantias institucionais, constitucionalmente protegidas, visam no tanto firmar manter ou conservar certas instituies naturais mas impedir a sua submisso completa discricionariedade dos rgos estaduais, proteger a instituio e defender o cidado contra ingerncias desproporcionadas ou coactivas. Todavia, a partir do pensamento institucionalstico, inverte-se, por vezes, o sentido destas garantias. As instituies so consideradas com uma existncia autnoma a se, pr-existente constituio, o que leva pressuposta uma ideia conservadora da instituio, conducente, em ltimo termo, ao sacrifcio dos prprios direitos individuais perante as exigncias da instituio como tal. Ao estudarmos o problema das restries aos direitos fundamentais ver-se- melhor esta questo. Aqui apenas se volta a acentuar que as garantias institucionais contribuem, em primeiro lugar, para a efectividade ptima dos direitos fundamentais (garantias institucionais como meio) e, s depois, se deve transitar para a fixao e estabilizao de entes institucionais. Cfr. HBERLE,Die Wesensgehaltgarantie des art. 19Abs. 2 Grundgesetz, 2.a ed., Karlsruhe, 1972, 70. Como informa P. SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern, 1970, p. 296, o movimento institucionalstico actual encontra paralelo na teologia protestante que considera a instituio como um mdium entre o direito natural e o direito positivo. Sobre a noo (noes) de instituio cfr., por ltimo, BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, pp. 14 ss; J. M. BANO LON, La distincin entre derecho fundamental y garantia institucional en Ia Constitucin espanola, REDC, 24 (1988), p. 155, ss.

Confundidas com estas garantias institucionais, mencionam-se, por vezes, aquelas normas que prescrevem determinadas exigncias ou requisitos aos titulares de certas funes estaduais (rgos e agentes), de forma a assegurarem o exerccio funcional nos termos normativoconstitucionalmente fixados. o caso, por ex., dos preceitos relativos independncia e inamovibilidade dos juizes (cfr. arts. 218. ss.), dos preceitos que vinculam os funcionrios pblicos prossecuo do interesse pblico (art. 269.) e dos preceitos referentes s Foras Armadas (por ex., art. 275.74). c) Regras determinadoras de fins e tarefas do Estado Este tipo de normas deve associar-se aos princpios constitucionais impositivos, pois aqui vem convergir alguma da principal problemtica da distino entre normas e princpios ao mesmo tempo que se torna visvel ser a distino entre os dois tipos de preceitos meramente gradual, no havendo critrios suficientemente seguros para uma determinao rigorosa. Por normas determinadoras de fins e tarefas entendem-se aqueles preceitos constitucionais que, de uma forma global e abstracta,

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fixam essencialmente os fins e as tarefas prioritrias do Estado (cfr., porex.,osarts.9.0e81.). Algumas normas fixadoras de fins ou tarefas esto relacionadas com a realizao e garantia dos direitos dos cidados, sobretudo com os direitos econmicos, sociais e culturais (cfr., por ex., art. 60.72, 63.72, 66.72, 73.72/3, 74.73, 75.). d) Regras constitucionais impositivas As normas constitucionais impositivas apresentam-se em estreita conexo com as normas determinadoras de fins e tarefas e com os princpios constitucionalmente impositivos. Em relao a estes ltimos suscita-se a problemtica da distino entre regras e princpios. Relativamente s primeiras, importa fazer uma importante clarificao: (1) normas constitucionais impositivas em sentido amplo so todas aquelas que fixam tarefas e directivas materiais ao Estado (neste sentido os preceitos definidores dos fins do Estado so normas constitucionais impositivas); (2) normas constitucionais impositivas em sentido restrito (imposies constitucionais) so as imposies de carcter permanente e concreto. Nesta ltima cattgoria h ainda que distinguir dois subgrupos: (a) imposies legiferantes ou imposies constitucionais; (b) ordens de legislar. As imposies legiferantes as verdadeiras imposies constitucionais vinculam constitucionalmente os rgos do Estado (sobretudo ao legislador), de uma forma permanente e concreta, ao cumprimento de determinadas tarefas, fixando, inclusive, directivas materiais. Veja-se, por ex., o art. 63. (imposio de criao do sistema de segurana social), o art. 64. (imposio da criao do Servio Nacional de Sade), o art. 74. (poltica de ensino). As ordens de legislar reconduzem-se a imposies constitucionais nicas que impem ao legislador a emanao de uma ou vrias leis, destinadas, em geral, a possibilitar a instituio e funcionamento dos rgos constitucionais. Veja-se, por ex.: o art. 39.75, impositivo da regulamentao legal da Alta Autoridade para a Comunicao Social, o art. 274.71, impositivo da emisso de lei reguladora da composio do Conselho Superior de Defesa Nacional, o art. 226. relativo lei reguladora do funcionamento do Tribunal Constitucional. A importncia das normas constitucionais impositivas deriva do facto de elas imporem um dever concreto e permanente, material-

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mente determinado, que, no caso de no ser cumprido, dar origem a uma omisso inconstitucional (cfr. art. 283.). Por outro lado, o facto de as imposies constitucionais conterem, algumas vezes, os critrios materiais que o legislador deve observar quando as concretiza, suscita o problema de saber se a liberdade de conformao do legislador no ser aqui particularmente limitada, a ponto de se poder falar em simples discricionariedade legislativa. Isto levanta o problema conexo de saber se neste domnio no haver possibilidade de se configurar um vcio por excesso do poder legislativo. Desenvolver-se-o estes tpicos quando se tratar do problema da inconstitucionalidade 14 (cfr. infra, Parte IV, Cap. 27.-B).

C | O SISTEMA INTERNO DE REGRAS E PRINCPIOS


A articulao de princpios e regras, de diferentes tipos e caractersticas, iluminar a compreenso da constituio como um sistema interno assente em princpios estruturantes fundamentais que, por sua vez, assentam em subprincpios e regras constitucionais concre-tizadores desses mesmos princpios. Quer dizer: a constituio formada por regras e princpios de diferente grau de concretizao (= diferente densidade semntica). Existem, em primeiro lugar, certos princpios designados por princpios estruturantes, constitutivos e indicativos das ideias directivas bsicas de toda a ordem constitucional. So, por assim dizer, as traves-mestras jurdico-constitucionais do estatuto jurdico do poltico. Na ordem constitucional portuguesa considerar-se-o (a ttulo indicativo sem pretenses de exaustividade) como princpios estruturantes: O princpio do Estado de direito (arts. 2. e 9.); O princpio democrtico (arts. 1., 2., 3.71 e 10.); O princpio republicano (arts. 1., 2., 11. e 288.7b).
Para maiores desenvolvimentos remetemos para o nosso estudo, Constituio Dirigente, cit., pp. 293 ss. Cfr., tambm, JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 257 ss.; R. RUSSOMANO, Das Normas Constitucionais Programticas, in Estudos em homenagem ao Prof. Afonso Arinos, pp. 267 ss; EROS R. GRAU, A ordem econmica, cit., p. 104; JOS AFONSO DA SILVA, Aplicabilidade das normas constitucionais, 1982, p. 107 ss.; CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, 11." ed., S. Paulo, 1989, p. 118 ss.; PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, 3.a ed., Rio de Janeiro, 1988, p. 183 ss.
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Estes princpios ganham concretizao atravs de outros princpios (ou subprincpios) que densificam os princpios estruturan-tes iluminando o seu sentido jurdico-constitucional e poltico-cons-titucional, formando, ao mesmo tempo, com eles, um sistema interno (a uma unio perfeita alude LARENZ). Assim, por exemplo, o princpio do Estado de Direito densificado atravs de uma srie de subprincpios: o princpio da constitucionalidade (cfr. art. 3.73), o princpio de legalidade da administrao (cfr., por ex., art. 115.76 e 7), o princpio da vinculao do legislador aos direitos fundamentais (cfr. art. 18.), o princpio da independncia dos Tribunais (art. 207.). Estes princpios gerais fundamentais podem, por sua vez, densificar--se ou concretizar-se ainda mais atravs de outros princpios constitucionais especiais. Por exemplo, o princpio da legalidade da administrao concretizado pelo princpio da preeminncia ou prevalncia da lei e pelo princpio da reserva de lei (cfr. art. 115.76 e 7); o princpio da vinculao do legislador aos direitos fundamentais densificado por outros princpios especiais tais como o princpio da proibio do excesso (cfr. art. 18.72) e o princpio da no-retroac-tividade de leis restritivas (cfr. art. 18.73). O mesmo acontece com o princpio democrtico. Como princpios constitucionais gerais densificadores podem apontar-se o princpio da soberania popular (arts. 1. e 3.71), o princpio do sufrgio universal (art. 10.), o princpio da participao democrtica dos cidados (art. 9./c), o princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania (art. 119.). Estes princpios so ainda susceptveis de densificaes especiais: o princpio democrtico do sufrgio concretizado pelos princpios da liberdade de propaganda, igualdade de oportunidades e imparcialidade nas campanhas eleitorais (cfr. art. 116.73); o princpio da soberania da vontade popular densifica-se atravs do princpio de renovao dos titulares de cargos polticos (cfr. art. 121.); o princpio da separao e interdependncia concretiza-se atravs do princpio da tipicidade dos rgos de soberania e pelo princpio da reserva constitucional no que respeita formao, composio, competncia e funcionamento dos mesmos rgos (art. 113.). Finalmente, o princpio republicano ganha densidade atravs de outros subprincpios como, por ex., o princpio de no-vitaliciedade dos cargos polticos (art. 121.) e o princpio da igualdade civil e poltica (art. 13.). Os princpios estruturantes no so apenas densificados por princpios constitucionais gerais ou especiais. A sua concretizao feita tambm por vrias regras constitucionais, qualquer que seja a sua natureza. Assim as normas garantidoras do direito de recurso

182 Direito Constitucional

contencioso contra certos actos da administrao (art. 268.74) constituem uma concretizao do princpio geral da legalidade da administrao e do princpio especial da prevalncia da lei e do princpio estruturante do Estado de Direito. As normas reconhecedoras de direitos econmicos, sociais e culturais, densificam o princpio da socialidade que, por sua vez, concretiza o princpio democrtico na sua dimenso de democracia econmica, social e poltica. Os princpios estruturantes -> princpios constitucionais gerais - princpios constitucionais especiais -* regras constitucionais, constituem um sistema interno, cuja ilustrao grfica se poder apresentar da forma seguinte:
Princpios estruturantes Princpios constitucionais gerais Princpios constitucionais especiais Regras constitucionais

Este esquema no se desenvolve apenas numa direco, de cima para baixo, ou seja dos princpios mais abertos para os princpios e normas mais densas, ou de baixo para cima, do concreto para o abstracto. A formao do sistema interno consegue-se mediante um processo bi-unvoco de esclarecimento recproco (LARENZ). OS princpios estruturantes ganham densidade e transparncia atravs das suas concretizaes (em princpios gerais, princpios especiais ou regras), e estas formam com os primeiros uma unidade material (unidade da Constituio)15. Todos estes princpios e regras podero
A compreenso deste processo carece de outras iluminaes teorticas gerais como, por ex., a diferenciao entre sistema externo e sistema interno, a ideia de tipo, a ideia de concretizao, etc. Cfr., por ex., LARENZ, Methodenlehre der Recht-swissenschaft, 5.a ed., p. 458 ss (na trad. port., cfr. pp. 531 ss); ENGISCH, Einfuhrung in das juristische Denken, 5.a ed., 1975, p. 120 (na trad. port. cfr. pp. 222 ss). No plano do direito constitucional, cfr., por ltimo, H. MAACK, Verfassungsrecht fiir die ffentliche Verwaltung, Vol. I, Stuttgart/Berlin/Kln/Mainz, 1983, pp. 51 ss, do qual adaptmos o grfico do texto.
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A Cincia do Direito Constitucional 183

ainda obter maior grau de concretizao e densidade atravs da concretizao


legislativa e jurisprudencial (cfr. infra, Parte II, Cap. 3., C, 7, 'estruturas metdicas').

D| TEXTURA ABERTA E POSITMDADE CONSTITUCIONAL I O direito constitucional como direito positivo


O sentido histrico, poltico e jurdico da constituio escrita continua hoje vlido: a constituio a ordem jurdica fundamental de uma comunidade. Ela estabelece em termos de direito e com os meios do direito os instrumentos de governo, a garantir direitos fundamentais e a individualizao de fins e tarefas. As regras e princpios jurdicos utilizados para prosseguir estes objectivos so, como se viu atrs, de diversa natureza e densidade. Todavia, no seu conjunto, regras e princpios constitucionais valem como lei: o direito constitucional direito positivo 16. Neste sentido se fala na constituio como norma (GARCIA DE ENTERRIA) e na fora normativa da constituio (K. HESSE). A complexa articulao da textura aberta da constituio com a positividade constitucional sugere, desde logo, que a garantia da fora normativa da constituio no tarefa fcil, mas se o direito constitucional direito positivo, se a constituio vale como lei, ento as regras e princpios constitucionais devem obter normatividade, (cfr. infra, Parte II, Cap. 3.) regulando jurdica e efectivamente as relaes da vida (P. HECK) dirigindo as condutas e dando segurana a expectativas de comportamentos (LUHMANN).

II O sentido das normas programticas


Precisamente por isso, e marcando uma decidida ruptura em relao doutrina clssica, pode e deve falar-se da "morte" das normas constitucionais programticas. Existem, certo, normas-fim, normas--tarefa, normas-programa que impem uma actividade e dirigem
Cfr. F. MULLER , Juristische Methodik, 3.a ed., 1989, p. 177; K. HESSE, Die normative Kraft der Verfassung, 1950, p. 19 ss.
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184 Direito Constitucional

materialmente a concretizao constitucional. O sentido destas normas no , porm, o assinalado pela doutrina tradicional: simples programas, exortaes morais, declaraes, sentenas polticas, aforismos polticos, promessas, apelos ao legislador, programas futuros, juridicamente desprovidos de qualquer vinculatividade. s normas programticas reconhecido hoje um valor jurdico constitucionalmente idntico ao dos restantes preceitos da constituio. No deve, pois, falar-se de simples eficcia programtica (ou directiva), porque qualquer norma constitucional deve considerar-se obrigatria perante quaisquer rgos do poder poltico (CRISAFULLI). Mais do que isso: a eventual mediao concretizadora, pela instncia legiferante, das normas programticas, no significa que este tipo de normas carea de positividade jurdica autnoma, isto , que a sua normatividade seja apenas gerada pela interpositio do legislador; a positividade das normas-fim e normas-tarefa (normas programticas) que justifica a necessidade da interveno dos rgos legiferantes. Concretizando melhor, a positividade jurdicoconstitucional das normas programticas significa fundamentalmente: (1) Vinculao do legislador, de forma permanente, sua realizao {imposio constitucional); (2) Vinculao positiva de todos os rgos concretizadores, devendo estes tom-las em considerao como directivas materiais permanentes, em qualquer dos momentos da actividade concretizadora (legislao, execuo, jurisdio); (3) Vinculao, na qualidade de limites materiais negativos, dos poderes pblicos, justificando a eventual censura, sob a forma de inconstitucionalidade, em relao aos actos que as contrariam17. Em virtude da eficcia vinculativa reconhecida s normas programticas, deve considerarse ultrapassada a oposio estabelecida por alguma doutrina entre norma jurdica actual e norma programtica (aktuelle Rechtsnorm-Programmsatz): todas as normas so
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Cfr. tambm, e em sentido convergente, JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 533. No direito brasileiro, cfr. EROS R. GRAU, A Constituio brasileira e as normas programticas, Rev. de Dir. Const. e Cincia Poltica, 4, p. 45; CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, cit., p. 120 ss.; JOS AFONSO DA SILVA, Direito Constitucional Positivo, cit., p. 82 ss. Na doutrina espanhola cfr. P. LUCAS VERDU, Estimativa y Poltica Constitucionales, Madrid, 1984, p. 169 ss, que alude, precisamente, citando LAVAGNA, a preceptividade das "normas-fim" sob o ponto de vista "impeditivo" e sob o ponto de vista "impositivo".

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actuais, isto , tm uma fora normativa independente do acto de transformao legislativa. No h, pois, na constituio, simples declaraes (sejam oportunas ou inoportunas, felizes ou desafortunadas, precisas ou indeterminadas) a que no se deva dar valor normativo, e s o seu contedo concreto poder determinar em cada caso o alcance especfico do dito valor (GARCIA DE ENTERRIA) 18. Problema diferente o de saber em que termos uma norma constitucional susceptvel de "apelao directa " e em que medida exequvel por si mesmo.

II Aplicabilidade directa
1. Rejeio da doutrina tradicional da regulamentao da liberdade
Talvez dominada pelo contedo altamente filosfico e doutrinrio das declaraes de direitos, ao que acrescia, algumas vezes, a sua insero fora do articulado da constituio (era nos prembulos constitucionais que, nalguns casos, as proclamaes de direitos encontravam guarida), a doutrina francesa considerava indispensvel a interveno legislativa para dar operatividade prtica aos preceitos constitucionais garantidores dos direitos fundamentais. II faut escrevia Hauriou que chaque droit individuel soit organis, c'est a dire que les conditions et les limites soient determines par une loi organique; un droit individuel n'exist pas d'une faon pratique que lors qu'il est organis. Cfr. HAURIOU, Prcis de Droit Constitutionnel, Paris, 1929, p. 89; ESMEIN, lements de Droit Constitutionnel, Paris, 1927, 1, p. 600. Entre ns, MARNOCO e SOUSA escrevia, tambm, em 1913: "Por outro lado, para que os cidados possam exercer um direito individual, no basta que o seu exerccio ou gozo se encontrem sancionados pela constituio, visto os direitos individuais, por mais legtimos que sejam, terem dois limites necessrios o respeito do direito igual dos outros e a ordem pblica. O exerccio, por isso, dos direitos individuais supe uma regulamentao pelo Estado sem o qual no passam de uma simples promessa. Cfr. MARNOCO e SOUSA, Constituio da Repblica, Comentrio, 1913, p. 14. Tornava-se evidente que a exigncia de uma rglmentation de Ia liberte punha em perigo a eficcia destes mesmos direitos, pois bastava a inrcia do legislador para que as normas constitucionais referentes aos direitos fundamentais se transformassem em conceitos vazios de sentido e de contedo. 18 Cfr. SCHLAICH, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im Gefge der Staatsfunk-tionen, in WDSTRL, 39 (1981), p. 105; WAHL, Der Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 20 (1981), p. 485; Der Vorrang der Verfassung und der Selbstndigkeit des Gesetzesrecht, in NVWZ, 1984, p. 402; ZAGREBELSKY, // sistema constituzionale, cit., p. 112.

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Direito Constitucional

Hoje, a prpria constituio a prescrever a aplicabilidade directa: as normas constitucionais alm de serem direito actual no sentido acabado de precisar, valem tambm como normas de aplicao directa. Assim, por exemplo, o art. 18.71 da CRP ( semelhana do art. 1.73 da Grundgesetz de Bonn) dispe que Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e privadas. O que significa, em termos jurdico-constitucionais, aplicabilidade directa? (cfr. tambm, infra, Parte IV, Padro I, Cap. 8.7B). 2. Aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias Aplicabilidade directa significa, desde logo, nesta sede direito, liberdades e garantias a rejeio da ideia criacionista conducente ao desprezo dos direitos fundamentais enquanto no forem positivados a nvel legal. Neste sentido, escreveu sugestivamente um autor (K. KRGER) que, na poca actual, se assistia deslocao da doutrina dos direitos fundamentais dentro da reserva de lei para a doutrina da reserva de lei dentro dos direitos fundamentais. Aplicao directa no significa apenas que os direitos liberdades e garantias se aplicam independentemente da interveno legislativa (cfr. arts. 17. e 18.71). Significa tambm que eles valem directamente contra a lei, quando esta estabelece restries em desconformidade com a constituio (cfr. CRP, art. 18.73). Em termos prticos, a aplicao directa dos direitos fundamentais implica ainda a inconstitucionalidade de todas as leis pr-constitu-cionais contrrias s normas da constituio consagradoras e garanti-doras de direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza anloga (cfr. arts. 17. e 18.). Se se preferir, dir-se- que a aplicao directa dos direitos, liberdades e garantias implica a inconstitucionalidade superveniente das normas prconstitucionais em contradio com eles. 3. Aplicabilidade directa de normas organizatrias Embora o texto constitucional no o diga expressamente, como o faz para os direitos, liberdades e garantias, h um outro complexo normativo-constitucional que sempre se entendeu ter eficcia directa: a parte organizatria da constituio (cfr. supra, normas organizatrias).

f Cincia do Direito Constitucional 187

Com efeito, se o constitucionalismo nem sempre compreendeu o sentido do valor normativo da constituio quanto a direitos fundamentais, no deixou nunca de considerar que a lei constitucional criava, coordenava e separava, de forma directa e imediata, um sistema de poderes e de soberania: rgos constitucionais. A constituio faz acompanhar a criao de alguns destes rgos por ordens de legislar, pois a sua instituio efectiva depende da interveno legiferante, disciplinadora do regime jurdico dessa criao (ex.: leis eleitorais para a eleio do Presidente da Repblica e da Assembleia da Repblica) 18a. Esta execuo legal em nada contraria o sentido da aplicabilidade directa de normas criadoras de rgos constitucionais: o sistema de rgos e poderes deriva directamente da constituio, embora deva ser, depois, actuado atravs da lei. As normas de criao de rgos so tambm (ou so acompanhadas) de normas de competncia. Logicamente, a constituio cria, de forma directa, certos rgos com certas competncias. O exerccio das competncias constitucionalmente normadas deriva directamente da constituio, afirmando-se contra quaisquer leis concretizadoras dessas competncias de forma incompatvel com o disposto nas normas organizatrias da lei constitucional (cfr. infra, Parte IV, Padro III). 4. Aplicabilidade directa de normas-fim e normas-tarefa Mais complexa a questo da aplicabilidade directa das normas programticas (normasfim ou normas-tarefa). Como se viu, elas constituem direito actual juridicamente vinculante. Mas constituiro tambm direito directamente aplicvel com as consequncias acabadas de assinalar para as normas de direitos liberdades e garantias e para os preceitos organizatrios? Alm de constiturem princpios e regras definidoras de directrizes para o legislador e a administrao, as normas programticas vinculam tambm os tribunais, pois os juizes tm acesso constituio, com o consequente dever de aplicar as normas em referncia (por mais geral e indeterminado que seja o seu contedo) e de suscitar o incidente de inconstitucionalidade, nos feitos submetidos a julgaDa que alguns autores considerem estas normas como normas de eficcia diferida. Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 527 ss.; ZAGREBELSKY, // sistema constituzionale dellefonti di diritto, p. 104.
18a

188 Direito Constitucional

mento, (cfr. CRP, art. 207.) dos actos normativos contrrios s mesmas normas.
A distino entre normas preceptivas e normas programticas tem servido, neste domnio, para estabelecer uma diferena de tratamento no caso de supervenincia de leis constitucionais contrrias posteriores. No caso de o contraste se efectuar entre leis pr-constitucionais e normas constitucionais preceptivas, haveria um fenmeno de revogao; na hiptese de a relao de contraditoriedade se estabelecer entre leis pr-constitucionais e normas constitucionais programticas, o contraste no seria evidente, justificando-se o apelo figura da ilegitimidade constitucional superveniente. Cfr. a 2.a ed. deste Curso, pp. 223 ss. Independentemente desta controvrsia, o conhecimento judicial que se defende no texto parece no oferecer grandes discrepncias. Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 639 ss.

As normas constitucionais programticas tm ainda efeito derrogatrio ou invalidante dos actos normativos incompatveis com as mesmas, devendo, porm, precisar-se (e isso nem sempre fcil) em que medida as normas programticas servem de limite negativo s leis consagradoras de disciplina contrria 19. Para alm destes "efeitos directos", deve reconhecerse que as normas-tarefa e normas-fim pressupem em larga medida, a classificao conformadora efectuada pelas autoridades com poderes poltico-normativos.

III Densidade e abertura das normas constitucionais


A abertura das normas constitucionais confunde-se, por vezes, com abertura da constituio. So, porm, conceitos diferentes. Se se preferir, so dois diferentes nveis: (1) abertura horizontal, para significar a incompletude e o carcter fragamentrio e no codificador de um texto constitucional; (2) abertura vertical, para significar o carcter geral e indeterminado de muitas normas constitucionais que, por isso mesmo, se abrem mediao legislativa concretizadora 20. Aqui interessa apenas o segundo nvel. Dizer quais
19

Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, pp. 533 e 639 ss. O problema, no , porm, ainda hoje lquido. Cfr., por ltimo, BIN, Atti normativi, p. 188; GUASTINI, Lezioni sull linguaggio giuridico, 1985, p. 121; LUCAS VERDU, Estimativa y Poltica, p. 179 ss. 20 Cfr., por ltimo, Ch. GUSY, Die Offenheit des Grundgesezes, in JR, 33 (1984), p. 109; W. HFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, 1987, p. 78 ss; K. STERN, Staatsrecht, 2.a ed., I, p. 83.

Cincia do Direito Constitucional 189

s normas constitucionais abertas e quais as normas constitucionais densas no uma tarefa susceptvel de ser reconduzida a esquemas fixos e totalizantes. Como tendncia, assinala-se a abertura das normas constitucionais em assuntos: (1) sobre os quais h um consenso geral; (2) em relao aos quais necessrio criar um espao de conformao poltica; (3) em relao aos quais podem ser justificadas medidas correctivas ou adaptadoras. A densidade da norma constitucional impe-se: (1) quando h necessidade de tomar decises inequvocas em relao a certas controvrsias; (2) quando se trata de definir e identificar os princpios identificadores da ordem social; (3) quando a concretizao constitucional imponha, desde logo, a convenincia de normas constitucionais densas (G. SCHMID).
a

A abertura de uma norma constitucional significa, sob o ponto de vista metdico, que ela comporta uma delegao relativa nos rgos concretiza-dores; a densidade, por sua vez, aponta para a maior proximidade da norma constitucional relativamente aos seus efeitos e condies de aplicao. A abertura e a densidade so grandezas variveis, no se podendo dizer, como ainda hoje corrente na doutrina juspublicstica, que h normas constitucionais exequveis por si mesmo e normas constitucionais no exequveis por si mesmo (cfr., porm, CRP, art. 283.). Em nenhum dos casos possvel descortinar, nas normas constitucionais, um programa-condicional (LUHMANN) reconduzvel a um simples esquema subsuntivo: se a norma constitucional estabelece um pressuposto de facto, ento os concretizadores da constituio (o legislador, o juiz, a administrao) tm de adoptar certos e determinados comportamentos. Isso so modelos de normas praticamente estranhos ao direito constitucional. Existem certas normas cuja densidade pressupe um menor espao de discricionariedade ou de liberdade de conformao que outras. Assim, por ex., a norma constitucional que regula a liberdade de imprensa uma norma mais densa (cfr. art. 38.) do que uma norma que estabelece como tarefa de Estado Promover o aumento do bem-estar social e econmico e da qualidade de vida do povo, em especial das classes mais desfavorecidas (cfr. art. 81.7a). A primeira possui uma determinabilidade, densidade ou exequibilidade muito maior que a segunda. Mesmo que seja necessria, em ambos os casos, a interpositio legislatoris, no oferece dvidas ser a liberdade do legislador muito maior no tipo de norma do art. 81.7a do que no do art. 38. Por outro lado, h tipos de normas que praticamente constituem um limite ao legislador (ex.: normas organizatrias), enquanto noutras avulta o carcter dirigente material (ex.: normas impositivas). As primeiras actuam, fundamentalmente, como determinantes negativas dos poderes pblicos; as segundas surgem como determinantes positivas.

Direito Constitucional 190

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IV Unidade da constituio e antinomias e tenses entre princpios constitucionais


1. Conflito de princpios O facto de a constituio constituir um sistema aberto de princpios insinua j que podem existir fenmenos de tenso entre os vrios princpios estruturantes ou entre os restantes princpios constitucionais gerais e especiais. Considerar a constituio como uma ordem ou sistema de ordenao totalmente fechado e harmonizante significaria esquecer, desde logo, que ela , muitas vezes, o resultado de um compromisso entre vrios actores sociais, transportadores de ideias, aspiraes e interesses substancialmente diferenciados e at antagnicos ou contraditrios. O consenso fundamental quanto a princpios e normas positivo-constitucionalmente plasmados no pode apagar, como bvio, o pluralismo e antagonismo de ideias subjacentes ao pacto fundador. A pretenso de validade absoluta de certos princpios com sacrifcio de outros originaria a criao de princpios reciprocamente incompatveis, com a consequente destruio da tendencial unidade axio-lgico-normativa da lei fundamental. Da o reconhecimento de momentos de tenso ou antagonismo entre os vrios princpios e a necessidade, atrs exposta, de aceitar que os princpios no obedecem, em caso de conflito, a uma lgica do tudo ou nada, antes podem ser objecto de ponderao e concordncia prtica, consoante o seu peso e as circunstncias do caso 21. Assim, por ex., se o princpio democrtico obtm concretizao atravs do princpio maioritrio, isso no significa desprezo da proteco das minorias (cfr., por ex., art. 117. sobre o estatuto de oposio); se o princpio democrtico, na sua dimenso econmica, exige interveno conformadora do Estado atravs de expropriaes e nacionalizaes, isso no significa que se posterguem os requisitos de segurana inerentes ao princpio do Estado de direito (princpio de legalidade, princpio de justa indemnizao, princpio de acesso aos tribunais para discutir a medida de interveno).
21

Esta ideia de peso e de convivncia concorrente entre princpios poderia, talvez, transferir-se para certos esquemas relacionais entre regras-tarefa ou regras-fim. Cfr. BIN Atti Normativi, p. 188; L. GIANFORMAGGIO, Llnterpretazione delia costitu-zione tra applicazione di regola de argomentazione basata su principi, in Rv-Int. Fil. Dir. 1985,71; EROS GRAU, A ordem econmica, cit., p. 107 ss.

A Cincia do Direito Constitucional 191

Os princpios estruturantes podem, de resto, ser concretizados atravs dos mesmos princpios, embora com acentuaes diversas. Assim, por ex., o princpio da publicidade dos actos da autoridade com efeitos externos (cfr. art. 122.) , simultaneamente, uma concretizao ou densificao do princpio democrtico e do princpio do Estado de direito: a publicidade o contrrio da poltica de segredo (princpio democrtico); a publicidade uma exigncia da segurana dos cidados (princpio do Estado de direito). A densificao dos princpios constitucionais no resulta apenas da sua articulao com outros princpios ou normas constitucionais de maior densidade de concretizao. Longe disso: o processo de concretizao constitucional assenta, em larga medida, nas densificaes dos princpios e regras constitucionais feitas pelo legislador (concretizao legislativa) e pelos rgos de aplicao do direito designadamente os tribunais (concretizao judicial) a problemas concretos, (cfr. infra, Parte II, Cap. 3.). Qualquer que seja a indeterminabilidade dos princpios jurdicos, isso no significa que eles sejam impredict-veis. Os princpios no permitem opes livres aos rgos ou agentes concretizadores da constituio (impredictibilidade dos princpios); permitem, sim, projeces ou irradiaes normativas com um certo grau de discricionaridade (indeterminabilidade), mas sempre limitadas pela juridicidade objectiva dos princpios. Como diz DWORKIN, o direito e, desde logo, o direito constitucional descobre-se, mas no se inventa. 2. O princpio da unidade da constituio A considerao da constituio como sistema aberto de regras e princpios deixa ainda um sentido til ao princpio da unidade da constituio: o de unidade hierrquico-normativa. O princpio da unidade hierrquico-normativa significa que todas as normas contidas numa constituio formal tm igual dignidade (no h normas s formais, nem hierarquia de suprainfra--ordenao dentro da lei constitucional). Como se ir ver em sede de interpretao, o princpio da unidade normativa conduz rejeio de duas teses, ainda hoje muito correntes na doutrina do direito constitucional: (1) a tese das antinomias normativas; (2) a tese das normas constitucionais inconstitucionais. O princpio da unidade da constituio , assim,

expresso da prpria positividade normativo-

192 Direito Constitucional

-constitucional 22 e um importante elemento de interpretao (cfr. infra, Parte II Cap. 3.). Comprendido desta forma, o princpio da unidade da constituio uma exigncia da coerncia narrativa do sistema jurdico. O princpio da unidade, como princpio de deciso, dirige-se aos juizes e a todas as autoridades encarregadas de aplicar as regras e princpios jurdicos, no sentido de as lerem e compreenderem, na medida do possvel, como se fossem obras de um s autor, exprimindo uma concepo correcta do direito e da justia (DWORKIN).
22

Cfr. F. MULLER , Juristische Methodik, 3.a ed., 1990, p. 217 e, sobretudo, Die Einheit der Verfassung, Berlin, 1979. Este excelente estudo veio demonstrar decisivamente como as ideias de unidade valorativa, unidade ou plenitude lgica do ordenamento, unidade codificatria, etc, deixaram hoje de servir de apoio metodolgico rigoroso no direito constitucional. Vide, tambm, DWORKIN, La chaine du Droit, in Droit et Societ, 1/1985, p. 51.

CAPITULO 3

AS ESTRUTURAS METDICAS INTERPRETAO, APLICAO E CONCRETIZAO DO DIREITO CONSTITUCIONAL


t Sumrio
A) O SISTEMA DE REGRAS/PRINCPIOS/PROCEDIMENTOS COMO PONTO DE PARTIDA PARA UMA METDICA JURDICO-CONSTITUCIONAL DE CONCRETIZAO I O significado das disputas teortico-dogmtcas 1. Interpretativismo e no interpretativismo na cincia do direito constitucional norte-americano 2. Mtodo jurdico e mtodo cientfico-espiritual nas disputas teorticas alems B) SENTIDO E CONCEITOS BSICOS 1. A explicao de conceitos: realizao, concretizao, densificao, norma e formulao da norma, interpretao, norma e normatividade, texto normativo, mbito de regulamentao, mbito de proteco, espao de interpretao. 2. No correspondncia biunvoca entre disposies e normas 3. Sentido da interpretao das normas constitucionais C) MTODOS DE INTERPRETAO I Mtodos da interpretao da constituio 1. O mtodo jurdico 2. O mtodo tpico-problemtico 3. O mtodo hermenutico-concretizador 4. O mtodo cientfico-espiritual 5. A metdica jurdica normativo-estruturante II Interpretao e dimenses jurdico-funcionais

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Direito Constitucional D) REGRAS BSICAS DE CONCRETIZAO I Ponto de partida jurdico-constitucional: postulado normativo da constitucio-nalidade 1. Mediao do contedo semntico 2. Dificuldades de investigao do contedo semntico da norma 3. Texto da norma e norma 4. Sentido da norma e convenes lingusticas II Segunda ideia fundamental: o programa normativo no resulta apenas de mediao semntica dos enunciados lingusticos do texto 1. Os elementos de interpretao 2. A funo pragmtica do texto da norma 3. A anlise do sector normativojcomo processo parcial do processo global de concretizao das normas constitucionais 4. Espao de interpretao e espaote seleco III Norma jurdica 1. Norma jurdica: modelo de ordenao material 2. Norma de deciso 3. Sujeito concretizante 4. O trabalho metdico de concretizao E) O CATLOGO-TPICO DOS PRINCPIOS DE INTERPRETAO CONSTITUCIONAL I Princpios de interpretao da constituio 1. O princpio da unidade da constituio 2. O princpio do efeito integrador 3. O princpio da mxima efectividade 4. O princpio da justeza ou da conformidade funcional 5. O princpio da concordncia prtica ou da harmonizao 6. O princpio da fora normativa da constituio II O princpio da interpretao das leis em conformidade com a constituio F) LIMITES DA INTERPRETAO I Nos limites da interpretao constitucional 1. As mutaes constitucionais 2. A interpretao autntica 3. As normas constitucionais inconstitucionais 4. A interpretao da constituio conforme as leis II A complementao da lei constitucional 1. Significado constitucional da integrao 2. Os mtodos de complementao constitucional

Estruturas metdicas 195

^indicaes bibliogrficas
1. INTERTEXTUALIDADE A teoria da interpretao-aplicao das normas constitucionais pressupe o conhecimento da hermenutica jurdica clssica. Sugere-se, por isso, como leitura indispensvel: ANDRADE, Manuel de Ensaio sobre a teoria da interpretao das leis, 2." ed., Coimbra, 1963. HECK, Philipe Interpretao das leis e jurisprudncia de interesses, Coimbra. 1963. MACHADO, Joo Baptista Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pp. 175 ss. NEVES, Antnio Castanheira O actual problema metodolgico da interpretao jurdica, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, Ano 117, pp. 129 ss. 2. INTERPRETAO, APLICAO E CONCRETIZAO DA CONSTITUIO ARAGON, M. La interpretacion de Ia constitucion y el caracter objectivado dei con-troljurisdicional,/fDC, 17(1986). BERTI, G. Interpretazione costituzionale, 2.' ed., Padova, 1990. BONAVIDES, Paulo Direito Constitucional, Rio de Janeiro, 1980, pp. 267 ss. CHIERCHIA, Pietro Merola L 'Interpretazione sistemtica delia Costituzione, Padova, 1983. CHRYSSOGONOS, K. Verfassungsgerichgtsbarkeit und Gesetzgebung zur Methode der Verfassungsinterpretation bei der Normenkontrolle, Berlin, 1987. GARCIA M. La Interpretacion de Ia Constitucion, Madrid, 1985. GONZALEZ CASANOVA, Teoria dei Estado y Derecho Constitucional, 3.a ed., 1984, p. 225. HESSE, Konrad Grundzge des Verfassungsrechs zur Bundesrepublik Deutschland, cit., pp. 10 ss. Vide as ideias fundamentais de K. HESSE na seleco em lngua espanhola, Escritos de Derecho Constitucional (trad. e prefcio de P. Cruz VILLALON, Madrid, 1983, pp. 33 ss). KOCH/RUSSMANJuristische Begriindungslehre, Munchen, 1982. MULLER, FriederichJuristische Methodik, Berlin, 3.a ed., 1989 ___Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984.

A | O SISTEMA DE REGRAS/PRINCPIOS/ /PROCEDIMENTO COMO PONTO DE PARTIDA PARA UMA METDICA JURDICO-CONSTITUCIONAL DE CONCRETIZAO
I O significado das disputas teortico-dogmticas
1. Interpretativismo e no interpretativismo na cincia do direito constitucional norte-americana Antes de se proceder ao estudo dos problemas de interpretao, aplicao e concretizao do direito^constitucional, convm tornar transparente o pano de fundo teortico-poltico subjacente aos vrios mtodos de interpretao da constituio. Se lanarmos os olhos pelas discusses que, h longos anos, se travam nos Estados Unidos da Amrica, em torno dos problemas da interpretao, verificar-se-, desde logo, uma bipolarizao fundamental entre as direces chamadas interpretativistas (interpretivism) e as correntes designadas por no-interpretativistas (non interpretivism). a) Posies interpretativistas As correntes interpretativistas consideram que os juizes, ao interpretarem a constituio, devem limitar-se a captar o sentido dos preceitos expressos na constituio, ou, pelo menos, nela claramente implcitos. O interpretativismo, embora no se confunda com o literalismo a competncia interpre-tativa dos juizes vai apenas at onde o texto claro da interpretao lhes permite , aponta como limites de competncia interpretativa a textura semntica e a vontade do legislador. Estes limites so_gostulados pelo grinpio democrtico a deciso pelo judicial no deve substtojr_a,djedsq poltica legislativa da jn^iria^em^3tira]^Tst2jg_parjel dajrb/e ofjaw.rio pode transmutar-se ou ser substituda pela law ofjudges. controlo judicial dos actos legislativos tem dois limites claros: o da prpria constituio escrita e o da vontade do poder poltico democrtico. Articulando as vrias dimenses salientadas pelos autores interpretativistas, (BLACK, R. BERGER, ROBERT BORK, W. REHNQUIST) pode concluir-se: (1) A constituio, na sua qualidade de sipreme Law ofthe Land, constitui e limita o poder poltico estatal, que, desta forma, no um poder incon-dicionado mas um poder constitucionalmente conformado.

198 Direito Constitucional (2) O poder poltico democrtico o valor fundamental da constituio, pelo que o poder de fiscalizao dos actos do legislativo pelo judicial deve ser sempre considerado como um mecanismo excepcional. (3) Consequentemente, o controlo judicial em relao a decises de rgos politicamente responsveis s admissvel (e possvel) quando o texto, o elemento gentico da interpretao (vontade dos pais fundadores) e a delimitao constitucional de competncias permitam deduzir uma regra clara que sirva de parmetro seguro ao juzo de constitucio-nalidade. (4) No caso de no ser possvel deduzir uma regra jurdica, a competncia decisria e decisiva para a disciplina jurdica dos problemas pertence aos rgos democraticamente eleitos (e tambm democraticamente substitudos por sufrgio). (5) A funo de uma constituio , a ttulo primrio, institucional e procedimental: compete-lhe estabelecer procedimentos e competncias de rgos (dimenso institucional procedimental) e no fixar teleologica-mente fins ou contedos substantivos, como por ex., a liberdade e a justia (dimenso substantiva). (6) Limitar a constituio a um instrument of government baseia-se em duas premissas fundamentais de uma ordem democrtica e liberal: (a) a tese do pluralismo, que aponta para a necessidade de confiar a rgos politicamente responsveis a concretizao dos contedos de liberdade e de justia agitados e defendidos com acentuaes substantivas diversas pelos vrios grupos e correntes (polticos, religiosos, culturais); (b) a tese do relativismo de valores (skepticism) que obriga a rejeitar uma viso fundamentalista de valores e a dar mais peso (relativo) aos valores defendidos por uma maioria democrtica do que s posies de uma minoria ou de um rgo judicial. b) Posies no interpretativistas (non interpretivism) De um modo geral, as posies no interpretativistas defendem a possibilidade e a necessidade de os juizes invocarem e aplicarem valores e princpios substantivos < princpios da liberdade e da justia contra actos da responsabilidade do legislativo em desconformidade com o projecto da constituio. Para os defensores do sentido substancial da constituio deve apelar-se para os substantive values justia, igualdade, liberdade e no apenas e prevalentemente para o princpio democrtico, a fim de permitir aos juizes uma competncia intepretativa. Na performativa formulao de um dos autores mais representativos de significado substancial da constituio _J^RT5TORHN^T, OS pontos de partida so os seguintes: (1) a soberania da constituio: o direito da maioria limitado pela constituio, quer quando existem regras constitucionais especficas (como exigem os interpretativistas) quer quando as formulaes constitucionais se nos apresentam sob a forma de standards (conceitos vagos); (2) a objectividade interpretativa no perturbada pelo facto de os juizes recorrerem aos princpios da justia, da liberdade e da igualdade, ou at

Estruturas metdicas 199 a outros conceitos (religio, liberdade de imprensa) ancorados num determinado ethos social, pois a interpretao da constituio faz-se sempre tendo em conta o texto, a histria, os precedentes, as regras de procedimento, as normas de competncia que, globalmente considerados, permitem uma actividade interpretativa dotada de tendencial objectividade; (3) de resto, a interpretao substancial da constituio deve perspectivar-se em moldes diferentes dos proclamados pelas teorias interpretativistas: o direito no apenas o contedo de regras jurdicas concretas, tambm formado constitutivamente por princpios jurdicos abertos como justia, imparcialidade, igualdade, liberdade. A mediao judicial concretizadora destes princpios uma tarefa indeclinvel dos juizes. Da enunciao das premissas bsicas, aliceradoras de posies interpretativistas e no interpretativistas, intui-se uma diferena fundamental quanto compreenso da constituio e da interpretao das normas constitucionais. Esta diferena radica, por sua vez, em pr-compreenses substancialmente diversas de democracia, direito, maiorias/minorias, teorias morais. Uma interpretao objectiva, previsvel, democrtica, vinculada s regras precisas da constituio o tema do interpretativismo; uma interpretao dizem os no interpretativistas de uma constituio concebida como projecto de ordenao inteligvel e susceptvel de consenso, dirigida ao futuro, formada por regras concretas e princpios abertos e valorativos, dotada de lacunas e incomple-tudes, necessariamente um processo de argumentao principiai e objectivante, juridicamente concretizadora, a cargo de uma instncia jurisdicional. Como se ir ver, embora o interpretativismo aponte para dimenses indispensveis de qualquer metdica jurdico-constitucional objectividade, operacionalidade, rigor, respeito pelo princpio democrtico, humildade perante o conflito de valores , ela baseia-se em postulados teortico-polticos claudicantes: (1) o direito constitucional como simples instrumento de governo (concepo instrumental); (2) a constituio como produto de uma vontade constituinte historicamente situada; (3) o direito como um sistema fechado de regras precisas, susceptveis de aplicao; (4) um relativismo de valores aparentemente cego a questes substanciais de justia; (5) antidemocraticidade do controlo judicial dos actos normativos. Estes postulados no esto em sintonia com a estrutura sistmica desenvolvida no captulo anterior, ou seja, com a constituio entendida como sistema aberto de regras/princpios/procedimento. Consequentemente, o background teortico-poltico das teorias substancialistas e princpios de constituio est mais prximo do Leitmotiv informador da concepo defendida no referido captulo, mas com Uma objeco fundamental: no se defende uma concepo exclusivamente principiai (cfr. supra, Cap. 2.) nem se adere a um fundamentalismo valorativo (ordem de valores, melhor teoria).

200 Direito Constitucional 2. Mtodo jurdico e mtodo cientfico-espiritual nas disputas teor-ticas alems Uma discusso que apresenta alguns pontos de contacto com a querela entre interpretativistas e no interpretativistas, a polmica da doutrina alem em torno dos chamados mtodos de interpretao da constituio. Tambm aqui se colocaram face a face duas posies distintas (cfr. infra C, 1,4). (1) O mtodo-cientfico-espiritual (SMEND): a interpretao da constituio no pode separar-se da ideia de constituio como ordem de valores, cujo sentido s pode captar-se atravs de um mtodo que tenha em conta no apenas o texto, mas tambm os contedos axiolgicos ltimos da ordem constitucional (cfr. infra C, I, 4). (2) O mtodo jurdico (FORSTHOFF): a interpretao da constituio no se distingue da interpretao de uma lei e, por isso, para se interpretar o sentido da lei constitucional, devem utilizar-se as regras tradicionais da interpretao (cfr. infra C, 1,1). As compreenses e pr-compreenses subjacentes a estes dois mtodos aproximam-se, em larga medida, dos backgrounds teorticos subjacentes, respectivamente, s posies interpretativistas e no interpretativistas. Podem transferir-se para aqui as observaes j feitas a este propsito.

II A abertura para uma metdica estruturante


As consideraes anteriores servem j para descodificar o discurso a desenvolver nas pginas subsequentes sobre o problema da interpretao da constituio. Sintetizamos algumas ideias bsicas: (1) rejeio de qualquer interpretativismo extremo (= literalismo, textualismo, originalismo), vinculado a premissas tericas insustentveis: a interpretao como revelao de vontade de um poder constituinte histrico, identificao do texto com a norma, limitao da interpretao aos preceitos constitucionais transportadores de regras jurdicas, precisas e concretas; (2) rejeio do desconstruccionismo ou ps-estruturalismo interpretativo, conducente a uma jurisprudncia poltica, disfarada na necessidade de mediao e integrao dos valores presentes numa ordem constitucional; (3) articulao da concepo substantiva de constituio com o princpio democrtico: os parmetros substantivos da constituio so concretizados poltico-jurdico-valorativamente pelo legislador e controlados jurdico-valorativamente pelos tribunais; (4) ancorar a interpretao da constituio numa teoria constitucionalmente adequada que postula o apelo simultneo a valores substantivos (igualdade, liberdade, justia), a valores procedimentais (processo democrtico, eleies), a valores formais (forma de lei, do contrato); trata-se, no fundo, de dar operacionalidade prtica concepo de constituio como sistema normativo aberto de normas, princpios e regras;

Estruturas metdicas 201 (5) a interpretao da constituio interpretao-concretizao de uma hard law e no de uma soft law: as regras e princpios constitucionais so padres de conduta juridicamente vinculantes e no simples directivas prticas. O discurso do texto pressupe o conhecimento da literatura jurdica americana e da doutrina alem. Relativamente primeira, os trabalhos mais representativos so os de: RAOUL BERGER, Government by Judiciary, The Transformation of the Fourteenth Amendment, Cambridge, Mass, 1977; ROBERT BORK, Neutral Principies and some First Amendment Problems, in Indiana Law Journal, 1(1971); HERBERT WECHSLER, Toward Neutral Principies of Constitu-tional Law, in Harward Law Review, 73, 1(1959); JOHN HART ELY, Democracy and Distrust, A Theory of Judicial Review, Cambridge, Mass, 1980; MICHAEL PERRY, The Constitution, the Courts, and Human Rights, New Haven, 1982; RONALD DWORKIN, Taking Rights Seriously; Law's Empire, Cambridge, Mass, 1985. Um bom resumo destas posies ver-se- em W. BRUGGER, Grundrechte und Verfassungsgerichtsbarkeiten in den Vereinigten Staaten von Amerika, Tbingen, 1987; H. BUNGERT, Zeitgenssische Strmungen in der amerikanis-chen Verfassungsinterpretation, in AR, 117,1/1992, p. 71 segs. Quanto doutrina alem, encontra-se um roteiro das principais posies tericas na colectnea de DREIER/SCHWEGMANN (org), Probleme der Verfassungsinterpretation. Dokwnentation einer Kontroverse, 1976. Notese que, embora no texto se refiram posies bi-polares, a dogmtica, quer norte-americana quer alem, muito mais rica e matizada do que o texto pode deixar entrever. Assim, por ex., a posio de ELY ultimate interpretivism, representation-reinforcing no se reconduz a qualquer das posies analisadas e contm sugestes importantssimas a favor de uma interpretao que concilie a participao democrtica com a participao dos juizes na interpretao dos preceitos constitucionais e na concretizao das clusulas vagas, segundo o esprito da constituio. A discusso centrada na ideia do direito constitucional como hard law ou como soft law pode ver-se no recente nmero da revista Constitutional Commentary, 6,1/1989, p. 19 ss.

B | SENTIDO E CONCEITOS BSICOS 1. A explicao de conceitos


Uma das formas de clarificar o mtodo de trabalho de concretizao constitucional , desde logo, explicitar o sentido de alguns conceitos que iro ser repetidamente referidos ao longo do presente captulo e de todo o curso. a) Realizao constitucional Realizar a constituio significa tornar juridicamente eficazes as normas constitucionais. Qualquer constituio s juridicamente

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eficaz (pretenso de eficcia) atravs da sua realizao. Esta realizao uma tarefa de todos os rgos constitucionais que, na actividade legiferante, administrativa e judicial, aplicam as normas da constituio. Nesta tarefa realizadora participam ainda todos os cidados que fundamentam na constituio, de forma directa e imediata, os seus direitos e deveres. b) Interpretao constitucional Interpretar uma norma constitucional atribuir um significado a um ou vrios smbolos lingusticos escritos na constituio com o fim de se obter uma deciso de problemas prticos, normativo-constitu-cionalmente fundada. Sugerem-se aqui trs dimenses importantes da interpretao da constituio: (1) interpretar a constituio significa procurar o direito contido nas normas constitucionais; (2) investigar o direito contido na lei constitucional implica uma actividade actividade complexa que se traduz fundamentalmente na adscrio de um significado a um enunciado ou disposio lingustica; (3) o produto do acto de interpretar o significado atribudo.
A definio do texto pe em relevo a componente adscritivo-decisria da interpretao, afastando-se de uma concepo de interpretao como actividade meramente cognoscitiva ou dirigida ao conhecimento. A actividade do intrprete (discurso do intrprete) reconduz-se seguinte forma standard: T significa S, em que T a varivel do texto normativo (enunciados) e S a varivel do sentido ou significado atribudo pelo intrprete ao texto. Cfr., por ex., TARELLO, finterpretazione delia legge, Milano, 1980, Cap. I.

c) Concretizao da constituio Concretizar a constituio traduz-se, fundamentalmente, no processo de densificao de regras e princpios constitucionais. A concretizao das normas constitucionais implica um processo que vai do texto da norma (do seu enunciado) para uma norma concreta norma jurdica que, por sua vez, ser apenas um resultado intermdio, pois s com a descoberta da norma de deciso para a soluo dos casos jurdico-constitucionais, teremos o resultado final da concretizao. Esta concretizao normativa , pois, um trabalho tcnico-jurdico; , no fundo, o lado tcnico do procedimento estruturante da normatividade. A concretizao, como se v, no

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igual interpretao do texto da norma; , sim, a construo de uma norma jurdica1. d) Densificao de normas Densificar uma norma significa preencher, complementar e precisar o espao normativo de um preceito constitucional, especialmente carecido de concretizao, a fim de tornar possvel a soluo, por esse preceito, dos problemas concretos. As tarefas de concretizao e de densificao de normas andam pois, associadas: densifica-se um espao normativo (= preenche-se uma norma) para tornar possvel a sua concretizao e a consequente aplicao a um caso concreto. e) Norma e formulao da norma Deve distinguir-se entre enunciado (formulao, disposio) da norma e norma. A formulao da norma qualquer enunciado que faz parte de um texto normativo (de uma fonte direito). Norma o sentido ou significado adscrito a qualquer disposio (ou a um fragmento de disposio, combinao de disposies, combinaes de fragmentos de disposies). Disposio parte de um texto ainda a interpretar; norma parte de um texto interpretado. f) Norma constitucional Por norma constitucional entender-se- aqui um modelo de ordenao juridicamente vinculante, orientado para uma concretizao material e constitudo: (1) por uma medida de ordenao expressa atravs de enunciados lingusticos (programa normativo); (2) por uma .constelao de dados reais (sector ou domnio normativo). Tradicionalmente, a norma reconduzia-se ao programa normativo (simples adscrio de um significado a um enunciado textual); hoje, a norma no pode desprender-se do domnio normativo.
Cfr. F. MvLLER,JuristischeMethodik, 3.a ed., p. 280; D. BUSSE, Zum Regel-charakter von Normtextbedeutungen und Rechtsnormen, in Rth, 19 (1988), p. 317.
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g) Normatividade Normatividade o efeito global da norma (com as duas componentes atrs referidas) num determinado processo de concretizao. O efeito normativo pressupe a realizao da norma constitucional atravs da sua aplicao-concretizao aos problemas carecidos de deciso. A normatividade no uma qualidade da norma; o efeito do procedimento metdico de concretizao 2. h) Texto normativo Considera-se texto normativo qualquer documento elaborado por uma autoridade normativa, sendo, por isso, identificvel, prima jade, como fonte de direito num determinado sistema jurdico. Neste sentido, diz-se que um texto normativo (uma fonte de direito) um conjunto de enunciados do discurso prescritivo. Discurso prescritivo (normativo, preceptivo, directivo) o discurso criado para modificar o comportamento dos homens. i) mbito de regulamentao Por mbito de regulamentao entende-se a globalidade dos casos jurdicos eventualmente regulados por uma norma jurdica. j) mbito de proteco Significa a delimitao intensional e extensional dos bens, valores e interesses protegidos por uma norma. Este mbito , tenden-cialmente, o resultado proveniente da delimitao dogmtica feita pelos rgos ou sujeitos concretizadores atravs do confronto de normas do direito vigente (ex.: o mbito de proteco da liberdade de expresso e informao determinase atravs do confronto das normas constitucionais entre si e destas com os preceitos do Cdigo Penal e da Lei de Imprensa relativos a crimes relacionados com essa liberdade).
No obstante a oscilao doutrinria na caracterizao da concretizao, parece lquido que ela implica sempre a necessidade de introduzir a realidade, os elementos no normativos, a anlise dos conflitos de interesses e dos resultados no procedimento concretizante. Cfr. HESSE, Grundzuge, p. 25; STEIN, in Grundgesetz, Alternativkommentar, vol. I, Anot. 85 da Introduo. Por ltimo, cfr., entre ns, a clarificao de CASTANHEIRA NEVES, O actual problema..., RLJ, 119, p. 129 ss.
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A Espao de interpretao Considera-se como espao de interpretao o mbito dentro do qual o programa normativo (= medida de ordenao expressa atravs de enunciados lingusticos) se considera ainda compatvel com o texto da norma (cfr. infra, F, I limites da interpretao). Todos estes conceitos vo estar presentes, de forma mais ou menos expressa, na exposio subsequente. Constituiro, assim, um ponto de partida para a descodificao do restante texto relativo s estruturas metdicas. Alguns deles merecero ainda maior desenvolvimento, se e na medida em que isso se torne necessrio para a explicao da matria3. 2. No correspondncia biunvoca entre disposies e normas muito corrente, em algumas sentenas do Tribunal Constitucional, a aluso a fragmentos de normas, a segmentos de normas, a articulao de normas. Convm tomar contacto com estes conceitos que, de resto, so tambm usuais em obras de doutrina sobre metodologia jurdica, linguagem jurdica e raciocnio jurdico. Alm de serem conceitos correntes nos discursos jurispruden-ciais e doutrinrios, eles constituem importantes instrumentos metdicos no trabalho de interpretao/concretizao do texto constitucional. a) Disjuno de normas Uma s disposio (formulao, enunciado) pode exprimir uma ou outra norma, segundo as diversas possibilidades de interpretao. Tomemos, como exemplo, o art. 24./l da CRP: A vida humana inviolvel. Esta disposio pode conter, pelo menos, trs normas, consoante o significado que lhe adscrito. Norma 1: a vida humana inviolvel desde o momento do nascimento at ao momento da morte.
A definio dos conceitos bem como a sua utilizao sofre grandes oscilaes. No texto utilizam-se preferentemente as definies conceituais ancoradas na metdica hermenutico-concretizante (HESSE) e na metdica normativo-estruturante (F. MULLER ).
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Norma 2: a vida humana inviolvel desde o momento da concepo at ao momento da morte. Norma 3: a vida humana inviolvel desde o momento em que, de acordo com os dados da cincia comea a haver vida intra-uterina at ao momento da morte. Como se v, no indiferente, para efeitos da proteco da vida e da punio da interrupo da gravidez, optar-se por uma ou outra interpretao. Podemos representar simbolicamente esta disjuno D - NI? N2? N3? b) Conjuno de normas Muitas disposies exprimem no apenas uma norma, mas vrias normas conjuntamente. Tomemos o exemplo do art. 18./1 da CRP: Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas e privadas. Temos aqui, pelo menos, trs normas: NI Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis N2 Os preceitos constitucionais ......... Vinculam entidades pblicas N3 Os preceitos constitucionais .........Vinculam entidades privadas A forma de anotao simblica ser esta: D -+ NI + N2 + N3 c) Sobreposio de normas Duas disposies podem exprimir normas que se sobrepem parcialmente. Tomemos, como exemplo, as disposies 3.73 e 277.71 da CRP. Na primeira das disposies consagra-se o princpio da conformidade com a constituio das leis, dos demais actos do Estado, das

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regies autnomas e do poder local; na segunda estabelece-se o princpio da constitucionalidade das normas. O princpio da conformidade abrange tambm o princpio da constitucionalidade, mas no se esgota nele, porque se estende a outros actos que no so normas (exs. actos polticos, actos jurisdicionais, actos referendrios). Da que Dl -> NI + N2 + N3
(Normas) (Actos (Actos polticos) jurisdicioniais)

D2->N1
d) Disposies sem normas Algumas vezes, os juristas utilizam o conceito de norma num sentido restrito para exprimirem: (1) normas de conduta (comandos, proibies, autorizaes): nem todas as disposies so idneas para exprimirem normas, mas apenas os chamados enunciados denticos, incidentes sobre condutas ou comportamentos (ex.; CRP, art. 21 12: Ningum pode ser total ou parcialmente privado de liberdade...). (2) normas ou regras de conduta autosuficientes: aqui as regras ou normas de conduta so as normas completas que precisam quem deve (pode ou no deve) fazer certas coisas em certas circunstncias (ex.: art. 28.71 da CRP). Trata-se de conceitos restritivos pouco operacionais no mbito do direito constitucional. Em rigor, estes conceitos de normas expulsariam as normas programticas e os princpios que, como vimos, (cfr. Parte II, Cap. 2.) constituem normas de grande relevncia no sistema aberto da constituio. Os conceitos restritivos conduzir-nos-iam a anotar muitas regras e princpios da constituio com uma interrogao. Assim:
D-+?

e) Normas sem disposio Com mais interesse metdico-constitucional se apresentam os casos de normas sem disposio. Estruturando-se este curso num discurso principialista (= amigo de princpios), e caracterizando-se os princpios como normas abertas dotadas de idoneidade normativa

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irradiante (cfr. supra Parte II, Cap. 2.), fcil concluir que, a nvel constitucional, poderemos ter muitas vezes normas sem formulao ou enunciado lingustico. Em formulao simblica: Exemplo: o princpio do procedimento justo ou do due process. Este princpio no est enunciado linguisticamente; no tem disposio, mas resulta de vrias disposies constitucionais (exs.: arts. 31., 32., 33., 269.73). Por vezes, os princpios no esto formulados ou enunciados em qualquer disposio nem resultam da combinao de vrias disposies; consideram-se, porm, princpios jurdicos gerais normativamente vinculantes (ex.: o princpio da densidade e clareza das leis insto no princpio da proteco da confiana). Neste ltimo caso, a norma principiai no language-depen-dent; no fruto de uma interpretao, no sentido atrs definido, pois elaborada sem qualquer disposio. Trata-se de normas produzidas pelo direito mediante integrao/concretizao.
O discurso do texto pressupe conhecimentos de teoria jurdica geral, de metodologia e filosofia do direito. As suas fontes de inspirao so, entre tantos, P. COMANDUCCI / R. GUASTINI (edit.), Vanalisi dei ragionamento giuridico. Materiali ad uso degli studenti, vol. II, Torino, 1989; CASTIGNONE / / GUASTINI / TARELLO , Introduzione alio studio dei diritto, Gnova, 1981, p. 20 ss., GUASTINI, Lezioni sul linguaggio giuridico, Torino, 1985, Parte I, Cap. I; C / / O. WEINBERGER, Logik, Semantik, Hermeneutik, Munchen, 1979, p. 20, 188, A. Ross, Directives and Norms, London, 1968, p. 34 ss., G. H. V. WRIGHT, Norm andAction, London, 1963.

3. Sentido da interpretao das normas constitucionais a) Dimenses metodolgicas Interpretar as normas constitucionais significa (como toda a interpretao de normas jurdicas) compreender, investigar e mediatizar o contedo semntico dos enunciados lingusticos que formam o texto constitucional. A interpretao jurdico-constitucional reconduz-se, pois, atribuio de um significado a um ou vrios smbolos lingusticos escritos na constituio. Esta interpretao faz-se mediante a utilizao de determinados critrios (ou medidas) que se pretendem objectivos, transparentes e cientficos (teoria ou doutrina da hermenutica).

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Interpretar a constituio uma tarefa que se impe metodicamente a todos os aplicadores das normas constitucionais (legislador, administrao, tribunais). Todos aqueles que so incumbidos de aplicar e concretizar a constituio devem: (1) encontrar um resultado constitucionalmente justo atravs da adopo de um procedimento (mtodo) racional e controlvel; (2) fundamentar este resultado tambm de forma racional e controlvel (HESSE). Considerar a interpretao como tarefa, significa, por conseguinte, que toda a norma significativa, mas o significado no constitui um dado prvio; , sim, o resultado da tarefa interpretativa. b) Dimenses teortico-polticas Sob o ponto de vista teor tico-poltico, a interpretao das normas constitucionais deve ter em conta a especificidade resultante do facto de a constituio ser um estatuto jurdico do poltico. A influncia dos valores polticos na tarefa da interpretao legitima o recurso aos princpios polticos constitucionalmente estruturantes, mas no pode servir para alicerar propostas interpretativas que radiquem em qualquer sistema de supra-infra ordenao de princpios (ex.: princpio do Estado de Direito mais valioso que o princpio democrtico) nem em qualquer ideia de antinomia (cfr. supra, Parte II, Cap. 2.7D) legitimadora da preferncia de certos princpios relativamente a outros (ex.: antinomia entre o princpio do Estado de Direito e o princpio da socialidade solucionando-se a antinomia atravs do reconhecimento de primazia normativa do primeiro). O princpio da unidade hierrquico-normativa da Constituio ganhar, nesta sede, particular relevncia.
O princpio da unidade da constituio considerado como princpio interpretativo fundamental foi recentemente estudado por F. MULLER, Die Einheit der Verfassung. J antes, o seu valor hermenutico havia sido posto em realce por HESSE, Grundziige, p. 8; EHMKE, Prinzipien der Verfas-sungsinterpretation, in WDSTRL, n. 20 (1963), 72. Cfr. tambm supra, Cap. 2, D, V. Para uma breve referncia a alguns problemas relacionados com a carga poltica das normas constitucionais cfr. a 3.a ed., deste Curso, pp. 224 ss. O significado do recurso aos valores polticos na interpretao da constituio tem sido objecto de amplo debate doutrinal na Itlia, parecendo considerar-se opinio dominante aquela que insiste na legitimidade do recurso a tais valores, mas s e enquanto eles constiturem valores positivados, integrados no contedo da norma constitucional a interpretar (no legitima, assim, a invocao de valores polticos baseada no facto de eles corresponderem s directivas das foras hegemnicas ou das foras que detm o

210 Direito Constitucional poder em determinado momento). Sobre o problema cfr. CRISAFULLI , Le Costituzione e le sue diposizioni di prinzipio, Milano, 1952, p. 42; MORTATI, Costituzione (dottrine generali) in Ene. dei Dir., XI, Milano, 1962, pp. 82 ss.; PENSOVECCHIO LI BASSI, Vinterpretazione delle norme costituzionali, Milano, 1972, p. 51 ss. Por ltimo cfr. CHIERCHIA, Vinterpretazione sistemtica delia Costituzione, Padova, p. 87 ss; R. GUASTINI, Lezioni sul linguaggio Giuridico, Marino, 1986, p. 119. O debate entre o mtodo cientfico-espiritual (SMEND) e o mtodo jurdico (FORSTHOFF) toca tambm nesta questo do elemento poltico como critrio da interpretao das normas constitucionais. Note-se, por ltimo, que o problema da unidade da constituio e o problema das antinomias carecem de iluminao teortico-jurdica num plano mais global. Cfr., por todos, CASTANHEIRA NEVES, O Instituto dos Assentos e a Funo Jurdica dos Supremos Tribunais, Coimbra, 1983, pp. 258 ss; A Unidade do Sistema Jurdico, p. 91; BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito, p. 191. No plano constitucional, cfr. a nossa obra, Constituio Dirigente, pp. 143 ss., e P. FERREIRA DA CUNHA, Princpios de Direito, Porto, 1992, p. 313 ss.; 393 ss.

c) Dimenses teortico-jurdicas Sob o ponto de vista teortico-jurdico, a interpretao das normas constitucionais apresenta, igualmente, particularidades relevantes relacionadas sobretudo com o carcter hierrquico supremo da constituio e com a funo de determinante heternoma dos preceitos constitucionais relativamente s normas colocadas num plano hierrquico inferior (cfr. supra, Parte II, Cap. l./D). Situadas no vrtice da pirmide normativa,as normas constitucionais apresentam, em geral, uma maior abertura (e, consequentemente, uma menor densidade) que toma indispensvel uma operao de concretizao na qual se reconhece s entidades aplicadoras um espao de conformao (liberdade de conformao, discricionariedade) mais ou menos amplo. Por isso se afirma implicar o princpio da constitucionalidade a considerao das normas constitucionais como determinantes heternomas das normas inferiores que as concretizem (leis, regulamentos, sentenas). A operao de densificao (= concretizao, aplicao, interpretao-criao) no se concebe, porm, sem a existncia de determinantes autnomas introduzidas pelos rgos concretizadores. d) Dimenses metdicas Sob o ponto de vista metdico, indispensvel salientar que interpretar uma constituio no se reconduz apenas fundamentao do decidir jurdico de casos concretos submetidos apre-

Estruturas metdicas

211

ciao jurisdicional com base na constituio (metodologia tradicional); significa tambm estruturar operadores de concretizao (= modos ou regras de densificao) vlidos para a aplicao das normas constitucionais pelo legislador e pela administrao metdica jurdica. ) Dimenses teortico-lingusticas Sob o ponto de vista da lingustica e da filosofia da linguagem, o ponto de partida da interpretao das normas constitucionais o postulado da constitucionalidade (= postulado da vinculao da lei constitucional). Os aplicadores da constituio no podem atribuir um significado (= sentido, contedo) arbitrrio aos enunciados lingusticos das disposies constitucionais, antes devem investigar (determinar, densificar) o contedo semntico, tendo em conta o dito pelo legislador constitucional (= legislador constituinte e legislador da reviso). Isso significa que a tarefa da interpretao, linguisticamente considerada, fundamentalmente a investigao do dito na lei constitucional (= indagao da mens legis da teoria objectiva na hermenutica tradicional). Sob o ponto de vista da lingustica, a interpretao das normas constitucionais ser, assim, uma interpretao semntica das formulaes normativas do texto constitucional, que se preocupa fundamentalmente em determinar o significado das expresses lingusticas nelas contidas. Note-se, porm, que, sendo a interpretao uma operao de carcter lingustico realizada num determinado contexto histricosocial, isso significa: (a) a interpretao refere-se sempre a normas reveladas por enunciados lingusticos, e no a qualquer inteno ou vontade da lei (mens/voluntas legis) ou do legislador (mens/voluntas legislatoris); (b) a interpretao uma actividade condicionada pelo contexto, pois efectua-se em condies sociais historicamente caracterizadas, produtoras de determinados usos lingusticos, decisivamente operantes na atribuio do significado. O primeiro ponto (a) importante porque marca uma decidida ruptura com a metodologia tradicional quer da interpretao subjectiva (interpretao = investigao da mens legislatoris) quer da interpretao objectiva (interpretao = investigao da mens legis). A atribuio de um significado (mediao semntica de um enunciado lingustico-normativo) no procura ou investiga vontades com pr-existncia real; estas vontades s podem ser tomadas em conta no processo de interpretao se e na medida em que tenham expresso lingustica. O segundo ponto (b) chama-nos a ateno para

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Direito Constitucional

a ideia de considerar o espao semntico dos conceitos ou palavras como susceptvel de alterao em funo do prprio contexto. f) Dimenses teortico-constitucionais No plano teortico-constitucional (tambm no plano teor-tico-jurdico e teortico-poltico), a interpretao da constituio conexiona-se com a problemtica do historicismo e actualismo, h muito discutida na hermenutica jurdica. O domnio constitucional seria at o espao jurdico mais adequado para uma perspectiva actualista (= evolutiva, recreativa) (MORTATI) da interpretao, dada a necessria repercusso das mudanas poltico-sociais e do desenvolvimento dos elementos polticos do ordenamento na valorao do contedo das disposies constitucionais. Entre um objectivismo histrico, conducente rigidificao absoluta do texto constitucional, e um objectivismo actualista extremo, legitimador de uma estratgia poltica de subverso ou transformao constitucional, a interpretao constitucional deve permitir o desenvolvimento (= actualizao, evoluo) do programa constitucional, mas sem ultrapassar os limites de uma tarefa interpretativa (isto implica proibio de rupturas, de mutaes constitucionais silenciosas e de revises apcrifas cfr. infra, D, 1.1)4.

C | MTODOS DE INTERPRETAO

I Os mtodos da interpretao da constituio


A questo do mtodo justo em direito constitucional um dos problemas mais controvertidos e difceis da moderna doutrina jus-publicstica. No momento actual, poder-se- dizer que a interpretao
Adiante, assinalaremos os limites da interpretao da constituio, a propsito das transies constitucionais e das modificaes tcitas. Sobre o problema, cfr., em geral, LERCHE, Stiller Verfassungswandel ais aktueller Politikum, in Festgabe Th. Maunz, Munchen, 1971. pp. 285 ss; CHIERCHIA, Llnterpretazione Sistemtica, p. 127. 4a Cfr. K. STERN, Staatsrecht, I, p. 21.
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Estruturas metdicas 213

das normas constitucionais um conjunto de mtodos, desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudncia com base em critrios ou premissas (filosficas, metodolgicas, epistemolgicas) diferentes mas, em geral, reciprocamente complementares 4a. No interessando tanto a este curso a problemtica geral das querelas metodolgicas da interpretao (cfr. supra) como o fornecimento de instrumentos prticos e especficos da concretizao de normas constitucionais, limitar--nos-emos a simples indicaes teorticometodolgicas para melhor inteligibilidade da matria.
1. O mtodo jurdico (= mtodo hermenutico clssico) Este mtodo parte da considerao de que a constituio , para todos os efeitos, uma lei. Interpretar a constituio interpretar uma lei (tese da identidade: interpretao constitucional = interpretao legal). Para se captar o sentido da lei constitucional devem utilizar-se os cnones ou regras tradicionais da hermenutica. O sentido das normas constitucionais desvenda-se atravs da utilizao como elementos interpretativos: (i) do elemento filolgico (= literal, gramatical, textual); (ii) do elemento lgico (= elemento sistemtico); (iii) do elemento histrico; (iiii) do elemento teleolgico (= elemento racional); (iiiii) do elemento gentico. A articulao destes vrios factores hermenuticos conduzir-nos- a uma interpretao jurdica (= mtodojurdico) da constituio em que o princpio da legalidade (= normatividade) constitucional fundamentalmente salvaguardado pela dupla relevncia atribuda ao texto: (1) ponto de partida para a tarefa de mediao ou captao de sentido por parte dos concretizadores das normas constitucionais; (2) limite da tarefa de interpretao, pois a funo do intrprete ser a de desvendar o sentido do texto sem ir para alm, e muito menos contra, o teor literal do preceito 5 2. O mtodo tpico-problemtico (tpoi: esquemas de pensamento, raciocnio, argumentao, lugares comuns, pontos de vista). Este mtodo, no mbito do direito constitucional, parte das seguintes premissas: (a) carcter prtico da interpretao constitucional, dado que, como toda a interpretao, procura resolver os problemas concretos; (2) carcter aberto, fragmentrio ou indeterminado da lei constitucional; (3) preferncia pela discusso do problema em virtude da open texture (abertura) das normas constitucionais que no permitam qualquer deduo subsuntiva a partir delas mesmo. A interpretao da constituio reconduzir-se-ia, assim, a um processo aberto de argumentao entre os vrios participantes (pluralismo de intr5 A defesa estrita do mtodo jurdico no plano da interpretao constitucional foi feita em termos vigorosos por FORSTHOFF, na sua polmica contra o chamado mtodo cientfico-espiritual da interpretao. Cfr. alguns aspectos desta polmica na 3.a edio deste Curso, pp. 229 ss, e em VIEIRA DE ANDRADE, Direitos Fundamentais, pp. 116 ss.

214 Direito Constitucional pretes) atravs da qual se tenta adaptar ou adequar a norma constitucional ao problema concreto. Os aplicadoresinterpretadores servem-se de vrios tpoi ou pontos de vista, sujeitos prova das opinies pr ou contra, a fim de descortinar, dentro das vrias possibilidades derivadas da polissemia de sentido do texto constitucional, a interpretao mais conveniente para o problema. A tpica seria, assim, uma arte de inveno (inventio) e, como tal, tcnica do pensar problemtico. Os vrios tpicos teriam como funo: (i) servir de auxiliar de orientao para o intrprete; (ii) constituir um guia de discusso dos problemas; (iii) permitir a deciso do problema jurdico em discusso. A concretizao do texto constitucional a partir dos tpoi merece srias reticncias. Alm de poder conduzir a um casusmo sem limites, a interpretao no deve partir do problema para a norma, mas desta para os problemas. A interpretao uma actividade normativamente vinculada, constituindo a constitutio scripta um limite ineliminvel (HESSE) que no admite o sacrifcio da primazia da norma em prol da prioridade do problema (F. MLLER ) 6. 3. O mtodo hermenutico-concretizador Este mtodo arranca da ideia de que a leitura de um texto normativo se inicia pela pr-compreenso do seu sentido atravs do intrprete. A interpretao da constituio tambm no foge a este processo: uma compreenso de sentido, um preenchimento de sentido juridicamente criador, em que o intrprete efectua uma actividade prticonormativa, concretizando a norma para e a partir de uma situao histrica concreta. No fundo, este mtodo vem realar e iluminar vrios pressupostos da tarefa interpretativa: (1) os pressupostos subjectivos, dado que o intrprete desempenha um papel criador (pr--compreenso) na tarefa de obteno do sentido do texto constitucional: (2) os pressupostos objectivos, isto , o contexto, actuando o intrprete como operador de mediaes entre o texto e a situao em que se aplica: (3) relao entre o texto e o contexto com a mediao criadora do intrprete, transformando a interpretao em movimento de ir e vir (circulo hermenutico). O mtodo hermenutico uma via hermenutico-concretizante, que se orienta no para um pensamento axiomtico mas para um pensamento proble-maticamente orientado. Todavia, este mtodo concretizador afasta-se do mtodo tpico-problemtico, porque enquanto o ltimo pressupe ou admite o primado do problema perante a norma, o primeiro assenta no pressuposto do primado do texto constitucional em face do problema 7. 6 Nas suas estruturas essenciais, a argumentao tpica remonta antiga retrica (cfr. sobre isso ViEHWEG, Topik und Jurisprudenz, 5.s ed., 1974). Historicamente, os mtodos tpicos surgem quando o jurista pretende (no plano ideolgico, poltico cultural) enfrentar o dogma da primazia da lei e do direito positivo. Cfr., entre ns, BAPTISTA MACHADO, Prefcio Introduo do Pensamento Jurdico, de KARL ENGISCH, pp. XV ss. 7 A teorizao fundamental deste mtodo deve-se a K. HESSE, Grundzuge des Verfassungsrechts, pp. 11 ss, que desenvolveu um catlogo de tpicos de interpretao a que se far referncia no texto. Cfr. tambm, F. MULLER , Juristische Metho-dilc, pp. 173 ss.

Estruturas metdicas 215 4. O mtodo cientfico-espiritual (= mtodo valorativo, sociolgico) As premissas bsicas deste mtodo baseiam-se na necessidade de interpretao da constituio dever de ter em conta: (i) as bases de valorao (= ordem de valores, sistema de valores) subjacentes ao texto constitucional; (ii) o sentido e a realidade da constituio como elemento do processo de integrao. O recurso ordem de valores obriga a uma captao espiritual do contedo axiolgico ltimo da ordem constitucional. A ideia de que a interpretao visa no tanto dar resposta ao sentido dos conceitos do texto constitucional, mas fundamentalmente compreender o sentido e realidade de uma lei constitucional, conduz articulao desta lei com a integrao espiritual real da comunidade (com os seus valores, com a realidade existencial do Estado) 8. 5. A metdica jurdica normativo-estruturante Os postulados bsicos desta metdica so os seguintes: (1) a metdica jurdica tem como tarefa investigar as vrias funes de realizao do direito constitucional (legislao, administrao, jurisdio) (2) e para captar a transformao das normas a concretizar numa deciso prtica (a metdica pretende-se ligada a resoluo de problemas prticos) (3) a metdica deve preocupar-se com a estrutura da norma e do texto normativo, com o sentido de normatividade e de processso de concretizao, com a conexo da concretizao normativa e com as funes jurdico-prticas; (4) elemento decisivo para a compreenso da estrutura normativa uma teoria hermenutica da norma jurdica que arranca da no identidade entre norma e texto normativo; (5) o texto de um preceito jurdico positivo apenas a parte descoberta do iceberg normativo (F. MLLER ), correspondendo em geral ao programa normativo (ordem ou comando jurdico na doutrina tradicional); (6) mas a norma no compreende apenas o texto, antes abrange um domnio normativo, isto , um pedao de realidade social que o programa normativo s parcialmente contempla; (7) consequentemente, a concretizao normativa deve considerar e trabalhar com dois tipos de elementos de concretizao: com os elementos resultantes da interpretao do texto da norma (= elemento literal da doutrina clssica); outro, o elemento de concretizao resultante da investigao do referente normativo (domnio ou regio normativa) 9. 8 O mtodo cientfico-espiritual desenvolvido em termos muito variados e o seu fundamento filosfico-jurdico tambm no claro. O pensamento da integrao de SMEND aqui sistematicamente invocado. Para uma viso global cfr. GOERLICH, "ertordnung und Grundgesetz-Kritik einer Argumentationsfigur des Bundesverfassungsgerichts, Baden-Baden, 1973. Cfr. tambm a 3.a edio deste Curso de Direito Constitucional, pp. 229 ss; PAULO BONAVIDES, Direito Constitucional, pp. 317 ss. 9 A metdica estruturante tem sido sobretudo tematizada e problematizada por E MLLER. Cfr. Juristische Methodik, p. 144 ss; Strukturierende Rechtslehre, Berlin, 1984, p. 225 ss. Algumas das premissas teorticas e metodolgicas da metdica jundico-estruturante so acolhidas neste curso como se poder deduzir das pginas seguintes.

216 Direito Constitucional

II Interpretao e dimenses jurdico-funcionais


Fala-se de perspectiva metdica jurdico-funcional quando, na interpretao-concretizao das normas constitucionais, se tomam, como ponto de partida, as caractersticas funcionais especficas das competncias de deciso dos vrios rgos constitucionais. A base metdica do trabalho interpretativo concretizador seria, portanto, esta: as funes do Estado so exercidas por aqueles rgos que, segundo a sua estrutura interna, composio e mtodos de trabalho, esto legitimados para tomar decises eficientes segundo procedimentos justos e para suportar a responsabilidade pelos resultados da deciso 9a. Esta perspectiva jurdico-funcional intervm, umas vezes, no plano da discusso da metodologia jurdica em geral; noutros casos, agitada sobretudo para demarcar os limites entre as competncias do legislador e do Tribunal Constitucional.

D| REGRAS BSICAS DE CONCRETIZAO

I Ponto de partida jurdico-constitucional: postulado normativo da constitucionalidade


Num ordenamento jurdico dotado de uma constituio escrita, considerada como ordem jurdica fundamental do Estado e da sociedade, pressupem-se como pontos de partida normativos da tarefa de concretizao-aplicao das normas constitucionais (constitutional construction na terminologia americana): (1) A considerao de norma como elemento primrio do processo interpretativo. (2) A mediao (captao, obteno) do contedo (significado, sentido, inteno) semntico do texto constitucional como tarefa primeira da hermenutica jurdico-constitucional. (3) Independentemente do sentido que se der ao elemento literal (= gramatical, filolgico), o processo concretizador da norma da consCfr. GOMES CANOTILHO, A concretizao da Constituio pelo legislador e pelo Tribunal Constitucional, in JORGE DE MIRANDA, (coord.), Nos dez anos da Constituio, 1986, p. 351. Cfr. tambm RINKEN, AlternativKommentar zum GG, vol. 2, anotao 61 e segs. aos arts. 93. e 94.
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tituio comea com a atribuio de um significado aos enunciados lingusticos do texto constitucional. 1. Mediao do contedo semntico O facto de o texto constitucional ser o primeiro elemento do processo de interpretaoconcretizao constitucional (= processo metdico) no significa que o texto ou a letra da lei constitucional contenha j a deciso do problema a resolver mediante a aplicao das normas constitucionais. Diferentemente dos postulados da metodologia dedutivo-positivista, deve considerar-se que: (1) a letra da lei no dispensa a averiguao do seu contedo semntico; (2) a norma constitucional no se identifica com o texto; (3) a delimitao do mbito normativo, feita atravs da atribuio de um significado norma, deve ter em ateno elementos de concretizao relacionados com o problema carecido de deciso. Interessa, porm, tornar mais claras as vrias dimenses da norma, para se evitar quer as sobrevivncias do positivismo quer as encapu-adas desvalorizaes da norma (sociolgicas, ideolgicas, metodolgicas): (1) Componentes fundamentais da norma Programa normativo = componente lingustica Domnio ou sector normativo = componente real, emprica, fctica Norma = Programa normativo + domnio normativo. (2) O programa normativo o resultado de um processo parcial de concretizao (inserido, por conseguinte, num processo global de concretizao) assente fundamentalmente na interpretao do texto normativo. Da que se tenha considerado o enunciado lingustico da norma como ponto de partida do processo de concretizao (dados lingusticos). (3) O sector normativo o resultado de um segundo processo parcial de concretizao assente sobretudo na anlise dos elementos empricos (dados reais, ou seja, dados da realidade recortados pela norma). (4) A norma jurdico-constitucional , assim, um modelo de ordenao orientado para uma concretizao material, constitudo por

218 Direito Constitucional

uma medida de ordenao, expressa atravs de enunciados lingusticos, e por um campo de dados reais (factos jurdicos, factos materiais). (5) Da compreenso da norma constitucional como estrutura formada por duas componentes o programa da norma e o domnio da norma deriva o sentido de normatividade constitucional: normatividade no uma qualidade esttica do texto da norma ou das normas mas o efeito global da norma num processo estrutural entre o programa normativo e o sector normativo. (6) Este processo produz, portanto, um efeito que se chama normativo, ou, para dizermos melhor, a normatividade o efeito global da norma (com as duas componentes atrs referidas) num determinado processo de concretizao (cfr. infra, D, III, 4, o grfico ilustrativo do procedimento concretizador). Compreende-se, assim, a necessidade de manter sempre clara a distino entre norma e formulao (disposies, enunciado) da norma: aquela objecto da interpretao; esta o produto ou resultado da interpretao 10. 2. Dificuldades de investigao do contedo semntico da norma A investigao do contedo semntico das normas constitucionais implica uma operao de determinao (= operao de densifi-cao, operao de mediao semntica) particularmente difcil no direito constitucional porque: (1) os elementos lingusticos das normas constitucionais so, muitas vezes, polissmicos ou plurisignificativos (exs.: os conceitos de Estado, povo, lei, trabalho, tm vrios sentidos na constituio); (2) os enunciados lingusticos so, noutros casos, vagos (= conceitos vagos, conceitos indeterminados), havendo, ao lado de objectos que cabem inequivocamente no mbito conceituai (= candidatos positivos) e ao lado de objectos que esto claramente excludos do mbito intencional do conceito (= candidatos negativos), outros objectos em relao aos quais existem srias dvidas quanto sua caracterizao (= candidatos neutrais). Exs. independncia nacional (arts. 7.-l, 10.-2, 81.7g, 88., 123., 273.-2, 288.7a);
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Cfr. F. MULLER , Juristische Methodik, 3.a ed., p. 144 ss.; GUASTINI, Lezioni sul linguaggio giuridico, p. 129.

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(3) os conceitos utilizados pela constituio so muitas vezes conceitos de valor (exs.: dignidade da pessoa humana, independncia nacional, dignidade social), isto , conceitos com abertura de valo-rao e que, por isso mesmo, tm de ser preenchidos, em grande medida, pelos rgos ou agentes de concretizao das normas; (4) os preceitos constitucionais contm, noutros casos, conceitos de prognose que implicam, muitas vezes, a antecipao de consequncias futuras, dificilmente dedutveis da simples mediao do contedo semntico. Ex.: grave ameaa ... da ordem constitucional (art. 19.72) ; 3. Texto da norma e norma O recurso ao texto para se averiguar o contedo semntico da norma constitucional no significa a identificao entre texto e norma. Isto assim mesmo em termos lingusticos: o texto da norma o sinal lingustico; a norma o que se revela ou designa. 4. Sentido da norma e convenes lingusticas O recurso ao texto constitucional, no obstante as dificuldades das operaes de determinao dos enunciados lingusticos das normas constitucionais, tem este sentido bsico no processo metdico de concretizao: (1) o contedo vinculante da norma constitucional deve ser o contedo semntico dos seus enunciados lingusticos, tal como eles so mediatizados pelas convenes lingusticas relevantes; (2) a formulao lingustica da norma constitui o limite externo para quaisquer variaes de sentido jurdico-constitucionalmente possveis (funo negativa do texto). Como sabido, considera-se hoje que o significado de um enunciado lingustico fixado atravs de convenes lingusticas. E aqui surge logo o primeiro problema, porque na interpretao da lei constitucional podem ser tomadas em considerao duas convenes lingusticas diferentes. Isto num duplo sentido: (1) escolha entre a convenSobre os conceitos referidos no texto ('vaguidez', 'prognose', 'polissemia') e sobre as dificuldades e limites da mediao do contedo semntico cfr. KOCH/ /RUSSMANN, Juristische Begrundungslehre, Munchen, 1982, pp. 188 ss.; L. WARAT, O direito e a sua linguagem, Porto Alegre, 1988, p. 76 ss.
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o baseada no uso cientfico e a conveno baseada no uso normal; (2) escolha entre a conveno (cientfica ou normal) lingustica do tempo em que surgiu a lei constitucional e conveno do tempo da sua aplicao (historicismo e actualismo) n.

II Segunda ideia fundamental: o programa normativo no resulta apenas de mediao semntica dos enunciados lingusticos do texto
1. Os elementos de interpretao O programa normativo no apenas a soma dos dados lingusticos normativamente relevantes do texto, captados a nvel puramente semntico. Outros elementos a considerar so: (1) a sistemtica do texto normativo, o que corresponde tendencialmente exigncia de recurso ao elemento sistemtico; (2) a gentica do texto; (3) a histria do texto; (4) a teleologia do texto. Este ltimo elemento teleologia do texto normativo aponta para a insuficincia de semntica do texto: o texto normativo quer dizer alguma coisa a algum e da o recurso pragmtica (cfr. supra B, 3/e). 2. A funo pragmtica do texto da norma Como se acabou de ver, palavras e expresses do texto da norma constitucional (e de qualquer texto normativo) no tm significado autnomo, ou seja, um significado em si, se no se tomar em conta o momento de deciso dos juristas e o carcter procedimental da concretizao de normas. Da que: (1) A deciso dos casos no seja uma parfrase do texto da norma, pois o texto possui sempre uma dimenso comunicativa (pragSobre este ltimo ponto cfr. LARENZ, Methodenlehre, p. 308 ss. Que o elemento gramatical obriga a decidir entre vrios usos dos sinais lingusticos posto em relevo por F. MULLER , Juristische Methodik, p. 152. Na jurisprudncia e doutrina americanas os dois cnones de constitutional construction mais utilizados tm sido os seguintes: (1) as palavras ou termos da constituio devem ser interpretadas no seu sentido normal, natural, usual, comum, ordinrio ou popular; (2) quando se utilizam termos tcnicos eles devem ter o sentido tcnico. Cfr. ANTIEAU, Constitutional Construction, cit., p. 11 ss, 18 ss.
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mtica) que inseparvel dos sujeitos utilizadores das expresses lingusticas, da sua compreenso da realidade, dos seus conhecimentos privados (neste sentido falam tambm as correntes hermenuticas do efeito criador da pr-compreenso). (6) O texto da norma aponta para um referente, o que quer dizer constituir o texto um sinal lingustico cujo significado aponta para um universo de realidade exterior ao texto. 3. A anlise do sector normativo como processo parcial do processo global de concretizao das normas constitucionais Relevante para o processo concretizador no apenas a delimitao do mbito normativo a partir do texto de norma. O significado do texto aponta para um referente, para um universo material, cuja anlise fundamental num processo de concretizao que aspira no apenas a uma racionalidade formal (como o positivismo) mas tambm a uma racionalidade material. Compreende-se, pois, que: (1) seja necessrio delimitar um domnio ou sector de norma constitudo por uma quantidade de determinados elementos de facto (dados reais); (2) os elementos do domnio da norma so de diferente natureza (jurdicos, econmicos, sociais, psicolgicos, sociolgicos). (3) a anlise do domnio da norma tanto mais necessria: (a) quanto mais uma norma reenvie para elementos no-jurdicos e, por conseguinte, o resultado de concretizao da norma dependa, em larga medida, da anlise emprica do domnio de norma; (b) quanto mais uma norma aberta, carecendo, por conseguinte, de concretizao posterior atravs dos rgos legislativos. Por outras palavras: se a importncia da anlise do domnio material se move numa escala cujos limites so: (1) a determinao mxima do texto da norma nos casos de preceitos em que o imperativo lingustico do texto forte (exs.: prazos, definies, normas de organizao e de competncia); (2) a determinao mnima do texto da norma, como acontece nos preceitos que reenviam para elementos no-jurdicos ou que contm conceitos vagos (ex.: sectores bsicos da economia, correco das desigualdades de riqueza e de rendimentos, dignidade humana).

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4. O espao de interpretao e o espao de seleco A anlise dos dados lingusticos (programa normativo) e a anlise dos dados reais (sector ou domnio normativo) no so dois processos parciais, separados entre si, dentro do processo de concretizao. A articulao dos dois processos necessria, desde logo, porque: (1) O programa normativo tem uma funo de filtro relativamente ao domnio normativo, sob um duplo ponto de vista: (a) como limite negativo; (b) como determinante positiva do domnio normativo. (2) A funo de filtro do programa normativo significa que ele que separa os factos com efeitos normativos dos factos que, por extravazarem desse programa, no pertencem ao sector ou domnio normativo (funo positiva do programa normativo). (3) Como o programa normativo obtido principalmente a partir da interpretao dos dados lingusticos, deduz-se o efeito de limite negativo do texto da norma (TN): prevalncia dos elementos de concretizao referidos ao texto (gramaticais, sistemticos) no caso de conflito dos vrios elementos de interpretao. (4) Consequentemente, o espao de interpretao, ou melhor, o mbito de liberdade de interpretao do aplicador-concretizador das normas constitucionais, tem tambm o texto da norma como limite: s os programas normativos que se consideram compatveis com o texto da norma constitucional podem ser admitidos como resultados cons-titucionalmente aceitveis derivados de interpretao do texto da norma. (5) O programa normativo, considerado como resultado da interpretao do texto de norma, tambm o elemento fundamental do chamado espao de seleco de factos constitutivos do domnio normativo: s podem incluir-se no mbito possvel do domnio normativo as quantidades de dados reais compatveis com o programa normativo.

III Norma jurdica


1. Norma jurdica: modelo de ordenao material O processo de concretizao normativo-constitucional, iniciado com a mediao do contedo dos enunciados lingusticos (programa

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normativo) e com a seleco dos dados reais constitutivos do universo exterior abrangidos pelo programa de norma, conduz-nos a uma primeira ideia de norma jurdico-constitucional: modelo de ordenao material prescrito pela ordem jurdica como vinculativo e constitudo por: (a) uma medida de ordenao linguisticamente formulada (ou captada atravs de dados lingusticos); (b) um conjunto de dados reais seleccionados pelo programa normativo (domnio normativo). A este nvel, a norma jurdica ainda uma regra geral e abstracta, que representa o resultado intermdio do processo concreti-zador, mas no ainda imediatamente normativa. Para se passar da normatividade mediata para a normatividade concreta, a norma jurdica precisa de revestir o carcter de norma de deciso. 2. Norma de deciso Uma norma jurdica adquire verdadeira normatividade quando com a medida de ordenao nela contida se decide um caso jurdico, ou seja, quando o processo de concretizao se completa atravs da sua aplicao ao caso jurdico a decidir mediante: (1) a criao de uma disciplina regulamentadora (concretizao legislativa, regulamentar); (2) atravs de uma sentena ou deciso judicial (concretizao judicial); (3) atravs da prtica de actos individuais pelas autoridades (concretizao administrativa). Em qualquer dos casos, uma norma jurdica que era potencialmente normativa ganha uma normatividade actual e imediata atravs da sua passagem a norma de deciso que regula concreta e vinculativamente o caso carecido de soluo normativa (cfr. infra, D, 4, grfico do procedimento concretizador). 3. O sujeito concretizante Se a norma jurdica s adquire verdadeira normatividade quando se transforma em norma de deciso aplicvel a casos concretos, concluiu-se que cabe ao agente ou agentes do processo de concretizao um papel fundamental, porque so eles que, no fim do processo, colocam a norma em contacto com a realidade. No especfico plano da concretizao normativoconstitucional, a mediao meto-

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dica da normatividade pelos sujeitos concretizadores assume uma das suas manifestaes mais relevantes. Em face do carcter aberto, indeterminado e polissmico das normas constitucionais, torna-se necessrio que, a diferentes nveis de realizao ou de concretizao legislativo, judicial, administrativo , se aproxime a norma constitucional da realidade. 4. O trabalho metdico de concretizao Num Estado de direito democrtico, o trabalho metdico de concretizao um trabalho normativamente orientado. Como corolrios subjacentes a esta postura metodolgica assinalam-se os seguintes. (1) O jurista concretizador deve trabalhar a partir do texto da norma, editado pelas entidades democrtica e juridicamente legitimadas pela ordem constitucional. (2) A norma de deciso, que representa a medida de ordenao imediata e concretamente aplicvel a um problema, no uma grandeza autnoma, independente da norma jurdica, nem uma deciso voluntarista do sujeito de concretizao; deve, sim, reconduzir-se sempre norma jurdica geral. A distino positiva das funes concretizadoras destes vrios agentes depende, como bvio, da prpria constituio, mas no raro acontece que no plano constitucional se verifique a convergncia concretizadora de vrias instncias: a) nvel primrio de concretizao: os princpios gerais e especiais, bem como as normas da constituio que densificam outros princpios (cfr. supra, Parte II, Cap. 2, C); b) nvel poltico-legislativo: a partir do texto da norma constitucional, os rgos legiferantes concretizam, atravs de decises polticas com densidade normativa os actos legislativos , os preceitos da constituio; c) nvel executivo e jurisdicional: com base no texto da norma constitucional e das subsequentes concretizaes desta a nvel legislativo (tambm a nvel regulamentar, estatutrio), desenvolve-se o trabalho concretizador, de forma a obter uma norma de deciso solucionadora dos problemas concretos.

FASES PRINCIPAIS DO PROCESSO DE CONCRETIZAO EIXO DA SEMNTICA 00 TEXTO NORMATIVO I ELEMENTOS DO PROCESSO DE CONCRETIZAO N0RMATIV0-CONSTITUCIONAL EIXO DO REFERENTE NORMATIVO (1) Seleco/excluso do texto normativo (2) Interpretao (seleco/excluso das hipteses do programa normativo) (3) Anlise do sector normativo (4) Norma jurdica (5) Deciso do caso Textos normativos Questes de facto Texto da norma TN (texto da norma) Sistemtica do texto Gentica Teleologla do texto do texto

Histria do texto

mbito do caso Outros elementos normativamente relevantes 7 Dogmtica ______j Teoria da constituii Programa normativo

Norma Jurdica (NJ)

Domnio normativo I Caso ou problemas concretos a decidir e solucionar

_________t

Esquema do procedimento de concretizao das normas constitucionais (fonte de inspirao: F. MULLER, Struklurierende Rechtslehre, Miinchen, 1984, p. 434, mas com alteraes quanto aos eixos de procedimento concretizador)

226 Direito Constitucional

E | O CATALOGO-TPICO DOS PRINCPIOS DA INTERPRETAO CONSTITUCIONAL


O catlogo dos princpios tpicos da interpretao constitucional foi desenvolvido a partir de uma postura metdica hermenutico--concretizante. Este catlogo, diversamente formulado, tornou-se um ponto de referncia obrigatrio da teoria da interpretao constitucional. A elaborao (indutiva) de um catlogo de tpicos relevantes para a interpretao constitucional est relacionada com a necessidade sentida pela doutrina e praxis jurdicas de encontrar princpios tpicos auxiliares da tarefa interpretativa: (1) relevantes para a deciso (= resoluo) do problema prtico (princpio da relevncia); (2) metodicamente operativos no campo do direito constitucional, articulando direito constitucional formal e material, princpios jur-dico-funcionais (ex.: princpio da interpretao conforme a constituio) e princpios jurdico-materiais (ex.: princpio da unidade da constituio, princpio da efectividade dos direitos fundamentais); (3) constitucionalmente praticveis, isto , susceptveis de ser esgrimidos na discusso de problemas constitucionais dentro da base de compromisso cristalizada nas normas constitucionais (princpio da praticabilidade).

I Princpios de interpretao da constituio


1. O princpio da unidade da constituio O princpio da unidade da constituio ganha relevo autnomo como princpio interpretativo quando com ele se quer significar que a constituio deve ser interpretada de forma a evitar contradies (antinomias, antagonismos) entre as suas normas. Como ponto de orientao, guia de discusso e factor hermenutico de deciso, o princpio da unidade obriga o intrprete a considerar a constituio na sua globalidade e a procurar harmonizar os espaos de tenso (cfr. supra, Cap. 2.7D-IV) existentes entre as normas constitucionais a concretizar (ex.: princpio do Estado de Direito e princpio democrtico, princpio unitrio e princpio da autonomia regional e local). Da que o intrprete deva sempre considerar as normas constitucionais

Estruturas metdicas 227

no como normas isoladas e dispersas, mas sim como preceitos integrados num sistema interno unitrio de normas e princpios 13. 2. O princpio do efeito integrador Anda muitas vezes associado ao princpio da unidade e, na sua formulao mais simples, o princpio do efeito integrador significa precisamente isto: na resoluo dos problemas jurdico-constitucionais deve dar-se primazia aos critrios ou pontos de vista que favoream a integrao poltica e social e o reforo da unidade poltica. Como tpico argumentativo, o princpio do efeito integrador no assenta numa concepo integracionista de Estado e da sociedade (conducente a redu-cionismos, autoritarismos, fundamentalismos e transpersonalismos polticos), antes arranca da conflitualidade constitucionalmente racionalizada para conduzir a solues pluralisticamente integradoras. 3. O princpio da mxima efectividade Este princpio, tambm designado por princpio da eficincia ou princpio da interpretao efectiva, pode ser formulado da seguinte maneira: a uma norma constitucional deve ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe d. um princpio operativo em relao a todas e quaisquer normas constitucionais, e embora a sua origem esteja ligada tese da actualidade das normas programticas (THOMA), hoje sobretudo invocado no mbito dos direitos fundamentais (no caso de dvidas deve preferir-se a interpretao que reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais). 4. O princpio da justeza ou da conformidade funcional O princpio da conformidade constitucional tem em vista impedir, em sede de concretizao da constituio, a alterao da repartio de funes constitucionalmente estabelecida. O seu alcance primeiro este: o rgo (ou rgos) encarregado da interpretao da lei
' Cfr. K. STERN, Staatsrecht, cit., p. 123 ss; HESSE, Grundzge, p. 26.

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constitucional no pode chegar a um resultado que subverta ou perturbe o esquema organizatrio-funcional constitucionalmente estabelecido (EHMKE). E um princpio importante a observar pelo Tribunal Constitucional (cfr. infra, Parte IV, Cap. 30.), nas suas relaes com o legislador e governo, e pelos rgos constitucionais nas relaes verticais do poder (Estado/regies, Estado/autarquias locais). Este princpio tende, porm, hoje, a ser considerado mais como um princpio autnomo de competncia do que como um princpio de interpretao da constituio 14. 5. O princpio da concordncia prtica ou da harmonizao Este princpio no deve divorciar-se de outros princpios de interpretao j referidos (princpio da unidade, princpio do efeito integrador). Reduzido ao seu ncleo essencial, o princpio da concordncia prtica impe a coordenao e combinao dos bens jurdicos em conflito de forma a evitar o sacrifcio (total) de uns em relao aos outros. O campo de eleio do princpio da concordncia prtica tem sido at agora o dos direitos fundamentais (coliso entre direitos fundamentais ou entre direitos fundamentais e bens jurdicos constitucionalmente protegidos). Subjacente a este princpio est a ideia do igual valor dos bens constitucionais (e no uma diferena de hierarquia) que impede, como soluo, o sacrifcio de uns em relao aos outros, e impe o estabelecimento de limites e condicionamentos recprocos de forma a conseguir uma harmonizao ou concordncia prtica entre estes bens 15 (cfr. infra, Parte IV, Padro II).
O princpio da harmonizao ou concordncia prtica implica ponderaes nem sempre livres de carga poltica. A existirem essas ponderaes, no 14 Cfr. SCHUPPERT, Funktionellrechtlich Grenzen der Verfassungsinterpretation, 1980, p. 6. 15 Este tpico da interpretao constitucional princpio da concordncia prtica embora tenha sido ultimamente divulgada na literatura juspublicstica sobretudo por influncia de K. HESSE, Grundzuge, cit., p. 27, h muito que constitui um cnon of constitutional construction da jurisprudncia americana: It is a cardinal rule of constitutional construction that the interpretation, it possible, shall be such that the provision should harmonize with ali others, Arizona Court, cit. por C. I. ANTIEAU, Constitutional Construction, London/Rome/New York, 1982, p. 27.

IEstruturas metdicas 229 devem efectuar-se numa nica direco. Por isso que os autores levantam reticncias considerao do princpio in dbio pro libertate como princpio de interpretao (cfr. P. SCHNEIDER, In dbio pro libertate, in Hundert Jahre deutsches Rechtsleben, II, 1960, p. 263; MAIHOFER, Bitburger Gesprche, 1976, p. 150). Neste sentido, cfr. HESSE, Grundzge, cit., p. 27; STERN, Staats-recht, p. 123.

6. O princpio da fora normativa da constituio Na soluo dos problemas jurdico-constitucionais deve dar-se prevalncia aos pontos de vista que, tendo em conta os pressupostos da constituio (normativa), contribuem para uma eficcia ptima da lei fundamental. Consequentemente, deve dar-se primazia s solues hermenuticas que, compreendendo a historicidade das estruturas constitucionais, possibilitam a actualizao normativa, garantindo, do mesmo p, a sua eficcia e permanncia.

II O princpio da interpretao das leis em conformidade com a constituio


Este princpio fundamentalmente um princpio de controlo (tem como funo assegurar a constitucionalidade da interpretao) e ganha relevncia autnoma quando a utilizao dos vrios elementos interpretativos no permite a obteno de um sentido inequvoco dentre os vrios significados da norma. Da a sua formulao bsica: no caso de normas polissmicas ou plurisignificativas deve dar-se preferncia interpretao que lhe d um sentido em conformidade com a constituio. Esta formulao comporta vrias dimenses: (1) o princpio da prevalncia da constituio impe que, dentre as vrias possibilidades de interpretao, s deve escolher-se uma interpretao no contrria ao texto e programa da norma ou normas constitucionais; (2) o princpio da conservao de normas afirma que uma norma no deve ser declarada inconstitucional quando, observados os fins da norma, ela pode ser interpretada em conformidade com a constituio; (3) o princpio da excluso da interpretao conforme a constituio mas 'contra legem' impe que o aplicador de uma norma no pode contrariar a letra e o sentido dessa norma atravs de uma interpretao conforme a constituio, mesmo atravs desta interpre-

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taco consiga uma concordncia entre a norma infraconstitucional e as normas constitucionais 16 . Este princpio deve ser compreendido articulando todas as dimenses referidas, de modo que se torne claro: (i) a interpretao conforme a constituio s legtima quando existe um espao de deciso (= espao de interpretao) aberto a vrias propostas interpretativas, umas em conformidade com a constituio e que devem ser preferidas, e outras em desconformidade com ela; (ii) no caso de se chegar a um resultado nterpretativo de uma norma jurdica em inequvoca contradio com a lei constitucional, impe-se a rejeio, por incons-titucionalidade, dessa norma (= competncia de rejeio ou no aplicao de normas inconstitucionais pelos juizes), proibindo-se a sua correco pelos tribunais (= proibio de correco de norma jurdica em contradio inequvoca com a constituio); (iii) a interpretao das leis em conformidade com a constituio deve afastar-se quando, em lugar do resultado querido pelo legislador, se obtm uma regulao nova e distinta, em contradio com o sentido literal ou sentido objectivo claramente recognoscvel da lei ou em manifesta dessinto-nia com os objectivos pretendidos pelo legislador 17.
O princpio da interpretao das leis em conformidade com a constituio e respectivos limites no desconhecido da jurisprudncia constitucional. Cfr., por ex., ACSTC 398/89, DR, I, 14-9; 63/91, DR, II, 3-7; 370/91, DR, II, 2-4, 444/91, DR, II, 2-4; 254/92, DR, I, 31-7.

F | LIMITES DA INTERPRETAO

I Nos limites da interpretao constitucional


1. As mutaes constitucionais O esquema conceituai acabado de esboar permite-nos abordar
16

A elaborao e desenvolvimento destes princpios encontra-se nos autores que se orientam segundo o mtodo hermenutico concretizador (HESSE), a metdica normativo-estruturante (F. MLLER) e a hermenutica da 'praxis' jurdica ou teoria da deciso racionalizada (M. KRIELE). Cfr. HESSE, Grundziige, pp. 26 ss.; F. MLLER, Juristische Methodik, pp. 168 ss.; KRIELE, Theorie der Rechtsgewinnung, pp. 125 ss. Para outras informaes cfr. a 3.a edio deste Curso, pp. 234 ss. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual, II, p. 232. 17 LEIBHOLZ/RINCK/HESSELBERGER, Grundgesetz, Kommentar, 6.a ed., 1989, I p. 11; HESSE, Grundziige, p. 29; PRMM, Verfassung und Methodik, p. 118 ss.

Estruturas metdicas 231

criticamente o problema das transies ou mutaes constitucionais (Verfassungswandlungen). Antecipando alguma coisa do que ser dito a propsito da reviso da constituio, considerar-se- como transio constitucional a reviso informal do compromisso poltico formalmente plasmado na constituio sem alterao do texto constitucional. Em termos incisivos: muda o sentido sem mudar o texto. A alterao constitucional (Verfassungsnderung) consiste na reviso formal do compromisso poltico, acompanhada da alterao do prprio texto constitucional18. O problema que agora se nos pe o de saber se, atravs da interpretao da constituio, podemos chegar aos casos-limite de mutaes constitucionais ou, pelo menos, a mutao constitucional no deve transformar-se em princpio normal da interpretao (K. STERN). J atrs ficou dito que a rigorosa compreenso da estrutura normativo-constitucional nos leva excluso de mutaes constitucionais operadas por via interpretativa. Neste momento, tentarse- precisar melhor o problema da chamada mutao normativa. A rejeio da admissibilidade de mutaes constitucionais por via interpretativa no significa qualquer aval a um entendimento da constituio como um texto esttico e rgido, completamente indiferente s alteraes da realidade constitucional. Pese embora o exagero da formulao, h alguma coisa de exacto na afirmao de LOEWENS-TEIN, quando ele considera que uma constituio no jamais idntica a si prpria, estando constantemente submetida ao pantha rei heraclitiano de todo o ser vivo 19. Todavia, uma coisa admitirem-se alteraes do mbito ou esfera da norma que ainda se podem considerar susceptveis de serem abrangidas pelo programa normativo (Normprogramm), e outra coisa legitimarem-se alteraes constitucionais que se traduzem na existncia de uma realidade constitucional inconstitucional, ou seja, alteraes manifestamente incomportveis pelo programa da norma constitucional20. Uma constituio pode ser flexvel sem deixar de ser
18

Sobre estas noes de transies e alteraes constitucionais cfr. ROGRIO SOARES, Constituio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica; LOE-WENSTEIN, Teoria de Ia Constitucion, cit., p. 164; HESSE, Grundzuge, cit., p. 16, 21 e 30; RICHTER, Bildungsverfassungsrecht, 1973, p. 34; MOLLER , Strukturierende Rechtslehre, p. 363 ss. Por ltimo, cfr. W. HFFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, Berlin, 1987, p. 186. 19 Cfr. LOEWENSTEIN, Teoria de Ia Constitucion, cit., p. 164. 20 Convertendo este princpio no seu contrrio, exacerbando as relaes de tenso entre direito constitucional e a realidade constitucional cfr. LUCAS PIRES, A Teoria

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firme. A necessidade de uma permanente adequao dialctica entre o programa normativo e a esfera normativa justificar a aceitao de transies constitucionais que, embora traduzindo a mudana de sentido de algumas normas provocado pelo impacto da evoluo da realidade constitucional, no contrariam os princpios estruturais (polticos e jurdicos) da constituio. O reconhecimento destas mutaes constitucionais silenciosas ('stillen Verfassungswandlungen') ainda um acto legtimo de interpretao constitucional21. Por outras palavras que colhemos em K. STERN: a mutao constitucional deve considerar-se admissvel quando se reconduz a um problema normativo-endogentico, mas j no quando ela resultado de uma evoluo normativamente exogentica. Problema mais complicado o que se levanta quando existe uma radical mudana de sentido das normas constitucionais (exs.: considerar que, no art. 53., se incluam no conceito de justa causa de despedimento, os despedimentos por motivos econmicos objectivos; admitir que no art. 36.71 esto previstos os casamentos entre pessoas do mesmo sexo). Perspectiva diferente se deve adoptar quanto s tentativas de legitimao de uma interpretao constitucional criadora que, com base na fora normativa dos factos, pretenda constitucionalizar uma alterao constitucional em inequvoca contradio com a constitutio scripta. A recente concepo de constituio como concentrado de princpios, concretizados e desenvolvidos na legislao infraconstitucional, aponta para a necessidade da interpretao da constituio de acordo com as leis, a fim de encontrar um mecanismo constitucional capaz de salvar a constituio em face da presso sobre ela exercida pelas complexas e incessantemente mutveis questes econmico-sociais. Esta leitura da constituio de baixo para cima, justificadora de uma nova compreenso da constituio a partir das leis infraconstitucionais, pode conduzir derrocada interna da constituio por obra do legislador e de outros rgos concretizadores, e
da Constituio de 1976, p. 125 ss; No sentido do texto, cfr., por ltimo, HFFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, cit., p. 189. 21 Prximo desta posio cfr. HESSE, Grundzge, cit., pp. 17 e 30; MAUNZ, Deutsches Staatsrecht, cit., p. 54. Em sentido divergente, considerando as mutaes constitucionais como uma forma legtima de complementao e desenvolvimento do direito constitucional mas no como um acto de interpretao, vide RICHTER, Bildungsverfassungsrecht, cit., pp. 34 ss. Cfr., por ltimo, no sentido do texto, F. MLLER, Strukturierende Rechtslehre, p. 364. Aludindo ideia de direito constitucional como concentrado de direito infraconstitucional, cfr. M. KLOEPFER, Verfassungsausweitung....

I 'Estruturas metdicas 233

formao de uma constituio legal paralela, pretensamente mais prxima dos momentos metajurdicos (sociolgicos e polticos)22. Reconhece-se, porm, que entre uma mutao constitucional obtida por via interpretativa de desenvolvimento do direito constitucional e uma mutao constitucional inconstitucional h, por vezes, diferenas quase imperceptveis, sobretudo quando se tiver em conta o primado do legislador para a evoluo constitucional (B. O. BRYDE: Ver-fassungsentwicklungsprimai) e a impossibilidade de, atravs de qualquer teoria, captar as tenses entre a constituio e a realidade constitucional 23. 2. Interpretao autntica Fora das possibilidades da interpretao constitucional se deve situar a interpretao conhecida na metodologia geral do direito por interpretao autntica. Por interpretao autntica entende-se, geralmente, a interpretao feita pelo rgo da qual emanou um determinado acto normativo (ex.: o sentido de uma lei fixado autenticamente por outra lei; um regulamento com equivocidade de sentidos interpretado por outro regulamento). Para alm da clara dimenso voluntarista inerente ideia de interpretao autntica, no mbito da interpretao da constituio s poder falar-se de interpretao autntica quando uma nova lei constitucional, atravs do processo de reviso constitucionalmente fixado, vier esclarecer o sentido de alguns preceitos contidos no texto constitucional. Uma interpretao autntica da constituio feita pelo legislador ordinrio metodicamente inaceitvel. Por um lado, o legislador no pode pretender fixar o sentido de uma norma constitucional tal como o faz em relao s leis por ele editadas. Neste caso, ele o seu criador, admitindo-se que, se ele pode criar e revogar uma lei, por maioria de razo a poder interpretar. Por isso, o art. 91.71 da Constituio de 1933 consagrava expressamente a competncia da Assembleia
Cfr. HESSE, Grundzuge, ob. loc. cit. Cfr. B. O. BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 452; HFLING, Offene Grundrechtsinterpretation, cit., p. 194; P. KIRCHHOF, Die Identitt der Verfassung in ihren unabnderlichen Inhalten, in ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch, Vol. I, p. 795. Entre ns, realando com veemncia as situaes de impasse entre o direito constitucional e a realidade constitucional, cfr. LUCAS PIRES, A Teoria da Constituio de 1976, p. 30 ss.
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Nacional para fazer leis, interpret-las, suspend-las ou revog-las. Todavia, em relao s normas constitucionais o legislador no est nesta situao privilegiada. Ele um dos destinatrios das normas constitucionais (e, em relao a algumas normas, o destinatrio por excelncia), cumprindo-lhe concretizar a constituio, mas no dono das normas constitucionais para poder, ex voluntate, fixar o sentido dessas normas. Acresce que um lei hipoteticamente inter-pretativa da constituio poderia conter uma interpretao inconstitucional, da decorrendo o perigo, j assinalado, da formao de um concentrado constitucional paralelo, conducente substituio do princpio da constitucionalidade das leis pelo da legalidade da constituio, legalidade essa que poderia at ser inconstitucional24. 3. As normas constitucionais inconstitucionais ('verfassungswi-drige Verfassungsnormen') a) Contradies transcendentes O problema das normas constitucionais inconstitucionais levantado por quem reconhece um direito suprapositivo vinculativo do prprio legislador constituinte. perfeitamente admissvel, sob ponto de vista terico, a existncia de contradies transcendentes, ou seja, contradies entre o direito constitucional positivo e os valores, directrizes ou critrios materialmente informadores da modelao do direito positivo (direito natural, direito justo, ideia de direito). A questo da constitucionalidade da constituio suscita, logicamente tambm o problema de saber quem controla a conformidade da constituio com o direito supraconstitucional. O Tribunal Constitucional Alemo, ao admitir uma ordem de valores vinculativamente modeladora da constituio, considerou-se igualmente competente para medir valorativamente a prpria constituio. O Tribunal Constitucional teria um papel de guia na defesa da ordem de valores constitucionais.
Desta forma dar-se-ia uma resposta material e racionalmente fundada em valores suprapositivos (embora no metajurdicos). Com isso, porm, o Tri24 Rejeitando expressamente a possibilidade de interpretao autntica do legislador ordinrio, cfr. LEIBHOLZ-RINCK, Grundgesetz, Kommentar, 4.a ed., cit., p. 10 e, entre ns, G. CANOTILHO -VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, p. 53.

Estruturas metdicas 235 bunal envolve-se na complexa questo do fundamento da ordem constitucional (o chamado Fundierungsproblem) e arroga-se a uma autoridade discutivel-mente ancorada no apenas na constituio, mas tambm (por julgar isso inerente funo judicial) na prpria ideia de direito. Veja-se a crtica de F. MULLER , Die Einheit der Verfassung, p. 50 ss, 128 ss, a esta doutrina das normas constitucionais inconstitucionais.

b) Contradies positivas Diversa da hiptese acabada de configurar, a contradio positiva entre uma norma constitucional escrita e outra norma constitucional tambm escrita. Nestes casos, a existncia de normas constitucionais inconstitucionais continua a ser possvel, desde que se conceba (o que neste curso se rejeita) uma relao de hierarquia entre as prprias normas constitucionais. Dito por outras palavras: a inconstitucionalidade de uma norma constitucional resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente inferior (rangniedere Norm) e estar em contradio com outra norma da constituio julgada hierarquicamente superior (ranghere Norm). A contradio positiva poder resultar tambm da contradio entre uma norma constitucional escrita e um princpio no escrito. A este respeito, o Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) da Alemanha, fixou a doutrina de que uma norma constitucional pode ser nula se ofender de um modo insuportvel os postulados fundamentais da justia subjacentes s 'decises' (Grundentscheidungen) fundamentais da constituio 2S. Deve tambm observar-se que, de acordo com os ensinamentos atrs explanados a propsito da optimizao dos princpios (cfr. supra Parte II, Cap. 2., II e III), o problema das normas constitucionais inconstitucionais pode reconduzir-se, antes, a um conflito de princpios/valores susceptveis de solues, prima jade, harmonizatrias. A probabilidade da existncia de uma norma constitucional originariamente inconstitucional bastante restrita em estados de direito democrtico-constitucionais. Por isso que a figura das normas constitucionais inconstitucionais, embora nos reconduza ao problema fulcral da validade material do direito, no tem conduzido a solues prticas dignas do registo 26. Isso mesmo confirmado pela jurispru25 26

Cfr. MAUNZ, Deutsches Staatsrecht, cit., pg. 260; LEIBHOLZ-RINCK, Grundgesetz, Kommentar, cit., p. 12. Isto mesmo reconheceu o prprio Bundesverfassungsgericht. Cfr. LEIHHOLZ--RINCK, Grundgesetz, cit., pg. 13. Entre vs, vide a tentativa de dar operatividade

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dncia constitucional portuguesa. O problema das normas constitucionais inconstitucionais foi posto no Ac. 480/89, onde se contestou a legitimidade da norma constitucional proibitiva do lock-out (art. 57.73). O Tribunal Constitucional afastou o cabimento da questo mas no tomou posio quanto ao problema de fundo. 4. A interpretao da constituio conforme as leis ('gesetzeskon-form Verfassungsinterpretation') Como a prpria expresso indica, estamos a encarar a hiptese da interpretao da constituio em conformidade com as leis e no a das leis em conformidade com a constituio. A expresso deve-se a LEISNER e com ela insinua-se que o problema da concretizao da constituio poderia ser auxiliado pelo recurso a leis ordinrias. Nestas leis encontraramos, algumas vezes, sugestes para a interpretao das frmulas condensadas e indeterminadas, utilizadas nos textos constitucionais. A utilidade da interpretao constitucional conforme as leis seria particularmente visvel quando se tratasse de leis mais ou menos antigas, cujos princpios orientadores lograram posteriormente dignidade constitucional. A interpretao da constituio de acordo com as leis no aponta apenas para o passado. Ela pretende tambm abarcar as hipteses de alteraes do sentido da constituio, mais ou menos plasmadas nas leis ordinrias. Estas leis, que comearam por ser actuaes ou concretizaes das normas constitucionais, acabariam, em virtude da sua mais imediata ligao com a realidade e com os problemas concretos, por se transformar em indicativos das alteraes de sentido e em operadores de concretizao das normas constitucionais cujo sentido se alterou. Do direito infraconstitucional partir-se-ia para a concretizao da Constituio. A interpretao da constituio conforme as leis tem merecido srias reticncias doutrina. Comea por partir da ideia de uma
prtica a normas constitucionais inconstitucionais em AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, Vol. I, p. 299, e CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, cit., pp. 7 ss. Cfr., porm, a refutao em JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, cit., pp. 203 ss, e Manual, Vol. II, pp. 538 ss, em termos que, na sua globalidade, julgamos pertinentes e correctos. Na fundamentao das posies que a questo se poderia pr num plano diferente do escolhido por este autor. Entre ns cfr. por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, Valor Jurdico do Acto Inconstitucional, p. 128 ss; CARDOSO DA COSTA, A hierarquia das normas,..., p. 20.

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constituio entendida no s como espao normativo aberto mas tambm como campo neutro, onde o legislador iria introduzindo subtilmente alteraes. Em segundo lugar, no a mesma coisa considerar como parmetro as normas hierarquicamente superiores da constituio ou as leis infraconstitucionais. Em terceiro lugar, no deve afastar-se o perigo de a interpretao da constituio de acordo com as leis ser uma interpretao inconstitucional, quer porque o sentido das leis passadas ganhou um significado completamente diferente na constituio, quer porque as leis novas podem elas prprias ter introduzido alteraes de sentido inconstitucionais. Teramos, assim, a legalidade da constituio a sobrepor-se constitu-cionalidade da lei. II A complementao da lei constitucional 1. O significado constitucional da integrao Distingue-se tradicionalmente entre interpretao e integrao. A interpretao pressupe a possibilidade de indagao do contedo semntico dos enunciados lingusticos do texto constitucional (mediante a aplicao dos cnones hermenuticos j referidos), com a consequente deduo de que a matria de regulamentao abrangida pelo mbito normativo da norma constitucional interpretada. A integrao existe quando determinadas situaes: (1) que se devem considerar constitucionalmente reguladas, (2) no esto previstas (3) e no podem ser cobertas pela interpretao, mesmo extensiva, de preceitos constitucionais (considerados na sua letra e no seu ratid). Interpretao e integrao consideram-se hoje como dois momentos conexos da captao ou obteno do direito, isto , no se trata de dois procedimentos qualitativamente diferentes, mas apenas de etapas graduais de obteno do direito constitucional. A relativi-zao das diferenas entre processo interpretativo e processo integra-tivo particularmente frisante quando se trata de estabelecer os limites entre uma interpretao extensiva e uma integrao analgica. Reala-se tambm que nos princpios da analogia existe sempre uma certa ambivalncia funcional, pois, por um lado, so princpios de interpretao da lei e, por outro, so meios de preenchimento de sentido da mesma lei. Com efeito, em face do carcter incompleto, fragmentrio e aberto do direito constitucional, o intrprete colocado perante uma dupla tarefa: (1) em primeiro lugar, fixar o mbito e

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o contedo de regulamentao da norma (ou normas) a aplicar (determinao do mbito normativo); (2) em segundo lugar, se a situao de facto, carecedora de deciso (legislativa, governamental ou juris-prudencial), no se encontrar regulada no complexo normativo-cons-titucional, ele deve complementar a lei constitucional preenchendo ou colmatando as suas lacunas. Uma lacuna normativo-constitucional s existe quando se verifica uma incompletude contrria ao plano de ordenao constitucional. Dito por outras palavras: a lacuna constitucional autnoma surge quando se constata a ausncia, no complexo normativo-constitucional, de uma disciplina jurdica, mas esta pode deduzir-se a partir do plano regulativo da constituio e da teleologia da regulamentao constitucional. A anterior noo de lacuna constitucional autnoma permite--nos diferenci-la: (1) das chamadas lacunas constitucionais hete-rnomas, que resultam do no cumprimento das ordens de legislar e das imposies constitucionais concretamente estabelecidas na constituio; (2) das integraes correctivas, fundamentadas na ideia de a regulamentao constitucional ser, sob o ponto de vista poltico, incompleta, errada ou carecida de melhoramento. Ambas as hipteses caem no domnio da patologia constitucional: (i) as lacunas heter-nomas so inconstitucionais, porque significam a violao de imposies constitucionais constantes da constituio; (ii) as integraes correctivas representam a usurpao inconstitucional do poder constituinte pelos concretizadores das normas constitucionais. Antes de se proceder complementao integrativa da lei constitucional necessrio verificar se existe, na realidade, uma lacuna de regulamentao, e no espaos jurdicos livres (rechtsfreie Rume) ou abertura (reenvio, remisso) para regulamentaes infraconstitucionais. que, como se disse, a lacuna pressupe necessariamente uma incompletude contrria ao plano regulativo constitucional, mas pode dar-se o caso de ser a prpria constituio a deixar intencionalmente por regular certos domnios da realidade social ou a remeter a sua disciplina normativa para o legislador (liberdade de conformao legislativa). Verifica-se aqui, com mais intensidade de que noutros domnios jurdicos, a ideia de abertura e incompletude normativa intencional, para permitir a luta poltica, a liberdade de conformao do legislador, a adaptao da disciplina normativa evoluo da vida (realidade) constitucional (cfr. supra, Cap. 4, B, 3). Dir-se- que aqui a incompletude conforme o plano regulativo-constitucional enquanto nas lacunas ela contra o mesmo plano.

fEstruturas metdica^_______________________ __

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\2. Os mtodos da complementao constitucional As lacunas que aqui so consideradas designam-se por lacunas de regulamentao (Regelegunslcken, na terminologia alem) e abrangem dois grupos distintos: (1) lacunas ao nvel das normas (Normenliicken), quando um determinado preceito constitucional incompleto, tornando-se necessria a sua complementao a fim de poder ser aplicado; (2) lacunas de regulamentao (Regelungs-liicken), quando no se trata da incompletude da norma mas de uma determinada regulamentao em conjunto. O mtodo mais frequente para a integrao das lacunas de regulamentao abertas a analogia (= argumentum a smile). A complementao das lacunas atravs da analogia traduz-se na transferncia de uma regulamentao de certas situaes para outros casos merecedores de igualdade de tratamento jurdico e que apresentam uma coincidncia axiolgica significativa.

PARTE III

O PROCESSO DE ESTRUTURAO DO CONSTITUCIONALISMO PORTUGUS

CAPITULO 1

HISTRIA CONSTITUCIONAL E HISTRIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL


Sumario
1. A produo do direito constitucional 2. Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional 3. A histria do direito constitucional como histria e no como direito 4. Histria do constitucionalismo 5. Forma constitucional e verdade jurdica 6. Tipologia das estruturas poltico-constitucionais conflituantes

indicaes bibliogrficas
1 HESPANHA, A. M. A histria do direito na histria social, Lisboa, 1978. Histria das Instituies, Coimbra, 1982, pp 11 ss. BOLDT, H. Einfiihrung in die Verfassungsgeschichte, Diisseldorf, 1986. 2 CHEVALIER, J. Histoire des Institutions e des Regimes Politiques de Ia France de 1789 a nosjours, 5." ed., Paris, 1977. HESPANHA, A. Nova Histria e Histria do Direito, in Vrtice, 470/72 (1986), p. 17 ss. PRELOT, M./BOULOUIS, J. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 7." ed., Paris, 1978. 3e4 SCHOLZ, J. M. Historische Rechtshistorie, in J. M. SCHOLZ, (org.) Vorstudien zur Rechsthistorik, 1977, p. 1 ss. 5 FOUCAULT, M. La verdade y Ias formas jurdicas, Barcelona, 1980. *> CUADRADO, M. M. (org.) La Constitucion de 1978 en Ia Historia dei Constitucionalismo Espahol, Madrid, 1982. BARTOLOM CLAVERO, Manual de historia constitucional de Espana, Madrid, 1989. FERNANDEZ SEGADO, F. Las Constituciones histricas espanolas, Madrid, 4* ed., 1986. TORRES DEL MORAL, A. Constitucionalismo histrico espahol, 3' ed., Madrid, 1990. TOMAS VILLAROYA, J. Breve historia del constitucionalismo espahol, 3a ed., Madrid, 1983. SOLE TURA/E. AJA, Constituciones y perodos constiiuyentes en Espana (1808-1936), Madrid, 14 ed., 1988.

1. A produo do direito constitucional A histria do constitucionalismo portugus est por fazer. Alm de no existirem histrias globais sobre mais de um sculo e meio de Estado constitucional, bem como monografias e estudos parciais suficientemente iluminantes da histria social portuguesa respeitantes ao mesmo perodo, as tentativas, at agora empreendidas, da histria constitucional portuguesa, so tambm insuficientes: (1) ou so propostas metodologicamente ultrapassadas assentes numa concepo positivista de histria do direito (histria das fontes ou histria da dogmtica jurdica); (2) ou dissolvem uma histria regional, como deve ser a histria constitucional, numa histria integral. O direito constitucional, como direito conformador do poltico, necessariamente o direito de uma realidade social, historicamente determinada. A indissociabilidade do poltico e do jurdico aponta para a indeclinvel compreenso do direito poltico no mbito de uma histria constitucional, concebida no apenas como uma histria das constituies escritas, mas tambm como histria da constituio e da administrao e, consequentemente, como histria social. Nesta perspectiva, a histria do direito constitucional no apenas nem fundamentalmente a histria do texto; tambm, e, sobretudo, a histria do contexto (o conjunto de prticas constitucionais e de estratgias), o que o coloca no cerne da prpria produo histrica e social1. Isto no significa, porm, como vai ver-se, a aceitabilidade de uma "histria constitucional" com base na "constituio social" (Sozialverfassung). 2. Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional A proposta anteriormente formulada deve reconhecer-se corre srios riscos de indeterminao quanto ao objecto: se a histria
Sobre os vrios problemas metodolgicos sugeridos no texto cfr. A. M. HESPANHA, A histria do direito na histria social, Lisboa, 1978, p. 9 ss; Histria das Instituies, Coimbra, 1982, p. 11 ss. Em sentido diferente, cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, I, p. 27. Num sentido prximo do texto, considerando que a "constituio" no sentido da histria constitucional no a constituio em sentido jurdico mas a "ordem poltica", a "estrutura poltica" cfr., HANS BOLDT, Einfuhrung in die Verfassungsgeschichte, Diisseldorf, 1984, p. 18.
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246 Direito Constitucional

constitucional histria social, quais os critrios, quais os espaos e quais os limites que possibilitam a construo de uma histria regional, com objecto especfico, diferente da histria poltica global? Se a histria constitucional no se reduz ao direito (e muito menos s fontes escritas e dogmtica) como manter, porm, a relativa autonomia do jurdico relativamente s outras instncias (sobre tudo ideolgico-politicas)? Esta dificuldade conduziu a cincia jurdica francesa a distinguir entre Histoire Constitutionelle, desenvolvida a partir das constituies jurdicas escritas, e Histoire des Institutions, construda em torno das constituies-instituies (rgos de produo legislativa, agentes de concretizao jurdica, escolas, etc.) 2. Estas consideraes justificam as posies teorticas de alguns autores para quem a histria constitucional continuar a ser uma "histria da estrutura poltica", uma "histria parcial", embora com numerosas conexes com o conjunto dos outros factores histricos. Tambm aqui a mxima de que o "todo o verdadeiro", merecer reticncias. 3. A histria do direito constitucional como histria e no como direito No obstante se continuar a falar hoje de Histria do Direito Constitucional, de Histria do Direito Pblico, de Histria do Direito Privado, existe uma significativa convergncia entre os historiadores na oposio a esquemas redutivos da histria constitucional (Verfassungsgeschichte) a uma simples histria do direito (Rechts-geschichte). A eles se deve a demonstrao da unilateralidade caracte-rizadora da ideologia da separao (Trennungsdenken, denunciado
Cfr., por todos, R. MOUSNIER, Les Institutions de Ia France sous Ia Monar-chieAbsolue, 1598 1778, Vol. 1, Paris, 1974; J. CHEVALIER , Histoire des Institutions et des Regimes Politiques de Ia France de 1789 a nos jours, 5.a ed., Paris, 1977. A histria contida nos vrios manuais franceses de direito constitucional fundamentalmente uma Histoire Constitutionnelle, mas com sugestivas e enriquecedoras informaes sobre o funcionamento das instituies e sobre os princpios polticos constitutivos. Cfr., entre os mais recentes manuais franceses: M. PRELOT/J. BOULOUIS, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris, 7.a ed., 1978; YVES GUCHET, lments de Droit Constitutionnel, Paris, 1981; CLAUDE LECLERCQ, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 3.a ed., Paris; 1981; PIERRE PACTET, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 4.a ed., Paris, 1978. Cfr. por ltimo, BOLDT, Einfuhrung, p. 22.
2

Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional 247

por G. BRUNNER), conducente a uma dicotomia radical entre histria do direito e determinantes poltico-sociais. Em tempos recentes, a sobrevivncia da ideologia da separao procurou ancorar-se no programa hermenutico-metodolgico 3. Nesta perspectiva, a histria constitucional reconduzir-se-ia interpretao e aplicao do texto constitucional, ou seja, a uma histria dogmtica das constituies. Se a considerao dos textos constitucionais (rectius do direito constitucional) representa, no presente curso, um ponto de partida para uma Histoire Constitutionelle, nem por isso a histria constitucional se reconduz a descries histricas e positivsticas das fontes e da dogmtica constitucional4. 4. Histria do Constitucionalismo Os apontamentos subsequentes sobre o constitucionalismo portugus assentam ainda, basicamente, no estudo diacrnico das constituies escritas portuguesas (histria do direito constitucional). Todavia, e como se acaba de ver, torna-se cada vez mais patente a insuficincia desta perspectiva. Da a apresentao de um captulo (Cap. 11) com uma viso sincrnica de princpios e problemas estruturais do constitucionalismo, bem como a insero de algumas indicaes sobre certas prticas polticas (partidos, ideologias) e prticas jurdicas (codificao administrativa, leis de imprensa, leis eleitorais). 5. Forma constitucional e verdade jurdica Impe-se, assim, a combinao de uma leitura institucional das questes estruturais do constitucionalismo portugus com uma leitura constitucional, assente na anlise dos textos constitucionais que se foram sucedendo na nossa histria constitucional. Isto por duas razes: (1) a verdade poltico-constitucional , a maior parte das vezes, uma histria externa aos documentos constitucionais (exs.:
Cfr., precisamente, F. WIEACKER, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, trad. port. de A. M. HESPANHA, Histria do Direito Privado Moderno, Lisboa, 1980. 4 Cfr. GRIMM, Rechtswissenschaft und Geschichte, in D. GRIMM, (org.), Rechtswissenschaft und Nachbarwissenschaften, Vol. 11, Miinchen, 1976, pp. 9 ss; J. M. SCHOLZ, Historische Rechtshistorie, in J. M. SCHOLZ (org.), Vorstudien zur Rechtshistorik, 1977, pp. 1 ss.
3

248

Direito Constitucional

interferncia de potncias estrangeiras, jogo diplomtico); (2) um conceito operativo de constituio, no plano historiogrfico, deve aproximar-se da forma estrutural poltico-social de uma poca, o que aponta para uma noo de constituio mais ampla do que a de simples documento escrito.
A primeira razo est relacionada com uma das orientaes fundamentais da historiografia moderna e tem presentes as incisivas consideraes de FOUCAULT sobre o discurso histrico como um conjunto de estratgias que formam parte das prticas sociais. Cfr. FOUCAULT, La verdad y Ias formas jurdicas, Barcelona, 1980, p. 16. No plano da histria do direito, a orientao referenciada pode ver-se em A. M. HESPANHA, O projecto institucional de Constituio de Francisco Manuel Trigoso de Arago Morato (1823), in O Liberalismo na Pennsula Ibrica na primeira metade do sculo XIX, Vol. 1, Lisboa, 1982, pp. 63 ss: uma das ideias ocorrentes na nova historiografia, sobretudo na historiografia das ideias, a de que a histria no deve ser uma parfrase, mas uma descodificao... Mais do que o sentido manifesto dos textos (dos factos) interessa o sentido implcito que esses textos (esses factos) cobram quando relacionados com outros textos (outros factos) por vezes aparentemente muito distantes em funo de um certo esquema explicativo. A aplicao deste mtodo ver-se- no importante artigo de JohannesMichael SCHOLZ, La constitution de Ia justice commerciale capitaliste en Espagne et au Portugal, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, cit., Vol. 2, pp. 65 ss. O segundo argumento a necessidade de um conceito de constituio mais amplo do que o de documento escrito est, de certo modo, conexio-nado com estas consideraes, e serve para acentuar que, tambm no plano histrico-constitucional, se deve perspectivar a vida poltico-social, estabelecendo a conexo entre o quadro institucional e a estrutura normativa. Cfr., precisamente, E. W. BOCKENFRDE, (org.), Moderne deutsche Verfassungs-geschichte, Kln, 1972, p. 11, que se refere constituio como politisch-soziale Bauform einer Zeit.

6. Tipologia das estruturas poltico-constitucionais conflituantes A histria das constituies a historia apaixonada dos homens (BAUMLIN). a histria de conflitos, de equilbrios, de sincro-nias e diacronias, de tentativas de transformao ou modernizao e respostas ou reaces de restaurao, conservao ou adaptao. A nvel poltico-constitucional, as estruturas em conflito so as seguintes: 1 Antigo Regime 2 Liberalismo burgus 3 Democracia liberal 4 Conservadorismo corporativo 5 Democracia social

Histria Constitucional e Histria do Direito Constitucional

249

As estruturas poltico-constitucionais reflectem, de algum modo, os ciclos de transformao e de reaco, de radicalizaes revolucionrias, de equilbrios instveis, de compromisso e de ruptura (guerra civil) 5. Alguns autores falam a este respeito de uma dialctica entre "decadncia" e "regenerao" que marcaria os ritmos histrico--polticos6.
5 6

Cfr. M. CUADRADO, La Constitucin de 1978 en Ia Historia dei Constitucionalismo Espaiiol, pp. 7 ss. Cfr. entre ns, JOEL SERRO, "Decadncia", in Dicionrio de Histria de Portugal, Vol. I, Lisboa, 1971, p. 78488; M. CNDIDA PROENA, A Primeira Regenerao. O Conceito e a Experincia Nacional, Lisboa, 1990; FERNANDO CATROGA, A Militncia Laica e a Descristiniazao da Morte em Portugal, (1865-1911), Vol. 2, P- 658 ss.

CAPITULO 2

PROBLEMAS FUNDAMENTAIS NA HISTRIA/ MEMRIA DO CONSTITUCIONALISMO


Sumrio
1. Constitucionalismo e racionalismo 2. Constitucionalismo e liberalismo 3. Constitucionalismo e individualismo 4. Constitucionalismo, soberania e legitimidade 5. Constitucionalismo e representao poltica 6. Constitucionalismo e diviso de poderes 7. Constitucionalismo e parlamentarismo 8. Constitucionalismo e direito eleitoral 9. Constitucionalismo e inveno do territrio 10. Constitucionalismo e partidarismo

indicaes bibliogrficas
HUBER, E. R. Deutsche Verfassungsgeschichte, Vol. IV, Stuttgart, 1963. MATTEUCCI, Organizazione delpotere e liberta, Torino, 1976. SCHMIDT-ASSMAN, E. Der Verfassungsbegriff in der deutschen Staatslehre der Aufklmng und der Historismus, Berlin, 1967. VERDELHO, T. As Palavras e as Ideias na Revoluo Liberal de 1820, Coimbra, 1981.

252 Direito Constitucional

1. Constitucionalismo e racionalismo No Captulo 3. da Parte 1, dedicado anlise dos vrios conceitos de constituio, referimonos ao conceito de constituio da poca moderna no sentido de ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito. Nesta definio avulta, desde logo, a ideia de constituio como um produto da razo. E, na verdade, o racionalismo iluminista, assumindo a razo como o movens, a alavanca de uma ordem poltica abstractamente arquitectvel e realizvel, aliceraria, no plano da teoria do Estado, a ideia de uma lei, estatuto ou constituio, criadora e orde-nadora de uma comunidade poltica *. A dimenso abstractizante explicar a crena dos polticos e doutrinadores liberais no s na validade geral e universal das suas construes constitucionais, mas tambm no dogma da fora confor-madora absoluta das normas abstractas e gerais. Da a teoria da lei geral e abstracta, produto da razo, manifestao da vontade geral, inquebrantavelmente vinculativa de todos os cidados e aplicvel a todas as situaes por ela contempladas. O racionalismo abstracto, conjugado com a dimenso experimentalista, considera os esquemas constitucionais realizveis, postulando, como no podia deixar de ser, a necessidade de concretizao das construes racionais. A ratio transforma-se em experincia e tem fora para plasmar, na realidade poltica, os esquemas constitucionais mentalmente elaborados. Instrumento indispensvel desta transformao da razo em experincia, em actividade concretizadora, era a linguagem escrita. O documento escrito o receptor-codificador dos esquemas racionais, a expresso formal indispensvel do fenmeno de racionalizao da ordem poltica. A crena na fora criadora e conformadora da razo explica tambm a ruptura que, nos primrdios do constitucionalismo, os chamados revolucionrios ou patriotas reclamavam em relao s antigas leis fundamentais do reino 2, A criao racional de uma consCfr., principalmente, sobre o constitucionalismo, E. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff in der deutschen Staatslehre der Aufklrung und der Historismus, Berlin, 1967, pp. 53 ss; N. MATTEUCCI, Organizazione delpotere e liberta, Torino, 1976. 2 Cfr. JACQUES GODECHOT, Les Constitutions de France depuis 1789, Paris, 1970, p. 6.
1

problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo

253

tituio , por si mesma, uma deduo a-histrica; no tem que ter qualquer ligao histrica com as leis do anterior regime e nem sempre concilivel com as correces da lei positiva, sugeridas pelas doutrinas jusnaturalistas. claro que o racionalismo abstracto e experimental influenciou os nossos-teorizadores liberais. BORGES CARNEIRO havia de apelar para a razo a fim de fazer uma constituio que dure at consumao dos sculos 3. Todavia, questionvel se as teses do nosso constitucionalismo vintista se inserem na corrente do racionalismo abstracto ou se, no deixando de aderir aos postulados liberais, vo entrecruzar-se com a vertente histrica, oposta a uma ruptura completa com o passado histrico. Do Manifesto aos Portugueses da Junta Provisional do Governo Supremo do Reino, de 24 de Agosto de 1820, e da Proclamao aos habitantes de Lisboa, parece poder deduzir-se que o movimento liberal se justificava para reavivar as instituies do passado que garantiam as franquias e liberdades e que foram amesquinhadas pelo poder absoluto 4.
Impe-se aqui, como em muitos outros domnios da historiografia portuguesa: (1) uma (releitura (duplex interpretatio); (2) um repensan das estruturas de tenso entre continuidades institucionais e rupturas revolucionrias. Por um lado, h que averiguar em que que rigorosamente consistiu o discurso reformista ou politicohistrico, interessado numa compatibilidade de reformas institucionais com as estruturas histricas. Assim, por ex., , por vezes, difcil distinguir, no xadrez do vintismo, entre realismo moderado e gradualismo liberal. Rigorosamente, a tradio s para o reformismo tradicionalista tinha valor heurstico (conhecer as instituies tradicionais para conformar projectos polticos contemporneos). Em termos gerais, os modelos constitucionais em conflito nas Cortes Gerais, Extraordinrias e Constituintes de 1821 (de Janeiro de 1821 a 23 de Setembro de 1822) eram os seguintes: (1) os absolutistas, partidrios da restaurao pura e simples do antigo regime (tambm chamados realistas); (2) os tradicionalistas reformistas, defensores de um reformismo (ainda iluminista?) conducente a limita3 Cfr. ZILIA DE CASTRO, Manuel Borges Carneiro e a Teoria do Estado Liberal, Coimbra, 1976, p. 13; idem, "Constitucionalismo vintista. Antecedentes e pressupostos", in Cultura-Histria e Filosofia, V (1986), p. 597 ss; ANA M. FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa, 1988, p. 74. 4 Os textos referidos podem ver-se em A Revoluo de 1820, recolha, prefcio e notas de JOS TENGARRINHA, Lisboa, 1974, p. 41. A questo que afloramos no texto discurso poltico histrico ou filosfico na teorizao liberal estudada por A. SILVA PEREIRA, O tradicionalismo vintista e o Astro da Lusitnia, Coimbra, 1976, sobretudo, p. 4 ss. Cfr. tambm ZLIA M. O. DE CASTRO, A Sociedade e a Soberania, Doutrina de um Vintista, sep. da Revista Histria das Ideias, 1979, p. 6 ss; Manuel Borges Carneiro e o Vintismo, Lisboa, 1990, Vol. 2, p. 476 ss.

254 Direito Constitucional es ao poder absoluto, mas sem carcter revolucionrio e de acordo com as caractersticas histricas do pas; (3) os liberais, o grupo mais influente no perodo revolucionrio, e que comportava dois subgrupos: o dos radicais, ideologicamente liberais e adeptos da traduo imediata na prtica do credo revolucionrio, e os gradualistas, tambm defensores de uma ordem nova de tipo liberal, mas a realizar de uma forma gradual. Os tradicionalistas reformistas ou realistas moderados adoptavam como modelo ou o sistema moderado da monarquia inglesa ou o cartismo da restaurao francesa (representantes: Francisco Manuel Trigoso, Antnio Camelo Fortes Pina, Baslio Alberto Sousa Pinto). Os radicais (Manuel Borges Carneiro, Joo Maria Soares de Castelo Branco) e os gradualistas (Manuel Fernandes Toms) iro votar juntos (com algumas variaes) importantes deliberaes nas Cortes: o unicameralismo, a relativizao do veto real, a liberdade de imprensa, a religio do Estado, a censura prvia em assuntos tocantes moral, ao dogma e reforma congregacionista. Cfr. sobre isto, FERNANDO PITEIRA SANTOS, Geografia e Economia na Revoluo de 1820, pp. 97 5; J. SEBASTIO DA SILVA/GRAA SILVA DIAS, OS primrdios da maonaria em Portugal, Vol. 1/2, pp. 729 55; A. SILVA PEREIRA, O tradicionalismo vintista e o Astro da Lusitnia, Coimbra, 1976, e Estado de Direito e tradicionalismo liberal, Coimbra, 1979; I. NOBRE VARGUES, Vintismo e Radicalismo liberal, m Revista de Histria das Ideias, Vol. III, 1981, pp 177 ss.

2. Constitucionalismo e liberalismo O termo liberalismo engloba o liberalismo poltico, ao qual esto associadas as doutrinas dos direitos humanos e da diviso dos poderes, e o liberalismo econmico, centrado sobre uma economia de mercado livre (capitalista). Se a sociedade burguesa fornecia o substrato sociolgico ao Estado constitucional, este, por sua vez, criava condies polticas favorveis ao desenvolvimento do liberalismo econmico. A economia capitalista necessita de segurana jurdica e a segurana jurdica no estava garantida no Estado Absoluto, dadas as frequentes intervenes do prncipe na esfera jurdicopatrimonial dos sbditos e o direito discricionrio do mesmo prncipe quanto alterao e revogao das leis. Ora, toda a construo constitucional liberal tem em vista a certeza do direito. O lao que liga ou vincula s leis gerais as funes estaduais protege o sistema da liberdade codificada do direito privado burgus e a economia do mercado5.
5

Cfr. HABERMAS, Strukturwandel der ffentlichkeit, 4.a ed., Berlin, p. 92; M. KRIELE, Einfiihrung in die Staatslehre, Hamburg, 1975, p. 194.

Problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 255

O estado constitucional permitia, em segundo lugar, a ascenso poltica da burguesia atravs da influncia parlamentar 6. Todas as clssicas funes do Parlamento legislao, fiscalizao do governo, aprovao dos impostos se inseriam no complexo global dos postulados do liberalismo poltico, mas com evidentes incidncias na constituio econmica. Nesta perspectiva se explica que as intervenes estaduais no autorizadas por lei fossem censurveis, no porque lhes faltasse eventualmente uma dimenso intrnseca de justia, mas porque afectavam a calculabilidade do desenvolvimento econmico e do lucro segundo expectativas calculveis. E tambm se compreende que as leis sejam iguais e vinculativas para todos: as leis do Estado, tal como as leis do mercado, so objectivas, dirigindo-se a todos e no podendo ser manipuladas por qualquer indivduo em particular. Em terceiro lugar, embora as constituies liberais no condensassem um cdigo das liberdades econmicas, o pensamento liberal considerou como princpio fundamental da constituio econmica (implcita nos textos constitucionais liberais) o princpio de que, na dvida, se devia optar pelo mnimo de restries aos direitos fundamentais economicamente relevantes (propriedade, liberdade de profisso, indstria, comrcio) 7. Em quarto lugar, ao fazer coincidir a regra do acesso dos particulares s funes polticas com o esquema censitrio, o constitucionalismo ratificava, sob a forma jurdica, um status conquistado economicamente 8. 3. Constitucionalismo, individualismo e direitos do homem As constituies liberais costumam ser consideradas como cdigos individualistas exaltantes dos direitos fundamentais do homem. A noo de indivduo, elevado posio de sujeito unificador de uma nova sociedade, manifesta-se fundamentalmente de duas maneiras: (1) a primeira acentua o desenvolvimento do sujeito moral e intelectual livre; (2) a segunda parte do desenvolvimento do sujeito econmico livre no meio da livre concorrncia.
6 7

Cfr. KRIELE, Einfuhrung, cit., p. 19. Cfr. VITAL MOREIRA, A ordem jurdica do capitalismo, cit., pp. 81 ss. 8 Cfr. HABERMAS, Strukturwandel, cit., p. 93.

256 Direito Constitucional

A considerao do indivduo como sujeito da autonomia individual, moral e intelectual (essncia da filosofia das luzes), justificar a exigncia revolucionria da constatao ou declarao dos direitos do homem, existentes a priori. O sentido destas declaraes no se reconduzia reafirmao de uma teoria da tolerncia, ou seja, de apelos morais dirigidos ao soberano, tendentes a obter garantias para os sbditos. A tolerncia ficava sempre no domnio reservado do soberano e, consequentemente, na sua completa disponibilidade. As declaraes dos direitos vo mais longe: os direitos fundamentais constituem uma esfera prpria e autnoma dos cidados, ficam fora do alcance dos ataques legtimos do poder e contra o poder podiam ser defendidos. A segunda perspectiva do individualismo, directamente mergulhada nas doutrinas utilitaristas, conduz-nos ao individualismo possessivo ou proprietarista 9: o indivduo essencialmente o proprietrio da sua prpria pessoa, das suas capacidades e dos seus bens, e da que a capacidade poltica seja considerada como uma inveno humana para proteco da propriedade do indivduo sobre a sua pessoa e os seus bens. Consequentemente, para a manuteno das relaes de troca, devidamente ordenadas entre indivduos, estes eram considerados como proprietrios de si mesmos. Trata-se, no fundo, do individualismo ideolgico do liberalismo econmico. A ideologia do constitucionalismo portugus no se afastou destes parmetros individualistas. Diferentemente, porm, das primeiras constituies francesas, que separaram a declarao dos direitos da constituio organizatria do Estado, a Constituio de 1822, semelhana do que acontecia com a Constituio dos Estados Unidos, consagra o seu primeiro ttulo aos direitos e deveres individuais dos portugueses. E logo no art. 1. se detecta com clareza o iderio do constitucionalismo liberal: a constituio poltica tem por objecto manter a liberdade, segurana e propriedade de todos os portugueses. Resta saber se a declarao destes direitos se aproximava, tambm, mais do figurino americano os direitos do homem so autnticos direitos positivos juridicamente garantidos ou se, no obstante a sua incluso no texto constitucional, os direitos do homem eram mais declaraes filosficas que jurdicas. Julgamos que, pese embora o tom retrico da redaco de alguns artigos (ex.: art. 19., onde se declara que todo o portugus deve ser justo, sendo os seus principais
9

Cfr. C. B. MACPHERSON, La Teoria Poltica dei Individualismo Posesivo, Barcelona, 1970, p. 22 ss.

Problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 257

deveres venerar a religio, amar a ptria, defend-la com armas, etc), a ideia subjacente afirmao dos direitos e deveres individuais foi a de converter os direitos do homem (situados no plano do direito natural) em direitos fundamentais, institucionalizados juridicamente e constituindo direito objectivamente vigente 10. 4. Constitucionalismo, soberania, legitimidade e legitimao O movimento constitucional desencadeou, no plano doutrinrio e poltico, uma acesa discusso quanto a dois problemas fundamentais, intimamente relacionados: o problema da soberania e o problema da legitimidade e da legitimao (cfr. supra, Parte I, Cap. 4/B). Trata-se de saber, por um lado, quem detm e exerce o poder soberano; trata-se, por outro lado, de obter a justificao da titularidade e exerccio desse poder. A soberania deve ter um ttulo de legitimao e ser exercida em termos materialmente legtimos {legitimidade); a legitimidade e a legitimao fundamentam a soberania. Podemos dizer, de certo modo, que a questo da legitimidade legitimao o lado interno da questo da soberania u. Quando os ideais liberais-democrticos conseguiram afirmar-se, o problema da legitimao da soberania dinstica foi logo posto em causa. No valia argumentar com o elemento tradicionalista para dizer que a soberania do rei havia sido legitimada pelo velho bom direito; no era pertinente invocar o carisma de chefe ou de rei numa altura em que ele estava prximo do cadafalso ou se tinha desprestigiado perante a Nao; argumentos racionais a favor da legitimidade dinstica acabavam na exaltao do absolutismo ou identificavam-se com o discurso tradicionalista. Perante isto, os revolucionrios tiveram uma resposta: s a Nao soberana, s os poderes derivados da Nao so legtimos. A teoria da soberania nacional foi assim, acolhida no nosso primeiro texto constitucional (art. 26.): A soberania reside essencialmente em a Nao. No pode ser exercitada seno pelos seus representantes legalmente eleitos. Nenhum indivduo ou corporao exerce autoridade pblica que se no derive da mesma Nao (cfr. supra, Parte I, Cap 4/B)lla.
10 11

Cfr. KRIELE, Einfuhrung, cit., pp. 149 ss.; e infra, Parte IV, Cap. 5. Assim, KRIELE, Einfuhrung, cit., p. 19. Sobre o alcance da soberania nacional cfr. BARTHLEMY-DUEZ, Trait de Droit Constitutionnel Paris, 1933, pp. 49 ss. lla Entre ns cfr., por ltimo, ZLIA DE CASTRO, "Constitucionalismo vintista", cit-, p 34 ss.

258 Direito Constitucional

A Assembleia Constituinte de 1821 distinguiu perfeitamente entre titularidade da soberania (a Nao) e exerccio da soberania (os representantes da Nao) consagrando ao lado do princpio democrtico da legitimao soberania nacional o princpio do sistema representativo. A afirmao da teoria da soberania nacional no documento constitucional portugus de 1822 resolveu tambm o problema do poder real relegando-o para o campo dos poderes derivados da Nao a autoridade do rei provm da Nao, indivisvel e inalienvel.
FERNANDES TOMS, ao intervir nas Cortes Constituintes, precisaria o significado do exerccio da soberania pela Nao, afirmando que se a Nao tem a soberania, a ela pertence escolher a casa que h-de reinar; e quando esta casa lhe no agradar, pode a mesma Nao eleger outra; mas quando ela o no fez e deixa sucessivamente que o trono v passando de um filho outro, etc. h uma eleio tcita por parte da Nao, em cada uma dessas sucesses 12 . Na mesma linha de pensamento escreve BORGES CARNEIRO: autoridade do rei provm da Nao; est decidido que a soberania reside nela... a soberania no vem de Deus, como em algum tempo diriam os dspotas. 13.

5. Constitucionalismo e representao poltica 14 Acabamos de aludir estreita relao existente entre a teoria da soberania nacional e ideia da representao poltica. A representao poltica tem como ponto de partida a teoria da soberania nacional e a soberania nacional conduz ao governo representativo. que a soberania reside indivisivelmente na Nao, no podendo qualquer indivduo ou grupo de indivduos invocar, por direito prprio, o exerccio da soberania nacional. Mas a Nao, a quem era atribuda a origem do poder, s poderia exerc-lo delegando-o nos seus representantes. E como os representantes representavam a Nao, era necessrio abolir qualquer forma de mandato imperativo que vinculasse os representantes a interesses particulares ou a determinado crculo de eleitores. Consagrava-se, deste modo, a teoria de Montesquieu e de Sieys, segundo a qual os representantes, uma vez recebido o mandato do povo, no podiam ser considerados como simples comissrios, caso em que as suas decises ficariam sujeitas a ratificao popular permanente.
Cfr. A Revoluo de 1820, cit., p. 11. Cfr. ZLIA DE CASTRO, A Sociedade e a Soberania, Doutrina de um Vin-tista, cit., pp. 32 ss. 14 Sobre a teoria do governo representativo cfr. a exposio de CARR DE MAL-BERG, Contribution a Ia Thorie Gnrale de 1'tat, Paris, 1922, Vol. II, pp. 199 ss.
12 13

problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 259

O mandato dos representantes era livre, podendo estes, com base nele, tomar livremente decises em nome da Nao que representavam. A partir destes esquemas se formou a teoria do governo representativo, traduzida na adopo de um sistema constitucional em que o povo governa atravs dos seus representantes eleitos, isto por oposio quer ao regime autoritrio ou desptico quer ao governo directo, baseado na identidade entre governantes e governados. No se julgue, porm, que a teoria do governo representativo no encontrou objeces. Desde logo, em Rousseau, para quem soberania nacional e representao poltica so termos inconciliveis. A soberania nacional inalienvel porque se identifica com a vontade geral. Se o povo concede o seu poder soberano a outro sujeito deixar de ser soberano. Quando se recorre, nos Estados modernos, por exigncias funcionais, a um corpo de deputados, estes no so representativos do povo, so representantes dos eleitores. Em relao ao povo so simples comissrios, colocados na dependncia dos comitentes e subordinados vontade popular. Daqui decorria uma dupla consequncia prtica: em primeiro lugar, se o deputado um simples mandatrio, deve agir e votar na assembleia segundo as instrues imperativas que lhe foram dadas pelos seus eleitores (mandato imperativo); em segundo lugar, a lei aprovada em assembleia s se tornar um instrumento perfeito depois de ter a aprovao popular. A teoria do mandato imperativo mereceu a aprovao de Robespierre (Le mot de reprsentant ne peut tre aplique aucun mandataire du peuple, parce que Ia volont ne peut se reprsenter) e viria a merecer consagrao expressa, no moderno constitucionalismo, nas constituies soviticas (cfr. art. 142. da Constituio de 1936, e art. 107. da Constituio de 1977) 15. A Constituio portuguesa de 1822 no se afastou dos esquemas representativos e consagrou expressamente a teoria do mandato livre (art. 94.): Cada deputado procurador e representante de toda a Nao, e no o somente da diviso que o elegeu 15a.
Cfr. A. MESTRE-PH. GUTTINGER, Constitutionalisme Jacobin et Constitutio-nnalisme Sovitique, Paris, 1971, p. 25; CERRONI, La Libertad de los modernos, cit., P- 25 ss. 15a Entre ns, cfr., por ltimo, ANA M. FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa, 1988, p. 90 e s.
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260 Direito Constitucional

6. Constitucionalismo e diviso de poderes No clebre Livro XI do Esprit des Lois, MONTESQUIEU desenvolveu a famosa doutrina de que todo o bom governo se devia reger pelo princpio de diviso dos poderes: legislativo, executivo e judicirio. E o art. 16. da Dclaration des droits de Vhomme et du citoyen du 26 Aot 1789 transformava este princpio em dogma constitucional: Toute socit dans laquelle Ia garantie des droits n'est pas assure, ni Ia sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de constitution. Hoje, tende a considerar-se que a teoria da separao dos poderes engendrou um mito 16. Consistiria este mito na atribuio a Montes-quieu de um modelo terico reconduzvel teoria dos trs poderes rigorosamente separados: o executivo (o rei e os seus ministros), o legislativo (l.a cmara e 2.a cmara, cmara baixa e cmara alta) e o judicial (corpo de magistrados). Cada poder recobriria uma funo prpria sem qualquer interferncia dos outros. Foi demonstrado por ElSENMANN que esta teoria nunca existiu em Montesquieu: por um lado, reconhecia-se ao executivo o direito de interferir-no legislativo porque o rei gozava do direito de veto; em segundo lugar, porque o legislativo exerce vigilncia sobre o executivo na medida em que controla as leis que votou, podendo exigir aos ministros conta da sua administrao; finalmente, o legislativo interfere sobre o judicial quando se trata de julgar os nobres pela Camar dos Pares, na concesso de amnistias e nos processos polticos que deviam ser apreciados pela Camar Alta sob acusao da Camar Baixa. Alm disso, mais do que separao, do que verdadeiramente se tratava era de combinao de poderes: os juizes eram apenas a boca que pronuncia as palavras da lei; o poder executivo e legislativo distribuam-se por trs potncias: o rei, a cmara alta e a cmara baixa, ou seja, a realeza, a nobreza e o povo (burguesia). O verdadeiro problema poltico era o de combinar estas trs potncias e desta combinao poderamos deduzir qual a classe social e poltica favorecida 17.
16

Cfr. Louis ALTHUSSER, Montesquieu, A Poltica e a Histria, Lisboa, 1972, p. 127; EISENMANN, L'Esprit des lois et Ia sparation des pouvoirs, Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1933, p. 157; E. W. BCKENFRDE, Gesetz, p. 29; PAUL VERNIERE, Montesquieu et Vesprit des lois ou Ia raison impure, 1977; TROPER, La sparation des pouvoirs et Vhistoire constitutionnelle franaise, Paris, 1973. 17 Cfr. M. DRATH, Die Gewaltenteilung im heutigen deutschen Staatsrecht, in Faktoren der Machtbildung, Berlin, 1965; ROGRIO SOARES, Direito pblico, cit., pg. 148. Entre ns, cfr., por ltimo, WLADIMIRO BRITO, Sobre a Separao de

Problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 261

Como quer que seja, indubitvel a adeso da Constituio Vin-tista ao credo da separao de poderes, embora no se tenha institudo um regime bicameral como postulava Montesquieu. Mas deste facto retira-se a concluso atrs referida: do modo como esto combinados os poderes pode concluir-se em qual deles recaiu o benefcio da diviso. Ao rejeitarem o sistema bicameral, as Constituintes de 1821 pretenderam neutralizar a influncia poltica das foras nobilirquico--feudais. Isto j no acontecer na Carta Constitucional de 1826 e na Constituio de 1838, onde as foras conservadoras feudais-clericais vieram recobrar importncia poltica atravs da Cmara dos Pares. 7. Constitucionalismo e parlamentarismo Ao falar-se de constitucionalismo costuma, por vezes, associar-se-lhe a ideia de parlamentarismo ou governo parlamentar. Um sistema constitucional no postula, de modo necessrio, a forma de governo parlamentar. Um sistema constitucional comporta as mais variadas formas de governo, desde o governo parlamentar ao regime presidencialista, passando pelo governo directorial e de assembleia (cfr. infra, Parte IV, Cap. 12.). Todavia (restringindo-nos agora ao discurso histrico-poltico que estamos a fazer), pe-se a questo de saber se a Constituio de 1822, ao estabelecer a monarquia constitucional, consagrou um regime parlamentar. Isolada ou conjuntamente os critrios caracterizadores do regime parlamentar so os seguintes.
I Critrios constitucionais: 1) Compatibilidade do cargo de deputado com o de ministro; 2) O primeiro-ministro , em regra, membro do parlamento; 3) Responsabilidade ministerial, conducente demisso do governo em caso de retirada de confiana por parte do rgo parlamentar; 4) Controlo do governo atravs de interpelaes; 5) Investidura do governo, aps expresso voto de confiana do parlamento; 6) Dissoluo do parlamento pelo chefe do estado, por proposta do chefe de governo, para contrabalanar a dependncia do governo perante o parlamento; Poderes (polic), 1981; NUNO PIARRA, A separao dos Poderes como Doutrina Princpios Constitucionais, Coimbra, 1989, p. 21 ss.

262 Direito Constitucional II Critrios estruturais: 1) Existncia de partidos organizados; 2) Alto grau de homogeneidade e aco solidria no gabinete; 3) A existncia de um primeiro-ministro definidor de directivas polticas; 4) A existncia de uma oposio legal; 5) A existncia de uma cultura favorvel ao parlamentarismo 18.

A estrutura constitucional de 1822 est longe de se poder determinar por estes critrios. Desde logo, o rei era o chefe do executivo, no responsvel perante as Cortes. No se colocava qualquer questo de confiana, sendo apenas visveis os embries da futura evoluo parlamentar no art. 156., no qual se determinava a responsabilidade dos secretrios de estado perante as Cortes, responsabilidade esta que no podia ser coberta pela invocao de qualquer ordem do rei, verbal ou escrita. Todavia, a experincia do sistema parlamentar s durante a vigncia da Carta Constitucional viria a transformar-se em praxis constitucional. 8. Constitucionalismo e direito eleitoral O direito eleitoral posto em vigor nos primrdios do constitucionalismo reflecte as tendncias fundamentais do iderio liberal. a) Direito eleitoral e liberalismo econmico Foi j assinalado que o constitucionalismo oferecia os esquemas tcnico-jurdicos ratificantes de um status econmico determinante da possibilidade de acesso s funes polticas. Os esquemas censitrios adoptados revelam a ideologia proprietarista subjacente: s os proprietrios esto em condies de formar um pblico apto a proteger legislativamente a ordem econmica existente. b) Direito eleitoral, racionalismo e capacidade poltica A limitao do direito eleitoral apenas aos possuidores de bens de raiz foi justificada, sobretudo por John Locke, em termos de
18

Sobre estes critrios institucionais e estruturais cfr. K. V. BEYME, Die parla-mentarischen Regierungsystem in Europa, Munchen, 1970, p. 40. Cfr. tambm SERGE ARN, L'histoire de Ia Prsidence du Conseil, in Le Prsident du Conseil des Ministres sous le Quatrime Republique, Paris, 1962; PAUL BASTID, Les Institutions politiques de Ia monarchie parlementaire franaise, Paris, 1960.

Problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 263

racionalidade diferenciada 19. O observador burgus do sc. XVII estava firmemente convencido da diferena de racionalidade entre os pobres e os homens proprietrios. A classe trabalhadora era incapaz de ter uma vida plenamente racional, isto , incapaz de governar a sua vida de acordo com a lei natural e da razo. Da a excluso dos estratos sociais no proprietrios do acesso s funes polticas 20. c) Direito eleitoral e soberania nacional Na teoria da soberania nacional a Nao pode fixar como entender o exerccio da soberania. Nestes termos, pode decidir atribuir o direito de voto apenas a certas categorias de cidados. O voto no um direito mas uma funo (teoria do eleitorado-funo), ao contrrio do que acontecia na teoria rousseauniana da soberania popular reconhecedora a cada cidado do direito pessoal de exercer uma fraco da soberania (teoria do eleitorado-direito) 21. Os nossos tericos e polticos vintistas no podiam deixar de estar impregnados pela ideologia liberal e por isso no admira a declarao de ineligibilidade, na Constituio de 1822, para os que no tem para se sustentar renda suficiente, precedida de bens de raiz, comrcio ou emprego (art. 34./II). Mas curioso salientar que dentro dos condicionalismos ideolgicos, alguns dos nossos liberais foram at ao mximo de conscincia possvel. Exemplo disso ainda a posio de FERNANDES TOMS perante uma proposta de Jos Antnio Guerreiro em que se considerava dever limitar-se o direito de voto aos cidados com ttulos jurdicos ligados propriedade dos bens: O Congresso privando os trabalhadores de votarem nas eleies, ir pr a nao portuguesa em pior estado do que estava antes de se estabelecerem eleies directas; por este modo, qualquer cidado portugus no gozar do direito mais precioso que o homem pode ter na sociedade que o de escolher aquele que o h-de representar. Se se admite o rico a votar, porque h-de ser excludo o que no tem nada? (A primeira lei eleitoral portuguesa de 11 de Janeiro de 1822, consaCfr. MACPHERSON, La Teoria, cit., pp. 193 ss. Esta racionalidade diferenciada foi defendida em termos particularmente claros por ALMEIDA GARRETT e ALEXANDRE HERCULANO. Cfr., sobre isto, L. FILIPE COLASO ANTUNES, Direito Eleitoral e Pensamento poltico no sc. XIX, sep. da Rev. Economia e Sociologia, n. 31(1981), pp. 78 ss. 21 Cfr., por ex., MAURICE DUVERGER, lments de Droit Public, Paris, 7.a ed., 1974, p. 17.
19 20

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Direito Constitucional

graria, nesta perspectiva, um direito de sufrgio tendencialmente universal)22. 9. Constitucionalismo e inveno do territrio Um dos temas, ainda hoje no inteiramente clarificado, mas que est subjacente a muitos dos problemas constitucionais do sc. XIX, o da articulao do poder liberal com o territrio nacional. Poder-se--ia dizer que ao Estado liberal se deparou o problema da inveno do territrio (P. ALIES) num contexto diferente do Estado Absoluto, mas em que o pathos da estadualidade aliado ideia de soberania nacional revelava e persistncia do problema do monoplio poltico pela instncia estadual.
O problema, como se insinua no texto, inha detrs. O reforo do poder central com o consequente desaparecimento de poderes feudais perfricos tinha-se j manifestado de vrias formas no processo de formao do Estado absolutista: (1) monoplio estadual da criao do direito e identificao do direito com a lei; (2) monoplio estadual da funo jurisdicional, mediante a extenso das magistraturas rgias e abolies das justias senhoriais; (3) monoplio da funo militar atravs da criao de exrcitos nacionais e extino das milcias feudais ou concelhias; (4) publicizao da funo fiscal, recorrendo se ao alargamento da fiscalizao estadual; (5) assuno estadual das funes de polcia, substituindo a regulamentao econmica, edilcia e sanitria dos corpos polticos perifricos pela regulamentao de polcia. Cfr., precisamente, A. M. HESPANHA, Histria das Instituies, Vol. 11, Lisboa, 1983, p. 404 ss; O Estado Absoluto. Problemas de interpretao histrica, Coimbra, 1979, separata de Estudos em Homenagem ao Prof. Teixeira Ribeiro, e, mais recentemente, Para uma teoria da histria institucional do Antigo Regime, in A. M. HESPANHA (org.), Poder e Instituies na Europa do Antigo Regime, Lisboa, 1984.

Mas o processo no linear nem isento de contradies. A inveno de um Estado, de um territrio e de uma Nao colocava problemas de articulao nos esquemas organizatrios do Estado constitucional. Vejamos alguns exemplos. a) A questo do exrcito nacional e das milcias Como havemos de verificar, a distino entre tropas permanentes (exrcito nacional) e milcias, consagrada logo na Constituio
Cfr. A Revoluo de 1820, cit., pp. 147 e 149; JAIME RAPOSO, A Teoria da Liberdade, Perodo de 1820-1823, Coimbra, 1976, p. 88; COLAO ANTUNES, Direito Eleitoral e Pensamento Poltico no sc. XIX), sep. da Rev. Economia e Sociologia, n. 31(1981), pp. 69 55.
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problemas fundamentais na histria / memria do constitucionalismo 265

de 1822, levantava o problema fulcral da dicotomia: defesa externa do Estado (a cargo do exrcito, comandado pelo rei) e defesa da ordem pblica interna (a cargo das milcias provinciais). A polmica em torno da existncia de milcias e de guardas nacionais revela que o Estado Liberal, no obstante ter passado a aderir a uma noo de salus publica, diferente ou at antagnica da do Estado Absoluto, tinha, mais tarde ou mais cedo, de socorrer-se de uma ideologia militar centralizadora para assegurar o fundamento burgus do prprio Estado (a doutrina da ordem dos meados do sculo confirmar esta ideia). Por outro lado, a forma da monarquia constitucional dualista, se no quisesse abdicar do princpio monrquico, tinha necessidade de conceber o rei como poder pr-constitucional ao qual pertencia assegurar a unidade do Estado mediante o comando centralizado do exrcito nacional, independente das Cortes 23. b) Municipalismo e centralismo A histria constitucional portuguesa reflecte tambm o choque da ideologia da soberania nacional com certos poderes perifricos que j tinham oferecido resistncia centralizao do poder real. Um deles o problema do poder local ou do poder administrativo municipal. Assim, se a Constituio de 1822 ainda concede grande liberdade s cmaras no governo municipal, j a Carta Constitucional de 1826 vai reservar esta matria s leis ordinrias. A legislao de Mouzinho da Silveira (Decreto de 16 de Maio de 1832), ao estabelecer nova organizao administrativa, viria logo a demonstrar que a dialctica do binmio territrioEstado, unitria e centralizadamente concebido, se teria de defrontar com esquemas de descentralizao, intimamente ligados a problemas fulcrais do poder poltico. O setembrismo, por exemplo, exigir a descentralizao local o poder administrativo popular e no do trono , o mesmo fazendo o movimento republicano e a Revoluo de 25 de Abril de 1974.
No plano da legislao ordinria, os cdigos administrativos reflectiam, tendencialmente, esquemas constitucionais e polticos: a descentralizao acompanhar as fases ou momentos democrticos [Cdigo de 1836, ou Cdigo de PASSOS MANUEL, Cdigo de 1878, ou Cdigo de RODRIGUES SAMPAIO, reposto parcialmente em vigor pela legislao republicana (Decreto de 13 de 23 Para uma viso geral da organizao das Foras Armadas nas constituies portuguesas cfr. PEDRO RAMOS DE ALMEIDA, A S Foras Armadas na Histria Constitucional Portuguesa, in Lber 25, n. 5, pp. 27 ss.

266 Direito Constitucional Outubro de 1910), e a actual legislao referente ao poder local]; a centralizao marcar os momentos de involuo autoritria (Cdigo de 1842 ou Cdigo de COSTA CABRAL, reflectindo a ideologia autoritria do cabralismo, Cdigo de 1896 ou Cdigo de JOO FRANCO, e Cdigo de 1936 ou Cdigo de MARCELLO CAETANO). O embrio das ideias centralizadoras administrativas do Estado Liberal no um simples problema, como por vezes se afirma, de jacobinismo. A tendncia centralizadora liga-se a um filo liberal representado por SIEYES que defendia o objectivo poltico de fazer de toutes les parties de Ia France un seul corps et de tous les peuples qui Ia divisent une seule nation. Era a crena unitria da monarquia, o medo da diviso da nao atravs de pequenas democracias, a identificao de poder municipal com privilgios da sociedade feudal. Cfr. as indicaes sobre a gnese do fenmeno descentralizao/centralizao, j no Antigo Regime, em A. M. HESPANHA (org.), Para uma teoria..., pp. 59 ss.

c) A questo ibrica Como problema de inveno do territrio, mas j num contexto diferente, se pode abordar a questo ibrica, ou seja, o movimento favorvel unio de Portugal e da Espanha (18501870). O problema era ainda, de certo modo, uma sequela da questo colonial do Brasil, que passou a articular-se com o problema fundamental da optimizao d um territrio capaz de suportar uma poltica capitalista livre cambista.
bvio que a questo ibrica se ligava a outros problemas como a da manuteno da monarquia (e da a defesa de um regime unitrio) ou da defesa de um municipalismo federal, como advogava, por ex., JOS FLIX HENRIQUES NOGUEIRA. Cfr., por ltimo, sobre este tema, MANUELA MASCARENHAS, A Questo Ibrica, Braga, 1980, separata da Revista Bracara Augusta, Tomo XXXIV, 1980; FERNANDO CATROGA, "Nacionalismo e Ecumenismo. A Questo Ibrica na Segunda Metade do Sculo XIX", in Histria e Filosofia, Vol. IV (1985) p. 419, ss., que assinala como princpio terico do iberismo o "culto iluminista da razo universal" (p. 422) e como "razes prticas", a formao de espaos econmico polticos" e o "contexto do choque dos imperialismos". Interessante a relao feita neste estudo entre iberismo e maonaria: "algumas das ideias tipicamente manicas ecumenismo, fraternidade apontavam para um horizonte ideolgico em que se inscrevia a expectativa ibrica" (p. 445). Em obra mais recente, FERNANDO CATROGA salienta a influncia do "iberismo" num importante sector do pensamento republicano que aspirava a uma "republicanizao e fede-ralizao da ibria. Cfr. FERNANDO CATROGA O Republicanismo em Portugal Da formao ao 5 de Outubro de 1910, Coimbra, 1991, p. 16.

d) Constitucionalismo e codificao A ideia de constituio poder considerar-se parcialmente coincidente com as exigncias da codificao e com as estratgias bur-

f problemas fundamentais na histria I memria do constitucionalismo 267

guesas da legalidade. Se a lei constitucional respondia necessidade de um limite, racionalidade e calculabilidade da aco do Estado, a nvel da sociedade civil o movimento da codificao e os esquemas de aplicao da justia revelam que a Nao liberal tem necessidade de uma estruturao jurdica dos conflitos sociais a nvel de todo o territrio nacional. As estratgias de legalidade onduzem, por exemplo, s noes de interesse geral, de interesses do comrcio, de liberdade contratual que outra coisa no representam seno a recomposio objectiva da ordem econmica e social a chamada revoluo jus--liberal dentro das estruturas territoriais nacionais.
Este fenmeno de recomposio objectivante posto em relevo, de forma penetrante, por J. MICHAEL SCHOLZ, La constitution de Ia justice commerciale capitaliste en Espagne et au Portugal, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. 11, p. 65, e por B. CLAVERO, Historia jurdica y Cdigo Poltico: los derechos forales y Ia Constitucion, inA.H.D.E (1980), p. 131 ss. Entre ns, cfr. M. REIS MARQUES, O Liberalismo e a Codificao do Direito Civil em Portugal. Subsdio para o estudo da implantao em Portugal do Direito Moderno, Coimbra, 1987.

10. Constitucionalismo e partidarismo No obstante as reiteradas referncias a grupos tendncias (absolutistas, tradicionalistas, liberais) um lugar comum afirmar-se que o constitucionalismo comeou sem partidarismo 24 . Sobre o esprito de partido destilavam-se as mesmas acusaes que, noutros quadrantes poltico-geogrficos e sob perspectivas muito diversas, incidiam sobre a existncia de faces. Paradigmticas so as palavras de GARRETT: Uma coisa muito essencial bem distinguir o esprito de partido, do pblico. Este expresso da opinio pbli-. ca enquanto o primeiro se reconduz privada opinio dos interesses pessoais. 25
24

Sobre a evoluo semntica e histrica de faco e partido cfr. S. COTTA, La Nascita delFIdea di Partito nel Secolo XVIII, in AttiFacoltt di Giurisprudenza Universit Perugia, LXI, 1961; E. PAUL, Verfemdung, Duldung und Anerkennung des Parteiwesens in der Geschichte des Politischen Denkens, in PVS, 1964, pp. 60 ss; H. MANSFIELD, Jn., States-Statesmanship and Party Government: A Stud Burke and Bolingbroke, Chicago, 1965; CATTANEO, // Partito Poltico nel Pensiero deli 'luminismo e delia Rivoluzione Francese, Milano, 1964. 25 Cfr. ALMEIDA GARRETT, Obras Completas, Livraria Lello, 1963, Vol. 1, p. 108. Sobre isto, cfr. COLAO ANTUNES, Partido e Programa poltico no constitucio-

268 Direito Constitucional

Aqui interessa sobretudo sugerir as razes justificativas da considerao do partido ou faco como fenmeno criminal (SAINT JUST). Elas sero fundamentalmente as seguintes: (a) a filosofia e ideologia racionalista, pois Ia Raison transcende os interesses pessoais de faco e eleva os cidados captao do interesse geral; (2) a filosofia individualista, dado que a sociedade considerada atomisticamente como adio de indivduos e no holistica-mente como um conjunto de grupos, classes, organizaes ou partidos; (3) a ideologia poltica rousseauniana da vontade geral as faces u partidos minavam a vontade geral e a soberania do povo assim, SAINT JUST, ROBESPIERRE). Alm destas razes, deve apontar-se ainda uma outra: a necessidade de evitar que o prprio pacto fundador, isto , a Constituio e o regime constitucional, fossem contestados por partidos 26.
nalismo portugus, 1820-1850, in Economia e Sociologia, n. 29/30; J. BORGES DE MACEDO, O aparecimento em Portugal do conceito de programa poltico, in Revista Portuguesa de Histria, Vol. XIII, (1971), p. 375 ss; MARCELO REBELO DE SOUSA, Os Partidos Polticos no Direito Constitucional Portugus, pp. 24 ss. 26 Cfr. CATTANEO, II Partito Poltico, p. 84 ss. Entre ns, cfr., por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos no Direito Constitucional Portugus, p. 24, e nota 31.

CAPITULO 3

FORMA CONSTITUCIONAL E CONSTITUIO Sumario


A) O MOVIMENTO PR-CONSTITUCIONAL

1. A splica de constituio 2. A proposta de constituio


B) O CONSTITUCIONALISMO VINTISTA

I Poder constituinte e modelos constitucionais II Estrutura da Constituio de 1822


C) O CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURAO

I Constitucionalismo histrico, constitucionalismo romntico e cartismo II Estrutura e significado da Carta Constitucional de 1826
D) O CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA

I O constitucionalismo setembrista II Estrutura da Constituio de 1838 III A dinmica ideolgico-partidria liberal


E) O CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO

I Viso global dos princpios republicanos II Estrutura da Constituio de 1911 III As caractersticas dominantes do regime republicano e as deformaes poltico-institucionais
F) O CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO

I A ideologia constitucional do Estado Novo II Estrutura e princpios da Constituio de 1933

indicaes bibliogrficas
A) O MOVIMENTO PR-CONSTITUCIONAL ALPERN PEREIRA, Miriam A crise do Estado do Antigo Regime: alguns problemas conceituais e de cronologia, in Ler Histria, 2/1983.

Direito Constitucional
CARVALHO DOS SANTOS, Maria Helena: "A Evoluo da Ideia de Constituio em Portugal. Tentativas constitucionais durante a invaso de Junot", in VTOR NETO (coord), A Revoluo Francesa e a Pennsula Ibrica, Coimbra, 1988, p. 435 ss; CRISTINA ARAJO, Ana Cristina "Revoltas e Ideologias" in Carvalho HOMEM, Revoltas e Revolues, Vol. II, Coimbra, 1985; p. 61 ss. B) CONSTITUCIONALISMO VINTISTA CAETANO, M. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, 6.a ed., Lisboa, Vol. II, 1972, pp. 409 ss. HENRIQUE DIAS "A carta constitucional prometida", in Histria e Filosofia, Vol. VI, (1987), p. 543 ss. CASTRO, Zlia de "Constitucionalismo vintista. Antecedentes e pressupostos", in Cultura, Histria e Filosofia, (1986), p. 597 ss. FERREIRA PINA, De Rousseau ao Imaginrio da Revoluo de 1820, Lisboa, 1988, p. 74. DIAS, J. S. S. O Vintismo: realidade e estrangulamentos polticos, in REIS, J./MONICA, M. R/LIMADOS SANTOS, M. L. (org.), O sc. XIXem Portugal, Lisboa, 1979. DIAS G./DIAS J. S. S. Os primrdios da Maonaria em Portugal, Vol. I, Tomo II, Coimbra, 1979. MARTINS, O.Portugal Contemporneo, 2vols., Lisboa, 1976. MIRANDA, J. Manual de Direito Constitucional, Vol. I, pp. 277 ss. SOARES, M. Constituio de 1822, in JOEL SERRO (dir.), Dicionrio da Histria de Portugal, Lisboa, 1963. BASTID, P. Les institutions politiques de Ia monarchie parlamentaire franaise (1814-1818), Paris, 1954. LARANIO, J. F. Princpios de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, Coimbra, 1898. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, cit., pp 137 ss. C) CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURAO BONAVIDES, P./ANDRADE, P. Histria constitucional do Brasil, 2a ed., Braslia, 1990. CAETANO, M. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, Vol. I, pp. 423 ss. CAMPINOS, J. A Carta Constitucional de 1826, Lisboa, 1975. MIRANDA, J. Manual, Vol. I, p. 230 ss. PRAA, L. Estudos sobre a Carta Constitucional e Acto Adicional de 1852, 3 vols., Coimbra, 1878/1880. RIBEIRO, Maria M. T. "A Restaurao da Carta Constitucional", in Revoltas e Revolues, Vol. II, p. 190. SOUSA, Marnoco Direito Poltico Poderes de Estado, Coimbra, 1910. D) CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA CABRAL, M. V. O desenvolvimento do capitalismo em Portugal, Lisboa, 1976. CAETANO, M. Manual, Vol. II, p. 437 ss. DIAS, J. S. S./DIAS, G. S. Os primrdios da maonaria em Portugal, 1/2, pp. 838 ss. MIRANDA, J. Manual, cit., pp. 238 ss.

forma constitucional e constituio 271


PEREIRA, M. H. Revoluo, Finanas e Dependncia Externa, Lisboa, 1979. S, V. A Revoluo de Setembro de 1836, Lisboa, 1972. SILBERT, A. Cartismo e Setembrsmo, in Do Portugal do Antigo Regime ao Portugal Oitocentista, 3.a ed., Lisboa, 1981, pp. 197 ss. SILVA, J. J. Rodrigues da "O constitucionalismo setembrista e a Revoluo Francesa", in VTOR NETO (coord), A Revoluo Francesa na Pennsula Ibrica, 1989. VIEIRA, Benedita A Revoluo de Setembro e o Discurso constitucional de 1837, Lisboa, 1987. E) CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO CAETANO, M. Manual, Vol. II, p. 470 ss. CATROGA, F. A importncia do positivismo na consolidao da ideologia republicana em Portugal, Coimbra, 1977. A Militncia Laica e a Descristianizao da Morte em Portugal (1965-1911), Vol. I, Coimbra, 1988. O Republicanismo em Portugal. Da formao ao 5 de Outubro de 1910, 2 vols., Coimbra, 1991. HOMEM, A. Carvalho A Ideia Republicana em Portugal. O contributo de Tefilo Braga, Coimbra, 1988. MIRANDA, J. Manual, Vol. I, pp. 240 ss. SOUSA, M. Constituio Poltica Portuguesa, Comentrio, Coimbra, 1913. F) CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO CAETANO, M. Manual, Vol. II, pp. 486 ss. CAMPINOS, J. O presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, 1978. CRUZ, B. J. As origens da Democracia Crist e o Salazarismo, Lisboa, 1980. MIRANDA, J. Manual, Vol. I, pp. 247 ss. MOREIRA VITAL Direito Corporativo, Coimbra, 1973 (ciclostilo). RIBEIRO, J. J. T. O destino do corporativismo portugus, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Vol. I, 1945.

A I O MOVIMENTO PRE-CONSTITUCIONAL
1. A Splica de Constituio (1808) O movimento constitucional portugus no comeou com o vin-tismo. Iniciou-se com a splica de Constituio dirigida a Junot, em 1808, por um grupo de cidados (entre os quais avultam os docentes universitrios Cortes Brando e Ricardo Raimundo Nogueira, o Juiz do povo de Lisboa, tanoeiro Abreu Campos, e o desembargador Francisco Coelho). Trata-se de um texto forjado numa ambiance afrancesada e que tem permanecido num relativo esquecimento 1. O suporte social e poltico do projecto constitucional de 1808 no se recorta ainda hoje com suficiente segurana, mencionando-se a existncia de um partido liberal e de sectores burgueses antibritnicos 2. 2. A proposta de Constituio Se o suporte social e poltico do texto napolenico no se recorta com nitidez, j o mesmo no acontece com o teor da petio 3 (de Abreu Campos) referente ao primeiro projecto constitucional:
RAUL BRANDO, El-rei Junot, p. 195, fornece-nos informaes teis sobre este movimento constitucional avant Ia lettre. Num curioso paralelismo, que se verificou em quase toda a histria constitucional dos dois estados ibricos, tambm em Espanha se registou um processo constitucional semelhante (Constituio de Baiona, de 1808). Cfr. M. F. CLIVILLS, Derecho Consitucional Espanol, Madrid, 1975, pp. 211 ss.; MARIA H. CARVALHO DOS SANTOS, "A evoluo da Ideia de Constituio em Portugal. Tentativas constitucionais durante a invaso de Junot", in VTOR NETO (org), A Revoluo Francesa e a Pennsula Ibrica, Coimbra, 1988, P- 435 ss; ANA CRISTINA ARAJO, "Revoltas e Ideologias", in CARVALHO HOMEM, (org), Revoltas e Revolues, Vol. II, Coimbra, 1985, p. 61 ss. 2 Cfr. as referncias recentes de M. ALPERN PEREIRA, A crise do Estado do Antigo Regime: alguns problemas conceituais e de cronologia, in Ler Histria, 2/1983, p. 10. 3 Esta petio (que foi rejeitada pela Junta dos Trs Estados) pode ver-se transcrita em DAMIO PERES, Histria de Portugal, Vol. VII, p. 22, nota 1, e em LOPES PRAA, Colleco de leis e subsdios para o Estudo do Direito Constitucional Portugus, Vol. 2, Coimbra, 1893, p. IX.
1

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Direito Constitucional

arqutipo constitucional reconduzvel ao das constituies outorgadas (mais especificamente, a outorgada por Napoleo ao Gro-Ducado de Varsvia); representao da Nao confiada a representantes eleitos pelas Cmaras Municipais; executivo exercido por meio de ministros responsveis assistidos por um Conselho de Estado; legislativo constitudo por duas cmaras com a concorrncia da autarquia executiva; organizao pessoal da administrao civil, fiscal e judicial, moldada segundo o sistema francs, propondo-se, inclusive, a vigncia em Portugal do Cdigo Civil de Napoleo; conservao do regime monrquico; liberdade de cultos; elevao das colnias categoria de provncias portuguesas; igualdade perante a lei e princpio da proporcionalidade dos impostos.

B I O CONSTITUCIONALISMO VINTISTA

I Poder constituinte e modelos constitucionais


A Constituio de 1822 um dos textos mais importantes do constitucionalismo portugus. Isto no tanto pela durao da sua vigncia (apenas 7 meses na sua primeira vigncia, de 23 de Setembro de 1822 at Junho de 1823, e 19 meses incompletos de 10 de Setembro de 1836 a 4 de Abril de 1838), mas porque ela marca no s o incio do verdadeiro constitucionalismo em Portugal, mas tambm porque ela um ponto de referncia obrigatrio da teoria da legitimidade democrtica do poder constituinte (uma das tradies constitucionais portuguesas, iniciada, precisamente, pelo documento vin-tista). Acresce que sobre o texto de 22 vai gravitar parte da luta poltico-constitucional, pelo menos at 1838 (para no se dizer at 1851, data da Regenerao). A partir desta ltima data, o vintismo ser agitado pelo incipiente movimento republicano.

Forma constitucional e constituio

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1. O poder constituinte Durante o constitucionalismo monrquico da l.a fase no existem foras partidrias puras. O poder constituinte, tal como ele se manifestou nas Cortes Gerais, Extraordinrias e Constituintes de 1821, foi expresso do confronto e compromisso dos grupos (tendencialmente interclassistas) que atrs se identificaram (realistas, moderados, gradualistas e radicais) (cfr. supra, p. 188).
Esta distribuio confirmada por documentos diplomticos da poca (dos encarregados de negcios da Frana e da Espanha). O primeiro (Lesseps) referia quatro tendncias: os moderados, os liberais, os ultraliberais e os que querem fazer voltar tudo ao estado anterior. O delegado da Espanha (D. Jos Maria Pando) faz as seguintes diferenciaes: los sequazes dei puro regimen arbitrrio, los liberales exaltados, exageradores de todas Ias teorias socia-les, los liberales moderados e los aristocratas, amigos de Ia concentracion dei poder, los cuales condesciendem a dar alpueblo una representacion poltica. J. S. SILVA DIAS, referindo-se revoluo vintista, escreve: Ao lado de uma perspectvao aristocrata do liberalismo que teve no duque de Orlees a figura suprema em Frana e em Palmeia a figura suprema em Portugal, havia uma perspectivao burguesa do liberalismo. E ao lado dos liberais radicais, forte em cpulas, mas extremamente dbeis quanto a bases de apoio, encontramos os gradualistas, com a fora da sua base de apoio no corpo do comrcio urbano e nas profisses jurdicas, e os liberais moderados com largo apoio em franjas importantes da burguesia, da nobreza, do clero, do funcionalismo e das profisses livres. Enquanto uns optavam pelo constitucionalismo inglesa, outros optavam pelo modelo jacobino, e outros ainda optavam por um modelo misto. Cfr. J. S. SILVA DIAS, A Revoluo Liberal portuguesa: amlgama e no substituio de classes, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. 1, p. 21 ss; O Vintismo: realidades e estrangulamentos polticos, in O Sculo XIX em Portugal, coord. de Jaime Reis, M. F. Mnica, M. L. Lima dos Santos, Lisboa, 1979, pp. 303 ss. Para maiores desenvolvimentos cfr. J. S. SILVA DIAS/GRAA SILVA DIAS, Os primrdios da Maonaria em Portugal, Vol. 1, Tomo 11, p. 753. Em termos tendenciais, pode afirmar-se que as classes populares no estiveram representadas no poder constituinte como fraces autnomas. E isto ser uma constante do nosso constitucionalismo. Em certos momentos vo aderir a movimentos revolucionrios, criando-se situaes poltico-constitu-cionais que permitem o acesso poltico de fraces da mdia burguesia (vintis-tas, setembristas, progressistas, republicanos) mas que, depois, com compromisso ou no, vo compartilhar ou ceder o poder poltico s fraces burguesas dominantes (conservadores, cabralistas, regeneradores).

2. Os modelos constitucionais em confronto Pelas discusses que se vo travar nas Cortes Constituintes e pela imprensa da poca possvel descortinar trs tendncias na

276 Direito Constitucional

questo fulcral do modelo poltico constitucional a escolher: (1) o constitucionalismo ingls era o modelo da ala moderada; (2) o modelo convencional francs inspirava em muitos pontos o sector radical; (3) os gradualistas mostravam preferncia pelo figurino espanhol da Constituio de Cdis de 1812.

II Estrutura da Constituio de 1822


Os princpios norteadores da Constituio de 1822 foram j referidos. Em sntese, assinalam se: (1) o princpio democrtico, pois a soberania reside essencialmente em a Nao (art. 26), s Nao livre e independente pertence fazer a sua constituio ou Lei fundamental, sem dependncia do rei (art. 27.), e a prpria autoridade do rei provm da Nao (art. 121.); (2) o princpio representativo, dado que a soberania s pode ser exercitada pelos seus representantes legalmente eleitos e s aos deputados da Nao juntos em Cortes pertence fazer a Constituio (arts. 26., 27., 32., 94.); (3) o princpio da separao de poderes (legislativo, executivo e judicial), de tal maneira independentes que um no poder arrogar a si as atribuies do outro (art. 30.); (4) princpio da igualdade jurdica e do respeito pelos direitos pessoais (cfr., sobretudo, arts. 3. e 9.).
A afirmao to clara destes princpios levou alguns autores a afirmar que a Constituio de 1822 iniciou no s a tradio constitucional democrtica mas tambm a tradio republicana. JOAQUIM DE CARVALHO h j alguns anos que o acentuou: [os vintistas] anunciaram em Portugal pelas intenes, pelas leis e pelos actos, as ideias essenciais da democracia soberania da Nao, respeito da personalidade individual e igualdade jurdica aquelas, porventura, de uma forma mais substantiva que esta embora pela primeira vez se proclamasse em lngua portuguesa ser a lei igual para todos; a constituio poltica de 1822 foi estruturalmente republicana; da monarquia conservava apenas o smbolo: a coroa. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, Histria do Regime Republicano, direc. de Luis de Montalvor, Vol. 1, Lisboa, 1930, p. 177.

2. Os direitos fundamentais Diferentemente do que acontecia com a Constituio francesa de 1791 (com uma Dclaration de direitos separada), e de modo tambm diverso do que sucedia com a Constituio espanhola de Cdis de 1812 (em que os direitos estavam diversos no Ttulo I), o texto de 22 incorporava logo no Ttulo I o catlogo dos direitos e deveres individuais sob a epgrafe Dos Direitos e Deveres Individuais dos Portugueses.

forma constitucional e constituio 277

O documento vintista separou duas categorias de direitos que a Oclaration de 1789 juntava: droits de 1'homme e droits de Ia Nation. Estes ltimos, como, por exemplo, a soberania da Nao, o direito de fazer leis, o direito de ter uma representao, so remetidos para o Ttulo II. Os direitos a que se refere o Ttulo I so rigorosamente direitos individuais (pessoais), embora se trate mais de garantias do que de liberdades. Muitos deles tm um carcter afirmativo (direito liberdade, segurana, propriedade), mas outros apresentam-se com um carcter negativo, dirigindo se essencialmente contra o Ancien Regime: a lei igual para todos, no se tolerando privilgios de foro nas causas cveis ou crimes nem comisses especiais (art. 9.); todos os portugueses podem ser admitidos aos cargos pblicos, sem outra distino que no seja a dos talentos e das suas virtudes (art. 12.); os ofcios pblicos no so propriedade de pessoa alguma (art. 13.); o rei no pode mandar prender cidado algum (art. 124.). Alguns preceitos consagram imposies constitucionais que hoje designaramos por direitos a prestaes: ensino da Mocidade portuguesa de ambos os sexos a ler, escrever e contar (art. 237.); criao de novos estabelecimentos de instruo pblica (art. 238.); fundao, conservao e aumento de casas de misericrdia e hospitais e de rodas de expostos, montes-pios, civilizao dos ndios, e de quaisquer outros estabelecimentos de caridade (art. 240.). 3. O poder legislativo O poder legislativo residia nas Cortes com dependncia da sano do rei (art. 30.). Vejamos os pontos fundamentais do principal poder da Constituio Vintista. a) Estruturas eleitorais As Cortes configuravam-se como assembleia unicameral, eleita bienalmente (art. 41.). A eleio de deputados, alm de ser indirecta [os cidados activos limitam-se a eleger eleitores de segundo grau e da que haja primeiro assembleias primrias (art. 44.), e depois assembleias em junta pblica na casa da Cmara (art. 61.), e, finalmente, assembleias na junta de cabea de diviso eleitoral (art. 63.)], no era universal, pois quanto capacidade eleitoral activa exclua do direito de voto as mulheres, os menores de 25 anos, os filhos de famlia que estivessem no poder e companhia dos pais, os

278 Direito Constitucional

criados de servir, os vadios e os regulares (art. 33.), e quanto capacidade eleitoral passiva estabelecia-se um critrio censitrio, pois eram ineligveis, entre outros, os que no tm para se sustentar renda suficiente, precedida de bens de raiz, comrcio, indstria ou emprego (art. 34.). No se exigiam candidaduras expressas (os moradores de cada concelho levavam escritos em listas os nomes e ocupaes das pessoas em que voram para deputados, assim o estabelecia o art. 52.), mas impunha-se maioria absoluta (os deputados, nos termos do art. 63., eram eleitos por pluralidade absoluta, isto , s eram eleitos os deputados cujos nomes se achavam inscritos em mais de metade das listas), havendo segunda volta (ballotage) para os que no tivessem conseguido a pluralidade absoluta (art. 66., ss). b) Competncia Alm da competncia poltica (tomar juramento do rei, reconhecer o sucessor da coroa, eleger a regncia, aprovar os impostos e tratados de aliana, etc), ao poder legislativo incumbia naturalmente a funo legislativa (art. 102.) e o controlo poltico da constitu-cionalidade e da legalidade (art. 102.). A esta ltima competncia est ligada a responsabilidade por factos ilcitos dos secretrios de Estado perante as Cortes (no art. 159. dispunha-se, com efeito, que os secretrios de Estado eram responsveis perante as Cortes pela falta de observncia das leis, pelo abuso do poder,pelo que obrarem contra a liberdade, segurana e propriedade dos cidados, por dissipao ou mau uso dos bens pblicos). No se tratava, pois, de uma responsabilidade poltica do executivo perante o legislativo (cfr. supra, Parte III Cap. 2, 7). c) Procedimento A iniciativa das leis pertencia aos deputados, embora os secretrios de Estado pudessem fazer propostas, que depois de examinadas por uma comisso das Cortes, podiam ser convertidas em projectos de lei (art. 109.). a partir desta ideia e desta terminologia que mais tarde se comear a chamar projecto de lei iniciativa legislativa dos deputados e proposta de lei iniciativa legislativa do Executivo (cfr. o art. 170. da actual Constituio).
A concepo vintista de lei (cfr. art. 104.) corresponde matriz jacobi-no-rousseauniana de acto legislativo (art. 104.: vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos seus representantes) e ideia de

forma constitucional e constituio 279 Parlamento (com acentuaes anglo-saxnicas) como fonte monista de legitimidade legiferante (a lei como vontade dos cidados declarada pelos representantes dos cidados juntos em cortes). A lei surgia, assim, como norma primria universal e s com base nela ou em execuo dela podero actuar os outros poderes. Da que o Rei tivesse apenas competncia para fazer regulamentos de execuo e no regulamentos independentes, como mais tarde se veio a admitir com base no princpio monrquico (de inspirao germnica). Vide, precisamente, o art. 122., onde claramente se alude autoridade real como autoridade que consiste em fazer executar as leis; expedir os decretos, instrues e regulamentos adequados a esse fim, ou seja, o de execuo das leis.

d) O veto real Limitada s leis (as outras atribuies das Cortes no dependiam da sano real), a sano do rei traduzia-se no num verdadeiro direito de sano mas num direito de veto meramente suspensivo (o veto era suspenso por nova deliberao maioritria das Cortes, e desta segunda deciso confirmadora das Cortes o Rei daria logo sano nos termos do art. 110.). A eventual possibilidade de veto de bolso era resolvida estipulando-se que, se no prazo de um ms, o Rei no der sano lei, ficar entendido que a deu, e se publicar, e se o Rei recusar a assin--la, as Cortes mand-la-o publicar em nome dele (art. 114.). 3. O Rei A Constituio de 1822 configura a monarquia como uma monarquia limitada. Consagrando a soberania nacional e estabelecendo a separao de poderes, o texto vintista no s acentua o carcter derivado da autoridade do rei (art. 21.: A autoridade do Rei provm da Nao), como extrai os corolrios lgicos da diviso de poderes, definindo a competncia do monarca de forma positiva e de forma negativa. De forma negativa, ao estabelecer a proibio da interferncia do executivo no legislativo e nos tribunais (cfr. art. 124.). De forma positiva, o Rei considerado como Chefe de Estado com as respectivas atribuies (cfr. art. 123.), e como chefe do Executivo (cfr. arts. 30. e 157. ss). No exerccio desta ltima funo, o Rei era assistido por secretrios de Estado (arts. 30. e 157. ss), aos quais incumbiria a assinatura de todos os decretos ou determinaes do-Rei (art. 161.). 4. O Conselho de Estado Composto por treze cidados, portugueses de origem (arts. 162. e 163.72), e nomeados pelo Rei sob proposta em terno das Cortes

280 Direito Constitucional

(art. 164.), o Conselho de Estado tem por antecedente os antigos Conselhos de Estado e o embrio dos futuros rgos constitucio nais consultivos. Ele devia ser ouvido pelo Rei nos negcios graves, e partjcular-mente sobre dar ou negar a sano das leis; declarar a guerra e a paz e fazer tratados (art. 167.). Competia-lhe igualmente propor ao Rei pessoas para os lugares da magistratura e para os bispados. 5. Delegao do Poder Executivo no Brasil No momento em que foi elaborada a Constituio de 1822 existia a grave questo colonial do Brasil. Para isso e para assegurar a unio real previa-se para o Brasil uma Regncia (art. 128.), de 5 membros, encarregada do poder executivo. O texto vintista fala, precisamente, de delegao do poder executivo (art. 128.). 6. A fora militar Estabeleceu-se uma dualidade de foras: (1) a fora militar permanente, nacional (art. 171.), sujeita ao Governo, e que constitui o exrcito; (2) as milcias, tropas provinciais, de servio intermitente, que no podem ser utilizadas em tempo de paz fora das respectivas provncias, sem autorizao das Cortes (art. 172.). No se deve minimizar o sentido desta distino: o Rei garante a segurana interna e externa do reino atravs do exrcito (art. 171.), mas descentraliza-se a tutela da ordem pblica interna, no podendo o monarca dispor das milcias fora da respectiva provncia sem autorizao das Cortes (art. 172.). 7. Incio e cessao da vigncia da Constituio de 1822
Assinada em 23 de Setembro de 1822, a Constituio de 1822 apenas vigora at 4 de Junho de 1823. Em termos prticos, pode dizer-se que o fim do seu primeiro perodo de vigncia imposto pela Vilafrancada, movimento contra-revolucionrio chefiado por D. Miguel, em 28 de Maio de 1823. Em 3 de Junho, o Rei dissolveu as Cortes, e por lei de 4 de Junho de 1824 declarou em vigor as leis tradicionais. Por sua vez, o Decreto de 10 de Setembro de 1836, na sequncia da Revoluo de Setembro, estabeleceu a vigncia do texto vintista, mas, como se ver, em termos muitos ambguos.

forma constitucional e constituio

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C | O CONSTITUCIONALISMO DA RESTAURA O

l Constitucionalismo histrico, constitucionalismo romntico e cartismo


1. A concepo puramente histrica de constituio 4 O conceito de constituio abstracto-normativo da revoluo liberal veio a merecer as mais apaixonadas crticas por parte do pensamento tradicionalista e contra-revolucionrio. Em geral, as construes doutrinrias andavam a par com o engagement poltico. A um conceito de constituio como criao derivada a-histori-camente da razo, os tericos tradicionalistas e contra-revolucionrios opem uma constituio ligada ao ser histrico concreto, uma constituio que cresceu graas aquisio do patrimnio razovel dos sculos (BURKE). A constituio no uma criao oriunda ex abrupto da razo abstracta; o real precedente dos sculos. E no s no uma criao da razo como no pode ser generalizvel: cada nao tem a sua constituio natural que a prpria histria se encarregou de fazer, possuindo, por isso, toda a fora de legitimidade que ela confere 5. Contrariamente constituio liberal, a constituio natural no um mdium 6 entre a sociedade e o indivduo; no um elemento estranho que afasta a participao de todos na feitura da constituio; no uma construo artificial com existncia prpria, cavando a radical separao entre um aparelho estadual descarnado e a esfera individual. A constituio imediao, evoluo, o subconsciente colectivo, o irracional, a cristalizao ou precipitao dos componentes histricos de uma Nao. A concepo histrica punha em relevo um facto no despiciendo a correspondncia que deve existir entre a constituio e a
4

Sobre a concepo de constituio puramente histrica cfr. SCHMIDT--ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, cit., p. 137. 5 Cfr. REIS TORGAL, Tradicionalismo e Contra-Revoluo. O Pensamento e Aco de Jos da Gama e Castro, Coimbra, 1973. Na doutrina espanhola, cfr., pOr ltimo, REMDIO SANCHEZ FERRIL, La Restauracin y su Constitucin Poltica, Valncia, 1984. 6 Cfr. SCHMIDT-ASSMAN, Der Verfassungsbegriff, p. 136.

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realidade constitucional7. A necessidade de uma adequao da constituio realidade no legitima, porm, a erupo do irracional e do reaccionarismo, a travagem na acelerao da histria. A concepo histrica da constituio (que em Portugal foi defendida sobretudo pelos miguelistas e tericos absolutistas) , de facto, a expresso constitucionalista da contrarevoluo. Considerando que a constituio civil dos povos no nunca o resultado de uma deliberao, a concepo histrica regressa absolutizao irracional de autoridade. Com efeito, ao considerarem que o regime dos povos dado por Deus, ou porque ele permite esse regime germinar insensivelmente como uma planta (autoridade teolgico-naturalista) ou porque ele escolhe homens raros aos quais confia os seus poderes (autoridade teolgicopessoal), as teorias contra-revolucionrias justificam quer a infalibilidade do soberano quer o repdio das tentativas para se transformar a ordem existente (tradicionalismo). 2. O constitucionalismo romntico8 O constitucionalismo romntico no facilmente caracterizvel. que, por um lado, tal como o constitucionalismo histrico, o romantismo tradicional rejeita os cnones normativos, racionalistas, abstrac7

Esta necessidade de articulao da constituio com a realidade constitucional era salientada por autores que, propriamente, no se filiavam no pensamento contra-revolucionrio, mas sim no movimento cartista, e at no movimento setem-brista, como a seguir exporemos no texto. Assim, por ex., SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA, Projecto de Cdigo Poltico para a Nao Portuguesa, Paris, 1838, Vol. II, afirmava que (a principal razo porque tanto entre ns, como noutros pases, tm cado to facilmente debaixo dos mal-dirigidos ataques da fora do absolutismo, tantas constituies defendidas pelos homens mais ilustres, era o no se acharem apoiadas num sistema de leis orgnicas, sem as quais impossvel conceber a sua execuo. Em 1898, JOS FREDERICO LARANJO, nos seus Princpios de Direito Poltico e Direito Constitucional Portugus, p. 54, afirmava que o valor de uma constituio no absoluto, no intrnseco, mas determinado pela correspondncia em que est com as necessidades e aptides do povo para que feita. Curiosa no deixa de ser, porm, a noo de constituio histrica que este autor nos d centrada na luta de classes: constituies histricas que se foram formando pouco e pouco atravs da luta de classes e dos compromissos que elas originaram e que ordinariamente no so escritas seno em parte (cfr. ob. cit. p. 53). 8 Sobre O constitucionalismo romntico cfr. especialmente E. R. HOBER, Nationalstaat und Verfassungsstaat, Stuttgart, 1965, p. 48 ss; SCHMIDT-ASSMAN, Verfassungsbegriff, cit., pp. 148 ss; P. BENICHOU, Le temps des prophtes. Doctrines de Vage romantique, Paris, 1977.

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tos, do constitucionalismo vintista. Contra as construes formalistas entendiam ser necessrio libertar das formas a totalidade da vida. Ainda semelhana do historicismo, o constitucionalismo romntico busca na histria os fundamentos da constituio. Mas agora, em vez da defesa de uma constituio entendida como precipitao da histria, procuram substituir o modelo ordenador liberal (constituio normativa) por um novo parmetro de ordenao: a estrutura poltico--constitucional da Idade Mdia. Defende-se o regresso s estruturas comunais e espiritualidade catlica. Neste sentido escrever HERCULANO nas Cartas sobre a Histria de Portugal: A existncia enfim intelectual, moral e material da Idade Mdia que pode dar proveitosas lies sociedade presente, com a qual tem muitas e completas analogias. A ideia de uma conscincia popular converte-se em ideia ordenadora de uma comunidade universal. Desta forma, ao contrrio do pensamento concretizador dos historicistas, os cons-titucionaistas romnticos no so adversos generalizao. No se trata, certo, do geral-abstracto do constitucionalismo, mas tambm se no vai ao ponto de insistir na categoria do concreto real (histrico) do pensamento contra-revolucionrio.
Em Portugal, a posio que se aproximou mais dos postulados romnticos foi a dos setembristas ordeiros (Rodrigo da Fonseca Magalhes), e o seu melhor expoente foi Alexandre Herculanos 9. Na poca posterior Primeira Guerra Mundial, procurou-se valorizar a poltica romntica, considerando-a como uma das primeiras reaces contra o positivismo e o formalismo. Todavia, no campo da teoria do Estado e da constituio, o romantismo no teve o significado e importncia que teve na literatura e na arte. At porque, como muito bem assinalou HUBER, O programa romntico era um programa perigoso. Tratando-se de um movimento de renovao contra o iluminismo, o absolutismo e o classicismo, o romantismo poltico corria o risco de passar de um movimento de renovao a um 9 Cfr. FREDERICO LARANJO, Princpios de Direito Poltico, cit., p. 12, do captulo referente s constituies e leis constitucionais; OLIVEIRA MARTINS, Portugal Contemporneo, Lisboa, Vol. 2., 1977, p. 102. No deve admirar a presena de Herculano no crculo do constitucionalismo romntico pelo facto de se tratar de um dos mais vigorosos adeptos das ideias liberais. E que, muitos dos vintistas, jacobinos e revolucionrios, vieram a desembocar numa aristocracia liberal conservadora, individualista, tendencialmente aristocrata. Sobre a posio poltica de HERCULANO veja-se VTOR DE S, A Crise do Liberalismo, 2.a ed., Lisboa, 1974, p. 143; BARRADAS DE CARVALHO , AS Ideias Polticas e Sociais de Alexandre Herculano, 2.a ed., Lisboa, 1971; F. CATROGA, tica e Sociocracia O exemplo de Herculano na gerao de 70, in Studium Generale, Aspectos da Cultura Portuguesa Contempornea, n. 4/1982, pp. 7 ss; VTOR NETO, "Herculano: Poltica e Sociedade", in CARVALHO HOMEM (coord) Revoltas e Revolues, cit., vol. 2, p. 647 ss.

284 Direito Constitucional movimento de restaurao, a roar, em alguns casos, pela reaco lu. Enquanto durou a Revoluo escrever CARL SCHMITT , o romantismo poltico revolucionrio; com o fim de Revoluo torna-se conservador e acomoda-se bastante bem s condies nitidamente reaccionrias da Restaurao.

3. O constitucionalismo da Restaurao a) A ideia de carta constitucional O pensamento contra-revolucionrio insistiu na ideia de uma constituio natural como sendo a constituio ajustada a um ser histrico concreto. A mesma ideia a adaptao da constituio s condies histricas estar presente no movimento cartista n. Para os adeptos das chamadas constituies outorgadas ou cartas constitucionais, a constituio continua a ser uma ordem normativa, mas, ao mesmo tempo, devia adquirir eficcia experimental, ou seja, devia articular-se com os factores polticos reais nos vrios pases. O ponto nodal do constitucionalismo cartista centrar-se-ia, pois, na unidade da norma com a realidade, da ideia (constitucional) com a existncia (num contexto histrico). Transferindo estas consideraes para o palco poltico, entendia-se que a constituio no devia desprezar um factor poltico de primacial importncia num espao e tempo concretos: a Europa monrquica da Santa Aliana. Significa isto que os esquemas constitucionais deviam conciliar os princpios do exerccio e titularidade do poder poltico (designadamente o princpio da soberania nacional ou popular), como o princpio monrquico, enfatizado a nvel europeu por Metternich 12. O Rei e a representao nacional constituem poderes diversos, no podendo derivar-se um do outro. Tambm no se exige uma absoluta coordenao entre os dois e uma rgida igualdade hierrquica. Pelo contrrio, subjacente ao princpio monrquico estava a recuperao dos poderes do rei absoluto, mas
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Cfr. HUBER, Nationalstaat, cit., p. 49; CARL SCHMITT, Romantisme politique. Paris, 1928, p. 140. Como j salientmos, um dos autores que mais cedo manifestou as suas reservas em relao s construes constitucionais do vintismo liberal foi SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA. Sobre ele e suas perspectivas polticas veja-se o estudo de ESTEVES PEREIRA, Silvestre Pinheiro Ferreira. O seu pensamento poltico, Coimbra, 1974. Por ltimo, cfr., MIGUEL ARTOLA "Constitucin y Carta como modelos Consti-tucionales", in O Sagrado e o Profano, Revista de Histria das Ideias, p. 500. 12 Sobre o princpio monrquico cfr. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, Stuttgart, 1963, Vol. III, p. 11.

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agora tendo como moldura os esquemas constitucionais. Ao rgo representativo assinalada uma funo de participao no exerccio do poder. Daqui se intui j que, na dvida, era alargada a competncia do rei em detrimento do parlamento. As cartas constitucionais surgiram como um compromisso varivel entre o princpio da soberania monrquica e os direitos de participao liberais-parlamentares. Mas no se tratava apenas de um compromisso entre o princpio monrquico e o princpio da soberania nacional. Um outro avultava no paralelogramo da correlao de foras polticas: o compromisso entre os elementos nobilirquico-feudais e as foras, ideias e interesses da burguesia liberal. Assim se explica que de um sistema monocameral na Constituio de 1822 se passe para o sistema bicameral na Carta Constitucional de 1826. O enquadramento constitucional das foras nobilirquicofeudais-clericais (que constituam o suporte sociolgico do Ancien Regime) fez-se atravs da Cmara dos Pares. b) O regime censitrio A instaurao de uma monarquia constitucional com soberania monrquica e a recuperao do poder poltico pelas foras feudais-clericais atravs da l.a Cmara (Cmara dos Pares) indiciam j a evoluo conservadora do constitucionalismo cartista. Mas tambm a eleio para a Cmara dos Deputados passa agora a estar mais severamente condicionada pelo regime censitrio. O regime censitrio alcana dignidade constitucional no art. 67., 1., da Carta Constitucional: Os que no tiverem renda lquida anual de cem mil ris, por bens de raiz, indstria, comrcio, ou emprego, so excludos de votar nas assembleias paroquiais. O quarto estado, no proprietrio, excludo do eleitorado activo. Torna-se clara a "teoria econmica" de participao no poder poltico13. As teses que se defrontaram nos tempos da Restaurao foram essencialmente trs: (1) os ultralegitimistas ou ultra-realistas pronunciavam-se contra o censo eleitoral porque pensavam que as massas do campesinato votariam pelos monrquicos, sob a influncia dos grandes proprietrios;
Uma exposio centrada no problema das relaes entre o direito de voto e a luta de classes ver-se- em GRAFSEILER, Wahl und Wahlrecht im Klassenkampf, Frankfurt/M, 1971. Cfr. tambm D. ROSANVALLON, Le moment Guizot, Paris, 1985, p. 121 ss; J. J. SUEUR, "Conceptions conomiques des membres de Ia constitution", in RDP, 1989, p. 800 ss.
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(2) os ultraconservadores continuam na senda de John Locke, fazendo derivar o direito de voto da propriedade da terra e fundando a sua tese sobre a verificao de que o indivduo conservador quando se torna proprietrio de um imvel; (3) a tese liberal, sustentando que o eleitorado no correspondia a um direito subjectivo dos eleitores, mas a uma funo social que, para ser bem cumprida, exigia um mnimo de competncia e esprito conservador, mnimo este que seria garantido pela propriedade, quer esta fosse mobiliria ou imobiliria (sistema capacitaria) 14. c) A ordem legal Este critrio vai, mais tarde, servir de pressuposto definio da ordem legal, conceito que entre ns passou a ter voga aps a entrada em vigor da Constituio de 1838. Foi nesta altura que se formou o partido do centro, aglutinando os moderados do cartismo e do setem-brismo. A ideologia do partido do centro coincidia sensivelmente com aquilo que em Frana se chamou a ordre legal. Nesta altura (1840), a ordem legal j no significa ordem legtima, a ordem tradicional e histrica da monarquia absoluta. Ordem legal significa a ordem fundada no direito constitucional positivo, e os partidos ordeiros eram aqueles que defendiam o cumprimento regular e pacfico da ordem constitucional. Tanto entre ns como na Frana, o vocbulo tinha relativa justificao, dadas as sucessivas guerras civis e revoltas que operavam uma ruptura violenta das instituies constitucionais. Mas radica tambm aqui o embrio de uma ideologia autoritrio-conser-vadora (em Portugal, simbolizada por Costa Cabral), que tinha sempre como programa a defesa da ordem legal, da ordem pblica, da vida normal. Contra a chamada anarquia popular, contra os protestos motivados pela agudizaco das clivagens sociais o crime da sedio esgrimido sistematicamente: toute sdition est un crime: toute violence est un commencement d'anarchie 15.
A gesto controlada do constitucionalismo) (M. M. TAVARES RIBEIRO) teria momentos de inequvoca tenso entre a constituio e a lei ordinria em nome da ideologia da ordem legal. Exemplo tpico o das leis sobre a liberdade de imprensa, sobretudo a Carta de Lei de 3 de Agosto de 1850, 14 Sobre este ponto, cfr., entre ns, MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, cit. p. 474. Modernamente, ver, por ex., M. FABRE, Prncipes Rpublicains de Droit Cons-titutionnel, Paris, 1970, p. 234. 15 Cfr. HUBER, Nationalstaat und Verfassungsstaat, cit., p. 87.

forma constitucional e constituio 287 conhecida por Lei das Rolha se o Decreto de 29 de Maio de 1890, vulgarmente chamado Segunda Lei das Rolhas. Cfr., sobre esta matria, MARIA M. TAVARES RIBEIRO, Subsdios para a Histria da Liberdade de Imprensa, Coimbra, 1984.

d) A doutrina do juste milieu Uma outra ideia ligada teoria da ordem legal a do centrismo e moderao poltica, a ideia do juste milieu. Quanta lapolitique int-rieur, nous chercherons nous tenir dans un juste milieu, afirmava Lus Filipe em Frana 16. Queremos votar com a esquerda ou com a direita segundo tiver razo uma ou outra. Entendemos fazer assim a nossa obrigao de centro, entendemos desempenhar assim uma impopular mas indispensvel funo parlamentaria; estamos certos de seguir assim a opinio nacional que inquestionvel, e provadamente quando no governo representativo pode provar-se com os seus votos tem confirmado ora o procedimento de uma, ora de outra das duas seces do Partido Constitucional n, afirma ALMEIDA GARRETT, em Portugal, ao expor a poltica de juste milieu do partido ordeiro.

II Estrutura e significado da Carta Constitucional de 1826


1. Carta prometida e projectos de carta constitucional
17a

No obstante os propsitos visveis do movimento da Vilafrancada restaurao do absolutismo , o perodo (1823-1825) que se segue primeira 16 Apud HBER, Nationalstaat, cit., p. 88. 17 Cfr. ALMEIDA GARRETT, Obras de Almeida Garrett, Vol. I, Discursos Parlamentares, p. 1295. A defesa de ordem e do juste milieu feita por GARRETT respondeu JOS ESTVO, ala esquerda do setembrismo, com um notvel discurso (Segundo discurso do Porto Pireu) em que denuncia o oportunismo poltico e o carcter oligrquico do governo ordeiro. Cfr. JOS ESTVO, Obra Poltica, Prefcio, recolha e notas de JOS TENGARRINHA, Vol. II, pp. 69 ss. Neste discurso, JOS ESTVO anatemizava tambm os doutrinrios Royer Collard, Guizot) que, surgidos aps a queda napolenica, constituam uma espcie de clube partidrio, situado no centro poltico e defendendo uma concepo moderada da poltica. No plano da nossa doutrina constitucional SILVESTRE PINHEIRO FERREIRA apontado como um representante (no confesso) do esprito doutrinrio. Cfr., sobre isso, ESTEVES PEREIRA, Silvestre Pinheiro Ferreira, cit., p. 94; VTOR DE S, A Crise, cit., p. 143. I7a Cfr., por ltimo, JOS HENRIQUE DIAS, "A carta constitucional prometida",

288 Direito Constitucional experincia liberal no ainda marcado por uma ruptura completa com a ordem liberal. Os propsitos do rei D. Joo VI seriam, antes, os de enveredar pelo moderantismo, dando uma carta de lei fundamental em que se proclamasse a berania do rei e se afianassem os direitos do cidado. Os documentos existentes provam isso mesmo. Na proclamao rgia de 31 de Maio de 1823, D. Joo VI confessa: Eu no desejo nem desejei nunca o poder absoluto, e hoje mesmo o rejeito, ... em pouco vereis as bases de um novo cdigo que, abonando a segurana pessoal, propriedade e empregos... d todas as garantias que a sociedade exige. Em 3 de Junho, em nova proclamao, adianta: vai dar-vos uma constituio em que se proscrevero os princpios que a experincia vos tem mostrado incompatveis com a durao pacfica do Estado. Por decreto de 18 de Junho de 1823, nomeou-se uma comisso para preparar o projecto da carta de lei fundamental da monarquia portuguesa presidida pelo duque de Palmeia. O projecto final deveu-se sobretudo a RICARDO RAIMUNDO NOGUEIRA e foi publicado pelo Professor Paulo Mera no Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Vol. XXIII, 1967, com o ttulo Projecto de Constituio de 1823. Aqui a monarquia define-se como moderada, no absolutista e no representativa liberal. O poder legislativo residia no rei e nas Cortes, cabendo ainda ao primeiro o poder executivo. As Cortes eram bicamerais, sendo uma das cmaras, a do clero e da nobreza, e a outra a dos deputados eleitos pelo povo, em sufrgio directo. Ao lado do projecto oficial da carta de RICARDO RAIMUNDO NOGUEIRA, conhece-se hoje um outro projecto de tradicionalismo reformista de Francisco Manuel Trigoso de ARAGO MORATO, tambm membro da junta oficialmente encarregada de elaborar o projecto de carta constitucional. Pode verse publicado em A. MANUEL HESPANHA, em anexo ao estudo Projecto institucional do radicalismo reformista. Um projecto de constituio de Francisco Manuel Trigoso de Arago Morato, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. 1, p. 81, e NUNO ESPINOSA GOMES DA SILVA, "Projectos de Constituio entre a Vilafrancada e a Morte de D. Joo VI", in Revista Jurdica, Lisboa, 1979. Este projecto resumia-se a 24 artigos, todos relativos s Cortes. Por ltimo, cfr. JOS HENRIQUE DIAS, cit., p. 564 que d notcia de um "Projecto de Lei Fundamental do Estado" que ter sido enviado ao Duque de Palmeia (9/7/1823, pelo jurista Alberto Carlos de Menezes. Da carta ficou apenas a promessa. Os representantes da Santa Aliana manifestaram a sua oposio ao projecto. Vide em J. S. SILVA DIAS/GRAA SILVA DIAS, OS primrdios da Maonaria, 1/2, p. 893, a documentao das presses estrangeiras anticartistas. in Histria e Filosofia, VI (1987), p. 543 ss; Jos Ferreira Borges. Poltica e Economia, Lisboa. 1988, p. 232.

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2. A Carta Constitucional de 1826 18 a) O poder constituinte


Falhada a tentativa de D. Joo VI e dos realistas moderados, a carta prometida s veio a aparecer com a morte do rei. Aclamado como rei, o Imperador do Brasil (D. Pedro), perante o inconveniente e melindre da unio pessoal de dois reinos, outorgou, primeiro, uma Carta Constitucional Monarquia Portuguesa, abdicando a seguir em sua filha, D. Maria. A abdicao era, porm, condicionada ao casamento desta com o tio, D. Miguel, e garantia de vigncia da Carta outorgada.

O poder constituinte baseia-se agora no princpio monrquico: o monarca que, por livre vontade, outorga uma lei fundamental que, semelhana do sucedido em Frana com Lus XVIII, e para vincar bem a diferena em relao ao termo constituio (considerado revolucionrio), se designa por carta. evidente que o facto de a carta se chamar constitucional representa j um compromisso: do ponto de vista formal, a monarquia vincula-se a normas jurdicas e o rei limitado pela assistncia de uma pluralidade de rgos, no obstante lhe caber sempre a iniciativa e a sano (iniciativa e sano de leis, iniciativa e sano na escolha e demisso dos ministros, iniciativa e sano na convocao do corpo eleitoral e na dissoluo das cmaras). A monarquia, dir-se-, ainda limitada pelo facto de ser uma monarquia representativa (art. 4.: O seu governo [da Nao] Monrquico, Hereditrio e Representativo, mas a ideia de representao j no a ideia revolucionria. Do que se trata agora de admitir, ao lado do rei, um rgo representativo (cmaras). b) Os princpios Os princpios informadores do documento de 1826 so fundamentalmente os seguintes: (1) o princpio monrquico; (2) o princpio da diviso de poderes, mas sem completa diviso de funes; (3) o princpio censitrio, pois a participao no exerccio do poder constitucionalmente limitada a uma pequena minoria de possidentes; (4) reconhecimento de Direitos Civis e Polticos dos Cidados Portugueses (art. 145.).
Sobre a Carta Constitucional o estudo de conjunto mais recente o de JORGE CAMPINOS, A Carta Constitucional de 1826, Lisboa, 1975.
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290 Direito Constitucional

c) O corpo eleitoral A monarquia cartista considerada como uma verdadeira diar-quia: o poder poltico partilhado pelo rei e pela oligarquia. A capacidade eleitoral activa era apenas reconhecida queles que, pelo menos, tivessem cem mil ris, por bens de raiz, indstria, comrcio ou emprego (art. 65./5). As condies de elegibilidade eram ainda mais rigorosas, porque s so hbeis para serem nomeados Deputados os que tiverem quatrocentos mil ris de renda lquida (art. 68./l). Abrem-se as portas das Cortes riqueza fundiria e mobiliria, ou seja, aristocracia conservadora e legitimista e burguesia industrial e financeira, mais liberal sob o ponto de vista econmico do que sob o ponto de vista poltico. d) Os direitos fundamentais De uma forma significativa, os direitos dos cidados so remetidos, no texto de 1826, para o ltimo artigo (art. 145.). O catlogo dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados Portugueses recolhe, porm, muitas das conquistas vintistas, e introduz outros direitos e garantias originais, como, por ex., Liberdade de trabalho, cultura, indstria e comrcio (art. 145./25), a garantia da dvida pblica (art. 145./ /22), a nobreza hereditria e as suas regalias (art. 145./31). Estas duas ltimas garantias demonstram que, ao lado da afirmao da igualdade jurdica A lei ser igual para todos (art. 145.712), se consagravam direitos ou garantias de classe da nobreza e da burguesia. De registar que algumas imposies constitucionais referentes a direitos sociais e culturais (j constantes do texto vintista) voltam a reafirmar a garantia de socorros pblicos (art. 145.729), de instruo primria e gratuita a todos os cidados (art. 145.730) e de Colgios Universitrios (art. 145.733). e) Poder moderador e bicameralismo No que respeita organizao do poder poltico, a Carta introduz um novo poder o poder moderador (arts. 10. e 71.) e consagra o sistema bicameral (art. 14.).
A ideia do poder moderador um produto terico trabalhado sobretudo por BENJAMIM CONSTANT. Designando-o por pouvoir royal, este autor justificava a sua existncia pela necessidade de o poder real ser um poder neutro, a fim de evitar o vcio de quase todas as constituies: nepas avoir cr un pouvoir neutre, mais d'avoir plac Ia sotnme totale d'autorit dont il

forma constitucional e constituio 291 doit tre investi dans l'un des pouvoirs actifs. Cfr. BENJAMIM CONSTANT, Prncipes de Politique, in De Ia Liberte chez les Modernes, org. de M. Gau-chet, Paris, 1980, p. 280. Que o poder moderador, considerado pela Carta como a chave de toda a organizao poltica e da competncia privativa do rei (art. 71.), era uma construo artificial e acabava por entregar ao poder executivo a soluo dos conflitos foi logo notado pela doutrina constitucional do sculo XIX e princpios do sculo XX. Cfr., por ex., JOS TAVARES, O Poder governamental no Direito Constitucional Portugus, 1909, pp. 7 ss. Na histria constitucional brasileira vide as excelentes pginas de PAULO BONAVIDES/PAES DE ANDRADE, Histria Constitucional do Brasil, p. 96, dedicadas ao significado do "poder moderador" na carta outorgada por D. Pedro em 1824.

Ao poder moderador competiam certas funes tpicas de Chefe de Estado (Benjamim Constant aludia, por isso, ao pouvoir royal como celui du Chefde VEtat quelque titre qu'ilporte): nomeao dos pares (art. 74.71), sano dos decretos e resolues das Cortes (art. 74.73), prorrogao e adiamento das Cortes, bem como dissoluo das Camar dos Deputados (art. 74.74), perdo e comutao de penas (art. 74.7 7), nomeao e demisso de ministros (art. 74.7 5). Outras funes que a Carta atribua ao rei como Chefe do Poder Executivo (art. 75.) eram, porm, igualmente tpicas das atribuies de um Chefe de Estado (convocar as Cortes, nomear embaixadores, dirigir negociaes polticas com naes estrangeiras, fazer tratados de aliana, conceder ttulos, honras, ordens militares e distines, etc), o que vem comprovar a insuficincia da distino material entre actos reais no exerccio do poder moderador e competncia do rei como Chefe do Executivo. Com a atribuio do poder legislativo s Cortes e com a consagrao do sistema bicameral (arts. 13. e 14.)Cmara dos Pares e Cmara dos Deputados a Carta Constitucional procedeu a uma partilha do poder poltico, satisfazendo sectores da nobreza legitimista que tinham ficado marginalizados na Constituio de 1822. A Cmara dos Deputados era electiva e temporria (art. 34.) e a Cmara dos Pares era composta de membros vitalcios e hereditrios, nomeados pelo rei, e sem nmero fixo. A estes Pares acresciam os Pares por direito prprio em virtude do nascimento (nos termos dos arts. 39. e 40. eram os infantes e o prncipe real, logo que chegassem idade de 25 anos) e os pares por direito prprio em virtude do cargo (o Decreto de 30 de Abril de 1826 inclua neste nmero o patriarca de Lisboa, os arcebispos e os bispos). A existncia de um critrio fortemente censitrio para a eleio da Cmara dos Deputados e a existncia de pares de direito prprio, bem como a prpria hereditariedade, vo merecer severas crticas dos secto-

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res liberais e estiveram na origem das clivagens polticas (progressistas, moderadores, setembristas, cartistas, etc.) que se vo verificar durante a monarquia constitucional. A competncia do rei para escolher pares do reino sem nmero fixo (algumas vezes atravs de fornadas) era igualmente um dos pontos de atrito entre as fraces burguesas liberais. Os vrios actos adicionais Carta Constitucional vieram, geralmente, contemplar exigncias referentes composio da Cmara dos Pares.
Assim, o Acto Adicional de 5 de Junho de 1852 estabeleceu a eleio directa dos deputados (art. 4.), baixou o censo para eleitor (art. 5./l), e posteriores leis (Lei de 8 de Maio de 1878 e Lei de 26 de Julho de 1899) alargam sucessivamente o mbito do sufrgio. Quanto Cmara dos Pares, ela veio a ser profundamente alterada pelo Acto Adicional de 24 de Julho de 1885 (2. Acto Adicional). Ficou a ser composta por pares vitalcios, nomeados pelo rei, em nmero de cem, de pares electivos em nmero de cinquenta, e de pares de direito, admitindo-se a hereditariedade do pariato a ttulo provisrio (art. 6). Todavia, atravs do Acto Adicional de 1895 (3. Acto Adicional introduzido por decreto ditatorial) e da Carta de Lei de 3 de Abril de 1896 suprimem-se os pares electivos. Finalmente, pelo Decreto de 23 de Dezembro de 1907, restabelece-se o sistema da Carta Constitucional, embora o decreto no chegasse a ter sido posto em prtica.

f) O Ministrio Como inovao da Carta Constitucional deve referir-se o aparecimento de Ministros de Estado que exercem o poder executivo em nome do rei (art. 75.). Embora no se possa falar, como pretendia Benjamim Constant, de um poder ministerial, separado do executivo, chefiado pelo rei, a existncia de um Ministrio (Captulo VI), composto por ministros de Estado que referendam e assinam os actos do poder executivo (art. 102.), e de um Presidente do Conselho (criado por lei de 23 de Junho de 1855), apontam para a instituio do gabinete (rgo colegial e solidrio, deliberando sob a autoridade de um PrimeiroMinistro) e para a criao do regime parlamentar de responsabilidade poltica (cfr. supra, Cap. 2, 7). Da monarquia constitucional, com governo simplesmente representativo (o chefe do Estado responsvel pelos actos do poder executivo, no tendo o ministrio existncia autnoma) transita-se para um regime parlamentar dualista ou orleanista. O gabinete assume relevo poltico-constitucional (e no meramente administrativo), tornandose responsvel no apenas perante o rei, mas tambm perante as cmaras.
claro que esta transio foi acompanhada por amplos debates doutrinais, designadamente quanto ao papel do rei numa estrutura dualista.

porma constitucional e constituio 293 A frmula francesa revolucionria Ia nation veut, le roi fait (a nao quer e o rei executa) coadunava-se com uma estrutura constitucional de tipo vintista, mas no com uma estrutura cartista, assente no princpio monrquico. Por sua vez, a frmula de Thiers le roi rgne et ne gouverne pas (o rei reina mas no governa) absorvia o poder executivo no poder ministerial e relegava o monarca para um papel neutral e negativo. Os doutrinrios (GUIZOT, ROYERCO-LLARD) propunham outra frmula: le roi rgne (o rei reina), le roi veut et agit (o rei quer e age). curioso que a tese parlamentar mais tarde considerada como o desenvolvimento lgico da monarquia constitucional, foi defendida primeiro pelos ultramonarquistas. Como a maioria das cmaras pertence aos ultra (maioria do pays legal) eles reclamam, em nome da maioria, um ministrio da sua confiana. Os doutrinrios, por sua vez, salientam o papel poltico do monarca, sendo incorrecto deduzir da responsabilidade ministerial e da inviolabilidade do rei a completa indiferena deste em relao aos actos dos ministros. Veja-se, entre ns, o debate doutrinal em MARNOCO E SOUSA, Direito Poltico, Coimbra, 1910, pp. 249 ss; JOS TAVARES, O Poder Governamental, cit., pp. 97 ss. Cfr., por ltimo, JORGE MIRANDA, A Posio Constitucional do Primeiro-Ministro, Lisboa, 1984, p. 10.

g) O procedimento legislativo Em vrios preceitos (arts. 45., 50., 51., 52., 53., 54., 55. e 56.) regula a Carta o procedimento de formao das leis. O direito de proposio (iniciativa) cabe a qualquer das cmaras (art. 45.), bem como ao Poder Executivo (art. 46.). A oposio (discusso) dos projectos de lei faz-se tambm nas duas assembleias, regulando o texto constitucional o procedimento a adoptar em caso de divergncias (arts. 51. ss). No procedimento legislativo participaria ainda o monarca, no exerccio do poder moderador, atravs da sano (aprovao da lei feita pelo Poder Executivo, LOPES PRAA) e do veto (reprovao ou no aprovao da lei pelo poder executivo). Ao contrrio do que sucedia na Constituio de 1822, o veto real s leis tinha efeito absoluto (art. 58.).
No obstante a Carta Constitucional se basear no princpio monrquico, curioso que as relaes entre leiregulamento continuam a ser inspiradas mais pela concepo vintista (rousseauniano-jacobina) do que pela concepo dualista germnica. A faculdade de expedir decretos, instrues e regulamentos pelo poder executivo (art. 75., ss) continua a ser justificada pela necessidade de execuo das leis e no em virtude da existncia de uma legitimidade autnoma do rei que lhe permitiria legislar no uso de uma competncia inerente funo de governar e, portanto, no derivada do Parlamento. A permanncia do esprito liberal da Carta (cfr. LOPES PRAA, Estudos sobre a Carta Constitucional, Vol. II, p. 250) relativamente iniciativa e discusso de leis, bem como no que respeita distino entre lei e execuo da lei, sobretudo quando confrontado com outras cartas constitucionais (por ex., a Carta constitucional de Frana de 1814), vem alertar-nos para alguns proble-

294 Direito Constitucional mas de compreenso da monarquia constitucional portuguesa. Em primeiro lugar, o dualismo constitucional portugus, de clara inspirao doutrinria, continua a basear-se numa teoria monista das fontes de direito (a lei discutida e votada pelo Parlamento) e no na ideia de legitimidade dual (do Parlamento e da Coroa) quanto criao do direito (que permitiria, designadamente, a existncia de regulamentos independentes, com um mbito material independente da lei, e a defesa de uma simples vinculao negativa (a administrao em que a lei surgia como limite e no como pressuposto da aco do executivo). Em segundo lugar, essa compreenso das fontes de direito permitia delinear, em termos de arquitectura constitucional, um parla mentarismo dualista (de dupla confiana) no qual o governo, embora apoiado na confiana do rei, acabava por ter uma menor liberdade de conformao poltica do que aquela de que dispunha na monarquia limitada assente no princpio monrquico (em que o Governo tinha como exclusivo suporte a confiana real). Em terceiro lugar, o conceito constitucional de lei, tendencialmente formal ( = lei do Parlamento), no permitia a introduo de conceitos materiais de lei como alguma doutrina (cfr. MARNOCO E SOUSA) mais tarde veio a defender.

g) Vigncia da Carta Constitucional A Carta Constitucional foi o documento constitucional que at ao momento mais tempo esteve em vigor. Mas a sua vigncia no foi ininterrupta. Costumam distinguir-se trs perodos de vigncia:
1. Primeiro perodo (1826-1828) Comeando logo por haver hesitaes quanto ao juramento da Carta (foi o general Saldanha que ento contribuiu decisivamente para isso), esta no conseguiu criar razes, no obstante j ter sido considerada como uma das mais monrquicas, seno a mais monrquica das constituies do seu tempo (MARCELLO CAETANO). Terminaria a sua primeira vigncia em 3 de Maio de 1828, data em que D. Miguel convocou os Trs Estados do Reino na forma tradicional. 2. Segundo perodo (18341836) Terminada a guerra civil em Maio de 1834, a Carta foi reposta em vigor, reunindo as Cortes, nos termos constitucionais, em 15 de Agosto do mesmo ano. Embora comeasse por ser um documento de compromisso para as vrias correntes liberais, ele viria a ser vivamente contestado por uma faco liberal (radical, saldanhista) que, vitoriosa em 9 de Setembro de 1836 (Revoluo de Setembro), aboliu o documento cartista e reps em vigor a Constituio de 1822. 3." Terceiro perodo (1842-1910) Restaurada por decreto de 10 de Fevereiro de 1842, em virtude da vitria de Costa Cabral, a Carta Constitucional acabou por ser, embora com Actos Adicionais, o documento do compromisso liberal-conservador at implantao da Repblica em 1910. Sobre a restaurao da carta constitucional

forma constitucional e constituio 295 cfr., por ltimo, MARIA M. TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional e a Revolta de 1844", e FERNANDO CATROGRA "A Maonaria e a Restaurao da Carta Constitucional", ambos em CARVALHO HOMEM (coord), Revoltas e Revolues, Vol. 2, Coimbra, 1985, p. 183 ss; e 155 ss.

D I O CONSTITUCIONALISMO SETEMBRISTA

I O constitucionalismo setembrista
1. A ideia de constituio pactuada A morte da legitimidade e o triunfo da legalidade (da ordem legal) s podia ser admitida pelos liberais, informados pelo esprito do vintismo, quando a legalidade derivasse do povo (do princpio da soberania popular) e no do rei (princpio monrquico). Na verdade, de acordo com os dogmas revolucionrios, para se poder falar de uma ordem legal, de uma ordem constitucional ou de uma legalidade constitucional, era necessrio que a constituio fosse ela prpria lei da nao e no vontade do prncipe, ratio e no voluntas. Mas, por outro lado, as foras que apoiavam a monarquia restaurada eram suficientemente fortes para exigirem uma atenuao substancial dos princpios vintistas. A conciliao ir fazer se atravs da substituio do modelo de constituio outorgada pelo de constituio pactuada. Nestas constituies, o diploma fundamental no j uma carta doada pela vontade do soberano, mas um pacto entre o soberano e a representao nacional. O pacto pode ter ainda um teor que o aproxima das cartas constitucionais (prevalncia do princpio monrquico) ou ter uma feio prxima dos princpios revolucionrios da soberania nacional. Como quer que seja, a superao do princpio monrquico pelas constituies pactuadas marcava efectivamente a transio da monarquia hereditria para a monarquia representativa e pronunciava a morte de legitimidade dinstica. As palavras de CHATEAUBRIAND a propsito do pacto clebre entre Lus Filipe e a representao nacional so sugestivas: La legitimit est morte; n 'est pas Charles ou Ia branche aine des Bombons, c'est Ia royaut qui s'en va: 1'avenir est Ia republique. w
' Cfr. HBER, Nationalstaat, cit., p. 88.

296 Direito Constitucional

E no h dvida que era este o esprito que presidia feitura de alguns documentos constitucionais pactuados. Em Portugal, PASSOS MANUEL (em 1837) proclamava j que a rainha no tem prerrogativas, tem atribuies; ela no pode ser considerada seno como o primeiro magistrado da Nao... Cerquei o trono de instituies republicanas 20. A Constituio de 1838 viria a seguir, considerando que a soberania reside essencialmente com a Nao da qual derivam todos os poderes. 2. Cartismo e setembrismo Os grandes files poltico-ideolgicos que se vo tentar identificar no prximo nmero correspondem evoluo global do liberalismo. Antes, porm, da exposio das estruturas constitucionais do documento setembrista (Constituio de 1838), h que proceder a uma breve explicao da dialctica concreta cartismo-setembrismo. Neste terreno, as nuances do compromisso poltico, as estratgias das faces sociais e as aspiraes constitucionais nem sempre se demarcam com nitidez ou pecam por excessos simplificadores. Tentar-se- aqui fornecer alguns tpicos. a) A dicotomia cartismo-setembrismo no corresponde dicotomia constitucionalistas (vintistas) e cartistas. Alguns setembristas no consideravam o credo vintista como elemento fundamental das suas reivindicaes; alguns cartistas, defensores da Carta, no concordavam com a prtica dos governos cartistas de 1832-1836. b) O setembrismo no constitua uma corrente unitria, a ponto de se poder falar num partido setembrista, devendo antes destacar-se trs faces, cuja ideologia e praxis poltica diferem sensivelmente: (1) o setembrismo moderado (PASSOS MANUEL); (2) o setembrismo radical; (3) o setembrismo vitalcio.
Embora tenham como princpio a reivindicao da soberania democrtica para a elaborao da lei fundamental (nesta medida eram anticanistas, dada a legitimidade monrquica da Carta Constitucional), os setembristas divergem profundamente nas tcticas de acesso ao poder e na organizao do poder 20 Cfr. Discursos de Manuel da Silva Passos, seleco de Prado d'Azevedo, Porto, 1879, p. 199. VTOR DE S, A Crise, cit., p. 148, apresenta, porm, argumentos contra a arreigada ideia de considerar Passos Manuel um elemento tpico de setembrismo radical e considera gratuita a prpria afirmao de Passos Manuel que referimos no texto. Cfr. ob. cit., p. 157.

forma constitucional e constituio


297

poltico, sobretudo das cmaras (cfr., por ltimo, J. J. RODRIGUES DA SILVA, "O Constitucionalismo setembrista e a Revoluo Francesa", in VTOR NETO (org), A Revoluo Francesa, cit., p. 475 ss; BENEDITA M. DUQUE VIEIRA, A Revoluo de Setembro e a discusso constitucional de 1837, Lisboa, 1987, p. 19 e ss; MARIA DE F. BONIFCIO, "1834-1842 a Inglaterra perante a revoluo portuguesa (hiptese para a reviso de verses coerentes", in Anlise Social, 20, n. 83 (1984), p. 467 ss; M. MANUELA TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional", in Revolta e Revolues, vol. 2, p. 190. O setembrismo radical sustenta a doutrina da revoluo legal como meio de acesso ao poder. A legalidade (melhor: legitimidade) revolucionria era justificada no s pelo favoritismo que a Coroa concedia aos cartistas, mas tambm pelo impasse poltico criado pela Carta constitucional que, consagrando um sufrgio altamente censitrio, no permitia a chegada ao poder dos estratos sociais que formavam a base social de apoio dos radicais. Defendendo, por outro lado, com energia, que a soberania, quer a nvel constituinte quer constitudo, residia nas Cortes, isso significava que, de forma clara, eles eram o partido que no contava com o apoio do rei. A tese da revoluo legal levar esta tendncia a uma praxis poltica intensamente combatida pelos partidos da ordem (quer dos cartistas quer dos prprios setembristas). Os radicais comeavam por apoiar ou fomentar desordens a nvel provincial (e na capital), reclamavam o poder para instaurarem a ordem, mas tinham depois de ceder o governo a um sector moderado que domesticava as revolues que eles tinham iniciado. Esta posio do setembrismo radical est excelentemente exposta no folheto annimo Os acontecimentos de Maro na Capital considerados nas suas causas e efeitos. Memria dedicada aos amigos da Revoluo de Setembro, Lisboa, 1838. Neste folheto, atribudo por Inocncio da Silva a J. A. CAMPOS E ALMEIDA (Vice-Reitor da Universidade de Coimbra, em 1834, e Ministro dos Negcios Eclesisticos e da Justia, em 1837), alude-se aos falsos cartistas, um partido sem nenhumas virtudes cvicas, protegido pelo palcio e s duas tendncias opostas da Revoluo de Setembro: (1) uma, que tomou a iniciativa e rodeada de gente dos mesmos princpios proclamou em Setembro a reforma das instituies e que tinha como ncleo de aco a Guarda Nacional de Lisboa e o Corpo do Arsenal; (2) outra, cujo foco era a camarilha do palcio. Ossetembristas vitalcios, apodados de traidores vitalcios, reivindicam uma representao da Nao, mas terminam por aceitar, como os cartistas, a estrutura aristocrticaburguesa, vitalcia e hereditria, da Camar dos Pares, consagrada na Carta Constitucional. Os setembristas moderados, como Passos Manuel, discordavam da Carta e embora considerassem parcialmente vlidas as razes dos radicais quanto aos limites da aco parlamentar, entendiam que se deviam fazer reformas profundas mas graduais (reformas lentas e pausadas), porque as reformas para serem fundadas mister que no sejam s aprovadas por um partido, mas por todos os partidos: a Constituio no bandeira de nenhum partido, a Constituio est acima de todos os partidos (PASSOS MANUEL).

c) O cartismo no era uma corrente unitria, quer quanto poltica quer quanto abertura a reformas da Carta: havia crticos dos governos cartistas anteriores Revoluo de Setembro, mas que

298 Direito Constitucional

eram profundamente hostis violao de legalidade constitucional car-tista (ex.: Alexandre Herculano), e havia partidrios da Carta, sobretudo pela cristalizao aristocrtico-burguesa que ela significava, e que recorrero tambm a mtodos extraconstitucionais para alcanar o poder (ex.: Costa Cabral, oriundo, de resto, do setembrismo)20a. d) Em termos sociais e econmicos, o cartismo e o setembrismo so hoje considerados pelos historiadores como uma luta no s de organizao do poder poltico, mas de confronto entre vrias fraces da classe burguesa: a burguesia financeira, agrria e comerciante (esta ligada ao comrcio externo) adepta da Carta, e a burguesia industrial, defensora de um sistema proteccionista indstria (problema pautai), aliada s classes mdias e pequena burguesia (e, em Lisboa, s classes populares), adepta do setembrismo.
Esta clivagem econmica foi e salientada por diversos autores. Cfr. ALBERT SILBERT, Cartismo e Setembrismo, in Do Portugal do Antigo Regime ao Portugal oitocentista, 3.a ed., Lisboa, 1981, pp. 179 ss; MRIAM HALPERN PEREIRA, Revoluo. Finanas e Dependncia Externa, Lisboa, 1979, pp. 44 ss, 286 ss; JOEL SERRO, Democratismo versus Liberalismo, in O Liberalismo na Pennsula Ibrica, Vol. I, pp. 3 ss; VTOR DE S, A Revoluo de Setembro de 1836, Lisboa, 1979; M. VILAVERDE CABRAL, O desenvolvimento do capitalismo em Portugal, Lisboa, 1976, pp. 106 ss.

) Tendo em vista as fraces de apoio ao cartismo e ao setembrismo, no admira que se v desenhar um movimento de confluncia de cartistas e setembristas quanto a dois pontos fundamentais: (1) marginalizao dos adeptos da revoluo legal, o que vai acontecer definitivamente com a Conveno de Gramido, em 1847; (2) necessidade de solidificar uma ordem liberal que permitisse o fundamento ou aliceramento burgus do Estado. A primeira exigncia torna-se visvel quando se forma o Partido Regenerador em 1851, aglutinando cartistas moderados e setembristas (progressistas), e quando o Partido Progressista Histrico (que se mantm fiel ao setembrismo) entra no esquema do rotativismo, insistindo na reforma da Carta, mas sem programa doutrinrio econmico-social substancialmente diferente do Partido Regenerador. O reforo da ordem liberal e do fundamento burgus do prprio Estado revela-se no movimento da Regenerao. Quer se considere este movimento como o compromisso histrico da burguesia
2Oa

Cfr., por ltimo, M. MANUELA TAVARES RIBEIRO, "A Restaurao da Carta Constitucional", cit. p. 193 ss.

forma constitucional e constituio 299

(J. S. SlLVA DIAS), quer como o nome portugus do capitalismo (OLIVEIRA MARTINS, VILAVERDE CABRAL), ele , depois de 1865 (Fuso de 1865), o instrumento da solidificao burguesa do Estado Liberal, pois as fraces da burguesia em confronto no perodo setembrista aceitavam agora um programa que permitia uma certa abertura da classe poltica e estabelecia um modus vivendi entre os defensores do proteccionismo e de sistemas pautais (burguesia industrial) e os adeptos do livre cambismo (burguesia financeira e comercial). Importante no era a luta ideolgica e dos interesses conjunturais entre faces, mas a partilha rotativa do poder poltico por partidos interessados na legitimao definitiva da ordem burguesa.
A poltica econmica da Regenerao pode ver-se descrita em M. VILAVERDE CABRAL, O desenvolvimento do capitalismo em Portugal no sc. XIX, Lisboa, 1976, pp. 163 ss; Portugal na Alvorada do Sc. XX, Lisboa, 1979, pp. 23 ss. Sob o ponto de vista histrico-poltico cfr. DOUGLAS WHEELER, Repu-blican Portugal. A Political History 1910-1926, Wisconsin, 1978, pp. 25 ss.

II Estrutura da Constituio de 1838


a) Princpios Sob o ponto de vista formal, a Constituio de 1838 surge como constituio pactuada (a exemplo de documentos semelhantes como a Constituio francesa, de 1830, e a Constituio belga de 1831) entre as cortes e o rei (cfr. no final da Constituio o juramento e a aceitao da rainha), e como uma constituio compromisso entre os defensores da soberania nacional (vintista) e os partidrios da monarquia constitucional assente no princpio monrquico.
A ideia de compromisso est patente no desenvolvimento do problema constitucional depois da Revoluo de Setembro: de uma simples reviso da Constituio de 1822 (as Cortes tinham sido convocadas para introduzirem no texto vintista as modificaes que as mencionadas Cortes entenderem convenientes, de acordo com o Decreto de 10 de Setembro de 1836) passou-se para uma nova constituio, pois de acordo com o Decreto de 6 de Novembro de 1836 os deputados teriam poderes para fazer na Constituio do ano de 1822 e na Carta Constitucional de 1826 as alteraes que julgarem necessrias, a fim de estabelecerem uma lei fundamental que assegure a liberdade legal da Nao, as prerrogativas do trono constitucional e que esteja em harmonia com as novas monarquias constitucionais da Europa.

360 Direito Constitucional

2. Constitucionalidade O Estado de direito um Estado constitucional. Pressupe a existncia de uma constituio que sirva valendo e vigorando de ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos os poderes pblicos. A constituio confere ordem estadual e aos actos dos poderes pblicos medida e forma. Precisamente por isso, a lei constitucional no apenas como sugeria a teoria tradicional do Estado de direito uma simples lei includa no sistema ou no complexo normativo-estadual. Trata-se de uma verdadeira ordenao normativa fundamental dotada de supremacia supremacia da constituio e nesta supremacia normativa da lei constitucional que o primado do direito do Estado de direito encontra uma primeira e decisiva expresso 44. Do princpio da constitucionalidade e da supremacia da constituio deduzem-se vrios outros elementos constitutivos do princpio do Estado de direito. a) Vinculao do legislador constituio A vinculao do legislador constituio sugere a indispensabi-lidade de as leis terem a forma e seguirem o processo constitucional-mente fixado para se considerarem, sob o ponto de vista formal e orgnico, conformes com o princpio da constitucionalidade. A constituio , alm disso, um parmetro material intrnseco dos actos legislativos, motivo pelo qual s sero vlidas as leis materialmente conformes constituio. A proeminncia ou supremacia da constituio manifesta-se, em terceiro lugar, na proibio de leis de alterao constitucional, salvo as leis de reviso elaboradas nos termos previstos pela lei constitucional (cfr. arts. 164./a e 284. a 289.). b) Vinculao de todos os restantes actos do Estado constituio O princpio da conformidade dos actos do Estado com a Constituio mais amplo que o princpio da constitucionalidade das leis.
Sobre este princpio estruturante do Estado de direito cfr. HESSE, Grundzuge, p. 77; BENDA, Der soziale Rechtstaat, in BENDA / MAIHOFER, Handbuch, p. 485; R. WAHL, Die Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 1 (1989), pp. 485 ss.; E. SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002.
44

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito

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Ele exige desde logo conformidade intrnseca e formal de todos os actos dos poderes pblicos (em sentido amplo: Estado, poderes autnomos, entidades pblicas) com a constituio. Mesmo os actos no normativos directamente densificadores de momentos polticos da Constituio actos polticos devem sujeitar-se aos parmetros constitucionais e ao controlo (poltico ou jurdico) de conformidade (cfr. art. 3.73). Finalmente, o princpio da constitucionalidade no apenas uma exigncia de actos que no violem positivamente a constituio; tambm a omisso inconstitucional, por falta de cumprimento das imposies constitucionais ou das ordens de legislar, constitui uma violao do princpio da constitucionalidade (cfr. art. 283.). c) O princpio da reserva da constituio O princpio da supremacia da constituio exprime-se tambm atravs da chamada reserva de constituio (Verfassunsvorbehalt). Em termos gerais, a reserva de constituio significa que determinadas questes respeitantes ao estatuto jurdico do poltico no devem ser reguladas por leis ordinrias mas sim pela constituio. Esta reserva de constituio articula-se com a liberdade de conformao do legislador, ou seja, um espao de conformao atribudo ao legislador e que significa no ter querido a constituio submeter o rgo legife-rante a tarefa de mera execuo. A afirmao de uma reserva de constituio (cfr. supra, Parte I, Cap. 4, A) concretiza-se sobretudo: (a) na definio do quadro de competncias, pois as funes e competncias dos rgos do poder poltico devem ser exclusivamente constitudas pela constituio, ou seja, todas as actividades do poder poltico devem ter fundamento na constituio e reconduzir-se s normas constitucionais de competncia, e da que o princpio fundamental do Estado de direito democrtico no seja o de que o que a constituio no probe permitido (transferncia livre ou encapuada do princpio da liberdade individual para o direito constitucional), mas sim o de que os rgos do Estado s tm competncia para fazer aquilo que a constituio lhes permite (cfr. art. 114.72); (b) no mbito dos direitos, liberdades e garantias, a reserva de constituio significa deverem as restries destes direitos ser feitas directamente pela constituio ou atravs de lei, mediante autorizao expressa e nos casos expressamente previstos pela constituio (cfr. art. 18.72). A constituio , sem dvida, uma constituio parcial no sentido de que no pode aspirar a uma normao completa da chamada

362 Direito Constitucional

constituio material, mas uma constituio total (Vollverfassung) relativamente competncia dos rgos constitucionais, pelo menos dos rgos de soberania 45. d) Fora normativa da constituio O princpio da constitucionalidade no equivale, como resulta do que se acaba de afirmar em c), a uma total normao jurdica feita directamente pela constituio. No entanto, quando existe uma normao jurdico-constitucional ela no pode ser postergada quaisquer que sejam os pretextos invocados. Assim, o princpio da constitucionalidade postular a fora normativa da constituio contra a dissoluo poltico-jurdica eventualmente resultante: (1) da pretenso de prevalncia de fundamentos polticos, de superiores interesses da nao, da soberania da Nao sobre a normatividade jurdico--constitucional; (2) da pretenso de, atravs do apelo ao direito ou ideia de direito, querer desviar a constituio da sua funo normativa e substituir-lhe uma superlegalidade ou legalidade de duplo grau, ancorada em valores ou princpios transcendentes (PREUSS) (cfr. porm, supra, Parte I, Cap. 4). 3. Sistema de direitos fundamentais 46 a) Razo antropolgica A Constituio da Repblica no deixa quaisquer dvidas sobre a indispensabilidade de uma base antropolgica constitucionalmente estruturante do Estado de direito (cfr. CRP, art. 1.: Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana; art.
Em termos teorticos-constitucionais, a reserva de constituio implica tambm a ideia de todos os poderes polticos serem conformados normalmente pela constituio, em vez de serem considerados como entidades prconstitucionais s quais a constituio traria apenas limites jurdicos. Para a discusso de alguns problemas relacionados com a reserva de constituio cfr. W. SCHMIDT, in AOR, n. 106, pp. 497 ss; PEDRO CRUZ VILLALON, Reserva de Constitucion?, in REDC, 9/1983, pp. 185 ss. Excluindo tambm a ideia de Constituio como nova totalidade (neue Totalitt) cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002. 46 Cfr. o processo de subjectivizao do direito, cfr. L. FERRY / A. RENAUT, Philosophie Politique, II Des Droits de 1'homme 1'ide republicaine, Paris, 1985, p.72.
45

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 363

2.: A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico baseado no respeito e na garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais). A densificao dos direitos, liberdades e garantias mais fcil do que a determinao do sentido especfico do enunciado dignidade da pessoa humana. Pela anlise dos direitos fundamentais, constitucio-nalmente consagrados, deduz-se que a raiz antropolgica se reconduz ao homem como pessoa, como cidado, como trabalhador e como administrado (cfr. infra, Padro II). Quanto dignidade da pessoa humana, a literatura mais recente procura evitar um conceito fixista, filosoficamente sobrecarregado (dignidade humana em sentido cristo e/ou cristolgico, em sentido humanista-iluminista, em sentido marxista, em sentido sistmico, em sentido behaviorista)47. 1. Teoria de cinco componentes Nesta perspectiva, tem-se sugerido uma integrao pragmtica, susceptvel de ser condensada da seguinte forma: (1) Afirmao da integridade fsica e espiritual do homem como dimenso irrenuncivel da sua individualidade autonomamente responsvel (CRP, arts. 24., 25., 26.). (2) Garantia da identidade e integridade da pessoa atravs do livre desenvolvimento da personalidade (cfr. refraco desta ideia no art. 73/2. da CRP). (3) Libertao da angstia da existncia da pessoa mediante mecanismos de socialidade, dentre os quais se incluem a possibilidade de trabalho e a garantia de condies existenciais mnimas (cfr. CRP, arts. 53., 58., 63., 64.). (4) Garantia e defesa da autonomia individual atravs da vin-culao dos poderes pblicos a contedos, formas e procedimentos do Estado de direito. (5) Igualdade dos cidados, expressa na mesma dignidade social e na igualdade de tratamento normativo, (cfr. CRP, art. 13.), isto , igualdade perante a lei. Esta teoria de cinco-componentes (PODLECH) parece adequada s sugestes normativas da constituio e ao contexto jurdico-cultural
47

Cfr. Ca. STARCK, in MANGOLDT / KLEIN / STARCK, Grundgesetz, Kommentar, I, Art. 1. Em sentido diferente, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 166 ss.

304

1. Liberalismo radical
Direito Constitucional

O liberalismo radical representado na nossa histria constitucional pelo vintismo revolucionrio e pelo setembrismo radical, adepto e continuador do vintismo. Os princpios constitucionais do radicalismo burgus sintetizam-se da forma seguinte. a) Defesa da soberania popular Contrariamente ao conservadorismo liberal, adepto do princpio monrquico, e ao liberalismo moderado, partidrio da teoria da soberania nacional e do estado representativo, o radicalismo liberal, na senda da teoria rousseauniana e do jacobinismo, afirma o poder soberano do povo, considerando que todos os poderes, desde o legislativo ao judicial, tem a sua origem exclusiva no povo. b) A ideia de Repblica Dado que para o liberalismo radical todo o poder reside no povo, quer quanto sua origem quer quanto titularidade e exerccio, no admira que, na sua pureza, o radicalismo adira repblica como forma de governo mais consentnea com a teoria da soberania popular. Em Portugal, os revolucionrios vintistas no hostilizaram o regime hereditrio por uma questo de pragmatismo poltico: no s a teoria da soberania popular no tinha uma ambiance poltica acolhedora, como era preciso contar com o poderoso movimento da Restaurao, iniciado em Frana em 1814, e com a poltica intervencionista conservadora da Santa Aliana. O setembrismo radical pretendia, como vimos na frase anteriormente transcrita de PASSOS MANUEL, cercar o trono de instituies republicanas e transformar a realeza em monarquia representativa. No se trata ainda de um iderio republicano dos finais do sculo XIX, mas nota-se j uma acentuao democratizante, e no apenas liberalizante, que viria a ser defendida pelos tericos do republicanismo. c) A ideia da soberania parlamentar Trata-se de uma outra ideia, directamente derivada da soberania popular: o parlamento, expresso da vontade geral, deve ser o rgo principal de soberania. E no apenas o rgo principal: deve ser um

Forma constitucional e constituio 305

rgo monocameral,visto que s h uma vontade popular e esta s unitariamente pode ser representada. Esta teoria do unicameralismo foi formulada por SlEYS e acolhida no nosso documento constitucional de 1822. Mas j a Constituio setembrista, sob a presso das foras cartistas conservadoras, no conseguiu evitar a consagrao do bicameralismo. Dentro da lgica da soberania parlamentar, o radicalismo no concebia um governo constitucional independente da confiana do parlamento. E mesmo um governo parlamentar assente na confiana da maioria da cmara no se coadunava totalmente com o radicalismo. Para este, a soberania popular implicava num governo de assembleia. Os comits de salvao pblica (Comits de salut public) do jacobinismo foram a expressso extrema da soberania de assembleia. )A ideia de igualdade No podemos esquecer que a ideologia revolucionria foi sintetizada pela trade liberte, galit etfraternit. Para a doutrina clssica liberal, a liberdade conciliava-se perfeitamente com a desigualdade poltica, limitado como estava o exerccio da razo apenas aos proprietrios. Ora, o radicalismo liberal nega a racionalidade diferenciada e considera como uma exigncia da razo e da justia a igualdade poltica dos cidados. Da a insistncia do radicalismo na igualdade do direito de voto e na defesa do sufrgio universal. Este era um dos pontos em que o radicalismo se diferenciava nitidamente do conservadorismo liberal: enquanto a burguesia conservadora se recusava a alterar o sufrgio censitrio (enrichessez-vous, aconselhava como remdio GUIZOT em 1847), o radicalismo exigia que o pas legal deixasse de ser o dinheiro. Em Portugal, o setembrismo, embora no advogasse a abolio do sistema censitrio, exigia uma reduo substancial do montante censitrio, condicionante da capacidade eleitoral 24. O sufrgio universal s viria a impor-se
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Assim, no Programa da Associao Eleitoral Setembrista, redigida por JOS ESTVO, Obra Poltica, cit., Vol. I, p. 175. Todavia, no relatrio apresentado por ALMEIDA GARRETT s Cortes (24 de Janeiro de 1852) e que depois se converteu no Acto Adicional Carta Constitucional da Monarquia, de 5 de Julho de 1852, continua a exigir-se como condio de capacidade eleitoral activa a renda lquida anual de cem mil ris provenientes de bens de raiz, capitais, comrcio, indstria ou emprego. Ver este documento em LOPES PRAA, Coleco de Leis e Subsdios para o Estudo do Direito Constitucional Portugus, cit., Vol. II, pp. 281 ss.

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com o triunfo da revoluo republicana em 1910 (e ainda aqui com importantes restries). e) Suporte social J referimos que os partidos liberais so todos partidos burgueses, sendo admissvel, para sua caracterizao, operar com a dinmica de fraco de classe. E difcil, porm, delimitar rigorosamente quais as fraces de classe que, desde a Revoluo Liberal, alimentaram entre ns a corrente do radicalismo liberal, embora, como j mostrmos, nem sequer na sua pureza primitiva. Segundo as investigaes histricas e, independentemente de se saber se o vintismo e o setembrismo correspondem a fenmenos transitrios da conjuntura econmica 25, parece ser tendencialmente correcto afirmar-se que foi a burguesia citadina e rural, em 1820, e as classes industriais (fabricantes, artfices, operrios), juntamente com a pequena burguesia comercial, no movimento setembrista, que deram alento aos projectos polticos do radicalismo liberal, nas vestes do vintismo e setembrismo portugueses. 2. O liberalismo compromissrio26 (liberal-conservador) 2.1. Liberdade e poder O liberalismo representava na Europa a esquerda, adversa ao poder monrquico absoluto. Todavia, no decorrer do sculo liberal, e medida que o compromisso entre a burguesia e as foras conservadoras se cimentava, recortavam-se e definiam-se alguns leit-motiv da ideologia e da praxis liberal 2?.
25

Esses estudos foram feitos por ViTORiNO MAGALHES GODINHO e ALBERT SILBERT, e deles podem ver-se as referncias feitas por JOEL SERRO no Dicionrio de Histria de Portugal (vintismo e setembrismo). Uma anlise sobre as classes e fraces de classe que forneceram o suporte sociolgico do liberalismo vintista ver-se- em VTOR DE S, A crise do Liberalismo, cit., pp. 61 ss, em FERNANDO PITEIRA SANTOS, Geografia e Economia da Revoluo de 1820, Lisboa, 1962, p. 95, e em G. SILVA DIAS e J. S. SILVA DIAS, Os primrdios da Maonaria em Portugal, Vol. II, 1980. 26 Uma anlise informada do funcionamento das instituies no parlamentarismo monrquico ver-se- em MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, cit., Vol. II, pp. 410 ss. Cfr., tambm, JOS TENGARRINHA Rotativismo, in JOEL SERRO (org.), Dicionrio da Histria de Portugal, Vol. III. 27 Cfr. HBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, cit., Vol. II, p. 326.

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) Liberalismo e autoridade a Contra a dinastia, a burocracia as foras nobilirquico-feudais, o liberalismo defendeu a liberdade. Todavia, em breve se aperceberam os homens liberais que no bastava criar a liberdade; era preciso segur-la e garanti-la. Liberdade sem poder no era possvel e da que a tese da conjuno do momento-poder com o momento-liberdade ganhasse razes cada vez mais profundas, quer no plano interno quer no plano internacional. No plano interno, os partidos ordeiros, dispostos a garantir e a prosseguir a poltica de conciliao da classe burguesa, exaltavam a legalidade para imporem a ordem; no plano internacional, comeava a divizar-se a equacionao da poltica externa nos termos formulados pelos tericos alemes: a guerra como continuao da poltica e a poltica como continuao da guerra. b) Liberalismo e realismo poltico A teoria da ordem legal liberal foi acompanhada pela chamada poltica interna do just milieu. Por outras palavras: as aspiraes racionalistas, idealistas e revolucionrias devem ser temperadas pelo bom senso e sentido das realidades. Contra o radicalismo, terico ou verbal, impunha-se uma poltica prtica, uma poltica realista; ao liberalismo ideolgico contrapunha-se o realismo poltico. Este leit-motiv era expresso do aliceramento poltico das foras burguesas nos meados do sc. XIX. Verdadeiramente, quem detinha o poder j no era o rei, a burocracia, os legitimistas: era a classe burguesa que se afirmava como classe dominante. A exigncia, no plano da praxis poltica, do realismo poltico, era expresso do compromisso constitucional feito entre os liberais e os conservadores. 2.2. O compromisso constitucional conservador-liberal Comeando por constituir a esquerda, o liberalismo ruma em meados do sculo para o centro poltico. Entretanto, do lado conservador, tambm se delineava a tendncia para se aproximar dos liberais moderados, aceitando as regras do jogo constitucional. Surge o compromisso constitucional conservador-liberal que dominou, com crises mais ou menos profundas, a poltica europeia at aos fins do sc. XIX. Este compromisso oscilou entre duas posies fundamentais:

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a) Liberalismo constitucional (centro-direita) Traduz-se na aceitao da monarquia constitucional, tal como era desenhada nas cartas constitucionais, e nas quais o poder era partilhado pelo monarca e pela representao popular. O governo era nomeado pelo monarca, respondia politicamente perante o parlamento, mas o ministrio no estava dependente da confiana deste. O equilbrio de poderes desta monarquia dualista deslocava-se, muitas vezes, a favor do rei, atravs do exerccio do direito de veto. No campo dos direitos eleitorais, o liberalismo constitucional opunha-se, nos termos atrs referidos, concesso da igualdade poltica, atravs da universalizao do sufrgio. Aos representantes do liberalismo constitucional se poderia dirigir a acusao que LOUIS BLANC fez em relao s doutrinas da ordem e do juste milieu, sustentadas pelo sufrgio censitrio, restrito burguesia privilegiada: Le criterium dupays legal est Uargent. Em Portugal, o smbolo do domnio oligrquico o cabralismo e os seus bares gritando contos de ris, zebrado, de riscas monrquico-democrticas, usurariamente revolucionrios e revolucionariamente usurrios. Quem assim escreve 28 um representante do elemento liberal que, mais tarde, defenderia a aproximao com o conservadorismo cartista ALMEIDA GARRETT. Em termos partidrios, dentro do constitucionalismo monrquico portugus, poder-se- dizer que a verdadeira simbiose liberal-conservadora se verifica com a formao do partido regenerador29, no qual se vieram albergar a ala moderada do partido cartista e alguns sectores do setembrismo. b) Parlamentarismo liberal (centro-esquerda) Ainda com ingredientes radicais, o parlamentarismo liberal defende ou tolera a monarquia parlamentar, na qual o rei seria considerado como o poder neutro e abstracto, que reina mas no
28

Veja-se o texto citado na antologia de JOEL SERRO, Antologia do Pensamento Poltico Portugus, Vol. I, Porto, 1970, pp. 125 ss. A fraco da burguesia que nessa altura se poderia considerar politicamente dominante era a aristocracia financeira. Isto bem posto em relevo por K. MARX em A luta de classes em Frana, 1848-1859, Ed. Nosso Tempo, 1971, pp. 45 ss, e em O 18 Brumrio de Lus Bona-parte, Ed. Nosso Tempo, 1971, pp. 24 ss. 29 Sobre a histria deste partido cfr. as indicaes de OLIVEIRA MARTINS Portugal Contemporneo, 8." ed., Lisboa, 1977; TRINDADE COELHO, Manual Poltico do Cidado Portugus, 2." ed., Porto, 1908.

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governa. O governo tinha de ser um governo parlamentar, dependente da confiana do parlamento. Quanto questo do voto, uma parte dos partidrios do parlamentarismo liberal aproximavase dos constitucionalistas ao defender o critrio censitrio; outra parte aproximava-se dos radicais, acentuando o momento democrtico da igualdade de voto. A expresso partidria do parlamentarismo liberal portugus foi o partido progressista30, essencialmente constitudo por elementos vindos do setembrismo e do radicalismo vintista. 3. O conservadorismo ou conservantismo O constitucionalismo racionalista provocou em toda a Europa um contramovimento, adverso s correntes liberais e revolucionrias. No plano constitucional, o pensamento contrarevolucionrio desembocou na concepo histrica de constituio ou no constitucionalismo cartista de Restaurao. No plano social e poltico, a contra-revoluo defendia o regresso ordem tradicional. Quaisquer que sejam as coloraes nacionais, o movimento conservador apoia-se nas foras nobilirquico-feudais, burocracia, igreja, diplomacia, professorado. Em Frana e em Portugal, o conservadorismo realista, clerical, feudal e militante. Vejamos quais os seus postulados fundamentais. a) Recusa do racionalismo No pensamento poltico e nas questes teolgicas rejeita-se o racionalismo. No aspecto poltico, alm de ser ferozmente antili-beral, combate tambm o absolutismo, na sua forma de josefismo iluminista31.
Sobre a histria do Partido Progressista cfr. OLIVEIRA MARTINS, Portugal Contemporneo, 8.a ed., Lisboa, 1977, pp. 278 ss; TRINDADE COELHO, Manual Poltico do Cidado Portugus, Porto, 1906. 31 Cfr. REIS TORGAL, Tradicionalismo e Contra-revoluo, cit., p. 189: Os contra-revolucionrios mais esclarecidos tambm criticavam a monarquia anterior Revoluo, e a que teorizavam, pensando na sua reposio, era uma monarquia absoluta sim, mas 'orgnica' e no um absolutismo puro; HORTA CORREIA, Liberalismo e Catolicismo, Coimbra, 1974, p. 75: O galicanismo e o josefismo vem com maus olhos as ordens religiosas, como partes de Igreja ligadas ao poder pontifcio, que escapam autoridade episcopal e lei do Estado.
30

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b) Tradicionalismo Procura-se a justificao jurdica e poltica das instituies atravs do velho e imprescritvel direito e das leis fundamentais do reino (legitimismo e realismo). a Monarquia pura entre todos os Governos o mais perfeito, e o nico legtimo, enquanto o nico em que so estabelecidos legalmente e em sua ordem, os direitos e os deveres, dizia-se numa obra destinada a fundamentar os 'legtimos' direitos de D. Miguel 32. c) Organicismo O conservadorismo defende uma monarquia com uma estrutura orgnica, com preservao das hierarquias sociais, dos estados tradicionais, dos corpos intermedirios. A monarquia tradicional assenta numa ordem intrnseca: a ordem, as hierarquias, a autoridade, a obedincia, a famlia, e o Pai, o Estado, e o Rei33. d) Universalismo A ordem natural, a ordem intrnseca, uma ordem imanente a todas as naes no subvertidas pelo liberalismo34. Da a teoria da Santa Aliana ao considerar a ordem monrquica da Europa como uma necessidade unitria de defesa da velha ordem natural. Em Portugal, as foras polticas conservadoras, terminada a guerra civil (onde se tinham colocado ao lado da causa miguelista), comeam a aceitar o constitucionalismo conservador da Restaurao e filiam-se no partido cartista, embora a mstica legitimista e miguelista tenha sido uma constante nas foras nobilirquico-feudais 35.
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O ttulo da obra Exame da constituio de D. Pedro e dos Direitos de D. Miguel dedicado aos fiis Portugueses, traduo do Francs por J. P. C. B. E, Lisboa, 1829, p. 2. 33 Cfr. ob. cit. na nota anterior e REIS TORGAL, Tradicionalismo, cit., p. 268 ss. 34 Cfr. HBER, Deutsche Verfassungsgeschichte, cit., Vol. II, p. 332. 35 Alis, nem s os absolutistas e legitimistas apoiaram D. Miguel. Como informa VTOR DE S, muitos outros nomes da direita liberal se aliaram ao infante para assegurarem o domnio da ala conservadora do liberalismo: Quem desde ento enfileira, na realidade, ao lado do rei contra as Cortes, a Constituio e as manifestaes populares de Lisboa? Precisamente essas altas personalidades que, mais tarde, sero apresentadas como smbolos do liberalismo portugus: Palmeia, Vila-Flor (Duque da Terceira), Saldanha, S da Bandeira... Cfr. VTOR DE S, A Crise do Liberalismo, cit., p. 71.

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E | O CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO

I Viso global dos princpios repubicanos


Ao referirmos o liberalismo radical, assinalmos que um dos tpicos polticos deste radicalismo era a ideia de repblica. H mesmo autores que consideram legitimo reconduzir o republicanismo portugus corrente esquerdista das Cortes Gerais de 1820 e ao radicalismo setembrista e da Patuleia 36. Aqui, interessa-nos descortinar, antes de mais, os parmetros poltico-constitucionais do republicanismo, tal como veio a ser consagrado na Constituio de 1911. 1. A repblica democrtica A ideia republicana expressou, desde o incio, uma maior adeso ao elemento democrtico do que aquela que lhe emprestou, durante todo o sc. XIX, o liberalismo monrquico. Todavia, se por repblica democrtica entendermos a Repblica Social, de feio declara-damente antiburguesa, tal como a visionavam os communards de 1871, evidente que o que vamos encontrar na arquitectura constitucional de 1911 de modo algum corresponde dimenso socialista do republicanismo da Comuna. No obstante a existncia de um filo republicanosocial, a consciencializao das diferenas entre "socialismo" e "republicanismo" levou a uma clara demarcao dos dois movimentos37.
36

Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit., Vol. II, p. 470; JOEL SERRO, DO Sebastianismo ao Socialismo em Portugal, Lisboa, 1969, p. 65; OLIVEIRA MARQUES, A Primeira Repblica Portuguesa, p. 65. Por ltimo, cfr., CARVALHO HOMEM, A Ideia Republicana em Portugal. O contributo de Tefilo Braga, Coimbra, 1988. 37 O republicanismo foi somente uma variante da ideologia democrtica burguesa, que, entre ns, procurou conciliar os princpios da tradio liberal com a filosofia comteana qual estava subjacente um organicismo e biologismo, congeni-tamente antidemocrticos. Cfr. FERNANDO CATROGA, OS incios do positivismo, pp. 67 ss.; idem, O Republicanismo em Portugal, Vol. I, p. 26. Para uma informao dos conceitos de repblica democrtica agitados na Assembleia Constituinte de 1911, cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica da Repblica Portuguesa, Comentrio, Coimbra, 1913, p. 9.

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a) Soberania nacional A Constituio de 1911 afastou-se deliberadamente das teses rousseaunianas da soberania popular e nem sequer consagrou uma frmula intermdia semelhante da constituio republicana francesa de 1848) (a soberania reside na universalidade dos cidados franceses). Aderiu-se ao princpio da soberania nacional, retomando as frmulas das nossas constituies de 1838 e 1822: a soberania reside essencialmente em a Nao (art. 5.).37a b) Regime representativo A Constituio de 1911 no apresenta, a nvel nacional, qualquer instituio de democracia directa ou semidirecta 38. A soberania da Nao manifesta-se atravs dos representantes eleitos, vincando-se, expressis verbis, a independncia dos representantes em relao aos eleitores que os elegem: Os membros do Congresso so representantes da Nao e no dos colgios que os elegem (art. 7., 1.). Alm disso, consagrou-se claramente o mandato livre (art. 15.: "os Deputados e Senadores so inviolveis pelas opinies e votos que emitirem no exerccio do seu mandato), apesar de algumas posies favorveis ao mandato imperativo.38a c) Separao de poderes Contra a concepo do republicanismo jacobino que praticamente concentrava na assembleia os poderes do Estado, a Constituio de 1911 consagra a forma clssica de separao de poderes, considerados independentes e harmnicos entre si (art. 6.).
37a

Sobre a justificao "republicana" deste princpio cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo..., Vol. II, p. 264 ss. 38 Note-se que as influncias municipalistas no deixaram de ter algum impacto sobre este problema. Assim que TEFILO BRAGA, em manifesto eleitoral de 1878, defende o mandato imperativo como afirmao suprema da democracia directa. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO , Formao da Ideologia Republicana, in Histria do Regime Republicano, de Lus DE MONTALVOR, Lisboa, 1930, Vol. I, pp. 163 ss; TEFILO BRAGA, Histria das Ideias Republicanas em Portugal, Lisboa, 1880, pp-183 ss. apenas uma expresso deste filo de democracia atravs do municpio a consagrao do referendum no art. 66., n. 4, da Constituio de 1911. 38a Cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 279 ss.

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d) Sufrgio universal O sufrgio universal considerado quase como a ratio essendi da Repblica: Le suffrage universel est donc Ia dmocratie elle mme; La Republique dmocratique ou le suffrage universel, une seule le mme chose (LAMARTINE). Era esta tambm a posio das alas mais radicais do vintismo e do setembrismo. No admirar muito que, logo no Programa do Partido Republicano Portugus (1891), nos aparea, na sequncia do radicalismo liberal, a defesa do sufrgio universal e da eleio directa das assembleias legislativas 39. Mas se certo que nas leis eleitorais da l8 Repblica desapareceu a base censitria, nem por isso se consagrou a universalidade do sufrgio. A lei fundamental republicana consagrou o sufrgio directo dos cidados eleitores (art. 8.), frmula que foi interpretada no sentido de excluir o sufrgio universal 40. Continuaram a sofrer de uma verdadeira capitis deminutio, no que respeita capacidade eleitoral activa e passiva, as mulheres e os analfabetos e, em alguma medida, tambm os militares. S o Decreto n. 3.907, de 14 de Maro de 1918, representa algum avano no sentido da universalidade (alargou-se o sufrgio a todos os cidados de sexo masculino, maiores de 21 anos), mas esta tentativa ser de curta durao, pois o Decreto n. 5.184, de 1 de Maro de 1919, vir logo a seguir, repondo em vigor o Cdigo Eleitoral de 1913. e) Bicameralismo paritrio Tambm aqui, a exigncia do princpio democrtico, considerando a representao popular como uma s vontade, expressa por uma s cmara, no encontrou posio concordante nas Constituintes de 1911. A Constituio de 1911 no se afastou dos esquemas da repblica burguesa francesa de 1875, onde se consagrou o sistema bicameral, destinando-se o Senado a desempenhar o papel conservador que no constitucionalismo monrquico incumbia Camar dos Pares41.
39

No referido programa considerava-se o direito universal de sufrgio como directamente derivado do princpio da igualdade. Na fundamentao do sufrgio universal desempenharam importante papel entre outros, MANUEL EMDIO GARCIA e CONSIGLIERI PEDROSO. Cfr. F. CATROGA, OS incios do positivismo, pp. 78 ss.; O Republicanismo, Vol. II, p. 281 ss. 40 Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 264. 41 O assunto foi largamente discutido na Assembleia Constituinte, onde o sistema monocameral foi defendido por TEFILO BRAGA. E j antes, HENRIQUES

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f) Parlamentarismo monstico e regime parlamentar de assembleia Tal como estavam articulados, os poderes polticos regulados no texto de 1911 vieram a resvalar para uma forma do regime parlamentar que poderemos caracterizar sob um duplo ponto de vista: (1) regime monstico dado que ao Parlamento conferido um amplo poder de controlo poltico sobre o governo, e ao Presidente da Repblica nem sequer era concedido (na redaco inicial) o poder de dissoluo das cmaras. (2) governo de assembleia porque no podendo ser dissolvido antes do termo constitucionalmente pr-fixado, o Congresso era o nico rgo que, em teoria, podia condicionar decisivamente as directivas polticas da repblica democrtica. 2. Repblica laica Se no tocante estrutura organizatria da Repblica a Constituio de 1911 no fez seno recolher as ideias do liberalismo radical (e nem todas), quanto a outros domnios tentou plasmar positivamente, em alguns artigos, o seu programa poltico. Um dos pontos desse programa era a defesa de uma repblica laica e democrtica. O lai-cismo, produto ainda de uma viso individualista e racionalista, desdobrava-se em vrios postulados republicanos: separao do Estado e da Igreja, igualdade de cultos, liberdade de culto, laicizao do ensino, manuteno da legislao referente extino das ordens religiosas (cfr. art. 3., n.os 4 a 12). O programa republicano era um programa racional e progressista: no fundo, tratava-se de consagrar constitucionalmente uma espcie de pluralismo denominacional43 (cfr. Const. 1911, art. 5/3), ou seja, a presena na comunidade, com iguais
NOGUEIRA combatera o regime bicameral, argumentando que se a funo legislativa se divide em duas Cmaras, os inimigos do povo tm onde assentar os seus arraiais. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, ob. cit., pp. 163 ss,e agora JOS FELIX HENRI-QUES NOGUEIRA, Obra completa, Vol. I, edio organizada por A. C. LEAL DE SILVA, Lisboa, 1977, p. 38. Fazendo a mise aupoint da discusso do bicameralismo na poca da Repblica, cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 235 e, por ltimo, FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 268 ss. 42 Note-se, porm, que nenhum artigo estabelecia este governo de assembleia. 43 Cfr. TALCOTT PARSONS, Estrutura y proceso en Ias sociedades modernas, Madrid, 1969, p. 337.

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direitos formais, de um nmero indefinido de colectividades religiosas, no estando nenhuma delas tituladas para desfrutar de um apoio estadual positivo. "Igrejas Livres no Estado indiferente", eis o lema avanado por Manuel Emdio Garcia. Relativamente autoridade poltica, a religio deixa de ser um tema pblico para se enquadrar na esfera dos assuntos privados, a no ser quanto vigilncia da prpria liberdade religiosa. E no h dvida que a filosofia liberal se impunha neste sector com uma lgica indesmentvel: uma sociedade politicamente democrtica, assente no relativismo poltico, postula tambm uma sociedade religiosamente liberal, tolerante para com todos os credos, aceites e praticados pelos cidados. O equilbrio religioso originaria como consequncia inevitvel a secularizao da educao, dado que um estado laico no pode tolerar um monoplio de orientao a favor de uma religio ^ (cfr. art. 3.710). Este programa laicista, embora pretendesse ser "um iderio" global de cariz essencialmente cultural (F. CATROGA), resvalou algumas vezes para um anticlericalismo sectrio ao pretender impor-se como um "projecto de hegemonizao de uma nova mundividn-cia". Era certo que as foras clericais, quase sempre ao lado das foras legitimistas e nobilirquicofeudais, estavam agora contra a Repblica, mas um programa laicista no se devia confundir com anticlericalismo45. Ao polarizar-se a poltica religiosa na ideia de
44

Sobre este ponto cfr. FERNANDO CATROGA, A importncia do positivismo, p. 314. Para uma cabal e brilhante demonstrao do sentido da militncia laica e do anticlericalismo cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, ciu, II, p. 268 ss. Nem contra a religio nem a favor da religio... Nem a favor de Deus nem contra Deus, eis o lema de ensino pblico segundo a Constituio. Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 88. 45 Neste aspecto, revelou-se mais perspicaz a direita catlica. SALAZAR no hesitou em pr o problema de saber se para salvar a Igreja no seria prefervel aceitar a Repblica. E j antes dele, o Centro Nacional Catlico acentuava no seu programa: Prescinde das questes de regimes e formas de governo acatando e cooperando com os poderes pblicos, como de facto se acham constitudos, em tudo que possa interessar ao bem comum e defesa das liberdades e princpios religiosos. Cfr. QUIRINO DE JESUS, Nacionalismo Portugus, Porto, 1932, p. 58. Cfr. tambm o art. 2. das Bases Regulamentares do Centro Catlico Portugus, de 1919, in BRAGA DA CRUZ, AS Origens da Democracia Crist e o Salazarismo, Lisboa, 1980, p. 428. A errada indissociao do ideal democrtico da poltica jacobina foi logo denunciada por ANTNIO SRGIO, desmascarando o carcter conservador dos cidados jacobinos, apostados nas questes institucionais de monarquia ou repblica, mas desprezando os problemas basilares de organizao econmica. Cfr. ANTNIO SRGIO, Ensaios, Lisboa, 1971, Vol. I, pp. 60, 32, 225. Cfr., por ltimo, em termos exaustivos, FERNANDO CATROGA, A Militncia Laica e a Descristianizao da Morte em Portugal

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deslocao da religio do "espao pblico" para o "espao privado" pretendia-se neutralizar os poderes simblico, poltico e cultural do catolicismo, o que favoreceu a aglutinao das foras catlicas contra o regime republicano 46. Estas foras passaram a acusar a Repblica de ser no "a catlica" mas "anticatlica". 3. Repblica descentralizada Um dos credos republicanos, na verso jacobina, era o da Repblica una e indivisvel. O carcter unitrio e indivisvel da Repblica andava, deste modo, ligado ideia da soberania popular, ideia de participao directa dos cidados e ideia do centralismo administrativo. No admira que os republicanos representativos considerassem a Repblica una e indivisvel como uma ditadura permanente, executada em nome da multido pelos chefes da sua escolha, e defendessem, como forma de organizao da Repblica, a federao democrtica, a repblica democrtica federativa 47. Insistia-se, tambm, na necessidade de revitalizao de uma perspectiva municipalista, criando tantos centros da autoridade local quantos forem os centros naturais da vida48. Saliente-se que o republicanismo federativo era tambm uma manifestao da corrente republicano-socialista que, veiculando a ideologia proudhoniana, aliava o republicanismo ao reformismo social49.
(1965-1911), vol. I, Coimbra 1988, p. 489 ss; VTOR NETO, "A Questo Religiosa na 1." Repblica. A Questo dos Padres Pensionistas", in O Sagrado e o Profano, Revista da Histria das Ideias, 9, (1988); CARVALHO HOMEM, "Algumas notas sobre o positivismo religioso e social", in O Sagrado e o Profano, 9. 46 O anticlericalismo assentava, no plano da filosofia da histria, no agnosti-cismo positivista. Cfr. FERNANDO CATROGA,A importncia do positivismo, p. 310 ss.; O Republicanismo, Vol. II, p. 324 ss. 47 Cfr. ANTERO DE QUENTAL, Prosas, Vol. III, pp. 196-202. Este texto pode ver-se na colectnea de JOEL SERRO, Antologia, cit., p. 55. No mesmo sentido de ANTERO, escrevia um outro adepto do ideal republicano CARRILHO VIDEIRA: Nenhuma Repblica unitria tem subsistido at hoje, seno periodicamente, pelo terror, terminando sempre pela ditadura. Quisera, por ltimo que Portugal, como povo pequeno e oprimido, procurasse na Federao, com os outros povos peninsulares a forma, a importncia e a verdadeira independncia que lhes faltam na sua to escarnecida nacionalidade. Cfr. JOAQUIM DE CARVALHO, cit., pp. 163 ss; JOEL SERRO, Antologia, cit., p. 302; HENRIQUES NOGUEIRA, Obra Completa, cit., pp. 23 e 161. 48 ANTERO DE QUENTAL, Prosas, cit., p. 196-202; JOEL SERRO, Antologia, cit., p. 307. 49 HENRIQUES NOGUEIRA foi um dos primeiros expoentes desta ideia de repblica social que contrapunha ao racionalismo individualista e ao liberalismo burgus

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A Constituio de 1911 consagrou o carcter unitrio da Repblica, mas estabeleceu as bases a que havia de obedecer a organizao da vida local. Proibiu-se, designadamente, a ingerncia do executivo nos corpos administrativos, legitimou-se o exerccio do referendum local, e imps-se a representao das minorias nos corpos administrativos (cfr. art. 66.). Ao proclamar-se a Nao Portuguesa organizada em Estado Unitrio (art. 1.) entendia-se que Portugal era um dos pases em que havia mais unidade social50 e poltica, devendo por isso a sua repblica ser unitria. A prpria rejeio pela Constituinte da frmula "Repblica Democrtica" a favor de "Estado Unitrio" radicou na necessidade de negar acolhimento ideia federalista50a. A Constituio de 1911 uma constituio liberal sob o ponto de vista da constituio econmica. Nela no se divisam normas con-sagradoras dos chamados direitos sociais, nem se traam directivas quanto interveno do Estado. Isto tanto mais de acentuar quanto certo existir no republicanismo uma corrente que, desde Antero e Henriques Nogueira, no compreendia que houvesse repblica verdadeira fora do socialismo ou que fora da repblica pudesse o socialismo realizar-se completamente. Acresce que, na altura, os problemas do socialismo de estado, do intervencionismo do estado, da constituio econmica mista, da revoluo social, colocavam j o Estado perante indeclinveis tarefas de conformao social, a realizar no apenas ao nvel da administrao mas no plano mais elevado da constituio. O triunfo da repblica burguesa em Frana (depois da experincia das comunas de 1848 e 1871), com o consequente triunfo da ala republicana oportunista de Gambetta, e o termo da repblica espanhola, influenciaram decisivamente 51 o movimento republicano portugus que, embora aberto a certas manifestaes reformistas ou laborais (movimento associacionista, cooperativas, previdncia), no conseguiu suplantar uma viso liberal da sociedade e do estado logo no momento constituinte da Repblica. A influncia do positivismo social sobre alguns dos principais representantes do republicanismo actuaria igualmente num sentido limitadamente
da Carta. Cfr. JOEL SERRO, DO Sebastianismo, cit., p. 72; FERNANDO CATROGA, OS incios do positivismo em Portugal, Coimbra, 1977, p. 397.; O Republicanismo, Vol. II, p. 276. 50 Cfr. MARNOCO E SOUSA, Constituio Poltica, p. 23. 50a Cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 276. 51 Estas influncias so postas em relevo por TEFILO BRAGA, Histria, cit., pp. 145 ss.; por ltimo, cfr. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 371 ss.

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intervencionista, pois ao exaltar romanticamente a cincia como base de uma nova ordem social e religiosa unitria, o positivismo social julgava ter uma soluo para cada problema. A soluo para o problema social estaria, como opinava Gambetta, na aliana do proletariado com a burguesia 52. No obstante a inexistncia de normas constitucionais sociais, seria menos correcto acusar o republicanismo de total insensibilidade perante a "questo social". 4. Suporte social Baslio Teles referiu que no republicanismo todas as energias e valores sociais figuravam no partido nascente; havia escritores, professores, advogados, militares de graduao, proprietrios, comerciantes, industriais, operrios, representando pensamento, riqueza e trabalho53. Os republicanos no constituam uma classe, unida por
Um dos autores mais profundamente influenciados entre ns pelo positivismo foi TEFILO BRAGA. Vejam-se estas palavras, de sabor gambettiano, dirigidas contra a indisciplina dos metafsicos, socialistas e internacionalistas: Acima das questes do salrio e das horas de trabalho, e do domnio dos instrumentos de transformao, est o problema do individualismo, que tem de fazer-se reconhecer e modificar assim a organizao do Estado; esta a compensao positiva da justa exigncia do proletariado, e por isso, o termo socialismo exageradamente amplo para designar os conflitos da esfera industrial como querem os alucinadores, os sectrios, que o desacreditaram aplicando-o s suas hipteses metafsicas. O nome cientfico do problema, como ele est posto, seria o Associacionismo. Sobre a influncia do positivismo noutra grande figura do republicanismo, Jos Falco, veja--se FERNANDO CATROGA, Jos Falco, Um Lente Republicano, Coimbra, 1976, p. 26. A doutrina do associacionismo, tal como era concebida pelos republicanos, pode ver--se em COSTA GOODOLPHIM, A Associao, prefcio de CSAR OLIVEIRA, Lisboa, 1974. A influncia da Comuna de Paris no movimento republicano pode ver-se em ANA MARIA ALVES, Portugal e a Comuna de Paris, Lisboa, 1971, p. 129. A frase de Gambetta, referida no texto, colhemo-la em GEORGES WEIL, Histoire du Mouvement Social en France, Paris, reimpresso de 1973, p. 250. Para melhor esclarecimento sobre a influncia do positivismo na ideologia republicana cfr. F. CATROGA, OS incios do positivismo, cit., pp. 44 ss; A importncia do positivismo na consolidao da ideologia republicana em Portugal, Coimbra, 1977. 53 Apud JOEL SERRO, DO Sebastianismo, cit., p. 83. A estrutura social do tempo da Repblica estudada agora com abundante documentao por OLIVEIRA MARQUES, Histria da 1." Repblica Portuguesa, Lisboa, 1977, pp. 307 ss. Alguns dados sobre a luta de classes na 1." Repblica podem ver-se em CSAR OLIVEIRA, O Operariado e a Repblica Democrtica, Lisboa, 1974. Uma anlise recente da sociedade e economia durante o perodo republicano ver-se- em FERNANDO MEDEIROS, A Sociedade e a Economia nas origens do Salazarismo,
52

Lisboa, 1978, e em

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grandes interesses comuns e separada das outras por condies particulares. Comearam como "partido de quadros" dirigido por intelectuais e funcionrios com um projecto "socialmente heterogneo" adequado a uma dimenso interclassista e popular e a uma estratgia poltica integradora. Da polissemia do seu discruso e o interclassismo do seu projecto (F. CATROGA), mas tambm a relativa ambiguidade poltico-constitucional e a vida difcil que as instituies tiveram no perodo de 1910-1926.

II A estrutura da Constituio de 1911


1. A declarao de direitos A Constituio de 1911 o expoente e o coroamento do liberalismo democrtico portugus. Isso mesmo se verifica no catlogo dos direitos fundamentais (condensados principalmente no art. 3.), de claro sentido individualista, mas no qual se garantem as mais importantes liberdades pblicas dos cidados.53a A frmula-sntese ainda a da Constituio de 1822. Tal como no texto vintista, garante-se, no documento republicano, a inviolabilidade de direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade (art. 3.). Como expresses do apport republicano para o constitucionalismo democrtico devem salientar-se alguns pontos. 1 Proibio da pena de morte. Tendo o Acto Adicional de 1892 abolido a pena de morte para crimes polticos (art. 16.), regime que foi alargado pela lei de 1 de Julho aos crimes civis, e tendo o
M. VILAVERDE CABRAL, Portugal na Alvorada do sculo XX, Lisboa, 1979, sobretudo, pp. 371 ss. Cfr. tambm M. ALPERN PEREIRA, A 1.' Repblica: projectos e realizaes, in Poltica e Economia em Portugal nos scs. XIX e XX, Lisboa, 1979, pp. 121 ss. FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. I, p. 104 ss., oferece elementos para a compreenso da base social de apoio do republicanismo, sobretudo do chamado "caixeirismo jacobino". 53a Deve notar-se que o republicanismo, no obstante a adeso a ideias de evo-lucionismo historicista, no rejeitou a herana jusnaturalista e jusracionalista das grandes declaraes de direitos. A liberdade dos republicanos uma liberdade dos modernos com fortes dimenses intersubjectivas e no uma "liberdade dos antigos" cosmologicamente situada. Cfr. o nosso artigo "O crculo e a linha" "liberdade dos antigos" a "liberdade dos modernos" na teoria republicana dos direitos fundamentais", in Revista da Histria das Ideias, Vol. 9, III, 1987, p. 733 ss. Por ltimo, em termos claros, F. CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 225 ss.

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Decreto de 16 de Maro de 1911 estendido a mesma abolio aos crimes militares, a Constituio de 1911 limitou-se a consolidar as aquisies progressivas do nosso ordenamento jurdico e a prescrever que Em nenhum caso poder ser estabelecida a pena de morte (art. 3.7 22). 2 Garantia de habeas corpus. Desconhecida pelos instrumentos constitucionais monrquicos e introduzida no texto republicano por influncia da Constituio brasileira de 1891 (art. 72./22), a garantia de habeas corpus um importante meio de defesa da liberdade dos cidados. Atravs de recurso sumrio garante-se ao cidado a possibilidade de reagir, mantendo ou recuperando a liberdade, ilegal ou abusivamente ameaada pelo poder. 3 Consagrao da liberdade de religio e culto, nas suas vrias dimenses (art. 3., n.os 410). As constituies monrquicas haviam permanecido fiis frmula de consagrao de uma religio oficial; o documento republicano extrai do princpio constitucional inovador da liberdade de conscincia e de crena a igualdade poltica e civil de todos os cultos (art. 3.75). 4 Garantia dos direitos no apenas contra os abusos do poder executivo mas tambm contra o poder legislativo atravs do instituto do controlo judicial da constitucionalidade das leis (cfr. art. 63.). 5 Finalmente, registe-se a consagrao de direitos fundamentais fora da constituio formal. No esquecendo que os grandes textos republicanos franceses garantidores da liberdade eram, alm da Declarao de Direitos, leis ordinrias votadas durante a 3.a Repblica, o legislador constituinte registou uma frmula que lembra os problemas suscitados pelo art. 17. da Constituio de 1976, na sua redaco primitiva: A especificao das garantias e direitos expressos na Constituio no exclui outras garantias e direitos no enumerados, mas resultantes da forma de governo que ela estabelece e dos princpios que consignam ou constam doutras leis (cfr. art. 4.). Os direitos sociais, econmicos e culturais tm um lugar mais que modesto no documento republicano no obstante o impulso humanista do iderio republicano e do "estatuto ideorealista" que ele assinalava aos valores essenciais do solidarismo. Consagra-se a obrigatoriedade e gratuitidade do ensino primrio elementar (art. 3.711) e reconhece-se o direito assistncia pblica (art. 3.729). Reconheceu--se tambm a liberdade de trabalho (art. 3.726), mas apenas como consequncia do princpio da liberdade individual: O direito greve, embora reconhecido logo em 1910 (Decreto de 6 de Dezembro) pelo

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regime republicano, foi rejeitado pela Assembleia Constituinte com o argumento de que na Constituio deveria figurar o que era verdadeiramente constitucional e, em matria de direitos, o que aproveitasse a todos e no somente a determinadas classes (MARNOCO E SOUSA).
A ideia do direito de greve como simples manifestao da liberdade do trabalho ou como um estado de guerra que resulta das circunstncias e dos factos que se no pode aconselhar (AFONSO COSTA) explicar muitas das incompreenses do regime republicano perante o movimento operrio. Cfr., por ex., CSAR DE OLIVEIRA, O Operariado e a Repblica Democrtica, 2.a ed., Lisboa, 1974; FERNANDO CATROGA, O Republicanismo, Vol. II, p. 316.

2. A estrutura organizatria do poder poltico O princpio fundamental o da diviso tripartida dos poderes legislativo, executivo e judicial considerados independentes e harmnicos entre si (art. 6.). A independncia funcionalmente determinada, embora neste aspecto a constituio republicana no seja to clara como as constituies de 1822 (art. 30.) e de 1838 (art. 35.). Conclui-se, porm, e a doutrina assim o entendeu, que se visava fundamentalmente uma independncia funcional (o legislativo independente quando legisla, o executivo quando administra, o judicial quando julga). a) Os rgos legislativos O Congresso assim se chamava o Parlamento da l.a Repblica, sob a influncia das teorias constitucionais americana e brasileira era formado por duas cmaras a Cmara dos Deputados e o Senado (cfr. art. 7.). Eleitas por sufrgio directo (art. 8.), e com competncia legislativa tendencialmente igual, distinguem-se quanto composio, durao de mandato e competncia privativa: a Cmara dos Deputados era composta por representantes eleitos trienalmente pelos vrios crculos eleitorais, e a ela era atribuda competncia privativa quanto iniciativa em matria de impostos, organizao militar, discusso de propostas do poder executivo, reviso da constituio, crimes de responsabilidade, prorrogao e adiamento da sesso legislativa (art. 23.); o Senado era constitudo por representantes dos distritos do continente e das ilhas (3 por cada) e das provncias ultramarinas (1), eleitos por seis anos (com renovao de metade dos seus membros na altura de eleio de deputados, isto , de trs em trs

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anos) e a ele era atribuda competncia privativa quanto aprovao ou rejeio das propostas de nomeao dos governadores e comissrios da Repblica para as provncias do Ultramar (art. 25.). Ao Congresso, que reunia durante quatro meses ao ano, podendo a sesso ser prorrogada ou adiada por deliberao prpria das duas Cmaras em sesso conjunta (art. 11.), competiam essencialmente: (1) funes legislativas; (2) funes financeiras; (3) funes eleitorais, designadamente a eleio do Presidente da Repblica; (4) funes de controlo poltico do Governo, alm de outras funes como fixao dos limites do territrio, autorizao da declarao de guerra, declarao do estado de stio e reviso da constituio (art. 26.). b) O Presidente da Repblica Embora nas Constituintes de 1911 tivesse havido uma forte corrente contra a existncia de um Presidente da Repblica instituio desarmnica com a natureza do regime democrtico, ttulo sem poder real, simulacro coroado, dignidade sem autoridade caminho directo para a ditadura e para a tirania reconheceu-se a necessidade de, na estrutura do poder poltico, haver um elemento coordenador. Esta desconfiana da Presidncia no podia deixar de conduzir definio do estatuto presidencial em termos puramente representativos. Representante da Nao nas relaes gerais do Estado tanto internas como externas (art. 37.), ao Presidente da Repblica no foi reconhecido (na redaco inicial da Lei Fundamental de 1911) nem o direito de veto das leis nem o direito de dissoluo do Parlamento. A sua posio constitucional como chefe do executivo era tambm ambgua: a Constituio limitava-se a afirmar que O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica e pelos Ministros (art. 36.), mas no se afirmava expressamente que ele era o chefe do executivo. Todavia, dos arts. 47. e 48., referentes s atribuies do Presidente, era possvel deduzir-se que a ele competiam atribuies do poder executivo, embora exercidas por intermdio dos ministros. Com um mandato de quatro anos e sem possibilidade de reeleio no quadrinio imediato (art. 42.), o Presidente da Repblica era eleito pelo sistema que se viria a considerar como pertencendo prpria ratio essendi dos regimes parlamentares: escolha pelas cmaras em sesso conjunta. Exigia-se uma maioria qualificada de 2/3 nas duas primeiras votaes e se nenhum dos candidatos obtivesse maioria, a eleio continuaria na terceira votao apenas entre os dois

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mais votados, sendo finalmente eleito o que tivesse maior nmero de votos (art. 36.71).
Este sistema que teve como fonte o art. 2 da Lei constitucional francesa, de 25 de Fevereiro de 1875, e os arts. 43. e ss da Constituio brasileira de 1891, foi um dos pontos nevrlgicos do regime republicano. A dependncia do Presidente da Repblica perante o Congresso, quer porque era por ele eleito quer porque era o chefe do executivo, conduziu, como reaco, defesa de um sistema presidencialista, que, alis, tinha sido o consagrado no projecto primitivo apresentado Assembleia Constituinte de 1911. A eleio do Presidente da Repblica por sufrgio directo veio a ser introduzida pela reforma ditatorial de 1918 (Decreto n. 3.997, de 30 de Maio de 1918) e permitiu a escolha de Sidnio Pais para a presidncia. Com o assassinato deste, a Lei n. 833, de 16 de Dezembro de 1918, declarou em pleno vigor a Constituio de 1911, at sua reviso nos termos constitucionais. Outra das crticas dirigidas ao sistema dirigia se no tanto contra o sistema de eleio pelo Congresso e contra o regime parlamentar, mas contra a prtica de um governo monista de Assembleia, dado que o presidente no tinha o direito de dissoluo das Cmaras. Da que na Reviso de 1919-1921 o Congresso tenha atribudo ao Presidente da Repblica competncia para dissolver as cmaras legislativas, quando assim o exigem os interesses da Ptria e da Repblica, mediante prvia consulta do Conselho Parlamentar (Lei n. 891, de 22 de Setembro de 1919).

c) O Ministrio A lei bsica da l.a Repblica no estabelecia, expressis verbis, a organizao ministerial de gabinete, mas ao determinar que entre os ministros haveria um nomeado pelo Presidente que seria o Presidente do Ministrio, responsvel no s pelos negcios da sua pasta, mas tambm pelos de poltica geral (art. 53.), estava-se a consagrar um regime de gabinete.
l

O gabinete considerado na doutrina constitucional e na teoria do governo parlamentar como unidade poltica: (1) que assume constitucional-mente a responsabilidade dos actos do chefe do Estado; (2) que dirigido por um primeiro-ministro ou presidente de ministrio; (3) que impe a responsabilidade solidria de todos os ministros com a direco geral do governo.

A dvida s poderia subsistir quanto exigncia da responsabilidade solidria, porque nos restantes aspectos (existncia de um presidente do ministrio, responsabilidade poltica perante as cmaras, referenda dos actos do chefe do Estado) estavam preenchidos os requisitos do regime de gabinete. A responsabilidade solidria existiria, no entender da doutrina, pelo menos quanto aos actos de poltica geral. Se assim no se entendesse, e se se considerasse haver to-

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-somente responsabilidade ministerial individual, o facto de o Presidente do Ministrio responder no s pelo negcios da sua pasta mas tambm pelos da poltica geral, conduzia, nos seus resultados prticos, a solues prximas das da responsabilidade solidria. Impunha tambm o texto republicano que todos os actos do Presidente da Repblica deveriam ser referendados, pelo menos, pelo ministro competente (art. 49.). A referenda (assinatura pelo ministro dos actos emanados do chefe do Estado) resultava da irresponsabilidade poltica do Presidente da Repblica pela actuao dos membros do executivo.
A Constituio de 1911 no fazia qualquer excepo quanto exigncia de referenda, mas teria de deduzir-se logicamente que no carecia de referncia a nomeao de um novo Presidente do Ministrio, pois um premier no podia assumir a responsabilidade pela nomeao do sucessor. A questo foi expressamente resolvida na reviso de 1919-21 que veio dispensar a referenda ministerial para a nomeao do Presidente do Ministrio de um novo governo.

d) A f iscalizao judicial da constitucionalidade das leis O controlo poltico da constitucionalidade e da legalidade continua a pertencer, de acordo com a tradio francesa e na senda do nosso constitucionalismo monrquico, ao rgo representativo o Congresso (art. 26./2). Ao controlo poltico acresce, pela primeira vez, a fiscalizao pelos tribunais da constitucionalidade das leis (art. 63.). Isto significava que, no obstante se ter consagrado a prevalncia do Congresso e se ter afirmado a superioridade da funo legislativa, o poder legislativo ordinrio s podia elaoorar leis nos limites de constituio e s estas podiam ser aplicadas pelo poder judicial.
Oriunda do sistema americano, a ideia de judicial review impor-se- em Portugal como prpria do regime republicano. AFONSO COSTA demonstraria que o juiz, ao julgar, tem de apurar o direito aplicvel e para apurar o direito aplicvel no mais pode deixar de apreciar a constitucionalidade das leis. O poder judicial de fiscalizao da inconstitucionalidade transitar (com algumas modificaes) para a Constituio de 1933 e para a Constituio de 1976.

c) Descentralizao administrativa De acordo com os princpios republicanos e em consonncia com uma tradio constitucional defensora da revitalizao e descentralizao local, o documento constitucional de 1911 reagiu contra a centralizao administrativa (de que era ltima expresso o Cdigo

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Administrativo de 1896), consagrando importantes princpios: (1) proibio da ingerncia do poder executivo na vida dos corpos administrativos (art. 66.71); (2) anulao contenciosa dos actos ilegais dos corpos administrativos (art. 66.72); (3) distino dos poderes municipais em deliberativo e executivo (art. 66.73); (4) representao das minorias (art. 66.75); (5) consagrao do referendum (art. 66.74); (6) autonomia financeira de corpos administrativos (art. 66.76).

III As caractersticas dominantes do regime republicano e as deformaes poltico-institucionais54


1. O parlamentarismo absoluto Como j se disse, o regime da 1." Repblica foi caracterizado pela existncia de um parlamentarismo absoluto, ou seja, um regime em que o Parlamento dono da vida poltica, dominando por completo o executivo (CARR DE MALBERG). No existe possibilidade de dissoluo das cmaras pelo chefe do Estado e a responsabilidade ministerial solidria , muitas vezes, terica. S se distinguia do regime puro de assembleia porque havia um Presidente da Repblica, distinto do Ministrio. Os defeitos do parlamentarismo monista foram contemplados na Reviso de 1919-1921, mas o pluralismo partidrio havia de conduzir a muitos dos mesmos impasses da l.a fase do regime republicano. 2. A instabilidade governamental Uma das deformaes institucionais mais salientes do regime foi a instabilidade governamental. Esta instabilidade era provocada no s pela maneira fcil como se punha em jogo a responsabilidade poltica do executivo (o gabinete tomava o hbito de se demitir quando era colocado em minoria por uma das cmaras, em qualquer momento, no interessando que o motivo fosse o debate oramental, a discusso de um projecto de lei, uma interpelao ou at a colocao de um assunto na ordem do dia), mas tambm pela competio e
Cfr., por ltimo, MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit. pp. 174 ss.
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indisciplina partidria que obrigava a coligaes, por vezes ocasionais e efmeras. Em vez de reforarem a concentrao republicana, os partidos em minoria consideravam sistematicamente o gabinete como um inimigo e um suspeito, entrando em revolues, coligaes ou alianas para obterem a maioria. O partido dominante (no caso portugus, o Partido Democrtico) acaba por cair na tctica do trans-formismo (os ministros entram em arranjos ministeriais sucessivos), de acordo com as combinaes ministeriais feitas nas cmaras (sobretudo nas Cmaras dos Deputados). 3. O apagamento do Presidente da Repblica Escolhido pelas Cmaras e desprovido de instrumentos eficazes de moderao (ex.: o poder de dissoluo), o Presidente da Repblica no estava em condies de exercer a funo presidencial na linha de tradio dualista. A tentativa de governos extrapartidrios (ex.: governo de Pimenta de Castro, nomeado por Manuel de Arriaga em 1915) demonstrou logo que, tambm no regime parlamentar republicano portugus, o Presidente da Repblica estava sujeito ao sistema de revogabilidade indirecta (Arriaga demitiu-se do cargo depois do movimento de 14 de Maio contra a ditadura de Pimenta de Castro). 4. O multipartidarismo competitivo e desorganizado Al.1 Repblica teve como elemento poltico-estruturalmente caracterizador um pluralismo partidrio, bastante agressivo no plano verbal, tendencialmente competitivo e desorganizado 55 .
No possvel aqui fazer uma anlise ou at mesmo uma descrio do fenmeno partidrio da 1." Repblica. Farse-, em primeiro lugar, uma meno dos partidos republicanos dominantes do regime: (1) Partido Democrtico, herdeiro do Partido Republicano Portugus (PRP), ideologicamente de centro55 Desorganizado quanto disciplina parlamentar e partidria e desorganizado quanto a acordos de coligao como o demonstra a instabilidade governamental permanente, no obstante o papel liderante e a boa estrutura organizatria do Partido Democrtico. Cfr., porm, M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit, p. 172; KATHLEEN SCHWARTZMANN, Contributo para a sistematizao dum aparente caos poltico: caso da Primeira Repblica Portuguesa, in Anlise Social, Vol. XVII (1981), pp. 53 ss.

forma constitucional e constituio 327 esquerda, dotado de boa estrutura organizatrio-territorial, e que teve como principais chefes, durante o regime republicano, Afonso Costa (1911-1917) e Antnio Maria da Silva (1919 em diante); (2) Partido Republicano Evolu-cionisla (os evolucionistas), proveniente do desmembramento do Partido Republicano, ideologicamente conservador, e que teve como chefe principal desde a sua fundao, em 1912, Antnio Jos de Almeida; (3) Unio Republicana (os unionistas), tal como o anterior oriundo da ala conservadora, dirigido por Brito Camacho (a ele pertencia Sidnio Pais); (4) Partido Reformista, de Machado dos Santos. A tendncia desagregadora do multipartidarismo republicano revela-se sobretudo nas frequentes cises, fuses e unies: Partido Centrista, de Egas Moniz, sado, em 1916, dos evolucionistas; Partido Nacional Republicano, formado por centristas e dezembristas (movimento que derrubou em Dezembro de 1917 o governo de Afonso Costa) e apoiante de Sidnio Pais; Partido Republicano Liberal (fuso de evolucionistas e unionistas em 1919); Partido Popular, dirigido por Jlio Martins, formado por deputados e senadores evolucionistas que no entraram no Partido Liberal; Partido Reconstituinte, resultante de uma ciso do Partido Democrtico em 1920, de elementos do Partido Popular e de outubristas (participantes no movimento de 19 de Outubro de 1921); Partido Nacionalista, fuso de liberais e constituintes, em 1923; Esquerda Democrtica, autonomizao da ala esquerda do Partido Democrtico, em 1925, chefiada por Jos Domingues dos Santos; Unio Liberal Republicana, ciso do Partido Nacionalista, em 1926, dos partidrios de Cunha Leal. Alm destes partidos, havia o leque partidrio dos partidos extra-sistema e contra-sistema: Partido Socialista, fundado em 1875; Partido Comunista, fundado em 1921, com base na Federao Marximalista Portuguesa, aparecida em 1919; Anarquistas, associados aos movimentos operrios, nos finais do sc. XIX; Monrquicos, divididos entre integralistas, Causa Monrquica (monrquicos ortodoxos), Aco Realista Portuguesa (prximo do programa integralista) e Partido Legitimista (adeptos da candidatura do prncipe D. Miguel). Como grupos de iniluncia devem salientar-se o grupo Seara Nova, o Centro Acadmico da Democracia Crist) (C. A. D C), restaurado em 1912 por Salazar e pelo futuro Cardeal Cerejeira; o Centro Catlico Portugus (fundado em 1917), e a Maonaria. Vide, sobre isto, OLIVEIRA MARQUES, A Primeira Repblica Portuguesa, pp. 65 ss; Guia de Histria da 1." Repblica Portuguesa, Lisboa, 1981, pp. 115 ss.

5. A realidade das foras colectivas Nos ltimos anos da Monarquia e durante ai.1 Repblica, o movimento operrio, o sindicalismo e a ideologia socialista comeam a ganhar uma estrutura ideolgica e organizativa mais definida. Entram na aco poltica, organizam congressos, criam rgos de imprensa e definem programas que progressivamente vo estar em conflito com a proposta econmico-social republicana. Neste contexto

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se deve interpretar o aparecimento, em 1914, da Unio Operria Nacional, que daria origem, em 1919, Confederao Geral do Trabalho (C.G.T.). A organizao operria respondeu a direita portuguesa com uma tentativa de partido classista: a Unio de Interesses Econmicos, fundada em 1924, por industriais, financeiros, grandes comerciantes, proprietrios rurais, para a defesa do sistema capitalista. 6. A recepo constitucional dos partidos polticos A realidade constitucional republicana de partidarismo hipertrofiado contrastava com a ausncia, a nvel constitucional formal, de qualquer incorporao jurdica da realidade partidria. A primeira manifestao de formalizao constitucional de partidos verificar-se- apenas em 1919 com a criao do Conselho Parlamentar (Lei de Reviso Constitucional n. 891, de 22/9/1919), composto inicialmente por 18 membros eleitos pelo Congresso e representativos das diversas correntes de opinio dotadas de representao parlamentar, e, a partir de 1921, nomeados directamente pelos partidos polticos e comunicados ao Presidente da Mesa do Congresso.

F I O CONSTITUCIONALISMO CORPORATIVO

I A ideologia constitucional do Estado Novo


Com a Constituio de 1933 institucionalizava-se em Portugal um regime politicoconstitucional marcadamente autoritrio 56. Registaremos aqui algumas das ideias fundamentais inspiradoras do Estado Novo e a forma como elas vieram a ser plasmadas no documento constitucional de 1933.
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Como recorda M. REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., o qualificativo antidemocrtico e antiliberal, autoritrio e intervencionista pertence a OLIVEIRA SALAZAR (Discursos e Notas Polticas, Vol. III, Coimbra, 1943, p. 236). Cfr. tambm MANUEL BRAGA DA CRUZ "A Revoluo Nacional de 1926: da Ditadura Militar Formao do Estado Novo", in CARVALHO HOMEM, (coord), Revoltas e Revolues, Vol. 2, cit., p. 347 ss.

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1. A ideia hierrquico-corporativa de Estado Subjacente Constituio de 1933 estava uma filosofia poltica que aspirava fundamentao de uma poltica reestruturante da sociedade, capaz de superar o Estado atomista da Revoluo Francesa e o liberalismo bem como o parlamentarismo e o partidarismo. J a con-trarevoluo, atravs dos expoentes doutrinrios do tradicionalismo e da Restaurao, tinha censurado o processo artificial da constituio racionalista, os esquemas inorgnicos da seleco dos chefes pelos partidos polticos, o sistema representativo assente em critrios individualistas, exclusivamente poltico (cfr. supra, Parte III, C, I). Ideias semelhantes vm a ser defendidas pelos doutrinadores da Action Franaise e do Integralismo Lusitano51. A constituio poltica no podia nem devia romper o tecido orgnico da constituio social. Pelo contrrio: devia reconhecer os grupos intermedirios entre o indivduo e o Estado, como a famlia, os organismos corporativos, as autarquias locais e a Igreja. Neste sentido, o art. 5. proclamava o Estado portugus como uma repblica corporativa, baseada na interferncia de todos os elementos estruturais da Nao na vida administrativa e na feitura das leis. Coerentemente, institua-se uma Cmara Corporativa, onde estavam, directa ou indirectamente, representados os referidos elementos estruturais. Esta representao orgnica foi considerada por SALAZAR como uma expresso mais fiel do que qualquer outra do sistema representativo 58. Todavia, a evoluo do sistema no comprovou, na prtica, a fora desta representao. A Cmara Corporativa limitou-se a dar pareceres sobre as propostas ou projectos de lei que fossem presentes Assembleia Nacional e, a partir de 1959, data em que a eleio do Chefe do Estado comeou a fazer-se por intermdio de um colgio eleitoral, passou tambm a participar na eleio do Presidente da Repblica. Desde o incio, esteve tambm patente a ambiguidade poltica do Estado corporativa: quem que representa o primado poltico no Estado corporativo? Suprimida a liberdade sindical, a liberdade partidria, a autonomia local, fcil ver-se que a ideia gremial no se compatibilizava com uma estrutura democrtica e da a
E pelo centrismo catlico. Sobre a influncia do movimento catlico nas origens do Salazarismo cfr. BRAGA DA CRUZ, AS Origens da Democracia Crist, pp. 351 ss. 58 Cfr. OLIVEIRA SALAZAR, Discursos, Vol. I, Coimbra, 1935, p. 87.
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330 Direito Constitucional

transformao da ideia corporativa na sua contrria: uma ditadura inorgnica, centralista e sem continuidade orgnica59. 2. A ideia de Estado forte Perante as debilidades assacadas ao Estado democrtico da l.a Repblica, a Constituio de 1933 procurou instituir um mecanismo constitucional capaz de furtar o regime instabilidade governativa. O Estado forte traduzia-se, antes de mais, num executivo forte, independente do rgo legislativo. Traduzia-se, em segundo lugar, num legislativo no partidariamente dividido, limitado formulao das bases gerais dos regimes jurdicos e ratificao dos decretos-leis do governo. Traduzia-se, em terceiro lugar, na existncia de um Chefe de Estado, eleito directamente pela Nao, que s perante ela respondia, e ao qual competia nomear ou demitir livremente o Presidente do Conselho de Ministros. Esta estrutura poltica, corolrio lgico do antipar-lamentarismo e o antipartidarismo60 do Estado Novo, tinha elementos suficientes para evoluir ou para um sistema presidencialista ou para um regime de Primeiro-Ministro ou de Chanceler. A praxis poltica evoluiu no segundo sentido, tendo MARCELLO CAETANO considerado existir entre ns um presidencialismo do primeiro-ministro 61. De um modo geral, o executivo tornou-se o fulcro do poder poltico e, comeando por ter o poder de executar as leis, acaba por ser investido do poder de emanar normas jurdicas primrias, tal como a Assembleia Nacional (reviso de 1945). Daqui se conclui que o regime, ao evoluir para um presidencialismo de primeiro-ministro, concentrou no executivo funes presidenciais e legislativas (alm das tarefas prprias do Governo) possibilitadoras da estruturao de um poder poltico autoritrio. E certo que, aparentemente, se consagrou a diviso dos poderes, seguindo-se a opinio de um dos inspiradores do documento 62. Vista
Cfr. H. HELLER, Europa y elfascismo, Madrid, 1931, p. 37. Cfr. OLIVEIRA SALAZAR, Discursos, Vol. I, p. 376. 61 Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit., Vol. II, p. 573. Vide, porm, a anlise de JORGE CAMPINOS, O Presidencialismo do Estado Novo, Lisboa, 1978, pp-37 e 139, centrada na distino entre fachada jurdica o presidencialismo constitucional do Presidente da Repblica e realidade poltica o presidencialismo funcional do Presidente do Conselho. 62 Cfr. QUIRINO DE JESUS, Nacionalismo Portugus, cit., p. 77. Dizemos que a Constituio de 1933 s aparentemente consagrou a diviso dos poderes porque, na realidade, ela no fala em poderes mas em rgos de soberania (cfr. art. 71.). Cfr. tambm MARCELLO CAETANO, AS Minhas memrias de Salazar, Lisboa, 1977, p. 44 ss.
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,com tal iseno, a feitura da Constituio deve transferir da actual quase todas as disposies do liberalismo depurado e estritamente poltico. So elas, em primeiro lugar, depois de melhoradas, as que dizem respeito diviso e concordncia dos poderes, ao Chefe do Estado, ao Governo e ao Parlamento, com as modificaes indispensveis. Estas modificaes indispensveis purificao dos esquemas liberais transformaram-se em instrumentos do autoritarismo conservador. 3. A ideia supra-individualista de Nao O Estado Corporativo repudiou ab initio a recepo total das ideologias nazi-fascistas, procurando uma relativa distanciao em relao aos figurinos totalitrios da Europa dos anos 30 63. A ambiguidade poltica das foras conservadoras triunfantes em 1926 e a gra63

SALAZAR teve oportunidade de cotejar a ditadura portuguesa com a ditadura fascista italiana: A nossa ditadura aproxima-se, evidentemente, da ditadura fascista pelo reforo da autoridade, guerra declarada a certos princpios da democracia, pelo seu carcter nacional, pela sua preocupao de ordem social. Afasta-se dela, contudo, pelos seus processos de renovao. A ditadura fascista tende para um cesarismo pago, para um estado que no conhece limites de ordem jurdica ou moral, que marcha para o seu fim sem encontrar embaraos ou obstculos Cfr. OLIVEIRA SALAZAR , Discursos, Vol. I, cit., p. 285. No mesmo sentido, QUIRINO DE JESUS Nacionalismo Portugus, cit., p. 121, defendia que nacionalismo portugus tai como foi proclamado pela ditadura, distinto de qualquer dos outros surgidos na Europa. No inspirado pela doutrina de Maurras e de 1'Action Franaise que a do estado monrquico, omnipotente, dominador das conscincias. No igual ao fascismo italiano que representa a mesma ideia de quase deificao do Estado, absoluto, imperialista e guerreiro. No se parece com o socialismo nacional da Alemanha e da ustria, que tem semelhanas com o extremismo de esquerda e est subordinado abolio dos tratados de paz e reinstalao do imperialismo germnico. Mas j um outro influente poltico do Estado Novo acentuava o carcter totalitrio da ideologia corporativa: ... o Estado no pode deixar de ter uma doutrina e creio que essa h-de ser totalitria; h-de abranger todas as formas de actividade e at a prpria concepo de vida. Aqui o Estado no impe escravizando a vontade; prope orientando a educao por forma a despertar na alma de todos uma ideologia idntica sua prpria ideologia Cfr. MRIO DE FIGUEIREDO, Princpios Essenciais do Estado Novo, Conferncia realizada na Sala dos Capelos da Universidade de Coimbra, em 28 de Maio de 1936. Vide a caracterizao recente do Estado Corporativo como ditadura militar em Nicos POULANTZAS, A Crise das Ditaduras, Portugal, Grcia, Espanha, Lisboa, 1975. Cfr. ainda MANUEL DE LUCENA, A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus, I. O Salazarismo, 1976, pp. 28 ss; "Interpretaes do salazarismo", I, in Anlise Social, 83 (1984), p. 423 ss.

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dual incorporao de elementos fascizantes conduziram a uma simbiose do pensamento tradicionalista com a ideologia fascista. Procurou evitar-se um pantesmo estatal e, por isso, a separao Estado-sociedade, a distino entre a soberania poltica e soberania social, prpria do liberalismo orgnico krausista, coadunava-se melhor com o corporativismo do Integralismo Lusitano 64 (a nao entendida como sociedade civil composta de vrias unidades orgnicas) e com o organicismo do Centro Catlico do que com o dogma mussoliniano da deificao do Estado. Resultou, assim, uma espcie de "fascismo baptizado" (M. BRAGA DA CRUZ). A instaurao de uma nova ordem hierarquizada, em substituio da democracia ato-mista clssica, no postularia uma adeso ao lema mussoliniano Tudo pelo Estado, nada contra o Estado, sendo suficiente a frmula o Tudo pela Nao, nada contra a Nao. De qualquer modo, o nacionalismo portugus do Estado Novo aceitava perfeitamente as concepes supra-individualistas, como se pode deduzir desta frmula do Estatuto do Trabalho Nacional: Os fins e os interesses da Nao dominam os dos indivduos e grupos que a compem 65. Tal como pretendeu evitar o desmo estadual, a ideologia poltica do Estado Novo no se revelou declaradamente racista como o nacional-socialismo. No entanto, na redaco primitiva do art. 11., respeitante famlia, no deixou de consagrar-se que O Estado assegura a constituio e defesa da famlia, como fonte de conservao e desenvolvimento da raa. Nesta exaltao da raa talvez esteja presente a influncia anti-semtica que os doutrinadores do Integralismo Lusitano herdaram de Maurras. 4. A ideia de economia dirigida e a existncia de uma constituio econmica O antiliberalismo do Estado Novo consistia, semelhana do que aconteceu com os outros files do pensamento conservador, em combater o liberalismo, mais como uma concepo do mundo e da
Quanto a este ltimo cfr. BRAGA DA CRUZ, AS origens, cit., pp. 351 ss; O Integralismo Lusitano e as Origens do Salazarismo, in Anlise Social, n. 70 (1982), pp. 137 ss. 65 Sobre a evoluo do conceito de Nao na ordem constitucional de 1933 cfr. A. TOMASHAUSEN, Verfassung und Verfassungswirklichkeit im neuen Portugal, Ber-lin, 1980, pp. 55 ss.
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vida (Weltanschauung)66 do que como forma de domnio social e econmico, correspondente poca do capitalismo de concorrncia 67. No obstante isto, a Constituio de 1933, tal como j tinha feito a Constituio de Weimar, encarou a transformao da base social do liberalismo e a evoluo do capitalismo de concorrncia. E da que, ao contrrio da Constituio de 1911, nos surja um bloco de artigos consagrados ao capitalismo organizado, onde se definem os princpios de coordenao e regulamentao da vida econmico-social (constituio econmica). Todavia, esta direco ou mediao do Estado, qual se apontam infundadamente laivos de socialismo catedrtico66, viria a traduzir-se numa drstica restrio dos direitos fundamentais dos trabalhadores (proibio do direito greve, proibio da liberdade sindical) em contraposio com as liberdades reconhecidas ao outro parceiro social.

II Estrutura e princpios da Constituio de 1933


a) O poder constituinte O texto constitucional corporativo a nica constituio portuguesa que adoptou o sistema plebiscitrio como forma de exerccio do poder constituinte. A partir de um projecto de Salazar, e com auxlio de alguns colaboradores e de um Conselho Poltico Nacional, foi elaborado um texto (Decreto n. 22.241, de 21 de Fevereiro de 1933), submetido posteriormente, com ligeiras alteraes, a plebiscito nacional (19 de Maro de 1933).
Isto bem posto em relevo quanto ao anticapitalismo conservador alemo por H. GERSTENBERGER, Der revolutionire Konservatismus, en Beitrag zur Analyse der Liberalismus, Berlin, 1969, pp. 37 ss. Entre ns, vide, por ex., AVELS NUNES, Mentalidade Agrria Pr-Cientfica, in Sobre o Capitalismo Portugus, Textos Vrtice, Coimbra, 1973, pp. 143 ss; MANUEL DE LUCENA, A Evoluo do Sistema Corporativo Portugus, Vol. I, O Salazarismo, Lisboa, 1976, pp. 170 ss; JORGE CAMPINOS, A ideologia poltica do Estado Salazarista, Lisboa, 1975; M. REBELO DE SOUSA, Os Partidos Polticos, cit., p. 205. 67 Cfr., sobretudo, TEIXEIRA RIBEIRO, Princpios e Fins do Sistema Corporativo Portugus, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Vol. XVI (1939); O Destino do Corporativismo, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Vol. I (1945). 68 Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual, cit, Vol. II, p. 504.
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334 Direito Constitucional

b) Direitos fundamentais A declarao de direitos, fundamentalmente condensada no art. 8., retomava o estilo das constituies liberais quanto a direitos, liberdades e garantias individuais. Previa-se tambm a hiptese de direitos constitucionais fora do catlogo (constantes da Constituio e at de leis ordinrias, nos termos do art. 8.71). O que caracterizou, porm, a Constituio de 1933 quanto a esta matria, revelando o seu sentido autoritrio, foi o facto de alguns dos direitos mais significativos (cfr. art. 8.72), ficarem submetidos ao regime que viesse a ser estabelecido por leis especiais. Os direitos fundamentais moviam-se no mbito da lei, em vez de a lei se mover no mbito dos direitos fundamentais; a constitucionalidade dos direitos degradava-se em legalidade e legalizao dos mesmos, ficando o cidado submetido discricionariedade limitadora do legislador. Partindo de uma concepo anti-individualista, o legislador constituinte de 1933 pontualizou melhor do que o legislador republicano de 1911 alguns direitos sociais, econmicos e culturais e as correspondentes imposies estaduais para a sua satisfao (cfr. arts. 13., 42., 43., etc). c) Constituio econmica A Constituio de 1933, na senda da Constituio de Weimar, formalizou, pela primeira vez, em Portugal, a constituio econmica. Por outras palavras: os vrios domnios da ordem econmica e social (cfr. Ttulo VIII da Constituio de 1933), so formalmente constitucionalizados, fixando-se a nvel da constituio formal um quadro jurdico para os bens de produo, agentes econmicos, organizao e regulao da economia. Alm disso, e na medida em que muitas das normas da constituio econmica definem programas e estabelecem directivas para a ordem econmica, a constituio deixou de ser um estatuto organizatrio liberal para se erigir em constituio programtico-dirigente. d) A estrutura poltico-organizatria Consagrando a soberania nacional (art. 71.), o documento constitucional de 1933 individualiza como rgos de soberania o Chefe do Estado, a Assembleia Nacional, o Governo e os Tribunais.

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335

1 Chefe do Estado Os poderes que eram atribudos ao Chefe do Estado como Presidente da Repblica eleito pela Nao revelavam a opo originria pelo presidencialismo atpico: (i) o Chefe do Estado no o chefe do executivo, tal como acontece nos regimes tipicamente presidencialistas e tal como sucedia nas monarquias dualistas; (ii) o Governo, embora constitucionalmente autonomizado, responde politicamente perante o Presidente da Repblica, o que aponta para as tradies da monarquia constitucional com governo representativo; (iii) porm, o facto de se autonomizar o Governo, sem lhe conferir um regime tpico de gabinete (nas tradies do regime parlamentar), demonstra que se abria caminho para aquilo que j se chamou com relativa propriedade "presidencialismo de primeiro-ministro (MAR-CELLO CAETANO), sistema representativo simples de chanceler (JORGE MIRANDA), sistema presidencialista de chanceler (M. GAL-VO TELES), presidencialismo funcional do Presidente do Conselho de Ministros (JORGE CAMPINOS)69. 2 Assembleia Nacional A Assembleia Nacional (art. 85. ss) ficou a ser, depois da reviso constitucional de 1959, o nico rgo de soberania directamente eleito. Como rgo legislativo, a sua competncia foi seriamente diminuda pela atribuio ao Governo de competncia legislativa normal (decretos-leis), embora na ltima reviso (Lei 3/71, de 16 de Agosto) se tentasse recuperar a dignidade legislativa da Assembleia atravs da incluso de novas matrias da competncia reservada do rgo representativo (cfr. art. 93.). Alm disso, prescrevia-se que as leis votadas pela Assembleia se restringissem aprovao das bases gerais dos regimes jurdicos (art. 92.). Como rgo poltico, as funes da Assembleia eram tambm limitadas dada a inexistncia da responsabilidade governamental perante este rgo e o seu curto perodo de funcionamento (cfr. art. 94.).
A doutrina tende hoje a assinalar a evoluo orgnico-institucional do regime a partir da Reviso Constitucional de 1971. Cfr., por ex., MARCELO REBELO DE SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., pp. 211 ss, que alude a sistema de concentrao de poderes bicfalo tendo por cabeas o Presidente da Repblica e o Presidente do Conselho de Ministros.
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336

Direito Constitucional

3 Cmara Corporativa Como estrutura corporativa surge a Cmara Corporativa, composta por representantes das autarquias locais e dos interesses sociais (art. 102.). A sua funo no era a de uma segunda cmara deliberativa, mas a de um rgo auxiliar, competindo-lhe relatar e dar parecer sobre todas as propostas ou projectos de lei e sobre todas as convenes ou tratados internacionais que forem presentes Assembleia Nacional (art. 103.). Tornou-se, porm, um importante centro de convergncia de poderes burocrticos e tecnocrticos com os interesses econmicos. 4 Conselho de Estado De natureza consultiva, o Conselho de Estado funcionava junto do Presidente da Repblica (art. 84.7b/1, c), competindo-lhe tambm verificar a impossibilidade de reunio do colgio eleitoral para a eleio do Chefe do Estado, a impossibilidade de realizao das eleies para deputados (art. 84.7a) e a impossibilidade fsica permanente do Presidente da Repblica (art. 84.7c). e) A estrutura partidria Afirmando a sua "inimizade" fragmentao partidria (OLIVEIRA SALAZAR) e poltica formal e convencional dos partidos (MARCELLO CAETANO), compreende-se o desconhecimento, pelo regime corporativo, dos partidos a nvel constitucional formal. O regime no deixou, todavia, de recorrer a esquemas organizatrios destinados a desempenharem funes atribudas aos partidos polticos (Unio Nacional e Aco Nacional Popular): suporte poltico, mobilizao, recrutamento de dirigentes, mediao eleitoral.70
Cfr. a discusso da caracterizao, como partido, da Unio Nacional e da Aco Nacional Popular em M. REBELO SOUSA, OS Partidos Polticos, cit., p. 184, e bibliografia a citada. Cfr., tambm AFONSO QUEIR, Partidos e partido nico no pensamento poltico de Salazar, 1970, p. 12; ARLINDO CALDEIRA, "A Unio Nacional: antecedentes, organizao e funes", in Anlise Social, 94 (1986), p. 343 ss.
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DE

Forma constitucional e constituio 337

ESTRUTURA FORMAL DAS CONSTITUIES PORTUGUESAS


flTUIO DE 1822 (240 artigos) CONSTITUIO DE 1911 (87 arts.) -Dos direitos e deveres individuais dos portugueses -Da Nao Portuguesa, e seu territrio, religio, governo e dinastia .Do Poder Legislativo ou das Cortes -Do Poder Executivo do Rei -Do Poder Judicial -Do Governo administrativo e econmico TA CONSTITUCIONAL DE 1826 (145 artigos) -Do Reino de Portugal, seu territrio, governo e religio -Dos cidados portugueses -Dos poderes e representao nacional -Do Poder legislativo
-Do Rei

CONSTITUIO DE 1976 (298. arts.)*

-Do Poder Judicial -Da administrao e economia das provncias -Das disposies gerais e garantia dos direitos civis e polticos dos cidados portugueses pNSTITUIO DE 1838 (139 arts. + 1 art. transitrio) -Da Nao n-rtuguesa, seu terri-triu religio, governo e dinastia -Dos ciaaudub portugueses -Dos Direitos e garantias dos Portugueses -Dos Poderes Polticos -Do Poder Legislativo -Do Poder Executivo -Do Poder Judicirio -Do Governo Administrativo e Municipal "Das Provncias Ultramarinas -Da Reforma da Constituio I Da forma de Governo e do Territrio da Nao Portuguesa 11 Dos direitos e garantias individuais III Da soberania e dos poderes do Estado IV Das instituies locais administrativas V Da administrao das provncias ultramarinas VI Disposies gerais VII Da Reviso Constitucional CONSTITUIO DE 1933 (142 arts.)
PARTE I

I Da Nao Portuguesa II Dos cidados III Da Famlia IV Das Corporaes morais e econo micas V Da famlia, das corporaes, das autarquias como elementos polticos VI Da Opinio Pblica VII Da ordem administrativa, poltica e civil VIII Da ordem econmica e social IX Da educao, ensino e cultura nacional X Das relaes do Estado com a Igreja Catlica e demais cultos XI Do domnio pblico e privado XII Da Defesa Nacional XIII Das administraes de interesse

colectivo
XIV Das finanas do Estado PARTE II I Da soberania I Do Chefe do Estado III Da Assembleia Nacional IV Do Governo V Dos Tribunais VI Das circunscries polticas e administrativas e das autarquias autarquias locais VII Do Imprio colonial portugus Disposies complementares a) REVISO cons-titucional b) Disposies especiais e transitrias PREMBULO Princpios Fundamentais
PARTE I

Direitos e deveres fundamentais I Princpios gerais II Direito, liberdades e garantias III Direitos e deveres econmicos, sociais e culturais PARTE II Organizao econmica I Princpios gerais II Planos III Poltica agrcola, comercial e industrial IV Sistema financeiro e fiscal
PARTE III

Organizao do poder poltico I Princpios gerais II Presidente da Repblica III Assembleia da Repblica IV Governo V Tribunais VI Tribunal Constitucional VII Regies autnomas VIII - Poder local IX Administrao Pblica X Defesa Nacional
PARTE IV

Garantia e Reviso da Constituio IFiscalizao da constitucionali-

dade II Reviso constitucional Disposies finais e transitrias


"'zao de acordo com a Lei Constitucional n. I/89 (2 Reviso da Constituio).
a

PARTE IV

PADRES ESTRUTURAIS DO DIREITO CONSTITUCIONAL VIGENTE

CAPITULO 1

PADRO I: PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO ESTADO CONSTITUCIONAL 1. PRINCPIO DO ESTADO DE DIREITO


Sumrio A) SENTIDO GLOBAL DOS PRINCPIOS ESTRUTURANTES
1. Dimenso constitutiva e dimenso declarativa 2. Padres de legitimidade e princpios constitucionalmente conformados 3. Especificidade e concordncia prtica 4. Positividade constitucional B) O PRINCPIO DO ESTADO DE DIREITO I Histria, memria e teorias 1. Manifestaes histricas do princpio 2. O Estado de direito material de caracterizao liberal 3. O trnsito para o Estado de direito formal 4. O Estado de direito como Estado de legalidade administrativa II Dimenses fundamentais do princpio do Estado de direito 1. Juridicidade 2. Constitucionalidade 3. Sistema de direitos fundamentais 4. Diviso de poderes 5. Garantia da administrao autnoma local III O princpio do Estado de direito democrtico na Constituio de 1976 1. A constituio e o princpio do Estado de direito 2. Elementos formais e elementos materiais IV O princpio do Estado de direito e os subprincpios concretizadores 1. O princpio da legalidade da administrao 2. Os princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana dos cidados 3. O princpio da proporcionalidade 4. O princpio da proteco jurdica e das garantias processuais

Direito Constitucional
V Um Estado de direito com custos polticos? Um Estado de direito com custos sociais? 1. Estado de direito e custos democrticos 2. Um Estado de direito com custos sociais?

Indicaes biliogrficas
A) ESTADO DE DIREITO 1. Intertextualidade Considera-se hoje indiscutvel a influncia da filosofia poltica de I. KANT no desenvolvimento da ideia de Estado de direito. Dentre as suas obras, cumpre salientar aquelas que tm directa incidncia sobre o tema: Uber den Gemeinspruch. Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht fiir die Praxis, in Kants Gesammelte Schriften, Berlin, 1969, Vol. VIII; Zum ewigen Frieden, in Kants Gesammelte Schriften, Vol. VIII; Metaphysische Anfangsgriinde der Rechtslehre, in Metaphysik der Sitten, Kants Gesammelte Schriften, Vol. VI. Sobre a Teoria do Estado de direito em Kant cfr. por ltimo, G. DIETZE, Kant und der Rechtsstaat, Tubingen, 1982. Outro autor que teve grande influncia na perspectivao liberal do Estado de direito foi W. VON HUMBOLDT, Ideen zu einem Versuch die Grnzen der Wirksamkeit des Staats zu bestimmen, in Gesammelte Schriften, Berlin, 1903, Vol. I. 2. Bibliografia Os contributos mais importantes para o estudo do Estado de direito podero ver-se em M. TOHIDIPUR, Der burgerliche Rechtsstaat, Frankturt/M, 1978, 2 vols. Aqui se recolhem vrios estudos, como os de E. W. BCKENFRDE, K. HESSE, R. THOMA, J. MAUS, U. SCHEUNER. Em lngua espanhola surgiram recentemente estudos importantes: A. BARATTA, El Estado de Derecho. Historia dei concepto y problemtica actual, in Sistema, n. 17/18 (1977); E. DIAS, Legalidady legitimidad en el socialismo democrtico, Madrid, 1982; R LUNO, Sobre el Estado de derecho y su significacin constitucional, in Sistema, n. 57 (1983) e Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin, Madrid, 1984; R L. VERDU, Estado de Derecho y Justicia Constitucional, in REP, n. 33 (1984); A. BREWER CARIAS, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987. Na Frana, vide o recente volume de D. COLAS (org) Vtat de droit, Paris, 1987; J. CHEVALLIER, Utat de droit, in RDP, 1988, p. 313 ss. Por ltimo, cfr. EMERI, C. L'tat de droit dans les systmes polyarchiques europenes, in Revue franaise de Droit Constitutionnel, 9/1992, p. 27 ss.; BERTI, G. Stato de diritto informale, in RTDP, 1/1992, p. 3 ss.; PTTNER, G. Lo stato di diritto informale, in RTDP, 1/1992. Na bibliografia portuguesa, ou em lngua portuguesa, salienta-se: ANDR, PEREIRA Defesa dos Direitos e Acesso aos Tribunais, Coimbra, 1981. BAPTISTA MACHADO, J.Participao e descentralizao, Coimbra, 1982. DIAS EUAZ Estado de Direito e Sociedade Democrtica, Lisboa, 1969. MACHETE, R. O Contencioso Administrativo, Separata do Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Coimbra, 1973, p. 14.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 343


MARTINS, A. O Estado de Direito e a ordem poltica portuguesa, in Fronteira, n. 9, 1980, pp. 10 ss. MIRANDA, J. A Constituio de 1976, pp. 473 ss. MOREIRA, V. A Ordem Jurdica do Capitalismo, 2.1 ed., 1979; Economia e Constituio. A Constituio e a Reviso Constitucional, Lisboa, 1980. NEVES, CASTANHEIRA A Revoluo e o Direito, 1976, p. 203. NOVAIS, J. O Estado de Direito, Coimbra, 1988 QUEIROZ, CRISTINA Os actos polticos no Estado de Direito. O problema do controlo jurdico do poder, Coimbra, 1990'. RIBEIRO, VINICIO O Estado de Direito e o princpio da legalidade da administrao, Coimbra, 1979. SOARES, R. Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra, 1955. Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969.

A | SENTIDO GLOBAL DOS PRINCPIOS ESTRUTURANTES


1. Dimenso constitutiva e dimenso declarativa As obras mais recentes de direito constitucional dedicam um ou mais captulos ao estudo dos princpios constitucionalmente estrutu-rantes. Individualizados e caracterizados de forma muito variada pela doutrina! (determinaes jurdico-constitucionais da estrutura do Estado, princpios estruturantes do Estado, princpios ordenado-res, princpios directores, fundamento da ordem constitucional, estruturas fundamentais do Estado constitucional), eles designam os princpios constitutivos do ncleo essencial da constituio, garantindo a esta uma determinada identidade e estrutura. Possuem, em geral, duas dimenses: (1) uma dimenso constitutiva, dado que os princpios, eles mesmos, na sua fundamentalidade principiai, exprimem, indiciam, denotam ou constituem uma compreenso global da ordem constitucional; (2) uma dimenso declarativa, pois estes princpios assumem, muitas vezes, a natureza de superconceitos, de vocbulos designantes, utilizados para exprimir a soma de outros subprincpios e de concretizaes normativas constitucionalmente plasmadas. Assim, por exemplo, o princpio do Estado de direito significa, de forma global, a ideia de uma ordem de paz estadualmente garantida atravs do direito. Noutros casos, porm, um simples vocbulo designante de vrios princpios concretizadores com ele conexionados
Cfr. por ex., K. HESSE, Grundziige, p. 47 ss; K. STERN, Staatsrecht, vol. I, P- 441 ss; ISENSEE/KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, Vol. I, p. 775 ss; A. Pizzo-Russo, Lezioni di diritto costituzionale, p. 86 ss. Entre ns, por ltimo, GOMES CANO-TILHO/VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituio, 1991, p. 67 ss.
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(princpio da juridicidade, princpio de constitucionalidade, princpio da legalidade da administrao, princpio da proteco da confiana, princpio da diviso de poderes). De igual modo, o princpio democrtico significa, em termos polticos que so os de Lincoln o poder do povo, para o povo e pelo povo, mas tambm uma condensao de vrias dimenses concretizadoras do fundamento e legitimao do poder poltico (princpio da soberania popular, princpio eleitoral, princpio partidrio, princpio representativo, princpio participativo)2. 2. Padres de legitimidade e princpios constitucionalmente conformados Na sua qualidade de princpios constitucionalmente estruturantes eles devem ser compreendidos como princpios concretos, consagrados numa ordem jurdico-constitucional em determinada situao histrica. No so, pois, expresses de um direito abstracto ou pontos fixos, sistematicamente reconduzveis a uma ordem divina, natural ou racional, sem qualquer referncia a uma ordem poltica comunitria. Note-se, porm: embora no sejam princpios transcendentes, podem sempre ser considerados como dimenses paradigmticas de uma ordem constitucional justa e, desta forma, servirem de operadores paramtricos para se aquilatar da legitimidade e legitimao de uma ordem constitucional positiva. Neste sentido, averiguar se uma ordem constitucional est informada pelos princpios do Estado de direito democrtico ou pode ser uma pedra de toque para se concluir, positiva ou negativamente, acerca da sua dignidade de reconhecimento como ordem constitucional justa, como Estado de direito ou Estado de no direito, como Estado democrtico ou como ditadura. 3. Especificidade e concordncia prtica Os princpios estruturantes tm, cada um de per si, um contedo especfico, uma marca distintiva: o princpio democrtico no a mesma coisa que Estado de direito, assim como o princpio republicano no se confunde nem com um nem com outro. Todavia, estes
2

Esta dupla dimenso constitutiva e declarativa exposta com clareza por Ph. KUNIG, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, p. 89 ss, a propsito do Estado de direito.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 347

princpios actuam imbricadamente, completando-se, limitando-se e condicionando-se de forma recproca. Desde logo, assentam numa base antropolgica comum, que na Constituio de 1976 se reconduz trade mgica: o homem como pessoa, como cidado e como trabalhador2*. Consequentemente, o indivduo protegido na sua identidade e integridade fsica e espiritual atravs da vinculao dos poderes pblicos a formas, regras e procedimentos jurdicos (princpio do Estado de direito), inscrito como homem livre no processo de participao e deciso democrticas (princpio democrtico e republicano), -lhe garantida a liberdade perante os riscos da existncia atravs do acesso ao trabalho, iniciativa econmica e ao direito segurana social (princpio do Estado social). Em segundo lugar, os princpios estruturantes articulam-se em termos de complementaridade. Assim, o poder poltico domnio de homens sobre homens carece de uma legitimao e justificao que s pode vir do povo, mas a forma democrtica exige procedimentos, formas e processos de modo a evitar-se uma democracia sem Estado de direito ou um Estado de direito sem democracia. Acresce que a deciso democrtica e a forma de Estado de direito no dispensam uma medida material liberdade, igualdade, fraternidade intrinsecamente informadora da construo de uma sociedade livre, justa e solidria (CRP, art. 1.). Em terceiro lugar, os princpios estruturantes condicionam-se mutuamente. Nesta perspectiva, a forma de organizao do poder poltico segundo o padro da separao de poderes justificada, em termos de Estado de direito, como uma forma de limite ao domnio estadual. Todavia, esta diviso de poderes tem de assentar em bases democrticas o povo quer que o poder seja exercido pelos seus rgos (de soberania, do poder poltico) de um modo funcionalmente separado. Finalmente, os princpios estruturantes operam, nas suas relaes recprocas, deslocaes compreensivas: as modificaes relativas compreenso do contedo de um princpio so susceptveis de produzir refraces quanto ao correcto entendimento do outro. As tarefas do Estado, por exemplo, numa compreenso estritamente liberal do Estado de direito, desenvolvem-se mediante a compresso do princpio da democracia econmica, social e cultural, mas, nos quadrantes constitucionais portugueses, devem j ser entendidas no
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Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada, 3.' ed., 1993, p. 51 ss

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sentido de tarefas prprias do Estado de direito social. Do mesmo modo, a democracia, entendida nos termos de um procedimento formal de escolha de governantes, foi objecto de enriquecimento material, ao exigir-se no apenas uma organizao poltica democrtica mas tambm a realizao de uma democracia econmica, social e cultural. As relaes de complementaridade, de condicionamento e imbricao entre os princpios estruturantes explicam o sentido da especificidade e concordncia prtica: a especificidade (contedo, extenso e alcance) prpria de cada princpio no exige o sacrifcio unilateral de um princpio em relao aos outros, antes aponta para uma tarefa de harmonizao, de forma a obter-se a mxima efectividade de todos eles3. 4. Positividade constitucional Os princpios estruturantes bem como os subprincpios que os densificam e concretizam constituem princpios ordenadores positivamente vinculantes. Em virtude do seu carcter estruturante, vm quase todos enunciados no captulo introdutrio da CRP, intitulado Princpios Fundamentais (CRP, arts. 1. a 11.). Isto no significa que eles s a venham consagrados, devendo procurar-se no conjunto global normativo da constituio as revelaes e manifestaes concretas desses mesmos princpios.

B I O PRINCIPIO DO ESTADO DE DIREITO

I Histria, memria e teorias 1. Manifestaes histricas do princpio


A breve resenha histrica desenvolvida nas pginas seguintes pretende captar a histria/memria da ideia do Estado de direito. Como vai ver-se, o conceito de Estado de direito surge como um conceito temporalmente condicionado, aberto a influncias e confluncias de concepes cambiantes do Estado 3 Sobre esta articulao dos princpios estruturantes cfr., por ltimo, P. KIRCH-HOF, in ISENSEE / KIRCHHOF, Handbuch des Staatsrechts, I, p. 809 ss.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 349 e da constituio e a vrias possibilidades de concretizao. A condicionali-dade temporal, a abertura poltica e ideolgica e diversidade de concretizao4, apontam para a rejeio da ideia de Estado de direito como fim em si mesmo. Contrariamente ao pensamento de muitos autores (a comear por TRIEPEL5 que proclamava o valor eterno do Estado de direito Ewigkeitswert des Rechts-staates), o Estado de direito no deve conceber-se como um sistema fechado e fixo com valor prprio. Esta posio s poder conduzir a um Estado de direito entendido como um conjunto de artifcios tcnico-jurdicos6, ou seja, velha ideia do Estado de direito formal. Cada poca tem as suas experincias jurdicas, as suas exigncias de justia, os seus padres de juridicidade. Por isso, j se acentuou e bem que a histria do Estado de direito no deve ser compreendida como a histria de um conceito, mas como uma histria enquadrada na histria geral das ideias e das instituies. A abertura e pluralidade de concretizaes7 no significa de modo algum a conciliabilidade de um Estado de direito com um Estado de no direito. A dissoluo do conceito ser inevitvel e o seu valor aniquilado se o concebermos como forma vazia. Consequentemente, tambm se ter de alertar contra uma deliberada defesa da equivocidade de sentidos do Estado de direito8. Esta rejeio constitui j uma antecipao da ideia, adiante defendida, de que se a forma importante (Estado de direito formal), ela no pode ser uma cobertura acrtica de qualquer contedo. Na indagao deste contedo (justia, socialidade, pessoa humana) se concentram hoje os esforos da teoria do Estado de direito material9 e da teoria do Estado social do direito. Ao conceito de Estado de direito, que j foi considerado como produto da sedimentao de 1000 anos10, geralmente atribudo um caracterstico 4 Cfr. E. BOCKENFRDE, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, in Skularisation und Utopie, Ebracher Studien, Ernst Forsthoff zum 65 Geburtstag, Frankfurt/M., 1976, p. 65 (as citaes referem-se a esta ltima obra); K. STERN, Staatsrecht, Vol. I, Miinchen, 1982, p. 612. 5 Cfr. WDStRL, n. 7, p. 197 (Diskussionsbeitrag). 6 Esta a tese de FORSTHOFF, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, in WDStRL, n. 12 (1954); E. FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, Darmstadt, 1968. 7 BOCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 65, fala de uma espcie de conceito represa: Schleusenbegriff. 8 Tem-se em vista aqui a conhecida tese de C. SCHMITT: a palavra Estado de direito pode ter significados to diversos como a prpria palavra direito e, alm disso, significar organizaes to diferentes como a palavra Estado. H um Estado de direito feudal, corporativo, burgus, natural, jusracional, histrico-jurdico. C. SCHMITT fechar o rol com o Estado de direito nacional-socialista. Cfr. C. SCHMITT, JW, 1934, p. 716; Legalitt und Legitimai, 1932, p. 19. O mesmo se verificou na doutrina italiana. Cfr., por ex., D'ALESSIO, LO stato fascista come Stato di Diritto, in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, Vol. I, pp. 489 ss. 9 Cfr. CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, 1976, pp. 214 ss. 10 Assim, precisamente, GNEIST, Der Rechtsstaat, 1872, pp. 39 ss; Der Rechts-staat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland, 2.a ed., 1879 (reimpresso, 1966), PP- 65 ss.

350 Direito Constitucional cunho alemo u. Pode dizer-se ter sido a Alemanha o pas onde o conceito se definiu com mais rigor e assumiu uma funo poltico-social mais definida. Isso no significa, porm, que noutros quadrantes e noutros momentos histricos no tenha havido afloraes da mesma ideia. Detenham-se algumas ideias que precederam a afinao germnica do Estado de direito: a) na filosofia grega a conjugao das ideias de dike (processo), themis (direito) e nomos (lei) apontava j para a limitao racional dos poderes do Estado12; b) a defesa de uma constituio mista trazia implcita, desde a antiguidade, a necessidade de um poder moderado, contraposto tirania sem limites13; c) a ideia de vincula-o dos soberanos s leis fundamentais do reino14; d) as doutrinas da resistncia contra tiranos e do contrato social15; e) o pensamento medieval da liberdade no direito, ou seja, a liberdade que advm de um determinado estatuto e que havia de conduzir ideia de liberdade natural do homem. Alm destes precedentes poltico-filosfico-jurdicos, a ideia da limitao do Estado pelo Direito desenvolveu-se em vrios quadrantes jurdicos, embora com nuances bastante especficas. Assim, o velho princpio ingls da Rule ofLaw colocava o seu acento tnico na proibio do arbtrio, no princpio da pr-determinabilidade do direito penal, no princpio da legalidade da administrao, na igualdade perante o direito, na independncia dos tribunais, na proteco das liberdades civis e polticas16. Tambm nos Estados Unidos foram desenvolvidas ideias semelhantes. Aqui, porm, ao contrrio do que sucedera na Inglaterra (onde os direitos e princpios atrs assinalados eram garantidos pelo direito comum Common Law e pelas leis do Parlamento), a ideia de Estado Constitucional desempenhou papel importante. Atravs de uma constituio formal e de um processo com garantias (dueprocess ofLaw), os direitos de liberdade adquiriram slidas garantias perante os ataques do poder pblico17. 11 Cfr., entre muitos, SCHEUNER, Die neuere Entwicklung des Rechtsstaates, in Hundert Jahre deutsches Rechtsleben Festschrift zum Hundertjhrigen Bestehen des Deutschen Juristentags 1860-1890, Karlsruhe, 1960, Vol. II, p. 229; Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin, 1978, p. 185. 12 Cfr. SCHAMBECK, Vom Sinnwandel des Rechtsstaates, 1970, pp. 4 ss. 13 Cfr. WEMBER, Verfassungsmischung und Verfassungsmitte, Berlin, 1977. 14 Isto bem demonstrado por J. W. GOUGH, Fundamental Law in English Constitutional History, 1953, p. 137; MAC CORMICK, Der Rechtsstaat und die Rule of Law, JZ, 1984, p. 65 ss. 15 Cfr. SCHAMBECK, Vom Sinnwandel, cit., p. 4 ss. 16 Cfr. sobre isto a obra fundamental de DICEY, Introduction to the Study ofthe Law of the Constitution, London, 1885, Caps. IV, XII, XIII e, mais recentemente, a obra influente de J. JENNINGS, The Law of Constitution, Cap. II. Por ltimo, vide J. HARVEY/J. BATHER, The British Constitution, London/Melbourne/Toronto, 1965; idem, ber den englischen Rechtsstaat. 'The rule of law', in M. TOHIDIPUR, Der burgerliche Rechtsstaat, Vol. II, pp. 359 ss. Por ltimo, cfr. MAC CORMICK, cit., p. 65. 17 Importante para a histria constitucional americana: E. S. CORWIN, The Constitution and What it Means Today, Princeton/NJ, 1920 (12.a ed., 1970) anotaes ao Amendment, V e IX; C. M. PRITCHETT, The American Constitution, New York, 1959, p. 488. Cfr., por ltimo, TRIBE, American Constitutional Law, 1978.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 351 Na Frana, de forma tambm diferente do Rechtstaat e da Rule of Law, desenvolveu-se o conceito de rgne de Ia loi, ligado ideia da lei como expresso da volont gnrale. A consciencializao da defesa contra os abusos da administrao conduziu a uma progressiva acentuao do prncipe de Ia lgalit, que vir a ter um papel fundamental sobretudo na evoluo do controlo jurdico da actividade administrativa18. Deste modo, o princpio da legalidade, na sua dimenso revolucionria, aponta para uma perspectiva radicalmente nova da compreenso do direito pblico: (a) quanto fonte, o direito no est em qualquer poder transcendente comunidade mas nesta mesmo; (b) quanto forma de manifestao ou revelao, s a lei geral expresso legtima da vontade da comunidade; (c) quanto aos fins, o direito serve para assegurar a liberdade dos cidados.

2. O Estado de direito material de caracterizao liberal


1. A ideia de legalidade e de realizao da justia. A caracterizao especificamente alem do Estado de direito aparece nos fins do sculo xvm e comeos do sculo xix. A sua histria tem sido escrita de vrias maneiras19. Ela no ser aqui reescrita. Salientar-se-o apenas alguns momentos. Oriunda da teoria do Estado do liberalismo nascente e fortemente influenciada pelas concepes jusracionalistas, a ideia de Estado de direito surge conexionada com dois pressupostos que constituiro, ab initio, a sua verdadeira ratio essendi. Referimo-nos ideia de legalidade de toda a actividade estadual (mais tarde identificada como elemento formal do Estado 18 Cfr. j)or todos, C. M. EISENMANN, Le Droit Administratif et le prncipe de lgalit, in Etudes et Documents du Conseil d'tat, 1959, pp. 25 ss. Note-se, porm, que nesta obra se defende um conceito de lgalit restrito s leis formais e no, como parece ser hoje a doutrina dominante em Frana, um sentido amplo de legalidade como o conjunto de rgles de droit. Cfr. AFONSO QUEIR, Reflexes sobre a Teoria do Desvio do Poder em Direito Administrativo, Coimbra, 1940, pp. 6 ss.. Uma viso de conjunto ver-se-, entre ns, em ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra 1955, e Direito Pblico e Sociedade Tcnica, pp. 162 ss.. Vide, por ltimo, SERVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1988, pp. 2 ss. 19 Sobre a evoluo do conceito cfr. entre os autores mais recentes: SCHEUNER, Entwicklung, cit., pp. 299 ss.; BCKENFRDE, Entstehung und Wandel, cit., pp. 65 ss. De um ponto de vista marxista, cfr. R. MEISTER, Das Rechtsstaatsproblem in der westdeutschen Gegenwart, Berlin, 1966. Uma panormica crtica ver-se- em J. MAUS, Entwicklung und Funktionswandel der Theorie des burgerlichen Rechtsstaats, org. de M. TOHIDIPUR, Frankfurt/M, Vol. I, 1978, pp. 11 ss. Cfr., por ltimo, K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, Berlin, 1981, pp. 38 ss; PREZ LUNO, Sobre el Estado de Derecho y su significacion constitucional, in Sistema, n. 57 (1983), pp. 51 ss; idem, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucion, Madrid, 1984, pp. 187 ss.; LUCAS VERDU, Estado de Derecho y Justicia Constitucional, in REP, n. 33 (1983); JACQUES CHEVALLIER , Utat de Droit, in RDPSP, 1988, p. 314 ss.; Vtat de Droit, 1987, pp. 216 ss.

352 Direito Constitucional de direito) e ideia de realizao de justia, como fim primrio do poder estadual (elemento material). Mais do que um conceito jurdico, o Estado de direito era um conceito poltico20 e, alm disso, um conceito de luta poltica (politisches Kampfbegrijf)21. Concretamente, constitua o instrumento da luta poltica da burguesia contra o Estado absolutista centralizador, contra os resqucios do Estado feudal, contra as sobrevivncias estamentais. Formulado depois em termos filosficos22, o conceito passou a alicerar a compreenso do Estado como Estado que respeita a liberdade tica do homem individual (KANT) e reconhece uma vinculao jurdica para os prprios actos. Neste contexto, repetida constantemente a formulao de KANT: O Estado a associao de uma pluralidade de homens sob lei jurdica, pertencendo estas leis vontade reunida do povo23. O Estado de direito kantiano concebe-se a priori como um Estado de Razo: ele uma exigncia universal da razo porque assegura a coexistncia livre atravs do direito; este, por sua vez, entende-se como normatividade racional, dado que a razo constitui o nico fundamento da legislao positiva. 2. "Estado de polcia" mas no "Estado polcia"
A doutrina constitucionalista do liberalismo inicial24 aproveitar o impulso filosfico para situar o Estado de direito como um Estado oposto ao Estado de Polcia, para o caracterizar como um Estado medida da liberdade do indivduo, na qual a lei e a administrao no constituem um instrumento autoritrio de Policey mas o fundamento de uma ordem de liberdade25. Todavia, diz-se, o Estado de Direito no era ainda, nesta altura, visualizado como uma simples forma do actuar estadual, mas como uma espcie ou forma de Estado (Staats-gattung): um Estado da Razo {Staat der Vernunft, na formulao de WELCKER), OU Verstandesstaat (Estado de entendimento ou de inteligncia, na expresso de MOHL). Este Estado regia-se pela vontade racional geral e visava a prossecuo do bem geral. Numa palavra: o Estado de Direito era um Estado de Direito Material. Mas em que consiste a matria deste Estado de Direito Material? O ponto permanece muitas vezes obscuro. Em sntese, poder-se- 20 Cfr. SCHEUNER, Entwicklung, cit., p. 229; F. SCHNEIDER, Die politische Komponente der Rechtsstaatsidee in Deutschland, in Aus Politik und Zeitgeschichte, B/40/68, pp. 4 ss. 21 Cfr. E. R. HUBER, Rechtsstaat und Sozialstaat in der modernen Industrie-gesellschaft, 1969; FORSTHOFF, Rechtsstaatlichkeit, cit., p. 594.

Nesta teorizao filosfica tiveram papel de relevo W. HUMBOLDT, FICHTE e, sobretudo, KANT. Cfr. SCHAMBECK, p. 16; SCHEUNER, Entwicklung, p. 239. G. DIETZE, Kant und der Rechtsstaat, 1982, pp. 61 e ss. A diversidade de planos em que se move a teoria kantiana posta em relevo por A. PREZ LUNO, Sobre el Estado de Derecho..., cit., pp. 53 ss. 23 Esta formulao encontra-se em Die Metaphysik der Sitten. Cfr. KANT, Werkausgabe, Vol. III, org. de W. WEISCHEDEL, Frankfurt/M, 1977, p. 341. 24 Entre outros, salientam-se os nomes de WELCKER, K. V. ROTTECK, R. V. MOHL, embora com concepes diferentes. Cfr. BCKENFRDE, Entstehung, cit., pp. 66 ss. 25 Cfr. ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 164.
22

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Principio do Estado de Direito 353 dizer que o Estado de Direito Material era concebido como um Estado de Direito racional (Vernunftsrechtstaat), ou seja, um Estado que realiza e efectiva os princpios racionais (como eles eram formulados na tradio da doutrina jusracio-nalista), na comunidade dos homens e para esta mesma comunidade26. Em deduo analtica, a caracterizao poder arrumar-se da seguinte maneira: I) O Estado jusracionalisticamente entendido. Afastam-se ideias transpessoais do Estado como instituio ou ordem divina, para se considerar apenas a existncia de uma res publica no interesse dos indivduos. Ponto de partida e de referncia o indivduo autodeterminado, igual, livre e isolado; II) Limitao dos fins e tarefas do Estado garantia da liberdade e segurana da pessoa e da propriedade individual; III) Organizao e regulamentao da actividade estadual segundo princpios racionais de modo a construir uma ordem estadual justa: reconhecimento dos direitos individuais, garantias dos direitos adquiridos, independncia dos juizes, responsabilidade do governo, prevalncia da representao poltica e participao desta no poder legislativo; IV) Conceito de lei como eixo da concretizao constitucional do Estado de direito. Tratavase de um conceito unitrio (no unilateralmente formal ou material), pois ele continha uma dimenso material intrnseca e uma dimenso formal-processual. Em princpio, a lei era a norma jurdica geral que, mediante a aprovao da representao popular e mediante a adopo de um processo crtico de discusso e publicidade, garantia a liberdade civil burguesa; V) Esta lei juridicamente vinculante para a administrao (princpio da legalidade da administrao)21.

3. O trnsito para o Estado de direito formal


Ao conceito jurdico-material de Estado de direito que, como foi assinalado, associava a lei ideia de justia material e, de alguma forma, ao pensamento democrtico (a lei como produto da vontade geral), seguiu-se um conceito de Estado de direito formal. Esta formalizao no segue um processo linear mas pode afirmar-se ter o Estado de direito formal adquirido os contornos definitivos sob a influncia decisiva do positivismo jurdico-estadual. O Estado de direito reduziu-se a um sistema apoltico de defesa e distanciao perante o Estado28. Porm, esta apoliticidade formal no era mais que o acentuar da componente burguesa do Estado de direito. A partir dela se desenvolveu a construo do princpio da legalidade da administrao, com o qual, no fim da sua trajectria, se veio identificar o Estado de direito. Resumiremos alguns passos importantes desta evoluo. O ponto de partida ou, pelo menos, um dos momentos importantes da teorizao do Estado de 26 Cfr., aproximadamente, BCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 66. 27 Sobre estes princpios cfr. BCKENFRDE, Entstehung, cit., p. 70. Note-se que, nesta altura, o conceito de lei geral era j um compromisso da ideia democrtica (lei, produto da vontade geral) com a ideia liberal, expressa no abandono de tarefas sociais positivas atravs da legislao. Cfr. J. MAUS, Entwicklung, cit., p. 18. 28 Cfr. SMEND, Biirger und Burgeois, in Staatsrechtliche Abhandlungen, 2a ed., 1%8, p. 314.

354 Direito Constitucional direito, a Filosofia do Direito de STAHL, onde se afirmava que, em geral, o Estado de direito no significava o fim ou o contedo do Estado, mas apenas a espcie e o carcter de realizao do mesmo29. Portanto, no o fim e o contedo, mas apenas a forma do exerccio do poder deve ser determinada pelo direito so. A teoria liberal do Estado de direito (MOHL, GNEIST, RONNE, BHR) continuar nesta via (embora com nuances diversas), insistindo BHR no Justizstaat (Estado de Justia) e GNEIST na Verwaltungsgerichtsbarkeit (justia administrativa) e na Selbstverwaltung (administrao autnoma)31, como elementos essenciais do Estado de direito. A teoria do Estado do constitucionalismo tardio, profundamente marcada pela filosofia hegeliana do Estado, sob o domnio do positivismo jurdico, acabar por postergar qualquer raciocnio poltico na constituio jurdica: elimina a ideia de fim do conceito jurdico de Estado e preocupa-se apenas com os seus momentos formais32. Estes momentos formais podem sintetizar--se: (1) desvinculao institucional do Estado da ideia de realizao de quaisquer fins materiais; (2) acentuao da dimenso distanciadora da esfera livre dos cidados, na qual s a lei podia intervir ou autorizar a interveno (reserva de lei, prevalncia da lei); (3) enquadramento legalstico da administrao e aliceramento do princpio da legalidade da administrao. As funes polticas e sociais deste Estado de Direito formal tm sido salientadas: a) afirmao da burguesia, no como um conglomerado de indiv29 Cfr. F. J. STAHL, Die Philosophie des Rechts, 1837 (reimpresso, Darmstadt, 1963), p. XXIX: O Estado deve ser um Estado de direito; esta a soluo e tambm, na realidade, a evoluo da poca moderna. Ele deve determinar com preciso e garantir inquebrantavelmente, sob a forma do direito, as linhas e os limites da sua actuao; deve realizar directamente a ideia tica do Estado, o que em geral ele significa, no o fim e o contedo do Estado, mas apenas a espcie e o carcter de realizao do mesmo. 30 Era portanto j a cobertura jurdica do poder do Estado Junker-burgus. Como se pode ver na nota anterior, no correcto, porm, identificar Stahl com uma teorizao puramente formal. A ideia conservativo-crist do Estado tico apontava ainda para os fins do Estado. Cfr. PETER V. OERTZEN, Die soziale Funktion des staatsrechtlichen Positivismus, Frankfurt/M, 1974, pp. 42 ss.; J. MAUS, Entwicklung, cit., p. 71 ss. Posio paralela se encontra em V. MOHL, que aponta para uma perspectiva no abstencionista nem individualista de Estado. Cfr., por ltimo, F. de SANCTIS, Robert von Mohl: una critica liberale aH'individualismo, in RIFD, LIII, 1976, pp. 31 ss. Todavia, o Estado tico era tambm a justificao do poder monrquico, pois o governo do Estado (ou soberano), como autoridade tica superior, colocada acima e sobre os sbditos, tendia a identificar-se com o prprio Estado, isento de controlo. Cfr. R. MEISTER, Das Rechtsstaatsproblem, cit., p. 35. 31 Estes pontos especficos no so, como natural, desvinculados da realidade poltica da Alemanha: confrontao entre a burocracia judicial e administrativa, como expresso da luta da burguesia para o domnio do poder poltico e da administrao burocrtica, um e outra dominados pelas foras dos Junkers e da grande burguesia. Cfr. U. K. PREUSS, Nachtrage zur Theorie des Rechtsstaates, in Der burgerliche Rechtsstaat, cit., pp. 82, 93 ss. Neste ponto, ver ainda K. MARX, Kritik des Gother Programms, in MARX-ENGELS, Werke, Vol. 19, Berlin, 1962, p. 29. 32 Cfr. tambm ROGRIO SOARES, Direito Pblico, cit., p. 166.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 355 duos, mas como corpo poltico que, atravs do Estado de direito, visa no propriamente a emancipao burguesa perante o Estado mas o prprio fundamento burgus do Estado33; b) atravs do Estado de direito formal, a burguesia assegura a distribuio conservadora dos bens existentes (institutos jurdicos dessa distribuio: propriedade privada, contrato, liberdade de profisso e de empresa), no permitindo a sua inverso no sentido de fins sociais34; c) atravs do mtodo jurdico exclui-se qualquer crtica intrnseca ordem social e poltica existente35; d) atravs da garantia de distanciao perante o Estado ocultava-se, consciente -mente, a possibilidade de concentrao de poderes no estaduais (monoplios) e a desproteco de camadas cada vez mais numerosas da populao36.

4. O Estado de direito como Estado de legalidade administrativa


A formalizao do Estado de direito explica, em parte, que a doutrina se viesse concentrar, no plano jurdico-cientfico, na anlise da vinculao jurdica da administrao e do seu possvel controlo pelos tribunais. Os princpios da legalidade da administrao e da fiscalizao judicial so os leitmotiv que explicaro a afirmao de OTTO MAYER: O Estado de Direito o direito administrativo bem ordenado (wohlgeordneten Verwaltungsrecht)37. Importante para a concretizao do Estado de Direito era a definio das relaes lei-admi33 Cfr., por ex., SMEND, Biirger und Burgeois, cit., p. 314. Mais do que um burgerliche Rechtstaat tratava-se de um burgeoisen Rechtsstaat. Na doutrina espanhola cfr. as recentes aclaraes de J. PREZ ROYO, El projecto de constitution dei Derecho Publico como cincia en Ia doctrina alemana dei siglo XIX, in REP, 1978, pp. 1 ss e 67 ss; LUCAS VERDU, Estado de Derecho y Justicia Constitucional,..., cit. pp. 7 ss. 34 Cfr., por ex., BCKENFORDE, Entstehung, cit., p. 76; U. K. PREUSS, Nachtrage, cit., p. 96; K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, p. 71.

Cfr. K. D. SALOMON, Der soziale Rechtsstaat, Bonn, 1963, p. 19; F. NEUMANN, Rechtsstaat, in Der Burgerliche Rechtsstaat, cit., p. 122. Este autor escreveria: Igualdade jurdica dos proletrios, igualdade poltica, mas no liberdade social e econmica, so os fundamentos do Estado de direito burgus. O processo foi logo analisado por dois autores to diferentes como K. MARX e L. V. STEIN, que anotaram as profundas desigualdades sociais e econmicas a que conduziu o credo burgus do livre desenvolvimento da personalidade atravs do capital kapitalbildente Persnlichkeit. Cfr. BCKENFORDE, Entstehung, cit., p. 77; K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, pp. 53 ss.; U. K. PREUSS, Sul contenuto di clase delia teoria tedesca dello stato di diritto, e R. WIETHOLTER , Gli interesse dello Stato di diritto borghese, in P. BARCELONA, in L 'uso alternativo dei diritto, Bari, 1973, Vol. I, pp. 50 ss. 36 Cfr. BADURA, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, p. 20; K. GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, pp. 61 ss. 37 Cfr. OTTO MAYER, Verwaltungsrecht, Vol. I, pp. 58 ss. Cfr. a evoluo em J. CHEVALLIER , L 'laboration historique du prncipe de sparation de Ia juridiction odministrative et de Vadministration active, Paris, 1970, pp. 48 ss.
35

356 Direito Constitucional nistrao-indivduo. THOMA38, em 1910, salientar: o princpio da legalidade da administrao o fundamento do moderno Estado de direito. Mas o princpio da legalidade da administrao no era ainda (segundo THOMA) a realizao do Estado de direito. Para alm dele, seria necessria a criao de uma legislao que determinasse os limites da actividade estadual, recortasse precisamente a esfera livre dos cidados e criasse para eles garantias seguras. O programa da cincia do direito administrativo era pois: (1) princpio da legalidade da administrao, exigindo-se que a administrao no actuasse contra a lei (contra legem) nem sem fundamento legal (praeter legem, ultra legem); (2) princpios da prevalncia da lei (Vorrang des Gesetzes) e da reserva de lei (Vorbehalt des Gesetzes); (3) controlo judicial dos actos administrativos atravs de tribunais independentes; (4) consagrao da responsabilidade do Estado e dos funcionrios por danos causados por factos ilcitos no cumprimento das suas tarefas (Staatshaftung) 39. A partir deste programa era, na realidade, possvel, pugnar pelo aperfeioamento material da legislao administrativa, pela limitao do poder regulamentar, pela melhor caracterizao do poder discricionrio da administrao, pela extenso da proteco jurdica. Todas estas dimenses so pontos positivos que, como se ir ver, surgem hoje recolhidos pela teoria do Estado de direito. Todavia, este exerccio de afinao do princpio da legalidade da administrao relegava para plano secundrio, ou deixava mesmo intocados e intocveis os pilares polticos institucionais do Estado. Suprimindo-se qualquer referncia ao contedo jurdico--material da legislao, claudicandose na insero jurdico-constitucional da administrao, a legalidade transformava-se em fundamento de um Estado de direito que, por sua vez, era a casca vazia dessa mesma legalidade. Um papel nocivo, semelhante ao da reduo administrativa do Estado de direito, foi desempenhada pela teoria kelseniana. Arrancando da identidade do Estado e do direito, KELSEN seria conduzido consequncia extrema de que qualquer Estado um Estado de Direito: o Estado como o Rei Midas, tudo o que apanha transforma em direito. Esta normocracia vazia no conduziu, como KELSEN pensava, ao ideal de democracia como Fiihrerlosigkeit, antes levou uma parte da juventude e dos juristas a procurar novos fundamentos ticos na ideia de ditadura. Sobre as consequncias desta posio e do constitucionalismo positivista de Weimar cfr., por ex., DENNINGER, Staatsrecht, Vol. I, 1973, Frankfurt/ /M, p. 100. Hoje, volta novamente a questionar-se a censura que se dirige aos constitucionalistas positivistas (ANSCHUTZ, THOMA) e Teoria Pura (KELSEN) como tendo dado cobertura terica ao nazismo. Chama-se a ateno para o facto de a insistncia de alguns autores (ex.: THOMA) na prevalncia da lei e na reserva da lei, bem como no princpio da legalidade da administrao, poder arrancar da crena democrtica (e alguns positivistas conservaram-se fiis ao credo democrtico) de que a lei, como instrumento da vontade geral, era um instrumento de paz e at de transformao. A formalizao legalstica era, de 38 Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee und Verwaltungswissenschaft, Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, 1910, Vol. IV = Der Burgerliche Rechtsstaat, Vol. II, p. 504. 39 Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee, cit., p. 513.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 357 certo modo, a expresso do princpio democrtico. Atravs da democratizao do poder de deciso, atravs da valorizao poltica do parlamento, seria possvel um processo de transformao democrtica por intermdio da lei. Cfr. THOMA, Rechtsstaatsidee, cit., p. 513; J. MAUS, Entwicklung, pp. 36 ss. A doutrina administrativa portuguesa parece-nos que aceitou, de certo modo, o programa apontado por OTTO MAYER e THOMA cincia do direito administrativo. Os trabalhos mais importantes incidiram no aprofundamento terico do princpio da legalidade da administrao: AFONSO QUEIR, O problema do poder discricionrio da administrao, Coimbra, 1945; ROGRIO SOARES, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra, 1955; GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962; FREITAS DO AMARAL, A execuo das Sentenas dos Tribunais Administrativos, Lisboa, 1967; ROBIN DE ANDRADE, A Revogao dos Actos Administrativos, Lisboa, 1969. Veja-se, porm, o livro de ROGRIO SOARES, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969, onde este autor avana na mise au point da problemtica juspublicstica actual. Uma evoluo na impostao terica do problema do Estado de direito visualiza-se j em AFONSO QUEIR/BARBOSA DE MELO, A Liberdade de empresa e a Constituio, Coimbra, 1968, embora nesta obra se pressuponha a caracterizao do Estado Corporativo de 1933 como Estado de Direito e at como Estado Social, o que no pode deixar de se considerar inaceitvel. Neste sentido cfr. j as nossas consideraes em Estado Social, in AVELS NUNES e outros, Capitalismo Portugus, Coimbra, 1972. Cfr. tambm SCHEUNER, Entwicklung, p. 186; BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., p. 97; VITAL MOREIRA, A Constituio, cit., pp. 19 ss.; J. MIRANDA,/! Constituio, cit., pp. 473 ss. Por ltimo, reapreciando o princpio da legalidade nos quadros actuais do Estado de direito cfr. a tese de SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1988, pp. 2 ss.

II Dimenses fundamentais do princpio do Estado de direito


Independentemente das densificaes e concretizaes que o princpio do Estado de direito encontra implicita ou explicitamente no texto constitucional, possvel sintetizar os pressupostos materiais subjacentes a este princpio da seguinte forma: (1) juridicidade; (2) cons-titucionalidade; (3) direitos fundamentais. 1. Juridicidade40 a) Matria, procedimento, forma O princpio do Estado de direito , fundamentalmente, um princpio constitutivo, de natureza material, procedimental e formal (a dou40

Para uma aproximao ao conceito de juridicidade cfr. CASTANHEIRA NEVES, Curso de Introduo ao Estado do Direito, 496; Interpretao Jurdica, in Polis, p. 666.

Direito Constitucional

trina alem refere-se a material-verfahrenmssiges Formprinzip), que visa dar resposta ao problema do contedo, extenso e modo de proceder da actividade do Estado. Ao decidirse por um Estado de direito a constituio visa conformar as estruturas do poder poltico e a organizao da sociedade segundo a medida do direito. Mas o que significa direito neste contexto? A clarificao do sentido de direito ou medida do direito , muitas vezes, perturbada por pr-compreenses (ideolgicas, religiosas, polticas, econmicas, culturais), mas, de forma intencionalmente expositiva, podemos assinalar as seguintes premissas bsicas 41 . O direito compreende-se como um meio de ordenao racional e vinculativa de uma comunidade organizada e, para cumprir esta funo ordenadora, o direito estabelece medidas ou regras, prescreve formas e procedimentos e cria instituies. Articulando medidas ou regras materiais com formas e procedimentos, o direito , simultaneamente, medida material e forma da vida colectiva (K. HESSE). Forma e contedo pressupem-se reciprocamente: como meio de ordenao racional, o direito indissocivel da realizao da justia, da efectivao de valores polticos, econmicos, sociais e culturais; como forma, ele aponta para a necessidade de garantias jurdico-formais, de modo a evitar aces e comportamentos dos poderes pblicos arbitrrios e irregulares. As palavras plsticas de JHERING so aqui recordadas: a forma inimiga jurada do arbtrio e irm gmea da liberdade. Como medida e forma da vida colectiva, o direito compreende-se no sentido de uma ordem jurdica global que ordena a vida poltica (especificamente atravs do direito constitucional), regula relaes jurdicas civis e comerciais (atravs do direito civil e comercial), disciplina o comportamento da administrao (direito administrativo), sanciona actos ou comportamentos contrrios ou desviantes da ordem jurdica, designadamente por leses graves do bens constitucionalmente protegidos (direito criminal), cria formas, procedimentos e processos para canalisar, em termos jurdicos, a soluo dos conflitos de interesses pblicos e privados (direito processual, direito procedimental). b) Distanciao / diferenciao A ideia de ordenao atravs do direito implica a conexo de dimenses objectivas (direito objectivo) com dimenses subjectivas
41

Cfr. G. TARELLO, Organizzazione giuridica e societ moderna, in S. CASTI-GNONE / R. GUASTINI / G. TARELLO, Introduzione terica alio studio dei diritto, Gnova, 5.a ed., 1988, pp. 5 ss.

Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito

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(direitos subjectivos). As regras de direito estabelecem padres de conduta ou comportamentos (direito objectivo), mas garantem tambm uma distanciao e diferenciao do indivduo atravs do direito perante os poderes pblicos, assegurando-lhes um estatuto subjectivo essencialmente caracterizado pelo catlogo de direitos, liberdades e garantias pessoais. O Estado de direito uma forma de Estado de distncia (KLOEPFER), porque garante os indivduos perante o Estado e os outros indivduos, alm de lhes assegurar, positivamente, um irredutvel espao subjectivo de autonomia marcado pela diferena e individualidade 42. A caracterizao do Estado de direito como Estado de diferena e distanciao atravs do direito no significa uma antinomia entre direito e Estado, pois a funo do direito num Estado de direito material no apenas negativa ou defensiva, mas positiva: o direito deve assegurar, tambm positivamente, o desenvolvimento da personalidade, intervindo na vida social, econmica e cultural. Neste sentido se afirma que o Estado de direito no se concebe, hoje, como Estado anti-estadual (HESSE), nem a constituio econmica do Estado de direito ficou prisioneira de um mero liberalismo econmico (SCHMIDT-ASSMANN). c) Funo apelativa A frmula Estado de direito pode desempenhar tambm uma funo apelativa. Nesta perspectiva, o direito que informa a juridi-cidade estadual aponta para ideia de justia, para a ideia de uma ordem estadual justa, isto , uma ordem de domnio dotada de legitimidade plena. Isto no significa que as exigncias de justia inerentes a um Estado de direito material devam procurar o seu fundamento em juzos de valor subjectivos ou em princpios suprapositivos; elas devem ser ancoradas, em primeiro lugar, nos princpios e regras da constituio 43. Todavia, a funo apelativa do direito ganha ou pode ganhar uma dimenso fortemente acentuada quando os momentos materiais e formais do Estado de direito se convertem em padres de legitimidade de acordo com os quais se afere o carcter justo ou injusto de uma ordem estadual e de uma ordem constitucional (cfr. supra, Parte I, Cap. 4.).
42 43

Cfr. QUERMONNE, Des Regimes politiques occidentaux, Paris, 1986, p. 106. Cfr. E. BENDA, Handbuch des Verfassungsrechts, p. 480 ss.

360 Direito Constitucional

2. Constitucionalidade O Estado de direito um Estado constitucional. Pressupe a existncia de uma constituio que sirva valendo e vigorando de ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos os poderes pblicos. A constituio confere ordem estadual e aos actos dos poderes pblicos medida e forma. Precisamente por isso, a lei constitucional no apenas como sugeria a teoria tradicional do Estado de direito uma simples lei includa no sistema ou no complexo normativo-estadual. Trata-se de uma verdadeira ordenao normativa fundamental dotada de supremacia supremacia da constituio e nesta supremacia normativa da lei constitucional que o primado do direito do Estado de direito encontra uma primeira e decisiva expresso 44. Do princpio da constitucionalidade e da supremacia da constituio deduzem-se vrios outros elementos constitutivos do princpio do Estado de direito. a) Vinculao do legislador constituio A vinculao do legislador constituio sugere a indispensabi-lidade de as leis terem a forma e seguirem o processo constitucional-mente fixado para se considerarem, sob o ponto de vista formal e orgnico, conformes com o princpio da constitucionalidade. A constituio , alm disso, um parmetro material intrnseco dos actos legislativos, motivo pelo qual s sero vlidas as leis materialmente conformes constituio. A proeminncia ou supremacia da constituio manifesta-se, em terceiro lugar, na proibio de leis de alterao constitucional, salvo as leis de reviso elaboradas nos termos previstos pela lei constitucional (cfr. arts. 164./a e 284. a 289.). b) Vinculao de todos os restantes actos do Estado constituio O princpio da conformidade dos actos do Estado com a Constituio mais amplo que o princpio da constitucionalidade das leis.
Sobre este princpio estruturante do Estado de direito cfr. HESSE, Grundzuge, p. 77; BENDA, Der soziale Rechtstaat, in BENDA / MAIHOFER, Handbuch, p. 485; R. WAHL, Die Vorrang der Verfassung, in Der Staat, 1 (1989), pp. 485 ss.; E. SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002.
44

Padro 1: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 361

Ele exige desde logo conformidade intrnseca e formal de todos os actos dos poderes pblicos (em sentido amplo: Estado, poderes autnomos, entidades pblicas) com a constituio. Mesmo os actos no normativos directamente densificadores de momentos polticos da Constituio actos polticos devem sujeitar-se aos parmetros constitucionais e ao controlo (poltico ou jurdico) de conformidade (cfr. art. 3.73). Finalmente, o princpio da constitucionalidade no apenas uma exigncia de actos que no violem positivamente a constituio; tambm a omisso inconstitucional, por falta de cumprimento das imposies constitucionais ou das ordens de legislar, constitui uma violao do princpio da constitucionalidade (cfr. art. 283.). c) O princpio da reserva da constituio O princpio da supremacia da constituio exprime-se tambm atravs da chamada reserva de constituio (Verfassunsvorbehalt). Em termos gerais, a reserva de constituio significa que determinadas questes respeitantes ao estatuto jurdico do poltico no devem ser reguladas por leis ordinrias mas sim pela constituio. Esta reserva de constituio articula-se com a liberdade de conformao do legislador, ou seja, um espao de conformao atribudo ao legislador e que significa no ter querido a constituio submeter o rgo legife-rante a tarefa de mera execuo. A afirmao de uma reserva de constituio (cfr. supra, Parte I, Cap. 4, A) concretiza-se sobretudo: (a) na definio do quadro de competncias, pois as funes e competncias dos rgos do poder poltico devem ser exclusivamente constitudas pela constituio, ou seja, todas as actividades do poder poltico devem ter fundamento na constituio e reconduzir-se s normas constitucionais de competncia, e da que o princpio fundamental do Estado de direito democrtico no seja o de que o que a constituio no probe permitido (transferncia livre ou encapuada do princpio da liberdade individual para o direito constitucional), mas sim o de que os rgos do Estado s tm competncia para fazer aquilo que a constituio lhes permite (cfr. art. 114.72); (b) no mbito dos direitos, liberdades e garantias, a reserva de constituio significa deverem as restries destes direitos ser feitas directamente pela constituio ou atravs de lei, mediante autorizao expressa e nos casos expressamente previstos pela constituio (cfr. art. 18.72). A constituio , sem dvida, uma constituio parcial no sentido de que no pode aspirar a uma normao completa da chamada

362 Direito Constitucional

constituio material, mas uma constituio total (Vollverfassung) relativamente competncia dos rgos constitucionais, pelo menos dos rgos de soberania 45. d) Fora normativa da constituio O princpio da constitucionalidade no equivale, como resulta do que se acaba de afirmar em c), a uma total normao jurdica feita directamente pela constituio. No entanto, quando existe uma normao jurdico-constitucional ela no pode ser postergada quaisquer que sejam os pretextos invocados. Assim, o princpio da constitucionalidade postular a fora normativa da constituio contra a dissoluo poltico-jurdica eventualmente resultante: (1) da pretenso de prevalncia de fundamentos polticos, de superiores interesses da nao, da soberania da Nao sobre a normatividade jurdico--constitucional; (2) da pretenso de, atravs do apelo ao direito ou ideia de direito, querer desviar a constituio da sua funo normativa e substituir-lhe uma superlegalidade ou legalidade de duplo grau, ancorada em valores ou princpios transcendentes (PREUSS) (cfr. porm, supra, Parte I, Cap. 4). 3. Sistema de direitos fundamentais46 a) Razo antropolgica A Constituio da Repblica no deixa quaisquer dvidas sobre a indispensabilidade de uma base antropolgica constitucionalmente estruturante do Estado de direito (cfr. CRP, art. 1.: Portugal uma Repblica soberana baseada na dignidade da pessoa humana; art.
Em termos teorticos-constitucionais, a reserva de constituio implica tambm a ideia de todos os poderes polticos serem conformados normalmente pela constituio, em vez de serem considerados como entidades prconstitucionais s quais a constituio traria apenas limites jurdicos. Para a discusso de alguns problemas relacionados com a reserva de constituio cfr. W. SCHMIDT, in AR, n. 106, pp. 497 ss; PEDRO CRUZ VILLALON, Reserva de Constitucion?, in REDC, 9/1983, pp. 185 ss. Excluindo tambm a ideia de Constituio como nova totalidade (neue Totalitat) cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat in ISENSEE / KIRCHHOF, Staatsrecht, I, p. 1002. 46 Cfr. o processo de subjectivizao do direito, cfr. L. FERRY / A. RENAUT, Philosophie Politique, II Des Droits de Vhomme Vide republicaine, Paris, 1985, p.72.
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Padro I: Princpios Estruturantes 11 Princpio do Estado de Direito 363

2.: A Repblica Portuguesa um Estado de direito democrtico baseado no respeito e na garantia de efectivao dos direitos e liberdades fundamentais). A densificao dos direitos, liberdades e garantias mais fcil do que a determinao do sentido especfico do enunciado dignidade da pessoa humana. Pela anlise dos direitos fundamentais, constitucio-nalmente consagrados, deduz-se que a raiz antropolgica se reconduz ao homem como pessoa, como cidado, como trabalhador e como administrado (cfr. infra, Padro II). Quanto dignidade da pessoa humana, a literatura mais recente procura evitar um conceito fixista, filosoficamente sobrecarregado (dignidade humana em sentido cristo e/ou cristolgico, em sentido humanista-iluminista, em sentido marxista, em sentido sistmico, em sentido behaviorista)47. 1. Teoria de cinco componentes Nesta perspectiva, tem-se sugerido uma integrao pragmtica, susceptvel de ser condensada da seguinte forma: (1) Afirmao da integridade fsica e espiritual do homem como dimenso irrenuncivel da sua individualidade autonomamente responsvel (CRP, arts. 24., 25., 26.). (2) Garantia da identidade e integridade da pessoa atravs do livre desenvolvimento da personalidade (cfr. refraco desta ideia no art. 73/2. da CRP). (3) Libertao da angstia da existncia da pessoa mediante mecanismos de socialidade, dentre os quais se incluem a possibilidade de trabalho e a garantia de condies existenciais mnimas (cfr. CRP, arts. 53., 58., 63., 64.). (4) Garantia e defesa da autonomia individual atravs da vin-culao dos poderes pblicos a contedos, formas e procedimentos do Estado de direito. (5) Igualdade dos cidados, expressa na mesma dignidade social e na igualdade de tratamento normativo, (cfr. CRP, art. 13.), isto , igualdade perante a lei. Esta teoria de cinco-componentes (PODLECH) parece adequada s sugestes normativas da constituio e ao contexto jurdico-cultural
47

Cfr. Cu. STARCK, in MANGOLDT / KLEIN / STARCK, Grundgesetz, Kommentar, I, Art. 1. Em sentido diferente, JORGE MIRANDA, Manual, IV, p. 166 ss.

364 Direito Constitucional

portugus. Alm disso, fornece tpoi de concretizaes, jurdico--judicialmente controlveis48.


Parece-nos ser aqui na garantia dos direitos fundamentais e no apenas no problema da autonomia ou independncia do indivduo, que se deve colocar o reduto antropolgico do Estado de direito. At porque, como salienta PREZ LUNO, na sua perspectiva histrica a teoria dos direitos fundamentais precedeu a formulao da noo de Estado de direito. Cfr. PREZ LUNO, Sobre el estado de derecho y su significacin constitucional, in Sistema, n. 57 (1983). No mesmo sentido do texto, pondo em relevo que a garantia de apenas alguns dos chamados direitos do homem sobretudo a propriedade e a liberdade civil conduziu fundamentalmente estruturao de uma ordem de domnio estadual e segurana do status quo social cfr., por ltimo, GRIMMER, Demokratie und Grundrechte, cit., p. 74. Cfr. tambm P. REYNAUD Des Droits de 1'Homme 1'tat de droit. Les droits de 1'homme et leurs garanties chez les theoriciens tranais classiques de droit public, in Droits 2/1985, pp. 61 ss.

4. Diviso de poderes As trs dimenses anteriormente analisadas juridicidade, constitucionalidade, direitos fundamentais indiciam j que o princpio do Estado de direito informado por duas ideias ordenadoras: (1) ideia de ordenao subjectiva, garantindo um status jurdico aos indivduos essencialmente ancorado nos direitos fundamentais; (2) ideia de ordenao objectiva, assente no princpio da constitucionalidade, que, por sua vez, acolhe como princpio objectivamente estruturante o princpio da diviso de poderes (cfr. supra, Parte I, cap. 4, e infra, Parte IV, Padro III). Estas duas dimenses no se divorciam uma da outra, mas o acento tnico caber agora ordenao funcional objectiva do Estado de direito.
48

Cfr. por todos, A. PODLECH, comentrio ao art. 1. do Alternativ-Kommentar da Grundgesetz. Entre ns, cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, p. 266 ss. Uma semntica critica do princpio da dignidade da pessoa humana ver-se- em HENRIQUE MEIRELES, Marx e o Direito Civil, Coimbra, 1989 (polia), pp. 409 ss., 449. Apelando tambm para os direitos fundamentais como elemento decisivamente legitimante do Estado, cfr. LUZIA CABRAL PINTO, Limites do Poder Constituinte, Coimbra, 1989 (polic).

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4.1 Dimenso negativa e dimenso positiva: limite do poder e responsabilidade pelo poder A constitucionalstica mais recente salienta que o princpio da separao transporta duas dimenses complementares: (1) a separao como diviso, controlo e limite do poder dimenso negativa; (2) a separao como constitucionalizao, ordenao e organizao do poder do Estado tendente a decises funcionalmente eficazes e materialmente justas 49. O princpio da separao como forma e meio de limite do poder (separao de poderes e balano de poderes) assegura uma medida jurdica ao poder do Estado (K. HESSE alude aqui a Mssigung der Staatsmacht) e, consequentemente, serve para garantir e proteger a esfera jurdico-subjectiva dos indivduos. O princpio da separao como princpio positivo assegura uma justa e adequada ordenao de funes do Estado e, consequentemente, intervm como esquema relacional de competncias, tarefas, funes e responsabilidades dos rgos do Estado 50. Nesta perspectiva, separao ou diviso de poderes significa responsabilidade pelo exerccio de um poder 51. Cfr. infra, Parte III, Padro III, e, no plano jurispru-dencial, o Ac TC 25/84, DR, II, 4-4-84. 4.2 Relevncia jurdico-constitucional a) Princpio jurdico-organizatrio Duas ideias bsicas continuam a estar subjacentes separao funcional dos rgos constitucionais. Uma, da ordenao de funes atravs de uma ajustada atribuio de competncias expressa na fixao clara de regras processuais e na vinculao forma jurdica dos poderes a quem feita essa atribuio. Nessa perspectiva, ou seja, como racionalizao, estabilizao e delimitao do poder estadual, a separao dos poderes um princpio organizatrio fundamental da
Cfr. K. HESSE, Grundzuge, p. 185, 482; STERN, Staatsrecht, II, p. 546. Cfr. GOMES CANOTILHO, A Concretizao da Constituio pelo Legislador e Pelo Tribunal Constitucional, in JORGE MIRANDA (org.), Nos dez anos da Constituio, p. 352; NUNO PIARRA, A Separao de Poderes como doutrina e como prin-pio constitucional, Coimbra,1988, p. 262. 51 Cfr. por ltimo, SCHMIDT-ASSMANN, Der Rechtsstaat, p. 1012.
49 50

366 Direito Constitucional

Constituio 52. o sentido presente no art. 114. da CRP. O carcter constitutivo da separao constitucional de competncias justifica os termos restritivos das delegaes de competncias dos rgos de soberania (cfr. art. 114.72). A delegao indiscriminada de competncias constituiria uma porta aberta para a dissoluo da ordenao democrtica das funes, constitucionalmente estabelecida (cfr. infra, Parte IV, Padro III). Atravs da criao de uma estrutura constitucional com funes, competncias e legitimao de rgos, claramente fixada, obtm-se um controlo recproco do poder (cheks and balances) e uma organizao jurdica de limites dos rgos do poder. A ordenao funcional separada deve entender-se como uma ordenao controlantecooperante de funes 53. Isto no se reconduz rigidamente a conceitos como balano de poderes ou limitao recproca de poder, nem postula uma rigorosa distino entre funes formais e materiais. O que importa num Estado constitucional de direito no ser tanto saber se o que legislador, o governo ou o juiz fazem so actos legislativos, executivos ou jurisdicionais, mas se o que eles fazem pode ser feito e feito de forma legtima (cfr., porm, infra, Parte IV, Padro III). b) Princpio normativo autnomo A justeza de uma deciso pode justificar uma compartimentao de funes no coincidente como uma rgida separao orgnica. O exerccio de poderes administrativos pelo parlamento (ex.: funes de polcia pelo seu presidente), o exerccio de funes legislativas pelo Governo, o exerccio de funes administrativas pelo juiz, so apenas exemplos de ordenao funcional no coincidente com arqutipos apriorsticos e que s nos contextos constitucionais concretos deve ser explicada. Mas, se a sobreposio das linhas divisrias de funes no justifica, por si s, que se fale de rupturas de diviso de poderes, j o mesmo no acontece quando o ncleo essencial (Kernbereich) dos limites de competncias, constitucionalmente fixado, objecto de violao. Aqui pode estar em jogo todo o sistema de legitimao, responsabilidade, controlo e sano, definido no texto constitucional. , por exemplo, o que se poder passar com a deslocao da proteco jur52 53

Cfr. HESSE, Grundziige, cit., pp. 194 ss. e, entre ns, NUNO PIARRA, A separao dos poderes, cit., p. 262. Cfr. ACHTERBERG, Probleme, p. 109.

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dica dos tribunais para outro rgo (ex.: a apreciao de arbitrariedades do executivo pelo parlamento em substituio dos tribunais pode conduzir a que o parlamento confirme as prprias arbitrariedades do governo, sobretudo nas hipteses de governos maioritrios; um pedido de inqurito parlamentar s actividades de um municpio susceptvel de deslocar uma funo constitucional do governo exercer a tutela sobre a administrao autnoma nos termos 202.71 da CRP para o seio do parlamento; a reiterada utilizao de leis-concretas pela assembleia legislativa pode significar a prtica de actos administrativos sob a forma de leis). Nestes casos, o princpio da separao pode funcionar como princpio normativo autnomo, conducente declarao de inconstitucionalidade55 (cfr. infra, Parte IV, Padro III, A, I e II). c) Princpio fundamentador de incompatibilidades A problemtica levantada no nmero anterior tem algo a ver com o problema da chamada diviso ou separao pessoal de poderes ou funes. A separao organizatria-funcional pressuporia uma separao pessoal. Isto particularmente acentuado no que respeita aos titulares da funo judicial. Quanto separao pessoal governo--parlamento, tende hoje a considerar-se, sobretudo nos Estados de partidos maioritrios, que no h rigorosa delimitao entre parla-mento-governo, mas entre governo (parlamentar-executivo) e oposio. De qualquer modo, um completo entrelaamento pessoal de funes executivas e parlamentares evitado atravs do princpio da incompatibilidade entre cargo (executivo) e mandato (parlamentar) (cfr. arts. 135.72, 157.71, 163./l/a e 218.). Posterga-se, pois, qualquer unio pessoal de funes.
Cfr. WOLFF-BACHOF, Verwaltungsrecht, I, cit., 16, Ilb. Em sentido crtico cfr. N. ACHTERBERG, Probleme, cit., p. 230. Problema ser o de se saber em que consiste o ncleo essencial de competncia. Os critrios geralmente invocados a inteno, intensidade ou quantidade do desvio das competncias constitucional-mente fixadas podem novamente conduzir-nos s discusses relativamente infru-tuosas da caracterizao material das funes. Cfr., por ltimo, as observaes crticas de G. ZIMMER, Funktion-Kompetenz-Legitimation, 1979, pp. 23 ss. Cfr. infra, Padro III, Cap. 11, A, I e II, e NUNO PIARRA, A separao dos poderes na Constituio de 1976. Alguns aspectos, in JORGE MIRANDA, (org), Nos dez anos de constituio, p. 164.
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5. Garantia da administrao autnoma local Quem tiver presente a evoluo da ideia do Estado de direito ter verificado que, sobretudo a partir de GNEIST, O tema da administrao autnoma foi introduzido na discusso do Estado de direito56. Hoje h tambm defensores da garantia da administrao municipal autnoma como um elemento constitutivo do Estado de direito 57. A histria mostra ser o problema da administrao autnoma uma questo estreitamente conexionada com o princpio democrtico 58. No to clara a sua ligao com o princpio do Estado de direito. A Constituio Portuguesa aponta tambm para a conexo da administrao autnoma com o princpio democrtico da organizao do Estado (cfr. arts. 6. e 237.71). No obstante a configurao da autonomia local no se traduzir, hoje, numa simples autoorganizao da sociedade como contrapoder do Estado, o princpio da garantia da autonomia local ter a ver com o Estado de direito sobretudo nas dimenses de autonomia normativa (cfr. art. 242. sobre a competncia regulamentar) e de garantia constitucional que assegura aos municpios um espao de conformao autnoma, cujo contedo essencial no pode ser destrudo pela administrao estadual59. Foi este contedo essencial que o regime de 1933 destruiu ao transformar a autonomia local em administrao indirecta do Estado.
Cfr. supra, B, I, 3. Cfr. E. STEIN, Staatsrecht, cit., p. 53. 58 As origens do conceito so vrias: doutrina do pouvoir municipal (4. poder, ao lado do legislativo, executivo e judicial, Constituio belga, 1831), doutrina da dcentralisation (contra o centralismo napolenico), doutrina do self government inglesa (administrao como forma de autogoverno entre o Estado e a sociedade) e a doutrina do cooperativismo ou associao (contra a burocracia). Cfr. ENGLI-MAUS, Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht in Deutschland, 1975. 59 Cfr. J. BURMEISTER, Verfassungstheoretische Neukonzeption der (kommuna-len) Selbstverwaltungsgarantie, 1977, p. 5 ss. Entre ns, cfr. o recente e penetrante apuramento conceituai de BAPTISTA MACHADO, Participao, cit., pp. 1 ss. Sobre a autonomia regional cfr., por ltimo, F. AMNCIO FERREIRA, AS regies autnomas na Constituio Portuguesa, Coimbra, 1980. Concretamente, sobre o poder local cfr. VITAL MOREIRA, AS regies, a autonomia municipal e a unidade do Estado, in Poder Local, n. 3, Set.-Out., 1977, pp. 11 ss; JORGE MIRANDA, A Constituio, cit., pp. 451 ss.; Manual de Direito Constitucional, Vol. III, pp. 61 ss.
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III O princpio do Estado de direito democrtico na Constituio de 1976


1. A Constituio e o princpio do Estado de direito A no ser no Prembulo, a Constituio de 1976 no fazia qualquer aluso expressa a Estado de direito. No articulado encontrava-se a frmula legalidade democrtica. Depois da reviso de 1982, a frmula Estado de direito democrtico encontra-se j no art. 2. e no art. 9/b.
A recusa da caracterizao do Estado como um Estado de direito assentou no carcter ambivalente e equvoco da ideia de Estado de direito 60. Uns, notara j ENGELS, pensavam no Estado de direito como expresso idealizada da sociedade burguesa; outros julgavam que, atravs da ideia de Estado de direito, conseguiriam travar a tendncia rasgadamente conformadora (social e econmica) do Estado; outros, ainda, no se afastavam muito de concepes msticas, vendo no Estado de direito a manifestao da ideia fundamental do direito, que est inscrita na alma (E. v. HIPPEL) 61. historicamente correcto afirmar que a ideia do Estado de direito serviu para acentuar unilateralmente a dimenso burguesa de defesa da esfera jurdico--patrimonial dos cidados. S que, uma coisa a monodimensionalidade liberal do Estado de direito e a ideia inaceitvel de um Estado de direito em si, e outra, a ideia de um Estado de direito intimamente ligada aos princpios da democracia e da socialidade. Nessa perspectiva, a ideia de Estado de direito pode transportar um iderio progressista 62. A mundividncia constitucional que hoje se colhe vem demonstrar isto mesmo: a utilizao do princpio do Estado de direito, no como cobertura de uma forma conservadora de domnio mas como princpio constitutivo da juridicidade estadual democrtica e social (ABENDROTH).

Alm de estar expressamente consagrado na constituio, o princpio do Estado de direito tem vindo a ser aplicado pela jurisprudncia constitucional portuguesa como um princpio geral dotado de
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Cfr. tambm JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976, pp. 496 ss; CASTANHEIRA NEVES, A Revoluo e o Direito, pp. 203 ss.; REIS NOVAIS, O Estado de Direito, Coimbra, 1987. 61 Cfr. as incisivas consideraes de VITAL MOREIRA, A Constituio e os seus crticos, in Vrtice, 416/17 (1979) = VITAL MOREIRA, A Constituio e a Reviso Constitucional, Lisboa, 1980, pp. 9 ss. 62 Afastamo-nos, assim, de uma crtica marcadamente esquerdista do Estado de direito como a de Colletti, Estado de Derecho y Soberania Popular, in Para uma Democracia Socialista, Barcelona, 1976, p. 12. Na doutrina espanhola podem ver-se posies prximas das do texto em ELIAS DIAZ, El Estado Democrtico de Derecho y sus criticas izquierdistas, in Legalidad-Legitimidad en el Socialismo Democrtico, Madrid, 1982, pp. 149 ss.

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um mnimo normativo capaz de fundamentar autonomamente direitos e pretenses dos cidados 63. A forma normativa deste princpio tem potencialidades suficientes para justificar, por ex., a declarao, pelo Tribunal Constitucional, com fora obrigatria geral, de um decreto-lei retroactivo. 2. Elementos formais e elementos materiais O princpio do Estado de direito no um conceito pr- ou ex-traconstitucional mas um conceito constitucionalmente caracterizado erigido em forma de racionalizao de uma estrutura estadual-cons-titucional. No princpio de Estado de direito se conjugam elementos formais e materiais, exprimindo, deste modo, a profunda imbricao entre forma e contedo que a teoria do Estado de direito formal havia mi