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Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales Carrera: Ciencia Poltica Materia: Reforma del Estado

Camila Carvajal, Alejandra Cubillos, Carmen Jaramillo, Natalia Sierra 29 de mayo de 2012

Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras reforma del Estado? Introduccin En el debate pblico nacional ha existido una eclosin de interpretaciones diversas sobre la poltica de restitucin, en el marco de las iniciativas de reparacin que estn hoy en proceso de implementacin. En ese contexto, uno de los puntos que motiva la presente revisin, es la idea recurrente y errnea de que con el proceso de restitucin se solucionar el histricamente aplazado asunto de la Reforma Agraria y la redistribucin de la tierra, que se sita como uno de los puntos nucleares del conflicto existente en el pas, y que adems sera una arista importante en un eventual proceso de Reforma del Estado colombiano. Por lo tanto, lograr un acercamiento cuidadoso a la poltica de restitucin, sus reales alcances, y los retos que plantea su implementacin, permitir una mejor distincin entre ambos procesos, de naturaleza radicalmente distinta.

Especficamente, este estudio pretende responder las siguientes preguntas: Por qu la Ley de vctimas y restitucin de tierras puede ser considerada como una reforma al Estado colombiano? Cules son los medios de la Ley de vctimas y restitucin de tierras que pueden sostenerse a corto y largo plazo?, Cules seran los posibles efectos o resultados de la implementacin de la ley de vctimas y restitucin de tierras dentro de la dinmica del conflicto armado (una posible resolucin)? y Cmo se pueden relacionar dichos efectos con la reforma del Estado? o Los efectos se convierten en pasos de un proceso de construccin del Estado?

Se parte de la idea que esta Ley no constituye per se una reforma del Estado, porque, por un lado, la existencia del conflicto armado puede entenderse como parte del proceso de construccin del Estado colombiano y, paradjicamente de su propio
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debilitamiento-, y en ese sentido slo podra ser posible una reforma estructural partiendo de un proceso recontruccin de esa institucionalidad que fruto de la violencia histrica, no por medio de medidas reparativas de naturaleza transicional, concebidas en medio de las confrontaciones. Y, por el otro, la restitucin podra establecerse como la perpetuacin de la histrica y leciva configuracin agraria del pas, bajo el discurso y el eufemismo de las polticas de reparacin.

Para lograr este propsito, que en otras palabras se podra definir a partir de la relacin entre el conflicto armado colombiano y la reforma del Estado, se plantea la idea de asumir la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras como evidencia de dicha relacin y contrastarla, tanto con propuestas tericas sobre la formacin del Estado colombiano y la incidencia de los actores y dinmicas del conflicto armado en este proceso; como con algunas muestras de las implicaciones que sta ha tenido, despus de casi un ao de publicacin, en la realidad del pas.

Entonces, metodolgicamente, el trabajo est dividido de la siguiente manera: primero, se presentar un marco de referencia elaborado a partir de la revisin de fuentes secundarias; seguidamente, se mostrarn algunos puntos lgidos de discusin a partir de la informacin registrada en la prensa y las conversaciones realizadas con una representante de la Mesa Departamental de Vctimas, con el lder de la Organizacin Tierra y Vida y con el coordinador del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Antioquia; finalmente, se presentarn algunas conclusiones y recomendaciones. Construccin del Estado y conflicto armado La concentracin de la propiedad rural ha sido, histricamente, una de las aristas ms profundas del conflicto colombiano; adems de haberse establecido como el cimiento de los modelos de desarrollo rural implementados en el pas. De este modo, la configuracin agraria de las zonas rurales ha sido causa y consecuencia de las condiciones estructurales que han promovido y alimentado la existencia del conflicto armado interno, constituyndose de este modo como un punto neurlgico en lo que a la reforma del Estado refiere. En este sentido, la pretensin de este apartado es
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aproximarse a un andamiaje terico que permita entrever la relacin entre el conflicto armado y la reforma agraria, para as realizar un acercamiento al anlisis de la Ley de Vctimas y Restitucin de tierras en relacin con los procesos de reforma del Estado.

Con el desarrollo del conflicto, detrs del plano impactante del terror y del menos visible de la resistencia, hay un proceso de profundidad que afecta la propiedad, los espacios productivos y las relaciones sociales (Snchez, 1991, p. 45). Y es que en Colombia las relaciones sociales, polticas y econmicas, se han visto permeadas en algn sentido por las dinmicas del conflicto armado que ha tend

Desde una perspectiva consecuente con la justicia distributiva, las instituciones deben hacer que la propiedad y la riqueza se mantengan lo suficientemente igual repartidas, como para preservar la igualdad equitativa de oportunidades (Rawls, 2002, p. 83). Por esta razn, una poltica de restitucin de tierras, a pesar de estar inscrita en el marco de la justicia transicional, de tipo conmutativo-correctiva1, debera apuntar a la concrecin de una estructura de la propiedad rural ms justa.

La distribucin de la riqueza en la sociedad no puede ser obviada en un proceso de transicin, planteando la necesidad de concebir a las estrategias de justicia distributiva como posibilidades reales de construccin de una paz sostenible. Adems, el crecimiento econmico debe ser parte de la ejecucin plena de los principios de verdad, justicia, reparacin, reconciliacin y no repeticin, pertenecientes al conjunto de principios de la justicia transicional en el cual se enmarca la Ley de Vctimas y Restitucin de tierras (Bergsmo, Rodrguez, Kalmanovitz y Saffon, 2012). Existe entonces una necesidad de vincular la reparacin -ms all de las visiones de justicia correctiva- con algunos otros criterios como la bsqueda de eficiencia econmica o de una mayor justicia distributiva (Umprinmy, p. 425).

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Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, Artculos 8-9.

La naturaleza misma del proceso de restitucin de tierras dista esencialmente de una reforma agraria, en el sentido de reconfigurar y redistribuir la propiedad de la tierra (como promovera un enfoque basado en la justicia distributiva); sin embargo, se tiene la plena conviccin de que sin un norte orientado en la reorganizacin de las estructuras inequitativas en la tenencia de la tierra, especficamente, se desarrollarn procesos de reparacin incompletos.

Una reforma agraria requiere de una poltica de redistribucin de tierras y de un replanteamiento a fondo de las actuales polticas de desarrollo rural. [] Lo que el gobierno propone ahora es crear un mecanismo para devolver [las] tierras a esos campesinos que hoy parquean el hambre en los semforos. Es decir, volver atrs y darle a cada cual lo que tena. Pero en ningn momento se ha comprometido a redistribuir. Si acaso, lo que dice el ministerio, es darle ttulos jurdicos a los que nunca tuvieron, ver cmo se asignan los baldos que quedan (los baldos son tierras del Estado, no de los grandes terratenientes), y actualizar la informacin predial rural para cobrar los impuestos que corresponden (Snchez, 2010, septiembre 16) Teniendo en cuenta que para Gonzlez (2002), la integracin de la poblacin regional a la vida nacional se da a travs de la creacin de redes de poder en el nivel local y regional que con la participacin en los partidos polticos logra explicar la gradual insercin de las instituciones del Estado en las regiones del pas, es posible comprender que el modelo de la Ley de Restitucin de Tierras puede favorecer intereses de otros actores, en la medida en que se comprende que bajo la lectura de Gonzlez, las instituciones colombianas operan bajo un sistema trunco es decir, bajo la coexistencia de practicas polticas de tipo clientelista predominantes en las instituciones regionales, las cuales afectan directamente los intentos del sistema poltico para expresar cambios rpidos y efectivos a las demandas del entorno. A su ves, es posible comprender lo que puede ser uno de los motivos por los cuales la Ley de restitucin busca la reparacin de las victimas a travs de la demarcacin de la
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poblacin dentro de un territorio delimitado, en base a la lectura de Gonzlez se entiende que los intentos de consolidar el poder estatal solo ser rentable en la medida en que la poblacin no tenga donde desertar. Lo anterior entonces puede dar una luz sobre el inters del nivel central en promover una Ley de restitucin de tierras que le permita la posibilidad de recuperar la dependencia de la poblacin campesina frente al control social de los poderes locales y regionales consolidados en las regiones, los cuales logran influir en el nivel central a travs de practicas de tipo clientelista. Sin embargo, es importante mencionar que la Ley debera tener presente la forma como el Estado y la sociedad responden a la confrontacin de actores armados de acuerdo a las caractersticas de la regin en la que se pretende hacer la restitucin de la tierra al campesino demandante de ella, y a su vez es esencial tener en cuenta el momento del proceso de articulacin del Estado y la sociedad. Por otra parte es importante que la Ley tome en cuenta que una de las mas graves consecuencias del despojo de tierras se refiere a la ruptura que se da en la poblacin hacia la consolidacin de la territorializacin, con lo cual se obliga a la sociedad adoptar medidas de sobrevivencia al estilo free rider. (Gonzlez, 2002; 318). Lo anterior, sin tener presente que este nuevo proceso de restitucin puede generar que la inestabilidad de soberanas territoriales por parte de la poblacin civil al control de actores armados no estatales, lleguen a hacer frecuente el uso de la violencia para contar el apoyo de la poblacin y asilar el proceso de restitucin produciendo un juego de espejos. Restitucin: reforma del Estado? El ejercicio de observar la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras, especficamente en su componente de restitucin, con la realidad, registrada en la prensa y narrada por personas directamente implicadas en el proceso, resulta similar a una observacin a travs de un caleidoscopio, en la medida que la Ley, se refleja o es percibida de distintas maneras, por los reclamantes, por quienes trabajan en el proceso y por organizaciones de la sociedad civil como los medios de comunicacin; generando como
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resultado una imagen que se multiplica a medida que se gira el tubo, reproduciendo la frustracin, con matices de esperanza. Para los reclamantes, aunque lo ms difcil es la situacin, al estar en medio del conflicto armado, reconocen que quedaron muchos temas por fuera, por ejemplo, el reconocimiento del despojo de tierras, que no debi ser desde los noventas sino desde los sesentas y, alegan que aunque no se incluyeran en la restitucin, era necesario ese reconocimiento (Salazar, 2012). Adems, afirman que no slo es el miedo que producen las amenazas y el asesinato de sus lderes lo que trunca el acercamiento de las vctimas a la Unidad para iniciar el proceso sino la impunidad en la que estn estos hechos a pesar de las denuncias pblicas, ante los gobiernos local, regional y nacional, y con nombres propios de los empresarios que estn detrs de estos delitos (Pez, 2012).

Por su parte, un abanderado de este proceso en Medelln, afirma que el proceso de restitucin todava no se ha dado, pues la oficina lleva apenas algunos meses funcionando y se ha dedicado al diligenciamiento de los formularios (que en Antioquia suman ms de 1800, convirtindolo en el departamento con ms solicitudes tanto de restitucin como de reparacin administrativa) y todava no se ha materializado la primera restitucin; a lo que se suma que la Unidad de Apartad no ha entrado en funcionamiento y la del Bajo Cauca tampoco. Aadiendo que, segn su experiencia en campo, ms de la mitad de los reclamantes no quieren volver al mismo predio, pues all vivieron eventos dolorosos, porque todava subsisten los actores armados en el lugar o porque quieren acceder a la tierra pero en condiciones distintas a las que fueron despojados, por lo cual, segn las disposiciones de la Ley, si son reclamantes de buena fe les sern restituido un predio con las mismas caractersticas (Lopera, 2012).

Adicionalmente, desde el punto de vista de uno de los implementadores, la Ley tiene dos aspectos muy importantes: el primero, cambia el sentido de la prueba, lo que significa que son los poseedores los que deben demostrar que accedieron a la tierra de buena fe y sin cometer actos violentos, y no los reclamantes los que tienen que probar su desplazamiento. Segundo, es una reforma en materia de justicia, pues se van a
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nombrar jueces y Magistrados agrarios, que van a dirimir sobre la posesin legal de las tierras, dando la razn a las vctimas y los poseedores (Lopera, 2012).

Finalmente, el tercer espejo, que corresponde al registro encontrado en la prensa no slo sobre hechos objetivos relacionados como el Gran Foro Social por la Reconciliacin de Urab (Monroy, 8 de abril de 2011) o La marcha por la Tierra, la Vida y la Paz (Posada, 10 de febrero de 2012), sino sobretodo alrededor del proceso en general de la Ley, que desde su formulacin e incluso, cuando apenas era una idea, era vista con cierto pesimismo, despus de los procesos de restitucin tierras que ha vivido el pas (Vargas, 2010). Sin embargo, el tema apareca con relativa frecuencia, acompaado de experiencias de retorno con estrategias productivas (Snchez, 2010); hasta que, por la fecha de su radicacin, el tono fue cambiando, pues se reconoca lo imperioso de la restitucin a las Vctimas y se guardaba la esperanza de que las dudas que se tenan se fueran resolviendo (El Colombiano, 2011).

Teniendo en cuenta la revisin de este diario regional, es posible afirmar que en general, se denota una voluntad poltica importante para lograr una redistribucin de la tierra de la que fueron despojados los campesinos e indgenas; sin embargo, esta voluntad se ve obstaculizada por las dinmicas de violencia que persisten, y que no slo se manifiestan en asesinatos a lideres de movimientos campesinos, sino tambin en nuevas dinmicas de desplazamiento. Para finalizar, vale la pena resaltar un apartado de una columna de opinin que dice: La ley de restitucin de Tierras robadas y de aprovechamiento de tierras baldas que se propone cumplir el gobierno Santos tiene, en una proyeccin simplificada, dos escenarios posibles: que se convierta en una poltica de Estado irreversible que redima a miles de pequeos propietarios, les restituya y compense frente al despojo por parte de los ilegales y de aquellos poderes feudales ocultos. O que el Gobierno fracase, sea incapaz de imponerse sobre esos intereses y sigamos sometidos a un oscuro statu quo que hace de nuestro un pas una tierra para muy pocos. (Giraldo, 2011).

As las cosas, resulta un poco ms claro por qu la imagen de la que se hablaba antes es de frustracin, con algunos matices de esperanza, pues si bien es percibida
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positivamente por los reclamantes del proceso de restitucin y los encargados de coordinar este proceso, y no encuentra grandes enemigos por lo menos en lo que a la prensa se refiere; es necesario recordar que est enmarcada en un conflicto armado que impide la garanta de no repeticin y en el que la principal vctima sigue siendo la verdad, pues la impunidad es la constante a la hora de combatir delitos que atemorizan a los reclamantes de sus tierras.

Adems, la Ley aparece como un esfuerzo que se queda corto en la medida que el problema de la tenencia de la tierra en Colombia es abrumador, pues como es evidente con el coeficiente de Gini (que muestra desigualdad en la distribucin de la tierra como un bien), durante la primera dcada del siglo XXI, la tendencia en Colombia es tener mayor concentracin de la tierra, aumentando la brecha de desigualdad (PNUD, 2011, pg. 201).

En otras palabras, es imperioso no dejarse confundir por esos destellos de luz que ilustran llamativamente a esta Ley como una oportunidad para solucionar una problemtica que histricamente ha estado relegada a un segundo plano por los gobiernos nacionales: la reforma agraria; por varios motivos: Primero, el alegato de las vctimas porque el gobierno se ponga de su lado y sin excusas, asegurndoles la seguridad (Pez, 2012) es una muestra de la falta de voluntad poltica para hacer efectiva la reparacin y la restitucin de las tierras. Segundo, que ms de la mitad de los reclamantes manifiesten el deseo de no recibir su misma tierra, por miedo y por no querer retornar a las mismas condiciones, es tambin un indicador de vacos en esta poltica, que le impiden generar un cambio en la estructura socio-econmica colombiana.

Finalmente, pero quiz la ms importante razn por la cual la Ley no podra verse como una reforma del Estado colombiano, desde la esperanza de una reforma agraria, es porque aunque la Ley plantee un cambio en el sentido de la prueba y una reforma a la Justicia, con la adicin de nuevos jueces y Magistrados, desde su intencin misma no pretende ser redistributiva ni procurar la equidad en materia de tenencia de la tierra y de ah, resulta intuitivo que si no se tiene la intencin de un cambio sustancial en el
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Estado, existan fallas en la garanta de seguridad a las vctimas, desinformacin de las mismas y otras trabas administrativas que dificulten los trmites que implica la implementacin de esta Ley.

Metemos aqu a Reyes???

Conclusiones y recomendaciones A manera de conclusin se puede decir que al ignorar las condiciones de las personas que esperan la restitucin de su tierra, especficamente en lo relacionado a su seguridad, no slo real sino futura, pues la incertidumbre sobre su futuro, incluso despus de la restitucin es inmensa, entonces, surge otra pregunta: Cules son los elementos de la ley que permiten garantizar nuevas condiciones de vida? Al finalizar este trabajo, es necesario tambin resaltar la indudable vulnerabilidad en la que se encuentran las vctimas, la cual se puede entender a partir de dos aristas: la seguridad y la informacin. La primera, asociada al temor percibido por las vctimas dadas las amenazas recibidas y la falta de garanta de no repeticin; la segunda, con la ignorancia o informacin errada sobre los procedimientos y trmites necesarios, dada la confusin que puede generar el diseo de los mismos o los funcionarios encargados, pero alimentada por una cultura que no es de probidad, en la que los derechos de los ciudadanos son ofrecidos y vistos por los destinatarios de las polticas como favores.

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