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Nora Rut Krawczyk

POLTICAS DE REGULAO E MERCANTILIZAO DA EDUCAO: SOCIALIZAO PARA UMA NOVA CIDADANIA?


NORA RUT KRAWCZYK*

RESUMO: O texto analisa, a partir de reflexes tericas e pesquisas empricas, um dois eixos principais da reforma educativa ocorrida nos anos de 1990 na Amrica Latina. Isto , a consolidao de uma nova organizao e gesto do sistema educativo e da escola, que define formas quase mercantis de delegao de poderes. Esse novo modelo de regulao supe uma mudana radical da categoria sociedade civil e cidadania e vem sendo concretizado a partir de um processo de descentralizao desenhado em trs dimenses: descentralizao entre os diferentes rgos de governo (municipalizao), descentralizao para escola (autonomia escolar) e descentralizao para o mercado (responsabilidade social). Busca-se analisar a concepo da reforma educacional no marco de um novo ordenamento das relaes internacionais e da reconfigurao do modelo de Estado provedor e regulador para o modelo de Estado forte e minimalista e, principalmente, enquanto expresso da lgica dos binmios globalizao/comunitarismo e centralismo/localismo. Palavras chaves: Reforma educacional. Cidadania. Sociedade civil. Amrica Latina. Gesto educacional. REGULATION
POLICIES AND THE MERCANTILIZATION OF EDUCATION: SOCIALIZATION TOWARDS A NEW CITIZENSHIP?

ABSTRACT: Based on theoretical reflections and empirical research, this paper analyzes one of the main drives of the educational reform that took place in the 1990s in Latin America: the consolidation of a new organization and administration of the educational system and of school, which defines almost mecantile forms of power del-

Doutora em educao e professora do Departamento de Cincias Sociais Aplicadas Educao (DECISAE) da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: norak@uol.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 799-819, Especial - Out. 2005
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egation. This new regulation model supposes a radical change in the civil society and citizenship categories and is carried out through a three dimension decentralization process: decentralization among different governments agencies (municipalization), decentralization toward schools (school autonomy) and decentralization toward the market (social responsibility). It tries to analyze the conception of the educational reform in the framework of a new arrangement of the international relationships, and of a reconfiguration from the model of a regulating Welfare State to the that of a strong, minimalist State and mainly as the expression of the logics of the binomials globalization/communitarism and centralism/localism. Key words: Educational Reform. Citizenship. Civil society. Latin America. Educational administration.

a poca contempornea, a cidadania moderna aparece ligada conformao de um sujeito de direito e este existncia de um Estado que garanta esse direito. Mas tambm, e principalmente, luta social pelas conquistas desses direitos que gerou a exigncia de igualdade cidad. No entanto, no momento em que as funes do Estado se restringem regulao do mercado transferindo para a sociedade civil responsabilidades sobre a rea social, que passa a assumi-las enquanto iniciativa privada , a igualdade cidad volta a ser subordinada possibilidade de acesso a estes direitos e um dos critrios mais evidentes a condio de pagar por esse direito.1 Seguramente, todos ns concordamos que a educao um desses direitos; mas, ao mesmo tempo e em parte, est envolvido na instituio de outros direitos que, historicamente, definem a cidadania. Entretanto, a educao no constitui a cidadania, mas sim uma condio indispensvel para que a cidadania se constitua. assim que a tenso entre o potencial reprodutor e emancipador da educao escolar constitutiva da natureza da relao entre educao e cidadania. Historicamente, essa relao entre educao e cidadania foi se transformando em obrigao pela maioria dos Estados. E, em tese, seria garantida por um Estado provedor de polticas universalistas e regulador das desigualdades sociais que, por sua vez, possibilitariam um processo de socializao comum e de integrao nacional. Nesse sentido, o Estado devia cumprir tambm um papel central na pretendida igualdade dos sujeitos na escolarizao pblica que, entre outras coisas, significava a abo-

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lio das diferenas econmicas e culturais no espao escolar (Dussel, 2000). A atuao e a escolha individual e familiar ficaram bastante restringidas frente s aspiraes estatais de controle institucional, de incluso e de justia social. Dessa forma, configura-se na sociedade moderna um equilbrio instvel de poderes para influir na infncia e na juventude, entre o Estado e a famlia (tambm com outros setores privados, como o empresarial, a Igreja etc.), atravessado por conflitos sobre as responsabilidades e atribuies de uma e de outra. Uma configurao em que prevalecia o poder do Estado e qual sempre resistiram os interesses privados, e acentuado na atualidade pela forte presena social da ideologia privatista, estimulando ainda mais esse conflito com o Estado (Gimeno, 1998). No entanto, observam-se diferenas nas implantaes dos sistemas educacionais nos diferentes pases latino-americanos. Os projetos nacionais hegemnicos, as lutas e os compromissos das diferentes classes sociais so dimenses de anlise fundamentais das trajetrias da educao pblica nos diferentes pases da regio. Assim, por exemplo, no Chile o sistema de ensino (institudo em fins do sculo XIX) j pressups uma parceria com as sociedades civis, pela qual o ensino pblico no significaria necessariamente gratuidade, mas sim a perspectiva de atender a toda a demanda como forma de integrao nacional (Krawczyk & Vieira, 2003). Institui-se, com esta perspectiva, a subveno ao ensino, que pode advir de vrios segmentos sociais e no apenas do Estado. Desde ento, tal sistema vem sendo aperfeioado no sentido de atingir sempre as proposituras iniciais, s quais se acrescem outras a cada momento histrico. J no Brasil, a relao entre o governo e a sociedade, desde a constituio de 1824, pressupe o ensino pblico e gratuito, mas deixa brechas para que o ensino tambm possa ser privado. No entanto, isto no tornou a educao formal mais acessvel para a maioria da populao. A educao primria e secundria no Brasil foi organizada sob a responsabilidade dos estados e/ou municpios, que posteriormente iro conformando vrias redes de ensino em todo o pas. O carter descentralizado da educao formal no Brasil tem origem, principalmente, na omisso do poder pblico, no embate de diferentes projetos societrios das elites locais; e, em menor importncia, na organizao federativa do pas. Esses conflitos tm acompanhado tambm a lgica de distribuio
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das competncias entre as diferentes unidades de governo Unio, estados e municpios ao longo de todo o sculo XX at hoje. J no Mxico, a revoluo reificada no PRI rene os diferentes segmentos da sociedade, exceo dos camponeses nativos, que elegem o sistema educacional como integrante dos esforos para a consolidao da nao, embora sem encontrar os mecanismos para viabilizar tal meta, conforme se observa no Chile. Na Argentina, uma das polticas mais importantes no sculo XIX de integrao de sua populao bastante heterognea (porque estava constituda, principalmente, de imigrantes ou de filhos de imigrantes) foi a organizao de um sistema educacional nacional. Contudo, a escola nica e centralizada seria um elemento-chave na construo de uma identidade nacional unificada, no s porque permitiria a socializao dos filhos dos imigrantes a partir de valores, costumes e uma lngua comuns, mas tambm porque estabeleceria a articulao entre a escola e a sociedade, anulando os localismos e o caudilhismo, afirmando o poder das elites nacionais frente s elites locais das provncias. A escola pblica converteu-se, assim, num eficiente sistema de assimilao da populao imigrante e provincial (Tedesco, 1982). O rpido aumento do ndice de escolarizao primria e a formao docente centralizada so destacados por Tedesco (1982) como os meios pelos quais essas massas heterogneas se integraram sociedade argentina. A resultante de tal diversidade na configurao do processo histrico de cada um destes pases ser a de que os diferentes segmentos da sociedade, ao longo de todo o sculo XX, apresentaro demandas distintas, constituindo-se inter-relaes especficas destes com o Estado. Ora, o novo modelo de regulao que vem sendo instaurado nas ltimas dcadas conseqncia da reconfigurao do modelo de Estado provedor e regulador para o modelo de Estado avaliador aviva a presena do indivduo e do mercado, interferindo no s no comportamento estatal, mas tambm no comportamento social. Para o filosofo francs Gilles Lipovestisky, a segunda metade do sculo XX tem se caracterizado pela intensificao do trip que sempre caracterizou a modernidade: o mercado, o indivduo e a escalada tcnicocientfica. O violento avano da globalizao, do ultraliberalismo e das novas tecnologias de comunicao nos anos 80 intensifica ainda mais esse
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trip, produzindo o fenmeno da hipermodernidade que afeta os comportamentos e modos de vida; e, ao mesmo tempo (e paradoxalmente) fragiliza o indivduo, que v desmoronar as antigas formas de coeso social. A escola pblica de massas na Amrica Latina, alm de reunir os princpios de igualdade e justia social na sua estrutura e organizao, passa a ser tambm responsvel por transmiti-los. O processo contraditrio de intensificao do indivduo e do mercado, identificado por Lipovestisky, vem mudando esse comportamento institucional e privilegiando a heterogeneidade, a diferena e o individualismo. A ideologia igualitria e seus ideais universalistas, que inspiraram a constituio e expanso dos sistemas educativos, que justificaram a atuao dos Estados nacionais e foram ncoras da luta pela democratizao poltica e social, so agora revisados. O argumento de que os Estados nacionais tm demonstrado pouca capacidade quantitativa e qualitativa de investimento justifica a desvalorizao da arrecadao em forma de impostos, a privatizao e a imposio de uma nova lgica de regulao social. De uma forma ou de outra, as reformas que se iniciam nesta poca ocorrem sob a lgica da modernizao, seguindo a tendncia de toda a regio, isto , adaptar a educao s mudanas econmicas e de concorrncia internacional. Neste sentido, prope-se inovar no s as relaes institucionais no interior do prprio Estado (que se mantm na liderana da implementao das reformas), mas tambm as parcerias com a sociedade civil.2 Um dos eixos principais da reforma educacional, ocorrida nos anos 90 do sculo XX na Amrica Latina, foi a consolidao de uma nova organizao e governao3 do sistema educacional e da escola. Esta, ao adotar o princpio do mercado como indicador das realizaes em todas as esferas sociais e ao ressignificar o conceito de cidadania enquanto consumidor, define formas quase mercantis de delegao de poderes e de relao com a demanda educacional. Esse novo modelo de regulao est se concretizando na Amrica Latina, entre outras polticas, a partir de um processo de descentralizao bastante diferente do concebido tradicionalmente. Em dcadas anteriores, quando se falava em descentralizao, pensava-se, principalmente, no processo de redistribuio de responsabilidaEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 799-819, Especial - Out. 2005
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des, atribuies e autonomia de deciso entre diferentes rgos de governo. A reformulao da relao entre Estado e sociedade acarreta uma dinmica descentralizadora de responsabilidade e atribuies mais complexa e envolve outras dimenses que atuam conjuntamente. Alm da dimenso territorial, que outorga novas funes aos governos central, estaduais ou provinciais e municipais,4 vamos encontrar, como inovao desse processo, a descentralizao para a escola e a descentralizao para o mercado (Krawczyk, 2002). A possibilidade de realizar algumas reflexes sobre estas questes, a partir de situaes especficas, surgiu de um balano analtico que realizamos sobre a produo cientfica existente em pases latino-americanos, relativamente a esta reforma educacional que se inicia na dcada de 1990 na regio (Krawczyk & Vieira, 2005). A poltica de descentralizao entre os diferentes rgos de governo anunciava, estabelecendo uma relao entre descentralizao e autonomia, que a proximidade territorial entre o governo e a instituio escolar provocaria uma mudana na suas prticas de governana e na definio de suas relaes internas de poder, entre outras. No entanto, isto no parece ter acontecido. Todavia, a gesto e o governo das unidades escolares foram realmente atingidos pela poltica de descentralizao para a escola e para o mercado. O olhar para a gesto da escola, sua autonomia e o aumento da participao da comunidade escolar no novidade em alguns pases latinoamericanos. Foi, por exemplo, um tema relevante nos finais da dcada de 1970, principalmente devido aos desafios colocados para a construo de uma sociedade democrtica em vrios paises da regio, com destaque para o Brasil. Nessa conjuntura, em alguns pases, com maior nfase que em outros, setores progressistas recriam a concepo da autogesto e/ou co-gesto como modelo de administrao autnoma, advinda, entre outros, dos movimentos socialistas e libertrios anarquistas. Como sabemos, a organizao partidria e a dos trabalhadores sempre foram questes bastante discutidas por eles, defendendo a coletivizao e formas cooperativas de qualquer tipo de gesto institucional. Estas propostas sempre tomaram mais fora no mbito dos movimentos anarquistas, que, a diferena do movimento socialista, no tinham como preocupao a gesto do Estado pelo contrrio, se posicionaram contra todo tipo de poder, inclusive o poder estatal.
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A partir de finais dos anos 70 do sculo XX, a preocupao pela organizao dos trabalhadores e dos espaos de trabalho passou a estar tambm presente na anlise da organizao escolar. Principalmente a idia de que as condies de democratizao da escola esto na possibilidade de auto-organizao dos trabalhadores da educao, e no aumento do poder de influncia desses trabalhadores e dos alunos nas decises da instituio, que eliminariam a ciso entre gesto do trabalho e realizao do trabalho (Tragtenberg, 1985; Bruno, 2002). Inicia-se, assim, uma discusso que nos anos seguintes vai ser rapidamente ressignificada no discurso hegemnico, mesmo antes de ter sido suficientemente amadurecida no debate poltico e acadmico. O tema da gesto escolar na reforma de 1990 mantm seu lugar de destaque; sofre, porm, uma inverso e uma mudana radical de sentido ao ser localizada como uma dimenso do processo de descentralizao assumida oficialmente. Deixa de ser expresso da demanda da comunidade educativa por maior autonomia escolar, em busca de democratizao das relaes institucionais, para passar a ser resultado da preocupao dos rgos centrais por redefinir quem deve assumir a responsabilidade da educao pblica: tanto pela definio de seu contedo, como por seu financiamento e resultados. Desta forma, assim como um dos pilares principais da Reforma a gesto, o espao privilegiado por ela a unidade escolar, promovendo a autonomia financeira, administrativa e pedaggica da instituio. A idia da centralidade do mbito escolar nas polticas educacionais parecia, numa primeira instncia, recuperar a preocupao de muitos pesquisadores, principalmente no Mxico e, em parte, tambm no Brasil. No entanto, as mudanas ocorridas ao longo das ltimas dcadas esclarecem a preocupao pela unidade escolar como centro de unidade financeira e de regulao social. Ainda que vrias das novas polticas implementadas na gesto escolar possam ter tambm o propsito de mudar a gesto pedaggica da escola, elas no tiveram impacto no cotidiano escolar, sendo privilegiados os cmbios na gesto financeira e administrativa e produzindo mudanas importantes na governao das instituies, ao incorporar a lgica do mercado na gesto pblica (Krawczyk, 2003). O Mxico foi vanguarda na pesquisa etnogrfica e na conceitualizao do cotidiano escolar na regio. Essa forte preocupao pela orga805

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nizao do trabalho escolar, como dimenso fundamental na compreenso dos processos educativos e de sua qualidade, leva-o a receber com entusiasmo o novo lugar outorgado pelo discurso poltico-educacional no incio dos anos de 1990 instituio escolar; por reconhecer a escola como dimenso atuante na produo do ensino; e romper, assim, com a tradio das reformas na regio (Ezpeleta, 2003). Assim, no marco dos debates que levaram ao Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, em 1992, colocou-se a necessidade de transformar o funcionamento da instituio escolar, pois existia o consenso de que a autoridade (federal e estadual) havia se distanciado, cada vez mais, da instituio, como conseqncia da centralizao do sistema. E isso afetava a organizao escolar com excessos de mecanismos burocrticos, excluindo a possibilidade de compartilhar a responsabilidade da educao das crianas com sua famlia e com a comunidade. Entre as aes prioritrias, foi definido, tambm, o estabelecimento de um programa de reformas da organizao e avaliao da escola. A professora Justa Ezpeleta afirma5 que a qualidade na educao e a necessidade de melhorar a aprendizagem dos alunos no so temas novos entre as preocupaes educacionais no Mxico, mas sempre se circunscreveram s propostas de mudanas no trabalho pedaggico, apontando principalmente as formas de ensinar e os contedos. Nesse sentido, o projeto La gestin en la escuela primaria, implantado em 1997 com o apoio de Olac Fuentes Molinar, ento sub-secretrio de educao bsica, traz como novidade a incluso da organizao e da administrao da escola como elemento interveniente na produo do ensino. Pouco antes, a SEP tinha publicado um estudo da professora Silvia Shmelkes mostrando que o contexto socioeconmico no era um fator determinante da qualidade educativa esta dependia do trabalho do diretor, dos professores, do compromisso dos pais e da relao da escola com a comunidade. A partir dessas e de outras constataes, o projeto La gestin en la escuela primaria buscou priorizar a construo de um novo estilo de trabalho escolar coletivo que, a partir de uma proposta pedaggica de gesto, permitia a ruptura com as prticas clientelistas e cooperativistas consolidadas na gesto educacional mexicana. O projeto implicava uma forma inovadora de capacitao de professores, envolvendo a organizao institucional e todo o sistema educativo governos estaduais e organismos intermedirios.
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Uma das preocupaes mais compartilhadas entre os pesquisadores mexicanos o atrelamento histrico da burocracia sindical com o Estado nacional e o controle e co-administrao do sistema educativo. Por exemplo, os principais quadros do Sindicato Nacional de Trabalhadores da Educao (SNTE) fazem parte do aparelho administrativo da educao (situao que permaneceu mesmo com a queda do PRI), chegando a ponto de haver confuso, nos nveis intermedirios do sistema educativo, acerca do que o mbito da representao sindical e a esfera da administrao educativa. O projeto La gestin en la escuela primaria foi perdendo importncia na poltica educativa do presidente Fox, que assumiu como carro-chefe de sua gesto educacional o Programa Escuelas de Calidad (PEC). Tendo como antecedente o projeto de gesto escolar, e a partir de outras experincias regionais similares na Colmbia, Argentina e Chile, foi desenhado o PEC com a preocupao, claramente manifestada pelo prprio presidente, de criar escolas de qualidade e entregar-lhes os recursos com base no seu desempenho. O PEC considera a gesto escolar exclusivamente em sua dimenso administrativa e recupera a competitividade da gesto de recursos materiais das equipes escolares. Apropria-se de uma forma de trabalho coletivo de elaborao de planos institucionais, porm mudando seu sentido e intencionalidade. Enquanto o projeto La gestin en la escuela primaria buscava elaborar coletivamente uma proposta para a escola, que permitisse devolver a cada um dos atores envolvidos o sentido de suas tarefas com os alunos, e gerar uma unidade escolar com identidade prpria, o PEC se apropria da idia do projeto escolar, mas o despoja de sua ambio de ser um processo de aprendizagem institucional, transformando-o numa ao de competio por recursos materiais entre as escolas. Talvez o fato de a aprovao de novas diretrizes para a educao ter acontecido no incio da dcada de 1990, por meio do Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, tenha permitido uma margem de ao poltica ainda no submetida nova lgica de regulao social, que iria ser construda nos anos posteriores na regio (como no caso do Mxico com o PEC). No Brasil, encontramos uma situao um pouco diferente. O debate em torno da autonomia escolar, que j vinha sendo colocado em oposio s estruturas administrativas centralizadas e burocratizadas impostas pelo governo militar, desenvolveu-se bastante na dcada de 1980
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na busca de uma governao participativa, no quadro de luta pela construo de uma sociedade democrtica e de formao do cidado. Esse acmulo de discusso gerou pressupostos, princpios e propostas que influenciaram bastante o cenrio controverso da poltica educacional brasileira. A LDB6 atualmente vigente no pas foi promulgada em 1996. O longo perodo transcorrido entre a sano da Constituio de 1988 e a nova LDB deveu-se presena de diferentes projetos educacionais em disputa, que podem ser identificados como a posio civil democrtica e a posio produtivista em educao. Esta denominao foi cunhada por Paulo Singer (1996) e resulta bastante emblemtica das vises de educao que representa. Se acompanharmos a trajetria da elaborao da LDB, vamos observar que o texto aprovado restringe os direitos consagrados na Constituio de 1988, reformula as responsabilidades e atribuies do Estado, do mercado e da sociedade no mbito educativo, expressando assim a alterao da correlao de foras ocorridas na sociedade. A partir da, as reformas estruturais do Estado, por meio de reformulaes de suas competncias e polticas de ajuste econmica que implicaram, entre outras coisas, novas relaes entre o Estado e a sociedade , foram realizadas com maior intensidade e amparadas pelas mudanas legais. Ao mesmo tempo, foram implementadas as reformas no mbito educacional que permitiriam tornar, segundo os rgos governamentais, a educao formal brasileira compatvel com tal modernizao geral do Estado. O PEC mexicano em muito se assemelha ao Plano Anual de Desenvolvimento Educacional Municipal (PADEM) chileno; ao Fundo Escola brasileiro e proposta de autonomia financeira das escolas, em Minas Gerais e outros estados brasileiros. Em que pesem algumas especificidades de operacionalizao nestes programas, inclusive em suas conseqncias, em todos os casos se reposicionam a instituio escolar e o Estado na produo poltico-educacional. Nessa nova lgica de organizao do sistema educativo busca-se instaurar dispositivos e aes na gesto/governo institucional orientados pelos princpios de flexibilidade, liberdade, diversidade, competitividade e participao. Busca-se, por meio da poltica de autonomia escolar hegemnica, a ampliao da liberdade de deciso e gesto institucional dos recursos materiais e financeiros (em alguns pases tambm dos recursos humanos)
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para dinamizar e otimizar a prtica escolar, e a flexibilizao das diretrizes para permitir a produo em equipe de um projeto pedaggico institucional direcionado para objetivos que tenham significado para seus usurios. No Mxico, em particular, isso significou uma ruptura com uma tendncia educacional que j vinha sendo gestada no mbito acadmico e estava em vias de ser institucionalizada pelo governo. No Chile, por sua vez, isso representou a continuidade do processo de reforma liberal iniciada na poca da ditadura de Pinochet (Krawczyk & Vieira, 2003). E, no Brasil, a implantao de uma gesto inovadora da educao, que se apresentou como uma tendncia de modernizao da educao e do pas, e que expressa o esprito da LDB sancionada como conseqncia de uma negociao oculta7 nos bastidores e no Congresso Nacional. Na passagem do mbito empresarial para o escolar e no marco da reconfigurao do papel do Estado na proviso e regulao educacional , afirma-se que uma escola autnoma aquela que tem maior liberdade de organizao, gesto e ao. A liberalizao da gesto escolar estaria garantindo o aumento da responsabilidade de seus atores e, portanto, a eficincia da instituio. Essa idia de liberdade na gesto surge como possibilidade ao serem suprimidas as aes governamentais, o que obriga as instituies a se tornarem autnomas. Essa concepo de liberdade, cunhada pela matriz liberal-conservadora, foi qualificada no interior do prprio liberalismo como uma concepo negativa e regressiva, porque individualista e encontra sua plena realizao na reduo ao mnimo possvel do poder coletivo e estatal. Assim, a associao de liberdade negativa possibilidade de autonomia da instituio significa que esta ltima trata da liberalizao da instituio para dar possibilidade aos sujeitos escolares de atuarem utilizando seus prprios recursos (idias, desejos, valores, contatos sociais, recursos materiais etc.) pela ausncia dos tradicionais recursos normativos e da vocao universalista do Estado na sua poltica financeira. Esta proposta de liberdade e autonomia, ainda que se defina pela ausncia de uma ao governamental, profundamente sedutora para os diferentes atores educativos. Sua seduo est amparada na idia de poder e justia que o senso comum costuma lhe outorgar: poder para fazer o que consideram melhor (para elaborar seus prprios projetos) e premiao ao esforo pessoal (ou institucional). E, quando os efeitos deEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 799-819, Especial - Out. 2005
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sejados no so produzidos, o fracasso interpretado como fracasso pessoal dos atores da escola, tirando do Estado qualquer tipo de responsabilidade na gesto dos problemas educacionais. Vrias pesquisas tm estudado como opera essa lgica da liberalizao num contexto de extrema desigualdade e regresso social e econmica, e tem observado que os recursos da escola e da comunidade determinam as condies de possibilidades concretas de suas autonomia/ liberdade; consolidando, como j vimos, formas regressivas de distribuio da educao e legitimando a segmentao do sistema educacional, sob o argumento da diferenciao (Costa, 1997; Pavan, 1998; Oliveira, 2000; entre outros). No Mxico no h ainda estudos que analisem as mudanas no interior das escolas, resultantes das polticas de descentralizao, devido, entre outras coisas, a seu carter incipiente. No Brasil, na dcada de 1980 foram construdos conceitos e proposies que discutiam a gesto educacional, de alguma maneira originados por fatores internos, isto , no marco do debate do processo de democratizao naquela dcada, mas, talvez, sem se deter na possibilidade de estar tambm refletindo as mudanas que estavam acontecendo no mbito regional e internacional. Esses conceitos e proposies tm constitudo o referencial de anlise na produo acadmica e no debate poltico at pouco tempo atrs. S recentemente comeam a ser concebidas categorias de anlise que buscam dar conta dos processos de mudana ao interior da escola a partir do novo modelo de regulao social e governao educacional. Em contrapartida, as anlises do processo de descentralizao para a escola no Chile j apontam claramente para a existncia de uma organizao da educao que fomenta a desigualdade. Assim, os questionamentos dos especialistas vo no sentido de que a descentralizao, para a escola via vrias aes que tendem a uma educao orientada tambm pelo mercado, tais como polticas de incentivos, do financiamento compartilhado, que permitem ao mesmo tempo a subveno estatal escolas particulares sem tolher a cobrana de mensalidades a seu alunado , tem acentuado a diferena entre o grupo das escolas pobres com menor qualidade e o das escolas ricas com maior qualidade.8 Acresce-se a isto que o salrio dos professores tambm varia conforme o desempenho de sua escola; assim, professores mais bem qualificados e mais atualizados buscam escolas em que existe a possibilidade de
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seu desempenho ser reconhecido pelos sistemas de avaliao e, portanto, de serem mais bem remunerados. O sistema de financiamento escolar chileno bastante complexo e pressupe que o pblico no significa necessariamente gratuidade nem unicidade. Abre a possibilidade de captao de recursos materiais e humanos para a educao, advindos de vrios segmentos sociais, sejam jurdicos ou fsicos, e contempla um envolvimento particular das famlias na eleio e administrao das escolas. Esta reconceitualizao do pblico um exemplo paradigmtico do processo de descentralizao para o mercado. Podemos dizer que uma forma de privatizao da educao que se realiza por um conjunto de reformas que, imbricado ao processo de descentralizao para a escola, busca aproximar as decises no mercado (as decises polticas) das decises do mercado, criando um quase-mercado9 em educao. Isto , provocando uma gesto do sistema e da escola com novas formas de financiamento, fornecimento e regulao diferentes das tradicionais, exclusivamente assumidas pelo Estado , que simule o mercado. uma estratgia sutil para tentar gerir a tenso resultante das exigncias pelo cumprimento dos direitos sociais historicamente conquistados com a crescente diminuio de receitas provenientes de impostos e com uma poltica de ajuste fiscal. Ela supe a adoo de medidas que permitam atenuar as fronteiras entre o setor pblico e o setor privado, de modo que fica tambm menos ntida a distino entre os direitos sociais e os direitos individuais. A descentralizao para o mercado feita por duas vias que tendem a consolidar o espao de quase-mercado na educao. Uma dessas vias busca, prioritariamente, descentralizar para o mercado a responsabilidade de controle e regulao educacional, e a outra pretende a descentralizao da responsabilidade da oferta e universalizao do servio educativo. A primeira via pretende a constituio de um mercado de consumo de servios educacionais, instalando na gesto da educao do sistema e da escola uma normativa ancorada na lgica da oferta e da demanda. Ela apresentada como a dinmica mais adequada para a construo de um sistema educativo democrtico. Os pais tm o direito de realizar uma escolha racional da qualidade de educao para seus filhos e o dever de controlar e exigir mudanas. O sistema educativo por intermdio das escolas tem a obrigao de
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oferecer projetos institucionais diversificados, de acordo com os interesses da populao consumidora, e de prestar contas, por meio da informao dos resultados, sociedade. Os direitos individuais do consumidor passam a prevalecer sobre os direitos sociais de educao do cidado. Nesse sentido, tm sido elaboradas vrias estratgias de informao aos pais do tipo ranking e premiao s escolas , fomentando a competitividade entre elas pela captao de recursos e de prestgio. Todavia, quando esta lgica se estende como possibilidade de gerar maior eficincia da gesto oramental, surgem, tambm, outras inovaes que tm como proposta um sistema de financiamento demanda educacional e claramente desencadeiam processos de descentralizao para a escola e de privatizao da educao. Uma delas o sistema de vouchers, ou vale-educao, destinados distribuio de recursos para as escolas pblicas e privadas. Os vales-educao so subsdios dos governos financiados por intermdio de impostos para as famlias poderem matricular seus filhos em escolas de sua escolha. Este sistema vem sendo implementado no Chile como uma das modalidades do financiamento compartilhado. Mas existe tambm em outros pases da regio, tais como a Colmbia, o Porto Rico e a Guatemala; em vrios pases da Europa e na Amrica do Norte. Sua proposta estimular a competio entre as escolas pblicas, e entre as escolas pblicas e privadas; permitindo que as instituies ofeream diferentes pacotes educacionais para satisfazer as preferncias dos pais (PREAL, 1998, citado em Krawczyk, 2001). Em alguns pases tem sido incentivada, tambm, a idia de autogesto. Ou seja, a comunidade se auto-administrando como forma de gesto mais livre e autnoma das escolas; atravs de desenhos, tais como as escolas cooperativas e as escolas charters. A escola charter uma modalidade de escola pblica, aberta para todos, financiada com recursos pblicos atrelados matricula e operada por entidades independentes (por exemplo, grupo de educadores, pais de alunos e lideres comunitrios). Uma de suas principais caractersticas que tem contratos de desempenho pelos quais se regula a relao entre os operadores das escolas e os controles do ensino pblico. As escolas charter tiveram sua origem nos EUA, mas hoje existem tambm em vrios pases latino-americanos, tais como na provncia de San Luis, na Argentina e no Chile. A grande vantagem de esta modalidade seria, segundo
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o iderio da proposta, poder oferecer comunidade a oportunidade de desenhar e operar uma grande variedade de opes educativas para suas crianas. Mas esse tipo de organizao, sob o vu do comunitarismo como espao de proteo social no lugar do Estado, e de realizao dos interesses coletivos, mais uma forma de rompimento da unidade no mbito educacional, da atomizao das escolas e fonte de reproduo das desigualdades. Na anlise da produo recente dos organismos internacionais sobre sua avaliao da reforma educacional na regio, pde-se corroborar que a liberdade financeira e administrativa cada vez maior das escolas a varivel central utilizada nos estudos do Banco Mundial, do PREAL, da CEPAL e do BID, para evidenciar a eficincia e a eficcia do processo de descentralizao e da reforma como um todo (Krawczyk, 2001). A segunda via de descentralizao para o mercado, identificada em muitos pases tais como Brasil e Chile , a transferncia de funes e responsabilidades para a comunidade atravs do envolvimento privado e voluntrio no funcionamento e na gesto da escola; transformando at mesmo a avaliao da competncia da escola que passa, em vez de qualificada pelo nvel de ensino, a ser qualificada por sua capacidade institucional de formular demandas e de produzir, obter e gerir recursos para satisfaz-la e, tambm, em atos de filantropia. As propostas nesse sentido incentivam a idia de que a responsabilidade pela educao e pelo bem-estar deve ser assumida por todos, e no ficar relegada ao Estado; e promovem a colaborao de diferentes setores da sociedade, filantrpicos e empresariais, ou simplesmente da vizinhana, nas escolas sob slogans do tipo amigo da escola, responsabilidade social, empresa cidad, entre outros. No Brasil, o estado de So Paulo, principalmente, tem implementado polticas de parceria para a gesto de escolas pblicas desde 1987. Os principais programas so: Adote uma Escola e Parceria EmpresaEscola Pblica. O programa Adote uma Escola tem como objetivo estimular empresas privadas a apoiar financeiramente escolas da rede pblica, para reformas ou manuteno de seus edifcios, para incrementar o quadro de funcionrios; e, eventualmente, tambm para complementar o salrio dos docentes.
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Por meio do programa Parceria Empresa-Escola Pblica, o governo estadual vem incentivando o processo de descentralizao da gesto educacional, oferecendo ainda mais possibilidades desses novos atores participarem da gesto das unidades escolares, como forma de integrao entre a escola e a comunidade em que esta se insere (Guimares, 2003). Ainda que existam poucas pesquisas que analisem a implementao nas escolas destes programas, a maioria delas afirma que a principal motivao das escolas para participar desses programas a sua dificuldade oramentria; e que, na relao com seus parceiros, se impe geralmente a racionalidade empresarial e/ou filantrpica. Alm disso, por parte das instncias governamentais no existe controle das regras de jogo estabelecidas nas parcerias nem do grau de sustentabilidade. Pelo contrrio, caracterizam-se pela falta de previsibilidade (ausncia de compromisso em longo prazo). Um estudo qualitativo de um projeto de parceria escola pblicaempresa, em So Paulo, evidenciou que a implementao desse projeto no significou, de fato, maior participao da comunidade educativa na gesto da escola. Pelo contrrio, a empresa parceira que, como diz a autora, detm o poder econmico e simblico, foi quem acabou concentrando maior poder na gesto do projeto de parceria em questo (idem, ibid.). interessante observar, tambm, nessa pesquisa, que as aes da empresas responderam a suas prprias necessidades de trabalhadores qualificados na regio. Foi realizada uma reforma para que a escola pudesse alocar um laboratrio de informtica, que seria utilizado na implementao de um curso profissionalizante de operador de produo. No Chile, tambm existem incentivos governamentais para o investimento privado nas escolas pblicas, liberando dos impostos as empresas que doassem at 2% de seus rendimentos a estabelecimentos escolares gratuitos (Figueroa, 1997). As diretrizes relativas ao aprimoramento da gesto do financiamento pblico descentralizado para impedir as injustias evidenciadas pelas instituies escolares que vem sendo testadas nos ltimos anos, principalmente pelo governo chileno da Concertacin no questionam a conceitualizao do ser pblico nem a importncia da competitividade entre as escolas para produzir maior eficincia e qualidade. A racionalidade da liberdade negativa est subjacente em ambos os casos.
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O conceito de liberdade negativa e sua contrapartida liberdade positiva so interessantes para a anlise da gesto escolar porque permitem distinguir duas construes antagnicas do conceito de autonomia no interior da ideologia liberal: (a) a construo ancorada na ao da escola e na negao da ao do Estado; e (b) a construo apoiada na possibilidade dos sujeitos coletivos orientarem sua vontade, seu desejo no sentido de uma finalidade coletiva. Neste ltimo caso, estaramos frente a uma concepo de gesto educacional e escolar que estaria indicando uma tendncia construo de um sistema e de instituies democrticos e pblicos, capazes de mediar a possibilidade de escolha dos atores de ir contra a reproduo. E, ao mesmo tempo, de atores capazes de efetivar essa escolha por meio da interveno no espao pblico de produo poltico-educacional escolar e do conjunto do sistema educativo. Esta uma idia de autonomia ligada construo da cidadania que indica a presena de algo novo.10 Determinar o que o novo um processo coletivo, gradual, progressivo e contraditrio, porque tende a igualar as condies de produo dessa autonomia. Por isso, fcil reconhecer que no estamos falando simplesmente de um problema epistemolgico, mas, sobretudo, de um problema poltico. Por ambas as vias, o processo de descentralizao para o mercado tende a gerar uma nova qualidade na relao entre escola e comunidade, que uma relao de dependncia unilateral da primeira com a segunda. O modelo de descentralizao da educao em curso na regio, apresentado pelos discursos oficiais nacional e internacional como uma tendncia moderna dos sistemas educacionais mundiais a expresso de uma nova proposta de governao e de governabilidade da educao pblica distinta da que imperou no modelo de Estado de bem-estar social. E, por isso, tem sido no s um objetivo preferencial das polticas na rea, produzidas na regio a partir da dcada de 1980, como tambm tem dado coeso ao conjunto das polticas educacionais nas ltimas duas dcadas. Sob o discurso da necessidade de realizar uma mudana sistmica isto , que afete o conjunto e a lgica do sistema educacional , possibilitando que as necessidades, potencialidades e solidariedade dos diferentes atores confluam na melhoria da qualidade do ensino, promove-se um conjunto de mudanas estruturais no mbito educacional que muda no apenas a qualidade do direito educao, mas rompe a lgica das demandas sociais por educao. Assim, mesmo se propondo a democraEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 799-819, Especial - Out. 2005
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tizao e a descentralizao, os sujeito sociais envolvidos com esta rea deixam de se sentir referenciados nas polticas implantadas e contra elas reage, particularmente os profissionais da educao. Assim, o direito educao deixa de estar subordinado, como disse Coutinho (1994), construo de uma sociedade democrtica, entendida como a presena efetiva das condies sociais e institucionais que possibilitem ao conjunto dos cidados a participao ativa na formao do governo no controle da vida social. Em contrapartida, estabelece-se uma relao orgnica entre cidadania e competitividade e os atributos do direito educao passam a ser pensados a partir de uma viso mercantilista de organizao social. Recebido e aprovado em setembro de 2005.

Notas
1. O processo de regulao social capitalista um ordenamento normativo que media as relaes entre Estado e sociedade, historicamente legtimo, que busca a soluo de conflitos e compensao dos mecanismos de desigualdade e excluso prprios do modo de produo capitalista. Esse processo tem o propsito de manter a governabilidade necessria para o desenvolvimento do sistema. Esses ordenamentos supem uma concepo de organizao social, poltica e econmica, a partir da qual se definem responsabilidade, competncias do Estado, do mercado e da sociedade, e tambm tendem a desencadear processos de re-socializao. O conceito de sociedade civil emerge nos anos 90 do sculo XX de uma forma bastante ambgua. Poderia parecer um paradoxo que a idia de sociedade civil esteja ressurgindo num momento em que os movimentos progressistas tm sido derrotados em vrios pases da regio. Todavia, essa revitalizao do conceito se d na sua analogia com o mercado. Governao entendida como ao social de governar. interessante observar que as tendncias descentralizao entre as diferentes esferas de governo, por meio principalmente da transferncia do financiamento e da administrao das escolas, se deram nos diferentes pases em contextos histricos diferentes (na Argentina, por exemplo, realizou-se durante o governo militar) e independentemente de sua organizao territorial, sejam elas federaes ou no, consolidando processos nacionais bastante diferentes, nos quais as caractersticas dos Estados nacionais e as condies de desenvolvimento dos municpios e provncias so aspectos fundamentais. Em entrevista que nos foi concedida em maro de 2002, no Mxico. A LDB a lei maior da educao no Brasil. Ela se situa imediatamente abaixo da Constituio e define os parmetros, os princpios e rumos que deve seguir a educao nacional. Expresso cunhada por Florestan Fernandes, em oposio ao processo de elaborao dito de conciliao aberta do projeto derrotado.

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O financiamento compartilhado a parceria entre os recursos do governo central (Ministrio da Educao), iniciativa privada e/ou apoderados e os recursos advindos da municipalidade. A transferncia dos recursos do MINEDUC para as unidades escolares se d na forma de subsdios, mediante a apresentao do PADEM; o montante definido conforme o desempenho dos alunos. a que se evidencia o crculo vicioso. As escolas sediadas nos municpios mais pobres recebem menos recursos da municipalidade que, em geral, tm mais problemas estruturais de outras ordens a resolver na comunidade. Alm disso, esta, sendo mais pobre, investe menos recursos nas escolas e suas crianas e jovens tm menos acesso a informaes e outros requisitos. Com isso, seu desempenho na escola baixo, recebendo, portanto, menos subsdios governamentais. As caractersticas distintivas de um quase-mercado em relao a um servio pblico so: a separao entre comprador e fornecedor e um elemento de escolha pelo usurio entre os fornecedores. No geral, os quase-mercados tm alto grau de regulamentao governamental, controlada por meio de sistemas de avaliao, fiscalizao e financiamento (Levacic, 1995, citado em Whitty, 1998).

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10. Uma reflexo interessante sobre a idia de cidadania enquanto estado pleno de autonomia pode ser encontrada na entrevista realizada com Francisco de Oliveira (dez. 1999).

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