Sociedad civil y sociedad poltica en Chile.

El caso de la Municipalidad de El Bosque

Gonzalo de la Maza Carlos Ochsenius con la colaboracin de Paula Saravia

1. FUNDAMENTACION DEL ESTUDIO Este estudio es un esfuerzo preliminar para documentar empricamente los vnculos, convergencias y tensiones entre las dinmicas y organizaciones de la sociedad civil y el ejercicio del poder poltico en las condiciones del post autoritarismo en Chile. La constatacin principal que da origen al trabajo seala que a pesar de que en Chile ha gobernado desde 1990 una coalicin mayoritaria, muchos de cuyos cuadros fueron reclutados y entrenados en la sociedad civil organizada y que cuenta actualmente con un discurso pro sociedad civil; ello no ha dado lugar a propuestas de gubernamentales que fortalezcan el papel de la sociedad civil y profundicen la democracia en su dimensin participativa. Lo anterior quiere decir que, aunque se han dado condiciones de confluencia virtuosa entre los proyectos polticos provenientes de la sociedad civil y la sociedad poltica, ello no ha tenido como consecuencia la democratizacin esperada de la sociedad. Parte de la explicacin se encuentra en las condiciones institucionales de la propia transicin poltica chilena que impide a la mayora poltica en el gobierno ejercer plenamente su poder. (Garretn 2000) Sin embargo tambin es necesario

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analizar las dinmicas especficas de la sociedad poltica chilena, en busca de una explicacin para la divergencia detectada. Las condiciones generales de evolucin de la sociedad civil y su vnculo con el estado en el contexto de la transicin, as como las caractersticas de las asociaciones en el nivel local han sido estudiados en trabajos anteriores (De la Maza 2003 y PNUD 2000). En ellos se pone en evidencia el debilitamiento relativo de la baja sociedad civil y la subordinacin de la conduccin estatal a los requerimientos de la insercin del pas en un modelo de globalizacin, cuyas consecuencias para la sociedad civil son de desarticulacin, fragmentacin y falta de relevancia de su accin. Tambin se ha analizado el papel de las polticas sociales en la creacin de ambientes propicios para la sociedad civil, identificndose la falta de un marco institucional adecuado para ello y la desarticulacin de las polticas que podran cumplir tal propsito (De la Maza 2003b). Una constatacin relevante en relacin al estado es que ste no se comporta homogneamente en estos temas, por lo que es posible encontrar dinmicas diversas de vnculo con la SC, en diferentes niveles del mismo (central, regional, local) o en sus distintas ramas (ejecutiva, legislativa, judicial). Este estudio se centra en la accin gubernamental, tanto del ejecutivo central, como de un municipio conducido por la coalicin gobernante.

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Hiptesis El presente trabajo se estudia con ms detalle el vnculo entre sociedad civil y estado a partir de las trayectorias de personas que han intercambiado posiciones entre ambos, en ambos sentidos. El estudio permitir en primer trmino documentar ms especficamente hasta que punto los cuadros gubernamentales han provenido de la SC, de que segmentos especficamente dentro de ella y examinando las posiciones que han ocupado dentro del estado. En el caso de las trayectorias de retorno o salida del estado, interesan las condiciones en que stas se realizan y hacia donde se dirigen, dentro o fuera de la SC. En segundo trmino, el estudio se plantea analizar el impacto de la presencia de funcionarios provenientes de la SC en las agendas polticas que impulsan, vale decir si el paso a lo poltico desde la SC movilizada de los ochenta implic cambios en las agendas del nuevo estado de los noventa. Las hiptesis iniciales de trabajo, que apuntan a explicar el problema general expresado anteriormente son los siguientes: a) El reclutamiento del personal superior del estado no provino de lderes de la SC en cuanto tales, sino que estuvo mediado por la militancia partidaria y el rol creciente de la tecnocracia. As lo requera el diseo de una transicin limitada al mbito poltico - institucional y dentro de los marcos legales establecidos por la dictadura, diseo que hegemoniz la poltica chilena desde 1987. Lo anterior significa que a pesar de que muchas personas provinieron de ONG, su acceso a puestos polticos fue entendido por ellos y por los dems actores como individual; no existiendo modalidades de vnculo claras hacia la sociedad civil que dejaron atrs. Las seales polticas de la
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coalicin gobernante exigieron un desempeo basado en competencias tcnicas subordinadas al proyecto poltico del gobierno y no lealtad a su adscripcin social previa. b) En general en el nivel central no se verifican trayectorias de retorno a la SC. Quienes accedieron al segmento superior de la administracin adquirieron competencias especializadas que luego fueron recicladas de tres modos principales: en otros puestos superiores del mismo estado; en roles dirigenciales en los partidos polticos y en la actividad privada lucrativa (consultora o reclutamiento para la gestin poltica de grandes empresas). La poltica va adquiriendo un carcter crecientemente especializado, lo que coincide con el debilitamiento de la propia SC y la falta de canales institucionales para asegurar su presencia en la definicin de las agendas. En los pocos casos de retorno a la SC, ste se produce tambin a instancias profesionalizadas (ONG), precisamente en el segmento que ejerce una mayor actividad de interlocucin crtica con el estado. c) En el nivel local se verifican trayectorias de doble direccin, pero se han ido transformando las vinculaciones entre cada una de las esferas bajo anlisis. Se tiende a fundir el espacio de la administracin con el del partido que conduce el municipio, el que sostiene una relacin instrumental con un sector importante de la organizacin social local, principalmente a travs de programas pblicos. En trminos de trayectoria, esto se expresa principalmente en la contratacin de funcionarios de terreno provenientes de la dirigencia social local, que ponen su experiencia al servicio de los programas municipales o gubernamentales administrados por el municipio. Es

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necesario indagar sobre las condiciones de retorno a la SC, cuyas caractersticas no conocemos. d) El marco institucional vigente, as como la estabilidad del arreglo poltico logrado en 1990 han impedido la profundizacin de la participacin democrtica y el fortalecimiento de la sociedad civil. Sin embargo, al interior de la poltica gubernamental es posible identificar distintas pautas de institucionalizacin parcial de las demandas y proyectos provenientes de la sociedad civil. En el nivel local, la aplicacin de polticas participativas tiende ser ms consistente en aquellas reparticiones que cuentan con funcionarios provenientes de la SC y a fortalecer el tejido organizacional local, el que, sin embargo no encuentra una instancia de participacin y ampliacin de la gobernanza en el nivel local. Metodologa Como se ha sealado, el estudio abord el nivel superior del ejecutivo central y a nivel local se tom el caso de un municipio de la Regin Metropolitana. Este Documento de Trabajo presenta los resultados del estudio a nivel local. Los correspondientes al nivel central se presentan en un documento aparte (Ver: Trayectorias, Redes y Poder. Sociedad Civil y Poltica en Chile 1990 2003) En el nivel Central se confeccion una base de datos del personal superior del estado en dos ministerios del rea social (Ministerio de Planificacin y Salud), el primero de los cuales concentra las agencias innovadoras puestas en funcionamiento con posterioridad al noventa. A ellos se sumaron los tres ministerios del rea poltica (Ministerios del Interior, Secretara de la Presidencia
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y General de Gobierno). En cada una de estas reparticiones se incluy los niveles de Ministro, Subsecretario, Jefe de Servicio, Jefe de Gabinete y Director de Estudios. Se tom como muestra el primer gabinete de 1990 (primer gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, en adelante Concertacin) y el primero del 2000 (tercer gobierno), totalizando cien personas. La base de datos se centra en la trayectoria previa y posterior de cada una de las personas, utilizando informacin oficial y aquella que se pudo obtener directamente de los involucrados. Luego se realizaron entrevistas en profundidad a una muestra de personas seleccionadas dentro de la base de datos que ejemplifiquen las diferentes trayectorias que se identificaron. Sin embargo, esta sub-muestra fue complementada con personeros no incluidos en la base de datos obtenida del estado central, para permitir contener un arco ms diverso de grupos etreos, membresas polticas y trayectorias sociales1. Complementariamente se realizaron entrevistas con una muestra de dirigentes de la sociedad civil relacionados directamente con los mbitos de gestin de la muestra de personeros gubernamentales, lo que permiti recoger la visin que desde los interlocutores directos se tiene. Se aplicaron tcnicas del anlisis de redes sociales para determinar los circuitos, vinculaciones y tensiones principales En el nivel local se realiz un estudio de caso en la Municipalidad de El Bosque, que cuenta con una administracin continua de la Concertacin desde 1990, cuyo
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Se agreg dos personas en la sub-muestra de entrevistados en profundidad., atendiendo a que ostentaban tendencias y trayectorias de la sociedad civil, sub-representadas en la base de datos. Es el caso del empresario ligado a la obra social de la Iglesia Catlica Alberto Etchegaray, ex Ministro de la Vivienda y Urbanismo del gobierno de Aylwin, nico independiente en ese gabinete. Tambin es el caso del destacado periodista de oposicin a la dictadura, Jorge Donoso (DC), que pas de la direccin del peridico Fortn Mapocho de la dcada del 80 a la Asesora de Prensa del Ministerio Secretara General de Gobierno en los aos 90.

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alcalde, del Partido Socialista (PS) proviene del sector no gubernamental, habiendo trabajado en la misma zona durante los aos ochenta. Dentro del municipio se hizo un catastro del personal directivo del municipio y de los principales programas aplicados durante el perodo de 1990 en adelante. Se recopil informacin secundaria para elaborar un catastro de organizaciones existentes en la comuna. Luego se aplicaron entrevistas a una muestra del personal directivo del municipio, directivos del PS local y dirigentes de diferentes estamentos de la sociedad civil, con el fin de chequear las diferentes evaluaciones que se tienen sobre la relacin existente en ese municipio entre la SC y el gobierno local y sobre el impacto de la primera sobre las agendas pblicas locales. El equipo de trabajo de terreno fue dirigido por el socilogo Carlos Ochsenius y estuvo integrado por Claudia Robles, sociloga, quien estuvo a cargo de confeccionar las bases de datos y realizar entrevistas a nivel central y por la antroploga Paula Saravia quien realiz el catastro y las entrevistas en la comuna de El Bosque. Paulo Gutirrez, socilogo, asesor el estudio en lo relativo a anlisis de redes. 2. LA TRANSICIN INCONCLUSA DEL MUNICIPIO CHILENO En el caso chileno, los analistas coinciden en que la tradicin polticamente dominante es de tipo centralista, particularmente desde que se impone la concepcin portaliana --influida por el ministro conservador Diego Portales-- a partir de la vigencia de la Constitucin Poltica de 1833. En realidad son diversos factores que se conjugan para reforzar la tradicin centralista. De una parte el predominio de la concepcin de Estado unitario, por sobre la federal, que se
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funda sobre la asociacin de entidades provinciales diferentes. Por otra el rol jugado en la consolidacin del orden poltico por las fuerzas armadas, las que invariablemente han defendido la hegemona del poder central. As fue en 1851, en 1859 y tambin en 1924. En el mismo sentido operaron las diferentes teoras del desarrollo y particularmente aquella que fue entregando al gobierno central la gestin de asuntos que anteriormente eran de competencia de las unidades locales. As ocurri con la polica, la educacin, la salud, etc. Todo el perodo del llamado Estado de Compromiso, durante los cuarenta aos previos a 1973, represent una formidable acumulacin de poder en los rganos centrales del estado, producto del grado de consensos alcanzados entre grandes actores polticos y sociales nacionales. En 1891 se dict la Ley de la Comuna Autnoma, que refleja la aplicacin de las concepciones de Tocqueville e introduce modificaciones significativas en la gestin municipal. Sin embargo, esa legislacin no tuvo aplicacin efectiva y de hecho se abandon durante el perodo parlamentarista posterior a la guerra civil del 91. En 1925 se dict una nueva constitucin, nuevamente inspirada en el espritu centralista como reaccin a la anarqua parlamentarista. En ella se reglament una instancia descentralizada llamada Asambleas Provinciales, la que, sin embargo, nunca lleg a ponerse en prctica. Durante el perodo posterior los municipios perdieron funciones, las que fueron encargadas a las agencias centrales. De all que el poder poltico de los alcaldes y regidores de la poca fuese muy escaso. De hecho ello operaban, al decir de Samuel Valenzuela, como brokers de los parlamentarios, quienes eran los encargados de procesar la demanda social y articularla con el estado a travs de las instancias polticas.

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La prolongada accin de la dictadura tuvo fuertes impactos sobre el escenario de la descentralizacin y los municipios. Entre las principales puede citarse la redefinicin de la estructura administrativa subnacional --creacin de regiones, provincias y subdivisin de algunas comunas--, divisin que se efectu con criterios principalmente geopolticos y no en funcin de los requerimientos del desarrollo, ni de las identidades histricas de los territorios. Tambin la desconcentracin y municipalizacin de los servicios de educacin y salud fueron realizadas como medida administrativa y no como resultado de un proceso de debate poltico, y con un importante dficit financiero. En estas reformas estuvo mucho ms presente la idea de reducir el estado y despolitizar los conflictos sociales por la va de quitarles la referencia estatal. La administracin pinochetista influy significativamente en la alcaldizacin de la gestin municipal -tendencia que no se ha revertido hasta hoy-, bajo la cual subsiste una cultura organizacional autoritaria y verticalista. Este predominio del alcalde y la falta de un cuerpo de representacin con funciones claras, se articula con facilidad con dos tendencias dominantes en el municipio chileno: la caudillista clientelar-- y la empresarial o gerencial. La estructura institucional del municipio fue tambin definida centralmente durante ese perodo: los departamentos y los mecanismos de relacin con la comunidad a travs de uno de ellos vienen de all. Lo mismo ocurre con la idea de tener dos Consejos: uno poltico y otro social. En 1992 se promulg una nueva ley de municipalidades que permiti realizar elecciones de autoridades comunales y estableci dos instancias de deliberacin y representacin: una de carcter poltico a travs del Concejo Municipal que sanciona las polticas municipales y una social, el Consejo Econmico-Social
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Comunal (CESCO), electo por medio de un sistema de registro de las organizaciones por segmentos (juntas de vecinos, organizaciones empresariales, organizaciones funcionales) y dotado slo de facultades consultivas. La institucionalidad vigente ha dificultado la participacin comunitaria organizada, existiendo actualmente consenso en que los CESCO no cumplen funciones relevantes en la mayor parte de las comunas. Por su parte la capacidad municipal para resolver los problemas ms agudos de la poblacin pobre, que habita en comunas pobres, -como el empleo, vivienda y equipamiento, infraestructura educacional, seguridad- son extremadamente insuficientes por falta de atribuciones y recursos. Sin embargo, el municipio ha pasado a ser el referente de gran parte de la accin asociativa de los sectores populares, tanto en el campo como en la ciudad. Sin ser el lugar de confluencia y articulacin territorial de las demandas populares, el municipio es ms bien el lugar posible de reivindicacin que emergi como resultado de las reformas estatales de 1981 y posteriores como el traspaso de la salud y la educacin; administracin de la red asistencial y nuevos modelos de poltica social canalizados a travs del municipio. Un estudio en dos comunas de Santiago indica la actividad predominante de los dirigentes vecinales es, de lejos, concurrir al municipio, especialmente a la Direccin de Desarrollo Comunitario, DIDECO, en busca de respuestas a sus diferentes problemas, sin que ocurra lo mismo con otras instancias de los otros niveles del estado. (Greaves 2003) La DIDECO es una estructura especializada en el vnculo oficial con las organizaciones de base para lo cual tramita un reconocimiento jurdico especial-y en el otorgamiento subsecuente de beneficios asistenciales. Pero permanece desconectada de las instancias que procesan y atienden las problemticas tradicionales de los habitantes: obras municipales, aseo, impuestos, permisos
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habitacionales, seguridad ciudadana, trnsito. Ms distantes estn an de las nuevas funciones municipales desde 1981: salud y educacin, que en muchas comunas son administradas por corporaciones autnomas. Las DIDECO han acogido normalmente aquellas nuevas oficinas destinadas a grupos especficos (mujeres, adultos mayores, jvenes) las que sufren la limitacin ya mencionada. Desde los grupos poblacionales se tiende a mantener con el municipio una actitud peticionista, que est lejos de las posibilidades del municipio satisfacer. A la inversa, desde la administracin local, al no existir estructuras institucionales de participacin efectiva, se tiende al asistencialismo y a formas de clientelismo, dentro de los mrgenes que permiten los recursos de que se dispone. El municipio ha acrecentado sus funciones, tanto por la reforma de 1981, como por las adiciones legales posteriores, que le otorgan funciones en el rea de desarrollo econmico local, medioambiente y, finalmente, participacin ciudadana. No se ha desarrollado la fiscalizacin y el control ciudadano de las funciones gubernamentales en el nivel local. De una parte los mecanismos establecidos por la ley son limitados y, por otra no hay una tradicin ni una cultura al respecto tanto en las organizaciones como en los funcionarios municipales. Recientemente se estableci la obligatoriedad de dictar ordenanzas comunales de participacin, que incluyen realizar cuentas pblicas y algunos otros mecanismos para promover la transparencia en la gestin, pero no se han desarrollado metodologas que hagan de este instrumento un factor real de fiscalizacin ciudadana. Una investigacin sobre programas municipales con dimensin de gnero en la Regin Metropolitana mostr que slo en uno de ellos (Lo Espejo) se haban desarrollado capacidades en las dirigentas para evaluar el presupuesto de la reparticin y cotejarlo con el presupuesto municipal. (Provoste y Valds
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2000). Experiencias como la Fiscala Comunal de la Granja, implementadas a comienzos de los aos 90, fueron discontinuadas y no han sido replicadas en otros lugares. Pareciera que la facultad de deliberar con consecuencias vinculantes para la poltica pblica est restringida a autoridades, tcnicos, poderes fcticos y lobbystas, pero tiende a excluir a las expresiones propias de la ciudadana. La institucionalidad municipal es homognea en todo el pas, lo que dificulta la posibilidad de organizar la participacin de acuerdo a las tradiciones y estilos de cada localidad. Pero tambin hay una inercia poltica que se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que si bien la ley municipal actual establece la posibilidad de reglamentar los CESCOS y establecer ordenanzas de participacin ciudadana segn la realidad local, son muy pocos los municipios que as lo han establecido. La mayora de ellas lo ha hecho segn el formato propuesto por la Asociacin Chilena de Municipios. En cuanto al financiamiento municipal para las actividades comunitarias, ste tiene dos mecanismos principales: los Fondos de Desarrollo Vecinal (FONDEVE) y las subvenciones municipales. Los FONDEVE se originaron en las comunas de Conchal y La Florida (como Planes de Accin Comunitaria, PLAC) y repiten a menos escala el esquema de los pequeos proyectos desarrollados a nivel nacional por el FOSIS y otros organismos. Si bien admiten la iniciativa comunitaria, generalmente restringida a las Juntas de Vecinos, son instrumentos de escasa significacin financiera que no se insertan en planes de desarrollo comunitario sino que responden a la lgica del reparto de fondos escasos y no contemplan mecanismo alguno de participacin en el diseo del presupuesto municipal. En el caso de las subvenciones, stas pueden llegar por ley hasta el 7% del presupuesto
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municipal e importan una transferencia directa a ciertas organizaciones. En la prctica los Concejos Municipales son renuentes a entregar subvenciones, lo que hace que normalmente no se alcance ms del 2% del presupuesto, sin que existan mecanismos adecuados de transparencia y accountability de la asignacin y destino de las mismas. El cuadro descrito caracteriza al municipio como un lugar social y poltica de mayor importancia que en el pasado, pero que no ha adaptado su estructura institucional a los requerimientos de su nueva situacin, en trminos de autonoma, flexibilidad y participacin ciudadana. Si antes los alcaldes y regidores eran agentes intermediarios de los parlamentarios, hoy lo son del gobierno central y sus agencias de poltica social. 3. TRAYECTORIAS LOCALES DE LA SOCIEDAD CIVIL A LA SOCIEDAD POLITICA Antecedentes de la Comuna de El Bosque y el alcalde La comuna de El Bosque se ubica al sur de la Provincia de Santiago. Fue creada mediante un decreto presidencial el ao 1991, como efecto de la subdivisin de la comuna de La Cisterna. Ocupa un territorio densamente poblado, pues su superficie es slo de 14 km2, de los cuales un tercio corresponde a la base area El Bosque de la Fuerza Area de Chile. Segn el censo de 2002, El Bosque tiene una poblacin de 175.594 habitantes. Segn la encuesta de Caracterizacin Socio-Econmica del ao 2000, el 21,5% de la poblacin se encuentra en situacin de pobreza, porcentaje mayor que el
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prevaleciente en la ciudad. La comuna carece de grandes centros comerciales y sectores industriales. Las tomas de terrenos y la gran cantidad de allegados han constituido histricamente un patrn de asentamiento informal, compartido con otras comunas del sector Sur de la ciudad de Santiago. El Bosque fue una de las comunas donde el primer gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia pudo designar inmediatamente alcaldes y formar equipos nuevos, sin el amarre de las leyes dictadas por Pinochet en su ltimo ao y medio de gobierno, despus del plebiscito de octubre de 1988, destinadas a preservar el poder dictatorial. Asumi como alcalde Sadi Melo, ligado a los movimientos populares de la zona sur de Santiago desde muy joven. En su adolescencia llega junto a su familia a la poblacin Santa Adriana, una de las poblaciones creadas por la Operacin Sitio2. Ms tarde se integra a los movimientos estudiantiles y de cristianos de base de los 70 y al partido MAPU, escindido de la DC, en 1973. Luego del golpe de estado permanece en Chile, siempre ligado a la poltica y a la accin social juvenil popular en su poblacin. En los aos 80 es parte del equipo de la ONG territorial SEPADE (evanglica pro-democrtica). Estudia algn tiempo Economa en la Universidad de Chile y despus Pedagoga en la ex Universidad Tcnica del Estado. Entre 1987 y 1989, realiza un postgrado en Desarrollo Urbano en la Universidad Catlica de Chile. Tal giro profesional se explica en la perspectiva de ocupar eventuales cargos pblicos de nivel comunal, desde el Partido Socialista, al cual ingresa en 1988. Luego de la implementacin de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades en 1992 - que le da amplias atribuciones al alcalde Melo postula electoralmente al

Programa de loteos y autoconstruccin del gobierno de Frei Montalva (DC).

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cargo, siendo elegido indirectamente (segunda mayora lectoral) ese ao. Luego fue reelecto con la primera mayora en los comicios de 1996 y 2000. El 2004 pretende volver a presentarse al cargo de Alcalde. Trayectorias: de dnde provienen los funcionarios del Municipio de El Bosque? A diferencia de otros municipios, El Bosque cont con la oportunidad nica de formar un equipo a la medida de su Alcalde. Al ser una comuna nueva, no hered un cuerpo de funcionarios muy grande. Por el contrario, una parte mnima de administrativos de otros municipios se trasladaron a la recin creada comuna. Principalmente corresponden a los servicios de salud y educacin, traspasados en la dcada del 80. El equipo municipal constituido en 1991 fue reclutado buscando un equilibrio entre la experiencia previa de administracin pblica --los menos; confianza poltica, en trminos de adscripcin a un proyecto poltico compartido definido sobre el eje democracia versus autoritarismo, aunque mayoritariamente pertenecientes a distintas facciones y generaciones de militantes del partido del Alcalde; y raigambre local. A lo que se une tambin el criterio de contar con experiencia tcnica y temtica, especialmente en el mbito del trabajo social y comunitario y gestin de recursos externos. Melo recluta su equipo directivo y profesional principalmente de tres grandes mbitos: organizaciones no gubernamentales con experiencia en sectores populares, partidos polticos de la Concertacin (mayoritariamente PS, luego PPD y DC), y centros acadmicos ligados a la investigacin social. El equipo se
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caracteriza por ser un personal que comparte proyecto poltico y experiencia tcnico-social adquirido en el contexto de las luchas anti-autoritarias de la dcada del 80 y con fuertes vnculos cohesivos con la sociedad civil organizada, especialmente mujeres, jvenes y pobladores de la Zona Sur. Sus miembros sealan haber llegado al gobierno local con altas expectativas y compromiso personal hacia la gestin alcaldicia, conscientes de ser unos adelantados en el mbito de la democratizacin de los gobiernos locales. Son los activistas sociales y polticos que entran al estado, animados de una voluntad democratizadora, aunque sin un proyecto de democracia local definido. Se puede observar aqu el efecto de lo que llamamos la fusin entre las esferas de la sociedad civil y poltica, fusin que se manifiesta en la militancia poltica de los funcionarios de nivel directivo, tcnico y administrativo, conforme a la tradicin poltica chilena. Incluso, los que llegan al nuevo municipio en calidad de independientes prodemocrticos pronto son incorporados a la militancia partidaria. Tambin se integran dirigentes de organizaciones de base a cargos que requeran un fuerte componente de relacin con la comunidad y los liderazgos locales, ya sea como monitores de terreno de las oficinas temticas de mujeres, infancia, asuntos religiosos, cultura. Ya sea en cargos subalternos de tipo administrativo a quienes, por la calidad de estos vnculos en la comuna, en el trabajo electoral. Los funcionarios entrevistados entienden al municipio como una gran ONG; independientemente del rea temtica en la que trabajen. Esto hace referencia a varios elementos propios del funcionamiento de este tipo de organizaciones: estilo de trabajo distendido y poco burocrtico; alto grado de motivacin y compromiso personal que incluye horarios y cargas de trabajo mayores a las
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normales en el estado; recursos precarios y cercana a la comunidad. Tambin se seala que este estilo de trabajo genera tensiones con el personal de mayor trayectoria en la gestin pblica o de corte administrativo, principalmente por la informalidad y desconocimiento de procedimientos y normativas establecidos (choque entre culturas organizacionales). Sin saber mucho de lo pblico, como muchos de nosotros por lo dems; sin saber la diferencia entre un memo y un oficio, saba lo que tena que hacer, saba cmo montar equipos, qu cosas usar y algunas cosas presupuestarias. Pero en los aspectos ms formales, digamos, de la institucin, claramente no. Directora de Desarrollo Comunitario DIDECO La menor cantidad de funcionarios proviene de otros Municipios, mientras que las dems adscripciones se dan mezcladas, como en el caso del alcalde.. Existen vinculaciones dobles a ONG - Partido Poltico, Partido Poltico Iglesia y ONG Iglesia. Se trata de las tres formas principales en que los opositores y excluidos del Rgimen Militar se nuclearon en la dcada del 80. Puede afirmarse entonces que en El Bosque estamos en presencia de un caso claro de convergencia de proyectos provenientes de la sociedad civil, con las perspectivas abiertas por el gobierno de transicin. Es una convergencia avanzada, pues comienza dos aos antes que en los dems municipios y con menos restricciones para poner en prctica las propuestas desarrolladas en los ochenta, en el nuevo marco democrtico.

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Redes La va de ingreso al municipio fue a travs de redes, ya sea de amistad, y confianza, pero cruzada por vnculos polticos. El silencio y la negativa a dar nombres por parte de los entrevistados dejan ver que no son redes formales, explcitas, plenamente transparentes; y probablemente competitivas entre s. De ah que se mantengan en un plano de confidencialidad. Hay una generacin de gente que estudio pedagoga, que se vincularon, que se encontraron en El Bosque. Ah justamente tuvimos la oportunidad de abrir el municipio y por lo tanto de alguna manera convocaron a algunos ms cercanos, por cierto cumpliendo los requisitos materiales y toda esa joda. Directora de Desarrollo Comunitario En el caso del Alcalde y de los cargos de eleccin popular (concejales), las redes partidarias juegan un papel fundamental en su nominacin como candidatos de sus respectivos partidos polticos y alianzas3. As, mientras el Alcalde refiere la importancia del apoyo de un dirigente socialista en su nombramiento, un concejal DC culpa a su falta de vnculo con los grupos internos de su partido, la falta de apoyo para llegar a la alcalda4.

De acuerdo a legislacin de 1992, la eleccin de alcalde era indirecta: se elega un cuerpo de concejales que negociaban entre s el cargo de alcalde. Esta situacin cambi en 1999 mediante una modificacin a la Ley Orgnica de Municipalidades. En todo caso, en la primera eleccin democrtica de autoridades comunales de 1992, Melo resulta electo a pesar de que no obtuvo la primera mayora. 4 Significativamente, al momento de intentar reconstruir las redes (sobre todo las horizontales e informales) encontramos la mayor dificultad de captura de informacin. Las personas entrevistadas mostraban reservas para identificar a los sujetos vinculados a las respectivas redes. Las razones de ello quedaron siempre en el terreno de ambigedad, el soslayo o la confidencialidad. Lo cual demuestra precisamente la vigencia de su existencia y operacin. En

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En el caso de los funcionarios, con el transcurso del tiempo se ha producido una ampliacin de las redes de origen, tanto polticas como sociales. Ello en gran parte debido al tipo de trabajo en terreno que realizan, que implica distribucin de recursos y subvenciones del gobierno central a travs de sus distintos programas sectoriales. La Direccin de Desarrollo Comunitario es la entidad ms fuerte dentro del Municipio y cuenta a la fecha con cerca de cien funcionarios. En vista de que los funcionarios que provienen de organizaciones de base establecen un nuevo vnculo con sus pares, marcado por la autoridad que les da el hecho de pertenecer al Municipio, la forma de esta nueva relacin ya no sera horizontal sino vertical, generando una distancia entre las redes de origen y las de permanencia en el cargo. Se forma una suerte de aristocracia domstica, o sea, ahora son pobres que se colocan en una jerarqua ms alta que los otros pobres, y que en los 80 convivan todos juntos. El tener un cargo de alguna manera te sita en una condicin social distinta con respecto a los otros. Ex funcionario Desarrollo Comunitario 4. PROYECTO POLTICO Y GESTION LOCAL El Proyecto poltico municipal Dada la situacin de la comuna de El Bosque en 1991, caracterizada por altos ndices de pobreza, desempleo, aguda escasez de vivienda e infraestructura pblica, el Municipio resulta el principal proveedor de servicios y beneficios
el caso de las redes formales partidarias y funcionarias (organigrama), la dificultad de proporcionar informacin requerida no fue relevante.

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econmico-sociales a la poblacin. Ante ello, el proyecto poltico oficial se volc concientemente a construir comuna en conjunto con la comunidad. Es definido como una poltica de puertas abiertas, y participativo. El municipio requera de los recursos, del capital social de la comunidad para levantar el desarrollo comunal consistente con los ideales explcitamente profesados de pago de deuda social, bsqueda de mayores niveles de equidad y justicia social. La confluencia entre el proyecto poltico de la sociedad civil y el recin formado gobierno local, se manifest a travs de la generacin de espacios de participacin principalmente en el rea de planificacin, incluso antes de la elaboracin del primer Plan de Desarrollo Comunal iniciado en 1994 con recursos del gobierno central5. Esta poltica de participacin, la Municipalidad de puertas abiertas, constituye un pilar fundamental en el proceso de consolidacin institucional y al mismo tiempo de identidad comunal. Los nuevos funcionarios municipales, como se ha dicho, compartan una trayectoria social y poltica muy similar. Ello unido a la situacin de encontrarse en un espacio institucional todava en formacin y en situacin de precariedad por lo tanto, muy dependiente del gobierno central para obtener recursos frescos y oportunidades de inversin para la comuna- produce una particular identidad municipal, fuertemente cohesiva y testimonial de su adscripcin prodemocrtica y lealtad al gobierno central, sus prioridades y lineamientos de accin. Se trata de un equipo que comparte una historia y un proyecto que no

Es la reforma a la ley orgnica de Municipalidades en 1999 la que le da mayor relevancia al Plan de Desarrollo Comunal considerado en la ley de 1992.

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exista previamente instalado en el Municipio, y que haca coincidir un proceso de construccin de sociedad local a partir de una construccin institucional. Era el perodo del encantamiento. Eso le permiti al alcalde, en conjunto con esos funcionarios sumamente comprometidos con el tema social tener una vinculacin sumamente cercana a la poblacin comunal. Ex funcionario Desarrollo Comunitario (...) al principio haba mucha mstica, muchos cdigos comunes, ms all de las experiencias particulares de cada cual hubo un cruce de las distintas experiencias que haba dentro d el municipio. Directora Centro de Salud (...) tenamos en comn principios y valores, aunque distintas experiencias Directora de Desarrollo Comunitario Se reconoce entre los actuales funcionarios la importancia del primer equipo municipal para dar un sello propio al municipio, un sello que tiene que ver directamente con el tipo de proyecto que quisieron plasmar en la comuna. Ahora bien, el proyecto municipal de este primer equipo estaba fuertemente ligado a la lucha contra la dictadura. Por lo tanto, incorporaba las distintas visiones que venan tanto de los partidos polticos democrticos como de los movimientos de iglesia popular, todos inicialmente expresados a travs de la Concertacin de Partidos por la Democracia. La gestin del alcalde Melo se ha mantenido leal al proyecto poltico de la Concertacin desde sus inicios, an cuando es consciente de sus limitaciones, en
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cuanto a su aplicacin al mbito del desarrollo comunal y municipal. El acalde y su equipo de direccin aspiran a que los gobiernos locales estn dotados de mucho mayor autonoma para crear instrumentos, normativas y mecanismos de captacin y manejo de recursos propios, lo cual se ha visto frustrado en las dos ocasiones en que el gobierno central y el poder legislativo han acordado modificar o complementar la Ley orgnica de Municipalidades de 1991. La clase poltica y los parlamentarios en particular no tienen credibilidad en los municipios. No la tienen, porque su lgica es la de la reproduccin de su base electoral no ms. Nosotros competimos electoralmente con ellos (parlamentarios), entonces no hay lgica de solidaridad entre ambos cargos y esferas, tampoco hay un anlisis poltico conjunto. Alcalde Sadi Melo El tema municipal, aun cuando sigue teniendo relevancia electoral, no ha sido planteado desde los partidos polticos de la Concertacin como una estrategia de construccin e innovacin poltica de mediano y largo plazo, ni siquiera en el partido del alcalde que cuenta con una Secretara Nacional de Desarrollo Regional y Local, presidida por ste. Lo contrario ocurre con su principal rival poltico a nivel nacional: la ultra-derechista Unin Demcrata Independiente UDI6.

Numerosos dirigentes de la UDI provienen de jvenes de la elite catlica que fueron designados alcaldes por Pinochet en diversas comunas populares. Luego llegaron al parlamento o han seguido en la actividad poltica. Han realizado un intenso trabajo social popular. En 1999 levantaron como candidato presidencial al alcalde de la comuna de Las Condes (la ms rica del pas) Joaqun Lavn. Luego de su estrecha derrota ante Ricardo Lagos, Lavn fue elegido por amplia mayora alcalde de Santiago.

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Sin poder modificar el marco institucional y poltico del municipio, la estrategia del alcalde ha sido por una parte, capitalizar el vnculo poltico con el gobierno central para asegurar la captacin de la mayor cantidad de recursos y programas en el rea social y, por otra, instalar esos recursos y programas bajo el alero de la Direccin de Desarrollo Comunitario, con el fin de hacer posible con ellos una estrategia de participacin social, evitando la fragmentacin caracterstica de la poltica social chilena. Ello ha fortalecido la gestin municipal, ha hecho posible la reeleccin del alcalde y la estabilidad poltica de la Concertacin en la comuna, pero sin lograr profundizar el proyecto poltico inicial de democratizacin comunal. Analizaremos esto en relacin a la poltica de participacin social, a travs de las instancias institucionales, como a travs del vnculo concreto con algunos de los movimientos ms significativos de los aos ochenta: el movimiento de mujeres. La participacin y los programas sociales La propuesta de participacin social se ha enmarcado en los lineamientos, objetivos y metodologas del gobierno central, desagregados a su vez en mltiples agencias, instrumentos y recursos de poltica social y de fortalecimiento de la institucionalidad municipal. Una de las mayores innovaciones del municipio ha sido integrarlas y gestionarlas a travs de una nica unidad de gestin, la principal del Municipio. Esta unidad se divide a su vez en oficinas temticas que nacen tanto de la divisin territorial como de los programas innovadores iniciados en los 90, que considera grupos prioritarios de focalizacin. En El Bosque se formaron rpidamente oficinas como las de Infancia, Mujer, Jvenes, Adulto Mayor y Discapacitados. A ellas se
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suma una oficina de asuntos religiosos, creacin especfica de esta comuna. Es en estas oficinas donde se ubican los equipos de profesionales encargados de captar y negociar recursos del gobierno central (y secundariamente de cooperacin internacional) para que sean redistribuidos en el territorio. Para esto los profesionales se vinculan con personal de los distintos ministerios, especialmente con el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN), del cual derivan el SERNAM, INJUV, FOSIS, FONADIS y otras agencias y fondos sociales focalizados. a. El modelo de intervencin social integrada Se dividi a la comuna en seis territorios, en base a criterios demogrficos, para facilitar la gestin administrativa. Para cada uno de los seis territorios se design un encargado, dependiente de la DIDECO. Esta modalidad de trabajo permite al municipio contar con un nexo directo con las poblaciones focalizadas por la poltica social, ya que la divisin se refiere nicamente a esos criterios (no es un modo de estructurar el conjunto de la comuna). Como consecuencia de esto DIDECO propuso la conformacin de seis equipos motores que trabajaran en cuarenta poblaciones o villas focalizadas en base a su condicin de pobreza. En estas villas se instalaron mesas de trabajo llamadas mesas barriales donde participaron los vecinos a travs de sus organizaciones y un funcionario del equipo motor municipal. Las mesas barriales son lideradas por la Junta de Vecinos organizacin de tipo territorial que data de los 60. Los funcionarios llevan a las reuniones informacin sobre fondos de financiamiento de proyectos, programas municipales, etc. Actualmente hay ms de 100 villas integradas a este modelo de intervencin, lo que es concebido por el municipio como un logro importante de gestin.
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Otro logro ha sido la integracin de nuevos

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departamentos municipales a esta modalidad como la direccin de salud por ejemplo. b. El Plan de Desarrollo Comunal El Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)de El Bosque ya tiene dos versiones: 1994 y 1999. Se ha caracterizado por ser uno de los principales espacios de apertura a la sociedad civil local. Corresponde a los planes de primera generacin, pues en las siguientes se adopt la modalidad de contratar consultoras externas, lo que debilit las estrategias participativas. An as el nivel de participacin en la elaboracin del PLADECO estuvo limitado por el hecho de que la divisin administrativa en seis sectores no respetaba los factores de identidad e historia de los sucesivos doblamientos de la comuna. Adems se invit a participar solo a dirigentes de organizaciones sociales formales e informales sin considerar a sus bases sociales, reproduciendo las redes de poder entre cpulas. (Palma 2000) Por esto, en 1999 el municipio implement algunas modificaciones: se redise la divisin territorial (53 barrios), se design a dos monitores por barrio quienes convocaron a dirigentes de organizaciones (15 a 20 por barrio) a la Mesa PLADECO. La mesa barrial deba preparar una agenda que luego era discutida en varias instancias (barriales, sectoriales y temticas) para finalizar en compromisos de gestin el municipio y los vecinos. El PLADECO fue aprobado por el Concejo Municipal (de eleccin popular), no obstante algunos reparos de los concejales de oposicin. Ellos precisamente objetan el carcter participativo de la actividad.

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En estos famosos Pladeco, algunos dicen que ya lo mandaron a imprimir, est listo ya y que el tema de la participacin es para darle un barniz, para darle una legitimidad. Esa cuestin ya esta hecha, esa cuestin ya la hicieron entre tres o cuatro funcionarios. Concejal de oposicin c. La Ordenanza Municipal de Participacin Ciudadana. En Septiembre de 1999 se dicta una Ordenanza Municipal de Participacin Ciudadana, en el marco de la reforma a la ley orgnica de municipalidades, la cual prescribe que cada gobierno local debe tener una ordenanza de modalidades de participacin de la ciudadana local teniendo en consideracin las caractersticas singulares de cada comuna7. Esta ordenanza consolida la divisin de la comuna en seis sectores geogrficos e introduce mecanismos directos pero no obligatorios de ejercicio de la participacin ciudadana, que han comenzado recin a ponerse en prctica: Incluye un Sistema de Informacin y procedimiento de reclamos y establece protocolos para su tramitacin (Panel de revisin de reclamos). Tambin posibilita la realizacin de plebiscitos para dirimir o resolver a travs de opciones claramente prestablecidas y determinadas inversiones especficas de desarrollo comunal y la aprobacin o modificacin del Plan Regulador. Finalmente establece la realizacin de encuestas de opinin y audiencias pblicas comoinstancias de inmediacin directa entre la ciudadana y la autoridad comunal, representada por el alcalde y el concejo.

En Ordenanza de Participacin Ciudadana comuna de El Bosque (1999:2)

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Por su parte, los mecanismos de ejercicio de la participacin organizada contemplados en esta Ordenanza son el CESCO, los Fondos de Desarrollo Vecinal y de Apoyo a Iniciativas Comunitarias. El CESCO es un rgano asesor del Municipio presidido por el alcalde. Acta como rgano colaborador en la elaboracin y evaluacin de las polticas municipales, en la perspectiva de generar un proceso de incorporacin de la comunidad organizada en la gestin local. Hasta antes de esta ley el CESCO tena la misma composicin en todos los municipios, a partir de ella, se puede conformar de distinta manera en cada localidad. En El Bosque, el CESCO est integrado por 39 miembros. Adems existe un estamento de mrito integrado por siete consejeros designados por el Concejo Municipal a proposicin del Alcalde, los cuales slo tienen derecho a voz.. Ellos disponen incluso de una oficina dentro del municipio. Al igual como ocurre en la gran mayora de los municipios del pas, el CESCO est integrado por lderes antiguos y, segn vecinos y funcionarios municipales, no representan al tejido organizacional local. Tampoco tienen real incidencia en el diseo de las polticas del gobierno local.8 El Fondo de Desarrollo Vecinal (FONDEVE) y Fondo de Apoyo a Iniciativas Comunitarias (FIC) son mecanismos de financiamiento de proyectos surgidos desde la propia comunidad. A travs de estos recursos la ciudadana organizada ejecuta de forma autogestionada acciones en pro del desarrollo de los barrios en que habitan sus integrantes. El FONDEVE apoya especficamente a las Juntas de Vecinos. El FIC es un fondo abierto a todas las organizaciones comunitarias existentes en la comuna.
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Yo creo que los espacios formales, algo as como el CESCO por ejemplo, es espacio muerto, donde no pasa nada; Directora de Desarrollo Comunitario.

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Como consecuencia de la dictacin de la Ordenanza de Participacin Ciudadana se estableci, de acuerdo al patrn ya acostumbrado, una Direccin de Participacin Ciudadana para implementar la Ordenanza, que, finalmente se decidi que se encargara de proyectar el Municipio a la sociedad civil no organizada para no duplicar la funcin que ya cumple en las asociaciones barriales formales la Direccin de Desarrollo Comunitario. 5. SOCIEDAD CIVIL Y MUNICIPIO: EL CASO DEL MOVIMIENTO DE MUJERES Examinamos aqu la accin del municipio en relacin a uno de los movimientos sociales significativos de la zona sur de Santiago, a travs de los cuales se estructur la sociedad civil anti-autoritaria en los aos 80. Ello nos permitir contrastar la accin institucional con un sector que ha continuado organizado y actuando. El movimiento de mujeres Se trata de grupos que comienzan a actuar poco tiempo despus del golpe militar. En una primera etapa (1973 - 1981) reivindican la defensa de la vida derechos humanos y condiciones de vida- en vista de los graves atropellos que viven los sectores populares durante la dictadura. La historia es que la zona sur - particularmente El Bosque - es una comuna con alta organizacin y de vida comunitaria. Haban mujeres con militancia poltica y mujeres sin militancia poltica. Pero mujeres organizadas.
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Ex funcionaria municipal La defensa de la vida se tradujo en la conformacin de diversos grupos de mujeres en torno a temas tan variados como la salud, la vivienda, el trabajo. Entre estas organizaciones se destacan: talleres laborales, comedores populares, ollas comunes, comprando juntos, auto ayuda, huertos familiares, comits de cesantes, sindicatos de trabajadores, comits de vivienda, comits de deudas, comits sin casa y allegados, grupos de autoconstruccin y finalmente grupos de salud (Calvin y Grandn, 1995: 9). A partir de 1983, la movilizacin social se extiende y profundiza, como ocurri en muchos territorios populares durante el perodo. La Escuela de la Mujer Elena Caffarena Una respuesta municipal a las demandas de las mujeres es la Escuela de la Mujer, surgida luego de la Cumbre de Mujeres Elena Caffarena9, impulsada por la Oficina de la Mujer en agosto de 1996. Entre las demandas prioritarias se establece la de alfabetizarse, de terminar los estudios bsicos y medios y la de sensibilizar a los docentes en educacin no machista (Valds 2000). La Oficina Municipal de la Mujer apoya esta iniciativa en el marco de la consolidacin del Plan de Igualdad de Oportunidades Comunal Elena Caffarena, expresin comunal del Plan del mismo nombre aprobado en 1995 por el gobierno y el parlamento chilenos. En 1997 se presenta la iniciativa de la escuela a la Direccin de Educacin Municipal y se coordina a partir de entonces en la

El nombre recuerda a la que fuera una de las fundadoras del Partido Feminista chileno en la dcada de 1930.

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implementacin de acciones que respondieran a la demanda expresada en la Cumbre. Se instala esta iniciativa al interior de la peor escuela municipalizada de El Bosque. Empieza de manera muy precaria porque los profesores ramos profesores de DIDECO. Los mismos profesionales hacamos clases en la escuela Elena Caffarena. Ex funcionaria municipal De a poco esta iniciativa fue afianzndose, llegando a desarrollar un programa de educacin alternativo al sistema formal. Se convierte en un referente importantsimo no slo para las alumnas y ex alumnas de esta escuela, sino para las mujeres de la comuna en general. La autoridad comunal por su parte acoge esta iniciativa y la apoya: A pesar del reconocimiento por parte del Municipio de las mujeres como sujeto autnomo de derechos, que la escuela supone, se reconocen ciertas dificultades para incorporar el enfoque de gnero a la malla curricular de la Escuela y al trabajo municipal en general, en la medida que la experiencia modifica la accin tradicional de la labor educativa de la DEM. En cuanto a la relacin entre el movimiento de mujeres y el municipio, sta se basa en un enfoque funcional y en la formacin de liderazgos instrumentales, enfoque consistente con la estrategia de accin social y participacin. No surgen nuevas dirigentes, no hay recambio. Y tampoco hay de parte del municipio la voluntad real de aportar a la generacin y a la formacin de
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nuevas dirigentes con una visin poltica. Ms bien se apunta a la cosa chica. Pero no est el dirigente con visin de comunidad, con visin de barrio. Ex funcionaria municipal La materia prima del movimiento de mujeres estara presente, sin embargo no se expresa como antes. Esta situacin hace que las negociaciones con el municipio frente a temas de fondo como la incorporacin del enfoque de gnero termine en la entrega de fondos para la realizacin de eventos o actividades que no resuelven el problema: porque el enfoque de gnero es una batalla no ganada an por las mujeres. Esto atentara contra la sustentabilidad de esta experiencia. Los grupos de Salud Otra expresin de los vnculos con los movimientos de mujeres se da en torno al trabajo en salud. Los grupos tienen sus primeras expresiones en 1975 con la implementacin de botiquines comunitarios. En los ochenta empezaron a generarse grupos de salud formados por la ONG Educacin Popular en Salud (EPES), muy activa hasta la actualidad y radicada en la comuna. Uno de los objetivos ms radicales que se plante EPES en ese momento fue la construccin de un nuevo concepto de salud. El cual asuma la comprensin de la salud como un derecho. A partir de ese nuevo concepto EPES forma grupos de monitoras de salud que operan al interior de las poblaciones. Estos grupos realizaban un trabajo comunitario que implica actividades de movilizacin de la comunidad (asambleas, marchas, actos pblicos, denuncia y reivindicacin); tareas
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educativas (talleres sobre nutricin, enfermedades respiratorias, derechos en salud, sexualidad, VIH SIDA); diagnstico de problemas especficos en salud; atencin curativa a vecinos y actividades de representacin (ponencias, coordinaciones con otros actores sociales). Ms tarde se formaron, al alero de los consultorios Comits de Salud. Al igual que los grupos de salud, estas agrupaciones cumplan un rol de servicio y de apoyo a las dems organizaciones. El equipo municipal de salud proviene en parte de ese trabajo. Detrs (de los problemas de salud) haban temas sociales importantes que nosotros empezamos a trabajar con la comunidad y las organizaciones de base. Fue un deber ser, adems esta comuna se ha caracterizado siempre por tener un potencial muy fuerte en lo que son las organizaciones sociales. Fue una necesidad nuestra como equipo, pero tambin una necesidad de encontrarnos en los ideales con nuestra comunidad, con los pobladores. Directora Centro Comunitario de Salud Mental A pesar de que el trabajo municipal en el rea ha sido intenso e innovador, la evaluacin de EPES es crtica: Hubo un coordinador de salud hace muchos aos, trminos de los 80 comienzos de los 90. Que justamente se planteaba la incidencia en las polticas de salud a nivel local. Esa gente fue la que de alguna manera se frustr mucho y separ aguas. Y despus empez, manteniendo en accin a la comunidad, a retomar esta bandera de una participacin ms protagnica. Profesional de ONG EPES

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La gente particip en cuanta convocatoria haba pero eso no plasm en nada, por muchos aos. Vino un bajn de las organizaciones, y hoy da el movimiento de salud de las mujeres ac en la zona se ha debilitado. Y sobre todo en la interlocucin con las autoridades, no tanto en el quehacer. Profesional de ONG EPES Al mismo tiempo surgen nuevas organizaciones, nuevos liderazgos, que enfrenta de manera distinta la interlocucin: La poltica (pblica) ha generado una serie de nuevos tipos de organizaciones: adultos mayores, jvenes, discapacitados, etc. Pero no son politizados en su demanda. O cuestiones que tienen que ver con las juntas de vecinos, mejoramiento de sede, o acercar la computacin al barrio. Todas esas cosas generan participacin en un sentido de beneficiarios. La gente usa el recurso. Hay un contingente que es cliente frecuente de esa poltica local. Esa gente no tiene una visin crtica con respecto a la participacin, al ejercicio de derecho, no tiene una visin de derecho. Entonces yo dira que uno puede ver esta rearticulacin, o este momento distinto para las organizaciones que tienen perspectiva de derechos. Profesional de ONG EPES Central a esta relacin que se construye a principios de los 90 es el hecho de la integracin de personas ligadas a las ONG de salud al Estado, lo que establece un vnculo, pero se han modificado las condiciones del mismo. Hay al mismo tiempo una fuerte crtica a la concepcin funcional de la participacin de parte del Estado (MINSAL). Se establece un dilogo de sordos en el que las

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demandas de las organizaciones no son acogidas porque apuntan justamente a flexibilizar el criterio de focalizacin que ha elaborado el Ministerio. El proceso de democratizacin signific una cierta apertura que llev a una relacin entre lo pblico, los organismos no gubernamentales por un lado y con las organizaciones sociales. Porque esa relacin estaba rota, la poblacin acuda al servicio en tanto usuario. Entonces se abren diversas instancias de participacin. Pero estas instancias se abren con un bonito discurso pero son instrumentales a los objetivos que ha perseguido siempre la poltica de participacin del sector salud: que es ampliar la cobertura, que la poblacin acte en pro de las actividades que se definen centralmente. Profesional de ONG EPES Detrs de esta dificultad para plasmar un enfoque distinto al proveniente de la administracin central est el hecho de que la salud responde administrativamente a los municipios. stos sin embargo no cuentan con la capacidad tcnica ni con los recursos suficientes para mantener la calidad del servicio. Ahora bien, a pesar de ello se reconoce que la experiencia de la comuna de El Bosque es distinta. Esto radica en el modelo de gestin que se impuls desde la direccin de salud en los 90s, y que integra a otros profesionales del rea (no solo mdicos) a cargos directivos. Pero uno aqu en El Bosque puede ver tremendos avances. Aqu la Direccin de Salud hizo un cambio en trminos de democratizar la gestin de salud. No dependa slo de la direccin de salud municipal, sino que se gener una
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directiva conformada por los directores y jefes de programa de los consultorios. Y los directores no necesariamente eran mdicos. Entonces yo dira que eso, a nivel de la estructura, hizo un cambio. Y yo creo que eso ha posibilitado que de alguna manera haya un nivel de participacin interesante. Incluso dentro de esta concepcin instrumental de participacin. Profesional de ONG EPES Pero no es el cambio que nosotros necesitamos. Que sera justamente un proceso de participacin que reconoce la diversidad de los actores, que reconoce la demanda de salud integral, que reconoce que los criterios de focalizacin son muy restringidos. Una participacin que posibilitara la incidencia en las decisiones que afectan la vida de la gente. Pero eso est muy lejos de ser una realidad, un ejercicio de la ciudadana real de la poblacin civil siendo vista como beneficiaria. Profesional de ONG EPES Haciendo un paralelo con lo expuesto sobre la Escuela de la Mujer, se puede ver los lmites de las experiencias locales dada la rigidez de los criterios con los que se elaboran los programas ministeriales y la dificultad de incorporar el enfoque de gnero en los servicios sociales traspasados al municipio. En trminos de la apertura de espacios democratizadores de la salud se plantean varios desafos que tienen que ver con la formacin de liderazgos con mayor proyeccin, que comprendan la salud como un derecho. De alguna manera la dictadura tuvo un efecto muy grande en que la poblacin abandonara la visin de la educacin como derecho, la salud como derecho. Y
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yo creo que lo que se ha mantenido con una capacidad de presin y movilizacin buscando un mayor protagonismo justamente estos remanentes que quedaron en la sociedad civil. Yo creo que el desafo es mantener esos niveles de asociatividad desde esa visin. Profesional de ONG EPES 6. CONCLUSIONES

A nivel local, la investigacin se centr en el caso de la comuna y Municipalidad de El Bosque (Regin Metropolitana de Santiago), por muchas razones paradigmtica del proyecto de poltica local de la alianza gobernante. Se trata de una comuna nueva formada en 1991, sin presencia significativa de personal heredado del perodo dictatorial, caracterizada por altos niveles de asociatividad y movilizacin anti-autoritaria pre-90, especialmente entre mujeres y jvenes; altos niveles de pobreza y participacin electoral; continuidad en la conduccin poltica del gobierno local, controlado por el sector ms izquierdista de la alianza gubernamental (Partido Socialista, sector de Nueva Izquierda, liderado por Camilo Escalona). Por otra parte, dicho municipio ha reclutado su personal mayoritariamente de entre profesionales de organizaciones de la sociedad civil local (ONGs y organizaciones comunitarias de base). Hemos podido observar en el caso de El Bosque, un caso de convergencia de proyectos entre sociedad poltica y sociedad civil, que especifica y particulariza lo que ocurre en el nivel global. En primer trmino vemos que la composicin del personal poltico del municipio provino efectivamente de los movimientos civiles organizados durante los aos setenta y ochenta y, lo que es ms importante, se plante una gestin que recogiera y proyectara esos aprendizajes y luchas en la
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gestin local, aunque ms como voluntad que como proyecto elaborado y desarrollado. Las condiciones polticas iniciales favorecieron el proyecto del Alcalde y su equipo, por cuanto acometieron la tarea de desarrollar un municipio desde el inicio. Ello se expres en la mstica y compromiso de los equipos de trabajo y en la introduccin de mecanismos de participacin relevantes en la elaboracin del PLADECO y en la gestin de salud. Tambin el diseo operativo del municipio reflej las apuestas iniciales: prioridad en el rea social e integracin de los programas especficos de la oferta central. A pesar de lo anterior, la agenda programtica municipal se vio muy condicionada por los diseos y recursos provenientes de las polticas sociales centrales reactivadas durante los 90. As, es posible encontrar en El Bosque, casi la totalidad de programas que surgieron desde las agencias sociales del gobierno. Esta oferta est marcada por el carcter focalizado en pobreza, por su extrema fragmentacin, la discontinuidad de sus diseos y normas de funcionamiento y el tipo de participacin instrumental que promueven. Estos programas son aplicados con una accin de contraparte desde el municipio, lo que le permite reorientarlos parcialmente hacia los objetivos que ste se traza. Al desarrollar una capacidad institucional propia, el municipio se aleja del modelo gerencialista que se ha impuesto a travs del Programa de Fortalecimiento Municipal ejecutado por consultoras contratadas por la Subsecretara de Desarrollo Regional (Ministerio del Interior) con fondos del Banco Mundial. Se organiza un municipio centrado en la accin social, con innovaciones significativas en educacin (Escuela de la Mujer) y en la gestin de
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salud, ambas vinculadas al movimiento de mujeres previo a los 90. Con excepcin de la modalidad de gestin de la salud, sin embargo, no se han constituido contrapartes sociales fuertes a la accin del municipio. Ms bien se observa un vnculo estrecho entre ste y la poblacin pobre de la comuna, donde permanentemente el municipio est tomando iniciativas que buscan aprovechar los recursos pblicos para satisfacer las demandas ms recurrentes de las comunidades. Es difcil afirmar que ese vnculo contiene un germen clientelista, aunque el riesgo existe, dada la fragmentacin de las organizaciones populares y el carcter instrumental que va tomando la demanda y la relacin con la institucin municipal. Ms que una agregacin de demandas y propuestas sociales que se constituyan en contraparte de la institucin, el diseo operativo ha tendido a fortalecer al municipio y a hacer pasar todo vnculo con la comunidad a travs de la sub-divisin territorial. Tampoco la arquitectura poltica de la municipalidad ha sido modificada, ni en lo que respecta a la gestin del alcalde y los concejales, las atribuciones y funcionamiento del CESCO u otras instancias. Es posible que eso se modifique si se pone en prctica en el futuro prximo, la construccin participativa del presupuesto municipal. El riesgo clientelista que hemos mencionado se acenta si consideramos la virtual fusin entre la gestin municipal y la actividad del partido poltico que la conduce. No es posible detectar autonoma entre ambos actores y, al contrario, la percepcin general es que el partido hace poltica desde el municipio. El arreglo logrado hasta ahora favorece las posibilidades polticas del Alcalde, an cuando su votacin baj en la ltima eleccin. Pero disminuye las posibilidades de ejercer control ciudadano y fortalecer el desarrollo poltico de la comuna.
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Por otra parte, la tendencia del municipio a formalizar a las organizaciones para que stas puedan optar a los recursos tampoco ayudara a fortalecer su autonoma ni su liderazgo. En vista de que a partir de entonces deben aprender rpidamente el marco normativo y a regirse de acuerdo al ritmo y la agenda municipal, sobre todo en trminos de obtencin de recursos. Se suma a esto la fragmentacin de las organizaciones de acuerdo a los grupos prioritarios y a problemticas que no abordan integralmente a las personas, existiendo en El Bosque numerosas organizaciones que no tienen ms de 10 a 15 miembros activos.10 Con respecto a la excesiva dependencia del Municipio respecto de los programas del gobierno central, este fue un factor no demasiado gravitante en el contexto de aumento del gasto pblico, multiplicacin de programas y desarrollo del enfoque territorial tales como los del FOSIS desde la segunda mitad de los aos 90. Pero en el contexto actual (2003) de estrechamiento de la agenda socia a manos del Ministerio de Hacienda y el abandono de los enfoques territoriales, pone en evidencia la falta de autonoma municipal. La fragilidad del modelo radica entonces en que la arquitectura de la

participacin social local no est orientada a la ciudadanizacin sino ms bien al fortalecimiento del municipio, principalmente en su gestin programtica. En trminos de recursos depende del gobierno central e institucionalmente no ha
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Hoy da yo dira que (las organizaciones) son bastantes funcionales al sistema no ms, o sea, son como bien tarestas, muy centrados en su propia organizacin. No hay una mirada ms comunal, de barrio, de grandes proyectos sociales. Tambin a la gente se le incentiva mucho el decirle que tiene que postular a proyectos. Directora Centro Comunitario de Salud Mental

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cambiado demasiado. Si hay nueva agenda cambia la arquitectura. Por otra parte al estar centrado en los recursos genera competitividad entre las organizaciones de un mismo territorio por acceder a ellos. De ah que sea una arquitectura que agudiza el problema de la fragmentacin de la sociedad local. En el caso de las agendas sectoriales -salud y educacin- se observa un avance programtico y de gestin, pero que no logra instalar un enfoque propio de manera ms institucionalizada. Esto se debe a que la innovacin programtica es insuficiente para enfrentar el diseo institucional que acompaa desde su inicio a los servicios sociales traspasados al municipio y redunda, por tanto, en un debilitamiento del proyecto poltico comunal que centra todos sus esfuerzos en esta rea. En el caso de la comuna de El Bosque lo que probablemente no pueda extrapolarse a las dems comunas- se observa una convergencia ms directa, menos mediatizada, de los proyectos provenientes de la sociedad civil. An si el reclutamiento del alcalde y el personal directivo ha respondido a criterios poltico partidarios, stos han incluido en varios de los funcionarios entrevistados y catastrados, personas activas previamente en el movimiento social de la zona sur de Santiago. Las limitaciones a la proyeccin de la agenda de la sociedad civil tienen que ver, en este caso, ms con las limitaciones propias del municipio chileno despus de la dictadura. Estas instituciones estn regidas por una institucionalidad que carece de modos efectivos de vinculacin con la sociedad civil organizada, cuenta con pocos recursos para actuar y su modalidad de gobierno favorece principalmente la presencia de las coaliciones polticas mayoritarias en el gobierno local.

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En el nivel local, las orientaciones y vnculos de los cuadros pblicos hacia este conjunto de actores institucionales de nivel superior resulta decisivo, as como tambin hacia los distintos segmentos que componen la sociedad civil local. Aqu se prueba el potencial impacto de las trayectorias, membresas sociales y redes de confianza que los agentes pblicos municipales sean portadores o impulsores. En el nivel municipal chileno, dadas sus limitaciones de recursos y de atribuciones propias, las concepciones y prcticas pro-sociedad civil se canalizan casi exclusivamente a travs de la ejecucin de programas sociales fuertemente asociados a los recursos, objetivos y metodologas de trabajo sancionados por las agencias gubernamentales centrales. As, como por otra parte, a los recursos y confianza que la comunidad organizada pueda ofrecer para complementarlos e incorporarse a ellos. La cercana y calidad de los vnculos de los agentes pblicos locales con la sociedad civil y sus distintos segmentos son vitales para la eficacia de la poltica pblica y el rendimiento electoral, en trminos de la oportunidad, flexibilidad y pertinencia de su aplicacin. Su diseo se basa predominantemente hasta ahora en la transferencia de pequeos recursos a individuos, familias y organizaciones sociales de acuerdo a criterios ultra-racionalizados de asignacin selectiva (focalizada) hacia grupos deficitarios y, en este ltimo caso, bajo mecanismos generalmente competitivos (concursos y licitaciones de pequeos proyectos) que incluyen partidas de co-financiamiento o contraprestaciones comunitarias. La dependencia del gobierno local hacia las modalidades de acceso a recursos le plantea el pie forzado de hacer calzar su base electoral de apoyo con los grupos-meta -nios, mujeres, jvenes, discapacitados, adultos mayores, pobres- fijados por la poltica pblica central. Ello genera dinmicas de exclusin, rivalidad y desafeccin en los sectores de la comunidad, desprotegidos
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por la agenda de la poltica central y que el Municipio se esfuerza por neutralizar a travs de polticas de vocacin universal, tales como subsidios sociales y de vivienda, acceso a servicios urbanos bsicos, renovacin de infraestructura pblica, cobertura ampliada a servicios de ciudadana. salud, educacin y seguridad Tambin el Municipio pone en juego otras compensaciones

simblicas: poltica de puertas abiertas hacia la comunidad o derecho a la atencin oportuna, informada y cordial en todas sus oficinas, audiencias regulares del Alcalde para recepcionar peticiones y reclamos de los vecinos por separado, campaas de municipio en terreno, fondos de financiamiento para micro-proyectos comunitarios. Todas estas iniciativas no excluyen prcticas solapadas de clientelismo y cooptacin de los liderazgos intra-comunitarios. Con todo, ello tiene un impacto parcial sobre los procesos de democratizacin de la gobernanza local y el fortalecimiento de la actora social de la sociedad civil popular. El modelo de participacin social seguido, por ejemplo, en el caso de la comuna y Municipio de El Bosque, se encuentra estrictamente enmarcado al interior de los mbitos, temas y mecanismos de la poltica social. Destacan dos: los de planificacin de la inversin pblica en materia de infraestructura o polticas sectoriales de pobreza y mujer. Aqu el esfuerzo ha estado dirigido a crear esferas de dilogo y concertacin social con la comunidad organizada (mesas barriales de priorizacin de la inversin pblica; Consejo Comunal de la Mujer) que se han mostrado eficiente para responder o mitigar algunas de las demandas locales ms agudas. A pesar que el equipo municipal ha sido reclutado de ONGs con experiencia en sectores populares, centros de investigacin social independientes, organizaciones sociales de base, partidos polticos democrticos, donde la
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izquierda (Partido Socialista) es hegemnico, todos formados y vinculados entre s en el contexto de las luchas anti-autoritarias de la dcada del 80, no ha creado rganos e instrumentos transversales superiores que comprometan el conjunto de la accin pblica comunal a una mayor incidencia ciudadana, especialmente en la elaboracin de nuevas agendas, mecanismos de redistributivos, construccin de arenas de deliberacin --las escasamente sancionadas por Ley, carecen de peso poltico y legitimidad social--, control de compromisos pblicos y acceso a la toma de decisiones. Lo que se puede concluir respecto del destino de los proyectos surgidos de la sociedad civil y que se intent llevar a la administracin local es que ello se logr slo en la medida que calzaba con los instrumentos de poltica que proporcionaba el nivel central y adopt la modalidad de vnculo que esta poltica propona: el pequeo proyecto, la atencin focalizada en grupos especficos, la agenda fragmentada. El municipio realiza, con todo esfuerzos por integrar la agenda en el nivel local y en una cierta medida lo logra, a travs de la estructuracin de una DIDECO amplia e influyente y por medio del liderazgo alcaldicio. No alcanza a entrar aqu la formulacin autnoma de un proyecto poltico local descentralizado. Tampoco se logra establecer una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil local, pues la apuesta principal es al fortalecimiento del propio municipio en sus capacidades de gestin y tambin, por cierto, en el vnculo con la comunidad organizada de un modo bastante funcional a este modelo. El modelo de participacin local est todava dominado por una concepcin instrumental de corto plazo, traspasado desde el gobierno central al municipal y de ste a las organizaciones sociales, las que se nuclean, proliferan, formalizan jurdicamente y participan especialmente all donde hay entrega de recursos de
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Sociedad civil y sociedad poltica en Chile. El caso de la Municipalidad de El Bosque

algn tipo, aunque no calcen con sus prioridades y agenda. La lgica estatal de eficacia, clculo electoral y contencin de demanda social se superponen o tensionan entre s, poniendo en riesgo la proyeccin poltica de las autoridades de representacin local --y nacional-- y del propio modelo de intervencin social territorial pacientemente construido por el Municipio. Un modelo que no est orientado a la ciudadanizacin de la poblacin popular local, sino funcional hacia el fortalecimiento de la administracin municipal como proveedora eficiente de servicios y subvenciones sociales todava deficitarios en calidad, metas y orientaciones compartidas-- provedas por el Estado central. Deja intocado el problema de la fragmentacin de la sociedad local, la inmediatez y particularismo de lo que se le propone como sentido de accin colectiva.

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