Daro I.

Restrepo
Editor
Memorias del Seminario
Contenido
Agradecimientos 7
Veinte aos no son nada 9
BeyPedraza
Captulo 1. Instalacin
La cooeracin aIemana frenle a Ia descenlraIizacin en CoIombia 26
BarbaraHess
Veinte aos de lecciones aprendidas 30
SeanJones
DescenlraIizacin en CoIombia: limidez frenle a Ios relos 32
RobertoHinestrosa
La descenlraIizacin: una auesla oIilica de fuluro ara CoIombia 35
Reddeiniciativasparalagobernabilidadlademocraciayeldesarrolloterritorial
Captulo 2. DescenlraIizacin en CoIombia en ersecliva Ialinoamericana
La coordinacin: relo ara Ia descenlraIizacin 73
FernandoRojas
Inlerrogalorio a Ia descenlraIizacin Ialinoamericana 77
FernandoCarrin
DescenlraIizacin en America Lalina: evaIuacin y Iineamienlos ara
avanzar 97
IvnFinot
Captulo 3. Iasado, resenle y fuluro de Ia descenlraIizacin en CoIombia
Cmo saIvar Ia descenlraIizacin` 113
JaimeCastro
Las iIusiones faIIidas de Ia descenlraIizacin 132
HumbertodelaCalleLombana
aIance y relos deI roceso descenlraIizador en CoIombia 138
HoracioSerpaUribe
La Ienla agonia de Ia descenlraIizacin 143
ArmandoEstradaVilla
Captulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y
desarrollo local
DiIemas de Ia oIilica de descenlraIizacin en CoIombia 159
AdolfoMeiselRoca
ReaIidades de un dearlamenlo fronlerizo 166
LuisMiguelMorelliNavia
Una revisin hislrica aI senlido de Ia descenlraIizacin 170
MaraTeresaForerodeSaade
El marketing territorial, alternativa de desarrollo 176
RobertoHinestrosa
Una descenlraIizacin a Ia crioIIa 180
OrlandoFalsBorda
Captulo 5. La democralizacin de Ia geslin ubIica
Anlecedenles y relos de Ia descenlraIizacin en CoIombia 185
PedroSantana
El fortalecimiento de las asambleas departamentales 190
JairoSlebiMedina
CoIombia: una nacin hacia Ia aduIlez 195
AntonioGalnSarmiento
Captulo 6. La DescenlraIizacin visla desde eI congreso
Un baIance deI roceso de descenlraIizacin 203
AntonioGuerradelaEspriella
Aseclos oIilicos y econmicos de Ia descenlraIizacin 207
AlfonsoNezLapeira
Un recorrido or Ia descenlraIizacin 212
JuanManuelLpezCabrales
La importancia del poder local 218
GustavoPetro
Un pas de regiones 223
FabioBustos
Captulo 7. La mirada de la Cooperacin Internacional
II roI de Ia cooeracin inlernacionaI en Ia descenlraIizacin 229
ThorstenSagawe
II desarroIIo IocaI humano y Ia descenlraIizacin 232
AdelinaPaiva
La reslacin de servicios en un conlexlo descenlraIizado 235
MiguelLpez
II roI deI ID en eI roceso de descenlraIizacin 239
RodrigoParot
La democracia, un e|ercicio raclico 244
CristinaBarrera
Captulo 8. La DescenlraIizacin en Ia Regin Andina
DescenlraIizacin, inlegracin regionaI y democracia en eI Ieru 251
LuisChirinosSegura
DescenlraIizacin en CoIombia y oIivia y Ia democralizacin
en Amrica Andina 288
GonzaloRojasOrtuste
La descenlraIizacin en America Lalina: 20 aos desues 296
DaroIRestrepo
Captulo 9. La DescenlraIizacin visla or Ios movimienlos sociaIes
II aorle de Ios movimienlos sociaIes a Ia descenlraIizacin 305
JorgeEnriqueBossaArias
DescenlraIizacin y movimienlo sociaI indigena 311
ArqumedesVitons
DescenlraIizacin: un lema oIilico lambien 316
CarlosARodrguezDaz
IIaneacin arlicialiva, un camino ara Ia descenlraIizacin 322
RobertoOrtegn
CailuIo 10. DescenlraIizacin y az
Los contrapesos en la democracia 331
LenValencia
DescenlraIizacin, una condicin ara Ia az 336
GilbertoToro
DescenlraIizar ara acihcar` 343
HernandoGmez
Captulo 11. Clausura
La descenlraIizacin: una larea inconcIusa 349
AndrsGonzlez
La descenlraIizacin soada 353
CarlosHolgunSardi
Conclusiones
Iarado|as de Ia descenlraIizacin 361
DaroIRestrepo
Descentralizacin en Colombia
y Bolivia y la democratizacin en
Amrica Andina
GonzaloRojasOrtuste
Coordinador de Investigacin de la
Universidad Mayor de San Andrs, Bolivia
El propsito del documento es sealar algunos de los elementos
deI roceso de descenlraIizacin coIombiano que fueron arovechados
en oIivia. Se mencionan aIgunos de Ios Iogros y dihcuIlades deI ro-
ceso, sus ecuIiaridades y simiIiludes con CoIombia, ara hnaImenle
vaIorar Ia descenlraIizacin como arle de un roceso mayor en Ios
aises de America Andina, como es Ia rofundizacin o manlenimienlo
de la democracia.
Aspectos importantes del proceso descentralizador en Colombia
La descenlraIizacin coIombiana ha conseguido ser un caso de
referencia para otros pases de Latinoamericana, que muestra puntos de
reexin imorlanles sobre Ia viabiIidad deI roceso, con grados de ro-
fundidad importante, especialmente en cuanto al volumen de recursos
transferidos
1
en el marco de Estado unitario, no federal.
1 Echavarra, Juan Jos etalDecentralizationandBailoutsinColombiaIAD (WI. R-442).
2002.
289
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
La conmemoracin de Ios veinle aos de descenlraIizacin muni-
cipal en Colombia tiene coincidencias con el proceso con Bolivia, donde
despus de varias dcadas se volva a elegir alcaldes por voto popu-
lar (en 1985 conjuntamente con elecciones generales para autoridades
nacionales) y en 1987 ya con elecciones exclusivamente municipales.
Sobre eI siluado hscaI se enlendi Ia necesidad de hacer mas sim-
ple y transparente el esquema. Se sabe que con el propsito de dirigir
recursos para educacin y salud, la distribucin ha tenido que alejarse
de la equidad en trminos territoriales.
2
En Bolivia, el reparto se hace
en trminos proporcionales al nmero de habitantes por municipio
segun Ia informacin ohciaI. Recursos rovenienles deI fondo HIIC
3

para la condonacin de deuda multilateral a pases pobres altamente
endeudados, se asignan lambien or consideraciones de obreza, aun
cuando estos recursos son temporales.
Respecto al tema indgena, el caso colombiano llam la atencin
por el reconocimiento constitucional de los territorios indgenas como
posibles entidades territoriales que podan aspirar a competencias y a
un estatus comparable a los departamentos. Pero tambin vino la frus-
tracin cuando en otros pases supimos que no han logrado el alcance
que ordenaba la Constitucin.
Se puede reiterar un hecho recurrente de nuestros pases, el que
ciertas normas, en este caso constitucionales, no se cumplan o imple-
menten aunque sean necesarias para mejorar la situacin de sectores
en desventaja, como indgenas y campesinos. Ocurre lo mismo con la
descenlraIizacin, or e|emIo, en oIivia Ia Conslilucin de 1967 reco-
noca los gobiernos departamentales, pero durante su vigencia nunca
fueron imIemenlados. La reforma conslilucionaI de 1994 rofundiza
Ia descenlraIizacin municiaI ero convierle eI ambilo dearlamenlaI
en delegacin del poder Ejecutivo nacional.
Logros y limitaciones del proceso en Bolivia
La inhibicin de generar gobiernos departamentales en Bolivia
imidi un desarroIIo mas exiloso deI roceso de descenlraIizacin.
2 Vargas, }orge I. y Sarmienlo, AIfredo. La descenlraIizacin de Ios servicios de edu-
cacin y saIud en CoIombia. In GroeIIo, I. Di y Comineui. R. (Coms.). Ladescentralizacin
delaeducacinysaludunanlisiscomparativodelaexperiencialatinoamericana. Santiago de Chile:
CEPAL. 1998.
3 Por sus siglas en ingls: Heavily Indebted Poor Countries.
290
20 aos de Ia descenlraIizacin en CoIombia: resenle y fuluro
Mientras se lograron importantes avances en varios aspectos,
4
la desar-
ticulacin con el nivel departamental sigue siendo un tema pendiente
y de un peso decisivo en el plano poltico actual.
La piedra angular de las reformas sociales de los aos noventa es
Ia conocida Ley de Iarliciacin IouIar (1551 de 1994) que munici-
aIiza eI lerrilorio nacionaI, reconoce lodas Ias secciones de rovincia
(aIrededor de 300 en loda oIivia) y Ies deslina eI 20% de Ias recau-
daciones tributarias nacionales, para ser distribuidas por criterio de
igualdad poblacional. Tambin reconoci los usos y costumbres de las
Organizaciones TerriloriaIes de ase (OT), nombre generico ara oh-
ciaIizar Ias diferenles formas de asociacin ruraI lradicionaI y Ias |un-
tas de vecinos en el mbito urbano.
Islas organizaciones debieron generar reresenlacin municiaI
para la conformacin de comits de vigilancia y rganos de control
sociaI sobre Ios recursos, y aunque luvieron un desemeo dehcienle,
se logr difundir el mensaje sobre la necesidad de control social local a
los recursos administrados por las municipalidades y los fondos pbli-
cos en general.
Con la denominada Ley del Dilogo (2235 del 2000) y a partir de
los recursos del HIPC, se generaron rganos de control social departa-
mentales y nacionales. Los comits de vigilancia son los representantes
sociaIes ara Ia Ianihcacin arlicialiva, donde basicamenle se esla-
bIece un Iislado de demandas con cierla riorizacin concerladas con
los gobiernos municipales.
Las elecciones municipales de 1995, 1999 y las ms recientes del
2004 han vislo aumenlar Ia resencia de aIcaIdes indigenas y camesi-
nos en canlidades signihcalivas en reIacin con olros eriodos de eIec-
cin ouIar de auloridades, aI asar deI 25% en 1995 a raclicamenle
eI 60% en 1999,
5
mienlras Ia mas recienle eIeccin consoIid Iiderazgos
que transcienden lo local como el del alcalde Ren Joaquino de Potos,
precandidato presidencial en el 2005, miembro de un grupo de alcaldes
de las principales capitales departamentales, el fallido Frente Amplio.
AIgo dislinlo es eI Iiderazgo de Ivo MoraIes, acluaI residenle, quien
luego de una trayectoria de dirigente de los cocaleros pas a ser dipu-
4 Ro|as O., GonzaIo y Thevoz, Laurenl. (Coords.). Pariicipacicn pcpu|ar. una cta|uacicn-
aprcn!izajc !c |a Icq. 1994-1997. La Iaz: VMIIIM. 1998.
5 AIb, Xavier y Quie, Viclor. Quicncs scn in!igcnas cn |cs gc|icrncs nunicipa|cs? La
Iaz: IIuraI y CIICA. 2004.
291
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
tado uninominal, gracias a Ia reforma conslilucionaI de 1994 or eI
Chapare.
6
Adems de ese indudable crecimiento de la presencia indgena en
el mbito municipal, es importante sealar que en el marco de la Ley
de Participacin, se desarrollaron mecanismos institucionales, como
Ios dislrilos municiaIes indigenas, donde se auloriza aI aIcaIde ara
reaIizar eI nombramienlo discrecionaI de un subaIcaIde, que uede ser
una autoridad tradicional nombrada por usos y costumbres o segn
Ias formas organizalivas IocaIes. De esa manera se conhgura un muni-
cipio culturalmente diferenciado.
7

De similar manera, la implementacin de la Ley de Participacin
IouIar (LII) lambien osibiIil oeracionaIizar aIgunos eIemenlos
sociales de la Ley de Reforma Educativa, para romper el monopolio
jerrquico y unicultural del maestro en la gestin educativa, involucrar
a las comunidades locales, as como permitir cierto grado de descen-
lraIizacin en Ia adminislracin de Ia infraeslruclura educaliva a cargo
ahora de los gobiernos municipales.
Conviene caraclerizar Ias olenciaIes ambigedades que en ler-
minos de fuerzas oIilicas genera Ia descenlraIizacin. Is necesario
decir que esla aarece con mucha fuerza desde Ia radicaIizacin de Ia
moviIizacin indigena camesina y con fuerles vincuIos con demandas
populares que causan impaciencia ante el desajuste entre promesas y
logros efectivos.
In Ia hisloria regionaI de Sanla Cruz Ia regin que vanguar-
diza Ia demanda de mayor descenlraIizacin, ha habido crilicas aI
cenlraIismo que se revigorizan en Ia medida en que emieza eI roceso
de fortalecimiento de los pueblos indgenas en nuestro pas, y tiene que
ver con las leyes de mediados de los aos noventa, pero que arrancan
de procesos anteriores de reclamo democrtico y de trato de iguales.
Eso tiene que ver con ciudadana e instituciones polticas que
dan osibiIidades de desarroIIo en medio de Ia diversidad. A Ia vez,
la reemergencia del derecho a la diferencia, no a la desigualdad,
8
es
6 Chapare es la provincia de Cochabamba donde se ha producido coca en las lti-
mas lres decadas, a diferencia de olras, rinciaImenle en La Iaz, donde esa roduccin IIeva
sigIos. Is baslin de Ivo MoraIes, que desde aIIi se convirli en un dirigenle con inuencia
nacional.
7 Medina, Javier (Ed.). Municipioindgena. La Iaz: Minislerio de arliciacin ouIar.
PADEP y FAM-Bolivia. 2003.
8 Alb, Xavier. Igualesaunquediferenteshaciaunaspolticasinterculturalesylingsticas
paraBolivia. La Iaz: UNICII, Minislerio de Iducacin y CIICA. 2002.
292
20 aos de Ia descenlraIizacin en CoIombia: resenle y fuluro
parte del capital simblico con el que se explica el vigor de sectores
populares en la Bolivia democrtica. Hoy tenemos prefectos elegidos
or volo ouIar seis de nueve ociones dislinlas aI Movimienlo aI
sociaIismo (MAS), eI arlido de Ivo MoraIes sin una normaliva que
requiere cambio constitucional para el estatuto de gobernadores, que
son los prefectos en los hechos ahora.
Un dato ms, al fortalecer los niveles locales, sin las debidas arti-
culaciones, y con vigencia de derechos a reclamos, tambin se han revi-
gorizado idenlidades IocaIes que en momenlos arecen redehnir dras-
ticamente el sentido y sentimiento de pertenencia nacional.
9

Reexionescomparadassobreelvalordemocratizadordela
descentralizacin
No hay duda de Ia imorlancia deI roceso descenlraIizador
municiaI en oIivia denlro deI roceso de democralizacin (oslura
no necesariamente compartida en el pas y menos por el gobierno). En el
niveI inlermedio, Ias reslricciones o Ia hgura de adminislracin deIegada
coadyuvaron a la crisis poltica evidente entre el 2000 y el 2005, a pesar
de los importantes recursos que reciben para la inversin pblica.
In cambio, eI roceso descenlraIizador en CoIombia, mas diIa-
lado en eI liemo, desde Ia conformacin deI siluado hscaI en 1968, Ia
descenlraIizacin municiaI en 1986 y Ia conformacin de gobiernos
dearlamenlaIes a arlir de 1991, con sus dihcuIlades, se deslaca or eI
enfoque gradual inserto en el diseo mismo. Se habla de un laberinto
hscaI
10
para referirse al conjunto complejo de disposiciones que a lo
Iargo deI liemo se han exedido ara aIcanzar Ios ob|elivos de ehcien-
cia y ehcacia, y ara Iograr Ia Iegilimidad de un Islado en descredilo,
como varios en nuestra regin.
El asunto de la equidad es crucial para que se logre este objetivo
poltico, el de la legitimidad, no slo del rgimen poltico, sino de la
integralidad de Estado. Sigue pendiente el problema de la desigual-
dad, que en aos recientes est aumentando, y con ella, el descontento
sociaI que genera robIemas oIilicos (coniclo armado, vioIencia y
marginalidad) y limita las posibilidades de recomposicin en proyec-
los democralicos con amIia base sociaI. Cuando Ia descenlraIizacin
9 MoIina ., Ramiro, Mayorga, I. y De Ia Iuenle, M. }. LaAsambleaConstituyenteylas
representacionessocialesdenacinnaciones. La Iaz: UCAC. 2005
10 Reslreo, Dario. II milo de Sisifo o veinle aos de u|anza descenlraIizadora en
CoIombia. In ReformayDemocraciaNo. 17. Revista del CLAD. Caracas. 2000.
293
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
no atiende el asunto de la equidad, es cuando puede argumentarse que
no exisle una necesaria correIacin enlre descenlraIizacin y democra-
lizacin.
11

Como eI esquema de descenlraIizacin en Ios aises andinos, y
sin duda tambin el colombiano, ha venido acompaado de mecanis-
mos de participacin ciudadana, existe la oportunidad para el ejercicio
de reclamos, que pueden seguir cursos distintos y no siempre compa-
tibles con la idea de Estado de derecho que aspiramos.
As, el grado de aceptacin para el reclutamiento de nuevos adhe-
renles a Ia guerriIIa y Ia desafeccin a Ias fuerzas deI sislema, aunque
IuraIizan ociones arlidarias, lambien ueden dar Iugar a fuerzas
con discursos de transformacin inmediata, no necesariamente res-
petuosos de valores democrticos, con ciertos elementos de racismo,
como en el caso ecuatoriano, peruano y boliviano. Importante, enton-
ces, que uedan hacerse efeclivas Ias demandas ciudadanas, de olro
modo, se alienta la frustracin.
12
Estamos viviendo en Amrica Latina y en nuestra Amrica
Andina un cambio en las relaciones de poder con las que tradicional-
menle se organiz Ia sociedad nacionaI. Tiene que ver con Ia resencia
crecientemente participativa de sectores sociales que supieron apro-
vechar las reformas de los aos noventa, con las que principalmente
ahrmaron ciudadania, aunque Ios resuIlados de Ia geslin econmica
fue una mayor concenlracin de riqueza en marcos de arliciacin
ciudadana,
13
o la provocadora formulacin sobre la consolidacin de
Ia democracia ineserada or su inehcacia ara reducir Ias brechas
socioeconmicas.
14
Congruente con la responsabilidad ciudadana que debe acom-
aar loda amIiacin de derechos, es imorlanle avanzar en Ia des-
cenlraIizacin ya no deI gaslo, sino de Ia recaudacin de ingresos, ara
evilar Ia ereza hscaI deleclada como robIema lanlo en CoIombia
como en Bolivia. Aqu es bueno saber que hay diferencias entre las
posibilidades estructurales que el esquema de recaudacin de impues-
los vigenle genera, asi como de Ia riqueza de Ias enlidades con alribu-
11 Prudhomme, R. ci a|. Occcnira|izaiicn in Bc|itia. IADB. 2000.
12 VeIasquez, Iabio. La veeduria ciudadana en CoIombia: en busca de nuevas reIacio-
nes enlre eI eslado y Ia sociedad civiI. In resser Iereira, Luis C. y CuniII, Nuria (Ids.). Ic
pu||icc-nc csiaia| cn |a rcjcrna !c| |sia!c. Buenos Aires: Paids-CLAD. 1998.
13 PNUD. Ia !cnccracia cn Ancrica Iaiina. nacia una !cnccracia !c ciu!a!anas q ciu!a!a-
ncs. uenos Aires y Lima: INUD. 2004.
14 Sorj, Bernardo. Ia !cnccracia incspcra!a. Buenos Aires: Prometeo Libros. 2005.
294
20 aos de Ia descenlraIizacin en CoIombia: resenle y fuluro
ciones de recaudo y de la cultura tributaria del lugar (para qu pagar
si se roban eI dinero o nada se hace).
En el juego de balances tambin hay que considerar el asunto de la
representacin poltica.
15
En el caso del Senado colombiano, la Cmara
de Representantes incorpora criterios de proporcionalidad por pobla-
cin, justamente en el mbito en que es preciso el de la igualdad de las
entidades territoriales. De nuevo, una buena Constitucin como la de
Colombia muestra las distancias entre la formulacin y su aplicacin
prctica.
16
En teora, se trata de sobrerrepresentar a las unidades meno-
res, ara reforzar lendencias cohesivas mas que lendencias vincuIadas
a la dinmica econmica y de mercado, que tienden al individualismo.
In oIivia, casi fracasa Ia saIida oIilica concerlada de hnaIes deI 2005
por la disputa de un escao uninominal para el departamento de Santa
Cruz, que de Ios dearlamenlos grandes es eI menos subrreresenlado.
La exibiIidad como caraclerislica inslilucionaI, a diferencia de la
rigidez uniforme, debe regislrarse como asunlo endienle. No es re-
ciso ahondar sobre Ia rigidez de Ias lransferencias con deslino rede-
hnido lio siluado hscaI de CoIombia. Son necesarias insliluciones
diferenciadas por escala, y al menos para el caso boliviano o ecuato-
riano, or esecihcidades cuIluraIes en ersecliva inlercuIluraI. In
Bolivia ya se viene hablando del municipio indgena.
17
Gran parte de
su demanda tiene que ver con la adecuacin de la legislacin sobre
geslin ubIica deI Islado cenlraIizado orienlado a organizaciones
nacionales.
El esquema espaol de las autonomas es un buen referente de un
Islado que sin ser federaI ha sido exiloso en su roceso descenlraIiza-
dor, con mrgenes de diferenciacin importante en el plano institucio-
nal con ciertos acentos culturales. En el mbito municipal, es relevante
la diferenciacin por la dimensin del nmero de ciudadanos consti-
tutivos de los gobiernos locales. Inspirado en ese esquema en el nivel
intermedio, en Bolivia, desde la regin ms prspera, se ha formulado
una rouesla de descenlraIizacin, donde se uede rescalar eI enfo-
que graduaI y exibIe, ara adecuarIo a Ia diversidad de nueslros res-
pectivos pases.
18
15 Rodriguez, }orge. ElEstadounitariodescentralizadounacrticadelenfoqueconstitucional
colombiano. Catalua: Bib. virtual del IIG-PNUD (www. iigov.org/papaers/). 2001.
16 Murillo, Gabriel. Aproximacin analtica a la crisis colombianaConferencia en el IIG-
Barcelona. 2001.
17 Medina, opcit
18 Ro|as O., GonzaIo. Comentarioalapropuestacruceadeautonomasdesdeunsentidode
patriainterculturalLa Iaz: III. 2005.
295
Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial
La vigencia de instituciones y discursos democrticos, denomi-
nada conceptualmente elrebasamientodelasociedadcivil, es parte central
de Ia caraclerizacin oIilica acluaI. Ior eslo, nada de Io aqui enun-
ciado reseclo a Ias Ieyes de reforma signihca su aoIogia, sino Ia cons-
tatacin de espacios legales aprovechados y ocupados principalmente
por los pueblos indgenas y sectores antes excluidos, que no disponan
de espacios para su participacin y fortalecimiento.
Hoy no se puede prescindir de perspectivas interculturales, como
arle de Ias consecuencias de Ia sociedad Iuri-muIli. Se requiere
inslilucionaIizar Ia descenlraIizacin y Ia arliciacin ciudadana, con
las adecuaciones correspondientes, e implica desarrollos acelerados de
resonsabiIizacin sociaI en Ia geslin y no soIamenle en eI e|ercicio deI
control. Esto implica un cambio de percepcin del Estado en relacin
con una Sociedad que crecientemente se perciba parte de una colectivi-
dad mayor y no principalmente subordinada a ste. Lo que se ha dado
en IIamar reubIicanismo es una lradicin oIilica occidenlaI mas
afn a la trayectoria cultural y poltica de Bolivia y de varios pases de
Amrica Andina.
La discusin sobre Ia descenlraIizacin mueslra Ia rofundidad y
precisin del diagnstico,
19
adems del proceso mismo y parece buen
momento para decisiones polticas con perspectiva de Estado. Esas son
las que necesitamos en nuestros pases.
19 Forero et. al. 1997, Zafra 2001 y los autores aqu citados, entre muchos otros.