Den goda hushållningens politik.

Reformerna på den statliga budgetregleringens område under 1990-talet.

Göteborgs universitet
Statsvetenskapliga institutionen
Uppsats för fördjupningskursen
i statsvetenskap HT 1997
Författare: Karl af Geijerstam
Handledare: Bo Rothstein
Den goda hushållningens politik.......................................................................................3
Inledning ...................................................................................................................................... 3
Statsrätten och statens finanser ........................................................................................4
Den förlorade kontinenten............................................................................................................. 4
Budgetpolitikens delar .................................................................................................................. 5
Budgetprocessens karaktär ............................................................................................................ 6
Uppgiften...................................................................................................................................... 8
Övergripande syfte........................................................................................................... 8
Avgränsningar................................................................................................................. 8
Idéanalysen...................................................................................................................... 10
Preciserade frågeställningar............................................................................................. 10
Budgetregleringen i 1809 och 1974 års regeringsformer...................................................11
1809 års författning ...................................................................................................................... 11
Utvecklingen av praxis.................................................................................................................. 13
RF 1974........................................................................................................................................ 15
Utskottsbehandlingen.................................................................................................................... 16
Några ord om Public Choice ............................................................................................18
Grundläggande antaganden........................................................................................................... 18
Public choice modeller för budgetprocessen................................................................................... 18
Public choice teorins styrka och svaghet........................................................................................ 19
Budgetprocessens svagheter .......................................................................................................... 20
Riksdagsutredningen........................................................................................................23
Bakgrunden .................................................................................................................................. 23
Problembeskrivning ...................................................................................................................... 23
Allmänt om den statliga budgetprocessen...................................................................................... 24
Riksdagens förändringar av budgetpropositionen............................................................. 24
Budgetens utformning ..................................................................................................... 24
Samordning av budgetprocessen ...................................................................................... 25
Överväganden angående utskottsbehandlingen.............................................................................. 26
Avstämningsmodellen ..................................................................................................... 26
Yttrandemodellen ............................................................................................................ 27
Paketbeslutsmodellen....................................................................................................... 27
Rambeslutsmodellen........................................................................................................ 27
Statens budgetår och budgetens kronologi ..................................................................................... 29
Kalenderårsbudgeten ....................................................................................................... 29
Kronologin ...................................................................................................................... 30
Riksmötets förändring................................................................................................................... 32
Budgetprocessens finmekanik ....................................................................................................... 32
Budgetpropositionens utseende ........................................................................................ 32
Motionerna...................................................................................................................... 33
Fackutskottens ramprövning............................................................................................ 33
Finansutskottets behandling av ramarna .......................................................................... 34
Fackutskottens fördelning av anslag ................................................................................ 34
Kammarbehandling ......................................................................................................... 36
Övriga delar av budgetprocessen ................................................................................................... 36
Regeringens vårproposition ............................................................................................. 36
Hantering av budget under valår...................................................................................... 36
Krispaket och riksdagsförslag .......................................................................................... 37
Utgiftsområdenas indelning .......................................................................................................... 37
Att redovisa statens finanser - principer och verklighet.................................................... 37
Reservationer och särskilda yttranden ........................................................................................... 39
Riksdagsbehandlingen......................................................................................................42
Motioner med anledning av Riksdagsutredningen ......................................................................... 42
Konstitutionsutskottets betänkande ............................................................................................... 43
Riksdagsdebatten .......................................................................................................................... 44
Utgiftsområdenas slutgiltiga utformande....................................................................................... 46
 Utgiftsområdena .............................................................................................................. 46
Utskottsindelningen......................................................................................................... 47
Reservationer och särskilda yttranden.............................................................................. 48
Riksdagsdebatten............................................................................................................. 48
Att lära sig att prioritera ..................................................................................................50
Rambeslutsmodellens huvudrag .................................................................................................... 50
Maktbalansen mellan riksdag och regering ................................................................................... 51
Resultat ........................................................................................................................... 54
Övriga grunddrag ......................................................................................................................... 54
Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering................................... 54
Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer..................................................... 55
Budgetens utformning ..................................................................................................... 55
Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen..................................................... 55
Hur anslag till verksamhet prövas.................................................................................... 55
Finansutskottets starkare ställning ................................................................................... 56
En nytillträdd regerings små möjligheter att påverka budgeten ........................................ 56
Resultat ........................................................................................................................... 57
Argument och fakta ...................................................................................................................... 57
Utredningens motiv ......................................................................................................... 57
Debatten om förslaget...................................................................................................... 58
Resultat ........................................................................................................................... 59
Avslutning .................................................................................................................................... 60
Vidare forskning.............................................................................................................. 60
Historiens vingslag i paragraferna ................................................................................... 61
Litteratur .........................................................................................................................63
Offentligt tryck ............................................................................................................................. 63
Riksdagstryck .................................................................................................................. 63
Departementsserien ......................................................................................................... 63
Offentliga utredningar ..................................................................................................... 63
Tryckta källor ............................................................................................................................... 63
Tidningar och tidskrifter.................................................................................................. 64
Sammanfattning...............................................................................................................65
Den goda hushållningens politik

"I statens verksamhet skall hög effektivitet

eftersträvas och god hushållning iakttas."

1 §, Lag om statsbudgeten

Inledning

Detta är en uppsats som behandlar finansmakten i den svenska författningen.

I 1974 års regeringsform tilldelas riksdagen tre grundläggande kompetensområden:

normgivningsmakten, finansmakten och kontrollmakten. Finansmakten är i regeringsformen
uppdelad på två delar: beskattning och budgetreglering. I RF och riksdagsordningen (RO) finns
det detaljerade regler om hur riksdagens finansmakt ska utövas.

RF kap 1, § 4 stadgar:

"Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall
användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning."

Finansmakten är således det centrala instrumentet för politisk maktutövning i Sverige och i
andra demokratiska länder. De beslut som fattas inom finansmaktens ram står i fokus för
samhällsdebatten.

Det har under 1990-talet skett stora förändringar på finansmaktens område. Riksdagen fastslog
1994 att från och med 1997 ska budgeten löpa kalenderårsvis. Vidare är beslutsprocessen
mycket förändrad jämfört med 1974 års ursprungliga modell. Den nya sk rambudgeteringen har
förändrat statsbudgetens utseende, utskottens roll och riksdagens makt över statens finanser.
Den har även fått ett blandat mottagande. Omdömena har växlat. Vissa har hävdat att det är en
"illistig ordning som nyliberala teoretiker listat ut". Andra har hävdat att det är ett "djupt
otillräckligt förslag" som skulle behöva gå längre.

Denna uppsats behandlar och analyserar dessa förändringar och debatten kring dem i ett
statsrättsligt och politiskt perspektiv.
Statsrätten och statens finanser

"Ni förstår, i Sverige är det ingen människa som

intresserar sig för författningen. Ingen känner till
den."

Gustav Petrén

Den förlorade kontinenten

Detta är en uppsats som behandlar ett traditionellt, men numera sällsynt, ämne inom
statsvetenskapen. Statsvetenskapen i Sverige har fram till och med 1950-talet och den
"beteendevetenskapliga revolutionen" varit inriktad på beskrivningar och analyser av svensk
statsrätt och författningshistoria. Politikens institutioner och dess spelregler har stått i fokus. I
efterkrigstidens statsvetenskapliga forskning kom individnivån i fokus. Forskningen har inriktat
sig på aktörer (politiker och väljare) inom det politiska systemet, snarare än det politiska
systemet i sig.1

Statsrätten är, med Gunnar Falkemarks ord, "en förlorad kontinent" för statsvetenskapen. "Det
är som om hela det författningspolitiska området sjunkit i havet. Ett par generationers
statsvetare har nu utbildats utan att få gör mer än en högst flyktig bekantskap med
statsvetenskapens traditionella kompetensområde."2

Nu är det inte så att inget av värde har skrivits på detta område under 1900-talet, tvärtom.
Men det som har skrivits har nästan uteslutande skrivits inom det statliga utredningsväsendets
ram, och då speciellt i arbetet inför 1974 års regeringsform och riksdagsordning. Den litteratur
som finns ämnet förutom utredningsmaterialet är princip de grundlagskommentarer som har
utgivits under 1900-talet. Denna litteratur har oftast tagit fasta på analys av gällande rätt och
dess tillämpningar (forskning de lege lata). För en statsvetare är den politiska debatten om
författningen (de lege ferenda) minst lika viktig att analysera.

Är det då relevant att studera statsrätt och då speciellt förändringarna på finansmaktens

område? Svaret på den frågan är ja. Mitt ämne är både politiskt och teoretiskt relevant att
studera. För detta har jag två huvudargument:

1. Statens dåliga finanser har varit ett av de stora politiska diskussionsämnena under
1990-talet.

Statens budgetunderskott ligger på historiskt höga nivåer. Hanteringen av detta underskott är

viktiga frågor för alla politiska partier. Som jag senare kommer att visa är den nya
budgetprocessens utformning till stor del motiverad av statens dåliga finanser.

2. Den nya budgetprocessen har ändrat riksdagens och regeringens makt över
finansmakten.

1Falkemark 1992:23-25
2Falkemark 1992:25
Maktbalansen mellan riksdag och regering har radikalt ändrat karaktär. I vissa delar innebär
den t.ex. att principen om fackutskottsbehandling frångås.
Budgetpolitikens delar

Budgeten är ett politiskt dokument som speglar de styrande politikernas politiska

prioriteringar. Till skillnad från politiska manifest, tal och debattartiklar är budgeten ett
politiskt dokument som i praktiken visar hur politiker vill fördela de gemensamma resurserna.
Budgeten speglar de olika val och prioriteringar som politiker gör och utgör det dokument
som väljarna kan använda för att utvärdera vad politikerna egentligen gör i förhållande till vad
de sagt sig göra. Budgeten är också ett styrdokument. Genom budgetens anvisande av medel
till olika ändamål bestämmer politikerna de uppgifter de vill ha utförda av den offentliga
förvaltningen.3

Budgetpolitik är ett stort ämne. Ett budgetarbete är ju inget som sker endast en gång. I
offentliga myndigheter är detta en cykel som ständigt upprepas och som ständigt utvecklas.
Termen budgetpolitik omfattar alla delar av denna cykel. Offentlig budgetpolitik kan då
uppdelas i sex olika områden:

1. Inkomsterna

Varje verksamhet som ska budgeteras måste ha inkomster, som måste beräknas. Politikerna
måste ta ställning till vilka inkomster man ska ha. De politiska frågeställningarna här är t ex
frågor om skattetryck, skattesystem, konjukturens inverkan på inkomsterna etc.

2. Budgetprocessen

Demokratiska beslutsprocesser kräver någon slags reglering. Hur ska man utforma
budgetprocessen?

3. Utgifterna

Detta är naturligtvis det som står i centrum för det offentliga intresset. Hur ska man fördela de
inkomster man har?

4. Balanseringen

Ska man balansera utgifter och inkomster? Vad är fördelar och nackdelar med en över- eller
underbalanserad budget?

5. Implenteringen

Hur ska de olika besluten förverkligas. Hur ska man styra förvaltningen så att den utför de
uppgifter som politikerna har tilldelat pengar till?

6. Den politiska och ekonomiska revisionen

3Rubin 1993: 1-2

Politiker måste naturligtvis veta hur det har gått med deras beslut och att deras pengar har
använts på ett effektivt sätt. Hur pass väl har de medel politikerna har använt uppfyllt
politikernas mål? Hur ska en återkoppling till politikerna ske? Detta är den politiska revisionen.

Den ekonomiska revisionen fokuserar på det effektiva utnyttjandet av statens medel och hur
produktivitetsutvecklingen är i den offentliga verksamheten. Vidare är ju själva den
ekonomiska redovisningen av intresse. Vilken bild av den statliga verksamheten återspeglar
budgeten och statens bokslut? 4

Denna uppdelning av budgetpolitik belyser inte bara de olika aspekterna av den offentliga
budgetpolitiken. Den belyser också den samhällsvetenskapliga bodelning som har skett mellan
nationalekonomi, företagsekonomi, och statsvetenskap. Nationalekonomi har studerat frågor
om inkomster, utgifter och balansering. Företagsekonomi har studerat den ekonomiska
revisionen, redovisningen av statens verksamhet samt effektivitet och produktivitet i den
statliga förvaltningen. De frågor som statsvetenskapen har ägnat sig åt har till stor del varit
frågan om budgetprocessen, implementeringen samt den politiska revisionen. Man kan då säga
att statsvetenskapen har studerat institutionerna som har "producerat" de ekonomiska beslut
som nationalekonomin har studerat verkningarna av.

Budgetpolitikens olika delar hänger ihop med varandra. Som vi kommer att se har frågan om
budgetens balansering varit intimt förknippat med budgetprocessens utformning, men även
andra delar har spelat in t ex frågan om den politiska revisionen.

Budgetprocessens karaktär

Budgetprocessen ser olika ut i olika länder och i olika tider. Dock finns det gemensamma drag
som förenar. Budgetprocessen pekar ut vilka aktörer som har makten över budgeten och vilka
ramar som aktörerna har att rätta sig efter. Lite förenklat skulle man kunna sammanfatta det
som att någon avlägger ett förslag till användandet av resurser, någon undersöker förslaget och
någon fattar till sist beslut om förslaget. Man frågar sig då vem eller vilka är någon? När ska
förslag avges? Hur ska förslaget se ut? När ska beslut fattas? etc. Svaret på alla dessa frågor
blir då budgetprocessen.5

När man undersöker olika länders konstitutioner har man ofta ett antal frågor man vill besvara:
en- eller tvåkammarparlament, parlamentarism eller maktdelning, enhetsstat eller federal stat
etc. som sammantaget ger en karakteristik över konstitutionen. Liknande generella
frågeställningar kan man applicera på budgetprocessen. Sammantaget bildar detta ett
användbart analysschema.6

1. Exekutiv kontra legislativ dominans

I olika grad kan parlament påverka det budgetförslag som regeringen lämnar. För det första
kan det finnas formella regler om vilka ändringar parlamentet får fatta beslut om i förhållande

4Rubin 1993: 20-23 Rubin anger endast område 1-5. Att ta upp revisionen här är mitt eget analytiska påhitt
eftersom jag anser att revisionen är ett viktigt område av den offentliga budgetpolitiken i Sverige, inte minst ur
ett historiskt perspektiv.
5Rubin 1993: 67-72
6Rubin 1993: 72-79
till förslaget. Storbritanniens parlament får inte höja statens utgiftsbehov jämfört med
regeringens budget. För det andra kan resurserna för analys vara ojämnt fördelade. Parlamentet
kan ha olika lång tid på sig att studera regeringens förslag. Vidare kan parlamentet besitta i
olika grad egna utredningsresurser för att utreda konsekvenser av förändringar av budgeten.
USA:s kongress har stora utredningsresurser och förhållandevis lång tid på sig att behandla
budgeten. Väl känt är systemet med öppna utskottsförhör, där utskotten kan granska statens
verksamhet i stor detalj. Storbritanniens parlamentariker har mycket begränsade resurser i detta
avseende.

Huvudfrågan i detta ämne är vilken rollfördelning mellan riksdag och regering som skall
tillämpas i en parlamentarisk demokrati.

Man kan renodla två olika doktriner, nämligen en klassisk maktdelningsdoktrin kontra en
maktöverlåtelsedoktrin (parlamentarism). Enligt den förra gäller att parlamentet har att befästa
sin makt (finansmakt, lagstiftningsmakt, kontrollmakt). Parlamentet måste i ett sådant statskick
ha gott om tid och resurser att behandla regeringens budgetförslag ingående. Enligt
parlamentariska principer har regeringen redan parlamentets förtroende. Parlamentet är inte en
statsmakt vars makt ska balanseras mot andra, utan en arena för politisk debatt. Makten i sin
helhet finns hos regeringen.

Dessa två motpoler kan representeras av USA:s och Storbritanniens konstitutioner. I USA
tillämpas maktdelningsprincipen med följd att fastställandet av budgeten kan bli en lång och
utdragen process vars slutresultat i princip alltid avviker från regeringens ursprungliga förslag.
I parlamentarismens hemland, Storbritannien, är parlamentarikernas initiativrätt kraftigt
beskuren. De har heller inte rätt att föreslå högre statsutgifter än regeringen, varför regeringens
budget alltid går i genom parlamentet så gott som ograverad.7

2. Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering

Med grad av centralisering menas i hur hög grad makt är spridd på flera oberoende instanser,
eller om makten är samlad hos några få organ. "Top-down" eller "bottom-up" anger huruvida
lägre myndigheter skickar sina budgetkrav uppåt i hierarkin, eller om en central
finansförvaltning anger ramar för myndigheterna som skickas nedåt. En parallell i den
lagstiftande församlingen är huruvida utskott har frihet att föreslå ytterligare utgifter eller om
de har fått givna ramar att ta ställning till.

3. Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer

Både förvaltning och parlament kan ha en mer eller mindre öppen process. Som tidigare har
nämnts är utskottsförhören i USA:s kongress, där kongressen inhämtar underlag för sitt beslut,
offentliga. Medborgarna har alltså en god insyn och får gott om tillfällen att höra vad
politikerna gör för övervägningar.

4. Budgetens utformning

Budgeten kan vara annorlunda utformad och uppdelad. Hur den är utformad påverkar starkt
dess värde som beslutsunderlag. Det vanligaste är "line - item" uppställning, dvs att varje

7Tarschys 1984: 41-43

myndighet får anslag för särskilda ändamål och att varje ändamål (item) är uppställd på en rad
(line) i budgeten. Budgeten kan också vara uppställd efter politiska områden eller
verksamhetsområden, oberoende av vilken myndighet som utför vilka ändamål som får
anslagen.

5. Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen

Om budgetprocessen inleds med allmänna inriktningsbeslut, t. ex. om prioriterade

verksamheter eller tak på utgifter, kan budgetprocessen löpa smidigare. Man har då tagit de
svåra besluten tidigt i processen.

6. Hur anslag till verksamhet prövas

Både regering och parlament gör olika prövningar av anslag till myndigheter. Hur djupt prövas
alla anslag? Hur ser underlagen till beslut ut?

Uppgiften

Som jag nämnt ovan finns det huvudsakligen två olika forskningsuppgifter inom statsrätten.
Dels analys av gällande rätt (de lege lata), dels analys av olika politiska uppfattningar om hur
statsrätten borde vara utformad (de lege ferenda). Till detta kan läggas den historiska
uppgiften. Klassiska avhandlingar i statsvetenskap, som Lagerroths Frihetstidens författning
eller Andréns Federalismen i den tyska riksorganisationen 1871-1914, var historiska
avhandlingar i så motto att de ville förklara författningens tillkomst och utveckling i ett
historiskt perspektiv. Till sist, för att göra uppräkningen komplett, finns den komparativa
analysen. Det finns ju, tack och lov, fler demokratiska stater med en skriven författning än
Sverige. Att jämföra politiska styrelseskick har ju sedan Aristoteles varit en fundamental
uppgift för forskningen.

Övergripande syfte

Mitt övergripande syfte med denna uppsats är att undersöka och analysera de förändringar
som har skett i den statliga budgetprocessen under 1990-talet, med speciell betoning på
förskjutningar och karaktärsförändringar av maktläget mellan riksdag och regering, samt att
undersöka och analysera den politiska debatt som har uppstått i samband med
förändringarna.

Avgränsningar

Den ideala forskningsuppgiften vore att göra en fullständig analys av all demokratiska staters
statliga budgetprocesser och debatten omkring dem under en viss tidsperiod. Naturligtvis låter
detta sig inte göras, dels på grund av att det redan sedan tidigare föreligger gedigna
komparativa analyser på området, dels på grund av att ett sådant arbete skulle kräva tio
doktorsavhandlingar. Avgränsningar måste således göras.

Avgränsning i tid och rum

Som jag senare kommer att redogöra för är finansmaktens historia grundligt kartlagd till och
med början av 1970-talet. Först och främst genom Nils Herlitz standardverk, Riksdagens
finansmakt, som utgavs 1934 som det tolfte bandet i monumentalverket Sveriges riksdag. I det
digra utredningsmaterialet som låg till grund för 1974 års RF finns analys av gällande regelverk
inom 1809 års RF och den historik över den praxis som utvecklats under 1900-talet. Sedan
1974 års RF och RO har i princip endast en större reform skett innan 1990-talets reformer,
nämligen sammanslagningen av drift- och kapitalbudgeten 1981. Jag kommer i min uppsats
inte att beröra detta då debatten om drift- och kapitalbudgetens vara eller icke vara är mer av
förvaltningpolitisk natur än konstitutionell. Det är endast under 1990-talet som det sker
förändringar som genomgripande förändrar regeringens och riksdagens konstitutionella
maktbefogenheter och arbetssätt. Därför begränsar jag mig till att behandla de förändringar
som har skett under 1990-talet. Detta borttager dock mig dock inte från skyldigheten att
beskriva huvuddragen i den budgetprocess som har praktiserats fram till mitten av 90-talet. För
att kunna beskriva förändringar måste man beskriva vad som har varit. Detta för att belysa det
som är nytt i den statliga budgetprocessen.

Varför gör jag inte en komparativ analys av finansmaktens regler på budgetregleringens

område? Som jag redan påpekat är det redan gjort. 1992 publicerade EU en komparativ
undersökning av budgetprocesserna i EU:s medlemsländer.8 Denna undersökning, som jag
kommer att ta upp senare, blev mycket uppmärksammad och har varit en "inspirationskälla" för
den nya budgetprocessen. För det andra är detta en för stor forskningsuppgift som också är
metodologiskt och teoretiskt mycket svårare.

Avgränsning av forskningsområdet

De reformer som har skett under 1990-talet har endast till en del berört riksdagens
budgetreglering. Det är dock det som har fått mest uppmärksamhet i medierna. I själva verket
är detta bara en del av (eller kronan på verket av) en genomgripande reformer som har
inneburit förändringar för hela den statliga förvaltningen. Den interna processen i den statliga
förvaltningen för att ta fram underlag till nästkommande års budget har stramats upp. Det har
även skett förändringar av de statliga anslagstyperna. Reglering i lagform har skett på flera
punkter som tidigare varit oreglerade eller reglerade i annan form, exempelvis regeringens rätt
att köpa och sälja statliga egendom. Allt detta är kopplat till den statliga förvaltningens sk
resultatstyrningsmodell. Detta område förtjänar sin egen uppsats. Mitt fokus för
undersökningen är de förändringar av riksdagens behandling av statsbudgeten som har skett
under 1990-talet, alltså i själva budgetregleringen. Detta har medfört förändringar i dels RF,
men mestadels i RO och dess tilläggsbestämmelser.

Jag kommer att speciellt ta upp frågan om exekutiv kontra legislativ dominans men även att ta
upp de andra områdena graden av centralisering, budgetens utformning, grad av
inriktningsbeslut i början av budgetprocessen, grad av öppenhet mot medborgare och
organisationer samt hur anslag till verksamhet prövas. De kommer dock att få en mer
översiktlig behandling i denna uppsats.

8En undersökning av budgetprocessen inom EU:s medlemsländer refererad i en ESO-rapport (Molander 1993).
Undersökningen konstruerade ett index där budgetprocessernas "stramhet" mättes. Undersökningen värderade
olika delar av budgetprocessen: beredningen i regeringskansliet, parlamentsbehandlingen och genomförandet,
budgetdokumentets sk transparens (i hur hög grad budgetpropositionen speglar hela den statliga verksamheten)
samt långsiktigheten. I undersökningen visade det sig att Frankrike hade stramast budgetprocess. Endast Italien
hade en "slappare" budgetprocess än Sverige, varför fd statssekreterare Klas Eklund (1993) menade att Sverige
spelade i "spagettiligan". Undersökningen fick mycket uppmärksamhet och användes som beslutsunderlag av
Riksdagsutredningen.
Idéanalysen

När det gäller idéanalys krävs det att man avgränsar idébärare och idémängd.9 Det är inte vilka
politiska uppfattningar eller åsikter som helst som är intressanta. Det är framför allt ett område
som är intressant att spåra och analysera, nämligen uppfattningar om maktbalansen mellan
riksdag och regering. Detta följer av mitt ovannämnda syfte att analysera rättsläget i sig. För
en statsvetare är naturligtvis de politiska uppfattningar om hur rättsläget borde vara (de lege
ferenda) minst lika viktiga som själva reglerna i sig. Jag kommer i huvudsak att ägna mig åt
referera ståndpunkter från de som har deltagit i utredningar, debatter och beslut om den
förändrade budgetprocessen.

Som jag tidigare har nämnt finns det ett vetenskapligt intresse för offentliga budgetprocesser
från forskare i public choice-skolan. Jag kan inte påstå att public choice är en heltäckande
kosmologi på något sätt, men likheter med politiska ideologier finns. Public choice har en
uppfattning om den mänskliga naturen och verkligheten beskaffenhet. Skolbildningen menar att
man dra vissa slutsatser utifrån detta och menar att politiska institutioner bör förändras för att
undvika vissa mindre lyckade konsekvenser av ett dåligt konstruerat politiskt system. Den har
således en verklighetsuppfattning, värderingar och en handlingsplan.

Det teoretiskt intressanta i detta är alltså att den vetenskapsteoretiska skola som har ägnat sig
åt att forska om offentliga budgetprocesser även har starka åsikter om hur dessa
budgetprocesser borde se ut. Därför har jag tagit för mig att speciellt undersöka förekomsten
av argument av public choice karaktär i den politiska debatten av den statliga
budgetprocessen. Däremot kommer jag inte att genomföra en regelrätt public choice analys.
Till detta saknar jag både teoretisk, ekonomisk och, framförallt, matematisk kompetens, ty
matematiska modeller av mänskligt beteende tenderar att bli ganska komplicerade.

Preciserade frågeställningar

I vad har förändringarna på budgetprocessens område under 1990-talet bestått?

Hur har detta påverkat riksdagens och regeringens makt på budgetregleringens område?
Hur har detta i övrigt påverkat budgetregleringens karaktär?

Vilka uppfattningar om maktbalansen mellan riksdag och regering har förekommit i den
politiska debatt som har uppstått i samband med förändringarna?

Har det förekommit argument av public choice- karaktär i den politiska debatten?

9Esaiasson 1993
Budgetregleringen i 1809 och 1974 års regeringsformer

"Efter Rikets och Stats-Werkets tilstånd och

behof låte Konungen till Utskottets öfwerläggning
framställa hwad Staten kan tarfwa utöfwer de
ordinarie Inkomster, och whilka behof genom
Bewillningar böra fyllas."

§ 59 RF 1809

1809 års författning

Redan Pontus Fahlbeck konstaterade att "Rötterna till 1809 års författning äro många och
sträcka sig djupt ner i vår historia."10 Det är därför inte alldeles lätt att avgränsa
framställningen bakåt i tiden. Men, det synes mig naturligt att begränsa mig till principerna och
utvecklingen av 1809 års regeringsform samt principerna i 1974 års regeringsform och
riksdagsordning och utvecklingen fram till 1990-talets början.11

Om man läser vår nuvarande regeringsform från år 1974 så kan man bilda sig en mycket god
uppfattning om hur landet styrs. Så var ingalunda fallet med 1809 års regeringsform. Under
1800- och 1900-talen utvecklades konstitutionell praxis vid sidan av, och i mer eller mindre
direkt strid mot, regeringsformens anda och bokstav. Mest uppmärksammat är naturligtvis den
formella maktdelning mellan kung och riksdag som finns i RF 1809. Sedan parlamentarismens
genombrott under början av 1900-talet har ju den formella makten över normgivning,
finansmakten och kontrollmakten legat helt i riksdagens händer. RF 1809 inleddes med orden
"Sveriges rike skall styras av en konung...". Numera är ju portalparagrafen i RF 1974: "All
makt i Sverige utgår från folket."12

På finansmaktens område utvecklades under 1900-talet en omfattande praxis vid sidan om

regeringsformens föreskrifter. I vissa fall stod praxis i direkt strid mot regeringsformens and
och bokstav. Låt oss översiktligt syna den formella regleringen i RF 1809.

Avsnittet om finansmakten började med det välkända uttrycket i § 57: "Swenska folkets
urgamla rätt, at sig beskatta, utöwfas af Riksens Ständer allena wid Allmän Riksdag."13 Här
används uttrycket "beskatta", men RF 1809 kallade inte statens inkomster "skatter" eller
"avgifter" som i nuvarande RF. RF 1809 gjorde fortfarande åtskillnad mellan statens
"ordinarie" inkomster och "bevillningar". De ordinarie inkomsterna var sådana inkomster som
enligt konstitutionell praxis beslutades av kungen själv, något som vi i modernt språkbruk

10Fahlbeck 1909:171 Detta är i och för sig ett påstående som är vetenskaplig omtvistat. För en översikt över
debatten om huruvida 1809 år RF är främst påverkad av den politiska och historiska erfarenheten eller främst
påverkad av utländska statsteorier som Montesquieus maktdelningslära, se Carlsson, S och Rosén, J 1961: 299-
309 samt Heckscher, G 1960.
11För den kunskapstörstande och historieintresserade studenten rekommenderas ovannämnda Fahlbeck 1909,
Herlitz 1934 samt Sandin 1991. Denna historiska översikt är något summarisk. Jag kommer att behandla vissa
delar av budgetregleringens utveckling mer i detalj senare i uppsatsen.
12Trots att vi har ett parlamentariskt statskick vågar jag ända ta ordet maktbalans i min mun. Anledningen till
detta kommer i slutet av detta kapitel.
13Ursprunglig lydelse enligt Fahlbeck 1909. Detta avsnitt baseras på Fahlbeck 1909 samt Malmgren 1937
skulle kalla "avgifter". Dessa inkomster bestod nämligen i seklets början huvudsakligen av
avgifter som staten tog ut för allmänhetens utnyttjande av de statliga affärsverkens tjänster, t
ex lotsavgifter och patent- och registreringsavgifter. Genom ett speciellt stadgande i § 60
ingick dock ej bl a tullmedel och postmedel, något som dittills hade fallit in under ordinarie
inkomster. Denna omdefiniering av tullmedel och postmedel till bevillningar var en medveten
förändring av maktbalansen mellan kungen och riksdagen. Bevillningar var helt enkelt de
skatter som riksdagen beslutade om. Denna uppdelning var relevant både formellt och reellt då
de ordinarie inkomsterna i början av 1800-talet stod för hälften av statens inkomster.
Bevillningarna som riksdagen beslutade om stod alltså endast för den resterande hälften av
statens inkomster.

Kungen14 skulle årligen uppvisa "statsverkets tillstånd i alla dess delar"15 för riksdagen, samt
skulle "för riksdagen framställa förslag rörande sättet att genom bevillningar fylla vad staten
kan utöver de ordinarie inkomster erfordra."16 Kungen skulle alltså framställa statens behov,
samt förslag på finansiering av statens utgifter. Riksdagen skulle sedan "pröva" statsverkets
behov och sedan fastställa bevillningarnas storlek så att statsverket kunde "fyllas".
Bevillningarna skulle alltså räcka till statens alla utgifter. Budgeten skulle vara balanserad. I
motsats till dagens praxis angav RF 1809 att skatterna skulle specialdestineras. Riksdagens
skulle "...fastställa, huruvida särskilda summor därav skola till särskilda ändamål användas..."17
Skulle riksdagen inom föreskriven tid inte ha hunnit "reglera staten" skulle den gamla
budgeten, "staten", att gälla tillsvidare.18

Statsverkspropositionen, som budgetpropositionen kallades, skulle beredas i riksdagen av

statsutskottet. Propositioner angående bevillningar skulle beredas av bevillningsutskottet.
Principen om fackutskottsberedning fanns alltså ej. Statsutskottet beredde större delen av
statsverkspropositionen med några undantag, exempelvis jordbruksfrågor.19 Riksdagen tog
alltså ställning till statsutskottets "memorial angående statsregleringen", det sk
finansbetänkandet, vid ett enda tillfälle.20

Detta är i grova drag bestämmelserna angående budgetregleringen. RF 1809 hade vidare

många detaljerade paragrafer om bl a riksbanken, riksgälden, kungens makt över statens fasta
tillgångar m.m. som inte är av intresse för själva budgetregleringen.

Som sagt gjordes under 1800- och 1900-talen avsteg från 1809 års RF:s principer. De flesta
kodifierades såsom enskilda riksdagsbeslut i samband med budgetregleringarna, eller i samband
med vissa större reformer av budgetarbetet, t ex 1923 års budgetårsreform. Detta blev
efterhand inte endast ett "principiellt" problem för de närmast sörjande forskarna i statsrätt.
Tvärtom gav detta upphov till flera praktiska problem för tjänstemännen i regering och riksdag,
som under 1900-talet inte hade några samlade bestämmelser att utgå ifrån. Det kunde många

14Med "kungen" menas naturligtvis regeringen i nutida terminologi. Kungens personliga inflytande över
regeringsarbete har skiftat under 1800-talet för att helt försvinna efter parlamentarismens genombrott. För den
som vill fräscha upp sina kunskaper i svensk historia rekommenderas ovannämnda Carlsson, S och Rosén, J
1961.
15RF 1809 § 58
16RF 1809 § 59
17RF 1809 § 62
18RF 1809 § 109
19RO 1866 § 38-39
20Malmgren: 157
gånger vara problematiskt att utröna om formella regleringar överhuvudtaget hade beslutats
och i så fall när. Detta problem kommer att återkomma under 1900-talet (och även i denna
uppsats).21

Utvecklingen av praxis

Under 50-talet inleddes arbetet med att reformera den svenska författningen. 1954 utfärdade
den dåvarande regeringen direktiv till en utredning om den svenska författningen. Denna
utredning, Författningsutredningen, verkade under flera år och producerade ett antal
delbetänkanden och ett förslag till ny regeringsform 1963.22

Dessförinnan hade ett antal statliga utredningar pekat på de problem som fanns på området.23
Författningsutredningen sammanfattade den praxis som hade utvecklats under 1900-talet.

För det första utredde Författningsutredningen frågan om beskattningsreglerna. Redan under

1850-talet hade riksdagen börjat frångå författningens princip om att besluta om bevillningar
vid varje riksdag. Från och med 1911 fattades alla beslut om beskattning tills vidare.24 Detta
stod i strid med regeringsformens princip om att beslut om statens inkomster endast skulle
gälla för samma år som riksdagen hade reglerat budgeten för. Dock kvarstod ett beslut som
förnyades varje år, nämligen procenttalet, varmed inkomstskattens grundbelopp skulle utgå.
Men även detta stod i princip med RF då skattebeslut gällde kalenderårsvis och gällde därför
ett halvår in i nästa år.25 Utredningen bestämde sig för att utmönstra de gamla begreppen
bevillningar och ordinarie inkomster och i stället införa de moderna beteckningarna skatter och
avgifter. Med skatter skulle då förstås "tvångsbidrag, medborgarna lämnar i pengar utan annan
motprestation från det allmänna än att bidraget användes för att driva statens verksamhet."
Avgifter definierades såsom "de pengar medborgarna lämnar till staten såsom ersättning för
direkta motprestationer från statens sida." Författningen menade att riksdagen naturligtvis
skulle ha makten över all beskattning och att det ankom på regeringen (som i sin tur kunde
delegera dessa beslut) att fastställa avgifternas storlek.26 Dessa är de principer som vi känner
från våra dagars författning.

21Budgetlagsutredningen SOU 1996: 14

22Utredningen mönstrade inte mindre än tre (!) professorer i statskunskap, antingen som medlemmar eller
experter, nämligen Jörgen Westerståhl, Elis Håstad (till hans död 1959) samt Nils Stjernquist som expert. Även
dåvarande fil.lic, sedermera professorn, Bo Särlvik gjorde en undersökning rörande folkomröstningsinstitutet åt
utredningen. Motiven (SOU 1963:17) är en diger lunta på över 500 sidor, som inte bara är mycket lärd utan
även mycket läsvärd.
23SOU 1963:17 nämner och referar till följande (sid 364-365): 1939 års finansfullmaktssakkunniga (prop
1940:239, bil A), 1948 års budgetutredning (SOU 1952:45), 1950 års budgeträttskommitté (SOU 1954:40),
samt 1957 års budgetkommitté (SOU 1959:16). Problemen började uppmärksammas redan under 1930-talen, bl
a av Gunnar Myrdal, men började inte utredas förrän i slutet av 1940-talet. Min personliga reflektion över detta
är att andra världskriget förmodligen lyfte bort detta problem från den politiska agendan, samt att man tog mer
tid på sig att göra ordentliga utredningar förr.
24Faktiskt skedde detta ovanligt nog genom en formell grundlagsändring, nämligen av § 70. SOU 1963:17 sid
369.
25SOU 1963:17 sid 369
26SOU 1963: 17 sid 374 Naturligtvis fanns det och finns fortfarande vissa gränsdragningsproblem samt
begreppsförvirring kring dessa begrepp. Vissa av riksdagen beslutade "avgifter", t ex arbetsgivaravgifter är ju
formellt och reellt sett en skatt.
Författningsutredningen sammanfattade sedan de principer som utvecklades vid sidan av RF
1809:27

1. Budgetperiodens begränsning.

Sedan 1923 (t.o.m. 1996) har budgetåret varit begränsat till ett år, gällande från 1 juli till 30
juni.

2. Fullständighetsprincipen

Statsbudgeten skall ta upp alla statens inkomster och utgifter. Detta strider mot RF 1809 som
stadgade att riksgälden och riksbanken skulle ha separat redovisning. Både inkomster och
utgifter skulle redovisas med bruttobelopp, med undantag för anslag till affärsdrivande verk.

3. Centraliseringsprincipen

Alla finansiella transaktioner ska kunna redovisningsmässigt härledas till statsbudgeten.

4. Principen om budgetens enhet

RF 1809 föreskrev specialdestination av skatter. Praxis blev istället den omvända, att
specialdestinerade skatter inte skulle förekomma.

5. Kassaprincipen

Statsbudgeten ska ange hur den påverkar statens kassaställning.

6. Principen om budgetens systematisering

Budgeten ska vara uppdelad på ett systematiskt sätt, med likartade utgifter sammanförda under
sammanhållande rubriker. RF 1809 använde termen "huvudtitel" utan att specificera den. I
praxis användes detta uttryck för titeln på varje grupp av anslag som sammanfördes till ett
departement.

7. Balansregeln

Statsbudgeten ska ange hur den påverkar statens förmögenhetsställning. För att tydliggöra
detta var statsbudgeten uppdelad i en drifts- och en kapitalbudget.

8. Täckningsregeln

Riksdagen ska anvisa medel som täcker utgifterna för en beslutad verksamhet. Då
verksamheter kan tänkas fortgå över flera år, ska också medel anslås till detta, något som ovan
visades vara i strid med regeringsförordningen.

9. Statsbokföringsprinciper

2727SOU 1963: 17 sid 380-383

Sedan 1809 har den statliga redovisningen ändrats betydligt. Författningsutredningen gjorde en
översikt över det då gällande fondbokföringssystemet som avskaffades 1980.
Budgetpropositionen var uppdelad i en driftbudget och kapitalbudget. Statens investeringar
redovisades över kapitalbudgeten.28

Författningsutredningen pekade på de några av de problem som inträffade när praxis mötte

principer:

För det första påpekades problemet att lagens bokstav om samtidiga beslut angående statens
inkomster och utgifter ej beaktades. Tvärtom fattades flera beslut, både när det gäller
inkomster och utgifter, till vidare eller för ett antal år framåt. Detta gäller t ex skatter och
flerårsplaner för försvaret.

Vidare att principen om budgetens balansering ej följdes. Redan under 1800-talet hade staten
börjat låna pengar för investeringar över kapitalbudgeten. Under 1930-talet blev även detta
fallet för driftsbudgeten. Gunnar Myrdal menade att regeringsformen skulle ändras på denna
punkt.29

Enligt RF skulle endast en anslagsproposition avlämnas och endast ett beslut skulle tas om
budgetens slutgiltiga utformning. Under 1930-talet började dock regeringen lägga fram en
kompletteringsproposition i april. Januari månads statsverksproposition var alltså ej längre
komplett. Likaledes började riksdagsbeslutet om statsbudgeten delas upp i flera beslut, med ett
sista beslut om hela budgetens reglering i slutet av riksdagsåret. Vid ett flertal tillfällen hade
dock riksdagen stått inför problemet att större delen av statsbudgeten var färdigbehandlad i
riksdagen, men att vid riksdagens avslutande, det sista beslutet angående budgeten ej var fattat.
Vilken status ägde då de delbeslut som riksdagen hade fattat under våren? Enligt RF skulle ju
förra årets budget gälla tillsvidare.30

Författningsutredningens förslag till RF och RO skilde sig från det som sedermera blev RF
1974, varför jag ej redovisar detta här.

RF 1974

1974 års regeringsform blev ett kortfattat dokument jämfört med 1809 års regeringsforms
bestämmelser om finansmakten. I RF 1974 finns mycket av den praxis som utvecklades under
1900-talet regelrad.31

Inkomsterna är definierade till två slag: skatter och avgifter. Beslut om skatter sker i lagform
och gäller tills dess att lagen ändras eller avskaffas. Något nytt beslut varje år behöver alltså ej
fattas. (RF 8:3) Riksdagen ska fastställa det belopp till vilken inkomsterna ska beräknas i
samband med budgetregleringen. (RF 9:3)

28För en belysning av den statliga redovisningens "spännande historia" rekommenderas Sandin 1991.
29SOU 1963:17 sid 384
30SOU 1963:17 sid 385-389 Man löste naturligtvis dessa problem inom regeringsformens ram, något som visar
dess beryktade "flexibilitet". Dock var dessa lösningar uppenbart "krystade".
31Avsnittet baseras på Holmberg, E. och Stjernquist, N. 1980: 310-326, 638-644
Statens medel får ej användas på annat sätt riksdagen bestämt. Även om många av statens
verksamheter helt eller delvis är finansierade via avgifter, har riksdagen makt över dessa
inkomsters utnyttjande.

I RO 1974 regleras den praxis som som uppkom under 1930-talet, nämligen att regeringen
avger två budgetpropositioner, en i januari och en slutet av april. Budgetårets längd preciseras
till ett år. Budgetpropositionen skall innehålla en finansplan för staten och nationalbudget.
Härigenom redovisas statens kassaställning, skuldsättning och förmögenhet. (RO 3:2)

Systemet med drift- och kapitalbudget upphörde 1980. Anslag till investeringar redovisades
alltså på samma sätt som anslag till statens övriga verksamheter. Anvisningar till investeringar
sker alltid i form av reservationsanslag.

1988 påbörjades en reform inom statsförvaltningen, nämligen den sk fördjupade prövningen.

Varje år beslutas för en tredjedel av statens myndigheter verksamhetsinriktning och ramanslag
för de närmaste tre åren. Underlagen till dessa beslut är mer omfattande än för övriga
myndigheter. Alltså beslutas var tredje år en "treårsplan" för varje myndighet. Detta har sedan
länge skett försvarsmakten, men då vart femte år.32

I budgetbesluten, som har omedelbar rättsverkan, fattas beslut om anslag till bestämda
ändamål. Anlagsindelningen är dock ej reglerad. RF 9:3 ger utrymme för anslag för kortare
eller längre tid än ett år. Principen om budgetens enhet är huvudprincipen, men
specialdestination är inte uttryckligen förbjuden.

Utskottsbehandlingen

Utskottsbehandlingen skiljer sig märkbart åt i 1866 och 1974 års riksdagsordningar.33

Utskottsuppdelningen sker nämligen enligt helt olika statsrättsliga principer. I RO 1974
tillämpas fackutskottsprincipen. Denna innebär att varje utskott ska behandla alla frågor inom
ett givet område, oavsett om det är anslagsärenden eller lagstiftningsärenden.

Före enkammarriksdagens införande skedde uppdelningen av utskott i enlighet med vilka

statsrättsliga funktioner (budgetreglering, beskattning, lagstiftning, grundlagsstiftning m.m.)
som riksdagen skulle utöva i beslutandet av ett ärende.34 Sålunda behandlades statens
inkomster och utgifter av skilda utskott, nämligen bevillningsutskottet, respektive
statsutskottet. Statsverkspropositionen remitterades till statsutskottet. Statsutskottet hade till
uppgift att behandla frågan om budgetens reglerande, inkomsternas beräknande och
upprättande av riksstaten. Bevillningsutskottet beredde frågor om bevillningarnas storlek. RO
1866 gav utrymme för samråd mellan dessa och andra utskott i beredningen av
statsverkspropositionen.

32Holmberg - Stjernquist 1991: 177 De mer omfattande underlagen var tänkta att var utvärderingar och
"politisk revision" av verksamheten i fråga. Dessa underlag skulle skulle då bättre hjälpa politikerna att styra
gen att formulera mål för verksamheten i den sk resultatstyrningsmodellen. Se not xx
33Utskottsväsendet Sveriges riksdag har en lång historia. För den kunskapstörstande studenten rekommenderas
Tingsten 1934.
34Med undantag av jordbruksutskottet.
I RO 1974 är det fortfarande ett utskott som bereder alla skatteärenden, nämligen
skatteutskottet. Budgetpropositionens olika delar remitteras till de fackutskott som har att
bereda ärenden i olika områden. Budgetpropositionen i sin helhet behandlas alltså inte av något
utskott, varför statsbudgeten heller inte blir föremål för ett formellt beslut. Det nyskapade
finansutskottet har till uppgift att granska finansplan med bilagor samt att i sitt betänkande
föreslå de sk allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Detta är detta betänkande
som sedan ligger till grund för den sk finansdebatten. De allmänna riktlinjerna innehåller
riktlinjer för de övriga utskottens arbete, men ska inte innehålla bindande ramar för de övriga
utskotten. Finansutskottet har övertagit statsutskottets uppgift att granska beräkningen av
statens inkomster. Statsbudgeten blir alltså inte föremål för ett övergripande beslut.
Finansutskottet har dock till uppgift att summera de olika anslagsbesluten och därigenom
sammanställa statsbudgeten.

Ansvarsfördelningen är annorlunda vad gäller kompletteringspropositionen. Den behandlas i

sin helhet sedan 1988 av finansutskottet. Vid flera tillfällen sedan finansutskottets tillkomst har
det behandlat sk åtgärdspaket, varvid fackutskotten endast har kunnat avge synpunkter till
finansutskottet.35

35Holmberg - Stjernquist 1980: 678-679

Några ord om Public Choice

”It is not due to the benevolence of the

bureaucrat that we expect our research
grant, our defence contract, or our
welfare check.”

J.M. Buchanan

Även om intresset för det allmänna studiet av statsrätt har varit ganska svalt på senare tid, har
dock den offentliga budgetprocessen tilldragit sig visst intresse. Inte oväntat har mycket av
detta intresse kommit från ekonomer.36 De beslut som tas är ju flitigt studerade variabler i den
ekonomiska vetenskapen. Public choice teori är ju som bekant en analys av politik med
analysinstrument hämtade från ekonomin, speciellt det som kallas mikroekonomisk teori inom
nationalekonomin.37

Grundläggande antaganden

Grundläggande utgångspunkter för teorin känner vi igen från klassisk (och för den delen
neoklassisk) ekonomisk analys. Teorin utgår från att människan är rationell, har preferenser
och kan rangordna sina preferenser i en inbördes konsistent ordning. Det vill säga att om
person X föredrar alternativ a framför b och b framför c, föredrar X följaktligen a framför c.
Vidare att människan kan och försöker göra det optimala valet i fall hon sätts i en valsituation
(vilket en budgetprocess onekligen är).

Budgetprocessens regler tilldelar de olika aktörerna kompetenser och roller. Dessa utnyttjar
aktörerna optimalt för att kunna göra det val, eller påverka andra att göra det val, som aktören
finner vara bäst. Alla aktörer kan också rationellt förvänta reaktioner från andra aktörer. Det
vill säga att om aktör X gör valet a, så vet aktör X hur aktör Y reagerar på detta. Aktör X har
alltså redan räknat med aktör Y:s reaktion när aktör X har bestämt sig för att göra valet a. För
att göra fullständiga analyser krävs det alltså en hel del spelteori.

Många ekonomiska modeller förutsätter fullständig (”perfekt”) information. Detta är dock inte
en förutsättning i de flesta Public Choice modeller, men alla modeller antar att man utnyttjar
den information man har (fullständig eller ej) på ett optimalt sätt.38

Public choice modeller för budgetprocessen

Av intresse för budgetprocessen är två modeller: ”the model of legislative demand” samt ”the
model of agency supply”.

36 Från svensk horisont är ju Eklund 1993, samt SOU 1993:16 (under ledning av Assar Lindbeck) utmärkta,
samt mycket uppmärksammade, exempel på detta.
37 Är detta inte bekant rekommenderas följande litteratur: För en kritisk översikt över public choice-tänkande
se Dunleavy 1991. För en mindre kritisk inblick se Kraan 1996. Jag utgår från att läsaren är förtrogen med
huvuddragen i denna teori. Detta avsnitt kan endast ses som en uppfräschning av tidigare kunskap.
38 Kraan 1996: 4-5
I den förstnämnda modellen förklaras budgetens resultat som beroende av politikernas
efterfrågan på offentliga varor och tjänster, på hur beslut tas i budgetprocessen samt i vilken
grad det finns utrymme för koalitionsbyggande och ”kohandel”. Politikernas efterfrågan av
varor och tjänster är naturligtvis härledd från den mer kända public choice förklaringen till
röstbeteende som förklarar röstande som beroende av vilka offentliga utgifter som väljarna kan
”köpa” av politikerna i valet. I valkampanjer utlovar politikerna att genomföra reformer som
gynnar vissa grupper i samhället.

Den sistnämnda modellen är mer komplicerad då den inte bara tar med politikernas efterfrågan
utan också tittar på det utbud av som förvaltningen kan ge. Politiker och byråkrater ses här
som köpare och säljare av offentliga varor och tjänster. Byråkraterna har då kontroll över
prissättningen på dessa. Budgetens resultat beror då på den offentliga verksamhetens
kostnader, politikernas efterfrågan, den ”interna marknadens” struktur samt byråkraternas
målsättningar.

Den interna marknaden kännetecknas oftast av monopsoni39 där byråkraterna har

informationsövertaget över politikerna. Byråkraternas mål kan vara att skaffa sig hög lön och
prestige genom att verka för att utöka sin förvaltning eller att göra sig ”oavsättbar” genom att
samla speciell kompetens som bara den egna förvaltningen besitter. Naturligtvis kan också
byråkraterna motiveras av en idealism, att det de gör är en viktig verksamhet för allmänheten.40

Public choice teorins styrka och svaghet

Det som kännetecknar en Public Choice analys är för det första fokuset på mikronivån snarare
än makronivån. Styrkan i analysen ligger i att förklara enskilda myndigheters och politikers
ageranden i budgetprocessen. Däremot finns ingen eller väldigt svag koppling till makronivån,
dvs själva storleken på de offentliga utgifterna, aggregerad efterfrågan och utbud m.m.

För det andra är använder den empiriska forskningen väldigt lite av aggregerade data till
skillnad från vanlig ekonomisk forskning. Man inriktar sig främst på analys av olika delar av
budgetprocessen, där man undersöker t.ex. förhandlingar mellan finans- och övriga
förvaltningar och politikers ”kohandel”. Det förstnämnda med klassiska ekonomiska
analysmetoder, det sistnämnda med olika spelteorier. Man studerar också politikers och
byråkraters motivbilder, dvs testar de grundläggande antagandena om aktörernas motiv.

För tredje är det lätt att härleda ur en Public Choice analys hur man kan ändra budgetbeslut
och framför allt budgetprocessen för att nå vissa mål. I och med att budgetbesluten är beroende
av bl.a. budgetprocessens utseende är det ju ganska uppenbart att budgetprocessens utfall kan
ändras om man ändrar budgetprocessen.

Men, just detta är det bananskal som Public Choice skolan snubblar över på vetenskapens
trottoar. Om nu vi nu antar att politiker och byråkrater är rationella maximerare av sina
39 Marknad med bara en köpare och en säljare. Förenklat kan man säga att säljaren under monopsoni aldrig
helt kan utnyttja sin monopolvinst, men att köparen å andra sidan aldrig kan få köpa varan till
marginalkostnad. Utgången i förhandlingen av prissättningen är starkt beroende av de olika aktörernas
information om varandra. Det samhällsekonomiskt optimala är att priset sätts till säljarens marginalkostnad,
något som sker under perfekt konkurrens.
40 Kraan 1996: 5-6 Som man kan utläsa av citatet från en av förgrundsgestarna inom public choice teorin är det
sistnämnda motivet dock mindre troligt.
preferenser, hur kan kan man då förklara förändringar av budgetprocessen som inskränker
vissa av aktörernas förmåga att göra just detta? Vem skulle lyssna på forskaren som säger till
politikerna att man skulle kunna få ett samhällsekonomiskt bättre resultat om man ändrade
budgetprocessen?41

”It has to be added to this observation [att en PC-analys tydligt visar hur man kan ändra
budgetprocessen för att nå vissa mål] that on closer examination the policy relevance of the
public choice perspective is more problematic than might be thought at first sight. In this
respect, there has been a gradual shift of methodological position. Whereas the traditional
public finance analyst is willing to offer policy advice on concrete budgetary decisions on the
basis of welfare theoretical criteria, the public choice analyst considers such advice as
pointless because it supposes that there is some `benevolent despot´ in government who is
willing to listen to such advice. Indeed, it is the main thrust of public choice theory that in
concrete political systems, be they representative government or less democratic forms, such
omnipotent, benevolent actors are not around, and that it is therefore necessary to study the
competences and motivations of real decision-makers. However, if this approach subsequently
leads to policy advice about the constitutional structure of the political system, the more
radically minded public choice analyst will object that such advice in turn presupposes the
precense of some `benevolent constitutioner´, wich does not seem entirely realistic either.”42

Budgetprocessens svagheter

Public choice teorins styrka är alltså att den är bra på att analysera de olika elementen i
budgetprocessen och aktörernas agerande inom processens regelverk. Däremot så lägger
teorins grundläggande antaganden krokben för en förklaringsmodell när det gäller
budgetprocessens förändring, om budgetprocessen förändring inskränker aktörers friheter som
de tidigare har innehavit. Nåväl, de flesta forskare inom gebitet har inte varit så rigida att de
inte har kunnat bortse från detta. Tvärtom man från ovan beskrivna modeller konstaterat att
offentliga budgetprocesser har tre stora svagheter:

1. Offentliga myndigheter producerar offentliga tjänster ineffektivt.

2. Tjänster som har karaktären av ”public goods” eller är ”private good” för en politisk
majoritet överproduceras.

3. Tjänster som har karaktären av ”private good” för en politisk minoritet överproduceras.

41 Kraan 1996: 6-7 Överhuvudtaget har public choice/rational choice problem med det fenomenet samarbete.
De grundläggande antagandena om ett individuellt nyttomaximerande beteende leder i modellerna till att det
vore ologiskt att samarbeta för att fatta beslut som producerar en sk allmän nyttighet (tex försvar eller
rättsväsende). Lika svårförklarligt är det då naturligtvis att man bygger institutioner som ska ge (eller
underlätta att ge) ett önskat resultat i form av en kollektiv nyttighet. I denna uppsats behandlas den statliga
budgetprocessen, som ska ge ett önskvärt resultat nämligen ett lägre budgetunderskott och bättre kontroll över
statens utgifter. Detta är en nyttighet som alla medborgare (åtminstone de som betalar skatt) i längden drar
nytta av. Om både politiker och väljare vore nyttomaximerare skulle politiker inte välja att begränsa sina
möjligheter för att producera nyttigheter (bidrag, subventioner etc) för särskilda grupper i samhället, som då
skulle rösta på dessa politiker. För en inblick i detta problem ("the problem of collective action"),
rekommenderas Rothstein 1996a, samt Rothstein 1996b.
42 Kraan 1996: 8
De två förstnämnda bristerna beror på att den offentliga byråkratin ses som en
”monopolsäljare” av offentliga tjänster. Byråkratin kan då ta ut en monopolvinst som kan
användas för att öka byråkraternas lön, prestige osv. Politikerna, ”köparna”, måste då köpa de
önskade offentliga tjänsterna till ett för högt pris.

Att tjänster som bara efterfrågas av en politisk minoritet kan överhuvudtaget produceras (och
överproduceras) beror på att politiker ägnar sig åt kohandel, där man byter till sig olika utgifter
som man anser vara behövliga. Den gängse uppfattningen är att detta leder till ökade utgifter.
"Om jag får min reform finansierad, får du din reform finansierad", brukar vara lättare att göra
upp om än "om jag får skära ner på ett område jag inte vill ha, får du skära ner på ett område
du inte vill ha". Det är lättare att ge pengar till andras käpphästar om man får pengar till sina
egna.43

Det finns ett antal olika lösningar som har lanserats för att råda bot på dessa svagheter. Man
kan gruppera upp dem i två olika grupper. För det första är det reformer som syfter till att
förbättra politikernas information om den offentliga verksamheten. I en situation när man bara
har en köpare och säljare av en vara säger oss den ekonomiska teorin att utgången av
förhandlingen av priset är mycket beroende av köparens information om säljarens kostnader.
Vet inte köparen vad det rimliga priset för en vara är, sätts köparen i en sämre
förhandlingsposition och kan inte pressa priset. Om politiker är välinformerade om
verksamheten kan de styra verksamheten bättre och införa effektivare rutiner, då de vet hur
man ska göra för att utföra verksamheten så effektivt som möjligt. Olika varianter av sk
”programbudgetering” och produktivitets- och effektivitetsanalyser är den public choice-
inriktade ekonomens (och politikerns!) medel för att nå dessa mål.44

Den andra gruppen av lösningar syftar till privatisera den offentliga produktionen av varor
och tjänster. Genom att upphandla varor och tjänster av det privata näringslivet istället för att
ha egen produktion kan man pressa priserna och därigenom minska kostnaderna. Man kan
också helt avskaffa den offentliga finansieringen av vissa verksamheter. Speciellt gäller detta då
verksamheten ifråga endast är efterfrågad av en politisk minoritet, dvs har uppkommit genom
politisk kohandel. Då dessa medel som finansierar verksamheten är ”bortkastade pengar” för

43 Kraan 1996: 191 För public choice-teorins bevis för att det verkligen förhåller sig så, rekommenderas Kraan
1996:15-190 där en heltäckande generell public choice modell för offentliga budgetprocesser utvecklas. För att
förstå den tillfullo krävs dock avsevärda kunskaper i både nationalekonomi och matematik. En något
”svårsmält” bok således. En helt ovidkommande detalj är att det svenska språket har ett uttryck för just
kohandel, något som på engelska kallas ”political bargaining”. Ofta när man pratar om kohandel resonerar
man i public choice-termer, något som visar teorins genomslagskraft.
44 Kraan: 1996: 192-197 Programbudgetering är olika sätt att få grepp om den ”totala nyttan” i jämförelse med
den ”totala kostnaden” vissa verksamheter har. Vilka mål finns, hur ska dessa förverkligas, hur mycket kostar
det och (underförstått) är det värt det? Dessa metoder har Percy Nilegårdska namn som ”Management By
Objectives” (MBO) eller ”Zero-Base-Budgeting” (ZBB). Den svenska statsförvaltningen använde sig av
programbudgeteringstekniker under 60-talet, med högst omtvistat resultat. Under slutet av 80-talet kom dess
idéer på modet igen men kallades då "resultatstyrning". Detta är managementfilosofin på modet just nu i den
statliga förvaltningen. "Beställare" (politiker, departement) sätter upp mål som "utförare" (myndigheter) utför
och får fritt välja medel för detta. Utförarna (eller någon annan, ex RRV eller Riksdagens revisorer) utvärderar
resultaten som blir beslutsunderlag i "nästa runda" för beställarna. Denna styrningsfilosofis eventuella
förtjänster är omdiskuterade. En mycket färsk, underhållande (sic!) och läsvärd analys av resultatstyrningen i
den statliga förvaltningen finns i SOU 1997:15. Detta system inbegriper mycket av produktivitets och
effektivitetsanalys. Produktivitets- och effektivitetsanalyser görs genom att jämföra offentliga verksamheter
med varandra eller med jämförbara verksamheter i privat sektor. Om kommunen har en serviceverkstad för
kommunens bilar, klarar bilmekanikern där av att laga lika många bilar per tidsenhet som Volvoverkstaden?
en majoritet är detta långtifrån samhällsekonomiskt optimalt. Pengarna skulle göra bättre nytta
någon annanstans i ekonomin. 45

Detta låter i och för sig ganska harmlöst, men som vi har sett har dessa tankar lett till stora
förändringar av den offentliga verksamheten. Vad som är samhällsekonomiskt optimalt är
naturligtvis en politiskt laddad fråga. Det är ju sällan man når en enighet över det politiska
fältet om detta. Det finns även andra aspekter än de rent ekonomiska när det gäller den
offentliga verksamheten. En tung kritik mot utförsäljning av offentliga verksamheter är att även
om verksamheten fortfarande är offentligt finansierad, har politikerna avhänt sig möjligheter att
påverka som de tidigare har haft. Slutligen måste möjligheterna till politisk byteshandel
minimeras. Detta innebär någon slags begränsning av politikernas makt.46

Vi har i och med detta identifierat de idéer och tankar om den statliga budgetprocessen som
ska studeras i denna uppsats.

45 Kraan 1996: 197-203 Om vi återgår till vår kommunala bilverkstad, kan vi ge följande exempel: Det visar
sig att effektivitetskonsulten kommer fram till Volvoverkstaden är mycket snabbare på att reparera bilar. Då
vore det bäst för kommunen att sälja ut kommunens bilverkstad till det privata och sedan upphandla
bilreparationstjänsterna i konkurrens. När det gäller offentliga utgifter som har uppkommit på grund av att en
strategisk minoritet har förhandlat sig till det, är ju jordbrukssubventioner ett ofta påpekat exempel på detta.
46 Public choice-teori har varit flitigt använd av konservativa eller nyliberala högerpolitiker i deras kritik mot
offentlig verksamhet. Att man inte behöver omfatta dessa idéer även om man använder public choice teori och
metod hävdas med emfas av Dunleavy 1991.
Riksdagsutredningen

Bakgrunden

Talmanskonferensen (TK) beslutade den 17 oktober 1990 att tillsätta en utredning "om
riksdagens roll i budgetprocessen". Bakgrunden låg i riksdagens behandlande av två
betänkanden från KU resp FiU.47 KU och FiU menade i sina betänkanden att riksdagen borde
ägna ökad uppmärksamhet åt revision och uppföljning av fattade beslut. Riksdagens revisorers
och utskottkansliernas verksamhet borde utredas. TK ansåg att utredningen även borde
omfatta riksdagens "beredningsformer i allmänhet" och skulle även gå in på "frågor som rör
hanteringen av motioner, utskottsorganisationens utformning och fördelningen av ärenden
mellan utskotten."48 Utredningen, som tog sig namnet Riksdagsutredningen, tillsattes under
ledning av talmannen Tage G. Peterson49 Utredningen avlade tre betänkanden. Det första i juni
1993, det andra i februari 1994, samt slutbetänkande i mars 1994.

Problembeskrivning

Utredningen inleddes med en kort beskrivning av de problem som en statliga budgetprocessen

led av:

1. Den långdragna processen

Regeringens budgetförslag lämnas till riksdagen ett halvår innan budgeten ska träda i kraft.
Detta innebär att regeringen inte har ett fullständigt förslag i januari. En stor del av budgeten
presenteras som utbrutna propositioner under våren, eller i kompletteringspropositionen, som
har tappat sin gamla roll som just komplettering. Detta försämrar även riksdagens möjligheter
att få ett samlat grepp om staten utgifter.

2. Splittrat budgetarbete i riksdagen.

Fackutskottsprincipen får till följd att arbetet med behandling av motioner blir splittrat,
utdraget och detaljinriktat. En sammanhållande styrning saknas då inget utskott har ett
övergripande ansvar för beredningen eller ett uppdrag att väga samman alla utgiftsförslag. I
princip kan regeringens budgetproposition ändras ganska avsevärt av riksdagen. Den fria
motionsrätten i kobination med beredningstvånget leder inte bara till lång budgetbehandling. I
och med att regeringen lämnar ett mycket detaljinriktat underlag till riksdagen blir motionerna
också detaljinriktade.

3. Bristande uppföljning och resultat kontroll.

Riksdagen fattade beslut 1989 om en ökad användning av mål- och resultatstyrning i den
statliga verksamheten. De statliga myndigheterna har fått större friheter att välja medel för att

47KU 36, FiU 39

48TK beslut 17 oktober 1990, 93/94 TK:1 bil. 1 sid 157-158
49Ordförandeskapet övertogs av talman Ingegerd Troedsson from oktober 1991. Övriga ledamöter var: Jan
Bergqvist (s), Bertil Fiskesjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustavsson (s), Bertil Måbrink (v), Daniel
Tarschys (fp) och Carl Frick (mp) (tom september 1991). From oktober 1991 deltog Ulla Pettersson (s), Ingvar
Svensson (kds), Johan Brohult (nyd) (tom 1993-02-16) och from 1993-02-17 Dan Ericsson (nyd).
nå riksdagens mål. Detta ökar emellertid behovet av analys, revision och uppföljning av det
ekonomiska utfallet. Detta är viktigt då det ekonomiska läget ställer krav på effektivitet och
minskad resursförbrukning i offentlig sektor. Det räcker inte med att sätta upp mål. Man måste
även undersöka hur och om dessa nås.

4. Ojämn årsrytm och obalans i ärendefördelningen

I samband med den allmänna motionstiden lämnas ett stort antal motioner. Många av dessa rör
saker som faller utanför riksdagens kompetensområde, främst på grund av att det rör frågor
som riksdagen har delegerat ansvar för till myndigheter och verk. Ett annat problem är att
motioner tenderar att upprepas många år i rad. Riksdagens arbete under våren blir då väldigt
betungande, då alla motioner och budgetproposition måste beredas.50

Allmänt om den statliga budgetprocessen

Riksdagens förändringar av budgetpropositionen

Utredningen undersökte hur utvecklingen hade sett ut på området under de senaste åren. 1989
tidigarelades tidpunkten för anslagspropositioner avlämnande från 10 mars till den 25 februari.
Kompletteringspropositionen remitterades endast till finansutskottet. Utredningen fann att
systemet med remittering av kompletteringspropositionen till finansutskottet inte hade fått
förväntat resultat. Fortfarande var det så att anslagspropositioner kom för sent och att
kompletteringspropositionen var väldigt stor. 1991 var andelen utbrutna anslagsposter 18%.
Dvs att närmare en femtedel av regeringens förslag till anslag inte fanns med i
januaripropositionen.

Utredningen konstaterade också att riksdagens behandling av regeringens budgetproposition

alltid hade lett till ökade utgifter under perioden 1983/84 - till 1993/94. Dock var förändringen
alltid liten, som mest en ökning med 0,4% 1989/90 som 1990/91. I genomsnitt hade 30 av ca
700 anslag ändrats av riksdagen. Man kan vid en första anblick av dessa siffror kanske tro att
riksdagens behandling endast leder till marginella effekter på statens utgifter. Utredningen
menade att det inte behöver vara så. 70-80% av statens utgifter är regelstyrda. Om man räknar
med den del av budgeten som är "påverkbar" blir alltså effekten högre. Budgeteffekten av en
regeländring är väldigt svåra att beräkna. Eftersom de regelstyrda anslagen är förslagsanslag
och får överskridas, menade utredningen att kravet på att anvisa ett belopp "...som så väl som
möjligt överensstämmer med det faktiska uppfattas som mindre viktigt av utskotten". Vidare
menade utredningen att riksdagen ofta begär propositioner i olika frågor av regeringen. Ingen
studie hade gjorts angående budgeteffekterna av dessa krav. Det var av vikt att riksdagen
"...skaffar sig en överblick överblick över alla nya indirekta utgiftsåtaganden som förs fram
på initiativ av utskotten." Utredningen föreslog därför följande: Innan ett fackutskott föreslår
riksdagen att uttala sig i en fråga som kan få långsiktiga effekter på de offentliga utgifterna bör
det först göra en kostnadsberäkning av effekterna. Finansutskottet skall informeras och beredas
tillfälle att yttra sig i ärendet.51

Budgetens utformning

5093/94: TK 1: 10-12
5193/94: TK 1: 18-25 (citat sid 24 resp 25)
Statsbudgeten är kanske det viktigaste politiska dokumentet som regeringen avlämnar.
Utredningen menade att själva utformningen av dokumentet spelar en roll i den politiska
processen. Den höga detaljeringsgraden har tidigare nämnts. Utredningen konstaterade att
endast 58% av de statliga utgifterna återfanns i budgetpropositionen 1988. Utredningen höll
med Budgetpropositionsutredningens52 slutsater om att socialförsäkringarna borde inlemmas i
statsbudgeten, inkomster och utgifter bör bruttoredovisas, samt att avgifter skall endast
betecknas avgifter om de verkligen är det, dvs avgifter för specialdestinerade ändamål. Genom
att statsbudgeten ger en heltäckande bild av den statliga verksamheten skulle statsbudgeten bli
ett bättre politiskt dokument. "Saldot skulle därigenom påverkas ´kvalitativt´. det skulle
representera en större andel av den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande
och därmed i den meningen bli ett mer meningsfullt nyckeltal som underlag för
stabiliseringspolitiska beslut.".53

En annan åtgärd för att göra budgeten till ett bättre politiskt dokument skulle vara att göra
budgeten mer heltäckande. Det var olyckligt ur demokratiskt perspektiv att budgeten var
uppsplittrad på kompletteringsproposition och andra kompletteringspropositioner. "Om inte
budgetförslaget är komplett blir det omöjligt att på rationella grunder prioritera mellan olika
utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Det försvårar också arbetet för
opoositionspartierna som inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetförslag."

Riksdagsutredningen föreslog därför att budgetpropositionen gjordes fullständig, heltäckande

och mer översiktlig: Kravet på fullständighet innebar att den borde omfatta statens samtliga
utgifter och inkomster. Utgifter och inkomster borde bruttoredovisas i budgeten. Endast
sådana utgifter som är "självfinansierande" genom avgifter skulle kunna redovisas utanför
budgeten. Samtliga utgiftsförslag borde lämnas samlat vid ett tillfälle. Antalet anslag borde
minskas.54

Samordning av budgetprocessen

Utredningen pekade på farorna med en stor offentlig skuldsättning. Farorna bestod i att privata
investeringar "trängs ut", skuldbördan belastar framtida generationer, politiker kan lockas att
amortera av skulderna med hjälp av inflation samt att ett svenskt EMU-inträde kan komma i
fara. Det var därför av vikt att formerna för beslutsfattande i riksdagen skapar möjligheter för
att minska budgetunderskottet.55

Utredningen menade att riksdagens beredning av förslag angående inkomster och utgifter
borde samordnas genom ett informellt samrådsförfarande mellan finans- och skatteutskotten.
Vid beredningen av skatteförslag av större ekonomisk betydelse kunde samrådet ske genom att
utskotten håller gemensamma sammanträden. Motiveringen för detta var enkel: Genom att
inkomstförslag och utgiftsförslag remitteras till olika utskott avvägs inte utgifter och inkomster

52SOU 1990:83
5393/94: TK 1: 26

5493/94: TK 1: 30
5593/94: TK 1: 32 Dessa fenomens upplevda "farlighet" är naturligtvis beroende av vilken uppfattning man
har om ekonomins funktionssätt, och vilken ideologisk uppfattning man har. Utredningens åsikter är definitivt
"mainstream". För ytterligare utläggningar i detta ämne se Eklund 1993. För den läsare som föredrar en kritisk
analys ur socialistisk synvinkel se Ehrenberg.
mot varandra. Om ett utgiftsförlags går igenom, kan det dock vara svårt att få majoritet för
inkomstförstärkningar och/eller neddragningar av andra anslag. Resultatet kan bli att
riksdagens majoritet eftersträvar en finansierad utgiftsökning, men kan inte få ett beslut om hur
denna ska finansieras. Hittills hade finansutskottet ensamt berett frågan om beräkningen av
statens inkomster utan hörande av skatte- eller socialförsäkringsutskottet.

Utredningen föreslog vidare att finansutskottets initiativrätt utvidgas. Det borde framgå av
riksdagsordningen att utskottet kan lägga förslag som ingår i andra utskotts
beredningsområden. Utredningen motiverade detta avsteg från fackutskottsprincipen med att
finansutskottet borde ha ett ansvar för alla förslag med ett ekonomiskt-politiskt syfte oavsett
område.56

Överväganden angående utskottsbehandlingen

Utskottsberedningen i den dåvarande formen var behäftad med följande svagheter, enligt
utredningen:

- Processen är långdragen och ekonomiska bedömningar tenderar att bli inaktuella när väl
riksdagen har fastställt statsbudgeten.
- Riksdagsbeslutet om riktlinjer för budgetpolitiken är inte bindande och har därför liten
betydelse.
- Uppsplittringen av budgeten på olika utskott och det stora antalet beslut försvårar
överblicken över budgeten.
- Samordningen mellan utgifter och inkomster är dålig.57

Utredningen presenterade fyra olika modeller för hur utskottsbehandlingen kunde förändras:
avstämningsmodellen, yttrandemodellen, paketbeslutsmodellen, samt rambeslutsmodellen.

Avstämningsmodellen

Avstämningsmodellen innebär att fackutskotten behåller sitt beredningsansvar oförändrat, men

att beredningstiden blir kortare. Riksdagen tar inte ställning till budgetpolitiska riktlinjer i
början av budgetbehandlingen och regeringen har ingen möjlighet att lägga
kompletteringspropositioner eller utbrutna propositioner. Fackutskotten bereder sina anslag
medan finansutskottet bereder förslag till ekonomisk-politiska riktlinjer. När alla anslag är
behandlade av fackutskotten gör finansutskottet en sammanställning och avstämning av alla
förslag. I förekommande fall fattar finansutskottet beslut förslag till kompletterande åtgärder
för att nå önskat budgetresultat, även inom andra fackutskotts områden. Fackutskotts förslag
överlämnas dock direkt till riksdagen för beslut.58

Likheterna med dåvarande budgetbehandling var stora. Fördelen var dock, menade
utredningen, att man i ett slutskede kunde komplettera de beslut som fattats tidigare om man
märkte att de beslut man fattat inte skulle vara "i överensstämmelse med en långsiktigt hållbar
utveckling". Utredningen menade dock att förändringarna skulle vara små. Finansutskottet har

5693/94: TK 1: 32-37
5793/94: TK 1: 41-42
5893/94: TK 1: 42-43
inte de utredningsresurser som krävs för att utarbeta heltäckande förslag i tid. Dessutom är
större delen av budgeten redan beslutad då finansutskottet avger sitt betänkande i modellen.59

Yttrandemodellen

Denna modell är mycket lik beredningen av kompletteringspropositionen. Fackutskotten får

endast en månad på sig att bereda anslagsförslagen. Sedan överlämnas utskottens betänkande
inte till riksdagen, utan till finansutskottet. Finansutskottet sammanställer alla betänkanden i ett
enda budgetbetänkande. Finansutskottet kan, men förutsätts inte, ändra i fackutskottens
förslag.60 Budgeten avgörs i en enda voteringsomgång, då endast ett budgetbetänkade avges.
Dock fattas beslut om varje anslag.61

Utredningen konstaterade att denna modell skulle bli väldigt tungrodd. Dels skulle
finansutskottet bli överbelastat med alla fackutskottens betänkanden. Dels skulle själva
voteringsproceduren (med alla 700 anslagsbeslut i en enda voteringsomgång) bli väldigt
långdragen, förmodligen flera dagar.62

Paketbeslutsmodellen

Paketbeslutsmodellen går ut på att de olika budgetalternativen i sin helhet skall ställas mot
varandra. Budgetbeslutet består inte av ett stort antal anslagsbeslut utan ett enda beslut.
Budgeten skulle vara mycket mindre detaljrik. Budgetens delar remitteras till fackutskotten.
Fackutskottens förslag överlämnas till finansutskottet för en sammanställning av ett "paket". I
voteringen i kammaren skulle regeringens budgetpaket ställas mot oppositionspartiernas
budgetpaket.63

I denna modell skulle regeringspartiet få en mycket stor makt på samma sätt som i Frankrike
eller Storbritannien. Sannolikheten för att hela oppositionen skulle kunna enas om ett enda
budgetpaket är i princip noll. Denna modell är behäftad med flera praktiska problem. Dels vad
gäller själva budgetens utformning, dals vad gäller frågan om hanterande av motioner.
Utskottens intresse för budgetfrågor skulle också troligen minska då de har ett ringa inflytande
över budgeten. Voteringen skulle bli mycket enkel, då endast ett förslag per parti kommer upp
till votering. Däremot skulle själva budgetdebatten bli mycket lång och svår att hantera.64

Rambeslutsmodellen

Den modell som utredningen fastnade för var den sk rambeslutsmodellen. Grundprincipen är
att riksdagen först ska fatta beslut om budgetens totala omfattning och därefter ska ta ställning
till de enskilda anslagen.

5993/94: TK 1: 52
60Utredningen utgick ifrån att finansutskottet i denna modell inte skulle inkräkta i
fackutskottens förslag då partiställningen är likadan i alla utskott.
6193/94: TK 1: 43-45
6293/94: TK 1: 52-53
6393/94: TK 1: 45-46
6493/94: TK 1: 53
Detta var, påpekade utredningen, inte första gången en rambeslutsmodell har diskuterats.
Folkstyrelsekommittén65 föreslog 1987 att riksdagen skulle sätta ramar för de olika utskottens
utgiftsområden. KU och riksdagen avvisade dock förslagen då finansutskottet skulle i
praktiken bli överordnat andra utskott, något som riksdagen då inte kunde acceptera.

Utredningen föreslog följande modell:

I det första skedet ska regeringens förslag till ramar behandlas av fackutskotten. Utskottens
förslag ska sedan överlämnas till finansutskottet som sammanställer alla förslag till ramar.
Finansutskottet lägger sedan ett förslag till beslut angående ramar för utskotten, samt ett
ställningstagande till inkomster och upplåningsbehov. När riksdagen har fattat beslut om ramar
får fackutskotten behandla de olika anslagsförslagen, givet den av riksdagen fastställda ramen.

Man får alltså en klar bild av budgetens totala inkomster och utgifter samt saldo när
finansutskottet lämnar sitt rambetänkande till riksdagen. De samlade ramarna bildar ett
utgiftstak som inte får överskridas. Riksdagen bör ange utgiftstak för en längre tidsperiod (ex
tre år i taget). Då måste alltså eventuella omfördelningar mellan ramar som finansutskottet kan
föreslå i sin tur ligga inom denna utgiftsram.

Utskotten har en möjlighet i den första omgången att föreslå utgiftsökningar i sin ram jämfört
med regeringens budgetproposition, men inte i den andra omgången då riksdagens ramar måste
följas. Utskotten ska inte bara i den första omgången redovisa ett förslag till ramar utan även
en preliminär anslagsfördelning enligt den ram man begär.

Oppositionspartierna avger i den första omgången reservationer till förmån för sina egna
förslag till ramar. I den andra omgången kan oppositionspartierna avstå från att lägga förslag
på fördelning inom ramen om de tycker att ramen är satt på fel nivå. Lägger man förslag på
anslag måste dessa hållas inom ramen, dvs vara ett helt "paket". Skulle, mot förmodan,
regeringens förslag falla i ett utskott innebär detta ingen förändring vad gäller budgetens
totalomslutning. Enskilda motioner måste för att kunna bifallas ingå i utskottsmajoritetens
förslag.

Budgetdebatter kommer att hållas allteftersom förslagen avges från utskotten. Riksdagsåret
avslutas med att riksdagen fattar ett budgetbeslut där alla tidigare budgetbeslut summeras.

Utredningen menade att detta ställer krav på reglering av hur man kan omfördela mellan de
olika anslagstyperna. Många utgifter är ju beräknade utgifter i form av förslagsanslag vars
utslag är svåra att beräkna.66

Utredningen fastslog att fackutskottsprincipen är viktig då den ger en "grundlig sakberedning"

av ärendena. Men, i ett läge där det parlamentariska läget är sådant att det är svårt att
förutsäga vilka förslag som kommer att accepteras av riksdagen, är det av stort värde att man i
ett tidigt skede av budgetbehandlingen får besked om upplåningsbehov och omslutning av
budgeten. Utredningen menade att den ovan beskrivna rambeslutsmodellen uppfyllde båda
dessa krav.67

65SOU 1987:6
6693/94: TK 1: 47-52
6793/94: TK 1: 53-54
Statens budgetår och budgetens kronologi

Kalenderårsbudgeten

Utredningen gick vidare med att utreda frågan om kalenderårsbudget, en fråga som många
utredningar tidigare har ägnat betydande tankemöda åt.68 Sverige har ju under större delen av
1900-talet haft ett budgetår som har sträckt sig från den 1 juli till den 30 juni. Budgeten har då
behandlats under hela våren, från den 10 januari till den 15 juni. Den nuvarande författningens
huvudregel, om ett avslutat riksmöte den 31 maj, har aldrig kunnat efterlevas. Undantaget har
blivit regel. Detta beror på en ökande mängd motioner i samband med den allmänna
motionstiden. Efter den mycket arbetsamma våren följer ett väldigt långt uppehåll, 3,5 månad,
då riksdagen inte sammanträder och landet inte har en naturlig arena för politisk information
och debatt.

Budgetpropositionsutredningen föreslog att budgetpropositionen skulle avlämnas under

februari månad, men då vara heltäckande. Därigenom kunde budgeten behandlas på 3,5
månader och inte 5 månader. En ekonomisk-politisk motion skulle då också läggas på hösten
och åtföljas av en allmän motionstid. Utredningen var mycket skeptisk till att skilja
budgetpropositionens avlämnande från den allmänna motionstiden och argumenterade för en
kalenderårsbudget som det enda verkningsfulla botemedlet mot den ojämna arbetsbördan under
året.

Utredningen fann tre fördelar med kalenderårsbudget:

1. Bättre arbetsrytm i riksdagen

Riksdagens viktigaste arbetsmaterial, budgetproposition och motioner från allmänna

motionstiden, skulle föreligga vid riksdagsårets början. Man skulle då kunna skjuta upp
motioner utan ekonomiskt-politiskt innehåll till våren. Våren skulle också kunna ägnas åt
lagstiftnings-, revisions- och uppföljningsarbete.

2. Samordning med kommunernas och näringslivets ekonomiska planering och statens

inkomstår

Kommunernas och statens planeringsperioder skulle sammanfalla, vilket ökar möjligheterna för
samordning. Kalenderåret är beskattningsår för flertalet skattebetalare. Med en
kalenderårsbudget skulle statens inkomst- och utgiftsår sammanfalla. Den ekonomiska
statistiken skulle kunna göras enklare att redovisa och att sammanställa.

3. Samordning med EU69

Utredningen hänvisade till en EU-resolution som rekommenderar en "tidsmässig samordning"

av de nationella budgetprocesserna och påpekar att all EU-länder utom Storbritannien har

68Tex Grundlagsberedningen 1970, Budgetutredningen 1973, Folkstyrelsekommittén 1987 och

Budgetpropositionsutredningen 1990.
69Utredningen använder termen "EG". Jag använder den numera gängse förkortningen EU.
kalenderårsbudget. Även EU har själv kalenderårsbudget. Om Sverige skulle gå med i EU
underlättas den ekonomiska hanteringen och redovisningen av medlemsavgifter och bidrag.70

Utredningen fann också två nackdelar:

1. Det statistiska underlaget

Om en budgetproposition måste läggas tidigt på hösten kommer regeringen inte att ha tillgång
till bra ekonomisk statistik. Sommaren är inte en bra period för att ta fram ekonomiska
prognoser. Utredningen menade att detta är problem som är relativt lätta att lösa.

2. Budgetarbetet efter ett regeringskifte

Utredningen menade att detta var den största invändningen mot en övergång till ett
kalenderårskifte. En nytillträdd regering som bara får några veckor på sig att förbereda
budgeten kommer att få ett högst marginellt inflytande över dess utformning. Dessa svårigheter
skulle i och för sig kunna undandröjas om man införde vårval, men utredningen konstaterade
att detta låg utanför utredningens direktiv. Utredningen menade att budgetprocessen redan nu
var sådan att nytillträdda regeringar hade svårt att påverka den kommande budgeten. Särskilt
lång var tidsfördröjningen då det gäller skattelagstiftning.

En lösning på detta problem var att låta regeringen avge två propositioner per år om den
ekonomiska politiken. Vårpropositionen skulle innehålla eventuella ändringar i innevarande års
budget, riktlinjer för den ekonomiska politiken, samt förslag till ramar. På hösten vid
riksmötets början skulle en budgetproposition avlämnas innehållande reviderade riktlinjer för
den ekonomiska politiken, förslag till ramar samt förslag till anslag för varje ramområde.

Kronologin

Problemet med budgetarbetet efter ett regeringskifte blev än mer uppenbart då utredningen
utredde tidschemat för riksdagens hantering av budgetpropositionen. Hur ska en nyvald
regering hinna lägga fram ett budgetförslag som är ordentligt politiskt behandlat av regeringen?
Behövdes det val på våren? Detta ingick inte i utredningens uppdrag, men utredningen valde
ändå att ägna tankemöda åt detta.

Först skisserades normalfallet, ett "vanligt" år utan val.

1 september - budgetproposition

Regeringen överlämnar en fullständig budget den första tisdagen i september med finansplan,
ramar och anslag.

16 september - beredning av ramar i utskott

Efter budgetens avlämnande följer en allmän motionstid på 15 dagar. Fackutskotten kan då

börja att bereda ramarna i budgeten. Finansutskottet bereder sin egen ram och de allmänna
riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

7093/94: TK 1: 55-63
13 oktober - yttrande till finansutskottet

Fackutskottens beredning tar ca 4 veckor, varefter yttranden över budgetpropositionen skickas

till finansutskottet. Finansutskottet lägger ett förslag till ramar, förslag till riktlinjer för den
ekonomiska politiken och förslag till fastställande av statens inkomster till riksdagen.

3 november - ramdebatt

I början av november hålls debatt och fattas beslut om ramarna för utgiftsområdena. Utskotten
arbetar vidare med utformandet av sina betänkanden över anslagen inom ramarna.

24 november - 15 december - budgetdebatter

Under månaden innan jul avger fackutskotten succesivt betänkanden med åtföljande debatter
och beslut. Höstsessionen avslutas med ett formellt reglerande av statsbudgeten, då alla
tidigare fattade beslut ihopsummering.

Under valår utan regeringskifte föreslog utredningen ett mer komprimerat schema:

15 september - budgetproposition
30 september - beredning av ramar i utskott
23 oktober - yttrande till finansutskottet
9 november - ramdebatt
27 november - 15 december - budgetdebatter

I det fall valet hade lett till regeringskifte såg utredningen två alternativ. I det första lägger en
ny regering den gamla regeringens budget med ett tillägg i form av en "avsiktsförklaring", ett
politiskt dokument som markerar distans till den gamla regeringens budget. I det andra
accepterade man att budgetens behandling inte blev färdig förrän i januari. Utredningen valde
det senare alternativet. Det viktigaste beslutet, rambeslutet, blev ändå fattat på rätt sida av
årskiftet. Både Danmark och Finland har utrymme för en sådan lösning i sina författningar. En
ny regering skulle i vilket fall som helst inte ha ett avgörande inflytande över budgeten. Dess
första chans att påverka kom i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen
skulle i sådana fall bli tvungen att utfära preliminära regleringsbrev till myndigheterna, men
utredningen menade att detta inte var ett större problem för förvaltningen. Följande tidschema
föreslogs:

15 september - riksmötets öppnande

6 oktober - budgetproposition
21 oktober - beredning av ramar i utskott
13 november - yttrande till finansutskottet
30 november - ramdebatt
16 december - 22 december - budgetdebatter
7 januari - 18 januari - budgetdebatter

Detta tidschema krävde en tidigareläggning av valdagen till första söndagen i september, eller
till och med sista söndagen i augusti. Utredningen skissade även upp förslag med val,
regeringsbildning och öppnande av riksmöte på våren. Två valdagar lanserades, den sista
söndagen i maj och den första söndagen i juni. En nytillträdd regering skulle alltså ha hela
sommaren på sig att förbereda sitt förslag.71

Riksmötets förändring

Utredningen hade inte endast budgetprocessen att tänka på utan även andra frågor av
konstitutionell natur. En sådan fråga av intresse var frågan om riksmötets förläggande.
Utredningen förslog att riksmöte skulle pågå tills dess ett nytt riksmöte börjar. Termerna
lagtima och urtima riksmöte skulle alltså (ånyo) strukas ur författningen.72 Under den tid då
lagtima riksmöte inte pågick hade finans- och skatteutskottet befogenhet att på riksdagens
vägar fatta beslut om indirekta skatter (RF 8:6). Detta för att beslut skulle kunna fattas snabbt i
en krissituation.

Då utredningen förslog ett slopande av urtima riksmöte föreslogs även ett slopande av skatte-
och finansutskottets extra befogenheter. Motivet för detta var för det första att riksdagen
borde kunna sammankallas med kort varsel utan ny konstituering, samt att sommaruppehållet
borde förkortas till förmån för plenifria veckor under höst och vår.73

Budgetprocessens finmekanik

Budgetpropositionens utseende

Den rambeslutsmodell som utredningen förordade medförde många vidare problem som
behövde utredas: antalet utgiftsområden, fördelningen av anslag till olika utgiftsområden,
budgetdokumentets utformande, utskottens ansvarsområden, förslag på författningsändringar
osv. Utredningen ägnade ett särskilt betänkande åt dessa frågor.74

Det betonades att även om utredningen i stor detalj beskrev riksdagens beslutsprocess var en
fullständig lagreglering varken sig nödvändig eller önskvärd. Viktigt var dock att alla parter
"har en gemensam grundsyn och är överens om själva syftet med den föreslagna
rambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelar i denna process".75 Beslut om tillämpande
av rambeslutsmodellen borde ske i lagform, antingen som en tilläggsbestämmelse till RO eller i
en separat lag.76

Utredningen fastställde tre krav för budgetens utformning:

1. Budgetens fullständighet

7193/94: TK 1: 64-77 Valdag den första söndagen i juni innebär att riksmötets öppnande skulle sammanfalla
med midsommarhelgen. Jag tror att den allmänna entusiasmen för detta är ganska låg bland både väljare och
valda... Utredningens framhöll att vårval innebar att vårsessionen skulle behöva förkortas vid valår.
72Begreppen ströks ur RF 1809 år 1949, för att återinföras i RF 1974.
7393/94: TK 1: 89-91 Ett sådant gemensamt möte med finans- och skatteutskottet har aldrig kallats in.
7493/94: TK 2
7593/94: TK 2: 12 I den första ramdebatten angående KU:s ram ("Rikets styrelse") som ägde rum i riksdagen
hänvisade Birgit Friggebo (fp) uttryckligen till utredningen som varande "regelboken" (Prot. 96/97:41, 6 §).
Man har alltså i riksdagsarbetet använt utredningen som stöd i de fall lagregleringen i RO inte gav vägledning
för arbetet.
7693/94: TK 2: 65
Statsbudgeten ska återspegla hela den statliga verksamheten. Så mycket av statens verksamhet
som möjligt ska komma upp till budgetberedning. Särpropositioner och
kompletteringspropositioner avskaffas.

2. Bruttoredovisning

Utgifter och inkomster ska redovisas var för sig. Nettoredovisning ska endast förekomma få
inkomsterna är direkt verksamhetsrelaterade. Även posten Beräknat tillkommande
utgiftsbehov, netto ska uppdelas i en inkomst- och utgiftssida.

3. Anslagsfördelningen

Statsbudgetens anslag ska redovisas efter varje utgiftsram och anpassat till varje utskotts
ansvarsområde. Huvudtitelsindelningen efter departement ska avskaffas.

Utredningen förslog att budgetpropositionen skulle avlämnas den 20 september under år utan
riksdagsval. Detta var ett avsteg från tankarna i det första betänkadet, där utredningen
förordade 1 september. Regeringskansliet ansåg sig dock inte kunna producera ett tillräckligt
aktuellt beslutsunderlag till dess. Med denna mycket snäva tidsram ansåg utredningen att
lagstiftningsfrågor inte kunde behandlas under hösten, även lagstiftning som tidigare har brukat
ingå i budgetpropositionen.

Utredningen såg ingen motsättning i att staten och regeringskansliet använde sig av
tabellverket med anslag uppställda departementsvis i sin ekonomiska redovisning. Men i
budgetpropositionen måste anslag fördelas till de utgiftsområden som riksdagen ska använda.
Även en formell hemställan måste göras om att riksdagen ska använda budgetramarna i sin
beredning av ärendet.77

Motionerna

En förändrad budgetproposition innebar också förändrade motioner. Då ett oppositionsparti

eller enskild motionär vill yrka på en anslagshöjning måste även ett yrkande om en höjning av
aktuell ram göras. Utredningen menade att oppositionspartiernas partimotioner på
budgetpropositionen, "alternativbudgeterna", skulle lättare kunna jämföras med regeringens
budgetförslag. Fokuseringen på detaljer minskar, och det blir en bättre politisk debatt om
inriktningen på politiken i stort.78

Fackutskottens ramprövning

Fackutskottens arbete innebär att de olika partiernas "paket" behandlas. Enskilda yrkanden om
anslagshöjningar kommer ej att beaktas om inte något parti är berett att ta upp yrkandet i sin
reservation och "betala vad kostar", dvs med en sänkning av ett annat anslag inom ramen.
Fackutskottets yttrande till finansutskottet bör innehålla yttrande över den föreslagna ramen,
samt förslag på fördelningen av ramen på litteranivå.79 Utskottet ska alltså redan i detta skede

7793/94: TK 2: 14-16
7893/94: TK 2: 15
79Nivån under huvudtitelnivån. Huvudtitlar finns för de tretton departementen samt för Statschefen och
regeringen, Riksdagen och dess myndigheter, Räntor på statsskulden samt Oförutsedda utgifter. Littera är
olika "sakligt närrelaterade uppgifter", tex littera A: "Familjer och barn" under under huvudtiteln
ha behandlat de "grova dragen" i sin ram och redovisa dessa för finansutskottet.
Skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet ska även avge yttrande över förslaget på
inkomstberäkning. Utskotten avger yttranden till finansutskottet enligt ett tidschema baserat på
arbetsbördan, dvs antalet anslag som varje utskott har att behandla.80

Finansutskottets behandling av ramarna

Finansutskottets uppgift är att analysera statsbudgetens och samhällsekonomiska och

finanspolitiska effekter. Utskottet undersöker om eventuella yrkande på ramförändringar har en
indirekt effekt på övriga delar av budgeten. En helhetsbedömning av den svenska ekonomin
och utrymmet för offentlig verksamhet ska göras, även för de delar som inte redovisas över
statsbudgeten, t. ex. pensionssystemet. Detta ska vägas in det förslag till ramar som utskottet
ska avge till riksdagen. Om finansutskottet inte är nöjt med fackutskottets yttrande får
finansutskottet med "nära underhandskontakter" med berört fackutskott avge förslag på
"kompletterande åtgärder". Utskottet ska även avge yttrande över förslag till
inkomstberäkning, samt eventuella förslag till skatte- och avgiftsförändringar. Detta bör i hög
grad ske genom samråd, eller till och med gemensamma sammanträden, med skatteutskottet.

Oppositionspartierna reserverar sig för sina egna förslag angående ramar och total offentlig
utgiftsnivå. De olika partiernas "rampaket" ställs då mot varandra i votering i kammaren.
Regeringens förslag till ramar torde vara en kabinettsfråga.81

Fackutskottens fördelning av anslag

Då ramarna är fastlagda kan fackutskotten fortsätta sin behandling av de olika anslagen inom
utgiftsområdet. Oppositionspartierna kan avstå från att medverka i de fall de har yrkat på en
annan ram än vad riksdagen har beslutat. De har dock möjlighet att "gilla läget" och avge en
reservation till förmån för sitt förslag till anslagsfördelning, givet den ram som har beslutats.

Utskottet har då att väga de olika anslagen mot varandra inom utgiftsområdet. Ska man höja
ett anslag, får man sänka ett annat. Detta får dock inte ske hur som helst. Utredningen angav
följande grundkrav:

1. Varaktiga utgiftsåtaganden skall finansieras med bestående besparingar

2. Besparingar i ett beräknat förslagsanslag82 måste alltid grundas på en regeländring.

Socialdepartementet. Varje littera är sin tur uppdelat på anslag, som är sin tur är uppdelat på poster.
Budgetpropositionerna redovisar ej enskilda poster under anslagsnivån. Se vidare Ds 1995:73
8093/94: TK 2: 18-19
8193/94: TK 2: 19-23
82För den läsare som inte dagligdags ägnar sig åt den statliga förvaltningens kan det berättas att det förr fanns
fyra anslagstyper: Ett obetecknat anslag får inte överskridas utan riksdagens medgivande och eventuellt
outnyttjade medel får inte användas under efterföljande budgetår. Ett förslagsanslag får överskridas av
regeringen utan riksdagens hörande omde det behövs för att ändamålet med anslaget ska uppfyllas. En
myndighet måste ha särskilt medgivande av regeringen för att överskrida ett förslagsanslag. Ett
reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får disponeras även efter budgetårets slut, dock
max tre år. Ramanslag får överskridas genom att ett "lån" görs av nästkommande års anslag, högst 7% av
anslagsbeloppet. Överskott får sparas till nästkommande budgetår. Förslagsanslag är numera avskaffade (tack
vare bl a denna utredning).
Utskottet får inte bara sänka beloppet på t ex barnbidragsanslaget utan att föreslå en ändring i
kriterierna för dess utbetalande.

3. En volymförändring som inverkar på medelsbehovet på ett beräknat förslagsanslag

skall om den uppmärksammas efter det att utskottsramen fastställts inte påverka det
utrymme som ställts till ett utskotts förfogande.

Vissa utgifter är svåra att beräkna, t ex invandrarförläggningskostnader, och fluktuerar mycket.

En minskning av behovet för utgifter får inte användas för att höja andra anslag. En höjning av
utgiftsbehovet förutsätts finansieras i tilläggsbudgeten.

4. Senarelagda utbetalningar av reservationsanslag skall normalt inte betraktas som en

besparing.

En uppskjuten investering ger ju ett "överskott" vid årskiftet, men utgiften är redan beslutad.

5. Nya åtaganden skall vara fullt finansierade redan från första året.

Ett åtagande som börjar i mars år 1 behöver ingen finansiering för de två första månaderna. Att
inte finansiera åtagandet för hela året är bara att skjuta problemet framför sig till nästa
budgetbehandling för år 2.

6. Finansiering skall entydigt kunna påvisas och direkt kunna härledas till en
föreslagning regeländring eller annan åtgärd.

Utskottet får alltså inte hänvisa till "dynamiska effekter". Även om sådana kan förekomma är
de svåra att fastställa och får inte genomslag på den korta sikt som budgeten gäller.

7. Den statsfinansiella effekten av en besparing skall alltid nettoberäknas.

Friställning av personal leder ju till ökande kostnader för socialförsäkringssystemet t ex.

8. Utombudgetära finansieringsformer - d.v.s. lån vid sidan om statsbudgeten,

avgiftsfinansiering och kreditgarantier - skall bara vara tillåtna om de ingår som en del i
det budgetförslag som arbetas fram i första steget i riksdagens budgetprocess.

Lånefinansierng av anslag måste alltså tas upp i första steget och passera finansutskottet för
bedömning. Statens kassaställning ska alltså vara känd vid rambeslutet.

Sammanfattningsvis, för att göra en skog av dessa åtta träd (eller åtminstone en liten dunge),
kan man säga att alla dessa restriktioner går ut på följande: Vad man sparar på gungorna får
man inte förlora på karusellen.

Utredningen ansåg att utskotten i sin beredning skulle ha uppföljningar och utvärderingar som
det främsta underlaget för sina beslut. Genom detta kan utskotten "lägga större omsorg vid
prioriteringarna än hittills". 83

8393/94: TK 2: 24-28
Kammarbehandling

I likhet med första steget reserverar sig oppositionspartierna för sina respektive förslag till
anslagsfördelningar inom ramarna. Reservationerna måste dock ha den begränsningen att
ramen inte överskrids. Detsamma gäller enskilda motioner om en ledamot vill ta upp den till
behandling. Finansutskottet gör sedan en sedvanlig sammanställning av riksdagens beslut, som
riksdagen översänder till regeringen.

I sitt andra betänkande redovisade utredningen ett annorlunda tidschema, grundat på bla
kontakter med regeringskansliet och förhandlingar med partierna:

20 september - budgetproposition
10 september - beredning av ramar i utskott
24-31 oktober - yttrande till finansutskottet
24-26 november - ramdebatt
13 december - 21 december - budgetdebatter

Utredningen valde alltså att förkorta tiden för debatter och att lägga dem närmre intill jul.
Detta krävde dock att vissa "administrativa rutiner förkortas".84

Övriga delar av budgetprocessen

Regeringens vårproposition

Utredningen föreslog att regeringen ska avlämna en "vårproposition om inriktningen på den

ekonomiska politiken" senast den 15 april. Propositionen bör innehålla finansplan,
nationalbudget, riktlinjer för den ekonomiska politiken på kort och lång sikt, samt riktlinjer för
vissa verksamhetsområden, i första hand kommunal verksamhet. Till vårpropositionen ska
också fogas tilläggsbudget, dvs ändringar i innevarande års budget. Normalår är denna ganska
tunn. År efter valår med regeringskifte kan man räkna med att den nytillträdda regeringen gör
stora ändringar i innevarande års budget. Även tilläggsbudgetförslag ska avlämnas "som
paket". Dessa sak behandlas som dåvarande kompletteringsproposition, d.v.s. remitteras till
finansutskottet, som tar emot yttranden från fackutskotten.85

Hantering av budget under valår

Utredningen "löste" problemet med hanteringen av budgeten under valår, speciellt då valet
leder till regeringskifte, genom att lämna fältet fritt för två olika lösningar: provisorisk eller
förenklad budgetreglering.

8493/94: TK 2: 14 Utredningen föreslog också i sitt första betänkande att valdagen (pga tidsnöden i
budgetprocessen vid regeringsskifte) skulle flyttas till första söndagen i september. Partierna kunde dock inte
enas om detta i de informella överläggningar som skedde i grundlagsfrågorna under hösten 1993, varför
utredningen i sitt andra betänkande arbetade med bibehållen valdag som förutsättning. Det finns inga
motiveringar till varför valdagen inte skulle kunna flyttas till första söndagen i september i det offentliga tryck
jag har gått igenom.
8593/94: TK 2: 29-31 Utredningen föreslog i sitt första betänkande att vårproposition bör avlämnas 31 mars.
Statskontoret (regeringskansliet) menade dock att en förskjutning av datumet två veckor gör att regeringen kan
använda bättre statistik som underlag. (93/94: TK1: 195)
Utredningen föreslog inte en ändring i vallagen angående valdag. En regering som sitter kvar
efter valet kan avlämna ett budgetförslag en vecka efter riksmötets öppnande, vilket innebär 23
dagar efter valet. (Riksmötet öppnas 15 dagar efter valet som sker tredje söndagen i
september.) En nytillträdd regerineg räknade utredningen med kan avlämna budgetproposition
10 dagar efter riksmötets öppnande, dock senast 15 november. En eventuell
expeditionsministär ska som tidigare vara tvungen att avlämna budgetproposition.

Utredningen menade att en nytillträdd regering, oavsett hanteringsform, kan och bör avlämna
egna ekonomiska riktlinjer i samband med budgetpropositionen. Dessa kan sedan användas
som riktlinjer för arbetet med den kommande vårpropositionen. Regeringen kan också ändra i
tekniskt okomplicerade delar av budgetförslaget, samt genom sin(a) partigrupp(er) i riksdagen
motionsvis ändra i budgeten.

Den normala budgetprocessen som utredningen föreslog löper på 13 veckor. Valår utan
regeringskifte är budgetprocessens längd 9 veckor i det mest gynnsamma fallet. Valår med
regeringskifte är den 7 veckor i det mest ogynnsamma fallet. En provisorisk budgetreglering
kan då göras. Utredningen ansåg att riksdagen innan juluppehållet endast skulle ha
färdigbehandlat ramarna. Resten av budgeten skulle då regleras provisoriskt. Ett sådant beslut
skulle tas fram av finansutskottet. Efter juluppehållet skulle riksdagen i vanlig ordning fortsätta
med fackutskottsbehandling och slutlig reglering av budgeten i februari. Nackdelarna med
detta är naturligtvis att statsförvaltningen lever i osäkerhet, då beslut kan rivas upp. Å andra
sidan får riksdagen ordentlig tid på sig att behandla budgeten. Riksdagen skulle kunna behandla
färdigt budgeten innan årskiftet om en förenklad budgetberedning tillämpades. Denna skulle i
så fall ske enligt den sk paketbeslutsmodellen som är beskriven ovan. Utredningen ansåg att
riksdagen vid valår med regeringskifte skulle ha en valmöjlighet mellan dessa två modeller, men
förordade en lösning där budgeten är färdigbehandlad innan årskiftet.86

Krispaket och riskdagsförslag

Det måste alltid finnas en möjlighet för regeringen att avlämna budgetpropositioner i form av
"krispaket". Utredningen menade att dessa ska beredas av finansutskottet, med yttranden från
fackutskotten "om tiden så medger".

Utskotten bifaller allt som oftast yrkanden som uppmanar regeringen att genomföra olika slags
reformer. Utredningen ansåg att en kostnadsmedvetenhet borde införas i RO, genom att
utskottet skulle göra en beräkning av kostanderna samt informera finansutskottet som ska yttra
sig över det.87

Utgiftsområdenas indelning

Att redovisa statens finanser - principer och verklighet

Ekonomisk redovisning är som bekant en vetenskap i sig. Olika typer av utgifter kan samlas
under olika rubriker efter olika principer. Utredningen menade att indelningen av de olika
utgiftsområden borde vara politiskt meningsfull på så sätt att olika grupper av anslag hör till
samma verksamhetsområde. Systemet med huvudtitlar för varje departement uppfyller ganska

8693/94: TK 2: 31-37
8793/94: TK 2: 37-38
dåligt det kravet. Utredningen studerade två andra system för ekonomisk redovisning av
statens verksamhet. För det första finns en svensk version av FN:s standard, COFOG
(Classification of the Functions of Government) för redovisning av statlig verksamhet, som
presenteras i finansplanen. För det andra tillämpas ett system med huvudgrupper i statens
årsbokslut. Båda dessa system har undergrupper motsvarande huvudtitlarnas littera. Dessa
stämmer dock inte helt med varandra. De gemensamma byggstenarna i alla tre systemen är
anslagen. Det är således tekniskt ganska lätt att skapa ett nytt redovisningssystem med
anslagen som grund.

Det svåra var enligt utredningen att göra en indelning som passar både departementsindelning
och riksdagens utskottsindelning. Detta är lättare om utgiftsområdena är fler än antalet utskott
och antalet departement. Å andra sidan menade utredningen att alltför små områden medförde
att prioriteringar var svåra att göra. Avvägning måste ske mellan politisk relevans, storleken
på områdena, organisatorisk tillämplighet, uppföljningsbarhet och administrativ enkelhet.
Områdena måste innehålla verksamheter som har med varandra och göra och som man
uppfattar som ett politiskt område, exempelvis "försvarspolitik", "energipolitik",
"utbildningspolitik" osv. Storleken på området måste vara så stor att man kan göra
prioriteringar inom området. Det måste undvikas att myndigheter delas upp mellan olika
utgiftsområden. Dels på grund av att administrationen bör vara så enkel som möjlighet, dels för
att underlätta utvärdering och uppföljning av verksmaheten inom utgiftsområdet.

Utredningen ansåg sig inte redo att lämna ett definitivt förslag, men presenterade ett utkast för
områdesindelning samt förslag på ändrad utskottsindelning enligt följande:

Beredande utskott Utgiftsområde

Konstitutionsutskottet 1. Rikets styrelse

Finansutskottet 2. Samhällsekonomi och förvaltning

25. Allmänna bidrag till kommuner
26. Statsskuldsräntor m.m.

Skatteutskottet 3. Skatteförvaltning och uppbörd

Justitieutskottet 4. Rättsväsen

Utrikes- och 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan

säkerhetsutskottet 6. Försvar och internationell säkerhet

Invandrings- och 7. Internationellt bistånd

biståndsutskottet 8. Invandrare och flyktingmottagning

Socialförsäkrings- 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg

och socialutskottet 10. Ek. trygghet vid ålderdom
11. Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp
12. Ek. trygghet för familjer och barn

Arbetsmarknadsutskottet 13. Ek. trygghet vid arbetslöshet

14. Arbetsmarknad och arbetsliv
Utbildningsutskottet 15. Ek. trygghet under studier
16. Utbildning och universitetsforskning

Kulturutskottet 17. Kultur, media, trossamfund och fritid

Bostadsutskottet 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande

19. regional utjämning och utveckling

Miljö- och 20. Allmän miljö- och naturvård

jordbruksutskottet 23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

Näringsutskottet 21. Energi

24. Näringsliv

Trafikutskottet 22. Kommunikationer

Lagutskottet Ej budgetberedande

Utredningen menade alltså att utrikes- och försvarsutskottet, och socialförsäkrings- och
socialutskottet kunde slås ihop och att man ur utrikesutskottet bröt ur biståndsfrågorna. Det
var viktigt att myndigheter inte delades upp på utgiftsområdena. Utredningen nämnde några
myndigheter där avvägningarna var svåra. Ett exempel var Tullverket, som utredningen satte
under utgiftsområde 3, trots att brottsbekämpning är en viktig del av verkets uppgift, och
således kunde vara under utgiftsområde 4. Värt att notera är också att utredningen bröt ut
ålderspensionerna och studiemedelssystemet från socialförsäkringsutskottet.88

Reservationer och särskilda yttranden

Till det första betänkande lades det en reservation samt fyra särskilda yttranden.

Reservationen lades av Margit Gennser (m) och Daniel Tarschys (fp). De reserverade sig mot
att utredningen inte hade föreslagit vårval. Nackdelarna med kalenderårsbudget och höstval
flera:

1. Budgetpolitiken blir "alltför expansiv och insmickrande" då slutarbetet med budgeten

sammanfaller med valrörelsen.

2. En nytillträdd regering ha ingen reell möjlighet att påverka budgeten.

3. En nytillträdd regerings första budget börjar inte löpa förrän 15 månader efter den har
tillträtt.

4. Valår med regeringskifte kan leda till att budgeten inte blir färdigbehandlad förrän efter
årskiftet vilket leder till "allvarliga störningar" i statsförvaltningens arbete.

8893/94: TK3: 11-27 Utredningen redovisade i en bilaga tabellverket för alla utgiftsområden. Motiv angavs
bara för de områden där det var tveksamt var vilken verksamhet hörde hemma. Definitvt beslut fattades på
våren 1996. Se nedan i denna uppsats.
Reservanterna ansåg sig inte kunna biträda förslaget om kalenderårsbudget om inte vårval
infördes.

Vice talmannen Bertil Fiskesjö (c) höll i sitt särskilda yttrande med om att vårval vore att
föredra men att han accepterar höstval, "om än med tvekan". I detta instämde Dan Eriksson i
Stockholm (nyd) i sitt särskilda yttrande.89 Utredningens socialdemokratiska ledamöter (Jan
Bergqvist, Hans Gustafsson och Ulla Pettersson) menade i ett särskilt yttrande att det inte
förde med sig några "större olägenheter" att bibehålla höstval. Med fyraåriga mandatperioder
skulle detta endast kunna ske två gånger per decennium.

Daniel Tarschys ansåg att utredningen hade valt fel budgetbehandlingsmodell. Enligt honom
var yttrandemodellen att föredra. Utredningens argument för att inte välja denna modell var
den otympliga voteringen i kammaren. Tarschys menade att detta kunde lösas om genom en
"lättnad i beredningstvånget". "Yrkanden som inte vunnit stöd hos någon enda ledamot vare
sig i fackutskottet eller i finansutskottet skulle inte behöva föras fram till kammaren för
avgörande."90

I en reservation till utskottets andra betänkande utvecklar Daniel Tarschys sina tankar. Han
menade att den dåvarande ordningen präglades av "sektorsautonomi", dvs att varje fackutskott
bereder sin del av budgeten, och drog en parallell till den kommunala organisationen. I en
kommun är ju inte nämnderna inkopplade i kommunfullmäktiges budgetprocess, där har
kommunledningen en "sammanhållande prövning".

"Att denna autonomi hittills inte har lett till några allvarliga olyckor får tillskrivas lyckliga
omständigheter. Majoritetskonstellationerna har uppträtt relativt ansvarsfullt och några
betydande försvagningar av regeringens budgetpropositioner har därför inte kommit att ske
genom riksdagsbehandlingen.

Det finns emellertid inga garantier för att detta tillstånd blir bestående. Motsatsen kan
tvärtom befaras. I vissa parlamentariska lägen förefaller det sannolikt att utskottens
autonoma ställning i ekonomiska frågor skulle motverka en ansträngningarna att nå fram till
konsistenta och ansvarsfulla budgetbeslut." [förf. markering]

Särskilt kritisk var han mot det föreslagna förslagen för behandling av budgeten vid
regeringskifte. Han menade att det var olyckligt att rambeslutsmodellen inte kunde tillämpas
fullt ut vid regeringsskiften. Det finns nu inte "...en utan tre olika modeller för riksdagens
budgetbehandling. Det bidrar inte till klarhet och överskådlighet i riksdagsarbetet och
underlättar inte heller allmänhetens förståelse för hur riksdagens hanterar budgeten."91 [orig.
markering]

Margit Gennser höll med om Daniel Tarschys kritik angående budgetbehandlingen vid
regeringskifte, men ansåg att detta får "...trots betydande olägenheter, accepteras till förmån

89Han menade för övrigt att det var principiellt fel att utredningen bestod av parlamentariker som utredde sina
egna arbetsvillkor. En "särskild utredare" som framlade "opartiska förslag" var att föredra.
9093/94 TK:1: 151-155 Onekligen ett ganska revolutionerande förslag ur svensk synvinkel. En liknande princip
angående beredningstvånget i Daniel Tarschys förslag finns dock i USA:s kongress, där motioner kan bli
"killed in committe" och aldrig komma upp till behandling i kammrarna.
9194/94 TK2: 67-69
för ett snabbt införande av rambudgetering vid riksdagens behandling av
budgetpropositionen."92

Dan Eriksson reserverade sig mot att utredningen inte lade fram ett definitivt förslag angående
utgiftsområden. Enligt hans mening hade utredningen penetrerat frågan tillräckligt djupt för att
kunna lägga fram ett förslag.93

9293/94 TK2: 70
9393/93 TK 3: 43
Riksdagsbehandlingen

Motioner med anledning av Riksdagsutredningen

Birgitta Hambraeus (c) avvisade i två motioner å det grövsta utredningens förslag om
införande av rambeslutsmodellen. Hon menade att den dåvarande budgetbehandlingsmodellen
borde bibehållas. Utredningens principiella hållning var fel och förhållandet borde vara det
omvända: "Det är finansutskottet uppgift att finna vägar att finansiera det som riksdagen
på förslag från fackutskotten beslutat genomföra. Finansutskottet har inte kompetens att
fastställa vilka ramar fackutskotten behöver. Det vore fel att begränsa utskottens
handlingsutrymme till en ram, som inte tar hänsyn till oförutsedda händelser och inte kan ge
utrymme för motioner eller utskottsinitiativ som kan kopplas till en besparing eller ökade
inkomster inom ett annat utskotts område."94

Förslaget menade hon var en anpassning till EMU:s konvergenskrav. "Den monetaristiska
teori som ligger bakom har visat sig leda till hög arbetslöshet." Att regeringen endast ska
lägga ekonomiska propositioner två gånger per år och begränsa särpropositionerna är också
fel. "I en tid när miljarder byter ägare på nanosekunder ska regeringen veta vad som behöver
göras ett år i förväg." Rambeslutsmodellen flyttar makten från fackutskotten, vilket innebär att
"kompetens i sakfrågor" inte får fälla avgörandet. Till sist ansåg hon att förslaget "inskränker
statsmakternas möjligheter att prioritera full sysselsättning", varför hon yrkade på avslag på
utredningens förslag.95

Sören Lekberg och Lennart Nilsson (s) befarade att "de enskilda ledamöternas inflytande över
budgetbehandlingen kommer att avsevärt minska genom den föreslagna rambeslutsmodellen".
Motionärerna tillbakavisade alla påståenden om att utskotten skulle vara utgiftsdrivande och
hänvisade till utredningens egna siffror som visade att riksdagens budgetbehandling endast
ökade 0,1% av de samlade utgifterna under perisoden 1983-1993. Utskottens roll i
budgetbehandlingen får inte bli illusorisk. I polemik med Daniel Tarschys reservation ansåg
motionärerna att: "Minoritetsregeringar och en tidvis mycket aggresiv opposition till trots
uppträdde riksdagen mycket ansvarsfullt och utskottens behandling bidrog inte till att
utgiftsnivån ökade. Det finns således inte fog för den mytbildning om de folkvaldas
ekonomiska lättsinne som företrädesvis odlas i vissa ekonomkretsar." [förf. markering] De
yrkade på avslag på utredningens förslag.

Två motioner från vänsterpartiet andas en mild skepticism gentemot rambeslutsmodellen.

Johan Lönnroth, Hans Andersson och Bengt Hurtig (v) menar att finansutskottets ökade makt
strider mot regeringsformens stadgande att riksdagen i sin helhet, som motionärerna påpekar,
är folkets främsta företrädare. "Om politikens maktcentra än mer koncentereras inom
partierna eller inom riksdagen kan avståndet öka mellan de valda och väljarna och inverka
menligt på de politiska ansvarsförhållandena". För att säkra demokratin måste alla partier
som är representerade i riksdagen ha representation i finansutskottet.

Motionärerna var mycket kritiska till utredningens förslag om behandling av krispaket, där
finansutskottet kan avge betänkande utan att höra fackutskotten. De menade att finansutskottet
aldrig får avge betänkande som rör fackutskottens ansvarsområde utan att låta fackutskotten

9493/94: K29
9593/94: K47
yttra sig. Förslag skall inte "kunna antas utan en seriös beredningsprocess i riksdagen". Till
sist ansåg de att rambeslutet inte skulle vara oomkullrunkeligt. Det borde finnas utrymme för
omfördelningar mellan ramarna även efter rambeslutet är fattat "om starka skäl finns för
detta."96

Lars Bäckström och Rolf L. Nilsson (v) menade att förslagets principella inriktning var riktig,
men pekade på problemet med behandlingen av motioner i samband med budgetpropositionen.
Utredningen hade inte löst frågan med motioner som ej är avpassade efter rambeslutsmodellen,
eller innehåller yrkanden utanför eller utan hänsyn till ramarna. Skulle man tolka utredningen
strikt kommer sådana motioner ej att beaktas i utskottets beredning och kanske t.o.m. aldrig
komma upp till votering. Motionärerna ansåg att alla motioner borde komma upp för votering i
kammaren för att klarlägga riksdagens, och de olika ledamöternas, ställning till förslagen.
Vidare finns det problem med de vanliga yrkanden att begära förslag eller tillkännagivanden
från regeringen i berörd fråga. Det kan uppkomma tolkningsproblem om huruvida olika
yrkanden ska anses ha påverkan på ramen (och följaktligen måste rymmas inom denna) eller
om yrkanden ska ses som en allmän viljeyttring från riksdagens sida.97

Både Stefan Attefall (kds) och Johan Lönnroth m.fl. (motionen ovan) yrkade på att vårval
skulle införas.98

Konstitutionsutskottets betänkande

Utskottet "hade inga invändningar mot utredningens förslag" angående budgetprocessens

utformning. Utskottet tillstyrkte utredningens förslag och yrkade avslag på alla följdmotioner
beskrivna ovan.99

Angående frågan om vårval eller höstval hänvisade utskottet till att partiöverläggningarna
under hösten 1993 inte hade lett till någon överenskommelse om att ändra valdagen, varför
utskottet yrkade avslag på de motioner som hade yrkat på detta.100

Utskottet tog inte upp utredningens reservationer men tog i samma betänkande ställning till
flera motioner angående motionsrätten. I motsats till Daniel Tarschys som ville lätta upp
beredningstvånget av motionerna, menade utskottet att "begränsningar i motionsrätten skulle
innebära ett uppgivande av en viktig princip i svenskt parlamentariskt liv" och att
beredningstvånget borde bibehållas.101

Moderaternas och Folkpartiets ledamöter i utskottet anförde i ett särskilt yttrande att de höll
med Margit Gennser och Daniel Tarschys om att tidsplanen för budgetbehandlingen under
valår blir alltför pressad med bibehållet höstval, men att detta får accepteras till förmån för ett
snabbt införande av rambudgetering.102 Vänsterpartiets suppleant, Bengt Hurtig, anförde i en

9693/94: K48
9793/93: K50
9893/94: K32
9993/94: KU18: 15
10093/94: KU18: 9
10193/94: KU18: 26-27
10293/94: KU18: 70-71
meningsyttring att riksdagen skulle ge talmanskonferen till känna vad som anförts i
vänsterpartiets två motioner.103

Riksdagsdebatten

Då utredningens förslag inbegrep ändringar i RF innebar det att två beslut måste fattas, ett på
våren 1994 och ett likalydande på hösten samma år. Alltså debatterades förslaget i kammare
vid två tidpunkter.

Bengt Hurtig (v) menade i den första debatten (7 juni 1994) att det var "betänkligt" att
enskilda ledamöters och små partiers motioner får svårare att få sina förslag behandlade. Han
förutsatte att en enskild motionär kan yrka bifall till sin egen motion även om finansutskottet
inte har stött ledamoten. Då finansutskottets makt ökar menade att han alla partier borde få
åtminstone en ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig riktade kritik mot tanken att "ordningen med rambudgetar är angelägen med
hänsyn till statsfinanserna. När man tar del av dessa argument kan man få intrycket att det är
riksdagen som saboterar statsfinanserna. I verkligheten är det faktiskt beslut gjorda av
marknaden och av riksbank och regering som lett till en rad felbeslut. --- Skulle man dra
slutsatser av historien är det närmast Riksbankens och regeringens beslutsrätt som skulle
ifrågasättas. Standarden på den svenska ekonomutbildningen borde kanske också granskas."
Han yrkade bifall till sitt meningsyttrande.104

Bertil Fiskesjö (c) beklagade att man inte hade kunnat ena sig om att ändra valdag till våren.
Detta kunde medföra "bekymmersamma övergångsproblem". I övrigt var han positiv till
utredningens förslag och ansåg att övriga problem med rambeslutsmodellen kunde man lätt
komma till rätta med.105

Jan Bergqvist (s) ansåg att rambeslutsmodellen ledde till att riksdagen kunde komma ifrån att
bli "slav under småsakernas tyranni", och att riksdagens budgetbehandling nu kunde inrikta
sig på långsiktiga frågor. I polemik med Bengt Hurtig anförde han att "de farhågor som ibland
yppas om att finansutskottet skulle breda ut sig över hela riksdagsarbetet som en bläckfisk
med väldiga armar tror jag inte bara är överdrivna utan också felaktiga". Det blir inte några
spänningar mellan fackutskotten och finansutskotten om "partigrupperna tar ansvar för
samordning mellan alla utskott".106

Jan Bergqvists allmänt positiva syn på rambeslutsmodellen delades inte av Daniel Tarschys
(fp). De hamnade i ett långt och stundtals ganska hårt replikskifte.

Daniel Tarschys anförde att det var i alla avseenden "ett djupt otillräckligt förslag".
Framförallt varnade han för det olyckliga i att inte införa vårval, vilket kommer att leda till
forcerad behandling av budgeten under valår. Han beklagade djupt att finansutskottet inte hade
fått en starkare ställning i utredningens förslag och förordade istället den sk

10393/94: KU18: 72-73

104Prot. 93/94: 119: 89-91
105Prot. 93/94: 119: 91-93
106Prot. 93/94: 119: 94-95
paketbeslutsmodellen speciellt "med tanke på det prekära läge som statsfinanserna befinner
sig i".

Att komma till rätta med budgetunderskottet kräver "en utomordentlig mognad, beslutsamhet
och klokhet av denna riksdag". "Det är nödvändigt att se till att budgetpolitiken blir
konsistent, att förhindra att den rämnar i sina olika beståndsdelar. Jag tror att man kan säga
att vi under de år som har gått sedan utskottsreformen infördes för 23 år sedan har klarat oss
ganska väl. det har inte inträffat stora olyckor i riksdagsbehandlingen av
budgetpropositionen. det är, om man får tillåta sig uttrycket, mera tur än skicklighet. Det kan
mycket väl inträffa att vi under kommande år hamnar i det läget att utskottens oberoende i
fråga om budgetbehandlingen leder till djupt inkonsistenta budgetbeslut."

Jan Bergqvist replikerade att med fyra åriga mandatperioder kommer valår med regeringskiften
att inträffa ganska sällan. Det blir ju inte regeringskifte varje val. Det torde då inte vara något
större problem med att budgeten inte blir färdig förrän i januari. Det förekommer ju i andra
länder. Han höll inte med Daniel Tarschys om att finansutskottet ytterligare borde stärkas.
"Saneringen av statsfinanserna kan aldrig klaras om man inte får med sig en majoritet av
partigrupperna i riksdagen. Därför är det avgörande att partigrupperna samordnar sitt
arbete i fackutskott och finansutskott och är beredda till att medverka till en sund ekonomi."

Daniel Tarschys menade att man inte kan lita på att partigrupperna alltid fungerar väl, vilket
han hade "närliggande exempel" på. Man måste utforma författningen även för detta.
Utredningens förslag var inte tillräckligt för att se till att en nödvändig samordning av
budgetens alla delar kunde ske.

Jan Bergqvist ansåg att Daniel Tarschys hade en alltför pessimistisk syn på utredningens
förslag. Han menade att det föreslagna systemet viss borgade för en "bra samordning mellan
fackutskott och finansutskott. --- Hur vi skall få handlingskraftiga regeringar om det inte
skapas klara majoritetsförhållanden är ett annat problem. Det löser man inte på något sätt
genom att skapa speciella maktbefogenheter åt finansutskottet."

Replikskiftet avslutade med att Daniel Tarshys ånyo varnade för att situationer kan uppkomma
där det parlamentariska läget är oroligt: "Jag vill dock betona att vi måste utforma
budgetprocessen i riksdagen så att den inte bara tål vackert väder och lägen där partierna
fungerar och håller ihop, där utskotten är lojala och där det samlade resultatet blir
någorlunda korrekt i förhållande till regeringens intentioner. Budgetprocessen måste också
tåla mer turbulenta parlamentariska lägen, där det kan vara fråga om betydande oenighet,
upphetsning och strid om olika komponenter i regeringens politik." 107

Övriga debattörer tog inte upp frågan om rambeslutsmodellen mer än att i allmänna ordalag
uttrycka en allmänt positiv hållning till den. Utskottets hemställan angående
rambeslutsmodellen godkändes av riksdagen. I voteringen om Bengt Hurtigs yrkanden fick
vänsterpartiet endast med sig en centerpartist.108

107Prot. 93/94: 119: 96-99

108Prot. 93/94: 119: 99-105 Däremot blev det debatt om utredningens förslag att i princip fördubbla Riksdagens
revisorers resurser. (94/94: TK1: 109-133) Utredningen motiverade detta med riksdagens utskott borde få mer
resurser för uppföljning och utvärdering. Utskotten skulle då kunna använda Riksdagens revisorers tjänster och
utredningskapacitet. Detta skulle onekligen ha ökat riksdagens möjligheter att få ett bättre, av regeringen
oberoende, underlag för beslut. En socialdemokratisk motion (93/94: K30) avstyrkte dock detta förslag och
I den andra debatten (16 november 1994) upprepade Kenneth Kvist (v) sitt partis kritik mot
rambeslutsmodellen när det gällde finansutskottets befogenheter. Makten centraliserades till
finansutskottet vilket är demokratiskt tvivelaktigt. "Det blir alltför få människor som har den
egentliga beslutsbefogenheten när det gäller de ekonomiska frågorna." Han menade att
systemet ändå borde genomföras och hoppades att hans farhågor inte besannades i praktiken,
Han förordade att en kritisk granskning borde göras när systemet har fungerat en tid.109

Peter Eriksson (mp) var även han kritisk mot att kalenderårsbudget infördes utan vårval.
Speciellt då en nyvald regering både är en minoritets- och koalitionsregering är
budgetprocessens tidsplan orealistisk. "Det vet naturligtvis alla om, men ändå skall vi nu fatta
ett belsut som ingen egentligen vill ha." Finansutskottets i praktiken överordnade ställning
tyckte han "principiellt är ganska tvivelaktigt". Han tog även upp frågan om riksdagens
utgiftsdrivande roll och menade att det inte finns något empiriskt stöd för ett sådant påstående.
Han avslutade med att säga att det är problematiskt att "regeringen ges en större maktställning
på bekostnad av riksdagen". Då riksdagens makt kan i praktiken minska ganska väsentligt
förordade även han en utvärdering av systemet efter några år.110

Birger Hagård (m) beklagade att vårval inte hade genomförts och avslutade med att tllstyrka
tankarna om en utvärdering av systemet. "Då är vi väl inte sämre damer och herrar än att vi
kan ändra oss och fatta de nya beslut som kan erfordras".111

Ingen votering begärdes i kammaren vid det andra beslutstillfället.

Utgiftsområdenas slutgiltiga utformande

Utgiftsområdena

Konstititutionsutskottet återkom i februari 1996 med ett betänkande över ett förslag från en
arbetsgrupp inom Talmanskonferensen angående reviderat förslag till indelning av
utgiftsområdena. Den största förändringen i arbetsgruppens förslag var ett införande av ett nytt
utgiftsområde, nämligen det för avgiften till EU.

Arbetsgruppens gjorde endast detaljjusteringar av utredningens utkast. De viktigaste var

följande: Utgiftsområde 6, Totalförsvar och internationell säkerhet, föreslogs bli ett renodlat
utgiftsområde för försvaret. Arbetsgruppen föreslog att anslagen för FN-styrkorna, SIPRI,
OSSE, Utrikespolitiska institutet samt övriga anslag för nedrustning och säkerhetspolitiska
frågor borde inrymmas i utgiftsområde 5, Utrikesförvaltning och internationell samverkan.112

förordade vidare utredning i ärendet istället. Denna motion fick gehör hos utskottet, varför endast en mindre
förstärkning av Riksdagens revisorers resurser förordades. Ingvar Svensson (kds) beklagade detta. (Trots att
han inte hade inlämnat en reservation eller särskilt yttrande.) I detta instämde riksdagsrevisoren Alf
Wennerfors (m), men yrkade ändå bifall då viss förstärkning av resurserna ändå förordades av utskottet.
Författaren har inte kontrollerat riksdagens beslutsprotokoll, men en välgrundad gissning torde vara att den
centerpartist som stödde vänsterpartiet i voteringen var Birgitta Hambreaus. (Prot. 93/94: 119: 106)
109Prot. 93/94: 23: 3-4
110Prot. 93/94: 23: 4-5
111Prot. 93/94: 23: 5-6
112Onekligen ger det ett lätt komiskt intryck att ha ett anslag som rör nedrustning under utgiftsområdet för
försvar.
Alla anslag som rörde Posten och Telia samlades inom utgiftsområde 22, Kommunikationer.
Anslagen för Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftsinspektionen flyttades från utgiftsområde 21,
Energi och lades under utgiftsområde 20, Allmän natur- och miljövård. Bostadsbidraget
flyttades till utgiftsområde 18, Samhällsplanering och bostadsförsörjning för att hela
bostadspolitiken ska kunna beredas i ett sammanhang.113

KU gjorde en enda, mycket omdiskuterad, ändring i arbetsgruppens förslag. KU ansåg att

anslaget för FN-styrkorna borde vara i utgiftsområde 6, Totalförsvar. Anledningen var att
Försvarsutskottet tidigare hade uttalat sig för att anslaget borde ligga under
Försvarsdepartementets huvudtitel istället för Utrikesdepartementets huvudtitel. Utskottet
avslog en motion från Peter Eriksson (mp) om att anslaget för turistfrågor borde föras in under
utgiftsområdet för kulturfrågor (nr 17) och inte under utgiftsområdet för näringspolitik (nr 24).
Utskottet menade att detta var en gränsdragningsfråga men ansåg inte att en flyttning var
befogad då turistnäringen betyder så mycket för Sveriges ekonomi.114

Utskottsindelningen

Arbetsgruppen menade, till skillnad från utredningen, att utskottsindelning inte borde ändras.
Enligt arbetsgruppen blev det svårt att förutsäga vilka effekter den nya budgetprocessen kom
att ha på riksdagsarbetet. Det låg ett egenvärde i att utskotten kunde behålla sina gamla
beredningsområden. En utredning borde göras om konsekvenserna för utskottets arbete när
systemet fungerat en tid.

Uppdelning av utgiftsområdena på utskotten gjordes enligt följande:

Beredande utskott Utgiftsområde

Konstitutionsutskottet 1. Rikets styrelse

Finansutskottet 2. Samhällsekonomi och förvaltning

25. Allmänna bidrag till kommuner
26. Statsskuldsräntor m.m.
27. Avgiften till Europeiska gemenskaperna

Skatteutskottet 3. Skatteförvaltning och uppbörd

Justitieutskottet 4. Rättsväsen

Utrikesutskottet 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan

7. Internationellt bistånd

Försvarsutskottet 6. Totalförsvar

11395/96: KU 21: 4 När det gäller anslaget till Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftsinspektionen kan man ana
en vilja från riksdagens sida att låta inspektörerna av kärnkraften få en friare ställning gentemot det övriga
"energipolitiska komplexet"
11495/96: KU 21: 5-6 Motionen: 95/96: K13, Försvarsutskottets betänkande: FöU1:22 Observera att
moderaterna agerade konsekvent i både KU och FöU. Moderaterna reserverade sig även i FöU.
Socialutskottet 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg

Socialförsäkrings- 8. Invandrare och flyktingar

utskottet 10. Ek. trygghet vid ålderdom
11. Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp
12. Ek. trygghet för familjer och barn

Arbetsmarknadsutskottet 13. Ek. trygghet vid arbetslöshet

14. Arbetsmarknad och arbetsliv

Utbildningsutskottet 15. Ek. trygghet under studier

16. Utbildning och universitetsforskning

Kulturutskottet 17. Kultur, media, trossamfund och fritid

Bostadsutskottet 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande

19. regional utjämning och utveckling

Jordbruksutskottet 20. Allmän miljö- och naturvård

23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

Näringsutskottet 21. Energi

24. Näringsliv

Trafikutskottet 22. Kommunikationer

Lagutskottet Ej budgetberedande

Utskottet tillstyrkte denna uppdelning.115

Reservationer och särskilda yttranden

Moderaterna menade i en reservation att bakom arbetsgruppens låg en överenskommelse

mellan partierna där kompromisser i många frågor har gjorts. Under utskottsbehandlingen
frångicks denna överenskommelse när det gäller anslaget för FN-styrkorna. Då uppgörelsen i
denna del hade brutits ansåg moderaterna att uppgörelsen hade brutits i sin helhet, varför de
yrkade avslag på förslaget i sin helhet. Miljöpartiets ledamot, Peter Eriksson, yrkade i en
reservation bifall på sin egen motion.116

Riksdagsdebatten

I kammaren blev det en hård debatt mellan Birger Hagård (m) och Kurt Ove Johansson (s) om
utskottets förslag att lägga anslaget till FN-styrkorna under totalsförsvarets utgiftsområde.
Birger Hagård menade att majoritetens uppträdande i utskottet (som han kallade en "kupp")
förvärrade samarbetsklimatet i riksdagen och frågade retoriskt om man i fortsättningen kan lita

11595/96: KU 21: 6-9

11695/96: KU 21: 12
på uppgörelser mellan gruppledare, arbetsgrupper och medlemmar i talmanskonferensen. Han
yrkade avslag på hela utskottets förslag.

Kurt Ove Johansson menade att Birger Hagård inte debatterade frågan i sak. Att yrka på
avslag på hela förslaget bara för att utskottet hade ändrat i en detalj i arbetsgruppens förslag
var en överreaktion. "Detta är en minst sagt märklig reaktion, som får väl skriva på kontot
dåligt morgonhumör vid den tidpunkt då den aktuella frågan behandlades." Birger Hagård
replikerade att ett sakskäl för att ha kvar anslaget under utrikesutskottets utgiftsområde var att
utrikesutskottet beredde frågor om internationella åtaganden. Om det beslutas om
internationella åtaganden kunde situationen uppkomma att man "...får ringa till Eksjö eller till
Boden och säga: Vi har inte pengar så det räcker, vi får nog lägga ned några regementen".
Birger Hagård menade att socialdemokraterna hade "svikit" genom att ändra sig i
utskottsbehandlingen. Kurt Ove Johansson hänvisade till ett nyligen timat ärende i KU där
samtliga moderata ledamöter hade motionerat mot ett förslag angående reseersättningar för
riksdagens ledamöter som hade tagits fram i full politisk enighet. Det var då djupt inkonsekvent
av moderaterna att reagera som de gjorde i detta ärende och rekommenderade Birger Hagård
att "...gå upp på sin studiekammare, dra en våt filt över huvudet och tänka igenom sin
inkonsekvens".117

Peter Eriksson och Ewa Larsson (mp) argumenterade till förmån för Peter Erikssons motion.
Peter Eriksson menade att en ordning där turistfrågorna bereds av näringsutskottet leder till
"...att framhäva det rena krämarperspektivet som det enda och övergripande...". Kurt Ove
Johansson replikerade att det kan finnas många skäl för att låta turistfrågor beredas av
kulturutskottet, men att det är rimligare att näringsutskottet bereder frågorna.118

I voteringen röstade alla partier utom moderaterna för att bifalla utskottets förslag angående
utgiftsområden. Miljöpartiet stöddes av 7 vänsterpartister i voteringen angående Peter
Erikssons motion.119

117Prot 95/96: 59: 101-105

118Prot 95/96: 59: 102, 106
119Prot 95/96: 59: 133-134
Att lära sig att prioritera

"De debatter som olika utskott för här i

kammaren visar konkret det orimliga i den
illistiga ordning som nyliberala teoretiker listat
ut och som sedan regeringen och dessvärre
riksdagen okritiskt har anammat."

Kenneth Kvist

Rambeslutsmodellens huvudrag

Det är nu dags att sammanfatta våra intryck av den nya budgetprocessen. Är det en "illistig
ordning" som marginaliserar riksdagen eller är det "ett djup otillräckligt" system som inte
tillräckligt stramar upp riksdagens behandling av budgeten?

Låt oss sammanfatta de stora dragen för att besvara min övergripande fråga: I vad har
förändringarna på budgetprocessens område under 1990-talet bestått?

1. Budgetpropositionen avlämnas vid ett tillfälle och omfattar större delen av den
statliga sektorns område.

Tidigare har regeringen endast lämnat en "3/4 - proposition" i januari. Många viktiga delar av
regeringens ekonomiska politik har prövats i kompletteringspropositionen under maj och juni.
Regeringen har även avlämnat anslagspropositioner vid andra tillfällen. Nu ska endast en
budgetproposition avlämnas för att riksdagen ska kunna pröva olika delar av den statliga
verksamheten mot varandra. I budgetpropositionen redovisas hela statens verksamhet samt
större delen av socialförsäkringssystemen.

2. Indelningen i utgiftsområden

Budgetens olika delar är indelad i 27 utgiftsområden istället för i departementsvisa huvudtitlar.

Inget utgiftsområde är uppsplittrat på flera utskott till skillnad från tidigare då många
departements huvudtitlar uppsplittrades och bereddes av två eller fler olika utskott. Varje
utgiftsområde utgör en ram som tillsammans bildar budgetens utgiftstak.

3. Fackutskottens förändrade roll

Varje utskott bereder storleken på sin(a) ram(ar). Yttranden över ramarna samt preliminär
fördelning av anslag inom ramarna skickas till finansutskottet som lämnar förslag till riksdagen
om varje rams storlek. Det är alltså finansutskottet som har det sista ordet om storleken på
varje ram som fackutskotten har.

Efter det att riksdagen har beslutat om ram för varje utgiftsområde bereder fackutskotten
frågan om anslagsfördelningen inom varje ram och lämnar betänkande över detta till riksdagen.
Fackutskotten är då bunden av de ramar som tidigare har fastlagts och även bunden av regler
för hur utskottet får omfördela mellan anslag inom ramen.
4. Finansutskottets starkare ställning

Fackutskottsprincipen har delvis brutits då finansutskottet har rätt att föreslå en annan storlek
på andras utskotts ramar. I "krissituationer" har t.o.m. finansutskottet rätt att bereda ärenden
om enskilda anslag även om ärendet ska behandlas av ett annat utskott.

5. Ändrade spelregler för oppositionen

Oppositionen måste lägga motioner i form av heltäckande paket för varje ram för att kunna
ställas mot regeringens förslagspaket. Detta tvingar oppositionen att utarbeta egna heltäckande
förslag till statsbudget där partiernas prioriteringar tydligt syns.

6. Budgetprocessens förändrade tidsplan

Både tidpunkten mellan budgetpropositionens avlämnande och själva beredningstiden är

kraftigt förkortad. Detta har skett genom en uppdelning av riksdagsåret: hösten ägnas åt
budgetpropositionen, våren åt lagstiftnings- och andra beslutsärenden.

7. En nytillträdd regerings minimala tid för påverkan av sin första budget.

Genom omläggningen till kalenderårsbudgetar med bibehållet höstval lägger en nytillträdd

regering fram en budget som är framtagen av den gamla regeringen. Den knappa tid som
förflyter mellan regeringsbildning och budgetpropositionens avlämnande lämnar föga utrymme
för påverkan av budgetens utformning.

Rambeslutsmodellen kan ses som ett system med tre nivåer. Först lägger riksdagen en totalram
för tre år framåt, sedan läggs en totalram för varje år med en ram för varje utgiftsområde.
Riksdagen har då att ta ställning till hur man ska fördela utgifterna på varje budgetår, på varje
ram och till sist fördelning av anslagen inom varje ram.120

Maktbalansen mellan riksdag och regering

Huvudfrågan för min uppsats var hur detta har påverkat riksdagens och regeringens makt på
budgetregleringens område? Som jag tidigare har nämnt finns det alltid en viss maktbalans
mellan parlament och regering, även i länder där parlamentarism tillämpas. Om parlamentet har
stora friheter att ändra i regeringens förslag ligger ju onekligen en stor makt hos parlamentet,
en makt som de enligt de parlamentaristiska principerna redan ska ha överlåtit till regeringen,
maktöverlåtelsedoktrinen. USA och Storbritannien har nämnts som två ytterligheter på denna
glidande skala med Sverige någonstans mittemellan. Vad har då hänt i och med genomförandet
av rambeslutsmodellen?

I princip har riksdagen inte beskurits i sin rätt att ändra i regeringens förslag. Ingen
inskränkning har skett i riksdagens rätt att ändra varje enskilt anslag. Däremot måste riksdagen
i inledningsskedet lägga band på sig genom att fastställa ett utgiftstak och tak för alla ramar för
respektive utgiftsområde. I systemet finns fortfarande möjlighet att ändra i regeringens förslag,

120Den läsare som läser sina fotnötter kanske undrar hur den nya budgetprocessen får för resultat i det index
som presenterades i Molander 1993? Jo, Sverige höjde sig från index 20,7 till 57,7. EU medlet 1992 låg på
39,8. En avsevärd förbättring således. (Intervju med Per Molander i R&D 26/96)
men detta kräver att både berört fackutskott och finansutskottet är överens om detta och att de
kan finna andra ramar och anslag att skär ner på. Till skillnad från förr har riksdagen tvingats
prioritera.

Vi kunde i och för sig har slutat där i vår analys, men verkligheten är lite mer komplicerad än
så. I de två andra länders budgetprocesser, USA:s och Storbritanniens, som vi tidigare har
berört finns inte det problem som finns i Sveriges författning, nämligen minoritetsregeringens
ställning. I USA:s författning är detta problem "bortdefinierat" i och med att presidentet inte
behöver åtnjuta kongressens förtroende. USA:s president tillhör i och för sig alltid ett av de två
stora partierna, men konstitutionen bygger inte på ett starkt parlamentariskt partiväsende som
Sveriges, Storbritanniens och andra parlamentariska författningar gör. Det är väl känt att något
sådant som en minoritetsregering kan per definition (nåja) inte finnas i Storbritannien. Därför
kan man ju också hävda att parlamentets inflytande på budgetens utformning inte behöver vara
så stort. Annorlunda är det i Sverige där minoritetsregeringar nästan är regel snarare än
undantag. Regeringen måste gå till ett eller flera andra partier för att få gehör för sin
budgetpolitik. Detta måste ske genom överenskommelser mellan regeringens och något annat
partis riksdagsgrupper.

Låt oss titta på en minoritetsregerings möjligheter och maktställning i den gamla modellen. Där
var det tämligen simpelt. En minoritetsregering hade att hitta en lämplig samarbetspartner för
vart och ett av de ca 700 anslagen som ingick i statsbudgeten. Denna partner kunde alltså vara
olika, för olika delar av budgeten. I den nya rambeslutsmodellen måste en sådan partner hittas
för varje ram, dvs ett ganska stort område av politiken, något som är definitivt svårare. Men
det är fortfarande så att majoritetskonstellationerna kan se annorlunda ut för varje
utgiftsområde.

Regeringen kan också undvika att förhandla sig fram till majoritetskonstellationer utan kallt
räkna med att oppositionen inte förmår ena sig om ett gemensamt motförslag. En
majoritetskonstellation innebär ju alltid ett mindre eller större mått av kompromissande som
man vill undvika. Detta gällde i den gamla modellen för varje anslag, men nu för varje ram.
Man måste inte få majoritet i riksdagen för sitt förslag, man måste få flest antal avlagda röster.

Detta är dock ett högt spel. Detta spel kan endast spelas om alla partier röstar efter sin
övertygelse och inte röstar enbart för att fälla regeringens förslag. Huruvida regeringen kan
spela så högt beror också hur regeringens förslag ligger i förhållande till de olika
oppositionspartiernas. Om regeringens förslag ligger på en "mellannivå" medan oppositionen är
splittrad och föredrar olika olika "extremer" är ju sannolikheten liten för att oppositionen ska
kunna ena sig. När det gäller budgetpolitik går ju skiljelinjerna nästan alltid efter storleken på
respektive anslag. Om regeringens förslag är det lägsta förslaget för en viss utgift är ju chansen
stor att oppositionen inom sig kan kompromissa sig fram till en utgiftsnivå som ligger högre än
regeringens.

Jaha, och vad har denna teoretiska utläggning för relevans i svensk politik då?

Till det svenska politiska livets grundläggande fakta hör att höger-vänster dimensionen i
politiken spelar en avgörande roll för partibildning, röstbeteende och koalitionsbyggande i
riksdagen. Inga andra faktorer exempelvis regionala spänningar eller religionstillhörighet har
tillnärmelsevis ett lika starkt inflytande på människors politiska beteenden.121 Så är det också i
attityden till statens utgifter. Partier till vänster tenderar att förespråka en högre nivå på statens
utgifter än partier till höger gör.

Som vi tidigare har nämnt kan en minoritetsregering välja att inte leta en koalitionspartner för
att undvika att behöva kompromissa i sin politik. Detta kräver att man lägger något slags
"mittenförslag". För svensk politik gäller det alltså att en minoritetsregering som inte har sin
bas i något av riksdagens partier som ligger längst till höger eller längst till vänster har i
praktiken fått en kraftigt ökad makt.

I den gamla modellen gällde det att oppositionen till höger och oppositionen till vänster kunde
ena sig om ett enstaka anslag bland ca 700 för att kunna avslå regeringens förslag. Att detta
kunde ske var inte otänkbart.122 Men, då varje utgiftsområde är så konstruerat att höger-
vänster dimensionen alltid är avgörande för storleken på, och anslagsfördelningen inom varje
anslag, är denna chans numera minimal. Detta kräver att partier längst till vänster och
längst till höger ska kunna ena sig om ett helt område inom politiken, vilket är mycket
osannolikt.

Ett exempel från den förra mandatperioden är ju Ny Demokratis agerande. De uppträdde

precis så som författningen inte utgår ifrån att man uppträder. Vid en votering om
vårdnadsbidraget röstade nyd emot den borgerliga regeringens förslag med motiveringen att de
ville protestera mot att den borgerliga regeringen använde "hoppande majoriteter" enligt det
gamla sättet att votera om de olika anslagen i budgeten. Ny Demokrati använde detta som ett
explicit hot mot regeringen för att förmå regeringen att göra upp med Ny Demokrati istället för
med socialdemokraterna i vissa frågor. Den borgerliga regeringen "spelade högt" såsom
beskrivits ovan, ty de visste att deras förslag i princip alltid låg i den "mellanposition" som
krävs. Hade rambeslutsmodellen varit införd under den borgerliga mandatperioden hade de helt
kunnat ignorera Ny Demokrati. Chansen att partiet enbart för att fälla regeringen skulle rösta
för en politik de inte trodde på hade då varit minimal då riksdagen tar ställning varje
utgiftsområde i sin helhet. De kunde dock "kosta på sig" att ge den borgerliga regeringen en
"påminellse om sin existens" genom att rösta ned dem i en för den borgerliga regeringens
politiskt viktig fråga (men finansiellt av mindre omfattning).

För en minoritetsregering som har sin bas i något parti längst till vänster eller längst till höger
är situationen mer prekär. Där finns det alltid chansen att partierna på andra flanken kan ena sig
om motförslag till regeringen. En sådan minoritetsregering är dock i svensk politisk historia
mycket ovanlig.123

121Detta torde vara ett av den svenska statsvetenskapens säkrast belagda påståenden. För de som tror
annorlunda rekommenderas Esaiasson - Holmberg 1996 eller snart sagt vilken bok som helst som har kommit
fram som ett resultat av attityd- och andra undersökningar gjorda vid Statsvetenskapliga institutionen vid
Göteborgs universitet i dessa frågor. Det torde vara välbekant för alla läsare att höger-vänster dimensionen
spelar en något underordnad roll för politiskt beteende i länder som exempelvis Canada, Irland, eller Israel.
122Synen på tex vissa delar av biståndspolitiken, flyktingpolitiken och handikappolitiken följer inte höger-
vänsterskalan där vänsterpartiet och mittenpartierna ofta har mer gemensamt än vad de har med
socialdemokraterna.
123Den senaste regeringen av sådan typ torde vara Arvid Lindmans ministär efter "kosackvalet" 1928. Man kan
kanske fråga sig hur liten en minoritetsregering som har sin bas i mitten egentligen kan vara. Enligt
författarens mening kan denna vara hur liten som helst. Vi har ju faktiskt haft en folkpartiministär 1979 som
tillkom på grund av att moderaternas och centerns träta om bla kärnkraften, men inget av de partierna ville
bilda regering med socialdemokraterna. En sådan folkpartiministär hade faktiskt enligt rambeslutsmodellen
Resultat

Mina slutsatser blir alltså att maktbalansen mellan riksdag och regering formellt inte har
ändrats. I praktiken har dock riksdagen minskat sina möjligheter att ändra i regeringens
beslut, då riksdagen sätter en begränsning på sig själv genom att fastställa ramar för varje
utgiftsområde. Inom ramarna måste prioriteringar göras. Genom rambeslutsmodellen har en
minoritetsregering som inte har sin bas i något av riksdagens partier som ligger längst
till höger eller längst till vänster fått en mycket lättare parlamentarisk ställning och
därigenom ökat sin makt.

Övriga grunddrag

Vi har då analyserat huvudfrågan i min uppsats, exekutiv kontra legisativ dominans. Men vi har
fortfarande kvar frågan om hur budgetregleringens karaktär i övrigt har ändrats. Jag angav,
förutom exekutiv kontra legislativ dominans, följande områden att studera: graden av
centralisering, budgetens utformning, grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen,
grad av öppenhet mot medborgare och organisationer samt hur anslag till verksamhet
prövas. Låt oss säga några ord om dess områden.

Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering

Det är utan tvekan så att "top-down" perspektivet har ersatt "bottom-up" perspektivet.
Rambeslutsmodellen innebär att finansutskottet har det avgörande inflytandet på ramarna för

och det svenska politiska landskapets karaktär haft större möjligheter att överleva på samma sätt som C.G.
Ekmans två beryktade ministärer, då denna mittenposition utnyttjades till max under minoritets- och
utskottsparlamentarismen under 20- och 30-talen. Den mer analytiskt inriktade läsaren kanske undrar hur det
är med andrapreferenser i riksdagens sätt att fatta beslut? Om det är så att alla partier har samma
andrapreferens borde ju demokratisk vän av ordning mena att denna gemensamma andrapreferens borde bli
beslutet. På så vis får ju alla åtminstone "nästan" vad de vill ha istället för att de flesta är djupt missnöjda.
Exempelvis:

Parti m fp c kd s v mp
1 m fp c kd s v mp
2 cc cc ccc
3 övriga förslag...

När man har många olika förslag och många olika fraktioner finns ju principen om att man tillämpar ett sk
"Borda-count", dvs att man tilldelar första alternativet 7 poäng, andraalternativet 6 poäng osv. I detta fallet
skulle det innebära att centerns förslag skulle vinna. Nu finns det ju ett annat system för att lösa detta
problemet, nämligen ett kontrapropositionsvoteringssystem. som riksdagen använder. ("Rak" omröstning
används alltså ej.) För de som hellre vill använda sporttermer innebär detta ett "cup"-system. Ponera att
regeringens förslag (s) är huvudförslag och att alla inblandande vet att de föredrar centerns förslag i andra
hand efter sitt eget. Om alla röstade efter sin förstapreferens skulle moderaternas (det näst största partiet)
förslag ställas mot regeringens i huvudvotering och regeringens skulle vinna. Så sker också i riksdagen, ty man
taktikröstar inte. Moderaterna och alla andra partier större än centern skulle kunna ägna sig åt taktikröstning
genom att rösta fram centerns förslag i huvudvotering, dvs rösta ner sina egna förslag. I valet mellan
regeringens och centerns förslag skulle då riksdagsmajoriteten välja centerns förslag. I riksdagen ägnar man
sig dock inte åt sådana "fula" saker, men votering begärs ändå alltid för att man i protokollet ska kunna läsa
hur partierna har röstat. I de fall vänsterpartiets förslag står mot miljöpartiets avstår alla andra partier i den
voteringen, artigt nog. De andra partierna redovisar alltså inte hur de ställer sig till de förslagen. Man kan ju i
och för sig fråga sig varför riksdagen inte använder rak omröstning i så fall.
de övriga utskottens utgifter. Dessa ramar sätts i den första halvan av budgetprocessen och får
inte överskridas.

Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer

I detta har ingen förändring skett. Överhuvudtaget kan man säga att Sverige (och USA till viss
del) har en mycket öppen budgetprocess. Regering och riksdag offentliggör en stor del av sitt
beslutsunderlag i form av SOU:s och Departmensskrivelser. Budgetpropositionen är en diger
lunta med mycket detaljinformation (nästan för mycket enligt vissa) och utförliga redovisningar
från regeringens sida om synen på det ekonomiska läget och motiv för varje område av
politiken. Läckor från regeringens arbete flera veckor innan budgetpropositionens avlämnande
är legio. En motsats är Storbritanniens budgetproposition som förbereds under största
sekretess.124

Budgetens utformning

En viktig del av rambeslutsmodellens införande har varit att förändra budgetens utformning.
Budgeten är numera indelad i "politikområden" i 27 utgiftsområden. Man kan säga att
budgetens utformning har gått från förvaltningsstyrd uppställning till politikstyrd uppställning.
Man har försökt definiera olika politiskt viktiga, någorlunda logiskt sammhållna, områden från
att uppställt de olika departementens kostnader, som i flera fall inrymmer frågor av olika
karaktär. En fördel med detta är att medborgarna lättare kan avläsa om politikerna prioriterar
tex "familjepolitik" framför "sjukvården" då dessa numera är i olika utgiftsområden men är
under samma departement, socialdepartementet.

Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen

Onekligen är detta en av de största förändringarna av budgetprocessen. Genom beslut om

utgiftstak och ramar tvingas riksdagen att ta de stora, svåra frågorna först och prioritera breda
politikområden mot varandra. Tidigare var incitamenten till prioritering små och mer inriktad
på detaljanslag snarare än breda inriktingar. Rambeslutsmodellen kan inte bara ses ha tre
nivåer, den kan också ses som en "tratt" där riksdagen tar stora beslut först och sedan detaljer.
I den gamla beslutsmodellen radades ca 700 detaljer upp på en rad och ställning togs till var
och en.

Hur anslag till verksamhet prövas

I utredningen förordas starkt att utskottsbehandlingen ska gå hand i hand med den statliga
förvaltningens sk resultatstyrning. Detta innebär att utskotten i högre grad ska utvärderingar
och revisionsrapporter som underlag för sina beslut. Hur sådana underlag i högre grad kommer
att användas i regeringens budgetproposition och riksdagens egna beslutsunderlag får
framtiden utvisa.125

124Se Hanson-Walles 1990

125Utredningen förordade som redan har nämnts en kraftig förstärkning av riksdagens revisorer för att
utskotten skulle få bättre beslutsunderlag. Riksdagens revisorer skulle i samarbete med utskotten ägna sig åt
"politisk revision" av statens verksamhet. Riksdagen skulle alltså ha större egna resurser för att belysa den
statliga verksamheten, något som påverkar riksdagens makt att kunna ändra i regeringens förslag. Nu blev
denna förstärkning av Riksdagens revisorer inte av. Resultatstyrningsmodellen inom den statliga förvaltningen
har inte fungerat såsom de var tänkt i de stolta planerna. Omdömena om den är högst varierande. Läsaren får
I varje forskningsuppgift gäller det att ställa rätt frågor. Ibland kommer det dock upp svar på
frågor man inte ställt sig, antingen på grund av att man har förbisett deras relevans eller att man
har upptäckt något som inte tidigare varit medveten om. Jag tidigare nämnt dem men de
förtjänar sin egen utläggning.

Finansutskottets starkare ställning

Inom den svenska riksdagen har finansutskottet fram tills nu formellt haft en likvärdig ställning
som de andra utskotten. Det har redan sedan tidigare varit ett av riksdagens mest prestigefyllda
utskott och samlat de tyngsta namnen från varje parti och således varit ett informellt
maktcentra. I den nya budgetprocessen ges dock finansutskottet en särställning. Det är
finansutskottet som har det sista ordet när det gäller storleken på fackutskottens ramar och
finansutskottet kan i vissa fall lägga fram förslag som berör andra utskottsberedningsområde.
Detta innebär ett frångående från fackutskottsprincipen. Det innebär också att vissa
riksdagsmän får mer formellt får mer makt än andra, då deras ord väger tyngre i fastställandet
av ramarna än andra riksdagsmän. Finansutskottets representanter i varje partigrupp blir "first
among equals."

En nytillträdd regerings små möjligheter att påverka budgeten

En nytillträdd regering lägger fram sin första budget ca 2 veckor efter regeringsbildningen. De
har alltså i praktiken att lägga fram den gamla regeringens budget. Förutom att det måste
kännas djupt otillfredsställande av regeringens ledamöter att lägga fram en sådan budget, leder
detta till flera praktiska och politiska problem. För det första blir det en underlig situation som
regeringens finansminister ställs inför i den första finansdebatten. Ska finansministern försvara
en budget han rimligtvis inte kan stå för? Ett ytterligare problem ställs regeringens
riksdagsgrupp inför. I utskottsförhandlingarna har ju den nya majoriteten fritt fram att ändra i
regeringens förslag. Detta kräver dock att riksdagsledamöterna har det beslutsunderlag som
krävs. Har man bara konsekvensanalyser av den förra regeringens förslag och inte
konsekvensanalyser av sina egna förslag är det mycket svårt att fatta beslut. Detta gäller
speciellt då riksdagens utredningensresurser för detta är mycket små jämfört med
regeringskansliet. En mycket möjlig lösning av detta kan dock vara att den nya regeringen låter
regeringskansliet "informellt" stödja den nya majoritetens riksdagsledamöter med underlag för
beslut. Undersökningar av riksdagsledamöternas kontakter med regeringen bekräftar detta.126

Vårpropositionen ger dock utrymme för regeringen att ändra i den innevarande budgeten.
Större ändringar kan det nog av praktiska skäl bli svårare med. Det dröjer alltså ett år innan en
nyvald regering kan lägga fram en fullständig budget som de även har medverkat i beredningen
av, och ytterligare några månader innan den träder i kraft. Ett val får alltså inte politisk verkan
förrän ca 15 månader efter valet! Tidigare fick en ny regering flera månader på sig innan den
var tvungen att lägga fram en budgetproposition som fick effekt ca 9 månader efter valet.
Detta skapar problem för det politiska samtalet. Det tar längre tid innan regeringen på allvar

själv döma den efter att ha fördjupat sig i SOU 1997:15, som är en rapport till Förvaltningspolitiska
kommissionen. Förvaltningspolitiska kommissionen har även utvärderat den statliga revisionen i SOU 1997: 18
Både Riksdagens revisorers roll och resultatstyrningens effekter för den statliga budgetprocessen är såsom
tidigare nämnts i denna uppsats ett utmärkt ämne för en annan uppsats.
126Esaiasson-Holmberg 1996:267-278
kan börja regera. En ny regering kan i den offentliga retoriken hävda att "det är den förrra
regeringens fel" i ett drygt ett år av en fyraårig mandatperiod.

Resultat

Vi kan sammanfatta de viktigaste förändringarna i följande:

1. Centraliseringen har ökat. "Top-down" perspektivet har ersatt "bottom-up"

perspektivet.

2. Budgetens utformning har gått från förvaltningsstyrd uppställning till politikstyrd

uppställning.

3. Riksdagen tvingas att ta de stora frågorna först och prioritera breda politikområden
mot varandra.

4. Finansutskottet har getts en särställning och har ökat sin makt.

5. Vid regeringskifte får en ny regering i princip lägga fram den gamla regeringens
budget. Tidsgapet mellan regeringskifte och påverkan på den ekonomiska politiken
ökar.

Argument och fakta

Varför har då denna rambeslutsmodell genomförts? Vilka argument och motargument har
funnits? Jag var speciellt intresserad av två olika områden. Dels ville jag vet vad för det finns
för olika författningspolitiska inställningar, vilka uppfattningar om maktbalansen mellan
riksdag och regering har förekommit? Det andra jag var intresserad av var public choice
perspektivets eventuella inflytande över motiven, finns det ett sådant?

Utredningens motiv

Utredningens motiv för ett införande av rambeslutsmodellen innehöll inga principiella

överväganden angående maktbalansen mellan riksdag och regering. De motiv som framhölls
hade endast att göra med problem som var riksdagsinterna. Man hänvisade till riksdagens
arbetssituation: det saknades ett sammanhållande grepp över utgifterna, arbetsbelastningen
under riksdagsåret var ojämn och arbetet tog lång tid.

Utredningens andra stora motiv var det ekonomiska läget. Budgetunderskottet måste minskas
och då måste riksdagens behandling av budgetpropositionen stramas upp. Utredningen
hänvisade inte bara till att budgetunderskottet i sig var dåligt utan även att ett inträde i EMU
kunde försvåras om budgetunderskottet fortsatte att växa.127 Enligt utredningen skedde inte en
samtidig avvägning mellan inkomster och utgifter. Den gamla budgetprocessen ledde till att
riksdagen inte behövde prioritera. Den kunde alltid välja den lätta vägen och höja ett anslag
och finansiera det genom ökad upplåning. Man måste alltså skapa en budgetprocess som

127Då Sverige vid denna tidpunkt inte ens var medlemmar i EU, kan det kanske tyckas att gå lite långt att
förutsätta att vi även skulle vara medlemmar i EMU när (om) detta projekt går igång. Å andra sidan visar ju
detta att man faktiskt tänker på lång sikt, och det är ju positivt.
tvingar riksdagen att prioritera mellan utgifterna. Man kan bara prioritera om man har en
begränsad summa pengar. För att uppfylla detta valde utredningen att genomföra
rambeslutsmodellen.

Några resonemang om demokratiska frågor hade faktiskt utredningen när det gällde budgeten
som politiskt dokument. Utredningen ville göra budgetpropositionen till ett "kvalitativt" bättre
som politiskt beslutsunderlag. Dels genom att göra det komplettare, att större delen av den
statliga sektorns utgifter kommer upp til budgetprövning, dels genom att avlämna endast en
budgetproposition. Endast då kunde riksdagen prioritera på "rationella grunder". På så sätt
kan riksdagens makt öka genom att riksdagen för bättre överblick över den statliga
verksamheten.128

Utredningens motiv för en kalenderårsbudget var dels riksdagsinterna (bättre arbetsrytm) samt
rent administrativa (samordning med EU och kommuner, ekonomisk redovisning).

Debatten om förslaget

I Margit Gennsers (m) och Daniel Tarschys (fp) reservation till utredningen märks public
choice perspektivet tydligt. Politiker ses som individuellt rationella nyttomaximerare som
"köper" sin röster av folket. Budgetpolitiken blir "alltför expansiv och insmickrande" då
slutarbetet med budgeten sammanfaller med valrörelsen.

Daniel Tarschys hyser inte stor tilltro till politikernas förmåga att kunna begränsa sina
utgiftsåtaganden. "I vissa parlamentariska lägen förefaller det sannolikt att utskottens
autonoma ställning i ekonomiska frågor skulle motverka en ansträngningarna att nå fram till
konsistenta och ansvarsfulla budgetbeslut." Om inte riksdagsledamöterna hålls i schack av ett
starkt finansutskott så befarar han att de kommer att bete sig ansvarslöst och öka statens
utgifter. Det kräver "en utomordentlig mognad, beslutsamhet och klokhet av denna riksdag"
för att klara av budgetunderskottet. Daniel Tarschys föreslog också den sk yttrandemodellen
att föredra, den där finansutskottet skulle få störst makt.

Även om det hittills "inte inträffat stora olyckor i riksdagsbehandlingen av

budgetpropositionen" så menade han att "budgetprocessen måste ... tåla mer turbulenta
parlamentariska lägen, där det kan vara fråga om betydande oenighet, upphetsning och strid
om olika komponenter i regeringens politik." Man kan inte lita på den interna
sammanhållningen i partigrupperna. Även här märks public choice perspektivet - ledamöter i
enskilda utskott agerar individuellt rationellt och struntar i "partipiskan".

Daniel Tarschys syn på budgetprocessen är långt ifrån oemotsagd. I motioner från

vänsterpartiet, centerpartiet och socialdemokraterna framträder en helt annan syn på riksdagens
roll i budgetprocessen och framför allt finansutskottets makt.

Birgitta Hambreaus menade att "det är finansutskottet uppgift att finna vägar att finansiera
det som riksdagen på förslag från fackutskotten beslutat genomföra." Det är endast
fackutskotten som har kompetensen på sina sakområden. Finansutskottet ska inte ges en
särställning. Omläggningen av budgetprocessen ser hon som en del av en större projekt,

128Per Molander uttrycker det som så att budgetpropositionen ska vara "...bästa tänkbara tjänstemanna produkt.
Syftet är att fördjupa den politiska diskussionen. --- Politiken blir tydligare." R&D 26/96
nämligen EMU. Detta anser vara frukten av "monetaristiska teorier"129 som har skapat hög
arbetslöshet. Den nya budgetprocessen hindrar riksdagen från att prioritera hög sysselsättning.
En icke alltför djärv implicit tolkning torde vara att hon förespråkar en keyenesiansk
stimulanspolitik som förespråkar offentliga budgetunderskott i konjukturnedgångar. Själva
huvudsyftet är alltså helt fel med förslaget.

Sören Lekberg och Lennart Nilsson (s) protesterar mot att finansutskottet ges en starkare
ställning och vill värna den "enskilde ledamotens" makt. De tillbakavisar också den synen på
politiker som Daniel Tarschys förfäktar: "Det finns således inte fog för den mytbildning om de
folkvaldas ekonomiska lättsinne som företrädesvis odlas i vissa ekonomkretsar." En ännu icke
alltför djärv tolkning är att denna "mytbildning" som odlas i "ekonomkretsar" är just public
choice antaganden om politikernas motiv och ageranden.

Även vänsterpartiet är kritiska till finansutskottets starka ställning. Johan Lönnroth, Hans
Andersson och Bengt Hurtig poängterar att alla riksdagsmän måste vara lika mycket värda, ty
det är riksdagen i sin helhet som är folkets företrädare. Men, de accepterar rambeslutsmodellen
under förutsättning att alla partier åtminstone får en ordinarie representant i finansutskottet.
Kenneth Kvist anser att "det blir alltför få människor som har den egentliga
beslutsbefogenheten när det gäller de ekonomiska frågorna".

Lars Bäckström och Rolf L. Nilsson ville skydda den enskilde motionärens rätt att få sin
motion behandlad i utskotten samt att få den upp till votering. Detta motiverades med det
demokratiska argumentet att väljarna borde få reda på riksdagens och de olika partiernas
ställning till sakfrågan.

Bengt Hurtig är även han kritisk till Daniel Tarschys syn på att riksdagen inte förmår föra
ansvarsfull politik enligt honom är det ageranden av "...marknaden och av riksbank och
regering som lett till en rad felbeslut.".

Om Daniel Tarschys är kritisk mot rambeslutsprocessen från sin "flank" och de nämnda
personerna från vänsterpartiet, socialdemokraterna och centerpartiet på sin kan en "mittenlinje"
representeras av socialdemokraten Jan Bergqvist. Enligt honom har finansutskottet den
"lagom" starkare ställning som är befogad. Beslutet leder till något mer revolutionerande än en
"bra samordning mellan fackutskott och finansutskott". Farhågor från ovannämnda debattörer
om finansutskottets ökade makt är "överdrivna" och "felaktiga".

Han hyste stor tilltro till att parlamentarikerna uppträdde ansvarsfullt och utgick ifrån att
partigrupperna tog sitt ansvar. Han menade att problem med majoritetsställningarna i riksdagen
och var just "ett annat problem" och inte löstes av ett ännu starkare finansutskott som Daniel
Tarschys förespråkade.

Resultat

Låt oss nu sammanfatta resultatenn. Den motivbild som utredningen hade. De hade i princip
två motiv: det stora budgetunderskottet, samt riksdagens interna arbetsformer. De framlade
en rambeslutsmodell vars konsekvenser borde vid detta laget ha framgått tydligt.
129Detta är fel. De flesta monetarister är av den åsikten att flytande valutor är ekonomiskt mest gynnsamt, inte
ett fast växelkurssystem på europeisk nivå som EMU är. Hon torde mena att finanspolitiken är styrd av
monetaristisk teori, men det är en annan sak.
I debatten om denna modell framkom följande skiljelinjer:

1. Olika syn på politiker och riksdagens roll i budgetprocessen

Daniel Tarschys och Margita Gennser delar public choice perspektivet syn på politiker som
individuellt rationella nyttomaximerare. De har därför en pessimistisk syn på riksdagens
möjligheter att lägga band på sig och minska sina utgifter och de enskilda riksdagsledamöternas
vilja att agera "ansvarsfullt". Denna pessimistiska syn tillbakavisas av Sören Lekberg och
Lennart Nilsson som menar att denna syn är kraftigt överdriven.

2. Olika syn på finansutskottets ändrade ställning

Vänsterpartiets debattörer är mycket kritiska mot att finansutskottets ledamöter blir "first
among equals". Vissa riksdagsledamöter väger alltså tyngre än andra, vilket är demokratiskt
olyckligt. Å andra sidan menar Daniel Tarschys att finansutskottet borde ha fått en mycket
starkare ställning och litar inte på partipiskan. En mellanposition intager Jan Bergqvist som
menar att den föreslagna modellen är lagom.

I båda dessa frågor finns det debattörer som för fram argument som man kan härleda
från ett public choice perspektiv. Dessa argument står inte oemotsagda.

Alla inblandade höll dock med om utredningens huvudargument för förslaget: det stora
budgetunderskottet, samt riksdagens interna arbetsformer. Enda undantaget från detta
"paradigm" var Birgitta Hambreaus som i sin motion implicit menade att en sänkning av
budgetunderskottet var felaktigt, alltså var även institutionella förändringar för att minska detta
underskott felaktigt.

Avslutning

Vidare forskning

Vi har nu kommit till slutet av denna uppsats och jag tycker att det är på sin plats att säga
något om de lösa trådar som ligger och skräpar här och var. Jag hoppas att jag själv eller
någon annan kan ta upp dem i framtiden.

Den första mest akuta frågan torde vara den om vad som sker med budgetprocessen vid valår
med regeringskifte. Kommer riksdagen att välja att skjuta upp budgetens avgörande till januari
eller februari? Vad kommer detta att få för konsekvens för statsförvaltningen? Hur kommer en
ny regering att försöka påverka riksdagen i sin behandling av den första budgetpropositionen?
Här ligger många frågor olösta som man borde titta på. När detta skrivs är det endast ett drygt
år kvar till nästa val. Enligt min ödmjuka mening borde både riksdag och statsförvaltning ha
någon slags beredskap för ett eventuellt regeringskifte nästa år, även om det verkar osannolikt
i nuläget. Men har Ljungskile gått i upp i allsvenskan kan allt hända. Bollen är ju rund.

Man kan även fråga sig vad det ökade tidsgapet mellan regeringskifte och ikraftträdande av
regeringens första egna budget för med sig. Kommer en ny regering att inte ta politiskt ansvar
för den ekonomiska utvecklingen under sitt första regeringsår?
En annan fråga gäller finansutskottets ställning. Kommer det att utvecklas spänningar mellan
fackutskott och finansutskott? Vad innebär detta för ledamöterna i finansutskottet - kommer
deras informella prestige och inflytande över sitt partis politik att öka?

Ett tema som jag endast ytligt har berört i denna uppsats är Riksdagsutredningens ambition att
riksdagen mer ska använda sig av revisionsrapporter och utvärderingar som beslutsunderlag.
Detta som en del i (eller kronan på verket av) den statliga förvaltningens
resultatstyrningsmodell. Hur har det gått med denna ambition? Riksdagsutredningen föreslog
också ökade resurser till Riksdagens revisorer, ett förslag som endast delvis bifölls. Hur har
Riksdagens revisorers roll förändrats? Vad finns det för åsikter om riksdagens revision?

Det sista gäller utgiftsområdenas påverkan på budgetprocessen. I den något affekterade

debatten om utgiftsområden uttrycktes farhågor för att beslut inom en ram påverkar en annan?
Kommer detta att ske i stor utsträckning? Kommer utgiftsområden i så fall att ändras?
Kommer utgiftsområdenas utformning att påverka utskottsindelingen i riksdagen?

Historiens vingslag i paragraferna

När jag började denna undersökning väntade jag mig att maktbalansen mellan riksdag och
regering skulle debatteras eftersom förändringarna i budgetprocessen förändrar denna. Så var
dock inte fallet. Det visade sig att frågan om den "yttre maktbalansen", mellan riksdag och
regering, helt kom i skymundan för den "interna maktbalansen" inom riksdagen, mellan finans-
och fackutskotten. Frågan om finansutskottets ökade makt var den fråga som tilldrog sig mest
intresse. Min misstanke om att public choice skolan hade satt sina spår i debatten visade sig
vara dock korrekt. Inte förvånande var att detta perspektiv delades av representanter för
partier som ligger till höger på det politiska spektrat. Det är ju bekant att public choice skolan
är nära förknippade med idéer till höger på det politiska spektrat. Ett rätt av två kan man tolka
såsom halvdåligt eller halvbra. Jag väljer nog det senare och hoppas det också är läsarens val.

Om jag hade hetat Herlitz, Fahlbeck eller Lagerroth hade denna uppsats sett annorlunda ut.
Kanske hade den varit bättre. Definitivt hade den varit mer läsvärd. Den hade också innehållit
någon slags analys ur ett brett historiskt perspektiv. Lagparagrafers stadganden hade härletts
ända bak till landskapslagarna eller till vissa händelser i svensk historia. Det hade visats hur det
politiska systemet hade "lärt av historien" och utvecklats av den historiska erfarenheten. Detta
har nu inte gjorts i svensk statsvetenskap på ett bra tag nu, men jag ska ändå försöka mig på
detta.

Finns det då någon historisk erfarenhet i förändringen av budgetprocessen? Den första

lärdomen kan härledas ur det stora budgetunderskottet. Aldrig tidigare under 1900-talet har
staten varit så skuldsatt som den har varit under de senaste 5 åren. Statens utgifter har skenat
iväg. En del av denna skuld kan man på goda grunder lägga på det politiska systemet. Hur stor
är dock omtvistad. Det politiska systemet har ändrats för att underlätta sparande, detta kräver
att man tvingas prioritera. Det är detta som politikerna har tvingat sig själva till i den nya
budgetprocessen: att prioritera.

Den andra lärdomen gäller Ny Demokratis korta sejour i det svenska parlamentariska livet.
Den svenska författningen bygger på starka partigrupper med stark yttre och intern disciplin.
Under tre år hade riksdagen ett parti som inte betecknades av detta. Som regeringen Bildt
smärtsamt fick lära sig var budgetprocessen inte redo för ett sådant parti. Ny Demokrati var
uppenbart missnöjda med det parlamentariska läget och hotade flera gånger med att hindra
regeringens politik i protest mot att regeringen Bildt mer eller mindra ignorerade partiet. Även
om detta parti aldrig uttryckligen nämns varken sig i utredningen eller annanstans så finns det
hela tiden där i bakgrunden. Den nya rambeslutsmodellen skulle helt ha marginaliserat Ny
Demokrati i riksdagen under den förra mandatperioden. Var det detta som var meningen med
rambeslutsmodellen? Kanske det, kanske inte. Är det så, får det vara Ny Demokratis bidrag till
den goda hushållningens politik.
Litteratur

Offentligt tryck

Riksdagstryck

93/94: TK1-3

93/94: KU 18
94/95: KU 2
95/96: KU 21

93/94: K29
93/94: K30
93/94: K32
93/94: K47
93/94: K48
93/94: K49
93/94: K50

Prot. 93/94: 119

Prot. 94/95: 23
Prot. 95/96: 59
Prot. 96/97: 41

Departementsserien

DsFi 1984: 18 Tarschys, Daniel: "Parlamentet och statsutgifterna"

Ds 1992: 126 Molander, Per: "Statsskulden och budgetprocessen"
Ds 1997: 73 Fortsatt reformering av budgetprocessen

Offentliga utredningar

SOU 1963: 16 Författningsutredningen Sveriges Statskick del 1. Lagförslag

SOU 1963: 17 Författningsutredningen Sveriges Statskick del 2. Motiv
SOU 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politik
SOU 1996: 14 Budgetlag
SOU 1997: 15 Det svåra samspelet - Resultatstyrningens framväxt och problematik.
SOU 1997: 18 Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark
Tryckta källor

Carlsson, Sten och Rosén, Jerker: Svensk historia II - Tiden efter 1718, Bonniers, Stockholm
1962
Dunleavy, Patrick: Democracy, bureaucracy & public choice. Economic explanations in
political science., Harvester Wheatsheaf, 1991
Eklund, Klas: Hur farligt är budgetunderskottet?, SNS förlag, 1993
Esaiassion, Peter och Holmberg, Sören: Representation from above, Dartmouth, 1996
Esaiassion, Peter: Mark Twain och idéanalysen i Statsvetenskaplig tidskrift (Årgång 96:204-
15), 1993
Fahlbeck, Pontus: Regeringsformen i historisk belysning, P.A. Norstedt & söners förlag,
Stockholm 1910
Falkemark, Gunnar (red): Statsvetarporträtt, SNS förlag, Stockholm 1992
Hanson, A.H. och Walles, M: Governing Britain, Fontana press, 1990
Heckscher, Gunnar: "Nationell och internationell författningsdebatt 1809 och tidigare", i
Kungl. Vetenskapssamhällets i Uppsala Handlingar nr 8: Malmström, Åke, Anners, Erik och
Gerdner, Gunnar (red): Civibus et rei publicae - festskrift till Gunnar Andrén, Almqvist och
Wiksell, Stokholm Göteborg Uppsala 1960
Herlitz, Nils: Riksdagens finansmakt, Stockholm, 1934 (Band XII i serien "Sveriges Riksdag")
Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils: Grundlagarna med tillhörande författningar, P.A.
Norstedt & söners förlag, Stockholm 1980
Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils: Vår författning, Norstedts juridik, Stockholm 1992
Kraan, Dirk-Jan: Budgetary decisions. A public choice approach., Cambridge University Press,
1996
Malmgren, Robert: Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar,
Norstedts, 1937
Rothstein, Bo: Är insikter i ekonomi effektiva?, i Ekonomisk Debatt nr 3/96, 1996a
Rothstein, Bo: Political instititutions: An Overview, i Goodin, R.E.: A New Handbook of
Political Science, Oxford University Press, 1996b
Rubin, Irene S.: The politics of public budgeting. Getting and spending, borrowing and
balancing., Chatham House Publishers, 1993
Strömberg, Håkan: Sveriges författning, Studentlitteratur, Lund 1995
Stjernquist, Nils: "Nutida budgetprinciper och grundlagens", i Kungl. Vetenskapssamhällets i
Uppsala Handlingar nr 8: Malmström, Åke; Anners, Erik och Gerdner, Gunnar (red): Civibus
et rei publicae - festskrift till Gunnar Andrén, Almqvist och Wiksell, Stockholm Göteborg
Uppsala 1960

Tidningar och tidskrifter

Från Riksdag och Departement (R&D)

Ekonomisk Debatt
Sammanfattning

Uppsatsen behandlar den förändring som har skett av budgetregleringen i riksdagen under
1990-talet, nämligen införandet av den sk rambeslutsmodellen. Uppsatsen behandlar frågan hur
maktbalansen mellan riksdag och regering har ändrats samt hur budgetprocessen har ändrat
karaktär i övrigt. Den politiska debatten över den nya budgetprocessen studeras också.
Speciellt undersöks förekomsten av argument ur ett public choice perspektiv. Efter en kort
introduktion av den historiska bakgrunden samt public choice teorin, redogörs för
utredningsarbete och parlementarisk debatt i samband med införandet av den nya modellen.

Uppsatsens resultat är följande. Maktbalansen mellan riksdag och regering formellt inte har
ändrats. Genom rambeslutsmodellen har en minoritetsregering som inte har sin bas i något av
riksdagens partier som ligger längst till höger eller längst till vänster fått en mycket lättare
parlamentarisk ställning och därigenom ökat sin makt. Centraliseringen har ökat. "Top-down"
perspektivet har ersatt "bottom-up" perspektivet. Riksdagen tvingas att ta de stora frågorna
först och prioritera breda politikområden mot varandra. Finansutskottet har getts en
särställning och har ökat sin makt. Vid regeringskifte får en ny regering i princip lägga fram
den gamla regeringens budget. Tidsgapet mellan regeringskifte och påverkan på den
ekonomiska politiken har ökat.

I debatten kring förslaget har de stora skiljelinjerna gått efter synen på politiker och riksdagens
roll i budgetprocessen samt synen på finansutskottets ändrade ställning. Frågan om
maktbalansen mellan riksdag och regering har kommit i skymundan till förmån för frågan om
finansutskottets ändrade ställning. I debatten har argument ur ett public choice perspektiv
förekommit och kommit från den högra sidan av det politiska spektrat.