Gesto metropolitana e gerenciamento integrado dos recursos hdricos

Metropolitan management and integrated management of water resources

Paulo Roberto Ferreira Carneiro Ana Lcia de Paiva Britto

Resumo O artigo trata da necessidade de integrao do planejamento do uso do solo gesto dos recursos hdricos, buscando estabelecer relaes entre as formas de uso e ocupao do solo urbano e os problemas envolvendo as inundaes urbanas. Que novos paradigmas de planejamento e gesto podero emergir da articulao da poltica nacional de recursos hdricos com os novos instrumentos de ordenamento do uso do solo, de gesto consorciada de entes pblicos e de saneamento bsico, recentemente aprovadas? O artigo traz essas questes para o debate, propondo alternativas que conduzam gesto integrada em bacias urbanas. Palavras-chave: gesto metropolitana; gesto de recursos hdricos; planejamento do uso do solo; bacias urbanas; controle de inundaes.

Abstract The article deals with the need to integrate land use planning into water resource management, seeking to establish relations between the forms of use and occupation of urban land and problems involving urban floods. What new planning and management paradigms may emerge from the articulation of the national water resources policy with the new tools of land use planning, consortium management of public entities and basic sanitation, which have been recently approved? The article brings these issues to the debate by proposing alternatives that lead to integrated management in urban basins. Keywords: metropolitan management; water resources management; land use planning; urban water basins; flood control.

Cadernos Metrpole, So Paulo, v. 11, n. 22, pp. 593-614, jul/dez 2009

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Introduo
Uma das questes centrais no campo do planejamento urbano hoje a necessidade de um ordenamento jurdico-institucional que d expresso adequada ao ordenamento urbano territorial e socioeconmico que caracteriza as regies metropolitanas. Nessa realidade urbana, um conjunto de questes se colocam em escala supramunicipal, exigindo uma abordagem integrada: habitao e segregao socioespacial, transportes urbanos, saneamento e outros aspectos ambientais e gesto integrada de recursos hdricos. As primeiras nove Regies Metropolitanas (RMs) do pas foram criadas em 1973, atravs da Lei Complementar Federal n. 14 (Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro,1 Salvador e So Paulo). A definio dessas reas foi baseada no tamanho da populao da aglomerao, na extenso da rea urbanizada, na integrao econmica e social do territrio e na complexidade das funes desempenhadas. Essas RMs so resultado do projeto poltico do regime militar, que, a partir de suas estratgias de desenvolvimento econmico, investiu em um modelo padronizado de polticas regulatrias e de financiamento centralizado em nvel federal. A participao dos municpios nas instncias de gesto metropolitana era compulsria. O poder no mbito das regies metropolitanas era exercido essencialmente pela Unio, atravs de rgos federais que atuavam no mbito urbano, como o BNH, que estabeleciam diretrizes de planejamento e definiam linhas de investimento de recursos pblicos nas regies metropolitanas. As estruturas de gesto criadas eram controladas

pelos executivos estaduais, por sua vez indicados pelo governo federal. Os executivos estaduais presidiam os Conselhos Deliberativos das RMs e indicavam a maioria dos seus membros. A participao dos municpios se dava no mbito do Conselho Consultivo, que no possua poder decisrio. Ao analisar a questo da gesto metropolitana, Azevedo e Guia (2004) situam trs fases distintas: uma primeira fase compreendida entre o momento de criao das Regies Metropolitanas e a Constituio de 1988, caracterizada, segundo os autores, pela centralizao da regulao e financiamento da poltica da Unio, onde, apesar do componente autoritrio do modelo, havia uma estrutura institucional e uma disponibilidade de recursos financeiros que permitiram a implementao de vrios projetos metropolitanos. J Rolnik e Somekh (2004) discutem a efetiva capacidade de planejamento das instncias metropolitanas, afirmando que os projetos desenvolvidos eram definidos pelas companhias estaduais responsveis pelos setores/servios (notadamente no setor de saneamento), sendo fraco o papel dos rgos de planejamento metropolitano, como a Fundrem, no Rio de Janeiro e a Emplasa, em So Paulo. Alm disso, afirmam as autoras, a crise fiscal que marcou a dcada de 80, com a consequente carncia de recursos e diminuio de investimentos pblicos federais enfraqueceu o papel das entidades metropolitanas. A segunda fase identificada por Azevedo e Guia (2004) como marcada pelo neolocalismo e se inicia com a Constituio de 1988. Nesta fase, as reivindicaes pela autonomia municipal, cerceadas durantes o perodo autoritrio, vo ganhar espao no contexto da redemocratizao e encontrar sua expresso

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na Constituio de 1988. Se a viso neolocalista traz uma perspectiva de democratizao de polticas pblicas, ela apresenta uma outra face, que caracterizada por uma resistncia explcita questo metropolitana, que passa a ser identificada com as polticas de cunho autoritrio e com o esvaziamento do poder municipal produzido pelo regime militar. Na Constituio de 1988, essa viso municipalista ganhou espao, o que implicou um significativo aumento da receita fiscal dos municpios e tambm uma ampliao das competncias municipais. Por outro lado, na Constituio, a questo metropolitana perdeu espao, tendo um tratamento genrico. A criao de regies metropolitanas passa a ser responsabilidade dos estados (artigo 25, que atribui aos estados a competncia para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies pelo agrupamento de municpios limtrofes). Porm, segundo anlise de Azevedo e Guia, as constituies estaduais tambm trataram o tema de forma genrica (2000). O processo de descentralizao que marca as polticas pblicas a partir da dcada de 1990 traz uma tendncia ampliao do papel das esferas pblicas locais em relao gesto do meio ambiente, no obstante esse papel se restrinja s funes que no implicam atos de autoridade (monitoramento, recolhimento de dados) ou s funes que, embora impliquem atos de autoridade (funes substantivas), esto circunscritas aos nveis inferiores de relevncia e autonomia administrativa (Jouravlev, 2003). A despeito de a esfera administrativa do municpio ser a mais prxima das realidades sociais, sua escala de atuao poltico-

administrativa no permite uma viso sistmica do territrio no qual est inserida. Por sua vez, a ausncia de uma definio clara da natureza e das funes dos governos locais, em geral, ligadas s tarefas tradicionais de administrao e fiscalizao territorial e prestao de alguns servios locais e o fato de a maioria dos municpios terem reduzida autonomia oramentria, tendo em vista que dependem fortemente de transferncias financeiras dos outros nveis de governo, dificulta ou at mesmo inviabiliza uma participao mais efetiva na gesto das guas. No caso especfico da gesto de recursos hdricos, a participao municipal em organismos de bacia tem sido a principal, se no a nica, forma de interao com outros atores pblicos e privados relacionados com a gua. Muitos fatores dificultam a atuao do municpio na gesto da gua, sendo o principal a impossibilidade legal, por determinao constitucional, de os municpios gerenciarem diretamente os recursos hdricos contidos em seus territrios, a no ser por repasses de algumas atribuies atravs de convnios de cooperao com estados ou a unio. Outro aspecto que a natureza essencialmente setorial dos interesses dos governos locais faz com que atuem mais como usurios dos recursos hdricos do que como gestores imparciais desses recursos (ibid.). A debilidade e falta de hierarquia institucional dos governos locais ante os atores com interesse no recurso traria maior vulnerabilidade e possibilidade de captura e politizao na gesto das guas (ibid.). Esses aspectos se agravam em reas metropolitanas onde as administraes municipais possuem, muitas vezes, interesses e prioridades

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antagnicas, criando ambientes de dissenso com pouco espao para a cooperao. No obstante existam restries participao dos municpios como gestores diretos dos recursos hdricos, no h dvida em relao importncia dos governos locais no planejamento e ordenamento do territrio e as consequncias dessa gesto na conservao dos recursos hdricos. atribuio do municpio a elaborao, aprovao e fiscalizao de instrumentos relacionados com o ordenamento territorial, tais como os planos diretores, o zoneamento, o parcelamento do solo e o desenvolvimento de programas habitacionais, a delimitao de zonas industriais, urbanas e de preservao ambiental, os planos e sistemas de transporte urbanos. Tambm atribuio municipal, segundo a Lei 11.445, de 2007, a formulao dos planos municipais de saneamento bsico, que incluem abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e disposio final de resduos slidos e drenagem pluvial. Todas essas funes municipais tm impacto considervel nos recursos hdricos, principalmente em bacias hidrogrficas predominantemente urbanas. Um elemento importante na defesa da competncia especfica do municpio diz respeito ao fato de ser de sua alada o planejamento e controle do uso e ocupao do solo, atribuio essa recentemente reforada com a aprovao do Estatuto da Cidade. Nesse sentido, a possibilidade de construo de uma gesto integrada e sustentvel dos recursos hdricos deve necessariamente passar por uma articulao clara entre as diretrizes, objetivos e metas dos planos de recursos hdricos, dos planos reguladores do uso do solo e dos planos municipais de saneamento bsico.

Segundo Peixoto (2006), a histria do processo de produo do espao urbano e do seu impacto sobre os recursos naturais e a qualidade dos assentamentos humanos evidencia as dificuldades de articulao entre a temtica ambiental e urbana. Ao mesmo tempo, porm, observa-se a convergncia dessas temticas no sentido da sustentabilidade, expressa na necessidade do planejamento e da gesto urbana que podem evitar ou minimizar os impactos negativos da urbanizao. No entanto, o que se observa no pas a desarticulao entre os instrumentos de gerenciamento dos recursos hdricos e os de planejamento do uso do solo, e entre esses e o planejamento do saneamento, na maior parte das vezes delegado Companhias Estaduais de Saneamento. Segundo Tucci (2004), a maior dificuldade para a implementao do planejamento integrado decorre da limitada capacidade institucional dos municpios para enfrentar problemas complexos e interdisciplinares e a forma setorial como a gesto municipal organizada. Por outro lado, importante reconhecer a falta de legitimidade do planejamento e da legislao urbanstica nas cidades brasileiras, marcadas por forte grau de informalidade e mesmo de ilegalidade na ocupao do solo. Aqui, no entanto, cabe ressaltar as diferenas entre os municpios: enquanto nas grandes cidades, principalmente nos ncleos metropolitanos, encontramos administraes eficientes, com boa capacidade de acesso informao e com uma legislao relativamente moderna, em outras cidades, destacando-se os municpios perifricos em reas metropolitanas, verifica-se uma total desatualizao da legislao agravada pela ausncia de informaes confiveis sobre os processos de

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estruturao urbana e mesmo o pequeno nmero e a baixa qualificao do corpo tcnico do setor (IBGE, 2002). Essa desigualdade intermunicipal apresenta-se como um dos grandes obstculos para a maior efetividade das estruturas de gesto dos recursos hdricos e para a cooperao entre as instncias governamentais em escala metropolitana, temas que abordamos neste trabalho.

das principais conferncias internacionais que trataram da gua. Essas conferncias contriburam substantivamente para a incluso do conceito de desenvolvimento e uso da gua em bases sustentveis na agenda das naes. No entanto, como enfatizam vrios autores (Dourojeanni e Jouravelev, 2001; Cepal, 1999; Silva, 2002), a gesto integrada dos recursos hdricos requer a mudana de paradigmas no planejamento, tanto na esfera pblica como na privada.

A gesto integrada dos recursos hdricos: interfaces com as polticas setoriais e a gesto do territrio
Com a aprovao, no ano de 1997, da Lei 9.433, o pas passou a contar com um dos mais completos marcos regulatrios voltados para o gerenciamento de recursos hdricos no cenrio internacional. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos tem por finalidade coordenar a gesto dos recursos hdricos do pas buscando integr-la aos outros setores da economia; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados gua; implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; cobrar pelo uso da gua, dentre outros. A Lei estabelece que a bacia hidrogrfica a unidade territorial para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e para as aes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Os princpios adotados pela lei das guas (Lei 9.433) esto adequados s declaraes

Segundo Silva e Porto (2003), o sistema institucional de planejamento e gesto dos recursos hdricos enfrenta quatro ordens de desafios de integrao, a saber:
integrao entre sistemas/atividades dire-

tamente relacionados ao uso da gua na rea da bacia hidrogrfica, em particular o abastecimento pblico, a depurao de guas servidas, o controle de inundaes, a irrigao, o uso industrial, o uso energtico ou ainda sistemas com impacto direto sobre os mananciais, como o de resduos slidos, tendo em vista a otimizao de aproveitamentos mltiplos sob a perspectiva de uma gesto conjunta de qualidade e quantidade;

integrao territorial/jurisdicional com ins-

tncias de planejamento e gesto urbana os municpios e o sistema de planejamento metropolitano tendo em vista a aplicao de medidas preventivas em relao ao processo de urbanizao, evitando os agravamentos de solicitao sobre quantidades e qualidade dos recursos existentes, inclusive ocorrncias de inundaes;

articulao reguladora com sistemas se-

toriais no diretamente usurios dos recursos hdricos como habitao e transporte urbano

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tendo em vista a criao de alternativas reais ao processo de ocupao das reas de proteo a mananciais e das vrzeas, assim como a viabilizao de padres de desenvolvimento urbano que em seu conjunto no impliquem agravamento nas condies de impermeabilizao do solo urbano e de poluio sobre todo o sistema hdrico da bacia, parte as reas de proteo aos mananciais de superfcie;

O setor de energia eltrica, um importante usurio da gua, um exemplo emblemtico no pas de estrutura organizacional, regulatria e de planejamento de longo prazo que, historicamente, pautou suas decises de investimentos sob a tica setorial. parte os indiscutveis benefcios trazidos pelo sistema de gerao de hidroeletricidade instalado no pas, a forma autoritria como se deu sua implantao at a dcada de 1980 ocasionou conflitos que persistem at os dias de hoje.2 Entretanto, j possvel perceber um maior equilbrio na correlao de foras entre os setores usurios de gua. No ano de 2003, aps um longo perodo de seca que culminou em uma sria crise de escassez hdrica na bacia do rio Paraba do Sul, articulou-se um processo de tomada de deciso envolvendo grande nmero de instituies pblicas e privadas. A transposio das guas da bacia do rio Paraba do Sul para a bacia do Guandu de grande magnitude (at 180 m3 /s) e tem elevada importncia estratgica: ela permite gerar energia eltrica, atender demanda atual e futura em abastecimento de gua da maior parte dos municpios da RMRJ e implantar diversas atividades econmicas na bacia do Guandu. O rio Guandu constitui o principal manancial de abastecimento para grande parte dos municpios da RMRJ, fornecendo gua para cerca de 85% da populao ali residente. Isso possvel graas a um complexo sistema hidrulico de reservatrios na bacia do Paraba do Sul que foi sendo construdo ao longo de dcadas (Sondotcnica, 2006). O esvaziamento contnuo dos reservatrios da bacia por diversos anos seguidos provocou grande reduo dos espelhos dgua, afetando municpios paulistas do entorno dos

articulao com as bacias vizinhas, tendo

em vista a celebrao de acordos estveis sobre as condies atuais e futuras de importao de vazes e de exportao de guas utilizadas na bacia. A integrao e a articulao acima propostas passam pela construo de uma abordagem de gesto integrada da gua que envolve, portanto, articular e integrar diferentes polticas setoriais: abastecimento de gua e coleta e tratamento de esgotos; proteo de mananciais; drenagem urbana e controle de inundaes; e ainda coleta e disposio final de resduos slidos. Em reas metropolitanas, esses componentes devem ser tratados de forma integrada e articulada a um plano de desenvolvimento urbano metropolitano. Uma abordagem integradora para os processos de gesto da gua e de desenvolvimento urbano tem sido chamada gesto total das guas urbanas (TUWM Total Urban Water Management). Para o caso da Regio Metropolitana de So Paulo, essa abordagem tem sido explorada na Universidade de So Paulo (Braga et al. 2006). Esta abordagem tambm destacada nos trabalho de Tucci (2004), onde se enfatiza a necessidade de um planejamento indissocivel e integrado entre o gerenciamento de recursos hdricos e os planos de desenvolvimento urbano.

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reservatrios, ameaando o abastecimento de gua de milhares de pessoas. Por iniciativa da Secretaria Executiva do Ceivap e de suas Cmaras Tcnicas, foi desencadeada, em meados de 2001, uma srie de reunies de trabalho com a ANA e o ONS, alm dos rgos estaduais de recursos hdricos, empresas do setor eltrico, usurios e demais interessados, para discutir o problema e definir as aes a serem tomadas (Formiga-Johnsson et al., 2005). A situao dos nveis dos reservatrios continuou a agravar-se, comprometendo a qualidade da gua em diversos trechos do rio, dando incio primeira experincia de gesto participativa na bacia, levando-se em conta os usos mltiplos e as necessidades da bacia do Guandu (ibid.). No segundo semestre de 2003, foi necessrio restringir ainda mais as vazes efluentes dos reservatrios e na transposio para a bacia do Guandu. No processo de negociao foram tomadas diversas medidas para evitar o desabastecimento pblico e de usurios de recursos hdricos (ibid.). A deciso sobre a melhor forma de superar a situao crtica, gerando energia sem comprometer outros usos, principalmente o abastecimento pblico, foi tomada no mbito de um colegiado envolvendo ANA, ONS, Aneel, Ceivap, CBH-PS/SP, Comit Guandu/RJ, DAEE/ SP, Serla/RJ, Cedae, Cetesb, Cesp, Furnas, Light, Lab. Hidrologia da COPPE/UFRJ, SAPE Igarat SP e Usurios. Atuando-se de modo preventivo e integrado, reduzindo-se ao mximo as vazes de sada dos reservatrios, e acompanhando as condies de captao dos usurios, foi possvel garantir os estoques mnimos, evitando-se o desabastecimento e prejuzos socioeconmicos. Essa experincia de gesto participativa pode

ser considerada bem-sucedida, e terminou motivando a criao do Grupo de Trabalho permanente para acompanhamento da operao hidrulica da bacia do rio Paraba do Sul, para atuao conjunta com o Comit do Guandu (Sondotcnica, 2006). Entretanto, so poucas as experincias de gesto realmente integradas no pas, mormente se considerarmos o trip gerenciamento de recursos hdricos gesto ambiental planejamento do uso do solo. A mais significativa experincia de planejamento envolvendo as prticas de gesto urbana e de gesto das guas vem sendo desenvolvida na bacia do Alto Tiet, na Regio Metropolitana de So Paulo. Segundo Formiga-Johnsson (2004), a contribuio do Comit do Alto Tiet e seus subcomits consiste na integrao do gerenciamento dos recursos hdricos com a poltica ambiental para a definio e implementao de uma ampla poltica de proteo e recuperao de mananciais. Para a autora, essa nova abordagem representa um grande distanciamento da tradicional abordagem de qualidade e quantidade, que separa o gerenciamento da gua dos aspectos ambientais, especialmente a poluio da gua e o uso do solo. Outra inovao consiste na redefinio da regulao do territrio e a implementao de uma nova poltica de proteo dos mananciais com a criao de sub-regies de gerenciamento. Para Formiga-Johnsson (ibid.), apesar do desigual estgio de desenvolvimento dos projetos entre diferentes subcomits que compem o Comit do Alto Tiet, observa-se nas experincias em andamento que existem duas principais trajetrias de interao institucional: uma intersetorial no nvel estadual, que envolve principalmente os setores de recursos hdricos

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e ambiental e outra, entre o estado e os municpios. Para a autora, um programa destaca-se dentre os demais: o Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA) da sub-bacia do Guarapiranga. Este plano se tornou um modelo para outros subcomits, que incorporaram o planejamento participativo em consonncia com a realidade local das sub-bacias. Adicionalmente, o PDPA criou ndices urbanos com vista preservao da qualidade da gua e o manejo do uso da terra. No obstante os avanos recentes em gesto integrada e participativa, projetos setoriais de impacto nos recursos hdricos continuam sendo implantados sem negociao prvia com os rgos responsveis pelo gerenciamento dos recursos hdricos, muito menos junto aos comits de bacias hidrogrficas. Se, por um lado, as instituies em seus usos setoriais apossam-se da gua, em quantidade e qualidade, para alcanarem seus propsitos especficos, por outro lado, no h nenhuma considerao pela manuteno das capacidades de fornecimento de gua, de depurao dos corpos hdricos, nem pela sua administrao (...). No so consideradas no bojo dos empreendimentos as medidas de reflorestamento, de preveno degradao, de manuteno e revitalizao dos mananciais e aquelas que permitiriam a permanncia das caractersticas quantitativas e qualitativas dos corpos dgua. As atividades de aproveitamento superam as preocupaes sobre a escassez e sobre a degradao, ou seja, a viso vertical, setorial, predominante e afeta o uso integrado (Christofidis, 2001). Nas reas metropolitanas, a superao dessa viso fragmentada e a necessidade de pensar de maneira articulada os diferentes sistemas setoriais de gesto (recursos hdricos,

uso e ocupao do solo e saneamento) se coloca de forma mais evidente a partir do processo de intenso crescimento urbano e do agravamento de problemas relacionados ameaa de escassez ou diminuio da disponibilidade de gua.

Os novos arranjos institucionais e a gesto do territrio em bacias hidrogrficas metropolitanas

Tucci (2004) relaciona alguns fatores que dificultam a aplicao dos conceitos de gesto integrada das guas nas reas urbanas. So eles:

Desconhecimento generalizado sobre o

assunto: da populao e dos profissionais de diferentes reas que no possuem informaes adequadas sobre os problemas e suas causas. As decises resultam em custos altos, em que algumas empresas se apiam para aumentar seus lucros. Por exemplo, o uso de canalizao para drenagem uma prtica generalizada no Brasil, mesmo representando custos muito altos e geralmente tendem a aumentar o problema que pretendiam resolver. Com o canal, a inundao transferida para jusante afetando outra parte da populao. As empresas de engenharia lucram de forma significativa, pois estas obras podem chegar a uma ordem de magnitude 10 vezes superior ao do controle local;

Concepo inadequada dos profissionais

de engenharia para o planejamento e controle dos sistemas: uma parcela importante dos tcnicos que atuam no meio urbano est desatualizada quanto viso ambiental e geralmente

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buscam solues estruturais, que alteram o ambiente, com excesso de reas impermeveis e, consequentemente, aumento de temperatura, inundaes, poluio, entre outros;

logicamente, as questes que podem e devem ser tratadas no mbito local. Nas regies metropolitanas, os desafios relativos ao abastecimento pblico de gua, ao uso industrial, ao esgotamento sanitrio e ao controle de inundaes, quando combinados ao intenso processo de ocupao do territrio, desdobram-se em problemas especficos que requerem uma abordagem prpria dentro do sistema de gesto de recursos hdricos. Os subitens a seguir discutem os novos arranjos institucionais e as perspectivas que trazem para o preenchimento do vazio institucional deixado pela ausncia de instncias metropolitanas para o planejamento das cidades intensamente urbanizadas.

Viso setorizada do planejamento urba-

no: o planejamento e o desenvolvimento das reas urbanas so realizados sem incorporar os aspectos relacionados aos diferentes componentes da infraestrutura de gua. Uma parte importante dos profissionais que atuam nesta rea possui uma viso setorial limitada, identificando o saneamento como o abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, quando o problema mais complexo e amplo, onde no se pode desprezar os componentes de inundaes e drenagem urbana, resduos slidos e sade;

Falta de capacidade gerencial: os muni-

Comits de Bacias Hidrogrficas

A figura central no sistema de gerenciamento de recursos hdricos o comit de bacia hidrogrfica. Os comits so organismos polticos de tomada de deciso, com atribuies normativa, deliberativa e consultiva, quanto utilizao, proteo e recuperao das guas, envolvendo poder pblico, usurios e sociedade civil. Os comits funcionam como parlamentos das guas, atuando como instncia decisria de grupos organizados no mbito da bacia. A composio dos comits, conforme previsto na Lei 9.433, formada pela unio, estados e pelo distrito federal, cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; pelos municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; pelos usurios das guas de sua rea de atuao e; pelas entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. O

cpios no possuem estrutura para o planejamento e gerenciamento adequado dos diferentes aspectos da gua no meio urbano. A situao ainda mais crtica nas regies metropolitanas que apresentam alto grau de conurbao, e onde os arranjos de gesto metropolitana existentes tm-se mostrado pouco efetivos na promoo de uma integrao entre diferentes polticas setoriais. Essa questo da integrao entre diferentes polticas setoriais aparece de forma recorrente entre os diferentes autores que tratam da governana metropolitana, aqui definida como uma forma de gesto do territrio e de ao pblica fundada sobre uma concertao entre atores. No sem motivo que novos arranjos institucionais para a gesto das metrpoles tm despertado o interesse de tcnicos e pesquisadores que identificam a necessidade da retomada do planejamento em bases regionais, sem desconsiderar,

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nmero de representantes de cada setor, bem como os critrios para sua indicao, sero estabelecidos nos regimentos dos comits, limitada a representao dos poderes executivos da unio, estados, distrito federal e municpios metade do total de membros. Dessa forma, os Comits de bacias hidrogrficas assumem um papel primordial na implementao da poltica de recursos hdricos no Brasil, pois se constituem no lcus descentralizado para a discusso e tomada de deciso sobre questes de utilizao das guas nas respectivas bacias, funcionando como instncia mediadora dos interesses em jogo. Portanto, os comits so entidades pblicas, constitudas com ampla representao de setores organizados da sociedade civil, governos e usurios da gua, possuindo competncia legal para a coordenao das polticas de recursos hdricos no mbito das bacias hidrogrficas. No obstante, fato que os comits implantados no pas tm encontrado enormes dificuldades para cumprir suas decises e executar seus planos de investimentos. Dois principais aspectos podem ser apontados como limitadores da ao dos comits: em primeiro lugar, os recursos provenientes da cobrana pelo uso da gua, nica fonte prpria de financiamento, no so suficientes para a realizao dos investimentos necessrios recuperao das bacias hidrogrficas. Destarte, os comits continuam dependentes das fontes tradicionais de investimentos, que possuem mecanismos prprios de elegibilidade e priorizao; alm disso, os comits no conquistaram a legitimidade poltica e institucional necessria para a coordenao das polticas pblicas relacionadas bacia

hidrogrfica, nem, tampouco, para influenciar o direcionamento dos investimentos em aes de seu interesse. Esse ltimo aspecto decorre do fato da bacia hidrogrfica no constituir um espao de referncia poltica para as instituies brasileiras. Sem desconsiderar a importncia dos comits na descentralizao das polticas pblicas e participao da sociedade, os aspectos apontados acima restringem as possibilidades de os comits funcionarem como instncias integradoras de polticas pblicas de impacto regional. Atualmente, existem aproximadamente 139 comits de bacias hidrogrficas implantados no Brasil (informao disponvel em www. ana.gov.br), situados, principalmente, nas regies Sul e Sudeste. Destes, seis so comits de rios de domnio Federal. Por razes que decorrem tanto de uma cultura arraigada de planejamento setorial em grande medida consolidada entre as dcadas de 1960/70 como pela existncia de estruturas reguladoras e administrativas que atuam setorialmente, pouco provvel que o sistema de recursos hdricos venha a assumir a coordenao e integrao das polticas setoriais nas trs esferas de governo. Essa dificuldade se agrava pelo fato de o setor de recursos hdricos no possuir um nvel hierrquico na organizao institucional do pas que lhe confira a legitimidade necessria para o cumprimento desse papel. Essa misso torna-se ainda mais difcil em regies metropolitanas devido complexidade dos problemas e a multiplicidade de agentes com atuaes complementares e, por vezes, sobrepostas em um mesmo territrio.

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Os consrcios pblicos
A possibilidade de constituir consrcios no Brasil data do final do sculo XIX, no entanto, houve, ao longo do tempo, inmeras configuraes na forma e na autonomia dessas instncias de cooperao intermunicipal. O Quadro 1 resume as formas de consrcios previstas no Brasil ao longo de mais de um sculo. Como visto, entre 1964 e 1988 surgem os consrcios administrativos, meros pactos de colaborao sem personalidade jurdica, reflexo do perodo de centralismo autoritrio dos governos militares. A partir da dcada de 1990, com base na Constituio de 1988, constituem-se no Brasil inmeros consrcios pblicos, principalmente na rea de sade. Tambm so constitudos consrcios em torno de temas especficos, sendo os mais comuns os de desenvolvimento regional e os de meio ambiente, recursos hdricos e saneamento. Em sua maioria, os consrcios estabelecidos no pas envolvem comunidades pequenas e mdias. Apenas 5% dos consrcios incluem

municpios com mais de 500 mil habitantes (Spink, 2000, p. 68 apud Gouva, 2005). Para Gouva (ibid., p. 139),
[...] o principal impedimento para a ocorrncia de cooperao intermunicipal continua sendo o aspecto autrquico do municipalismo brasileiro, no contexto de um federalismo compartimentado, que separa rigidamente os entes federados. Assim, o arcabouo federativo brasileiro no facilita a cooperao entre municpios, tendo em vista que inexistem, 3 no direito pblico, mecanismos que proporcionem segurana poltica para que as administraes municipais estabeleam processos de gesto integrada de poltica de interesse plurimuinipal.

Dentre as experincias de cooperao intermunicipal no pas, o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC paulista , seguramente, a mais profcua e duradora. Fatores como a existncia de um tipo especfico de capital social, que envolve um alto grau de associativismo e uma maior propenso discusso de temas polticos (Daniel, 2001 apud Gouva, 2005, p. 140)

Quadro 1 Formas de consrcios previstas no Brasil, no perodo de 1891 a 2007

Perodo De 1891 a 1937 1937 1961 1964 a 1988 A partir de 1998 2005 2007 Forma de organizao Os consrcios eram contratos celebrados entre municpios cuja eficcia dependia de aprovao do estado A Constituio reconhece que os consrcios (associao de municpios) so pessoas jurdicas de direito pblico criado o BRDE, a primeira autarquia interfederativa brasileira Surgem os consrcios administrativos, meros pactos de colaborao sem personalidade jurdica Criao de inmeros consrcios pblicos. Em 2001, s na rea de sade, haviam 1.969 municpios consorciados. A Emenda Constitucional n 19 alterou a redao do art. 241 da Constituio, introduzindo os conceitos de consrcio pblico e de gesto associada de servios pblicos Lei de Consrcios Pblicos O Decreto 6.017, de 17-1-2007, regulamenta a lei de Consrcios Pblicos

Fonte: Adaptado de Ribeiro, 2007.

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como razes de natureza histrica na formao do Grande ABC, que teve seu desdobramento a partir de um grande municpio-me (Abrucio e Soares, 2001 apud Gouva, 2005) explicam o sucesso deste consrcio, constituindo-se mais em exceo do que em regra geral. Outros consrcios tm obtido bons resultados nas suas reas de interesse, como o caso do Consrcio Intermunicipal das Bacias dos rios Piracicaba, Jundia e Capivari e Consrcio Intermunicipal Lagos So Joo; no entanto, carecem de autonomia administrativa e financeira e de segurana jurdica para o desempenho mais eficaz de suas funes. De acordo com informaes veiculadas em pgina eletrnica do governo federal (www. planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm, consultada em 14/1/2008), a discusso sobre a lei dos consrcios pblicos teve incio em agosto de 2003 com o objetivo de regulamentar o artigo 241 da Constituio e dar mais segurana jurdica e administrativa s parcerias entre os entes consorciados. Em maro de 2005, o Congresso aprovou a nova lei, que passou a vigorar em 6 de abril de 2005. Os consrcios pblicos, segundo a Lei no 11.107/05, so parcerias formadas por dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos de interesse comum, em qualquer rea. Os conscios podem discutir formas de promover o desenvolvimento regional, gerir o tratamento de lixo, gua e esgoto da regio ou construir novos hospitais ou escolas. Eles tm origem nas associaes dos municpios, que j eram previstas na Constituio de 1937. Um dos objetivos dos consrcios pblicos viabilizar a gesto pblica nos espaos metropolitanos, no qual a soluo de problemas comuns requer polticas e aes conjuntas.

O consrcio tambm permite que pequenos municpios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem suas capacidades tcnica, gerencial e financeira. Tambm possvel fazer alianas em regies de interesse comum, como bacias hidrogrficas ou polos regionais de desenvolvimento, melhorando a prestao de servios pblicos. Os consrcios podem ser firmados entre todas as esferas de governo, a nica exceo a unio, que somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os estados em cujos territrios estejam situados os municpios consorciados. Cabe avaliar se a constituio de consrcios pblicos trar avanos no tratamento das questes de interesse comum, sobretudo para as regies metropolitanas. Por essa tica, no restam dvidas sobre os avanos concretos que a lei traz em relao ao formato atual dos consrcios, que so, em grande medida, constitudos como associaes civis de direito privado, sem mandato legal para assumir competncias de ordem pblica. Segundo Dallari (2005), os consrcios pblicos tm sido celebrados no Brasil, ou s entre municpios ou s entre estados, e no tm sido dotados de personalidade jurdica. Para esse autor, entretanto, perfeitamente possvel, no havendo quanto a isso qualquer obstculo de natureza constitucional, a ampliao das possibilidades de novos arranjos entre entes pblicos, para a instituio de consrcios pblicos, podendo-se, inclusive, atribuir-lhes personalidade jurdica. A proibio contida na Lei das Sociedades Annimas no atinge os consrcios pblicos, uma vez que aquela lei, por sua prpria natureza, trata apenas dos consrcios privados.

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Dallari (ibid.), citando o estudo Parcerias na Administrao Pblica, de autoria de Maria Sylvia Di Pietro, chama a ateno para o fato de j existirem consrcios pblicos que so, amide, usados como instrumentos do poder pblico para facilitar a gesto de servios pblicos e, paralelamente, os consrcios de direito privado, como modalidade de concentrao de empresas, o que no Brasil est previsto na Lei das Sociedades Annimas, que a Lei n 6404, de 15 de dezembro de 1976, segundo a qual os consrcios privados no podem ter personalidade jurdica. Dessa forma, o autor afirma ser da praxe brasileira o uso do consrcio pblico, o que vem ocorrendo com muita timidez e muitas incertezas, pela inexistncia, at ento, de uma lei que regulamentasse sua utilizao. Com a nova Lei dos Consrcios Pblicos, essa insegurana jurdica deixou de existir. Esse conjunto de atribuies, fora outras facilidades operacionais concedidas por Lei, asseguram autonomia de ao resguardados os limites previstos em lei e pelos contratos de gesto com os entes pblicos consorciados , agilidade operacional e recursos, provenientes de diferentes fontes. Em relao ao ltimo ponto, a Lei prev, no inciso 5 do Art 8 que
[...] poder ser excludo do consrcio pblico, aps prvia suspenso, o ente consorciado que no consignar, em sua lei oramentria, ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.

constitudos antes da Lei de Consrcios Pblicos, podero manter seu regime jurdico atual, entretanto, como prev o decreto que regulamentou a Lei de Consrcios Pblicos (Decreto 6.017/07, art. 41), esses consrcios administrativos podero ser convertidos em consrcios pblicos, caso contrrio, a partir do exerccio de 2008 no podero mais celebrar convnios com a Unio (art. 39 do mesmo Decreto). Com efeito, a nova Lei traz para a cena pblica um auspicioso instrumento para a gesto de problemas comuns em reas urbanas. Se os consrcios pblicos no se constituem como instncia genuinamente metropolitana, como prev a Constituio Federal, sem demrito, oferecem aos entes pblicos uma alternativa vivel de cooperao para a gesto dos srios problemas que afligem as cidades, saindo do imobilismo que perdura por duas dcadas. Mostram-se promissores os benefcios que os consrcios pblicos traro para o planejamento, coordenao e implantao de servios de interesse supramunicipal, mormente pela amplitude das competncias que lhes so atribudas. Dentre outras, destacam-se a possibilidade de efetuarem desapropriaes de interesse pblico e social, e a possibilidade de cobrar e arrecadar tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pela outorga de uso de bens pblicos por eles administrados. No menos importante para a legitimidade e operacionalidade dos consrcios so os poderes para conceder, permitir ou autorizar obras ou servios de interesse pblico. Sendo, porm, formas de articulao voluntrias, a formao de consrcios depende da ruptura de uma viso fragmentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por

Essa salvaguarda dever resolver os problemas de inadimplncia frequentes nas modalidades de consrcios no cobertas por esta Lei. Cabe lembrar que os consrcios administrativos (sem personalidade jurdica),

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disputas poltico-partidrias e por uma situao de competio entre municpios, e a adoo de uma nova viso, baseada na cooperao.

entes pblicos de Estado, conforme prev a Lei 9.433/97, com a legitimidade necessria para articular e integrar as polticas que incidam sobre o territrio metropolitano. O abandono da questo metropolitana

Perspectivas para a gesto integrada das aguas em reas metropolitanas: uma proposta para a regio da Baixada Fluminense na RMRJ
As dificuldades para a integrao de polticas setoriais so conhecidas e decorrem da prpria lgica de atuao das instituies. A fragmentao institucional implica igual fragmentao na gesto da gua, de tal forma que para cada tipo de uso ou propsito temos uma instituio diferente para sua administrao: a dicotomia entre os aspectos quantidade/qualidade, tradicionalmente dissociados na cultura institucional brasileira, deriva dessa fragmentao. Soma-se a esse aspecto o fato de cada setor possuir seu prprio ritmo de concepo e implantao de projetos, como tambm possuir caractersticas operacionais especficas e em grande medida independentes uma das outras. At o momento, a retomada do debate sobre a gesto das metrpoles est circunscrito s instituies e atores diretamente vinculados ao planejamento urbano e regional. Em relao gesto dos recursos hdricos, prevalecem as expectativas de que os comits de bacia possam exercer o papel de integradores das polticas setoriais e de ordenamento do territrio, no obstante, passados 10 anos da institucionalizao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, no tenham adquirido o status de

ps-Constituio de 1988 ampliou a ausncia de coordenao e integrao das polticas com caractersticas plurimunicipais. As anlises realizadas conduzem para a necessidade de criao de instncias regionais de planejamento e gesto com legitimidade institucional e autonomia poltica e administrativa para planejar o ordenamento do uso do solo de forma sistmica, considerando a bacia hidrogrfica como unidade territorial para a conservao ambiental e preveno de eventos hidrolgicos crticos. Com a Lei n 11.107, que autoriza a constituio de Consrcios Pblicos, o pas passou a contar com um auspicioso instrumento para a gesto de problemas comuns em reas urbanas. O conjunto de atribuies facultadas aos consrcios pblicos, fora outras facilidades operacionais concedidas pela Lei, asseguram autonomia de ao, agilidade operacional e recursos provenientes de diferentes fontes. Como observado por Gomes (2006),
[...] um dos pontos que davam ao consrcio ares de precariedade decorria da aplicao a eles da perspectiva vigente para os convnios, no sentido de que as partes no ficavam obrigadas a cumprir seus encargos at o fim, ao menos com o rigor que ocorre em uma relao contratual.

Sob a tica da cooperao vigente at ento seria difcil o estabelecimento de responsabilidades recprocas, ou, pior ainda, de penalidades em caso de descumprimento. Dessa forma, tudo

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dependia da boa vontade dos entes associados em cumprir suas atribuies e de manterem-se unidos na empreitada. O Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamentou a lei de Consrcios Pblicos, ampliou enormemente as perspectivas para a retomada do planejamento das regies metropolitanas do pas. Segundo Ribeiro (2007), com a gesto associada autorizada por consrcio pblico, fica aberta a possibilidade da instituio de agncias reguladoras consorciais ou, ainda, a definio uniforme ou integrada de tarifas para determinados servios pblicos. A gesto associada, alm do planejamento, regulao e fiscalizao, tambm pode ser ajustada para a prestao de servios pblicos. Nesse caso, se o prprio consrcio prestar os servios, necessrio que o protocolo de intenes preveja a outorga dessa competncia entidade consorcial. O contrato a ser assinado o Contrato de Programa, previsto pela Lei de Consrcios Pblicos (art. 13), que deve possuir clusulas especficas, sob pena de no possuir validade jurdica (art. 33 do Decreto 6.017/07). Dessa forma, os entes federativos estabelecem uma gesto associada de servios pblicos com um programa de trabalho que, mediante contrato, poder ser executado por empresa, fundao ou autarquia da administrao indireta de qualquer um dos entes cooperados. Com isso, a situao anterior, comum especialmente no saneamento bsico, em que uma companhia estadual celebrava sem licitao um contrato de concesso com o municpio hoje foi substitudo por um novo modelo (ibid., 2007).

A regulao do setor de saneamento

Depois de um longo perodo sem um marco regulatrio para os servios de saneamento bsico, foi aprovada, em 5 de janeiro de 2007, a Lei de Saneamento Bsico (Lei n 11.445). Com esta lei o pas passa a contar com um marco regulatrio para o setor de saneamento bsico, atual, quanto aos seus fundamentos e princpios de organizao na estrutura federativa do Estado brasileiro, e integrada Poltica Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. A Lei estabelece diretrizes nacionais para o setor de saneamento bsico, alterando a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990, a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e revoga a Lei n 6.528, de 11 de maio de 1978. A lei considera como saneamento bsico os servios de abastecimento pblico de gua potvel; os servios de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios; a coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, considerando o transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias e o tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas. A lei prev em seus princpios fundamentais, dentre outros aspectos, a disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de saneamento e drenagem das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida

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e do patrimnio pblico e privado, a articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional e a integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. Quanto ao exerccio da titularidade dos servios, a lei regulamenta as formas de delegao da prestao dos servios pelos titulares, sua regulao, fiscalizao, nos termos do art. 241 da Constituio Federal e da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005 (Lei de Consrcio Pblico), conforme analisado em Os consrcios pblicos. Neste aspecto, a lei veda a possibilidade de prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria. A prestao de servios por entidades desse tipo s so admitidos por contrato. Dessa forma, aumenta-se o controle sobre o prestador na forma de um contrato, permitindo, em situaes de descumprimento, cobranas por vias judiciais. Outros aspectos representam avanos sem precedentes da lei. O primeiro a obrigatoriedade de elaborao pelos municpios dos planos municipais de saneamento que orientem a prestao dos servios, sendo os planos pr-condio para que o municpio possa delegar essa prestao. O segundo a possibilidade de incluso nos contratos de delegao de metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de eficincia e de uso racional da gua, da energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os servios a serem prestados. Os entes da Federao tambm esto autorizados a institurem fundos, isoladamente

ou reunidos em consrcios pblicos, aos quais podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Esses fundos, somados aos recursos de fontes tradicionais, podero resolver a crnica falta de financiamento para o setor, principalmente em relao drenagem urbana, cuja dotao de recursos mais incerta. A lei consolida a possibilidade de constituio de Consrcio Pblico para a prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico, conforme previsto na Lei de Consrcio Pblico e indica a bacia hidrogrfica como unidade para o planejamento da gesto dos servios.

Criao de uma agncia regional para a Baixada Fluminense

A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro se caracteriza por uma forte fragmentao institucional e a inexistncia de um projeto da gesto metropolitana. As instncias e mecanismos mais efetivos de interao e de concertao entre municpios metropolitanos so poucos e apresentam baixa eficcia. preciso destacar, porm, que existe uma Secretaria Especial de Desenvolvimento da Baixada Fluminense, que tem por objetivo implementar polticas integradas essa sub-regio da metrpole, que enfrenta graves problemas sociais e ambientais. A Baixada apresenta uma populao que, em mdia, tem renda familiar de at dois salrios mnimos, , na sua maioria, negra, jovem e feminina; nos oito municpios que conformam a regio, a

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realidade dos servios de saneamento ambiental precria em todos os seus componentes; o assoreamento dos rios e canais e a ausncia ou a precariedade da rede de drenagem, associados ocupao ribeirinha para fins industriais e de moradia, ao desmatamento, crescente impermeabilizao do solo com o asfaltamento das vias, juntamente com a coleta e destino inadequado do lixo, colocam parte importante da Baixada Fluminense em situao de risco a enchentes que provocam mortes, perdas materiais, aumento de doenas. Alm da Secretaria da Baixada, existe tambm uma associao de prefeitos, a Associao de Prefeitos da Baixada Fluminense, reunindo 13 municpios da metrpole: Nova Iguau, Duque de Caxias, So Joo de Meriti, Nilpolis, Belford Roxo, Mesquita, Queimados, Japer, Paracamb, Mag, Guapimirim, Itagua e Seropdica (Observatrio das Metrpoles, 2005). A Associao foi responsvel por um convnio envolvendo os municpios da Baixada Fluminense, a Companhia Estadual de gua e Esgoto Cedae e o Ministrio das Cidades, com o objetivo de traar um diagnstico da situao do saneamento ambiental na regio. Assinado em 2003, o convnio no se desdobrou em nenhuma ao concreta at hoje. Em 2005, no incio dos novos mandatos, os prefeitos da Baixada Fluminense, empresrios e ministros se reuniram no Porto de Sepetiba para anunciar a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico da Baixada Fluminense. O Conselho deveria atuar como articulador de investimentos e empregos para a regio, tendo a participao dos prefeitos da Baixada Fluminense, dos maiores empresrios da regio, do presidente da Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (Firjan). Em novembro de 2008, a

Firjan articulou nova reunio com os prefeitos e vices eleitos das cidades de Nova Iguau, Nilpolis, Mesquita, Queimados, Seropdica, Japeri e Paracambi para rediscutir temas referentes necessidade de articulao intermunicipal. De fato, a criao do Conselho foi uma iniciativa da Firjan, que no teve maior impacto na articulao dos municpios da regio. Mesmo com o estimulo da Firjan, a associao no consegue articular interesses e no tem nenhuma clareza de qual , efetivamente, seu papel. O principal Comit de Bacia Hidrogrfica Metropolitano o Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu, criado em 16 de setembro de 2005. Essa regio hidrogrfica abrange quase todos os municpios metropolitanos, incluindo total ou parcialmente as reas de 17 municpios: Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Nilpolis, So Joo de Meriti, Mesquita, Belford Roxo, Nova Iguau, Petrpolis, Mag, Guapimirim, Cachoeiras de Macacu, Itabora, Tangu, Rio Bonito, So Gonalo, Niteri e Maric A aposta no Comit da Bacia da Baa de Guanabara como agente promotor do uso integrado da gua na regio esbarra nas enormes dificuldades para a sua estruturao, por reunir municpios com diferentes interesses e estruturas poltico-administrativas fortemente diferenciadas. Alm disso, a participao desses municpios no mbito do Comit praticamente inexistente. Diante da ausncia de uma proposta mais slida para a articulao dos municpios da Baixada Fluminense, e da urgncia dos problemas existentes, propomos aqui a discusso da criao de uma Agncia Regional sob a forma de Consrcio Pblico, formado pelos municpios

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pertencentes regio (Belford Roxo, Duque de Caxias, Mesquita, Nilpolis, Nova Iguau e So Joo de Meriti) e pelo Estado, com a misso de formular e integrar polticas pblicas regionais. A agncia teria como responsabilidade o planejamento integrado dessa parte importante da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, que concentra 3 milhes de habitantes, considerando questes envolvendo saneamento bsico, conservao dos recursos hdricos, implantao de sistemas virios, polticas habitacionais, planejamento do uso do solo voltado para o controle de inundaes urbanas, etc., devido ao alto grau de interdependncia que esses sistemas mantm entre si. Uma agncia regional, constituda como consrcio pblico, teria mais legitimidade legal e poltica para planejar de forma integrada as intervenes de forte impacto no territrio, interagindo com as demais instncias de gesto setorial, inclusive os comits de bacia hidrogrfica e suas representaes sociais e econmicas. O Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamentou a lei de Consrcios Pblicos, detalha a forma com os entes pblicos podero constituir consrcios. O primeiro aspecto a ser destacado que o consrcio pblico ser constitudo como pessoa jurdica formada exclusivamente por ente da Federao, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. O objetivo do consrcio pblico ser determinado pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, as seguintes possibilidades:

a) Gesto associada de servios pblicos; b) Prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; c) Compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; d) Produo de informaes ou de estudos tcnicos; e) Promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente; f) Exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; g) Fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; h) Aes e polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional. Entre os objetivos listados acima se destacam as linhas b, e, f e h por serem de interesse direto para a proposta aqui formulada. A previso para o exerccio de funes multissetoriais abre caminho para a constituio de uma agncia tcnica com competncias legais para a integrao de polticas pblicas envolvendo meio ambiente, recursos hdricos, saneamento e ordenamento do uso do solo com abrangncia regional. A possibilidade de accountability foi assegurada na regulamentao da lei ao prev a participao de representantes da sociedade civil nos rgos colegiados do consrcio pblico. No cumprimento de suas finalidades, o consrcio pblico poder:

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firmar convnios, contratos, acordos de

qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas;

c

Concluso
Promover a integrao das polticas pblicas que interagem com os recursos hdricos, saneamento e o ordenamento do uso do solo urbano , provavelmente, a tarefa mais urgente e complexa da agenda dos gestores pblicos realmente comprometidos com o futuro sustentado das metrpoles. No momento, no est claro se h determinao poltica para a construo de arranjos institucionais que retomem a gesto em bases metropolitanas, em substituio ao modelo que predominou nos ltimos vinte anos, fundado mais na atomizao das polticas, levando ruptura do planejamento em bases regionais, do que na desejvel desconcentrao de poder. Como o artigo buscou demonstrar, existem razes para acreditar que os novos arranjos institucionais em vigor no pas oferecem alternativas para a gesto compartilhada entre estados e municpios, principalmente nas grandes aglomeraes urbanas. Uma agncia regional, constituda como Consrcio Pblico, teria mais legitimidade legal e poltica para planejar de forma integrada as intervenes de forte impacto no territrio, interagindo com as instncias de governo e da sociedade. Especificamente em relao atuao do municpio, existe um vasto campo de possibilidades a ser perseguido, sobretudo aps a aprovao do Estatuto da Cidade. Os novos Planos Diretores podem e devem incorporar mecanismos mais eficazes de gerenciamento do uso do solo, utilizando-se de uma gama maior de instrumentos jurdicos, econmicos e fiscais voltados para o desenvolvimento urbano em bases sustentveis.

ser contratado pela administrao direta

ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao; e

c

caso constitudo sob a forma de associa-

o pblica, ou mediante previso em contrato de programa, promover desapropriaes ou instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou de interesse social. Os consrcios pblicos podero ainda emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos ou, no caso de especfica autorizao, servios ou bens de ente da Federao consorciado. A constituio da Agncia Regional poderia ser articulada em torno dos dois grandes projetos de infraestrutura em implantao na Regio Metropolitana, o Arco Metropolitano e as obras de drenagem e urbanizao, ambos inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O Arco Metropolitano, pela importncia estratgica para a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, um forte atrativo para a cooperao entre estado e municpios da sua rea de influncia. A constituio da Agncia Regional teria o propsito de planejar a insero do arco virio no espao metropolitano, buscando equacionar os gargalos de infraestrutura, dentre outros o saneamento bsico e a drenagem urbana, coordenando o ordenamento do territrio e o controle da expanso urbana considerando a bacia hidrogrfica como unidade espacial de planejamento.

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Recomenda-se fortemente a retomada do planejamento de longo prazo, calcados em mecanismos de cooperao eficazes, evitandose arranjos com vis voluntaristas, que tm prevalecido nas ltimas dcadas. Por fim, permanece o desafio do melhoramento tcnico da gesto das regies

metropolitanas. Refora-se, mais uma vez, a necessidade de criao de estruturas cooperativas, no apenas entre os vrios municpios de uma mesma rea metropolitana, mas tambm entre estes municpios e a instncia estadual, para a definio e implementao de polticas de forma integrada.

Paulo Roberto Ferreira Carneiro Bilogo pela Universidade Federal da Bahia; Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro; D.Sc. em Planejamento e Gesto de Recursos Hdricos pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pesquisa e Ps-Graduao de Engenharia; Bolsista Recm-Doutor pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro junto ao Programa de Ps-Graduao em Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Pesquisador do Laboratrio de Hidrologia e Estudos do Meio Ambiente do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pesquisa e PsGraduao de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, Brasil). carneiro@hidro.ufrj.br; Ana Lcia de Paiva Britto Gegrafa pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro; doutora em urbanismo pelo Institut DUrbanisme de Paris, da Universit de Paris XII (Paris-Val-de-Marne); professora adjunta do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro, PROURBFAU-UFRJ, e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles (Rio de Janeiro, Brasil). anabrittoster@gmail.com

Notas
(1) A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro foi criada com a lei de 1974, aps a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara. (2) Cita-se como exemplo os contenciosos decorrentes da transposio do rio Paraba do Sul no estado do Rio de Janeiro, em consequncia da reduo da vazo a jusante de Santa Ceclia em perodos crticos, que compromete a diluio de efluentes domsticos no rio Paraba do Sul, dificultando o tratamento da gua utilizada no abastecimento pblico; e as pssimas condies sanitrias do curso final do rio Pira, na cidade de Pira, que teve seu fluxo invertido para atender a gerao de energia eltrica do Sistema Light.

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(3) A expectativa que a nova Lei dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05) proporcione a segurana poltica necessria s administraes municipais, facilitando o estabelecimento de parcerias para a gesto integrada dos temas de interesse comum.

Referncias
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Texto recebido em 19/jun/2009 Texto aprovado em 1/ago/2009

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